Ciclo de Gesto

do Investimento Pblico

Mdulo

Braslia - 2015

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Gleisson Rubin
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota Teixeira
Conteudista
Prof. Ariel Ceclio Garces Pares
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao Tcnica FUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.

Enap, 2015
Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

SUMRIO
Objetivos do Curso.............................................................................................................. 5
1. Apresentao.................................................................................................................. 5
1.1. Ciclo Institucional do Investimento Pblico Eficiente................................................... 10
1.2. Seleo Preliminar de Projetos, considerando as Diretrizes Estratgicas...................... 11

Mdulo

Objetivos do Curso
Ao final desse curso, espera-se que voc seja capaz de:
Descrever o percurso institucional do investimento pblico, demonstrando
compreenso da estrutura e funcionamento do Ciclo de Gesto do Investimento
Pblico.
Explicitar o papel e as implicaes das oito etapas bsicas para o alcance de um
sistema de investimento pblico eficiente.

1 Apresentao
Este curso tem o objetivo de descrever o percurso institucional do investimento pblico, o que
se convencionou denominar de ciclo de gesto do investimento pblico, e explicitar o papel e as
implicaes das oito etapas bsicas para o alcance de um sistema de investimento pblico eficiente.
Apresentaremos o caminho por onde passa um projeto de investimento pblico, desde a fase
de formulao at a avaliao ex post. Esse sequenciamento, quando realizado, permite aos
governos selecionar, aprovar e executar as melhores opes no que respeita relao custo/
benefcio entre os diversos projetos setoriais. Ao mesmo tempo, confere aos nveis mais altos
do governo uma melhoria substantiva em termos de coordenao, gerenciamento e execuo
de projetos de investimento. Ademais, a adoo de um processo de filtros consecutivos
propicia no s maior eficincia, eficcia e efetividade dos projetos de investimentos pblicos,
como a melhoria da qualidade dos projetos e, consequentemente, dos bens e servios que
esses proporcionaro na fase ps-obra.
No plano internacional, h uma base terica e de experincia que nos permite identificar
as principais etapas pelas quais passa um projeto no mbito do governo. Essas etapas so
necessrias porque todo governo opera com recursos escassos, o que impe avaliar ex
ante a relevncia e a urgncia do investimento de modo a assegurar o mximo de eficincia
alocada ao gasto. Trata-se de um procedimento que permite avaliar a qualidade, o custo e
o prazo em relao s funes, que devero desempenhar o produto do projeto uma vez
implantado. Apesar desses argumentos, nem todos os pases possuem um sistema abrangente
e nico para tratar do investimento pblico. O Brasil, por exemplo, ainda no possui uma
sistemtica-padro, diferentemente de outros pases como Reino Unido, Chile e Coreia, onde
5

h um sistema abrangente e nico que trata do investimento pblico. O ciclo de investimento

no Governo Federal brasileiro, assim como nos estados e nos municpios, segue caminhos
especficos que variam de acordo com a forma de financiamento: oramentria, concesso ou
parceria pblico-privada (PPP). Assim, para a melhor compreenso deste curso, importante
diferenciar:
Ciclo institucional do investimento (CII).
Ciclo de vida do projeto (CVP).
Embora a matria-prima de ambos seja projeto, trata-se de processos com objetivos distintos,
porm complementares. Enquanto o primeiro modeliza, em fases, os procedimentos de
avaliao ex ante e ex post do investimento sob o ponto de vista da administrao pblica, o
segundo mais afeto s tcnicas de concepo, gerenciamento e execuo do projeto.
O Ciclo Institucional do Investimento (CII) visa eficincia do governo; j no ciclo de vida
do projeto (CVP), o que est em questo a eficincia do andamento do projeto e de sua
implantao. Enquanto no ciclo institucional do investimento prevalecem os procedimentos
de avaliao com vistas a maximizar a convenincia para o governo e a efetividade para a
sociedade, no ciclo de vida do projeto prevalecem os procedimentos tcnicos que objetivam
maximizar a qualidade, a eficincia e a eficcia do projeto.
certo que o primeiro (CII) contm o segundo (CVP). O ciclo institucional do investimento
implica sistemtica e uso de tcnicas comuns a todo projeto, independentemente da sua
natureza, de modo a viabilizar uma comparao entre esses na disputa por recursos escassos.
O ciclo de vida do projeto implica sistemtica e tcnicas comuns com vistas a individualizar o
projeto, ou seja, propicia um tratamento sob medida que aumenta a eficincia e a eficcia da
sua implantao e operao.
extensa a literatura sobre CVP em contraste com a escassa literatura sobre CII. Desde os
anos 1960, com o projeto americano de Um Homem na Lua, conduzido pela Nasa, que a
cincia de projeto vem se desenvolvendo. J as preocupaes com o tratamento do projeto
no mbito dos governos, isto , dos processos de seleo, alocao, execuo e operao do
investimento, so bem mais recentes. O tema aparece junto com a difuso dos princpios do
New Public Management (Nova Gesto Pblica) durante os anos 1990, ambos com foco na
eficincia e na qualidade do gasto fiscal.
Destacamos, a seguir, trs argumentos para que o setor pblico adote um procedimentopadro que recepcione e avalie as propostas de investimento do governo e, ao mesmo tempo,
assegure o monitoramento da qualidade dos servios e a necessidade de manuteno do
patrimnio pblico no ps-obra:
1 argumento: o custo fiscal em aumentar o investimento pblico em ativos fsicos, tais como
infraestrutura econmica e social (rodovias, portos, presdios, hospitais, escolas), devem
contrir para a melhoria da competitividade e da qualidade de vida da populao e, por isto, a
qualidade dos projetos se torna fundamental. Para melhorar a qualidade da deciso do gestor
pblico, nenhum projeto de investimento deveria ser aprovado sem antes responder a duas
perguntas1:

1. DEPARTAMENTO DO TESOURO (TSO), Reino Unido 2003. "O Livro Verde: Orientao aos rgos do Governo Britnico sobre
como Propostas Devem Ser Apreciadas antes do Empenho de Recursos e sobre como Programas de Governo Devem Ser
Avaliados, Guia do Departamento do Tesouro (TSO), Londres.

 No lugar desse projeto, existiria melhor uso desses recursos? Isso permite saber se o
custo de oportunidade alocada dos recursos fiscais, em termos de benefcios
populao, compensa a sua execuo.
Existe outra forma mais apropriada para atingir esse objetivo?
O simples fato de existir um guia-padro, indicado por uma unidade central e de coordenao
da administrao pblica, que oriente a apresentao e a avaliao de projetos de todos os
rgos do governo, configura um sistema pblico de investimentos. Sua existncia, geralmente
voltada a subsidiar a deciso alocada, tender a promover e aumentar a eficincia do gasto.
Exemplo disso a experincia do Reino Unido com a edio do Livro Verde pelo Tesouro.
o caso tambm do Chile, que possui normas para elaborao e avaliao de projetos,
centralizadas no Ministrio da Fazenda, o qual acolhe a oferta de novos projetos e os submete,
a depender da escala, a um processo de avaliao ex ante mais rigoroso. Alm disso, h uma
unidade que apoia a agncia de oramento e que recomenda, a partir das avaliaes, o que
entra ou no no prximo oramento.
Como se ver mais adiante, no existe um modelo nico de sistema pblico de investimento.
Contudo, h, nos pases que o adotam, um conjunto de procedimentos mais ou menos
constantes. Entre eles esto:
Anlise comparativa da proposta com outras possveis abordagens que permita
chegar aos mesmos fins.
Atribuio de valores monetrios aos impactos previstos pelo projeto de investimento,
sempre que possvel.
Anlise dos custos e benefcios de dois ou trs projetos que tenham os mesmos
propsitos.
2 argumento: um sistema pblico de investimento que permite o exame conjunto de projetos
de modo a potencializar complementaridades destes no territrio e melhorar a competio
entre eles por recursos escassos.
conhecida a regra pela qual o impacto socioeconmico e ambiental de um conjunto
complementar de investimentos no territrio amplifica os benefcios esperados de cada um
dos investimentos derivados da otimizao das sinergias, ou das complementaridades entre
esses. Em outras palavras, os benefcios calculados, projeto a projeto, tendem a ser muito
menores do que os planejados no tempo e no espao adequadamente.
Essa compatibilizao dos projetos setoriais ofertados s possvel se esses passam por um
filtro comum que os examina luz da demanda das regies ou localidades, forma adequada
de integrar as polticas setoriais, considerando no mais a maximizao da funo setorial
das polticas pblicas, mas sim o impacto agregado de investimentos multissetoriais para a
prosperidade das comunidades- alvo. recorrente a valorizao que se faz da anlise regional
do investimento quando os governos centrais adotam o princpio de um sistema pblico de
investimentos que empresta coerncia e eficincia ao gasto.
3 argumento: Um sistema padronizado eleva no s a mdia da qualidade dos projetos, como
a do gasto pblico tambm. Estimula as prticas sistemticas de avaliao, edio de guias
que orientem a elaborao e a apresentao de projetos, assim como propicia a constituio
de equipes permanentes habilitadas nas tcnicas de projeto. As equipes so constitudas por
tcnicos especializados situados tanto nos rgos setoriais, propositores de projetos, como no
rgo central que coordena essa tarefa no governo.
7

A abordagem adotada neste curso parte da descrio das caractersticas bsicas de um sistema
pblico de investimento que funcione bem. Tomaram-se como referncia, para isso, trs fontes
de informao que tm em comum o fato de se dedicarem a compreender e descrever as fases
e os principais atributos que compem o ciclo do investimento do ponto de vista institucional.
So eles:
Framework for Reviewing Public Investment Efficiency2: documento elaborado por
consultores do Banco Mundial, que desenvolve uma metodologia especfica para
avaliar a gesto do investimento pblico de governos.
Livro Verde3: Guia do Departamento do Tesouro, do Reino Unido, cuja finalidade
orientar as agncias do governo na elaborao de projetos de investimento e
programas de polticas pblicas que vo demandar recursos do oramento.
Los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica en Argentina, Brasil, Mxico, Venezuela
y Espaa como caso de referencia4 e Los sistemas nacionales de inversin pblica en
Centroamrica: marco terico y anlisis comparativo multivariado5: dois textos da
Cepal nos quais se descreve a proposta, as funes e sua sistemtica na forma de
ferramenta institucional para melhorar o desempenho do investimento pblico, alm
de mostrar cases de pases da Amrica Latina.
No aleatria a sequncia das fontes relacionadas acima. O Framework for Review in Public
Investment Efficiency apresenta um mtodo de anlise que permite apreender o modus
operandi de qualquer administrao pblica na gesto do investimento. Oferece um roteiro
para avaliar a gesto do investimento pblico, seja numa agncia ou no governo como um
todo. A mesma tcnica serve para orientar a organizao na implementao de etapas e
procedimentos, com vistas a melhorar o desempenho do investimento. Usado pelo Banco
Mundial, esse mtodo serve para diagnosticar o desempenho de governos na Gesto do
Investimento Pblico (GIP), comparando a realidade desses com um referencial terico que
distingue oito etapas bsicas do processo de investimento.
O Livro Verde, do Tesouro ingls, apresenta exemplo de como um simples guia e um conjunto
de procedimentos tornam crvel perseguir maiores benefcios para a sociedade, aumentando
a eficincia no gasto pblico.
Por sua vez, nos textos referentes a Los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica, pode-se
conhecer um modelo estruturado de Sistema Nacional de Investimento Pblico. Trata-se de
proposta reestruturada pela Cepal e pelo BID, realizada nos anos 1990. Essa iniciativa ganhou
importncia por conferir maior eficincia ao investimento pblico em um perodo no qual os
pases da Amrica Latina tinham baixa capacidade de endividamento. Recomenda- se a leitura
desses quatro documentos, se houver interesse em aprofundar o conhecimento.
Principais problemas dos sistemas de Gesto do Investimento Pblico (GIP)
De modo geral, avaliaes internacionais demonstram uma baixa eficincia dos investimentos
pblicos devido a6:

2. Rajaran, Anand (2010).

3. Departamento do Tesouro (2003).
4. 4Ortegn, Edgar y Pacheco, Juan Francisco 2005. Los sistemas nacionales de inversin pblica en Argentina Brasil, Mxico,
Venezuela y Espaa como caso de referencia (cuadros comparativos). Serie Manuales n 40. Santiago de Chile, Cepal.
5. 5Ortegn, Edgar y Pacheco, Juan Francisco 2004. Los sistemas nacionales de inversin pblica en Centroamrica: marco
terico y anlisis comparativo multivariado. Serie Manuales n 34. Santiago de Chile, Cepal.
6. Extrado de Rajaran, Anand; Minh Le, Tuan; Biletska, Nataliya; Brumbi, Jim 2010. Framework for Reviewing Public Investment
Efficiency. Policy Research Working Paper n 5.397.Washington, World Bank.

 Seleo de projetos pouco consistentes em termos tcnicos, os quais geram

desperdcio com a construo de "elefantes brancos".
Atrasos na concepo e realizao de projetos.
Prticas de corrupo na contratao.
Diferena entre o custo previsto e o executado, projetos incompletos em termos
tcnicos.
Baixa qualidade dos servios, reduzida capacidade na operao e na manuteno dos
ativos, de modo que os benefcios so menores do que deveriam ser efetivamente.
Principais problemas dos sistemas de Gesto do Investimento Pblico O resultado dessas
fragilidades segue na contramo das decises de governo, que buscam abrir espao fiscal
para a realizao de investimentos pblicos sob o argumento de que esses podero aumentar
as perspectivas econmicas futuras. Num ambiente de recursos escassos, pode-se supor
os governos que sabidamente fazem o sacrifcio de apartar recursos para investimentos,
deveriam faz-lo orientados por uma melhoria da eficincia alocativa. Nesses termos, toda
poltica de estmulo ao investimento pblico deveria considerar a possibilidade de criao
ou aperfeioamento do seu sistema de GIP. Isso propiciaria no s o aumento da eficincia
do investimento, como tambm permitiria o monitoramento e a manuteno preventiva do
patrimnio em operao, responsvel pela prestao dos servios pblicos rodovias, portos,
aeroportos, escolas, hospitais, presdios etc. No isso o que ocorre habitualmente em muitos
pases. Amide, o que se v a deteriorao do patrimnio por falta de manuteno adequada,
levando necessidade de construo de novo empreendimento para substitu-lo. No menos
frequentes so as decises de investir em servios que poderiam ser prestados diretamente
pela sociedade organizada ou por agente privado. conhecido o fenmeno da descontinuidade
de polticas pblicas, seja por falta de recursos ou por perda de prioridade, quando se passa
de um governo para outro. Essas anomalias geram obras inacabadas e decorrem da falta de
um sistema de GIP.

Trechos de O Livro Verde, Reino Unido7

A apreciao8 no algo complexo demais, mas de fundamental importncia e deve ser
realizada da forma adequada e com cuidado. As decises tomadas na fase de apreciao
afetam todo o ciclo de vida de polticas, programas e projetos novos. De modo semelhante, a
avaliao prvia adequada das iniciativas fundamental para evitar erros do passado e para
nos permitir aprender com a experincia. (p. 5)
A primeira etapa (Justificativa da ao) consiste em ter uma ideia geral para garantir que dois
prerrequisitos sejam obedecidos: em primeiro lugar, que existe uma necessidade identificada
com clareza; em segundo lugar, que qualquer interveno proposta provavelmente
compensar o custo. (p. 4)
A segunda etapa (Definio dos objetivos) trata de estabelecer com clareza os resultados
e objetivos desejados de uma interveno, a fim de identificar a escala completa de opes
eventualmente disponveis para atingir esses objetivos e resultados. (p. 4)
A terceira etapa (Apreciao das opes) consiste em efetuar a apreciao das opes.
Muitas vezes, essa a parte mais significativa da apreciao. Inicialmente, deve-se criar e
analisar uma ampla gama de opes. Isso ajuda a estabelecer parmetros para uma soluo
adequada. Pode-se fazer ento uma lista reduzida, a fim de manter o controle do processo
(...). A opo fazer o mnimo deve sempre ser transportada para diante da lista, para
funcionar como verificao de uma ao mais intervencionista. Em seguida, cada opo
apreciada para o estabelecimento do caso-base9. Essa a melhor estimativa do ponto de
vista custo/benefcio. (p. 5)
Quarta etapa (Desenvolvimento e implementao de uma soluo): Aps a apreciao
das opes, deve-se utilizar critrios de deciso e discernimento para selecionar a melhor
opo, que dever ser seguida. Nessa etapa, as consultas (especialistas e interessados) so
importantes, mesmo que j tenham ocorrido. Os processos de compra (rotas de aquisio
dos servios que o empreendimento dever oferecer) tambm devem ser considerados,
incluindo o papel do setor privado. (p. 5)
Quinta etapa (Avaliao): Em termos de tcnica, a avaliao semelhante apreciao,
embora obviamente use dados histricos (reais e estimados) em vez de previses e ocorra
depois do evento. Sua finalidade principal garantir que as lies sejam amplamente
aprendidas, comunicadas e aplicadas na avaliao de novas propostas. (p. 5)

789

1.1 Ciclo Institucional do Investimento Pblico Eficiente

Um sistema eficiente de investimento pblico perpassa, em princpio, oito etapas bsicas, as
quais coincidem, de modo genrico, com os oito principais estgios pelos quais todo projeto de
investimento deve passar a fim de assegurar maior qualidade do gasto e, consequentemente,
maior retorno socioeconmico. So elas:
7. "O Livro Verde: Avaliao e Avaliao na Administrao Central", Guia do Departamento do Tesouro (TSO) UK, Londres, 2003.
8. Os ingleses usam apreciao para designar a etapa de avaliao ex ante, e preferem usar o nome avaliao para designar a
etapa de avaliao ex post. Todavia, frequente, no Livro Verde, encontrar essas duas palavras sendo usadas como sinnimas.
9. O termo caso-base s vezes utilizado para se referir opo fazer o mnimo, mas, no Livro Verde, no
usado dessa maneira.

10

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Seleo preliminar de projetos, considerando as diretrizes estratgicas.

Avaliao formal (ex ante).
Reviso independente ou de terceira parte.
Seleo do projeto e sua incluso no oramento.
Implementao.
Ajuste do projeto.
Operao.
Avaliao (ex post).

A seguir descreveremos as oito etapas e seus respectivos controles. Daremos nfase quelas
relacionadas s rotinas de planejamento e oramento, etapas 1, 2, 3 e 4, suscetveis de
produzir maior eficincia s decises alocativas de investimento. Trata-se dos itens de avaliao
socioeconmica e de seleo de projetos. O que est em vista fixar os atributos institucionais
que reduzem os principais riscos e, ao mesmo tempo, fornecem um processo sistmico de
gesto eficiente do investimento pblico. Analisemos cada etapa a seguir.

1.2 Seleo Preliminar de Projetos, considerando as Diretrizes Estratgicas

desejvel que todo governo tenha alguma orientao estratgica para o investimento
pblico. Isso permite no s ancorar as decises do governo, mas tambm guiar a tomada de
deciso quanto ao volume de recursos a ser comprometido na conta investimento. Com isso,
possvel selecionar quais projetos devem ter seus estudos de viabilidade aprofundados por
meio de avaliao formal (ex ante). Duas perguntas devem ser feitas nesse primeiro momento:
O governo possui algum instrumento de orientao estratgica para definir suas
prioridades? Qual?
H uma unidade de coordenao que apoia o alto escalo do governo no processo
alocativo de investimento, realizando a triagem dos projetos de modo a selecionar
aqueles a serem detalhados para reduzir os custos de projeto?
A orientao estratgica pode ser derivada de um plano nacional no caso do Brasil, o Plano
Plurianual (PPA) ou de um documento estratgico setorial de mdio ou longo prazo, que
estabelea as prioridades do governo.
Em vrios pases, em especial asiticos, como Coreia e China, os documentos com viso de longo
prazo so os que fornecem a orientao necessria para o investimento pblico. Outros pases
abandonaram a figura de um plano compreensivo, que engloba, de modo coerente, o conjunto
das polticas, programas e projetos setoriais. Nesses, a forma mais corrente a existncia de
estratgias e planos setoriais, ou de diretrizes no nvel subsetorial que ofeream, de modo
mais detalhado, as prioridades de investimento. H pases que, embora tenham abandonado
a ideia de planos abrangentes, combinam planejamento setorial com planos regionais, estes,
sim, abrangentes, multissetoriais e voltados para uma carteira de investimentos. o caso da
Frana, de vrios pases da Unio Europeia e, em alguma medida, do Reino Unido.
Esta primeira triagem realizada a partir de projetos ainda em estgio inicial, isto , no estgio
de Estudo de Pr-Viabilidade Tcnico e Econmico (Pr-EVTE). Com base no Pr- EVTE e na sua
aderncia s diretrizes estratgicas do governo, foram selecionados os projetos que devero ir para
a segunda fase, na qual os estudos tcnicos so aprofundados, especialmente os relacionados
pesquisa de campo e avaliao socioeconmica. Essas tarefas so, geralmente, protagonizadas
pelo rgo setorial e no por um rgo central que coordena os investimentos de governo.
11

Em qualquer circunstncia, deve haver um processo formal que deflagra o desenvolvimento

de projetos. Estes devero trazer informaes que orientaro o futuro projeto em nvel de
Estudo de Viabilidade Tcnica e Econmica (EVTE), Projeto Bsico (PB) e Projeto Executivo
(PE). No estgio de Pr-EVTE, espera-se que o projeto detalhe:

a prioridade estratgica relevante referente ao programa.

o problema especfico a ser combatido.
o objetivo do projeto.
as principais atividades.
os resultados esperados.
o oramento estimado.

Alm disso, nessa fase, importante que sejam consideradas, para resolver o problema, as
opes com ou sem projeto, a anlise de oferta e demanda e a lacuna a ser coberta pelo
empreendimento.
A triagem de projetos, num primeiro nvel, visa a:
Verificar o cumprimento de critrios mnimos de coerncia e alinhamento com os
objetivos estratgicos de governo.
Verificar se o custo compatvel com as projees fiscais de mdio prazo, isto , se h
recursos fiscais para a sua incluso como projeto de investimento, com vistas sua
implantao, portanto, como despesa de capital e, depois, como item de despesa
corrente para a operao da produo de bens e servios dele decorrentes.
O projeto que no cumprir esse teste preliminar de consistncia deve ser rejeitado, tornando
desnecessrio submet-lo a uma avaliao mais aprofundada. Um arranjo institucional
adequado para garantir que todas as propostas de projeto passem por essa avaliao crtica
para serem selecionadas uma caracterstica essencial para que os recursos no sejam
desperdiados em avaliaes de projeto mais detalhadas. Essa funo pode ser confiada
substantivamente aos ministrios e agncias setoriais se esses podero contar com uma
projeo oramentria setorial, de mdio prazo, confivel. Caso contrrio, essa tarefa dever
ser entregue a rgos de coordenao estratgica e fiscal do governo.
O arranjo institucional adequado e as prticas desejveis, nesse primeiro estgio, podem ser
descritos nos termos da Tabela 1 a seguir10.

10. BANCO MUNDIAL, 2009. Avaliao da eficincia da gesto do investimento pblico. Braslia, Mimeo.

12

Quadro 1
Caractersticas bsicas da Etapa 1:
Seleo preliminar de projetos

Arranjo institucional desejvel

Direcionamento estratgico disponvel. Estratgia de desenvolvimento, estratgia

setorial ou, ainda, declarao de viso de longo
prazo publicada.
Adoo de triagem de primeiro nvel Aprovao centralizada por rgo de coordenao
de todas as propostas de projeto com estratgica, fiscal ou por outro com delegao formal.
relao a esse direcionamento.
Aprovao descentralizada pelos rgos setoriais se:
tiverem projees fiscais setoriais estveis.
explicitarem justificativa de alinhamento
com a estratgia de governo.
Clareza dos objetivos do projeto em termos de
produtos e resultados.
Considerao de abordagens alternativas para
atingir os objetivos.
Principais problemas
Mesmo havendo uma seleo de projetos segundo uma orientao estratgica de governo, o
desatrelamento do bloco estratgico em relao ao oramento pode ser um problema srio.
A seleo de projetos deve levar em conta, tambm, o espao fiscal para novos
investimentos. O grau de comprometimento do oramento com despesas obrigatrias
pode limitar ou mesmo impedir que os projetos prosperem por falta de espao fiscal.
Lamentavelmente, assim que se procede na maioria das vezes, com prejuzos na execuo
dos projetos por falta de recursos, o que leva a um alongamento inevitvel dos prazos de
concluso das obras.
A consistncia entre o conjunto de projetos selecionados na primeira fase e a disponibilidade
para novos engajamentos financeiros no oramento menos problemtica quando plano
e oramento passam a ser peas integradas. Nesse contexto, o plano ganha uma ncora
fiscal (s entra no plano o que tiver recursos assegurados) e o oramento ganha uma ncora
estratgica (uma vez apartada a despesa obrigatria, o resto dos recursos disponveis deve ser
preferencialmente alocado nas prioridades do governo).
Todavia, especialistas em gesto pblica desconfiam da possibilidade de se construir uma relao
coerente e estreita entre planejamento (orientao estratgica plurianual) e oramento (alocao
de recursos anual) dada a permanente volatilidade da gesto fiscal e, por conseguinte, da gesto
oramentria11. Alm disso, essa integrao incorpora ao mtodo de planejamento parte da
complexidade da programao do gasto, o que criticado por alguns planejadores. No entanto,
essa articulao cada vez mais necessria, pois a execuo do investimento geralmente de
mdio ou longo prazo, o que depende, portanto, de um plano com uma programao plurianual
de gastos que oriente o oramento (cuja programao anual e deve ser renovada todos os anos).
11. Planos de cinco anos ou mais, provou-se no serem crveis em muitos pases, na medida em que as metas no
foramfundamentadas em projeesde recursosrealistas, segundo estudo do Banco Mundial, RAJARAN, Anand. 2010.

13

Exemplos disso que encontram-se, com frequncia, no setor de energia, alguns transportes e
saneamentos, cujos projetos exigem longos perodos para sua concluso.
Em muitos pases, o grau de articulao entre plano e oramento tem variado ao longo do
tempo num processo pendular tradicional e perverso na administrao pblica:
Abandona-se o planejamento e a elaborao de projetos, porque a base fiscal frgil
e a disciplina fiscal impe restries ao gasto. Nesse ambiente, a experincia mostra
que os cortes tendem a penalizar primeiro o investimento em favor das despesas
correntes, geralmente obrigatrias por fora de lei.
Gera-se espao fiscal para estimular o crescimento na expectativa de uma arrecadao
melhor no futuro, mas a se percebe que faltam projetos e formulao estratgica
para atacar onde os investimentos mais fazem falta.
Como combinar, de modo mais eficiente, essas duas caractersticas da gesto pblica de sinais
trocados? A institucionalizao de um sistema de GIP e, dentro desse, a criao de um banco
de projetos uma das solues j testadas em diversos pases, como o Reino Unido.]

12

12. BANCO MUNDIAL, 2009.

14

BOX 1
Nota sobre o Brasil

12

No Brasil, o principal instrumento de planejamento o Plano Plurianual (PPA), que organiza,

para um horizonte de quatro anos, toda ao do governo por meio de programas integrados
ao Oramento Anual. Essa integrao, plano e oramento, autoriza um poder de arbitragem
ao planejamento pouco usual no plano internacional, onde a triagem inicial frequentemente
atribuda s organizaes responsveis pela disciplina fiscal, isto , agncias que tratam do
oramento ou o da tesouraria. No Brasil, tm-se as condies objetivas para realizar uma
triagem inicial de projetos de investimento sob a gide de um filtro de fato estratgico, e no
apenas por um filtro com vis excessivamente fiscal. Isso ocorre, porm, com dificuldades,
como poder ser examinado ao longo do curso, nos box sobre o Brasil.
Todos os programas propostos pelos ministrios so negociados e aprovados pelo Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), por meio da Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos (SPI/MPOG), em comum acordo com a Secretaria de Oramento
Federal SOF/MPOG. Contudo, (...) De acordo com a SPI, durante as negociaes do PPA
existe um esforo de evitar a incluso de novos projetos, de modo que esses no venham
a comprometer o frgil compromisso fiscal existente com os investimentos em andamento,
o que aumentaria o risco desses projetos no serem concludos no prazo previsto. Foi essa
constatao que levou o Banco Mundial a registrar no seu relatrio, (...) no existe processo
formal de triagem preliminar no governo federal do Brasil. (p. 17).
Essa prtica reflete a forma como o governo tem operado nos ltimos anos para criar sua
carteira estratgica de investimentos. Tanto o Projeto Piloto de Investimentos (PPI 20042006) como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC desde 2007) foram constitudos
por meio de uma seleo, usando critrios mais qualitativos, conduzida pela Casa Civil da
Presidncia da Repblica, com apoio dos ministrios de coordenao, MPOG, Ministrio da
Fazenda (MF) e ministrios setoriais, caso a caso. Portanto, os projetos foram selecionados
e indicados pela cpula do governo. Nessas circunstncias, a aderncia dos projetos s
diretrizes estratgicas de governo foi automtica, apesar das grandes diferenas de qualidade
e estgio de maturao destes. Premido pelo tempo de governo e na ausncia de um sistema
adequado de GIP, no havia, provavelmente, outro caminho.

15

BOX 1
Constatao inevitvel: falta ainda, ao Governo Federal, um sistema consolidado de preparao
e posterior seleo de projetos, no qual todos se submetem a padres de avaliao avanados
(como anlise custo/benefcio, apurao formal de custos ou considerao de abordagens
alternativas aos objetivos) para uma triagem final. O que prevaleceu, e permanece assim at
o presente, o uso de critrios mais qualitativos de apoio deciso. (p. 18). Foi assim no PAC
1 e no PAC 2, embora esse ltimo tivesse contado com alguns projetos mais bem preparados.
O resultado efetivo dessa prtica a continuidade de um processo institucional fraco de
escrutnio preliminar de novos projetos, substitudo por um processo poltico forte, de
grande legitimidade, na seleo dos investimentos estratgicos. Essa carteira, repassada
ao MPOG, tem incorporao automtica ao PPA e ao Oramento. Da o constrangimento
tradicional da SPI e da SOF de acatar novos projetos, uma vez que a seleo j foi feita e
a margem fiscal para investimentos no estratgicos fica reduzida h muito pouco. Dessa
forma, sobra legitimidade e falta governana que permita ao governo aprender a se preparar
cada vez mais para uma gesto efetiva do investimento pblico.
O ideal, provavelmente, seria combinar os dois modelos. Isto , associar a vantagem poltica
de uma escolha realizada pela cpula do governo com a virtude de faz-la com base em
regras previamente definidas e transparentes de como os ministrios devem se preparar para
apresentar suas propostas. No primeiro estgio, de seleo de projetos, estariam os projetos
em nvel de pr-viabilidade, com informao suficiente para dar confiabilidade s escolhas.
A boa prtica sugerida e implcita na metodologia do Banco Mundial que, nesses casos, se
use a triagem preliminar para permitir a constituio de um conjunto menor de projetos,
mais consistentes do ponto de vista tcnico e condizentes com a tica da racionalidade
poltica de quem governa e est convicto de suas escolhas. Nesse aspecto, supe-se que,
quem escolheu, estar disposto a fazer sacrifcios para concluir os projetos em benefcio de
todos, pois o que importa, para alm de bons projetos, que concluam nos prazos e gerem
os resultados esperados.
Vale lembrar que alm do PPA, h no Governo Federal ministrios que possuem planos setoriais,
geralmente de longo prazo, como o PNDE (2011-2020) da educao, o PNLT (2011-2030, em
elaborao) dos transportes, o PDE (horizonte 2020, relaciona os projetos) e o PNE (horizonte
2030, traa cenrios), ambos da rea de energia. Esses planos costumam orientar fortemente e
justificar, com maior robustez, as escolhas sobre investimentos. So planos que seguem outro
ritmo, sem prazos constitucionais a cumprir. Assim, distribuem o tempo em funo da robustez
tcnica perseguida e do compromisso com as expectativas dos interessados. So atributos
quase incompatveis de serem observados na elaborao de um PPA.

16

BOX 1
Por fora de dispositivo constitucional, o prazo para elaborar o PPA do Governo Federal, por
exemplo, de seis meses, tempo demasiado exguo para elaborar um plano que englobe
todas as aes do governo. Por isso, parte desse tem sido preparada com antecedncia. A
experincia mostra que, no prazo de seis meses, s possvel elaborar o contedo estratgico,
aperfeioar a programao, adequando-a as diretrizes estratgicas do novo governo.
Todavia, os especialistas em planejamento pblico tendem a concordar que impossvel,
nesse perodo, avaliar e selecionar os investimentos que devero ser incorporados ao PPA
e ao Oramento Anual. A carteira bsica para seleo dos investimentos estratgicos deve
ser preparada com antecedncia. Entende-se que a qualidade e a pertinncia dos projetos
devem ser um valor a se perseguir permanentemente.
A literatura mostra que, para isso, h, pelo menos, dois pilares essenciais a construir.
O primeiro, e mais simples, diz respeito constituio de um banco de projetos, no mbito
de um sistema pblico de investimentos, centro do sistema, no qual tenderiam a orbitar os
oito estgios do ciclo institucional de investimentos.
O segundo, mais complexo, trata da necessidade de criar um novo instrumento de
planejamento, complementar ao PPA, na forma de um estudo de planejamento territorial
do pas, atualizado periodicamente para instruir os PPA da Unio, Estados e Municpios,
tradicionalmente setoriais e carentes, na maioria das vezes, de um referencial fsico que d
conta da(s):
assimetrias regionais.
poltica ambiental.
dimenso urbano/rural do desenvolvimento.
O produto desse exerccio seria sempre a concepo de uma carteira de investimentos
multissetoriais, integrados no territrio e projetados para um horizonte de longo prazo, 20
anos, por exemplo. Carteira essa que considere as demandas regionais, motivadas por uma
distribuio mais equilibrada dos ativos que aportam prosperidade. Trata-se de um exerccio
que demanda tempo, mobilizao poltica dos entes subnacionais, inmeros especialistas;
mas, em contrapartida, a administrao pblica poderia desfrutar de um instrumento de
coeso social territorial, de um planejamento mais federativo, impensvel nas circunstncias
atuais, ao mesmo tempo em que orientaria as escolhas estratgicas sobre investimento de
cada ente da federao, com base em uma plataforma coerente de complementaridade
desses investimentos.

17

BOX 1
No meio internacional, vrios pases adotam procedimentos de planejamento similares,
pelos quais as variveis territorial e regional so referncia indispensvel para selecionar o
investimento pblico. So eles: Reino Unido, Frana, Holanda, pases escandinavos, Unio
Europeia, Coreia do Sul, entre outros; e tambm na Amrica do Sul, Peru e Argentina.
Experincias, nessa direo, foram realizadas no Brasil, nos anos 1990 e 2000. Os PPA do
Governo Federal referentes aos perodos 2000-2003, 2004-2007 e 2008-2011 tiveram o
apoio de estudos similares, embora menos ambiciosos e pouco ou nada federativos, razo
pela qual a influncia desses estudos sobre a formulao dos PPA tem sido pequena.
A experincia internacional, assim como a brasileira, pode servir de parmetro para pensar
aperfeioamentos que melhorem o desempenho estratgico do processo de escolha dos
investimentos, sobretudo nesse primeiro estgio, o de filtro estratgico.
Segundo avaliao feita pelo BIRD sobre a Gesto do Investimento Pblico no Governo
Federal brasileiro, constatou-se que, nesse primeiro estgio, o Brasil apresenta carncias de
mtodo e de procedimentos padronizados para exigir dos rgos proponentes a apresentao
de projetos com requisitos bsicos de informao e uma avaliao ex ante que indique a
pertinncia e a consistncia da proposta. Nesse sentido, o estudo aponta que13:
13

13. BANCO MUNDIAL. 2009.

18

BOX 1
Os ministrios podem incluir projetos tanto no PPA quanto em seus oramentos,
sem que os projetos tenham que passar por um processo de justificao formal ou
anlise de custo-benefcio (p. 17).
(...) o procedimento de apurao dos custos parece ser informal, sem requisito de
apurao formal dos custos ou considerao de abordagens alternativas para atingir
os mesmos objetivos (p. 17).
O PPA no parece constituir um plano estratgico que apresenta as principais
prioridades de poltica do governo. Ao invs disso, a busca por ligar plano ao
oramento anual resultou no ato de o PPA ser apresentado no mesmo nvel de
detalhes do oramento anual (p. 18).
Prevalece na administrao pblica a preocupao com a execuo e, para isso, o
hbito de apartar um subconjunto do oramento federal como mecanismo de
investimento estratgico (PPI) e depois o PAC (...) ambos gerenciados pela Casa Civil
da Presidncia da Repblica. (...) A estrutura de monitoramento intensivo foi
respaldada por um compromisso de garantia de financiamento alinhado com o
tempo e a quantidade necessrios para as agncias executoras (p. 18).
H pouca dvida de que o PAC representa um esforo de melhorar a direo e a
fiscalizao sobre os investimentos. Entretanto, a triagem para selecionar tais
projetos que entram no PAC no estava clara nem tecnicamente direcionada. Ao
contrrio, todos os projetos disponveis foram includos. Assim, o PAC revestiu
projetos e ps presso sobre os ministrios para gastar mais e mais rpido, sem
depender de avaliaes econmicas nem anlises de sua capacidade de
implementao (p. 19).
O foco foi mudado da eficincia no gasto pblico para a velocidade no gasto
pblico. Enquanto os benefcios percebidos totais do PAC levam anos para serem
vistos, o fato que houve nfase na execuo dos projetos, e no em sua avaliao,
o que causa preocupao. (p. 19).

H, portanto, lacunas a cobrir no que respeita a esse primeiro estgio, pelo qual todo o
investimento deveria passar. Uma das explicaes para isso est na forma com que os
sucessivos governos nos ltimos 18 anos (desde a edio do Brasil em Ao) vm processando
a gesto do investimento pblico. Trata-se de um modelo que busca segregar, num programa
prprio e apartado da rotina do restante do governo, a gesto dos projetos de investimento
considerados estratgicos. A inteno melhorar a execuo dos projetos, a partir de um
tratamento gerencial diferenciado e com o apoio direto da cpula do governo, com vistas
soluo dos problemas durante a fase de implementao. Alm disso, os recursos so
consignados no volume requerido e no so passveis de contingenciamento14.
14

14. Esse modelo diferenciado de gerenciamento de aes similar ao que se verificou anos mais tarde com a criao da
central de resultados introduzida na gesto Tony Blair, na Inglaterra, no ano 2000.

19

BOX 1
Esse modelo gerencial nasceu no Brasil em 1996, com o Plano Brasil em Ao, sucedido pelo
Avana Brasil, no segundo mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso. No primeiro
Governo Lula, foi institudo o Projeto Piloto de Investimentos (PPI) em 2004. Este, criado a
partir de um debate com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) sobre a necessidade de
o Brasil ter, ao lado dos instrumentos de disciplina fiscal, como a LRF, a presena de um
espao fiscal para investimentos estratgicos, podendo excluir esses gastos, se necessrio,
da meta de ajuste fiscal. Com esse acordo, criou-se um arranjo especial para selecionar e
gerenciar um conjunto de investimentos definidos como estratgicos. No segundo mandato
do presidente Lula, nasce um programa muito mais ambicioso e amplo o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), concebido no mesmo formato do PPI, o qual persiste at
o presente na verso PAC II.
Em todos esses casos, prevaleceu o impulso tradicional dos governantes por mais projetos,
menos avaliao. H uma percepo arraigada, aps dcadas de baixo investimento pblico,
de que os gargalos so bvios e amplamente conhecidos. Por isso, o uso de um protocolo
ideal de avaliao de projetos, tal como se exerce em muitos pases, seria dispensvel por
ser demasiado burocrtico e para, no final, gerar um resultado que todos supem conhecer
de antemo. Esse um argumento aparentemente contraditrio com a manuteno,
relativamente rgida, de uma disciplina fiscal e de um objetivo a perseguir de melhoria da
qualidade do gasto, presente ao longo de todos esses governos. Porm, apenas aparente,
pois generalizada no imaginrio dos decisores a percepo de que as duas prticas no s
convivem como se complementam.
A obviedade das escolhas estratgicas sobre os investimentos tem como corolrio a
necessidade de acelerar a sua execuo a fim de que seus benefcios revertam mais
celeremente em crescimento e melhoria de arrecadao. Com esse argumento, seria
dispensvel uma avaliao formal, ficando a aferio de benefcios, na maioria das vezes,
implcita, em vez de serem apurados e documentados em uma avaliao ex ante, e
comparados com uma avaliao ex post do investimento na fase de sua operao.

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