Mestrado em Gesto Pblica

Dbora Muzzi

TIPOLOGIA DE POLTICAS PBLICAS:

Uma Proposta de Extenso do Modelo de Lowi

Lisboa
2014

Dbora Muzzi

TIPOLOGIA DE POLTICAS PBLICAS:

Uma Proposta de Extenso do Modelo de Lowi

Projeto de dissertao apresentado Escola de

Gesto ISG como requisito parcial para a
obteno do grau de Mestre em
Administrao.
rea de concentrao: Gesto Pblica.
Orientador: Professor Doutor lvaro Dias.

Lisboa
ISG Escola de Gesto
2014

RESUMO

O presente trabalho trata do desafio de discutir a gesto de pessoas na administrao

pblica, enquanto poltica pblica derivada, que tem o propsito de impactar estratgica e
positivamente a capacidade de agir do governo na promoo do interesse pblico. Vrios
autores estudaram os contedos das polticas pblicas e criaram tipologias que funcionam
como guias interpretativos e so utilizadas pelos analistas sintetizando o que seria um
expressivo nmero de pginas de descrio. Contudo, poucos so os estudos tericos sobre
as polticas pblicas derivadas, como o caso das polticas de gesto de pessoas, o que
dificulta que tais polticas tenham tipologia de contedo adequada sua anlise, obstando
os avanos nesse campo do conhecimento. O principal objetivo deste trabalho propor
uma tipologia prpria capaz de classificar e diferenciar as polticas pblicas de gesto de
pessoas, oferecendo um contributo para a academia, analistas e polticos. Como
embasamento terico, apresentada breve anlise da gesto pblica como ao de
governo, com seus propsitos, atores e instrumentos; em seguida, os estudos sobre
tipologias de anlise de polticas pblicas e, por fim, o enfoque do campo da gesto de
pessoas nas organizaes, com destaque para o paradigma pblico e o seu contexto
modernizante Para particularizar a anlise e propiciar a identificao de variveis a serem
consideradas na construo de um novo esquema tipolgico, foram descritas e estudadas as
principais polticas de gesto de pessoas do governo de Minas Gerais, Brasil e sua
correspondente no governo de Portugal. Para testar a tipologia proposta foi utilizado o
mtodo Delphi com questionrio eletrnico aplicado a 20 especialistas em polticas de
gesto de pessoas e polticas pblicas de Minas Gerais, Brasil e de Portugal, contando de
forma equilibrada com acadmicos, consultores e tcnicos da estrutura da administrao
pblica. As anlises desenvolvidas durante a pesquisa reforam o entendimento de que as
polticas de gesto de pessoas tm intencionalidades que as diferenciam e afetam a sua
capacidade de contribuir para que a criao de valor pblico acontea. Ficou ainda mais
evidente que as polticas de gesto de pessoas no podem ser adequadamente classificadas,
pois as tipologias existentes no permitem apropriada categorizao e diferenciao dessas
polticas entre si ou em relao s demais. Por fim, a tipologia proposta teve muito boa
aceitao por parte dos especialistas consultados, que representam trs diferentes
dimenses de anlise de polticas pblicas administrao pblica, academia e
consultorias privadas. Com elevado nvel de concordncia alcanado, a menor sendo de
83,5% (poltica do tipo estruturante), as intermedirias de 91,5% (poltica do tipo
diferenciao e apoio gesto) e a maior de 100% (polticas do tipo influncia na conduta),
entende-se que a tipologia proposta pode ser considerada validada, estando disponvel para
ser aplicada e utilizada em novos estudos.
Palavras-chave: Poltica pblica, gesto de pessoas, tipologia de poltica pblica.

ABSTRACT

The present study addresses the challenge of discussing personnel management in public
administration, as a derived form of public policy, which is intended to strategically and
positively impact the government's capacity to act in promoting public interest. Many
authors have studied the contents of public policies and created typologies that function as
interpretive guides and are employed by analysts, thus synthesizing what would otherwise
be a significant amount of descriptive pages. Nevertheless, there are only few theoretical
studies on the derived public policies, as is the case of personnel management policies,
making it difficult for such policies to have typologies which are substantially appropriate
to their analysis, and therefore hindering progress in this area of knowledge. The primary
objective of this study is to propose a proper typology capable of classifying and
differentiating between the public policies for personnel management, and consequently
providing a contribution to the academia, analysts and politicians. As theoretical
grounding, a brief analysis of public administration as governmental action is presented,
with its purposes, actors and instruments; then, the paper concentrates on the studies of the
typologies that analyze public policies and, finally, it focuses of the field of personnel
management in organizations, highlighting the public paradigm and its modernizing
context. Furthermore, in order to particularize the analysis and allow for the identification
of variables to be considered when developing a new typological scheme, the key
personnel management policies in the government of Minas Gerais, Brazil and its
counterpart in the government of Portugal were studied and described. In order to test the
proposed typology we employed the Delphi method with an electronic questionnaire
administered to 20 experts in personnel management policies and public policies from
Minas Gerais, Brazil and Portugal, counting evenly with academics, consultants and
technical personnel from public administration. The analysis carried out during the
research reinforce the understanding that personnel management policies have
intentionalities that set them apart and affect their ability to contribute to the creation of
public value. It has become even more evident that policies for personnel management
cannot be properly classified since the existing typologies do not allow for a appropriate
categorization and differentiation of these policies amongst themselves or in relation to
others. Finally, the proposed typology was very positively accepted by the experts
consulted, who represent three different dimensions of public policy analysis - public
administration, academia and private consulting. The high level of concordance attained,
the lowest being 83.5% (structuring policy type), the intermediate being 91.5%
(differentiation and management support policy type) and the highest reaching 100%
(influence on conduct policy type), it is understood that the proposed typology can be
considered validated being available to be implemented and used in further studies.

Keywords: public policy, personnel management, public policy typology.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADI - Avaliao de Desempenho Individual

AED - Avaliao Especial de Desempenho
BEP - Bolsa de Emprego Pblico
CEAGP - Curso de Estudos Avanados em Gesto Pblica
CSAP - Curso Superior de Administrao Pblica
DAD - Direo e Assessoramento da Administrao Direta
DAI - Direo e Assessoramento da Administrao Autrquica e Fundacional
DGAEP - Direo-geral da Administrao e do Emprego Pblico
EPPGG - Especialista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental
EUA - Estados Unidos da Amrica
FGD - Funo Gratificada da Administrao Direta
FGI - Funo Gratificada da Administrao Autrquica e Fundacional
FORGEP - Formao em Gesto Pblica
GTE - Gratificao Temporria Estratgica
INA - Direo-Geral da Qualificao dos Trabalhadores em Funes Pblicas
NGP - Nova Gesto Pblica
NPM - New Public Management
OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ONG - Organizao no governamental
PADES - Plano Anual de Desenvolvimento dos Servidores
PEPAC - Programa de Estgios Profissionais na Administrao Pblica Central
PU Pargrafo nico
RH - Recursos Humanos

SCPMSO - Superintendncia Central de Percia Mdica e Sade Ocupacional

SCPRH - Superintendncia Central de Poltica de Recursos Humanos
SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais
SIADAP - Sistema Integrado de Gesto do Desempenho na Administrao Pblica
SIGAME - Sistema de Gesto dos Trabalhadores em Situao de Mobilidade Especial

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 - Relao entre poltica pblica e administrao pblica.........................

25

FIGURA 2 - Tipologia de polticas pblicas de Bozeman & Pandey........................

41

FIGURA 3 - Ciclo de polticas pblicas.....................................................................

42

FIGURA 4 - Grau de democratizao do contexto segundo Dahl.............................. 44

FIGURA 5 - Modelo garbage can, de Cohen, March e Olsen...................................

46

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 - Tipologia de polticas pblicas de Wilson............................................

39

TABELA 2 - Tipologia de polticas pblicas de Gormley.........................................

40

TABELA 3 - Tipos de cultura poltica segundo Douglas e Wildavsky...................... 43

TABELA 4 - Tipologia de polticas pblicas de Gustafsson...................................... 45
TABELA 5 - Apurao dos dados quantitativos da validao das variveis 1a
ronda.....................................................................................................

115

TABELA 6 - Novas variveis propostas a partir da anlise das sugestes dos

especialistas............................................................................................ 115
TABELA 7 - Apurao dos dados quantitativos da validao dos tipos 1a ronda..

116

TABELA 8 - Apurao dos dados quantitativos da validao das variveis 2a

ronda.....................................................................................................

117

TABELA 9 - Apurao dos dados quantitativos da validao dos tipos 2a ronda..

117

TABELA 10 - Apurao dos dados quantitativos da validao dos tipos 3a ronda . 118

SUMRIO1

1 INTRODUO......................................................................................................

13

1.1 Temtica............................................................................................................... 13
1.2 Problemtica........................................................................................................ 17
1.3 Objetivos..............................................................................................................

19

1.3.1 Objetivos especficos.......................................................................................... 19

1.4 Metodologia.........................................................................................................

20

1.5 Estrutura da dissertao....................................................................................

21

2 REVISO DA LITERATURA E MODELO TERICO..................................

23

2.1 Gesto pblica e ao do governo...................................................................... 23

2.1.1 Instrumentos, atores e propsitos.....................................................................

25

2.1.2 Complexidade da gesto pblica......................................................................

27

2.1.3 Do Modelo Burocrtico Nova Gesto Pblica..............................................

29

2.1.4 Modelos de anlise de polticas pblicas.......................................................... 38

2.1.4.1 Dimenso de contedo....................................................................................

38

2.1.4.2 Dimenso temporal.........................................................................................

41

2.1.4.3 Dimenso espacial..........................................................................................

43

2.1.4.4 Dimenso de atores......................................................................................... 44

2.1.4.5 Dimenso comportamental.............................................................................

46

2.1.5 Importncia e propsitos das tipologias de polticas pblicas........................

47

2.2 Gesto de pessoas nas organizaes..................................................................

49

Este trabalho foi revisado de acordo com as novas regras ortogrficas aprovadas pelo Acordo Ortogrfico
assinado entre os pases que integram a Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), em vigor no
Brasil desde 2009. E foi formatado de acordo com as normas APA 2012.

2.2.1 A vertente estratgica........................................................................................

51

2.2.2 O paradigma pblico......................................................................................... 53

2.2.3 Evoluo da gesto de pessoas na administrao pblica..............................

58

3 MTODOS.............................................................................................................

64

3.1 Tipo de projeto de pesquisa................................................................................ 64

3.2 Origem e natureza dos dados.............................................................................

64

3.3 Amostra, populao e participantes..................................................................

65

3.4 Instrumento de obteno de dados e variveis.................................................

65

3.5 Procedimentos de anlise de dados.................................................................... 66

3.6 O mtodo Delphi.................................................................................................. 66
3.6.1 Descrio...........................................................................................................

67

3.6.2 Fatores crticos..................................................................................................

68

3.6.3 Critrios para a escolha dos especialistas........................................................

69

3.6.4 Aplicao do mtodo.........................................................................................

69

3.6.4.1 Primeira ronda..............................................................................................

70

3.6.4.2 Segunda ronda..............................................................................................

71

3.6.4.3 Terceira ronda..............................................................................................

71

4 ANLISE DOS DADOS E DISCUSSO............................................................

73

4.1 Descrio das polticas pblicas de gesto de pessoas de MG........................

74

4.1.1 Poltica de provimento....................................................................................... 74

4.1.2 Poltica de carreira e remunerao..................................................................

76

4.1.3 Poltica de desenvolvimento do servidor........................................................... 78

4.1.4 Poltica de gesto do desempenho....................................................................

80

4.1.5 Poltica de sade ocupacional..........................................................................

82

4.1.6 Poltica de cargos e funes.............................................................................. 84

4.2 Descrio das polticas pblicas de gesto de pessoas de Portugal................. 86
4.2.1 Poltica de provimento....................................................................................... 86
4.2.2 Poltica de carreira e remunerao..................................................................

88

4.2.3 Poltica de desenvolvimento do servidor........................................................... 90

4.2.4 Poltica de gesto do desempenho....................................................................

92

4.2.5 Poltica de mobilidade especial.........................................................................

94

4.3 Anlise do sistema classificatrio e de variveis proposto pelas tipologias

frente s polticas pblicas de gesto de pessoas....................................................

95

4.3.1 Regulamentar e instituir o propsito bsico.................................................

96

4.3.2 Distribuir e redistribuir benefcios aos servidores...........................................

97

4.3.3 Complexidade e abrangncia da gesto de pessoas.........................................

99

4.3.4 O contedo impactando o modelo de tomada de deciso................................

101

4.3.5 Interesses e custos compartilhados..................................................................

103

5 PROPOSTA DE TIPOLOGIA.............................................................................

105

5.1 Uma proposta de tipologia para as polticas pblicas de gesto de pessoas..

106

5.1.1 Proposio de variveis..................................................................................... 106

5.1.2 Matriz de classificao......................................................................................

109

5.1.3 Tipologia proposta............................................................................................. 110

5.2 Resultado do Delphi............................................................................................

114

5.2.1 Primeira ronda................................................................................................

114

5.2.2 Segunda ronda.................................................................................................

116

5.2.3 Terceira ronda.................................................................................................

118

6 CONCLUSES......................................................................................................

120

6.1 Tericas e tipologia proposta.............................................................................

120

6.2 Contribuies para a gesto pblica.................................................................

122

6.3 Limitaes e proposio de futuras investigaes............................................

122

REFERNCIAS........................................................................................................

124

APNDICES.............................................................................................................. 131

13

1 INTRODUO

A anlise de polticas pblicas um vasto campo de estudo e pode ser tratado a partir
de diversos aspectos e ser abordado em uma perspectiva terica ou emprica. O termo
poltica pblica descrito por Secchi (2010, p. 124) como a [...] diretriz elaborada para
enfrentar um problema pblico.
Em igual medida, o estudo da gesto de pessoas na rea pblica pode ser abordado a
partir de vrios enfoques. Esta pesquisa se prope a tratar do desafio de discutir a gesto de
pessoas na administrao pblica como um conjunto de polticas pblicas, chamadas
derivadas, que tm o propsito de impactar estratgica e positivamente a capacidade de
agir do governo na promoo do interesse pblico. O trabalho parte do entendimento de
que essa capacidade de ao est diretamente relacionada ao reforo do comportamento
desejado do servidor pblico com o propsito de se obterem resultados em relao
eficincia, produtividade, comprometimento e alinhamento do servidor, um servio pblico
mais profissional, como preconizado pelo modelo da Nova Gesto Pblica. Assim, em uma
perpectiva terica, mas utilizando duas unidades de observao, os governos de Minas
Gerais, Brasil, e de Portugal, faz uma apreciao de contedo das polticas pblicas de
gesto de pessoas para propor a criao de uma tipologia prpria de anlise para esse
campo.
A anlise de poltica pblica o esforo de compreenso de uma poltica pblica que
busca descrever, explicar ou prescrever a ao dos governos, utilizando mtodos de
estudos que examinem causas e consequncias para entender e interpretar o processo
poltico. Este trabalho de pesquisa pretende contribuir para o campo de anlise das
polticas pblicas de gesto de pessoas, por entender que pouca ateno tem sido dada a
estudos tericos nessa vertente.

1.1 Temtica

A gesto pblica faz-se por meio de polticas pblicas que podem ser descritas como
o resultado do processo de tomada de deciso em torno de um problema ou questo de
interesse pblico, a partir de alternativas formuladas na arena tcnico-poltica (Secchi,
2010). Para os objetivos deste estudo, que trabalha o tema das polticas pblicas, o termo

14

gesto pblica ser empregado no sentido de traduzir o conceito de administrao pblica

na sua concepo operativa, ou seja, o conjunto de atividades concretas do governo no
cumprimento de seu papel de representao do povo.
Todo o processo de elaborao de polticas pblicas costuma ser analisado de forma
didtica por meio do ciclo de polticas pblicas que divide a vida de uma poltica em fases
interdependentes: amadurecimento do processo decisrio (identificao do problema,
formao da agenda e descrio da poltica), implementao e avaliao dos resultados
pretendidos partida, conforme destacado por Serafim e Dias (2012). Para Secchi (2010,
p. 120), o ciclo de poltica pblica (policy cycle) ou processo de poltica pblica um:

[...] esquema interpretativo derivado da teoria dos sistemas que organiza a vida de
uma poltica pblica em fases sequenciais e interdependentes: identificao do
problema, formao da agenda, formulao de alternativas, tomada de deciso,
implementao, avaliao e extino da poltica pblica.

Apesar de existirem vrias correntes que alteram um pouco a sequncia das fases no
ciclo, consenso que esse instrumento, como esquema organizativo do pensamento,
extremamente positivo, sendo utilizado por estudiosos, polticos e burocratas para melhor
compreender o processo poltico, para comparar polticas, analisar o sucesso das solues
implementadas e entender o momento de extino de uma poltica pblica. O ciclo de
polticas pblicas funciona como um modelo de interpretao que detalha o que chamado
por Secchi (2010) de dimenso temporal da anlise.
De acordo como Secchi (2010), tipologia de polticas pblicas uma forma de
caracterizar as polticas pblicas com base em variveis agrupadas em categorias
quantitativas e qualitativas, de forma a comunicar a essncia de seu contedo e facilitar o
exerccio de anlise da ao de governo. Tem, ainda, o propsito de servir como modelo
para o esforo de compreenso de outra dimenso importante de anlise a dimenso
contedo. Existem duas correntes principais de anlise nesse ponto, uma que identifica os
atores decisores como varivel independente e, portanto, determinante da poltica pblica
formulada, considerada a varivel dependente. Outra corrente, liderada por Theodore J.
Lowi, prope ser o decisor a varivel dependente na medida em que, segundo afirma Lowi
(1972 apud Secchi, 2010, p. 15), [...] as polticas pblicas determinam a dinmica
poltica (p. 15), demonstrando uma nova perspectiva na relao causal entre o processo
poltico e as polticas pblicas. Essa a corrente que ser adotada neste trabalho de

15

construo de uma proposta de tipologia de polticas pblicas para a rea de gesto de

pessoas.
De forma simplificada, a teoria neoinstitucionalista da escolha racional corrobora
essa proposta, sugerindo que o tipo de poltica pblica determina os ganhos associados, a
arena, os atores e os custos de transao envolvidos na tomada de deciso, o que ir
produzir as possibilidades de agenda poltica, hierarquizao dos problemas e a alocao
de recursos. As chamadas polticas herdadas, mencionadas por Leite e Flexor (2006), so
um interessante exemplo dessa lgica, uma vez que a tomada de deciso em relao
continuidade ou alteraes em polticas pblicas j implementadas deve levar em
considerao investimentos realizados, ganhos polticos capitaneados, resultados
alcanados e atores sociais envolvidos, entre outros aspectos.
A tipologia, nessa proposta analtica, apresenta-se como um instrumental de
identificao, categorizao e comparao de polticas, agrupadas segundo caractersticas
semelhantes, formando verdadeiras categorias de classificao que iro interferir no
processo poltico, necessrio dinmica de discusso da poltica pblica, descrito no ciclo
de polticas pblicas. Nessa perspectiva, pode ser confrontada com um modelo que serve a
propsitos de comparao e avaliao, conforme apresenta Custdio (20072 apud Ferreira,
2012), o qual ser tanto melhor quanto maior for sua capacidade de refletir o objeto de
anlise, de explicar a realidade, de precisar as variveis envolvidas e de traduzir escolhas.
Na abordagem de Souza (2003), o avano das anlises de polticas pblicas no Brasil,
que segundo a autora encontra-se no que a literatura chama de primeira gerao de estudos,
depende do investimento dos pesquisadores em trabalhar variveis que efetivamente
causem impacto nos resultados pretendidos ps-implementao. Para isso, salienta a
importncia do estudo terico e da criao, uso e teste de tipologias, chamando a ateno
para a ausncia de trabalhos nessa linha, inclusive citando especificamente os estudos de
Theodore J. Lowi.

Custdio, I. (2007). Desafios na busca de um modelo ideal de excelncia. In: 16 Seminrio Internacional
em Busca da excelncia. Fundao Nacional da Qualidade: So Paulo, mmeo.

16

No entanto, h ausncia de trabalhos que testem, entre ns, tipologias sobre polticas
pblicas desenvolvidas nos chamados pases centrais, como, por exemplo, a
desenvolvida por Lowi (1964, 1972). No s essas tipologias foram muito pouco
exploradas entre ns, como tambm no foram testadas em um universo diverso
daquele onde foram formuladas [...] Ademais, ainda temos pouca clareza sobre quem
formula as nossas polticas pblicas e como elas so implementadas. O teste de um
dos principais argumentos de Lowi, de que a poltica pblica faz a poltica, tambm
tem sido pouco aplicado entre ns, em especial do ponto de vista comparativo entre
diferentes polticas (Souza, 2003, p. 18).
Secchi (2010) apresenta, em seu esforo descritivo, vrios modelos de anlise e
diversas tipologias de polticas pblicas desenvolvidas por diferentes autores, entre as
quais sero destacadas aquelas relacionadas categorizao do contedo, que sero objeto
deste estudo. A tipologia de Lowi, autor responsvel por uma revoluo na relao causal
entre o exerccio poltico e a poltica pblica, fundamenta-se no impacto que a poltica
pblica pretende ter na sociedade, criando, portanto, quatro tipos: polticas regulatrias,
que determinam os padres de comportamento da sociedade; polticas distributivas, que
direcionam recursos difusos da coletividade para grupos especficos de interesses; polticas
redistributivas, que concedem benefcios a um grupo especfico, retirando recursos de
outros grupos tambm especficos de atores; e as polticas constitutivas, que definem as
regras que iro moldar o funcionamento da sociedade e do governo.
A tipologia de Wilson (1983) aproxima-se da de Lowi, porque tambm trabalha sobre
o critrio de distribuio de custos e benefcios entre os diversos atores. A poltica ser
classificada segundo proponha distribuio ou concentrao de custos e benefcios a toda a
coletividade ou a grupos de interesses: poltica majoritria, poltica empreendedora,
poltica clientelista e as polticas de grupos de interesse. Segundo Secchi (2010), a
tipologia de Gormley (1986) j inova na medida em que constri suas categorias sobre as
ideias de grau de impacto nas pessoas (se afeta nmero representativo de pessoas) e de
complexidade (em relao ao conhecimento necessrio sua elaborao). A tipologia de
Bozeman & Pandey (2004) possui apenas uma varivel, que a categorizao do contedo
em tcnico ou poltico, polarizando o olhar do analista para esse binmio.
Essas so as correntes analticas a serem utilizadas no esforo de compreenso,
anlise, proposio por similaridade e teste de uma tipologia de polticas pblicas com foco
nas polticas de gesto de pessoas, que este trabalho se prope a fazer, contribuindo para
estudos futuros da gesto pblica. Todavia, aps estudo das diversas correntes, pretende-se
apresentar uma proposio de tipologia a partir da reviravolta conceitual provocada por

17

Theodore J. Lowi e pelos autores que o seguiram que, como ele, desenvolveram estudos a
partir do entendimento de que o contedo da poltica pblica determina o processo poltico.

1.2 Problema

As polticas pblicas implementadas pelos diversos atores, sejam pblicos ou no,

tm sido foco de ateno dos prprios organismos responsveis por seu acompanhamento e
avaliao e das consultorias especializadas em solues de problemas pblicos e objeto de
estudo dos acadmicos interessados na gesto pblica e na compreenso da dinmica
poltico-social das interaes do homem. Arretche (2003) alerta, contudo, que a pesquisa
cientfica na temtica de polticas pblicas tem sido determinada fortemente pela agenda
poltica em uma sociedade mundial em transformao e de governos em constantes
movimentos reformistas e experimentao de solues para melhor cumprir o seu papel.
Tal realidade acaba por conduzir os acadmicos a enxurradas de estudos de caso que
privilegiam a anlise da implementao das polticas e seus resultados sociais, com
empobrecimento do aprofundamento terico e metodolgico, necessrios gerao de
conhecimento em qualquer campo de estudo.
Adotando abordagem semelhante, Souza (2003) e Bozeman & Pandey (2004)
salientam que a proliferao de estudos de caso em anlise de polticas pblicas tem
deixado de lado problemas importantes da gesto pblica. Esses problemas aguardam uma
oportunidade de serem pesquisados e relacionam-se com o universo da implementao das
polticas pblicas, como o caso do estudo do modelo burocrtico de administrao
pblica, ou com aspectos tericos e generalistas, como o caso do estudo do processo
decisrio sob a tica do contedo do problema ou soluo de interesse pblico em questo.
Historicamente, especial ateno tem sido dada s polticas pblicas que iremos
chamar neste trabalho de diretas, aquelas que atingem diretamente a populao, em sua
totalidade ou parte, e os diversos organismos pblicos, privados ou do terceiro setor. So
as que definem e regulamentam benefcios, direitos e deveres, produtos e servios
populao, o funcionamento da sociedade de forma geral. Assim, o arcabouo terico e
instrumental tem se mostrado notadamente til para polticas de educao, segurana,
sade, saneamento, habitao, transporte, cultura e meio ambiente, entre outras.
Outro conjunto de polticas pblicas, que sero aqui chamadas de indiretas, derivadas
ou polticas pblicas de gesto, relaciona-se ao funcionamento interno da administrao

18

pblica no que concerne aos seus mecanismos de gesto gesto da estratgia, gesto de
pessoas, gesto do gasto, etc. Polticas de gesto de pessoas em sentido amplo so as
estratgias e programas implementados pelas organizaes, visando coordenar a atuao de
seus trabalhadores para o alcance dos resultados pretendidos. As polticas indiretas
habitualmente chamam pouca ateno dos polticos, importante ator na arena pblica, os
quais sofrem mais de perto as presses sociais por solues em relao s polticas diretas.
Nas ltimas dcadas, os movimentos reformistas de administrao pblica, em todo o
mundo, tm alterado esse cenrio, levando polticos, burocratas e acadmicos a buscar por
solues de gesto pblica que se propem a dinamizar e tornar eficientes e eficazes as
aes poltico-administrativas do governo.
Secchi (2010) apresenta um simples e direto instrumental analtico de polticas
pblicas, identificando a existncia de cinco dimenses de anlise, citando Regonini
(2001)3: de contedo, temporal, espacial, atores e comportamental. Entre essas, destaca-se
a dimenso de contedo, que identifica o tipo de poltica pblica que se est analisando.
Segundo Lowi (1972), essa dimenso fundamental ao analista, pois o objeto de que trata
uma poltica interfere diretamente na identificao da arena de decises e dos atores
envolvidos, nas formas de rejeio e adeso, ou seja, no processo de elaborao de uma
poltica pblica.
Vrios foram os autores que estudaram os contedos das polticas pblicas,
identificando seus contornos, os problemas causais, as solues encontradas, os
destinatrios afetados, os impactos esperados, os atores envolvidos, os conhecimentos
empregados. Segundo Secchi (2010), esses autores acabaram por criar tipologias que
funcionam como guias interpretativos e so utilizados pelos diversos analistas para a
classificao inicial de uma poltica pblica que ir embasar seu esforo de anlise,
sintetizando o que seria um expressivo nmero de pginas de descrio. Diferentes
variveis e critrios criam diferentes modelos ou tipologias, nos quais cada autor apresenta
a sua maneira de enxergar um campo de estudo e nele interferir. Poucos so os estudos,
como j apresentado, sobre o que chamamos de polticas indiretas, o que dificulta que tais
polticas tenham tipologia de contedo adequada sua anlise, dificultando os avanos
nesse campo de estudo.
Dado que no parece existir uma tipologia de polticas pblicas com aplicao
especfica rea de gesto de pessoas, a problemtica de investigao eleita o desafio de
3

Regonini, G. (2001). Capire le politiche pubbliche. Bologna: Il Mulino.

19

encontrar ou criar tipologia de identificao de polticas pblicas que se adequem s

especificidades das polticas pblicas indiretas, notadamente as relacionadas gesto de
pessoas, que um importante brao da governana na administrao pblica. Essa
tipologia pode vir a ser utilizada por analistas no seu esforo de entendimento dos
fenmenos poltico-administrativos.
Em suma, pode-se especificar a problemtica por meio dos seguintes tpicos:

a) Polticas de gesto de pessoas aplicadas ao servidor pblico so polticas pblicas,

na medida em que impactam na implementao das demais polticas pblicas
voltadas para o cidado (polticas pblicas diretas) e proporo que resolvem o
problema dos governos de eficincia e eficcia de sua atuao.
b) Tipologia de polticas pblicas, como modelo analtico de contedo, tem
importncia

no

processo

de

proposio,

implementao,

avaliao

acompanhamento de polticas pblicas policy cycle.

c) Tipologia de polticas pblicas tem importncia acadmica para os diversos ramos
de estudo que analisam as polticas pblicas cincia poltica, economia, gesto
pblica, sociologia.
d) As polticas pblicas de gesto de pessoas parecem no se enquadrar
apropriadamente nas tipologias existentes e a proposio de tipologia prpria seria
um bom contributo para a academia, analistas e polticos.

1.3 Objetivos

Com esta investigao pretende-se propor uma tipologia prpria de poltica pblica
que enfrente as limitaes encontradas nos modelos identificados em relao sua
adequao s polticas de gesto de pessoas.

1.3.1 Objetivos especficos

a) Identificar as diversas tipologias de polticas pblicas consolidadas pela literatura

internacional.
b) Descrever as principais polticas de gesto de pessoas do governo de Minas Gerais,
Brasil, e sua correspondente no governo de Portugal.

20

c) Analisar o sistema classificatrio e de variveis proposto pelas diversas tipologias

frente s polticas pblicas de gesto de pessoas.
d) Propor uma tipologia prpria capaz de classificar e diferenciar as polticas pblicas
e gesto de pessoas.
e) Testar a proposio da nova tipologia com um grupo de especialistas em polticas
pblicas e em polticas de gesto de pessoas.

Este trabalho de investigao, tendo em vista sua pretenso de anlise e proposio

de tipologia de identificao de polticas pblicas da rea de gesto de pessoas, pode
contribuir para o campo da anlise de polticas pblicas, seja na academia, no meio dos
organismos pblicos ou nos organismos privados de consultoria, enriquecendo o arcabouo
terico-instrumental disposio de futuros pesquisadores e analistas. Os conhecimentos
produzidos por este estudo podero ser utilizados por polticos, administradores e
especialistas que se debruam sobre os problemas pblicos em seu dia-a-dia, seja tomando
decises, estudando os fenmenos ou implementando solues.

1.4 Metodologia

Este trabalho de pesquisa tem como campo de estudo as polticas pblicas de gesto
de pessoas e utiliza como base para a construo de sua proposta terica as polticas desse
campo desenvolvidas pelo governo de Minas Gerais para o Poder Executivo e suas
correspondentes no governo portugus. O acesso ao descritivo das polticas pblicas de
gesto de pessoas se d por meio documental em acesso aos stios oficiais dos rgos e
servios responsveis, sendo complementado por entrevistas semiestruturadas presenciais.
A proposio de nova tipologia a caracterizar as polticas de gesto de pessoas utiliza
o mesmo tipo de raciocnio lgico proposto pelas tipologias j existentes, notadamente
aquelas mencionadas no referencial terico apresentado. Por se tratar de uma proposio
terica nova, no existindo na literatura consultada dados histricos ou investigao
precedente de igual teor, a tipologia sugerida testada com a utilizao do mtodo Delphi,
empregando-se um pequeno grupo de especialistas que respondero a um questionrio em
rondas sucessivas, em busca de consenso. O propsito da pesquisa obter a avaliao
desses especialistas quanto possibilidade de aceitao da tipologia proposta por aqueles

21

que fariam uso da mesma em suas atividades no campo: administradores pblicos,

professores e profissionais de consultorias especializadas.

1.5 Estrutura da dissertao

Uma vez que no captulo 1 j se apresentaram, em linhas gerais, a temtica que ser
abordada, o problema a ser objeto de discusso, os objetivos eleitos para esta investigao
e a metodologia a ser utilizada, problematizando e particularizando o desafio deste
trabalho, os captulos seguintes sero reservados para o desenvolvimento da pesquisa.
O captulo 2 trata da reviso da literatura e modelos tericos utilizados, sendo que a
pesquisa bibliogrfica em textos tcnico-cientficos ser feita com enfoque nos conceitos
que se aplicam s especificidades da realidade da administrao pblica. Para tanto, ser
apresentada breve anlise da gesto pblica como ao de governo, com seus propsitos,
atores e instrumentos; em seguida, os estudos sobre tipologias de anlise de polticas
pblicas, ressaltando-se sua complexidade e importncia de seus modelos de anlise na
construo do campo de estudo terico e emprico da administrao pblica. Por fim, o
enfoque do campo da gesto de pessoas nas organizaes, com destaque para o paradigma
pblico e o seu contexto modernizante, o qual tem exercido forte presso sobre novas
abordagens em relao aos instrumentos de gesto em uso, seus impactos e propsitos.
No captulo 3 descrita a metodologia adotada, detalhando-se a origem e
instrumentos de obteno dos dados, a composio e categorizao da amostra empregada,
os procedimentos de anlise utilizados. D-se mais destaque para uma descrio
pormenorizada do mtodo Delphi de investigao, expondo a forma de aplicao, suas
vantagens e cuidados a serem tomados para o sucesso da investigao.
A anlise dos dados obtidos na pesquisa documental e nas entrevistas
semiestruturadas com gerentes estratgicos da administrao pblica envolvidos
diretamente com as polticas de gesto de pessoas relatada no captulo 4. Neste se
descrevem as polticas pblicas de gesto de pessoas dos governos de Minas Gerais, Brasil,
e Portugal, para, ento, passar-se anlise dos sistemas de classificao de polticas
pblicas frente a essas polticas para verificao da possibilidade de utilizao dos modelos
tipolgicos.
O captulo 5 contm a construo de uma proposta de tipologia prpria para as
polticas pblicas de gesto de pessoas, abordando a construo de variveis e sistemas

22

classificatrios, construo de uma matriz de classificao, buscando traos de

similaridades e diferenciao entre as polticas e relato da tipologia criada. Finalizando o
captulo, expem-se os resultados da aplicao do Delphi como metodologia de validao
da tipologia proposta pelos especialistas da rea de gesto de pessoas e anlise de polticas
pblicas.
As concluses so registradas na parte final do trabalho, no captulo 6, a partir do
confronto dos dados da pesquisa emprica (entrevistas e questionrios), bibliogrfica e
documental, buscando contribuir para a compreenso do tema escolhido, a comprovao
da hiptese e a construo de uma ou mais recomendaes acerca do problema formulado.

23

2 REVISO DA LITERATURA E MODELO TERICO

2.1 Gesto pblica e a ao do governo

No h como compreender o que a gesto pblica sem antes entender que ela a
forma de agir do governo, uma das mais importantes instituies do Estado, o qual ,
segundo Soares (2001), a expresso de um fenmeno social, de uma sociedade que, de um
modo ou de outro, busca organizar-se para obter algum benefcio coletivo. Para Meirelles
(2005), o estudo da organizao e funcionamento do Estado deve considerar a disciplina do
Direito Administrativo, que tem o propsito de regulao da organizao e funcionamento
dos rgos que compem a administrao pblica, que pode ser considerada a face
dinmica do Estado, incluindo a gesto do corpo de servidores e dos servios prestados
populao. Serafim e Dias (2012) salientam que a dinmica de interao entre o Estado e a
sociedade bastante complexa, no sendo esses dois institutos nem totalmente
dependentes, tampouco autnomos.
Moreira Neto (2005, p. 111) refere que a administrao pblica pode ser resumida
como [...] atividades preponderantemente executrias, definidas por lei como funes do
Estado, gerindo recursos para a realizao de objetivos voltados para a satisfao de
interesses especificamente definidos como pblicos.
Muitos seriam os autores a quem se poderia buscar para tentar descrever o
funcionamento do setor pblico, cada qual abordando uma perspectiva diferente, mas todos
ressaltando a sua complexidade, sendo a gesto pblica herdeira dessa condio. Para os
objetivos deste estudo, que trabalha o tema das polticas pblicas, o termo gesto pblica
ser empregado no sentido de traduzir o conceito de administrao pblica na sua
concepo operativa, ou seja, o conjunto de atividades concretas do Estado no
cumprimento de seu papel em nome do interesse pblico.
A gesto pblica, como disciplina acadmica, sofre, ainda, influncia de diversas
outras reas do conhecimento que se complementam, com destaque para a gesto,
Economia, Cincia Poltica e Sociologia, criando um campo complexo e abrangente de
estudo. Pode-se dizer que o governo em ao, o que obriga ao uso de tcnicas e
ferramentas de gesto associadas aos contedos das polticas pblicas, sob a determinante
das teorias em torno do papel do Estado e suas instituies. Na Cincia Poltica destaca-se

24

a ideia de se compreender a ao de governo, conforme destaca a definio de Souza

(2006, p. 22) das polticas pblicas como [...] um ramo da cincia poltica para entender
como e por que os governos optam por determinadas aes.
Para Secchi (2010, p. 2), uma poltica pblica uma diretriz elaborada para
enfrentar um problema pblico. Essa parece ser uma definio simples, mas se estudada
em profundidade abre um leque de questes conceituais que so trabalhadas pelo autor de
forma didtica no que chamou de n conceitual, por entender que no h consenso entre
os autores.
O primeiro n relaciona-se autoria da poltica pblica, a qual pode ser considerada
uma abordagem estadista (o Estado como nico ator pblico de onde emanam todas as
polticas) ou multicntrica (quando se considera a participao e mesmo a elaborao de
uma poltica por parte de outros atores, tais como organizaes privadas, organizaes no
governamentais ONG e organismos multilaterais) (Secchi, 2010).
O segundo n conceitual refere-se ideia de que uma poltica pblica poderia ser
ao, mas tambm omisso, do Estado diante de um problema pblico. Para o autor, a
poltica pblica ser sempre uma ao, sempre o cumprimento de uma deciso intencional
do ator e do agente pblico, conceito que melhor se adequa proposta de estudo e anlise
de polticas pblicas que pressupe a tomada de deciso diante de um problema, a
explicitao de uma diretriz de ao, a existncia de um destinatrio (Secchi, 2010).
O terceiro n conceitual apresentado por Secchi (2010) diz respeito ao nvel de
complexidade no qual se encaixa a poltica pblica, podendo ser, segundo o autor,
estratgico, ttico ou operacional, com vistas a no restringir o alcance do que pode ser
considerado um problema de interesse pblico, considerando o ponto de vista e os
interesses dos diversos protagonistas.
Com base no conceito de Secchi (2010), este trabalho utiliza a concepo
multicntrica em relao autoria das polticas pblicas, por ser considerada mais
abrangente e com mais capacidade de captar os problemas pblicos a serem enfrentados,
na medida em que propicia maior pluralismo de protagonistas, levando a mais riqueza dos
fenmenos em torno do processo de elaborao, implementao e avaliao de uma
poltica pblica. Considera-se, ainda, que uma poltica pblica ser sempre uma ao, o
reflexo de uma deciso intencional para prestar algum servio a um destinatrio. Sem esses
elementos, entre outros, no h como discutir sobre tipologia ou como avaliar o resultado
de uma poltica pblica. Quanto ao ltimo n conceitual, identificado pelo autor, esta

25

pesquisa pondera que a formulao e implementao de polticas pblicas se do em todos

os nveis do governo, conforme seja o grau de discricionariedade do administrador pblico
que a est aplicando.
Tendo sido feita tal anlise, o que se depreende da argumentao do autor a
centralidade da existncia de um problema pblico a ser resolvido para que uma ao do
governo seja considerada uma poltica pblica.

2.1.1 Instrumentos, atores e propsitos

Entre as diversas perspectivas existentes sobre o estudo da gesto pblica, duas so

particularmente importantes para a reflexo que se pretende construir neste artigo. A
primeira diz respeito relao entre poltica pblica (expresso da vontade do Estado) e
administrao pblica (considerada a executora dessa vontade).

COMPETNCIA TCNICA:

CONHECIMENTO ESPECIALIZADO

IMPARCIALIDADE POLTICA

FORMULAO

POLTICA
PBLICA

ADMINISTRAO
PBLICA

SERVIDOR
PBLICO
IMPLEMENTAO

DISCRICIONARIEDADE:

INTERPRETAO DA NORMA

APLICAO DA NORMA

FIGURA 1 - Relao entre poltica pblica e administrao pblica.

Alguns autores defendem a clara separao entre essas operaes do Estado,

enquanto outros consideram que existe forte interao colocando os administradores
pblicos como importantes atores polticos e ressaltando o potencial poltico da
burocracia (Denhardt, 2012, p. 66). So os servidores pblicos que oferecem seu
conhecimento especializado para a construo das polticas, somando competncia tcnica
imparcialidade poltica. E so tambm eles que interpretam e aplicam as polticas,
exercendo a sua discricionariedade em maior ou menor escala, conforme permita a

26

legislao relacionada. Segundo Bryner (2010), o grau de discricionariedade to elevado

em algumas circunstncias e em alguns tipos de polticas pblicas, que a implementao
quase uma extenso da fase de formulao.
Assim, a elaborao de polticas pblicas deixa de ser domnio exclusivo de altos
escales do Poder Executivo ou do legislador, acostumados com os meandros das decises
polticas e diretamente impactados pelas presses de aprovao eleitoral, passando a fazer
parte do cotidiano dos burocratas, gerncias mdias e tcnicos especializados. O futuro da
administrao pblica est exigindo a formao de servidores menos executores e mais
analistas, que participem cada vez mais como policymakers4 (fazedores de polticas) do
ciclo de polticas pblicas. Um exemplo dessa escolha deliberada por uma administrao
pblica que busca a eficincia por meio da atuao de seus servidores pode ser visto nas
iniciativas reformistas do governo portugus j na dcada de 80. Segundo a Direo-Geral
da Administrao e do Emprego Pblico (DGAEP, 2013), nessa dcada, em Portugal,
procurou-se intensificar a capacitao profissional, criar programas de motivao, de
reconhecimento do mrito e de incentivo produtividade no trabalho e melhoraram-se os
processos de recrutamento e seleo de pessoal. Somando-se a essas polticas de gesto de
pessoas, tambm se adotaram mudanas na gesto em geral com definio mais rigorosa
das funes associada desconcentrao de competncias e descentralizao de decises
em nvel regional, visando entregar um servio pblico mais personalizado necessidade
de cada populao local.
Outra perspectiva importante a ideia de que as organizaes pblicas so, por
definio, diferentes das empresas privadas. Os agentes pblicos carregam pesado fardo,
na medida em que tm sob sua responsabilidade a defesa de interesses coletivos e devem
agir em conformidade com valores pblicos, entre os quais se destaca o respeito s normas.
Cabe, ainda, ressaltar que as lgicas de negcio do setor pblico e privado so distintas, o
que determinado por objetivos estratgicos distintos. Enquanto as organizaes privadas
buscam o lucro, a gerao de riqueza para acionistas, as instituies pblicas buscam
prestar servios e gerar valor para o cidado, utilizando-se dos recursos pblicos, lidando
com interesses conflitantes e concorrentes. Pacheco (1999) enfatiza que uma ateno
diferenciada deve ser desenvolvida em relao distino entre os mtodos e os meios
das administraes pblica e privada, salientando a existncia de [...] uma tica
profissional distinta, baseada na defesa do interesse pblico [...] (Pacheco, 1999, p. 112).
4

Secchi (2010, p. 124) conceitua policymakers como atores que protagonizam uma poltica pblica.

27

Tal pensamento determinante e determinado pelas polticas de gesto de pessoas que,

entre outros propsitos, atuam na moldagem da conduta do servidor.

2.1.2 Complexidade da gesto pblica

Entre os diversos autores que estudam a gesto pblica, consenso a percepo do

aumento da complexidade da atuao estatal, diante de um cenrio mundial com
tendncias e megatendncias conflitantes, em que o ator pblico um entre vrios que
atuam na agenda poltica, muitas vezes com igual poder decisrio sobre as polticas
pblicas. Esse novo contexto social est tambm exigindo o desenvolvimento de uma nova
gesto que, respeitando os princpios que caracterizam uma organizao pblica, sem abrir
mo de atributos de qualidade e economicidade, promova o interesse pblico de forma
responsvel e gere valor para a sociedade de forma sustentvel, conforme salienta Ferreira
(2012).
Ainda, a ao do governo tem forte grau de irreversibilidade e perenidade, devido aos
impactos comumente observados na sociedade, e o processo de tomada de deciso e
investimento pblico bastante complexo. Algumas dessas megatendncias que iro
condicionar a deciso pblica so: a incerteza global em relao a diversas reas que
afetam o homem (crises financeiras, catstrofes ambientais, epidemias, desastres de
grandes propores, terrorismo, crises polticas), a queda das fronteiras (proliferao de
blocos supranacionais econmicos e polticos, novos atores globais, megacidades,
xenofobia), envelhecimento da populao (novos servios, novos custos), sustentabilidade
planetria (aquecimento global, fontes alternativas de energia, segurana alimentar,
pandemias),

cidadania

ativa

(respeito

diversidades,

minorias,

transparncia),

reorganizao do mundo do trabalho (flexibilidade de horrio, novos vnculos, trabalho

nmade, novas profisses), conectividade tecnolgica mundial (internet, redes sociais,
permeabilidade da vida privada, servios on-line e governos) (Lins, 2013; Pollitt, 2010).
Todas essas tendncias afetam diretamente a estratgia de atuao do Estado. A
construo de solues eficazes, prticas e imediatistas para os problemas pblicos no
pode prescindir da preocupao com a sustentabilidade no mdio e longo prazo dos
resultados alcanados, ou seja, a ao do governo deve estar alinhada s tendncias
mundiais e locais que afetam sua populao, sua soberania, seu futuro (Lins & Galal,
2011). Segundo Dror (2000), a governana, como modo de agir do governo, deve

28

preocupar-se com as geraes futuras, com solues perenes que vo alm de um ciclo ou
dois de governo. O governo atua monitorando incertezas e tendncias, construindo e
analisando cenrios prospectivos de forma a modelar o futuro a partir de aes presentes e,
ao mesmo tempo, iluminar o presente com futuros possveis. Dessa forma, passa a ser um
entre vrios atores da agenda poltica, compartilhando o protagonismo das polticas
pblicas. Atores no estatais, como empresas privadas, ONGs e a prpria sociedade
participam da construo de solues de problemas pblicos, prestam servios sociedade
e entregam valor ao cidado, desonerando o Estado de diretamente suprir algumas
necessidades da populao. O governo no pode prescindir de sua responsabilidade, ela
compartilhada e no eliminada.
Por outro lado, as organizaes pblicas que formam o governo no so estticas,
evoluem, redefinem seus propsitos e estruturas, alteram sua maneira de atuar, redesenham
os seus processos, alteram os regimes de trabalho dos servidores, tudo isso em nome de
melhor alcanar os propsitos do Estado e, consequentemente, da sociedade. A evoluo
contnua natural, como em todo organismo, mas o que se observa que os governos, de
tempos em tempos, promovem grandes ondas reformistas nas quais um complexo arranjo
de mudanas relativamente radicais operado em vrias direes, alterando ou se
propondo a alterar drasticamente a forma de atuao das organizaes pblicas. A gesto
pblica diretamente impactada por essas ondas, em especial as polticas de gesto de
pessoas, que buscam adequar a atuao dos servidores pblicos nova ideologia ou ao
novo paradigma construdo a cada movimento reformista (Lins, 2013).
No final do sculo XX, um novo cenrio econmico e social, marcado por uma crise
de financiamento e de legitimidade do Estado em boa parte do mundo ocidental, gerou o
ambiente propcio para o surgimento de mais uma onda de reforma. Segundo Denhardt
(2012), foi exatamente a partir da viso dominante poca, que considerava a
administrao pblica e a poltica pblica como campos tericos e prticos distintos,
somada crena de que organizaes pblicas e empresas privadas poderiam ser geridas
de igual forma, que se permitiu o surgimento das bases da New Public Management
(NPM) ou Nova Gesto Pblica (NGP), que pode ser considerada um modelo exemplar de
reforma gerencialista e com forte apelo eficincia e racionalidade.
J Toonen (2010) enfatiza que o cenrio internacional de movimentos e modelos
reformistas da administrao pblica nas ltimas dcadas no pode ser considerado
homogneo. A perspectiva apresentada em seu estudo panormico sobre os diversos tipos

29

de reforma oferece interessante variedade, cada qual com sua particularidade, que se
relaciona com os desafios enfrentados, os objetivos eleitos, a filosofia adotada e a
intensidade e abrangncia escolhidas. Reconhece, contudo, que as reformas do tipo da
NGP constituram importante mudana de paradigma, levando a maioria dos autores a
consider-la um marco no estudo da administrao pblica. E acrescenta que, no longo
prazo, os diversos modelos de reforma acabam por se referenciar no que chamou de um
conjunto bastante estvel de valores administrativos (Toonen, 2010, p. 479).
De outra maneira, no estaria completo um movimento de reforma da administrao
pblica que contasse simplesmente com metas e resultados, como destacado na NGP, mas
tambm que considerasse valores e princpios da tradio administrativa5. A sociedade
atual, com toda a sua complexidade, est exigindo o desenvolvimento de uma nova gesto
que, respeitando os princpios que caracterizam uma organizao pblica, sem abrir mo
de atributos de qualidade e economicidade, promova o interesse pblico de forma
responsvel e gere valor para a sociedade de forma sustentvel, conforme salienta Ferreira
(2012).

2.1.3 Do Modelo Burocrtico Nova Gesto Pblica

Entender em que medida os movimentos reformistas gerencialista impactaram as

polticas pblicas, em especial as polticas de gesto de pessoas, uma questo importante
para os propsitos deste trabalho. O principal modelo de organizao que define a
administrao pblica o Modelo Burocrtico ou Burocracia Weberiana, assim chamada
em referncia ao seu idealizador Max Weber6. Em grandes organizaes - assim
entendidas aquelas que possuem nmero elevado de funcionrios, produtos ou servios e
ainda processos de trabalho complexos - a burocracia continua sendo a principal forma de
gesto, como o caso das organizaes pblicas, que ainda precisam corresponder s
necessidades de uma sociedade moderna tambm complexa. Olsen (2004) alerta para a
necessidade de que a burocracia se articule com outras iniciativas de organizao do
trabalho, uma vez que se est diante de uma organizao pblica cada vez mais complexa.

Tradio administrativa pode ser descrita como um padro persistente de comportamento, enraizado em
uma cultura, e difcil de ser alterado por meio de normas.
6
Max Weber intelectual alemo nascido na segunda metade do sculo XIX, jurista, economista e
considerado um dos fundadores da Sociologia, e reconhecido pelos estudos sobre a poltica, a sociologia
religiosa, o capitalismo e a organizao da sociedade burocrtica.

30

Segundo Weber (1982), o Modelo Burocrtico - que basicamente articula conceitos

como competncia tcnica e meritocracia, coordenao, controle, formalismo nas relaes
e comunicaes, padronizao e previsibilidade de comportamentos, hierarquia e
autoridade, rotinas e procedimentos estandardizados - a forma mais eficaz de
estruturao do trabalho para atingir os fins com os quais uma organizao foi constituda.
Blau e Scott (1970) referem que a burocratizao um fenmeno organizacional no qual
uma quantidade de esforo e de recurso gasta no funcionamento e manuteno dos
processos, sendo fundamentais as aes de coordenao e controle, e no somente no
alcance de seus objetivos finalsticos. A burocracia , ainda, uma forma de organizao do
trabalho na qual os comportamentos dos empregados podem ser recompensados ou
punidos, visando obter sua melhor performance a partir das condutas mais eficientes para
atingir os propsitos da organizao. O poder para exercer tal controle extrado de outros
fortes atributos da burocracia: a autoridade e a hierarquia.
As regras que ditam o comportamento no mbito da organizao burocrtica so de
certa forma estveis e exaustivas, descrevendo o mximo possvel a atitude esperada em
um mximo de situaes rotineiras. De acordo com Grau (2004), o Modelo Burocrtico
procurou alterar o forte patrimonialismo que dominava as organizaes e o Estado, no qual
os privilgios e concesses de favores pessoais acabavam por desvirtuar os propsitos e
fins da organizao e o poder era exercido por convenincia e a cada caso, segundo a
vontade do governante ou de seus mandatrios.

La existencia de una administracin pblica cooptada por intereses polticopartidarios y particulares es lo que, en su momento, se intent combatir a travs del
Modelo Burocrtico. Su ideal fue un cuerpo de funcionarios neutro y altamente
profesionalizado que sirve con eficiencia a la poltica y que es democrticamente
controlado por ella7 (Grau, 2004, p. 45).

Outra forte caracterstica a padronizao. O desempenho das pessoas e dos cargos

prescrito, com condutas previsveis e calculveis que podem ser apreendidas, da que a
execuo das atividades pressupe pessoas especializadas e treinadas para exercer funes
tcnicas e administrativas no contexto de cada tarefa e processo. Em uma organizao
burocrtica, segundo Fountain (2005), o trabalho dividido por reas ou jurisdies com
7

A existncia de uma administrao pblica cooptada por interesses poltico-partidrios e particulares o

que, poca, tentou-se combater por meio do modelo burocrtico. Seu iderio um corpo neutro e altamente
profissionalizado de funcionrios, que serve com eficincia poltica e que democraticamente controlado
por ela (Grau, 2004, p. 45, traduo nossa).

31

competncias especficas e atividades que se repetem no tempo, de acordo com os

processos de trabalho e servios prestados, delimitadas pelas normas administrativas e que
impem a atuao contnua e regular aos servidores. A remunerao da mo-de-obra no
calculada em relao a um trabalho realizado, mas fixada de acordo com as atribuies
do cargo ocupado, sua posio na hierarquia e o tempo acumulado de servio.
Cargo pblico um posto de trabalho a ser preenchido por um ocupante (titular), ao
mesmo tempo em que um conjunto de atribuies e responsabilidades especficas a
serem exercidas. Enquanto o cargo define as competncias, o ingresso no cargo que
decidir quem capaz de exerc-las. Podem-se destacar duas formas de ingresso: o
concurso pblico e a nomeao em comisso. O concurso pblico um instrumento criado
para privilegiar o ingresso na administrao pblica de pessoas capazes (com
conhecimentos e habilidades) de exercer funes especficas, reforando os institutos da
meritocracia, da impessoalidade e da profissionalizao na burocracia pblica:

O concurso o meio tcnico posto disposio da administrao pblica para obterse moralidade, eficincia e aperfeioamento do servio pblico e, ao mesmo tempo,
propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos requisitos da
lei, fixados de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, [...]
(Meirelles, 2005, p. 430).
[o concurso pblico] a institucionalizao do sistema do mrito e a sacralizao da
impessoalidade na admisso de servidores pblicos (Moreira Neto, 2005, p. 293).

Apresentadas brevemente essas caractersticas gerais, por que as organizaes e os

Estados caminharam historicamente para adotar o Modelo Burocrtico? Segundo Weber
(1982, p. 246), esse movimento foi acompanhado [...] mais pela ampliao intensiva e
qualitativa e pelo desdobramento interno do mbito das tarefas administrativas do que pelo
seu aumento extensivo e quantitativo. Tal afirmativa leva a relacionar a burocracia com a
busca da eficincia8 (qualidade e economicidade) e da regulao (controle das tarefas cada
vez mais complexas a cargo do Estado).
As caractersticas apresentadas do Modelo Burocrtico, que constroem a
identificao de uma organizao tipicamente racional e prescritiva da conduta com vistas

Eficincia, princpio legal do Direito Administrativo, presente na Constituio Federal que, como tal,
segundo Di Pietro (1999), estrutura, condiciona, delimita e define a ao do administrador pblico. De
acordo com a mesma autora, o princpio da eficincia define que os atos da administrao pblica devem ser
praticados com produtividade e qualidade, de forma a alcanar os melhores resultados possveis.

32

ao alcance da eficincia, tambm criam um ambiente altamente institucionalizado9.

Dimaggio e Powell (2005) e Meyer e Rowan (1991) afirmam que no se consegue mais
explicar a adoo do Modelo Burocrtico apenas pela necessidade de assegurar a
coordenao e o controle, ao que hoje se soma a proposta de legitimao do resultado
alcanado por meio do reconhecimento formal das prticas, procedimentos, processos e
regras de conduta. Nem todo o aspecto formal da vida organizacional pode ser explicado
pela burocracia que busca a eficincia10, mas tambm pela burocracia que busca a
legitimao. Segundo Pierre & Rothstein (2010), governos com baixa confiana podem ser
eficientes, mas a um alto custo de transao e de governana, o que provocou o
renascimento da burocracia, ou a reinveno de Weber, por meio do movimento
denominado neoweberiano de resgate de valores e princpios da administrao pblica
tradicional e do papel do Estado, base sobre a qual as inovaes devem ser implementadas.
Entretanto, pelo que j se discutiu, existe crescente interesse pela reforma do setor
pblico, o qual vem dominando as discusses polticas, econmicas e sociais em boa parte
do mundo ocidental, sob a forte justificativa da busca da mxima eficincia diante de um
cenrio dito de escassez de recursos. Vrios so os autores que alertam para outros desafios
enfrentados pelos governos quando da implementao de reformas. Kettl (2005) reala que
a sociedade moderna depara-se com dois grandes desafios: o de alcanar a eficincia
(governos apresentando melhores resultados a custo mais baixo) e o da legitimidade (o que
os governos devem e o que no devem fazer).

Um [dilema] o impulso para organizar governos que funcionem melhor e custem

menos. Tticas de curto prazo para cortar gastos tm feito com que, em longo prazo,
seja ainda mais difcil se obterem melhores resultados. O outro dilema decidir o que
o governo deve fazer. Muitas reformas tm se concentrado na identificao das partes
do Estado que podem ser reduzidas. Esse tipo de proposta, contudo, no define nem o
ncleo essencial do Estado que se quer ter, nem o que fazer para que ele funcione
(Kettl, 2005, p. 76).

Ambiente altamente institucionalizado aquele com elevado estgio de instituio, que so as regras do
jogo ou os constrangimentos que orientam a conduta e acabam criando alto grau de homogeneidade. Nesse
tipo de ambiente, as instituies informais (costumes, cdigos de conduta e valores) tendem a ser
formalizadas, passando por um processo de institucionalizao, tendo como um dos propsitos a sua
aceitao como uma prtica legtima.
10
Segundo Moreira Neto (2005, p. 107), [...] a eficincia administrativa, como a melhor realizao possvel
da gesto dos interesses pblicos, em termos de plena satisfao dos administrados com os menores custos
para a sociedade, se apresenta, simultaneamente, como um atributo tcnico da administrao, como uma
exigncia tica a ser atendida, no sentido weberiano de resultados, e como uma caracterstica jurdica
exigvel, de boa administrao dos interesses pblicos.

33

Para Pierre & Rothstein (2010), governos com baixa confiana (legitimidade) podem
ser eficientes, mas a alto custo de transao e de governana. Reforando esse
entendimento, Przeworski (2005) opina que o panorama que permeia o papel do Estado e a
atuao da administrao pblica diferencia-se de uma simples lgica de mercado:
diversos atores, com diferentes interesses, interagindo em relaes de assimetria
informacional iro produzir resultados subtimos.

Alguma ineficincia inevitvel, posto que os governos, como os cidados, so

limitados pela informao e pelos custos transacionais. O que cabe reforma do
Estado fazer o governo funcionar o melhor possvel dentro dessas limitaes. A
reforma do Estado deve ser concebida em termos de mecanismos institucionais pelos
quais os governos possam controlar o comportamento dos agentes econmicos
privados e os cidados possam controlar os governos (Przeworski, 2005, p. 68).

No se pretende aqui dizer que a burocracia no tem problemas. As falhas existem e

precisam ser identificadas e tratadas. As propostas do movimento da NGP que pretendiam
se opor ao Modelo Burocrtico podem ser, na verdade, tipos de tratamento dessas falhas e
acabam por resgatar as caractersticas e princpios originalmente presentes na burocracia, a
exemplo da busca intensa por instrumentos e resultados eficientes ou do reforo a
iniciativas de coordenao e controle. Segundo Pierre & Rothstein (2010), a eficincia
utilitarista inundou as agendas pblicas das principais democracias ocidentais, carregando
em seu bojo a influncia de tcnicas privadas de gesto (desregulamentao, o conceito de
cliente, a autonomia gerencial, a terceirizao de servios, descentralizao, avaliao de
desempenho) que ditaram de maneira quase hegemnica o modelo de reforma considerado
de sucesso, movimento nominado de Nova Gesto Pblica.
Pode-se verificar, por exemplo, como se d o tratamento do grau de variabilidade e
imprevisibilidade na implementao de algumas polticas pblicas com alto nvel de
discricionariedade. Nesses casos, enquanto a administrao weberiana busca controlar os
resultados desejados de eficincia por meio de forte padronizao e superviso, a NGP
procura evitar desvios no desejados utilizando-se acompanhamento de indicadores de
desempenho e concesso de incentivos financeiros por alcance de metas. Essas duas
escolhas so, em ltima anlise, tipos de mecanismos de controle externo ao indivduo que
pretende mudar seu comportamento e no dar sentido a ele. O maior mrito do indicador
costuma ser verificar quantitativamente o servio realizado pelo servidor pblico (o que
feito), mas no tem a mesma efetividade em controlar a maneira como feito. Segundo

34

Meyers e Vorsanger (2010), o que produz realmente os resultados da poltica pblica,

dando vida e significado ao servio prestado e entregando valor ao cidado, fruto da
maneira como se faz, o que depende das decises crticas do servidor pblico no grande
espectro de discricionariedade por ele adotado.
Na mesma medida, deve-se ter cuidado com a importao de solues implementadas
por sociedades em diferentes estgios de desenvolvimento poltico, econmico e social,
imaginando que possam existir receitas universais de sucesso em gesto pblica. As
concluses apresentadas no estudo de Manning, Shepherd, Bum e Laudares (2009)
comparando o bloco de pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE)11 e da Amrica Latina alertam para a necessidade de se considerarem
as diferenas quando da adoo de modelos. O que os autores descrevem, ao longo de sua
explanao, que blocos de pases com diferenas de partida em termos de
desenvolvimento social, econmico, poltico e cultural (particularmente a poltica de
servio pblico) acabaram adotando estratgias e ferramentas similares. Pode-se entender
que, de acordo com a ideia de paradigma, as inovaes apresentadas pelos pases da
OCDE, consideradas mais avanadas em termos de gesto pblica, transformaram o campo
de conhecimento de tal forma que seriam consideradas referncia, marco zero para as
rondas seguintes de movimentos reformistas. Reforms imposed on developing countries
have often been justified by crises, but the standard prescription is also used when such
problems do not exist12 (Olsen, 2004, p. 11).
Todavia, contextos especficos ou, como dito, diferenas de partida refletem
diferentes problemas sociais, polticos e econmicos a serem enfrentados pelo Estado e
demandas particulares de cada sociedade em relao a servios e produtos pblicos: a
percepo da sociedade muda ao longo do tempo medida que muda, tambm, a
percepo dos problemas (Manning et al., 2009, p. 137). Assim, as solues formuladas e
implementadas para alcanar melhorias de eficincia da mquina pblica em um dado
momento podem transformar-se em problema ou entrave de desempenho para a gesto
pblica no momento seguinte.
A burocracia tem se modernizado, flexibilizado sua rigidez original, mas no perdeu
sua essncia. A administrao pblica tem princpios e objetivos prprios, bastante
11

A OCDE internacional e intergovernamental e agrupa os pases mais industrializados da economia e

cujos representantes se renem para trocar informaes e definir polticas, com o objetivo de maximizar o
crescimento econmico e o desenvolvimento dos pases-membros.
12
As reformas impostas a pases em desenvolvimento em geral so justificadas por crises, mas a prescrio
padro tambm utilizada quando tais problemas no existem (Olsen, 2004, p. 11, traduo nossa).

35

especficos, que precisam ser respeitados para que as suas finalidades sejam alcanadas. Os
conceitos de lucro, custo, produtividade, eficincia, resultado, desempenho, efetividade e
tempo, s para citar alguns exemplos, so bastante diferentes daqueles utilizados na
iniciativa privada. Uma importante diferena entre os cenrios pblico e privado
apresentada por Pacheco (1999), quando discute como construda a proposta de uma
nova administrao pblica. A autora salienta que comum verificar, em reformas
administrativas, a falta de distino entre os mtodos e os meios da administrao
pblica e da administrao privada, identificando que existe um ponto crucial para o qual
ateno diferenciada deve ser desenvolvida, que em relao a [...] uma tica profissional
distinta, baseada na defesa do interesse pblico [...] (Pacheco, 1999, pp. 112-113),
enquanto a tica privada est focada no lucro e no atendimento dos interesses dos
acionistas.
De outra maneira, em seus estudos sobre a integrao europeia e o servio pblico,
Corte Real (2012) salienta que os processos de inovao na administrao pblica muitas
vezes so errticos, mas a teoria vai se adaptando realidade e fortalecendo seus conceitos
por meio de reformas incrementais, uma vez que as solues so complexas e exigem
maturidade temporal longa. Segundo a autora, o neoweberianismo traduz mais a realidade
europeia hoje do que a NGP, apesar da crena da sociedade moderna de que o novo
melhor e mais promissor.

[...] que a realidade administrativa muito mais diversificada do que a privada, j que
a administrao de cada pas diferente, resultando de um longo processo histrico,
de uma caminhada poltica e de uma tradio administrativa que nunca replicvel
noutro Estado, diferentemente das regras de mercado, que em todo o lado so
semelhantes (Corte-Real, 2012, p. 01).

No obstante, Hughes (1996) sugere que existem pontos em comum nos movimentos
reformistas que identificam a chamada administrao pblica gerencialista. O primeiro
deles diz respeito ao prprio nome dado ao modelo, que troca a expresso administrao
pblica por gesto pblica que, segundo o autor, revela mais preocupao com
resultados e efetividade das polticas e servios pblicos, inclusive pelo uso sistemtico de
avaliao e controle de indicadores de resultado das polticas e programas, alm de mais
envolvimento ou responsividade dos gestores pblicos. Outra caracterstica comum diz
respeito a mais flexibilidade na organizao, nos processos de trabalho e na gesto dos

36

servidores em relao burocracia clssica. Um terceiro ponto destacado pelo autor

salienta mais envolvimento de servidores em cargos comissionados com as propostas de
governo, antecipando mais alinhamento entre a burocracia pblica e os agentes polticos.
Certa tendncia diminuio das funes exercidas diretamente pelo Estado, com
iniciativas de aproximao com o mercado e a sociedade organizada, criando novas
alternativas de proviso de servios pblicos, outra caracterstica marcante nesse
movimento.
Hughes (1996) apresenta as significativas mudanas operadas pelo gerencialismo em
quatro caminhos, dos quais se destacam dois. O primeiro caminho de mudana foi
chamado por Hughes (1996, p. 116) de cmbios en los inputs, que diz respeito s pessoas,
aos recursos financeiros e tecnologia disponvel. O autor reconhece que so recursos
existentes na administrao pblica, mas que a sua gesto sofre transformaes em relao
quantidade e qualidade dos mesmos - ao planejamento do uso do oramento, avaliao
individualizada dos servidores com introduo de sistema de recompensa,
descentralizao e mais responsabilidade da gerncia intermediria, ao investimento na
capacitao dos gestores, adequao dos servidores s funes necessrias, entre outras.
Nesse ponto, acentua a centralidade das polticas de gesto de pessoas, caracterizada como
input do processo de organizao da mquina pblica, sendo por intermdio das pessoas
que todas as mudanas se operam e os resultados so alcanados.
De acordo com Demmke (2010), a gesto de recursos humanos uma importante
rea propensa inovao na administrao pblica, salientando que o avano ocorre, mas
de forma no linear, e muitas vezes com resultados no intencionais. Como faz um estudo
comparativo dos avanos reformistas dos pases da Unio Europeia, no identifica um
nico modelo, mas antes algumas tendncias de soluo, particularmente em relao s
polticas de gesto, tais como a responsabilizao dos gerentes diretos pela gesto de
pessoas, o pagamento por desempenho, a flexibilizao nas polticas de recrutamento e
carreiras, a reduo do nmero de servidores, a valorizao do papel do lder e o foco no
trabalho em equipe.
O outro tipo de mudana que se destaca ocorre em las relaciones con los polticos y
los ciudadanos, no qual os agentes pblicos passam a ser responsveis pelos resultados
alcanados pelo governo perante a sociedade e os agentes polticos (Hughes, 1996, p. 117).
O que prope a NGP a mudana de arranjo em que a anlise tcnica sobre as questes
objeto de deciso subsidie a anlise poltica para uma nova concepo e que, com mais

37

aproximao e responsabilizao do corpo tcnico pelas estratgicas de implementao de

programas, os critrios polticos e tcnicos da tomada de deciso sobre a gesto dos
recursos pblicos sejam analisados em conjunto.
Nesse ponto, percebe-se acentuada diferenciao entre o modelo weberiano da
administrao clssica e o modelo gerencialista da NGP. Enquanto a administrao
defende a necessidade de separao entre poltica e burocracia, na NGP os gestores devem
ter capacidade de influenciar na construo das agendas polticas e na deciso de qual
alternativa deve ser adotada, reconhecendo, segundo Hughes (1996), o carter poltico de
suas decises e a necessidade de se construir um processo de gesto colaborativa, somado
ao controle societrio.
Corroborando essa linha de raciocnio, Kettl (2005) identifica nos movimentos
reformistas surgidos na dcada de 80 duas abordagens: o tipo deixar o administrador
administrar e o tipo fazer o administrador administrar. O primeiro relaciona-se
flexibilidade das regras do chamado excesso burocrtico, confiando no conhecimento,
capacidade tcnica e habilidade na tomada de deciso da burocracia profissional reforo
ao poder discricionrio do agente: para promover organizaes adaptveis e governos que
funcionem melhor, dever-se-ia fazer com que o administrador pblico pudesse se
concentrar nos problemas que tm de ser resolvidos e, ento, dar-lhe flexibilidade para
resolv-los (Kettl, 2005, p. 80). No segundo caso, a ideia central trabalhar com
incentivos (recompensa e punio) para garantir que o administrador faa o que se espera
dele, normalmente por meio de contratos de gesto com metas de processo e de resultados.
Nesse panorama, a flexibilidade pode ser encontrada apenas na soluo de questes
meramente administrativas, enquanto o que fazer e o resultado a alcanar so rigidamente
acordados: o nico modo de garantir que ocorram de fato melhoras no desempenho da
administrao pblica seria alterar os incentivos dados aos administradores e exp-los s
foras do mercado (Kettl, 2005, p. 82).
Aprofundando no estudo da NGP, Hughes (1996) sublinha que as bases tericas
desse modelo esto na economia e nos avanos da gesto privada. Se se considerar que a
gesto privada est centrada na busca da lucratividade (mais retorno sobre os recursos
empregados) e nas preferncias individuais (escolha racional) dos atores envolvidos no
mercado (trabalhadores, governo, consumidores, capitalistas), a grande sustentao do
modelo gerencial est na teoria econmica de mercado e, em particular, no controle e
medio da eficincia do governo na produo de bens e servios. Kettl (2005) alerta para

38

a necessidade de cautela no uso de bases tericas da gesto empresarial e da cincia

econmica na administrao pblica. A burocracia administrativa possui um modo
particular de enxergar os problemas de eficincia e atuar utilizando-se do seu arcabouo de
possveis ferramentas e solues.

2.1.4 Modelos de anlise de polticas pblicas

O estudo de polticas pblicas vem construindo, ao longo dos anos, corpo terico
prprio e um rico instrumental analtico que ajudam os policymakers13 em sua tarefa de
elaborao de polticas pblicas. Segundo Serafim e Dias (2012), a compreenso de uma
poltica pblica, para alm da identificao de seu contedo, deve agregar a assimilao de
seus propsitos, seus beneficirios, os atores envolvidos e seu desenho importantes
fatores para se captar a conformao e a complexidade. Souza (2006) apresenta uma
compilao dos mais conhecidos modelos utilizados na construo e anlise de polticas
pblicas, material este que, se comparado aos estudos de Secchi (2010) em torno das cinco
dimenses analticas, pode permitir criar um excelente matiz de instrumentos de anlise
que ajudam a explicar as escolhas que sustentam esta pesquisa sobre tipologias de polticas
pblicas.
Certo que outros autores, em igual medida, sugerem diferentes modelos de
avaliao ou diferentes categorias de dimenses para agrupar tais modelos, sem fugir do
propsito comum de aprofundar os estudos e criar um referencial terico a ser utilizado nas
pesquisas empricas. Por serem os modelos compilados nos textos de Secchi e Souza
bastante abrangentes - muitos deles citados por outros autores, como o caso de Leite e
Flexor (2006) -, esta pesquisa se prender a eles para sustentar suas referncias em relao
anlise de polticas pblicas.

2.1.4.1 Dimenso de contedo

O mais expressivo trabalho nessa dimenso, que trata das tipologias de polticas
pblicas, o de Theodor Lowi, baseado na proposio de que o contedo de uma poltica
pblica que determina o processo, a arena de decises, as instituies, os atores e o modelo
de tomada de deciso em relao ao problema objeto da dinmica poltica. Conforme
13

Segundo Secchi (2010, p. 124), policymakers so os atores que protagonizam uma poltica pblica.

39

Souza (2006) e Secchi (2010), a poltica pblica na perspectiva de Lowi assume um dos
quatro formatos: a) polticas regulatrias que determinam os padres de comportamento da
sociedade e dos prprios agentes pblicos, sendo, portanto, mais visveis e sua aprovao
dependente das foras exercidas pelos atores sociais; b) polticas distributivas que
direcionam recursos difusos da coletividade para grupos especficos de interesses, gerando
impactos positivos mais individualizados e sendo de fcil aceitao social, uma vez que os
custos so arcados por toda a coletividade; c) polticas redistributivas que concedem
benefcios a um grupo social especfico, retirando recursos de outros grupos tambm
especficos, sendo as de mais difcil aprovao e implementao por envolverem elevado
nmero de atores que se colocam em posio antagnica na arena; d) polticas constitutivas
que definem as regras, os procedimentos que iro moldar o funcionamento do governo,
gerando um forte e conflituoso impacto na arena poltica por determinarem a distribuio
do poder.
Seguindo o rastro analtico de Lowi, que despertou o interesse da academia e dos
tcnicos burocratas, outros autores tambm criaram tipologias de polticas pblicas que
podem ser enquadradas na dimenso de contedo.
A tipologia de Wilson (1983) aproxima-se da de Lowi, porque tambm trabalha sobre
o critrio de distribuio de custos e benefcios entre os diversos atores. A poltica ser
classificada segundo proponha distribuio ou concentrao de custos e benefcios a toda a
coletividade ou a grupos de interesses: poltica majoritria que se pauta por custos e
benefcios distribudos a toda a coletividade; poltica empreendedora que prope benefcios
coletivos a partir de custos concentrados em poucos grupos; poltica clientelista na qual os
custos so coletivizados, mas os benefcios so destinados a poucos grupos; e as polticas
de grupos de interesse, que lidam com custos e benefcios concentrados em grupos
antagnicos.

Tabela 1
Tipologia de polticas pblicas de Wilson
Custos
Distribudos

Concentrados

Distribudos

Poltica majoritria

Poltica empreendedora

Concentrados

Poltica clientelista

Poltica de grupo de interesses

Benefcios
Fonte: Secchi (2010).

40

Segundo Secchi (2010), a tipologia de Gormley (1986) inova na medida em que

constri suas categorias de contedo, destacando o grau de impacto nas pessoas (se afeta
alto nmero de pessoas) e o grau de complexidade (em relao ao conhecimento necessrio
sua elaborao). Essas variveis criam quatro tipos que interferem diretamente no
comportamento dos atores, nas escolhas dos mecanismos de tomada de deciso e na
definio das arenas decisrias. Algumas tero contedo de elevado apelo popular,
podendo ser de alta complexidade (sala operatria licenciamento de medicamentos) ou
baixa (poltica de audincia cotas raciais); outras sero classificadas como de pouco
interesse popular e podem ser de complexa elaborao (sala de reunies pacotes de
reforma administrativa) ou simples (baixo calo regulao da prestao de informaes a
rgos pblicos).

Tabela 2
Tipologia de polticas pblicas de Gormley
Complexidade
Alta

Baixa

Alta

Poltica de sala de operao

Poltica de audincia pblica

Baixa

Poltica de sala de reunio

Poltica de nvel de rua

Salincia
Fonte: adaptado de Gormley (1986).

A tipologia de Bozeman & Pandey (2004) possui apenas uma varivel, que a
categorizao do contedo da poltica em tcnico ou poltico, polarizando o olhar do
analista para este binmio. Segundo os autores, a diferenciao de contedos um
determinante da escolha dos atores e do nvel de conflitos esperado no processo decisrio
que se d na arena. Uma das dificuldades enfrentadas por esse modelo analtico,
reconhecida pelos prprios autores, que almost all of the relevant work is theoretical,
with few, if any, empirical studies directly comparing decisions with tech-nical and
political contente14 (Bozeman & Pandey, 2004, p. 554). Alm disso, sempre existe a
possibilidade de alterao do contedo ao longo do ciclo de polticas pblicas, podendo ser
mais tcnico em algumas fases (identificao de problemas, formulao de alternativas de
soluo e implementao) e mais poltico em outras (formao da agenda, tomada de
deciso e extino).
14

Quase todo o trabalho relevante terico, com poucos, se houver algum, estudos empricos comparando
diretamente decises com contedo tcnico e poltico (Bozeman & Pandey, 2004, p. 554, traduo nossa)

41

Contedo
eminentemente
tcnico

Contedo
eminentemente
tcnico

FIGURA 2 - Tipologia de polticas pblicas de Bozeman & Pandey.

Fonte: Secchi (2010).

2.1.4.2 Dimenso temporal

Essa dimenso rene os esquemas analticos que focam o processo de poltica pblica
no tempo, destacando-se suas fases clssicas de elaborao, implementao e avaliao. O
mais conhecido modelo, segundo Secchi (2010), o ciclo de polticas pblicas que,
conforme j mencionado anteriormente, divide a vida de uma poltica em fases
interdependentes: amadurecimento do processo decisrio (identificao do problema,
formao da agenda e descrio da poltica), implementao e avaliao dos resultados
pretendidos partida, conforme destacado por Serafim e Dias (2012).
O ciclo utilizado por estudiosos, polticos e burocratas como esquema organizativo
do pensamento, para melhor compreender o processo poltico, comparar polticas, analisar
o sucesso das solues implementadas e entender o momento de extino de uma poltica
pblica. A abordagem de Souza (2006), em relao a esse modelo de anlise, est centrada
no seu esforo deliberativo caracterizado pela formao da agenda. A agenda determina
quais problemas sero objeto de preocupao dos atores, impactando, portanto, em quais
alternativas sero construdas de forma a subsidiar a tomada de deciso.

42

FIGURA 3 - Ciclo de polticas pblicas.

Fonte: adaptado de Secchi (2010).

Outro modelo que pode ser classificado nessa dimenso temporal o do

incrementalismo, desenvolvido, como cita Souza (2006), por Lindblom (1979)15, Caiden e
Wildavsky (1980)16 e Wildavisky (1992)17. Para esses autores, a evoluo temporal de uma
poltica pblica est sujeita s decises marginais e incrementais, ou seja, os investimentos
j realizados em uma direo, por fora de deciso tomada no passado em relao a um
problema pblico que estava na agenda, e os resultados parciais alcanados com a
implementao de uma poltica exercem presso para sua manuteno no tempo. Tal
modelo analtico tambm pode ser sustentado pelo neoinstitucionalismo histrico das
polticas herdadas citadas por Leite e Flexor (2006).
O modelo punctuated equilibium ou equilbrio interrompido, na definio de Souza
(2006), foi elabora o por Baumgartner e Jones (1993)18 e salienta que o macroprocesso de
elaborao de polticas pblicas passa por ciclos de mero avano incremental e ciclos de
15

Lindblom, C. (1979). Still muddling, not yet through. Public Administration Review, (39), 517-526.
Caiden, N. & Wildavisky, A. (1980). Planning and budgeting in developing countries. New York: John
Wiley.
17
Wildavisky, A. (1992). The policy of budgetary process. Boston: Little and Brown (2 ed.).
18
Baugartner, F. & Jones, B. (1993). Agendas and instability in american politics. Chicago: University of
Chicago Press.
16

43

modificaes radicais que ocorrem em perodos de instabilidade. Esse modelo, associado

ideia do ciclo de polticas pblicas, enriquece a anlise na medida em que cada ciclo pode
ser estudado em relao sua capacidade de gerar inovaes por meio do processo
poltico.

2.1.4.3 Dimenso espacial

A dimenso espacial, segundo Secchi (2010), rene os modelos de anlise que se

baseiam nas instituies onde o jogo poltico acontece, indo muito alm da mera
preocupao de onde fisicamente a poltica pblica instituda (ente federado ou esfera de
poder). As instituies, segundo o vocabulrio da cincia poltica, so o conjunto de regras
que condicionam a ao dos atores na arena poltica, podendo essas regras ser formalmente
estabelecidas ou no, o que permite que as prticas sociais ou regras informais (hbitos,
convenes e valores) da interao humana tambm sejam consideradas durante o processo
poltico.
O modelo da distino de cultura poltica de Douglas e Wildavisky (1982),
apresentado por Secchi (2010), salienta que existe uma correlao entre a densidade das
instituies e a coeso do grupo de atores. Do cruzamento dessas variveis surgem quatro
tipos analticos: a) a cultura hierrquica de forte coero legal e coletivista; b) a cultura
igualitria na qual as polticas tm forte influncia do voluntarismo e da governana social;
c) a cultura fatalista na qual impera a fora da lei no tratamento dos problemas pblicos; d)
a cultura individualista com baixa ao estatal e intensa participao das foras de
mercado.

Tabela 3
Tipos de cultura poltica segundo Douglas e Wildavsky
Caracterstica do grupo

Densidade das
normas
Fonte: Secchi (2010).

Coeso

Desestruturado

Alta

Hierrquico

Fatalista

Baixa

Igualitrio

Individualista

44

Outra forma de organizao espacial apresentada por Secchi (2010) referencia-se no

trabalho de Dahl (1971)19, que condiciona a dinmica poltica s variveis: grau de espao
para a contestao pblica e grau de incluso social ou participao no processo decisrio.
A interseo dessas variveis cria quatro tipos de ambientes que influenciam a elaborao
das polticas pblicas, conforme apresentado na Figura 4.

Possibilidade
de contestao
pblica contra
o governo

Oligarquias
competitivas

Poliarquias

Hegemonias
fechadas

Hegemonias
includentes

Nvel de incluso social

no processo decisrio
FIGURA 4 - Grau de democratizao do contexto segundo Dahl.
Fonte: adaptado de Secchi (2010).

2.1.4.4 Dimenso de atores

Essa dimenso analtica destaca o papel dos atores na dinmica das polticas pblicas.
Como mencionado, anteriormente proposta revolucionria de Lowi, os atores eram
considerados como varivel independente no processo poltico, ou seja, a cincia poltica
considerava que as polticas pblicas eram determinadas pela atuao dos atores que
transformavam demandas em aes por meio da tomada de deciso. A partir de Lowi,
outros entendimentos sobre a dinmica poltica foram construdos, mas os atores no
deixaram de exercer importante papel nos diversos modelos de anlise.

19

Dahl, R. (1971). Polyarchy: participation and opposition. New Haven/Londres: Yale University Press.

45

O modelo advocacy coalition ou coaliso de defesa, de Sabatier e Jenkins-Smith

(1993)20, citado por Souza (2006), salienta a importncia dos valores, crenas e ideias que
uma coaliso de atores compartilha e os recursos que esto dispostos a mobilizar para
influenciar a tomada de deciso em torno de uma dada poltica pblica.
O modelo proposto por Gustafsson (1983), conforme apresenta Secchi (2010), apesar
de tambm trabalhar com a varivel do conhecimento como outros autores da dimenso
contedo, inova na categorizao desse conhecimento, destacando aquele necessrio para a
formulao e implementao da poltica pblica e quando relaciona essa varivel
inteno dos atores envolvidos em elaborar e/ou implementar as solues propostas. Essa
proposta cria quatro categorias, intimamente ligadas atuao dos atores, que retratam a
real intencionalidade e efetividade que as polticas pblicas carregam em sua concepo, o
que pode interferir diretamente na sua capacidade de alcanar resultados.

Tabela 4
Tipologia de polticas pblicas de Gustafsson
Intenso de implementar a poltica

Conhecimento para
elaborao e
implementao

Sim

No

Disponvel

Poltica real

Poltica simblica

Indisponvel

Pseudopoltica

Poltica sem sentido

Fonte: Secchi (2010).

Outras formas mais diretas de categorizar os atores para efeito de anlise so

apresentadas por Secchi (2010). Os atores podem ser divididos entre coletivos (partidos
polticos, associao de bairro) ou individuais (burocrata, cidado, magistrado); e tambm
entre governamentais (burocratas, Assembleia Legislativa) e no governamentais (ONG,
mdia, sindicatos). Ambas as categorizaes determinam diferentes formas de atuao e
influncia na arena.

20

Sabatier, P. & Jenkins-Smith, H. (1993). Policy change and learning: the advocacy coalition approach.
Boulder: Westview Press.

46

2.1.4.5 Dimenso comportamental

Essa dimenso de anlise trata da influncia do estilo de gesto dos policymakers na

elaborao de polticas pblicas em suas diversas fases. Entender os diferentes estilos
identificar as formas de tomar decises e coordenar as coisas, as tticas de tratamento dos
problemas, o jeito de conduzir as anlises. A anlise dos estilos determinante, segundo
Secchi (2010), para se entender como funcionam ou como deveriam funcionar as fases do
ciclo de polticas pblicas.
O modelo garbage can ou lata de lixo, de Cohen, March e Olsen (1972)21, tambm
considera a ideia do ciclo de polticas pblicas, mas est mais preocupado com a forma
como os problemas e as alternativas de solues se relacionam para subsidiar as decises
dos atores (Secchi, 2010). Segundo esses autores, os tomadores de deciso recorrem a
problemas e solues preexistentes, combinando-os de forma quase casual na construo
de solues, processo que se baseia em uma janela de oportunidade, em um sistema de
tentativa e erro. Portanto, pode configurar-se como um modelo analtico que estuda a
forma como os decisores se comportam, que tticas utilizam no processo de elaborao de
polticas pblicas.

Fluxo de problemas ou
necessidades pblicas

Fluxo de solues

Janela de
oportunidades
Poltica pblica

Fluxo das condies polticas favorveis

FIGURA 5 - Modelo garbage can, de Cohen, March e Olsen.

Fonte: Adaptado de Secchi (2010).

21

Cohen, M., March, J. & Olsen, J. (1972). A garbage can model of organizational choice. Administrative
Science Quarterley, (17), 1-25.

47

De outra forma, o modelo de Richardson, Gustafsson e Jordan (1982)22 identifica

quatro estilos de polticas pblicas a partir de duas variveis (Secchi, 2010). A primeira a
forma de resoluo de problemas, que vai do extremo proativo ou mais racional - que
busca mudanas significativas na realidade por meio de polticas pblicas - ao reativo ou
mais poltico, que acredita na fora do incrementalismo de solues, desde que respeitados
os entraves polticos. A segunda varivel dessa proposta analtica est centrada na maneira
como se relacionam os atores governamentais e sociais, sendo tambm definida por dois
extremos. Na extremidade do consenso verifica-se mais liberdade participao dos
diversos atores no governamentais no processo de elaborao das polticas, no qual as
posies so negociadas. No outro extremo, o chamado estilo impositivo caracterizado
por decises autnomas e centralizadas.

2.1.5 Importncia e propsitos das tipologias de polticas pblicas

Vrios foram os autores que estudaram os contedos das polticas pblicas,

identificando seus contornos, os problemas causais, as solues encontradas, os
destinatrios afetados, os impactos esperados, os atores envolvidos, os conhecimentos
empregados. Segundo Secchi (2010), esses autores acabaram por criar tipologias que
funcionam como guias interpretativos e so utilizados pelos diversos analistas para a
classificao inicial de uma poltica pblica que ir embasar seu esforo de anlise,
sintetizando o que seria um representativo nmero de pginas de descrio. A tipologia,
em uma proposta analtica, apresenta-se como um instrumental de identificao,
categorizao e comparao de polticas, agrupadas segundo caractersticas semelhantes.
Nessa perspectiva, pode ser confrontada com um modelo que, conforme apresenta
Custdio (200723 apud Ferreira, 2012), ser tanto melhor quanto maior for sua capacidade
de refletir o objeto de anlise, de explicar a realidade, de precisar as variveis envolvidas e
de traduzir escolhas.
Diferentes variveis e critrios criam diversos modelos ou tipologias, nos quais cada
autor apresenta a sua maneira de enxergar um campo de estudo e nele interferir. Contudo,
poucos so os estudos, como j mencionado, sobre as polticas derivadas ou indiretas, o
que dificulta que tais polticas tenham uma tipologia de contedo adequada sua anlise,
22

Richardson, J., Gustafsson, G. & Jordan, G. (1982). The concepto f policy style. In: Richardson, J. Policy
style in Western Europe. Londres/Boston: Allen & Unwin (pp. 1-16).
23
Custdio, I. (2007). Desafios na busca de um modelo ideal de excelncia. In: 16 Seminrio Internacional
em Busca da excelncia. Fundao Nacional da Qualidade: So Paulo, mmeo.

48

dificultando os avanos neste campo de estudo. As polticas de gesto de pessoas

encaixam-se nessa categoria e as anlises associadas fundamentam-se basicamente em
estudos de caso, compilao de benchmarking e boas prticas, obstando a construo de
anlises aprofundadas de sua efetividade como poltica pblica.
Uma vez que as tipologias tm o propsito de servir como modelo para o esforo de
compreenso das diversas dimenses de anlise, podem ser utilizadas por estudiosos e
praticantes de polticas pblicas. Para tanto, pode ser destacada a centralidade da dimenso
de contedo, pela sua importncia na determinao de toda a dinmica de elaborao de
polticas pblicas, como apresentado por Theodore Lowi em sua obra. Existem duas
correntes principais de anlise, uma que identifica os atores decisores como varivel
independente e, portanto, determinante da poltica pblica formulada, considerada a
varivel dependente. Outra corrente, liderada por Theodore J. Lowi, prope ser o decisor a
varivel dependente na medida em que, segundo afirma Lowi (1972 apud Secchi, 2010, p.
15), [...] as polticas pblicas determinam a dinmica poltica, demonstrando uma nova
perspectiva na relao causal entre o processo poltico e as polticas pblicas.
De forma simplificada, a teoria neoinstitucionalista da escolha racional corrobora
essa proposta, sugerindo que o tipo de poltica pblica determina os ganhos associados, a
arena, os atores e os custos de transao envolvidos na tomada de deciso, o que ir
produzir as possibilidades de agenda poltica, hierarquizao dos problemas e a alocao
de recursos. As chamadas polticas herdadas, mencionadas por Leite e Flexor (2006), so
um interessante exemplo dessa lgica, uma vez que a tomada de deciso em relao
continuidade ou alteraes em polticas pblicas j implementadas deve levar em
considerao investimentos realizados, ganhos polticos capitaneados, resultados
alcanados e atores sociais envolvidos, entre outros aspectos.
Toda essa discusso sobre tipologias de anlise ressalta a necessidade de construo
de novos modelos tericos, mais elaborados ou mais especficos a cada contexto, como o
caso das polticas pblicas de gesto de pessoas. Como se poder depreender da discusso
que se segue, as polticas de gesto de pessoas so determinantes da capacidade do
governo em atingir os seus propsitos em relao adequada prestao de servio e
defesa do interesse pblico. Seria possvel desenvolver uma tipologia de polticas pblicas
que categorizasse as polticas de gesto de pessoas? Quais seriam os contornos dessa
tipologia? Em qual dimenso de anlise poderia ser enquadrada? Quais poderiam ser as
variveis a serem consideradas?

49

No se est propondo buscar um padro nico, mas, antes, encontrar novos caminhos
e modelos analticos que possam dotar os acadmicos e profissionais de mais um
instrumento de trabalho quando da anlise de polticas pblicas.

2.2 Gesto de pessoas nas organizaes

Diversos so os autores que, por meio de seus estudos, tm desenvolvido e reforado

o entendimento de que a gesto de pessoas nas organizaes uma funo estratgica, na
medida em que seu objeto de preocupao um dos principais ativos competitivos atuais
o capital intelectual. Entretanto, ainda so incipientes no meio acadmico, segundo afirma
Bilhim (2011), estudos que comprovem a real influncia de polticas de gesto de pessoas
na eficcia organizacional, pblica ou privada. Mesmo assim, as diversas tcnicas de
gesto de pessoas adotadas visam, declaradamente, assegurar o alinhamento dos
trabalhadores pblicos e privados aos interesses organizacionais, que passam a encarar os
chamados recursos humanos como capital humano, diferencial competitivo.
Lacombe e Tonelli (2001) demonstram que ainda no h homogeneidade dos
especialistas em relao ao tema, gerando uma diversidade de prticas de gesto
implementadas nas organizaes. Para Dutra, Fleury e Ruas (2008), esse um movimento
natural e as organizaes desenvolvem, ao longo de sua existncia, maneiras prprias de
gerenciar a atuao de seus trabalhadores para alcanar os resultados pretendidos. Com o
passar do tempo essa lgica particular se consolida, sendo legitimada pela cultura
organizacional e, em uma perspectiva macro, pode formar a base de sustentao do prprio
campo do conhecimento e, por meio do mimetismo organizacional, da divulgao de
pesquisas na academia e do trabalho das consultorias, expande-se para alm-muros sendo
absorvida por outras organizaes como prticas de sucesso.
Um breve resgate histrico das teorias organizacionais em torno da gesto de pessoas
pode ser feito a partir dos estudos de Marras (2001) e Gil (2001), demonstrando que a
centralidade do que passou a ser conhecido como capital intelectual no to moderna.
A Teoria Clssica de Administrao do incio do sculo XX, que ficou conhecida por
no valorizar o ser humano no processo organizacional, cujos preconizadores mais ilustres
foram Frederick Taylor24, Henry Fayol25 e Henry Ford26, contribuiu para a construo da
24

Taylor - engenheiro mecnico americano que teve toda a sua vida profissional voltada para o estudo do
planejamento e a arquitetura organizacional na busca de mais eficincia; considerado o pai da
administrao cientfica.

50

viso do homem como capital. Nesse modelo mecanicista que no valorizava o ser
humano, mas preconizava a importncia dos processos de trabalho e das mquinas,
percebe-se todo o esforo de adaptar o homem mquina e aos processos, por saber que
seria a varivel mais complexa a ser controlada para se completar a equao da maior
produtividade. O homem j era visto como um meio para se atingirem os resultados, um
meio to importante que precisava ser minuciosamente estudado, preparado e controlado
para desempenhar com excelncia o seu papel. Toda a base da teoria administrativa
utilizada at hoje veio do esforo cientfico dessa poca.
Em meados do sculo XX, a Escola das Relaes Humanas, com Abraham Maslow27,
Elton Mayo28, Douglas MacGregor29 e Frederick Herzberg30, reconhece a centralidade do
homem nas organizaes e desenvolve as teorias motivacionais visando envolver os
trabalhadores como forma de direcionar seus esforos ao atingimento de resultados. A
motivao est diretamente relacionada a desempenho: uma pessoa motivada, em qualquer
campo da atuao humana, capaz de produzir mais do que se no o estivesse, mais uma
vez reconhecendo a centralidade do fator humano na produtividade organizacional.
Podem-se extrair, ainda, da anlise histrica, indicativos que levaram construo de
uma rea de Recursos Humanos. Assim era preferencialmente chamada, que se comporta
de forma reativa e concentrando sua atuao em funes mais operacionais, mesmo
quando busca mais recentemente desenvolver polticas motivacionais e de reconhecimento
do mrito, que se resumem a aplicao de ferramentas e prticas facilmente reproduzidas
por outras organizaes em um mimetismo pouco estratgico (Gil, 2001; Marras, 2001).
O que esse percurso histrico tem o mrito didtico de mostrar a necessidade da
organizao de considerar a complexidade do indivduo na sua gesto. Em verdade, uma
mesma iniciativa da organizao (por meio de uma poltica de gesto de pessoas) ou de um
gerente (por meio de uma prtica gerencial) pode promover/estimular mais de um fator de
25

Fayol - engenheiro francs que trabalhou de 1860 a 1918 em uma corporao mineradora e metalrgica,
onde, a partir de sua experincia, construiu os princpios de administrao relacionados funo
administrativa e ao papel do gerente, que sustentaram, juntamente com Frederick Taylor, a administrao
cientfica.
26
Ford - a grande contribuio desse empresrio americano para a administrao cientfica foi a criao e
implementao da ideia da linha de montagem e da produo em massa a baixo custo de produo.
27
Maslow foi professor de Psicologia e presidente da Associao Americana de Psicologia, mas tornou-se
conhecido pela sua teoria de hierarquizao das necessidades humanas.
28
Mayo, de origem australiana, foi cientista social e desenvolveu, nos Estados Unidos, suas pesquisas a
respeito do comportamento humano no trabalho, abordando fatores sociolgicos e psicolgicos.
29
McGregor foi psiclogo e professor do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (Estados Unidos da
Amrica - EUA) e estudioso da rea social.
30
Herzberg foi psiclogo americano e tornou-se referncia em Administrao de Empresas em relao s
teorias motivacionais.

51

motivao, em diferentes arranjos, conforme o grau de necessidades de cada equipe e

indivduo.

2.2.1 A vertente estratgica

Segundo Becker, Huselid e Ulrich (2001), o novo paradigma econmico e

organizacional da era do conhecimento, que valoriza a inovao, o conhecimento, a
qualidade, a orientao ao cliente e a flexibilidade, transforma o trabalhador em ativo
estratgico e exige uma reorientao da gesto de pessoas nas organizaes. Por ser
considerado hoje um diferencial competitivo, o investimento em capital humano ou capital
intelectual deve ser encarado como investimento no prprio negcio; e o que se espera dele
o retorno em termos de eficincia dos processos e recursos, eficcia das aes e objetivos
e efetividade sustentvel de produtos e servios. De acordo com esses autores, o alto
desempenho sustentvel de uma organizao s pode ser alcanado com investimento em
estratgias de gesto do capital intelectual, notadamente naquelas de forte dependncia
desse fator competitivo, como ocaso da administrao pblica, prestadora de servios
especializados. Portanto, ter uma gesto estratgica de recursos humanos pode ser a
diferena entre pura sobrevivncia e dominao de mercado. Esse pensamento reforado
por Bilhim (2011), que ressalta que no se pode deixar de considerar o posicionamento
estratgico que vem adotando na modernidade a gesto de pessoas, seja na administrao
empresarial, seja na administrao pblica, fruto da j mencionada ideia de recursos
humanos transformados em diferencial competitivo, garantia de sucesso organizacional. A
partir dessa nova viso, por meio das polticas de gesto de pessoas que as organizaes
conseguem captar, alocar, desenvolver e reter trabalhadores com alta performance.
Para Baron & Armstrong (2007), as dimenses do ser humano em sua atuao no
trabalho devem ser no somente o objeto de atuao da gesto de pessoas, mas a base
sobre a qual se constri o emaranhado de polticas e prticas que visam dotar
progressivamente a organizao de pessoas com capacidades de gerar valor. Bilhim (2008)
acredita que, se fato que as polticas de gesto de pessoas impactam na capacidade do
capital humano produzir resultados, elas precisam estar alinhadas estratgia
organizacional, ou seja, precisam levar as pessoas a gerar valor por meio de suas aes.
Este o propsito dos estudos de Becker et al. (2001), que levam os profissionais de
gesto de pessoas a refletir sobre o desafio de adotar uma perspectiva realmente estratgica

52

em sua atuao, aceitando o papel central que lhe cabe na formulao e implementao da
estratgia organizacional.
Conforme j salientado, poucos so os estudos e as experincias que comprovam essa
ligao direta e inequvoca entre investimento em polticas de gesto de pessoas e
resultados organizacionais (Bilhim, 2011; Guest & Conway, 2011). No por falta de
convico dos acadmicos ou tcnicos, mas pela dificuldade de se isolar as diversas
variveis que interferem na capacidade do ser humano de produzir resultados, bem como
de isolar o prprio ser humano como varivel no processo de produo de resultados.
Segundo Becker et al. (2001), os gerentes organizacionais acreditam que as pessoas so o
principal recurso de que dispem, mas no conseguem enxergar como as polticas e
programas de gesto de pessoas interferem positivamente na capacidade dos trabalhadores
em criar valor para o negcio. Cabe, portanto, aos profissionais de recursos humanos
mostrar que real e quantificvel a relao entre polticas adequadas de gesto de pessoas
e a agregao de valor por parte dos trabalhadores, que a capacidade da organizao em
implementar a estratgia muitas vezes mais importante que a prpria estratgia e que as
estratgias de gesto de pessoas fazem parte da cadeia de valor da organizao.
A evoluo progressiva do entendimento da importncia estratgica da gesto de
pessoas teve incio na dcada de 80, caminhando de um papel inicial de suporte s decises
tomadas em outras instncias e por outros atores, apenas executando demandas, para o
status de construo de solues estratgicas para os desafios organizacionais (Lacombe &
Tonelli, 2001). Um importante impulso dado a esse posicionamento relaciona-se
convico da importncia competitiva atribuda ao capital intelectual, como mencionado
anteriormente, em uma perspectiva de queda de fronteiras com o ambiente externo (o
cliente o rei), que obriga a gesto de pessoas a reconstruir as relaes de trabalho em suas
diversas dimenses e ampliar o seu campo de atuao no ambiente organizacional. Na
abordagem de Becker et al. (2001), ser estratgico pensar que os problemas presentes
decorrem das decises passadas e que essa lgica tende a repetir-se infinitamente no
futuro, a no ser que uma quebra de paradigma altere o processo decisrio da organizao.
Esses autores acreditam que as polticas de gesto de pessoas podem promover a quebra
desse paradigma.
Tal esquema evolutivo revela a mudana de uma rea operativa envolvida com
direitos e deveres para a utilizao da orientao estratgica, dando novos contornos a
decises relacionadas a velhas prticas como o recrutamento e seleo, o sistema de

53

remunerao e recompensas, o desenvolvimento de capacidades, a avaliao de

desempenho e a organizao do trabalho. Mas, tambm, permitindo o desenvolvimento de
novos campos de atuao, como a reteno de talentos e o processo sucessrio, o
planejamento de carreiras e funes com ampliao dos espaos ocupacionais, a
consultoria interna a gerentes na gesto de suas equipes foco no cliente , a gesto da
mudana organizacional em relao ao envolvimento dos trabalhadores foco em
resultados , a criao de redes e parcerias para soluo compartilhada de desafios, o
benchmark estratgico, a gesto de pessoas por competncias e a gesto do conhecimento.
Para Dutra, Fleury e Ruas (2008), a partir da dcada de 90 um novo arcabouo
terico, com novas premissas, passou a explicar a forma como as pessoas se relacionam no
ambiente organizacional e a embasar a construo de novos instrumentos de gesto.
Diferentemente do cenrio vivido pelas organizaes do sculo passado, hoje esse conjunto
de premissas no gera uma escolha universal por um nico modelo de atuao ou exclusivo
conjunto de ferramentas de gesto consideradas certas. O modelo a ser adotado uma
deciso estratgica, que se relaciona diretamente com a cultura e valores organizacionais,
com misso e viso de futuro, com o momento histrico e aprendizados anteriores, ou seja,
com a estratgia da organizao. Tal raciocnio leva a ateno de volta perspectiva de
Becker et al. (2001), que defendem que as reas de atuao e as ferramentas a serem
adotadas pela gesto de pessoas nas organizaes devem ter o propsito de sustentar e
impulsionar os resultados a serem alcanados, estabelecendo um fluxo causal com outras
dimenses (processos de trabalho, clientes e financeira), sendo nicas e prprias de cada
organizao.

2.2.2 O paradigma pblico

As polticas pblicas de ltima gerao, que avanam na linha de consolidao da

moderna administrao pblica ou administrao gerencial, tm sido marcadas por
caractersticas comuns: incremento continuado de produtividade e eficincia, transparncia
e flexibilizao na gesto, apresentao de resultados ao cidado, promoo da
participao popular, aproximao da prestao de servio ao cidado, proposio de
solues em rede, acesso informao, mais qualidade e abrangncia dos servios
prestados, controle externo e responsabilizao dos administradores pblicos. Contudo, a
construo de solues eficazes, prticas e imediatistas no pode prescindir da

54

preocupao com a sustentabilidade dos resultados alcanados no mdio e longo prazo, ou

seja, com a construo do futuro. Dror (2000) enfatiza que a governana, como modo de
agir do governo, deve preocupar-se com as geraes futuras, com solues perenes que vo
alm de um ciclo ou dois de governo.
O que se depreende das anlises de Campos (2000) e Canotilho (2000) que no
deveria haver escolhas oponentes ou excludentes de partida entre modernidade e
sustentabilidade de polticas pblicas. Esse um desafio que na ltima dcada tem estado
presente na agenda das decises poltico-administrativas e no olhar que a academia lana
em direo a esse objeto de estudo escolhas presentes tm resultados no futuro (Dror,
2000), resultados econmicos, sociais e polticos (Souza, 2006). E exatamente esse
desafio de sustentabilidade que leva governos a proporem reformas gerenciais ou
administrativas que, para alm dos contedos das polticas pblicas diretamente voltadas
para o cidado ou os organismos, iro construir a forma como o Estado se organiza, toma
decises estratgicas, estrutura sua atuao, gerencia seus recursos e lida com os servidores
pblicos agentes da ao do Estado.
Como visto em Dror (2000), Campos (2000), Canotilho (2000) e Souza (2006), a
gesto pblica extremamente complexa, possui grandes desafios operacionais e
filosficos, lida com interesses conflitantes e est em constante mudana, acompanhando a
evoluo da sociedade. Ainda, presta servios altamente especializados que impactam
todos os campos da existncia humana e da vida societria e entrega para cidados mais do
que produtos e servios, entrega valor. Tudo isso exige profissionais altamente preparados,
no somente para o momento atual, mas para construir e agir em um futuro desejado,
colocando a gesto pblica em forte dependncia do fator humano, do qual se requer que
tenha desempenho responsvel e sustentvel (Ferreira, 2012).
As polticas de gesto de pessoas, que se encontram nos esforos de reforma,
comumente buscam resultados em relao eficincia, produtividade, comprometimento e
alinhamento do servidor, um servio pblico mais profissional, como dito por muitos.
Segundo Cravinho (2000), quando a reforma pblica colocada na agenda de decises,
consegue-se um clima poltico e social mais propcio implementao de outras mudanas
necessrias. Cravinho (2000) e Pierantoni (2001) salientam que a gesto de pessoas na
administrao pblica, por si s, j justificaria o esforo de proposio de um plano
reformista, sendo colocado como uma dimenso central para o alcance da estratgia
organizacional. Exemplo desse entendimento na prtica pode ser visto nas estratgias do

55

governo portugus na dcada de 90, o qual considerou as intervenes na gesto pblica

ao prioritria para melhorar a capacidade de resposta da administrao pblica
sociedade: entendeu tambm o governo que a formao profissional era um instrumento
essencial para o processo de modernizao administrativa [...] (DGAEP, 2013, p. 35).
Alm de adotar um programa abrangente de capacitao, focado no atendimento do
interesse coletivo, promoveu iniciativas de propagao e reforo de valores pblicos
essenciais, com destaque para o comportamento tico; isso porque, para os responsveis
pelas polticas reformistas da administrao pblica portuguesa, os funcionrios pblicos
so a chave da estratgia de modernizao (DGAEP, 2013, p. 38).
Canotilho (2000) ressalta que preciso ser dada importncia aos meios como forma
de se atingirem os fins com a mxima eficincia, lio que j era ensinada por Max Weber.
Ao fim, as reformas so um resgate proposta weberiana, aos princpios da boa
administrao pblica, fundamentada na norma, mas com o olhar na efetividade do papel
do Estado. Entretanto, como apresentado por Bilhim (2011), cuidado especial deve ser
tomado com algumas caractersticas ou disfunes da burocracia weberiana, que precisam
ser revistas para que a modernidade alcance as polticas de gesto. So elas a
hierarquizao excessiva do comando, o perito profissional altamente especializado, o
controle centralizado e fortemente legalista e as rgidas relaes de emprego. Pelo que se
depreende de Canotilho (2000), no se trata de um antagonismo ou uma negao da
administrao burocrtica, mas sim do exerccio do entendimento da complexidade das
escolhas polticas em torno da evoluo da administrao pblica, seja ela modernizante e
de forte ruptura, seja de caracterstica incremental, desde que a sustentabilidade
responsvel seja considerada.
Agregue-se a toda essa discusso filosfica e bem intencionada a preocupao
pragmtica com o custo da Administrao Pblica, o peso da despesa pblica sustentada
em ltima instncia pelo cidado e com a ideia de um Estado cada vez menor, mais
regulador e de um governo eficiente e produtivo. Segundo Souza (2006), as polticas de
restrio de gastos com a mquina pblica e de reviso do papel do Estado, que desde a
dcada de 80 j fazem parte do cotidiano dos pases em desenvolvimento, notadamente da
Amrica Latina, acostumados com a ciranda inflacionria, passam a ser de forte interesse
dos governos de pases desenvolvidos, em especial da Unio Europeia, que vive os
reflexos da crise de 2008. Assim, o custo com o funcionalismo pblico uma preocupao
relativamente recente. A experincia tem demonstrado que, se no bem geridas, as pessoas

56

no seio das organizaes podem entrar em uma rota viciosa de aumento, em uma espiral de
custos versus ineficincia, que negaria o propsito da existncia do servidor pblico
servir ao pblico. Segundo Cravinho (2000), essa uma preocupao presente no cidado
que est descontente com a relao custo-benefcio dos servios pblicos que utiliza.
Se as polticas internas de gesto de pessoas da administrao pblica, isoladamente e
por si ss, no so comumente rotuladas de polticas pblicas, elas o so quando analisadas
de forma global, o que muitas vezes acontece nos movimentos reformistas. Como indicam
Cravinho (2000) e Pierantoni (2001), a gesto de pessoas na administrao pblica, por si
s, j justificaria o esforo de proposio de um plano reformista, sendo colocado como
uma dimenso central para o alcance da estratgia organizacional.
Ademais, a definio de Secchi (2010) de poltica pblica como uma ao do Estado,
independentemente do ator principal ser ou no o governo, que tem implicaes para um
nmero notvel de pessoas, sendo, portanto, considerado um problema passvel de ser
colocado na agenda de decises pblicas, cabe perfeitamente no escopo das polticas
pblicas de gesto de pessoas que se relacionam com um interesse cidado legtimo e
coletivo da eficincia do servio pblico. Existem polticas de gesto interna dos governos
que, pela sua dimenso, acabam impactando o mercado e a sociedade, como o caso das
decises em torno de carreira e remunerao que influenciam diretamente na atratividade e
nos nveis de salrios da iniciativa privada, como menciona Pierantoni (2001), atuando
como uma ferramenta da poltica global de emprego. As polticas de gesto de pessoas
comportam-se como condicionantes internas da atuao governamental em relao ao
alcance efetivo das polticas diretas ao cidado. Como exemplos de comportamentos no
desejados, podem-se citar os esquemas organizativos internos: as tarefas direcionadas
para os interesses internos da administrao e no para o cidado, as disfunes da
coordenao excessivamente hierarquizada, a falta de controle interno, a ausncia de
direo estratgica na rotina de trabalho e a excessiva neutralidade e legalidade no
funcionamento dos servios (Canotilho, 2000, pp. 27-28).
Segundo os autores que estudam o Direito Administrativo, a gesto interna da
administrao pblica considerada interesse pblico secundrio ou derivado, na medida
em que a atividade-meio oferece a sustentao s polticas finalsticas voltadas para o
atendimento do interesse pblico primrio, dirigidas diretamente para o cidado, sendo
fundamental que ambas recebam a devida ateno dos governos.

57

O interesse pblico primrio um conceito substantivo, definido a partir das

necessidades, das aspiraes, dos valores, dos anseios, das tendncias e das opes
gerados e manifestados numa sociedade. O interesse pblico derivado um conceito
adjetivo, definido ou inferido a partir das necessidades organizativas e funcionais do
Estado (Moreira Neto, 2005, p. 557).

Historicamente, especial ateno tem sido dada s polticas pblicas primrias que
tambm sero nominadas neste trabalho de diretas, aquelas que atingem diretamente a
populao, em sua totalidade ou parte, e os diversos organismos pblicos, privados ou do
terceiro setor. So as que definem e regulamentam benefcios, direitos e deveres, produtos
e servios populao, o funcionamento da sociedade de forma geral. Assim, o arcabouo
terico e instrumental tem se mostrado notadamente til para polticas de educao,
segurana, sade, saneamento, habitao, transporte, cultura, meio ambiente, entre outras
(Souza, 2003).
As polticas pblicas derivadas, que podem ser chamadas de indiretas ou polticas
pblicas de gesto, conforme Moreira Neto (2005), relacionam-se ao funcionamento
interno da administrao pblica, no que concerne aos seus mecanismos de gesto gesto
da estratgia, gesto de pessoas, gesto do gasto, etc.
As polticas de gesto compem, portanto, o conjunto de polticas pblicas que
buscam solucionar problemas coletivos da sociedade, porque fazem parte da forma de
implementao dessas solues, parte do arcabouo operativo que permitir que os
resultados finalsticos pretendidos pelas demais polticas sejam alcanados. As polticas de
gesto tm a capacidade de influenciar as trajetrias das polticas ao cidado na medida em
que reforam o comportamento desejado do servidor pblico no exerccio de sua funo ou
estabelecem os processos de tomada de deciso estratgica e elaborao do planejamento
de longo prazo ou definem a forma de relacionamento com o mercado fornecedor de
produtos e servios para as organizaes pblicas. E influenciar as trajetrias das decises
e escolhas pblicas deve ser uma preocupao do governo, conforme preleciona Dror
(2000, pp. 47-48) [...] os governos devem empenhar-se seriamente em influenciar as
trajetrias coletivas para o futuro. No entanto, para que o possam fazer de forma correcta,
so necessrias reformulaes radicais na governao.
De outra maneira e complementando a discusso que se est construindo, Campbel
(2000) ressalta que merece ateno a relao entre o corpo poltico e o corpo burocrtico
do governo no que concerne proposio, implementao e avaliao de polticas
pblicas. Muitas vezes a ao dos polticos sofre mais presso popular, cabendo ao

58

servidor pblico a anlise tcnica e a avaliao dos impactos a mdio e longo prazo das
decises e formulaes levadas a cabo, cuidando da j mencionada eficcia sustentvel. O
conceito de separao entre poltica e administrao, entre formulao e implementao,
entre liderana poltica e servio pblico (Campbel, 2000, p. 38) no se encaixa mais nos
modelos atuais de governana e participao nas escolhas pblicas.
Uma forma de aproximar a atuao de polticos e de servidores pblicos alinhar os
entendimentos sobre os seus papis e comportamentos esperados em relao governana
do processo de gesto de polticas pblicas. Quanto ao servidor pblico e s polticas de
gesto de pessoas, que objeto deste trabalho, pode-se sugerir algumas formas de alcanar
esse alinhamento, como exemplificado por Dror (2000), que salienta a importncia de que
os agentes pblicos dediquem parte de seu tempo academia, ao estudo de polticas
pblicas.
So exemplos de polticas pblicas de gesto de pessoas as definies sobre ingresso
e alocao de pessoal, capacitao para o trabalho, avaliao do desempenho, pagamento
de prmio por produtividade, ocupao de cargo de comissionamento, progresso na
carreira, entre outras, cada qual com seus critrios condicionantes, suas medies, seus
limites. Para embasar a anlise que se pretende desenvolver com esta pesquisa, sero
descritas no captulo que trata da apresentao dos dados as principais polticas de gesto
de pessoas de duas unidades de observao, conforme anunciado nos objetivos deste
trabalho.

2.2.3 Evoluo da gesto de pessoas na administrao pblica

A relativamente recente preocupao com a gesto de pessoas na administrao

pblica tem demonstrado sua importncia na medida em que so por meio dos servidores
pblicos, que atuam mobilizando recursos, e segundo processos de trabalho, que as
polticas pblicas fazem chegar ao cidado servios, produtos e benefcios. Marconi (2004)
informa que o que ainda se encontra um legado de burocracia excessiva e baixa
eficincia quando se trata do funcionamento dos servios pblicos, fruto da falta de
preocupao sistemtica e histrica no desenvolvimento de polticas de gesto de pessoas
que privilegiassem o que atualmente passou a se chamar de Nova Gesto Pblica. A
administrao pblica, como visto, foi fundada na ideia de meritocracia e
profissionalizao do servio pblico, alcanada por meio dos institutos do concurso

59

pblico, que seleciona candidatos com mais conhecimentos, e da capacitao em processos

rotineiros de trabalho, que permite a eficincia dos servios pela uniformidade na sua
prestao. O desafio da sociedade atual suplanta essas premissas, sem neg-las, e exige o
desenvolvimento de novos valores.
Atender s demandas crescentes do cidado, inclusive quanto forma como os
servios pblicos so prestados, em um cenrio de atuao estatal cada vez mais complexo
e de restries oramentrias, coloca a gesto de pessoas no centro do esforo de eficincia
dos governos, segundo Dubois e Lins (2012). Um esforo que busca atender demanda
por um novo servidor pblico: tecnicamente mais preparado, flexvel, com elevado grau de
comprometimento com os princpios e ideais pblicos, com produtividade alta e grande
capacidade de autodesenvolvimento, para citar algumas caractersticas, segundo alerta
Marconi (2004). Esses atributos devem estar presentes nas polticas derivadas e, por
consequncia, nas polticas de gesto de pessoas, aquelas que iro definir e disciplinar a
forma como o Estado relaciona-se com seus servidores pblicos, quais so as obrigaes
de ambas as partes e o que se deve esperar dessa interao profissional.
Reala-se que a NGP, com toda a sua base ideolgica e seus novos procedimentos,
causou forte impacto nas polticas de gesto de pessoas, na medida em que, visando ao
aumento da produtividade, melhoria do atendimento e reduo do custo da mquina
burocrtica, foram desenvolvidas novas prticas de gerenciamento segundo uma nova
lgica na relao de trabalho na administrao pblica. As transformaes comearam a
ocorrer em diversos pases de forma relativamente homognea, seguindo o modelo, sendo
que Nova Zelndia, Sucia e Reino Unido foram considerados os precursores. Era o incio
da implementao de mudanas expressivas que redefiniriam as relaes de trabalho no
setor pblico no final do sculo passado. Passados mais de 20 anos, essas mudanas ainda
esto em curso. Thompson (2010) adverte que no h certeza da homogeneidade sobre a
extenso das mudanas em relao ao total de servidores atingidos, nem h garantia da
profundidade do alcance das novas prticas que sofrem presso da tradio administrativa
que, por sua vez, camufla os resultados apresentados.
Para Marconi (2004, p. 05), a gesto estratgica de recursos humanos (RH) pode ser
compreendida como a definio de polticas e diretrizes para os recursos humanos, visando
a aumentar a habilidade dos servidores e, por consequncia, do prprio rgo pblico ,
para realizar seu trabalho de modo a alcanar seus objetivos. Assim, a gesto estratgica
de pessoas precisa estar diretamente alinhada, como j mencionado, com a gesto

60

estratgica do rgo ou entidade pblica, suas limitaes e vantagens competitivas, sua

misso e viso de futuro, seus objetivos estratgicos. Vencendo o paradigma burocrtico,
precisa sair da mentalidade reativa do velho contexto organizacional previsvel e levantar o
olhar para novas oportunidades, criar novas formas de cumprir o seu papel, at mesmo
inovando na concepo de qual o seu verdadeiro papel, como opinam Dubois e Lins
(2012).
Para atender a esse desafio de contar com servidores com os perfis adequados,
Marconi (2004), corroborando esses autores, destaca as seguintes polticas de gesto de
pessoas que tm sido objeto de anlise e estudo e que, para obterem mais eficcia,
precisam ser formuladas e implementadas de forma integrada e com coerncia em seus
fundamentos:
a) Formas de ingresso que privilegiem a seleo de candidatos com perfis desejados
ou com potencial para desenvolv-los, que garantam uma contnua oxigenao do
sistema interno do rgo ou entidade;
b) carreiras abrangentes e com adequada amplitude remuneratria, que facilitem a
mobilidade e o aprendizado de novas funes, tendo em vista as caractersticas de
cada trabalho ou rea de concentrao, relacionadas s competncias e nveis de
complexidade requeridos, e com regras que condicionem a progresso ao mrito e
ao desempenho;
c) capacitao que permita a evoluo das competncias potenciais ou instaladas
visando eliminao de gaps de desempenho e contribuio eficincia ou
servindo como suporte s inovaes tecnolgicas e melhorias de processos de
trabalho;
d) avaliao de desempenho que comprometa o servidor com o atingimento de
resultados e reforce comportamentos desejados por meio do reconhecimento, sendo
base para a remunerao varivel, progresso na carreira e capacitao;
e) remunerao balizada na responsabilidade e complexidades da funo e
complementada por benefcios ou prmios de produtividade, baseados no esforo
individual e de equipe para o atingimento de metas, que seja estmulo a um melhor
desempenho;
f) movimentao interna fundamentada na necessidade de adequao de perfil
funo, levando em considerao o mrito e o desempenho.

61

A partir de estudos tericos e empricos, Lacombe e Tonelli (2001) identificam

organizaes que se encontram em trs fases em relao ao posicionamento estratgico da
rea de gesto de pessoas: operacional, estratgica e competitiva. Proposta semelhante
apresentada por Becker et al. (2001), que sugerem quatro estgios evolutivos ou
perspectivas de atuao da rea: pessoal, remunerao, alinhamento e alto desempenho.
Essas categorias descritivas do perfil da rea de gesto de RH so determinantes da
estrutura, da filosofia de atuao, do posicionamento estratgico e, consequentemente, dos
servios e produtos disponibilizados e das entregas de resultado e valor para a organizao.
possvel fazer um paralelo dessa categorizao para a evoluo do campo na
administrao pblica?
Uma boa resposta a essa questo pode ser encontrada em Marconi (2008) sobre os
movimentos reformistas no Brasil, o qual apresenta uma proposta de categorizao em trs
fases, as quais se relacionam ao estgio de desenvolvimento em que se pode encontrar um
governo em relao s polticas de gesto de pessoas. Essas categorias so determinadas
por um conjunto de inovaes ou melhorias implementadas no sentido de levar a gesto de
pessoas a cumprir o seu papel estratgico.

[...] a anlise dos avanos se nortear pelos objetivos mais gerais de uma poltica de
recursos humanos, quais sejam, o alcance do perfil e do quantitativo desejado para a
fora de trabalho e a sua atuao de forma motivada e eficiente, de modo a contribuir
para os resultados desejados pela organizao e para o atendimento satisfatrio aos
cidados (Marconi, 2008, p. 56).
O primeiro estgio acusado por Marconi (2008, p. 68) foi chamado de arrumar a
casa e relaciona-se a iniciativas bsicas de reduo das despesas e controle das funes
mais operacionais da rea, tais como:

a) Centralizao de cadastros de pessoal;

b) unificao da folha de pagamento;
c) criao de sistema de informao;
d) restrio para a concesso de aumentos de salrio.

62

No segundo estgio estariam os governos que [...] comeam a desenhar medidas

voltadas para o estabelecimento de uma poltica de recursos humanos mais consistente
(Marconi, 2008, p. 68), adotando algumas das seguintes estratgias:

a) Planejamento de concursos;
b) criao ou reestruturao de carreiras;
c) descrio mais ampla dos cargos efetivos;
d) associao da promoo e progresso na carreira a desempenho ou capacitao;
e) simplificao da composio da remunerao e correo de distores;
f) criao de remunerao varivel;
g) criao de escolas de governo;
h) ampliao da relevncia da capacitao;
i) adoo da avaliao de desempenho.

O terceiro estgio, considerado o mais avanado, e ainda em construo, segundo o

autor, relaciona-se a uma gesto estratgica de pessoas para influenciar diretamente no
alcance de resultados organizacionais e promoo do interesse pblico, podendo
caracterizar-se por (Marconi, 2008):

a) Alinhamento de RH com os objetivos estratgicos da organizao;

b) articulao da rea com as demais unidades administrativas da organizao;
c) construo de equipes qualitativa e quantitativamente adequadas necessidade da
organizao;
d) planejamento da fora de trabalho;
e) construo de um modelo de gesto de pessoas baseado em competncias e
desempenho.
Reforando essa ideia de evoluo, Meyers e Vorsanger (2010)31 destacam que, se
comparados com os controles exercidos pelo limite procedimental incutido nas polticas
pblicas e pela superviso e monitoramento de atividades e resultados, que so incentivos
organizacionais formais, as crenas individuais dos servidores em relao aos princpios
31

As autoras baseiam todas as suas concluses em pesquisas empricas realizadas por inmeros outros
autores, com diversos grupos de servidores pblicos, denominados de burocratas de nvel de rua, em diversos
pases, cujos relatos e referncias so encontrados em Meyers e Vorsanger (2010).

63

que regem o servio pblico e os valores compartilhados por seu grupo profissional so
muito mais fortes para ditar o seu comportamento no exerccio do trabalho. Esse
entendimento refora a importncia das polticas de gesto de pessoas, no como
controladoras e distribuidoras de cupons de prmios, mas na medida em que forem capazes
de dar significado ao trabalho do servidor pblico.
Em ltima anlise, as polticas de gesto de pessoas ditam como deve ser o
comportamento do servidor pblico na medida em que premiam os comportamentos
desejados por meio de critrios legalmente estabelecidos. Conforme Pierantoni (2001) e
Dubois e Lins (2012), as polticas de demisso por insuficincia de desempenho e de
remunerao varivel so exemplos desse direcionamento.

64

3 MTODOS

3.1 Tipo de projeto de pesquisa

Trata-se de uma pesquisa do tipo estudo de caso, a partir do qual se pretende

construir uma generalizao analtica, que utiliza a estratgia de investigao hipottica,
sendo a unidade central de anlise as tipologias de polticas pblicas e a unidade de
observao as atuais polticas pblicas de gesto de pessoas do governo de Minas Gerais e
suas correspondentes no governo de Portugal.
O estudo de caso mostra-se como a forma de investigao emprica apropriada para
esta pesquisa, por ser, segundo Yin (2001), um mtodo que deliberadamente se prope a
estudar um fenmeno imerso em seu contexto, o que caracterstico do campo de estudo
da administrao pblica. um campo onde o limite entre o fenmeno estudado e o
cenrio no bem delineado e o nmero de variveis de interesse elevado em relao aos
dados coletveis. O autor salienta, ainda, que a estratgia do estudo de caso pode
perfeitamente beneficiar-se de proposies tericas precedentes como norteador da coleta e
anlise dos dados. Outra reflexo de Yin (2001) sobre as caractersticas do estudo de caso
refora a sua escolha como estratgia nesta pesquisa: o fato de poder ser utilizado em
trabalhos de avaliao em que se pretende explicar relaes causais em eventos complexos
da vida real, como o caso das anlises de polticas pblicas de gesto de pessoas.

3.2 Origem e natureza dos dados

A pesquisa bibliogrfica fundamental para a construo do escopo do campo de

estudo e identificao e anlise das tipologias de polticas pblicas existentes. Dados
secundrios de investigao tero origem na pesquisa documental em descritivos e
relatrios de polticas atuais de gesto de pessoas do governo de Minas Gerais e sua
correspondente no governo de Portugal, visando identificao de possveis variveis e
categorias analticas para compor a tipologia a ser proposta.
Dados primrios de investigao sero levantados por meio de pesquisa qualitativa
utilizando entrevista semiestruturada com especialistas ou gestores de polticas de gesto
de pessoas do governo de Minas Gerais e do governo de Portugal, para conhecer as

65

polticas em vigor e validar os dados secundrios obtidos nos documentos. Ainda na

categoria de dados primrios, estes sero obtidos por meio de pesquisa quantitativa e
qualitativa exploratria de tendncia usando-se o mtodo Delphi com questionrio
eletrnico, aplicado a um grupo de especialistas em polticas pblicas e especialistas em
polticas de gesto de pessoas.

3.3 Amostra, populao e participantes

Quanto aos dados secundrios, pretende-se identificar e analisar as principais

polticas de gesto de pessoas em vigor no governo de Minas Gerais e sua correspondente
no governo portugus. J para a pesquisa qualitativa, pretende-se entrevistar pelo menos
cinco especialistas ou gestores de polticas de gesto de pessoas do governo de Minas
Gerais e do governo portugus.
Quanto aos dados primrios, para a pesquisa exploratria de tendncia pretende-se
compor um grupo estruturado de no mximo 20 especialistas em polticas de gesto de
pessoas e polticas pblicas de Minas Gerais e de Portugal, contando de forma equilibrada
com acadmicos, consultores e tcnicos da estrutura da administrao pblica.

3.4 Instrumento de obteno de dados e variveis

Pesquisa bibliogrfica em livros e artigos cientficos e pesquisa documental na

legislao relacionada e em relatrios disponibilizados nos sites oficiais do governo de
Minas Gerais e do governo portugus.
Pesquisa qualitativa com entrevista semiestruturada presencial com gestores pblicos
do governo de Minas Gerais e do governo portugus, responsveis pela elaborao e
implementao das polticas em questo.
Pesquisa exploratria utilizando o mtodo Delphi com questionrio eletrnico
composto de perguntas fechadas de mltipla escolha, porm com expectativa de respostas
fundamentadas em explicaes qualitativas.

66

3.5 Procedimentos de anlise de dados

Qualitativa em relao aos dados da pesquisa bibliogrfica, documental e entrevista,

com o intuito de obter subsdios para a construo da proposta de nova tipologia de
polticas pblicas e para a formulao de perguntas adequadas a serem utilizadas na
pesquisa exploratria de tendncias mtodo Delphi. Com a anlise de dados de mltiplas
fontes, busca-se a validao interna do contedo conceitual da pesquisa.
Quantitativa e qualitativa em relao pesquisa exploratria de tendncias, para
testar a tipologia proposta como generalizao analtica e terica do estudo de caso,
realizada com os especialistas por meio do mtodo Delphi, visando validao externa das
concluses da pesquisa e sua confiabilidade.

3.6 O mtodo Delphi

Segundo Giovinazzo (2001), o Delphi um mtodo de investigao que se adequa

necessidade da cincia em identificar respostas quando no existe uma experincia prvia
clara sobre o tema, quando os dados histricos sobre a investigao pretendida so
escassos ou quando se est diante de uma mudana de paradigma ou uma nova proposio
terica. O mtodo Delphi surgiu nos anos 60 a partir de pesquisas dos investigadores Olaf
Helmer e Norman Dalker. Seu [...] objetivo original era desenvolver uma tcnica para
aprimorar o uso da opinio de especialistas na previso tecnolgica, ao longo do tempo a
tcnica passou a ser utilizada para previso de tendncias sobre os mais diversos assuntos
(Giovinazzo, 2001, s. p.).
Est baseado na crena de que o conhecimento e experincia de um grupo de
especialistas32, se bem coordenado e direcionado para o esforo da busca de consenso,
capaz de encontrar solues mais adequadas do que um nico indivduo. Assim, segundo
Kayo e Securato (1997) e Cardoso, Abiko, Haga, Inouye e Gonalves (2005), o Delphi
consiste em consultar um grupo de peritos em determinado tema, para construir uma
opinio coletiva a respeito, por meio de um dilogo em formato estruturado, permitindo
que se possa lidar com problemas complexos.

32

O conceito de especialista, segundo Cardoso et al. (2005, p. 67), [...] o de profundo conhecedor do
assunto, seja por formao/especializao acadmica, seja por experincia de atuao no ramo em questo.
Dependendo do tema e dos objetivos da pesquisa, at recomendvel a participao de especialistas de
diferentes formaes e reas de atuao.

67

3.6.1 Descrio

Conforme Wright e Giovinazzo (2000), o mtodo constitui-se da elaborao de

questionrio especfico de investigao, para o tema de interesse objeto da pesquisa, e
aplicao deste a um grupo de especialistas para que se pronunciem a respeito, em rondas
sucessivas. A cada ronda de aplicao o pesquisador consolida os dados coletados a partir
das respostas quantitativas e contribuies qualitativas em respostas justificadas e devolve
ao grupo para que novamente responda ao questionrio levando em considerao o
pronunciamento dos demais. A cada ronda os participantes tm acesso viso consolidada
do grupo sobre o tema, devendo ser utilizado pelo pesquisador, preferencialmente, um
tratamento estatstico dos dados, sendo preservada a autoria das respostas individuais. Na
ronda seguinte devem, ento, pronunciar-se novamente, mantendo seu ponto de vista ou
alterando sua resposta, com a possibilidade de agregar novos argumentos para seu
posicionamento.
Esse processo continua at que o consenso ou quase consenso seja atingido,
demonstrando que o debate est bem amadurecido e pode ser interrompido. So
importantes para garantir esse amadurecimento, no entendimento de Cardoso et al. (2005),
um bom tratamento estatstico dos dados a cada ronda, de forma que cada participante
possa perceber-se em comparao com a opinio global do grupo e construir seus
argumentos, enriquecendo seu entendimento e permitindo a gerao de conhecimento
coletivo. Segundo os autores consultados, o tratamento estatstico a cada ronda tambm
fundamental para que o pesquisador acompanhe a evoluo da construo de consenso,
permitindo identificar o melhor o momento de interromper as rondas e concluir o trabalho.
O mtodo Delphi, que garante o anonimato da autoria das respostas durante as
rondas, como salientam Wright e Giovinazzo (2000) e Giovinazzo (2001), possui dois
grandes diferenciais em relao a outras tcnicas de pesquisa com grupos. O primeiro o
fato de permitir que haja pouca influncia de um participante sobre os demais, seja devido
sua capacidade oratria de convencimento ou pelo simples fato de ser notadamente
reconhecido pelo grupo como uma referncia no tema. O segundo que possibilita aos
integrantes do grupo minimizar o desgaste pessoal ou constrangimento com a mudana de
opinio diante de bons argumentos de outros especialistas, verificando menos relutncia
em alcanar o consenso. So essas caractersticas, conforme Kayo e Securato (1997), que
particularizam o Delphi e o tornam uma ferramenta de grande aceitao no ambiente

68

acadmico. Dessa maneira, segundo Cardoso et al. (2005), o Delphi um mtodo

altamente eficaz, que agrega valor ao processo de pesquisa, permitindo a convivncia e a
melhor utilizao de vises e correntes de pensamento diferentes e at antagnicas sobre
um mesmo tema, para a gerao de novos conhecimentos.

3.6.2 Fatores crticos

Uma das grandes dificuldades enfrentadas pelo mtodo, segundo os autores, a forte
dependncia que tem sobre a qualidade das respostas. Por se tratar, geralmente, a pesquisa
com Delphi de uma inovao em torno de um tema, a elaborao do questionrio exigir
conhecimento aprofundado do problema a ser investigado ou da questo a ser respondida.
A objetividade e clareza das perguntas, sem deixarem de ter a devida profundidade no
tratamento do tema, fundamental para que se consiga boa adeso e manuteno dos
participantes interessados ao longo de todas as rondas do mtodo, j que a participao
voluntria e o comprometimento dos especialistas deve ser conquistado.
Outro fator crtico de sucesso do mtodo, que segundo Cardoso et al. (2005) tambm
est diretamente ligado qualidade do questionrio (em forma e contedo), o tempo de
resposta. Um bom tempo de resposta fundamental para que o perodo total, incluindo o
tratamento dos dados e o retorno com os resultados, seja adequado e no permita que o
participante perca contato com o tema e seus prprios argumentos a respeito, nem se sinta
pressionado a comprometer sua agenda de compromissos com sucessivas rondas de
questionrios em um curto espao de tempo.
Como j mencionado, a qualidade da consolidao dos resultados das rondas e o seu
retorno aos especialistas envolvidos muito importante para a qualidade das concluses
das seguintes rondas e do alcance do pretendido consenso. Essa preocupao vlida tanto
para a consolidao quantitativa quanto para a qualitativa, na qual feito um sumrio dos
comentrios apresentados a cada ronda como forma de inspirar os participantes
construo do consenso, principalmente se existir algum ponto ainda polmico em debate
(Kayo & Securato, 1997). Esse fator tambm acaba por influenciar o grau de envolvimento
dos participantes e sua disposio para continuar participando da pesquisa, na medida em
que um material atraente, claro, consistente e confivel indica que as concluses do
pesquisador tero credibilidade, levando ao interesse do especialista em associar seu nome
ao resultado da pesquisa.

69

No texto de Kayo e Securato (1997), identifica-se uma forte crtica concepo de

que a mera participao de especialistas capaz de transferir credibilidade aos resultados
da pesquisa com Delphi. Entre os argumentos que utiliza, destacam-se: no h garantia de
que um grupo de especialistas sempre criar melhores solues para as questes
estabelecidas; a participao dos melhores muitas vezes no se efetiva por dificuldade de
disponibilidade dos mesmos, que so bastante requisitados em outros projetos; pode
ocorrer de o grupo de especialistas fazer parte de uma elite intelectual, com interesse no
resultado da pesquisa, resultando em consenso tendencioso. Essa uma dificuldade
inerente ao mtodo, que deve ser enfrentada por esta pesquisa que pretende inovar e criar
uma contribuio terica para o estudo da gesto pblica.

3.6.3 Critrios para a escolha dos especialistas

Envolvem 10 profissionais do Brasil e 10 de Portugal, tendo em vista que so duas

realidades, experincias e culturas de administrao pblica diferentes, sendo que de cada
pas foram convidados trs administradores pblicos, quatro acadmicos e trs consultores.
A amostra foi definida de forma intencional, levando-se em considerao a formao
acadmica e profissional dos especialistas, a partir do conhecimento do pesquisador em
relao ao mercado acadmico, de empresas de consultoria e tcnicos do servio pblico
da rea de gesto de pessoas.

3.6.4 Aplicao do mtodo

A partir da anlise das tipologias existentes, a ser apresentada no captulo 4, frente

necessidade de se categorizar e diferenciar as polticas de gesto de pessoas, foram
identificadas 11 provveis variveis a serem consideradas na construo de uma proposta
tipolgica prpria para o campo, composta de quatro tipos, que ser apresentada no
captulo 5.
Para validar tal proposio, foi elaborado o instrumento de pesquisa constante do
Apndice B, que descreveu de forma sinttica, e utilizando exemplos, cada uma das
variveis e tipos. O instrumento foi construdo com utilizao de uma plataforma de
questionrios on-line: sistema survey monkey, por meio do qual foi solicitado aos
especialistas que manifestassem seu grau de concordncia em relao s variveis e

70

tipologia proposta, segundo uma escala de valores: discordo totalmente, discordo

parcialmente, nem discordo nem concordo, concordo parcialmente, concordo totalmente.
Em cada questo os especialistas foram encorajados, ainda, a explicitar os seus
argumentos, fazendo a defesa de sua posio de acordo com seu conhecimento e
experincia sobre a matria.
Conforme determina o mtodo Delphi, o questionrio deve ser aplicado em tantas
rondas quanto seja necessrio para se chegar a consenso ou quase consenso sobre a
proposta a ser validada, o que foi feito. O desenvolvimento das rondas ser apresentado a
seguir.

3.6.4.1 Primeira ronda

Todos os 20 especialistas foram contatados pessoalmente, por telefone ou por e-mail,

convidados a participar da pesquisa, com o que prontamente concordaram. O link para
preenchimento do questionrio foi enviado por e-mail no perodo de 11 a 13 de novembro
de 2013, sendo uma mensagem de reforo encaminhada em 15 de novembro de 2013.
Nessa ronda obteve-se o total de 13 respostas (65% do universo de respondentes), sendo o
ltimo questionrio recebido pelo sistema em 27 de novembro de 2013. Nessa data iniciouse o trabalho de anlise dos dados para gerar informaes para reavaliao do instrumento
de pesquisa, tendo em vista o resultado que se pretendia alcanar, e para serem
apresentadas aos especialistas no momento de responder segunda ronda.
No caso da tipologia, houve um percentual de respostas discordando totalmente com
o tipo de poltica pblica proposto, o que levou necessidade de reformulao na descrio
dos tipos e na proposio de nova ronda de respostas a um novo questionrio atualizado e
mais bem construdo.
Assim, para a segunda ronda foi elaborado novo instrumento de pesquisa, constante
do Apndice C, dessa vez com cinco variveis, com categorias analticas revistas e com
texto descritivo mais completo que o explicitado na primeira ronda, com o propsito de
melhor informar e esclarecer a relao das mesmas com a tipologia proposta. Quanto
tipologia, foram mantidos os quatro tipos de polticas explicitados na primeira ronda,
contudo, com descritivo mais simplificado e direto, evitando-se o excesso de informao e
complexidade que foi objeto de crtica pelos especialistas.

71

3.6.4.2 Segunda ronda

O link para preenchimento do questionrio na segunda ronda foi enviado por e-mail
no dia 10 de dezembro de 2013, sendo uma mensagem de reforo encaminhada em 27 de
dezembro de 2013 e outra mensagem de esclarecimento e reforo encaminhada em 09 de
janeiro de 2014. Nessa ronda obteve-se o total de 10 respostas (50% do universo de
respondentes), sendo o ltimo questionrio recebido pelo sistema em 29 de janeiro de
2014, data na qual se iniciou o trabalho de anlise dos dados para gerar informaes para
reavaliao do instrumento de pesquisa, tendo em vista o resultado que se pretendia
alcanar, e para serem apresentadas aos especialistas no momento de responder terceira
ronda.
Pela anlise dos argumentos e consideraes apresentados, percebe-se que j existe
bom esclarecimento entre os especialistas sobre as variveis consideradas na construo da
tipologia. Isso permite que se adote a estratgia de suprimi-las da terceira ronda do
questionrio, tornando-o mais claro e focado no propsito desta pesquisa de validao de
uma proposta de tipologia de polticas pblicas para gesto de pessoas.
Assim, para a terceira ronda foi elaborado novo instrumento de pesquisa, constante
do Apndice D, dessa vez apenas com os quatro tipos de polticas, os mesmos explicitados
nas rondas anteriores. O novo questionrio foi construdo para permitir a adoo de alguns
termos mais adequados nos descritivos e a reclassificao e incluso de alguns novos
exemplos de polticas de gesto de pessoas. Mais uma vez o intuito foi simplificar e
enriquecer a tipologia, evitando-se o excesso de informao e complexidade, o que
permitiu a adoo de alguns termos mais adequados nos descritivos e a reclassificao e
incluso de alguns novos exemplos de polticas.

3.6.4.3 Terceira ronda

O link para preenchimento do questionrio na segunda ronda foi enviado por e-mail
no dia 06 de fevereiro de 2014, sendo uma mensagem de reforo encaminhada no perodo
de 07 a 14 de fevereiro. Nessa ronda obteve-se o total de 12 respostas (60% do universo de
respondentes), sendo o ltimo questionrio recebido pelo sistema em 14 de fevereiro de
2014, data na qual se iniciou o trabalho de anlise dos dados para gerar informaes a
serem apresentadas durante a anlise final de dados e concluso do trabalho.

72

Tendo em vista os resultados positivos obtidos at o momento em relao ao alcance

do quase consenso, conforme indicado na metodologia; a maturidade no debate, com a
diminuio da apresentao de argumentos novos; e as dificuldades de se empreender uma
quarta ronda de questionrios a um grupo de especialistas extremamente comprometidos
com suas agendas de compromissos, optou-se por encerrar a pesquisa na terceira ronda e
proceder-se anlise final dos resultados.

73

4 ANLISE DOS DADOS E DISCUSSO

Tanto o governo do estado de Minas Gerais quanto o governo de Portugal passaram

recentemente por forte reviso de suas estruturas, forma de organizao interna e processos
de trabalho, visando reduzir o peso da mquina pblica, agregar mais capacidade de
entregar servios de qualidade com custo mais baixo e acompanhar as inovaes
tecnolgicas. Vrias medidas reformistas foram implementadas, muitas delas impactam
diretamente a gesto de pessoas, mesmo que no tenham se tornado uma poltica pblica,
tais como a desacelerao das contrataes, o corte de alguns benefcios e a reduo de
cargos de dirigentes.
Ressalte-se que, por diferenas lingusticas, utilizam-se termos diferentes nos dois
pases para designar um mesmo conceito, como o caso dos termos servidor pblico no
Brasil e trabalhador pblico em Portugal. O termo trabalhador pblico ou trabalhador em
funo pblica na administrao pblica portuguesa ser utilizado neste trabalho,
semelhana do termo servidor pblico em Minas Gerais, para designar todo aquele que
exerce funes pblicas em nome do estado e que possui algum vnculo com a
administrao pblica, independentemente do regime jurdico de emprego especfico a que
se submete
Sero tratadas algumas das principais polticas atuais de gesto de pessoas, muitas
delas fruto de iniciativas de mudana recente, destacando-se apenas sua ideia central. As
polticas so expressas por um vasto conjunto de dispositivos legais: leis, decretos,
resolues, portarias, instrues normativas e orientaes que se encontram publicados no
stio eletrnico oficial do rgo do governo responsvel pela elaborao e implementao,
e so constantemente atualizados.
Em seguida, ser apresentada breve anlise dessas mesmas polticas em relao s
tipologias da dimenso contedo identificadas no captulo 2, que trata do modelo terico
adotado nesta pesquisa. Buscar-se- tambm encontrar um caminho de compreenso das
variveis que devem ser evidenciadas na proposio de um sistema classificatrio capaz de
diferenciar as diversas polticas tpicas da rea de gesto de pessoas e permitir que sejam
tratadas de forma organizada em um conjunto de categorias ou tipos analticos.

74

4.1 Descrio das polticas pblicas de gesto de pessoas de MG

Este tpico do trabalho apresenta as principais polticas de gesto de pessoas do

Poder Executivo do governo de Minas Gerais, que so descritas brevemente com destaque
para suas caractersticas principais em relao s suas finalidades declaradas,
procedimentos e instrumentos. Todas as informaes foram extradas do site da Secretaria
de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais (SEPLAG), qual compete o
estabelecimento das polticas de gesto de pessoas, sua formulao, coordenao,
execuo, orientao, controle e avaliao de implementao nos demais rgos e
entidades do Poder Executivo.

4.1.1 Poltica de provimento

Trata de diretrizes destinadas a orientar e disciplinar a forma de ingresso de

servidores no servio pblico estadual. A principal forma de ingresso o concurso pblico,
que seleciona candidatos a partir de um perfil tcnico predefinido para um dado cargo, por
meio de provas de conhecimento. Uma das caractersticas mais relevantes dessa
modalidade a isonomia de oportunidade, uma vez que ao edital do concurso dada
publicidade e todo aquele que corresponda aos requisitos de participao poder faz-lo se
assim o desejar. Ressalte-se que desde o final de 2012 o planejamento da fora de trabalho
dos rgos vem sendo o ponto de partida para a deciso de realizao do concurso pblico
como estratgia de provimento. Destaque-se, ainda, que esse tipo de ingresso privilegia o
reconhecimento do mrito e a imparcialidade na seleo dos candidatos, sendo que a
nomeao se dar conforme ordem de classificao no concurso. O edital definir as regras
gerais de participao, o nmero de vagas existentes e o local onde so ofertadas, o
contedo e formato das provas, as formas de aferio e valorao do conhecimento exigido
e as atribuies do cargo, respeitadas as definies j contidas na lei que o criou. Cabe
SEPLAG a coordenao dos concursos pblicos realizados para provimento de cargos
efetivos do estado de Minas Gerais, devendo, contudo, estabelecer parcerias com os rgos
e entidades que iro receber os novos servidores para a elaborao dos editais, tendo em
vista a necessidade de definio do perfil tcnico desejado para o cargo. A realidade de
um rgo muda muito em relao de outro, a gente precisa ter foco e definir parmetros

75

adequados a cada uma dessas realidades no momento de estudar a fora de trabalho e de

realizar um concurso pblico (Diretora Central de Proviso/SCPRH/SEPLAG)33.
Uma forma diferenciada de ingresso est na participao no Curso Superior de
Administrao Pblica (CSAP), por meio do qual o candidato aprovado em prova
especfica, que tem a validade de um concurso pblico, participa de uma formao superior
de quatro anos, promovida pela Escola de Governo, ao final da qual ingressa
automaticamente na carreira de Especialista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental
(EPPGG).
Outra modalidade de proviso o processo seletivo simplificado, utilizado quando o
governo faz contrataes por tempo determinado para atender a uma necessidade
especfica e provisria de pessoal e para atender ao interesse pblico. Segundo a Lei
Estadual 18.185 de 2009, no Pargrafo nico (PU) de seu artigo 1, considera-se [...]
excepcional interesse pblico a situao transitria que demande urgncia na realizao ou
na manuteno de servio pblico essencial ou aquela em que a transitoriedade e a
excepcionalidade do evento no justifiquem a criao de quadro efetivo. Assim que o
processo simplificado ser utilizado em caso de calamidade pblica, realizao de censos,
combate a epidemias, atividades sazonais ou manuteno de servios essenciais, entre
outros dessa natureza. Os rgos e entidade tm autonomia para gerir processos seletivos
simplificados, desde que cumpra todos os requisitos legais, sendo o primeiro deles a
adequada identificao do interesse pblico que o fundamenta de forma inequvoca.
A terceira forma de ingresso a contratao de estagirios que, antes de qualquer
coisa, considerada uma ao educativa que visa ao aprendizado do estudante para o
trabalho e a cidadania, por meio do desenvolvimento das competncias prprias de uma
atividade profissional. A norma (Decreto Estadual 45.036 de 04 de fevereiro de 2009)
define os pr-requisitos para ocupao das vagas, a carga horria diria, a remunerao e o
perodo de contratao, sendo permitido a todo estudante que esteja frequentando com
regularidade o ensino superior, curso de formao profissional, ensino mdio ou ensino
especial para jovens e adultos. Para formalizao do estgio, em primeiro lugar celebrado
convnio entre o governo e as instituies de ensino, por meio do qual se estabelecem as
formas de seleo e de acompanhamento de estagirios. Em seguida, assinado termo de
compromisso entre governo, instituio de ensino e o prprio aluno, do qual constar o
plano de atividades do estagirio e no qual as partes se comprometem com a proposta
33

Entrevista pessoal, 09 de setembro de 2013.

76

pedaggica da poltica. No permitida por meio desses instrumentos a criao do vnculo

empregatcio entre o estudante e o rgo ou entidade envolvido, sendo, concedidos bolsa
de estudo, auxlio-transporte e seguro contra acidentes pessoais.
Percebe-se que o concurso pblico uma dimenso de sustentao das polticas de
gesto de pessoas, tendo como caracterstica forte o provimento por meio de um
instrumento de abrangncia universal, com forte publicizao e que se utiliza do
reconhecimento do mrito para diferenciar, sendo, portanto relacionado ao interesse
pblico de forma abrangente. Segundo as palavras da diretora da rea na SEPLAG, o
concurso tem sido encarado como a ltima opo, estamos buscando solues alternativas
antes de inchar a mquina com mais gente, o primeiro passo fazer um estudo da fora de
trabalho

antes

de

indicar

realizao

do

concurso

(Diretora

Central

de

Proviso/SCPRH/SEPLAG). J no processo seletivo simplificado tem-se a presena da

escolha gerencial com mais autonomia e discricionariedade do implementador, sendo
tambm seu foco o estrito interesse pblico, mas de forma mais conceta, na medida em
que, relacionado diretamente a um processo de trabalho especfico, visa solucionar de
maneira provisria a falta de pessoal qualificado para uma dada atividade. De outra
maneira, a poltica de provimento de pessoal por meio de estgio uma estratgia de
governo que tem o propsito de atender ao interesse pblico de insero do jovem no
mercado de trabalho, promovendo sua educao profissional para o trabalho constituda de
atributos de conhecimento tcnico e de comportamento e lhe conferindo caracterstica de
alta abrangncia em relao sociedade.

4.1.2 Poltica de carreira e remunerao

A estrutura de carreira e remunerao que existe hoje no governo fruto de uma

deciso estratgica tomada no ano de 2003, materializada em diretrizes explicitadas no
Decreto 43.576 de 2003, que se reporta diretamente Constituio Estadual. Considerada
importante instrumento de gesto, fundamenta-se em algumas escolhas: o desenvolvimento
do servidor deve levar em considerao a igualdade de oportunidades, o reconhecimento
do mrito e esforo pessoal, a qualificao profissional e a avaliao de desempenho
individual. Para tanto, devem os rgos e entidades desenvolver aes permanentes de
formao profissional do servidor e de humanizao do servio pblico, considerando

77

ampla descrio das atribuies dos cargos, de modo a permitir mais mobilidade das
pessoas dentro da organizao.
As carreiras so organizadas em grupos de atividades que podem congregar mais de
um rgo e entidade e se relacionam com funes clssicas de governo, tais como
planejamento,

sade,

educao,

segurana,

fiscalizao,

cultura,

jurdica

desenvolvimento econmico. Cada carreira composta de um conjunto de cargos de

provimento efetivo, lotando esses cargos em rgos e entidades, nos quais os servidores
devem exercer suas funes. Legislao especfica ir determinar as atribuies dos
cargos, a jornada semanal de trabalho, o regime de trabalho (normal ou em forma de
planto), a forma de ingresso e a estrutura bsica do concurso pblico em relao ao tipo
de avaliao de mrito a ser considerada, a escolaridade requerida e a forma de
desenvolvimento profissional, a tabela de vencimento e as regras para transformao,
criao e extino de cargos.
As carreiras so divididas em nveis, variando de dois a seis, os quais pressupem
complexidade crescente de responsabilidade e desempenho esperado do servidor e,
consequentemente, vencimento mais alto. Cada nvel dividido em graus, os quais
tambm recebem valores diferenciados de vencimento. Os rgos e entidade tiveram
autonomia para definir nveis de escolaridade diferenciados para cada nvel da carreira,
podendo variar do nvel fundamental ao doutorado, conforme sejam as especificidades de
suas atribuies. O vencimento bsico a ser definido para cada cargo, em seus diversos
nveis e graus, deve respeitar a isonomia entre cargos com as mesmas atribuies em
diferentes carreiras e permitir evoluo segundo a crescente complexidade de
responsabilidades.
O desenvolvimento do servidor na carreira dar-se- por meio dos institutos da
progresso e promoo. Progresso a evoluo do servidor a um grau superior em um
mesmo nvel em que se encontra, para o que se exige o interstcio de dois anos de trabalho
em um mesmo grau e duas avaliaes de desempenho individual satisfatrias (nota
superior a 70 pontos). Promoo a passagem do servidor a um nvel superior na carreira a
que pertence e exige o interstcio de cinco anos em um mesmo nvel, cinco avaliaes de
desempenho individual satisfatrias e comprovao de ter a escolaridade mnima exigida
para o nvel ao qual ser promovido. A promoo poder ser efetivada em dois anos se o
servidor comprovar escolaridade adicional exigida para o cargo. Esse instituto funciona

78

como um acelerador na carreira e tem o objetivo de incentivar e reconhecer o mrito dos

servidores que buscam o autodesenvolvimento.
Outra inovao trazida pela poltica relaciona-se movimentao do servidor, a qual
passa a ser mais controlada e restrita a rgo e entidades do grupo de atividade a que
pertence o cargo. Fica permitido ao servidor nomeado para exerccio de cargo
comissionado ou funo gratificada exercer suas funes em outro rgo ou entidade que
no o de lotao de seu cargo efetivo, enquanto permanecer essa condio especial.
Pode-se observar que, enquanto as carreiras e sua respectiva remunerao so
importantes para estruturar a capacidade do estado de prestar servio pblico, o que feito
a partir de diretrizes bastante slidas emanadas do rgo central e com baixo nvel de
discricionariedade do implementador e pouca distino de efeito sobre os servidores, a
poltica de evoluo na carreira busca valorizar a diferenciao utilizando a apreciao do
esforo pessoal e do desempenho acima da mdia, reconhecendo a importncia da
capacitao profissional.

4.1.3 Poltica de desenvolvimento do servidor

Com o propsito bsico de dotar o estado de servidores adequadamente qualificados

ao desempenho de suas funes, o governo de Minas Gerais instituiu a Poltica de
Desenvolvimento do Servidor por meio do Decreto 44.205, de 2006. A competncia legal
e institucional de promover a poltica de desenvolvimento da SEPLAG, mas o grande
ator que conduziu esse processo em muitos momentos foi a Escola de Governo da
Fundao Joo Pinheiro, entidade pblica vinculada (Diretora Central de Gesto do
Desenvolvimento do Servidor/SCPRH/SEPLAG)34.
So finalidades da poltica:
a) Grantir que o investimento em capacitao esteja alinhado s necessidades
estratgicas e ao interesse pblico;
b) propiciar o conhecimento dos processos de trabalho prprios da administrao
pblica;
c) valorizar o servidor pblico por meio do aprimoramento de suas competncias e do
reconhecimento de seu potencial, viabilizando o seu desenvolvimento na carreira;

34

Entrevista pessoal, 12 de setembro de 2013.

79

d) preparar os servidores para responder aos desafios requeridos pelo setor pblico e a
exigncias futuras;
e) viabilizar a readequao funcional por meio da recuperao da capacidade de
trabalho de servidores em desajuste laboral.

Para tanto, prope o desenvolvimento de aes de elevao da escolaridade - desde a

educao bsica superior, incluindo cursos de ps-graduao - e aes de formao
profissional (treinamento introdutrio, desenvolvimento gerencial, formao tcnicoprofissional e readequao funcional). Quanto aos mtodos de ensino-aprendizagem, a
poltica prope a utilizao de cursos presenciais e educao a distncia, assim como
outras abordagens menos convencionais, como comunidades de prtica, coaching, grupos
de discusso, estgios e tutorias.
Cada rgo e entidade do governo, por meio das unidades setoriais de recursos
humanos, tem autonomia para construir o seu Plano Anual de Desenvolvimento dos
Servidores (PADES), fazendo a previso oramentria correspondente, sendo que ao
menos 40% dos recursos devem ser destinados a aes prioritrias estaduais definidas pela
SEPLAG, coordenadora da poltica. Para viabilizar a gesto da poltica em todo o estado,
foi desenvolvido um sistema informatizado em que so registrados os planos anuais de
todos os rgos e entidades e por meio do qual acompanhada a execuo, so gerados os
indicadores de aproveitamento e so avaliados os resultados. tambm por meio das
informaes contidas no sistema, que permite a identificao de necessidades
compartilhadas, que a coordenao central da poltica pode programar aes conjuntas de
capacitao, com racionalizao de investimentos pblicos.
Conforme o escopo da poltica de desenvolvimento complementada pela Resoluo
SEPLAG 27, de 2007, o governo pode promover aes internas de capacitao, viabilizar a
participao de servidores em cursos oferecidos por instituies de ensino, conceder bolsas
de estudo para cursos de ps-graduao e permitir afastamento parcial ou integral do
servidor para dedicao a estudo. Ressalte-se que, qualquer que seja o tipo de participao
do servidor em cursos de educao profissional ou educao superior, a autorizao est
condicionada conformidade do contedo de aprendizagem atividade exercida ou
atribuio do cargo, devendo, ainda, ser de manifesto interesse do rgo ou entidade onde
o servidor trabalha. No caso da concesso de bolsa de estudo para cursos de psgraduao, aps anlise de requisitos formais e do mrito da solicitao, o processo de

80

autorizao ser composto de termo de compromisso do servidor, assumindo estar de

acordo em continuar prestando servio no governo por no mnimo trs anos aps o trmino
do curso e comprometendo-se a concluir o curso com aprovao.
Ainda com a finalidade de reforar a importncia dada capacitao profissional, o
governo estabelece, por meio do Decreto 45.957, de 2012, legislao que disciplina a
percepao de gratificao por encargo de curso ou concurso, que remunera o servidor que
desempenhe funo de instrutor em cursos internos, atue como fiscal de prova ou em banca
de concurso ou que participe de planejamento e execuo de concursos pblicos. A
legislao especfica disciplina os valores a serem recebidos por essas atividades
extraordinrias, as quais devero ser exercidas fora do horrio normal de trabalho ou
ensejar a compensao de horas. Ressalte-se que essa gratificao no se incorpora
remunerao do servidor para qualquer efeito legal, no sendo utilizada como base de
clculo para outras vantagens e benefcios.
O que se abstrai da poltica de desenvolvimento que ela atende a mais de um
propsito. Enquanto as aes de desenvolvimento tcnico e gerencial se relacionam
diretamente com o objetivo corporativo de atingimento da misso do rgo ou entidade, o
treinamento introdutrio tem foco na formao do servidor, sua insero no ambiente
organizacional e na cultura, tendo forte influncia no seu comportamento no trabalho
durante sua vida funcional. De outra maneira, as polticas de pagamento de honorrios e a
concesso de bolsa de estudos tm o propsito de reconhecer um trabalho diferenciado ou
uma necessidade do servidor de ter contato com conhecimento especializado para melhor
desenvolver seu trabalho. Os servidores estavam em uma zona de conforto, precisvamos
tir-los dessa situao e fazer com que percebessem que precisavam promover as
mudanas. A partir dessa reflexo deu-se incio construo da poltica no ano de 2006
(Diretora Central de Gesto do Desenvolvimento do Servidor/SCPRH/SEPLAG).

4.1.4 Poltica de gesto do desempenho

Foi adotada como uma poltica de gesto do governo a partir de 2004, com a edio
dos Decretos 43.672, de 2003, e 43.764, de 2004, sendo considerada uma ferramenta
gerencial de suporte definio, acompanhamento e avaliao do desempenho dos
servidores pblicos, em ciclos anuais, com o propsito de promover o desenvolvimento

81

profissional dos mesmos e contribuir para o alcance de resultados institucionais cada vez
melhores e para a qualidade do servio ao cidado.
O estado de Minas Gerais conta com trs tipos de avaliaes de desempenho, que
muito se assemelham em seus procedimentos e base conceitual utilizada, sendo que o
principal diferencial pode ser atribudo ao pblico-alvo ao qual direcionada. A gesto do
desempenho um processo composto de quatro etapas organizadas em um ciclo contnuo:
acordo do desempenho esperado firmado no incio do perodo avaliatrio entre gerente e
servidor; acompanhamento da execuo do plano de ao com monitoramento dos
resultados alcanados em termos de melhoria do desempenho e desenvolvimento das
competncias; avaliao ou atribuio de notas ao desempenho alcanado no final do
perodo; e, por fim, feedback ao servidor do seu desempenho e reconhecimento. Todos os
tipos de avaliao utilizam, como critrios, um conjunto de comportamentos verificveis
que formam uma competncia especfica, seja ela organizacional ou individual, as quais
so compostas de conhecimentos, habilidades e atitudes. Ainda um ponto comum a
utilizao de comisses de avaliao em substituio avaliao direta chefia-servidor e o
direito do servidor entrar com recurso contra o resultado obtido no processo.
A Avaliao Especial de Desempenho (AED) aplica-se ao servidor recem-ingressado
em cargo efetivo por concurso pblico, que se encontra no perodo de trs anos de estgio
probatrio. Essa modalidade de procedimento tem a finalidade de inserir o novo servidor
na cultura de trabalho do governo, reforando comportamentos adequados e incentivando o
desenvolvimento de competncias relevantes para o trabalho (conhecimentos, habilidades e
atitudes). Assim, caber ao gerente imediato, durante a fase de construo do acordo de
desempenho e do acompanhamento, identificar pontos fortes e pontos de melhoria a serem
trabalhados nos planos de ao individuais.
O segundo tipo a Avaliao de Desempenho Individual (ADI), que se aplica aos
servidores estveis, aqueles confirmados no cargo aps o trmino do perodo de estgio
probatrio, bem como aos servidores detentores de cargos de recrutamento amplo, e tem a
finalidade de alcanar mais eficincia na execuo dos processos de trabalho. O terceiro
tipo a Avaliao de Desempenho dos Gestores Pblicos (ADGP), destinada aos
servidores em funo gerencial e tem o propsito de aprimorar e profissionalizar a atuao
do gerente pblico responsvel pela implementao da estratgia de governo e das polticas
pblicas destinadas ao cidado. A ADGP tem a particularidade de ser uma metodologia de
avaliao 180, sendo composta de um conjunto mais complexo de instrumentos e

82

procedimentos, por meio dos quais o servidor faz a autoavaliao, avaliado por sua
gerencia imediata e por uma equipe de subordinados diretos.
Todo o ciclo anual de gesto do desempenho apoiado por um sistema
informatizado, no qual os planos, acompanhamentos e avaliaes so registrados, sendo de
livre acesso a todos os servidores por meio de senha. A poltica bastante
institucionalizada, apesar de ter sofrido adaptaes frequentes desde o seu surgimento,
sendo regulamentada por meio de leis, decretos, resolues, portarias e instrues que
emanam da SEPLAG para serem cumpridas pelos demais rgos e entidades do governo.
Ficou muito claro para ns que se no envolvssemos os rgos e entidades o modelo no
ficaria aderente, foi necessrio analisar a realidade dos rgos para que a poltica tivesse
mais efetividade (Diretora Central de Gesto do Desenpenho/SCPRH/SEPLAG) 35. Os
resultados individuais da avaliao anual de desempenho so expressos em valores
numricos, em uma nota de zero a 100, sendo utilizados como requisito para a promoo e
progresso na carreira (reconhecimento do mrito para valores acima de 70), para
priorizao da participao do servidor em programas de capacitao profissional (nota
entre 50 e 70), bem como para abertura de processo de demisso por insuficincia de
desempenho (nota abaixo de 50).
Como se v, o principal propsito da poltica de gesto do desempenho influenciar
um comportamento mais adequado ao alcance de resultados cada vez melhores nos rgos
e entidades, o que reflete na prestao de servio pblico sociedade. Desse esforo
devem fazer parte tanto os servidores quanto os gerentes. Quando acompanhamos
qualitativamente os resultados da avaliao de desempenho, percebemos que o impacto
tem sido muito mais cultural, em termos do aumento do comprometimento do servidor
com o trabalho, do que no aumento das notas obitidas (Diretora Central de Gesto do
Desenpenho/SCPRH/SEPLAG).

4.1.5 Poltica de sade ocupacional

Com o propsito de valorizar o servidor pblico estadual e alcanar bom nvel de

sade de forma que possa dedicar-se s suas funes laborais, o governo possui um
conjunto de diretrizes, programas, campanhas e aes que visam reduzir riscos inerentes ao
trabalho, investir na preveno de doenas ocupacionais e promoo da sade do servidor,
35

Entrevista pessoal, 09 de setembro de 2013.

83

humanizar o tratamento de situaes especiais e melhorar condies gerais de trabalho. O

grande objetivo a presena saudvel do servidor enquanto trabalhador, que ele entre e
saia do servio pblico com a mesma sade, ou sem agravamento de doena ocasionado
pelo trabalho (Diretora Central de Sade Ocupacional/SCPMSO/SEPLAG)36. Associado
a esse esforo, que pode ser considerado preventivo, a poltica trata ainda das percias
mdicas destinadas ao reconhecimento da condio de sade do servidor para efeito da
concesso de direitos e benefcios em condies especficas.
O governo, por meio de unidade especfica da SEPLAG, realiza exames pradmissionais que avaliam o estado geral de sade do servidor antes do ingresso em cargo
pblico e desenvolve anlise de caracterizao de deficincia, uma vez que so reservadas
10% das vagas de concurso para todo cargo ou emprego pblico a pessoas portadoras de
deficincia. Ainda para promover a sade do servidor, desenvolve anlise para
caracterizao de acidente de trabalho, de doena profissional e de situaes laborais de
periculosidade, penosidade e insalubridade, com a finalidade de desenvolver aes de
preveno e de reconhecimento de direitos.
As percias mdicas que compem a poltica possuem amplo espectro de enfoques,
todos com o propsito de reconhecer condies de sade dos servidore ou seus familiares.
A licena para tratamento de sade reconhece a incapacidade temporria do servidor para o
desempenho de suas obrigaes e autoriza o seu afastamento para tratamento mdico,
enquanto a percia para adaptao de horrio no interrompe as atividades laborais, mas
autoriza o cumprimento de horrio reduzido por tempo determinado, de forma que permita
a realizao de tratamentos especficos, a exemplo dos fisioterpicos ou psiquitricos.
Outro tipo de percia realizada a que visa avaliar a necessidade de ajustamento funcional
do servidor a novas atividades ou funes, tendo em vista a ocorrncia de acidente ou
doena que o torne parcialmente inapto ao cargo ocupado, sem perda de direitos e
vantagens. No caso de avaliao de incapacidade total e definitiva para o servio, aps
perodo mnimo de 24 meses de afastamento em tratamento de sade, o servidor ser
compulsoriamente aposentado, fazendo jus aos proventos de aposentadoria conforme
determina a legislao especfica.
Exemplificando aes de humanizao, algumas percias mdicas so realizadas com
o propsito de identificar a necessidade de tratamento de condies especiais. O servidor,
acometido de molstia profissional e algumas doenas graves definidas em legislao
36

Entrevista pessoal, 11 de setembro de 2013.

84

especfica, ser isento do pagamento do imposto de renda sobre os proventos da

aposentadoria. Ainda com a mesma preocupao, ter direito reduo da jornada de
trabalho, de 40 horas para 20 horas semanais, o servidor que for legalmente responsvel
por pessoa em tratamento especializado de sade que demande acompanhamento
constante, enquanto durar a situao especial.
Apesar de o tema poder levar a uma ateno mais humanizada e particularizada do
indivduo, as polticas de sade ocupacional so diretamente relacionadas aos direitos e
deveres do servidor e, portanto, extremamente estruturadas e de cumprimento obrigatrio
por ambas as partes estado e servidor , com pouca margem de escolha ou
discricionariedade e forte impacto nas demais polticas de gesto de pessoas. O esforo e
desafio atual de aprovar uma lei, que j est em tramitao, que prope uma viso
unificada do que seria a sade ocupacional no estado, minimizando o risco poltico de
descontinuidade dos programas a cada mudana de governo. A legislao atual
fragmentada em vrios institutos, muitas vezes copiada de legislao federal, necessitamos
unificar em uma poltica para todo o estado que considere a sade ocupacional, a Medicina
do

Trabalho

Engenharia

de

Segurana

(Diretora

Central

de

Sade

Ocupacional/SCPMSO/SEPLAG).

4.1.6 Poltica de cargos e funes

A criao de cargos comissionados para exerccio de funes gerenciais e de

assessoramento, assim como de gratificaes especficas, tem forte aproximao com a
poltica de carreira e remunerao, uma vez que se apresenta como uma sistemtica de
compensao financeira pelo desempenho de papis especficos de interesse do governo.
Algumas carreiras de alguns grupos de atividades possuem um conjunto de cargos
comissionados especficos e gratificaes por desempenho de funes tcnicas, conquistas
histricas que so fruto de polticas prprias de terminados rgos e entidades. O governo
instituiu um conjunto de gratificaes agrupadas em trs tipos, que seriam utilizadas em
todos os rgos e entidades do Poder Executivo Estadual, com o propsito de valorizar e
reconhecer os servidores em desempenho de funes estratgicas. O principal motivo da
reformulao de cargos foi simplificar o modelo; o estado tinha um quantitativo imenso de
cargos, com cargos prprios para cada rgo e entidade. Cerca de 500 cargos foram
resumidos em 11 DAD - cargo de direo e assessoramento da administrao direta e 29

85

DAI - cargo de direo e assessoramento da administrao autrquica e fundacional

(Diretor Central de Gesto de Cargos e Funes de Confiana/SCPRH/SEPLAG)37.
A primeira gratificao se apresenta como cargo de provimento em comisso,
denominados direo e assessoramento da administrao direta (DAD) para as Secretarias
de Estado e direo e assessoramento da administrao autrquica e fundacional (DAI)
para as fundaes e autarquias. So graduados em nveis aos quais corresponde um valor
especfico, de acordo com a complexidade das atribuies associadas, e destinam-se a
remunerar o exerccio de direo de unidades administrativas e chefia de equipes de
trabalho, projetos e programas de governo, bem como o assessoramento tcnico ou
especializado. Os cargos podem ser de recrutamento amplo ou limitado38 e a escolaridade
exigida para seu provimento ser de nvel mdio ou superior conforme estabelecido no
dispositivo legal.
A segunda gratificao denominada funo gratificada, funo gratificada da
administrao direta (FGD) para as Secretarias de Estado e funo gratificada da
administrao autrquica e fundacional (FGI) para as fundaes e autarquias. So tambm
graduadas em nveis, aos quais correspondem diferentes remuneraes, e destinam-se ao
exerccio de funes de confiana relacionadas coordenao de equipes, projetos e
programas ou ao assessoramento, mas no so utilizadas para direo de unidades
administrativas. Assim como os cargos comissionados, podem exigir nveis diferentes de
escolaridade conforme a complexidade, porm somente podem ser exercidas por
servidores pblicos.
Por fim, tem-se a gratificao temporria estratgica (GTE), que se destina a servidor
ocupante de cargo em comisso e que estejam desempenhando funo estratgica de
grande complexidade ou relevncia para os projetos de governo.
Estabelece, ainda, a legislao prpria que o dirigente mximo do rgo ou entidade
pode alterar a distribuio dos cargos comissionados, funes gratificadas e gratificaes
temporrias, para atender sua estratgia de atuao, desde que no altere o valor total a
ser comprometido com o pagamento das respectivas remuneraes. As alteraes devem
respeitar um interstcio mnimo de seis meses e ser aprovadas pela SEPLAG.

37

Entrevista pessoal, 30 de outubro de 2013.

Cargo de recrutamento amplo aquele que pode ser ocupado por qualquer cidado, independentemente de
qualquer vnculo com o estado. J o cargo de recrutamento limitado aquele que somente poder ser
exercido por servidor pblico estadual, ocupante de cargo efetivo ou detentor de funo pblica.
38

86

Uma grande novidade trazida por essa poltica foi a simplificao e agrupamento de
verbas que compem os cargos comissionados e gratificaes e fez com que o
servidor passasse a compreender melhor sua composio e sistemtica remuneratria;
que o trabalho de evoluo de cargos ficasse mais facilitado, impactando
positivamente no pagamento de benefcios e reconhecimento de direitos do servidor
(Diretor Central de Gesto de Cargos e Funes de Confiana/SCPRH/SEPLAG).

Os cargos de provimento em comisso e as gratificaes so diretamente

relacionados ao reconhecimento do mrito e do esforo do servidor em desenvolver as
competncias necessrias ao melhor desempenho de funes de gesto e coordenaes de
pessoas ou projetos de interesse estratgico para o seu rgo de atuao.

4.2 Descrio das polticas pblicas de gesto de pessoas de Portugal

Este tpico do trabalho apresenta as principais polticas de gesto de pessoas da

administrao direta do Estado de Portugal, que so descritas brevemente, com destaque
para suas caractersticas principais em relao s suas finalidades declaradas,
procedimentos e instrumentos. Todas as informaes foram extradas do site da DireoGeral da Qualificao dos Trabalhadores em Funes Pblicas (INA) e da Direo-Geral
da Administrao e do Emprego Pblico (DGAEP), pertencentes ao Ministrio das
Finanas de Portugal, entidades s quais compete o estabelecimento das polticas de gesto
de pessoas, sua formulao, coordenao, execuo, orientao, controle e avaliao de
implementao nos demais rgos e entidades do Poder Executivo.

4.2.1 Poltica de provimento

Pode ser considerada uma preocupao presente na poltica de recrutamento e seleo

de Portugal a igualdade de oportunidades e condies a todos os que queiram ingressar no
servio pblico. So diversas as modalidades de ingresso coordenadas pela INA, servio
central do governo que tem, ainda, a competncia de promover a formao e gerenciar a
mobilidade dos trabalhadores.
Para efeito de compreenso da estratgia em relao ao provimento, sero destacadas
as principais formas de recrutamento interno e externo desenvolvidas pela INA. A primeira
o recrutamento geral de pessoal, para carreiras comuns a vrios rgos e servios, feito
de forma centralizada e por meio de concurso pblico. Assim, o concurso poder ser

87

utilizado para ocupao imediata de cargo ou posto de trabalho vagos ou para a criao de
uma reserva de pessoal para ocupaes futuras. Segundo a Portaria 145-A/2011, apesar de
aplicado de forma centralizada, o procedimento concursal dever levar em considerao os
mapas de pessoal39 de cada servio ou rgo, destacando competncias, atribuies e
escolaridade exigidas para cada posto de trabalho. O edital do concurso dever, ainda,
estabelecer o nmero de vagas e definir o tipo de relao de emprego que se pretende
constituir (por tempo indeterminado, determinado ou determinvel), identificando os
instrumentos de seleo mais adequados a cada caso. Ressalte-se que as provas de
conhecimento e a avaliao psicolgica so mtodos obrigatrios para a modalidade do
concurso. A novidade do sistema foi a introduo de novos mtodos de seleo, como a
entrevista de avaliao de competncias ligadas ao posto de trabalho e avaliao de
portflios (Presidente da Direo-Geral da Qualificao dos Trabalhadores em Funes
Pblicas INA)40.
Outra importante forma de ingresso se d por meio da participao no Curso de
Estudos Avanados em Gesto Pblica (CEAGP), destinado a candidatos com licenciatura
superior. O CEAGP tem o propsito de promover ampla formao em gesto pblica e
viabilizar que os alunos ingressem automaticamente na funo de tcnico superior ou se
candidatem funo de dirigente. O ingresso no CEAGP tambm respeita os princpios de
igualdade de condies e oportunidades e se assemelha a um concurso com prova de
conhecimento, anlise curricular e entrevista. Ainda na linha gerencial, a terceira
modalidade relaciona-se a procedimentos especiais para recrutamento de dirigentes
superiores e intermedirios, geralmente aberto a qualquer cidado nacional e centrado em
avaliao curricular e entrevista.
A quarta forma de ingresso identificada pelo Programa de Estgios Profissionais na
Administrao Pblica Central (PEPAC), considerado uma iniciativa de valorizao
profissional de jovens licenciados, de at 30 anos, que estejam procura do primeiro
emprego, desempregados ou em busca de uma nova oportunidade mais adequadas s suas
capacidades. Os estgios tm durao de 12 meses e conferem bolsa remuneratria aos
participantes, alm de subsdio para custear a alimentao. Todo o processo de
recrutamento e seleo de estagirios centralizado no INA.
39

Mapa de pessoal um documento que identifica o nmero de postos de trabalho necessrios ao

desempenho das atividades de cada rgo ou servio, organizados em cargos segundo categorias funcionais e
carreiras gerais e especficas, com seus respectivos nveis de complexidade. O mapa ir destacar, ainda, as
competncias e atribuies dos cargos e a formao acadmica necessria para seu ocupante.
40
Entrevista pessoal, 04 de novembro de 2013.

88

O INA gerencia, ainda, a Bolsa de Emprego Pblico (BEP), criada pelo Decreto-Lei
n 78, de 23 de abril de 2003, que tem como objetivos a simplificao e promoo de
transparncia nos procedimentos de recrutamento interno nos servios e facilitar a
mobilidade interna (processo que ser apresentado em seguida). A BEP faz a conexo entre
o interesse do servio de encontrar um profissional qualificado e o do trabalhador em
conseguir melhor posio, independentemente do tipo de vnculo de emprego existente.
Assim, o Portal BEP ir abrigar informaes sobre oportunidades de emprego pblico, o
Sistema de Gesto dos Trabalhadores em Situao de Mobilidade Especial (SIGAME) e
sobre oferta de estgios profissionais, do PEPAC. O recrutamento interno funciona, um
pouco, como instrumento de mobilidade na tica do trabalhador e na tica dos servios;
acaba por haver reaproveitamento dos recursos (Diretora-Geral da Qualificao dos
Trabalhadores em Funes Pblicas INA).

4.2.2 Poltica de carreira e remunerao

Por meio da Lei 12-A/2008 estabeleceram-se os atuais regimes de emprego, vnculos,

carreiras e remuneraes dos trabalhadores pblicos da administrao direta e indireta do
Estado Portugus.
As carreiras, como forma de organizao do quadro de pessoal, dizem respeito a
trabalhadores com vnculo por tempo determinado ou indeterminado, seja por nomeao
ou contrato de trabalho. As carreiras sero gerais quando suas atribuies ou funes forem
transversais a vrios rgos e servios. A reforma promovida em 2008 permitiu construir
carreiras com contedo funcional bastante amplo. Basicamente o que distingue as carreiras
so a distribuio de tarefas e atividades descritas em cada posto de trabalho. O contedo
amplo possibilita uma mobilidade maior e facilita a gesto (Diretora-geral da
Administrao e do Emprego Pblico DGAEP)41.
As carreiras especiais relacionam-se a um ou poucos rgos ou servios, tendo em
vista a natureza especfica de suas atribuies e a diferenciao de formao acadmica e
experincia exigidas dos ocupantes. Sendo, em princpio, prprias de um nico setor de
atividade econnica, tm deveres funcionais especficos, justificando seu tratamento
diferenciado. Como exemplo de carreiras especiais tm-se, entre outras, a de inspeo, a
mdica, a de docente universitrio e a das Foras Armadas.
41

Entrevista pessoal, 08 de novembro de 2013.

89

As carreiras sero ainda classificadas segundo seu grau de complexidade em relao

escolaridade exigida, o que demonstra preocupao com a adequada capacitao dos
trabalhadores para atingir bom desempenho na funo.
Outra reforma recente importante, tendo em vista a mudana de paradigma
implementada em consonncia com tendncias da administrao pblica em nvel mundial,
foi a transformao ocorrida no regime de emprego e vnculo. Somente passa a ser
permitido nomear novos trabalhadores para as chamadas funes de estado e o ingresso
nas demais funes passa a ser por contrato de trabalho em funo pblica, por tempo
determinado ou indeterminado, sendo o regime baseado nas regras gerais do cdigo de
trabalho. O uso do contrato de trabalho no significa diminuio das exigncias de
igualdade de condies e oportunidades, o ingreso segue as mesmas regras da nomeao e
dependem de procedimento concursal (Diretora-geral da Administrao e do Emprego
Pblico - DGAEP).
Uma carreira pode ser composta de vrias categorias que se distinguem pelo
contedo funcional de seus postos de trabalho e por posies remuneratrias prprias,
sendo que cada categoria funcional ser composta de no mnimo oito nveis de
remunerao. A promoo na carreira, que se relaciona alterao no posicionamento
remuneratrio, poder ocorrer a cada ano automaticamente, conforme disposto por norma
ou por deciso gerencial. Como norma geral, o reposicionamento remuneratrio para o
nvel seguinte ocorrer quando um trabalhador obtiver em sua avaliao de desempenho a
nota mxima, duas notas consecutivas imediatamente inferiores mxima ou trs notas
consecutivas com desempenho considerado positivo. A alterao de nvel remuneratrio
sempre observar a existncia de oramento previamente aprovado.
O reposicionamento por deciso gerencial ocorrer quando o dirigente mximo do
rgo ou servio decidir destinar oramento especfico para reconhecimento de
desempenho superior a uma ou mais categorias ou a uma ou mais carreiras. A escolha
levar, ainda, em considerao atribuies, competncias, formao acadmica e
experincia dos trabalahdores a serem reposicionados. Por exceo, tal reposicionamento
por deciso gerencial poder ser concedido a um nico trabalhador como forma de
reconhecimento de mrito e desempenho em condies extraordinrias. Todas as
alteraes gerenciais de posicionamento remuneratrio devem ser fundamentadas e
publicadas.

90

Em regra geral, a remunerao do trabalhador composta de remunerao-base,

suplementos e prmios de desempenho. A remunerao-base fixada pelo governo por
meio de tabela nica, composta de todos os nveis remuneratrios possveis, a qual fruto
de negociao coletiva com os representantes dos trabalhadores. Os nveis constantes da
tabela so utilizados para compor as posies remuneratrias de cada categoria e carreira,
bem como dos cargos em comisso de servio. Hoje o trabalhador pode entrar na carreira
em qualquer nvel remuneratrio, desde que demonstre, no procedimento concursal, que
tem experincia adequada e que respeite as regras de negociao da remunerao
(Diretora-geral da Administrao e do Emprego Pblico - DGAEP).
Suplemento remuneratrio o acrscimo na remunerao do trabalhador que exerce
funo especial ou com elevado nvel de exigncia em relao a outros que ocupem
posio similar em uma mesma categoria ou carreira. O suplemento ser transitrio quando
se referir a uma contrapartida por hora extra ou por trabalho em fim de semana, noturno ou
em feriado. Ser permanente quando se tratar de funes com periculosidade,
insalubridade e em sistema de planto, entre outras.
Os prmios de desempenho sero distribudos quando o oramento assim o permitir e
por deciso do dirigente mximo do rgo ou servio, a qual dever ser fundamentada e
dada publicidade. Somente podero receber prmios os trabalhadores que no tenham tido
alterao no seu nvel remuneratrio no mesmo perodo.

4.2.3 Poltica de desenvolvimento do servidor

O Decreto-Lei 396/2007 estabelece em Portugal a poltica nacional de qualificao

dos trabalhadores da administrao pblica e define que a competncia para sua elaborao
e gesto ser da DGAEP e do INA.
Entre as diversas iniciativas e aes previstas na poltica pode-se destacar a formao
geral dos trabalhadores, que se inicia quando do ingresso no servio pblico, momento no
qual dever participar de um curso de capacitao e desenvolver estgio de experincia,
ambos com durao e contedo varivel e adaptado funo. No decorrer da vida
funcional considerado um direito e um dever do trabalhador participar anualmente de
eventos de formao profissional, visando sua qualificao, atualizao ou
aperfeioamento.

91

Outra iniciativa que faz parte da poltica geral o investimento na formao de

trabalhadores com baixa qualificao em relao s exigncias das unidades de servio.
Essa formao desenvolvida no mbito do projeto Iniciativa Novas Oportunidades,
criando oportunidades especficas de capacitao de trabalhadores em centros de
qualificao criados em todo o pas e destinados formao nas reas de gesto pblica e
recursos humanos:

Para alm do diagnstico de necessidades de formao feito de forma centralizada,

estamos a fazer levantamentos com base nos gaps de competncias identificados
pelos servios. Para o prximo ano temos projeto de desenvolver uma metodologia
de avaliao de competncias transversais e inerentes aos postos de trabalho
(Presidente da Direo-geral da Qualificao dos Trabalhadores em Funes Pblicas
INA).

A DGAEP baseia-se no Catlogo Nacional de Qualificaes como referencial para

identificar contedos transversais adequados s necessidades dos rgos e servios e
relevantes aos cursos de formao das carreiras comuns da administrao pblica
portuguesa, presentes em todos os rgos e servios: Assistente Operacional e Assistente
Tcnico da Administrao Pblica e Tcnico Superior. Para alm da nossa formao de
catlogo, temos trabalhado com os servios para desenvolver formao medida para cada
servio, de acordo com suas especificidades e orientada para a realidade daquele servio
(Presidente da Direo-geral da Qualificao dos Trabalhadores em Funes Pblicas
INA).
Ainda como parte da poltica de desenvolvimento, um grande destaque dado
formao gerencial. A Portaria no 146/2011 identifica os cursos de formao profissional
visando preparao de altos dirigentes para a administrao pblica de Portugal. O
objetivo dotar a administrao pblica de dirigentes e gestores bem qualificados para
responder o interesse pblico, oferecendo populao servios de qualidade. Para tanto, a
portaria regulamenta como se daro os cursos, enfatizando em linhas gerais seus
contedos, forma de participao e critrios de aproveitamento. Entre esses destacam-se o
CEAGP, destinado ao desenvolvimento de uma liderana forte e voltado para ocupantes de
cargos de direo superior. O Programa de Formao em Gesto Pblica (FORGEP)
destina-se a titulares de cargos de direo intermediria, sendo focado no desenvolvimento
de competncias tcnicas e comportamentais. Por fim, o Curso de Alta Direo em

92

Administrao Pblica (CADAP) destinado a dirigentes, com destaque para uma

formao extremamente qualificada nos quesitos cientfico, tcnico e comportamental.
Alm desses cursos mencionados, a poltica ainda prev uma sistemtica de
atualizao de conhecimentos e habilidades a cada novo perodo de exerccio de uma
funo gerencial, normalmente de trs anos, sendo que a participao se d por inscrio
dos interessados.

4.2.4 Poltica de gesto do desempenho

Por meio da Lei 66-B/2007 Portugal instituiu um Sistema Integrado de Gesto do

Desempenho na Administrao Pblica (SIADAP), formado por trs tipos de avaliaes,
sendo que um deles no ser tratado nesta explorao, por relacionar-se avaliao
institucional. Essa poltica tem o propsito de apoiar as decises estratgicas em gesto,
melhorar a qualidade dos servios, promover motivao e comprometimento dos
trabalhadores e ientificar necessidade de investimento na capacitao profissional dos
mesmos. O objetivo, em primeiro lugar, era de conhecimento dos trabalhadores e, por
outro lado, responder a uma cultura de exigncia diferenciar aqueles que contribuem
mais para o funcionamento do servio daqueles que, embora contribuindo, contribuiro
menos (Diretora-geral da Administrao e do Emprego Pblico - DGAEP).
O SIADAP baseia-se em uma srie de princpios da administrao pblica, entre os
quais se podem destacar a universalidade de aplicao a todos os trabalhadores, a
transparncia em relao aos critrios de avaliao e responsabilizao por resultados e a
orientao qualidade dos servios pblicos oferecidos populao. A avaliao de
desempenho tem importncia em todo o sistema de gesto de recursos humanos. Se no
tiver um instrumento que nos obriga a ter um espao de reflexo, estamos sempre a apagar
o fogo (Diretora-geral da Administrao e do Emprego Pblico - DGAEP).
O SIADAP 2 relaciona-se avaliao dos dirigentes e realizado em ciclos de trs
anos para ocupantes de cargos intermedirios e de cinco anos para cargos superiores. As
avaliaes so realizadas ao final do perodo de comissionamento, sendo que ocorrem
acompanhamentos anuais que se resumem apresentao de relatrios de atividades ao
superior imediato. Os parmetros utilizados so o grau de cumprimento dos compromissos
assumidos ou os resultados obtidos pela unidade sob a gesto do avaliado, somando-se a
esses as competncias demonstradas conforme cada nvel de gerncia. Tanto os parmetros

93

de resultado quanto as competncias a serem consideradas so acordadas entre avaliador e

avaliado no incio do perodo, sendo que o avaliador o dirigente mximo do servio ou o
membro do governo que tenha definido os propsitos de uma gesto especfica. Os efeitos
do resultado da avaliao restringem-se renovao ou no da comisso de servio, no
sendo mais requisito para a concesso de qualquer outro tipo de benefcio ou vantagem, a
exemplo do que ocorria quando da instituio da poltica em 2007, quando era utilizada
para aferio de prmios de desempenho e aquisio de dias extras de frias.
O SIADAP 3 destina-se a acompanhar e avaliar o desempenho dos trabalhadores, em
periodicidade bienal, tendo como balizadores parmetros de resultados a serem alcanados
e competncias a serem demonstradas, identificadas a partir de lista previamente aprovada
para cada grupo funcional. Durante a fase de negociao do desempenho so estabelecidos
objetivos de produo, qualidade, eficincia e de aprendizado para cada membro da
equipe, alm de identificadas as competncias mais relevantes para cada funo. O
trabalhador deve fazer autoavaliao a cada perodo, a qual ir subsidiar seu gerente. A
avaliao feita pelo dirigente mximo de cada servio e tem a colaborao em carter
consultivo de uma comisso paritria formada por dois representantes da administrao e
dois representantes eleitos pelos trabalhadores.
O sistema de avaliao de desempenho nesse momento no tem muito impacto nas
demais polticas de gesto de pessoas de Portugal, por causa das restries oramentrias
atuais. As exigncias mantiveram e as recompensas, por virtude das circunstncias,
digamos, foram congeladas, criando um desequilbrio no sistema que torna difcil avaliar
de que forma que est a poder dar frutos (Diretora-geral da Administrao e do Emprego
Pblico - DGAEP).
De forma geral, a avaliao dos trabalhadores tem o propsito de alinhar objetivos
profissionais individuais aos resultados estratgicos pretendidos, identificar potenciais a
serem desenvolvidos, identificar necessidade de formao profissional e de melhoria de
processos e proporcionar a participao e comprometimento dos trabalhadores no processo
de planejamento. Quem faz a gesto do sistema o dirigente intermdio em cada servio
(Diretora-geral da Administrao e do Emprego Pblico - DGAEP).

94

4.2.5 Poltica de mobilidade especial

A Lei no 53/2006, com suas posteriores alteraes, estabelece a poltica geral de
mobilidade dos trabalhadores entre diferentes servios e tem a finalidade de propiciar
melhor aproveitamento de suas capacidades, tendo em vista processos de extino, fuso
ou reestruturao de servios que ensejam alterao ou diminuio do quadro de pessoal.
No caso de extino ou racionalizao do quadro de pessoal de algum servio, os
trabalhadores podem voluntariamente solicitar sua mobilidade, sendo seus nomes inseridos
na Bolsa de Emprego Pblico para serem aproveitados em outro servio. No caso de fuso
ou reestruturao de servios, ser feita anlise detalhada das novas atribuies e
competncias e a conformao dos postos de trabalho para o atingimento dos objetivos
organizacionais de modo a identificar o perfil do pessoal a ser necessariamente mantido em
termos quantitativo e de qualificao profissional. Essa anlise ser base para definio de
quem ser realocado e quem ser colocado em situao de mobilidade especial.
Normalmente a mobilidade especial tem acontecido por reestruturao dos servios,
muito mais do que por racionalizao dos efetivos; e estamos a identificar pessoas
desmotivadas e outras muito motivadas (Presidente da Direo-geral da Qualificao dos
Trabalhadores em Funes Pblicas INA).
Para efeito de seleo de pessoal a ser mantido ou reaproveitado em novos postos de
trabalho, ser considerada a avaliao de desempenho ou a avaliao profissional dos
trabalhadores, com base no que constituda uma lista que classifica os mais qualificados
para o exerccio das funes expressas, levando em considerao o conhecimento e
experincia requeridos.
So fases da poltica de mobilidade especial a transio, a requalificao e a
compensao. Durante a fase de transio, com 60 dias de durao o trabalhador em
mobilidade especial ir perceber a remunerao integral da categoria funcional qual
pertence, enquanto busca reiniciar suas funes, no tendo necessariamente que investir
em programas de capacitao. A fase de requalificao inicia-se logo aps os 60 dias de
transio e ter durao de 10 meses, durante os quais o trabalhador procurar melhorar
sua empregabilidade participando de programas de formao profissional, de orientao
para carreira, entre outros. Nessa fase, sua remunerao ser de 2/3 da percebida por sua
categoria funcional originria. A fase de compensao inicia-se aps a requalificao e
uma vez que o trabalhador no tenha alcanado sucesso em recolocar-se em algum servio

95

durante a fase anterior. Essa fase ter tempo indeterminado, durante a qual o trabalhador
perceber remunerao equivalente a 1/2 da base original de sua categoria. O processo
somente ser interrompido quando o trabalhador reiniciar o exerccio de alguma funo,
afastar-se em licena sem vencimento ou desvincular-se da administrao pblica por
qualquer razo. um diploma que est em reviso, decidimos fazer uma gesto um pouco
mais prxima e, portanto, a nossa estratgia foi funcionarmos um pouco como gestor de
carreiras e isso tem dado algum fruto. O que se pretende que as pessoas sejam
recolocadas nos primeiros 12 meses (Presidente da Direo-geral da Qualificao dos
Trabalhadores em Funes Pblicas INA).
Durante todo o processo de mobilidade especial, em todas as suas fases, o trabalhador
mantm seus direitos bsicos, tais como frias, subsdios de Natal, proteo social e
participao em cursos de capacitao; mas tambm os seus deveres, no considerados
aqueles relacionados ao exerccio de uma funo especfica, entre os quais se destaca a
participao em processos de seleo para realocao e em cursos de capacitao, bem
como aceitar o reincio de atividades em algum servio. O reincio do exerccio de funes
de um trabalhador em mobilidade especial dever respeitar um perodo de experincia de
seis meses, durante o qual suas capacidades para a funo sero testadas.
A seleo de trabalhador em mobilidade especial para ocupar um posto de trabalho
vago ter preferncia em relao a outras modalidades de provimento, tais como o
concurso pblico ou a utilizao de banco de reserva de pessoal.

4.3 Anlise do sistema classificatrio e de variveis proposto pelas tipologias frente s

polticas pblicas de gesto de pessoas

A tipologia proposta por Lowi (1964), como j apresentado, tem forte impacto no
estudo da cincia poltica poca em que foi criada, mantendo-se at hoje como uma
importante referncia terica para o campo. Est fundamentada no entendimento de que a
relao causal entre o processo poltico e a poltica pblica resultante poderia ser invertida,
provando que o contedo da poltica que determina o processo, as instituies, os atores e
o modelo de tomada de deciso em relao ao problema objeto da dinmica poltica. A
partir da anlise do contedo das polticas, o autor identifica o tipo de impacto causado aos
destinatrios das polticas pblicas, notadamente em relao aos recursos pblicos aos
quais tem acesso, e regulamentao dos universos pblico e privado e de sua relao. Os

96

demais autores que criaram tipologias utilizando a dimenso contedo como base da
construo de suas variveis ou categorias de anlise acabaram por reforar esse
entendimento de que o objeto de que trata a poltica determinante em todo o seu processo
de formulao, construo, implementao e anlise.
Neste tpico feita breve anlise das polticas pblicas de gesto de pessoas dos
governos de Minas Gerais e Portugal, anteriormente identificadas, frente aos sistemas
classificatrios expressos pelas tipologias da dimenso contedo, visando comprovar a
inadequao desses ltimos como ferramenta de categorizao e interpretao das polticas
desse campo. Busca-se, tambm, identificar possveis variveis analticas a serem
consideradas na proposio de uma nova tipologia.

4.3.1 Regulamentar e instituir o propsito bsico

Quase nenhuma identificao pode-se fazer entre as polticas de gesto de pessoas e a

tipologia de Lowi, a qual est intimamente relacionada s polticas pblicas primrias
(diretas populao). Mesmo quando trata dos tipos regulatria e constitutiva,
conceitos que mais poderiam se aproximar das polticas de gesto de pessoas, o autor na
verdade est disciplinando o comportamento da sociedade em sua interao com o Estado
ou a atuao do prprio governo na prestao do servio pblico populao. As polticas
de gesto de pessoas dizem respeito normatizao da relao entre o Estado e os seus
agentes, os servidores pblicos, no exatamente com o intuito da prestao de um servio
pblico, mas sim com o propsito de definir direitos, deveres e obrigaes das partes empregador e empregado - e de organizar a ao no mbito dos rgos e servios. Tais
polticas disciplinam a relao de emprego pela qual o servidor presta servio ao Estado
emprestando suas capacidades de trabalho, suas competncias, em troca de salrios e
outros benefcios, e do qual se espera determinada conduta no exerccio de sua funo e
determinado desempenho na realizao dos processos de trabalho.
De outra maneira, as polticas de gesto de pessoas, apesar de poderem ser
consideradas generalistas, segundo a concepo proposta por Lowi (1972), uma vez que se
aplicam, em tese, a todos os servidores pblicos, tambm possuem forte condo de
particularizar seu impacto nos destinatrios. As polticas se concretizam por meio de
normas legais (leis, decretos, resolues, portarias, etc.), sendo alguns itens tratados: a
prpria definio do escopo e objetivo da poltica, a quem se aplica, os pr-requisitos, qual

97

a sua intensidade, os marcos temporais, o produto esperado e a autoridade competente para

aplic-la. As pessoas possuem caractersticas prprias que alteram a aplicao das normas,
particularizando seu impacto, tais como idade, gnero, nvel de escolaridade, data de
ingresso no servio pblico, carreira qual pertence, situao funcional, vnculo de
trabalho com o Estado, entre outras.
Assim, a vertente normativa da tipologia de Theodore Lowi, segundo a lgica em que
foi concebida, colabora pouco para o esforo de diferenciar as polticas de gesto de
pessoas das demais polticas pblicas ou mesmo de diferenciar as diversas polticas de
gesto de pessoas entre si, visando categoriz-las em um esquema de interpretao que
facilite o processo de anlise. Segundo o prprio Lowi (1964), as categorias no devem ser
consideradas meras simplificaes tericas analticas, mas antes uma correspondncia com
fenmenos reais que buscam explicar e antecipar relaes sociais empiricamente
estudadas. A identificao de variveis especficas e categorias analticas prprias para a
rea de gesto de pessoas, permitindo a criao de tipologia prpria, conforme j
mencionado, seria til no processo de compreenso e avaliao das polticas pblicas da
rea, permitindo a realizao de estudos comparativos que gerem aprendizado aos
policymakers.

4.3.2 Distribuir e redistribuir benefcios aos servidores

Pode-se pensar em desenvolver um pouco mais a proposta dessa tipologia, tendo em

vista a ideia de distribuio de benefcios e custos segundo o seu grau de concentrao ou
disperso em referncia aos destinatrios. A juno dessas duas variveis benefcios e
custos cria as polticas pblicas do tipo distributiva e redistributiva. As polticas
distributivas, segundo o autor, so as mais antigas, uma vez que representam a razo de
existir do Estado aplicar coletividade, ou parte da coletividade mais necessitada, o
conjunto de recursos dos indivduos entregues aos governos para a satisfao dos interesses
da sociedade. Nesse tipo de polticas, coalises se formam em torno de interesses comuns e
mais estveis e de apoios mtuos cooptados entre os grupos organizados e os indivduos,
sendo que as relaes polticas primam pela no interferncia mtua entre os destinatrios.
Os benefcios so concentrados a alguns grupos de destinatrios, mas os custos so
distribudos a toda a coletividade, o que torna menos conflituosa a barganha por coalises e
por apoios. Algo semelhante a esse tipo de comportamento pode ocorrer em relao a

98

algumas polticas de remunerao do servidor pblico, diante da qual as entidades

representativas de classe apoiam-se mutuamente para fazer frente opositora ao governo.
No se pode dizer que as coalises formadas so suficientemente fortes para sustentar no
mdio prazo os acordos, levando as questes de remunerao a arenas conflituosas to logo
a ateno dos destinatrios evolua para a competio por recursos escassos, prprios das
polticas redistributivas.
As polticas consideradas redistributivas, segundo essa tipologia, so comumente
sustentadas por questes ideolgicas, em que os interesses classistas aparecem ampliando a
base de apoio ou oposio a questes que so, por definio, controversas. Uma vez que
tais polticas caracterizam-se por outorgar a um grupo um conjunto de benefcios, cujos
custos associados sero sustentados por outro grupo, ativam os interesses de classe em uma
base elitista na qual as grandes coalises predominam em poder sobre as menores. Para
Lowi (1964), a formao de coalises universal, mas nem todas as coalises so
equivalentes quanto aos recursos de poder e quanto ao poder em si. Da mesma maneira que
as polticas distributivas, as polticas redistributivas de Theodore Lowi no caracterizam
com clareza as polticas pblicas de gesto de pessoas e, ao mesmo tempo, poderiam ser
aplicadas a todas elas na medida em que podem ser descritas como a inteno do governo
em aplicar recursos investindo em seu corpo funcional, recursos esses limitados e no
suficientes para atender a todos os interesses das diversas categorias ou grupos de
servidores pblicos. As diversas polticas de gesto de pessoas desenvolvimento,
comissionamento por funo, remunerao varivel, progresso na carreira, pagamento de
honorrios, concesso de bolsa de estudos, entre outras, competem entre si pelos recursos
e as diversas categorias de servidores competem entre si dentro de determinada poltica.
A proposta de Lowi (1964), que nesse ponto aproxima-se da tipologia de Wilson
(1983), pode contribuir para clarear alguns aspectos que se verificam no processo de
elaborao de polticas pblicas da rea de gesto de pessoas, tais como as arenas e os
atores envolvidos e seus interesses. E permite que alguma sugesto de categoria analtica
comece a ser construda de forma customizada conforme recomenda Secchi (2010). A
lgica de distribuio de benefcios enquadra-se de forma adequada na natureza das
polticas de gesto de pessoas, mas no direta a relao com uma contrapartida natural de
repartio de custos associados. Nesse escopo poderiam ser enquadradas a poltica de
desenvolvimento, a poltica de reconhecimento do mrito no provimento por concurso
pblico, na ocupao de cargos comissionados e recebimento de gratificaes; a poltica de

99

realocao de pessoal e mobilidade especial; a poltica de remunerao por produtividade;

a poltica de evoluo na carreira por desempenho e escolaridade; e a poltica de sade
ocupacional. Ainda se aproximando da ideia de distribuio de benefcios, para efeito de
criao de uma tipologia de anlise poderiam ser considerados alguns direitos do servidor,
tais como as frias, o adicional de desempenho, o 13o. salrio, a remunerao de frias, a
livre associao sindical e a irredutibilidade salarial.

4.3.3 Complexidade e abrangncia da gesto de pessoas

De outra forma, os estudos de Gormley (1986) poderiam ser utilizados para dar um
passo nas anlises das polticas de gesto de pessoas em relao proposta de Theodore
Lowi, na medida em que, focado na ideia de poltica regulatria, prope um detalhamento
segundo as variveis de relevncia para o pblico em geral e complexidade tcnica do tema
tratado. Define que a relevncia de uma poltica relaciona-se sua capacidade de afetar e
envolver elevado nmero de pessoas, o que implica a necessidade de um tratamento
poltico da questo para se buscarem solues de mais consenso e aceitao dos diversos
atores. J a complexidade relaciona-se ao conhecimento especializado necessrio para se
encontrarem solues para a questo ou problema a ser enfrentado, implicando um
tratamento de natureza mais tcnica na busca de solues.
Essa lgica, em que se organizam as variveis apresentadas, muito se aproxima da
proposta de eixo tipolgico de Bozeman & Pandey (2004), que ser analisada em seguida,
quanto sua adequao s polticas de gesto de pessoas. A vantagem da proposta de
William Gormley est na interao entre duas variveis, as quais podem adotar dois
valores antagnicos, o que possibilita a criao de uma matriz mais rica em detalhes
analticos e no puramente uma rgua que polariza uma nica varivel em seus extremos.
Ao se tentar classificar as polticas de gesto de pessoas na tipologia do autor, em um
esforo exploratrio, percebe-se que todas se enquadrariam no mesmo tipo, o que no
permite a diferenciao que poderia enriquecer o estudo e a anlise das mesmas e favorecer
a interpretao e avaliao dos seus resultados. Assim, tomando esse esforo exploratrio
de enquadramento, podem-se considerar trs possibilidades de classificao das polticas
pblicas de gesto de pessoas, conforme o aspecto que se queira destacar e considerar.
Um primeiro esforo de enquadramento poderia ser obtido considerando-se as
polticas pblicas de gesto de pessoas na sua semelhana com as polticas de emprego.

100

Apesar de todos os exemplos apresentados pelo autor tratarem de polticas diretas

populao e regulao das organizaes privadas, nenhuma delas relacionadas s
polticas internas de gesto ou indiretas, so ressaltadas algumas caractersticas das
polticas de emprego (contratao, condies de trabalho, segurana, salrios) e que podem
ser utilizadas de forma anloga. As polticas de emprego so consideradas de alta
relevncia, por impactarem outras reas da vida dos cidados, mas, em termos de
complexidade, entende o autor que so de baixa aplicao de conhecimento tcnico
especializado porque so mais fceis de controlar e compreender. Por analogia, poder-se-ia
concluir que as polticas pblicas de gesto de pessoas se assemelham a essas e seriam
enquadradas no grupo das chamadas hearing room politics ou poltica de audincia,
conforme traduo de Secchi (2010, p. 20).
De outra forma, o que poderia ser uma segunda tentativa classificatria, Gormley
(1986) reconhece que polticas pblicas inovadoras agregam mais tecnologia ao tema e
soluo do problema em questo, aumentando o seu grau de complexidade e alterando o
posicionamento em sua matriz tipolgica. Tal deslocamento poderia ocorrer com as
polticas de gesto de pessoas durante os movimentos reformistas, notadamente com a
NGP que se prope a mudar o paradigma da gesto de pessoas no servio pblico,
agregando novos valores, propsitos, ferramentas e instrumentos de gesto. Assim, tais
polticas poderiam ser enquadradas, ainda, no tipo operating room politics ou poltica de
sala operatria (Secchi, 2010, p. 20), aquela de alta complexidade e alta salincia, na
medida em que chama a ateno de maior nmero de atores irregulares 42 ou ocasionais,
conforme apresentado por Gormley (1986). De acordo com esse autor, so esses os
jogadores mais interessantes do jogo poltico, pois, embora irregulares, possuem um
padro previsvel de comportamento e estratgia de participao no ciclo de polticas
pblicas, o qual determinado pela correlao entre complexidade e relevncia em cada
situao, reforando a ideia trazida por Theodore Lowi de que os atores so variveldependentes no processo de formulao de polticas pblicas.
Outra anlise poderia configurar as polticas de gesto de pessoas no grupo das board
room politics ou polticas de sala de reunio, na traduo de Secchi (2010, p. 20), pois os
pacotes reformistas, nos quais tais polticas se encontram, tm pouca capacidade de atrair a
ateno da populao, por acreditar tratar-se de questes internas, mas tm alta
42

Gormley (1986) identifica como atores regulares da arena poltica os burocratas e como atores irregulares
os polticos, cidados, jornalistas, juzes, empresrios, os altos burocratas e os especialistas que atuam no
processo de poltica pblica conforme lhes seja de interesse.

101

complexidade na medida em que exige conhecimento tcnico especializado para propor

solues eficazes de gesto para a administrao pblica diante dos desafios atuais
enfrentados pelos governos. Segundo Gormley (1986), nesse grupo de polticas geralmente
se envolvem os burocratas e os especialistas, com o propsito de reduzir as incertezas e
emprestar confiabilidade s propostas.
O que se pode concluir que a tipologia de William Gormley, na forma como est
estruturada, no permite clara classificao das polticas pblicas de gesto de pessoas em
um tipo da matriz, de forma a permitir a utilizao de um dado sistema analtico
interpretativo.

4.3.4 O contedo impactando o modelo de tomada de deciso

Bozeman & Pandey (2004) informam que a predominncia de um contedo tcnico

em uma poltica pblica pode ser relacionada ao modelo de tomada de deciso adotado.
Quando o contedo da poltica fortemente tcnico, prevalece o modelo racional que
privilegia a busca pela eficincia e eficcia, havendo pouca discordncia quanto ao seu
objetivo final, mas alguma sobre as formas de se alcan-los. J no modelo poltico de
tomada de deciso, o que sobressai, segundo os autores, o conflito e a luta de interesses,
sendo caracterizado por discordncia quanto finalidade da ao ou, ao menos, sobre as
prioridades estabelecidas ao longo do processo de elaborao e implementao.
Assim, o que ir definir se uma poltica de contedo mais tcnico ou mais poltico,
de forma a posicion-la na rgua tipolgica de Bozeman & Pandey (2004), o seu grau de
consenso e o nvel de conhecimento tcnico aplicado. O posicionamento nessa rgua
tipolgica ir determinar o processo de elaborao da poltica pblica, desde a fase de
identificao do problema, sua insero na agenda, a formulao de alternativas, a tomada
de deciso, implementao e avaliao.
Para a construo de sua proposta tipolgica, os autores consideraram quatro fatores,
o que aqui ser chamado de critrios, que formam o contedo do processo decisrio, sendo
todos eles influenciados pelo contedo da poltica pblica em elaborao. O conhecimento
desses fatores ajuda na compreenso da tipologia e de sua possibilidade de adequao para
diferenciar as polticas de gesto de pessoas. O primeiro o critrio de deciso: uma
poltica pblica ser mais tcnica ou mais poltica conforme a conjugao de caractersticas
que levem em considerao sua viabilidade tcnica, relao custo-benefcio, justia social

102

e utilidade. Uma poltica com alto grau de utilidade, viabilidade tcnica e boa relao
custo-benefcio ser caracterizada como de contedo tcnico, enquanto outra com forte
apelo de justia social e boa relao custo-benefcio ser caracterizada como de contedo
poltico.
O segundo critrio analisado o tempo gasto na tomada de deciso, considerado
desde o momento em que um problema identificado e entra na agenda pblica, at que se
decida por uma ao a ser implementada par solucion-lo. Neste critrio consideram-se,
ainda, as interrupes de tempo ocorridas no processo, bem como sua estabilidade.
O terceiro critrio diz respeito aos atores envolvidos, sendo considerados o nmero e
o posicionamento dos mesmos em relao ao problema se so externos ou internos ao
governo.
Por fim, o quarto critrio relaciona-se informao utilizada e ao grau de
burocratizao do processo de elaborao da poltica pblica.
O que fazer, qual direcionador tomar para a elaborao de uma poltica pblica que
se posiciona no centro ou prxima do centro da rgua tipolgica de Barry Bozeman e
Sanjay Pandey, em relao ao seu contedo? o que acontece atualmente com as polticas
de gesto de pessoas descritas neste trabalho de pesquisa. Possuem elevado atributo
tcnico, devido ao fato de serem inovadoras em relao sua aplicao no mbito da
administrao pblica, fruto de pesquisas acadmicas e prticas visando encontrar
melhores solues para o problema da busca por mais eficincia no servio pblico, a qual
pressupe mais eficcia de seu corpo funcional. Entretanto, so tambm tais polticas
carregadas de alto teor poltico, pois envolvem diferentes atores internos e externos ao
governo43, com interesses conflitantes, e impacto direto na aprovao poltica dos
tomadores de deciso policymakers. Esse contexto de exposio dos policymakers
aprovao pblica impacta fortemente as possibilidades de consenso em torno do problema
objeto de discusso, neutralizando a caracterstica eminentemente tcnica do contedo.
A tipologia de Bozeman & Pandey (2004), portanto, no seria a mais indicada para
sustentar a descrio, anlise e avaliao de polticas pblicas de gesto de pessoas, na
medida em que no colabora em sua diferenciao, pouco contribuindo para o avano desta
pesquisa especfica.

43

Esta taxonomia de atores tambm considerada por Secchi (2010), sendo nominada de atores
governamentais e atores sociais, cujo nvel de participao efetiva ir determinar se uma poltica pblica teve
um processo mais impositivo ou consensual de elaborao.

103

4.3.5 Interesses e custos compartilhados

Por fim, para efeito de anlise, apresenta-se a j citada tipologia de Wilson (1983), a
qual pode ser considerada uma evoluo dos estudos de Theodore Lowi quanto logica do
impacto das polticas pblicas e sua relao com os custos associados. A partir dos dois
tipos apresentados por Theodore Lowi polticas distributivas e redistributivas , James
Wilson constri uma nova tipologia que considera o comportamento de duas variveis: a
distribuio de benefcios e a repartio de custos, para as quais o autor analisa o quo so
concentradas. Para identificar os nveis de concentrao das variveis, Wilson considera a
distribuio de benefcios e custos em relao a grupos de interesse, indo da centralizao
em alguns grupos at a difuso a toda a coletividade. Assim, o que se percebe que ele
enriquece e complementa em detalhes a proposta inicial de Lowi (1964), mas no se
percebe que isso altere consideravelmente a capacidade desse tipo de categorizao em
diferenciar as polticas pblicas de gesto de pessoas para efeito analtico. No
exatamente a distribuio de benefcios e custos o que diferencia as polticas de gesto de
pessoas, mas o seu propsito em termos de gesto da fora de trabalho disposio do
governo, que utiliza a distribuio de benefcios para aumentar a motivao, reconhecer
mrito e conseguir o comprometimento dos servidores.
Portanto, pode-se constatar da anlise que as polticas de gesto de pessoas so ao
mesmo tempo regulatrias, pois disciplinam a atuao do governo em relao aos seus
empregados e as obrigaes e direitos desses para com o Estado e a funo de servir ao
pblico; so tambm clientelistas ou distributivas, na medida em que os benefcios aos
servidores pblicos so sustentados por todos os cidados; podem ser consideradas de
contedo eminentemente tcnico e tambm poltico, pois so construdas a partir de muitas
negociaes com diversos grupos de interesse, notadamente os servidores pblicos e suas
entidades de classe, os cidados e os legisladores, os especialistas e burocratas; mas
tambm demandam apurado estudo para se encontrar solues modernas e eficientes para
produzir mais, com melhor qualidade e menos desgaste e baixo custo.
Ainda pode-se dizer que tais polticas possuem certo grau de complexidade, no
somente pelo conhecimento tcnico associado, mas tambm por toda a carga poltica que
novos benefcios propostos para os servidores pblicos causam na populao em geral.
Chama-se a ateno para o modo de atuar dos governos e sua ineficincia para tratar do
interesse coletivo, ao mesmo tempo em que se entendem necessrias a motivao, a

104

valorizao e o justo reconhecimento do trabalho desenvolvido por esses mesmos

servidores pblicos.

105

5 PROPOSTA DE TIPOLOGIA

Tendo em vista que da anlise das tipologias de polticas pblicas identificadas

resultou a constatao da inconformidade destas ltimas para classificar e diferenciar as
polticas pblicas de gesto de pessoas, neste captulo ser apresentada uma proposta de
tipologia prpria para a rea, buscando encontrar um conjunto especfico de variveis e
categorias analticas a serem consideradas na construo de tipificao simples e completa.
A evidenciao de um sistema classificatrio eficaz fundamental para que as polticas de
gesto de pessoas sejam tratadas de forma organizada no esforo de anlise.
Ser, ainda, considerada como fundamento para a tipologia proposta a compreenso
de que a poltica pblica uma ao de governo relacionada ao intuito maior de promoo
do interesse pblico; que existe forte interao entre a administrao pblica e a poltica
pblica, colocando o servidor pblico no centro do ciclo de polticas pblicas como um
importante ator; que os desafios das organizaes pblicas so prprios e extremamente
complexos, diferentes das empresas privadas, e utilizam-se metodologias e instrumentos
prprios de gesto; e que a gesto pblica esta em constante transformao, acompanhando
as necessidades da sociedade a qual representa, sendo particularmente forte no momento
atual o impacto dos movimentos reformistas gerencialistas.
Em seguida, sero apresentadas as consideraes e concluses do esforo de
validao da tipologia proposta, por um grupo de 20 especialistas em polticas pblicas e
em gesto de pessoas, selecionados no universo brasileiro e portugus por seu reconhecido
conhecimento e experincia no campo objeto desta pesquisa.
Todo o contedo tratado neste captulo 5 espelha a redao final das variveis e tipos
que compom a tipologia proposta, aps a realizao das trs rondas de pesquisa e debate
utilizando-se a metodologia Delphi. As redaes intermedirias podem ser conferidas nos
instrumentos de pesquisa (questionrios) que se encontram nos Apndices B e C. Ser
apresentada, ainda, a anlise final da validao da tipologia a partir dos dados quantitativos
e qualitativos apurados nas mesmas trs rondas do Delphi, sendo que as anlises
intermedirias que subsidiaram o debate ao longo das rondas encontram-se nos Apncices
H e I.

106

5.1 Uma proposta de tipologia para as polticas pblicas de gesto de pessoas

Neste subitem ser apresentada uma proposta de tipologia para categorizao das
polticas pblicas de gesto de pessoas, a partir do dilogo entre a bibliografia consultada e
as polticas existentes atualmente nas duas unidades de observao - governo de Minas
Gerais, Brasil, e governo de Portugal. O que essa tipologia pretende oferecer uma opo
de diferenciao das diversas polticas de gesto de pessoas comumente utilizadas pelos
governos e presentes nessas duas unidades de observao, diferenciao esta que possa
subsidiar o trabalho dos analistas durante o processo de constituio de uma poltica
pblica, conforme abordado na apresentao do policy cycle.
As aes, iniciativas, processos e estratgias que compem o conjunto de polticas de
gesto de pessoas em uma viso macro apresentada na reviso da literatura tm o propsito
ltimo de dotar o governo da capacidade de responder cada vez melhor ao desafio de
implementar o interesse pblico por meio de fornecimento de bens, servios e solues que
atendam necessidade da sociedade (indivduos, grupos e organismos). Pelo que se
depreende das diversas polticas descritas nesta pesquisa, percebe-se que elas afetam de
modo diferente a maneira como o servidor realiza o seu trabalho, impactando de forma
distinta nas entregas e resultados alcanados. Tal diferenciao pode ser percebida quando
da atuao direta do indivduo no processo de trabalho, demonstrando mais competncia,
alinhamento, produtividade ou comprometimento. Outra maneira de verificar o impacto
das polticas de gesto de pessoas est na constatao da gerao de valor pblico como
consequncia

da

transformao

de

competncias

individuais

em

capacidades

organizacionais.

5.1.1 Proposio de variveis

Pode-se dizer que as polticas de gesto de pessoas tm intencionalidades que as

diferenciam e afetam a sua capacidade de contribuir para que a criao de valor pblico
acontea. Essa capacidade parece ser diretamente relacionada ao seu contedo ou
elementos essenciais, segundo um conjunto de variveis que poderiam ser identificadas e
organizadas em um esquema classificatrio capaz de, ao mesmo tempo, diferenciar e
agrupar as polticas de gesto de pessoas em tipos prprios.

107

Pretende-se que esses tipos tenham aceitvel grau de seletividade e coerncia, na

medida em que o esquema classificatrio proposto traga significado para o esforo de
anlise, alinhando mtodo e contedo. A simplicidade e adequao ao campo de estudo
(gesto de pessoas na rea pblica) outro atributo perseguido por essa proposta de
tipologia, visando torn-la uma ferramenta til ao esforo de anlise. A possibilidade de
integrao com outras tipologias existentes uma caracterstica desejvel da proposta,
tendo em vista a possibilidade de gerao de novos modelos analticos conectando a gesto
de pessoas na esfera pblica com outros campos do conhecimento. Confiabilidade e
legitimidade, predicados essenciais da tipologia proposta, sero construdos primeiramente
com a validao pelo pblico de interesse (especialistas da rea consultados) e,
posteriormente, pelo reconhecimento desse mesmo pblico de especialistas na medida em
que passarem a utilizar os tipos em suas anlises tcnicas e polticas, gerando informaes
de qualidade para os decisores (policymakers). Assim, os tipos propostos podero ser
confrontados e verificados com uma boa probabilidade de se manterem atuais, sustentando
sua usabilidade em anlises futuras.
Ainda com o propsito de reforar a ideia de utilizar atributos do contedo das
polticas pblicas na construo de uma proposta de tipologia, pode-se retomar a
proposio de inverso causal defendida por Theodore Lowi, na qual os contedos das
polticas pblicas so classificados como variveis independentes e determinantes de todo
o processo de elaborao de polticas pblicas. Destaque-se a identificao dos atores
envolvidos, dos conflitos de interesses subjacentes, da agenda onde o jogo poltico
travado, do tipo de alternativas formuladas, da maneira como as decises so tomadas, do
equilbrio de poder utilizado e da forma de monitoramento e avaliao. As tipologias da
dimenso contedo, apresentadas no captulo 2 e posteriormente analisadas neste captulo
4 foram consideradas inadequadas para as polticas de gesto de pessoas, por apresentarem
sistema classificatrio e de variveis bastante amplos, no permitindo uma apropriada
categorizao e diferenciao dessas polticas entre si. Ficou constatada, portanto, a
necessidade de se desenvolver uma tipologia prpria, com novas variveis analticas, que
contribua para um avano terico no campo da gesto de pessoas na esfera pblica,
fornecendo ferramental a ser utilizado em estudos prticos futuros.
Portanto, considerando-se a reviso de literatura apresentada e o debate suscitado, o
aprendizado prtico expresso pela descrio das polticas de gesto de pessoas das duas
unidades de observao e a falta de pontos claros de diferenciao nas principais tipologias

108

existentes em relao gesto de pessoas, prope-se a utilizao das seguintes variveis e

seus respectivos valores a serem considerados na construo de um novo esquema
tipolgico de anlise. Para cada varivel descrita sero propostos trs valores ou categorias
analticas, a serem assumidos para cada poltica de gesto de pessoas, permitindo sua
classificao e diferenciao em relao varivel. Para cada categoria analtica ser
construda uma breve descrio e apresentada, de forma exemplificativa, uma poltica de
gesto de pessoas que se encaixe nessa descrio.

a) Finalidade a atender (promoo de benefcio ao servidor, alcance de objetivo

organizacional, melhoria do servio ao cidado): apesar de todas as polticas
pblicas visarem, em ltima anlise, ao interesse pblico, a gesto de pessoas como
organizadora da relao jurdica e funcional entre o governo e os servidores
pblicos pode destacar um segundo nvel de finalidades mais detalhado, mais
especfico. Os valores propostos para essa varivel espelham essa lgica, passando
do objetivo mais concreto de proporcionar benefcio ao servidor (concesso de
bolsa de estudo), para o de proporcionar ganhos para a organizao, tendo em vista
sua estratgia de gesto e caractersticas do seu negcio (formao de dirigentes),
at a relao direta com a finalidade de melhoria do servio ao cidado (avaliao
do desempenho).
b) Modalidade de interveno (estrutural, gerencial, estratgica): o tipo de interveno
est intimamente relacionado ao contedo da poltica e, por si s, j poderia ser
considerado um sistema classificatrio. Uma interveno ser considerada
estrutural quando for alicerce para outras polticas ou a formatao de algum ponto
central da relao jurdica do governo com seus servidores (planos de carreiras);
ser gerencial quando se relaciona com instrumentos que viabilizem ou melhorem a
gesto das capacidades dos servidores (sistema de mobilidade especial); e ser
estratgica quando o principal propsito der suporte ao alcance da estratgia
organizacional (pagamento de remunerao varivel).
c) Influncia na conduta (baixa, mdia, alta): a influncia no comportamento humano
um fator determinante e comumente presente na gesto de pessoas e o grau em
que ocorre pode contribuir para determinar uma diferenciao entre as diversas
prticas adotadas. O grau de influncia ser considerado baixo quando as
consequncias e resultados da poltica forem independentes da atuao do servidor

109

(exame admissional); ser alto quando o contedo da poltica tiver o claro propsito
de influenciar o comportamento do servidor na direo do interesse do governo
(pagamento de suplemento remuneratrio); e ser mdio aquele que no se encaixe
nesses extremos (programas de capacitao).
d) Caracterstica da implementao (centralizada, compartilhada, descentralizada):
essa varivel relaciona-se diretamente melhor estratgia de implementao a ser
adotada para cada tipo de poltica, visando minimizar problemas e potencializar o
alcance das polticas. Centralizao ocorre quando o processo e as aes de
implementao da poltica so comandados por uma unidade central forte (direitos
e deveres do servidor). A implementao compartilhada se verifica quando o
sucesso da poltica depender do envolvimento da unidade central normatizadora e
dos rgos implementadores com vises e alcance complementares (promoo e
evoluo na carreira). E a descentralizada quando apenas emanam da unidade
central as diretrizes, cabendo aos rgos as aes de implementao (contratao
simplificada de empregados).
e) Universalidade da abrangncia (baixa, mdia, alta): em tese, o que se imagina que
as polticas de gesto de pessoas sero aplicadas a todos os servidores
indistintamente, a ideia da isonomia de direitos iguais. Elas iro tratar igualmente
as pessoas na medida de sua igualdade, conceito que pode ser utilizado para criar
trs faixas de valores para essa varivel: abrangncia alta caracterizada pelas aes
de aplicao mais universais (remunerao bsica); mdia quando se aplica a
apenas um grupo ou categoria especfica (pagamento de gratificaes por funo);
e abrangncia baixa quando seus efeitos atingem apenas pequeno grupo (elevao
geral da escolaridade).

5.1.2 Matriz de classificao

As variveis identificadas anteriormente servem para caracterizar importantes

aspectos das polticas pblicas de gesto de pessoas na medida em que salientam traos de
seu contedo, dimenso essencial de anlise de polticas pblicas, conforme j discutido. A
cada varivel foi associado um sistema classificatrio ou de valorao que indica a
aplicao da varivel ao objeto especfico de estudo, qual seja, as polticas de gesto de
pessoas. Tomando-se como base essa lgica, foi construda uma proposta de

110

enquadramento de algumas das principais polticas de gesto de pessoas dos governos de

Minas Gerais e Portugal, descritas neste captulo, em uma matriz de valorao das
variveis apresentadas (Apndice E). Com a construo dessa matriz possvel observar
algumas semelhanas e diferenas entre tais polticas, identificando a existncia de um
esquema analtico ou tipologia coerente de classificao e diferenciao, que possa ser
utilizada no estudo das polticas de pblicas de gesto de pessoas, conforme proposto no
objetivo de estudo desta dissertao.
Assim, a classificao apresentada na matriz apenas indicativa e apresenta-se como
uma ferramenta exploratria da realidade descrita pelas polticas pblicas e seu impacto
nas diversas dimenses de anlise j estudadas nesse trabalho (contedo, temporal,
espacial, de atores e comportamental). O exerccio de construo da matriz um passo
para a proposio da tipologia especfica para a rea de gesto de pessoas que, uma vez
definida, assume vida prpria e sustenta-se na sua coerncia interna e capacidade de
classificar e explicar as aes de governo materializadas em forma de polticas,
contribuindo para o processo de anlise.

5.1.3 Tipologia proposta

A partir da Matriz de Classificao, podem-se identificar grupos de polticas com

caractersticas comuns, expressas pelo fato de assumirem um mesmo valor para um dado
conjunto de variveis. Ao se observar detidamente a forma como esses valores esto
distribudos e a sua descrio, possvel encontrar coerncia entre eles e construir uma
tipologia prpria adequada ao campo da gesto de pessoas, considerando, ainda, atributos
de simplicidade e utilidade. Segundo essa lgica, prope-se a criao de uma tipologia com
quatro tipos de polticas pblicas de gesto de pessoas, mesmo que seja sabido que as
fronteiras algumas vezes possam ser pouco ntidas e que alguma poltica, dependendo de
sua particularidade de contedo em uma organizao, possa ser classificada em mais de um
tipo e ser considerada hbrida:
Poltica estruturante: caracteriza-se por ser alicerce para as polticas dos demais
tipos, sendo utilizadas para formatar algum ponto central da relao jurdica do governo
com seus servidores ou demonstrando forte interdependncia com outras aes e
iniciativas de gesto de pessoas. O processo e as aes de implementao da poltica so
comandados por uma unidade central forte, sendo muito baixa a discricionariedade do

111

implementador, uma vez que as normas que explicitam a poltica so bem detalhadas
quanto sua aplicao, no deixando muita margem para interpretaes e escolhas. Na
mesma medida, a universalidade da abrangncia alta, pois se prope a realizar os
objetivos organizacionais.
Exemplos desse tipo de poltica sero as estruturas de carreiras, os direitos e deveres
do servidor, o regime de emprego e vnculo, a remunerao bsica, os exames periciais e as
licenas para tratamento de sade, acidente de trabalho e doena laboral.
Por serem polticas estruturantes da relao jurdica do servidor, so comumente
acompanhadas de perto pelos sindicatos, que buscam influenciar o governo participando de
sua discusso e frequentemente propondo alteraes. A necessidade de utilizao de
instrumentos de mediao para o processo de legitimao e consenso torna o ciclo dessas
polticas bastante complexo e seu tempo de formulao longo, seja quando da identificao
inicial de um problema, seja quando da proposio de alterao em seu contedo. Outra
caracterstica desse tipo de poltica sua elevada capacidade para envolvimento da mdia e
dos atores polticos, indivduos e partidos, que encontram a uma boa oportunidade para o
debate e para a defesa de sua ideologia, colocando essas polticas na agenda poltica e
criando janelas de oportunidades para a tomada de deciso. Tais polticas costumam ser
bastante institucionalizadas, demonstrando forte estabilidade, pois seu processo de
formulao implica elevado custo de transao e exerccio de poder.
Poltica de influncia na conduta: caracteriza-se por ter relao direta com o
objetivo de melhoria do servio pblico, na medida em que encoraja o servidor a ter o
comportamento esperado para alcanar os resultados finalsticos propostos e influenciar as
trajetrias das polticas ao cidado. O grau de influncia no comportamento humano desse
tipo de poltica considerado alto na medida em que seu contedo tem o claro propsito de
alinhar a atuao do servidor na direo do interesse do governo, sendo, portanto,
estratgica a modalidade de interveno. Assim, a sua implementao precisa ser
compartilhada, sendo o seu sucesso dependente de uma norma central que promova o
alinhamento, mas tambm da governana local, que possui conhecimento da cultura do
rgo ou entidade, a qual ir influenciar fortemente na conduta dos servidores por meio de
incentivos e reconhecimento. Outra particularidade que se observa sua elevada
abrangncia, normalmente atingindo todo o universo de servidores, influenciando no
somente a conduta, mas a prpria construo da cultura organizacional.

112

Exemplos desse tipo de poltica sero todas as formas de avaliao de desempenho, a

remunerao varivel, o pagamento de prmios de produtividade e suplemento
remuneratrio, a requalificao em mobilidade especial.
Esse tipo de poltica, assim como a poltica estruturante, tem forte apelo
reivindicatrio e sindical, pois podem ter impacto no montante da remunerao, mas no
alcana na mesma medida o interesse de polticos e da mdia, por serem temas de
interesses conflitantes e elevado potencial para desgaste poltico e miditico. Se for o
propsito a criao de um fato poltico impactante, a remunerao varivel e as
gratificaes so bons temas para uma abordagem de confronto ou sensacionalista. Como
dificilmente estar na agenda poltica ou ter elevado grau de publicizao e o grau de
interao com outras polticas de gesto no essencialmente alto, a poltica de influncia
na conduta poder at ter complexidade tcnica em termos de detalhamento cuidadoso dos
institutos legais para se evitarem questionamentos e demandas judiciais, mas no ter
necessariamente um ciclo complexo de elaborao. Tais polticas no so fortemente
institucionalizadas e podem ser fruto de um programa de governo especfico e
corresponderem a uma proposta ideolgica partidria ou conjuntural, correndo o risco de
serem extintas em futuros governos.
Poltica de diferenciao: caracteriza-se por destacar o esforo individual,
reconhecendo o mrito do servidor como prerrogativa para alcanar algum benefcio
diferenciado ou premiao, o que acarreta que a varivel influncia na conduta assuma
valor mdio, assinalando que as consequncias da poltica para o servidor dependem de seu
comportamento, mas os resultados pretendidos em relao ao interesse do governo so
indiretos. Por ser diretamente relacionado ao reconhecimento de mrito, esse tipo de
poltica de modalidade de interveno gerencial, sendo a implementao compartilhada,
pois as regras precisam estar bastante claras e definidas para se garantir imparcialidade no
reconhecimento do esforo individual de cada servidor.
Exemplos desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por concurso
pblico, o pagamento de gratificaes por exerccio de funes especiais (docncia, gesto
de projetos e equipes), concesso de bolsa de estudo e evoluo na carreira por
desempenho.
Uma vez que o conceito de meritocracia central para esse tipo de poltica, ela est
diretamente relacionada forma como o poder de deciso e de ao est distribudo e
reconhecido dentro da organizao. Assim, apesar de no ter forte apelo reivindicatrio e

113

miditico, tal poltica pode ser utilizada esporadicamente como bandeira para campanhas
sindicais e polticas ou mesmo como tema de mobilizao da mdia. De outra maneira, o
tema da igualdade e da diferenciao no servio pblico bastante explorado por analistas
e cientistas polticos na academia, quando refletem sobre o instituto do mrito relacionado
eficincia do servio pblico, ao impacto na cultura organizacional, ao alcance dos
interesses coletivos. Todo esse contexto pode colocar o ciclo de elaborao dessas polticas
na mira do debate tcnico, poltico, sindical e miditico, apesar de no ser garantido que
esse debate chegue mesmo a acontecer. Entre as polticas de diferenciao existem
algumas bastante institucionalizadas, como o provimento por concursos pblicos, e outras
que parecem mais ser um programa de um governo especfico, como a concesso de bolsa
de estudos e o pagamento de gratificaes.
Poltica de apoio gesto: caracteriza-se por estar diretamente relacionada melhor
gesto do corpo de servidores, suas capacidades e potencialidades, visando alcanar
objetivos corporativos, considerando escolhas estratgicas especficas e relacionadas s
caractersticas do seu negcio. Assim, a sua implementao precisa ser descentralizada,
sendo o seu sucesso fortemente dependente da governana local, que possui viso de
necessidades a serem supridas e recursos especficos a serem utilizados. Por tratar-se de
decises gerenciais, ter a poltica de gesto baixa abrangncia em relao ao corpo de
servidores, atingindo pequenos grupos conforme seja a estratgia gerencial adotada. Na
verdade, o resultado pretendido com tais polticas poderia ser alcanado por decises
gerenciais isoladas, mas o fato de ser criada uma poltica, mesmo que com alta
discricionariedade

do

implementador,

mostra

para

esses

mesmos

possveis

implementadores que h interesse do governo de que decises sejam tomadas em uma dada
direo.
Exemplos desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por contrato
simplificado, a contratao de estagirios, a movimentao entre carreiras e a mobilidade
especial, a capacitao bsica, formao de dirigentes, a elevao de escolaridade bsica e
o recrutamento interno para ocupao de cargos.
Como ocorrem com as polticas de diferenciao, as polticas de apoio gesto no
tm forte apelo reivindicatrio e miditico, podendo ser utilizadas esporadicamente como
bandeira para campanhas sindicais e polticas ou mesmo como tema de mobilizao da
mdia. O fato de no ser alto o seu grau de publicizao faz com que tais polticas sejam
normalmente pouco exploradas pelos atores externos organizao (sindicatos, agentes

114

polticos, mdia, estudantes, analistas) e permite que o ciclo de elaborao seja menos
complexo e mais rpido, apesar de muitas vezes exigir certa complexidade tcnica em
termos de detalhamento dos institutos legais. As polticas de apoio gesto no sero
fortemente institucionalizadas, possuem estabilidade enquanto vigentes e podem sofrer
alteraes drsticas ou serem extintas junto com o programa de governo ao qual estejam
associadas. E por estarem diretamente relacionadas s decises gerenciais de alta
discricionariedade, se impregnarem a cultura organizacional enquanto forem vigentes,
podero permanecerem ativas como prticas aceitas, mesmo que a poltica seja
formalmente extinta.

5.2 Resultado do Delphi

Conforme apresentado no captulo 3, a metodologia Delphi pressupe discusso da

proposta apresentada aos especialistas em rondas sucessivas, visando alcanar o
amadurecimento do debate e procurando o consenso sobre tema em pauta. A seguir
apresentam-se os resultados das trs rondas realizadas e breve anlise da evoluo do
debate, de forma a subsidiar as concluses a serem registradas no captulo 6.

5.2.1 Primeira ronda

A partir da anlise das respostas primeira ronda do questionrio (Apndice B),

percebe-se elevado grau de concordncia com as variveis, se for considerado o somatrio
das pessoas que concordam totalmente e parcialmente, sendo a menor concordncia de
69% (grau de influncia do mrito) e a maior de 100% (finalidade, grau de influncia na
conduta e universalidade de abrangncia). O que se observa, tambm, que no houve
algum especialista que tenha discordado totalmente de alguma varivel proposta, o que
pode ser visto na Tabela 5. A configurao da opinio dos especialistas em concordar que
as variveis propostas, e suas respectivas categorias analticas, podem ser consideradas e
utilizadas para expressar os contedos das polticas pblicas de gesto de pessoas indica
que se est no caminho certo para a construo de tipologia de anlise, especfica para a
rea, considerando-se essas variveis.

115

Tabela 5
Apurao dos dados quantitativos da validao das variveis 1a ronda
Varivel

Discordo
Discordo
Nem concordo
Concordo
Concordo
totalmente parcialmente nem discordo parcialmente totalmente
%
%
%
%
%

Finalidade
Capacidade de gerar valor

15

Modalidade de interveno

23

Grau de influncia na conduta

Grau de influncia do mrito

23

Dimenso da implementao

Discricionariedade do implementador
Grau de publicizao

46

54

54

31

23

54

31

69

23

46

38

54

7,5

7,5

23

62

76

25

75

Universalidade da abrangncia
Nvel de escolha do servidor

45,5

45,5

Interao c/ outras polticas de gesto

25

67

Fonte: primeira ronda de questionrio aplicada pelo SurveyMonkey em 2013.

Entretanto, a partir dos argumentos apresentados, percebe-se que a proposta de

utilizao de 11 variveis, cada qual com trs valores ou categorias analticas, foi bastante
ousada e trouxe elevado grau de complexidade tipologia criada e ao entendimento dos
especialistas sobre a relao varivel > categoria analtica > tipo.
Tal constatao levou necessidade de promover a simplificao do conjunto de
variveis, com a eliminao de algumas que se percebeu serem desnecessrias para o
propsito de categorizao e diferenciao pretendido e com o agrupamento de outras que
se detectou dizerem respeito a um mesmo sistema classificatrio. Foi feito, ainda, o esforo
de melhor adequao das categorias analticas para espelhar o novo conjunto de variveis e
dar suporte construo dos tipos de polticas que compem a proposta tipolgica.

Tabela 6
Novas variveis propostas a partir da anlise das sugestes dos especialistas
Varivel
1

Finalidade a atender

Modalidade de interveno

3
4
5

Influncia na conduta
Caracterstica da implementao
Universalidade da abrangncia

Promoo de
benefcio ao servidor
Estrutural

Valores
Alcance de objetivo
organizacional
Gerencial

Melhoria do
servio ao cidado
Estratgica

Baixa
Centralizada
Baixa

Mdia
Compartilhada
Mdia

Alta
Descentralizada
Alta

116

Assim como foi constatado na anlise quantitativa do grau de concordncia com as

variveis, a tipologia proposta tambm foi bem aceita pelo grupo de especialistas, se for
considerado o somatrio de respostas concordando parcialmente e totalmente, sendo a
menor concordncia de 64% (poltica do tipo diferenciao) e a maior de 82% (polticas do
tipo estruturante e influncia na conduta), o que pode ser visto na Tabela 7. No caso da
tipologia, houve um percentual de respostas discordando totalmente do tipo de poltica
pblica proposto, o que levou necessidade de reformulao na descrio dos tipos e na
proposio de nova ronda de respostas a um novo questionrio atualizado e mais bem
construdo.

Tabela 7
Apurao dos dados quantitativos da validao dos tipos 1a ronda
Tipo

Discordo
Discordo
Nem concordo
Concordo
Concordo
totalmente parcialmente nem discordo% parcialmente Totalmente
%
%
%
%
Estruturante
18
27
55
Influncia na conduta
18
27
55
Diferenciao
18
9
9
9
55
Apoio gesto
18
9
18
55
Fonte: primeira ronda de questionrio aplicada pelo SurveyMonkey em 2013.

5.2.2 Segunda ronda

A partir da anlise das respostas segunda ronda do questionrio (Apndice C),

observa-se que o grau de concordncia com as variveis continua elevado, se for
considerado o somatrio das pessoas que concordam totalmente e parcialmente sendo a
menor concordncia de 70% (finalidade) e a maior de 100% (grau de influncia na conduta
e dimenso da implementao), conforme Tabela 8. Contudo, o que se apreende, tambm,
que o esforo de promover a simplificao do quadro de variveis, com a eliminao de
algumas e o agrupamento de outras, fez com que a curva de concordncia se deslocasse,
diminuindo o grau de concordncia com trs das novas variveis e aumentando com as
duas outras.

117

Tabela 8
Apurao dos dados quantitativos da validao das variveis 2a ronda
VARIVEL

Discordo
Discordo Nem concordo
totalmente parcialmente nem discordo
%
%
%
10
10
10
10
10

Finalidade
Modalidade de interveno
Grau de influncia na conduta
Dimenso da implementao
Universalidade da abrangncia
10
Fonte: segunda ronda de questionrio aplicada pelo SurveyMonkey em 2014

Concordo Concordo
parcialmente totalmente
%
%
40
30
40
40
50
50
30
70
30
60

Assim como foi constatado na anlise quantitativa do grau de concordncia com as

variveis, a tipologia proposta tambm foi bem aceita pelo grupo de especialistas na
segunda ronda do questionrio, se for considerado o somatrio de respostas concordando
parcialmente e totalmente sendo a menor concordncia de 70% (poltica do tipo
estruturante e apoio gesto) e a maior de 90% (polticas da influncia na conduta e
diferenciao), o que pode ser visto na Tabela 9. No caso da tipologia, houve um
movimento dos percentuais de respostas no sentido de elevao da concordncia com os
tipos de poltica pblica propostos, comprovando que a reformulao na descrio dos
tipos foi uma estratgia acertada e facilitou a trajetria em direo ao consenso.

Tabela 9
Apurao dos dados quantitativos da validao dos tipos 2a ronda
Tipo

Discordo
Discordo
totalmente parcialmente
%

Estruturante

10

Influncia na conduta

10

Diferenciao

Nem concordo
Concordo
Concordo
nem discordo parcialmente totalmente
%
%
%
20

10

Apoio gesto
10
20
Fonte: segunda ronda de questionrio aplicada pelo SurveyMonkey em 2014.

20

50

30

60

30

60

30

40

Cabe ressaltar que, nessa ronda, nenhum especialista discordou totalmente de algum
dos quatro tipos que compem a tipologia proposta, o que aponta que se est caminhando
na direo de melhoria da tipologia proposta.

118

5.2.3 Terceira ronda

A partir da anlise das respostas terceira ronda do questionrio (Apndice D),

observa-se que o grau de concordncia com a tipologia continua elevado, se for
considerado o somatrio das pessoas que concordam totalmente e parcialmente. O que se
apreende, tambm, que o esforo de promover adequao na descrio e na
exemplificao das polticas de gesto de pessoas relacionadas aos tipos fez com que a
curva de concordncia se deslocasse, eliminando a discordncia total e a discordncia
parcial, diminuindo o percentual de especialistas que nem concordam nem discordam,
aumentando consideravelmente o grau de concordncia. Como pode ser visto na Tabela 10,
a menor concordncia de 83,5% (poltica do tipo estruturante), as intermedirias de
91,5% (poltica do tipo diferenciao e apoio gesto) e a maior de 100% (polticas do
tipo influncia na conduta).

Tabela 10
Apurao dos dados quantitativos da validao dos tipos 3a ronda
Tipo

Discordo
totalmente
%

Estruturante

Discordo
parcialmente
%

Nem concordo
Concordo
Concordo
nem discordo parcialmente totalmente
%
%
%
16,5

Influncia na conduta

25

58,5

41,5

58,5

Diferenciao

8,5

33

58,5

Apoio gesto

8,5

25

66,5

Fonte: terceira ronda de questionrio aplicada pelo SurveyMonkey em 2014.

Fazendo uma anlise geral em relao s contribuies qualitativas dos especialistas

nas trs rondas da pesquisa Delphi (Apndice H, I e J), quando foram convidados a
apresentarem comentrios, questionamentos, crticas e argumentos complementares s
perguntas de mltipla escolha, detectou-se carncia de discusso terica e de instrumentos
de categorizao e anlise de polticas pblicas de gesto de pessoas, constatada
indistintamente entre os trs atores envolvidos: administradores pblicos, acadmicos e
consultores da rea. Tal carncia levou muitas vezes os comentrios para a esfera prtica e
exemplificativa, buscando avaliar a capacidade dos governos de implementao ou de uma
poltica de gesto de pessoas especfica ser ou no a melhor soluo para certa demanda ou
problema pblico. Essa constatao refora a importncia do desenvolvimento de

119

pesquisas tericas sobre o campo da gesto pblica em relao s polticas pblicas

derivadas, que possam suscitar a discusso entre esses importantes atores (administradores
pblicos, academia e consultores).

120

6 CONCLUSES

A abordagem das concluses deste trabalho procura respeitar a lgica de construo

da metodologia de pesquisa utilizada, a qual envolveu apreciaes tericas sobre tipologias
de polticas pblicas, associadas utilizao de duas unidades de observao, os governos
de Minas Gerais, Brasil, e de Portugal. Essa associao permitiu a identificao de
possveis variveis e categorias de anlise a serem empregadas na proposio de tipologia
especfica para as polticas de gesto de pessoas, no dissociada do que j existe no campo
de estudo da cincia poltica e da anlise de polticas pblicas.
Assim, a partir do confronto dos dados da pesquisa emprica (entrevistas e
questionrios), bibliogrfica e documental, apresentam-se as concluses, contribuies e
recomendaes deste trabalho acerca da problemtica identificada.

6.1 Tericas e tipologia proposta

A pesquisa bibliogrfica permitiu conhecer, com mais profundidade, as diversas

tipologias de polticas pblicas e sua importncia terica e prtica para o policy cycle. A
partir da compreenso do que as diversas tipologias existentes oferecem em termos de
sistema classificatrio e de variveis de anlise, ficou ainda mais evidente que as polticas
de gesto de pessoas no podem ser adequadamente classificadas, pois as tipologias no
permitem apropriada categorizao e diferenciao dessas polticas entre si ou em relao
s demais, o que propiciaria a utilizao de um sistema analtico interpretativo.
Conforme se depreendeu do estudo dos autores que desenvolveram tipologias de
contedo de polticas pblicas, as categorias de um sistema classificatrio no devem ser
consideradas meras simplificaes tericas, e sim guardar correspondncia com fenmenos
reais, mais uma vez com o propsito de permitir a categorizao e diferenciao efetiva, o
que foi validado pelo grupo de especialistas consultados. Retomando a proposio de
inverso causal defendida por Theodore Lowi, na qual os contedos das polticas pblicas
so classificados como variveis independentes e determinantes de todo o processo de
elaborao de polticas pblicas, as variveis e categorias de anlise utilizadas na
construo da tipologia de polticas pblicas de gesto de pessoas foram determinantes
para que a tipologia proposta tivesse boa aceitao entre os especialistas.

121

Quanto tipologia proposta, pode-se concluir, pelos resultados da metodologia

Delphi de validao, que teve muito boa aceitao por parte dos especialistas consultados,
que representam trs diferentes dimenses de anlise de polticas pblicas administrao
pblica, academia e consultorias privadas. A dinamicidade da metodologia, a qual se
desenvolve ao longo de rondas de debate assncrono e monitorado a distncia pelo
pesquisador, alimentado por devolutiva das apuraes intermedirias de resultados
enriquecidas pelos comentrios espontneos dos respondentes aos questionrios, permitiu
que a tipologia fosse sendo ajustada a partir das principais sugestes e crticas dos
especialistas, facilitando que aumentasse consideravelmente o grau de concordncia com
os tipos propostos.
Com o elevado nvel de concordncia alcanado, a menor sendo de 83,5% (poltica
do tipo estruturante), as intermedirias de 91,5% (poltica do tipo diferenciao e apoio
gesto) e a maior de 100% (polticas do tipo influncia na conduta), entende-se que a
tipologia proposta pode ser considerada validada, o que se conseguiu por meio do
alinhamento do seu contedo com o mtodo utilizado. Outro atributo perseguido foi a
possibilidade de integrao com outras tipologias existentes, o que foi conseguido quando
se adotou, como base do esforo de anlise e criao, a utilizao da dimenso contedo da
poltica para se determinar as variveis e categorias de classificao que iriam subsidiar os
tipos, a exemplo das tipologias apresentadas no captulo 2. A possibilidade de integrao
com outras tipologias existentes uma caracterstica alcanada pela proposta, interessada
na possibilidade de gerao de novos modelos analticos conectando a gesto de pessoas na
esfera pblica com outros campos do conhecimento.
Por fim, entende-se que, a partir dos resultados alcanados com a aplicao da
metodologia Delphi, a tipologia proposta possui atributos de simplicidade e adequao ao
campo de estudo, tornando-a ferramenta til ao esforo de anlise, tendo em vista a
confiabilidade e legitimidade iniciais alcanadas a partir da validao pelo pblico de
interesse direto (especialistas da rea consultados). Espera-se que isso seja mantido a partir
do reconhecimento desse mesmo pblico de especialistas, na medida em que passarem a
utilizar os tipos em suas anlises tcnicas e polticas, gerando informaes de qualidade
para os decisores (policymakers). Assim, os tipos propostos podero ser confrontados e
verificados com uma boa probabilidade de se manterem atuais, sustentando sua usabilidade
em anlises futuras.

122

6.2 Contribuies para a gesto pblica

Pelo que se pode compreender a partir dos autores estudados e do processo de debate
com os especialistas, ficou clara a importncia de se identificar variveis e categorias
analticas especficas para a gesto de pessoas, permitindo a criao de tipologia prpria,
til no processo de compreenso e avaliao das polticas pblicas da rea, contribuindo
para o avano terico no campo da gesto de pessoas na esfera pblica, fornecendo
ferramental a ser utilizado em estudos prticos comparativos que gerem aprendizado aos
policymakers. Tal reflexo pode colaborar com a mudana do posicionamento estratgico
das polticas derivadas, permitindo aos administradores pblicos a abertura de novo espao
para melhoria de qualidade de resposta aos problemas pblicos, a partir do investimento
em polticas de gesto.
Este trabalho de investigao, tendo em vista sua pretenso de anlise e proposio
de tipologia de identificao de polticas pblicas da rea de gesto de pessoas, pode
contribuir, ainda, para o campo da anlise de polticas pblicas, seja na academia, no meio
dos organismos pblicos ou nos organismos privados de consultoria, enriquecendo o
arcabouo terico-instrumental disposio de futuros pesquisadores e analistas. Os
conhecimentos produzidos por este estudo podero ser utilizados por polticos,
administradores e especialistas que se debruam sobre os problemas pblicos em seu dia-adia, seja tomando decises, estudando os fenmenos ou implementando solues.

6.3 Limitaes e proposio de futuras investigaes

Por se tratar de proposta inovadora criao de uma tipologia prpria para polticas
de gesto de pessoas , este trabalho enfrentou algumas dificuldades e limitaes e ao
mesmo tempo abriu perspectivas para um novo campo de debate e pesquisa.
As limitaes referem-se pouca bibliografia relacionada categorizao e
apreciao tericas de polticas pblicas de gesto de pessoas na esfera pblica, enquanto
se proliferam os estudos de caso e anlises comparativas que no contribuem de forma
concreta para criao de modelo terico e de referncia para futuras anlises e
diagnsticos. A falta de material terico que pudesse servir de modelo para categorizao,
comparao, diferenciao e anlise das polticas de gesto de pessoas foi, ao mesmo
tempo, a motivao deste trabalho e seu maior desafio, impondo-se a necessidade de

123

buscar nas tipologias existentes, em comparao com as principais polticas de gesto de

pessoas, uma aproximao que permitisse lanar as bases para identificao de possveis
variveis e sistemas de categorizao, para ento construir a proposio de uma nova
tipologia. No exerccio de validao, a dificuldade foi montar um grupo de especialistas
com trs distintos olhares sobre as polticas pblicas de gesto de pessoas
administradores pblicos, acadmicos e consultores privados e, ainda, promover o debate
a distncia por meio da metodologia Delphi muito pouco conhecida, apesar de apresentarse como bastante adequada para a circunstncia.
Enfrentando as limitaes normais de um estudo acadmico, a proposio e validao
da nova tipologia fundamentaram-se nas experincias de dois governos para se construrem
as abstraes tericas necessrias, privilegiando um pas da Amrica Latina e um pas da
Europa, o que pode gerar a necessidade de adaptaes quando aplicada a outras formas de
governo e culturas de gesto diferenciadas.
De outra forma, os analistas de polticas pblicas comumente direcionam seus
esforos para as polticas pblicas primrias ou diretas (educao, segurana, sade,
saneamento, habitao, transporte, cultura, meio ambiente, entre outras) como nica
soluo possvel para a necessidade de melhoria da resposta dos governos s necessidades
coletivas da populao. Este trabalho abre a perspectiva de se buscar melhores resultados
para a sociedade em termos de prestao de servios pblicos a partir da anlise das
polticas indiretas ou derivadas gesto de pessoas, governana, planejamento estratgico,
gesto oramentria e financeira, etc.
Uma vez que prope a caracterizao das polticas pblicas com base em variveis
agrupadas em categorias quantitativas e qualitativas, comunica a essncia de seu contedo
e facilita o exerccio de anlise da ao de governo. A tipologia proposta apresenta-se
como um instrumental de identificao, categorizao e comparao de polticas e pode ser
o ponto de partida para novos estudos e proposies, seja na criao de novas tipologias
para as demais polticas derivadas, no esforo de comparao de polticas semelhantes, de
um mesmo tipo, na aplicao em diferentes governos ou na anlise do processo de gerao
e avaliao de uma dada poltica de gesto de pessoas policy cycle , explicando a
realidade a partir da teoria e traduzindo as escolhas dos policymakers.
Os prximos passos no so conhecidos, o que permite que futuros pesquisadores
caminhem em vrias direes.

124

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131

APNDICES

APNDICE A - Roteiro de entrevista semiestruturada presencial com especialistas ou

gestores de polticas de gesto de pessoas do governo de Minas Gerais
e do governo de Portugal

1. Como voc descreveria a poltica? Ela de alta ou baixa complexidade?

2. Qual o objetivo/finalidade fundamental/impacto esperado com a poltica?
3. Quais so os destinatrios a quem a poltica atinge ou beneficia? A implicao para
esses destinatrios alta ou baixa? Essa poltica do tipo universal ou segmental?
4. Qual a natureza do problema que busca resolver?
5. O conhecimento necessrio para sua elaborao e implementao estava disponvel
ou indisponvel?
6. Quem foram os atores envolvidos na elaborao e deciso de implementar a
poltica? Qual o nvel de inteno desses em implementar a poltica, alto ou baixo?
7. Qual o custo de transao embutido nessa poltica? Seu contedo eminentemente
tcnico ou poltico?
8. Em qual das dimenses a poltica se enquadra: estrutural, conjuntural, gerencial,
regulatria? Explique.
9. Quais poderiam ser os indicadores para verificar a efetividade da poltica na sua
viso?

APNDICE B - Questionrio apresentado aos especialistas na primeira ronda da

pesquisa usando o mtodo Delphi

Tipologia de polticas pblicas: uma proposta de extenso do modelo de Lowi

1 As tipologias existentes e as polticas pblicas de gesto de pessoas

Tradicionalmente, a cincia poltica considerava que a poltica pblica era o resultado

do jogo de interesses e poder entre os atores, ou seja, do exerccio da poltica como
atividade humana. Theodore Lowi, na dcada de 70, apresenta um novo entendimento e
prope uma inverso na relao causal entre o processo poltico e as polticas pblicas,
afirmando que so os contedos das polticas pblicas que determinam a dinmica ou o
processo poltico, donde se inclui: os atores a serem envolvidos, as instituies a serem
convidadas a participar, a estruturao dos possveis conflitos, as coalises de foras que
podem ser formadas, os tipos de impactos aos destinatrios das solues, a alocao de
recursos, a forma de tomada de deciso, o modelo de implementao adotado e os
instrumentos de monitoramento e avaliao.
Assim, a dimenso mais bsica para se analisar as polticas pblicas passou a ser o
seu contedo, surgindo vrias tipologias de anlise que consideravam elementos do
contedo como variveis, s quais seria associado um sistema classificatrio ou de
valorao. A tipologia, em uma proposta analtica, apresenta-se como um instrumental de
identificao, categorizao e comparao de polticas, agrupadas segundo caractersticas
semelhantes, verdadeiros guias interpretativos. Ser tanto melhor quanto maior for sua
capacidade de refletir o objeto de anlise, de explicar a realidade, de precisar as variveis
envolvidas e de traduzir escolhas.
Contudo, poucos so os estudos tericos sobre as polticas de gesto interna da
administrao pblica, considerada interesse pblico secundrio ou derivado, o que
dificulta que tais polticas tenham uma tipologia de contedo adequada sua anlise,
colocando obstculos aos avanos neste campo de estudo. As polticas de gesto de
pessoas encaixam-se nessa categoria e as anlises associadas fundamentam-se basicamente
em estudos de caso, compilao de benchmarking e boas prticas, obstando a construo
de anlises aprofundadas de sua efetividade como poltica pblica.

2 Identificao de possveis variveis

A partir da descrio das polticas de gesto de pessoas dos governos de Minas

Gerais/Brasil e Portugal, prope-se a utilizao das seguintes variveis e seus respectivos
valores a serem considerados na construo de um novo esquema tipolgico de anlise.
Para cada varivel descrita sero propostos trs valores ou categorias analticas, a serem
assumidos para cada poltica de gesto de pessoas, permitindo sua classificao e
diferenciao em relao varivel.
O que se espera que d o seu parecer sobre as 11 variveis apresentadas em
seguida, em relao sua possibilidade de serem consideradas e utilizadas para expressar
os contedos das polticas pblicas de gesto de pessoas.
Como estamos utilizando a metodologia Delphi, muito importante que justifique
sua resposta com um breve comentrio, o qual, com os comentrios dos demais
participantes da pesquisa, formar uma base crtica a ser utilizada na busca do consenso
pretendido.
Em seguida resposta a essas questes, ser apresentada para sua validao a
tipologia criada, constituda de quatro tipos.

2.1 FINALIDADE (interesse do servidor, objetivo organizacional, interesse pblico): para

alm do interesse pblico h um segundo nvel de finalidades especficas que a poltica
pode pretender atingir.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.2 CAPACIDADE DE GERAR VALOR (curto prazo, mdio prazo, longo prazo): o que
se pretende medir com essa varivel sua caracterstica temporal.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.3 MODALIDADE DA INTERVENO (estrutural, gerencial, estratgica): a qual tipo

de problema ou soluo est relacionada a poltica.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

( ) Nem discordo nem concordo

2.4 GRAU DE INFLUNCIA NA CONDUTA (baixo, mdio, alto): capacidade da poltica

de influenciar o comportamento humano na direo desejada pela organizao.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.5 GRAU DE INFLUNCIA NO MRITO (baixo, mdio, alto): capacidade de a poltica

reconhecer o mrito de cada indivduo e diferenci-lo dos demais.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.6 DIMENSO DA IMPLEMENTAO (centralizada, compartilhada, descentralizada):

maneira como implementada a poltica.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.7

DISCRICIONARIEDADE

DO

IMPLEMENTADOR

(baixa,

mdia,

alta):

possibilidade daquele que aplica a poltica tomar decises e fazer escolhas conforme o
contexto e os destinatrios envolvidos.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.8 GRAU DE PUBLICIZAO (baixo, mdio, alto): algumas polticas tm publicidade

que vo alm da legalmente exigida, tendo em vista o seu propsito e contedo.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.9 UNIVERSALIDADE DA ABRANGNCIA (baixa, mdia, alta): qual o alcance da

aplicao da poltica em relao aos servidores.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

( ) Nem discordo nem concordo

2.10 NVEL DE ESCOLHA DO SERVIDOR (baixo, mdio, alto): grau de coero que a
poltica impe participao do servidor.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.11 INTERAO COM OUTRAS POLTICAS DE GESTO (baixo, mdio, alto):

capacidade de influenciar e ser influenciada pelas outras polticas de gesto de pessoas.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

3 Uma proposta de tipologia

Tomando-se como base as variveis apresentadas, foi construda uma proposta de
enquadramento de algumas das principais polticas de gesto de pessoas dos governos de
Minas Gerais/Brasil e Portugal em uma matriz de valorao das variveis aqui descritas.
Com a construo dessa matriz foi possvel observar algumas semelhanas e diferenas
entre tais polticas, que podem ser utilizadas no estudo das polticas de pblicas de gesto
de pessoas.
Assim, foram identificados grupos de polticas com caractersticas comuns, expressas
pelo fato de assumirem um mesmo valor para um dado conjunto de variveis. Ao se
observar detidamente a forma como esses valores esto distribudos e a sua descrio, foi
possvel encontrar coerncia entre eles e construir uma tipologia prpria adequada ao
campo da gesto de pessoas, considerando, ainda, atributos de simplicidade e utilidade.
Segundo essa lgica, criou-se uma tipologia com quatro tipos de polticas pblicas de
gesto de pessoas, mesmo que seja sabido que as fronteiras algumas vezes possam ser
pouco ntidas e que alguma poltica, dependendo de sua particularidade de contedo em
uma organizao, possa ser classificada em mais de um tipo e ser considerada hbrida:
O que se espera que d o seu parecer sobre os quatro tipos apresentados em
seguida, que formam uma proposta de tipologia de classificao e anlise de polticas
pblicas de gesto de pessoas.

3.1 Poltica estruturante

Caracteriza-se por ser alicerce para as polticas dos demais tipos, sendo utilizadas
para formatar algum ponto central da relao jurdica do governo com seus servidores ou
demonstrando forte interdependncia com outras aes e iniciativas de gesto de pessoas.
O processo e as aes de implementao da poltica so comandados por uma unidade
central forte, sendo muito baixa a discricionariedade do implementador, uma vez que as
normas que explicitam a poltica so bem detalhadas quanto sua aplicao, no deixando
muita margem para interpretaes e escolhas. Na mesma medida, o grau de arbtrio do
servidor em participar ou no da poltica, sofrer os seus impactos ou colaborar com o
alcance dos resultados pretendidos baixo, tendo em vista o grau de coero contido em
seu contedo. Por se tratar de dar estrutura e formatao, esse tipo de poltica nunca
assume valores baixos para o grau de publicizao ou para a universalidade da
abrangncia.
EXEMPLOS desse tipo de poltica sero as estruturas de carreiras, os direitos e
deveres do servidor, o regime de emprego e vnculo, a remunerao bsica, os exames
periciais e as licenas para tratamento sade, acidente de trabalho e doena laboral.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

3.2 Poltica de influncia na conduta

Caracteriza-se por ter relao direta com o objetivo de alcanar o interesse pblico,
mesmo sendo uma poltica derivada ou indireta, na medida em que seu contedo tem o
claro propsito de alinhar a atuao do servidor na direo do interesse do governo. Assim,
a sua implementao precisa ser compartilhada, sendo o seu sucesso dependente de uma
norma central que promova o alinhamento, mas tambm da governana local que possui
conhecimento da cultura do rgo ou entidade, a qual ir influenciar fortemente na conduta
dos servidores. Outra particularidade que se observa sua elevada abrangncia,
normalmente atingindo todo o universo de servidores, influenciando no somente a
conduta, mas a prpria construo da cultura organizacional. Contudo, apesar de sua
aplicao abrangente, no restando ao servidor a deciso de participar ou no de seus
impactos, a escolha em colaborar para os resultados pretendidos bastante elevada e

reforada por meio de incentivos e reconhecimento, os quais mantm vivo o interesse de

cada envolvido e das equipes de trabalho em contribuir para os resultados. Por terem
relao direta com a conduta e com a cultura de uma organizao, esse tipo de poltica
nunca ter implementao centralizada ou alto grau de publicizao.
EXEMPLOS desse tipo de poltica sero todas as formas de avaliao de
desempenho, os treinamentos introdutrios, a remunerao varivel, o pagamento de
gratificaes e prmios de produtividade, a requalificao em mobilidade especial, a
contratao de estagirios profissionais.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

3.3 Poltica de diferenciao

Caracteriza-se por destacar o esforo individual, reconhecendo o mrito do servidor

como prerrogativa para alcanar algum benefcio diferenciado ou premiao. Isso acarreta
que a varivel de influncia na conduta assuma valor mdio, assinalando que as
consequncias da poltica para o servidor dependem em alguma medida de seu
comportamento, mas os resultados pretendidos em relao ao interesse do governo no so
to expressivos. A conjugao de alta influncia no mrito com mdia a alta influncia na
conduta requer que a poltica tenha alta publicizao, o que ocorre com as polticas de
diferenciao que tm forte impacto na vida funcional do servidor e precisam alcanar a
todos os servidores pblicos e, tambm, a todos os cidados que se interessem por algumas
decises de governo que afetam a vida da sociedade. Em relao ao grau de coero
embutido em seu contedo, ser considerado mediano na medida em que o servidor pode
decidir no participar, mas, uma vez que participe, ter que colaborar e arcar com as
consequncias dos resultados alcanados. Por ser diretamente relacionado

ao

reconhecimento de mrito, esse tipo de poltica nunca poder ter alto nvel de
discricionariedade do implementador, pois as regras precisam estar bastante claras e
definidas para se garantir imparcialidade no reconhecimento do esforo individual de cada
servidor.
EXEMPLOS desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por concurso
pblico, o pagamento de gratificaes por exerccio de funes especiais (docncia, gesto

de projetos e equipes), concesso de suplemento remuneratrio, concesso de bolsa de

estudo e evoluo na carreira.

( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

3.4 Poltica de apoio gesto

Caracteriza-se por estar diretamente relacionada melhor gesto do corpo de

servidores, suas capacidades e potencialidades, visando alcanar objetivos corporativos e
proporcionar ganhos de curto, mdio ou longo prazo para a organizao, considerando
escolhas estratgicas especficas e relacionadas s caractersticas do seu negcio. Assim, a
sua implementao precisa ser compartilhada, sendo o seu sucesso dependente de uma
norma central balizadora, mas tambm fortemente da governana local, que possui viso
de necessidades a serem supridas e recursos especficos a serem utilizados. Tais
caractersticas so complementadas por cenrio de alta discricionariedade do
implementador que, respeitando os normativos, poder decidir a quem se aplica a poltica e
em que momento; quanto mais vagos forem os normativos, maiores sero as margens de
julgamento na implementao. Por tratar-se de decises gerenciais, ter a poltica de gesto
baixa abrangncia em relao ao corpo de servidores, atingindo pequenos grupos conforme
seja a estratgia gerencial adotada. Na verdade, o resultado pretendido com tais polticas
poderiam ser alcanados por decises gerenciais isoladas, mas o fato de ser criada uma
poltica, mesmo que com alta discricionariedade do implementador, mostra para esses
mesmos possveis implementadores que h interesse do governo de que decises sejam
tomadas em uma dada direo. Por ser diretamente relacionada ao alcance de resultados
corporativos por meio de melhor gesto das capacidades dos servidores, a varivel do nvel
de influncia na conduta nesse tipo de poltica nunca ser baixa.
EXEMPLOS desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por contrato
simplificado, o pagamento de suplemento remunerao, a movimentao entre carreiras e
a mobilidade especial, a formao ou capacitao bsica, formao de dirigentes e a
elevao de escolaridade bsica.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

( ) Nem discordo nem concordo

4 Voc poderia citar polticas de gesto de pessoas que no se enquadrem em um desses

quatro tipos?
a) Poltica estruturante
b) Poltica de influncia na conduta
c) Poltica de diferenciao
d) Poltica de apoio gesto

APNDICE C - Questionrio apresentado aos especialistas na segunda ronda da

pesquisa usando o mtodo Delphi
Tipologia de polticas pblicas: uma proposta de extenso do modelo de Lowi
segunda ronda

1 Identificao de possveis variveis

A partir das respostas apresentadas na primeira ronda deste questionrio, foi feito um
esforo de anlise e simplificao do modelo que permitiu a eliminao de variveis que
no se relacionavam diretamente dimenso contedo, objeto deste trabalho, e a juno de
algumas variveis para criar uma aplicao mais direta dos conceitos propostos.
As 11 variveis anteriores deram origem a cinco variveis.
O que se espera que d o seu parecer sobre as cinco variveis apresentadas em
seguida, em relao sua possibilidade de serem consideradas e utilizadas para expressar
os contedos das polticas pblicas de gesto de pessoas.
Como estamos utilizando a metodologia Delphi, muito importante que justifique
sua resposta com um breve comentrio o qual, com os comentrios dos demais
participantes da pesquisa, formar uma base crtica a ser utilizada na busca do consenso
pretendido.
Em seguida resposta a essas questes, ser apresentada para sua validao a
tipologia criada, constituda de quatro tipos.

1.1 FINALIDADE A ATENDER (promoo de benefcio ao servidor, alcance de objetivo

organizacional, melhoria do servio ao cidado): apesar de todas as polticas pblicas
visarem, em ltima anlise, ao interesse pblico, a gesto de pessoas como organizadora da
relao jurdica e funcional entre o governo e os servidores pblicos pode destacar um
segundo nvel de finalidades mais detalhado, mais especfico.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

1.2 MODALIDADE DE INTERVENO (estrutural, gerencial, estratgica): a qual tipo

de problema ou soluo est relacionada a poltica, sendo intimamente relacionado ao seu

contedo. Uma interveno ser considerada estrutural quando for alicerce para outras
polticas ou a formatao de algum ponto central da relao jurdica do governo com seus
servidores (planos de carreiras); ser gerencial quando se relaciona a instrumentos que
viabilizem ou melhorem a gesto das capacidades dos servidores (sistema de mobilidade
especial); e ser estratgica quando o principal propsito for dar suporte ao alcance da
estratgia organizacional (pagamento de remunerao varivel).
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

1.3 INFLUNCIA NA CONDUTA (baixa, mdia, alta): capacidade da poltica de

influenciar o comportamento humano na direo desejada pela organizao. A influncia
no comportamento humano um fator determinante e comumente presente na gesto de
pessoas, contudo, o grau em que ocorre pode contribuir para determinar uma diferenciao
entre as diversas prticas adotadas.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

1,4

CARACTERSTICA

DA

IMPLEMENTAO

(centralizada,

compartilhada,

descentralizada): essa varivel relaciona-se diretamente melhor estratgia de

implementao a ser adotada para cada tipo de poltica, visando minimizar problemas e
potencializar o alcance das polticas. Centralizao ocorre quando o processo e as aes de
implementao so comandados por uma unidade central forte (direitos e deveres do
servidor); a implementao compartilhada se verifica quando o sucesso da poltica
depender

do

envolvimento

da

unidade

central

normatizadora

dos

rgos

implementadores com vises e alcance complementares (promoo e evoluo na carreira);

e a descentralizada quando apenas emanam da unidade central as diretrizes, cabendo aos
rgos as aes de implementao (contratao simplificada de empregados).
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

1.4 UNIVERSALIDADE DA ABRANGNCIA (baixa, mdia, alta): em tese, o que se

imagina que as polticas de gesto de pessoas sero aplicadas a todos os servidores
indistintamente, a ideia da isonomia de direitos iguais. Elas iro tratar igualmente as

pessoas na medida de sua igualdade, conceito que pode ser utilizado para criar trs faixas
de valores para essa varivel. Abrangncia alta caracterizada pelas aes de aplicao mais
universais (remunerao bsica); mdia quando se aplica a apenas um grupo ou categoria
especfica (pagamento de gratificaes por funo); e abrangncia baixa quando seus
efeitos atingem apenas um pequeno grupo (elevao da escolaridade).
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2 Uma proposta de tipologia

Toma-se como base o comportamento das polticas de gesto de pessoas em relao
s cinco variveis apresentadas na questo anterior.
Considerando-se o resultado da primeira ronda do questionrio com a avaliao feita
pelos senhores dos quatro tipos de polticas pblicas criados para a rea de gesto de
pessoas.
Solicita-se uma nova avaliao com o intuito de buscar o consenso, seja para aprovar,
seja para no aprovar a proposta de tipologia apresentada, mesmo que seja sabido que as
fronteiras algumas vezes possam ser pouco ntidas e que alguma poltica, dependendo de
sua particularidade de contedo em uma organizao, possa ser classificada em mais de um
tipo e ser considerada hbrida.

Resultado da ronda anterior

Poltica estruturante - 18% discordam totalmente, 27% concordam parcialmente e 55%
concordam totalmente.
Poltica de influncia na conduta - 18% discordam totalmente, 27% concordam
parcialmente e 55% concordam totalmente.
Poltica de diferenciao - 18% discordam totalmente, 9 % discordam parcialmente, 9%
nem discordam nem concordam, 9% concordam parcialmente e 55% concordam
totalmente.
Poltica de apoio gesto - 18% discordam totalmente, 9% discordam parcialmente, 18%
concordam parcialmente e 55% concorda totalmentem.

2.1 Poltica estruturante

Caracteriza-se por ser alicerce para as polticas dos demais tipos, sendo utilizadas
para formatar algum ponto central da relao jurdica do governo com seus servidores ou
demonstrando forte interdependncia com outras aes e iniciativas de gesto de pessoas.
O processo e as aes de implementao da poltica so comandados por uma unidade
central forte, sendo muito baixa a discricionariedade do implementador, uma vez que as
normas que explicitam a poltica so bem detalhadas quanto sua aplicao, no deixando
muita margem para interpretaes e escolhas. Na mesma medida, a universalidade da
abrangncia alta, pois se prope a realizar os objetivos organizacionais.
EXEMPLOS desse tipo de poltica sero as estruturas de carreiras, os direitos e
deveres do servidor, o regime de emprego e vnculo, a remunerao bsica, os exames
periciais e as licenas para tratamento sade, acidente de trabalho e doena laboral.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.2 Poltica de influncia na conduta

Caracteriza-se por ter relao direta com o objetivo de melhoria do servio pblico na
medida em que encoraja o servidor a ter o comportamento esperado para se alcanarem os
resultados finalsticos propostos e influenciar as trajetrias das polticas ao cidado. O grau
de influncia no comportamento humano desse tipo de poltica considerado alto, tendo
seu contedo o claro propsito de alinhar a atuao do servidor na direo do interesse do
governo, sendo, portanto, estratgica a modalidade de interveno. Assim, sua
implementao precisa ser compartilhada, sendo o seu sucesso dependente de norma
central que promova o alinhamento, mas tambm da governana local, que possui
conhecimento da cultura do rgo ou entidade, a qual ir influenciar fortemente na conduta
dos servidores por meio de incentivos e reconhecimento. Outra particularidade que se
observa sua elevada abrangncia, normalmente atingindo todo o universo de servidores,
influenciando no somente a conduta, mas a prpria construo da cultura organizacional.
EXEMPLOS desse tipo de poltica sero todas as formas de avaliao de
desempenho, a remunerao varivel, o pagamento de prmios de produtividade e

suplemento remuneratrio, a requalificao em mobilidade especial, a contratao de

estagirios profissionais.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.3 Poltica de diferenciao

Caracteriza-se por destacar o esforo individual, reconhecendo o mrito do servidor

como prerrogativa para alcanar algum benefcio diferenciado ou premiao, o que
acarreta que a varivel de influencia na conduta assuma valor mdio, assinalando que as
consequncias da poltica para o servidor dependem em alguma medida de seu
comportamento, mas os resultados pretendidos em relao ao interesse do governo no so
to expressivos. Por ser diretamente relacionado ao reconhecimento de mrito, esse tipo de
poltica de modalidade de interveno gerencial, sendo a implementao compartilhada,
pois as regras precisam estar bastante claras e definidas para se garantir imparcialidade no
reconhecimento do esforo individual de cada servidor.
EXEMPLOS desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por concurso
pblico, o pagamento de gratificaes por exerccio de funes especiais (docncia, gesto
de projetos e equipes), concesso de bolsa de estudo e evoluo na carreira.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

2.4 Poltica de apoio gesto

Caracteriza-se por estar diretamente relacionada melhor gesto do corpo de

servidores, suas capacidades e potencialidades, visando alcanar objetivos corporativos,
considerando escolhas estratgicas especficas e relacionadas s caractersticas do seu
negcio. Assim, a sua implementao precisa ser descentralizada, sendo o seu sucesso
fortemente dependente da governana local que possui viso de necessidades a serem
supridas e recursos especficos a serem utilizados. Por tratar-se de decises gerenciais ter
a poltica de gesto baixa abrangncia em relao ao corpo de servidores, atingindo
pequenos grupos conforme seja a estratgia gerencial adotada. Na verdade, o resultado
pretendido com tais polticas poderia ser alcanado por decises gerenciais isoladas, mas o

fato de ser criada uma poltica, mesmo que com alta discricionariedade do implementador,
mostra para esses mesmos possveis implementadores que h interesse do governo de que
decises sejam tomadas em uma dada direo.

EXEMPLOS desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por contrato

simplificado, a movimentao entre carreiras e a mobilidade especial, a capacitao bsica,
formao de dirigentes e a elevao de escolaridade bsica.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

3 Voc poderia citar polticas de gesto de pessoas que no se enquadrem em um desses

quatro tipos?

a) Poltica estruturante
b) Poltica de influncia na conduta
c) Poltica de diferenciao
d) Poltica de apoio gesto

APNDICE D - Questionrio apresentado aos especialistas na terceira ronda da

pesquisa usando o mtodo Delphi
Tipologia de polticas pblicas: uma proposta de extenso do modelo de Lowi
terceira ronda

1 Uma proposta de tipologia

Toma-se como base o comportamento das polticas de gesto de pessoas em relao

s cinco variveis apresentadas nas rondas anteriores do questionrio.
Considera-se o resultado da primeira e segunda rondas do questionrio com a
avaliao feita pelos senhores dos quatro tipos de polticas pblicas criados para a rea de
gesto de pessoas.
Solicita-se uma nova avaliao com o intuito de buscar consenso, seja para aprovar,
seja para no aprovar a proposta de tipologia apresentada, mesmo que seja sabido que as
fronteiras algumas vezes possam ser pouco ntidas e que alguma poltica, dependendo de
sua particularidade de contedo em uma organizao, possa ser classificada em mais de um
tipo e ser considerada hbrida.

Resultado da ronda anterior

Poltica estruturante - 10% discordam parcialmente, 20% nem discordam nem concordam,
20% concordam parcialmente e 50% concordam totalmente.
Poltica de influncia na conduta - 10% concordam parcialmente, 30% concordam
parcialmente e 60% concordam totalmente.
Poltica de diferenciao - 10% nem discordam nem concordam, 30% concordam
parcialmente e 60% concordam totalmente.
Poltica de apoio gesto - 10% discordam parcialmente, 20% nem discordam nem
concordam, 30% concordam parcialmente e 40% concordam totalmente.

Antes de comear a responder as quatro perguntas deste questionrio, seria

importante ler o arquivo encaminhado em anexo no e-mail, o qual contm as consideraes
e argumentos dos especialistas que responderam s rondas anteriores.

1.1 Poltica estruturante

Caracteriza-se por ser alicerce para as polticas dos demais tipos, sendo utilizadas
para formatar algum ponto central da relao jurdica do governo com seus servidores ou
demonstrando forte interdependncia com outras aes e iniciativas de gesto de pessoas.
O processo e as aes de implementao da poltica so comandados por uma unidade
central forte, sendo baixa a discricionariedade do implementador, uma vez que as normas
que explicitam a poltica so bem detalhadas quanto sua aplicao, no deixando muita
margem para interpretaes e escolhas. Na mesma medida, a universalidade da
abrangncia alta, pois se prope a realizar os objetivos organizacionais.
EXEMPLOS desse tipo de poltica sero as estruturas de carreiras, os direitos e deveres do
servidor, o regime de emprego e vnculo, a remunerao bsica, os exames periciais e as
licenas para tratamento sade, acidente de trabalho e doena laboral.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

1.2 Poltica de influncia na conduta

Caracteriza-se por ter relao direta com o objetivo de melhoria do servio pblico na
medida em que encoraja o servidor a ter o comportamento esperado para se alcanarem os
resultados finalsticos propostos e influenciar as trajetrias das polticas ao cidado.
O grau de influncia no comportamento humano desse tipo de poltica considerado
alto, tendo seu contedo o claro propsito de alinhar a atuao do servidor na direo do
interesse do governo, sendo, portanto, estratgica a modalidade de interveno. Assim, sua
implementao precisa ser compartilhada, sendo o seu sucesso dependente de norma
central que promova o alinhamento, mas tambm da governana local, que possui
conhecimento da cultura do rgo ou entidade, a qual ir influenciar fortemente na conduta
dos servidores por meio de incentivos e reconhecimento.
Outra particularidade que se observa sua elevada abrangncia, normalmente
atingindo todo o universo de servidores, influenciando no somente a conduta, mas a
prpria construo da cultura organizacional.

Exemplos desse tipo de poltica sero todas as formas de avaliao de desempenho, a

remunerao varivel, o pagamento de prmios de produtividade e suplemento
remuneratrio, a requalificao em mobilidade especial.

( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

1.3 Poltica de diferenciao

Caracteriza-se por destacar o esforo individual, reconhecendo o mrito do servidor

como prerrogativa para alcanar algum benefcio diferenciado ou premiao, o que
acarreta que a varivel de influncia na conduta assuma valor mdio, assinalando que as
consequncias da poltica para o servidor dependem de seu comportamento, mas os
resultados pretendidos em relao ao interesse do governo so indiretos. Por ser
diretamente relacionado ao reconhecimento de mrito, esse tipo de poltica de
modalidade de interveno gerencial, sendo a implementao compartilhada, pois as regras
precisam estar bastante claras e definidas para se garantir imparcialidade no
reconhecimento do esforo individual de cada servidor.
Exemplos desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por concurso
pblico, o pagamento de gratificaes por exerccio de funes especiais (docncia, gesto
de projetos e equipes), concesso de bolsa de estudo e evoluo na carreira por
desempenho.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Nem discordo nem concordo

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

1.4 Poltica de apoio gesto

Caracteriza-se por estar diretamente relacionada melhor gesto do corpo de

servidores, suas capacidades e potencialidades, visando alcanar objetivos corporativos,
considerando escolhas estratgicas especficas e relacionadas s caractersticas do seu
negcio. Assim, a sua implementao precisa ser descentralizada, sendo o seu sucesso
fortemente dependente da governana local, que possui viso de necessidades a serem
supridas e recursos especficos a serem utilizados. Por tratar-se de decises gerenciais, ter

a poltica de gesto baixa abrangncia em relao ao corpo de servidores, atingindo

pequenos grupos, conforme seja a estratgia gerencial adotada. Na verdade, o resultado
pretendido com tais polticas poderia ser alcanado por decises gerenciais isoladas, mas o
fato de ser criada uma poltica, mesmo que com alta discricionariedade do implementador,
mostra para esses mesmos possveis implementadores que h interesse do governo de que
decises sejam tomadas em uma dada direo.
Exemplos desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por contrato
simplificado, a contratao de estagirios, a movimentao entre carreiras e a mobilidade
especial, a capacitao bsica, formao de dirigentes, a elevao de escolaridade bsica e
o recrutamento interno para ocupao de cargos.
( ) Discordo totalmente

( ) Discordo parcialmente

( ) Concordo parcialmente ( ) Concordo totalmente

( ) Nem discordo nem concordo

APNDICE E - Matriz de classificao das polticas pblicas de gesto de pessoas

Poltica estruturante
Variveis a serem
consideradas

Modalidade de

3 Influncia conduta
Caracterstica da

4 implementao

Universalidade da

5 abrangncia

Salrio
base

Licena
sade

promoo de

melhoria do
servio ao
cidado

servidor

alcance de
objetivo
organizacional

estrutural

gerencial

estratgica

baixa

mdia

alta

centralizada
baixa

compartilhada descentralizada
mdia

alta

Exame
pradmisso

Regime
de
emprego Treinamento
e vnculo introdutrio

Doena laboral
e acidente
trabalho

1 Finalidade a atender benefcio ao

2 interveno

Carreiras Direitos
comuns
e
ou gerais deveres

Poltica de influncia na conduta

Variveis a serem
consideradas

alcance de
objetivo
organizacional

melhoria do
servio ao
cidado

estrutural

gerencial

estratgica

baixa

mdia

alta

promoo de
Finalidade a atender benefcio ao
servidor

Modalidade de
interveno

Influncia na
conduta

Caracterstica da
implementao

centralizada

Universalidade da
abrangncia

baixa

compartilhada descentralizada

mdia

alta

Avaliao de
desempenho

Requalificao
Pagamento
para
Prmio de
suplemento
Salrio
mobilidade produtividade remuneratrio varivel

Poltica de diferenciao
Variveis a serem
consideradas

Finalidade a atender

Modalidade de
interveno

Influncia
conduta

4
5

Caracterstica da
implementao
Universalidade da
abrangncia

Provimento Ingresso
por
por curso
concurso gerencial

Evoluo
na
carreira Honorrio

Bolsa
estudos

Cargo
Gratificao
comissionado por funo

promoo de
benefcio ao
servidor

alcance de
objetivo
organizacional

aelhoria do
servio ao
cidado

estrutural

gerencial

estratgica

baixa

mdia

alta

centralizada
baixa

compartilhada descentralizada
mdia

alta

Poltica de apoio gesto

Variveis a serem
consideradas

Contrato
simplificado

Movimento Formao
entre
ou
carreiras capacitao

Formao
de
dirigentes

Elevao
geral
Mobilidade
Estgio
escolaridade especial profissional

promoo de
alcance de
Finalidade a atender benefcio ao
objetivo
servidor
organizacional

melhoria do
servio ao
cidado

Modalidade de
interveno

Influncia
conduta

4
5

Caracterstica da
implementao
Universalidade da
abrangncia

estrutural

gerencial

estratgica

baixa

mdia

alta

centralizada
baixa

compartilhada descentralizada
mdia

alta

APNDICE F - Variveis inicialmente identificadas e constantes da primeira ronda

do questionrio de validao utilizando a metodologia Delphi

Finalidade (interesse servidor, objetivo organizacional, interesse pblico): apesar

de todas as polticas pblicas visarem, em ltima anlise, ao interesse pblico, gesto de
pessoas como organizadora da relao jurdica e funcional entre o governo e os servidores
pblicos, pode-se destacar um segundo nvel de finalidades mais detalhado, mais
especfico. Os valores propostos para essa varivel espelham essa lgica, passando do
objetivo mais concreto de atender ao interesse do servidor (concesso de bolsa de estudo)
para o de proporcionar ganhos para a organizao tendo em vista sua estratgia de gesto e
caractersticas do seu negcio (contratao simplificada), at a relao direta com a
finalidade de alcanar o interesse pblico (provimento por concurso pblico).
Capacidade de gerar valor (curto prazo, mdio prazo, longo prazo): a capacidade
de gerar valor pblico uma forte condicionante para todas as polticas pblicas, e o que se
pretende medir com essa varivel sua caracterstica temporal. Algumas polticas geram
resultados em curto prazo (pagamento de honorrios), outras necessitam de um perodo
mais longo de maturao e da existncia ou ocorrncia de outros fatores e seus efeitos se
verificam no mdio prazo (programas de capacitao), outras j dependem fortemente da
interao com diversas iniciativas e somente se espera que gerem valor em um longo prazo
(avaliao especial de desempenho).
Modalidade da interveno (estrutural, gerencial, estratgica): o tipo de
interveno est intimamente relacionado ao contedo da poltica e, por si s, j poderia
ser considerado um sistema classificatrio. Uma interveno ser considerada estrutural
quando for alicerce para outras polticas ou a formatao de algum ponto central da relao
jurdica do governo com seus servidores (planos de carreiras); ser gerencial quando se
relaciona a instrumentos que viabilizem ou melhorem a gesto das capacidades dos
servidores (sistema de mobilidade especial); e ser estratgica quando o principal propsito
for dar suporte ao alcance da estratgia organizacional (pagamento de remunerao
varivel).
Grau de influncia na conduta (baixo, mdio, alto): a influncia no
comportamento humano um fator determinante e comumente presente na gesto de
pessoas, contudo, o grau em que ocorre pode contribuir para determinar uma diferenciao
entre as diversas prticas adotadas. O grau de influncia ser considerado baixo quando as

consequncias e resultados da poltica forem independentes da atuao do servidor (exame

admissional); ser alto quando o contedo da poltica tiver o claro propsito de influenciar
o comportamento do servidor na direo do interesse do governo (avaliao de
desempenho individual); e ser mdio aquele que no se encaixe nesses extremos
(evoluo na carreira).
Grau de influncia do mrito (baixo, mdio, alto): a varivel meritocracia um
atributo importante da gesto pblica e fundamento da busca pela eficincia nos processos
desde a burocracia weberiana at a proposio de um novo servio pblico. Uma influncia
baixa da meritocracia ser percebida quando a poltica atingir igualmente os servidores,
independentemente do reconhecimento de capacidade superior (deveres do servidor). Alto
grau de meritocracia estar presente em polticas baseadas na diferenciao do servidor por
meio do reconhecimento de seu mrito pessoal ou premiao do esforo, como
prerrogativa para alcance de algum benefcio (gratificao de comissionamento). O grau
mediano aquele que no se encaixe nesses extremos (movimentao entre carreiras).
Dimenso da implementao (centralizada, compartilhada, descentralizada): essa
varivel relaciona-se diretamente com a melhor estratgia de implementao a ser adotada
para cada tipo de poltica, visando minimizar problemas e potencializar o alcance das
polticas. Centralizao ocorre quando o processo e as aes de implementao da poltica
so comandados por uma unidade central forte (direitos do servidor). A implementao
compartilhada se verifica quando o sucesso da poltica depender do envolvimento da
unidade central normatizadora e dos rgos implementadores com vises e alcance
complementares (pagamento de suplemento remuneratrio). E a descentralizada quando
apenas emanam da unidade central as diretrizes, cabendo aos rgos as aes de
implementao (contratao de estagirios).
Discricionariedade do implementador (baixa, mdia, alta): de modo geral, o
nvel de discricionariedade do implementador deveria acompanhar as dimenses de
implementao, sendo baixo nas polticas centralizadas, mdio nas compartilhadas e alto
nas descentralizadas. Contudo, alguma diferenciao poder ser percebida nesse binmio,
conforme o propsito da poltica, contexto de implementao e atores que se pretende
envolver, visando ao seu sucesso. Ser baixa a discricionariedade quando as normas que
explicitam a poltica forem bem detalhadas quanto sua aplicao, no deixando margem
para interpretaes e escolhas (remunerao bsica); e ser mdia (mobilidade especial) ou

alta quanto mais vagos forem os normativos, deixando ao implementador margens cada
vez maiores de julgamento na implementao (treinamento introdutrio).
Grau de publicizao (baixo, mdio, alto): essa uma varivel que isoladamente
no seria utilizada para criar um tipo analtico para a rea, tendo em vista que tudo que se
relaciona s polticas de gesto de pessoas precisa ser pblico. Contudo, algumas polticas
devero ter mais publicidade que outras, tendo em vista o seu propsito e o seu contedo,
assumindo os valores baixo (movimentao entre carreiras), mdio (licena sade) ou alto
(concurso pblico), conforme seja o destaque dado a essa publicidade, os possveis
impactos na vida funcional do servidor, a abrangncia do pblico que se pretende atingir.
Universalidade da abrangncia (baixa, mdia, alta): em tese, o que se imagina
que as polticas de gesto de pessoas iro ser aplicadas a todos os servidores
indistintamente, a ideia da isonomia de direitos iguais. Contudo, elas iro tratar
igualmente as pessoas na medida de sua igualdade, conceito que pode ser utilizado para
criar trs faixas de valores para essa varivel. Abrangncia alta caracterizada pelas aes
de aplicao mais universais (avaliao de desempenho); mdia quando se aplica a apenas
um grupo ou categoria especfica (pagamento de gratificaes por funo); e abrangncia
baixa quando seus efeitos atingem apenas pequeno grupo (elevao geral da escolaridade).
Nvel de escolha do servidor (baixo, mdio, alto): o nvel de escolha do servidor
em participar ou no das polticas de gesto de pessoas, em sofrer os seus impactos ou em
colaborar com o alcance dos resultados pretendidos determinante para a diferenciao
dessas polticas e est diretamente ligado ao grau de coero contido em seu contedo.
Assim, o grau de arbtrio do servidor ser valorado segundo a capacidade de coero
embutida no contedo da poltica, variando entre baixa (estrutura de carreiras), mdia
(comissionamento de funo) ou alta (remunerao varivel) e interferindo em sua
finalidade de orientao da conduta e do comportamento do servidor.
Nvel de interao com outras polticas de gesto de pessoas (baixo, mdio,
alto): as polticas de gesto de pessoas so, na verdade, um conjunto imbricado de
estratgias e programas desenvolvidos pelo governo, visando disciplinar a relao de
emprego estabelecida e coordenar a atuao dos servidores pblicos para o alcance dos
resultados pretendidos. Essa varivel espelha esse entendimento, na medida em que atribui
valores s polticas, conforme sejam de baixa interao com as demais (pagamento de
honorrios), demonstrando fraca dependncia ou exercendo pouca influncia sobre as
demais polticas; de mdia interao (capacitao de dirigentes); ou de alta interao

(estruturao das carreiras), caracterizada por forte interdependncia com outras aes e
iniciativas de gesto de pessoas, sendo seus contedos referenciados em outras polticas.

APNDICE G - Redao inicial dada aos tipos que compem a proposta de tipologia
e constante da primeira ronda do questionrio de validao
utilizando a metodologia Delphi

Poltica estruturante caracteriza-se por ser alicerce para as polticas dos demais
tipos, sendo utilizada para formatar algum ponto central da relao jurdica do governo
com seus servidores ou demonstrando forte interdependncia com outras aes e
iniciativas de gesto de pessoas. O processo e as aes de implementao da poltica so
comandados por uma unidade central forte, sendo muito baixa a discricionariedade do
implementador, uma vez que as normas que explicitam a poltica so bem detalhadas
quanto sua aplicao, no deixando muita margem para interpretaes e escolhas. Na
mesma medida, o grau de arbtrio do servidor em participar ou no da poltica, sofrer os
seus impactos ou colaborar com o alcance dos resultados pretendidos baixo, tendo em
vista o grau de coero contido em seu contedo. Por se tratar de dar estrutura e
formatao, esse tipo de poltica nunca assume valores baixos para o grau de publicizao
ou para a universalidade da abrangncia.
Assim, exemplos desse tipo de poltica sero as estruturas de carreiras, os direitos e
deveres do servidor, a remunerao bsica, os exames periciais e as licenas para
tratamento sade, acidente de trabalho e doena laboral.
Por serem polticas estruturantes da relao jurdica do servidor, so comumente
acompanhadas de perto pelos sindicatos que buscam influenciar o governo, participando de
sua discusso e frequentemente propondo alteraes. A necessidade de utilizao de
instrumentos de mediao para o processo de legitimao e consenso torna o ciclo dessas
polticas bastante complexo e seu tempo de formulao longo, seja quando da identificao
inicial de um problema, seja quando da proposio de alterao em seu contedo. Outra
caracterstica desse tipo de poltica sua elevada capacidade para envolvimento da mdia e
dos atores polticos, indivduos e partidos, que encontram a uma boa oportunidade para o
debate e para a defesa de sua ideologia, colocando essas polticas na agenda poltica e
criando janelas de oportunidades para a tomada de deciso. Assim, tais polticas costumam
ser bastante institucionalizadas, demonstrando forte estabilidade, pois seu processo de
formulao implica elevado custo de transao e exerccio de poder.
Poltica de influncia na conduta caracteriza-se por ter relao direta com o
objetivo de alcanar o interesse pblico, mesmo sendo uma poltica derivada ou indireta,

na medida em que encorajam o servidor a ter o comportamento esperado para se alcanar

os resultados finalsticos propostos e influenciar as trajetrias das polticas ao cidado. O
grau de influncia njo comportamento humano desse tipo de poltica considerado alto na
medida em que seu contedo tem o claro propsito de alinhar a atuao do servidor na
direo do interesse do governo. Sua implementao precisa, ento, ser compartilhada,
sendo o seu sucesso dependente de uma norma central que promova o alinhamento, mas
tambm da governana local que possui conhecimento da cultura do rgo ou entidade, a
qual ir influenciar fortemente na conduta dos servidores. Outra particularidade que se
observa sua elevada abrangncia, normalmente atingindo todo o universo de servidores,
influenciando no somente a conduta, mas a prpria construo da cultura organizacional.
Apesar de sua aplicao abrangente, no restando ao servidor a deciso de participar ou
no de seus impactos, a escolha em colaborar para os resultados pretendidos bastante
elevada e reforada por meio de incentivos e reconhecimento, os quais mantm vivo o
interesse de cada envolvido e das equipes de trabalho em contribuir para os resultados. Por
terem relao direta com a conduta e com a cultura de uma organizao, esse tipo de
poltica nunca ter implementao centralizada ou alto grau de publicizao.
Exemplos desse tipo de poltica sero todas as formas de avaliao de desempenho,
os treinamentos introdutrios, a remunerao varivel, o pagamento de gratificaes e
prmios de produtividade, a contratao de estagirios profissionais.
Esse tipo de poltica, assim como a poltica estruturante, tem forte apelo
reivindicatrio e sindical, na medida em que podem ter impacto no montante da
remunerao, mas no alcana na mesma medida o interesse de polticos e da mdia, por
serem temas de interesses conflitantes e elevado potencial para desgaste poltico e
miditico. Se, porm, for o propsito a criao de um fato poltico impactante, a
remunerao varivel e as gratificaes so bons temas para uma abordagem de confronto
ou sensacionalista. Como dificilmente estar na agenda poltica ou ter elevado grau de
publicizao e o grau de interao com outras polticas de gesto no essencialmente
alto, a poltica de influncia na conduta poder at ter complexidade tcnica em termos de
detalhamento cuidadoso dos institutos legais para se evitarem questionamentos e demandas
judiciais, mas no ter necessariamente um ciclo complexo de elaborao. Tais polticas
no so fortemente institucionalizadas e podem ser fruto de um programa de governo
especfico e corresponderem a uma proposta ideolgica partidria ou conjuntural, correndo
o risco de serem extintas em futuros governos.

Poltica de diferenciao caracteriza-se por destacar o esforo individual,

reconhecendo o mrito do servidor como prerrogativa para alcanar algum benefcio
diferenciado ou premiao. Isso acarreta que a varivel de influncia na conduta assuma
valor mdio, assinalando que as consequncias da poltica para o servidor dependem em
alguma medida de seu comportamento, mas os resultados pretendidos em relao ao
interesse do governo no so to expressivos. A conjugao de alta influncia no mrito
com mdia a alta influncia na conduta requer que a poltica tenha alta publicizao, o que
ocorre com as polticas de diferenciao que tm forte impacto na vida funcional do
servidor e precisam alcanar todos os servidores pblicos e, tambm, todos os cidados
que se interessem por algumas decises de governo que afetam a vida da sociedade. Em
relao ao nvel de escolha do servidor para a poltica de diferenciao ou grau de coero
embutido em seu contedo, ser considerado mediano na medida em que pode decidir no
participar, mas, uma vez que participe, ter que colaborar e arcar com as consequncias
dos resultados alcanados. Por ser diretamente relacionado ao reconhecimento de mrito,
esse tipo de poltica nunca poder ter alto nvel de discricionariedade do implementador,
pois as regras precisam estar bastante claras e definidas para se garantir imparcialidade no
reconhecimento do esforo individual de cada servidor.
Assim, exemplos desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por concurso
pblico, o pagamento de gratificaes por exerccio de funes especiais (docncia, gesto
de projetos e equipes), concesso de bolsa de estudo e evoluo na carreira.
Uma vez que o conceito de meritocracia central para esse tipo de poltica, ela est
diretamente relacionada forma como o poder de deciso e de ao est distribudo e
reconhecido dentro da organizao. Assim, apesar de no ter forte apelo reivindicatrio e
miditico, tal poltica pode ser utilizada esporadicamente como bandeira para campanhas
sindicais e polticas ou mesmo como tema de mobilizao da mdia. De outra maneira, o
tema da igualdade e da diferenciao no servio pblico bastante explorado por analistas
e cientistas polticos na academia, quando refletem sobre o instituto do mrito relacionado
eficincia do servio pblico, ao impacto na cultura organizacional, ao alcance dos
interesses coletivos. Tudo isso pode colocar o ciclo de elaborao dessas polticas na mira
do debate tcnico, poltico, sindical e miditico, apesar de no ser garantido que esse
debate chegue mesmo a acontecer. Entre as polticas de diferenciao existem algumas
bastante institucionalizadas, como o provimento por concursos pblicos, e outras que

parecem mais ser um programa de um governo especfico como a concesso de bolsa de

estudos e o pagamento de gratificaes.
Poltica de apoio gesto caracteriza-se por estar diretamente relacionada
melhor gesto do corpo de servidores, suas capacidades e potencialidades, visando
alcanar objetivos corporativos e proporcionar ganhos de curto, mdio ou longo prazo para
a organizao, considerando escolhas estratgicas especficas e relacionadas s
caractersticas do seu negcio. Sua implementao precisa ser compartilhada, sendo o seu
sucesso dependente de uma norma central balizadora, mas tambm fortemente da
governana local que possui viso de necessidades a serem supridas e recursos especficos
a serem utilizados. Tais caractersticas so complementadas por cenrio de alta
discricionariedade do implementador que, respeitando os normativos, poder decidir a
quem se aplica a poltica e em que momento; quanto mais vagos forem os normativos,
maiores sero as margens de julgamento na implementao. Por se tratar de decises
gerenciais, ter a poltica de gesto baixa abrangncia em relao ao corpo de servidores,
atingindo pequenos grupos conforme seja a estratgia gerencial adotada. Na verdade, o
resultado pretendido com tais polticas poderia ser alcanado por decises gerenciais
isoladas, mas o fato de ser criada uma poltica, mesmo que com alta discricionariedade do
implementador, mostra para esses mesmos possveis implementadores que h interesse do
governo de que decises sejam tomadas em uma dada direo. Por ser diretamente
relacionada ao alcance de resultados corporativos por meio de melhor gesto das
capacidades dos servidores, a varivel do nvel de influncia na conduta nesse tipo de
poltica nunca ser baixa.
Exemplos desse tipo de poltica sero as polticas de provimento por contrato
simplificado, o pagamento de suplemento remunerao, a movimentao entre carreiras e
a mobilidade especial, a capacitao bsica, formao de dirigentes e a elevao de
escolaridade bsica.
Como ocorre com as polticas de diferenciao, as polticas de apoio gesto no
tm forte apelo reivindicatrio e miditico, tal poltica pode ser utilizada esporadicamente
como bandeira para campanhas sindicais e polticas ou mesmo como tema de mobilizao
da mdia. O fato de no ser alto o seu grau de publicizao faz com que tais polticas sejam
normalmente pouco exploradas pelos atores externos organizao (sindicatos, agentes
polticos, mdia, estudantes, analistas) e permitam que o ciclo de elaborao seja menos
complexo e mais rpido, apesar de muitas vezes exigir certa complexidade tcnica em

termos de detalhamento dos institutos legais. As polticas de apoio gesto no sero

fortemente institucionalizadas, possuem estabilidade enquanto vigentes e podem sofrer
alteraes drsticas ou serem extintas junto com o programa de governo ao qual estejam
associadas. E por estarem diretamente relacionadas s decises gerenciais de alta
discricionariedade, impregnarem a cultura organizacional enquanto forem vigentes,
podero permanecer ativas como prticas aceitas mesmo que a poltica seja formalmente
extinta.

APNDICE H - Dados obtidos com a primeira ronda do questionrio e encaminhada

aos especialistas para subsidiar a segunda ronda da pesquisa

1 Apurao dos dados quantitativos da validao das variveis

Varivel

Discordo
Discordo
totalmente parcialmente
%
%

Nem concordo
nem discordo
%

Finalidade
Capacidade de gerar
valor
Modalidade de
interveno
Grau de influncia na
conduta
Grau de influncia do
mrito
Dimenso da
implementao
Discricionariedade do
implementador
Grau de publicizao

15
23

23

Concordo
parcialmente
%

Concordo
totalmente
%

46

54

54

31

23

54

31

69

23

46

38

54

7,5

7,5

23

62

76

25

75

45,5

45,5

25

67

Concordo
parcialmente
%
27
27
9
18

Concordo
totalmente
%
55
55
55
55

Universalidade da
abrangncia
Nvel de escolha do
servidor
Interao com outras
polticas de gesto

2 Apurao dos dados quantitativos da validao da tipologia

Tipo

Estruturante
Influncia na conduta
Diferenciao
Apoio gesto

Discordo
totalmente
%
18
18
18
18

Discordo
Nem concordo
parcialmente nem discordo
%
%

9
9

3 Anlise dos dados qualitativos em relao proposta de variveis

3.1 Varivel 1 FINALIDADE

Concordo totalmente
Essencial, pois o conceito de PP relaciona-se sua finalidade, lembrando que
abrange atividades de outros atores, para alm dos polticos e institucionais. As
especificidades definidas a partir dos subnveis asseguram mais eficcia na poltica.

Concordo parcialmente
A concepo de interesse pblico muito geral, precisa haver finalidades
especficas para alm, est pouco claro. Devem ser consideradas, ainda, as caractersticas
pessoais do servidor, influenciando o exerccio das funes pblicas. O segundo nvel de
finalidades especficas deve estar em consonncia com o interesse pblico.
Acrescentaria a finalidade servio ao cidado e sociedade, porque no conceito de
interesse pblico est embutida a ideia de cortes na despesa que no atende dimenso
servio. O equilbrio oramentrio seria outro valor para essa varivel.
Entendo mais adequado o termo desempenho ou competncia no lugar de interesse,
pois esse valor de difcil padronizao e mensurao, alm do fato de ter forte denotao
subjetiva.

ESCLARECIMENTOS
Apesar de todas as polticas pblicas visarem, em ltima anlise, o interesse
pblico, a gesto de pessoas como organizadora da relao jurdica e funcional entre o
governo e os servidores pblicos, pode-se destacar um segundo nvel de finalidades mais
detalhado, mais especfico. Os valores propostos para essa varivel espelham essa lgica,
passando do objetivo mais concreto de atender ao interesse do servidor (concesso de bolsa
de estudo) para o de proporcionar ganhos para a organizao, tendo em vista sua estratgia
de gesto e caractersticas do seu negcio (contratao simplificada de pessoal), at a
relao direta com a finalidade de alcanar o interesse pblico (provimento por concurso
pblico).
Entende-se que o equilbrio oramentrio proposto se enquadra na ideia de alcance
de um objetivo corporativo ou organizacional.
PROPOSTA

Pelo que se depreende das consideraes at o momento, a varivel FINALIDADE

deve permanecer sendo seus valores alterados diante das propostas de melhoria
apresentadas por alguns dos senhores que esto respondendo a esta pesquisa:

a) Promoo de benefcio ao servidor

b) Alcance de objetivo organizacional
c) Melhoria do servio ao cidado
3.2 Varivel 2 CAPACIDADE DE GERAR VALOR

Concordo totalmente
O fator tempo plausvel porque a PP deve ter definido o seu timing de
implementao e obteno de resultados. Seria ainda importante esclarecer os termos
(curto, mdio e longo prazo) para efeito desta pesquisa.

Concordo parcialmente
O conceito de PP independe da questo temporal e a capacidade de gerar valor no
s uma varivel temporal, depende mais do grau de consenso alcanado entre os atores
sobre o contedo da poltica. Existem outras questes implcitas na capacidade de gerar
valor para alm da temporal.

Discordo parcialmente
Seria melhor construir uma varivel sobre o alcance temporal da poltica, uma
dimenso mensurvel de impacto da poltica.

PROPOSTA
Pelo que se depreende das consideraes at o momento, apesar da importncia a
ser dada ao fator tempo na implementao e na gerao de valor, essa parece ser uma
questo que mais se adequa dimenso temporal de anlise de polticas pblicas. E
tambm ir favorecer que os resultados sejam alcanados no curto prazo ou que necessitem
de um perodo mais longo de maturao e ocorrncia de outros fatores, bem como
interao com outras iniciativas, gerando valor pblico no longo prazo. Assim, para efeito
desta pesquisa, que escolhe embasar sua reflexo na dimenso contedo das polticas

pblicas, prope-se a retirada dessa varivel, com a finalidade de simplificar o modelo,

deixando-o mais aplicvel.
3.3 Varivel 3 MODALIDADE DA INTERVENO

Concordo totalmente
Muito importante, sustentao para as demais dimenses. A forma de interveno
faz parte da poltica e os trs valores sugeridos abordam a dinmica em gesto de pessoas.
Uma categoria social estaria contemplada como estrutural?

Concordo parcialmente
Distino importante para a diferenciao, apesar do conceito de PP ser
independente da modalidade de interveno. O grau de interveno seria dependente do
problema que a poltica pretende solucionar, dos recursos disponveis e grau de autonomia
dos gerentes.
Aditaria a ideia de analisar a modalidade de interveno sobre a tica de
intensidade: radical (quebra com polticas preexistentes) e incremental (gradualidade e
correo de direo).

Nem concordo nem discordo

Os modelos de gesto pblica tendem a ser estruturais, todos eles.

ESCLARECIMENTOS
A ideia de modalidade de interveno sobre a tica da intensidade (radical ou
incremental) apresentada por um dos especialistas em suas consideraes no foi explorada
aqui, por relacionar-se, segundo a teoria utilizada nesta pesquisa, dimenso temporal de
anlise. Destaque-se o modelo do incrementalismo, desenvolvido por Lindblom (1979)44,
Caiden e Wildavsky (1980)45 e Wildavisky (1992)46. Para esses autores, a evoluo
temporal de uma poltica pblica est sujeita s decises marginais e incrementais, ou seja,
os investimentos j realizados em uma direo, por fora de deciso tomada no passado em
relao a um problema pblico que estava na agenda, e os resultados parciais alcanados
44

Lindblom, C. (1979). Still muddling, not yet through. Pub Adm Rev, (39), 517-526.
Caiden, N. & Wildavisky, A. (1980). Planning and budgeting in developing countries. New York: John
Wiley, 1980.
46
Wildavisky, A. (1992). The policy of budgetary process. Boston: Little and Brown, 2 ed.
45

com a implementao de uma poltica exercem presso para sua manuteno no tempo. Tal
modelo analtico tambm pode ser sustentado pelo neoinstitucionalismo histrico das
polticas herdadas citadas por Leite e Flexor (2006)47 e pelo modelo do Equilbrio
Interrompido elaborado por Baumgartner e Jones (1993)48, que salienta que o
macroprocesso de elaborao de polticas pblicas passa por ciclos de mero avano
incremental e ciclos de modificaes radicais que ocorrem em perodos de instabilidade.
Uma interveno ser considerada estrutural quando for alicerce para outras
polticas ou a formatao de algum ponto central da relao jurdica do governo com seus
servidores; ser gerencial quando se relaciona a instrumentos que viabilizem ou melhorem
a gesto das capacidades dos servidores; e ser estratgica quando o principal propsito for
dar suporte ao alcance da estratgia organizacional.

PROPOSTA
Pelo que se depreende das consideraes at o momento, tendo em vista a alta
concordncia com a varivel, prope-se que ela seja mantida para a construo da
tipologia.
3.4 Varivel 4 GRAU DE INFLUNCIA A CONDUTA

Concordo totalmente
O sentido de gesto de pessoas est centrado na capacidade de mobilizar,
coordenar,

induzir

atitudes

comportamentos

dos

indivduos.

Influncia

no

comportamento humano na direo desejada pela organizao, levar os destinatrios a

fazer o que se pretende.

Concordo parcialmente
Distino importante para a diferenciao, apesar do conceito de PP ser
independente do grau de influncia a conduta. A prtica da poltica depende daqueles
encarregados de execut-la e traduzir em comportamentos eficazes.

47

Leite, S. & Flexor, G. (2006). Anlise de polticas pblicas: breves consideraes terico-metodolgicas.
Rio
de
Janeiro:
CPDA/UFRRJ

CNPq,
2006.
Recuperado
de:
http://franciscoqueiroz.com.br/portal/phocadownload/gestao.
48
Baugartner, F. & Jones, B. (1993). Agendas and instability in american politics. Chicago: University of
Chicago Press.

Ser que existe evidncia que demonstre que a organizao quem determina a
direo da conduta dos recursos humanos?
Concordo com a importncia dessa varivel, desde que no resulte em
constrangimentos de anlise comportamental individualizada.

PROPOSTA
Pelo que se abstrai das consideraes at o momento, essa varivel importante e
deve ser mantida sua considerao para a construo da tipologia, mas prope-se a sua
associao varivel grau de influncia do mrito, uma vez que o mrito decorre de uma
conduta adotada anteriormente pelo servidor, que culmina em seu reconhecimento.
3.5 Varivel 5 GRAU DE INFLUNCIA DO MRITO

Concordo totalmente
Extrema importncia para motivar comportamentos e atitudes.

Concordo parcialmente
Desejvel em todas as circunstncias, mas difcil de ser absorvida, sendo que nem
sempre a poltica permite o reconhecimento do mrito.
O termo mrito permite interpretaes que podem enfraquecer uma poltica e sua
implementao.

Nem concordo nem discordo

No vejo nas PPs essa capacidade de reconhecimento do mrito, contudo, devem
deixar espao para o reconhecimento que feito pela gesto e no pela poltica.

Discordo parcialmente
No vejo relao na distino da PP.
Tem que ser complementada pela atuao gerencial que garante o reconhecimento
do mrito na cadeia de informao da organizao. O mrito individual importante, mas
o que dizer dos esforos coletivos?

PROPOSTA
Pelo que se infere das consideraes at o momento, essa varivel importante e
deve ser mantida sua considerao para a construo da tipologia, mas ser absorvida pela
varivel influncia na conduta, na medida em que polticas de reconhecimento do mrito
tm o propsito de influenciar a conduta do servidor para que seja merecedor do mrito
(reconhecimento de esforo pessoal que leva a desempenho melhor, quantitativamente ou
qualitativamente, acarretando distino do indivduo em relao ao grupo).
3.6 Varivel 6 DIMENSO DA IMPLEMENTAO

Concordo totalmente
Aspecto muito importante, contudo, alerta-se para que no se padronize essa
dimenso, devendo-se entender que cada caso particular, devido s caractersticas do
implementador.
Influencia no empenho dos funcionrios e administradores na definio e execuo
das polticas e determina a quem caber tomar decises.

Concordo parcialmente
Distino importante para diferenciao, apesar do conceito de PP ser independente
do estilo de implementao. A anlise de como se d a estruturao e gesto da PP ser
sempre importante.
O uso do termo dimenso no parece ser o mais apropriado, talvez fosse mais
apropriado utilizar grau de direo ou amplitude.
Para uma mesma poltica, pode existir diferenciao da dimenso entre a
regulamentao e a adoo de prticas, efetiva implementao.

ESCLARECIMENTOS
Essa varivel relaciona-se diretamente melhor estratgia de implementao a ser
adotada para cada tipo de poltica, visando minimizar problemas e potencializar o alcance
das polticas. Centralizao ocorre quando o processo e as aes de implementao da
poltica so comandados por uma unidade central forte. A implementao compartilhada se
verifica quando o sucesso da poltica depender do envolvimento da unidade central
normatizadora e dos rgos implementadores com vises e alcance complementares. E a

descentralizada quando apenas emanam da unidade central as diretrizes, cabendo aos

rgos as aes de implementao.

PROPOSTA
Pelo que se percebe das consideraes at o momento, essa varivel importante e
deve ser mantida sua considerao para a construo da tipologia. Prope-se a sua
associao varivel discricionariedade do implementador como forma de explicitar a
inteno de se medir a fase de implementao e no a de regulamentao da poltica
pblica, como pode ter transparecido anteriormente, passando a ter a nomenclatura de
caracterstica da implementao.
3.7 Varivel 7 DISCRICIONARIEDADE DO IMPLEMENTADOR

Concordo totalmente
Tem reflexos muito importantes na definio das polticas pblicas e nas escolhas
dos comportamentos mais adequados satisfao da necessidade pblica; cada caso
particular devido s caractersticas do implementador.

Concordo parcialmente
Distino importante para diferenciao, apesar do conceito de PP ser independente
da discricionariedade do implementador.
A discricionariedade relaciona-se ao grau de confiana dos atores polticos e a
autonomia para tomar decises, podendo acarretar arbitrariedades.

Nem concordo nem discordo

A varivel importante, mas PP de gesto de pessoas no deveria depender da
discricionariedade do implementador.

ESCLARECIMENTOS
Ser baixa a discricionariedade quando as normas que explicitam a poltica forem
bem detalhadas quanto sua aplicao, no deixando margem para interpretaes e
escolhas. E ser mdia ou alta a discricionariedade quanto mais vagos forem os

normativos, deixando ao implementador margens cada vez maiores de julgamento na

implementao.

PROPOSTA
Pelo que se depreende das consideraes at o momento, essa varivel importante
e deve ser mantida sua considerao para a construo da tipologia. Contudo, prope-se a
sua associao varivel dimenso da implementao, sob a nova nomenclatura de
caracterstica da implementao. Tem o propsito de explicitar a inteno de se medir a
fase de implementao e a importncia da atuao gerencial, das escolhas e tendncias
valorizadas no estilo gerencial adotado.
3.8 Varivel 8 GRAU DE PUBLICIZAO

Concordo totalmente
Os efeitos da publicizao de uma poltica pblica parecem, s vezes, ser mais
importantes que os efeitos de sua implementao, inclusive se constitui de uma forma de
comunicao com os administrados.
A publicizao ser em menor ou maior escala, dependendo dos destinatrios a
abranger. A publicizao relaciona-se ao contedo e ao propsito das PP, mas vai alm e
relaciona-se transparncia. Deve-se incluir nessa varivel o estilo de promoo que se
pretende dar PP.

Concordo parcialmente
O termo publicizao pode ser usado para divulgao da poltica ou para
transparncia de resultados, buscando retorno social e legitimidade. Qual conceito foi
utilizado aqui?

Nem concordo nem discordo

No sei se deveria ser considerada uma varivel de contedo de PP.

Discordo parcialmente
No vejo relao dessa varivel com as PPs.

ESCLARECIMENTOS
O que se pretendia com essa varivel exatamente perceber a diferenciao que
dada publicidade de cada poltica pblica de gesto de pessoas, uma vez que a
publicizao em si j um atributo foroso de toda poltica pblica. Assim, algumas
polticas devero ter mais publicidade que outras, tendo em vista o seu propsito e o seu
contedo, assumindo os valores baixo, mdio ou alto conforme seja o destaque dado a essa
publicidade, os possveis impactos na vida funcional do servidor e a abrangncia do
pblico que pretende atingir.

PROPOSTA
Pelo que se depreende das consideraes at o momento, a publicizao das PPs
uma dimenso importante a ser considerada, mas percebe-se que ela tem mais relao com
a estratgia de implementao da poltica e divulgao dos seus resultados, sendo uma
consequncia da dimenso contedo e no um contedo em si. Portanto, prope-se a
retirada dessa varivel, com a finalidade de simplificar o modelo, deixando-o mais
aplicvel e apropriado dimenso contedo das polticas pblicas que se est adotando
para esta pesquisa.
3.9 Varivel 9 UNIVERSALIDADE DA ABRANGNCIA

Concordo totalmente
Importante o tema da cobertura da PP que se relaciona sua universalizao e
isonomia. Pressupe, ainda, a transparncia e eficcia na organizao.
Pode incidir sobre todo o sistema, expectativas e comportamentos dos recursos
humanos ou no (baixa, mdia e alta).

Concordo parcialmente
Distino importante para diferenciao, apesar do conceito de PP ser independente
da universalidade da abrangncia. Existem PPs que podem ter alcance essencialmente
restrito a certos grupos.

ESCLARECIMENTOS

Em tese, o que se imagina que as polticas de gesto de pessoas iro ser aplicadas
a todos os servidores indistintamente, a ideia da isonomia de direitos iguais. Eelas iro
tratar igualmente as pessoas na medida de sua igualdade, conceito que pode ser utilizado
para criar trs faixas de valores para essa varivel. A restrio de aplicao de uma poltica
a pequenos grupos no lhe tira a isonomia, desde que todos que pertenam ao grupo sejam
alcanados por ela.

PROPOSTA
Pelo que se nota das consideraes at o momento, tendo em vista a alta
concordncia com a varivel, prope-se que ela seja mantida para a construo da
tipologia.
3.10 Varivel 10 NVEL DE ESCOLHA DO SERVIDOR

Concordo totalmente
As PPs de gesto de pessoas devem ser centradas nas pessoas, o tema da
participao fundamental, estando subjacente a outras variveis. Dever sempre estar
explcito na PP a qual tipo de coero o destinatrio est sujeito.

Concordo parcialmente
Distino importante para diferenciao, apesar do conceito de PP ser independente
do mecanismo de induo do comportamento.
O grau de coero depender da prpria tipologia de polticas e pode ser variado,
dependendo dos objetivos a alcanar. O termo coero pode transmitir ideia de imposio e
no de livre escolha do servidor.

ESCLARECIMENTOS
Relaciona-se ao nvel de escolha do servidor em participar ou no das polticas de
gesto de pessoas, em sofrer os seus impactos ou em colaborar com o alcance dos
resultados pretendidos com a poltica. Considerou-se essa varivel determinante para a
diferenciao dessas polticas, na medida em que se relaciona ao grau de coero contido
em seu contedo. Assim, o grau de arbtrio do servidor ser valorado segundo a capacidade

de coero embutida no contedo da poltica, variando entre baixa, mdia ou alta e

interferindo em sua finalidade de orientao da conduta e do comportamento do servidor.

PROPOSTA
Pelo que se apura das consideraes at o momento, essa varivel importante e
deve ser mantida sua considerao para a construo da tipologia, podendo ser associada a
outras variveis para tornar a proposta mais simplificada e direta. Prope-se a sua
associao s variveis influncia a conduta e influncia do mrito, que se relacionam
diretamente induo de atitudes e a comportamentos dos indivduos.
3.11 Varivel 11 INTERAO COM OUTRAS POLTICAS DE GESTO

Concordo totalmente
Grande relevncia, mas pode ser incuo achar sinergias artificiais que acabam por
confundir a ao e fazer perder o foco da PP. Uma poltica de gesto sempre ir influenciar
a outra, em menor ou maior medida, influncia boa ou m.

Concordo parcialmente
Distino importante para diferenciao, apesar do conceito de PP ser independente
do grau de integrao com outras polticas. Depender da configurao polticoinstitucional na atribuio de poderes aos decisores das PPs de gesto de pessoas.
O termo influenciar pode sugerir que h sobreposio de polticas.

ESCLARECIMENTOS
Pelo que se entende das consideraes at o momento, essa varivel importante,
mas percebe-se que as polticas de gesto de pessoas so, na verdade, um conjunto
imbricado de estratgias e programas desenvolvidos pelo governo visando disciplinar a
relao de emprego estabelecida e coordenar a atuao dos servidores pblicos para o
alcance dos resultados pretendidos. Portanto, a interao uma condio presente em todas
as PPs de gesto de pessoas, sendo um fator importante, porm fraco para o propsito de
diferenciao.

PROPOSTA
Assim, com a finalidade de simplificar o modelo, deixando-o mais aplicvel e
apropriado, prope-se a retirada dessa varivel sem, contudo, desconsiderar a interao
como um fator importante na anlise de polticas pblicas de gesto de pessoas.
3.12 Novas variveis propostas a partir da anlise das sugestes dos especialistas

Varivel
1

Finalidade a atender

Modalidade de interveno

Influncia na conduta

Caracterstica da implementao

Universalidade da abrangncia

Promoo de
benefcio ao
servidor
Estrutural

Valores
Alcance de
objetivo
organizacional
Gerencial

Melhoria do
servio ao
cidado
Estratgica

Baixa

Mdia

Alta

Centralizada

Compartilhada

Descentralizada

Baixa

Mdia

Alta

4 Anlise dos dados qualitativos em relao proposta de tipologia

4.1 Tipo 1 POLTICA ESTRUTURANTE

Concordo totalmente
Uma poltica estruturante quando comandada por uma unidade central forte,
muito baixa a discricionariedade do implementador, o grau de arbtrio do servidor baixo
e o grau de publicizao ou para a universalidade da abrangncia alta.
O que estruturante algo que se pretende se mantenha slido e sustentvel, logo,
uma poltica estruturante dever ser o apoio s restantes polticas, no havendo, por isso,
lugar para grandes flexibilidades ou subjetividades.
Concordo com a tipificao, porm, o discurso em certo trecho est algo ambguo e
contraditrio. Por ser estruturante e o servidor, voluntariamente, aceitar as regras do
sistema em que se candidatou, destoa do princpio proposto nessa categoria. Acrescento
certa falta de vnculo com a dimenso sociedade na descrio dessa categoria.

ESCLARECIMENTOS
As polticas classificadas no tipo estruturante seriam aquelas que basicamente
regulamentam a relao jurdica do governo com os servidores/trabalhadores pblicos por
meio dos quais a ao e a prestao de servio ao cidado acontecem.

Concordo parcialmente
A descentralizao da administrao pblica permite alguma discricionariedade do
implementador. Julgo pertinente a identificao do regime de mobilidade.
No h duvidas de que so necessrias regras claras para se implementar qualquer
poltica. Por outro lado, deve-se possibilitar determinado grau de discricionariedade ao
implementador, uma vez que as organizaes possuem caractersticas especficas/distintas
que devem ser consideradas.

ESCLARECIMENTOS
O que se pretendeu explicar foi que as polticas do tipo estruturante de determinado
governo, tais como a estruturao por carreiras, o regime de vnculo e emprego e os
direitos e deveres, so de baixa discricionariedade no momento de sua implementao, por
serem comandadas por uma unidade central forte e serem regulamentadas por normas bem
detalhadas quanto sua aplicao.

Discordo totalmente
Uma tipologia tem que ser simples, de preferncia bidimensional. Foram agregadas
vrias variveis, sugiro escolher duas ou no mximo trs variveis para gerar quatro tipos
de polticas pblicas.
O texto est muito abrangente, extenso e vago, deveria ser simples e direto.
4.2 Tipo 2 POLTICA DE INFLUNCIA NA CONDUTA

Concordo totalmente
Concordo que existem mecanismos ou medidas polticas que influenciam a conduta
das pessoas: avaliao do desempenho, remunerao varivel, prmios de produtividade.
Quando uma poltica pretende levar os destinatrios a adotar determinada conduta,
quer seja por meio de incentivos ou reconhecimento, mesmo no cabendo ao destinatrio a
deciso de participar ou no dos seus impactos, isso configura uma poltica de influncia
na conduta.
As organizaes criam estratgias para influenciar o comportamento de seus
membros, que muitas vezes acabam por adoec-los no decorrer da vida funcional.

Concordo parcialmente
Podem existir especificidades (tipos e estilos de liderana, por exemplo) que
condicionam pelo menos parcialmente a poltica de influncia na conduta.
Sugiro que as polticas classificadas como de influncia na conduta atuam, ainda,
na manuteno, vitalizao e mudana da cultura organizacional. Pergunto se esse tipo de
poltica, por ser universal, no deveria ter implementao centralizada.

ESCLARECIMENTOS
A caracterstica desse tipo de poltica de ter implementao descentralizada ou
compartilhada deve-se ao fato de ser fortemente ligada conduta e cultura
organizacional, as quais se expressam de forma diferenciada em cada ambiente.

Discordo totalmente
Uma tipologia tem que ser simples, de preferncia bidimensional. Foram agregadas
vrias variveis, sugiro escolher duas ou no mximo trs variveis para gerar quatro tipos
de polticas pblicas.
O texto est muito abrangente, extenso e vago, deveria ser simples e direto.

ESCLARECIMENTOS
A poltica de influncia na conduta exatamente aquela que ir determinar algumas
diretrizes para influenciar a conduta dos servidores de forma macro, como poltica, mas
sempre vai ser dependente da atuao do gerente local e, para isso, ser compartilhada a
sua implementao.
4.3 Tipo 3 POLTICA DE DIFERENCIAO

Concordo totalmente
A poltica de diferenciao determinante do mrito das pessoas numa instituio.
Quando uma poltica conjuga a influncia no mrito e na conduta, colocando os
destinatrios em diferentes patamares, fazendo, assim, um reconhecimento de mrito, isso
configura uma poltica de diferenciao.

Concordo parcialmente
No percebo por que se considera apenas um valor mdio a varivel de influncia
na conduta. A minha expectativa de que assumisse um valor alto, contudo, concordo
plenamente com a atribuio de valor baixo discricionariedade do implementador.

Nem concordo nem discordo

Ainda que necessrias as polticas de diferenciao, existem fatores econmicofinanceiros que restringem habitualmente a clara aplicao desse tipo de poltica.

Discordo totalmente
Uma tipologia tem que ser simples, de preferncia bidimensional. Foram agregadas
diversas variveis, sugiro escolher duas ou no mximo trs variveis para gerar quatro
tipos de polticas pblicas.
O texto est muito abrangente, extenso e vago, deveria ser simples e direto.

ESCLARECIMENTOS
A proposio dos tipos refere-se classificao terica das diversas polticas de
gesto de pessoas em uma tipologia prpria. No se pretende com este trabalho avaliar a
capacidade dos governos de implementao, mas, antes, identificar que, se um governo
adota uma poltica de pagamento de gratificaes por exerccio de funes especiais ou
concede bolsa de estudos para um servidor, por exemplo, estar aplicando uma poltica de
diferenciao.
4.4 Tipo 4 POLTICA DE APOIO GESTO

Concordo totalmente
A adoo de polticas de apoio gesto deve ser geral, deixando sempre alguma
margem de deciso ao implementador, visando melhorar a gesto de recursos em situaes
diferenciadas.
Se uma poltica est diretamente relacionada melhor gesto da capacidade dos
seus destinatrios, estando direcionada apenas para um grupo de destinatrios (abrangncia
diminuta) cujo grau de discricionariedade do implementador muito alto, ento estamos
perante uma poltica de apoio gesto.

 importante destacar os limites entre esse tipo de poltica e as polticas

estruturantes.

Concordo parcialmente
Entre as polticas de apoio gesto, no parece que possamos incluir as polticas
identificadas nesse tipo, mas todas as que ajudem o vrtice estratgico da organizao a
tomar as decises estratgicas.

Discordo totalmente
Uma tipologia tem que ser simples, de preferncia bidimensional. Foram agregadas
diversas variveis, sugiro escolher duas ou no mximo trs variveis para gerar quatro
tipos de polticas pblicas.
O texto est muito abrangente, extenso e vago, deveria ser simples e direto.

ESCLARECIMENTOS
Cabe ressaltar que todos os quatro tipos criados referem-se s polticas pblicas de
gesto de pessoas e propem-se a definir uma proposta de como se podemos descrever seu
contedo e caracterizar sua finalidade bsica. No caso da poltica de apoio gesto,
pretende-se identificar um tipo no qual se enquadrem polticas destinadas a promover
melhor gesto do corpo de servidores para alcanar objetivos corporativos, no somente as
decises estratgicas.

APNDICE I - Dados obtidos com a segunda ronda do questionrio e encaminhada

aos especialistas para subsidiar a terceira ronda da pesquisa

1 Apurao dos dados quantitativos da validao da tipologia

Tipo

Discordo
totalmente

Estruturante
Influncia na
conduta
Diferenciao
Apoio gesto

Discordo
parcialmente

10%

Nem
concordo
nem
discordo
20%

10%
10%

10%
20%

Concordo
parcialmente

Concordo
totalmente

20%

50%

30%

60%

30%
30%

60%
40%

2 Anlise dos dados qualitativos, consideraes e argumentos apresentados pelos

especialistas em relao proposta de tipologia
2.1 Tipo 1 POLTICA ESTRUTURANTE

Concordo totalmente
O peso da poltica estruturante deve ser considervel no que toca ao apoio s
restantes polticas, devendo, por isso, ter abrangncia universal, balizando os limites da
discricionariedade.

Concordo parcialmente
Se essa poltica to universal, como fica o ponto da isonomia, tratar igual os
iguais? Penso que essa poltica tem mais fora quanto menos polticas existirem, ou seja,
for apenas um guarda-chuva para que, em determinado nvel, haja discricionariedade do
implementador.
Creio que a afirmao "[...] sendo muito baixa a discricionariedade do
implementador, uma vez que as normas que explicitam a poltica so bem detalhadas
quanto sua aplicao, no deixando muita margem para interpretaes e escolhas" no
deveria ser entendida de forma to radical. Sempre haver, com maior ou menor grau, certa
interveno do gestor/ executor.

ESCLARECIMENTOS
O que se pretendeu explicar foi que as polticas do tipo estruturante de determinado
governo, tais como a estruturao por carreiras, o regime de vnculo e emprego, os direitos
e deveres, so de baixa discricionariedade no momento de sua implementao. Contudo,
sempre haver a interveno dos gerentes, mesmo que em reduzido grau, para o caso das
polticas estruturantes, que so regulamentadas por normas bem detalhadas quanto sua
aplicao.
2.2 Tipo 2 POLTICA DE INFLUNCIA NA CONDUTA

Concordo totalmente
Bem argumentada e clara, o que refora o comentrio feito na poltica anterior
(estruturante), ou seja, deve haver universalidade na figura de um guarda-chuva, porm,
com aberturas em nvel macro e micro, como escrito nessa poltica de influncia na
conduta.
Acrescentaria as aes de informao, de desenvolvimento e formao de RH,
constituio de redes de partilha de informao sobre resultados e dificuldades na
implementao da poltica, como incentivo a caminhar na direo pretendida.
Uma poltica que influencie uma conduta garante, partida, a eficcia dessa
poltica, na medida em que encoraja o servidor a ter o comportamento esperado pelo
governo (na obteno dos resultados pretendidos).

Concordo parcialmente
Tenho dvidas na incluso nessa categoria das modalidades: "contratao de
estagirios profissionais.

ESCLARECIMENTOS
A poltica de influncia na conduta exatamente aquela que ir determinar algumas
diretrizes para influenciar a conduta dos servidores e a mudana cultural de forma macro.
Como poltica, sempre vai ser dependente da atuao do gerente local e, para isso, ser
compartilhada a sua implementao.
Parece interessante a ideia de mudar a classificao da poltica de contratao de
estagirios profissionais para o tipo: poltica de apoio gesto.

2.3 Tipo 3 POLTICA DE DIFERENCIAO

Concordo totalmente
Uma poltica de diferenciao influencia o desempenho do servidor, pelo que as
regras devem ser bem claras para assegurar a imparcialidade no reconhecimento do esforo
individual de cada servidor, mas no descurando a especificidade das unidades locais e
seus objetivos.

Concordo parcialmente
Concordo com a poltica, porm, a redao est dbia, com abertura a vrias
interpretaes e pouco clara. "[...] dependem em alguma medida" (qual a rgua?); "[...] mas
os resultados pretendidos em relao ao interesse do governo no so to expressivos"
(ento... interesse de quem, alm da sociedade e cidado)?
Evoluo de carreira seria estruturante? Tradicionalmente a mobilidade de carreira
no setor pblico com caractersticas de evoluo est ligada mudana do vencimento
bsico. A exceo quando estamos falando de carreira gerencial, entendo eu.
Tenho dvidas sobre a incluso nessa categoria de "movimentao entre carreiras".

ESCLARECIMENTOS
A proposio dos tipos refere-se classificao terica das diversas polticas de
gesto de pessoas em uma tipologia prpria. No se pretende com este trabalho avaliar a
capacidade dos governos de implementao, mas, antes, identificar que, se um governo
adota uma poltica de pagamento de gratificaes por exerccio de funes especiais ou
concede bolsa de estudos para um servidor, por exemplo, estar aplicando uma poltica de
diferenciao.
Sim, em ltima anlise, toda poltica tem a finalidade de promover o interesse
pblico, mas nesta proposta de tipologia pretendem-se encontrar alguns fatores que
diferenciem as diversas polticas de gesto de pessoas em relao ao seu contedo.
O descritivo da poltica de diferenciao salienta que as suas consequncias no so
produto apenas do comportamento do servidor, mas sofre influncia tambm do gerente
que reconhece o seu mrito. Quanto expresso dos resultados para o interesse do
governo, o que se pretendeu esclarecer que esses so indiretos e no inexpressivos,
porque toda poltica ao fim pretende melhorar a capacidade do governo de responder os

interesses do cidado. Entendo que seria interessante alterar um pouco a redao para
esclarecer melhor esses pontos.
A poltica de carreira e vencimento bsico seria, sim, estruturante, mas a poltica de
evoluo na carreira define os atributos do servidor para progredir e busca valorizar a
diferenciao utilizando-se a apreciao do esforo pessoal e do desempenho acima da
mdia, reconhecendo a importncia da capacitao profissional.
2.4 Tipo 4 POLTICA DE APOIO GESTO

Concordo totalmente
Poltica clara, bem expressa. Porm, no h um alinhamento com a poltica
estruturante, confirmando minha crtica expressa naquela varivel.
Estamos perante uma poltica de apoio gesto sempre que esta compromete e
influencia a orientao de uma organizao; e o seu sucesso depender sempre da forma e
da fora como a mesma ser implementada.

Concordo parcialmente
A formao de dirigentes e o estabelecimento de uma alta funo pblica
estruturante e estratgica. No me parece que seja mero apoio gesto.

Nem concordo nem discordo

No compreendo muito bem em que mobilidade especial. Pode ser um exemplo
desse tipo e no de uma poltica de diferenciao, por exemplo.

ESCLARECIMENTOS
Cabe ressaltar que todos os quatro tipos criados referem-se s polticas pblicas de
gesto de pessoas e propem-se a definir uma proposta de como podemos descrever seu
contedo e caracterizar sua finalidade bsica. No caso da poltica de apoio gesto,
pretende-se identificar um tipo no qual se enquadrem polticas destinadas a promover
melhor gesto do corpo de servidores para alcanar objetivos corporativos, no somente as
decises estratgicas, e assim ter condies de oferecer melhor servio pblico.
A formao de dirigentes e a mobilidade especial so instrumentos ou prticas que
visam dotar a organizao de servidores mais bem preparados para o exerccio da funo

pblica. Desenvolver ou utilizar melhor as competncias tcnicas e gerenciais existentes na

organizao so a base para uma boa gesto dos processos de trabalho e da estratgica.

2.5 OBSERVAES FINAIS

2.5.1 Aes ou polticas de capacitao, elevao de escolaridade, etc. no esto, a meu

ver, bem colocadas como exemplos de polticas de apoio gesto. A formao,
profissionalizao, desenvolvimento de capacidades dos servidores so um fim em si
mesmas e no apenas apoio gesto. Valorizao das pessoas e no da gesto,
principalmente.

ESCLARECIMENTOS
Essas polticas so de apoio gesto, pois visam dotar a organizao de servidores
com as competncias necessrias aos processos de trabalho, as quais sero gerenciadas
para alcance dos resultados.

2.5.2 Acredito em duas linhas que poderiam: a) ou serem abarcadas por uma das j criadas;
b) ou gerar outra classificao. So elas: a) poltica de inovao e gesto de mudanas,
para preparo constante de atualizao e rpida resposta s mudanas sociais, tecnolgicas,
etc.; b) poltica de desempenho de atividades, em nveis pessoais, da classe profissional, da
unidade de trabalho e do Estado, em consonncia com as polticas do governo e da
sociedade.

ESCLARECIMENTOS
As polticas de inovao e gesto da mudana no foram classificadas, por no
terem sido consideradas como polticas de gesto de pessoas, foco do trabalho, apesar de
serem influenciadas e agirem de certa forma sobre as pessoas. A poltica de desempenho
foi classificada como de influncia na conduta.

2.5.3 Desculpe-me se perdi a citao de alguma destas, anteriormente, mas acho que
caberia talvez avaliar: aposentadoria, desligamento (pdv), avaliao de potencial, licenas
e qualidade de vida.

2.5.3 As citadas j so suficientes. Apenas cito as polticas relacionadas a aposentadorias,

licenas e penses, que no sei classificar. Diferenciao??

ESCLARECIMENTOS
Licenas e avaliao de potencial foram classificadas como estruturante e de
influncia na conduta, respectivamente. As polticas de aposentadoria e desligamento, a
meu ver, seriam polticas estruturantes.

2.5.4 Exemplos: poltica estruturante - regime de emprego e vinculao, carreiras e

remuneraes, consagrao de alta funo pblica, que consubstancie uma rede, guardi
dos valores partilhados de servio e capacidade de gesto em rede de problemas
complexos. Poltica de influncia na conduta: formao generalizada num determinado
domnio, por exemplo, avaliao de desempenho para avaliadores e avaliados. Poltica de
diferenciao: gesto das carreiras e das equipes tendo-se em conta o mrito individual ou
de equipe poltica de apoio gesto: gesto e implementao das regras de mobilidade,
divulgao simplificada e apoio tcnico em atividades complexas, como tcnicas de
recrutamento, sistemas de informao adequados gesto centralizada e descentralizada.

ESCLARECIMENTOS
Entre essas polticas citadas, as nicas sugestes que esto em desacordo com a
classificao apresentada na tipologia so a poltica de capacitao e a de recrutamento. A
primeira foi classificada neste trabalho como de apoio gesto, por ter geralmente como
principal finalidade a formao tcnica e gerencial dos servidores para o melhor
desempenho de suas funes. A capacitao tambm pode ser utilizada para o
desenvolvimento de novas condutas. O recrutamento principal do servio pblico foi
chamado, neste trabalho, de concurso pblico e classificado como poltica estruturante. J
as tcnicas de recrutamento interno para ocupao de cargos comissionados e funes
poderiam, sim, ser classificadas como de apoio gesto.

APNDICE J - Dados qualitativos obtidos com a terceira ronda do questionrio

Dados qualitativos, consideraes e argumentos apresentados pelos especialistas em

relao proposta de tipologia.
Tipo 1 POLTICA ESTRUTURANTE

Concordo totalmente
Nas sociedades modernas a regulamentao das polticas pblicas forte, pelo que a
discricionariedade da sua aplicao naturalmente fraca.

Concordo parcialmente
Deve-se pensar na diferenciao entre poltica macrogovernamental de recursos
humanos e poltica organizacional (referente a cada organizao). Muitos dos exemplos se
aplicam poltica macrogovernamental e podem ser aplicados nas organizaes de um
poder. Contudo, as estruturas de carreiras dependem, muitas vezes, de cada rgo e, neste
caso, so fragmentadas poltica organizacional. Se se utilizar a tipificao de poltica
estruturante, deve-se descrever o locus macrogovernamental e o locus organizacional.
Concordo que a poltica estruturante quando comandada por uma unidade central
forte e muito baixa a discricionariedade do implementador.
Concordo com o princpio da universalidade e abrangncia de alguns temas, porm, a
redao inicial "alicerce para as polticas dos demais tipos [...]" pode ser um contrassenso
no entendimento da poltica da diferenciao, por exemplo. Assim, acho melhor a)
restringir a alguns temas de gesto pessoas (regime de emprego e vnculo, direitos e
deveres, etc., ou seja, aqueles com slido embasamento legal).
Tipo 2 POLTICA DE INFLUNCIA NA CONDUTA

Concordo totalmente
Na sua descrio deve considerar a nfase comportamental (e informal) do ambiente
organizacional, para alm dos instrumentos mecnicos (e formais).

Concordo que existem mecanismos ou medidas polticas que influenciam a conduta

dos recursos humanos: avaliao do desempenho, remunerao varivel, prmios de
produtividade, etc.

Concordo parcialmente
Apesar da proposta em relao remunerao varivel ser de influenciar a conduta,
acredito que ainda no conseguimos fazer com que o servidor faa esse tipo de anlise,
principalmente em relao ao prmio por produtividade.
A avaliao do desempenho nas organizaes pblicas encontra-se muito direcionada
para alinhar os objetivos fixados aos trabalhadores e aos servios em conformidade com as
respectivas misses. No entanto, por motivos vrios, entre os quais se destaca a falta de
recursos financeiros, no h praticamente lugar a polticas de incentivo.
Para elevada abrangncia, creio ser importante especificar nessa descrio a
necessidade de uma mtrica como um parmetro consensado, ou seja, saber qual a rgua
de mensurao, como pressuposto de influncia (sem saber o que se cobra, como se
influencia um comportamento?).
Tipo 3 POLTICA DE DIFERENCIAO

Concordo totalmente
Reforo o comentrio feito para a segunda poltica. Acredito que, dessa forma, se
complementam e retroalimentam. No estado atual, pode haver conflitos de pressupostos
(abrangncia universal x particular).

Concordo parcialmente
Deve-se relativizar a diferenciao por mrito baseada to somente no concurso
pblico (tradicional). Podem-se ter outras formas de preenchimento de cargos com regras
claras, mas baseada em avaliao subjetiva (quando se avalia competncia e no
qualificao) que no seja o concurso pblico (tradicional). Pensar nas inovaes de RH
para preenchimento de cargo em comisso a partir de competncias tecnopolticas.
A poltica da diferenciao uma varivel determinante do mrito dos recursos
humanos numa instituio, mas o tempo e esforo para as implementar acaba por ser um
obstculo.

Tipo 4 POLTICA DE APOIO GESTO

Concordo totalmente
Adiaria nos exemplos: a formao profissional (e no s de dirigentes) as polticas de
comunicao e informao, a constituio de redes e as diferentes tcnicas e
procedimentos de recrutamento e seleo.
Trata-se de polticas que no ferem o quadro normativo e, se bem definidas, utilizam
poucos recursos financeiros.

Concordo parcialmente
Entre as polticas de apoio gesto no me parece que possamos incluir as polticas
identificadas, mas s aquelas que ajudem os dirigentes da organizao a tomar as decises
estratgicas.
Por se pensar em polticas de gesto de pessoas em organizaes pblicas (que, em
geral, contam com milhares de servidores), essa poltica pode abrir "excees", ou seja,
fragilizar ou ser fragilizada, frente s demais. Penso que mudando a redao (obviamente,
o pressuposto) para interconexes de decises gerenciais (como uma rede de aes), evitase o caso isolado que, em progresso numrica, pode se transformar em colcha de retalhos
(diferente de interconexes). Assim, sugiro refletir sobre "decises gerenciais isoladas [...]
alta discricionariedade do implementador" como um campo de atuaes que dificultam a
gesto organizacional do conhecimento (e prticas, resultados, etc. etc.).