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COOPERAO PORTUGUESA
2010
1/77
Ficha Tcnica:
Pginas: 77
Website: http://www.ipad.mne.gov.pt
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ndice
Sumrio Executivo ........................................................................................................................4
1.
1.1.
1.2.
2.
Coerncia de Polticas.....................................................................................................12
2.1.
Coerncia com as Polticas de Desenvolvimento Nacionais e Internacionais ................12
2.2.
Coerncia com as Polticas de Desenvolvimento dos Parceiros ....................................15
3.
4.
5.
6.
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
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Sumrio Executivo
A Cooperao Portuguesa encontra-se comprometida com os esforos internacionais de reduo da
pobreza mundial, objectivo ltimo e transversal poltica de cooperao. Para o efeito, claramente
assumida uma viso integrada e abrangente do desenvolvimento que obriga a esforos acrescidos de
coordenao a nvel interno (nacional), com os pases parceiros de cooperao, e com doadores (bilaterais
e multilaterais), no sentido de uma ajuda efectivamente mais eficaz.
Este compromisso est traduzido nos documentos de estratgia da cooperao, nomeadamente pela
Estratgia da Cooperao Uma Viso Estratgia para a Cooperao Portuguesa, e em documentos de
poltica nacional, como o Programa de Governo e as Grandes Opes do Plano.
Em matria de Eficcia da Ajuda, a Cooperao Portuguesa tem incorporado as recomendaes que
emanaram da Declarao de Paris (2005), recomendaes essas renovadas em Acra (2008), e as metas
adicionais da Unio Europeia. Encontra-se igualmente comprometida com o cumprimento dos
compromissos assumidos no mbito do Consenso Europeu do Desenvolvimento, e em outras matrias
particulares como a aplicao dos Princpios do Cdigo de Conduta da UE em matria de
Complementaridade e Diviso das Tarefas na Poltica de Desenvolvimento.
Um outro aspecto essencial o reforo da coerncia para o desenvolvimento entre polticas pblicas, ou
seja, entre a poltica de cooperao para o desenvolvimento e as restantes polticas sectoriais,
encontrando-se em fase de aprovao poltica uma Resoluo do Conselho de Ministros sobre esta
matria. So de destacar os avanos registados, nos ltimos anos, na rea da Segurana e das Migraes.
Para o efeito, tm-se apresentado como instrumentos importantes a CIC (Comisso Interministerial para a
Cooperao), instrumento de concertao ministerial, e o Frum da Cooperao para o Desenvolvimento,
enquanto instrumento de concertao entre o sector pblico e o privado.
Em matria de organizao interna, a Cooperao Portuguesa assenta numa estrutura de, implementao
desconcentrada/descentralizada na qual participam um vasto leque de actores: Administrao central
(ministrios sectoriais, institutos pblicos), Universidades e Instituies Cientficas, Administrao local
(cmaras e associaes municipais, entre outros) e sociedade civil (como as ONGD e as Fundaes).
Devido s exigncias impostas pelo esforo de consolidao do dfice oramental (Pacto de Estabilidade e
Crescimento da UE) e aos efeitos da crise econmica internacional, Portugal tem tido algumas dificuldades
em cumprir as metas estabelecidas internacionalmente, em matria de APD. Em 2006, Portugal atingiu
apenas 0,21% APD/RNB, quando a meta da UE para cada Estado-Membro era de 0,33% APD/RNB.
Perante este cenrio, Portugal identificou um novo calendrio (publicado no Relatrio do Oramento de
Estado 2009/Oramentao por Programas) com vista a cumprir com o rcio APD/RNB de 0,7% em 2015,
tendo identificado como nova meta intermdia 0,34% APD/RNB para 2010.
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Os principais destinatrios da APD bilateral portuguesa so os pases de lngua oficial portuguesa, PALOP
e Timor-Leste. Pases que constituem espaos de interveno prioritria da cooperao, em razo de um
relacionamento de longa durao, que permite hoje identificar mais valias lingusticas e tcnicas da
Cooperao Portuguesa no mbito da coordenao e da diviso de trabalho entre doadores. Vrios dos
principais destinatrios da APD portuguesa encontram-se numa situao de ps-conflito e/ou fragilidade.
So pases com estruturas governativas e instituies dbeis, com constrangimentos ao nvel das
capacidades administrativas e de gesto do seu desenvolvimento. Assim sendo, a ajuda prestada tem
necessariamente de ser adaptada a estes contextos, uma ajuda que reside em grande medida no apoio
consolidao do Estado de direito, ao funcionamento efectivo das instituies e ao reforo das estruturas
democrticas.
Conscientes da necessidade de estimular uma aplicao mais efectiva dos princpios definidos
internacionalmente no mbito do desenvolvimento de capacidades, a Cooperao Portuguesa elaborou o
documento Desenvolvimento de Capacidades Linhas de Orientao para a Cooperao Portuguesa, o
qual identifica, com base na experincia internacional, os elementos-chave das abordagens de
desenvolvimento de capacidades bem sucedidas, definindo a abordagem da Cooperao Portuguesa com
os seus pases parceiros nesta matria.
O sucesso de actuao nestes Estados impe, desde logo, uma melhor articulao entre diferentes agentes
e instrumentos, nomeadamente os que actuam na rea da segurana e do desenvolvimento. Assim,
Portugal aprovou, em Julho de 2009, a sua Estratgia Nacional sobre Segurana e Desenvolvimento, a qual
surgiu da necessidade de uma maior responsabilidade e responsabilizao poltica, e por razes de
eficincia e coerncia quanto aos objectivos e resultados da interveno internacional do Estado Portugus
em situaes de fragilidade nos pases parceiros da cooperao.
Em matria de ajuda humanitria, importa referir que as situaes de catstrofe humanitria so, pela sua
natureza, imprevisveis e a resposta depende, fundamentalmente, de deciso poltica. Nos acordos anuais
celebrados com os principais parceiros de Portugal (PALOP e Timor-Leste), tomada em considerao a
crise humanitria que afectou o pas, bem como a ajuda prestada por Portugal e pela Comunidade
Internacional nesse contexto. No que respeita aos pases com os quais Portugal no tem acordos de
parceria especficos, procura-se garantir a complementaridade e a relao entre a ajuda humanitria e o
desenvolvimento, com contribuies para programas de desenvolvimento de Organizaes Internacionais
ou dos Governos dos pases beneficirios, devidamente enquadradas pela celebrao de memorandos de
entendimento.
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1. Orientaes Estratgicas
1.1. Estratgias da Cooperao Portuguesa
A poltica de Cooperao para o Desenvolvimento tem assumido progressivo destaque nos Programas do
Governo Constitucional. O Programa do XVII Governo (2005-2009)
estabelecia a importncia de
No sentido de dar seguimento Declarao de Paris e Agenda para a Aco de Acra (AAA) , foram
elaborados pelo IPAD, em 2006 e 2009 respectivamente, o Plano de Aco de Portugal para a Eficcia
5
da Ajuda e o Plano de Aco para a Eficcia da Ajuda de Paris a Acra . De acordo com estes
documentos, a estratgia da Cooperao Portuguesa tem sido delineada no sentido de se evitar a
disperso de meios em prol de uma lgica mais coerente, melhorando a racionalidade, eficincia e eficcia
da ajuda. Para este efeito, deu-se continuidade linha de orientao de concentrao geogrfica nos
pases de lngua portuguesa, em especial nos PALOP e em Timor-Leste, e procurou-se ainda obedecer ao
princpio de concentrao sectorial na Educao, Sade, Formao Profissional e Capacitao Institucional,
numa ptica de desenvolvimento sustentvel e de luta contra a pobreza, como via para a prossecuo dos
Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM).
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O documento Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa , aprovado por Resoluo do
Conselho de Ministros n 196/2005 de 22 de Dezembro, identifica como principal objectivo da Cooperao:
"contribuir para a realizao de um mundo melhor e mais estvel, muito em particular nos pases lusfonos,
caracterizado pelo desenvolvimento econmico e social, e pela consolidao e o aprofundamento da paz,
da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito". Neste documento so ainda definidos os
princpios orientadores da Cooperao Portuguesa, as suas prioridades ao nvel sectorial e geogrfico e a
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O Governo incorporou igualmente nas Grandes Opes do Plano 2005-2009 (GOP) , algumas medidas a
serem tomadas na rea da cooperao, tendo sido identificado como um dos objectivos da Cooperao
Portuguesa: "corresponder aos compromissos internacionais em matria de quantidade e qualidade da
Ajuda Pblica ao Desenvolvimento, atendendo a que o actual contexto internacional, quer no quadro da
Unio Europeia, quer em relao aos compromissos assumidos em termos multilaterais, exige um forte
dinamismo e eficcia por parte de Portugal, designadamente procurando dar forma ao cumprimento dos
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11
estabelecem
como um dos objectivos do Governo "aumentar gradualmente a APD portuguesa, de acordo com os
objectivos e calendrio estabelecidos no quadro europeu em matria de APD e reforar a posio negocial
de Portugal nos debates multilaterais, com nfase para a temtica dos Objectivos do Milnio, que dever
marcar todo o ano de 2010".
Em 2006, Portugal elaborou as Novas Linhas de Orientao para os Programas Indicativos de
Cooperao, que se consubstanciam numa nova estratgia de Programao plurianual. Este documento foi
elaborado de acordo com o Quadro Comum da Unio Europeia para os Programas de Estratgia por Pas.
Durante o processo de reorganizao do ciclo de programao foram definidas as reas sectoriais
prioritrias para a interveno da cooperao portuguesa, de acordo com as necessidades gerais dos seus
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pases parceiros e com o determinado pela Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa . Mantevese, no obstante, uma margem para a devida flexibilidade de abordagens, conforme as caractersticas e
necessidades de cada parceiro. Em consonncia com as orientaes destes documentos, em 2007,
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Portugal renovou a sua estratgia de cooperao com Angola, Moambique e Timor-Leste e em 2008 com
Cabo Verde, Guin-Bissau e So Tom e Prncipe, atravs da assinatura de novos Programas Indicativos
de Cooperao (PIC).
Paralelamente, foram desenvolvidas 6 estratgias de cooperao: 4 sectoriais (Educao, Sade,
Ambiente e Desenvolvimento Rural) e 2 transversais (Gnero e Boa Governao, Participao e
Democracia). Estes documentos procuram orientar a aco da Cooperao Portuguesa nestas reas, de
acordo com as necessidades gerais dos seus principais parceiros, bilaterais e multilaterais. As estratgias
sectoriais da Educao, Sade e Desenvolvimento Rural foram desenvolvidas segundo um processo
participativo que envolveu no s os Ministrios sectoriais, como tambm outros actores da Cooperao
Portuguesa. Foram criados grupos de trabalho para o efeito. Estas estratgias esto em fase de reviso
final pelo IPAD. Em 2010 sero ainda revistas as estratgias do Gnero e da Boa Governao, depois de
uma primeira verso elaborada em 2007. Foi ainda elaborada em 2009 a Estratgia Nacional sobre
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trs pilares: educao; apoio ao empresariado e governao e TICs, em parceria com o Governo de Cabo
Verde e com instituies empresariais), Moambique (infra-estruturas, recuperao do patrimnio e
desenvolvimento socioeconmico na Ilha de Moambique, em parceria com o Governo de Moambique,
com as Vilas do Milnio, PNUD e com a UNIDO) e Timor-Leste (projecto de desenvolvimento comunitrio
com base no sector da agricultura e do artesanato que desenvolve economias de escala e cria mecanismos
de produo com base no controlo de qualidade e certificao dos produtos nos distritos de Ermera e
Liquia, em parceria com o Governo de Timor-Leste; perspectiva-se uma parceria com a Cooperao
Espanhola).
Em 2007 foi criada a Sociedade Financeira de Desenvolvimento (SOFID), que integra a Associao das
EDFI European Development Financial Institutions. Em articulao com os objectivos e a estratgia de
Portugal nas reas da economia, cooperao e ajuda ao desenvolvimento, a SOFID tem como objectivo
apoiar o desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento, atravs da concesso de
financiamento. Para o efeito, apoia o desenvolvimento do sector privado e a criao de parcerias com
pases em desenvolvimento.
Ainda em 2008, atendendo aos objectivos do documento Uma Viso Estratgica para a Cooperao
Portuguesa, o qual prev a criao de uma medida que promova a insero profissional de jovens
licenciados, at aos 35 anos, em aces, projectos e programas de cooperao para o desenvolvimento,
revelou-se apropriado alargar uma poltica nacional, j existente, de apoio aos jovens para a realizao de
estgios e criao de emprego. Assim, foi criada uma medida especfica para a rea da cooperao para o
desenvolvimento, o INOV Mundus, ao abrigo do qual se pretendem envolver 250 jovens ao longo de trs
anos. Este programa vai j na segunda edio e tem como objectivo a qualificao profissional e insero
de jovens licenciados em entidades e organizaes nacionais e internacionais que desenvolvam a sua
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a lngua portuguesa como factor de desenvolvimento e combate pobreza atravs da educao, apoiando
o sistema de ensino dos PALOP; ii) o patrimnio lingustico, que constitui, para os pases lusfonos, o ponto
de partida para a universalizao da escolaridade primria; iii) o portugus junto dos organismos
internacionais. Este tem um envelope financeiro inicial de 30 M, mas poder ser reforado medida das
necessidades. O Fundo presidido pelo Secretrio de Estado dos Negcios Estrangeiros e da Cooperao
e os projectos j aprovados concentram-se maioritariamente em reas de formao de professores. Este
fundo permite ainda aprovar a totalidade do montante do projecto mesmo quando distribudo por diferentes
anos econmicos, o que garante a previsibilidade dos fundos necessrios execuo do projecto.
Em 2009, entrou em vigor uma nova poltica de concesso de bolsas de estudo a estudantes dos pases
parceiros da cooperao, a qual estava a ser progressivamente reformulada desde 2006, ano do Exame
pelos Pares do CAD e da publicao das concluses da avaliao externa efectuada aos resultados desta
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2. Coerncia de Polticas
Para se atingirem os objectivos no que respeita eficcia da ajuda, luta contra a pobreza e prossecuo
dos ODM, torna-se imprescindvel reforar a coerncia das polticas nacionais e internacionais das mais
diversas reas com as polticas para o desenvolvimento. Assim, fundamental assegurar que os objectivos
do desenvolvimento no sejam negligenciados aquando da formulao de outras polticas com impacto nos
pases em desenvolvimento, devendo assegurar-se, sempre que possvel, que essas contribuam
igualmente para esses objectivos.
dos dois Relatrios sobre coerncia de polticas, publicados pela UE em 2007 e 2009 .
23
A Estratgia Conjunta frica-UE e o seu primeiro Plano de Aco (2008-2010) , tambm adoptados
durante a Presidncia Portuguesa da UE na II Cimeira Europa-frica realizada em Lisboa, em Dezembro de
2007, representam igualmente uma oportunidade importante para reforar a coerncia das polticas e
melhorar a complementaridade do apoio fornecido pela Comisso e pelos Estados Membros nos vrios
domnios. Portugal, que teve um papel importante na negociao destes dois documentos e na aprovao
dos mesmos na Cimeira de Lisboa, tem tido uma participao activa em algumas destas parcerias e
assumiu, juntamente com a Alemanha, a co-liderana da parceria Boa Governao e Direitos Humanos, em
estreita colaborao com a Comisso Europeia. Co-Preside ainda vertente Espao da Parceria para a
Cincia, Sociedade de Informao e Espao e tem participado activamente nos trabalhos de preparao da
III Cimeira Europa-frica, prevista para Novembro de 2010.
21
O processo de promoo e monitorizao da CPD na UE est centrado em 12 reas prioritrias para o cumprimento
dos ODM: Comrcio, Ambiente, Alteraes Climticas, Segurana, Agricultura, Pescas, dimenso social da
Globalizao, Emprego e trabalho decente, Migrao, Investigao e Inovao, Sociedade da Informao, Transporte e
Energia.
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Disponvel em: http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/SEC_PDF_2009_1137_F_ACTE_PCD_EN.pdf
23
Este Plano define oito parcerias fundamentais: i) Paz e Segurana; ii) Boa Governao e Direitos Humanos; iii)
Comrcio e Integrao Regional; iv) Objectivos de Desenvolvimento do Milnio; v) Energia; vi) Alteraes Climticas;
vii) Migrao, Mobilidade e Emprego; viii) Cincia, Sociedade de Informao e Espao. Disponvel em:
https://infoeuropa.eurocid.pt/opac/?func=service&doc_library=CIE01&doc_number=000039706&line_number=0001&fun
c_code=WEB-FULL&service_type=MEDIA
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Portugal tambm participa nas discusses internacionais sobre o esforo de integrao das preocupaes
do desenvolvimento nas polticas que no esto directamente ligadas ajuda (Informal EU PCD Network,
OECD/DAC PCD Focal Points).
Em Julho de 2008, no mbito de uma reunio do Conselho de Ministros da OCDE, foi adoptada a
24
Declarao Ministerial da OCDE sobre a Coerncia das Polticas ao Servio do Desenvolvimento , onde
foram enumerados os compromissos dos membros da OCDE para a prossecuo do objectivo da coerncia
das suas polticas com os compromissos internacionalmente assumidos em matria de desenvolvimento.
Enquanto membro da OCDE e de outras Organizaes Internacionais, Portugal participou em vrios
debates sobre a matria, sendo disso exemplo o Exerccio de Reflexo Estratgica sobre o futuro do CAD,
mantendo-se alinhado com os compromissos assumidos em matria de CPD, contemplados nos objectivos
estratgicos da Cooperao Portuguesa nos ltimos anos. Neste mbito, tem dado prioridade
sensibilizao e participao dos Ministrios das reas estratgicas, atravs da CIC.
Nesse sentido, reconhecendo a necessidade de estabelecer mecanismos formais de coordenao e
seguimento que permitam estabelecer e aumentar a CPD, a Secretaria de Estado dos Negcios
Estrangeiros e da Cooperao preparou uma proposta legislativa para aprovao pelo Conselho de
Ministros, que visa reforar o dilogo interministerial e promover uma cultura de coerncia pela incluso
gradual das temticas do desenvolvimento, de forma efectiva e sistemtica, nos processos de tomada de
deciso governativa, e que prev a criao de uma Rede de Pontos Focais CPD identificados pelos
Ministrios sectoriais e o reforo a Comisso Interministerial para a Cooperao.
Prev-se, ainda, a criao de uma equipa inter-ministerial que trabalhe a par com o Frum da Cooperao
para o Desenvolvimento, o qual integra elementos da Administrao Central e da Sociedade Civil.
A CIC enquanto frum de concertao entre os diversos ministrios sectoriais, permite o debate de temas
de carcter sectorial, mas tambm temas transversais cooperao para o desenvolvimento, de modo a
alcanar uma maior coordenao, coerncia e complementaridade de polticas e prticas, entre os diversos
intervenientes da Cooperao Portuguesa. Assim, aquando da definio de polticas que possam, de
alguma forma, interferir com a cooperao para o desenvolvimento, este o espao de debate adequado
para a discusso dos temas transversais a estas polticas. No 1 semestre de 2009, o tema da coerncia
das polticas em matria de desenvolvimento foi abordado numa destas reunies.
O Frum da Cooperao para o Desenvolvimento tambm permite o debate, entre outros assuntos,
sobre a coerncia de polticas do sector privado com as polticas pblicas no mbito do desenvolvimento, de
uma forma complementar CIC.
Recentemente, de forma a reforar a coerncia e coordenao das polticas de segurana e
desenvolvimento, foi aprovada, como j referido, em Julho de 2009 a Estratgia Nacional sobre
24
nova parceria estratgica baseada numa lgica de cooperao com interesses comuns .
2008-2009: Portugal, em parceria com a Comisso Europeia, e no mbito dos trabalhos para a definio
de um Plano de Aco da UE de resposta s situaes de fragilidade, coordenou o exerccio piloto sobre
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15/77
16/77
APD
Milhes
Evoluo
%
530,65
-41%
1617,38
67%
1058,83
-53%
TOTAL
Fonte: CAD/OCDE
Devido s exigncias impostas pelo esforo de consolidao do dfice oramental (Pacto de Estabilidade e
Crescimento da Unio Europeia) e aos efeitos da crise econmica internacional, Portugal tem tido algumas
dificuldades em cumprir as metas estabelecidas internacionalmente, em matria de APD. Ainda no Quadro
1, possvel verificar que em 2006, Portugal no alcanou a meta da UE para cada Estado-Membro de
0,33% APD/RNB, atingindo apenas 0,21%. No obstante, este rcio aumentou para 0,27% em 2008.
Perante este cenrio, Portugal identificou um novo calendrio (publicado no Relatrio do Oramento de
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2007
APD Bilateral
2008
APD Multilateral
APD Total
Fonte: IPAD
Fonte: IPAD
2006
15.996
37.688
11.761
17.268
8.952
2.846
30.673
43.232
2007
13.975
31.921
11.518
15.799
9.539
4.004
34.071
76.541
2008
13.250
43.286
12.371
17.410
9.209
3.539
27.030
132.767
2006/2008
14.407
37.632
11.883
16.826
9.233
3.463
30.591
84.180
%
6,9%
18,1%
5,7%
8,1%
4,4%
1,7%
14,7%
40,4%
180
5.244
4.635
5.790
168.416
188
6.568
9.292
15.704
197.368
66.063
9.829
15.002
7.936
258.862
22.144
7.214
9.643
9.810
208.215
10,6%
3,5%
4,6%
4,7%
100,0%
18/77
Fazendo uma anlise ao nvel dos Continentes, no perodo de 2006-2008, para alm do Continente
Africano, do qual fazem parte os PALOP, e para onde Portugal canaliza a maior parte da sua APD bilateral
(60%), a sia absorveu 22% dessa ajuda, seguido da Europa com 10% do total (Grfico 2).
Grfico 2. Distribuio Geogrfica da APD Bilateral Portuguesa (2006-2008)
10%
7%
1%
22%
frica
60%
sia
Europa
Outros
Amrica
Fonte: IPAD
APD Lquida
PMA
PMA (% RNB)
2006
240
0,13%
2007
251
0,12%
2008
156
0,10%
Fonte: CAD/OCDE
Portugal tem envidado esforos no sentido de implementar a Recomendao do CAD para o desligamento
da ajuda aos PMA, operacional desde 2002. Em 2006 e 2007, a ajuda desligada representou cerca de
85%da APD bilateral, atingindo, em 2007, um total de 160,7 M, como se pode verificar na Quadro 4.
Quanto ajuda ligada, esta apresentou uma percentagem francamente mais baixa, em torno dos 15%
nestes anos. O ano de 2008 foi um ano atpico, em que a ajuda desligada verificou uma diminuio, em
detrimento do aumento da ajuda ligada. Esta situao verificou-se devido contabilizao, nesse ano, de
linhas de crdito concedidas a Cabo Verde para a construo de infra-estruturas, no valor de cerca de 20
M, assim como uma linha de crdito para Marrocos no valor de quase 66 M. Como forma de apoiar a
Recomendao do CAD, Portugal juntou-se ainda ao consenso internacional para eliminar os limites
19/77
mnimos de desligamento das actividades abrangidas pela mesma, e deu acordo opo de se alargar a
cobertura da Recomendao aos HIPC que no se enquadram no grupo dos PMA.
Quadro 4. Grau de ligao da APD Bilateral Portuguesa (2006-2008)
Milhes
Tipo de Ajuda
Desligada
Ligada
TOTAL
2006
Valor Absoluto
131.248.347
26.882.192
158.130.539
2007
%
Valor Absoluto
83%
160.668.709
17%
26.518.257
100%
187.186.966
2008
%
Valor Absoluto
86%
144.232.640
14%
103.623.914
100%
247.856.554
%
58%
42%
100%
Fonte: CAD/OCDE CRS Desembolsos (Inclui Cooperao Tcnica e exclui Custos Administrativos.)
Dados ainda em discusso com o CAD/OCDE.
Por outro lado, Cabo Verde, Guin-Bissau, So Tom e Prncipe e Timor-Leste inserem-se na categoria de
Pequenos Estados Insulares, apresentando necessidades especficas, estando sujeitos a uma situao
de maior vulnerabilidade, exigindo, desta forma, um investimento particular no seu desenvolvimento e
sustentabilidade. Conforme se pode verificar no Quadro 5, entre 2006 e 2008 a percentagem da APD
canalizada para estes apresentou um ligeiro decrscimo (cerca de 7%), tendo representado, em 2008,
22,9% do total da APD. Quanto aos Pases Interiores, a percentagem da APD neste perodo apresentou
uma ligeira quebra, de 12,5% em 2006 para 10,8% em 2008. Grande parte do apoio de Portugal a estes
pases centra-se no reforo das suas capacidades institucionais.
Quadro 5. APD destinada aos Pases Insulares e Interiores (2006-2008)
%
Destino APD
Pases Insulares
Pases Interiores
2006
30,0%
12,5%
2007
27,1%
11,4%
2008
22,9%
10,8%
Fonte: CAD/OCDE
29
30
tambm em situao de fragilidade institucional , merecendo uma ateno especial por parte da
Cooperao Portuguesa. No Quadro 6, procura-se resumir a caracterizao dos principais beneficirios da
APD bilateral portuguesa:
Quadro 6. Caracterizao dos Pases Prioritrios da APD Bilateral Portuguesa
Principais
Pas Menos ndice de
Estado em
Estado em
Estado
frica
Beneficirios da APD
Avanado
Desenvolvimento Situao de Situao de
Subsaariana
Insular
Portuguesa
(PMA)
Humano Baixo*
Fragilidade Ps-conflito
X
X
X
X
X
ANGOLA
X
X
CABO VERDE
X
X
X
X
X
GUIN-BISSAU
X
X
X
MOAMBIQUE
X
X
X
X
S. TOM E PRINCPE
X
X
X
X
X
TIMOR-LESTE
Fonte: IPAD
* Classificao do PNUD
29
30
Considera-se um Estado em situao de ps-conflito se tiver ocorrido um conflito violento nos ltimos 10 anos.
Classificao do Banco Mundial.
20/77
2006
112.187
52.211
8.269
6
499
35.453
15.749
20.489
16.951
2.810
TOTAL SECTORIAL
400 MULTISECTORIAL/TRANSVERSAL
500 AJUDA A PROGRAMAS E SOB A FORMA DE PRODUTOS
600 ACES RELACIONADAS COM A DVIDA
700 AJUDA HUMANITRIA
910 CUSTOS ADMINISTRATIVOS DOS DOADORES
920 APOIO S ORGANIZAES NO GOVERNAMENTAIS
930 AJUDA AOS REFUGIADOS (NO PAS DOADOR)
998 NO AFECTADO/NO ESPECFICADO
TOTAL GERAL
378
350
2.604
1.165
38
26
138
94
937
43
163
135.280
11.519
483
-1.555
5.592
10.203
5.946
194
671
168.333
Milhares
2008
128.905
50.396
5.433
261
224
56.125
16.466
34.004
32.607
775
8
515
614
396
1.940
2.402
1.451
1.949
60
61
4
3
108
30
92
26
151
33
244
130
172.567 165.311
11.996
7.638
-1.128
68.344
-1.360
-1.315
502
828
10.173
11.006
2.421
4.903
306
244
1.883
1.903
197.360 258.862
2007
148.091
52.161
7.871
278
1.148
71.217
15.416
22.536
18.817
2.808
Fonte: IPAD
22/77
De acordo com esta lgica, o IPAD tem vindo ainda a fomentar a prtica da complementaridade Bi-Multi
atravs, por exemplo, da participao activa em vrias instituies multilaterais de desenvolvimento, como
o caso da colaborao nos programas do PNUD (projectos no sector da Justia e Trust Fund Governao
Democrtica), do Banco Mundial (Trust Fund For East Timor e Apoio ao Oramento de Estado) em TimorLeste e do FNUAP na Guin Bissau.
Como se pode verificar no Quadro 8, entre 2006 e 2008, o peso relativo da APD Multilateral situou-se, em
mdia, nos 43%. Em 2008, apesar de em termos percentuais o peso da APD Multilateral ter registado uma
quebra relativamente ao total da APD, em termos absolutos verificou-se de facto um aumento, face a 2006,
na ordem dos 23,7 M. Este decrscimo, em termos relativos, da APD multilateral, deveu-se um aumento
do total da APD na ordem dos 86 M.
Quadro 8. Evoluo da APD Multilateral (2006-2008)
APD
Bilateral
Multilateral
TOTAL
2006
168.416
147.359
315.775
%
53%
47%
100%
2007
197.368
146.366
343.734
%
57%
43%
100%
2008
258.862
171.094
429.956
Milhares
%
60%
40%
100%
Fonte: IPAD
No que respeita distribuio da APD Multilateral, observada no Grfico 3, entre 2006 e 2008, 68% das
contribuies foram canalizadas atravs da Comisso Europeia, por via das contribuies para o Fundo
Europeu de Desenvolvimento (FED), que financia a ajuda da UE para os Pases ACP (frica, Carabas e
Pacfico), e para o oramento da CE de Ajuda Externa que financia a ajuda aos pases em desenvolvimento
no contemplados pelo FED. Relativamente s restantes organizaes, Portugal canalizou 12% da sua
APD Multilateral via Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial e Organizao Mundial de
Comrcio (OMC), 12% atravs dos Bancos Regionais de Desenvolvimento e 5% pelas diversas
Organizaes das Naes Unidas.
Grfico 3. Distribuio da APD Multilateral (2006-2008)
12%
4%
5%
12%
68%
Naes Unidas
Comisso Europeia
23/77
32
e a Fundao
34
31
A Fundao Carr desenvolve, em conjunto com o Governo Moambicano, um projecto de proteco e reabilitao do
Parque Nacional da Gorongosa. O IPAD apoia a construo de um Centro de Educao Ambiental no Parque, atravs
de uma estratgia integrada que visa a sustentabilidade econmica e ambiental da regio.
32
A Fundao Aga Khan desenvolve um Programa de Desenvolvimento Scio-Comunitrio da zona rural da Costa
Litoral de Cabo Delgado, a norte de Moambique, onde os ndices de pobreza so os mais elevados do pas. O
programa, que tem um horizonte temporal de 20 anos, arrancou em 2001 com projectos-piloto nos distritos de
Quissanga e Ibo nas reas da Agricultura e Pescas, e tem vindo progressivamente a expandir as suas actividades em
termos temticos Educao e Sade (em 2004) e geogrficos, envolvendo actualmente cinco distritos.
33
O projecto Apoio ao Ensino Tcnico-Profissional insere-se no processo de Reforma da Educao Profissional (REP)
que o Governo moambicano est a desenvolver, e que, numa primeira fase (2006-2011), ser concretizado atravs do
Programa Integrado da Reforma da Educao Profissional (PIREP), o qual abrange o Ensino Superior Politcnico e o
actual Ensino Tcnico-Profissional.
34
Em parceria com o IPAD, a FCG financia um projecto que visa a criao de um Centro de Investigao em Sade,
bem como o apoio melhoria da prestao de cuidados na regio, nas reas de concentrao da investigao,
potenciando a participao de Angola e Portugal, a nvel internacional, neste contexto.
24/77
AJUDA A PROGRAMAS
PRINCIPAIS CATEGORIAS DE AJUDA
TOTAL
110 EDUCAO
120 SADE
130 POLTICAS EM MATRIA DE POPULAO
140 FORNECIMENTO DE GUA E SANEAMENTO BSICO
150 GOVERNO E SOCIEDADE CIVIL
160 OUTRAS INFRA-ESTRUTURAS E SERVIOS SOCIAIS
210 TRANSPORTE E ARMAZENAMENTO
220 COMUNICAES
230 ENERGIA:PRODUO E APROVISIONAMENTO
240 BANCOS E SERVIOS FINANCEIROS
250 NEGCIOS E OUTROS SERVIOS
311 AGRICULTURA
312 SILVICULTURA
313 PESCAS
321 INDSTRIA
322 RECURSOS MINERAIS E INDSTRIAS EXTRACTIVAS
323 CONSTRUO
331 POLTICA COMERCIAL E REGULAMENTOS
332 TURISMO
400 MULTISECTORIAL/TRANSVERSAL
500 AJUDA A PROGRAMAS E SOB A FORMA DE PRODUTOS
600 ACES RELACIONADAS COM A DVIDA
700 AJUDA HUMANITRIA
910 CUSTOS ADMINISTRATIVOS DOS DOADORES
920 APOIO S ORGANIZAES NO GOVERNAMENTAIS
930 AJUDA AOS REFUGIADOS (NO PAS DOADOR)
998 NO AFECTADO/NO ESPECFICADO
Cooperao
tcnica
312.326.982 50%
127.987.823
4.373.656
121.349
768.588
109.172.370
38.799.337
1.745.953
4.013.266
7.713
1.529.683
327.030
3.639.002
159.760
32.716
138.165
213.275
360.527
76.223
536.830
18.323.716
Projectos de
Investimento
91.470.471 15%
19.559.690
27.435
1.000.658
1.375.172
64.803.586
2.357.433
860.918
AP
Sectoriais e
sob forma
produtos
81.671.423 13%
982.623
16.753.658
424.041
98.948
51.591.942
5.351.646
1.870.741
22.277
Apoio ao
oramento
1.839.564 0,30%
419.350
44.644
38.258
572.116
875.205
2.835
30.515
150.297
371
3.927.535
1.839.564
Outros
TOTAL
Fonte: IPAD
J entre os Projectos de Investimento, os sectores que mais beneficiaram nesta categoria de ajuda foram
os Transportes e Armazenamento (64,8 M) o montante de APD afecto ao sector Destinou-se
nomeadamente a emprstimos para a reabilitao de infra-estruturas rodovirias, porturias e
aeroporturias e a Educao (19,6M) salientando-se a construo e reabilitao de escolas.
Relativamente Ajuda a Programas (83,5 M entre 2006 e 2008) esta inclui o Apoio Directo ao
Oramento, a ajuda a Programas Sectoriais e a outros apoios sob a forma de produtos (os quais incluem a
participao em operaes de manuteno de paz). Importa apenas justificar a coluna Outros que
apresenta um montante elevado de APD entre 2006 e 2008, em virtude da linha de crdito a Marrocos, j
referida, contabilizada em 2008.
25/77
4. Gesto e Organizao
4.1. Organizao e Estrutura
A Cooperao Portuguesa est estruturada segundo um modelo de implementao descentralizado. Para
alm da participao de diferentes entidades da Administrao central ministrios sectoriais, institutos
pblicos, etc. , local cmaras e associaes municipais, entre outros e da sociedade civil como as
ONGD e as Fundaes (Figura 1), a Cooperao Portuguesa conta ainda com a interveno de
Universidades e Instituies Cientficas.
Figura 1. Modelo da Cooperao Portuguesa
C
I
C
F
O
R
U
M
MNE - SENEC
Ministrios
Sectoriais
D
E
C
O
N
C
E
R
T
A
IPAD
Administrao
Local
Sociedade
Civil
Fonte: IPAD
35
O IPAD foi criado em Janeiro de 2003 , sendo o rgo central da Cooperao Portuguesa, tendo por
misso operacionalizar, supervisionar, dirigir e coordenar as polticas definidas pela tutela (Ministrio dos
Negcios Estrangeiros - MNE) e centralizar a informao sobre as actividades de cooperao.
Em 2007, no mbito das orientaes definidas pelo Programa de Reestruturao da Administrao Central
do Estado (PRACE) e dos objectivos do Programa do Governo, procedeu-se reorganizao da estrutura
36
do IPAD , mantendo este o seu papel preponderante e fulcral em matria de cooperao para o
35
36
26/77
CIC realiza reunies do seu Secretariado Permanente , nas quais os ministrios sectoriais se fazem
representar, regra geral, pelos Departamentos de Relaes Internacionais. Estes so responsveis pela
difuso das orientaes estratgicas da poltica de cooperao, assim como pela sua coordenao no
mbito de interveno do respectivo ministrio. Desde o ltimo Exame tem sido realizado um importante
esforo de coordenao da ajuda, sendo hoje mais claro o papel de coordenador do IPAD para os
ministrios sectoriais.
O Secretariado Permanente composto pelos representantes dos ministrios sectoriais e presidido pelo Presidente
do IPAD.
27/77
Ministrio em 2008 refere-se s j mencionadas linhas de crdito para Cabo Verde e Marrocos. Logo de
seguida, ao Ministrio dos Negcios Estrangeiros que cabe a segunda maior fatia do montante da APD,
tendo atingido uma mdia anual de 70 M (cerca de 19% do total da APD). A maior parte das contribuies
deste Ministrio tm origem no IPAD, o qual, para alm dos seus projectos, co-financiador da maioria dos
grandes projectos dos restantes Ministrios sectoriais. Importa ainda referir o Ministrio da Cincia e
Tecnologia, que figura em terceiro lugar em termos de volume da APD para este perodo, com um montante
de cerca de 31,5 M (aproximadamente 9% do total da APD), destacando-se, no s, os projectos de
cooperao inter-universitria, como as vagas do regime especial de acesso ao ensino superior, das quais
podem beneficiar os estudantes dos PALOP e Timor-Leste (Quadro 10). Devido ao impacto nas estruturas
sociais dos pases parceiros, importa ainda referir os apoios do Ministrio do Trabalho e da Solidariedade
Social, com um montante de anual de cerca de 12 M entre 2006 e 2008. Estes so concretizados atravs
de programas e projectos destinados ao combate pobreza e ao desenvolvimento e fortalecimento de uma
rede de proteco social alargada, cujo objectivo prende-se com a existncia de servios sociais de base,
desenvolvimento integral das crianas e jovens, promoo da igualdade de oportunidades e combate ao
desemprego.
Quadro 10. Volume da APD dos Organismos da Administrao Central
e da Assembleia da Repblica (2006-2008)
Organismos
Ministrio das Finanas
Ministrio dos Negcios Estrangeiros
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior
Ministrio da Defesa Nacional
Ministrio da Administrao Interna
Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social
Ministrio da Educao
Ministrio da Sade
Presidncia do Conselho de Ministros
Ministrio do Ambiente, do Ord. Territrio e Desenv. Regional
Ministrio da Justia
Ministrio da Cultura
Ministrio das Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes
Ministrio da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas
Ministrio da Economia e Inovao
Assembleia da Repblica
TOTAL
Fonte: IPAD
2006
2007
2008
APD
%
APD
%
APD
%
152.679.953 48,35% 150.455.029 43,77% 257.653.150 59,93%
68.787.178 21,78% 77.032.395 22,41% 64.222.525 14,94%
30.369.478 9,62% 32.235.747 9,38% 31.925.217 7,43%
16.176.779 5,12% 34.263.126 9,97% 25.486.609 5,93%
12.643.495 4,00% 17.613.179 5,12% 20.590.081 4,79%
12.166.372 3,85% 12.063.409 3,51% 11.925.214 2,77%
7.087.362 2,24%
5.380.360 1,57%
6.774.626 1,58%
7.302.065 2,31%
5.601.761 1,63%
4.324.192 1,01%
1.135.325 0,36%
2.299.537 0,67%
1.461.359 0,34%
1.705.869 0,54%
2.574.532 0,75%
993.270 0,23%
603.334 0,19%
628.254 0,18%
914.148 0,21%
270.448 0,09%
196.470 0,06%
651.190 0,15%
1.056.001 0,33%
530.341 0,15%
625.137 0,15%
348.433 0,11%
355.900 0,10%
432.682 0,10%
202.970 0,06%
202.506 0,06%
116.812 0,03%
269.173 0,09%
223.197 0,06%
225.578 0,05%
312.804.235 99,06% 341.655.743 99,38% 428.321.790 99,62%
Assim, pode-se concluir que dos Organismos da Administrao Central os Ministrios sectoriais so os
principais actores da Cooperao Portuguesa, suportando a maior parte do seu esforo financeiro e
representando a percentagem mais significativa de financiamento da APD (cerca de 99% entre 2006 e
2008). No mbito das suas actividades, destacam-se os programas de apoio ao reforo institucional que
muitas destas entidades mantm com os seus congneres nos pases parceiros, contribuindo,
decisivamente, para a capacitao e apropriao estrutural e instrumental, por parte das entidades oficiais e
das administraes dos pases parceiros.
28/77
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2006
2007
2008
Fonte: IPAD
29/77
80
70
60
50
40
30
20
10
Loures
Paredes
Maia
Caldas da Rainha
Gondomar
Barcelos
Matosinhos
Porto
Lagos
Mono
Arraiolos
Portalegre
Aveiro
Setbal
Montemor-o-Novo
Alcanena
Alcobaa
Fonte: IPAD
tem-se verificado atravs de reunies peridicas, com vista assuno dos compromissos firmados na
Declarao do Milnio e no sentido da potenciao da eficcia e da transparncia da ajuda. A incluso de
ONGD na definio de projectos promovidos pelo Estado, atravs do IPAD, simboliza um importante passo
na abertura da Cooperao Portuguesa aos contributos e s mais-valias oferecidas pela experincia de
organizaes da sociedade civil no terreno.
Entre 2006 e 2008, os apoios do IPAD a Projectos de ONGD, ao abrigo das Regras de Co-financiamento a
Projectos de Cooperao e Educao para o Desenvolvimento do IPAD, atingiram cerca de 11,5 M, sendo
possvel observar um ligeiro decrscimo de cerca de 4,4 M em 2006 para sensivelmente 3,6 M em 2007
(Grfico 6). O montante elevado verificado em 2006 deve-se a uma linha de financiamento especial para
projectos de ONGD a serem implementados na Guin-Bissau.
Grfico 6. Evoluo do Co-financiamento de Projectos de ONGD (2006-2008)
4.385.077,28
3.642.178,48
2006
3.556.218,10
2007
PeD
2008
ED
Fonte: IPAD
Relativamente sua distribuio geogrfica, 29% dos co-financiamentos do IPAD destinaram-se GuinBissau e 25% a Angola. A rubrica Outros engloba pases como Cuba, Honduras e Guatemala (Grfico 7).
Grfico 7. Distribuio Geogrfica dos Projectos de ONGD Financiados pelo IPAD (2006-2008)
6%
7%
4%
25%
21%
8%
29%
Angola
Guin-Bissau
S. Tom e Prncipe
Outros
Cabo Verde
Moambique
Timor-Leste
Fonte: IPAD
Ao nvel da distribuio sectorial dos projectos co-financiados pelo IPAD entre 2006 e 2008, de acordo com
o Grfico 8, 31% da ajuda destinou-se ao apoio a projectos no mbito de Desenvolvimento Integrado, 30%
destinaram-se ao sector da educao/formao e 22% dirigida a projectos na rea da Sade.
31/77
Grfico 8. Distribuio Sectorial dos Projectos de ONGD Co-financiados pelo IPAD (2006-2008)
1%
6%
9%
22%
31%
30%
Desenvolvimento Rural
Desenvolvimento Integrado
Educao/Formao
Sade
Reforo Institucional
gua e Saneamento
Fonte: IPAD
Para alm da Linha de Co-financiamento a Projectos de Cooperao para o Desenvolvimento, o IPAD apoia
directamente projectos executados por ONGD no terreno, dos quais importa destacar:
Development Initiative (EDI); iii) Bridges to the Future (B2F). Baseia-se na promoo da criao de
organizaes comunitrias fortes que se devero desenvolver em torno de actividades geradoras de
rendimento (dado o seu incipiente desenvolvimento econmico) e de intervenes na melhoria dos
servios sociais bsicos (Educao e Sade). Trata-se de um Programa co-financiado pelo IPAD, entre
outros doadores internacionais e empresas privadas, e executado pela Fundao Aga Khan. A sua rea
de interveno, tal como o prprio nome indica, situa-se na costa litoral da Provncia de Cabo Delgado,
no Norte de Moambique.
So Tom e Prncipe: O projecto Sade para Todos, trata-se de uma interveno integrada ao nvel
dos cuidados de sade primrios e da sade preventiva, baseado numa estratgia de interveno
orientada para as necessidades das comunidades, no contexto de uma parceria pblico-privada entre o
IPAD, a ONGD portuguesa Instituto Marqus de Valle Flr. O Ministrio da Sade de So Tom e
Prncipe, em conjunto com a ONGD, actua como executor do projecto. Os grupos-alvo so as
comunidades, principalmente as mais pobres e vulnerveis, com especial ateno para as mulheres,
crianas e doentes crnicos.
Alm destes apoios, o IPAD criou uma Linha de Co-financiamento para Projectos de Educao para o
Desenvolvimento, destinada a projectos de ONGD, em consonncia com a Uma Viso Estratgica para a
39
Cooperao Portuguesa . Os projectos aprovados tm maior incidncia nas reas da educao formal e
no formal, da comunicao social, da Juventude, dos profissionais e investigadores do desenvolvimento, e
da sensibilizao do pblico em geral. Entre 2006 e 2008, foram seleccionados 41 projectos de 21 ONGD,
39
O documento refere que a Educao para o Desenvolvimento (ED) constitui um processo educativo constante que
favorece as interrelaes sociais, culturais, polticas e econmicas entre o Norte e o Sul, e que promove valores e
atitudes de solidariedade e justia que devem caracterizar uma cidadania global responsvel. Consiste, em si mesma,
num processo activo de aprendizagem que pretende sensibilizar e mobilizar a sociedade para as prioridades do
desenvolvimento humano sustentvel.
32/77
num montante total de 2.412.554,44, dos quais 35% destinaram-se a projectos de Educao no Formal,
30% de Sensibilizao, 24% de Educao Formal e 11% de Advocacia/Lobbying (Grfico 9).
22%
36%
Advocacia e Lobbying
Educao Formal
Educao no Formal
Sensibilizao
Fonte: IPAD
Ainda no mbito da ED, e em particular no quadro da sensibilizao para a questo dos ODM, tm sido
apoiados diversos projectos, nomeadamente: Make Poverty History, UN Millenium Campaign e Gerao
ODM.
Gesto, bem como entre a Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e a Faculdade de Direito de
Bissau na Guin-Bissau e a cooperao que tem vindo a ser desenvolvida pela Fundao das
Universidades Portuguesas no desenvolvimento do apoio Universidade Nacional de Timor-Lorosae.
ainda desenvolvido pela Faculdade de Medicina da Universidade do Porto, em parceria com a UAN, um
projecto cujo objectivo promover a melhoria da qualidade e excelncia dos processos de Educao e
Formao Mdica da FMUAN. A Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto, por seu lado, apoiou
tecnicamente a formao ps-graduada em Engenharia do Ambiente, designadamente nos ramos de
Tratamento de guas e guas Residuais e Geoambiente, de modo a capacitar docentes/investigadores e
tcnicos da UAN.
A investigao cientfica rege-se por convenes gerais ou protocolos institucionais, baseando-se num
princpio de autonomia, igualdade e benefcio mtuo. Entre os principais actores de 2008, merece particular
relevo o Instituto de Investigao Cientfica e Tropical, que executou 54 projectos de investigao. Para
alm dos inmeros estudos multisectoriais, os sectores mais beneficiados foram a agricultura e o ambiente.
Estes programas de cooperao entre as Universidades/Centros de Investigao Cientfica e os seus
congneres nos pases parceiros tm vindo a revelar-se fundamentais, sobretudo em duas reas:
Sade: a luta contra a pobreza pressupe que o impacto das grandes epidemias sobre as populaes dos
PMA seja substancialmente reduzido, objectivo para o qual estas parcerias tm contribudo ao permitirem
identificar planos de preveno e de controlo no domnio das doenas infecto-contagiosas;
Capacitao institucional: face ao dfice estrutural e de capacidade das Administraes dos pases
parceiros, tem-se apostado, fundamentalmente, na modernizao das instituies de ensino, na
especializao e qualificao dos quadros destas administraes e na realizao de estudos,
essencialmente relacionados com o levantamento e a caracterizao dos recursos naturais e
geomorfolgicos dos pases parceiros, que vm a constituir importantes instrumentos de planeamento e
investimento.
uma
menor
disperso
de
verbas,
caracterstica
da
multiplicidade
de
2005, mas desde 2004 verificaram-se algumas evolues que, em termos de resultados, merecem uma
nota especial.
Assim, as modificaes operadas desde 2004 ao PO05 atestaram a sua vitalidade e a importncia que
assumiu para os decisores polticos. De facto, este instrumento foi aperfeioado desde a sua criao. A
40
primeira grande modificao foi a criao da Medida 3 , referente Cooperao Tcnico-Militar, que
permitiu enquadrar a actuao de tradicionais actores da Cooperao Portuguesa que at ento no
estavam completamente reflectidos no Programa. O aperfeioamento do PO05 no se evidenciou apenas
na sua estrutura, manifestando-se igualmente na sua coordenao, o que permitiu o alargamento do leque
de executores e a assimilao das prticas processuais pelos mesmos.
A partir do ano econmico de 2010, com a Circular n 1354 de 27 de Novembro da Direco Geral do
Oramento (DGO), o Programa PO05 Cooperao para o Desenvolvimento, ser substitudo pela Medida
03 Servios Gerais da Administrao Pblica Cooperao Econmica Externa, uma medida transversal
a todos os programas oramentais ministeriais, onde os Ministrios devem inscrever as verbas destinadas
cooperao, consolidadas na Agenda da Cooperao para o Desenvolvimento.
Apesar dos actuais moldes de oramentao da Cooperao Portuguesa no integrarem ainda o objectivo
da plurianualidade, destaca-se a colaborao entre o IPAD e o Ministrio das Finanas na preparao de
uma nova forma de oramentao, ainda em fase piloto, para integrar o novo plano do Governo portugus
para a estruturao do Oramento de Estado (OE) por Programas. Esta nova oramentao teve incio em
2008, mas continua, ainda para 2010, a funcionar em paralelo com a oramentao tradicional. O objectivo
da Oramentao por Programas abandonar a forma tradicional de elaborao do OE a qual est
focada nos recursos utilizados e, em vez dela, adoptar um modelo focado nos impactos ou efeitos
socioeconmicos que o Governo pretende alcanar com determinada poltica. Nesse contexto, a
preparao do Oramento do Estado, como um oramento para as aces a desenvolver em cada ano,
deve conter informao sobre o desempenho recente de cada programa, uma prtica que reconhecida
internacionalmente como capaz de melhorar a qualidade da despesa pblica. Acresce-se, ainda, que esta
nova metodologia implica a definio de objectivos e metas mais especficos, numa base plurianual,
exigindo que sejam atribudos os respectivos recursos financeiros de suporte, para igual horizonte temporal.
Espera-se, assim, que este novo exerccio contribua para uma calendarizao, planeamento e estruturao
da cooperao para o desenvolvimento de um modo inovador, podendo ser uma oportunidade para se
eliminar alguma da disperso verificada na execuo do oramento da ajuda.
40
Esta Medida veio juntar-se s j existentes Medida 1 - Cooperao para o Desenvolvimento e Medida 2
Cooperao Tcnico-Cientfica.
35/77
41
ainda exigida uma auditoria, devendo ser remetido ao IPAD o correspondente relatrio elaborado de acordo
com a Directriz de Reviso/Auditoria 930 para o Programa de Cooperao e de Ajuda Pblica ao
42
sobre programas e projectos em curso mas tambm sobre a eficcia da sua aco coordenadora dos
41
Apenas cpias: os documentos comprovativos de despesa originais devero ser previamente carimbados, referindo o
financiamento do IPAD, incluindo ainda o nome do Projecto, o montante financiado e o nmero de ordem do documento.
42
Disponvel em: http://infocontab.com.pt/download/DRA/DRA930.pdf
36/77
diferentes sectores. A Cooperao Portuguesa tem procurado incorporar os novos instrumentos elaborados
pelos fora internacionais em matria de avaliao, nomeadamente no mbito da Rede de Avaliao do CAD
e da UE.
A criao de uma cultura de avaliao, no s no IPAD mas entre todos os actores da cooperao
portuguesa (Ministrios sectoriais, autarquias, sociedade civil, sector privado e outros parceiros em Portugal
e nas delegaes no terreno) considerada um dos objectivos prioritrios da ajuda portuguesa. Para levar a
cabo este objectivo, adoptou-se como prtica corrente a divulgao dos resultados dos relatrios de
avaliao (atravs da sua publicao no site do IPAD e da realizao de workshops) e a divulgao de
matrias relacionadas com a Avaliao, quer relacionados com as aces de formao, quer com a
documentao tcnica sobre avaliao, para alm das normas e directrizes.
O IPAD responsvel pela avaliao de toda a Cooperao Portuguesa. Desde o ltimo Exame do CAD
em 2006, a Unidade de Avaliao (GAAI) do IPAD viu as suas atribuies e competncias alargadas. Para
alm da avaliao, passou a ser responsvel por uma nova rea do Instituto, a auditoria interna, no sentido
de melhorar o desempenho organizacional, na dependncia directa do Presidente do IPAD.
O programa de avaliaes tem-se centrado, sobretudo, no nvel macro, nomeadamente com avaliaes ao
pas e sector como o caso das avaliaes aos PIC de Angola e Moambique e Poltica de Bolsas
(2006), aos PIC de Timor-Leste e So Tom (2007), Cooperao com Cabo Verde (concluda em 2008), a
trs intervenes no sector da Educao na Guin-Bissau (2008), e ao sector das Estatsticas nos PALOP,
em 2009 (Quadro 11). Est em curso a avaliao ao sector da Justia com os PALOP.
Incio
Concluso
2005
2005
2005
2007
2007
2007
Setembro 2006
Agosto 2006
Janeiro 2007
Setembro 2007
Setembro 2007
Dezembro 2007
2007
Maro 2008
Os Dias do Desenvolvimento
Estatsticas - PALOP (1998-2008)
Sector da Justia PALOP (2000-09)
Os Dias do Desenvolvimento 09
PIC de Moambique (2007-09)
PRLP - Timor-Leste (2003-09)
2008
2008
2008
2009
2009
2009
Julho 2008
Dezembro 2009
Em curso
Julho 2009
Em curso
Em curso
2009
Maro 2010
2010
2010
2010
Em curso
Em curso
Em curso
Fonte: IPAD
37/77
Esto a ser dados os primeiros passos na criao de uma cultura de avaliao na Cooperao Portuguesa.
Em alguns Ministrios sectoriais, a funo da avaliao comea a ser vista como parte do ciclo de
funcionamento. Por exemplo, o Ministrio das Finanas iniciou, em 2009, um processo de reviso no
percurso de um dos seus principais programas de cooperao o PICATFin com os PALOP, para
reajustar o programa em curso. Tambm em 2009, o Ministrio da Administrao Interna solicitou ao IPAD a
realizao de uma avaliao conjunta do Programa de Cooperao Tcnico-Policial em Cabo Verde, para
preparar o novo ciclo de programao.
A funo da avaliao no se esgota na produo e divulgao dos seus relatrios. Tem sido preocupao
do IPAD assegurar o seguimento das concluses e recomendaes das avaliaes pelos diferentes actores
da CP. As Fichas do Contraditrio e de Seguimento, publicadas no Relatrio Anual do GAAI, permitem
avaliar o nvel de aceitao das recomendaes e o seu nvel de incorporao, no s por parte dos
servios do Instituto, como pelos outros actores. A ttulo ilustrativo, refira-se que algumas alteraes dos
actuais PIC relativamente aos anteriores, resultaram das avaliaes entretanto efectuadas. O mesmo se
passou com a poltica de bolsas e com a interveno da Cooperao Portuguesa no sector da Sade e da
Educao em S. Tom e Prncipe.
Em 2007 foi concluda a elaborao de um documento orientador em matria de Poltica de Avaliao, bem
43
44
CAD/OCDE.
Desde o ltimo exame, foram traduzidas para portugus as Normas do CAD para a Qualidade das
45
Avaliaes , tendo as mesmas vindo a ser aplicadas nos processos de avaliao. Foram tambm
elaboradas e aprovadas superiormente as Normas para evitar conflitos de interesse no processo de
avaliao
46
47
Em termos de avaliaes conjuntas com outros doadores, Portugal participou at ao momento em duas: a
avaliao do Apoio Geral ao Oramento (GBS), no quadro do CAD/OCDE, e a avaliao dos 3C
(coordenao, coerncia e complementaridade) no quadro da UE. Contudo, o envolvimento neste tipo de
avaliaes pressupe a disponibilidade de recursos (humanos e financeiros), facto que tem limitado um
maior envolvimento. Por outro lado, as avaliaes conjuntas s fazem sentido quando a programao e
implementao tambm conjunta (como foi o caso do Apoio ao Oramento a Moambique). O reduzido
nmero de pases parceiros (PALOP e Timor-Leste) e a lngua de trabalho (portugus), tm tambm
limitado um maior envolvimento neste tipo de avaliaes.
43
38/77
O desenvolvimento da capacidade de avaliao nos pases parceiros constitui uma preocupao da CP. Em
48
(International Program for Development Evaluation Training) , ambos em Lisboa. Este permitiu formar no
s avaliadores portugueses, como tambm dos pases parceiros da Cooperao Portuguesa. Em Dezembro
de 2007, foi promovido um seminrio sobre o ciclo do projecto, na Guin-Bissau, para tcnicos dos
ministrios locais, tendo includo um mdulo de avaliao.
Tendo subjacente o assumido no quadro da Declarao de Paris e da AAA, Portugal est ciente da
importncia da criao de capacidade de avaliao local. Para alm da formao, tem vindo a envolver
50
avaliadores locais nas equipas de avaliao , e est a procurar, no presente ano, realizar avaliaes
conjuntas com as autoridades locais aos PIC que terminam em 2010. Assim, foram enviados convites
realizao de exerccios de avaliao conjunta para os PIC de Angola, Guin-Bissau e Timor-Leste.
48
Consultar: http://www.ipad.mne.gov.pt/images/stories/Ficheiros/Aval/agendaseminario.pdf
Consultar: http://sites.google.com/site/miniipdetlisboa2009/
50
Os TdR das avaliaes tm explcita a importncia de as equipas de avaliao terem consultores locais. Nas
avaliaes internas tambm se tm envolvido parceiros locais nas equipas de avaliao.
49
39/77
5. Eficcia da Ajuda
A Cooperao Portuguesa assumiu o compromisso de contribuir com a sua quota-parte para uma maior
eficcia da ajuda prestada, com vista reduo da pobreza e ao desenvolvimento dos pases parceiros. As
medidas que tm vindo a ser tomadas decorrem dos compromissos internacionalmente assumidos,
nomeadamente:
Ajuda (2006) , documento sujeito a uma avaliao dos progressos alcanados em 2008 (Relatrio de
52
Paris a Acra, inspirados pelos resultados do Plano de Aco anterior, do Inqurito do CAD/OCDE, pelos
compromissos de Acra e pelas metas adicionais da UE.
Tendo em vista a realizao do IV Frum de Alto Nvel para a Eficcia da Ajuda e a Avaliao da
Implementao da Declarao de Paris, ambos em 2011, Portugal continuar a envidar esforos no sentido
de uma maior concentrao da ajuda, racionalizao dos fluxos e implementao de uma gesto centrada
nos resultados, de forma a aumentar a eficcia da Cooperao Portuguesa e potenciar maiores impactos da
sua ajuda ao desenvolvimento.
5.1. Apropriao
A apropriao e a liderana do parceiro pelo seu desenvolvimento s ser possvel com pessoas e
instituies devidamente capacitadas, pelo que, em pases com estruturas dbeis, a Cooperao
Portuguesa orienta a sua ajuda para as reas das Finanas, Justia, Segurana, Educao, Sade, entre
outras.
Relativamente ao desenvolvimento de capacidades do parceiro, importa referir que a formao de recursos
humanos locais um objectivo constante da Cooperao Tcnica prestada pela ajuda portuguesa, de modo
a que estes pases sejam capacitados para assegurarem no s o exerccio das suas funes, como
tambm ministrarem eles prprios novas formaes. Neste domnio, salientam-se alguns casos de sucesso
51
A este antecedeu o Plano de Aco de Portugal para a Harmonizao e o Alinhamento, no seguimento do I Frum de
Alto Nvel para a Eficcia da Ajuda (Roma, 2003).
52
Disponvel em: http://www.ipad.mne.gov.pt/images/stories/APD/Rel_Eficacia_Ajuda_Jul2008.pdf
40/77
como a cooperao tcnico-policial onde, por vezes so j os recursos humanos locais a leccionar
programas de formao; a Justia, onde a Cooperao Portuguesa canaliza a ajuda para o reforo das
capacidades tcnicas dos diversos Ministrios da Justia dos parceiros; a cooperao na rea das finanas
pblicas e da estatstica, transversal aos PALOP e Timor-Leste; e os Projectos de Consolidao da Lngua
Portuguesa, apoio ao Desenvolvimento Rural, Centro de Ensino Distncia e Centro de Emprego e
Formao Profissional de Tibar, em Timor-Leste, onde o nmero de tcnicos locais j superior ao dos
portugueses, desempenhando funes de responsabilidade e de coordenao.
Esta capacitao no se restringe ao nvel central, est tambm dirigida ao nvel local, assistindo-se a uma
preocupao pela descentralizao da ajuda para associaes da sociedade civil, do sector privado, entre
outras.
Torna-se ainda importante referir que os PIC assinados com cada um dos pases parceiros resultam de um
processo de consulta entre estes e Portugal. A avaliao efectuada a estes documentos de estratgia
igualmente efectuada com um forte envolvimento dos pases parceiros.
5.2. Alinhamento
A Cooperao Portuguesa tem reforado os seus PIC com os objectivos de desenvolvimento identificados
pelos parceiros nas suas Estratgias Nacionais de Reduo da Pobreza (ENRP), ou documentos
equivalentes. Trata-se de um alinhamento com os objectivos dessas Estratgias, com o seu horizonte
temporal (3/4 anos), bem como, e sempre que possvel, com os procedimentos, processos e prticas locais.
Sendo que a Cooperao Tcnica desempenha um papel marcante na ajuda ao desenvolvimento, h uma
preocupao clara para que esta seja prestada de forma transparente e em resposta s necessidades e
pedidos formulados pelos parceiros da Cooperao Portuguesa. Sempre que possvel, recorre-se a CT
local ou regional, ou mesmo Cooperao Triangular. Por esse motivo, a preocupao que assiste ao
financiamento da CT a criao de sustentabilidade local, tal como acontece no caso da cooperao
tecnico-policial, j referido anteriormente, em que os formandos locais se tornam em futuros formadores.
Assiste ainda Cooperao Portuguesa um compromisso crescente com a utilizao dos sistemas dos
parceiros:
Importa referir que a Cooperao Portuguesa no faz uso de Unidades de Gesto de Projectos paralelas
s estruturas locais.
Tem-se assistido a uma maior inscrio da ajuda nos Oramentos dos pases parceiros ("on-budget"), de
forma a facilitar o planeamento e programao dos mesmos;
H uma maior utilizao da abordagem por Programas, tal como: Apoio Directo ao Oramento e apoio a
Programas Sectoriais (SWAP - Sector Wide Approach), tais como o FASE e o Fundo Comum da
Estatstica em Moambique;
41/77
No so impostos relatrios financeiros, de auditoria, entre outros, diferentes dos relatrios nacionais
existentes;
A prpria responsabilizao pela conduo dos concursos pblicos da ajuda, e consequente aquisio de
bens e servios, seja liderada, sempre que possvel, pelos parceiros, o que resulta, tambm, de uma
preocupao em pr em prtica as recomendaes do CAD para o desligamento da ajuda aos PMA.
No podendo ser possvel, na maioria dos casos, um alinhamento total em virtude da fragilidade das
instituies dos parceiros, h um "alinhamento parcial" com os sistemas desses pases.
Portugal participa ainda, desde 2005 e enquanto pas facilitador para a Guin-Bissau, no exerccio do
CAD/OCDE que visou, inicialmente, identificar Princpios para uma Boa Interveno em Estados Frgeis,
assentes numa perspectiva de apoio a longo-prazo e que permitam uma maior efectividade na ajuda
capacitao institucional destes pases.
5.3. Harmonizao
Em matria de harmonizao, a Cooperao Portuguesa tem procedido simplificao e harmonizao de
prticas e procedimentos na concesso da ajuda externa, bem como participado num maior nmero de
exerccios conjuntos com outros doadores:
Quanto ao primeiro, no quadro da reviso do Quadro Comum da UE para os Programas de Estratgia por
53
Pas (Common Framework for Country Strategy Papers ), a Cooperao Portuguesa elaborou um
documento orientador para os Programas Estratgicos por Pas, intitulado Linhas de Orientao para os
54
PIC , que visa instituir um formato comum em conformidade com o quadro de programao comunitrio
(Figura 2). Desde logo, os trabalhos de preparao dos PIC de Angola 2007/2010, Cabo Verde
2008/2011, Guin-Bissau 2008/2010, S. Tom e Prncipe 2008/2011, Moambique 2007/2009 e TimorLeste 2007/2010 seguiram o formato comum indicado no novo documento. Esta adaptao dos PIC ,
alias, considerada como um primeiro passo para maiores avanos em matria de diviso de trabalho
com os nossos parceiros europeus.
53
54
Coordenao,
harmonizao e
complementaridade
com outros
doadores
Alargamento da
participao a
actores no
pblicos
Programao
plurianual e
previsibilidade da
ajuda
Linhas de
Orientao dos
PIC
Alinhamento com
as estratgias
Nacionais de
Reduo da
Pobreza
Utilizao dos
sistemas locais dos
parceiros
(modalidade de
ajuda on-budget)
Gesto orientada
para os resultados
Recurso gradual a
novas modalidades
de ajuda (SWAP,
Fundos Globais)
Shadow Alignment,
no caso particular
dos Estados
Frgeis
Fonte: IPAD
A 15 de Maio de 2007, foi adoptado pelo Conselho dos Assuntos Gerais e Relaes Externas e pelos
representantes dos governos dos Estados-Membros da UE a reunidos, o Cdigo de Conduta da UE em
55
56
e Cabo
Verde, tendo divulgado e promovido, na qualidade da Presidncia local da UE, discusses sobre o
documento junto das autoridades cabo-verdianas.
De facto, a Cooperao Portuguesa encontra-se comprometida na concentrao geogrfica dos recursos
(50/80% nos PALOP e Timor-Leste), e na concentrao sectorial (participao activa no mximo de 3
sectores em cada pas parceiro). Um estudo realizado pelo CAD sobre as Polticas de Atribuio de Ajuda e
57
os Planos Indicativos de Despesa , no perodo 2005/2006, compara, entre outros aspectos, a percentagem
de ajuda total que cada doador fornece a cada um dos pases parceiros, quota de ajuda total do doador,
concluindo que apenas 8 dos 23 membros do CAD possuem um nvel de concentrao superior a 50%,
sendo Portugal um desses pases.
No mbito das orientaes do Cdigo de Conduta no que respeita Cooperao Delegada, foi j assumido
pela Delegao da CE em Maputo, aps consulta e parecer favorvel das Autoridades moambicanas, que
Portugal o parceiro estratgico da implementao do Programa de Apoio ao Sector da Segurana em
55
43/77
Moambique (2010-2012), ficando responsvel por toda a sua gesto. Para este processo contribuiu a
certificao do IPAD como entidade credenciada para gerir fundos da Comisso Europeia. Este Programa
ter um envelope financeiro de 7 M para 3 anos e integra o pacote de Reforo do Estado de Direito, cuja
fase de implementao ter incio em 2010. Tambm em Cabo Verde, o projecto bilateral da Cooperao
Portuguesa Centro de Apoio ao Migrante no Pas de Origem CAMPO, iniciado em 2007, foi considerado
pela Comisso Europeia um exemplo de boas prticas, tendo evoludo para um projecto conjunto de
Reforo
da
Capacidade
de
Cabo
Verde
na
Gesto
da
Migrao
Laboral
de
Retorno
Working Towards Good Practice , o qual refere que o sucesso do desenvolvimento de capacidades
depende grandemente da qualidade das instituies com que se trabalha, estando relacionada com a boa
governao. Neste sentido, torna-se muito importante a apropriao das iniciativas de desenvolvimento de
capacidades por parte dos pases parceiros e suas instituies beneficirias.
A Agenda para a Aco de Acra, elaborada no mbito do III Frum de Alto Nvel realizado em 2008, vem
reforar a importncia do desenvolvimento de capacidades, definindo um conjunto de 3 medidas essenciais:
i) identificao, por parte parceiros, das reas que necessitam de um reforo de capacidades; ii) o apoio
dos doadores s deve ser efectuado mediante a solicitao do pas parceiro; iii) os pases em
desenvolvimento e os doadores devem trabalhar em conjunto para promover mudanas operacionais que
tornem mais eficaz o apoio ao desenvolvimento das capacidades.
iii) da envolvente favorvel (quadro institucional, sistema retributivo; promoes; contexto cultural). As boas
prticas recomendam uma abordagem holstica, conciliando as solicitaes com a capacidade de resposta.
Por outro lado, o desenvolvimento de capacidades tambm ocorre em diferentes nveis geogrficos e
administrativos (nacional, regional e local). A interaco entre diferentes nveis e junto de diferentes actores
(governamentais, sector privado e sociedade civil) gera um impulso que afecta a continuao do
desenvolvimento da capacidade num pas parceiro.
Vrios dos pases parceiros da Cooperao Portuguesa tm estruturas/instituies frgeis, o que determina
as escolhas sectoriais da cooperao, como acontece na Guin-Bissau, em So Tom e Prncipe ou em
59
Timor-Leste. Neste sentido, uma boa parte dos fluxos de ajuda so canalizados para o desenvolvimento de
capacidades e o reforo institucional, de forma a reforar as suas competncias para a formulao e
implementao de polticas, bem como a capacidade de resposta das suas instituies. Isto crucial para
uma melhoria na apropriao (ownership) do desenvolvimento.
De acordo com as recomendaes internacionais referidas, Portugal procura assegurar que o
desenvolvimento de capacidades seja baseado nas necessidades e prioridades identificadas pelo pas
parceiro, bem como integrada nos seus programas e estratgias de desenvolvimento, uma vez que a
capacitao condio essencial para os pases parceiros assumirem um papel de liderana ao longo do
processo de desenvolvimento, em direco a uma maior apropriao, autonomia e sustentabilidade.
adoptada, igualmente, uma perspectiva de mdio prazo, privilegiando a execuo de programas com
carcter plurianual como o caso dos Programas Integrados de Cooperao e Assistncia Tcnica em
60
60
Para o horizonte temporal 2007-2011 esto em execuo em Angola, Cabo Verde, Guin-Bissau e So Tom e
Prncipe.
47/77
Quadro 12. Distribuio Sectorial da Cooperao Tcnica no Quadro da APD Bilateral (2006-2008)
Sectores
I INFRA-ESTRUTURAS E SERVIOS SOCIAIS
110 EDUCAO
120 SADE
130 POLTICAS EM MATRIA DE POPULAO
140 FORNECIMENTO DE GUA E SANEAMENTO BSICO
150 GOVERNO E SOCIEDADE CIVIL
160 OUTRAS INFRA-ESTRUTURAS E SERVIOS SOCIAIS
TOTAL SECTORIAL
400 MULTISECTORIAL/TRANSVERSAL
500 AJUDA A PROGRAMAS E SOB A FORMA DE PRODUTOS
600 ACES RELACIONADAS COM A DVIDA
700 AJUDA HUMANITRIA
910 CUSTOS ADMINISTRATIVOS DOS DOADORES
920 APOIO S ORGANIZAES NO GOVERNAMENTAIS
930 AJUDA AOS REFUGIADOS (NO PAS DOADOR)
998 NO AFECTADO/NO ESPECFICADO
TOTAL GERAL
Fonte: IPAD
2006
83.002
42.134
1.309
6
183
25.023
14.347
2.527
943
1.121
0
378
85
1.600
807
38
26
69
94
361
43
162
87.129
5.872
0
0
0
0
0
0
0
93.001
%
2007
89,2% 101.527
45,3%
44.133
1,4%
1.224
0,0%
0
0,2%
436
26,9%
43.361
15,4%
12.373
2,7%
2.061
1,0%
554
1,2%
751
0,0%
0
0,4%
514
0,1%
242
1,7%
1.388
0,9%
1.020
0,0%
60
0,0%
4
0,1%
0
0,1%
27
0,4%
0
0,0%
33
0,2%
244
93,7% 104.976
6,3%
7.178
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
100,0% 112.154
%
2008
90,5%
98.761
39,4%
41.805
1,1%
1.790
0,0%
116
0,4%
99
38,7%
40.834
11,0%
14.117
1,8%
1.297
0,5%
205
0,7%
470
0,0%
8
0,5%
614
0,2%
0
1,2%
1.937
0,9%
1.581
0,1%
61
0,0%
3
0,0%
70
0,0%
92
0,0%
0
0,0%
0
0,2%
130
93,6% 101.995
6,4%
5.557
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
100,0% 107.552
Milhares
%
91,8%
38,9%
1,7%
0,1%
0,1%
38,0%
13,1%
1,2%
0,2%
0,4%
0,0%
0,6%
0,0%
1,8%
1,5%
0,1%
0,0%
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
0,1%
94,8%
5,2%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
100,0%
48/77
Promover uma maior coerncia e coordenao da interveno do Estado Portugus na aco externa
global em matria de segurana e desenvolvimento;
Identificar mecanismos e instrumentos existentes e a criar que permitam uma programao e aco mais
integrada da cooperao nos pases em situao de fragilidade;
Promover a sistematizao das boas prticas e partilha da informao entre os actores no mbito da
segurana e desenvolvimento, na sede e no terreno;
Potenciar o dilogo poltico com as redes da sociedade civil portuguesas e locais detentoras de
conhecimento til sobre as realidades em questo;
Cooperao Portuguesa, mas tambm articulada e complementar com as dos restantes doadores. A
operacionalizao desta estratgia ser integrada no prximo quadro de programao, que alinhar
temporalmente, tal como o actual, com a estratgia guineense
62
outros documentos sectoriais. Ainda numa fase inicial perspectiva-se, igualmente, a elaborao de um
Plano de Aco sobre Segurana e Desenvolvimento para Timor-Leste.
O apoio ao sector da segurana na Guin-Bissau tem sido enquadrado por dois documentos de
planeamento estratgico guineenses: o Plano Operacional de Combate ao Narcotrfico na Guin-Bissau e o
62
O Documento de Estratgia Nacional de Reduo da Pobreza tinha um perodo inicial de vigncia entre 2006 e 2008.
Foi alargado at 2010 e aguarda-se a presentao de um novo documento. O PIC Portugal Guin-Bissau abrange o
perodo de 2008 a 2010.
50/77
Apesar da participao portuguesa nas operaes de apoio paz se efectuar no mbito das organizaes
de segurana e defesa, de que Portugal faz parte, ou ao abrigo dos mandatos da ONU para o conflito em
causa, a Estratgia tem em considerao os princpios estabelecidos nacionalmente para a participao
nessas organizaes. Os desafios de segurana no podem continuar a ser enfrentados com recurso
apenas ao instrumento da segurana, tornando-se tambm claramente necessria a utilizao alargada e
concertada de instrumentos polticos, econmicos e sociais. Neste contexto, insere-se a participao
nacional nas organizaes que se constituem como vectores de afirmao nacional no quadro da
segurana: ONU, NATO, UE e Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE).
O Plano Nacional de Aco para Implementao da Resoluo CSNU 1325 (2000) sobre Mulheres, Paz e
Segurana (2009-2013)63, foi aprovado por Resoluo de Conselho de Ministros a 13 de Agosto de 2009.
Esta Resoluo criou uma base poltica internacional que sustenta a transversalidade do gnero na
preveno, gesto e resoluo de conflitos armados e em todas as fases dos processos de construo da
paz. O papel da mulher , nomeadamente, entendido num duplo sentido enquanto vtima e actor de
mudana. Trata-se do reconhecimento dos impactos especficos que as guerras contemporneas e as
situaes de insegurana tm sobre as vidas de mulheres, raparigas e meninas em todo o mundo e dos
esforos desenvolvidos para os combater e minimizar. Este Plano contempla uma vertente de cooperao.
Da mesma forma, o documento Guidelines on Security System Reform (SSR) and Governance e o DAC
Handbook SSR, foram traduzidos para portugus, publicados nos stios da internet dos Ministrios dos
Negcios Estrangeiros e da Defesa e utilizados como manuais em aces de formao promovidas pelo
Ministrio da Defesa.
63
Progressos atingidos
Portugal tem vindo a elaborar e a implementar diversos documentos
orientadores e planos de aco que tm como objectivo principal a reduo
da pobreza:
Recomendao 1:
Portugal deve
desenvolver e
implementar um plano
de aco para o
desenvolvimento
plurianual, centrado nos
resultados, coerente
com os parmetros da
nova estratgia da
cooperao para o
desenvolvimento, e
reflectindo a ateno
central da reduo da
pobreza. Deve adoptar
uma abordagem
consistente e
sistemtica de reduo
da pobreza assente no
levantamento das
necessidades de
pobreza e integrando a
dimenso da igualdade
de gnero.
64
A calendarizao das aces tem como meta o prximo Frum de Alto Nvel a realizar-se em 2011.
52/77
Recomendao 2:
Portugal encorajado a
desenvolver directrizes
sectoriais com base no
levantamento das
necessidades e
suficientemente flexveis
para se adaptarem
situao de cada pas
parceiro.
Recomendao 3:
Portugal deve preparar
uma estratgia
multilateral, com base
em critrios especficos
de afectao de fundos,
identificando questes
prioritrias de
preocupao para
Portugal em ligao com
o programa de ajuda
bilateral.
Recomendao 4: Ser
til relacionar a
experincia portuguesa
nos perodos de
transio ps-conflito
com outras experincias
em Estados frgeis.
Uma poltica global
sobre Estados frgeis
apoiada por trabalho
poltico e operacional
especfico dedicado
preveno de conflitos e
construo da paz
tambm pode
acrescentar valor
considervel.
Exerccio coordenado pela CE e no qual participam ainda Portugal, Holanda, Irlanda, Dinamarca, Alemanha, Itlia e
Frana.
66
Disponvel em: http://www.oecd.org/dataoecd/37/20/40636926.pdf
55/77
Recomendao 5 - O
IPAD deve elaborar e
implementar uma
estratgia de
comunicao para
fortalecer a
compreenso e o apoio
pblico cooperao
para o desenvolvimento.
Foi ainda criado o Programa INOV Mundus, que pretende envolver jovens
licenciados de nacionalidade portuguesa ou de outros Estados-membros da
UE ou dos pases da CPLP, desde que residam em Portugal, em aces,
projectos e programas de cooperao para o desenvolvimento. A entidade
gestora do programa o IPAD, que selecciona quer os candidatos aos
estgios, quer as entidades de acolhimento (entidades nacionais e de
pases parceiros, ONGD, Fundaes e empresas, na vertente da
responsabilidade social empresarial, entidades e Organizaes
Internacionais). Numa primeira fase, que abrange os prximos trs anos,
sero contemplados 250 estgios. Este Programa contou j com duas
edies em 2008/2009 e 2009/2010, num total de 100 jovens.
Ao nvel da divulgao da cooperao para o desenvolvimento e da
Cooperao Portuguesa, o IPAD apoia a edio de obras que versam sobre
estas temticas. Exemplo disso foi o apoio concedido, em 2008, para a
criao de uma Banda Desenhada de sensibilizao para os ODM e para
as matrias do desenvolvimento em geral. A obra intitulada Vencer os
Medos, foi divulgada atravs de uma exposio itinerante. Este Instituto
elabora mensalmente uma newsletter que difundida por mailing list.
Tambm j foi produzido um prottipo do site do IPAD em ingls.
Ainda neste mbito, o IPAD celebrou, em 2009, um Protocolo com a RTP,
enquanto operador de servio pblico de televiso, com o objectivo de
permitir a cobertura televisiva e a divulgao de aces no mbito de
projectos de cooperao para o desenvolvimento das populaes dos
pases parceiros da Cooperao Portuguesa. Este pressupe ainda a
produo de contedos e programas, por parte da RTP, com vista
informao e sensibilizao da opinio pblica sobre a cooperao para o
desenvolvimento.
Em Novembro de 2009 foi aprovada, por Despacho Conjunto dos
Ministrios dos Negcios Estrangeiros e da Educao, a Estratgia
Nacional de Educao para o Desenvolvimento (ENED), dando seguimento
aos compromissos assumidos por Portugal em diferentes processos
internacionais de promoo da Educao para o Desenvolvimento (ED),
designadamente no mbito do Conselho da Europa, da Unio Europeia e
do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da Organizao para a
57/77
68
69
Progressos atingidos
Devido s exigncias impostas pelo esforo de consolidao do dfice
oramental decorrentes do compromisso assumido com o Pacto de
Estabilidade e Crescimento da Unio Europeia, Portugal tem tido algumas
dificuldades em cumprir as metas estabelecidas internacionalmente, em
matria de APD. Em 2006, Portugal falhou a meta da UE para cada EstadoMembro de 0,33% APD/RNB, atingindo apenas 0,21%. Perante este
cenrio, identificou um novo calendrio (publicado no Relatrio OE
69
2009/Oramentao por Programas , e j reportado internacionalmente)
para aumentar gradualmente a sua APD e cumprir com o rcio APD/RNB
de 0,70% em 2015, tendo identificado como nova meta intermdia 0,34%
APD/RNB para 2010. Em 2008, o rcio em Portugal cifrou-se nos 0,27%
APD/RNB, revelando uma tendncia de crescimento. Apesar de ter falhado
a meta colectiva de 0,33% APD/RNB estabelecida pela UE para 2007, o
total de ajuda pblica desembolsado pela cooperao portuguesa tem vindo
a aumentar desde 2005 (de 303,43 M para 429,96 M em 2008).
Com o objectivo de monitorizar o contributo da sua APD para o alcance dos
ODM, a cooperao portuguesa elaborou um exerccio de associao da
APD bilateral sectorial a cada um dos ODM, com base em dois princpios
fundamentais: i) toda a APD contribui para o ODM 1, Meta 1 (Reduzir para
metade, entre 1990 e 2015, a proporo de pessoas com rendimento
menor que 1 dlar/dia), uma vez que o objectivo primeiro da ajuda ao
desenvolvimento , exactamente, a contribuio para a reduo da pobreza
e a promoo de um desenvolvimento sustentvel nos pases parceiros; ii)
a APD adicionalmente dirigida aos Objectivos e Metas correspondentes
70
A FAK desenvolve um Programa de Desenvolvimento Scio-Comunitrio da zona Rural da Costa Litoral de Cabo
Delgado, a norte de Moambique, onde os ndices de pobreza so os mais elevados do pas. O programa que tem um
horizonte temporal de 20 anos, arrancou em 2001 com projectos-piloto nos distritos de Quissanga e Ibo nas reas da
Agricultura e Pescas, e tem vindo progressivamente a expandir as suas actividades em termos temticos Educao e
Sade (em 2004) e geogrficos, envolvendo actualmente cinco distritos.
71
O projecto Apoio ao Ensino Tcnico-Profissional insere-se no processo de Reforma da Educao Profissional (REP)
que o Governo moambicano est a desenvolver, e que numa primeira fase (2006-2011) ser concretizado atravs do
59/77
Programa Integrado da Reforma da Educao Profissional (PIREP), o qual abrange o Ensino Superior Politcnico e o
actual Ensino Tcnico-Profissional.
72
A Fundao Carr desenvolve, em conjunto com o Governo Moambicano, um projecto de proteco e reabilitao do
Parque Nacional da Gorongosa. O IPAD assinou um acordo com a Fundao, para a construo de um Centro de
Educao Ambiental no Parque, apoiando o desenvolvimento de uma estratgia integrada que visa a sustentabilidade
econmica e ambiental da regio.
73
Em parceria com o IPAD a FCG desenvolve em Angola, no Caxito, um projecto que tem como objectivo a criao de
um Centro de Investigao em Sade, no sentido de contribuir para aumentar os conhecimentos e aperfeioar as
formas de resoluo dos principais problemas de sade que afectam a populao dos pases em vias de
desenvolvimento e ainda potenciar a participao nacional de Angola e Portugal a nvel internacional neste contexto,
bem como apoiar a melhoria da prestao de cuidados na regio, nas reas de concentrao da investigao.
60/77
criao/reforo das
capacidades
institucionais a todos os
nveis.
sustentabilidade da interveno.
Assim, foi aprovado, atravs do Despacho n.21371/2009 de 23 de
74
Setembro , o Regulamento de Concesso de Bolsas do IPAD, cuja
implementao se iniciou j no ano lectivo 2009/2010. Esta surgiu como
resposta s necessidades de capacitao, formao e valorizao dos
pases beneficirios. As alteraes introduzidas resumem-se nas seguintes
medidas: i) aumento do investimento em bolsas de ps -graduao, atravs
da diminuio do apoio s bolsas de licenciatura, excepto nos pases em
que tal opo no vivel; ii) introduo de mecanismos para associar a
capacitao individual capacitao institucional; iii) disponibilizao
sistemtica de bolsas para o acesso ao ensino superior nos pases de
origem.
Paralelamente, previu-se a identificao, juntamente com parceiros
institucionais e empresariais, de mecanismos que facilitem o regresso dos
formandos ao pas de origem. Um exemplo a criao de bolsas de
profissionalizao concedidas a bolseiros que regressem ao pas de origem
para iniciar a sua vida profissional (estgios, programas de insero para o
1 emprego, etc).
Outra das regras implementadas recentemente para a atribuio de bolsas
de estudo a obrigatoriedade do candidato se encontrar a viver no seu pas
h pelo menos 3 anos, impossibilitando algumas situaes que se
verificavam em que um estudante frequentava a licenciatura, mestrado e,
em alguns casos, o doutoramento sem nunca regressar ao seu pas de
origem.
Como forma de alargar a abordagem existente ao nvel da educao, foi
criado, em 2008, o Fundo da Lngua Portuguesa. Este tem como objectivos
a promoo: i) da lngua portuguesa como factor de desenvolvimento e
combate pobreza atravs da educao, apoiando o sistema de ensino
dos PALOP; ii) do patrimnio lingustico, que constitui, para os pases
lusfonos, o ponto de partida para a universalizao da escolaridade
primria; iii) do portugus junto dos organismos internacionais. O Fundo
tem um envelope financeiro inicial de 30 M, mas poder ser reforado
medida das necessidades, destinando-se ao apoio a actividades,
programas e projectos, em pases parceiros da cooperao portuguesa que
visem, designadamente, promover o ensino e a aprendizagem da lngua
portuguesa no estrangeiro e a sua certificao, e ainda apoiar o
desenvolvimento e qualificao dos sistemas de ensino e formao nos
75
pases de lngua oficial portuguesa .
Progressos atingidos
74
61/77
76
62/77
63/77
82
64/77
Progressos atingidos
85
Este apoio ficou definido no PIC 2008-2011, onde Portugal se comprometeu a ajudar consolidao da Parceria
Especial de Cabo Verde com a Unio Europeia.
65/77
Recomendao 14 - As
autoridades portuguesas
devem delegar maior
autoridade nas
Embaixadas e dot-las
de recursos humanos
adicionais. Devem
experimentar
abordagens sectoriais
integradas e por
programa, assim como
formas de parceria
delegada, trabalhando,
sempre que possvel,
em conjunto com outros
doadores.
Recomendao 15 - O
IPAD dever passar de
uma cultura
administrativa para uma
cultura mais estratgica
e orientada para o
desenvolvimento. Isto
significa adquirir
competncias adicionais
em tcnicas de
desenvolvimento e
expandir as actividades
de formao para cobrir
vrios temas
relacionados com o
desenvolvimento.
Recomendao 16
Portugal deve continuar
a fortalecer a sua cultura
de avaliao no quadro
da cooperao
portuguesa, partindo do
progresso j alcanado
na Diviso de Avaliao
do IPAD bem como
incluindo os ministrios
sectoriais.
69/77
local. Para alm da formao, tem vindo a envolver avaliadores locais nas
93
equipas de avaliao , e est a procurar, no presente ano, realizar
avaliaes conjuntas com as autoridades locais aos PIC que terminam em
2010. Assim, foram enviados convites realizao de exerccios de
avaliao conjunta para os PIC de Angola, Guin-Bissau e Timor-Leste.
A criao do Frum da Cooperao para o Desenvolvimento, j
mencionado em relao s Recomendaes 5 e 9, um passo fundamental
para o envolvimento mais abrangente da sociedade civil no processo de
cooperao para o desenvolvimento. Na 1 edio, alm do Ministrio dos
Negcios Estrangeiros, estiveram presentes representantes de Cmaras
Municipais,
Fundaes,
Universidades,
ONGD,
Organizaes
Internacionais representadas em Portugal (Organizao Internacional do
Trabalho e UNICEF) e de Associaes Empresariais e Sindicais.
Simultaneamente, o IPAD tem procurado reforar o dilogo e a
coordenao com a Plataforma Portuguesa das ONGD, com vista ao
reforo da qualidade da parceria entre o Estado e as ONGD. Alm da
concesso de um subsdio pelo IPAD, tm sido realizadas, com esta
Plataforma, reunies regulares para a concertao de aces e debate de
temas especficos.
Recomendao 17 - As
autoridades portuguesas
devem facilitar um
dilogo construtivo com
as organizaes da
sociedade civil, que v
para alm da relao de
financiamento, de forma
a permitir a partilha de
experincias em reas
de interesse mtuo.
93
Os TdR das avaliaes tm explcita a importncia de as equipas de avaliao terem consultores locais. Nas
avaliaes internas tambm se tm envolvido parceiros locais nas equipas de avaliao.
94
Estratgia Nacional de Educao para o Desenvolvimento, disponvel em:
http://www.ipad.mne.gov.pt/images/stories/noticias/ened%20-%20despacho.pdf
70/77
Recomendao 18 - O
ensino da lngua uma
condio necessria
mas no suficiente para
fortalecer as
capacidades humanas e
institucionais. As
autoridades portuguesas
so encorajadas a
adoptar uma abordagem
mais estratgica da
utilizao da cooperao
tcnica para
criao/reforo de
capacidades e
instituies, baseada
numa apreciao de
necessidades em
sectores nos quais so
mais activas e, na
medida do possvel,
trabalhar com outros
doadores.
Ajuda Humanitria
Recomendao
Recomendao 19 Tendo em conta a
vulnerabilidade face a
emergncias naturais ou
relacionadas com
conflitos nos principais
pases parceiros,
Portugal deve
desenvolver uma poltica
para a sua ajuda
humanitria de forma a
orientar a resposta em
situaes futuras. Essa
poltica deve ser
consistente com as GHD
(Good Practice of
Humanitarian Donorship)
que subscreveu, e
encarar a necessidade
de investimentos numa
resposta rpida aos
desastres e sua
mitigao.
Recomendao 20 Com o oramento da
APD a crescer, Portugal
deve considerar,
igualmente, aumentar
ainda mais a afectao
de recursos para a ajuda
humanitria, incluindo a
preveno e resposta
rpida, resposta de
emergncia e
recuperao e
reconstruo, em linha
com as GHD e uma
abordagem baseada nas
necessidades. Deve
assegurar, igualmente,
que seja contratado
pessoal com
conhecimentos e
experincia tcnica
necessrios para a
unidade responsvel
pela ajuda humanitria.
Progressos atingidos
73/77
N de Efectivos
4
Observaes
Dirigentes Intermdios
16
5 Directores de Servio
e 11 Chefes de Diviso
Tcnicos Superiores
77
8 em mobilidade interna
Coordenadores Tcnicos
Assistentes Tcnicos
Especialistas de Informtica
Tcnicos de Informtica
Assistentes Operacionais
TOTAL
4
35
1
1
14
152
Fonte: IPAD
N Peritos
1
4
1
4
10
Portugal tem ainda 2 peritos destacados na Unio Europeia, um em Bruxelas e outro na Guin-Bissau.
74/77
and Good Practice of Humanitarian Donorship ), os quais foram posteriormente desenvolvidos na reunio
de Otava em 2004, e na reunio de Londres em 2005. Ao nvel da UE, tm sido feitas diligncias no sentido
96
da reafirmao dos Princpios de Direito Internacional Humanitrio (DIH) , designadamente dos princpios
de humanidade, de imparcialidade, de neutralidade e de no discriminao.
Na ausncia de um documento estratgico especfico de interveno humanitria, a concesso de ajuda
humanitria da cooperao portuguesa era, em regra, realizada de acordo com diagnsticos de
necessidades efectuados pela OCHA (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs),
por outras agncias e departamentos das Naes Unidas com actividade relevante no terreno, pela
Federao Internacional da Cruz Vermelha, pelas ONG portuguesas ou pelas misses diplomticas de
Portugal junto dos pases afectados pelas crises humanitrias e, em diversas ocasies, era prestada
atravs de contribuies para os United Nations Interagencies Consolidated Appeals.
Encontra-se em elaborao Plano de Aco Interinstitucional, com definio de protocolos a celebrar com
os diferentes actores estatais, de modo a assegurar a prestao de ajuda humanitria de forma coordenada
e eficaz. Este foi elaborado pelo IPAD em conjunto com outros organismos pblicos, tais como o Servio
Nacional de Bombeiros e Proteco Civil, do Ministrio da Administrao Interna, o Instituto Nacional de
Emergncia Mdica, do Ministrio da Sade e o Conselho Nacional de Planeamento Civil de Emergncia,
na dependncia directa do Primeiro-Ministro, conforme os Princpios e Boas Prticas do Doador
Humanitarian Aid ), com o objectivo de reforar a complementaridade das aces de ajuda humanitria dos
Estados Membros da UE e da CE, respondendo ao mesmo tempo aos objectivos da eficcia da ajuda
externa da UE., luz das GHD. Importa igualmente referir que Portugal tem assegurado a sua
representao nas reunies do Comit de Ajuda Humanitria.
As situaes de catstrofe humanitria so, pela sua natureza, imprevisveis e a resposta s mesmas
depende, fundamentalmente, de deciso poltica. Nos acordos anuais celebrados com os principais
parceiros de Portugal (PALOP e Timor-Leste), tomada em considerao a crise humanitria que afectou o
95
Estes princpios foram aprovados pela Alemanha, Austrlia, Blgica, Canad, Comisso Europeia, Dinamarca,
Estados Unidos da Amrica, Finlndia, Frana, Irlanda, Japo, Luxemburgo, Noruega, Holanda, Reino Unido, Sucia e
Sua. Disponvel em: http://www.reliefweb.int/ghd/a%2023%20Principles%20EN-GHD19.10.04%20RED.doc
96
O DIH um conjunto de normas que, em tempo de guerra, protege as pessoas que no participam nas hostilidades.
O seu principal objectivo limitar e evitar o sofrimento humano em tempo de conflito armado. As normas consagradas
nos tratados de DIH devem ser respeitadas no s pelos governos e suas foras armadas, mas igualmente pelos
grupos armados opositores, ou por qualquer outra parte, num conflito. As quatro Convenes de Genebra de 1949 e os
seus dois Protocolos Adicionais de 1977 so os principais instrumentos do direito humanitrio.
97
Disponvel em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:025:0001:0012:EN:PDF
75/77
pas, bem como a ajuda prestada por Portugal e pela Comunidade Internacional nesse contexto. No que
respeita aos pases com os quais Portugal no tem acordos de parceria especficos, procura-se garantir a
complementaridade e a relao entre a ajuda humanitria e o desenvolvimento, com contribuies para
programas de desenvolvimento de Organizaes Internacionais ou dos Governos dos pases beneficirios,
devidamente enquadradas pela celebrao de memorandos de entendimento.
Assim, a ajuda humanitria concedida pela Cooperao Portuguesa canalizada atravs de Organizaes
Internacionais e por via dos Governos dos pases beneficirios, potenciando as suas capacidades e
competncias de actuao no terreno. As ONGD so tambm parceiros fundamentais na ajuda concedida.
A ttulo de exemplo, possvel verificar (Quadro 13) que entre 2006 e 2008, Portugal concedeu um total de
7.004.608 da APD para a Ajuda Humanitria. Estes apoios foram concedidos tendo em conta as
prioridades definidas pelos Governos dos pases parceiros e pelos apelos internacionais, designadamente
das Naes Unidas. No mbito da Assistncia e Servios de Auxlio Material destaca-se o reforo da
contribuio para o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR), no valor de 1 M
em 2006 e os apoios a Moambique no mbito das cheias e do ciclone Jokw em 2008 (325.716 ).
Relativamente Coordenao de Auxlio e Proteco e Servios de Apoio, de salientar a contribuio
para o CERF (Central Emergency Response Fund), no mbito das Naes Unidas, no valor de 800.000
entre 2006 e 2008. Quanto ao Auxlio Reconstruo e Reabilitao, a contribuio para este sector teve
maior expresso em 2006 devido aos apoios concedidos no mbito do Tsunami de 2004, os quais atingiram
os 3.481.548 nesse ano.
Quadro 13. Distribuio Sectorial da Ajuda Humanitria (2006-2008)
Sector
2006
2007
Resposta de Emergncia
Assistncia e Servios de Auxlio
1.437.766
28.458
Material
Coordenao de auxlio; proteco e
400.000 200.000
servios de apoio
Total Resposta de Emergncia
1.837.766 228.458
Auxlio Reconstruo e Reabilitao
Auxlio Reconstruo e
3.836.159 273.936
Reabilitao
Total Resposta Reconstruo e
3.836.159 273.936
Reabilitao
Total Ajuda Humanitria
5.673.925
502.394
2008
Total
364.982 1.831.206
400.000 1.000.000
764.982 2.831.206
63.307 4.173.402
63.307 4.173.402
828.289 7.004.608
Fonte: IPAD
76/77
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