UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARABA

CENTRO DE CINCIAS BIOLGICAS E SOCIAIS APLICADAS

MESTRADO EM RELAES INTERNACIONAIS

PARADIPLOMACIA NO BRASIL:
Uma Abordagem sobre a Insero Internacional de Municpios Paraibanos
a partir do Programa Plano Diretor.

Maria Cezilene Arajo de Morais

Joo Pessoa
2011

Maria Cezilene Arajo de Morais

PARADIPLOMACIA NO BRASIL:
Uma Abordagem sobre a Insero Internacional de Municpios Paraibanos
a partir do Programa Plano Diretor.

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Relaes Internacionais da

Universidade Estadual da Paraba, como
requisito parcial para a obteno do ttulo de
Mestre em Relaes Internacionais.

Orientador:
Moralles

Joo Pessoa
2011

Professor

Dr.

Elias

David

Maria Cezilene Arajo de Morais

Paradiplomacia no Brasil:
Uma abordagem sobre a insero internacional de municpios paraibanos
a partir do Programa Plano Diretor.

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da

Universidade Estadual da Paraba, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre
em Relaes Internacionais.
Joo Pessoa, 2011

A Banca Examinadora considerou a Dissertao:

_____________________________________________
_____________________________________________

Fizeram parte da Banca:

______________________________________________
Professor Dr. Elias David Morales Martinez
Orientador

________________________________________________
Professor Dr. Alcides Costa Vaz
________________________________________________
Professora Dr Silvia Garcia Nogueira

Agradecimentos

Deus por estar sempre ao meu lado, iluminando os meus caminhos e enchendo a minha
vida de bnos.
Mame Jacira, por me compreender intensamente, e por me fazer enxergar tudo que os meus
olhos teimam em cegar. voc mame, a minha eterna gratido!
Aos meus filhos Haniel e Rafael, que apesar de ainda to crianas, terem entendido como
adultos o significado das palavras pacincia, compreenso e ausncia. Tudo isso por vocs!
Ao meu marido Hiplito, que em momentos difceis resistiu bravamente aos meus
destemperos! Devo eterna gratido, por compartilhar meu dia-a-dia, minhas angstias,
crenas, esperanas, enfim. Ningum, tampouco obra alguma, conseqncia do esforo
isolado de um indivduo.
A todos os meus familiares que, com apoio e estmulo me ajudaram a vencer esta etapa da
minha vida.
Professor Elias David, pela honra de t-lo como Orientador. Muito obrigada por toda a sua
ateno, por ter sido to generoso e profissional, por compartilhar seus conhecimentos, por
confiar em meu potencial e por ter se entusiasmado com meu trabalho.
Aos professores da UEPB/UNB, especialmente aos precursores desse Programa: Alcides Vaz;
Antnio Jorge; Cristina Pacheco; Eiiti Sato; Henrique Altemani; Marcionila Fernandes;
Raquel Melo; Silvia Nogueira; Sombra Saraiva.
Aos colegas do MRI, especialmente ala feminina: Ana Cristina e Gabriela, muito obrigada
por terem sido verdadeiras companheiras.
Aos meus colegas e amigos pela amizade sincera.
A todos os meus alunos, especialmente aos do Curso de Direito, Campus III - Guarabira, pelo
reconhecimento do meu trabalho.
CNM e a FAMUP, pelas informaes disponibilizadas, em especial ao Prefeito Buba
Germano, Luciana Passos e Alexandre Dantas.
todos os funcionrios da UEPB, por toda presteza e gentileza que sempre tiveram comigo.
Enfim, agradeo a todas as pessoas que colaboraram direta ou indiretamente para a realizao
deste trabalho.

Resumo

A Sociedade Internacional contempornea comporta uma srie de atores

internacionais. O elevado grau de interao entre estes deixa vestgios de que o Estado-nao
vem perdendo sua tradicional centralidade. O objetivo desta pesquisa a anlise do papel
exercido pela Paradiplomacia nas Relaes Internacionais, especialmente em municpios
paraibanos (Alagoa Grande, Cabaceiras, Livramento e Sertozinho), a partir da constatao de
que as unidades subnacionais (Estados federados, Municpios) vm compartilhando interesses
na conduo da poltica externa dos Estados. A viso geral do fenmeno da Paradiplomacia e
a anlise de como ele se desenvolve, no contexto brasileiro, so fundamentais para o
entendimento do Projeto-Cidade e do funcionamento do Plano Diretor como fruto de poltica
externa municipal de insero internacional. O referencial terico de Soldatos (1990),
Duchacek (1990), Paquin (2004), Castells e Borja (1996), e Prieto (2004) constituem ponto de
partida do presente trabalho, que se utiliza da pesquisa bibliogrfica e documental, tendo
procedido coleta de dados primrios em stios institucionais na internet. Pelo presente
estudo, foi possvel constatarmos que o grau de autonomia das unidades subnacionais vem
revelando importante mudana paradigmtica, capaz de gerar particularidades na conduo da
tradicional poltica externa.

Palavras-Chave: Unidades Subnacionais, Paradiplomacia, Plano Diretor, Poltica Externa,

Projeto-Cidade.

Abstract

The contemporary International Society comprises a number of international actors

whose interaction level among them has resulted in the States loss of traditional centrality.
The primary objective of this work is to analyze the role of Paradiplomacy in International
Relations, mainly that played in Paraiba municipalities such as Alagoa Grande, Cabaceiras,
Livramento, and Sertozinho, where subnational units are known to share interests to conduct
foreign policy of the States. The general view of the Paradiplomacy phenomenon as well as
its development in the Brazilian context are essential to understand the Projeto-Cidade and the
role of the Plano Diretor resulting from the municipal foreign policy with international
insertion. This work used theoretical reference of Soldatos (1990), Duchacek (1990), Paquin
(2004), Castells & Borja (1996), and Prieto (2004) as bibliographic documentary source of
research as well as institutional sites on the Internet to collect primary data. The present study
concluded that the autonomy level of subnational units has revealed important paradigmatic
change capable of generating particularities to conduct traditional foreign policy in Brazil.

Keywords: Subnational Units, Paradiplomacy, Plano Diretor, Foreign policy, Projet-Cidade

LISTA DE FIGURAS

Figura 1.1 Construo terica da Paradiplomacia dos Estados Federados, a partir da Segmentao

28

Figura 2.1 Vantagens da Atuao Externa Municipal

74

Figura 3.1 Causas da Paradiplomacia

90

Figura 3.2 Etapas do Processo de Elaborao do Plano Diretor

101

LISTA DE QUADROS

Quadro 1.1 Tipologia de Segmentao

27

Quadro 1.2 Segmentao por tipo de Ator nas relaes internacionais

29

Quadro 1.3 Tipologia da Paradiplomacia por Soldatos

31

Quadro 1.4 Tipologia da Paradiplomacia por Duchacek

32

Quadro 1.5 Tipologia da Paradiplomacia por Paquin

35

Quadro 2.1 rea internacional institucionalizada em municpios da regio Nordeste

80

Quadro 3.1 Causas da Paradiplomacia

91

Quadro 3.2 Objetivos das Equipes

102

Quadro 3.3 Principais Temas registrados na Leitura da Realidade

103

Quadro 3.4 Tipologia das Aes Paradiplomticas

114

LISTA DE TABELAS

Tabela 1.1 rea internacional institucionalizada por municpio

78

LISTA DE SIGLAS

ABC - Agncia Brasileira de Cooperao

AFEPA - Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
ALCA - rea de Livre Comrcio das Amricas
APEX - Agncia de Promoo de Exportaes
ARF - Assessoria de Relaes Federativas
CAs - Comunidades Autnomas
CEBRI Centro Brasileiro de Relaes Internacionais
CEDEC - Centro de Estudos de Cultura Contempornea
CF Constituio Federal
Cida - Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional
CIDEU - Centro Iberoamericano de Desenvolvimento Estratgico Urbano
CNI - Confederao Nacional das Indstrias
CNM - Confederao Nacional de Municpios
CR Comit de Regies
DIP Direito Internacional Pblico
EA - Estatutos de Autonomia
ERENE - Escritrio de Representao do MRE na Regio Nordeste
FAMUP - Federao dos Municpios Paraibanos
FLACMA - Federao Americana de Cidades
GNC - Governos no centrais
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
MRE - Ministrio das Relaes Exteriores
OIs Organizaes Internacionais
ONGs Organizaes no governamentais
PDP Plano Diretor Participativo
PEB Poltica Externa Brasileira
PEC - Proposta de Emenda Constitucional

SUMRIO

INTRODUO

12

1. PARADIPLOMACIA : UMA VISO GERAL DO FENMENO

1.1 A Sociedade Internacional e seus Diversos Atores
1.2 Etimologia da Paradiplomacia

16

16

20

1.3 Tipologia do Fenmeno 26

1.4 Experincias Paradiplomticas no Mundo

39

1.4.1Modelos de Paradiplomacia Institucionalizada

39

1.4.2Modelos de Paradiplomacia no Institucionalizada

2. A PARADIPLOMACIA NO BRASIL
2.1 Breve Relato Histrico

48

53

53

2.2 Uma Abordagem Jurdico-Constitucional

56

2.2.1 Tentativas de Institucionalizao no Brasil

2.2.2 O MRE e a Paradiplomacia

63

66

2.3 A CNM - Confederao Nacional de Municpios

71

2.4 Observatrio da Cooperao Descentralizada no Brasil 75

3. A PARADIPLOMACIA BRASILEIRA EM AO: O CASO DO PROGRAMA
PLANO DIRETOR NA PARABA 83
3.1 O Federalismo e a Paradiplomacia
3.2 Causas da Paradiplomacia

84

89

3.3 Programa Plano Diretor como Mecanismo de Promoo de Equidade 96

3.4 As Cidades como Atores Polticos

105

3.5 Poltica Externa Municipal de Insero Internacional 115

CONSIDERAES FINAIS 118
REFERNCIAS

124

INTRODUO
A Sociedade Internacional contempornea comporta grande variedade de atores
internacionais. Tal diversidade inevitavelmente acarreta uma srie de interconexes. As
relaes entre esses atores internacionais e o meio externo, comumente, confundem-se com as
prticas de poltica externa estatal, notadamente quanto esses atores so as unidades
subnacionais.
O aprofundamento do processo da globalizao ocorrido com a quebra do paradigma
bipolar da Guerra Fria tem induzido uma relevante mudana de paradigmas nas Relaes
Internacionais. Esse novo cenrio evidencia-se em um espao aberto para a atuao de novos
atores, os quais constituem-se como objeto desta pesquisa. Sob o marco da globalizao, as
fronteiras geogrficas entre os Estados se esvaem, os meios de comunicao se intensificam e
as pessoas se deslocam mais facilmente. A mundializao da economia capitalista, a
interdependncia dos mercados financeiros, a criao de blocos econmicos, de redes de
cidades, a proliferao de ONGs, entre outros, demonstram claramente o grau de
complexidade e polifonia dessas relaes.
Desse modo, o Estado nacional parece ter perdido a sua tradicional centralidade,
enquanto unidade singular de iniciativa econmica, social e poltica. A intensificao das
interaes que atravessam as fronteiras corri a capacidade que o Estado nacional tinha, de
modo isolado, para o controle do fluxo de pessoas, bens, capital e ideias. Nessa esteira de
interconexes, surge a Paradiplomacia, fenmeno poltico-social que, diante do contexto atual
de interdependncia das Relaes Internacionais, tende a comportar um notvel crescimento
durante as prximas dcadas.
Sendo assim, o objetivo desta pesquisa a anlise do papel exercido pela
Paradiplomacia nas Relaes Internacionais, especialmente em municpios paraibanos
(Alagoa Grande, Cabaceiras, Livramento e Sertozinho), a partir da constatao de que as
unidades subnacionais (Estados federados, Municpios) vm compartilhando interesses na
conduo da poltica externa dos Estados. De forma mais especfica, pretendemos:
1) Compreender a evoluo conceitual e classificatria do fenmeno da
Paradiplomacia;

2) Apresentar o comportamento da Paradiplomacia em pases onde h legislao para

tal e onde ainda no existe esse aparato legal;
3) Discutir como a Paradiplomacia se desenvolve no contexto brasileiro, notadamente
na sua base jurdico-constitucional;
4) Verificar o protagonismo dos municpios paraibanos em foco nas relaes
internacionais, a partir da anlise do Programa Plano Diretor como mecanismo de
equidade.
A Paradiplomacia, concebida como fenmeno em pleno desenvolvimento, assume
grande importncia para a compreenso das novas dinmicas das Relaes Internacionais
contemporneas. Nesse sentido, a principal contribuio do presente trabalho analisar como
tal fenmeno se manifesta em municpios paraibanos, indo justamente somar-se com as
pesquisas que buscam investig-lo no contexto brasileiro.
As principais referncias tericas utilizadas para a realizao desta pesquisa foram os
estudos pioneiros de Soldatos (1990), Duchacek (1990) e Paquin (2004) que, tomando como
parmetro a experincia canadense em Quebec, inauguraram os estudos acadmicos sobre a
Paradiplomacia. Logo, os pressupostos tericos elaborados em seus escritos constituem ponto
de partida da maioria dos trabalhos sobre o tema realizados no Brasil e em outros pases.
Alm de Prieto (2004), Castells e Borja (1996), tambm foram utilizados trabalhos de autores
nacionais, a exemplo de Saraiva (2004), Ribeiro (2008), Rodrigues (2006), Silva Nunes
(2005) Castelo Branco (2008), Vigevani (2006), dentre outros.
No presente estudo, utilizamos a pesquisa bibliogrfica e documental. Alm dos
autores supracitados e das consultas s obras de autores clssicos da cincia poltica, lanouse mo, igualmente de Giddens (1991), e de estudiosos nacionais de Direito Internacional
Pblico, como Rezek (2005) e Yepes (2007), e ainda Soares (1998), nas questes do
Federalismo. Ademais, procedeu-se coleta de dados primrios em stios institucionais na
internet, com destaque para as publicaes da CNM (2008; 2009).
De modo geral, pautamos o presente trabalho, na teoria da Interdependncia
Complexa. Nesse sentido, destacamos os estudos dos tericos, Keohane e Nye, que na dcada
de 70 compreenderam as relaes entre os Estados ajustadas numa espcie de
Interdependncia Complexa, denominao do fenmeno que demonstrava as muitas formas
de conexes entre as sociedades alm daquelas existentes entre seus governos, conexes estas
que estavam a relativizar a segurana e a fora militar como dominantes na agenda externa
dos pases - high politics, evidenciando polticas que primavam por questes valorativas,

principiolgicas, referentes s minorias, ao meio-ambiente, democracia, que passaram a ser

chamadas de low politics.
O trabalho est estruturado em trs captulos. O primeiro apresenta uma viso geral
do fenmeno, a descrio tipolgica e suas subdivises, que essencial para abrigar o grau de
potencialidade que as unidades subnacionais tm para com o cenrio internacional. Neste
captulo, apresentamos, ainda, algumas experincias paradiplomticas espalhadas pelo
mundo.
O segundo captulo destina-se discusso da Paradiplomacia no Brasil. Em virtude da
ausncia de regulamentao da Paradiplomacia em nosso pas, apresentamos uma abordagem
do fenmeno sob uma perspectiva jurdico-constitucional. O captulo traz o descompasso que
permeia a realidade dos fatos e a legislao brasileira, bem como o status pelo qual se pauta e
se move esse tipo de prtica em nosso pas. Destaca-se, na construo desse captulo, o aporte
que a CNM, Confederao Nacional de Municpios, oferece para os municpios brasileiros, no
tocante internacionalizao dos governos locais. Desse modo, finalizamos este captulo
apresentando algumas atividades desenvolvidas no mbito desta Confederao, como: o
manual prtico de instrumentalizao e sensibilizao dos Gestores municipais; as vantagens
de atuao externa municipal e os relatos do Observatrio de Cooperao Descentralizada no
Brasil.
O terceiro e ltimo captulo discute a Paradiplomacia brasileira em ao.
Apresentamos o caso do Programa Plano Diretor como Mecanismo de Equidade enquanto
fruto de uma ao paradiplomtica entre a CNM, a Cida - Agncia Canadense para o
Desenvolvimento Internacional - e os municpios paraibanos de Alagoa Grande, Cabaceiras,
Livramento e Sertozinho. De modo geral, apresentamos as determinantes externas e
domsticas como fatores que do causa ao fenmeno; e, ainda, a relao multifatorial que
compe as causas da existncia de Paradiplomacia na regio Nordeste. Finalizamos este
captulo com a apreciao do Projeto-Cidade e do funcionamento do Plano Diretor como fruto
de poltica externa municipal de insero internacional.
Nas consideraes finais, discutimos o fenmeno da Paradiplomacia, objeto de estudo
central desta pesquisa. Tomando o caso da Paraba, analisamos o Programa Plano Diretor
como Mecanismo de Equidade, como foco de nossa investigao, onde pudemos avaliar
positivamente, as relaes travadas entre a Cida, a CNM e os municpios paraibanos. O estudo
revela a Paradiplomacia como uma importante alternativa de insero internacional
municipal. O caminho percorrido pelas unidades subnacionais paraibanas, pode ser usado

como parmetro pelos demais municpios brasileiros na busca de desenvolvimento e da

satisfao de seus genunos interesses.

Capitulo 1. PARADIPLOMACIA : UMA VISO GERAL DO FENMENO

Neste captulo, iniciamos a discusso da Paradiplomacia como decorrncia de uma

Sociedade Internacional contempornea que comporta grande variedade de atores. Alguns
aspectos, como a globalizao e a interdependncia, induzem uma relevante mudana de
paradigmas nas relaes internacionais.
O fenmeno, assim concebido por Soldatos (1990), mesmo autor que cunhou o termo
Paradiplomacia (paradiplomacy), carrega um potencial capaz de inverter hierarquias,
conforme veremos. A anlise etimolgica do termo Paradiplomacia, trazida por Soldatos
(1990), Duchacek(1990) e Paquin(2004), oferece generoso aporte terico para a
fundamentao deste trabalho. Outrossim, a descrio tipolgica do fenmeno e suas
subdivises essencial para abrigar o grau de potencialidade que as unidades subnacionais
tm para com o cenrio internacional, na busca de satisfao dos seus prprios interesses.
Conclumos este primeiro captulo, apresentando, de modo ilustrativo, pontuais
experincias paradiplomticas espalhadas pelo mundo, tanto em pases que j adequaram suas
legislaes, quanto em pases que ainda no regulamentaram a prtica do fenmeno da
Paradiplomacia.

1.1 A Sociedade Internacional e seus Diversos Atores

A Sociedade Internacional, amplamente mutvel, gera diuturnamente o aparecimento

de novos atores na cena internacional. O prprio Estado nacional, maioral por dcadas, no
est mais sozinho, h tempos convive na companhia de outros atores.
De modo que, no palco internacional, Estados nacionais, Organizaes Internacionais,
Empresas multinacionais e transnacionais, ONGs, Grupos Separatistas, Beligerantes,
Terroristas, Unidades subnacionais, como Estados Federados e Municpios, dentre outros,
relacionam-se das mais variadas e criativas formas, dependendo to somente da
engenhosidade humana. Essas relaes externas, travadas entre os diferentes atores
internacionais comumente se confundem com as prticas de poltica externa estatal, as quais
sero melhor analisadas no decorrer deste trabalho.
bem verdade que a poltica externa de uma Nao est assentada nos ditames
realistas do Estado e que este continua sendo um importante canal de intermediao com o

mundo. Contudo, apesar de o Estado nacional ser tradicional e preferencialmente o relevante

ator nos processos decisrios de poltica externa, plausvel considerar que ele no o nico
a se relacionar internacionalmente.
Nas ltimas dcadas, as interaes transnacionais conheceram uma espantosa
intensificao. Sob o marco da globalizao, as fronteiras geogrficas entre os Estados se
esvaem; os meios de comunicao se intensificam; as pessoas se deslocam mais facilmente,
quer como turistas, quer como trabalhadores, migrantes ou refugiados, e o capital segue um
rumo extraordinariamente gil, nunca antes experimentado pelo Sistema financeiro.
Essas interaes mtuas, caractersticas de um mundo globalizado,

levam-nos a

compreender a Sociedade Internacional e suas relaes sob uma dimenso de dependncia e

interdependncia. Nessa conjuntura, os atores no sobrevivem isolados e as hierarquias
estatais, antes imveis, tendem agora a se deslocar muito rapidamente, com a finalidade de
no perder o prumo das oportunidades de sobrevivncia, crescimento e desenvolvimento que
a Sociedade Internacional oferece.
Desse modo, o Estado nacional parece ter perdido a sua tradicional centralidade,
enquanto unidade singular de iniciativa econmica, social e poltica. A intensificao das
interaes que atravessam as fronteiras corri a capacidade que o Estado nacional tinha, de
modo isolado, para o controle do fluxo de pessoas, bens, capital e ideias.
Para Giddens (1991), a globalizao a intensificao de relaes sociais mundiais
que unem localidades distantes, de tal modo que os acontecimentos locais so condicionados
por eventos que acontecem a muitas milhas de distncia e vice versa.
Sob o manto da globalizao e da interdependncia entre os atores na interativa e
dinmica Sociedade Internacional, emerge o objeto central de estudo do nosso trabalho: a
Paradiplomacia. Ao que parece, o mundo globalizado oferece o ambiente perfeito para que as
unidades subnacionais1 conduzam as suas prprias relaes e a sua poltica externa, de modo
a alcanar a satisfao de seus especficos interesses. Neste sentido, encontramos no modelo
da interdependncia complexa2, as respostas factveis para a elucidao das novas dinmicas
da Sociedade Internacional contempornea e seus diversos atores.
1

As unidades subnacionais possuem vrias denominaes, como unidades/entes polticas(os)

subnacionais/regionais/locais, no centrais etc. No que diz respeito especificamente denominao GNC
Governos no centrais, temos que esse termo utilizado para se referir a governos de coletividades territoriais
subnacionais que fazem parte de Estados unitrios, como os Departamentos uruguaios, as Regies italianas e as
Provncias chinesas ou de Estados federais, como os Estados brasileiros, as Provncias argentinas e os Cantes
suos. (SILVA NUNES, 2005, p.12)
2

Embora esse modelo terico tenha outras razes, na obra de Keohane e Nye (Power and Interdependence,
1977) que ele toma seus contornos mais atuais. De um lado, esse paradigma pressupe a superao do realismo

Em termos jurdicos, referimo-nos s unidades subnacionais como pessoas jurdicas de

direito pblico interno, dotadas de certo grau de autonomia sobre parcela territorial delimitada
e que esto inseridas em Estados Nacionais. Dependendo do pas, de sua forma de
organizao estatal e de suas peculiaridades polticas, histricas e culturais, essas unidades
ganham diferentes nomes, a exemplo de: Estados membros, Estados federados, Estados
federativos, Estados no-centrais, Regies, Provncias, Regies Autnomas, Lnder, Cantes,
Departamentos, Comunas, Municpios e Cidades.
Neste trabalho, utilizaremos a terminologia das unidades subnacionais, por ser esta a
nomenclatura

mais

recorrentemente

empregada

nas

pesquisas

de

Paradiplomacia

desenvolvidas em nosso pas, conforme veremos no decorrer do mesmo. Cabe ainda ressaltar,
que em se tratando de Brasil, as unidades subnacionais so os Estados federativos e os
Municpios.
O fenmeno3 da Paradiplomacia caracteriza-se basicamente pela possibilidade de
unidades subnacionais (Estados federados, Cidades, Provncias, Landers, Regies , Cantes
etc) formularem e executarem uma poltica externa prpria, acontea ela com ou sem o
auxlio do governo central e mais ainda, em qualquer tipo de organizao estatal.
De acordo com Soldatos (1990), as atividades externas das unidades federativas de
Sociedades Industriais avanadas4 podem ser caracterizadas como novos fenmenos, nos
termos5 que apresentamos a seguir.
Em primeiro lugar, numa anlise em termos qualitativos, as atividades das unidades
subnacionais tm sido diretas e relativamente autnomas. As unidades federativas

poltico e, de outro, ele reconhece e assume a complexidade da Sociedade Internacional contempornea como
um elemento caracterstico de sua conformao. E, acima de tudo, substitui a dicotomia entre guerra e paz pela
de cooperao e competio.
3

Soldatos (1990) referencia a Paradiplomacia como um fenmeno de many voices na poltica externa, tambm
chamado por ele de segmentao.
4

Para Soldatos (1990), a segmentao da poltica externa mais pronunciada em Sociedades industriais
avanadas, em que o pluralismo poltico e scio-econmico lana o espectro. No entanto, tambm existem
fenmenos de segmentao em outros tipos de Sociedade.
5

Do Original: The external activities of federated units of advanced industrial societies may be characterized as
new phenomena in the following senses: first, in qualitative terms, such activities have been direct and relatively
autonomous in that the federated unit often has and deploys its own domestic and foreign-servicechannels
and machinery, as well as substantial amounts of its own financial resources, in pursuit of its own body of
foreign-policy objectives. Second, the external activity of federated units,or of the most dynamic federated units
at least, is unprecedented in quantitative terms, in that its pace has accelerated as it has become increasingly
wide in scope (in terms of systemic matters covered by it) and in relationships (measured by volume of
interaction and by number of partners) (Soldatos, 1990,p.35)

frequentemente dispem de seus prprios canais domsticos e externos, bem como, de

equipamentos e recursos financeiros em quantidades substanciais, necessrias para se buscar
seus prprios objetivos de poltica externa. Em segundo lugar, sob uma anlise quantitativa,
as atividades externas das unidades federativas so sem precedentes, tanto na medida em que
seu ritmo se acelerou, tornando-se cada vez mais amplas em termos de assuntos sistmicos,
como tambm, nas mais variadas relaes, medidas pelo volume de interao e pelo nmero
de parceiros.
Outrossim, verifica-se que a Paradiplomacia nos moldes dos novos fenmenos, sob as
perspectivas qualitativas e quantitativas, defendidas por Soldatos (1990), est estruturada em
relaes complexas e plurais, tpicas da globalizao, conforme explicita Olsson (2003): as
relaes so complexas na medida em que envolvem inmeros elos ou nexos simultneos
entre os atores, acelerados pelas tecnologias de informtica e de comunicaes, formando
aquilo que se refere usualmente como uma sociedade em rede, na qual cada ator est ligado
a outros atores por diversas naturezas e interesses. E so plurais, porque envolvem um nmero
muito grande e variado de atores.
Nesse sentido, o fenmeno da Paradiplomacia demonstra um paradoxo de foras
polticas com bases cada vez mais locais em um mundo estruturado por processos cada vez
mais globais e, assim, as cidades adquirem um forte protagonismo, facilmente visvel na
esfera poltica, econmica, social, cultural e nos meios de comunicao. A esse respeito,
Borja e Castells (1996, p.52) destacam que:
As cidades vm ganhando, nas ltimas dcadas, um protagonismo inegvel tanto no
que se refere vida cotidiana dos cidados - na recuperao do patrimnio, na
promoo de grandes transformaes urbansticas, criao de empregos, servios
bsicos etc. - quanto no que diz respeito s relaes internacionais - atraindo
investimentos, promovendo o turismo e grandes eventos, participando ativamente de
fruns mundiais etc. A cidade assume definitivamente centralidade na criao e
dinamizao de bens simblicos e no bem-estar de sua populao. A partir deste
quadro da cidade no interior do processo de globalizao e de um conjunto de
exemplos que dizem respeito, sobretudo, s grandes urbes europias e latinoamericanas.

As cidades, consideradas como atores polticos, demonstram gradativa e alargada

atuao internacional. Ao que parece, no necessrio aprofundar-se muito para perceber que
as cidades brasileiras6 esto cada vez mais envolvidas na prtica de comrcio exterior, na
recepo de turistas internacionais, na implementao de projetos de cooperao, na

No decorrer do trabalho, apresentaremos, de modo pontual, experincias de Paradiplomacia desenvolvidas por

algumas cidades brasileiras.

participao em redes, promovendo acordos e associaes, assumindo responsabilidades

diante da sociedade e da Unio, dentre outras atividades na esfera internacional.
Os brasileiros, atores que inevitavelmente esto envolvidos nos processos de insero
internacional, so os fiis destinatrios de uma poltica externa comprometida. E, como
sabemos, esses indivduos no vivem na centralidade do Estado-nao, mas sim, nas cidades.
Cada cidade, notadamente as brasileiras, objeto de nosso estudo, so possuidoras de
particularidades, potencialidades e necessidades pontuais, que devem ser consideradas para o
bom andamento de determinadas polticas externas. De modo que, a proximidade entre os
indivduos e a poltica externa de uma unidade subnacional elemento chave para a satisfao
dos verdadeiros interesses de cada localidade.
No mesmo sentido, a distncia poltica entre a centralidade estatal e as unidades
subnacionais naturalmente ocasionam lacunas e incoerncias. De modo que, no intuito de
legitimar a participao democrtica dos governos subnacionais na elaborao da poltica
externa brasileira, dialogando harmonicamente as instncias internas e externas de interao,
ao que parece, temos ao nosso alcance, o instrumento da Paradiplomacia.

1.2 Etimologia da Paradiplomacia

Conforme Bobbio (1998), o termo Diplomacia foi usado, pela primeira vez, na acepo
corrente, por Edmund Burke, em 1796. Deriva de diploma, que era a folha enrolada usada
antigamente para as leis e para os editais pblicos e que passou a ser, depois, sinnimo de
licena e privilgio concedidos s pessoas.
O uso de mensageiros, para dirimir as controvrsias entre os atores internacionais prtica
muito antiga. Tais mensageiros, tambm chamados de arautos so atores fundamentais para a
comunicao nas relaes internacionais, seno vejamos:
A arte da Diplomacia ganhou destaque com os imperadores romanos quando foi
necessrio substituir a fora pelas negociaes. Com Bizncio, a Diplomacia ganhou
uma peculiaridade inteiramente nova e ainda hoje atualssima: tornou-se uma arte de
referncia, na medida em que foi entregue ao diplomata o encargo de negociar e, ao
mesmo tempo, de relatar, quando voltava ptria, as condies de vida, a fora e a
disponibilidade para a guerra e para a paz dos pases junto dos quais funcionava a
misso. (BOBBIO, 1998, p. 348)

O reconhecimento internacional de valores universais relacionados pessoa humana

tais como os direitos humanos e as liberdades individuais, devem-se a um longo e rduo
processo diplomtico, o qual fora exercitado continuamente ao longo de dcadas. Ao que

parece, com o fim da II Guerra Mundial, a Diplomacia passa a exercer papel de destaque nas
relaes internacionais, medida que os pases substituem a lgica blica por esforos
diplomticos, no sentido de conceber uma Sociedade Internacional menos anrquica, tendo
como princpio basilar o Direito Internacional.
Por esta razo, pode-se afirmar que a Diplomacia implica, em certa medida, elemento
de relativizao da Soberania Estatal, uma vez que as convenes e acordos celebrados, tanto
em nvel bilateral quanto multilateral, vinculavam os Estados contratantes a obrigaes
internacionais pacta sunt servanda7 as quais se constituem, grosso modo, em limitao do
poder discricionrio dos Estados signatrios.
De tal modo concebe-se a Diplomacia, com a funo originria de conduzir as relaes
entre os atores internacionais. Sua essncia de transao e mediao permanece preservada,
de modo que, a Diplomacia continua sendo nos dias atuais, um importante canal de
comunicao entre esferas extraterritoriais. Contudo, em se tratando de Sociedade
Internacional contempornea, h uma diferena que merece destaque: a denominao dos
atores envolvidos. Ou seja, a prtica diplomtica, antes privilgio isolado do Estado-nao,
hoje realidade cotidiana dos diversos atores internacionais8.
Seguindo o mesmo raciocnio da Diplomacia, temos a Diplomacia Paralela9, aquela
empreendida pelas unidades subnacionais. Apesar de no encontrar respaldo em todos os
ordenamentos jurdicos, vem sendo, por vezes, tolerada e motivada de diferentes formas pelas
Naes espalhadas no mundo, conforme veremos mais detalhadamente no tpico 1.5 desta
dissertao.
De acordo com Zabala (apud RIBEIRO, 2008, p. 73):
[...] o neologismo Paradiplomacia surgiu nos anos 1980 de forma inocente e
emprica no campo da poltica comparada de estados federados e da teoria
renovada do federalismo, especificamente na literatura norte-americana, onde o
prefixo para designaria alm de algo paralelo, algo associado a uma capacidade
acessria ou subsidiria, referindo-se atuao diplomtica dos governos
subnacionais.

Pacta Sunt Servanda um brocado latino que significa os pactos devem ser respeitados ou os acordos
devem ser cumpridos. Trata-se de um princpio basilar do Direito Civil e do Direito Internacional.
8

Traando um paralelo entre o DIP (Direito Internacional Pblico), no qual so sujeitos de Direito Internacional
basicamente os Estados, e as OIs (Organizaes Internacionais), e desde que satisfeitos requisitos estritos, as
relaes internacionais contemporneas admitem uma variedade muito grande de atores, na medida em que
detenham a possibilidade de realizar fluxos no cenrio internacional. Como, por exemplo: Estados nacionais,
Organizaes Internacionais, Empresas multinacionais e transnacionais, ONGs, Grupos Separatistas,
Beligerantes, Terroristas, Unidades subnacionais, dentre outras.
9

Entende-se que a Diplomacia Paralela (Paradiplomacia) preserva a mesma essncia de negociao e mediao
da Diplomacia, diferindo unicamente no tipo de ator envolvido.

 bom lembrar que, para a Sociedade Internacional, o que realmente importa que o
que pactuado seja cumprido. Assim, alm da crena do efetivo cumprimento, o que ir
referendar a Diplomacia ou a Diplomacia paralela que os atores envolvidos tenham
competncia institucional para negociar em mbito externo e que a negociao de boa f seja
conduzida

por

um

ou

mais

representantes

previamente

habilitados

para

tal,

independentemente das distintas nomenclaturas que a prtica comporte. Nesse sentido,

explica Duchacek (1990, p.16):
Se por negociaes diplomticas, ns entendemos os processos pelos quais os
governos relacionam seus interesses conflitantes a interesses comuns, no h de
modo conceitual, nenhuma diferena real entre os objetivos da Paradiplomacia e os
da Diplomacia tradicional: O objetivo negociar e implementar um acordo baseado
na reciprocidade condicional. Ambos os lados, apelam para um certo modo de
comportamento futuro sob a condio de que o lado oposto ir agir de acordo com
sua promessa. (Traduo Livre)10

A Paradiplomacia um fenmeno que abrange a relao entre o local, o regional e o

global. Ela significa o transpasse dos limites unvocos da nacionalidade como balizadores da
poltica externa de um Estado na objetivao de acordos comerciais, culturais, polticos,
cientficos para a consecuo dos mais variados e distintos fins. Dessa forma, pode-se definila como:
O envolvimento de governo subnacional nas relaes internacionais, por
meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, permanentes ou
provisrios (ad hoc), com entidades estrangeiras pblicas ou privadas, objetivando
promover resultados socioeconmicos ou polticos, bem como qualquer outra
dimenso externa de sua prpria competncia constitucional. (PRIETO, 2004,
p.251)

Diferentes termos so usados para explicar o sentido do fenmeno paradiplomtico.

Cumpre-nos notar que a palavra Paradiplomacia no foi a primeira a ser utilizada para
designar as atividades internacionais das unidades subnacionais. Foi atravs dos estudos sobre
as novas formas de relao federal, o novo federalismo, que incidentalmente Duchacek e
Soldatos (1990) foram levados ao germe desse fenmeno.
Brian Hocking (2004) renega os termos Paradiplomacia e protodiplomacia, preferindo
utilizar termos como diplomacia de mltiplas vias, diplomacia cataltica ou de mltiplas
camadas, para batizar a diplomacia das unidades subnacionais, seno vejamos:
O autor [Hocking] contesta a utilizao dos termos Paradiplomacia e
protodiplomacia, lembrando que foram forjados com o intuito de reforar os
10

Do Original: If by diplomatic negotiation we mean processes by which governments relate their conflicting
interests to the common ones, there is, conceptually, no real difference between the goals of paradiplomacy and
traditional diplomacy: the aim is to negotiate and implement an agreement based on conditional mutuality. Both
sides pledge a certain mode of future behaviour on the condition that the opposite side act in accordance with its
promise. (Duchacek, 1990, p.16)

elementos de conflitualidade existentes entre o governo nacional e os governos

subestatais, havendo, assim, o risco de que seu uso possa corroborar para o
reconhecimento, qui o incremento, das tenses entre as esferas de governo na
dialtica centralizao-descentralizao em que vivem, sobretudo, as federaes na
atualidade. O autor enfatiza que a diplomacia no poderia ser considerada um
processo segmentado entre os atores dentro de um Estado, devendo, ao contrrio, ser
considerada como um sistema, onde se imbricam os atores no seio da estrutura
estatal. Por isso, o autor utiliza o termo diplomacia de mltiplas camadas ou
diplomacia cataltica. Define o fenmeno como intensivo, extensivo e permanente,
frente atividade dos atores da Paradiplomacia e aos recursos que estes possuem,
muitas vezes superiores aos recursos dos governos centrais. E destaca, ainda, a
importncia da Paradiplomacia, que toca todos os domnios da ao internacional
dos governos centrais, incluindo as questes militares, de cooperao, de
desenvolvimento e de direitos humanos, tendo ainda os atores paradiplomticos um
papel essencial na atrao de investimentos estrangeiros. RIBEIRO (2008, p.161)

James Der Derian (apud Ribeiro, 2008), considerando o Estado-nao como o nico
ator a desenvolver a diplomacia, trata o fenmeno com ceticismo. Para o autor, o termo
Paradiplomacia se remete a qualquer tipo de atividade internacional de carter nogovernamental de atores no-estatais, incluindo-se corporaes transnacionais, associaes
profissionais internacionais, comunidades religiosas, lobbies internacionais, associaes
cientficas, etc.
Ao

considerar

que

as

relaes

internacionais

travadas

entre

corporaes

transnacionais, associaes, beligerantes, OIs, ONGs e comunidades religiosas, por exemplo,

sem que houvesse a presena de um governo subnacional, seria Paradiplomacia, Der Derian,
uma voz dissonante nas pesquisas do fenmeno, tentou gerar um grau de descontinuidade nos
estudos.
A concepo de Paradiplomacia proposta por este autor no ser utilizada em nossa
abordagem, pois ele, ao alargar os tipos de sujeitos que participam de uma determinada
relao internacional, abarcando uma grande diversidade de atores internacionais nos dois
plos da relao, finda por deslocar o cerne da problemtica para um ponto que no nos
interessa neste estudo.
Em meio a conceitos e definies que giram entre atuao das unidades subnacionais,
atuao internacional dos GNC - governos no-centrais, unidades perifricas e diplomacia
federativa, dentre outras, Rodrigues (2006, p.5) esclarece e justifica a utilizao do termo
Poltica Externa Federativa como opo terica e conceitual para o desenvolvimento do seu
trabalho, seno vejamos: Poltica Externa Federativa a estratgia prpria de um Estado ou
Municpio, desenvolvida no mbito de sua autonomia, visando sua insero internacional,
de forma individual e coletiva. Assim admite que
A expresso adotada, tendo como inspirao a concepo de Estado Federativo
Brasileiro, foi a Poltica Externa Federativa. E parte da tese se dedica discusso da
diferena entre Poltica Externa Federativa e Diplomacia Federativa. Essa diferena

a princpio no existe, as pessoas utilizam as expresses como se fossem homlogas;

vejo que so diferentes e procuro demonstrar o porqu. Ento, h toda essa
discusso terica e terminolgica vale registrar que hoje a expresso
Paradiplomacia utilizada correntemente no mundo. (RODRIGUES, 2006, p.13)

Vejamos o que diz ainda Rodrigues (2006) no banco de teses do CEBRI Centro
Brasileiro de Relaes Internacionais, ao apresentar sua tese de doutorado sobre a Poltica
Externa Federativa dos Estados e Municpios brasileiros, acerca das mltiplas denominaes
empregadas para a atuao externa das unidades polticas subnacionais:
Na literatura ocidental, a poltica externa federativa tem sido qualificada como
Paradiplomacia, mas de uma forma mais ampla. Dessa forma, segundo alguns
autores: Microdiplomacia: expresso utilizada na literatura anglo-sax;
Protodiplomacia: expresso especial relativa ao Quebec. Como a provncia do
Quebec no Canad, desde os anos de 1960, tem auto-afirmaes culturais e
lingsticas desencadeou-se um separatismo. O Quebec acabou se preparando para
ser um pas independente e criou uma diplomacia que eles chamam de
protodiplomacia. Na verdade, ela uma prvia da diplomacia nacional, por isso
esta expresso no significa nada para o Brasil; Diplomacia Federativa: expresso
oficialmente utilizada pelo Ministrio das Relaes Exteriores de certa forma
uma contribuio brasileira para a terminologia; Diplomacia Empresarial:
expresso utilizada na rea corporativa; e Diplomacia Multi-Governamental:
envolve todos os Estados/Pases. (RODRIGUES, 2006, p.12-13) (grifo nosso)

Em se tratando de Brasil, o Itamaraty criou a expresso Diplomacia Federativa para

denominar as aes internacionais de Estados e Municpios brasileiros. Essa expresso foi
utilizada pela primeira vez, oficialmente, em um discurso do ento chanceler Luiz Felipe
Lampreia, realizado no Congresso Nacional, em abril de 1995.11 Em sntese, a Diplomacia
Federativa aquela que reflete o fenmeno sob a perspectiva do Governo Federal. Enquanto
que a Poltica Externa Federativa, opo de Rodrigues (2006), reflete o fenmeno sob a
perspectiva autnoma das unidades subnacionais. Essa dualidade terminolgica (Diplomacia
Federativa x Poltica Externa Federativa) confere ao fenmeno abordagens antagnicas,
passveis de futuras pesquisas.
No presente trabalho, optamos por explanar o fenmeno sob a perspectiva das
unidades subnacionais, assemelhando-se ao que Rodrigues (2006) chama de Poltica Externa
Federativa. E, mesmo com toda impreciso terminolgica, decidimos utilizar o termo
Paradiplomacia (paradiplomacy), por este se mostrar amplamente conhecido, tanto na
literatura nacional como internacional e, mais ainda, por corresponder satisfatoriamente s
inflexes e interaes dos nossos municpios para com o meio externo.

11

Disponvel em www.mre.gov.br, acesso em 03.09.2010.

Para que no restem dvidas, entre o nosso objeto de estudo e a argumentao

terminolgica proposta por Der Derian12, acima descrita, de bom alvitre retomar que, para
fins de nossa abordagem, um dos plos da relao internacional, seja ele o ativo ou passivo,
necessariamente ser uma unidade subnacional governamental, especificamente um
municpio. Desse modo, compreendemos a Paradiplomacia como o somatrio das aes
externas praticadas por uma determinada administrao governamental subnacional.
A abordagem supracitada serve para demonstrar a riqueza terminolgica e conceitual
produzida pela literatura especializada. As diversidades de terminologias adotadas pelos
estudiosos demonstram que a Paradiplomacia no um fenmeno estanque, porquanto
apresente vrias nuances, segundo o contexto de cada regio ou localidade. O ponto de
convergncia entre todas estas formas de atuao paradiplomtica a tendncia de
descentralizao e compartilhamento de responsabilidades na conduo da poltica externa
dos Estados. Seja qual for a designao dada a estas atividades, todas tem como objetivo
fundamental a articulao de polticas externas mais participativas que levem em conta as
peculiaridades e necessidades regionais e locais.
1.3 Tipologia do Fenmeno

Frente aos estudos da insero internacional das unidades subnacionais, faz-se mister
adentrarmos na viso tipolgica que renomados autores tm desenvolvido acerca da
Paradiplomacia. Inicialmente, apresentamos o construto terico de Panayotis Soldatos13 e o
caminho por ele percorrido at chegar a seguinte tipologia: Paradiplomacia Global e
Paradiplomacia Regional, por sua vez, subdividida em (Macro regional e Micro regional).
Soldatos (1990) inicia sua argumentao definindo que a varivel dependente de sua
teoria ser a Paradiplomacia dos Estados Federativos. Em parceria com o trabalho de

12

Para este autor, o termo Paradiplomacia se refere a qualquer tipo de atividade internacional, de carter nogovernamental de atores no-estatais, incluindo-se corporaes transnacionais, associaes profissionais
internacionais, comunidades religiosas, lobbies internacionais, associaes cientficas etc.
13

Panayotis Soldatos professor de Cincia Poltica da Universidade de Montreal Canad. Vice-presidente do

Conselho Canadense para Assuntos Europeus e Diretor geral do Instituto para o estudo de Cidades
Internacionais. Na companhia de Hans J.Michelmann, organizou e editou a obra: Federalism and International
Relations The Role of Subnational Units. Referncia nos estudos da Paradiplomacia, o livro conta com autores
como Duchacek, Kincaid, Feldman, Michelmann e Fry, todos abordando o papel das unidades subnacionais nas
relaes internacionais.

Duchacek (1990), ele resolve adotar o conceito de Segmentao 14, para desenvolver seus
estudos.
Para o autor, conforme verifica-se no quadro 1.1 a seguir, h dois tipos de
Segmentao: Segmentao Territorial ou Vertical, que envolve diferentes nveis de governo
(federal, federativo ou municipal), diretamente ativos na rea das relaes externas e na
realizao de poltica externa; e Funcional ou Horizontal (dentro do mesmo nvel de governo),
acontecendo quando diferentes departamentos e/ou agncias de governo esto diretamente
envolvidas em assuntos internacionais, devido ao processo de domesticao de poltica
externa, ou seja, do desenvolvimento de polticas externas na rea de low politics. Os dois
tipos de segmentao no so competitivos ou excludentes. Pelo contrrio, o que se observa
uma grande interao entre ambos.
A Segmentao Territorial compreende quatro diferentes facetas: 1) Segmentao
Objetiva (Situacional), que traz uma variedade de caractersticas que diferenciam as unidades
territoriais, como, por exemplo, estruturas econmicas, situaes geogrficas, caractersticas
polticas, lingusticas, religiosas e culturais; 2) Segmentao Perceptual (Imagem), que se
refere segmentao de atitudes, percepes, lealdade, conceito de interesse etc, das elites e
populaes levando ao status de mltiplas vozes na poltica externa; 3) Segmentao Poltica,
na qual h uma juno entre a Segmentao Objetiva e a Perceptual, levando a uma variedade
de posies de poltica externa; e 4) Segmentao do Ator, que representa um processo
cascata e pela qual a juno dos nveis anteriores pode induzir estados federativos a se
tornarem atores de poltica externa e a usarem a sua prpria mquina institucional para
desenvolver atividades de poltica externa.

Quadro 2.1 Tipologia de Segmentao

SEGMENTAO

SEGMENTAO OBJETIVA
(Situacional)
SEGMENTAO
TERRITORIAL
(Vertical)

SEGMENTAO PERCEPTUAL
(Imagem)
SEGMENTAO POLTICA
SEGMENTAO DO ATOR

SEGMENTAO
FUNCIONAL
14

O conceito de segmentao nem sempre indica um fenmeno desintegrador, podendo, em muitos casos, ser
um processo de racionalizao da poltica externa e ser aceito como tal por governos federais.

(Horizontal)
Fonte: Elaborado pela autora, de acordo com Soldatos (1990)

A Segmentao do Ator pode aumentar a Segmentao Poltica, entretanto, a

Segmentao Poltica nem sempre leva a uma Segmentao do Ator. Por fim, conclui
Soldatos (1990), que as Segmentaes Poltica e do Ator so os dois elementos constituintes
da Paradiplomacia dos estados federativos, a sua varivel dependente.
Como a Segmentao do Ator funciona numa espcie de cascata, conforme ilustrado
na Figura 1.1, nos deparamos com ela, mas tambm com as facetas da Segmentao objetiva,
perceptual e poltica, compondo a Paradiplomacia dos Estados Federativos, sendo tudo isso
abarcado pela Segmentao Territorial.
Desse modo, Soldatos (1990), analisa o amplo espectro de possibilidades da
Segmentao Territorial. Sua abordagem, inequivocamente, demonstra um sentido de
correlao e interdependncia nas quatro facetas. A diversidade de caractersticas de cunho
econmico, geogrfico, poltico, lingustico, religioso e cultural, em combinao com as
atitudes, as percepes, a lealdade e os interesses desses atores, trazem uma variedade de
posies, passveis de induzir os estados federativos a se tornarem atores internacionais, ao
ponto de usarem a sua prpria mquina institucional para desenvolver atividades de poltica
externa, culminando, assim, no que o autor chama de Paradiplomacia dos Estados
Federativos.

Figura 1.1 Construo terica da Paradiplomacia dos Estados Federados, a partir da

Segmentao

1
SEGMENTAO
OBJETIVA

PARADIPLOMACIA

SEGMENTAO

DOS ESTADOS

DO ATOR

FEDERATIVOS

SEGMENTAO
PERCEPTUAL

3
SEGMENTAO
POLTICA

Fonte: Elaborada pela autora, de acordo com Soldatos (1990)

Sob outra perspectiva, Soldatos (1990) analisa a Segmentao que pode ocorrer por
diferentes tipos de atores. Assim, o Quadro 1.2, ajuda a definir os tipos de atores (agentes)
que lidam com assuntos da poltica externa e que criam uma segmentao de poltica externa,
como tambm define os tipos de atividade e de segmentao envolvidos. O autor alerta que o
conceito de atividade transgovernamental est de acordo com o aplicado por Feldman, isto ,
atividade num pas estrangeiro realizada pelos governos constituintes de uma unio federal ou
sub-unidades de um governo central ou (por assim dizer) sub-unidades de um governo
federativo, e no com a definio de Keohane e de Nye de um campo de ao mais limitado,
referindo-se a sub-unidades de governo nas ocasies em que eles agem de forma
relativamente autnoma indiferente autoridade maior, em polticas internacionais.
Outrossim, para desenvolver sua conjectura, Soldatos (1990) estendeu o conceito de
trans-governamentalismo, acrescentando, em sua anlise, as atividades realizadas por outros
atores. A figura 2.2 e a tabela 2.115, as quais se refere Soldatos (1990), para melhor
15

Do Original: Fig.2.2 and Table 2.1 help to define the kinds of actors having external-policy roles and creating
foreign-policy segmentation, and the types of activity and segmentation involved. Here, we ought to specify
(referring to this figure and table) that our concept of transgovernmental activity conforms with the Feldmans

compreenso deste trabalho, foram condensadas no Quadro 1.2: Segmentao por tipo de
Ator nas relaes internacionais, abaixo apresentado. Em essncia, o autor oferece um rol de
atores capazes de lidar com assuntos de poltica externa e destaca a presena dos governos
regionais e municipais.

Quadro 1.2: Segmentao por tipo de Ator nas relaes internacionais

SEGMENTAO POR ATOR
Nvel 1

Nvel 2

Nvel 3

Nvel 4

Nvel 5

Atores estatais
soberanos nas
relaes
externas

Atores intragovernamentais nas

relaes externas

Atores no
estatais
(Unidades
subnacionais)
nas relaes
externas

Atores intragovernamentais
nas relaes
externas

Atores infra-estatais nas

relaes externas

Segmentao
Funcional
(Horizontal)

Segmentao
Territorial
(Vertical)

Segmentao
Funcional
(Horizontal)

Segmentao
Territorial
(Vertical)

Fonte: Elaborado pela autora com base em Soldatos (1990)

A Segmentao por tipo de ator nas relaes internacionais apresenta uma gradao
hierrquica que vai do nvel 1 at o nvel 5. No incio do quadro (nvel 1), encontram-se os
atores soberanos das relaes externas (Estado Nao, Governo Federal, Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio), que, por serem os atores que originariamente realizam a poltica
externa, sob os auspcios do Realismo e de seu iderio estatocntrico, no apresentam nenhum
tipo de segmentao.
Os nveis 2 e 4 trazem atores intra-governamentais respectivamente: Ministrios e
Agncias e Ministrios e Agncias dos Governos das unidades federadas. Os papis
desempenhados pelos atores nesses dois nveis, apresentam o tipo de segmentao funcional
(quela que ocorre dentro do mesmo nvel de governo), em que diferentes departamentos e
agncias de governo esto diretamente envolvidas em assuntos internacionais.

usage, i.e. it is activity abroad, conducted by the constituent governments of a federal union or subunits of a
central government or (we add) subunits of a federated government, rather than Keohanes and Nyes definition
of a more limited scope, referring to subunits of government on the occasions when they act relatively
autonomously from higher authority, in international politics. However, we extend the Feldmans concept of
transgovernmentalism further, to include activity conducted abroad by regional and municipal
governments.(SOLDATOS, 1990, p.40)

O nvel 3, representado pelos Governos das unidades federadas, ou seja, as unidades

subnacionais, que, em se tratando de Brasil, foram batizadas pela nomenclatura de estados
federativos, apresenta o tipo de Segmentao territorial. Por fim, o nvel 5, representado pelas
Unidades Funcionais (Partidos polticos, Corporaes multinacionais, Grupos de presso etc)
e Unidades Territoriais (Governos Regionais, Comunidades Urbanas, Municpios etc),
categorizados como atores infraestatais, podem ser responsveis, tanto quanto os atores do
nvel 3, pela Segmentao do tipo territorial. Conforme destaca-se no quadro em questo, os
nveis 3 e 5 so os nicos que representam este tipo de Segmentao, tambm chamada de
vertical.
H de se ressaltar, que os nveis presentes no Quadro 1.2, representam uma espcie de
gradao. Onde o nvel 1 caracteriza-se pelo tipo de agente que mais lida com assunto de
poltica externa, enquanto que o nvel 5, comporta a menor incidncia em prtica de poltica
externa.
Dito isso, conclui-se, atravs da teoria de Soldatos (1990), que a

Segmentao

territorial, essncia de sua abordagem, tambm pode ocorrer atravs dos atores no estatais e
dos atores infra-estatais, nveis 3 e 5 respectivamente. A Segmentao do tipo territorial, por
sua vez, representa, um status de crise16 para o Estado e seu Goveno central. Essa percepo
de crise, bem como a mudana paradigmtica do status de centralidade do Estado nao para
o Estado logstico, sero aprofundadas em momento posterior deste trabalho.
Destarte, como podemos verificar no Quadro 1.3, a Paradiplomacia se divide em
global e regional, e esta, por sua vez, em macro-regional e micro-regional. A global aquela
onde as unidades subnacionais tratam de questes concernentes ao sistema internacional em
seu conjunto, a exemplo de questes de guerra e paz ou da liberalizao do comrcio
internacional. O termo global utilizado preponderantemente no sentido funcional e no em
sentido geogrfico.

16

GLOBAL
MACIA

PARADIPLO

Quadro 1.3: Tipologia da Paradiplomacia de Soldatos

Envolve questes do
Sistema Internacional
como um todo.

Do Original: Territorial segmentation, as a phenomenon of policy and actor segmentation, at the level of the
federated units, represents, in a sense, a phenomenon of crisis for the nation-state and its federal government.
(Soldatos, 1990, p.41)

REGIONAL

MICRO-REGIONAL

Envolve questes de
relevncia regional.

Questes dizem respeito a comunidades que so

geograficamente contguas.
MACRO-REGIONAL
Questes dizem respeito a comunidades que no
so contguas.

Fonte: Elaborado pela autora, de acordo com Soldatos (1990)

Soldatos (1990) acrescenta que a Paradiplomacia global17 no comum, ocorre de

modo muito pontual, j que as unidades federadas usualmente tratam questes de low politics
(cultura, servios, educao, cooperao) e assuntos de relevncia eminentemente regional.
J a Paradiplomacia regional, como o prprio nome indica, envolve questes de
relevncia regional. Pode ser macro-regional ou micro-regional, a exemplo das relaes entre
uma provncia de um pas e um estado de um pas vizinho. Sero micro-regionais, quando as
questes tratadas dizem respeito a comunidades que so geograficamente contguas, com
ligaes comuns. E, so macro-regionais, quando os atores tratam de questes ligadas a
comunidades que no so contguas.
A Paradiplomacia micro-regional18, usualmente, gera mnimas controvrsias, j a
Paradiplomacia macro-regional, por envolver atores de diferentes sistemas regionais, pode
tornar-se politizada, mesmo que normalmente se refiram a questes de low politics.
Em parceria com Soldatos (1990), apresentamos, a seguir, outra grande contribuio
aos estudos do fenmeno da Paradiplomacia: a tipologia utilizada por Ivo D. Duchacek19 que ,
apesar de diferir da nomenclatura proposta por Soldatos, muito semelhante no que se refere
essncia conceitual.
Para Duchacek (1990), as interaes diretas e indiretas dos governos no-centrais no
campo das relaes internacionais variam muito em forma, intensidade, frequncia e metas,
que so predominantemente tcnicas e econmicas e parcialmente polticas, salvo no caso das
provncias separatistas. Conforme verifica-se no quadro em seguida.
17

Do Original: Such a global paradiplomacy is not common, since federated units usually deal with issues of
low politics and matters of regional relevance. (Soldatos, 1990, p.37)
18

Do Original: Whereas micro-regional paradiplomacy usually generates minimal controversy, macro-regional

paradiplomacy, normally involving actors of different regional systems, can become politicized, even it is refers
to a low politics issue. An example is the 1965 agreement on education matters between Quebec and France,
which at the time created a systemic storm in Canada. (SOLDATOS, 1990, p.38)
19

Ivo D. Duchacek falecido em 1988, foi professor Emrito de Cincia Poltica na Universidade da cidade de
Nova York e visitante na Universidade da Califrnia.

Quadro 1.4: Tipologia da Paradiplomacia de Duchacek

REGIONAL TRANSFRONTEIRIA
As unidades subnacionais partilham fronteiras

PARADIPLOMACIA

TRANSFRONTEIRIA OU MACRO-REGIONAL
As unidades subnacionais so prximas, mas no
vizinhas, so separadas por outras jurisdies
GLOBAL
As unidades subnacionais se encontram em continentes
diferentes
PROTODIPLOMACIA
Iniciativas de uma unidade subnacional no estrangeiro
com objetivos polticos separatistas

Fonte: Elaborado pela autora, de acordo com Duchacek (1990)

Quanto dimenso geopoltica20, inicialmente ele prope trs categorias bsicas de

negociao, podendo ser distinguidas em: (1) Paradiplomacia regional transfronteiria, (2)
Paradiplomacia transregional (ou macrorregional) e (3) Paradiplomacia global. Na sequncia,
afastando-se do critrio essencialmente geopoltico, o autor destaca a protodiplomacia21. Sob
o ponto de vista poltico-separatista, esse termo usado para descrever aquelas iniciativas e
atividades de uma unidade subnacional no estrangeiro com objetivos polticos claramente
separatistas. A autoridade subnacional usa, por exemplo, estratgias comerciais e/ou culturais
para realizar misses no exterior, no intuito de preparar o terreno internacional para que,
numa separao futura, haja o reconhecimento internacional de uma nova unidade soberana.
Trata-se de um fenmeno de carter muito conflituoso e comumente percebido com
desconfiana pelo Estado central.
A Paradiplomacia regional transfronteiria aquela que est voltada para acontecer
entre as cidades que partilham fronteiras. muito natural que esse tipo de regio facilmente
20

Do Original: As to their geopolitical dimensions, three basic categories of negotiating lines may be
distinguished: (1) transborder regional paradiplomacy, (2) transregional (or macroregional) and
paradiplomatic contacts, and (3) global paradiplomacy. (DUCHACEK, 1990, p.16)
21

Do Original: The term protodiplomacy may be used to describe those initiatives and activities of a non-central
government abroad that graft a more or less separatist message on to its economic, social, and cultural links
with foreign nations. in such a context, the regional/provincial parent authority uses its trade/cultural missions
abroad to prepare the international ground for a future secession and recognition of a new sovereign unit, as
was the case of Quebec until 1985.(DUCHACEK, 1990, p.27)

desenvolva relaes paradiplomticas. A proximidade geogrfica com os vizinhos traz

similaridades. Afinal, ao dividirem fronteiras, muito natural, que essas cidades dividam
tambm as mesmas problemticas e potencialidades.
Matrias de interesse comum, como cruzamento de fronteiras, preveno de
contrabando, movimentao de mercadorias, trfico de drogas, defesa civil, gerenciamento de
recursos hdricos, problemas de poluio, preveno de desastres naturais, dentre outros,
exemplificam um rol de questes que podem ser tratadas de modo compartilhado.
No muito distante, e em consonncia com a tipologia da Paradiplomacia regional
transfronteiria, percebemos, no Brasil, notadamente na regio amaznica, esse tipo de
interao internacional das unidades subnacionais. A regio demonstra uma busca por
programas de cooperao transfronteiria, s vezes, com o apoio do Governo Central e, outras
vezes, rf, por julgar que o Governo central no dedica suficiente ateno s suas
necessidades prementes ou no est suficientemente planejado e equipado para tanto, fato este
que recai especificamente sob o manto dos nossos estudos. A esse respeito, Gomes Filho e
Vaz (2008) esclarecem que:
No que pese ao estado de Roraima, pode-se observar que vem envidando esforos,
no sentido de estreitar o relacionamento com os seus pases limtrofes, Venezuela e
Guiana. Atualmente fica patente que com a institucionalizao da Secretaria
Extraordinria de Relaes Institucionais com Pases Fronteirios (SERI) tem sido
promovido um denso processo de cooperao transfronteiria com esses pases.
Sobretudo com a Venezuela, j que existe uma infraestrutura bsica, como uma
rodovia pavimentada que interliga a capital desse Estado a todo territrio
venezuelano.
[...]
Dentre esse intenso processo de cooperao com a Repblica Bolivariana de
Venezuela, porm, sob o amparo das relaes amistosas entre os dois governos
centrais nacionais, pode-se, ento, incluir a implementao de projetos em diversas
reas, como de energia, com o fornecimento de eletricidade, atravs da interconexo
da usina de Macagua II (Complexo de Guri), da regio de Guayana cidade de Boa
Vista. Para o meio ambiente, o zoneamento econmico e ecolgico da regio de
fronteira e a recuperao de reas degradadas pela minerao. (GOMES FILHO e
VAZ, 2008, p.161)

A Paradiplomacia transregional aquela que acontece entre governos no-centrais

que, apesar de no serem vizinhos, so possuidores de uma certa vizinhana. So unidades
que comportam certas proximidades geogrficas, de recursos ambientais, de afinidades
culturais ou mesmo se complementam economicamente. Tais unidades subnacionais so
separadas por outras jurisdies estatais ou provinciais a partir da fronteira nacional. O autor
utiliza o exemplo clssico das misses comerciais de provncias canadenses em Estados dos
EUA no contguos, como a de Quebec no Texas e em Louisiana.

Frente a este tipo de ao paradiplomtica, Duchacek (1990) ressalta que, na era atual,
na qual as naes ainda no se adaptaram presena internacional de governos no-centrais,
essas formas de diplomacia suscitam questes de protocolo diplomtico, gerando tenses
potenciais com os representantes externos oficiais diplomticos e consulares do governo
central, assim como problemas de conformidade com as leis estrangeiras concernentes a
agentes estrangeiros no-diplomticos. Por exemplo, sob o ponto de vista da lei norteamericana, os representantes provinciais canadenses nos Estados Unidos so agentes
estrangeiros e, como tal, devem apresentar relatrios anuais junto ao Departamento de Justia.
Dando continuidade classificao proposta por Duchacek (1990), na qual se leva em
considerao, acima de tudo, o aspecto geogrfico das unidades subnacionais, temos a
Paradiplomacia global. Esse tipo de ao paradiplomtica diz respeito ao das unidades
que entram em contato com governos centrais estrangeiros e com centros financeiros,
industriais e culturais no exterior do pas, notadamente em outros continentes.
A Paradiplomacia global22 designa ligaes diretas entre provncias e governos
centrais ou unidades subnacionais estrangeiras, com a finalidade de influenciar o comrcio em
geral, os investimentos, e outras aes polticas. Como exemplo, o autor cita as negociaes
comerciais travadas entre os EUA e pases socialistas. Compreendemos esse tipo de interao
com naturalidade, afinal, num mundo globalizado, a interdependncia tambm alcana
governos autoritrios e socialistas, o que evidencia, de um modo geral, um estgio inevitvel
de relacionamento internacional entre os povos.
Outra importante contribuio tipologia da Paradiplomacia a abordagem trazida
por Stphane Paquin23 (2004), em sua obra: Paradiplomacia e Relaes Internacionais:
Teoria de estratgias internacionais frente globalizao. O autor considera trs tipos
distintos do fenmeno. E, sob o ponto de vista das aes desenvolvidas pelas unidades
subnacionais, o classifica em: Paradiplomacia clssica, Paradiplomacia identitria e
Protodiplomacia. Conforme o quadro em seguida:

22

Do Original: Global paradiplomacy denotes direct links between provinces and foreign central or subnational
governments for the purpose of influencing general trade , investment, and other policies and actions (for
example, US states' trade negotiations with socialist countries) (DUCHACEK, 1990, p.18)
23

Stphane Paquin professor visitante no Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Montreau e

Vice-presidente da Hector Fabre, onde ocupa o cargo de Diretor de pesquisa da linha central sobre as relaes
internacionais de Quebec.

Quadro 1.5: Tipologia da Paradiplomacia de Paquin

PARADIPLOMACIA

CLSSICA
Busca atrair investimentos estrangeiros e fomentar as
exportaes, especialmente em questes de low politics
IDENTITRIA
Construo de um projeto nacionalista, projetando a
nao em nvel internacional
PROTODIPLOMACIA
Intenes eminentemente separatistas

Fonte: Elaborado pela autora, de acordo com Paquin (2004)

A Paradiplomacia clssica aquela que normalmente gira em torno da poltica, da

economia e do comrcio. Busca promover a atrao de investimentos estrangeiros e fomentar
as exportaes, Alm de, normalmente tratar de matrias como: cincia e tecnologia, energia,
meio ambiente, educao, imigrao mobilidade das pessoas, relaes multilaterais,
desenvolvimento internacional e os direitos do homem. Normalmente, ocorre quando se
atribui mandatos a representantes oficiais das unidades subnacionais para negociar com atores
internacionais.
A Paradiplomacia identitria busca o reforo ou a construo da nao minoritria no
contexto de um pas com mltiplas naes, no tendo, porm, interesse em sua independncia.
Nesse sentido argumenta Ribeiro:
O nacionalismo uma varivel das mais importantes e a mais negligenciada nos
estudos sobre Paradiplomacia. A elaborao de estratgias internacionais por parte
de naes minoritrias no seio de um Estado multinacional , entretanto, um
fenmeno comum, e objetiva buscar recursos que so escassos no nvel interno,
reforar a nao minoritria no contexto de um Estado federal ou de estrutura
descentralizada, uma vez que as polticas de construo da nao constituem uma
caracterstica fundamental de todo projeto nacionalista, alm de se fazer reconhecer
como nao, em nvel internacional. Um fato que merece destaque que os
governos subnacionais mais ativos nas relaes internacionais como Flandres,
Valnia, Quebec, Catalunha e o Pas Basco so particularmente nacionalistas.
(RIBEIRO, 2008, p.165)

Conclui a autora, defendendo que a Paradiplomacia age como um componente do

processo de construo de nao e refora o nacionalismo dos movimentos subnacionais,
acentuando a fragmentao nacional, ressaltando-se a mudana da natureza dos

nacionalismos, outrora protecionistas e autrquicos, e que hoje buscam projeo e

reconhecimento internacional, alm de preservao da identidade cultural distinta.
Por fim, a classificao de Protodiplomacia trazida por Paquin (2004) comunga
exatamente do mesmo sentido desenvolvido por Duchacek (1990), isto : o objetivo das aes
internacionais protodiplomticas seria obter a independncia e soberania, revelando-se em
intenes eminentemente separatistas. Para Ribeiro (2008), a realidade dos fatos tem
demonstrado que a Protodiplomacia raramente acontece, exceto nos casos de crises abertas no
sistema federativo - como foi o caso do Canad nos anos sessenta -, ou quando h
movimentos separatistas orientados por motivaes especficas (tnica, nacionalistas etc),
como ocorreu na Ioguslvia na dcada de noventa.
Por seu turno, Paquin (2004) ressalta que a Paradiplomacia no um fenmeno
episdico e excepcional e destaca o carter evolutivo da poltica subnacional estrangeira,
indicando que esta nasce com carter pontual para, em seguida, racionalizar-se e,
posteriormente, tornar-se uma poltica largamente globalizada.
Vale inferir que, sob o manto das mltiplas classificaes, a prtica da Paradiplomacia
mostra-se inevitvel. Inclusive, a disseminao do fenmeno tem induzido muitos pases a
promoverem adaptaes legais e institucionais no sentido de compatibilizar a manuteno da
competncia do Estado nao no campo da poltica exterior com uma ao efetiva das
unidades subnacionais, conforme veremos detalhadamente nos tpicos 1.4.1 e 1.4.2 deste
trabalho.
Como vimos, Duchacek (1990) apresenta uma tipologia cujo critrio preponderante
o geogrfico. Para o autor, as aes paradiplomticas giram em torno de questes tcnicas e
econmicas, e a distncia territorial que as diferencia. Em sua anlise, a dimenso poltica
somente aplicada para aes de Protodiplomacia. A Paradiplomacia Regional
Transfronteiria e a Paradiplomacia Transfronteiria comungam respectivamente dos mesmos
conceitos da Paradiplomacia Micro-regional e Macro-regional apresentadas por Soldatos
(1990).
No tocante Paradiplomacia global, apesar de partilharem da mesma nomenclatura,
Duchacek (1990) e Soldatos (1990) diferem transversalmente. O primeiro, restrito ao aspecto
geogrfico, categoriza-a explicando que este tipo de ao ocorre entre unidades subnacionais
e atores estrangeiros distantes, notadamente aqueles localizados em continentes diferentes. J
Soldatos (1990) avana nessa tipologia, ao dar amplitude ao que ele chama de global. Para
ele, na Paradiplomacia global, esto inseridas questes que envolvem o Sistema Internacional

como um todo, como guerra e paz, liberalismo econmico etc. So questes que saem dos
limites de low politics e se aproximam das hard politics.
A Protodiplomacia no aparece na tipologia de Soldatos (1990), mas comunga da
mesma essncia conceitual tanto em Duchacek (1990) como em Paquin (2004). De modo
muito claro, as intenes poltico-separatistas so finalidades constantes desse tipo de ao
paradiplomtica.
A Paradiplomacia clssica, de acordo com Paquin (2004), aquela que gira em torno
de questes polticas, comerciais e econmicas. De certo modo, engloba o sentido da
Paradiplomacia Regional de Soldatos (1990), bem como da Regional Transfronteiria, da
Transfronteiria e da Global, de Duchacek (1990). Por fim, Paquin (2004) no se limita s
questes geogrficas, mas sim aos fatores motivacionais do fenmeno. O autor descreve
claramente o tipo de ao (genuinamente de low politics) que tipifica a Paradiplomacia
intitulada por ele de clssica.
Dentre as abordagens tipolgicas apresentadas neste trabalho, a Paradiplomacia
Identitria, alm da construo oferecida por Paquin (2004), no encontrou semelhanas com
nenhuma outra. Cientes da relevncia e da contribuio que o marketing municipal/nacional
pode acarretar na construo da identidade de uma unidade subnacional e/ou de um pas, com
fins a uma projeo internacional, entendemos que o vis identitrio inevitavelmente permeia
todas as aes paradiplomticas anteriormente estudadas. O sentimento de orgulho, de modo
geral, pode aflorar aes paradiplomticas contnuas e consistentes.
O dilogo constante entre as tipologias do fenmeno da Paradiplomacia desenvolvido
por Soldatos (1990), Duchacek (1990) e Paquin (2004) evidente. Nesse sentido, as
similaridades, apontam para uma construo indentitria comum. Contudo, esse tipo de
Paradiplomacia no ter maiores aprofundamentos neste trabalho. Qui uma pesquisa futura
poder traar os paralelos intencionais de identidade versus Paradiplomacia.
No Brasil, as pesquisas no campo da Paradiplomacia, ainda em expanso, merecem ser
citadas. Algumas reflexes dirigem seu foco para o desenvolvimento de construes tericas,
enquanto outras buscam entender como vem sendo implementada a Paradiplomacia em
diferentes regies e contextos.
O ncleo de pesquisadores oriundos de diversas instituies Centro de Estudos de
Cultura Contempornea (CEDEC), da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP) e da Fundao Getlio Vargas do Estado de So Paulo (FGV-SP) , coordenado por Tullo
Vigevani, vem atuando em ambos os enfoques, com o projeto temtico Gesto Pblica e
Insero Internacional das Cidades, do qual uma das linhas de pesquisa volta-se para o

debate terico sobre a insero internacional das cidades. O trabalho desenvolvido pelo
Centro visa compreender a atuao de novos atores com base nas teorias de Relaes
Internacionais e da Economia Poltica Internacional.
Outra iniciativa de estudos na rea da Paradiplomacia no Brasil vem sendo realizada
pelo grupo de pesquisa de Monica Salomn, na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (PUC-RJ), e por grupos de pesquisa em Porto Alegre, Caxias do Sul e em Santa
Maria, no Rio Grande do Sul. Vale citar tambm os estudos realizados em Salvador, na Bahia,
onde foi recentemente desenvolvido o primeiro mapeamento amplo da atuao
paradiplomtica dos municpios brasileiros, realizado por Clotilde Ribeiro (2008), professora
da Universidade do Vale do So Francisco e pesquisadora do Laboratrio de Anlise Poltica
Mundial (Labmundo/UFBA), sob a coordenao de Carlos R.S.Milani. O mapeamento trata
da atividade paradiplomtica dos entes subnacionais da instncia municipal sob trs eixos de
anlise: poltico, tcnico e institucional. Nesse sentido, o captulo seguinte deste trabalho se
destina abordagem da Paradiplomacia no Brasil, em suas mltiplas facetas.

1.4.1 Modelos de Paradiplomacia Institucionalizada

A Paradiplomacia institucionalizada aquela que j se encontra num estgio de

legalizao no mbito domstico do ordenamento jurdico de um Estado, ou seja, quando j
existe um realinhamento da prtica atravs de uma previso normativa. De modo ilustrativo,
apresentaremos, neste subtpico, alguns exemplos de pases, como Sua, Alemanha,
Espanha, Federao Russa e Argentina que, ao inserir em suas legislaes as novas prticas
das unidades subnacionais, demonstram adiantados nveis de Paradiplomacia. Vale lembrar
que, exceo da Espanha (Estado unitrio), os demais pases so federalistas.
Para Castelo Branco (2008), grande parte dos pases que institucionalizaram a
Paradiplomacia atingiu tal objetivo por meio da constitucionalizao do fenmeno, apesar de
haver casos nos quais tal procedimento se deu por via infraconstitucional. Contudo, para o
autor, a atuao paradiplomtica de unidades subnacionais ainda no encontra respaldo na
maioria das legislaes, apesar da crescente busca hodierna pela insero internacional por
parte desses atores.
A Sua, regida por um sistema federal e herdeira de uma tradio histrica
confederativa, inclusive ostentando, at hoje, o nome de Confederao Helvtica, um

exemplo atpico de federao. Trata-se, nos dizeres de Lessa (2003), de uma confederao de
caractersticas federais, cujos membros no dispem de soberania formal e se submetem a
uma Constituio.
A Constituio da Sua estabelece que a conduo das relaes externas de
competncia federal e que, para tanto, ser levada em considerao a vontade das unidades
subnacionais, chamadas de Cantes.
A carta jurdico-poltica desse pas atribui aos Cantes, dentro dos seus limites de
competncia, a concluso de acordos com o estrangeiro. Esses contratos no devem contrariar
o direito, os interesses da Confederao e nem os direitos de outros Cantes. H tambm outra
peculiaridade que deve ser ressaltada: os Cantes s podem tratar diretamente com
autoridades estrangeiras de hierarquia inferior. Nos demais casos, os contratos dos Cantes
com o estrangeiro efetuam-se por intermdio da Confederao, o que demonstra claramente
uma autonomia moderada que, por sua vez, assemelha-se com a classificao de Soldatos
(1990), de uma ao paradiplomtica do tipo paralela, em harmonia e com o monitoramento
do Governo federal.
A atuao externa dos Cantes suios demonstra sinais de um bom alinhamento com o
governo central, apesar da evidente limitao prtica e bem articulada do fenmeno
paradiplomtico no pas. Afinal, ao dosar o grau de autonomia dos Cantes, eleva-se
substancialmente o nvel de controle do governo federal sobre suas unidades subnacionais.
Afastando-nos das experincias da Sua, mas ainda em territrio geograficamente contguo,
nos aproximamos da Alemanha, chamando a ateno para as experincias das suas unidades
subnacionais, que apontam para uma espcie singular de inverso dos poderes.
Chamadas de Lnder, as unidades subnacionais alems detinham, desde o
estabelecimento da Federao Alem, datada de 1871, indicadores de representao
internacional. A Carta desse pas estabelece que, nos assuntos em que a jurisdio dos Lnder
afetada apenas parcialmente, o governo federal dispe de total liberdade de negociao. Em
contraponto, nas questes que tocam substancialmente a jurisdio dos Lnder, o governo
federal que dever consult-los, antes de assumir compromissos externos. Como bem
explica Simantob, a experincia da Paradiplomacia na Alemanha atpica:
A Alemanha um caso parte entre os sistemas federais. Seu sistema federativo
atual nasce com o texto constitucional de 1948, fortemente influenciado pelos
Aliados, que temiam um sistema unitrio como caminho mais fcil para uma nova
tentao totalitria. Em seu processo de unificao no sculo XIX, o pas se
constitua em uma confederao. Emblemtico deste legado de autonomia de seus
Lnder o caso da Baviera, que possui atualmente at representaes diplomticas
que seguem orientaes independentes das do Ministrio do Exterior em Berlim.
(SIMANTOB apud KUGELMAS e BRANCO, 2004, p. 171)

O artigo 3224 da atual Carta jurdico-poltica da Alemanha, no captulo que versa sobre
as relaes exteriores, determina expressamente que compete Federao manter as relaes
com Estados estrangeiros; e que, antes de se celebrar um tratado que afete as condies
especiais de um Estado federal, este dever ser ouvido com a devida antecedncia. Por ltimo,
diz ainda que, no mbito de sua competncia legislativa, os Estados podero, com o
consentimento do governo federal, concluir tratados com Estados estrangeiros.
Em sede de Paradiplomacia, essa prtica do governo federal ter que consultar os
Lander, antes de assumir compromissos externos, desde que as questes os toquem
substancialmente, demonstra, alm da quebra de hierarquias, uma verdadeira inverso dos
poderes, demonstrando um nvel avanado de autonomia. o que Soldatos (1990) classifica
como uma ao paradiplomtica do tipo paralela, que acontece em harmonia com o Governo
federal, porm sem o monitoramento do mesmo.
Como bem ressalta Prazeres (2004), o alto grau de sofisticao nas relaes
subnacionais, em matria de formulao de poltica externa alem, contribui sensivelmente
para a democratizao da vida poltica do pas, sem comprometimento da prpria unidade na
atuao internacional. No encontra precedentes em outros Estados que adotam o modelo
federal e pode servir como importante referencial para as respostas s demandas de unidades
federadas de outros pases em se tratando de atuaes externas.
Ainda na Europa, apresentamos, neste momento, algumas das experincias das
unidades subnacionais espanholas. De acordo com Segura (2004), a Espanha palco de uma
efervescente projeo internacional das suas unidades subnacionais, chamadas neste pas de
Comunidades Autnomas (CAs).
Segura (2004)25 justifica que, devido s ircunstncias polticas vividas pela Espanha na
transio para a democracia iniciada em 1975, as atividades internacionais das CAs seguiram
ritmos muito diferentes. As trs regies histricas, Catalunha, Galiza e Pas Basco, que tm
uma identidade nacional distinta do resto do Estado, com lngua e cultura prprias,
24

Do original: Art. 32. (1) Relations with foreing states are resposability of the Federation. (2) Before the
conclusion of a treaty affecting the special circumntances of a State, that State has to be consulted in any time.
(3) Insofar as the States have power to legislate, they may, with de consent of the Government conclude treaties
with foreign states. (CASTELO BRANCO, 2008, p.69)
25

Do Original: En Espaa, debido a las circunstancias polticas del proceso de transicin a la democracia
iniciado en 1975, las actividades internacionales de las Comunidades Autnomas (CCAA) no se iniciaron hasta
la dcada de los ochenta y siguieron ritmos muy distintos en cada una de ellas. Las tres CCAA histricas,
Catalua, Galicia y el Pas Vasco, han sido las que mayores desarrollos han realizado en este terreno ya que,
por su idiosincrasia poltica, econmica y cultural, sentan una mayor necesidad de proyeccin internacional
que el resto de CCAA del pas.(SEGURA, 2004, p.212)

demonstram alto grau de desenvolvimento. Ao que parece, as suas idiossincrasias polticas,

econmicas e culturais fomentaram uma maior necessidade de presena internacional ,
diferentemente do que acontece no resto do pas.
Para a autora, essa efervescncia tem sido motivada por quatro razes principais: a
globalizao (nvel mundial); a integrao europia (nvel continental); a assimetria entre as
CAs e as demais regies do pas e a dinmica poltico-econmica das CAs (com seu
nacionalismo e prosperidade).26
Na Catalunha, os objetivos se complementam, havendo um interesse em
internacionalizar a regio em longo prazo, ao mesmo tempo em que se busca um
desenvolvimento econmico. No caso da Galcia, h uma busca pela insero internacional
atravs do comrcio e do turismo, estabelendo vnculos cada vez maiores com sua grande
comunidade que vive na Amrica Latina, ao lado de uma desvinculao de sua identidade. J
os Bascos procuram uma maior publicidade para sua independncia poltica, com crescentes
acordos de cunho comercial e financeiro com o exterior.
No que se refere institucionalizao da prtica, a Constituio Espanhola e os (EA)
Estatutos de Autonomia27 oferta importantes modos de extenso dos contatos internacionais.
Embora essa no tenha sido uma questo central para todas as CAs no momento da
elaborao dos seus Estatutos, a verdade que a maioria delas incluiu algumas disposies
relativas s questes internacionais.28
Destarte, a institucionalizao da Paradiplomacia na Espanha, surgida a partir da
presso interna exercida pelas CAs, foi consagrada na sentena 165/1994, proferida pelo
Tribunal Constitucional desse pas, possibilitando a abertura de uma representao do Pas
Basco em Bruxelas, na Blgica. Observemos o que diz Segura (2004, p.223):
[...] foi a sentena 165/1994, a raiz da abertura de um escritrio de representao
basca em Bruxelas, que cristalizou de maneira mais inequvoca a virada doutrinal.
Na mesma, o Tribunal Constitucional admitiu a participao das Comunidades
Autnomas na gesto da atividade exterior, quando estas atuarem nos limites de
26

Do Original: La proyeccin exterior de las CCAA es el resultado de la confluncia de cuatro procesos

interrelacionados: La globalizacin (a nvel internacional), La integracin europea ( a nivel regional), El
desarrollo del Estado de las Autoomas y la asimetra regional (a nivel estatal) y la propia dinmica poltica y
econmica (nacionalismo y asimetra) de las CCAA (a nivel autonmico). (SEGURA, 2004, p. 212)
27

Do Original: El marco jurdico em el que se inscribe la accin exterior de las CCAA es el constitudo por la
Constitucin Espaola (CE) y por los posteriores Estatutos de Autonoma (EA). (SEGURA, 2004, p.218)
28

Do Original: Es en los Estatutos de Autonoma (EA) donde encontramos los intentos ms significativos para
conceder mayor concrcion a la extensin de las competencias exteriores autonmicas. Aunque sta no fuera
una cuestin central para todas las CCAA en el momento de elaboreacin de sus EA, lo cierto es que la mayora
de ellos incluyeron algunas disposiciones relativas a las cuestiones internacionales. (SEGURA, 2001, p. 220)

suas competncias de modo a no afetar o mencionado ncleo duro das relaes

internacionais. (traduo livre)29

Desse modo, como grande parte das leis reconhece o direito das CAs em assinar
tratados internacionais sobre assuntos de seus interesses e ainda o prprio Tribunal
Constitucional Espanhol pronunciou-se favorvel abertura de escritrio de representao de
uma unidade subnacional em outro pas, conclui-se que, na Espanha, a ao internacional das
CAs tem abrigado uma negociao crescente entre elas e o governo central, permitindo uma
maior autonomia destas unidades subnacionais.
Conforme os ensinamentos de Soldatos (1990), verificamos que esse tipo de interao
pode ser classificada como uma ao paradiplomtica do tipo paralela, em harmonia e com o
monitoramento do Governo federal, demonstrando um nvel moderado de autonomia.
No tocante Paradiplomacia na Europa, no podemos esquecer de citar a contribuio
do CR - Comit de Regies30, grande aliado no processo de integrao local e global do
Continente europeu, estabelecido pelo Tratado de Maastricht31. O CR outorga funo
consultiva aos governos locais e regionais, permitindo-lhes emitir parecer sobre as propostas
da Comisso ou sobre as deliberaes do Conselho, como tambm sobre assuntos de interesse
das regies e localidades.
O CR compe a primeira instituio aberta participao das unidades subnacionais,
na qual os representantes eleitos de Regies, Distritos, Condados e Municpios podem debater
questes e construir uma agenda de valores e objetivos comum, compartilhando seus
interesses, possibilidades e oportunidades. Em face desse recorte europeu, verificamos,
particularmente em consonncia com a teoria de Paquin (2004), que a Paradiplomacia se
estabelece de maneira diferente, sendo influenciada principalmente pela realidade jurdicoinstitucional e burocrtica interna de cada Estado nao.

29

Do Original: [] fue la sentencia 165/1994, a raz de la apertura de una oficina de representacin vasca en
Bruselas ,la que cristaliz de manera ms inequvoca el viraje doctrinal. En la misma, el TC admiti la
participacin de las CCAA en la gestin de la actividad exterior, cuando stas actuaren en el marco de sus
competencias y su ejercicio no afectara al mencionado ncleo duro de las relaciones internacionales.
(SEGURA, 2004, p.223).
30

Comit de Regies: um rgo consultivo que representa as autoridades locais e regionais da Unio Europia.
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/cor/index_pt.htm, acesso em 12.06.11
31

O Tratado de Maastricht foi assinado a 7 de Fevereiro de 1992, na cidade holandesa de Maastricht, tendo sido
um marco significativo no processo de unificao europia, fixando que, integrao econmica at ento
existente entre diversos pases europeus, somaria-se uma unificao poltica. O seu resultado mais evidente foi a
substituio da denominao Comunidade Europia pelo termo atual Unio Europia.

Prosseguindo nossa exposio, apresentamos breves consideraes sobre a

Paradiplomacia na Federao Russa. Abarcada por dois continentes, a imensido territorial
deste pas32, inevitavelmente, demanda uma logstica diferenciada em sede de relaes
internacionais e implementao de poltica externa.
Na Federao Russa, a autorizao para a conduo das relaes externas das unidades
subnacionais encontra previso legal em instrumentos normativos de hierarquia inferior
Constituio desse Estado. As Regies podem estabelecer misses no exterior, bem como,
receber delegaes oficiais das regies equivalentes dos estados estrangeiros.
No por acaso, a Paradiplomacia nesse pas foi estimulada pelo governo central,
exatamente pela dificuldade deste em demarcar e controlar os novos limites territoriais do pas
(aps a fragmentao da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, em 1991), fato que
estimulou Moscou a incentivar as novas regies fronteirias a estabelecerem acordos com
seus vizinhos. Nesse sentido, Prieto (2004, p.255) esclarece:
A atuao recproca da economia poltica mundial e a transferncia de poder na
Rssia contriburam para incrementar as relaes exteriores das regies,
transformando-as em verdadeiros atores internacionais.

Para Lessa (2003), o avano das atividades de Paradiplomacia na Federao Russa

possui ntima ligao com o esforo do governo central para evitar a ameaa da
desintegrao. A Lei sobre Coordenao de Relaes Internacionais e Comrcio Exterior das
Unidades da Federao da Rssia estabelece o requisito da autorizao para que as unidades
entrem em negociao com entidades estrangeiras; a publicao de todos os acordos firmados
pelos governos no centrais com entidades estrangeiras; e a aprovao para a abertura de
escritrios de representao no exterior.
De acordo com os estudos de Branco (2008), dentre os entes no centrais da Federao
Russa que vm praticando a Paradiplomacia, a Tartria a que mais se destaca. Assim,
Os primeiros contatos internacionais da Tartria ocorreram no final da dcada de 80
do sculo passado. De l pra c, houve um desenvolvimento muito grande das
relaes internacionais com Estados estrangeiros, sendo que, j no final dos anos 90,
havia quatorze misses estrangeiras da Tartria no s em pases europeus, mas
em outras partes do globo. (CASTELO BRANCO, 2008, p. 76)

As atividades paradiplomticas na Tartria33 devem ser entendidas dentro do contexto

da sobrevivncia da prpria regio e no simplesmente como uma resposta funcional s

32

A Federao Russa o pas de maior extenso territorial do mundo. Estende-se por quase metade da Europa e
cerca de um tero da sia. http://www.ibge.gov.br/paisesat/main.php, acesso em 12.06.2011
33

Do Original: Tatarstans paradiplomatic activities have to be understood in the context of the republics
pursuit of sovereign statehood and not simply as a functional response to the exigencies of globalisation and

exigncias da globalizao e da interdependncia econmica. Identificada formalmente como

um Estado federado pela Constituio russa, a Tartria buscou sustentar sua sobrevivncia
atravs da implementao de suas prprias polticas exteriores, projetando a sua identidade
internacionalmente.
Vale notar que tanto na Sua e na Espanha, quanto na Federao Russa, as unidades
subnacionais tm sua autonomia circunspecta pelo governo central. As atividades externas,
restritas ao comrcio e relaes econmicas, ao intercmbio cientfico e tecnolgico e aos
projetos de cunho cultural, ambiental e humanitrio, consideradas low politics, demonstram
um nvel de autonomia moderada de uma ao paralela, harmnica, porm ainda sob o
monitoramento do Governo central.
Por fim, trazemos algumas consideraes sobre a Paradiplomacia na Argentina. A
nossa vizinha, aqui representando a Amrica do Sul, traz uma srie de avanos constitucionais
da prtica paradiplomtica. A Paradiplomacia nesse pas emergiu no contexto da reforma
constitucional, segundo Castelo Branco (2008, p.66):
A reforma constitucional promovida na Argentina buscou atender aos anseios da
corrente poltica que lutava pela implantao do verdadeiro federalismo, atravs
de disposies que garantissem maior autonomia para as provncias em sua rea de
atuao. [...] as mudanas normativas visaram, sobretudo,ao desenvolvimento
econmico e social, a partir do atendimento dos interesses regionais e locais.

A Argentina, Estado federado composto por 23 (vinte e trs) provncias e uma cidade
autnoma, Buenos Aires, realizou em 1994 uma ampla reforma constitucional, inaugurando a
clusula da Paradiplomacia. As alteraes se deram nos artigos 124, 12534 e 126 de sua Carta,

economic interdependence. Identified formally as a state by the Russian Constitution, Tatarstan sought to
practice its statehood through the conduct of its foreing policy, projecting its state identy externally. This has
been done within the framework of the Russian Federation, for Tatarstans government had never claimed
complete independence. Such a contradictory policy has been enabled by rhetorical frame set forth by the
Russian elites themselves at the critical juncture of dissolution of the Soviet Union.(SHARAFUTDINOVA apud
CASTELO BRANCO, 2008, p.76-77)
34

Do Original: Artculo 124.- Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico - social y
establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrn tambin celebrar convenios
internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades
delegadas al Gobierno Federal o el crdito pblico de la Nacin; con conocimiento del Congreso Nacional. La
ciudad de Buenos Aires tendr el rgimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el
dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. (CASTELO BRANCO, 2008, p.65)

Do Original: Artculo 125.- Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administracin de
justicia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso Federal; y
promover su industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de
tierras de propiedad provincial, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de
capitales extranjeros y la exploracin de sus ros, por leyes protectoras de estos fines, y con recursos propios.
Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los
empleados pblicos y los profesionales; y promover el progreso econmico, el desarrollo humano, la

que passou a regulamentar de forma explcita a capacidade dos entes federados argentinos
celebrarem convnios internacionais, desde que no sejam incompatveis com a poltica
externa da Repblica.
Assim, a reforma constitucional reservou um extenso rol de matrias que podem ser
objeto de convnios internacionais, por parte de suas unidades subnacionais. Como exemplo,
temos a promoo e a diversificao da indstria local, imigrao, construo de ferrovias e
hidrovias, colonizao de terras provinciais, atrao de capitais estrangeiros e explorao
fluvial. A natureza jurdica desses documentos de tratados parciais, pois necessitam do
conhecimento posterior do Congresso Nacional Argentino para produo de efeitos internos.
O artigo 12635 claro, ao prever expressamente que as unidades subnacionais
argentinas no podem celebrar tratados parciais de natureza poltica, assim como lhes
vedada a edio de leis cujo interesse seja predominantemente nacional (leis sobre comrcio
exterior, sobre estabelecimento de alfndegas interprovinciais, cunhagem de moedas,
cidadania e naturalizao, defesa, elaborao de cdigos civis, penais, de minerao, nomear
ou receber agentes estrangeiros etc).
Desse modo, verifica-se que a Argentina reservou para o Governo central as questes
que pertencem soberania poltico-jurdica interna e a representatividade do Estado
internacionalmente. Evidencia-se, assim, que esse Estado tambm segue a tendncia da
institucionalizao da Paradiplomacia de forma autnoma, porm moderada, pois concede s
unidades subnacionais a prerrogativa de agir em mbito externo, predominantemente em
matrias de low politics, ao mesmo tempo em que, demarca a autonomia delas. Nesse sentido
esclarece Castelo Branco:
Em se tratando da experincia paradiplomtica argentina, no obstante seja um dos
nicos modelos de Paradiplomacia institucionalizada no ordenamento jurdico
mundial, conclui-se que se trata de um modelo arrojado, moderno e que, em
momento algum, ofereceu qualquer risco ao pacto federativo daquele Estado. As
generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiento y la cultura. (CASTELO BRANCO, 2008,
p.65)
35

Do Original: Artculo 126.- Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nacin. No pueden celebrar
tratados parciales de carcter poltico; ni expedir leyes sobre comercio, o navegacin interior o exterior; ni
establecer aduanas provinciales; ni acuar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin
autorizacin del Congreso Federal; ni dictar los cdigos Civil, Comercial, Penal y de Minera, despus de que
el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadana y naturalizacin, bancarrotas,
falsificacin de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de
guerra o levantar ejrcitos, salvo en el caso de invasin exterior o de un peligro tan inminente que no admita
dilacin dando luego cuenta al Gobierno Federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros. (CASTELO
BRANCO, 2008, p.65)

experincias paradiplomticas do pas vizinho no s sofreram incrementos, como

foram aperfeioadas e ampliadas, tendo sempre por propsito buscar o
desenvolvimento regional e local, sem se descuidar dos interesses do Estado como
um todo. (CASTELO BRANCO, 2008, p.69)

Para Rodrigues (2006), a Paradiplomacia argentina se insere em um debate

constitucional amplo entre centralistas e provincialistas desse pas, cuja profundidade no
encontra paralelo na regio. Entretanto, por motivos de delimitao temtica, esse debate no
ser abordado neste trabalho.
Por outro lado, vale inferir que a novidade do reconhecimento constitucional da
Paradiplomacia argentina despertou o tema na Amrica Latina e produziu eco no Brasil,
podendo at influenciar uma futura institucionalizao. Os modelos de alinhamento e
regulamentao do fenmeno na legislao argentina, se exitosos, podero de algum modo
nos servir como parmetro. Vale lembrar que as prticas paradiplomticas no Brasil, sero
detalhadamente apresentadas no segundo captulo.
Os pases escolhidos nesta amostragem, conforme vimos, j institucionalizaram a
Paradiplomacia em suas Constituies ou em suas legislaes infraconstitucionais. Tal anlise
nos leva ao entendimento de que, independentemente das diferenas geogrficas, polticas,
econmicas, histricas e culturais, que cercam esses pases, h um denominador comum entre
elas: as aes paradiplomticas so predominantemente aes que comportam um grau
moderado de autonomia36. A exceo se aplica somente Alemanha, onde o Governo Federal
tem como obrigao legal consultar os Lander, antes de assumir compromissos externos,
quando as questes os toquem substancialmente. Tal fato torna a autonomia dessas unidades
subnacionais mais alargada, para fins deste trabalho, podemos intitul-la de avanada. O
subtpico seguinte traz algumas experincias de Paradiplomacia em pases que ainda no
ajustaram as suas legislaes para tal.
1.4.2 Modelos de Paradiplomacia No Institucionalizada

Partiremos, agora, para a anlise do fenmeno da insero internacional das unidades

subnacionais, em pases como EUA, Canad e Chile, cuja prtica paradiplomtica
recorrente, apesar das legislaes no estarem adaptadas para tal. Vale lembrar que tanto os

36

O nvel de autonomia das unidades subnacionais foi avaliado atravs da interpretao dos textos legais que
instituram a Paradiplomacia nos seguintes pases: Sua, Alemanha, Espanha, Federao Russa e Argentina.
Uma abordagem mais detalhada ser apresentada no ponto 3.1 deste trabalho, referente correlao entre
autonomia e estados federalistas.

EUA quanto o Canad so Estados federalistas, j o Chile, de acordo com sua Constituio,
uma repblica democrtica, cujo Estado unitrio e seu territrio dividido em regies.
A Constituio dos Estados Unidos da Amrica (1787) dispe expressamente na Seo
10, art. I, 37 que nenhum Estado poder participar de tratado, aliana ou confederao. O texto
legal enumera uma srie de condutas vedadas s unidades subnacionais. Nenhum Estado, por
exemplo, poder, sem o consentimento do Congresso, lanar impostos ou direitos sobre a
importao ou a exportao, salvo os absolutamente necessrios execuo de suas leis de
inspeo, como tambm, manter em tempo de paz exrcitos ou navios de guerra, concluir
tratados ou alianas quer com outro Estado, quer com potncias estrangeiras, ou entrar em
guerra, a menos que seja invadido ou esteja em perigo to iminente que no admita demora.
Entretanto, ao que parece, a realidade americana tem-se apresentado diversa da
prevista em seu texto legal. De fato, cada vez mais comum a participao de unidades
subnacionais norte-americanas no cenrio internacional. De acordo com Jos Vicente Lessa
(apud CASTELO BRANCO, 2008, p.78) temos que:
[...] nos anos 70 o comrcio exterior quase dobra sua participao no PIB americano;
e nos anos 80, os EUA se convertem nos maiores receptores de investimentos
estrangeiros. Em conseqncia desse surto econmico-comercial, os governadores
dos Estados desenvolveram um interesse direto nas relaes econmicas
internacionais.

Nesse contexto, cada vez mais crescente o nmero de escritrios de representao

abertos pelos Estados federados norte-americanos no exterior. No deixando de citar tambm
os reflexos dessa atuao no campo da Paradiplomacia transfronteiria, onde, devido
proximidade geogrfica, as unidades subnacionais norte-americanas possuem ntima relao
com as provncias mexicanas e canadenses.

37

Do Original: Section 10 - Powers prohibited of States

No State shall enter into any Treaty, Alliance, or Confederation; grant Letters of Marque and Reprisal; coin
Money; emit Bills of Credit; make any Thing but gold and silver Coin a Tender in Payment of Debts; pass any
Bill of Attainder, ex post facto Law, or Law impairing the Obligation of Contracts, or grant any Title of Nobility.
No State shall, without the Consent of the Congress, lay any Imposts or Duties on Imports or Exports, except
what may be absolutely necessary for executing it's inspection Laws: and the net Produce of all Duties and
Imposts, laid by any State on Imports or Exports, shall be for the Use of the Treasury of the United States; and
all such Laws shall be subject to the Revision and Controul of the Congress.
No State shall, without the Consent of Congress, lay any duty of Tonnage, keep Troops, or Ships of War in time
of Peace, enter into any Agreement or Compact with another State, or with a foreign Power, or engage in War,
unless actually invaded, or in such imminent Danger as will not admit of delay. Disponvel em:
http://federali.st/constitution, acesso em 24.08.11.

Ainda na Amrica do Norte, destaca-se, neste trabalho, o pioneirismo do Canad. A

Paradiplomacia canadense tem contornos marcados pela prpria histria da colonizao38 de
seu territrio, haja vista ter ocorrido sob os desgnios de ingleses e franceses.
Com o fim da Guerra Civil dos Estados Unidos, lideranas polticas canadenses
defendiam que a unio poltica das provncias era fundamental para que os EUA no
tentassem a anexao de seus territrios. De acordo com Castelo Branco (2008), somente no
ano de 1982, quando o Canad Act

39

finalmente aprovado, que o Canad passa a ter o

controle completo e uma unidade de sua Constituio, eliminando os laos legais ainda
existentes entre os dois pases.
No entanto, a provncia francesa de Quebec nunca deixou de lado a idia de
separao. Na dcada de 1980, relevante movimento discutiu a separao poltica de seu
territrio. A justificativa para esta ao seriam os paradigmas culturais quebequenses que
estariam muito mais prximos a uma tradio cultural francesa do que a do restante do
territrio, marcado pela hegemnica colonizao britnica. Apesar da movimentao, Quebec
continua sendo um domnio canadense.
A provncia instituiu um representante em Paris, no ano de 1882, antes mesmo que a
Confederao o fizesse. Hoje, Quebec comporta um Ministrio de Relaes Internacionais,
como tambm mantm dezenas de escritrios de representao no exterior, participando direta
e ativamente das negociaes internacionais do Estado do Canad.
Assim, no por acaso que o Canad alvo de um grande nmero de pesquisas40 que
se dedicam aos estudos da temtica da Paradiplomacia, como tambm, os estudos acerca de

38

A colonizao do Canad teve incio fora do processo de expanso mercantilista que marca a Europa da Idade
Moderna. O navegador italiano Giovani Caboto, a servio dos membros da Coroa Britnica, reivindicou o
domnio europeu no ano de 1497. Logo em seguida, os franceses tambm se fixaram na regio para imprimir as
suas atividades de natureza colonial. Pela definio de algumas teorias, a aventura britnica e francesa pela
Amrica do Norte aconteceu como um desdobramento das tentativas de se buscar outra rota martimo-comercial
para o Oriente. A presena franco-britnica foi marcada por vrias disputas que pretendiam impor a hegemonia
de um s pas no territrio colonial canadense. Por fim, observa-se que uma parte significativa do territrio
acabou sendo controlada pelo governo britnico. Para mais informaes, ver www.brasilescola.com/historia-daamerica/historia-canada.htm, acesso em 12.06.2011
39

O Canad Act foi um ato parlamentar de 1982, emanado pelo Parlamento do Reino Unido que terminou com
todos os laos constitucionais e legislativos que existiam entre o Reino Unido e o Canad.
40

O professor Hans J. Michelmann, da Universidade de Saskatchewan - Canad e o professor Panayotis Soldatos

da Universidade de Montreal-Canad, editaram, em 1990, obra pioneira sobre a temtica da Paradiplomacia.
Com a colaborao de autores como Duchacek, Feldman, Kincaid, Fry e outros, a obra, Federalism and
International Relations The Role of Subnational Units OXFORD, referencial na rea, de consulta
obrigatria para os estudiosos do fenmeno da Paradiplomacia, como tambm, os estudos de Paquin (2004)
sobre o papel das Provncias nas negociaes internacionais do Canad, e ainda a proposta de tipologia do
fenmeno, j analisada neste trabalho.

regimes federativos nos quais os poderes do nvel provincial, ou das unidades subnacionais,
como queiram, so to extensos, que s vezes chegam a superar os prprios poderes do
governo central. importante concordar que
A maioria das aes e o estabelecimento de representaes no estrangeiro tm sido
motivadas, sobretudo, por questes de natureza econmica. Como a Constituio
canadense determina que as provncias devem dividir com o ente central a
responsabilidade pelo desenvolvimento e crescimento econmico, as atividades
paradiplomticas tm complementado e no dificultado - os interesses do
governo central canadense. Nessa linha de idias, a maioria dos governos das
provncias assume tambm as implicaes internacionais desse papel, j que o
aumento das exportaes e a atrao de investimentos so vistos como canais para a
criao de empregos e fomento do crescimento da economia. (FARIAS, 2000, p.55)

Em tese, mesmo com a evidente busca de benefcios no mbito da economia, percebese, claramente, que o governo de Quebec tambm visa uma futura independncia a ser
negociada e j busca o exerccio de uma poltica externa orientada para o mundo da
francofonia41. Afinal, essa unidade subnacional tem primado pelo estabelecimento de relaes
com a Frana e demais pases francfonos, estruturando polticas internas de valorizao do
idioma francs e seleo de imigrantes francfonos, evidenciando uma identidade cultural
diferenciada em relao ao Canad.
No tocante institucionalizao da Paradiplomacia, Kugelmas e Branco (2005)
esclarecem que h uma zona cinzenta de indefinio no ordenamento institucional do Canad
e permanentes controvrsias jurdicas sobre o grau de autonomia das provncias, mesmo no
que tange s relaes internacionais e possibilidade de firmar tratados que reivindicada
pelo governo de Quebec. Levando-nos a adicionar o Canad amostragem dos pases que
ainda no adequaram suas legislaes para a prtica da Paradiplomacia.
De acordo com Duchacek (1990), o regionalismo transfronteirio na Amrica do Norte
representa uma das formas mais avanadas de Paradiplomacia regional. Inicialmente, em
carter social e descontrado, alguns Premiers de provncias canadenses e inglesas
promoveram encontros anuais de Cpula. Por volta de 1986, cerca de quatorze encontros j
haviam sido realizados, acontecendo alternativamente em Resorts americanos e no Canad.
Com o passar dos anos, foram se aperfeioando em Conferncias e Workshops, preparados
atravs de pesquisa de campo e baseados em trabalhos de profissionais das fronteiras

41

A francofonia a regio lingustica descontnua e que corresponde comunidade lingstica que envolve todas
as pessoas que tm em comum a lngua francesa, chamadas de "francfonas", e, a partir dela, compartilham de
aspectos culturais semelhantes.

americanas e canadenses. A Paradiplomacia regional transfronteiria42 tem tornado a fronteira

de Quebec - Nova Iorque Inglaterra, a mais porosa e, ao mesmo tempo, a mais cooperativa
na Amrica do Norte.
Finalizando a abordagem ilustrativa dos pases que no institucionalizaram a
Paradiplomacia, apresentamos, como representante da Amrica do Sul, o Chile, que tanto
quanto o Brasil determina expressamente em sua Constituio que so atribuies especiais
do Presidente da Repblica, as tarefas de conduzir as relaes polticas com as potncias
estrangeiras e organismos internacionais, como tambm gerir as negociaes internacionais e
firmar tratados43.
Indo de encontro aos preceitos constitucionais, o Chile tambm no est alheio s
investidas de insero internacional de suas subunidades. Nesse sentido, Almonacid (apud
CASTELO BRANCO, 2008) descreveu que, recentemente, no ano de 2004, uma experincia
paradiplomtica encabeada pela V Regio do Valparaso, na ocasio de uma delegao
pblico-privada dirigida pelo prefeito Luis Guastavino, empreendeu uma viagem sia. A
misso visitou vrias provncias chinesas, cujo objetivo era estabelecer uma agenda que
incluisse a assinatura de acordos de cooperao acadmica, empresarial e comercial.44
No que se refere ameaa separatista45 que sombreia as experincias
paradiplomticas espalhadas pelo mundo, Almonacid (apud CASTELO BRANCO, 2008),
ressalta que o Chile no sofre nenhuma tendncia poltico-separatista. A prtica da
Paradiplomacia no Chile, em essncia, tem o condo de empreender o reforo das capacidades

42

Do Original: Transborder regional paradiplomacy has made the Quebec-New York New England boundary
the most porous as well as the most constructively co-operative in North America. (DUCHACEK, 1990, p.22)
43

Do Original: Art. 32 - Son atribuciones especiales del Presidente de la Repblica 17 Conducir las
relaciones polticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las
negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del pas, los
que debern ser sometidos a la aprobacin del Congreso conforme a lo prescrito em el art.50 n.1 . Las
discusiones y deliberaciones sobre estos objetos sern secretas si el Presidente de la Repblica as lo exigiere;
(CASTELO BRANCO, 2008, p.81)
44

Do Original: En los proximos das, una delegacin pblico-privada de la V Regin de Valparaso, encabezada
por el intendente Luis Guastavino, empreender viaje a la regin asitica. La misin se propone visitar las
provincias chinas de Guandong, Shangai y Hong Kong, as como Sul, la capital coreana, con el propsito de
desarrollar una agenda que incluye la firma de convenios de cooperacin acadmica, empresarial y comercial.
(ALMONACID apud CASTELO BRANCO, 2008, p.81)
45

Do Original: Chile no experimenta ninguna tendencia o amenaza secesionista. Por lo mismo se debiera estar
en disposicin de hacerse cargo de algunos imperativos del mundo globalizado. Entre otros, de aquel que
aconseja adaptar estrategias que impliquen fortalecer las capacidades regionales y locales, como factor
coadyuvante de los exitosos esfuerzos del poder central para conquistar mejores y mayores grados de insercin
en la regin latinoamericana y en el mundo. (ALMONACID apud CASTELO BRANCO, 2008, p.82)

regionais e locais, como um fator que contribui para as boas e bem sucedidas prticas do
governo central, com o objetivo de atingir maiores e melhores graus de integrao na Amrica
Latina e no mundo.
A pujante participao das unidades subnacionais no cenrio internacional, conforme
ilustrado em diferentes naes espalhadas pelo mundo, remete-nos reflexo de que,
independente da institucionalizao ou no da Paradiplomacia, ela, de fato, acontece. Na
realidade, essas unidades subnacionais perfuram a soberania do Estado nao. Trata-se de
uma verdadeira quebra de hierarquias, onde o alinhamento legal se desloca para um segundo
plano, tornando-se apenas um detalhe.
Os conceitos discutidos ao longo deste captulo, notadamente a questo tipolgica e o
grau de autonomia das unidades subnacionais, so essenciais para o desenvolvimento do
nosso estudo. O captulo seguinte trata da Paradiplomacia no Brasil, no qual veremos que
aqui, tanto quanto nos EUA, Canad e Chile, h um descompasso entre a legalidade e a vida
real.

Captulo 2. A PARADIPLOMACIA NO BRASIL

Neste captulo, apresentamos como vem se desenvolvendo o fenmeno da

Paradiplomacia no Brasil. Inicialmente, as experincias pioneiras dos estados federativos do
Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul marcam um importante momento de inflexo na
Federao brasileira, no sentido de que a agenda internacional deixe de ser um assunto restrito
ao Estado-nao, insurgindo, tambm, no mbito de governos no-centrais.
Em virtude da ausncia de regulamentao da Paradiplomacia no Brasil, apresentamos
uma abordagem do fenmeno sob uma perspectiva jurdico-constitucional. O tpico traz as
infrutferas tentativas de institucionalizao do fenmeno, o descompasso que permeia a
realidade dos fatos e a legislao brasileira, bem como o status pelo qual se pauta e se move
este tipo de prtica em nosso pas.
As relaes entre as unidades subnacionais e o MRE Ministrio das Relaes
Exteriores, notadamente na criao da ARF Assessoria de Relaes Federativas, assim
como a utilizao do termo Diplomacia Federativa so fundamentais para o entendimento
do fenmeno no Brasil. Conforme veremos, num ar de clandestinidade, mesmo sem
normatizao, o fenmeno passa a ser reconhecido pelo Itamaraty.
O aporte que a CNM Confederao Nacional de Municpios - oferece para os
municpios brasileiros, no tocante internacionalizao dos governos locais, fundamental
para a disseminao da Paradiplomacia em nosso pas. Desse modo, finalizamos este captulo,
apresentando algumas atividades desenvolvidas no mbito desta Confederao, como: o
manual prtico de instrumentalizao e sensibilizao dos Gestores municipais; as vantagens
de atuao externa municipal e os relatos do Observatrio de Cooperao Descentralizada no
Brasil,

destacando

as

pesquisas

que

trazem

um

perfil

do

comportamento

da

internacionalizao dos municpios.

2.1 Breve Relato Histrico

O interesse acadmico sobre o tema da Paradiplomacia, no Brasil, diferentemente do

que ocorre em outros pases federados, como Canad e Estados Unidos, ainda suscita pouco
interesse. Ao que parece, o sutil desenvolvimento da temtica relaciona-se ao fato de que o
envolvimento das unidades subnacionais brasileiras no cenrio internacional ainda recente.

Na dcada de 1980, durante a redemocratizao do pas, poucos governos estaduais

revelaram interesse nos assuntos internacionais. De acordo com Rodrigues (2006), os Estados
pioneiros foram o Rio de Janeiro e o Rio Grande do Sul, que criaram organismos para tratar
de assuntos internacionais em 1983 e 1987, respectivamente.
O governador Leonel Brizola, nico poltico eleito pelo povo para governar dois
estados diferentes (Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro), em toda a Histria do Brasil,
contribuiu sobremaneira para a insero internacional dessas unidades subnacionais. No Rio
Grande do Sul (1959-1962), seu apoio na esfera internacional se destacou pelas questes
referentes s empresas multinacionais que prestavam servios na rea de energia e de
telefonia.
A aproximao com a Argentina foi fator chave para a criao de uma Secretaria com
competncia para tratar de assuntos internacionais. Durante o governo de Pedro Simon (19791990), o Rio Grande do Sul assumiu importante protagonismo subnacional, no processo de
integrao do Brasil, e teve papel fundamental na Aprovao do Protocolo 23 Fronteirio
(1988), instrumento internacional, negociado e aprovado pelo Brasil, que pela primeira vez
reconhece a participao de governos subnacionais na poltica externa do pas. poca,
Simon convidou o Professor Ricardo Seitenfus para criar e assumir a Secretaria Especial de
Assuntos Internacionais do Estado, rgo que articulou o processo de integrao subnacional
com vrias cidades argentinas.
Tambm embalado com a importncia da interao e insero no meio internacional,
destaca-se, no governo do Rio de Janeiro, a criao da assessoria internacional do governo do
Estado (1983-1984), exercida pelo Professor Clvis Brigago. Nesse sentido vejamos o que
diz Rodrigues:
O Estado do Rio de Janeiro, com o primeiro governo de Leonel Brizola (1983-1986)
protagonizou a mais importante experincia de poltica externa federativa, at hoje
no superada no campo poltico-partidrio, cujo papel na abertura poltica foi nico
e de especial relevncia para a transio democrtica brasileira. O interessante desse
caso que ele comeou no exlio de Brizola e de sua articulao com os partidos
social-democratas europeus, estadunidenses, canadenses e latino-americanos, que
resultou no seu ingresso, via PTB, depois PDT, na Internacional Socialista. Quando
Brizola assumiu o governo, j havia toda uma gama de relaes internacionais do
partido que se incorporou ao governo. Da o Prof. Brigago, que era assessor
internacional do partido, ter criado e coordenado a primeira assessoria internacional
de um Estado brasileiro, no Rio de Janeiro. (RODRIGUES, 2006. p.6)

Independentemente de seus resultados e trajetrias, Rio Grande do Sul e Rio de

Janeiro marcam um momento de inflexo na Federao brasileira, pois a agenda internacional
deixava de ser um assunto restrito ao Executivo federal. Aos poucos, a Unio foi aceitando

como legtimo que as unidades subnacionais defendessem seus interesses no exterior, sem
abdicar do princpio da formulao centralizada da poltica externa.
O pluralismo de interesses tanto do governo central quanto das unidades subnacionais
so evidentes. E, ao que parece, de algum modo, a soberania estatal consegue conviver com a
nova atuao dessas unidades subnacionais. Vejamos o que diz o ex-presidente Fernando
Henrique Cardoso acerca das novas investidas dos Governadores e Prefeitos brasileiros, como
verdadeiros dinamizadores das suas regies:
Os Governadores tm outra funo, que a de dinamizadores da regio. Tanto
assim que agora est ocorrendo um fato que no tem nada a ver com o velho
Estado nacional: os governadores vo para o exterior, fazem acordos, trazem
dinheiro. Isso, no passado era impensvel. Tudo o que era relao com o exterior
cabia Unio. Hoje, o nmero de governadores que andam pela sia, pela Europa,
pela Amrica Latina e pelo Mercosul muito grande. s vezes, eles informam
Unio. Outras voc nem fica sabendo. No fundo, eles assumem a representao
que era da Unio para as suas regies e alguns tm tido xito em buscar fontes
de comrcio ou de tecnologia. Chegam a instalar escritrios no exterior. Esse modo
americano. L os estados tm representaes diretas. Isso, aqui, do ponto de vista
do Estado nacional brasileiro, causou estranheza. O Itamaraty, no comeo, no
assimilava essa idia, porque relao com o exterior era monoplio da Unio.
Os governadores tm agora essa funo e alguns prefeitos tambm. (CARDOSO,
apud SILVA NUNES, 2005, p. 44)46

Vale lembrar que a criao de rgos especficos nas estruturas administrativas

estaduais e/ou municipais, a exemplo do que ocorreu no Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro,
apesar de facilitar as negociaes internacionais, no so requisitos essenciais para o
tratamento de assuntos internacionais. No entanto, esse tipo de atitude demonstra que os
Gestores reconhecem que suas administraes tm vinculaes e interesses amplos que
extrapolam as fronteiras domsticas, culminando num sentimento de interdependncia para
com o estrangeiro.
No plano real, essa interdependncia e interao entre as unidades subnacionais e o
meio externo, na busca de desenvolvimento, especialmente nas reas de comrcio,
investimentos, tecnologia, energia, meio ambiente, turismo, intercmbios culturais, polticas
migratrias, combate ao trfico de drogas, polticas sanitrias, tidas tradicionalmente como
low politics, so prticas constantes nas administraes estaduais e municipais de nosso pas.
E, ao que parece, esto afastando os seus impedimentos legais, previstos na nossa legislao,
conforme veremos a seguir.

2.2 Uma Abordagem Jurdico-Constitucional

46

Grifo nosso.

Os Estados federais, como o Brasil, so aqueles que conjugam vrios centros

autnomos de poder poltico. O federalismo, como veremos detalhadamente em momento
posterior deste trabalho, versa essencialmente sobre uma maneira de se organizar o Estado, na
qual poderes centrais e perifricos governam sobre o mesmo territrio, engendrando uma
duplicidade de competncias que propicia importante diferenciao entre os conceitos de
Soberania e Autonomia. Contudo, esta duplicidade, no Brasil, est presa s amarras
constitucionais, afinal, o modo de organizao federalista est previsto como clusula ptrea
em nossa Carta Maior. Sobre tal fato, afirma Vigevani:
No Brasil, a dificuldade conceitual que se apresenta aos crculos restritos que
discutem o tema da participao dos governos subnacionais na poltica internacional
refere-se a como mudar as regras jurdicas sem ferir os limites constitucionais, tendo
em conta que os constituintes de 1987 e 1988 inseriram o federalismo entre os
princpios imutveis, entre as clusulas ptreas. H algum debate sobre este tema
entre funcionrios, no meio acadmico, e em alguns crculos da sociedade civil.
(VIGEVANI, 2006, p.10)

Assim, de acordo com o entendimento tradicional, o Estado federal brasileiro possui

poder decisrio e de atuao no campo das relaes exteriores. Somente ele possui soberania,
de modo que, quando algumas competncias de relacionamento externo so facultadas
constitucionalmente aos poderes perifricos, ou seja, s unidades subnacionais, isso ocorre de
forma restrita e controlada, normalmente mediada por um rgo federal, uma vez que os entes
federados no so sujeitos de DIP - Direito Internacional Pblico. Sobre o DIP, esclarece
Bruno Yepes Pereira:
um ramo autnomo do Direito que disciplina as relaes entre os Estados, as
Organizaes Internacionais dotadas de personalidade jurdica e subsidiariamente os
direitos do homem, exercidos por intermdio do Estado, ou, em algumas ocasies,
diretamente oponveis. (PEREIRA, 2007, p.15)

bem verdade que o DIP estabelece que somente o Estado Soberano e as

Organizaes internacionais so possuidoras de personalidade jurdica de Direito
Internacional, e que somente, a elas, reservado o poder de firmar tratados em mbito
internacional. A Conveno de Viena de 1969 e a Conveno sobre o Direito dos Tratados
entre Estados e Organizaes Internacionais, ou entre Organizaes Internacionais de 1986,
expressam claramente o mbito de aplicao do documento47.
47

Conveno de Viena - Artigo 1 - mbito de aplicao da presente Conveno - A presente Conveno aplicase: a) Aos tratados entre um ou vrios Estados e uma ou vrias Organizaes Internacionais; e b) aos tratados
entre Organizaes Internacionais. Disponvel em: http://www2.mre.gov.br/dai/dtrat.htm, acesso 24.08.2011.

Essas Convenes so consideradas, pela literatura especializada, como um importante

divisor de guas no processo de elaborao dos tratados, por ter positivado normas
costumeiras aceitas e eficazes, e ainda por harmonizar os procedimentos de elaborao,
ratificao, denncia e extino dos atos jurdicos internacionais. De extrema relevncia, so
possuidoras de alto grau de respeitabilidade perante a Sociedade Internacional.
Apesar da clareza das Convenes em determinar que somente os Estados ou as
Organizaes Internacionais podem estabelecer relaes com outros pases, esse documento
no define quem, no interior de um Estado nao, tem competncia para tratar de qual
assunto. Essa definio, de acordo com Le Four, matria de direito interno, seno vejamos:
a Constituio Federal, e no o Direito Internacional Pblico, que preciso
consultar para saber qual poder pode representar no exterior os membros do Estado
Federal e o Estado Federal ele prprio, para saber se somente o Estado Federal ou
ele e seus membros respectivamente que possuem os direitos de declarar guerra e de
estabelecer legao, de concluir tratados, etc. (LE FOUR apud LESSA, 2003, p.28)

Desse modo, se estiver previsto no Direito interno, as unidades subnacionais podero

tratar de assuntos na esfera externa, e, sob o ponto de vista do Direito Internacional, estaro
representando os interesses do Estado soberano de que fazem parte, pois somente este pode
obrigar-se internacionalmente. Resta claro que o DIP no tem o condo de definir as
competncias internas aptas a negociar externamente, sendo estas prerrogativas do direito
domstico.
Assim, situamo-nos em um descompasso entre duas realidades: a realidade dos fatos,
em que as unidades subnacionais brasileiras interagem de modo direto com o estrangeiro, e a
realidade legal, constituda pelos limites atuao externa destas unidades, prevista na nossa
Constituio Federal de 1988, que, por sua vez, emerge num momento ureo de
democratizao brasileira.
A dcada de 1980 no Brasil, de acordo com Nunes (2005), ficou conhecida como a
poca da redemocratizao, marcada pela descentralizao poltica e administrativa. Em 1982,
os Governadores voltaram a ser eleitos de forma direta e, em 1985, foi a vez dos Prefeitos das
capitais. Em 1985, tambm o colgio eleitoral elegeu o primeiro Presidente Civil, desde 1964,
e, em 1989, as eleies para Presidente voltaram a ser diretas. Como no poderia deixar de
ser, a Constituio Federal de 1988 foi influenciada por esse movimento descentralizador e
democratizante.

 bem verdade que a atual Carta Magna trouxe notveis avanos e provas de
descentralizao poltica, contudo, no tocante ao tratamento das questes de poltica externa,
desenvolvidas por Estados e Municpios, a Constituio em nada inovou, continuando a
apresentar limites a esse tipo de atuao internacional.
Para Saraiva (2004), ainda impera no pas a ideia de que a nica voz no cenrio
internacional a do Estado-nao. O art. 21, I da CF/1988 afirma que cabe Unio manter
relaes com Estados estrangeiros e participar de Organizaes Internacionais, igualmente
como vinha ocorrendo desde a Constituio de 1934.
As atribuies do Presidente da Repblica, o Chefe do Poder Executivo no Brasil,
esto previstas no art. 84 da CF/1988, segundo o qual compete privativamente ao Presidente
da Repblica: VII - manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes
diplomticos; VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo
do Congresso Nacional.
A interpretao mais clara desses artigos que, ao estatuir a competncia exclusiva da
Unio para manuteno de relaes com Estados estrangeiros e participao de Organizaes
Internacionais, a Constituio Federal associou tal incumbncia ao Poder Executivo, ou seja,
ao Presidente da Repblica, auxiliado pelos seus Ministros. Seguindo a mesma perspectiva:
No Brasil, os dispositivos constitucionais que interessam matria so o artigo n.
21.I, que afirma ser competncia da Unio a manuteno de relaes com Estados
estrangeiros,e o artigo 84. IV, que confirma a prerrogativa do presidente da
Repblica na celebrao de atos internacionais. A doutrina constitucionalista no
Brasil defende quase unanimemente o monoplio da poltica externa brasileira por
parte do Estado Federal, com base nesses dispositivos da Constituio de 1988.
(PRAZERES, 2005, p.308).

Mesmo diante dessa centralizao constitucional das relaes exteriores, como vimos
anteriormente, vejamos o que aponta Saraiva (2004): A Paradiplomacia dos entes federativos
vem demonstrando vigor excepcional nos ltimos anos, sinalizando fenmeno novo e original
na conformao do processo decisrio da poltica exterior e comercial do pas.
O art. 18 da CF/1988 reza que a organizao poltico-administrativa da Repblica
Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos e submetidos aos parmetros estatudos na Constituio.
De igual modo, os entes federados brasileiros tm a garantia da repartio das
competncias para o exerccio e desenvolvimento de suas atividades normativas. Conforme
Silva (2006), a distribuio constitucional de poderes Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios se constitui no ponto nuclear da noo de Estado federal vigente no Brasil, pois na

CF de 1988 h a estruturao de um sistema que combina competncias exclusivas, privativas

e principiolgicas com competncias comuns e concorrentes.
Essa repartio de competncias embasada pelo Princpio48 da Predominncia do
Interesse, restando claro que cabe, Unio, aquelas matrias e questes de predominante
interesse geral, aos Estados federados, as matrias e assuntos de predominante interesse
regional e, aos Municpios, os assuntos de interesse local. Nesse sentido,
A ordem brasileira restringe Unio a quase totalidade do tratamento das questes
externas. De natural compreenso no passado, de se perguntar at que ponto esta
atitude se justifica na atual idade. Raras so as Constituies que, ao atribuir a
conduo das relaes exteriores Unio, mencionam como e em que medida os
componentes da Federao podem participar das escolhas de poltica externa, que
obviamente afetam os seus interesses. A Lei Maior do Brasil no consagra sequer
esta hiptese.
[...]
Para Renaud Dehousse, apesar das recomendaes de numerosos especialistas e a
reivindicao de muitas autoridades regionais, a cooperao dos Estados federados
para a formulao da poltica externa largamente informal, inconstante e
pragmtica. Dehousse sugere, ento, neste caso, a adoo do princpio da
subsidiariedade. Com a preocupao de garantir que os Estados federados
disponham de um controle de fundo de diversos problemas que so prolongamentos
internacionais de suas competncias, a Unio deve agir apenas nos domnios em que
ela estiver mais bem colocada e as autoridades regionais, ou nos casos em que as
ltimas no dispem de condies de bem conduzi-los. (SEITENFUS apud SILVA,
2006, p.60-61)

Sem embargo, atenta-se para o fato de que, na contemporaneidade, discernir o que

de interesse geral, regional ou local se torna cada vez mais difcil, tendo em vista a
emergncia da compreenso da existncia de bens comuns pertencentes humanidade, que
transcendem fronteiras internas e externas:
[...] se torna cada vez problemtico discernir o que de interesse geral ou nacional
do que seja interesse local e regional. Muitas vezes, certos problemas no so de
interesse rigorosamente nacional, por no afetarem a Nao como um todo, mas
no so simplesmente particulares de um Estado, abrangerem dois ou mais deles.
(SILVA, 2006, p.478)

Por se tratar de conceito extremamente polmico, como tambm por no estar

essencialmente ligada ao nosso objeto de estudo, a temtica relativa aos bens comuns
pertencentes humanidade no sofrer maiores digresses neste trabalho. Resta claro que a
nossa anlise da repartio de competncias segue a perspectiva do princpio da
predominncia do interesse, explicado alhures, que baseia a repartio de interesses da Unio,
dos Estados Federados e dos Municpios respectivamente em geral, regional e local.
48

Convencionalmente, os Princpios, assim como as Leis, pertencem ao gnero Norma e podem ser
compreendidos como enunciados lgicos admitidos de forma a ser condio ou base de validade das demais
asseres normativas.

A nica referncia na Constituio Federal de 1988 a alguma atividade externa

federada encontra-se presente no inciso V do Art. 52,49 que prev a competncia privativa do
Senado para autorizar operaes externas de natureza financeira de interesse da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Desse artigo, desprende-se uma possvel
atuao externa conjugada dos nossos entes federativos, notadamente nas operaes relativas
emisso, transmisso, pagamento ou resgate de ttulos, nas operaes de cmbio, de seguro
e crdito. Essa possibilidade no implica, contudo, o estabelecimento de relaes com Estados
estrangeiros ou participao em relaes internacionais competncia usufruda apenas pela
Unio.
Diante da abordagem jurdico-constitucional apresentada, continuamos num
descompasso entre as realidades factuais e legais. Tal paradoxo nos leva a diversos
questionamentos: Como as unidades subnacionais brasileiras podem manter relaes com
atores estrangeiros, se a Constituio Federal no permite? Sobre que base legal celebram
tratados, convenes, ou atos internacionais? Como se explica a Diplomacia Federativa, que
vem sendo implementada pelo MRE desde 1997? As respostas a tais questionamentos sero
oferecidas no decorrer deste trabalho.
A impossibilidade da atuao internacional de unidades subnacionais, de acordo com
Prazeres (2005), vem sendo emitida atravs de pareceres da Assessoria Jurdica do Itamaraty,
desde a dcada de 1920. Em um desses documentos, datado de 1999, o consultor Cachapuz de
Medeiros conclui pela impossibilidade de tais atos, uma vez considerada a distribuio de
competncias efetuada pela Constituio Federal. Vejamos:
[...] a ordem internacional ptria categrica ao conceder expressamente Unio
competncia para conduzir as relaes exteriores. No faz nenhuma concesso s
unidades federadas, sejam Estados, Municpios ou o Distrito Federal (MRE, 1999
apud PRAZERES, 2005, p.298)

No mesmo sentido complementa, Castelo Branco:

A Constituio da Repblica de 1988, como j restou demonstrado sociedade, no
institucionalizou, definitivamente, a Paradiplomacia no ordenamento jurdico
brasileiro. Toda a competncia internacional atribuda a Unio. (CASTELO
BRANCO, 2008, p.86).

Sobre a essncia de conflito constitucional que cerca a Paradiplomacia, estudiosos,

como Prazeres (2004) e Snchez (2004), orientam que os GNC Governos No Centrais podem sim atuar na Sociedade Internacional, no mbito de sua autonomia federativa, desde
que no entrem em confronto com o Estado nacional, ou invadam a seara da alta poltica, as
49

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: V autorizar operaes externas de natureza financeira,
de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (BRASIL, 2011)

chamadas high politics, isto , o ncleo duro das relaes internacionais deve continuar
exclusivamente sob a responsabilidade do Governo Central. No Brasil, parte dos autores da
literatura especializada, como Vigevani (2004) e Rodrigues (2006), sustentam este mesmo
entendimento, o de uma poltica de subsidiariedade.
Prazeres (2004) prope medidas constitucionalmente viveis para a insero
internacional dos Estados e Municpios brasileiros. A autora denota que a atuao destes entes
federados de encontro aos ditames constitucionais invivel. Ela defende alternativas
conciliadoras de atuao, tudo dentro dos limites estabelecidos pela nossa Carta Maior. A
primeira delas seria uma reforma constitucional50. No total, so quatro possibilidades
merecedoras de destaque, conforme se verifica a seguir:
As alternativas pontuadas a fim de se viabilizar a atuao externa direta de alcance
menos superficial parece girar em torno (i) da prpria possibilidade de reforma
constitucional que rompa o monoplio do Estado federal em matria de atuao
externa; (ii) da representao dos interesses das unidades federativas atravs dos
mecanismos de diplomacia federativa, desenvolvidos pelo MRE; (iii) dos ajustes
complementares assumidos pelo MRE, atravs dos quais se indique uma unidade
federada como agente executor do referido ajuste; (iv) da possibilidade (ainda que
meramente paliativa) de as unidades federadas se utilizarem de agentes privados
como intermedirios para assumirem compromissos de Direito Internacional
Privado. (PRAZERES, 2004, p.309)

Para Prazeres (2004), o aperfeioamento da diplomacia federativa permitiria que a

poltica externa brasileira contemplasse, na medida do possvel, os interesses de todos os
membros da federao. Em nosso entender, a viso da autora denota romantismo e
ingenuidade, afinal o Itamaraty, desde sua concepo, j deveria ter se instrumentalizado de
metodologias que o possibilitassem alcanar os interesses de todas as regies brasileiras.
Trata-se, a nosso ver, de um movimento com contornos endgenos, e no de fora para dentro,
como vem acontecendo.
A extenso territorial brasileira no novidade, tampouco, a diversidade regional e
cultural inerente ao nosso povo. De modo que, desde sempre, os processos de elaborao e
implementao das polticas externas brasileiras deveriam contemplar e abranger as
necessidades e potencialidades gerais da nao.

50

Essa possibilidade mostra-se remota, por ainda no haver no meio poltico o debate necessrio sobre o tema a
motivar uma alterao constitucional, e mais ainda, a forma federativa de Estado clusula ptrea na
Constituio, ou seja, clusulas duras, que s podem ser alteradas para ampliar direitos, jamais restringi-los.
Assim, uma proposta de Emenda Constitucional que visasse permitir a atuao internacional dos entes federados
estaria solapando as bases do federalismo e instituindo, ainda que de forma subterrnea, a Confederao no
Brasil.

Prazeres (2004) tambm defende que, atravs de ajustes complementares 51, um tratado
internacional em vigor poderia contemplar a matria de interesse de um determinado Estado
federado e, at mesmo, indic-lo como entidade executora do referido ajuste. Seria, assim,
uma via alternativa celebrao dos atos internacionais.
Por fim, a autora defende a substituio de atos internacionais por acordos de Direito
Internacional Privado, celebrados por pessoas jurdicas de direito privado (empresas,
associaes, fundaes), nos quais o Estado federado contaria com um tipo de intermedirio
para a consecuo dos seus objetivos. Em nosso entender, essa uma alternativa pouco
atraente e que vai de encontro com os objetivos macros de uma genuna prtica
paradiplomtica.
Ainda sem consenso e diante do descompasso e da contradio entre teoria e prtica, a
atitude do Governo Federal, ao adotar oficialmente a Diplomacia Federativa, tem levado ao
arrefecimento de opinies contrrias Paradiplomacia e, por outro lado, tem sinalizado uma
forte demanda destas unidades subnacionais brasileiras por uma participao externa mais
ativa, conforme veremos adiante.

2.2.1 Tentativas de Institucionalizao no Brasil

A primeira tentativa de institucionalizao da Paradiplomacia no Brasil se deu com a

PEC - Proposta de Emenda Constitucional - n475/2005, de autoria do Deputado Federal
Andr Costa do Partido Democrtico Trabalhista do Rio de Janeiro.
O Deputado, Diplomata de carreira, pretendia inserir na Constituio Federal atravs
de uma Emenda Constitucional a nica forma possvel de alterao do texto jurdico maior
do pas, um pargrafo 2 ao art. 23, para permitir que Estados federados, Distrito Federal e
Municpios pudessem promover atos e celebrar acordos ou convnios com suas contrapartes
estrangeiras, no limite de suas competncias. Observe a proposta desse pargrafo para a PEC
475/2005:
Art. 23. 2 Os Estados, Distrito Federal e Municpios, no mbito de suas
respectivas competncias, podero promover atos e celebrar acordos ou convnios
com entes de subnacionais estrangeiros, mediante prvia autorizao da Unio,
observado o artigo 49, e na forma da lei. (BRASIL, 2010).
51

Neste caso, note-se, o ajuste seria celebrado pelos Estados nacionais, que seriam por ele responsveis, muito
embora se possa designar um rgo interno ou mesmo ente federado para o implementar. (PRAZERES, 2004,
p.304)

A PEC no foi aceita pela mesa diretora da Cmara dos Deputados, aps parecer
negativo da Comisso de Constituio e Justia. A no aceitao no se concentrou na
possibilidade de ao paradiplomtica, mas no atentado ao pacto federativo nacional, tendo
em vista os Estados e Municpios brasileiros poderem praticar atos internacionais nos limites
de sua competncia federativa.
Para surpresa de muitos, a justificativa expressa no Parecer do Relator da Comisso de
Constituio e Justia, o Deputado Ney Lopes do Partido da Frente Liberal do Rio Grande do
Norte, serviu como um argumento em favor das relaes internacionais federativas. De
acordo com o iminente Relator, a prtica de atos internacionais pelos Estados e Municpios
brasileiros j permitida, no havendo nenhum impedimento constitucional para isso.
Vejamos parte do parecer:
A sugesto de emenda ao texto constitucional ora examinada parte do pressuposto
que os entes pblicos acima citados no podem, hoje, celebrar atos com pessoas
jurdicas estrangeiras e no podem exatamente porque faltaria a devida meno no
texto constitucional.
Discordo.
Nada h no texto constitucional que impea Estados, Distrito Federal e Municpios
de celebrar atos internacionais (com pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou
privadas, contratos, acordos ou convnios, etc...). A liberdade de celebrar atos
decorrente da autonomia declarada no artigo 18 da Constituio da Repblica e
explicitada em outros artigos,como o 30. Sua liberdade ampla e submissvel a
apenas dois limites:
a) em casos onde o legislador constituinte deliberou restringi-la (vide artigo 52,
inciso V);
b) o prprio conjunto de competncias atribudas aos entes estatais pela Constituio
da Repblica.
Assim, parcela componente da autonomia estatal no pode ser diminuda ou extinta,
sob pena de avanar sobre a prpria natureza jurdica dos entes estatais. De resto,
certamente no caberia aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municpios celebrar,
por exemplo, atos internacionais cujo tema seja nacionalidade ou moeda.
Vemos, portanto, que a esses entes estatais possvel celebrar atos internacionais,
sim, mas, naturalmente, dentro da esfera da respectiva competncia.
possvel celebrar tais atos com quaisquer pessoas estrangeiras, sejam elas dotadas
ou no de personalidade jurdica de direito internacional. Estado, Distrito Federal e
Municpios podem celebrar quaisquer atos com cidados, organizaes oficiais ou
no-governamentais ou quaisquer entes de natureza estatal (o Pas, a Provncia, o
Departamento, o Condado etc ).
Para a prtica de tais atos, os entes estatais no precisam de autorizao da Unio,
como sugerido na proposta. Autorizar, neste caso, exercer poder sobre a vontade
de outrem, e a Constituio da Repblica no abriga muitos casos do exerccio desse
poder (um deles a autorizao do Senado para operaes externas financeiras, j
indicada). 52

52

BRASIL. Projeto de Emenda Constituio 475, de 2005. Braslia: CCJ, 2006. Disponvel em
http://www.camara.gov.br/sileg/integras/388392.htm>. Acesso em: 29 de maio de 2006. (apud CASTELO
BRANCO, 2008, p.109)

No mesmo sentido da PEC 475/2005, vislumbrou-se no Projeto de Lei n98/2006, do

Senado Federal, a tentativa de institucionalizao da Paradiplomacia em nosso pas, apesar de
tratar, conforme assevera Castelo Branco (2008), de uma proposta legislativa, que teve o fito
de dirimir as divergncias doutrinrias e jurisprudenciais em relao a vrios pontos da
aplicao dos tratados no ordenamento jurdico brasileiro. O projeto de lei no mencionou em
nenhum momento a participao dos entes federados nas relaes exteriores do pas.
O referido Projeto recebeu um parecer elaborado pelo Senador Arthur Virglio, do
Partido da Social Democracia Brasileira do Amazonas, que pugnava pela sua aprovao,
mediante um substitutivo, propondo no art. 5 e seu pargrafo nico, o seguinte:
Art. 5. vedada a celebrao de tratado com subunidade poltica ou administrativa
estrangeira, salvo se essa subunidade estiver capacitada a assim proceder pela lei do
Estado a que pertence.
Pargrafo nico. Os entes da Federao brasileira no podem celebrar tratados.
(CASTELO BRANCO, 2008, p.109).

Consoante Dias Rodrigues (2010), este substitutivo foi submetido a novo parecer em
19 de novembro de 2009, proferido pela Comisso de Relaes Exteriores de Defesa Nacional
junto ao Senado, sob a coordenao do Relator Cristovam Buarque, do Partido Democrtico
Trabalhista de Pernambuco, que, a respeito do referido artigo, pronunciou-se como sendo
criador de tratados especiais, no possuindo consequncia prtica. O substitutivo
consubstanciou-se como carente de finalidade para o relator, que, ao final, opinou pela sua
prejudicialidade.53
Ainda de acordo com Dias Rodrigues (2010), nos outros dois pareceres seguintes,
elaborados pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, que teve como relatores
Marco Maciel e Marconi Perillo (ad hoc), afirmou-se que tal artigo 5 e o pargrafo nico
criavam tratados especiais de escassa aplicabilidade e vasta abrangncia, pugnando ao final
pela sua rejeio.
Assim, o Projeto de Lei 96/2008, seu artigo 5 e pargrafo nico foram rejeitados pela
sua inconstitucionalidade nos termos do pargrafo 1 do art. 101, do Regimento Interno do
Senado, encaminhado definitivamente ao arquivo em 05 de maio de 2010, no tendo, mais
uma vez, xito a institucionalizao do fenmeno paradiplomtico.
Finalmente, como a institucionalizao da Paradiplomacia no Brasil no obteve xito,
o fenmeno continua sem normatizao, mas, mesmo assim, continua ocorrendo. Todavia,

53

Declarao, pelo Presidente da Casa, ou de Comisso, de que determinada matria pendente de deliberao
est prejudicada em virtude da perda de oportunidade de apreciao ou de prejulgamento pelo Plenrio ou
comisso. Da declarao de prejudicialidade, cabe recurso para o Plenrio.

sobre esse sombrio descompasso que cerca a legalidade constitucional das unidades
subnacionais no exerccio da Paradiplomacia, h de se recordar a permissividade que cerca as
prticas costumeiras no seio da dimenso sociolgica do direito, na qual o justo transborda e
vai alm do aspecto eminentemente legal/positivado de uma norma jurdica. Sendo assim,
Num Estado federal a representao externa atributo do governo nacional, portanto
no vivel o caminho da alterao da Constituio para a descentralizao da
poltica internacional. Como dissemos, os trabalhos acadmicos mais relevantes
no plano internacional, o mainstream, no sugerem a segmentao do poder do
Estado nacional. Lembrando Kincaid (1990), a constituent diplomacy seria uma
forma de fortalecer a ao exterior e no de debilit-la. Uma emenda constitucional
com o objetivo de descentralizar prerrogativas do Estado nacional iria contra os
princpios sobre os quais se apia o Estado brasileiro e, assim, no teria viabilidade.
O aumento, nas ltimas dcadas, da ao internacional dos governos subnacionais
ocorreu de facto, no alterando os fundamentos jurdicos pr-existentes. Apenas um
direito consuetudinrio fortemente assentado poderia levar, a longo prazo, a
mudanas na legislao. (VIGEVANI, 2006, p.10).54

Desse modo, no mbito jurdico, fenmenos que ocorrem reiteradas vezes, arraigados
no inconsciente coletivo, mesmo que de encontro aos ditames normativos de um determinado
ordenamento jurdico55, pode ser igualmente admitido. Ao que parece, esse o status pelo
qual se pauta e se move a Paradiplomacia no Brasil. Vale lembrar que essa prtica reiterada,
indiscutivelmente no um privilgio singular do exerccio da poltica externa brasileira,
afinal, muitos so os exemplos de fenmenos sociais que ensejaram um direito
consuetudinrio fortemente assentado em nosso pas.
Assim, escapando da dimenso normativa e realista clssica presente nos muros que
tentam cercar a atividade paradiplomtica no Brasil, resta analisar o fenmeno luz de outros
posicionamentos. Afinal, Estados e Municpios, sob a tica jurdica interna, permanecem no
sendo sujeitos de DIP, porm, de fato, participam de modalidades de cooperao
internacional, estabelecem e buscam acordos de cunho econmico, poltico, tcnico e cultural,
sejam estes de modo formal ou informal.
J sob a tica jurdica externa, de acordo com Rezek (2005), no h razo para que o
direito internacional se oponha atitude do Estado soberano que, na conformidade de sua
ordem jurdica interna, decide vestir seus componentes federados de alguma competncia para
atuar no plano internacional, na medida em que as outras soberanias interessadas tolerem esse
procedimento, conscientes de que, na realidade, quem responde pela provncia a unio
federal.
54

55

Grifo nosso.

Costume Contra Legem Costume jurdico que contraria o disposto na lei, porm respeitado pela Sociedade
e pelos operadores do Direito, de modo geral.

2.3 O MRE e a Paradiplomacia

Conforme preconizado, a responsabilidade constitucional pela definio da poltica

externa brasileira cabe ao Poder Executivo central. Em termos prticos, o papel
desempenhado pelo Itamaraty, de modo geral, amplamente aprovado pela sociedade
brasileira. Para Oliveira (2005), a aprovao histrica decorre do fato de que o foco da agenda
da poltica externa tem sido normalmente concentrado nas prioridades de desenvolvimento.
No mesmo sentido:
O fortalecimento do Itamaraty, enquanto corpo profissional, tem suas origens na
prpria histria da formao do estado Nacional, dotando-o, j nas trs primeiras
dcadas do sculo XX, de uma estrutura racional e burocratizada, no sentido
weberiano (...). Com padres regulares de carreira, controle sobre o recrutamento, o
sistema de treinamento e a avaliao profissional, o Itamaraty viabilizou a
manuteno de um alto grau de coeso corporativa e um esprit de corps bem
desenvolvido entre seus membros, diferenciando-se das demais agncias do estado
brasileiro e guardando semelhanas, nesse sentido, apenas com os ministrios
militares.
Adicionalmente, observa-se que a instituio adquiriu, desde cedo, uma autonomia
crescente em relao ao sistema social e ao prprio aparelho estatal, conferindo-lhe
iniciativa, tambm, crescente, na formulao e implementao da poltica externa, e
a capacidade de assegurar uma certa continuidade desta poltica ao longo do tempo,
atravs da resistncia a mudanas bruscas e indesejadas. Alm da sua autonomia, da
sua coeso e do seu insulamento burocrtico, tambm apontada como
caracterstica weberiana do Itamaraty a longa coerncia corporativa vigente na
instituio, expressa na continuidade e na solidez da adeso de seus membros
doutrina de poltica externa desenvolvida pela corporao. (MELO apud
OLIVEIRA, 2005, p.23-24)

Recentemente, parcelas da sociedade civil demonstraram maior interesse em

compreender e, at mesmo, participar ativamente das negociaes de poltica externa. Para
LAFER (2001), iniciativas como as da CNI - Confederao Nacional das Indstrias, ao
organizar uma Coalizo Empresarial Brasileira, para atuar diretamente nas negociaes da
ALCA - rea de Livre Comrcio das Amricas, uma colaborao fundamental, que parte
agressivamente do setor empresarial e trabalha lado a lado com o governo. A transparncia
dessas negociaes satisfatria, tanto para a sociedade civil quanto para o governo.
De acordo com Nunes (2005), em abril de 1995, o Chanceler Luiz Felipe Lampreia
apresentou, aos Deputados membros da Comisso de Relaes Exteriores, as linhas gerais que
deveriam orientar a poltica externa brasileira do governo Fernando Henrique Cardoso.
O Chanceler no deixou de destacar a consolidao da democracia brasileira e o
quanto ela gerava de possibilidades para o pas inserir-se em uma Sociedade Internacional em

constante crescimento e alto nvel de competitividade. Alm disso, ele afirmava que a busca
permanente de dilogo com a sociedade era necessria para a formulao da poltica externa,
pois o Itamaraty no cria interesses nacionais, ele os identifica e os defende, com um
mandato da sociedade, a qual presta contas. (LAMPREIA apud SILVA NUNES, 2005)
Como era de se esperar, a atuao das unidades subnacionais brasileiras no passa
desapercebida, e, em dado momento56, o MRE passa a reconhecer que Estados federados e
Municpios vm desenvolvendo, progressivamente, agendas internacionais, por vezes, de
modo isolado e, em outras, somando-se s aes da Unio, constatando, assim, a urgncia de
se adequar s novas prticas.
Essa interao, inevitavelmente, trouxe baila a necessidade de incrementar a
comunicao entre a Unio e as unidades subnacionais. Dessa forma, vrios ajustes se
tornaram imprescindveis para que houvesse maior xito na continuidade da formulao da
poltica externa, por parte do MRE, alm de uma maior coordenao e harmonia nos diversos
nveis de relacionamento internacional do Brasil.
Para Silva Nunes (2005), a nfase na diplomacia de interao deu origem
diplomacia federativa, conceito que se refere tanto atuao externa das unidades
federadas, quanto articulao da Unio com os atores infranacionais em matria de ao
externa.
Nesse sentido, o governo central brasileiro buscava fomentar, atravs da diplomacia
federativa, a coeso das agendas internacionais de Estados e Municpios com as da Unio,
visando uma voz nica no cenrio externo. Assim sendo, demonstrando cautela aos
inevitveis movimentos paradiplomticos que vinham se espalhando em nosso pas, em 1997,
o MRE criou a ARF - Assessoria de Relaes Federativas , rgo da assessoria do gabinete
do ministro, para lidar com as crescentes demandas federativas.
Teoricamente, a ARF tinha como principal misso intermediar as relaes entre o
Itamaraty e os Governos dos Estados e Municpios brasileiros, com a finalidade de auxili-los
em suas iniciativas internacionais, nas tratativas com Governos estrangeiros, com Organismos
internacionais e Organizaes no-governamentais.
Em 2003, primeiro ano de governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, a ARF foi
transformada em AFEPA, Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares,
rgo auxiliar na demanda de aes internacionais de Estados e Municpios brasileiros. Seu

56

Em 1995, o Chanceler Luiz Felipe Lampreia utiliza pela primeira vez a expresso Diplomacia Federativa,
reconhecendo a nova prtica das unidades subnacionais brasileiras.

objetivo principal no foi alterado, sendo funo essencial da AFEPA promover uma melhor
integrao entre o MRE e as unidades subnacionais, como tambm com os demais atores no
centrais.
Essa iniciativa do MRE em integrar o rgo s aes das unidades subnacionais, ao
que parece, no oferece nenhum tipo de capacitao em poltica externa a ser exercida pelos
entes no-centrais. Assemelha-se mais a uma articulao do Estado em promover uma espcie
de controle das aes paradiplomticas dos entes federativos brasileiros, traduzindo-se numa
limitao autonomia dessas unidades.
A AFEPA57 possui escritrios regionais em vrias cidades espalhadas pelo pas, (Belo
Horizonte, Curitiba, Florianpolis, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So
Paulo). O ERENE58, Escritrio de Representao do MRE na Regio Nordeste, responsvel
pela demanda desta regio. O escritrio est situado em Recife-PE e reflete claramente as
potencialidades e demandas, ainda que reprimidas, concentradas no Nordeste, caso contrrio,
quais seriam os motivos para implantao de tal escritrio? Sobre a Paradiplomacia na regio
Nordeste, traremos com mais detalhes, no ponto 2.4.1 deste captulo.
Desse modo, a prpria institucionalizao do MRE no Brasil necessitou de uma
reestruturao frente ao novo cenrio internacional, podendo ser interpretado como um
movimento de adaptao do governo federal, no sentido de estabelecer um dilogo entre o
Ministrio e as unidades subnacionais, prestando-lhes assessoria e monitoramento, ao mesmo
tempo.
inegvel que a inexistncia de previso constitucional para a prtica de relaes
internacionais federativas dos Municpios e Estados brasileiros causa uma certa insegurana
jurdica. No entanto, a criao da AFEPA evidencia que o prprio MRE admite e reconhece a
atuao destas unidades na rea externa, e, ao passo que reconhece, tenta controlar,
aumentando assim o paradoxo, seno vejamos:

57

No mbito dos assuntos federativos, compete AFEPA promover a articulao entre o Ministrio e os
Governos estaduais e municipais, e as Assembleias estaduais e municipais, com o objetivo de assessor-los em
suas
iniciativas
externas,
providenciando
o
atendimento
s consultas
formuladas.
Em sua interlocuo com os Estados e Municpios, a AFEPA auxiliada pelos Escritrios de Representao do
Itamaraty, localizados em diversos Estados brasileiros, aos quais compete coordenar e apoiar, junto s
autoridades locais de suas respectivas reas de jurisdio, as aes desenvolvidas pelo Ministrio. Para mais
informaes: http://www.itamaraty.gov.br, acesso em 05.07.2011
58

Inaugurado em 22 de dezembro de 1995, pelo Vice-Presidente Marco Maciel e pelo Ministro, interino, das
Relaes Exteriores, Embaixador Sebastio do Rgo Barros, o ERENE j promoveu e apoiou, no seu primeiro
ano de funcionamento, importantes eventos de capacitao de agentes governamentais e privados para aes na
rea externa e de fomento s atividades de exportao do Nordeste. Para mais informaes:
http://www2.mre.gov.br/erene/, acesso em 05.07.2011

A incorporao pela Presidncia da Repblica e pelo MRE de uma agenda

intergovernamental para aes internacionais federativas significa, por si s, o
reconhecimento da legitimidade dos entes federados para as relaes internacionais.
Fato novo nesse cenrio, tendo como pano de fundo a preocupao com o potencial
de fragmentao das aes internacionais dos governos subnacionais, foi o I
Encontro Negociaes Internacionais Estados e Municpios, realizado em Braslia,
em 8/8/2006, co-organizado pela Fundao Alexandre de Gusmo Funag e pela
Afepa. Pela primeira vez na histria do Itamaraty, foram expostas as grandes linhas
da poltica externa brasileira para um pblico de prefeitos, secretrios municipais e
estaduais, tcnicos e acadmicos especialistas nessa rea de todo o Brasil.
(RODRIGUES, 2006, p.8)

Alm disso, a ABC (Agncia Brasileira de Cooperao), autarquia vinculada ao MRE,

atua como facilitadora e promotora da cooperao internacional, como instrumento de poltica
externa federal, valendo-se de boas prticas, recursos e capacidades de rgos e agncias
estaduais e municipais brasileiros, levados para outros pases.
Outro exemplo de reconhecimento da Paradiplomacia pelo Governo nacional foi a
realizao do I Seminrio sobre Coordenao Federativa para a promoo de exportaes, em
novembro de 2004. O evento contou com a presena de representantes dos Ministrios de
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, das Relaes Exteriores, de Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, da Agncia de Promoo de Exportaes do Brasil (APEX-Brasil)
e de interlocutores do Estado brasileiro, tendo como intuito divulgar as aes e os programas
do governo federal na promoo das exportaes e estimular aes conjuntas com os Estados.
No mesmo sentido:
A diplomacia brasileira parece orientar-se por uma poltica ad hoc, examinando
concretamente cada situao e buscando, quando possvel, um papel de
intermediao. O Ministrio das Relaes Exteriores vem agindo como
intermedirio em acordos que os governos estaduais e municipais queiram estipular,
procurando formas de enquadramento por meio de ajustes complementares no
framework de um acordo existente entre os Estados nacionais. Desse modo,
preserva-se o princpio constitucional da competncia do Estado, sendo a ao
subnacional resultante de uma delegao de responsabilidade. Um exemplo antigo
dessa forma de atuao o da Fundao para o Desenvolvimento Administrativo
(Fundap), do governo do Estado de So Paulo. Essa instituio desenvolve desde os
anos de 1980 atividades de cooperao tcnica com os governos de Nicargua,
Moambique, Angola, Guin Bissau, Cabo Verde e outros. Quem tem a
responsabilidade formal por eles a Agncia Brasileira de Cooperao do
Ministrio, delegando-se poderes Fundap para sua execuo. (VIGEVANI, 2006,
p.10)

Percebe-se, tambm, na literatura especializada, que existem dois antagnicos

entendimentos sobre as iniciativas do Governo Federal, em face da Paradiplomacia. Por um
lado, considera-se que os Estados e os Municpios podem apoiar a insero da economia
regional nos fluxos globais de comrcio e de investimentos e, para tanto, a Unio dispe-se a
apoiar os entes federados. Por outro lado, a Unio teme que as aes internacionais das

unidades subnacionais possam contradizer as diretrizes da poltica externa brasileira. Afinal, a

cooperao internacional federativa vem demonstrando crescentes atuaes.
A ABC, por exemplo, tem controle apenas sobre os projetos que passam pela anlise
tcnica do rgo. E o que acontece, na realidade, que muitos acordos so firmados
diretamente entre as unidades subnacionais e o estrangeiro, sem o conhecimento da Unio.
Esse discurso, por parte da Agncia, em sntese, reveste-se de importante justificativa para o
monitoramento e controle da Paradiplomacia no Brasil.
Para Vigevani (2005), a incorporao do tema da Paradiplomacia na prpria estrutura
do Governo Central pode ser explicada pelo fato de as iniciativas externas dos GNC terem
gerado e continuado a gerar irregularidades frequentes, ao no obedecerem aos dispositivos
constitucionais59, que determinam, por exemplo, a obrigatoriedade de aprovao dos acordos
financeiros internacionais pelo Senado Federal.
Desse modo, entendemos que, no caso do Brasil, onde, at ento, no h vestgios de
protodiplomacia, a preservao do princpio constitucional da competncia exclusiva do
Estado nao, ao mesmo tempo em que se delega responsabilidades atuao externa das
unidades subnacionais, traduz-se numa alterao de sua prxis. Trata-se da transio do
paradigma estatocntrico para o paradigma logstico, no qual a crise do Estado central,
evidenciada pela perfurao de sua soberania, denota ao mesmo tempo uma fragilidade e um
vigor.
Tal fato um verdadeiro paradoxo, afinal, ao mesmo tempo em que o Governo central
cede parcela de sua soberania, vindo a se fragilizar, ele pode tambm em certa medida se
fortalecer. Esse fortalecimento funciona de modo conjunto. Caso o Governo central consiga
alcanar satisfatoriamente os genunos interesses de todos os recantos de seu territrio, ele
tende a superar o estgio de crise, passando a conviver harmonicamente com os novos atores
internacionais.

2.4 A CNM - Confederao Nacional de Municpios

Alm da interao particular que cada unidade subnacional capaz de travar com o
meio exterior, no podemos nos esquecer do fenmeno das redes de cidades e associaes,
59

CF - Art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal: V - autorizar operaes externas de natureza

financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios. (BRASIL,
2011)

nas quais os atores subnacionais se organizam coletivamente, para atuar no mbito

internacional. Articulam suas foras polticas mediadas pela juno de interesses locais
econmicos e sociais, elaborando polticas pblicas e programas de governo com interesses
voltados para a insero das cidades na Sociedade Internacional.
Engajado com o quadro global de interdependncia e interao internacional, bem
como com as redes de cidades, o movimento municipalista brasileiro apresenta fortes
alianas. A CNM (Confederao Nacional de Municpios) uma entidade municipalista com
mais de 30 anos de existncia, constituda a partir dos anseios dos dirigentes das federaes,
associaes estaduais e microrregionais de municpios, que careciam de uma entidade
representativa que defendesse os interesses institucionais do ente municipal e propugnasse
pelo seu fortalecimento.
A CNM busca esse engajamento municipalista em nvel nacional e internacional. Essa
Confederao responsvel, em grande medida, por fomentar, capacitar, instrumentalizar e
motivar os municpios brasileiros para a prtica paradiplomtica. Atuando com abrangncia
em todo territrio nacional, conta com mais de trs mil municpios filiados60, por meio de
uma rede de assistncia formada por 29 federaes estaduais e cerca de 230 entidades
microrregionais.
Tem como objetivo institucional lutar pelo fortalecimento da autonomia municipal e
do movimento municipalista, contribuindo com solues polticas e tcnicas para excelncia
na gesto e qualidade de vida da populao. (CNM, 2011). A Confederao considera que a
insero internacional dos Municpios um mecanismo atravs do qual, as unidades
subnacionais podem adquirir maior autonomia e eficcia administrativa, contribuindo de
maneira direta pro bem-estar de seus habitantes.
A atual gesto da CNM (2009-2012) elaborou um Manual Prtico intitulado de:
Atuao Internacional Municipal Estratgias para Gestores Municipais Projetarem
Mundialmente sua Cidade, com o intuito de instrumentalizar e sensibilizar os Gestores
municipais para a importncia e necessidade da utilizao de prticas paradiplomticas,
propugnando, desse modo, uma internacionalizao ativa das unidades subnacionais.
Argumenta no sentido de que, embora no caiba aos Prefeitos a competncia para elaborar
poltica externa, h inmeros interesses locais que estes Gestores tm a obrigao de alcanar,
e, se o cenrio internacional o meio, o direito insero internacional vlido.

60

Dados de Abril de 2011, extrados do site oficial. www.cnm.gov.br, acesso em 23 de junho de 2011.

A Confederao lembra que os Municpios devem levar em considerao a poltica

externa do pas, e, sempre que possvel, buscar convergncias de ao tanto com a Unio
quanto com os demais entes federados. Seno vejamos:
Ademais, embora esteja claro na Constituio que os prefeitos no so
competentes para elaborar poltica externa, h inmeros temas de interesse
local em que os gestores locais tm por obrigao buscar melhorias. Caso seja o
meio internacional a forma de alcan-los, os municpios tm o direito de atuar
internacionalmente. nesse sentido que as localidades do mundo so cada vez mais
convocadas a participar de instncias internacionais de representao poltica, ora
por interesse dos governos nacionais e organismos internacionais, ora por demanda
dos governos locais. [...] Embora a atuao no campo poltico possa acontecer de
modo independente do governo federal, refora-se aqui a importncia de se levar
em considerao a poltica externa brasileira e, quando possvel, buscar
convergncias das aes entre os Entes Federados. (CNM, 2008, p.40)61

A CNM enumera uma srie de motivaes e oportunidades pelas quais os Gestores

devem estar atentos na busca de atuao internacional dos seus Municpios, a exemplo de
oportunidades econmicas do tipo: a) atrao de investimentos e de turismo externo; b)
aumento do mercado consumidor externo; e c) as possibilidades de financiamento por meio da
cooperao internacional. tambm necessrio buscar oportunidades culturais, como: d) a
valorizao dos costumes, das tradies, dos idiomas, como forma de fortalecer as identidades
dos povos; e) a promoo do multiculturalismo; e f) a promoo de visitas e eventos
internacionais. E, ainda, oportunidades de cunho poltico, tais como: g) marketing urbano
(interesse em se destacar no cenrio nacional e internacional); h) valorizao de certas
potencialidades que somente se encontram em determinados locais; e i) gerao de polticas
pblicas inovadoras e eficazes. De modo sucinto, a CNM (2008), defende que os municpios
podem, por meio da atuao externa, beneficiar-se de vantagens como, por exemplo, as
descritas na figura 2.1 apresentada a seguir.
A mobilizao de recursos internacionais (financeiros, humanos e de informao),
voltados a projetos para o desenvolvimento local, bem como a insero em redes globais
direcionadas cooperao internacional, que esto voltadas para o compartilhamento das
experincias entre os municpios, podem ser consideradas como importantes justificativas
para a atuao internacional das unidades subnacionais. Alm de trazer o aprimoramento das
polticas pblicas a partir de perspectivas e culturas distintas, proporciona a anlise de novas
tendncias e aprendizagens diversas, principalmente com as inovaes da gesto municipal
difundidas em eventos internacionais.

61

Grifo nosso.

Figura 2.1 Vantagens da Atuao Externa Municipal

Mobilizao de
recursos
internacionais

Insero em redes
globais

Aprimoramento
das polticas
pblicas

Anlise de
tendncias e
aprendizagem com
as inovaes da
gesto municipal

Promoo da
visibilidade
mundial da cidade

Fonte: Elaborado pela autora, com base nas publicaes da CNM (2008) acerca da Atuao internacional
municipal.

Cita-se ainda como vantagem da atuao externa municipal a promoo da

visibilidade mundial da cidade, a fim de atrair investimentos para setores estratgicos, como
tambm a participao poltica em organizaes e misses internacionais, ampliando a
influncia do poder local na conjuntura internacional.
Alm da sensibilizao dos gestores municipais, da explanao do fenmeno de modo
geral e das experincias de atuao internacional dos governos locais brasileiros, a
Confederao apresenta procedimentos para a internacionalizao municipal. A metodologia
posta para um governo subnacional internacionalizar-se subdividida em trs partes, a saber:
1) Formulao da Estratgia Internacional (Plano Estratgico de Relaes internacionais e
Formulao da Lei de Responsabilidade Fiscal); 2) Instrumentalizao da Estratgia
Internacional (Projeto de Lei; Estrutura; Capacitao dos tcnicos; Comunicao e
Sensibilizao) e, por fim, 3) a Implementao da Estratgia Internacional (Elaborao de
projetos; Mobilizao de recursos; Monitoramento e avaliao e Publicao das experincias).
Nesse sentido:
A CNM pretende, atravs destas sugestes, fomentar a institucionalizao da
Paradiplomacia no Brasil atravs de uma juridicizao municipal estadual
federal, uma fora que se estruturaria a partir das bases do modelo federalista
brasileiro, abarcando posteriormente toda a Unio. Esta proposta, alm de
proporcionar a formao de uma slida base para o fenmeno paradiplomtico
brasileiro, se contrape veementemente s outras tentativas de institucionalizao
jurdica da Paradiplomacia feitas no decorrer do sculo XXI, vindas numa direo
federal estadual municipal. (DIAS RODRIGUES, 2010, p. 95)

Atentos com o descompasso entre o real e o legal, no sentido de ainda no existir um

posicionamento efetivo do Estado brasileiro acerca da normatizao da Paradiplomacia, a
CNM sugere ainda dois projetos de lei, para que o fenmeno se estruture no Brasil, primando
pela forma ascendente (a partir das cidades at a Unio, passando pelos Estados membros). O
primeiro se direciona criao de um Departamento de Relaes Internacionais da Prefeitura,
a ser enviado pelo Prefeito e aprovado pela Cmara Municipal; e o segundo se consubstancia
como uma sugesto para que as Cmaras de Vereadores, em sua autonomia de alterar a Lei
Orgnica do Municpio e as Assembleias Legislativas Estaduais, no captulo da Constituio
do seu Estado sobre as competncias municipais, incluam uma emenda que possibilite a
atuao internacional como uma das finalidades a serem buscadas pelos Municpios.
Esse tipo de iniciativa pode se materializar em oportunidades de empregabilidade nas
administraes pblicas estaduais e/ou municipais, mostrando-se como importante campo de
atuao para os profissionais de relaes internacionais no Brasil. Sobre a atual conjuntura
desses profissionais nas administraes municipais brasileiras, apresentamos, a seguir, parte
da pesquisa realizada pela CNM, atravs do Observatrio de Cooperao Descentralizada.

2.4.1 Observatrio da Cooperao Descentralizada no Brasil

O Projeto Observatrio da Cooperao Descentralizada no Brasil62 surgiu atravs do

engajamento da CNM, com a atuao internacional dos governos locais. A obteno de
informaes sobre a real situao dos Municpios brasileiros, com relao sua atuao
internacional, tornou-se fundamental para embasar as aes futuras da entidade. Segundo a
CNM (2009), de posse dos dados brasileiros, seria possvel planejar e traar metas factveis
para um trabalho consistente junto s autoridades locais. Nesse sentido:
O mrito do levantamento promovido pela Confederao reside na abrangncia de
todos os Municpios brasileiros. Alguns estudos com informaes sobre a atuao
internacional dos Municpios no Brasil surgiram nos ltimos anos; entretanto, h
uma delimitao clara sobre as amostras utilizadas. Enquanto os outros estudos se
focaram numa amostra limitada de unidades locais, a CNM teve a preocupao de
atingir os mais de 5.500 Municpios brasileiros. Esse diferencial importante para
62

O projeto teve incio no ano de 2007. A CNM traou algumas atividades-bases para diagnosticar o atual
quadro nacional. A primeira delas foi justamente o Cadastro da Cooperao Descentralizada no Brasil e sua
consequente sistematizao. Alm disso, foram feitas investigaes mais profundas, por meio de entrevistas com
os Secretrios/Assessores/Diretores municipais de relaes internacionais.

entender no somente o que acontece com os Municpios que j possuem uma rea
internacional formada ou um responsvel por assuntos internacionais nas
administraes municipais, mas principalmente situar esses Municpios frente aos
demais.(CNM, 2009, p.34)

No mbito dessa Confederao e da pesquisa ora apresentada, cabe diferenciar

governos locais de governos regionais. Apesar de esses dois tipos de atores serem
contemplados pelo conceito de Paradiplomacia, a CNM usa como nvel de anlise os
governos locais brasileiros, ou seja, Municpios.
Para a CNM (2009), os governos regionais, no Brasil denominados de estados
federados, tm um componente local em sua definio, entretanto, sua forma de atuar se
assemelha mais ao governo central, alm de se distanciarem consideravelmente da demanda
popular e representatividade ativa presente em governos locais. Assim, a CNM reconhece a
importncia dos estados federados no processo de desenvolvimento local pela interao
internacional, mas, para fins de sua atuao, destaca exclusivamente os Municpios, visto que
os entende como essenciais para a existncia da cooperao descentralizada em nosso pas.
A metodologia seguida pelo Projeto foi muito simples. O corte temporal adotado
foram os anos de 2005 a 2008. As atividades tiveram incio em meados de 2007 e levaram
cerca de um ano e meio para serem concludas. O questionrio aplicado foi padronizado e os
entrevistados, em regra, foram os Secretrios de administrao e de planejamento, Chefes de
gabinete dos Prefeitos e at os prprios Prefeitos.
De acordo com a prpria CNM (2009), o material bruto tomou a maior parte do
tempo. Entre os primeiros contatos telefnicos com os 5.562 Municpios brasileiros e as
rodadas de confirmao e avaliao dos dados coletados se passaram cerca de um ano. Do
total, foram contatadas mais de 95% das prefeituras. As pesquisas foram realizadas pelo
sistema de relacionamento da CNM, que contou com mais de vinte profissionais responsveis
pelo contato com as prefeituras.
Tambm participaram diretamente do projeto outros dez tcnicos, tanto da Assessoria
Internacional da Confederao, como do seu Departamento de Estudos Tcnicos, de modo
que a segunda fase do projeto foi toda desenvolvida por esses tcnicos. Esclarece a CNM:
Com os dados brutos em mos, essas informaes foram cruzadas com as
provenientes do Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica (IBGE), do Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), do Ministrio da Educao
(MEC) e do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. A
inteno dessa sistematizao foi a de categorizar os dados coletados pela CNM em
termos econmicos, polticos, sociais, populacionais e geogrficos, como forma de
traar o perfil da atuao dos governos locais brasileiros. As informaes coletadas
foram alm da simples identificao dos Municpios que possuem estrutura
internacional. O cadastro levantou, ainda, quem seriam as pessoas que responderiam
pela rea internacional, os responsveis por assuntos internacionais e, quando ela

no existisse e houvesse interesse pelo tema, quem seriam os contatos interessados.

Essa base de dados trouxe Confederao o nome de mais de 3.500 gestores, essas
pessoas formaram a rede que auxiliou a Confederao Nacional de Municpios a
sensibilizar e a executar os projetos internacionais em conjunto aos Municpios
durante a ltima gesto. (CNM, 2009, p.40)

Os dados apresentados pela pesquisa trazem uma srie de quadros, cada um visto por
uma tica distinta, com as caractersticas da internacionalizao local brasileira. Ao longo do
estudo, foram traados fatores econmicos, populacionais, sociais, polticos e geogrficos.
Essas perspectivas foram relacionadas s categorias levantadas pela Confederao, que levou
em considerao a presena de rea internacional j constituda e a presena de responsveis
por assuntos internacionais, ou o interesse por assuntos internacionais.
Inicialmente, os municpios foram caracterizados pelo porte populacional, sendo
dispostos em 8 (oito) faixas distintas e em ordem crescente de nmero de habitantes, indo do
porte 1 (at 5.000 habitantes) at o porte 8 (acima de 500.001 habitantes). Ressalta-se que a
grande maioria dos municpios brasileiros encontra-se inserida no porte 2 (5.001 15.000
habitantes), representando 38,21% do total. Em seguida, foi possvel cruzar dados e criar
tabelas e grficos com informaes consistentes sobre o Brasil.
Com a finalidade de analisar o comportamento da internacionalizao dos municpios
brasileiros, a CNM mapeou diversas variveis, a saber: porte dos municpios; presena ou no
de rea internacional; identificao por status governamental da estrutura; cargos do
responsvel pela rea internacional; identificao por posio geogrfica (municpio de
fronteira, de linha costeira e localizao); identificao por classificao urbana
(Aglomerao Urbana, de Rede Integrada de Desenvolvimento e de Regio Metropolitana);
identificao por partidos polticos; identificao por presena de instituies de ensino
superior; identificao por Produto Interno Bruto (PIB) e, por fim, identificao por ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH).
Para fins deste trabalho, optamos por utilizar uma pequena parte da pesquisa do
Observatrio de Cooperao Descentralizada, desenvolvida pela CNM. Sob o ponto de vista
profissional, apresentamos, na tabela 2.1 abaixo, como se comporta essa internacionalizao.
Os parmetros escolhidos foram a quantidade de municpios, subdividida em portes (de 1 a 8),
de acordo com o nmero de habitantes, num total de 5.562 e a existncia ou no de uma rea
internacional ou um responsvel municipal para tratar de assuntos internacionais.
A tabela se mostra desconexa. Dos 5.562 municpios brasileiros, apenas 30 possuem
rea internacional e somente 116 possuem um responsvel para tratar desses assuntos.

Resultando em 146 cidades que, de algum modo, possuem uma estrutura funcional para a
prtica da Paradiplomacia.
Desse modo, verifica-se que o tratamento de questes internacionais que emergiram da
gesto municipal63 brasileira, entre os anos de 2005 a 2008, foi de aproximadamente 2,62%
do total dos municpios. Essa nfima atuao de profissionais de relaes internacionais nas
administraes pblicas municipais evidencia uma baixa interao destes governos com o
MRE e, ainda, dificulta a atuao externa das unidades subnacionais.

Tabela 3.1 rea internacional institucionalizada por municpio

Porte

Nmero
de
Habitantes

Quantidade
de
municpios

(at 5.000)

1.266

(1)
-

Quantidade de
municpios que
possuem
responsveis por
assuntos
internacionais
(2)
15

(5.001 a 15.000)

2.125

23

(15.001 a 25.000)

879

(25.001 a 50.000)

708

12

(50.001 a 100.000)

708

13

(100.001 a 300.000)

185

21

(300.001 a 500.000)

44

(Acima de 500.001)

36

13

17

TOTAL

5.562

30

116

Quantidade de
municpios que
possuem rea
internacional

Fonte: Elaborado pela autora, com base nas publicaes do Observatrio de Cooperao Descentralizada da
CNM (2009).

De um modo geral, nota-se claramente um baixo nvel de estruturas formais de

relaes internacionais. Alm do mais, uma concluso bvia que se tira dessa tabela que no
existem reas internacionais nos pequenos Municpios brasileiros. Isso pode ser explicado
pelos custos de manuteno de uma rea internacional e pela necessidade de mo de obra
63

Vale ressaltar que a Paradiplomacia municipal no ocorre somente em cidades que j possuem um setor
internacional ou a designao de um Servidor para a prtica. Contudo, h de se concordar que este tipo de
organizao funcional, de modo geral, tende a facilitar o processo paradiplomtico.

mais qualificada para exercer esse tipo de atividade, como tambm, pela falta de interesse da
Unio em descentralizar seu poder.
A CNM (2009) argumenta que, mesmo no apresentando estrutura formal para a
internacionalizao local, os municpios pesquisados demonstraram uma certa abertura. A
pesquisa retrata que, quando a pergunta se dirige ao interesse do Municpio acerca de assuntos
internacionais, o nmero ultrapassa 60%. Para a Instituio, esse dado importante, j que h
um campo ainda extenso para garimpar atividades dessa natureza. Diante desse dado, deduzse que os Municpios brasileiros tm uma alta propenso abertura de suas administraes e,
por consequncia, uma oferta de servios pblicos aos seus cidados que podem ser atingidos
ou facilitados por dinmicas envolvendo o ambiente externo.
Alm da anlise populacional por meio de portes, a CNM tambm levou em
considerao os nmeros brutos de habitantes em cada Municpio. Baseada em dados de 1998
do IBGE, a entidade relacionou a populao com as categorias levantadas. Desse cruzamento,
surgiram informaes mais animadoras.
Apesar de os portes populacionais e a tipologia do Brasil apresentarem uma macia
presena de pequenos Municpios, quando se analisa a populao bruta, essa diferena fica
menos evidente. Como vimos, as categorias 1: Possui rea internacional e 2: Possuem
responsvel por assuntos internacionais, em conjunto, representam somente 2,62% dos
Municpios, entretanto, abarcam pouco mais de 30% da populao brasileira. Ao contrrio do
que se poderia imaginar, h uma presena relevante do tema no Brasil, ao menos quando
analisada a varivel populao. Nesse sentido, esclarece a CNM (2009, p.76):
Apesar de os assuntos internacionais atingirem relativamente pouco a populao
brasileira, por meio de suas administraes locais, o nmero est longe de ser
inexpressivo. Cerca de 60 milhes de habitantes possuem acesso a estruturas, entre
reas e responsveis, que tratam de temas internacionais nos entes pblicos mais
prximos do seu cotidiano, ou seja, em seus respectivos governos locais.

Numa perspectiva regional e sob o ponto de vista da estrutura funcional, apresentamos

no quadro 2.1, a seguir, o grau de internacionalizao dos municpios situados no Nordeste.
Utilizamos do mesmo intervalo de 2005 a 2008 e, novamente, dos parmetros da existncia
ou no de uma rea internacional ou um responsvel municipal para tratar de assuntos
internacionais. Alm das variveis j indicadas, soma-se, tabela, a indicao do cargo do
responsvel pela atividade internacional.
A regio Nordeste, composta pelos estados de Alagoas, Bahia, Cear, Maranho,
Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe, apresenta dados semelhantes aos

da estrutura funcional nacional. Inicialmente destaca-se, na tabela, a falta de qualquer

estrutura internacional, reas ou responsveis, no Estado do Piau.
Desse modo, no tocante atuao de profissionais de relaes internacionais, tanto em
nvel nacional quanto em nvel regional, os municpios se mostram carentes. As unidades
subnacionais municipais do Nordeste somam um quantitativo de 1.792 cidades e, conforme
ilustrado, apenas 21 delas tm algum tipo de estrutura funcional para a prtica de negociaes
internacionais. Assim, entre 2005 e 2008, somente 1,17% dos municpios nordestinos
apresentaram algum tipo de estrutura funcional para a execuo destas atividades. Como visto
alhures, a estrutura funcional municipal no essencial para a prtica da Paradiplomacia,
embora oferea significativo aporte, alm de se apresentar como um importante campo de
atuao profissional.

Quadro 2.1 rea internacional institucionalizada em municpios da regio Nordeste

Estado

Municpio

ALAGOAS

Macei

BAHIA

Possui
REA
internacional
instituda

Possui
RESPONSVEL
por assuntos
internacionais
X

Responsvel

Assessor de Projetos

Camaari

Secretrio de Relaes
Internacionais

Salvador

Secretrio Extraordinrio
de Relaes Internacionais

Coronel Joo S

Secretrio de Administrao

Cura

Assessor de Planejamento,
Turismo e Meio Ambiente

Feira de Santana

Secretrio de Planejamento

Ararend

Controlador interno
(Secretaria de Obras)

Cedro

Secretrio de Administrao

Crato

Chefe de Gabinete

Fortaleza

Assessor de R. I. do
Gabinete do Prefeito

Ubajarara

Secretrio de Administrao

Carutapera

Assessor Especial do
Gabinete do Prefeito

Chapadinha

Secretrio de Finanas

Secretrio de Planejamento

CEAR

MARANHO

PARABA

PERNAMBUCO

Joo Pessoa
So Jos da Lagoa
Tapada
Bodoc
Recife

SERGIPE

Secretrio de Finanas

Secretrio de Administrao
Coordenador de R.I
(Secretaria de Gesto e C.
Social)

Messias Targino
RIO GRANDE DO
NORTE

Assessor de Projetos

Mossor

Secretrio de
Desenvolvimento
Econmico

Natal

Secretrio de Indstria,
Comrcio e Turismo

Amparo de So
Francisco

Chefe de Gabinete

Fonte: Elaborado pela autora com base nas pesquisas do Observatrio da Cooperao Descentralizada,
desenvolvida pela CNM (2009).

importante ressaltarmos que os municpios de Camaari (BA), Salvador (BA) e

Recife (PE), em destaque no quadro acima, so os nicos que apresentam a estrutura
administrativa especfica para a rea de relaes internacionais, demonstrando maior
autonomia para as aes externas. Fortaleza (CE), apesar de no possuir uma rea
internacional j instituda, possui um responsvel especfico, ligado ao Gabinete do Prefeito
(Assessor de Relaes Internacionais), para tratar dos assuntos externos. J os demais
municpios, apresentam uma subordinao funcional dentro de outras Secretarias municipais,
a exemplo de Secretarias de Administrao, Planejamento, Turismo e Meio Ambiente,
Finanas, Desenvolvimento Econmico etc.
A abordagem deste captulo teve o condo de proporcionar uma viso geral acerca da
Paradiplomacia no Brasil. Assim, apresentamos sua evoluo histrica, seguida das
particularidades jurdico-constitucionais e o descompasso legal, bem como uma espcie de
radiografia brasileira e nordestina no tocante estrutura funcional dos municpios,
apresentada a partir das pesquisas da CNM. O caminho aqui percorrido nos oferece subsdio
para compreender a experincia paradiplomtica dos municpios paraibanos (Alagoa Nova,
Cabaceiras, Livramento e Sertozinho), beneficiados pelo Programa Plano Diretor como

mecanismo de promoo de Equidade64, anlise que ser apresentado no captulo seguinte

deste trabalho.

64

O Programa Plano Diretor como mecanismo de promoo de equidade foi um projeto desenvolvido pelos
municpios paraibanos (Alagoa Nova; Cabaceiras, Livramento e Sertozinho), que teve como intuito a
elaborao dos Planos Diretores destes municpios. O termo de parceria, intitulado de Programa Plano Diretor",
assinado em 1 de Maro de 2007, na Embaixada do Canad, entre a FAMUP- Federao dos Municpios
Paraibanos, a CNM - Confederao Nacional de Municpios e a CIDA - Agncia Canadense de
Desenvolvimento Internacional, priori, apresenta-se como uma experincia de internacionalizao municipal,
do tipo Paradiplomacia.

Captulo 3. A PARADIPLOMACIA BRASILEIRA EM AO: O CASO DO PROGRAMA

PLANO DIRETOR NA PARABA

Iniciamos o presente captulo, revisitando o Federalismo, buscando compreender o

nvel de autonomia que este tipo de organizao estatal confere s unidades subnacionais
brasileiras. Como vimos, o fenmeno da Paradiplomacia ainda no foi institucionalizado em
nossa legislao, de modo que a autonomia das nossas unidades subnacionais deriva dos
limites atribudos pela Constituio, que rege o nosso pacto federativo.
Para Saraiva (2004), os municpios brasileiros, aps a Constituio de 1988, passaram
a ter autonomia poltica, jurdica e administrativa em relao ao governo federal. Contudo, as
unidades subnacionais brasileiras, em mbito externo, no possuem representaes
diplomticas e nem firmam Tratados65, de modo que, na busca da permissividade de suas
tratativas internacionais, abonam suas negociaes sob a forma de Atos e Acordos informais.
Conforme veremos, o Estado logstico o paradigma ideal para o reconhecimento da atuao
internacional das unidades subnacionais.
De modo geral, apresentamos as determinantes externas e domsticas (das unidades
subnacionais e do governo central) como fatores que do causa ao fenmeno; e ainda, a
relao multifatorial que compe as causas da existncia de Paradiplomacia na regio
Nordeste, notadamente atravs da experincia do Programa Plano Diretor como mecanismo
de Equidade.
A anlise das etapas do processo de elaborao do Plano Diretor dos municpios
paraibanos fundamental para o entendimento da relevncia do interesse local. Conforme
veremos, o processo configura-se no estreitamento entre a Sociedade e as reais demandas e
potencialidades dos Municpios, baseada na percepo de seus moradores. Corroborando com
o construto terico de Castells e Borja (1996) no tocante s cidades como verdadeiros atores
polticos e o Projeto-Cidade, encerramos este captulo apresentando o Plano Diretor como
uma ao paradiplomtica de poltica externa municipal com fins insero internacional.

3.1 O Federalismo e a Paradiplomacia

65

Constituio Federal - Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VIII - celebrar tratados,
convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; (BRASIL, 2011), Grifo nosso.

Um Estado federal um Estado dotado de caractersticas prprias, que o distingue dos

outros tipos de Estado. Em geral, considera-se a Revoluo Americana66 (1776), como o
marco inicial do Federalismo. O processo de independncia das 13 (treze) colnias da
Amrica do Norte, que criou os Estados Unidos da Amrica, rompeu com o vnculo ingls e
compeliu o mundo, particularmente a Europa, a um novo modelo poltico e administrativo
estatal, qual seja, federalista, republicano e anticolonialista.
Como vimos alhures, o fenmeno da Paradiplomacia pode ocorrer de diferentes
formas e em diferentes Naes, independente de contornos histricos, econmicos, culturais e
polticos, entretanto, ao que parece, nos pases optantes pelo modo de organizao estatal
federalista, notadamente aqueles com relevantes contornos democrticos, que o fenmeno
encontra subsdio para se desenvolver mais plenamente. Em nossa abordagem, ponto 1.4.1
deste trabalho, trouxemos algumas experincias paradiplomticas da Sua, Alemanha,
Federao Russa e Argentina, todos pases federalistas. Nesse sentido, sugere Duchacek
(1990): Sistemas federais flexveis tm maior capacidade para lidar com problemas de
interdependncia global e regional do que sistemas unitrios ou autoritrios
Contudo, bom lembrar que a insero internacional de unidades subnacionais no
privilgio deste tipo de Estado. A realidade contempornea vem trazendo novos tipos de
relaes entre o Estado central e suas subunidades. O caso da Espanha, por exemplo,
evidente. Embora seja formalmente um Estado unitrio, o Estado central convive com um
acentuado grau de autonomia das regies da Catalunha, Galcia e Pas Basco. Como vimos,
essas comunidades tm administrado grandes parcerias internacionais. Assim, as
possibilidades de atuao externa das unidades subnacionais variam de Nao para Nao.
Consequentemente, cada modelo de organizao estatal, em consonncia com a sua legislao

66

A Revoluo americana nos permite ainda identificar algumas das caractersticas do que agora usualmente se
define como guerras de libertao nacional. De fato, a Revoluo americana o primeiro exemplo de guerra de
libertao anticolonial, movida por um povo em busca da independncia, de uma guerra longa e sangrenta que, no
entanto, no provocou mudanas fundamentais na esfera scio-econmica, no obstante serem muitos os cidados
americanos que se mantiveram fiis sditos do rei da Inglaterra, tendo de pagar tal preferncia com a confiscao
dos bens e com o abandono do pas. A despeito da mudana poltica fundamental, que culminou na criao da
federao americana, uma vez que as relaes scio-econmicas permaneceram substancialmente invariveis e as
elites polticas americanas que emergiram pertenciam j ao estrato superior da sociedade colonial.(BOBBIO, 1909,
p.1123)

e, ainda, levando-se em considerao s particularidades de ordem econmica, poltica,

histrica e cultural, conferem graus distintos de autonomia s suas subunidades.
Para Dallari (2003), os Estados so unitrios, quando tm um nico poder central, que
a cpula e o ncleo do poder poltico; e so federais, quando conjugam vrios centros
autnomos de poder poltico. Desse modo, a premissa essencial do federalismo a juno de
vrios centros autnomos de poder poltico. Em regra, os critrios a serem conservados nesta
concepo estatal seriam o da no-subordinao do governo estadual ao governo nacional, a
autonomia dos membros, igualdade e cooperao. Os limites, direitos, deveres e garantias que
regem esta relao devem estar dispostos na Constituio do pas.
Nesse sentido, os membros de Estados federais possuem certa autonomia, ou seja,
capacidade de auto organizar-se, em funo de seu prprio poder e vontade, obviamente
dentro dos limites e nas reas que forem atribudas pela Constituio que rege o pacto
federativo de que fazem parte, diferentemente do que ocorre com os membros de Estados
unitrios que, por sua vez, normalmente no possuem autonomia.
Para fins deste trabalho, a autonomia no deve ser confundida com a soberania,
categoria esta inerente prpria existncia dos Estados nacionais, carregada de poder real e
imagtico sobre o modo pelo qual se deve proceder as relaes entre os povos. Essa to falada
soberania, possuidora de funes especficas, simplifica a realidade e constantemente
favorece a ao dos atores estatais centrais, conforme vimos no decorrer do nosso trabalho.
O arcabouo conceitual de um Estado federalista, inevitavelmente, perpassa pela
anlise clssica da comparao entre Federao e Confederao, notadamente no que se refere
ao grau de centralizao do poder, conforme veremos em seguida.
Para Acquaviva (1994), uma Confederao formada por Estados propriamente ditos,
ou seja, entidades polticas dotadas de poder soberano, ao passo que, no Estado federal, os
Estados membros renunciam a sua soberania em proveito do prprio Estado federal.
De acordo com Soares (1998, p.138), o federalismo pode ser caracterizado por uma
dupla autonomia territorial, seno vejamos:
O sistema federal pode ser definido como uma forma de organizao do Estado
nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do poder poltico, ou seja, na
qual se distinguem duas esferas autnomas de poder: uma central, que constitui o
governo federal, e outra descentralizada, que constitui os governos membros, sendo
que ambas tm poderes nicos e concorrentes para governar sobre o mesmo
territrio e as mesmas pessoas.

Ao que parece, o Federalismo, quando comparado Confederao, no tocante

(des)centralizao de poder, proporciona um meio de organizao territorial mais apropriado
para garantir, atravs da democracia, estabilidade e legitimidade poltica aos governos das

unidades subnacionais, especialmente, nas sociedades caracterizadas por grande diversidade

de base territorial, cultural, lingustica, tnica ou religiosa. Nesse sentido:
Em um pas muito extenso territorialmente e/ou com grande diversidade tnicolingustica, a forma federada de diviso do poder acomoda as tenses, reconhece e
protege as diferenas e promove objetivos de convivncia comum. (KUGELMAS e
BRANCO, 2005, p. 163)

Para Kugelmas e Branco (2005), sob uma perspectiva histrica, as formas de

organizao de tipo confederado foram cedendo lugar s federaes. Isso aconteceu
principalmente em decorrncia da dificuldade de estabilizar uma unidade territorial num
contexto de subunidades territoriais soberanas, ligadas por vnculos muito tnues.
A soma de pases federais no mundo modesta, a saber: Estados Unidos, Rssia,
Canad, ndia, Brasil, Austrlia, ustria, Sua, Alemanha, Argentina, Mxico, Venezuela,
Nigria, Paquisto e Malsia. H de se notar que, em sua maioria, as naes federalistas so
aquelas que possuem as maiores extenses territoriais do mundo.
O Brasil, inicialmente um Estado unitrio, aps a instaurao da Repblica e a adoo
da Constituio de 1891, dividiu-se internamente, delegou autonomia s suas novas unidades
polticas internas e continuou conservando para si a soberania do territrio como um todo.
Hoje, constitudo sob a forma de Repblica Federativa, formado por 26 (vinte e seis)
Estados membros, 1 (um) Distrito Federal, a Unio e mais de 5.658 (cinco mil seiscentos e
cinquenta e oito) Municpios. Os Estados membros, tambm chamados de Estados federados
ou Estados federativos, e os Municpios so o que chamamos, para fins deste trabalho, de
unidades subnacionais.
De modo que, sob o manto do federalismo, em mbito externo, os membros da
Repblica federativa brasileira, ou seja, as unidades subnacionais, no possuem
representaes diplomticas e nem firmam tratados, tendo apenas personalidade jurdica de
direito pblico interno. No possuem a clebre soberania, contudo, o poder de
autodeterminao e capacidade de se auto-organizar, inerente existncia deles, acarreta-lhes
um status de autonomia. Assim, reserva-se a soberania para o Estado central federalista,
restando a autonomia para as unidades subnacionais que compem a Federao. Nesse
sentido:
Duas foras convivem e se tensionam na relao entre governo central e as
provncias: uma tendncia centrpeta, que procura reter o poder para o governo
central, no impedindo aes autnomas das unidades subnacionais, mas as
regulando e controlando; e a tendncia centrfuga, que mostra a ao das unidades
subnacionais em buscar maior autonomia poltica e econmica para seus interesses
prprios, facilitadas pelas crescentes assimetrias na distribuio dos recursos
internos e pelas oportunidades de negcios abertas com os efeitos decorrentes da
globalizao. (Ibid, p.169)

No entrelaamento das vises do Federalismo e da Paradiplomacia, deparamo-nos

com o elemento chave desta pesquisa, que o grau de autonomia das unidades subnacionais.
essa quantidade de autonomia que permite uma atuao mais ou menos espontnea das
unidades subnacionais.

Trata-se de uma simbiose natural entre as funes, deveres e

responsabilidades que as cercam e o governo central, fazendo com que os interesses

especficos destas unidades estejam efetivamente em pauta.
Para Saraiva (2004), os municpios brasileiros, aps a Constituio de 1988, passaram
a ter autonomia poltica, jurdica e administrativa em relao ao governo federal. De modo
otimista, o autor defende que, conforme os ditames do paradigma do Estado-logstico67, essa
autonomia compreendida como os espaos de manobra consolidados na CF, para os
municpios de menor autonomia, e que o compartilhamento semiautnomo dos Estadosmembros da federao que edifica a base da governana poltica do Estado nacional pela via
da representao direta no Senado Federal e pela Cmara dos Deputados. Isso o que o autor
vem a cunhar de: relativa autonomia das municipalidades. Para ele, o Estado logstico o
paradigma ideal para o reconhecimento da atuao internacional das unidades subnacionais,
seno vejamos:
O novo paradigma da valorizao dos entes subnacionais coincide com a emergncia
do paradigma do Estado logstico no Brasil. O Estado logstico, ao procurar expor a
vontade de fortalecer o ncleo nacional da ao externa do Brasil, passa a operar
diretamente na transferncia sociedade da responsabilidade empreendedora,
ajudando-a a atuar no ambiente externo. A busca por um melhor modo de equilibrar
os benefcios da interdependncia por meio de uma insero madura no mundo
globalizado o elemento aglutinador das posies e opes. (SARAIVA, 2004,
p.139)

Trata-se de uma verdadeira quebra de paradigmas. Sob a perspectiva da atuao

internacional das unidades subnacionais brasileiras, presenciamos, ainda que lentamente, a
passagem do paradigma estatocntrico para o logstico. As tradicionais polticas pblicas
municipais, por muito tempo, foram voltadas somente para o lado interno dos municpios. As
aes eram planejadas e executadas estritamente dentro dos limites de seus respectivos
territrios. Entretanto, em conformidade com o paradigma do Estado logstico, essa
configurao vem sofrendo relevantes modificaes.
67

Logstico aquele Estado que no se reduz a prestar servio, como fazia poca do desenvolvimentismo, nem
a assistir passivamente s foras do mercado e do poder hegemnico, como se portava a poca no
neoliberalismo. logstico porque exerce a funo de apoio e legitimao das iniciativas de outros atores
econmicos e sociais. Contrariamente presuno da literatura acerca da globalizao, esse novo paradigma,
introduzido por Cardoso e consolidado por Lula, no admite que diante das foras internacionais os governos
sejam incapazes de governar. (CERVO, 2008, p.495)

Como vimos, o novo cenrio de correlao internacional das unidades subnacionais se

intensifica frente aos efeitos da globalizao, de modo que, na derrubada das fronteiras, muito
em funo do desenvolvimento tecnolgico, espalha-se no mundo um sentimento de
integrao universal. O Brasil tambm se insere nesse atual contexto, no qual os municpios
procuram incansavelmente estratgias de desenvolvimento prprias, visando satisfao de
seus interesses locais e especficos.
Em nosso pas, cada vez mais frequente o planejamento de aes externas pelos
municpios como, por exemplo: a cooperao internacional para o intercmbio de
experincias exitosas, misses comerciais ao exterior, participao em eventos internacionais,
participao em redes de cidades, visitas oficiais recebidas e efetuadas, captao de recursos,
dentre outras.
Apesar das iniciativas de aes externas dos municpios brasileiros, o que se constata
que:
De forma geral, entende-se que o Estado federal soberano, ao passo que as
unidades federadas que o compem so to-somente autnomas. Com efeito, em se
seguindo a orientao tradicional, segundo a qual a manuteno de relaes com
outros Estados uma prerrogativa de soberania, tais subunidades no disporiam de
capacidade de, per se, assumir compromissos internacionais. (PRAZERES, 2004, p.
287)

Assim, partindo do pressuposto de que o governo municipal possui responsabilidades

para com o desenvolvimento local e que, para tal, possui autonomia, nos inquietamos com a
percepo de que essa autonomia no Brasil ainda legalmente limitada aos contornos
nacionais.
Diferentemente do que ocorre em pases anteriormente estudados (Sua, Alemanha,
Espanha, Federao Russa e Argentina), o grau de autonomia das unidades subnacionais
brasileiras no poder ser apontado neste trabalho, posto que a gradao da autonomia, em
leve, moderada e avanada, como vimos alhures, teve como parmetro a interpretao dos
textos legais de pases que institucionalizaram a Paradiplomacia, fato que ainda no ocorreu
em nosso pas.
Por outro lado, h de se destacar que o obstculo da no institucionalizao do
fenmeno no suficiente para barrar a atuao internacional de nossos municpios. Como
vimos no segundo captulo deste trabalho, cada vez mais se acentua, no Brasil, um
descompasso entre a realidade legal e a realidade dos fatos. As experincias dos EUA, Canad
e Chile se assemelham s prticas paradiplomticas do Brasil, e independentemente de
institucionalizao, as unidades subnacionais dessas Naes vm perfurando a soberania do
Estado central.

3.2 Causas da Paradiplomacia

Quais os motivos que levam as unidades subnacionais a exercerem diretamente um

papel que prprio do Estado central? A resposta a este questionamento, nos leva a entender
o fenmeno da Paradiplomacia em sua completude, causas e conseqncias se entrelaam e
apontam as justificativas essenciais para a insero internacional das unidades subnacionais.
De acordo com Soldatos (1990), as causas da Paradiplomacia se subdividem em: 1.
Determinantes externas e 2. Determinantes domsticas, estas, por sua vez, subdividem-se em
causas internas das unidades subnacionais e causas internas do Governo federal. A figura 3.1
e o quadro 3.1 refletem claramente a relao multifatorial que compe os fatores
motivacionais da Paradiplomacia. O autor lembra que, apesar de ter explorado as causas mais
importantes, as mesmas no so exaustivas.
Os tipos de segmentao, j analisados no tpico 1.3 deste trabalho, acrescidos de
outros fatores internos, do causa ao exerccio do fenmeno. As motivaes internas que
levam as unidades subnacionais prtica da Paradiplomacia, elencadas por Soldatos(1990),
so: Segmentao Objetiva; Segmentao Perceptual (Eleitorado); Regionalismo; Assimetrias
entre as unidades subnacionais; Elevao dos nveis de crescimento destas unidades e o Metooism68.
A Segmentao Objetiva se refere diversidade das caractersticas geogrficas,
culturais, lingusticas, religiosas e polticas, que distinguem uma unidade subnacional de outra
e do restante do prprio pas. Tal segmentao pode criar conflitos de interesses durante a
busca de uma poltica externa centralizada e pode induzir as elites e a populao das unidades
subnacionais a acreditar na necessidade de uma atuao externa autnoma e direta.

Figura 3.1 Causas da Paradiplomacia

CAUSAS
INTERNAS DAS
UNIDADES
SUBNACIONAIS

68

Para Soldatos (1990), o fenmeno do me-tooism (eu tambm quero) refere-se ao mimetismo provocado
pelo exemplo de algumas unidades subnacionais, cujos passos seriam seguidos por outros governos municipais.

PARADIPLOMACIA

Fonte: Elaborado pela autora, com base em Soldatos (1990)

J a Segmentao Perceptual (Eleitorado) geralmente relacionada com a

Segmentao Objetiva, mas pode tambm ser o produto da percepo de diferenas, mesmo
sem bases na realidade do sistema. Essas diferenas correspondem maneira como as
unidades subnacionais se vem, fazendo com que estas no se sintam bem representadas no
nvel do governo central, impulsionando-se ao ambiente externo. As presses polticas do
eleitorado so frequentemente expresses dessas percepes.
As Segmentaes Objetivas e Perceptuais tambm contribuem para o regionalismo.
Na verdade, as unidades subnacionais, devido segmentao objetiva e perceptual, nem
sempre esto bem representadas em nvel de Governo central, e assim, buscam o
envolvimento internacional direto, para melhor servir seus prprios interesses. Assim, o
regionalismo torna-se um ingrediente para as Segmentaes Poltica e do Ator, contribuindo
para o nacionalismo que, por sua vez, podem levar Paradiplomacia.
O fenmeno tambm pode ser acentuado com as assimetrias existentes entre as
unidades subnacionais. Algumas delas podem ver a poltica externa como um produto de
elites dominantes, situadas em uma ou mais unidades subnacionais econmicas e
administrativamente poderosas. No Canad, exemplifica Soldatos (1990), h um
ressentimento das provncias ocidentais no que se refere s iniciativas econmicas externas do
pas. Essa insatisfao pode ser explicada parcialmente pela percepo de que tais polticas
so feitas pelas elites de Ontrio e do Canad central (Ontrio e Quebec), ambas agindo em
nveis federais.
O crescimento das unidades subnacionais, no tocante a instituies, oramentos e
funes, encoraja as elites subnacionais a buscar novos papis, incluindo funes na poltica

externa. Assim, o esquema de elites competitivas, desenvolvido atravs das elites nacionais
e subnacionais, ocupando o campo da poltica externa e contribuindo para a
internacionalizao das unidades subnacionais. Por fim, Soldatos (1990) aponta um
importante determinante domstico da ao externa, o me-tooism, fenmeno que leva
unidades subnacionais a seguirem os passos de outras, em papis internacionais.

Quadro 3.1 Causas da Paradiplomacia

Causas Internas das
Unidades Subnacionais
Segmentao Objetiva
Segmentao Perceptual;
Regionalismo;
Assimetrias entre as
unidades subnacionais;
Elevao dos nveis de
crescimento ;
Me-Tooism

Causas Internas do
Governo Central
Ineficincia do Governo
Federal;
Problemas com o
processo de construo
da Nao;
Lacuna institucional;
Incertezas
Constitucionais;
Domesticao da Poltica
Externa

Causas Externas
Crescente
internacionalizao da
economia;
Interdependncia entre
as Sociedades

Fonte: Elaborado pela autora, com base em Soldatos (1990)

Sob o ponto de vista central, ou seja, as motivaes que surgem a partir da atuao
interna do Governo Federal, o autor sugere: a ineficincia do Governo Federal; problemas
com o processo de construo da Nao; lacuna institucional; incertezas constitucionais e a
domesticao da poltica externa, propriamente dita, como fatores motivacionais e
justificantes para a Paradiplomacia.
Os erros e/ou a ineficincia do Governo federal na conduta das relaes externas
devido, por exemplo, burocratizao, s experincias insuficientes, recursos limitados e a
segmentao objetiva e perceptual, um ingrediente de segmentao poltica e do ator. As
unidades subnacionais tentam, atravs do seu envolvimento internacional, remediar a situao
e oferecer ao Sistema uma Paradiplomacia de suporte ou at mesmo substitutiva.
Os problemas com o processo de construo da Nao, de acordo com Soldatos
(1990), tambm podem levar Paradiplomacia, a adeso defesa de um interesse nacional
global, atravs de uma ao poltica externa que sugere a necessidade de um controle
subnacional de relaes externas. Por exemplo, a crise sistmica do Canad nos anos sessenta
e setenta foi tambm uma crise de poltica externa, dado o conflito entre Quebec e Ottawa, no
que se refere aos papis internacionais.

Uma lacuna institucional, isto , a ausncia de representatividade dos interesses das

unidades subnacionais, por parte do Governo central, alm das incertezas constitucionais na
diviso de competncias da poltica externa, podem encorajar as unidades subnacionais a
buscar desempenhar papis internacionalmente. No Canad, Quebec reconheceu tais
incertezas constitucionais e conseguiu desenvolver-se externamente, ao invocar o principio da
extenso externa da competncia interna. Essa provncia tem desempenhado relevante papel
na poltica externa canadense.
A domesticao da poltica externa, isto , a nfase constante e substancial em
questes de low politics, motiva as unidades subnacionais, que tm competncias
constitucionais e interesses sistmicos prprios, a desenvolver um papel na poltica externa no
sentido de proteger seus direitos constitucionais e poder enfrentar os desafios modernos da
vida internacional. Seno vejamos:
Corroborando com a viso de vrios autores (HOCKING, 1990; KEATING, 2000),
Soldatos (1990) aponta a atual domesticao da poltica externa como outra
importante causa propulsora da ao externa subnacional, vez que esta agora se volta
com substancial nfase para questes low-politics, com novos temas da agenda
internacional envolvendo campos sob a incumbncia dos governos subnacionais ou
que tm influncia no seu territrio, motivando unidades federadas a desenvolver
um papel em poltica externa com o fim de proteger seus direitos constitucionais e
torn-las aptas a responder aos novos desafios. (RIBEIRO, 2008, p.95)

Enfim, o arremate motivacional da Paradiplomacia desenvolvido por Soldatos (1990)

se d com as causas externas. O autor aponta a crescente internacionalizao da economia e a
interdependncia entre as sociedades como fatores externos que determinam a incidncia do
fenmeno. Em nosso entendimento, esses fatores contribuem para um status de soberania
perfurada, em que as fronteiras nacionais nem sempre protegem suas unidades subnacionais
das influncias econmicas, culturais, como, por exemplo, a do desemprego estrutural, dentre
outras.
Soldatos (1990) enfatiza que o contexto atual, caracterizado por uma interdependncia
complexa, constitui-se no grande fator propulsor da ao subnacional em direo ao ambiente
internacional, considerando-se aqui a interdependncia nos nveis global, micro-regional,
macro-regional, como ainda o envolvimento de atores externos. No nvel global, o
crescimento da internacionalizao da economia e as ligaes entre sociedades industriais
avanadas exercem um duplo impacto na soberania do Estado.
Nesse sentido, vale recordar o posicionamento de Robert Keohane e Joseph Nye
(2001), quando apontam que a reduo nos custos da comunicao aumentou o grau de

participao de outros atores no cenrio internacional, expresso que definiram como

interdependncia complexa.
Desse modo, o conceito de interdependncia complexa passa a considerar um
aprofundamento das interaes entre os diversos atores internacionais, tendo como
caractersticas principais: 1) a existncia de mltiplos canais de articulao entre as
sociedades atravs de interaes formais e informais entre autoridades e entre atores privados;
2) a ausncia de hierarquia entre as questes, implicando peso e conexes variveis entre os
temas de segurana nacional e demais assuntos de poltica domstica e externa; e 3) uma
diminuio da importncia do uso da fora como instrumento eficaz de poltica pelos Estados,
quando a cooperao passa a ser um instrumento na busca de ganhos mtuos.
Isso leva ao estabelecimento de relaes diretas entre estas unidades e agentes
estrangeiros, a exemplo de corporaes multinacionais. Alm do mais, a economia mundial,
com sua alta mobilidade de capital e articulao entre fronteiras de espaos econmicos
interdependentes, induz as unidades subnacionais a buscar a Paradiplomacia com a finalidade
de promover seus interesses, notadamente em casos nos quais a ineficincia do governo
federal evidente.
Por outro lado, essa mesma economia mundial e a interdependncia podem encorajar
os governos federais a lidar com a ampliao dos papis desses atores internacionais, gerando
uma espcie de contra reao das unidades subnacionais, desejando, assim, proteger seus
interesses, suas jurisdies e seus papis. Desse modo, a Paradiplomacia pode ser o resultado
de envolvimentos de agentes externos, como tambm ser influenciada por fatores de
interdependncia regional.
Comparando a viso de Soldatos (1990) com a de outros autores, verifica-se um certo
consenso nos estudos sobre as motivaes das unidades subnacionais para sua insero no
ambiente internacional. Duchacek (1990) analisa essas motivaes com base em trs nicas
vertentes, argumentando que, apesar de variarem muito, elas so predominantemente tcnicas
e econmicas, e apenas parcialmente polticas, exceto no caso de unidades subnacionais com
carter secessionista. Por sua vez, Paquin (2004), quando distingue a Paradiplomacia clssica
da Paradiplomacia identitria e da protodiplomacia, adota subliminarmente como critrio de
categorizao a prpria motivao central da ao paradiplomtica.
Ribeiro (2008) classifica as motivaes de insero internacional das unidades
subnacionais em quatro grandes categorias, considerando primeiramente as motivaes
econmicas, seguidas daquelas de ordem cultural, de ordem poltica e, por fim, aquelas que
surgem com base em novos temas da agenda internacional.

De acordo com Paquin (2004), as necessidades de desenvolvimento e de crescimento

econmico so as motivaes principais que esto na base da lgica funcionalista que explica
a projeo internacional das unidades subnacionais. J no que se refere s motivaes
culturais, temos que:
As regies com seu prprio idioma e cultura tambm buscam recursos e apoio no
cenrio internacional, especialmente quando seu prprio governo central no se
mostra com disposio para apoi-las, ou quando a zona da qual originrio o
idioma se encontra situada em outro Estado, como o caso da Catalunha que tem
promovido seu idioma nos departamentos de espanhol das universidades
estrangeiras e tem obtido o reconhecimento dos idiomas no estatais nas instituies
europias.(RIBEIRO, 2008, p.98)

No tocante s motivaes polticas, Keating (2004) aponta que so aquelas aes de

unidades subnacionais que possuem aspiraes nacionalistas e buscam o reconhecimento e a
legitimao como algo mais que meras regies. O autor traz como exemplo as investidas do
governo Catalo, que nos Jogos Olmpicos de Barcelona, em 1992, divulgou que se tratava de
uma nao diferenciada, no fazendo parte da Espanha.
Considerando que a motivao da maioria dos governos subnacionais para atuar na
esfera internacional consiste em aproveitar as novas possibilidades trazidas pela globalizao
para inserir a economia regional nos fluxos de comrcio internacional e de investimentos
estrangeiros, Nunes (2005) complementa que existem ainda motivaes voltadas para o
tratamento de novos temas surgidos na agenda internacional dos anos 1990, nas chamadas low
politics, que podem impactar nos territrios dos governos subnacionais ou incidir sobre suas
competncias constitucionais, tais como direitos humanos, mudanas climticas, terrorismo e
desenvolvimento sustentvel, dentre outros.
Com base nos pressupostos tericos acima elencados, percebemos similaridades entre
a teoria e a realidade brasileira. Os mltiplos fatores se imbricam e brotam de modo
expressivo, especialmente na regio Nordeste do nosso pas, onde dficits econmicos,
sociais, polticos e culturais justificam

uma carncia de intervenes. Em uma anlise

emprica, perceptvel que o Nordeste brasileiro historicamente configura-se como uma

regio atrasada. Os baixos ndices de desenvolvimento econmico e social dessa regio em
relao ao centro-sul do pas so evidentes.
Assim, as motivaes internas das unidades subnacionais nordestinas para a prtica da
Paradiplomacia podem ser explicadas atravs da segmentao objetiva que, pela sua
diversidade geogrfica, cultural e econmica, intrinsecamente distingue a regio Nordeste do
restante do pas. Os conflitos de interesses na busca de uma poltica externa descentralizada,
levam as unidades subnacionais a buscar uma atuao externa autnoma e direta, corroborada

igualmente pelo alto grau de assimetrias entre estas unidades. H, ainda, a incidncia da
segmentao perceptual, no tocante s presses polticas do eleitorado, que tambm podem
desencadear um envolvimento internacional direto, por parte do governo local, como forma
de melhor servir os prprios interesses das unidades subnacionais da regio Nordeste.
Em tempo, destaca-se que a Paradiplomacia no Nordeste, tanto quanto no restante do
pas, pode acontecer devido a motivaes internas das unidades subnacionais, atravs das
causas internas do prprio Governo federal, como tambm devido s causas externas da
interdependncia complexa, conforme abordadas anteriormente. Trata-se de um verdadeiro
somatrio multifatorial, no exaustivo e no excludente.
Ao mesmo tempo em que se percebe motivos, necessidades e potencialidades para o
exerccio da Paradiplomacia no Nordeste, nos deparamos com uma baixa incidncia dessa
atividade internacional por parte da gesto municipal das unidades subnacionais. A pesquisa
do Observatrio da Cooperao descentralizada no Brasil69, no intervalo de 2005 a 2008,
extrada da CNM, no tocante existncia ou no de uma rea internacional ou um responsvel
municipal para tratar de assuntos internacionais, nos revelou que apenas 21, das 1792 cidades
nordestinas, esto preparadas funcionalmente para a Paradiplomacia.
Como vimos anteriormente, apesar de contribuir, a existncia de um corpo funcional
na gesto municipal no um requisito essencial para o desenvolvimento de relacionamentos
externos por parte destas unidades subnacionais. Prova disso o fato de que os municpios
nordestinos, mais precisamente, do interior do estado da Paraba, Cabaceiras e Livramento
(Mesorregio da Borborema) e Alagoa Nova e Sertozinho (Agreste Paraibano), sem nenhum
aparelhamento e ainda despreparados para a prtica de poltica externa, experimentaram, em
2007, uma relevante experincia paradiplomtica, conforme ilustramos em seguida.

3.3. Programa Plano Diretor como Mecanismo de Promoo de Equidade

O Programa plano Diretor, como mecanismo de promoo de equidade, foi uma

iniciativa da CNM - Confederao Nacional dos Municpios, com fins estruturao de uma
rede de apoio e elaborao dos planos diretores municipais, a partir de uma metodologia

69

A pesquisa foi apresentada no tpico 2.6 do captulo 2 deste trabalho.

participativa baseada nas diretrizes gerais da poltica urbana estabelecida pelo Estatuto da
Cidade70 e orientaes do Ministrio das Cidades. Nesse sentido:
Em 2003, o recm-criado Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria de
Programas Urbanos, iniciou campanhas de divulgao do Direito Cidade, publicou
materiais, cartilhas e livros, em diferentes temticas (Plano Diretor Participativo,
regularizao fundiria, revitalizao de centros histricos, etc.). A Campanha do
Plano Diretor Participativo, especificamente, formou uma rede de mobilizao que
contribuiu para mobilizar gestores municipais e, sobretudo, sociedade civil
organizada. Fato que gerou uma demanda significativa Confederao Nacional de
Municpios por parte de tcnicos e prefeitos na busca de formas de apoio ou
iniciativas que contribussem para elaborao do plano diretor de seus Municpios.
(CNM, 2009, p.13)

O Programa, cuja durao foi de 12 meses, teve a CNM como Entidade Proponente e
como Entidades Co-participantes/Beneficirios: A FAMUP71- Federao dos Municpios
Paraibanos, e as Prefeituras municipais de Alagoa Nova (PB), Cabaceiras (PB), Livramento
(PB) e Sertozinho (PB). O aporte financeiro necessrio para a execuo do Projeto ficou por
conta da Cida72- Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional, principal fonte de
financiamento.
A assinatura do Acordo de contribuio entre a CNM e a Cida ocorreu no dia 1 de
maro de 2007, na Embaixada do Canad, com a presena do Conselheiro da Diviso de
Cooperao e Desenvolvimento da Embaixada do Canad, Rmy Beaulieu, e com o
presidente da CNM, Paulo Ziulkoski, alm de tcnicos da CNM e da Cida. Conforme a
abordagem jurdico-constitucional acerca da legalidade da Paradiplomacia no Brasil,
apresentada no segundo captulo deste trabalho, verifica-se que a experincia dos municpios

70

O art. 183 da Constituio Federal/88 trata da obrigatoriedade de os Municpios acima de 20 mil habitantes
elaborarem o seu Plano Diretor. O Estatuto da Cidade, Lei Federal n10.257, de julho de 2001, por sua vez,
regulamentou este artigo constitucional e determinou que esse instrumento urbanstico fosse elaborado (ou
revisto) e aprovado por esse universo de Municpios num prazo de cinco anos (outubro de 2006).
71

Fundada em 1995, a FAMUP tem o papel de associar, integrar e representar os Municpios da Paraba. Para
cumprir esse papel, a Federao conta com tcnicos capacitados que organizam cursos de capacitao,
disponibilizam informaes relacionadas administrao municipal, alm de outros servios como um sistema
de informtica que oferece vrios produtos para a incluso digital e modernizao da gesto. A infraestrutura
disponibilizada na sede da FAMUP, em Joo Pessoa, constituiu uma importante contrapartida para o
desenvolvimento do Projeto Plano Diretor. Para maiores informaes: http://www.famup.com.br/, acesso em
09.07.2011.
72

A agncia canadense de desenvolvimento internacional trata de polticas de desenvolvimento. O objetivo

principal da Cida gerenciar os recursos de forma eficaz e responsvel para alcanar resultados significativos e
sustentveis. Os temas prioritrios so: Aumento da segurana alimentar; Assegurar o futuro de crianas e jovens
e Estimular o crescimento econmico sustentvel.Para maiores informaes: http://www.acdi-cida.gc.ca/home,
acesso em 09.07.2011.

paraibanos aconteceu revelia do MRE, confirmando a percepo de que a

institucionalizao do fenmeno no funciona como requisito essencial sua existncia.
Ciente do universo significativo de municpios brasileiros abaixo de 20 mil habitantes
que esto fora da obrigatoriedade de elaborao do plano diretor (cerca de 70% do total de
municpios), foram definidos como rea de atuao do projeto quatro municpios paraibanos,
variando entre 3 mil a 18 mil habitantes, com o objetivo de conhecer a realidade, a capacidade
de gesto municipal, as dinmicas sociopoltico-econmicas e as formas de participao da
populao existente nos pequenos municpios.
A estrutura dos municpios brasileiros apresenta distintos patamares de
desigualdade. Muitas vezes, as classes excludas no possuem um canal institucional
efetivo em que possam fazer valer seus direitos, objetivos, interesses; ou mesmo
fazer a apresentao das propostas essenciais de modificao da sua realidade local.
Uma vez relegados condio de excludo passam a sofrer sucessivas formas de
exceo e discriminao, quer sejam elas de natureza econmica, social,
educacional, de raa, de gnero etc.(CNM, 2009, p.5)

Foram identificados, no mbito dessas administraes municipais paraibanas, diversos

desafios para efetivao do planejamento territorial como: carncia de recursos humanos com
experincia na prtica do planejamento participativo e da gesto democrtica; falta de
informaes referentes ao municpio; estrutura administrativa inadequada; e indisponibilidade
de recursos financeiros.
Tais desafios justificaram sobremaneira a escolha destes municpios, mesmo sem
obrigatoriedade legal. Nesse sentido, o planejamento municipal deixa, portanto, de ter a
caracterstica exclusivamente normativa e se transforma em um pacto da sociedade em busca
de melhores condies de vida, representando, materialmente, o signo de mudana da
realidade local. Seno, vejamos:
A participao popular ocupa lugar de destaque tanto no Estatuto da Cidade, na
medida em que elevada condio de diretriz geral do planejamento urbano,
atravs da gesto democrtica da cidade, quanto na definio da poltica nacional de
desenvolvimento urbano pelo Ministrio das Cidades, mediante a realizao da
Conferncia das Cidades e da criao do Conselho Nacional da Cidade.(CNM, 2009,
p.6)

De acordo com a CNM (2009), o quadro tcnico dos municpios paraibanos

integrantes do projeto apresentava inexperincia na prtica do planejamento participativo e de
gesto democrtica. Segundo dados do IBGE, Gesto Pblica 2005, havia um percentual
maior de funcionrios ativos apenas com Ensino Fundamental nos Municpios de Cabaceiras

73

, Sertozinho74 e Alagoa Nova75 e somente a maioria dos funcionrios de Livramento76

possua Ensino Superior. Sobre os funcionrios qualificados desses municpios, vejamos:

Por sua vez, os funcionrios qualificados, pertencentes aos quadros tcnicos desses
municpios, no possuem uma experincia no planejamento e gesto do territrio. O
que se pode perceber refletido na administrao municipal pela inexistncia de
instrumentos de gesto urbana como, cdigo de postura, cdigo de vigilncia
sanitria, cdigo de obras, legislao sobre reas de interesse especial ou social, lei
de permetro urbano (exceto Cabaceiras), lei de zoneamento, lei do solo criado, lei
de parcelamento do solo (exceto Municpio de Livramento) e plano estratgico.
(CNM, 2009, p.13)

Desse modo, a carncia de recursos humanos com experincia na prtica de

planejamento participativo e de gesto democrtica foi, sem dvida, um grande desafio, mas
no um obstculo. Essa inexperincia funcionou como um ingrediente a mais de motivao
para a consecuo do Projeto.
Igualmente, a falta de articulao dos dados das secretarias da administrao
municipal e ausncia das informaes cartogrficas (plantas, mapas) agravaram ainda mais a
atualizao e o registro da realidade multifacetada e interdisciplinar do territrio, dificultando
o adequado planejamento, nos nveis local e regional.
Vale lembrar que essa inexperincia na rea de planejamento no se restringiu apenas
ao aspecto tcnico, mas, sobretudo, participao popular no processo de elaborao dos
instrumentos de planejamento. Diante desse quadro, e ainda com o interesse macro em
incorporar outras formas de espaos de participao, associadas necessidade local de
definio de polticas para o desenvolvimento municipal com incluso social, aps consulta
aos Prefeitos77, deu-se a preferncia aos referidos municpios paraibanos.
Assim, a estratgia adotada pela CNM visou criar no municpio um ambiente
favorvel elaborao participativa do Plano Diretor, atravs da aquisio de capacidade pela
equipe tcnica local, de forma que o produto final de sua atuao no seja apenas a elaborao

73

O Municpio de Cabaceiras, com 4.290 habitantes, 400 km2, apresenta um quadro tcnico mais qualificado, de
um total de 266 funcionrios, 138 tm Ensino Fundamental, 81, ensino Mdio, e 47, Ensino Superior.
74

O Municpio de Sertozinho, com 4.012 habitantes, 33 km 2, 306 funcionrios ativos na administrao direta,
135 possuem Ensino Fundamental, 113, Ensino Mdio, 48, Ensino Superior, 10, Ps-graduao.
75

O Municpio de Alagoa Nova, com 19.059 habitantes, 122 km2, 644 funcionrios ativos, dos quais 313 tm
Ensino Fundamental, 149, Ensino Mdio, 152,Ensino Superior, 30, Ps-graduao.
76

O Municpio de Livramento, com 7.605 habitantes (IBGE), 343,4 km 2, possua um total de 144 funcionrios
ativos da administrao direta, dos quais 23 possuem Ensino Fundamental, 33, Ensino Mdio, 57, nvel superior,
01, Ps-graduao.
77

De acordo com a CNM (2009), os Gestores dos municpios em questo j haviam manifestado interesse em
realizar parcerias na rea de desenvolvimento urbano e gesto democrtica, propondo inclusive contrapartida.

do Plano Diretor participativo, mas tambm a formao de quadro tcnico local habilitado
para fazer sua gesto.
Para a concretizao do Projeto, estruturou-se uma rede, composta por dois tcnicos da
CNM (nas reas jurdica e de planejamento urbano), dois tcnicos da FAMUP (focados em
mobilizao social e planejamento fsico-territorial), contratados durante o programa. E cada
Municpio ficou encarregado de disponibilizar como contrapartida ao projeto uma equipe
prpria composta, no mnimo, por quatro profissionais das reas fsico-territorial (arquiteto,
urbanista, gegrafo, engenheiro etc.), cincia social (assistente social, psiclogo social etc.),
jurdica (advogado) e um coordenador (qualquer rea de atuao, mas com habilidade na
articulao da administrao municipal).
A metodologia desenvolvida pelo Programa Plano Diretor adaptou-se metodologia
de planejamento participativo mediante a incorporao dos temas propostos pela Cida, a
saber: equidade, governana, participao da sociedade civil e concepo das atividades do
programa.
A equidade pode ser mensurada pelo grau da posse e do acesso riqueza,
oportunidades e participao numa sociedade. Ela se apresenta sob vrias dimenses, como:
poder econmico, idade, religio, orientao sexual, gnero, sade, educao, categoria social
(casta), raa e etnia, poltica, infraestrutura e regio de origem. Juntamente com a equidade, a
metodologia desenvolvida pela Cida prioriza projetos focados no fortalecimento de
governana dentro do pas. Nesse sentido,
Logo, governana um tema que pode ser entendido de modo simples e claro como
o engajamento da sociedade nas aes governamentais, sendo mensurado, portanto,
pelo grau de interao existente entre o governo e as organizaes da sociedade
civil, o setor empresarial,enfim, todas as instituies e cidados que atuam em uma
sinergia por meio de parcerias e pactuao conjunta das aes. Para a Cida, isso se
traduziria na gesto dos recursos sociais e econmicos de maneira eficaz,
transparente, responsvel e pluralista. O aprimoramento da governana seria meio
tambm de se alcanar sistemas de sade, trabalho e emprego mais
equitativo.(CNM, 2009,p.28)

De acordo com a CNM (2009), o fortalecimento da relao com a sociedade contribui

para uma gesto pblica flexvel, inovadora, centrada no aproveitamento das potencialidades
do cidado, em que so construdos espaos de convivncia capazes de potencializar a cultura
da solidariedade e da cooperao cidad. Dessa forma, a responsabilidade pelo
desenvolvimento local deixa de ser s dos prefeitos e passa a ser compartilhada com a
comunidade. nesse momento que todos se sentem responsveis pela cidade e que as
polticas pblicas participativas apresentam o efeito desejado.

A participao da sociedade civil um comportamento de soma positiva, em que todos

saem ganhando. Os espaos destinados s tomadas de decises que influenciaro o futuro da
cidade e da comunidade podem se tornar, portanto, um exerccio de cidadania, conhecimento
dos direitos e deveres do cidado.
Por fim, a metodologia delineada pela Cida traz a preocupao com a concepo das
atividades do programa. Partindo do pressuposto de que os funcionrios municipais, no caso
em tela, no possuam experincia em gesto democrtica do territrio, foram criados os
espaos de dilogos. Sobre tais espaos, vejamos:
Os espaos de dilogos foram considerados uma das formas de troca de informaes
e experincias que poderiam ser utilizadas como meio de refletir sobre os temas
diretamente vinculados ao programa. Para tanto, foram pensados trs tipos de
ambientes. Um espao destinado troca de conhecimento entre tcnicos municipais,
tcnicos regionais e coordenadores: os Encontros Regionais. Outros espaos
constitudos para apresentao dos resultados das atividades do programa e troca de
conhecimento entre tcnicos municipais, tcnicos regionais, coordenadores e
lideranas comunitrias: as Oficinas Municipais, as Audincias Pblicas, as
Conferncias Municipais. E, por fim, os encontros apenas entre os tcnicos
municipais e a sociedade civil: as reunies comunitrias.(CNM, 2009, p.31)78

Nesses espaos de discusso foram apresentadas e validadas as etapas do processo de

elaborao do Plano Diretor Participativo. Ao todo, o processo foi dividido em quatro grandes
etapas, assim denominadas: Plano de ao; Leitura da realidade municipal; Seleo das
propostas prioritrias e Formatao do projeto de lei do plano diretor, conforme ilustra a
figura a seguir:

Figura 3.2: Etapas do Processo de Elaborao do Plano Diretor

Plano de
Ao

Leitura da
Realidade
Municipal

Seleo das
Propostas
Prioritrias

Formatao do
Projeto de Lei
do Plano
Diretor

Fonte: Elaborada pela autora, com base na publicao da CNM (2009), acerca do Programa Plano Diretor como
Mecanismo de Promoo de Equidade

Aps a assinatura do Termo de Parceria, houve a convocao da equipe municipal

responsvel pela coordenao das atividades do processo de elaborao do Plano Diretor e
envio desses tcnicos para participao do I Encontro Regional PDP/Cida/CNM, evento
78

Grifo Nosso

planejado pelos tcnicos da CNM e pelo consultor externo, Augusto Mathias, por meio de
audioconferncias.
Ainda nesta primeira etapa (Plano de Ao), houve a formao do ncleo gestor local
com o intuito de preparar os tcnicos municipais e as lideranas comunitrias para realizao
de tal ao. Os tcnicos municipais ficaram assim distribudos: 5 (cinco) de Alagoa Grande,
4(quatro) de Livramento, 3(trs) de Cabaceiras e 4 (quatro) de Sertozinho.
A I Oficina Municipal para Elaborao do Plano de Ao foi realizada com a
finalidade de compartilhar e pactuar com as lideranas comunitrias, gestores municipais,
educadores e jovens os conceitos, a metodologia e as responsabilidades referentes ao
processo de elaborao do Plano Diretor Participativo. Na ocasio, foi apresentado o mesmo
contedo j discutido com os tcnicos da equipe municipal durante o I Encontro Regional,
enfatizando, sobretudo, a importncia da aprovao da segunda lei mais importante do
Municpio (depois da Lei Orgnica), que estabelece as diretrizes de desenvolvimento
territorial, em diferentes reas (educao, sade, ao social, meio ambiente, planejamento,
etc.), para os prximos dez anos.
Na ocasio da I Oficina, quatro equipes foram formadas: Comunicao, Mobilizao,
Tcnica e Coordenao. De acordo com a CNM (2009), em diversos momentos, enfatizou-se
que a participao da Sociedade civil se fazia necessria para que as diretrizes fossem
concebidas de acordo com as reais demandas dos municpios, sempre baseada na percepo
de seus moradores (homens, mulheres, idosos, jovens, negros, mulatos etc). O Quadro 3.2,
traz os objetivos essenciais de cada equipe.

Quadro 3.4: Objetivos das Equipes

Comunicao

Mobilizao

Tcnica

Coordenao
Fonte: Ibid

Otimizar a utilizao de meios, instrumentos e canais de comunicao disponveis no

Municpio para divulgar as informaes referentes elaborao do plano diretor

Definir e implementar estratgias de mobilizao e capacitao, possibilitando a

formao de espaos de participao.
Reunir, sistematizar e disponibilizar dados e informaes, ora em linguagem acessvel
(para que possa orientar as discusses comunitrias), ora em linguagem tcnica
(necessria para subsidiar a formulao da Lei).
Fazer a articulao interna entre as equipes e os demais rgos que compem a
estrutura administrativa do Municpio. Repassar as informaes discutidas nos
Encontros Regionais e organizar o andamento das atividades, observando os prazos
estabelecidos no Cronograma Geral.

Aps a realizao da quarta audioconferncia, iniciou-se a segunda etapa do processo

de construo do Plano Diretor, chamada de: Leitura da Realidade Municipal. Esta etapa
revela a essncia dos anseios de equidade e democratizao popular que permearam a
execuo do Programa Plano Diretor. A partir das verdadeiras necessidades de uma
localidade, sob a ferramenta da Leitura da Realidade, foi possvel construir um Projeto de Lei
que atendesse as particularidades dos municpios paraibanos. Como pode perceber, os temas
principais esto elencados no Quadro 3.3 a seguir:
Quadro 3.3 Principais Temas registrados na Leitura da Realidade
Principais Temas registrados na Leitura da Realidade
Alagoa Nova

Cabaceiras

Livramento

Sertozinho

Alta produtividade de
criao de galinha de
capoeira.

Definio das trilhas

ecolgicas

Arborizao: melhoria
das
condies
paisagstica e climtica.

Construo de um
centro de gerao de
emprego e renda.

Incentivo agricultura
familiar e ao apoio
rural.

Erradicao das casas

de taipa: nas reas
urbana e rural.

Construo do Centro
de
Referncia
Assistncia Social.

Deficincia de mo-deobra
qualificada
e
desemprego.

Construo de cisternas
de placas.

Indstrias de pequeno
porte: definio de
reas para implantao.

Projetos
para
agricultura familiar
e projetos de irrigao
para
os
pequenos
agricultores.
Preservao
e
reflorestamento
das reas de relevncia
natural.
Incentivo aos projetos
de
avicultura
e
caprinocultura.

Recuperao
e
conservao das lagoas.

Ampliao
do
saneamento
bsico:
rede
de
esgotamento sanitrio e
drenagem pluvial.

Ampliao
do
saneamento
bsico:
pavimentao,
esgotamento, drenagem
pluvial.

Ampliao
do
saneamento
bsico:
pavimentao,
esgotamento, drenagem
pluvial.
Ampliao
dos
programas sociais.

Incentivo ao comrcio
local.

Desenvolvimento
de
projetos de gerao de
emprego e renda.

Incentivo Cultura do
Boi de Reis.

Alta produtividade de
criao de galinha.

Construo de reas
para a prtica de
esportes e lazer.

Escassez de rea de
lazer direcionada
criana
e
ao
adolescente.
Garantia de moradia
digna para populao.

Incentivo ao comrcio,
servios e turismo.

Fonte: Extrado de CNM (2009, p.73)

Construo da rede de
esgoto
em toda rea urbana e
de uma
estao de tratamento.

Ampliao
do
saneamento
bsico:
pavimentao,
esgotamento, drenagem
pluvial.

Esta etapa composta pelas leituras (tcnica, comunitria e compartilhada) teve como
objetivo motivar tcnicos e Sociedade Civil para fazer um levantamento sobre a realidade
local, seus problemas, suas potencialidades e propostas preliminares para o territrio.
Alm do registro das demandas e das potencialidades das comunidades, os tcnicos
definiram nos mapas, as necessidades apontadas pela populao. Os temas variam de acordo
com o territrio, mas, de maneira geral, referiam-se questo habitacional da populao de
baixa renda, localizao de indstrias de pequeno porte, direo da expanso urbana,
preservao dos recursos hdricos, localizao dos focos de poluio ambiental,
delimitao de reas de proteo ambiental, s alternativas de emprego e renda e ao apoio
produo rural.
A terceira etapa da Seleo das Propostas Prioritrias referiu-se seleo e
pactuao de propostas, temas e eixos prioritrios e compreendeu o estabelecimento da
hierarquia das aes e das metas a serem implementadas pelo Plano Diretor Participativo.
Assim, selecionados os temas prioritrios, foram definidos os objetivos, os instrumentos e as
estratgias que norteariam as aes a serem realizadas em prol do desenvolvimento do
Municpio.
De acordo com a CNM (2009), ao final da terceira etapa, os tcnicos municipais
conseguiram registrar as propostas das diferentes comunidades, urbana e rural, s vezes
descritas em tabelas ou em grficos. Essas propostas compuseram a base para formulao do
Projeto de Lei desenvolvido na quarta e ltima etapa:
Neste ltimo momento, as propostas foram transformadas em artigos e inseridos no
Projeto de Lei elaborado, seguindo as diretrizes da poltica urbana estabelecida pelo
Estatuto da Cidade. Houve um cuidado especial em registrar no Projeto de Lei as
propostas discutidas e pactuadas tanto nas reunies comunitrias quanto na II
Audincia Pblica. (CNM, 2009, p.94)

Em seguida, o Projeto de Lei passou por duas validaes polticas. A primeira foi a
aprovao popular na Conferncia Municipal, com participao de delegados representando o
Poder Pblico e os diversos segmentos da sociedade civil. Depois de aprovado na conferncia
municipal, o Projeto de Lei foi encaminhado ao Poder Legislativo, para que fosse discutido e
aprovado na Cmara de Vereadores. Superados esses dois momentos, o Projeto de Lei seguiu
para sano do prefeito e depois para publicao, quando entrou em vigor. Com isso, o
processo de elaborao do Plano Diretor Participativo estava concludo.
De modo geral, a execuo do Projeto do Plano Diretor como mecanismo de
promoo da equidade pretendeu evidenciar como a construo de uma poltica pblica

socialmente inclusiva pode garantir, populao, o exerccio da cidadania por meio da

participao de todos.
Assim, a principal justificativa do Projeto foi apresentar caminhos para que a
participao cidad possa acontecer em um processo estruturado e continuado do
planejamento municipal, utilizando a elaborao do plano diretor como um instrumento
catalisador do processo de incluso social e da reduo das desigualdades. Esse projeto, fruto
de uma ao paradiplomtica, comporta significativa proximidade com a teoria desenvolvida
por Castells e Borja (1996), na qual, atravs de um alargamento da autonomia municipal,
pode se alcanar os verdadeiros interesses das unidades subnacionais. Tudo em conformidade
com o Projeto-Cidade, que tem como um dos seus pressupostos a atuao de um governo
local eminentemente promotor, e a participao ativa da sociedade civil, conforme veremos
em seguida.

3.4 As Cidades como Atores Polticos

De acordo com Castells e Borja (1996), as cidades adquirem, cada dia mais, um forte
protagonismo tanto na vida poltica como na vida econmica, social, cultural e nos meios de
comunicao, tornando-se atores sociais complexos e de mltiplas dimenses.
As cidades como atores sociais no se confundem com o governo local, porm,
obviamente, incluem-no. A cidade se expressa melhor como ator social na medida em que
realiza uma articulao entre administraes pblicas (locais ou no), agentes econmicos
pblicos e privados, organizaes sociais e cvicas, setores intelectuais e profissionais e meios
de comunicao social. Em resumo, elas constituem-se como atores sociais quando existe
articulao entre instituies polticas e sociedade civil.
Esta articulao entre os atores sociais se realiza atravs da ao coletiva e conjunta,
que pode responder a formas e objetivos diversos. Em primeiro lugar, h a resistncia ou o
confronto com um agente externo (por exemplo, uma administrao superior, uma
multinacional etc.); Segundo, a prpria definio de produtos nos quais os agentes urbanos
podem estar interessados, tanto na sua venda como produo (por exemplo, promoo
turstica, oferta cultural, sede de um organismo internacional etc.).
Em terceiro lugar, tem-se as campanhas baseadas na cooperao pblico-privada (por
exemplo, campanhas de segurana pblica, imagem, reabilitao urbana etc.). Em quarto,

esto os grandes projetos de desenvolvimento urbano vinculados a um evento ou derivados de

um programa cvico-poltico com ampla base consensual. O quinto e ltimo objetivo seria a
mobilizao scio-poltica, que encontra sua base principal na afirmao da identidade
coletiva ou na vontade de autonomia poltica (que se concretiza tambm em objetivos
especialmente urbanos).
As formas e objetivos pelos quais as cidades se articulam com as instituies polticas
e a sociedade civil, indicadas acima por Castells e Borja (1996), de modo geral, em muito se
assemelham com o referencial terico de Soldatos (1990), Duchacek (1990) e Paquin (2004),
ao definir e classificar o objeto de estudo da Paradiplomacia.
Em seu estudo, Castells e Borja (1996) apresentam importantes exemplos de cidades
na Europa, sia, EUA e Amrica Latina, que demonstram alto nvel de interao. Essas
cidades sobem ao palco e, atravs de suas investidas nos mais variados setores, buscam
solues para os problemas que as afligem, como tambm oportunidades para suas
potencialidades. Nesse sentido, vejamos o caso da Europa:
A recesso econmica da dcada de 70 provocou, na Europa, uma reao dos
governos locais e dos principais atores econmicos e sociais urbanos. Os primeiros
foram alm das obrigaes legais para atrair investimentos, gerar emprego e renovar
a base produtiva das cidades. Concomitantemente, pactuaram com os atores urbanos
para promover a cidade. No ano de 1986, teve lugar em Roterd uma Conferncia de
Cidades Europias, que definiu as cidades como motores do desenvolvimento
econmico. Havia nascido o movimento das Eurocidades, que se constituiu
formalmente na conferncia seguinte, realizada em Barcelona em 1989.
(CASTELLS e BORJA, 1996, p.153)

Em 1992, a Comunidade Europeia, com a criao do Comit de Regies, em

Maastricht, que integra os representantes dos governos regionais e das cidades, conforme
vimos no tpico 1.4.1 deste trabalho, reconheceu, finalmente, as estruturas institucionais dos
governos locais.
No continente asitico, o protagonismo econmico das cidades ainda mais evidente
do que na Europa. Para Castells e Borja (1996), especialmente em cidades, como Seul, Taipei,
Hong-Kong, Cingapura, Bangcoc, Shangai, Hani etc, a interao mais profunda.
Difundem-se as estatsticas econmicas das cidades e nelas se d uma forte
complementaridade entre o governo da cidade e o conjunto dos agentes econmicos, todos
orientados para os mercados externos.
Essas cidades asiticas demonstraram que, no mundo da economia global, a
velocidade da informao sobre os mercados internacionais e de adaptao aos mesmos, a
flexibilidade das estruturas produtivas e comerciais e a capacidade de inserir-se em redes
determinam o sucesso ou o fracasso, muito mais do que as posies adquiridas no passado, o

capital acumulado, as riquezas naturais ou a situao geogrfica. O segredo reside na

velocidade de inovao do conjunto das pequenas e mdias empresas articuladas com as
grandes em rede com o exterior e com poder poltico no interior.
Nos Estados Unidos, as cidades desempenharam um papel importante nas
transformaes polticas e de poltica econmica. De acordo com Castells e Borja (1996), o
neoliberalismo exacerbado dos governos Reagan e Bush no somente suprimiu brutalmente
uma grande parte dos servios sociais que cobriam necessidades mnimas de um tero das
populaes urbanas, como favoreceu a desindustrializao, o desemprego nas cidades e a
queda de arrecadao dos governos locais. Complementam os autores, apontando que:
Cidades como Los Angeles, So Francisco, Detroit, Seattle etc. assim como os
estados da Flrida e Wisconsin demonstraram, simultaneamente, mediante
planificao estratgica e cooperao pblico-privada, o potencial negativo da
aberrante poltica neoliberal e a capacidade de resposta das cidades. A grande
manifestao convocada pelos prefeitos, que reuniu em Washington meio milho de
pessoas, anunciou, em 1992, o declnio de Bush e o incio de novas polticas para as
cidades: novas infra-estruturas, "enterprises zones", relanamento de programas
sociais baseados na gerao de emprego, na educao, na assistncia sanitria
pblica, na proteo do meio ambiente urbano etc. (CASTELLS e BORJA, 1996,
p.144)

Desse modo, essas cidades reagiram e puseram em andamento ambiciosos projetos

estratgicos, combinando objetivos de crescimento econmico e desenvolvimento urbano com
respostas aos problemas gerados pela degradao do meio ambiente, pelas crescentes
desigualdades sociais e pela insegurana pblica, por exemplo.
Na Amrica Latina, o quadro no se mostra to animador, uma vez que as limitaes
aos processos de democratizao poltica e de descentralizao do Estado, como tambm os
efeitos sociais das polticas de ajuste, acrescentadas s desigualdades e marginalidades
herdadas, debilidade da sustentao sociocultural das cidades e aos graves dficits de
infraestrutura e servios pblicos, atrasaram a emergncia das cidades como protagonistas.
Dessa forma,
Por um lado, a revitalizao econmica estimulou o andamento de projetos urbanos
em grande escala (em alguns casos favorecidos pelas privatizaes), assim como
dinamizou o setor de construo; por outro, contradies e dficits herdados se
agravaram: infraestrutura fsica e de comunicaes, insuficincia dos recursos
pblicos e, em geral, incapacidade de atuao dos governos locais, fraca integrao
social na cidade e escassa cooperao entre as esferas pblica e privada. Da mesma
forma, a consolidao dos processos democrticos internos e a crescente abertura
econmica externa multiplicaram as demandas sociais e acentuaram a sensao de
crise funcional nas grandes cidades. A intensidade e a visibilidade dos problemas
urbanos (congestionamentos, insegurana pblica, contaminao do ar e da gua,
dficit habitacional e de servios bsicos) convergiram na sensao de crise.
(CASTELLS e BORJA, 1996, p.154)

Para os autores em tela, esse quadro s se alterou na dcada de 90, quando a Amrica
Latina passa a reagir. As dinmicas econmicas (reativao), sociais (participao) e polticas
(democratizao) criaram as condies para a gerao de respostas. Estas no faltaram, pois
entraram em cena a aprovao de projetos de reforma poltica e financeira em cidades
emblemticas da Amrica Latina como na Cidade do Mxico, em Bogot e Buenos Aires,
e as reformas derivadas da nova constituio brasileira , o protagonismo poltico e na mdia
dos prefeitos das grandes cidades convertidos muitas vezes em lideranas nacionais , o
incio dos planos estratgicos de desenvolvimento econmico, social e urbano, baseados numa
ampla participao cvica, a descentralizao dos governos locais, o andamento de grandes
projetos urbanos de iniciativa pblica e/ou privada, a cooperao entre ambos os setores etc.
Nesse sentido,
Esta reao da cidade tende a se concentrar na definio de um Projeto de Futuro ou
Plano Estratgico pactuado entre os principais atores pblicos e privados. Alm de
cidades colombianas (Bogot, Medelln, Cartagena), outras cidades latinoamericanas
empreenderam este caminho ou anunciaram inteno de faz-lo, como o Rio de
Janeiro, Porto Alegre, Salvador e Recife, no Brasil, Santiago e Concepcin, no
Chile, Crdoba e Rosrio, na Argentina, Assuno, no Paraguai e Caracas, na
Venezuela. Outras tiveram de priorizar a reforma poltica pendente para gerar um
governo local com capacidade de liderana, como a Cidade do Mxico e Buenos
Aires. (CASTELLS e BORJA, 1996, p.157)

Nesse contexto reativo, destaca-se, tambm, o fato de que as cidades latino-americanas

vm expressando a vontade de definir projetos de desenvolvimento negociado entre elas; alm
de defenderem conjuntamente os princpios da descentralizao poltica e da autonomia local
e de participar na construo das instituies supranacionais de mbito regional ou
continental.
Portanto, mesmo sem alcanar o nvel associativo e a multiplicidade de redes
existentes na Europa (Conselho de Municpios e Regies da Europa, Eurocidades etc.),
possvel destacar algumas iniciativas recentes deste continente: a criao da rede
Mercocidades79 (ou cidades do Mercosul), a FLACMA80 Federao Americana de Cidades,

79

Mercocidades uma rede de cooperao horizontal integrada atualmente por 228 cidades de Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai, Venezuela, Chile, Bolivia e Peru, que promociona a insero das mesmas no processo de
integrao regional do Mercosul e cuja importncia vem crescendo, tanto em quantidade de membros como em
intercmbio de experincias. Para maiores informaes: http://www.mercociudades.org, acesso em 09.07.2011
80

A FLACMA foi fundada em 17 de novembro de 1981, com sede em Quito, Equador. o ramo da Amrica
Latina da organizao mundial dos municpios Cidades Unidas e Governos Locais e tem o objetivo principal de
representar os interesses dos governos locais, cidades e associaes nacionais de Governos Locais, alm de
estabelecer cooperao com instituies que trabalham para a promoo, desenvolvimento e democracia local.
Para maiores informaes, ver: http://www.flacma.com/, acesso em 09.07.2011

Municpios e Associaes de governos locais, CIDEU81 Centro Iberoamericano de

Desenvolvimento Estratgico Urbano, dentre outras. Em tempo, destaca-se o fato de que todas
as iniciativas listadas contam com representaes de unidades subnacionais brasileiras,
demonstrando, assim, uma vitalizao do movimento associativo municipalista de nosso pas,
dentro do contexto latino-americano.
No tocante ao grau de autonomia das unidades subnacionais, elemento chave desta
pesquisa, por permitir uma atuao mais ou menos espontnea das unidades subnacionais,
conforme analisamos no tpico 3.1 deste captulo, tambm defendido por Castells e Borja
(1996, p.158):
A reivindicao histrica de autonomia local que caracteriza o municipalismo, a
exigncia de levar mais longe os processos de descentralizao poltica e
administrativa da cultura democrtica moderna e a atribuio de recursos pblicos
superiores no exerccio adequado de suas competncias no so, atualmente, o
bastante. O governo local capaz de dar resposta aos atuais desafios urbanos e de
construir um projeto de cidade, assim como de lider-lo, tem de ser um governo
promotor.

Entende-se, assim, que o alargamento desta autonomia pode ser alcanado atravs de
um Projeto-Cidade, que tem como um dos seus pressupostos a atuao de um governo local
eminentemente promotor, conforme veremos em seguida.
A autonomia local tem sido compreendida como a proteo legal capacidade de se
auto-organizar, s competncias exclusivas e especficas, ao direito de agir em todos os
campos de interesse geral da cidadania e disponibilidade de recursos prprios no
condicionados. Desse modo, o princpio legitimador da autonomia o da proximidade, o qual
permite estabelecer uma relao direta e imediata da organizao representativa e da estrutura
administrativa com o territrio e a populao. Para os autores, o princpio de proximidade
continua sendo vlido assim como a reivindicao da autonomia local. Sobre isso, afirmam:
Na Amrica Latina, as constituies tanto dos Estados unitrios como dos
federais (neste caso acrescentam-se as constituies estaduais ou os estatutos
provinciais ou departamentais) limitam consideravelmente a autoorganizao e as
competncias locais, os recursos pblicos locais so escandalosamente insuficientes
(estamos muito longe da diviso 50%-25%-25% entre os trs nveis a que se tende
na Europa) e a defesa legal da autonomia diante dos tribunais praticamente
invivel. A questo da autonomia no est, portanto, superada. Porm, os tempos
atuais exigem o estabelecimento de algo mais, pois cidade e governo local j no so
o mesmo que antes. (CASTELLS e BORJA,1996, p.159)

81

O CIDEU tem como misso promover os processos de concepo e gesto de projetos urbanos para alcanar
o desenvolvimento sustentvel das cidades latino-americanas, atravs de um planejamento estratgico. Para
maiores informaes, ver: http://www.cideu.org, acesso em 09.07.2011.

O Projeto-cidade, sustentado por Castells e Borja (1996), depende essencialmente de

fatores como: a mobilizao dos atores na implementao imediata de certas medidas; um
plano estratgico que construa e/ou modifique a imagem que a cidade tem de si mesma e
como a projeta para o exterior; e, por fim, uma reforma poltica radical to ou mais radical
na forma de agir do que na base legal. Sem o devido respeito a esses fatores, dificilmente se
alcanaro os propsitos do Projeto-Cidade. Dessa maneira,
Um Plano Estratgico a definio de um Projeto de Cidade que unifica
diagnsticos, concretiza atuaes pblicas e privadas e estabelece um marco
coerente de mobilizao e de cooperao dos atores sociais urbanos. (CASTELLS e
BORJA,1996, p.166)

O papel promotor do governo local, requisito bsico para a construo e

implementao do Projeto-cidade, faz farte de uma espcie de estrutura organizacional que os
municpios devem atender. Inicialmente, o governo local deve promover a cidade para o
exterior, desenvolvendo uma imagem forte e positiva, apoiada numa oferta de infra-estruturas
e de servios (comunicaes, economia, cultura, segurana etc.) que exeram a atrao de
investidores, visitantes e usurios da cidade, como tambm a ampliao de polticas de
exportaes. Essa oferta no precisa ser necessariamente financiada e executada totalmente
pelo governo local, afinal, o papel de promotor , precisamente, o de criar as condies que
facilitem sua realizao por agentes pblicos ou privados.
Um segundo passo seria o fortalecimento de acordos com outras administraes
pblicas e/ou o fomento cooperao pblico-privada como meio para realizar tanto a
promoo exterior, quanto aquelas obras e servios que os dficits acumularam, como as
novas demandas urbanas e a mudana de escala que a cidade exige.
O governo local deve promover, para os seus habitantes, um sentido de pertencimento,
de vontade coletiva de participao e de confiana e crena no futuro da cidade. Trata-se da
promoo interna da cidade para dotar seus habitantes de orgulho, ou seja, de uma espcie de
"patriotismo cvico". Nesse sentido, h similaridades com a Paradiplomacia do tipo
identitria, desenvolvida alhures por Paquin (2004). Para tanto, essa promoo interna deve
apoiar-se em obras e servios visveis, tanto os que tm um carter monumental ou simblico
como os dirigidos a melhorar a qualidade dos espaos pblicos e o bem-estar da populao.
O ltimo elemento da estrutura organizacional proposta por Castells e Borja (1996) o
que os autores chamam de inovao poltico-administrativa. Essa inovao favorece a gerao
de mltiplos mecanismos de cooperao social e de participao dos cidados. Seno,
vejamos:

O papel promotor do governo local consiste, em grande medida, em estimular e

orientar as energias da populao na direo do bem-estar coletivo e da convivncia
cvica. Trs exemplos: emprego; segurana pblica e manuteno de equipamentos;
servios e espaos pblicos. Trs problemticas que demandam um tratamento no
nvel local (quaisquer que sejam os fatores provocadores ou os organismos
competentes) e uma capacidade considervel de inovao e de cooperao.
Nenhuma ao estatal ou pblica unilateral nem a mo mgica do mercado os
resolvero. (CASTELLS e BORJA,1996, p.160)

A inovao democrtica , provavelmente, o aspecto mais relevante do papel

assumido, progressivamente, pelos governos locais. Para Castells e Borja (1996):
Acreditamos que esta obrigao inovadora responde a trs propsitos diferentes: a
participao dos cidados, a cooperao social e a integrao das polticas urbanas.
A experincia da construo compartilhada do Plano Diretor nas cidades paraibanas
prova inequvoca do fortalecimento da relao entre as cidades e seus cidados. Uma gesto
pblica flexvel, inovadora, centrada no aproveitamento das potencialidades do cidado, em
que so construdos espaos de convivncia capazes de potencializar a cultura da
solidariedade e da cooperao, conforme verificamos na execuo do Projeto do Plano
Diretor, ala os municpios a um patamar diferenciado. Trata-se de um amadurecimento
democrtico, em que a inovao revela que a responsabilidade pelo desenvolvimento local
deixa de ser s dos prefeitos e passa a ser compartilhada com a comunidade.
A participao dos cidados, a cooperao social e a integrao das polticas urbanas
foram elementos norteadores na formatao e execuo do Projeto Plano Diretor como
mecanismo de equidade, e, como tal Projeto foi fruto de uma ao paradiplomtica, conclui-se
pela potencialidade e benfeitorias que a internacionalizao dos governos locais podem
oferecer s unidades subnacionais brasileiras.
Obviamente, no estamos tratando de uma relao direta. Como vimos, as motivaes
para a prtica da Paradiplomacia so mltiplas, contudo, se o ambiente externo pode oferecer
os subsdios necessrios e o ambiente interno est democraticamente preparado para tal, as
nossas unidades subnacionais podem alcanar o desenvolvimento local, satisfazer seus
genunos interesses, de modo compartilhado, cooperativo e integrado. Qui a aproximao
indivduo x cidade, seja elemento fundamental para o esperado amadurecimento democrtico
em nosso pas.
No que se refere s novas competncias e funes do governo local, Castells e Borja
(1996), defendem que essas competncias no podem ser determinadas mediante uma
legislao estatal uniformizadora, nem se basear numa rgida separao a partir de critrios de
exclusividade, e sim, em princpios norteadores, como os da: proximidade, capacidade,

associao, demanda social e diversidade. nesse momento que os indivduos se sentem

responsveis pela cidade que habitam, de modo que, as polticas pblicas participativas
apresentam o efeito desejado.
O princpio da proximidade, elemento essencial da legitimao democrtica, prega que
as cidades devem poder exercer todas aquelas competncias e funes que, por sua prpria
natureza, no devam ser exercidas em mbitos mais amplos, afinal, as cidades so diferentes
no que se refere a tamanho, populao, atividades e qualidade de seus recursos humanos. J o
princpio da capacidade defende que certos tipos de cidade podem assumir ou atribuir-se
competncias para gerar recursos polticos, econmicos, sociais ou tcnicos, que lhes
permitem assumi-los com garantias de eficcia.
O princpio da associao traz a primazia das relaes contratuais sobre as
hierrquicas, no que se refere articulao entre as administraes pblicas e, de acordo com
a demanda social (nenhum governo local pode alegar no ser competente quando existe uma
problemtica grave em temas como emprego ou segurana pblica). Por fim, o princpio da
diversidade prega que as cidades so e devem ser diferentes nas suas competncias.
Como consequncia das novas competncias, h uma ampliao do campo de atuao
do governo local, que os autores Castells e Borja (1996), sistematicamente, subdividem em
blocos: econmico; urbanstico, de moradia e meio ambiente; de segurana pblica e de
justia; social e cultural e, por fim, o Bloco de infra-estrutura de servios urbanos, transportes
e comunicaes. O somatrio das competncias e funes acima elencadas com o papel
promotor do governo local e a nova estrutura organizacional, alm da reforma poltico e
administrativa dos governos locais, levar concretude do Projeto-Cidade propriamente dito.
Obviamente, o Projeto-Cidade no pode ser confundido com a experincia
paradiplomtica dos municpios paraibanos na construo participativa dos seus Planos
Diretores. A experincia paraibana no caracteriza um estgio avanado de autonomia, porm
sinaliza uma espcie de alargamento. No obstante, a continuidade e a multiplicao de aes
como esta, em conjunto com uma nova percepo organizacional e um amadurecimento
democrtico, podero, em grande medida, elevar o papel promotor do governo local e dilatar
sua autonomia. Tudo em busca dos benefcios que o Projeto-Cidade pode oferecer.
Por fim, Castells e Borja (1996) apresentam uma profunda proposta de reforma,
subdividida em seis densos aspectos: 1) Governo metropolitano do territrio e
descentralizao da grande cidade; 2) Organizao poltica; 3) Financiamento dos governos
locais; 4) Gesto empresarial dos servios e atividades pblicas; 5) Relaes com os
administrados, comunicao e participao; e 6) Internacionalizao dos governos locais.

Neste trabalho, abordamos a proposta de reforma poltico administrativa desenvolvida

pelos autores, exclusivamente sob o ponto de vista da Internacionalizao dos governos
locais. Nessa direo, vejamos:
Tradicionalmente, as relaes exteriores so competncia exclusiva do governo
nacional. Contudo, as cidades necessitam hoje promover-se internacionalmente,
tendendo a integrar-se em sistemas ou eixos transnacionais, fazendo parte de redes e
organizaes regionais ou mundiais de cidades e autoridades locais, multiplicando
suas relaes bilaterais e multilaterais. Seria paradoxal que os atores privados da
cidade (cmaras de comrcio e empresas, universidades e organizaes profissionais
e sindicais, entidades culturais etc.) contassem com projeo e presena
internacionais e tal no ocorresse com os governos locais. (CASTELLS e BORJA,
1996, p.165)

Ciente de que o governo local deve contar com projeo internacional, tanto quanto os
demais atores, e ainda que o governo central deveria facilitar a presena internacional do
governos locais, Castells e Borja (1996), enumeram vrias maneiras de internacionalizao,
conforme veremos a seguir.
Primeiramente, a internacionalizao acontece atravs do apoio poltico e financeiro s
atividades de promoo exterior das cidades, assim como s atuaes dirigidas a atrair sedes e
eventos internacionais pblicos ou privados; segundo, facilitando a constituio de eixos e
redes entre cidades que permitam s cidades do pas reforar suas posies no continente e no
mundo, tendo em conta a competio crescente entre territrios.
Uma

terceira

forma

seria

promover

uma

ao

diante

dos

organismos

intergovernamentais (Naes Unidas, em primeiro lugar, mas tambm organismos regionais,

econmicos etc.), para que as cidades e suas organizaes sejam reconhecidas como parceiras.
Em seguida, os autores apontam o reconhecimento do direito dos governos locais de recorrer
ao crdito internacional e de gerir os crditos e/ou subsdios dos organismos internacionais; e,
por fim, o reconhecimento, da capacidade de atuao dos governos locais como sujeitos
polticos na vida internacional e diante dos organismos at agora exclusivamente
intergovernamentais, sempre que se trate de questes do seu interesse ou competncia.
Essa internacionalizao do governo local proposta por Castells e Borja (1996) se
imbrica com a aes paradiplomticas tipificadas por Soldatos (1990), notadamente nas aes
conjuntas, ou mesmo do tipo paralela (substitutiva), desde que em harmonia com o Governo
central. Os propsitos do Projeto-Cidade, de modo geral, se espelham numa ao cooperativa.
Mesmo propondo uma radical reforma poltico-administrativa, as nuances dessa teoria no
apregoam um sentido secssionita, mas sim de cooperaes.
Como vimos, as aes paradiplomticas so de natureza varivel. Sob a perspectiva da
relao estabelecida entre as unidades subnacionais e o Governo Federal, Soldatos (1990) as

categoriza em: Ao de Cooperao (Coordenadas ou Conjuntas) e Ao Paralela (Em

harmonia ou em Desarmonia), conforme apresentamos no quadro seguinte:

Quadro 3.4: Tipologia das Aes Paradiplomticas

COORDENADA
(Pelo Governo Federal)
AO PARADIPLOMTICA

AO DE
COOPERAO
(Suporte)

CONJUNTA
(Governo Federal e Unidade
Federativa)
Com o monitoramento do
Governo Federal
Em HARMONIA com o
Governo Federal

AO PARALELA

Sem o monitoramento do
Governo Federal

(Substitutiva)
Em DESARMONIA com o
Governo Federal
(Conflito)

FRAGMENTAO

Fonte: Elaborado pela autora, com base em Soldatos (1990)

As aes cooperativas, tidas como de suporte, podem acontecer de modo coordenado

pelo Governo Federal atravs de acordos ou de relaes institucionais, sejam elas
permanentes ou ad hoc, como tambm desenvolvidas de modo conjugado (Governo Federal e
Unidade Federativa), a exemplo das misses internacionais conjuntas realizadas, entre os
Lander e o Governo central na Repblica Federal Alem.
J as aes paralelas, tidas como substitutivas, no acontecem de modo conjunto. So
aquelas que substituem a ao do governo central. Elas podem ser desenvolvidas em clima
harmnico (com ou sem o monitoramento do Governo Federal) ou em desarmonia. Se
desarmnicas, conflitam com o Governo Federal, podendo chegar a um status de
fragmentao.
No tocante experincia do Programa Plano Diretor como mecanismo de promoo
de equidade executado em 2007, nos municpios paraibanos de Alagoa Nova, Cabaceiras,
Sertozinho e Livramento, em busca da insero internacional destas unidades subnacionais, a
classificamos em uma ao paradiplomtica do tipo paralela, em harmonia com os ditames
gerais do Governo central. E, em consonncia com o primeiro captulo deste trabalho, que traz
a tipologia da Paradiplomacia de acordo com Soldatos (1990), Duchacek (1990) e Paquin

(2004), a denominamos de Paradiplomacia clssica, aquela que gira em torno de questes

polticas, comerciais e econmicas, que no se limita exclusivamente s questes geogrficas,
mas sim aos fatores motivacionais de low politics.

3.5 Poltica de Insero Internacional Municipal

A tnica da poltica externa brasileira, em termos conceituais, muito se assemelha ao

modelo ideal das polticas externas srias e comprometidas com os anseios de uma Nao. De
acordo com Wilhelmy (apud OLIVEIRA, 2005), podemos entender a poltica externa como o
conjunto de atividades polticas, mediante as quais cada Estado promove seus interesses
perante os outros Estados.
A poltica externa deve ser considerada como um processo dinmico, no qual
diferentes variveis se encontram em constante reavaliao. Elementos como a anlise das
realidades internas e externas; a compatibilizao das realidades internas com as
possibilidades externas; o processo de tomada de deciso; a prpria implementao da
deciso; a ao propriamente dita e a avaliao da poltica externa so variveis que nos
ajudam a compreender a composio dinmica que cerca esse tipo de poltica.
De acordo com Oliveira (2005), a poltica externa a rea que representa os interesses
e objetivos do Estado no plano internacional e, por conseguinte, sua definio e
implementao so prerrogativas do Estado. Assim, no plano das relaes internacionais,
apesar da multiplicidade de novos atores, ainda paira o entendimento realista clssico de que
os Estados so os atores legtimos na promoo dos interesses dos cidados, das empresas e
dos conglomerados que esto dentro de seu territrio. No mesmo sentido,
Apesar da multiplicidade de novos atores na cena internacional e do seu
funcionamento em redes que so um dado da governana do espao mundial, o
Estado permanece como uma indispensvel instncia pblica de intermediao.
Instncia interna de intermediao das instituies do Estado com a sociedade civil e
instncia externa de intermediao com o mundo, em funo das especificidades que
caracterizam os pases e que explicam as distintas vises sobre as modalidades de
sua insero no sistema internacional. A legitimidade do Estado como instncia
pblica de intermediao deriva do fato de que as condies de vida das populaes
dependem do desempenho dos Estados em que vivem. Da a relevncia e atualidade
do conceito de interesse nacional, que cabe aos Estados representar. (LAFER, 2000,
p.7)

bem verdade que o Estado-nao continua ocupando espao de relevo na esfera

internacional, e, longe de ns, esto s intenes de extermnio da soberania estatal.

Entretanto, a desconstruo dessa hierrquica prerrogativa, sob o ponto de vista

paradiplomtico, amplamente visvel. Assim, o que se verifica que este Estado maioral,
hierrquico por dcadas, encontra-se, para sua prpria perpetuao e, por que no dizer,
sobrevivncia, forado a partilhar suas prerrogativas com outros atores, e estes ltimos, por
sua vez, esto se tornando cada vez mais internacionais.
Como sabemos, o Estado na implementao da poltica externa deve representar os
interesses da Nao. Dever analisar as realidades domsticas e as internacionais,
compatibilizar necessidades com oportunidades e programar polticas que alcancem os
desejos do seu povo. O interesse nacional, para Oliveira (2005), deve ser apreendido como um
instrumental analtico, empregado para descrever, explicar ou avaliar as fontes ou a
adequao da poltica exterior de uma Nao, servindo como um meio de justificar ou propor
polticas.
Ao que parece, o interesse nacional, pelo qual est pautada a poltica externa
brasileira, traz consigo enorme risco, o de contedos desta poltica agirem em benefcio
daqueles setores que tm amplo acesso ou que podem participar dos processos de formulao
e tomada de decises de forma privilegiada, notadamente os setores localizados no centro-sul
de nosso pas. No mesmo sentido:
Por que o princpio da publicidade e o imperativo da transparncia no podem ser
aplicados poltica externa com o mesmo peso que se aplicam s matrias internas?
O tempo em que a poltica externa era assunto restrito de diplomatas e de sherpas da
poltica internacional passou. O tempo da democracia participativa na poltica
externa apenas comea, ao menos no Brasil. (RODRIGUES, 2006, p.13)82

Assim, o grau de interao na instncia interna brasileira, nem sempre acontece a

contento. A participao democrtica da sociedade civil, bem como das unidades
subnacionais apresenta-se nebulosa. Vale lembrar que, em sede de poltica externa, nem os
Municpios, tampouco os indivduos brasileiros precisam ser consultados acerca da tomada de
decises estratgicas que cercam a nossa correlao com o meio internacional.
Muitas vezes, decises em temas de competncia Estadual e/ou Municipal so
tomadas no mbito internacional sem que as autoridades locais possam nem sequer elaborar
recomendaes. Embora esteja claro, em nossa Constituio Federal que Governadores e
Prefeitos no so competentes para elaborar poltica externa, h inmeros temas de interesse
local em que os Gestores tm por obrigao buscar melhorias.
Desse modo, a iniciativa do Projeto Plano Diretor como mecanismo de equidade,
atravs da Paradiplomacia, caracterizou-se essencialmente por buscar satisfazer os interesses
82

Grifo Nosso.

municipais locais, podendo ser entendido como uma ao poltica municipal de insero
internacional. Logo, cabe ressaltar que os municpios paraibanos apenas se inseriram e se
relacionaram com o meio externo na busca de melhores condies de desenvolvimento83,
atravs da insero em polticas eminentemente perifricas. Em nenhuma medida, buscaram
competir com o Itamaraty na formulao de poltica externa tradicional, nem tampouco deram
vestgios de intenes poltico-separatistas.
Possivelmente, uma regulamentao que trouxesse uma repartio de competncias
municipais, estaduais e federais em sede de poltica externa, sepultaria grande parte do
impasse e implantaria uma poltica ordenada, pretensiosa e contnua, mais atraente para o
nosso pas e que contemplasse os interesses da nao de modo geral. Por outro lado,
afastando-se da rigidez normativa, paira o entendimento de que as competncias no deveriam
ser determinadas mediante uma legislao estatal uniformizadora, nem se basear numa rgida
separao a partir de critrios de exclusividade, e sim, em princpios norteadores, como os da:
proximidade, capacidade, associao, demanda social e diversidade, gerando um nvel de
participao, conscientizao coletiva de nosso povo e amadurecimento democrtico.

CONSIDERAES FINAIS

As reflexes apresentadas nesta dissertao tiveram como principal objetivo

compreender o papel desempenhado pelas unidades subnacionais no cenrio internacional. As
evidncias de que a poltica exterior escapa cada vez mais das mos do Estado central so
mltiplas. A globalizao e a crise do Estado-nao conduzem a uma emergncia destas
unidades subnacionais como novos atores na Sociedade Internacional, ocasionando uma
verdadeira transio do paradigma estatocntrico para o paradigma logstico.

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De modo geral, entende-se por desenvolvimento o maior acesso da comunidade aos meios necessrios para se
alcanar uma qualidade de vida futura melhor que a atual.

Deste modo, o debate da insero internacional das unidades subnacionais, adquire

maior relevncia nos contornos da globalizao, ambiente perfeito para que elas conduzam as
suas prprias relaes e a sua poltica externa, de modo a alcanar a satisfao de seus
especficos interesses.
Como vimos, as unidades subnacionais tm um importante papel a desempenhar
dentro dos prprios pases, sendo as principais responsveis por implementar polticas
pblicas capazes de promover o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, quando comparados
com os governos centrais, os governos locais apresentam a vantagem de estarem mais
prximos dos cidados o que lhes confere maior capacidade de adaptao no momento de
elaborar respostas concretas s necessidades da comunidade.
O modelo terico da interdependncia complexa nos ofereceu respostas factveis para
a elucidao das novas dinmicas da Sociedade Internacional e seus diversos atores
internacionais, posto que o aprofundamento das interaes entre eles, bem como a existncia
de mltiplos canais de articulao fundamentaram o entendimento da Paradiplomacia, objeto
central deste estudo.
Buscamos, num primeiro momento, compreender o sentido do termo. A etimologia da
palavra nos revelou que a Paradiplomacia se refere a uma espcie de Diplomacia paralela, a
qual preserva a mesma essncia de negociao e mediao da Diplomacia tradicional,
diferindo unicamente no tipo de ator envolvido. Ou seja, a Diplomacia uma atividade
prpria do Governo central, e a Paradiplomacia, atividade das unidades subnacionais.
J a contextualizao e a identificao dos tipos de Paradiplomacia nos revelaram
importantes similaridades. Para tanto, apresentamos o debate desenvolvido por renomados
tericos. Para Soldatos (1990), o fenmeno subdividido em: Global, Regional, Microregional,

Macro-regional

Protodiplomacia;

Paquin

(2004),

subdivide-o

nas

Paradiplomacias Identitria, Clssica e Protodiplomacia; por fim, a classificao em Regional

Transfronteiria,

Macro-Regional,

Global

Protodiplomacia,

desenvolvidas

por

Duchacek(1990), levou-nos, a deduo de que a Paradiplomacia pode ser classificada

sinteticamente em: Clssica, Global e Protodiplomacia, todas com vis identitrio.
A abordagem da Paradiplomacia, sob uma perspectiva legal, nos pases que j a
institucionalizaram, a exemplo da Argentina, Sua, Espanha, Federao Russa e Alemanha,
revelaram que a ao paradiplomtica legalizada comporta uma espcie de controle e
nivelamento de sua autonomia. Apenas na Alemanha, a legislao concede um grau avanado
de autonomia para seus Landers. J, nos demais pases, a Paradiplomacia contornada por
uma espcie de autonomia moderada.

O enfoque da Paradiplomacia em pases que ainda no a institucionalizaram, a

exemplo de EUA, Canad e Chile, foi de fundamental importncia para o desenvolvimento do
nosso trabalho. Afinal, a exemplo destes, o Brasil tambm palco de insero internacional
de suas unidades subnacionais, sem que a legislao permita, gerando um verdadeiro
descompasso entre a realidade legal e a realidade dos fatos.
A abordagem jurdico-constitucional foi essencial para a compreenso do fenmeno da
Paradiplomacia em nosso pas. Em consonncia com a nossa Constituio Federal de 1988,
unicamente o Estado central brasileiro possui poder decisrio e de atuao no campo das
relaes exteriores. Para Saraiva (2004), ainda impera no pas a ideia de que a nica voz no
cenrio internacional a do Estado-nao. O art. 21, I da CF/1988, afirma que cabe Unio,
manter relaes com Estados estrangeiros e participar de Organizaes Internacionais,
igualmente como vinha ocorrendo desde a Constituio de 1934.
Entretanto, mesmo diante dessa centralizao constitucional das relaes exteriores, a
atuao internacional das unidades subnacionais brasileiras evidente. Tal situao nos levou
compreenso de que a justificativa para a aquiescncia da Paradiplomacia no Brasil est
alm das amarras constitucionais. O fenmeno, mesmo sem normatizao, continua
ocorrendo, revelando que, alm da letra fria da Lei, h uma espcie de permissividade que
cerca as prticas costumeiras. Essa permissividade encontra esteio na dimenso sociolgica
do direito, onde o justo transborda e vai alm do aspecto eminentemente legal/positivado de
uma norma jurdica. Assim, em sede de poltica externa, as unidades subnacionais firmam,
com o estrangeiro, espcies de Atos informais, posto que firmar Tratados continua sendo
prerrogativa exclusiva da Unio.
bem verdade que a questo da autonomia no est superada, contudo os tempos
atuais exigem o estabelecimento de algo mais, pois cidade e governo local j no so os
mesmos de antes. Como vimos, o Projeto-Cidade, apresentado por Borja e Castells (1996),
encaixa-se perfeitamente no momento de transio do paradigma estatocntrico para o
paradigma logstico. A mobilizao dos atores na implementao imediata de certas medidas,
a construo de um plano estratgico que modifique a imagem que a cidade tem de si mesma
e o modo como a projeta para o exterior, alm de uma reforma poltica radical - to ou mais
radical na forma de agir do que na base legal - podero desencadear o processo de
amadurecimento democrtico que nosso pas merece. E, se um dos caminhos para se alcanar
tal evoluo for o externo, porque no trilh-lo?
Sob o ponto de vista do MRE, a insero internacional das unidades subnacionais
ganha nomenclatura especfica. A utilizao da expresso Diplomacia Federativa, bem como

a criao da AFEPA e seus escritrios regionais nos revelaram que o rgo reconhece a
Paradiplomacia. Tais escritrios objetivam essencialmente intermediar as relaes entre o
Itamaraty e os Governos dos Estados e Municpios brasileiros. Entretanto, alm de
intermediar estas relaes, percebe-se no seio do MRE uma inteno de monitoramento das
aes externas destes governos locais. Conforme esperado, em sede de poltica externa, o
rgo ainda tenta manter sua tradio, centralidade e hierarquia.
Trao relevante de nossa pesquisa foi construdo atravs das publicaes da CNM.
Engajado com o quadro global de interdependncia e interao internacional, bem como com
as redes de cidades, o movimento municipalista brasileiro atravs desta Instituio, tem
apresentado fortes alianas. Nesse sentido, entendemos que a CNM foi e responsvel, em
grande medida, por fomentar, capacitar, instrumentalizar e motivar os municpios brasileiros
para a prtica paradiplomtica.
Cabe ressaltar que tanto os governos locais quanto os governos regionais so atores
contemplados pelo conceito de Paradiplomacia, contudo a CNM usa como nvel de anlise os
governos locais brasileiros, ou seja, Municpios. E ainda no esteio do Projeto-Cidade de
Castells e Borja (1996), tal preferncia termina por corroborar com a anlise geral do presente
trabalho, no qual a nfase se d na apresentao da experincia da construo do Plano
Diretor de quatro municipalidades paraibanas.
Como vimos, o ponto alto da questo a tomada de conscincia por parte dos
governos municipais a respeito de suas novas possibilidades e oportunidades no cenrio
internacional. Afinal, na qualidade de responsveis pelo progresso, desenvolvimento e bem
estar de suas comunidades territoriais, as unidades subnacionais se veem compelidas a agir e
reagir aos eventos extranacionais que as rodeiam.
Alm das vantagens da atuao externa municipal, prescritas pela CNM (2008),
apresentamos parte da pesquisa do Observatrio da Cooperao Descentralizada em nosso
pas, revelando que apenas 30 municpios possuem rea internacional e somente 116 possuem
um responsvel para tratar desses assuntos. Desse modo, verificamos que o tratamento de
questes internacionais que emergiram da gesto municipal brasileira, entre os anos de 2005 a
2008, foi de apenas 2,62% do total dos municpios.
Com o propsito de inferir sobre a experincia paradiplomtica de municpios
paraibanos, afunilamos os dados e trouxemos a realidade da atuao de profissionais de
relaes internacionais, de municpios da regio Nordeste. A pesquisa nos mostrou que
apenas Camaari (BA), Salvador (BA) e Recife (PE) apresentam uma estrutura administrativa
especfica para a rea de relaes internacionais. De toda sorte, as nossas unidades

subnacionais, mesmo sem legislao especfica e sem aparelhamento funcional, interagem no

meio internacional. Dentre as aes paradiplomticas da regio paraibana, optou-se por
pesquisar a experincia do PDP/Cida/CNM.
A construo e implementao do Programa Plano Diretor, como mecanismo de
equidade, fruto da Paradiplomacia entre os municpios de Alagoa Nova (PB), Cabaceiras PB),
Livramento (PB) e Sertozinho (PB) e a Cida, revelou-nos que a internacionalizao no
depende somente das unidades subnacionais. Vrios aliados como a prpria Sociedade Civil,
as Associaes Municipais, Associaes Estaduais, a Iniciativa Privada, as Organizaes
Internacionais, as Universidades, o prprio Governo Federal, podem e devem auxiliar as
unidades subnacionais na busca de melhores condies de vida para os seus habitantes e a
prpria atuao institucional.
Como vimos, a metodologia desenvolvida pelo Programa Plano Diretor adaptou-se
metodologia de planejamento participativo, mediante a incorporao dos temas propostos pela
Cida: equidade, governana, participao da sociedade civil e concepo das atividades do
programa. O respeito s etapas do processo de elaborao do Plano Diretor (Plano de Ao,
Leitura da Realidade Municipal, Seleo das Propostas Prioritrias e Formatao do Projeto
de Lei), revelou-se essencial na construo de uma poltica pblica socialmente inclusiva. Tal
poltica, alm de aproximar o cidado da sua realidade, satisfez um interesse local e ainda
garantiu, populao, o exerccio da cidadania por meio da participao de todos.
Desse modo, a participao dos cidados, a cooperao social e a integrao das
polticas urbanas foram elementos norteadores para a implementao do Projeto Plano Diretor
como mecanismo de equidade. Esses diferenciais revelaram a potencialidade que os
indivduos tm na construo de uma cidade mais justa, desenvolvida, e agradvel de se viver.
Nesse sentido, o aporte financeiro, tcnico e administrativo que os municpios paraibanos
receberam, atravs de um Acordo informal, firmado sob os auspcios da Paradiplomacia,
demonstra como a internacionalizao local capaz de trazer benefcios a uma determinada
localidade.
Como arremate final, apresentamos s motivaes internas dos municpios de Alagoa
Grande (PB), Cabaceiras (PB), Livramento (PB) e Sertozinho (PB) para a prtica da
Paradiplomacia, baseamo-nos nas motivaes gerais que permeiam a insero internacional
da regio Nordeste. Tais motivaes foram explicadas teoricamente atravs da Segmentao
objetiva que, pela sua diversidade geogrfica, cultural e econmica, intrinsecamente,
distingue a regio Nordeste do restante do pas. Os conflitos de interesses na busca de uma

poltica externa descentralizada levam as unidades subnacionais a buscar uma atuao externa
autnoma e direta, corroborada igualmente pelo alto grau de assimetrias entre estas unidades.
Nesse sentido, refletimos, ainda, sobre a incidncia da Segmentao perceptual, no
tocante s presses polticas do eleitorado, que tambm desencadeiam um envolvimento
internacional direto, por parte do governo local, como forma de melhor servir os prprios
interesses das unidades subnacionais dessa regio. O levantamento dos principais temas sobre
a realidade local, seus problemas, suas potencialidades e propostas preliminares para o
territrio, na construo do Plano Diretor, apresentados no quadro 3.3 deste trabalho, em
grande medida se assemelham construo terica dos fatores motivacionais da insero
internacional das unidades subnacionais.
Por ltimo, revisamos o cumprimento aos objetivos gerais e especficos que
permearam esta investigao. Desde a compreenso e a evoluo conceitual e classificatria
da Paradiplomacia at a apresentao comportamental deste fenmeno em pases onde h
legislao para tal e onde ainda no existe esse aparato legal. Como eixo central do
desenvolvimento de nosso trabalho, apresentamos uma discusso acerca da Paradiplomacia no
contexto brasileiro, notadamente na sua base jurdico-constitucional e finalmente verificamos
o protagonismo dos municpios paraibanos em foco nas relaes internacionais, a partir da
anlise do Programa Plano Diretor como mecanismo de equidade.
Conclumos assim, que a Paradiplomacia perfura a soberania estatal e tal abertura,
lentamente, capaz de alargar o grau de autonomia das unidades subnacionais. Atravs da
implementao de uma poltica enquadrada em low politics, a qual, em nenhum momento,
buscou sepultar as competncias do Itamaraty na formulao da poltica externa brasileira, o
Projeto Plano Diretor como mecanismo de equidade, caracterizado essencialmente por buscar
satisfazer os interesses municipais locais, para fins deste trabalho, foi concebido como uma
ao de poltica externa municipal de insero internacional. Essa poltica externa municipal
carrega intrinsecamente a capacidade de conviver harmonicamente com a poltica externa
regional e nacional de nosso pas.
De modo geral, a prtica da Paradiplomacia em nosso pas recente. Tanto que, a
quantidade de pesquisas acadmicas que abrangem o estudo da Paradiplomacia no Brasil
ainda so modestas. Entendendo o fenmeno como uma importante ferramenta de insero
internacional das unidades subnacionais, que por sua vez, so protagonistas de um mundo
globalizado e interdependente, acreditamos que tal temtica ainda ser alvo de diversas
pesquisas para os prximos anos. Dentre as particularidades e lacunas do presente trabalho,
sugere-se para uma futura pesquisa, a anlise tipolgica da Paradiplomacia do tipo identitria,

como uma caracterstica intrnseca a todas as outras classificaes da Paradiplomacia. Ao que

parece, a construo identitria deve ser entendida de modo conjugado s aes
paradiplomticas de um modo geral.
Sob o ponto de vista regional, muito h que se discutir. No tocante Paraba, em sede
de poltica externa municipal, vislumbra-se uma srie de particularidades que merecem
destaque e pesquisa, tanto no campo terico como prtico. Por exemplo, questes
educacionais e de cooperao tecnolgica fomentadas pela Fundao Parque tecnolgico da
Paraba, na promoo do empreendedorismo inovador e apoio a criao de empresas de base
tecnolgica, constantemente exportadas para diversos pases no mundo. Para a consecuo
dos objetivos de insero internacional, esta Fundao constantemente trabalha em conjunto
com a Prefeitura Municipal de Campina Grande e com o Governo do Estado da Paraba. H
ainda que se destacar, a proximidade geogrfica que h entre Joo Pessoa e a frica. Podendo
facilmente acarretar aes paradiplomticas passveis de pesquisa, no ponto extremo oriental
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