GUIA DE MODELAGEM

DE ESTRUTURAS
ORGANIZACIONAIS

SUMRIO
Apresentao
1. A funo da estrutura: realizar a estratgia
2. Avaliar a arquitetura organizacional
3. Construir, identificar e explicitar a estratgia
4. Modelar a estrutura
5. Desenhar o organograma
6. Apresentar a proposta de modelagem organizacional
Bibliografia

APRESENTAO
Reorganizar prtica comum em toda organizao.
Arranjos dinmicos, as estruturas organizacionais sujeitam-se a
uma srie de condicionamentos. As condicionantes s quais esto
submetidas impem s organizaes em freqncia e extenso variveis a necessidade de reformularem sua prpria estrutura.
A preparao de qualquer proposta de reorganizao uma etapa
crtica do prprio processo. Em questo no est apenas o aspecto
formal e processual da nova organizao, mas o seu contedo e a
qualidade, a pertinncia, a adequao, a funcionalidade do desenho
proposto. Nesse sentido, cabe destacar que orientaes metodolgicas
voltadas modelagem organizacional podem aumentar o grau de
racionalidade do processo.
Criado para orientar todos aqueles envolvidos no processo de elaborao de propostas de (re)modelagem organizacional, este Guia
mais que um documento de referncia, apresentando os principais
pontos para reflexo sobre o tema deve servir como um manual
operativo, que auxilie passo a passo a construo, a transformao e o
aperfeioamento de estruturas organizacionais vigentes.
Antes de propor uma reformulao, contudo, preciso saber que
duas premissas essenciais devem ser consideradas:

Primeira premissa
Seja qual for a circunstncia, ser sempre possvel melhorar o grau
de racionalidade dos desenhos organizacionais.
muito comum encontrar na administrao pblica uma espcie de sentimento renunciador em relao a qualquer tentativa de conceber um desenho organizacional adequado. Isto acontece por diversas razes. Toda alterao estrutural: (a) depende
de um trmite legal; (b) desperta resistncias internas e externas
(as quais refletem os medos e a dinmica de poder nas organizaes); (c) limitada por padres preestabelecidos (conforme o
tipo e a disponibilidade dos cargos que compem as estruturas);
5

(d) est sujeita a formalismos (nos casos em que as estruturas

reais diferem das estruturas formais). Vale tambm lembrar que
muitas propostas buscam criar novas posies gerenciais apenas para complementar salrios e suprir problemas de dimensionamento da fora de trabalho. E, no menos relevante, h determinantes polticos decorrentes das mudanas e composies
de governo. Todas essas razes podem constituir, em alguns casos, limitaes aos projetos de reformulao organizacional.
possvel, no entanto, superar tais limitaes.

Segunda premissa
A discusso sobre estrutura deve estar embasada nas diretrizes sobre a organizao macrogovernamental.
Portanto, modelagem da estrutura devem preceder discusses mais abrangentes sobre o papel e as funes do Poder Executivo e sobre os melhores modelos e arranjos institucionais para
desempenhar essas funes. E se o rgo (objeto de redesenho)
no tiver mais que existir? Se no tiver mais nenhuma funo?
Ou se sua funo puder ser mais eficientemente desempenhada
fora do aparato estatal (via privatizao, termo de parceria etc.)?
Veja, a seguir, exemplos de diretrizes macrogovernamentais
do Estado de So Paulo e diagrama que ilustra os passos de uma
modelagem macrogovernamental.

DIRETRIZES MACROGOVERNAMENTAIS
(EXEMPLO DO ESTADO DE SO PAULO)

Quanto ao foco de atuao do Estado:

formular, avaliar e acompanhar as polticas pblicas de alcance
estadual (elaborar e monitorar planos, programas e projetos), a
compreendidas as polticas criadas para superar as desigualdades
regionais;

considerar as atividades em que haja o exerccio do poder
de Estado.
Quanto utilizao racional dos recursos pblicos
e ao aperfeioamento da ao estatal:

melhorar a eficincia operacional;

eliminar a superposio de competncias, inclusive em relao
a outras esferas de governo, em busca da racionalidade
administrativa.
Quanto s formas de prestao de servios de interesse pblico:

celebrar termos de parceria com OS e Oscip;

estimular a celebrao de convnios com outras esferas
de governo ou contratos para a explorao de atividades
econmicas ou concesso de servios para agentes privados.
Outras:

corrigir desvios relativos personalidade jurdica de empresas
estatais que, efetivamente, no explorem ativida
de econmica em regime de competio e no estejam voltadas
para a oferta de servios de infra-estrutura;

extinguir rgos que no tenham atribuies compatveis com
o novo perfil de atuao do Estado definido.

MODELAGEM MACROGOVERNAMENTAL
Estratgia
governamental

Premissas para o arranjo Institucional

Ncleo estratgico
Atividades exclusivas
Atividades no exclusivas
Produo para o mercado

A funo deve
(precisa) ser
realizada?

NO

Extingue-se
o rgo

NO

Examinar alternativas
de privatizao ou
termo de parceria

SIM
A funo deve ser
realizada diretamente
pelo Estado?
SIM
Promover a
reestruturao

1. A FUNO DA ESTRUTURA:
REALIZAR A ESTRATGIA
Uma definio possvel de estrutura organizacional : o conjunto
recorrente de relacionamentos entre os membros da organizao [...],
o que inclui (sem se restringir a isto) os relacionamentos de autoridade e de subordinao como representados no organograma, os comportamentos requeridos pelos regulamentos da organizao e os padres adotados na tomada de deciso, como descentralizao, padres
de comunicao e outros padres de comportamento (Donaldson,
1999 : 105).
Embora obedeam a mltiplos determinantes, as estruturas organizacionais so um ingrediente essencial da prpria arquitetura
organizacional o conjunto de princpios e padres que orientam como
as atividades devem se organizar para implementar uma estratgia.
Com efeito, distintos determinantes da estrutura organizacional (e, conseqentemente, distintas concepes de modelagem organizacional)
tm sido tratados de forma diferenciada por todo o pensamento
gerencial. H cinco principais enfoques a respeito, tratados detalhadamente no quadro a seguir.

CINCO PRINCIPAIS ENFOQUES

SOBRE ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
1. Enfoque clssico: a modelagem da estrutura deve obedecer aplicao de princpios universalmente vlidos, dentre os quais destacam-se: a diviso do trabalho, a autoridade, a disciplina, a unidade
de comando, a unidade de direo, a amplitude de comando, a
especializao, a diferenciao, a amplitude de controle, a homogeneidade, a delegao e a responsabilidade. Segundo esta concepo, estruturas so arranjos racionais (deliberadamente concebidos para promover resultados preestabelecidos), ordenados segundo padres cientficos (mediante a aplicao invarivel de princpios universais de modelagem), altamente formalizados (implan-

tados e controlados segundo regras formais) e relativamente estveis (estabelecidos em bases fixas ou rgidas para durar, sendo a
mudana considerada uma perturbao da ordem).
2. Enfoque contingencial: a funcionalidade dos desenhos estruturais
est correlacionada a variveis, tais como o porte e a dinmica
ambiental (covariao estrutural). A dinmica ambiental est relacionada a fatores contingenciais externos e/ou internos, de mercado e tecnologia (competio, novos produtos e inovao), que
impem um determinado grau de incerteza da tarefa e, por sua
vez, determinam arranjos mais ou menos descentralizados e/ou
flexveis. Nesse sentido, a proposio central da teoria da contingncia estrutural de que o desempenho organizacional depende
de uma lgica de contnuo ajustamento estrutural (ou structural
adaptation to regain fit). Segundo esta concepo, estruturas so
arranjos altamente especficos (cada configurao representa uma
posio peculiar de ajustamento ao longo do tempo) e dinmicos,
sujeitos a contnuos e deliberados ajustamentos em razo da dinmica ambiental (determinismo ambiental).
3. Enfoque institucionalista-sociolgico: as organizaes esto sujeitas a elementos simblicos, sociais e culturais do seu macroambiente
institucional (o conjunto de regras sedimentadas que a circunda e
penetra), em relao aos quais a adaptao muito mais um processo de legitimao que de promoo do desempenho. Segundo
esta concepo, estruturas no so arranjos to racionais (ou, ao
menos, a racionalidade das escolhas das opes estruturais altamente limitada), possuem uma funo simblica (sinalizar, aparentar e fazer sentido para os integrantes) e sua dinmica est relacionada a processos institucionais (de dependncia, identidade,
pertencimento e legitimao).
4. Enfoque (neo)institucionalista-econmico: numa perspectiva
normativa, a eficincia das estruturas posta em relevo, sendo as
estruturas definidas em sentido anlogo s instituies como
conjunto de regras e incentivos que buscam guiar o comportamento de distintos atores (cujos interesses no so necessariamente convergentes) para a produo de resultados. Destacam-se, nessa

10

abordagem, trs perspectivas: escolha racional (institutional rational

choice), teoria da firma (e custos de transao) e teoria da agncia.
A abordagem da escolha racional destaca a relao entre estruturas e resultados em pelo menos dois sentidos: resultados so produtos de estruturas e a estrutura mais eficiente a que promove os
melhores resultados com menos recursos o que s pode ser identificado de forma comparativa (Ostrom, Gardner & Walker, 1994).
A teoria da firma (Coase, 1937; Williamson 1963, 1985 e 1986)
parte da comparao entre a eficincia das formas organizacionais
e a eficincia do mercado (que, em abstrato, prescindiria de estruturas organizacionais), para denunciar o carter estruturalmente
ineficiente das estruturas (um custo de transao a ser adicionado
aos custos de produo), tornando-as, na melhor das hipteses, as
segundas melhores (second best) escolhas racionais (Gibbons,
1999). A teoria da agncia destaca a insuficincia e a inconfiabilidade das estruturas, uma vez que as relaes definidas esto sempre sujeitas a diversos problemas (de agncia), tais como: a seleo adversa (baixo padro produtivo), o risco moral (auto-orientao), a assimetria de informaes etc. Da a necessidade de se estabelecerem arranjos contratuais mediante incentivos (Arrow, 1991;
Alchian & Demsetz, 1972, e Ross, 1973).
5. Enfoque do novo contingencialismo (Morgan, 1997): menos racional e normativo que o contingencialismo original embora seja
uma expanso (pois incorpora variveis do ambiente institucional
e do imaginrio organizacional) dinamizada (pois incorpora elementos da teoria avanada de sistemas) do enfoque contingencial
, este enfoque busca investigar a correlao entre estruturas e
ambientes institucionais, valores, estruturas de dominao e elementos do imaginrio (tais como estruturas de personalidade e
mitos organizacionais). A exemplo do enfoque institucional, as estruturas aparecem como arranjos cuja definio se sujeita a fatores
culturais e psquicos. Mas o novo contingencialismo baseia-se numa
viso sistmica avanada (valendo-se de elementos da denominada teoria do caos, paradigma da complexidade e de sistemas
dinmicos), que incorpora dois elementos essenciais: a complexi-

11

dade e a autopoiese. A complexidade est relacionada a altas doses de incerteza, ambigidade, pluralidade e interconexo de eventos em ambientes externo e interno hiperdinmicos (Morgan, 1997;
Beinhocker, 1997), impondo s estruturas formas e lgicas fluidas
e virtuais e padres orgnicos de organizao (rede, estruturas celulares, hologrficas etc.). A noo de autopoiese est relacionada
a um padro auto-referenciado e circular de organizao (estruturas autoprodutivas, auto-organizadas e automantidas) (Luhmann,
1990; 1995), a partir de interaes internas suficientes para a reproduo e renovao organizacional (por meio das quais o ambiente, que no se define a priori, criado pela organizao, refletindo muito mais o que a organizao ) (Morgan, 1997; Dissanayake, 2004). O novo contingencialismo no valida nem invalida incondicionalmente a perspectiva funcionalista do ajustamento estrutural considerando-a limitada por fatores institucionais, pela
complexidade ambiental e pela natureza autopoitica (em alguma extenso aplicvel a qualquer organizao) , mas baseia-se
numa viso mais ecltica e abrangente, segundo a qual as estruturas so complexas e instveis definies que atendem a condicionantes tanto externos quanto internos (por conseguinte, qualquer
definio tima de arranjo estrutural deveria lev-los explicitamente
em conta).
A questo central da arquitetura organizacional orientar-se para
os resultados da organizao, servindo de ponte entre a estratgia e
os processos que a implementam. Nesse sentido, fundamental atender ao princpio da congruncia (Nadler & Tushman, 1997), segundo
o qual quanto maior for o grau de congruncia ou alinhamento dos
vrios componentes da arquitetura organizacional, maior ser o desempenho da organizao.
Em linha com esta funo-ponte (entre estratgia e plataforma
implementadora) da arquitetura organizacional prope-se uma metodologia de definio da estrutura organizacional. Esta metodologia
busca, em ltima anlise, integrar o planejamento (a agenda estratgica dos governos, usualmente expressa em programas) e a gesto (a
12

ALINHAMENTO MATRICIAL
Organizao Organizao Organizao

ONG

PPP
REDE DE NS
NA HORIZONTAL

Programa

METAS

Programa

Programa

Programa

REDE DE NS
NA VERTICAL

Programa

arquitetura organizacional ou as estruturas implementadoras), a partir da definio de uma matriz de programas e organizaes. Essa
definio necessria porque programas no so auto-executveis
nem organizaes so auto-orientadas para resultados.
A metodologia matricial busca, nesse sentido, equacionar uma
questo crtica da gesto pblica contempornea (e dos modelos de
gesto por programas, em particular), que a seguinte: como assegurar que o desenho das estruturas organizacionais seja congruente com
a agenda prioritria de governo, expressa nos programas?
Para que isso ocorra, necessrio que se estabelea um alinhamento entre programas e organizaes (no apenas as organizaes
da estrutura do governo, mas tambm outras, tais como: entes federativos, organizaes no-governamentais, organismos internacionais,
parcerias pblico-privada etc.). O que se pretende com isso verificar
a convergncia (ou no) entre as agendas de governo (expressa nos
programas prioritrios) e as das organizaes implementadoras que
normalmente possuem agenda prpria. Embora os resultados estejam previstos nos programas, na arquitetura organizacional que eles
se realizam, pois nela que esto alocados os recursos e a estrutura
13

de poder. Da por que preciso construir dois alinhamentos: um horizontal (alinhar os pontos de implementao das distintas organizaes no mbito de cada programa, definindo-se arranjos especficos
de coordenao); e um vertical (alinhar as organizaes com os resultados dos programas que as perpassam). A figura a seguir ilustra
este alinhamento matricial.
A construo de uma arquitetura matricial consiste, assim, no desenho de uma rede que considera a matriz de relaes entre programas e organizaes. Os passos a serem seguidos so:

o estabelecimento das relaes (a plotagem dos ns) entre as unidades programticas de resultado (os programas do PPA) e as respectivas plataformas implementadoras (as organizaes);

a elaborao da arquitetura organizacional dos programas, ou o
modelo de gesto das redes de governana, formadas pelos ns
das respectivas organizaes implementadoras; e, finalmente,

a elaborao da arquitetura organizacional, propriamente dita, das
organizaes implementadoras dos programas, a partir (1) do alinhamento de suas agendas, de modo a incorporar as contribuies dadas para a promoo dos resultados dos programas a que
esto submetidas, e (2) do traado de uma estrutura condizente
com a promoo dos resultados visados.

ARQUITETURA MATRICIAL

Perspectiva
funcional:
RESULTADOS

ARQUITETURA
ORGANIZACIONAL

Caixa preta
(no importa como)
Arquitetura Organizacional
dos Programas
(redes horizontais)

14

Perspectiva
construcionista:
ATIVIDADES
Caixa branca
(no importa o que)

Arquitetura Organizacional
das Organizaes
(estruturas organizacionais)

A rede obtida resulta na sobreposio (integradora) de dois tipos

de arquitetura: (1) uma delas orgnica, fluida, virtual, em rede, vinculada aos programas (elementos da estratgia); e (2) a outra mais
concreta, uma vez que fixamente associada a uma dada organizao. Com efeito, nenhuma das duas arquiteturas capaz de gerar per
se o necessrio alinhamento para que os resultados programados aconteam. A figura da pgina anterior ilustra esta proposta de arquitetura
matricial.

15

2. AVALIAR A ARQUITETURA ORGANIZACIONAL

Uma arquitetura organizacional adequada e coerente aquela que
permite alinhar a estratgia (ou conjunto de propsitos e resultados
visados) a seus elementos essenciais: estrutura (arranjo hierrquico e
relacional de unidades organizacionais), processos (conjuntos
estruturados de aes que geram produtos/servios), quadros (conjunto de pessoas que, com suas competncias, atuam nos processos) e
sistemas informacionais (conjunto de dados, informaes e recursos
informacionais de software e hardware).
A estratgia a varivel ordenadora. Estruturas, processos, quadros
funcionais e recursos informacionais devem ser formatados para colocar em ao opes estratgicas especficas.
Assim, estratgias alinhadas com contextos de baixa complexidade caracterizados pela previsibilidade e estabilidade de demandas
(baixa variabilidade nas necessidades dos beneficirios e, por conseguinte, nos produtos/servios) e de ofertas tecnolgicas (baixo grau
de inovao do produto e do processo) alinham-se com modelos de
gesto de feio burocrtico-mecanicista. Duas variveis-chave devem,
nesses casos, ser consideradas: o porte da organizao e a incerteza
na execuo da tarefa.
Organizaes de grande porte esto mais sujeitas burocratizao,
e ambientes estveis favorecem a baixa incerteza na execuo da tarefa o que impe, em nome da eficincia (a relao tima entre recursos e produtos), um desenho organizacional mais rgido e programvel. Os modelos de gesto mecanicistas apresentam as seguintes
caractersticas:

a estratgia mais estvel e reativa;

o conjunto de produtos (bens ou servios) mais padronizado,
menos ou pouco diferenciado;

os processos de trabalho so rotinizados, programveis, regulamentados e autnomos (circunscritos dentro da organizao);
16


as estruturas so rgidas, verticalizadas e favorecem uma separao entre mos e crebros (uns pensam, outros executam; quem
pensa no executa; quem executa, no pensa), demarcando de forma muito contundente instncias de deciso e planejamento/formulao (uma cpula pensante) e instncias de execuo (uma
base operacional);

os quadros funcionais so mais fixos (mais empregados do quadro
do que colaboradores eventuais), as competncias so predefinveis
e a capacitao orientada por conhecimentos disponveis no mercado;

a cultura organizacional tende a destacar valores tais como disciplina, obedincia e impessoalidade;

a liderana emana mais da autoridade do cargo formal;

a comunicao mais formal e tende a seguir a hierarquia; e

os sistemas de informao so centralizados e hermticos (caixa
preta).
Um modelo de gesto mecanicista promove maior eficincia em ambientes estveis.
J estratgias alinhadas com contextos de alta complexidade, caracterizados pela incerteza, ambigidade, pluralidade e instabilidade
das demandas (alta variabilidade nas necessidades dos beneficirios
e, por conseguinte, nos produtos/servios) e ofertas tecnolgicas (alta
inovao do produto e do processo), alinham-se com modelos de gesto de feio mais orgnica. Ambientes instveis ou turbulentos favorecem alta incerteza na execuo da tarefa o que impe, em nome da
efetividade (o impacto necessrio, a partir dos produtos necessrios),
um desenho organizacional mais flexvel e capaz de se reprogramar
para atender rapidamente s variaes do contexto. Os modelos de
gesto orgnicos apresentam as seguintes caractersticas:

a estratgia mutante, emergente e proativa, voltada, inclusive,
para a criao do futuro em bases autopoiticas (a organizao
passa a modelar o ambiente mais que este modela a organizao);

o conjunto de produtos (bens ou servios) mais diversificado,
17

DEFINIO DO MODELO DE GESTO

CONGRUNCIA ENTRE FATORES EXTERNOS E INTERNOS

COMPLEXIDADE DO CONTEXTO

A BUROCRACIA MECANICISTA
A
B

18

A ORGANIZAO FLEXVEL
C
D

Previsibilidade O futuro uma linha

e controle dos reta e h um nico
futuro previsvel.
resultados

H vrios futuros
alternativos que
podem ser mapeados
e trilhados.

Estabilidade
das
demandas e
disponibilidade
de recursos

Relativamente estvel:
recursos garantidos
e demandas
conhecidas.

Ritmo moderado de
Condies previsveis
mudana: demandas para obter recursos e
em expanso (servios demandas dinmicas.
mais sofisticados
ou diversificados)
e esforos para obter
fontes alternativas
de recursos.

Altamente
imprevisvel:
condies inusitadas
para obter recursos e
possibilidades
ilimitadas de fazer
novas demandas.

Grau de
pluralidade
institucional

Presso
predominante de um
nico ator interessado
(governo/instituidor)
e no h presso de
outros atores.

Presso localizada de
atores cujas
demandas requerem
ateno espordica.

Presso localizada
de um conjunto
previsvel de atores
cujas demandas
requerem ateno
especfica constante.

Presso variada da
sociedade civil, do
governo ou de outros
atores internos
e externos, cujas
demandas requerem
respostas rpidas
e urgentes de forma
imprevisvel).

Grau de
diversificao
dos servios
prestados

Prestao eficiente de Prestao inicialmente

um servio
eficiente de um
padronizado.
servio padronizado,
mas sujeito a
modificaes e
aperfeioamentos.

Desenvolvimento e
prestao eficientes
de servios novos em
ambiente competitivo
(outros atores
ou instncias podem
cumprir parte
do papel
da organizao).

Exigncia de
incorporar rpidas
inovaes em novos
servios para explorar
novas situaes
de competitividade.

O futuro um espao
de eventos, que pode
implicar inmeras
possibilidades no
claramente
delineadas dentro
de uma faixa.

O futuro uma
resultante
imprevisvel
de possibilidades
ambguas.

DEFINIO DO MODELO DE GESTO

CONGRUNCIA ENTRE FATORES EXTERNOS E INTERNOS

MODELO DE GESTO

A BUROCRACIA MECANICISTA
A
B

A ORGANIZAO FLEXVEL
C
D

Cargos
e funes

Cargos claramente
definidos, de acordo
com o padro
hierrquico. Cada um
faz apenas aquilo que
est previsto no seu
cargo ou funo.

Diviso rudimentar
das responsabilidades,
de acordo com
a estrutura funcional,
mas o padro
hierrquico sofre
modificaes para
atender s
contingncias,
tornando instvel
a diviso de funes.

Posies flexveis:
as reas esto
voltadas atividade
principal
da organizao.

Cargos flexveis,
que no especificam
mais do que
atividades individuais
circunstanciais.

Liderana

Autoridade
claramente definida
e atribuda de acordo
com a posio
hierrquica formal.
Valorizao
da antigidade.

Autoridade no
claramente definida,
mas seguindo
a hierarquia, salvo
nos casos de reunies
e comits
especialmente
convocados.

Limites no definidos
de autoridade
e responsabilidade.
A liderana um
atributo de pessoas
com habilidade para
resolver problemas.

Padres de liderana
em constante
mudana: os papis
so definidos a partir
de mudanas
circunstanciais.
A liderana funo
da capacidade
de detectar e resolver
problemas.

Comunicao

Formal, padronizada
segundo regras
e vertical (de cima
para baixo).

Formal, segundo
regras e convenes,
mas suplementada
por comits
e reunies.
H posies (na base)
livres para consultar
a cpula.

Reunies freqentes
em contexto de
consulta permanente
a todos os nveis
e reas. Integrao
de processos para
gerar informaes
gerenciais.

Completamente livre
e informal, altamente
integrada,
multidirecional,
integrada processos
informatizados
em todos os nveis
e reas.

Comprometimento
ao prprio cargo,
com reconhecimento
da necessidade
de flexibilizar dadas
as contingncias
da situao.

Comprometimento
s demandas da
posio funcional
e s demandas
de colaborao mais
ampla. Interpretao
flexvel da funo.

Completo
comprometimento
s atividades centrais
da organizao
e habilidade para
lidar com
considervel tenso
e incerteza.

Comprometimento Comprometimento
s responsabilidades
do cargo. Lealdade
e obedincia so
valores centrais.

19

mais ou muito diferenciado, podendo, no limite, ser totalmente

customizado;
os processos de trabalho so estruturados, mas menos rotinizados,
menos programveis e menos regulamentados e sujeitos a constantes inovaes e integraes laterais com organizaes parceiras;
as estruturas so mais flexveis, horizontalizadas (com menos nveis hierrquicos e sem intermedirios na mdia gerncia) e buscam a integrao de mos e crebros (a cpula predominantemente
pensante se envolve em questes operacionais, e a base operacional
pensa estrategicamente e ganha maior autonomia/empowerment);
os quadros funcionais so mais variveis (menos empregados do
quadro e mais colaboradores eventuais e parceiros), algumas competncias so predefinveis, mas h competncias emergentes e
conhecimentos gerados exclusivamente dentro da organizao;
a cultura organizacional tende a destacar valores tais como iniciativa, ousadia e sensibilidade;
a liderana emana da capacidade de resolver problemas e lidar
com pessoas e situaes difceis, sob presso;

a comunicao mais informal e multidirecional; e

os sistemas informacionais so descentralizados e acessveis a
todos.
Um modelo de gesto orgnico permite melhor capacidade de resposta em ambientes instveis.
O melhor e o mais adequado modelo de gesto aquele que promove a estratgia e, ao mesmo tempo, contm uma estratgia alinhada com o contexto.
O quadro a seguir ilustra a congruncia entre fatores externos e
fatores internos da modelagem organizacional.
Ainda que todas as organizaes apresentem traos de ambos os
modelos, o ambiente regulamentar da administrao pblica dificulta muito a concepo de modelos de gesto essencialmente orgnicos
(exemplificados na coluna D) embora algumas organizaes temporrias ou colegiadas (grupos de trabalho, foras-tarefa, comits ad
20

hoc etc.) possam desfrutar de arranjos congneres, as organizaes

permanentes sujeitam-se a padres e regras de natureza essencialmente mecanicista. A constatao de que com um modelo de organizao estatal (sujeita a regras, padres e amarras da administrao
pblica, mesmo em seu grau mximo de flexibilizao) impossvel enfrentar um eventual contexto de extrema complexidade pode
levar busca de formas inovadoras de parceria e/ou mesmo, conforme o caso, ensejar a instituio a adotar elementos flexibilizadores,
tais como posies (de assessoramento) ou unidades curinga de
assuntos especiais, unidades multifuncionais integradoras (grupos,
comits, foras-tarefa) e unidades de linha com competncias mais
amplas.
Um elemento-chave em qualquer modelo de gesto a atitude gerencial. Mesmo mediante constrangimentos formais para a criao de
modelos mais orgnicos, posturas gerenciais mais orgnicas certamente contribuem o que no significa adentrar o terreno da informalidade. Em ltima anlise, constatada as limitaes da administrao pblica para enfrentar, com modelos mais orgnicos, situaes
de alta complexidade, resta tentar atenuar o dficit de desempenho
por meio de aes preventivas e pelo maior zelo na capacitao, principalmente gerencial, dos agentes pblico envolvidos.
Essas consideraes permitem compreender que a estrutura constitui item essencial de um arranjo mais abrangente: o modelo de gesto. Portanto, qualquer tentativa de otimizao organizacional impe
no apenas o redesenho da estrutura, mas tambm mudanas em
outros elementos do modelo de gesto (processos, pessoas, sistemas
de informao etc.).

21


Pratique
Siga as instrues e aplique o Exerccio 1 do CD preferencialmente em
um grupo focal (composto ou, pelo menos, validado pela cpula da
organizao) , a fim de avaliar o grau de adequao e alinhamento do
modelo de gesto da sua organizao.
A partir do resultado obtido, reflita: quo problemtico o grau de alinhamento encontrado (e em que extenso compromete o desempenho
da organizao, no curto, mdio e longo prazos)?
Identifique e explore alternativas de ao em relao a aes gerais de
transformao organizacional e em relao estrutura (em que extenso
o problema sendo estrutural deveria a estrutura ser remodelada?).

22

3. CONSTRUIR, IDENTIFICAR
E EXPLICITAR A ESTRATGIA
Dado que a escolha de um determinado modelo de gesto depende
essencialmente da estratgia estabelecida, fundamental que ela seja
explicitada para todos os membros da organizao.
A construo da estratgia um processo em que tomam parte:

a identificao dos compromissos da organizao para realizar a
agenda estratgica de governo;

as consideraes do marco legal;

as condies dos ambientes externo e interno de atuao.
A reunio desse conjunto de informaes permitir enunciar claramente a estratgia, ao se definirem a misso e os macroprocessos
(as grandes reas de atuao) da organizao.
Geralmente, essas informaes esto dispersas e podem ser encontradas em diferentes fontes, sejam documentos institucionais de
referncia, sejam discursos dos dirigentes da organizao e de autoridades governamentais. Por esse motivo, o primeiro passo para construir e explicitar a estratgia consiste em mapear tais informaes.
Assim, sugerimos que se faa:

o mapeamento das principais demandas feitas organizao e ao
setor ao qual ela est vinculada;

o levantamento das diretrizes para traar a poltica setorial, incluindo
as diretrizes centrais de governo ou do rgo supervisor, se for o caso;

o mapeamento do arranjo institucional do setor no qual a organizao est inserida (identificando as organizaes pblicas envolvidas organizao supervisora e organizaes vinculadas e as
atribuies de cada organizao, e buscando identificar potenciais
complementaridades, interdependncias, redundncias, paralelismos etc.);

o mapeamento dos programas associados poltica setorial e a
distribuio desses programas pelas respectivas organizaes;

o mapeamento das atribuies legais da instituio e das organizaes vinculadas;
23


a identificao da misso formal da instituio (verificando se h

um enunciado formal para a misso);
Aps coletado, esse conjunto de informaes deve ser compilado
no formato de um Documento de Referncias Estratgicas, que servir como combustvel para o processo sistemtico de reflexo estratgica.

Pratique
Sobre planejamento estratgico, ver Exerccio 2 do CD.

24

4. MODELAR A ESTRUTURA
MODELO GENRICO DE ARQUITETURA ORGANIZACIONAL
(PROPOSTO POR MINTZBERG)

CPULA
Suporte
tcnico

Suporte
administrativo
LINHA INTERMEDIRIA

NCLEO OPERACIONAL

O desenho estrutural formado por cinco blocos lgicos. Cada um

deles requer uma modelagem especfica e uma montagem final. Os
blocos lgicos so:

ncleo operacional: no qual os processos de trabalho finalsticos
operam para produzir os resultados definidos pela estratgia;

cpula: na qual est includa a estrutura de governana corporativa (as instncias mximas deliberativas que controlam a organizao);

suporte administrativo: no qual se do os processos de gesto de
insumos (recursos humanos, financeiros, logsticos, materiais etc.)
que sero aplicados nos processos finalsticos;

suporte tcnico-corporativo: no qual ocorrem os processos de
definio de requisitos tcnicos, desenvolvimento de produtos, planejamento corporativo e desenvolvimento institucional; e
25


linha intermediria: a estrutura de coordenao que favorece a

integrao horizontal (entre os processos finalsticos, e entre estes
e os de suporte) e a integrao vertical (entre os nveis operacional
e de suporte, e a cpula).
A figura que abre este captulo ilustra o inter-relacionamento desses blocos a partir do Modelo Genrico de Arquitetura Organizacional proposto por Mintzberg (1979). Para alm das abordagens clssicas, Mintzberg (1979) foi pioneiro ao propor uma metodologia para
conceber estruturas e entend-las a partir da abordagem
configuracional dessas mesmas.
Mintzberg sugere que a coordenao dessas partes se d de trs
maneiras bsicas:

por ajustamento ou negociao recproca (ou autocoordenao);

por superviso hierrquica (funo clssica da estrutura organizacional); ou

por padronizao (dos insumos, do processo ou do produto).
A estrutura eficiente seria ento aquela capaz de viabilizar, ao
menor custo possvel, o funcionamento do ncleo operacional vinculado a uma determinada estratgia. Nesse sentido, tendo em conta
que (1) o ncleo operacional representa a produo (ou as operaes, conceito utilizado em sentido amplo para abrigar os processos
que geram produtos sejam bens ou servios, tangveis ou intangveis) e que (2) a cpula representa o modelo de governana corporativa (o comando e o controle da organizao), o grande desafio manter
a funcionalidade e minimizar a atuao da linha intermediria (locus
altamente sujeito incidncia de custos de transao).1
A partir desta perspectiva, as questes essenciais a se colocar ao
fazer a modelagem organizacional so:
1. Por custo de transao entende-se todo item de custo exceto os custos de produo, estando
usualmente associado a estruturas (a necessidade de as organizaes terem estruturas de superviso e coordenao alm dos arranjos produtivos), a regras internas estabelecidas (que embutem um custo do controle sobre procedimentos e resultados) e a requisitos legais (tais como
unidades e processos de contabilidade, como exigncia do fisco). O argumento de que o ideal, em
termos de eficincia de mercado, que no houvesse incidncia de custos de transao baseiase na hiptese de que as unidades diretas de produo e seus processos racionais de produo
entregam seus produtos diretamente ao mercado, sem a intermediao de outras unidades
(coordenao, gesto corporativa, marketing etc.).

26


Quanto de superviso hierrquica necessrio para articular as

partes lgicas do desenho organizacional?

Qual desenho proporciona a melhor superviso/coordenao?

Quais devem ser as unidades organizacionais e como estas unidades se agrupam hierarquicamente?
O processo de modelagem da estrutura deve seguir esta ordem:

modelagem do ncleo operacional;

modelagem das atividades de suporte;

modelagem da cpula; e

modelagem da linha intermediria.

Modelar o ncleo operacional

O ncleo operacional o cerne da estrutura e constitui a plataforma implementadora da estratgia uma plataforma que
tanto pode estar integralmente contida na
organizao, quanto (e mais freqente-

NCLEO OPERACIONAL

mente) pode estar mais ou menos fora dela, por meio de parcerias e
terceirizao.
O ordenamento do ncleo operacional se d a partir da identificao dos processos (ou macroprocessos), por meio dos quais os insumos
so transformados em produtos ou servios, entregues aos beneficirios. Ao permitir o acesso a informaes relativas aos grandes conjuntos de aes (o como) necessrias realizao da estratgia, essa
operao nos informa tambm sobre as principais reas de resultado
da organizao.
A estrutura do ncleo operacional deve permitir, sobretudo, que
haja a integrao horizontal e a coordenao e controle dos processos
de trabalho (e tambm dentro deles, embora a coordenao dentro de
cada processo de trabalho possa se dar por especificao do processo,
do produto e das competncias). Assim, o grau de complexidade e diferenciao estrutural do ncleo operacional relaciona-se, predominantemente, aos seguintes fatores (definidores de critrios de departamentalizao):

diferenciao de produtos, servios e reas de resultado;
27



aos segmentos de beneficirios;

s regies de atuao;
aos temas ou questes relevantes;
terceirizao e publicizao (vnculos institucionais, assuntos
sensveis que envolvem riscos, regulaes governamentais etc.),
dentre outros fatores.
A opo por terceirizar servios requer a mudana do perfil de
competncias do ncleo operacional, o qual deixar de ser produtor
para se tornar gestor de contratos. Isso significa evoluir de uma cultura fabril para uma cultura de prestao de servios. Na modalidade
produo interna, a competncia bsica requerida otimizar a capacidade produtiva. Na modalidade prestao de servios, as novas
capacidades requeridas so:

compreender a necessidade do cliente; e

identificar suprimentos alternativos, junto aos fornecedores.
A relao deixa de ser hierrquica e passa a ser negocial. No caso
da publicizao, os desafios colocados so alm dos mencionados
anteriormente estabelecer termos de parceria que reflitam as prioridades da poltica pblica e assegurar as condies mnimas para a
execuo dos servios publicizados.
A questo essencial da modelagem do ncleo operacional a definio da unidade responsvel pela entrega do produto/servio; se
esta definio se pautar, a priori, pelo tipo de produto/servio, pela
regio onde entregue, pelo beneficirio, por questes relevantes ou
por uma combinao destes. A figura a seguir prope uma matriz
para definio de critrios de departamentalizao. A partir dessa
matriz, possvel visualizar a aplicao de mltiplos critrios de departamentalizao s principais reas de resultado (desdobradas da
estratgia).

A departamentalizao em virtude da diferenciao por processo
ou produto (muito comum nas estruturas divisionrias das grandes empresas) conveniente no caso de organizaes que lidam
com produtos ou servios padronizados e regulares, sem que haja
diferenciaes e oscilaes significativas na demanda (em funo
de regies, segmentos ou questes relevantes).
28

MATRIZ DE DEFINIO DE CRITRIOS DE DEPARTAMENTALIZAO

Critrios de departamentalizao do ncleo operacional
Produto

ESTRATGIA - (o que fazer?)

Processo

Conhecimento
/habilidade

Segmento
beneficirio

Regio

Tema

Outro

Macroprocesso/
rea de
resultado
1
Macroprocesso/
rea de
resultado
2
Macroprocesso/
rea de
resultado
N

A departamentalizao em virtude da diferenciao por conhecimento ou habilidade conveniente nos casos em que o processo
produtivo depende intensamente de conhecimentos muito especficos.

A departamentalizao em virtude da diferenciao por regio e
beneficirios conveniente quando h profundas diferenas (polticas, econmicas, sociais, culturais etc.) entre as regies e segmentos beneficirios para os quais os produtos ou servios so
destinados e entregues, o que pode implicar na diferenciao de
produtos, de arranjos logsticos distributivos, de formas de intermediao, de divulgao, venda e ps-venda.

A departamentalizao em virtude da diferenciao por temas ou
questes (critrio supletivo de departamentalizao que se agrega
matricialmente ou no a outro) conveniente quando h riscos
(de natureza ambiental, social etc.) ou regulaes governamentais
que imponham padres e prticas fiscalizatrias.
Organizaes de pequeno porte, que prestam um nico servio para
um nico cliente e utilizam tecnologia simples, requerem modelagem
29

simples, sob a forma de uma nica unidade de operao. Ao contrrio,

organizaes mais complexas (de grande porte e que prestam servios
diferenciados etc.) exigem modelagem com maior sofisticao, possivelmente baseada na combinao de critrios de departamentalizao.
Uma vez que o grau de complexidade da estratgia impe que o
desenho organizacional exiba maior e mais complexa diferenciao,
descentralizao ou atomizao, a necessidade de haver mecanismos
integradores tais como comits, grupos ou foras-tarefa, equipes de
projeto, gerentes integradores etc. tambm se torna maior. A prpria estrutura matricial freqentemente utilizada como uma soluo integradora, porque pode implicar a criao de equipes de projeto
ad hoc ou integraes ponto a ponto, formando uma rede de clientes
internos.2 No limite, a integrao da organizao-rede com suas partes/unidades altamente autnomas se dar por (1) ajustamento mtuo3 (ou seja, sobrepondo-se s regras e aos padres estabelecidos,
em uma espcie de relao contratual de mercado entre as unidades internas, e entre estas e outras unidades externas, em seus padres de relacionamento) ou por (2) autocoordenao, mais do que
por superviso hierrquica, o que no impede, todavia, a existncia
de dispositivos integradores ou de uma cabea integradora (sem a
qual o ncleo operacional, j atomizado, muitas vezes se fragmenta).
Mesmo que no seja propriamente uma organizao-rede (com
estrutura em rede ou um conjunto de organizaes), toda organizao possui uma estrutura extra-organizacional, formada pelos vnculos e integraes operacionais de seus processos e de outras unidades (sujeitas a regulaes, interlocuo etc.). Alternativas de terceirizao de servios ou processos e de parceirizao estabelecem rela-

2. Pode-se citar, como exemplo, uma organizao que por oferecer trs tipos de produtos a trs
distintos segmentos conta com uma unidade para cada produto (em razo de suas especificidades) e uma unidade para cada segmento, unidades estas que efetivamente entregam os produtos
e fazem o relacionamento com os beneficirios. Nesse caso, as unidades de produto do suporte
s unidades de atendimento, que se tornam clientes internos das unidades de produto.
3. A lgica do ajustamento mtuo assemelha-se dos mecanismos de mercado. Ambas presumem
que, quando h entre as partes a expectativa de que a cooperao mtua gere valor e que a
distribuio do valor gerado seja justa (satisfando as expectativas de cada parte), uma espcie de
mo invisvel promove espontaneamente a integrao, minimizando a incorrncia em custos
de coordenao.

30

es diretas com unidades situadas fora da estrutura organizacional

interna, e esses vnculos demandam intensa superviso e coordenao (usualmente menos hierrquicas e mais contratuais).
Em todo caso, (1) modelos de gesto mais mecanicistas utilizam
com muita propriedade estruturas funcionais; (2) modelos com caractersticas hbridas utilizam variantes da estrutura funcional (cuja
rigidez e verticalidade atenuada por dispositivos integradores), incluindo-se a estrutura matricial; e (3) modelos orgnicos utilizam, no
limite, estruturas celulares em rede.
A figura a seguir ilustra este movimento a partir de distintos tipos
de estrutura organizacional.

TIPOS DE ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

Estrutura Funcional com
colegiado de dirigentes

Estrutura Funcional

Estrutura Funcional
Integrada

Estrutura Celular em rede

Estrutura Matricial

31

EXEMPLO DE MODELAGEM DO NCLEO OPERACIONAL

A aplicao da metodologia proposta neste Guia ao ncleo operacional
de um rgo responsvel por polticas de transferncia de renda (com
condicionalidades) para famlias carentes leva escolha de uma departamentalizao por processos, pois (1) o ncleo operacional responde por
um nico produto (o programa de transferncia de renda) e (2) os fatores relativos regio de atuao, aos conhecimentos/habilidades disponveis e aos temas e segmentao de beneficirios provavelmente no
so relevantes, em funo dos determinantes legais do programa. A anlise do ncleo operacional permite identificar os seguintes processos:

cadastro de beneficirios;
gesto de benefcios;
pagamento de benefcios;
acompanhamento de condicionalidades;
controle e fiscalizao.

A partir da identificao dos processos, foi definida a seguinte departamentalizao:

Departamento
de Cadastro

Normatizao
de procedimentos
e gesto do cadastro

Gerncia do
Cadastro nico

Departamento
de Benefcios

Processamento e anlise
da folha de pagamentos

Bloqueio e cancelamento
de benefcios

Departamento
de Pagamento

Gesto oramentria
e financeira
dos pagamentos

Relao financeira
com o agente operador
(Caixa Econmica Federal)

Departamento
de Acompanhamento
de Condicionalidades

Articulao governamental
com Ministrios
da Educao e da Sade

Gesto de
banco de dados

Departamento de
Controle e Fiscalizao

Auditoria e controle

Nessa proposta, a articulao do ncleo operacional com os municpios,

que at ento era pensada de forma fragmentada, foi transferida para a
linha intermediria, uma vez que abrange todas as atividades do ncleo
operacional e exige profunda articulao com a cpula do rgo.

32


Pratique
Siga os seguintes passos para fazer a modelagem do ncleo operacional:
Uma vez tendo clara a estratgia a ser adotada, identifique os macroprocessos envolvidos (e os produtos gerados, em conformidade com a
estratgia/misso). Para isso, utilize a Metodologia de Gesto de Processos (Exerccio 3 do CD) e, se for o caso, tente desde j visualizar
oportunidades de melhoria desses processos (de tal forma que a estrutura possa proporcionar uma organizao do trabalho em bases mais
otimizadas).
Defina, tendo em conta o mapeamento e a descrio dos
macroprocessos, os critrios de departamentalizao das unidades que
entregam/geram os produtos (base do ncleo operacional). Para isso,
utilize como referncia a Matriz de definio de critrios de departamentalizao. importante lembrar que tambm podem haver produtos intangveis (como, por exemplo, polticas pblicas).
Defina o tipo de estrutura, em consonncia com as concluses obtidas
no Exerccio 1 do CD.
Aplique os critrios ao tipo de estrutura escolhida e componha o desenho bsico do ncleo operacional, definindo as unidades (e sua forma
de relacionamento) e os nveis hierrquicos.

33

Modelar as reas de suporte

SU
T PO
CN RT
IC E
O

E VO
RT TI
PO RA
SU IST
IN
M
AD

A funo prioritria do bloco lgico suporte viabilizar o trabalho do ncleo

operacional, mas tambm da cpula e da
linha intermediria. Cabe rea de suporte administrativo dar apoio gesto4 dos
recursos humanos, financeiros, materiais, logsticos e outros. J a funo do suporte tcnico formular, normatizar e padronizar, planejar
(desde os aspectos estratgicos at os operacionais) e controlar os processos organizacionais. A modelagem de ambas as reas no trivial
e no implica a criao de uma unidade para cada rea de suporte. A
esse respeito, trs principais consideraes devem ser feitas:

O bloco suporte desempenha atividades que se vinculam lgica e

diretamente (no necessariamente de forma hierrquica): (a) ao
ncleo operacional (caso da gesto de logstica, da padronizao e
normatizao tcnicas, da gesto de materiais, equipamentos e instalaes etc.); (b) cpula, porque tm escopo organizacional (caso
do suporte jurdico, do desenvolvimento institucional incluindose o planejamento , do desenvolvimento de novos produtos/servios, das relaes institucionais, da comunicao institucional, do
marketing, da gesto financeira etc.); e (c) a ambos (caso da gesto
de recursos humanos, da gesto do conhecimento, da gesto de
recursos informacionais etc., que apresentam aspectos muito operacionais, de aplicao no ncleo operacional, e ao mesmo tempo
aspectos estratgicos, influenciando nas decises estratgicas).

O fato de haver uma diversidade de funes de suporte (tcnico e

4. A gesto por programas e a gerao e implantao de muitas inovaes gerenciais no setor pblico pressupem elevada autonomia dos gerentes e elevados graus de responsabilidade sobre a
gesto de pessoas e demais recursos estratgicos. Isso porque (1) recursos humanos uma funo gerencial de linha (responsabilidade de uma rea especfica de recursos humanos) e tambm uma funo de staff (todos os gerentes desempenham funes de gesto de recursos humanos nas suas respectivas unidades), e tambm porque (2) a noo de gesto estratgica de recursos humanos requer boa integrao das reas finalsticas (demandantes) e da rea de recursos
humanos. Nesse sentido, fundamental que as reas de recursos humanos e de suporte administrativo no tenham uma postura autonomista, segundo a qual o ncleo operacional deve se ajustar aos seus imperativos; essencial que prevalea uma situao na qual a rea de suporte atenda o ncleo operacional de forma muito integrada com suas necessidades.

34

administrativo) no implica necessariamente a existncia de uma

unidade especfica para cada funo. H funes de suporte que
so executadas (1) de forma direta pela cpula (caso tpico de planejamento feito em organizaes que no contam com unidade de
planejamento) ou pelo ncleo operacional (caso tpico das reas
de produo, logstica e engenharia em relao ao suporte tcnico,
recursos humanos etc.), ou so executadas (2) de forma indireta,
sob contrato (caso tpico das funes terceirizadas).

Os mesmos possveis critrios de departamentalizao que se aplicam ao ncleo operacional so aplicados s unidades que desempenham atividades de suporte tcnico ou administrativo, vinculadas ao ncleo operacional ou cpula. Ou seja, o suporte tambm
pode estar organizado por produto (interno), processo, conhecimento/habilidade, regio, segmento beneficirio, tema etc.

EXEMPLO DE MODELAGEM DAS REAS DE SUPORTE

A anlise das atividades de suporte do rgo responsvel por programas de transferncia de renda com condicionalidades a famlias carentes levou a quatro concluses:
1. O suporte administrativo relacionado a recursos humanos, materiais
e logsticos deve, por questes de escala, ser estruturado em departamentos centrais, que serviro a todas as unidades e no apenas
a seu ncleo operacional.
2. As atividades relacionadas tecnologia da informao especialmente o desenvolvimento de aplicativos e o gerenciamento de banco de dados devem ser estruturadas em unidades especficas, que
atendero exclusivamente ao ncleo operacional, em funo do
volume e das caractersticas prprias do sistema de cadastro e do
pagamento de benefcios. As demais atividades de informtica, relativas manuteno fsica dos equipamentos e ao suporte operacional
do rgo, sero realizadas por uma unidade central.
3. O suporte tcnico, referente ao planejamento estratgico e ao desenvolvimento institucional, deve ser realizado pela cpula. Essa determinao tem como objetivo estimular a coeso do rgo na execuo dessas atividades.

35

4. O suporte tcnico de natureza jurdica deve ser estruturado em unidade central para atender as necessidades de todo o rgo.
Uma anlise similar realizada em uma Agncia governamental levou a
concluses bem diferentes. Percebeu-se que havia grande dificuldade
na elaborao do planejamento estratgico, uma vez que no havia
unidade especfica para executar esta funo. A princpio, a Diretoria
Colegiada ficou responsvel pelo planejamento estratgico da instituio; entretanto, em funo de inmeras demandas externas s quais
era submetida, a Diretoria no se mostrou capaz de realizar tal atividade de modo a garantir coeso e objetividade nas aes das diferentes
reas da Agncia. Em funo disso, foi proposta a criao de uma unidade especfica que passou a ser responsvel no apenas por elaborar o
planejamento estratgico de toda a instituio, mas tambm por dar
apoio s demais unidades na elaborao e execuo de seus planejamentos setoriais. No caso do suporte administrativo, optou-se pela fuso de algumas unidades, especialmente das reas de gesto do conhecimento e documentao que foram fundidas com as reas de gesto
administrativa e financeira. Essa fuso buscou otimizar processos de
tomada de deciso, especialmente no que diz respeito capacitao
de recursos humanos, desenvolvimento de sistemas integrados e construo de bancos de dados de informaes gerenciais.

36

Modelar a cpula

CPULA

A funo da cpula coordenar todas

as partes da estrutura e exercer relaes
de fronteira, interagindo com o ambiente
externo, em nvel institucional.
A definio do bloco cpula uma
decorrncia do modelo de governana corporativa, que reflete os vnculos institucionais da organizao (definindo, em ltima anlise,
quem controla a organizao). Os modelos de governana so formados essencialmente por instncias deliberativas (assemblias, conselhos, comits etc.) e executivas (dirigente principal e outros executivos dirigentes), mas podem incluir instncias consultivas (comits,
fruns, cmaras, grupos, redes, conselhos temticos etc., sem poder
deliberativo, mas com influncia nas deliberaes, porque podem
baliz-las).
O conceito predominante de governana corporativa sugere a separao de instncias deliberativas (usualmente representadas direta
ou indiretamente pelos detentores de direitos de propriedade, outros
direitos ou fortes vnculos institucionais) e executivas (usualmente
ocupadas por executivos com mandato), como meio de forjar uma
relao contratual entre controladores (que definem as linhas gerais das polticas da organizao e deliberam sobre os resultados a
serem alcanados) e gestores (que implementam as polticas definidas e perseguem os resultados esperados), com o propsito de assegurar que a organizao est sendo gerida no interesse dos controladores.
A estrutura de governana corporativa essencialmente um mecanismo de controle (e, subsidiariamente, um mecanismo de participao e interlocuo, a partir de instncias consultivas). Mas, mesmo
quando h clara separao de funes deliberativas e de funes executivas (em que, por exemplo, a instncia deliberativa no se imiscui
em questes operacionais conferindo ampla autonomia executiva
aos dirigentes , e executivos no manobram as deliberaes), h profundas implicaes na funo executiva, de alta direo, da cpula.
Se por um lado restringem a legitimidade organizacional, arranjos
37

simples tais como estruturas unitrias (diretoria deliberativa) ou

colegiado simples (unidade colegiada com funo deliberativa/
controladora) tambm tornam mais simples os processos de deliberao e de prestao de contas da direo, o que d maior agilidade ao
processo decisrio organizacional. Por sua vez, a diferenciao e hierarquizao de estruturas deliberativas (assemblia, conselho de administrao, conselho fiscal etc., a exemplo das empresas pblicas) e
consultivas fazem aumentar a legitimidade da organizao, mas tornam mais morosos e complexos os processos deliberativos (sujeitos
acomodao do maior leque de interesses e opinies), de prestao de
contas (a mais atores e segundo requisitos diferenciados) e decisrio
(a agenda da direo volta-se mais para cima do que para baixo
na organizao, impondo estruturas intermedirias de coordenao).
Ainda que, em alguns casos (empresas pblicas, fundaes etc.), a
legislao imponha certas estruturas de governana corporativa, um
desenho simples sempre desejvel. No caso da administrao direta, a estrutura de governana corporativa segue, como regra, o princpio da superviso administrativa, segundo o qual a organizao controlada (no sentido de fixarem-se diretrizes e resultados programticos) pela autoridade hierarquicamente superior. Todavia, h casos em
que superviso hierrquica se sobrepem outras estruturas de governana, tais como conselhos temticos de polticas (consultivos ou
deliberativos).
Alm das instncias de governana corporativa, a definio das
unidades organizacionais da cpula inclui definies em relao ao
corpo diretivo (reas de responsabilidade ou regime colegiado de direo executiva) e s unidades de staff /assessoria (que, na maior parte das vezes, representam unidades que desempenham processos de
suporte, mas tipicamente de linha, no de assessoria). No que concerne
estrutura do corpo diretivo, usual e desejvel (pela correspondncia em relao estratgia) que o critrio de departamentalizao seja
por rea de resultado, mas outros critrios podem ser aplicados (por
produto, funo, processo, conhecimento, regio, temas, segmentos
beneficirios e at processos de suporte). No que concerne aos adendos
da estrutura diretiva as unidades de staff , importante que as
38

EXEMPLO DE MODELAGEM DA CPULA:

A IMPORTNCIA DA INTERLOCUO
Clssico-burocrtico, o modelo vigente de cpula em uma organizao
pblica destinada a estimular o desenvolvimento do mercado (via fomento, por exemplo) , representado no organograma por seu dirigente mximo ou, em sua ausncia, por um dos diretores. Apesar do
tradicionalismo dessa estrutura, a cpula da organizao, no exerccio
do poder de deliberao, deixa-se permear pela influncia dos foros de
competitividade das diversas cadeias produtivas, pelo foro de micro e
pequenas empresas e pelo grupo de trabalho permanente para os arranjos produtivos locais. A depender do tema tratado, a cpula da organizao d legitimidade a cada um desses colegiados e incorpora
seus diagnsticos e demandas como subsdios importantes tomada
de decises.
A anlise dessa estrutura permite constatar que o organograma deve
retratar a participao dos grupos de representao que do subsdios
tomada de deciso, alm de abrir espao para que outros foros relevantes possam participar desse processo. Assim, a proposta de modelagem da cpula dessa organizao sugere a criao de instncias
colegiadas que institucionalizem os canais de comunicao em funcionamento, evitando que a eventual mudana de dirigente possa limitar
ou mesmo interromper essa articulao.
unidades consideradas se restrinjam a funes tpicas mnimas de
assessoria, suporte corporativo e apoio de gabinete, deixando os processos de suporte tcnico e administrativo em unidades de linha, e
assim desonerando as unidades centrais de deciso e impedindo a
replicao de estruturas de linha nas unidades de assessoria.
Modelos de gesto mais mecanicistas tendem a apresentar estrutura de governana corporativa com as seguintes caractersticas: (a)
rgida separao de deliberao e de execuo (o que acaba reproduzindo a separao de mos e de crebros), motivada basicamente pela
desconfiana; (b) concentrao de poder deliberativo numa determinada categoria de stakeholder (usualmente o rgo ao qual a organizao se vincula); (c) baixa representatividade institucional em ins39

tncias consultivas, que tendem a ter um papel mais tcnico; e (d)

concentrao do poder executivo em ocupante de posio hierrquica superior, ao qual se subordinam os demais dirigentes.
Modelos de gesto mais orgnicos tendem a apresentar estrutura
de governana corporativa com as seguintes caractersticas: (a) integrao de deliberao e de execuo, graas qual os executivos da
organizao e, eventualmente, de organizaes parceiras participam
ativamente das formulaes deliberadas, motivados basicamente pela
cooperao e conjugao de interesses; (b) exerccio do poder deliberativo, levando-se em conta interesses de distintas categorias de indivduos, sem negligenciar outras partes, tais como beneficirios, colaboradores, fornecedores, parceiros etc.; (c) alta representatividade
institucional em instncias deliberativas e consultivas, que tendem a
ter papel ativo na participao e interlocuo; e (d) compartilhamento
do poder executivo pelos dirigentes da organizao, formando uma
instncia executiva colegiada.

Modelar a linha intermediria

A linha intermediria constitui a fase
de montagem e acabamento da estrutura,
a cola que une suas partes bsicas. A rigor, a linha intermediria comea na parte de baixo da cpula (nas unidades de

LINHA
INTERMEDIRIA

direo corporativa e organizacional) e termina na parte de cima do

ncleo operacional (nas unidades que entregam os produtos e servios). Sua funo essencial fazer a integrao lateral (coordenando
as unidades do ncleo operacional e algumas unidades de suporte) e
a integrao vertical (fazendo a estratgia chegar at a base e a base
chegar at a estratgia, como mecanismo de feedback, inclusive, dado
que a base mantm contato visceral com o beneficirio).
Da linha intermediria para cima, a natureza do trabalho predominantemente gerencial (se bem que enquanto a cpula exige competncia estratgica, poltica e relacional a linha intermediria requer tambm doses macias de habilidades alocativas, interpessoais
e informacionais), ao contrrio do que ocorre no ncleo operacional e
40

no ncleo dos suportes, cuja natureza dos trabalhos predominantemente, porm no exclusivamente, tcnica. na linha intermediria
que um portfolio mais abrangente de habilidades gerenciais e tcnicas ser demandado em alto grau.
A linha intermediria representa, tambm, uma via de distribuio do poder (delegado pela cpula). A linha intermediria opera, em
alguma extenso, a descentralizao vertical (o grau de transferncia
de poder decisrio para o ncleo operacional) e a descentralizao
horizontal (o grau de transferncia de poder decisrio para as reas
de suporte).
A modelagem da linha intermediria nunca trivial, mas deve atender a alguns requisitos:

A modelagem deve ser mnima; no limite, o desenho timo deveria
eliminar a linha intermediria, porque, em princpio, a intermediao implica custos potenciais de transao e comportamentos oportunsticos. O valor agregado linha intermediria a integrao
horizontal e vertical. Os casos (muito difceis de avaliar objetivamente) nos quais os custos da integrao superam seus benefcios
so muito comuns (devido aos perfis de ocupantes e ao desenho
da estrutura).

Os critrios de departamentalizao da linha intermediria devem
seguir, de alguma forma, aqueles da cpula e do ncleo operacional.
certo que h situaes nas quais esses critrios podem discrepar,
tornando o desenho da linha intermediria tanto crtico quanto complexo. Uma situao na qual os blocos no colam, impondo um
desenho excessivamente ruim linha intermediria, pode ensejar
o redesenho da cpula e do ncleo operacional, a partir da escolha
de critrios mais afinados de departamentalizao.

A definio de nveis hierrquicos e da amplitude adequado do
comando altamente varivel e depende da natureza da organizao, da cultura organizacional, da tarefa e do personograma (dos
estilos gerenciais da cpula, do ncleo operacional e da prpria
linha intermediria).

A definio da linha intermediria deve considerar a distribuio
espacial das partes que deve integrar, uma vez que podero ser
41

necessrias integraes fsicas e logsticas entre unidades virtuais,

localizadas remotamente ou formas de teletrabalho e colaboraes
a distncia.

EXEMPLO DE MODELAGEM DA LINHA INTERMEDIRIA:

DIREO PBLICA E AO DESCENTRALIZADA
A proposta de modelagem da linha intermediria de diversas organizaes pblicas similar. A idia de que os ocupantes desse nvel de
gerncia responsvel por fazer a ligao entre o ncleo operacional e
a cpula sejam tcnicos de carreira, com experincia nas reas
finalsticas da instituio. Tal medida fortalece os elos entre o ncleo
operacional e a linha intermediria, alm de ser um dos fatores de manuteno de quadros talentosos, nessas instituies.
Outra caracterstica comum dessas instituies a construo de sistemas integradores de suas unidades descentralizadas, de modo a garantir a padronizao dos procedimentos burocrticos e o aprendizado coletivo das inovaes desenvolvidas em uma das unidades. Alm disso,
h um fortalecimento das posies gerenciais nas unidades descentralizadas, com a concesso de autonomia administrativa e decisria cada
vez maior, atrelada ao atingimento de certo conjunto de resultados.

42

5. DESENHAR O ORGANOGRAMA
Para facilitar o entendimento deste passo, ser utilizado como exemplo uma hipottica secretaria governamental denominada ST (incumbida de gerir polticas de trabalho, emprego e renda).
A primeira grande questo que se coloca ao fazer a modelagem
organizacional da ST : qual modelo de gesto melhor se alinha com
a estratgia e o contexto da ST? E a seguir, aprofund-la: o modelo de
gesto escolhido dever ter feio mais mecanicista ou mais orgnica?
Em linha com a misso da ST de promover oportunidades para a
insero econmica dos cidados, duas opes estratgicas podem
ser consideradas, e cada uma delas ou uma composio das duas
pode implicar modelos diferenciados de gesto.
A estratgia A tem como elemento central a criao e consolidao
de uma arquitetura estratgica favorvel ao desenvolvimento, a partir
de aes que resultem num projeto de desenvolvimento no contexto
mesmo de atuao e que possam, por esta via, promover maior e melhor insero econmica dos cidados. Um elemento secundrio desta estratgia diz respeito a como promover a insero via mecanismos consagrados de intermediao, capacitao, promoo do empreendedorismo e transferncia de renda. Trata-se claramente de uma
opo estratgica de construo do futuro e de criao de mercado
para as aes de insero econmica dos cidados.
A estratgia B tem como elemento central a reorientao (para o
mercado atual) e otimizao dos mecanismos consagrados de intermediao, capacitao, promoo do empreendedorismo e transferncia de renda. A estratgia A sujeita-se a condicionantes de alta
complexidade que escapam governabilidade da organizao (atuao do governante, de equipes de governo e de atores-chave de difcil
mobilizao), mas que podem produzir resultados extraordinrios e
sustentveis. A estratgia B constitui, claramente, uma opo estratgica pragmtica, de acomodao s atuais condies e de redirecionamento dos recursos existentes, numa linha mais conservadora.
Uma estratgia C poderia combinar o pragmatismo da estratgia B
43

DEFINIO DO MODELO DE GESTO - CONGRUNCIA ENTRE FATORES

EXTERNOS E INTERNOS (ESTRATGIA A E ESTRATGIA B)

COMPLEXIDADE DO CONTEXTO

ESTRATGIA A
ESTRATGIA B

44

A BUROCRACIA MECANICISTA
A
B

A ORGANIZAO FLEXVEL
C
D

Previsibilidade O futuro uma linha

e controle dos reta e h um nico
futuro previsvel.
resultados

H vrios futuros
alternativos que
podem ser mapeados
e trilhados.

Estabilidade
das
demandas e
disponibilidade
de recursos

Relativamente estvel:
recursos garantidos
e demandas
conhecidas.

Ritmo moderado de
Condies previsveis
mudana: demandas para obter recursos e
em expanso (servios demandas dinmicas.
mais sofisticados
ou diversificados)
e esforos para obter
fontes alternativas
de recursos.

Altamente
imprevisvel:
condies inusitadas
para obter recursos e
possibilidades
ilimitadas de fazer
novas demandas.

Grau de
pluralidade
institucional

Presso
predominante de um
nico ator interessado
(governo/instituidor)
e no h presso de
outros atores.

Presso localizada de
atores cujas
demandas requerem
ateno espordica.

Presso localizada
de um conjunto
previsvel de atores
cujas demandas
requerem ateno
especfica constante.

Presso variada da
sociedade civil, do
governo ou de outros
atores internos
e externos, cujas
demandas requerem
respostas rpidas
e urgentes de forma
imprevisvel).

Grau de
diversificao
dos servios
prestados

Prestao eficiente de Prestao inicialmente

um servio
eficiente de um
padronizado.
servio padronizado,
mas sujeito a
modificaes e
aperfeioamentos.

Desenvolvimento e
prestao eficientes
de servios novos em
ambiente competitivo
(outros atores
ou instncias podem
cumprir parte
do papel
da organizao).

Exigncia de
incorporar rpidas
inovaes em novos
servios para explorar
novas situaes
de competitividade.

O futuro um espao
de eventos, que pode
implicar inmeras
possibilidades no
claramente
delineadas dentro
de uma faixa.

O futuro uma
resultante
imprevisvel
de possibilidades
ambguas.

DEFINIO DO MODELO DE GESTO - CONGRUNCIA ENTRE FATORES

EXTERNOS E INTERNOS (ESTRATGIA A E ESTRATGIA B)

MODELO DE GESTO

ESTRATGIA A
ESTRATGIA B

A BUROCRACIA MECANICISTA
A
B

A ORGANIZAO FLEXVEL
C
D

Cargos
e funes

Cargos claramente
definidos, de acordo
com o padro
hierrquico. Cada um
faz apenas aquilo que
est previsto no seu
cargo ou funo.

Diviso rudimentar
das responsabilidades,
de acordo com
a estrutura funcional,
mas o padro
hierrquico sofre
modificaes para
atender s
contingncias,
tornando instvel
a diviso de funes.

Posies flexveis:
as reas esto
voltadas atividade
principal
da organizao.

Cargos flexveis,
que no especificam
mais do que
atividades individuais
circunstanciais.

Liderana

Autoridade
claramente definida
e atribuda de acordo
com a posio
hierrquica formal.
Valorizao
da antigidade.

Autoridade no
claramente definida,
mas seguindo
a hierarquia, salvo
nos casos de reunies
e comits
especialmente
convocados.

Limites no definidos
de autoridade
e responsabilidade.
A liderana um
atributo de pessoas
com habilidade para
resolver problemas.

Padres de liderana
em constante
mudana: os papis
so definidos a partir
de mudanas
circunstanciais.
A liderana funo
da capacidade
de detectar e resolver
problemas.

com a viso arrojada da estratgia A, uma vez que atuam em dimenses temporais e institucionais (futuro e presente; municpio e setor
trabalho) distintas, mas nem por isso incompatveis.
A questo, ento, fica sendo: em que extenso essas diferentes estratgias exigem distintos modelos de gesto? Em princpio:
A estratgia A se alinha mais com o modelo orgnico, por definio
flexvel e livre para seguir em mltiplas direes (alta incerteza da
tarefa). O modelo orgnico mais voltado gerao de conhecimento
e aprendizado e atuao em rede para fora, que so os elementos
centrais das estratgias autopoiticas (nas quais a organizao modela o ambiente), o que corresponde s feies descritas na coluna D, do
quadro a seguir. A construo do futuro requer que a organizao possa inventar um futuro e vend-lo ou negoci-lo contando para
45

isso com atores relevantes, sem os quais o futuro no ocorre.

A estratgia B se coaduna mais com o modelo mecanicista, uma
vez que as linhas de atuao j esto de alguma forma estabelecidas,
ensejam processos estruturados e, mesmo que sejam reorientados, o
que importa coloc-los em operao. O modelo mecaniscista mais
voltado produo eficiente de produtos/servios j estabelecidos e
relativamente estveis (baixa incerteza da tarefa), cuja posio ideal
corresponde s feies descritas nas colunas B e C, do quadro a seguir. O redirecionamento e a consolidao de processos estabelecidos
no implica, por outro lado, que a ST vire uma fbrica prestadora de
servios com feies totalmente mecanicistas, mas que reforce suas
competncias de ao articulada para, no mnimo, modelar e supervisionar a prestao eficiente do servio;
A estratgia C hbrida, o que implica a complexa coexistncia de
uma parte considervel da organizao operando consoante um modelo com feies semelhantes s descritas nas colunas B e C e outra
parte operando consoante a coluna D, no quadro a seguir. Esta dualidade pode at no gerar diferenas muito marcantes no desenho da
estrutura, mas dever ser determinante na composio de equipes e
na atuao dos dirigentes (tanto para fora quanto para dentro da ST).
Uma vez definidos os contornos do modelo de gesto, a questo
seguinte diz respeito estrutura: qual o melhor desenho estrutural?
O ncleo operacional da ST enseja tarefas de duas diferentes naturezas: a formulao de polticas e a prestao de servios. A formulao de polticas a tarefa que mais se coaduna com a estratgia A e
pode ser direcionada para operar segundo uma lgica orgnica de
produo de conhecimento, articulao, mobilizao, interlocuo,
gerao de demanda e construo do futuro. A prestao de servios
volta-se para a oferta de solues em quatro principais reas de resultado ou macroprocessos, ou linhas programticas, ou linha de servios: (a) intermediao; (b) capacitao; (c) promoo do empreendedorismo; e (d) transferncia de renda. Sem precisar operar segundo
uma lgica estritamente mecanicista, a ST deve incorporar elementos
mais orgnicos para a gesto de sua rede de prestadores de servios,
ficando assim dispensada de atuar como prestadora direta de servi46

os, a fim de no se descaracterizar como Secretaria a qual, por

definio, essencialmente formuladora, indutora, contratante e
gestora de servios de outras estruturas. A questo que ento se coloca saber se esta separao bsica entre formulador de poltica e gestor
da prestao de servios ensejaria a criao de unidades ou reas
diferentes dentro da ST. Outra questo saber qual seria o melhor
critrio de departamentalizao (de cada uma das reas ou das duas
unificadas).
Em relao a essas questes, a formulao de polticas a tarefa
qual a estratgia A parece ser a mais adequada, assim como a gesto
da prestao de servio o espao de conforto para aplicao da estratgia B. Uma alternativa seria separar a organizao em duas macroreas (uma formuladora e outra gestora da prestao de servios),
mas sob o risco de forjar uma ciso, uma dicotomia e um potencial
perigoso conflito entre essas reas, no sentido de que (1) a formulao buscar plataformas implementadoras mais afinadas com sua
(diferente) lgica de atuao, e (2) a gesto da prestao de servios
desenvolver sua prpria poltica. Esse tipo de conflito tende a se tornar inadministrvel, uma ver que absorve da cpula muita ateno e
energia de difcil dissipao, as quais poderiam ser aplicadas de forma mais produtiva.
A alternativa mais desafiadora seria tornar as reas de resultado
ao mesmo tempo instncias gestoras da prestao de servios e inteligncias formuladoras voltadas construo do futuro. Isso exigir, dessas reas/unidades, um perfil hbrido, incomum, mas que pode
ser talhado mediante seleo, capacitao e, sobretudo, superviso
da cpula. H dois principais riscos nessa alternativa: a drenagem da
agenda formuladora devido a questes operacionais ou a drenagem
da agenda operacional por conta de aes formuladoras. Alcanar o
fino equilbrio entre estes dois domnios no trivial.
A outra alternativa matricial e poderia ser denominada de conflito administrado. Trata-se de estabelecer um cruzamento controlado das duas tarefas. A prestao de servio seria organizada por rea
de resultado, uma vez que enseja servios/programas e estruturas j
estabelecidas, com suas lgicas operativas que, embora passveis de
47

reorientao, apresentam baixa incerteza de execuo. A formulao

de poltica revestida, nesse caso, de um carter mais amplo, de gesto de poltica incorporaria funes de superviso dos servios prestados, no sentido de adequ-los ou direcion-los, mediante ajustes
finos, demandas detectadas ou a serem criadas (de forma prospectiva). A formulao de poltica poderia ser organizada por regio, tema
ou segmento beneficirio. A figura a seguir ilustra esta alternativa.
Esta figura representa um esquema lgico, no um organograma
portanto, cada caixinha no se refere, necessariamente, a uma unidade organizacional especfica. No desenho, as unidades gestoras da
prestao de servios, embora sirvam bem aos propsitos da estratgia B, devem se posicionar como animadores de uma rede de atores
(beneficirios, apoiadores, demandantes, financiadores, prestadores
internos e prestadores parceiros etc.), a qual no apenas uma rede
prestadora, mas uma instncia de interlocuo sobre a qual a ST dever atuar de forma proativa na construo do futuro (na linha da
estratgia A).

GESTO DA
PRESTAO
DE SERVIOS

48

Segmento
Beneficirio N

Segmento
Beneficirio 1

Setor/Cadeia N

Setor/Cadeia 1

Regio N

Regio 1

FORMULAO DE POLTICA E SUPERVISO,

MONITORAMENTO E AVALIAO

Intermediao

Rede de unidades de SMT + Beneficirios + Parceiros privados

+ Entidades Estaduais ou Federais etc.

Capacitao

Rede de unidades de SMT + Beneficirios + Parceiros privados

+ Entidades Estaduais ou Federais etc.

Promoo do
empreendedorismo

Rede de unidades de SMT + Beneficirios + Parceiros privados

+ Entidades Estaduais ou Federais etc.

Transferncia
de renda

Rede de unidades de SMT + Beneficirios + Parceiros privados

+ Entidades Estaduais ou Federais etc.

Analogamente, as unidades de formulao de poltica, superviso,

monitoramento e avaliao embora mais alinhadas com os propsitos da estratgia A, servindo-se de e criando amplo conhecimento no
mbito das redes tm tambm funo supervisora, de monitoramento
e de avaliao. O corte por regio, setor, cadeia, beneficirio etc. permite tanto a superviso quanto uma atuao autopoitica no apenas
no global (o desenvolvimento do municpio), mas tambm em escala
microrregional, setorial, na cadeia e junto a determinados segmentos
beneficirios. Os cortes por regio, setor, cadeia, beneficirio etc. no
impem a existncia de uma unidade para cada corte, mas talvez de
uma equipe que desempenhe as funes da rea de forma bastante
integrada.
As redes podem receber um tratamento mais institucional (ou no),
com eventos e mecanismos de relacionamento predefinidos e regulamentados (inclusive uma plataforma relacional informacional, via
portais de Internet om funcionalidades comunicacionais e de gesto
do conhecimento), e podem at integrar, por aglutinao ou por seccionamento, uma abrangente instncia consultiva (frum, conselho,
comit etc.). Essa estrutura, no trivial, demanda coordenao intensiva (e requer disponibilidade, unidade da cpula e um determinado
perfil integrador do gestor), de alto custo e risco, mas oferece alto
benefcio. As outras alternativas so de menores custos, de elevados
riscos e oferecem baixos benefcios.
Esse tipo de estrutura matricial dispensa elementos integradores,
uma vez que constitui, por si s, uma plataforma de integrao (das
estratgias A e B).
As funes relacionadas ao suporte administrativo sero mais intensamente demandadas pela rea de gesto da prestao de servios. Alm do suporte cpula (apoio de gabinete e assessoria jurdica) e rea de formulao de polticas, a operao das unidades prestadoras nas regies a gesto de processos como a realizao de eventos (principalmente a capacitao e a promoo do empreendedorismo), a concesso de benefcios, a gesto financeira de benefcios (principalmente a transferncia de renda) e a gesto de acordos, convnios
e instrumentos similares exigir estruturas consolidadas nas reas
49

de gesto de convnios, contratos e aquisies, administrao financeira e recursos humanos, principalmente.

J as funes relacionadas ao suporte tcnico sero mais intensamente demandadas pela rea de formulao de polticas (principalmente no que se refere aos estudos sobre questes tcnicas especficas e gesto do conhecimento em geral, incluindo dados e informaes), assim como pela cpula (desenvolvimento institucional).
No que se refere cpula, a estrutura de governana corporativa
da ST hierrquica e burocrtica, estando o secretrio subordinado
ao governante e sujeito s intermediaes decorrentes da coordenao delegada a outros secretrios. A estrutura executiva da cpula
formada pelo secretrio e demais dirigentes (secretrio adjunto e subordinados diretos do Secretrio). Um chefe de gabinete basta para
coordenar a agenda, o apoio, a mdia, as relaes institucionais, os
parlamentares etc.
A proposta de se instituir um Conselho de Polticas do Trabalho,
Emprego e Renda com feies mais consultivas e ampla representatividade procura atender ao carter muito transversal do tema tratado e ampla necessidade de interlocuo, requerida pelo lado A da
estratgia. A proposio simples em relao linha intermediria
de que o ncleo operacional seja diretamente vinculado cpula. H
quatro principais razes para isto:

o pequeno porte da organizao, no que diz respeito quantidade
de pessoas, ao nmero de unidades e complexidade dos processos de trabalho diretamente executados por elas;

a necessidade de integrar, na cpula e da forma mais eficiente
possvel, as reas de prestao de servios e formulao de polticas (eficincia nesse caso significa sem intermediaes e com a
menor quantidade possvel de agentes). No obstante a unidade
estratgica da cpula ser um princpio basilar desta estrutura (em
toda a sua complexidade hbrida), os eventuais conflitos entre os
poucos atores devero ser integrados, dirimidos ou apaziguados,
sempre que necessrio, pelo Secretrio;

a proximidade gerencial do suporte administrativo prestao de
servios e do suporte tcnico formulao de polticas acaba im50

pondo um comando nico uma alternativa sem dvida melhor do

que subordin-los diretamente cpula ou mant-los sob a coordenao de uma rea-meio. Algumas funes da rea de suporte administrativo, de carter mais estratgico (como a gesto oramentria e de pessoas), poderiam ser supervisionadas pelo secretrioadjunto, resguardadas as atribuies-padro no mbito dos sistemas centrais de governo (usualmente regulamentados pelos rgos
centrais de gesto de recursos humanos, oramento, finanas etc.);

a necessidade de as atividades de suporte corporativo alocadas no
gabinete serem coordenadas pelo chefe de gabinete ou pelo secretrio-adjunto, ou por ambos, dependendo do perfil de cada profissional.
A figura a seguir esquematiza essa proposta de estrutura, revelando relaes que um organograma, por se tratar de representao
unidimensional, comumente no revela. Na seqncia visualizamos
a mesma proposta, representada em organograma convencional.
O que este exemplo revela que qualquer proposta formal de reorganizao requer um desenho ou projeto lgico da estrutura, com base
no funcionamento da organizao, claramente enunciado a partir
da definio de sua estratgia, do rumo a seguir e dos seus processos
de trabalho ou, ainda, da definio do que fazer e como fazer para
seguir o rumo que a estratgia determina.
Uma vez legalmente aprovada a proposta de reorganizao, a implementao lgica dever ser feita em etapas. Afinal, reorganizaes
implicam a realocao de pessoas e demandam esforos de adaptao, gesto de resistncias, realinhamento de competncias (principalmente competncias gerenciais), programas de desenvolvimento
de pessoas (aplicvel ao quadro funcional como um todo, de modo a
integr-lo ao novo desenho organizacional), e a prpria gesto de processos, devida concomitante implementao de melhorias.
Qualquer que seja o caso, toda remodelagem reorganizao insere-se nos processos de transformao organizacional e demanda, sempre, a firme liderana da cpula, na conduo do processo e no chamamento participao, de modo que todos sejam, de diferentes formas, envolvidos e engajados no novo desenho.
51

CPULA

Conselho de
polticas do Trabalho,
Emprego e Renda

SECRETRIO

T
IS

TI
RA

SECRETRIO
ADJUNTO

GABINETE

UN
ID
AD
E1

2
DE
DA
I
UN

VO

IN
A
T
M
In
ES S
te
AD
rm
PR IO
E
ed
T
A
V
R
ia
D
R
Ca
O
E
o
O
P
pa
ES
T
c
SU
ita
D
S
em Pr

GE
pr om
ee o
nd o
ed d
Tr
an
or o
ism
de sfe
r
o
re n
nd ci
a a

52

o
gi
Re

FO
RM
SU
M ULA
PO
O
RT
NI O
TO D
ET
RA E
C
PO
N
M
NI
E
i o
CO
NT LT
g
I
Re
O CA
1
ie a
E E
AV S
ad
/C
AL UP
or
t
N
IA ER
e
S
ia
VI
e
ad
O SO
C
/
r
o
,
t
e
o

Re
de
de
un
Re
id
de
+ ade
de
En s d
un
tid e
Re
id
ad SM
de
es T
+ ade
de
t 1
S
Es + B
En s d
ta e
en o
u
t
e
i
n
du ne
d
m iri
Re
S
i
a
g
d
M
c
de T
ais fic
de
Se efi
+ ade
sE +
ou iri
de
n
En s d
sta Be
to
Be
un
Fe os +
tid e
en o N
d
n
d
S
id
u
e
a
m iri
P
e
M
ais fic
de T
a
g
r
a
a
c
d
e
r
+ e
sE +
is ce
S efi
ou iri
En s d
et iro
sta Be
n
Fe os +
tid e
c. s
Be
du ne
de P
p
ad SM
riv
ais fic
r
a
es T
a
r
ad
is ce
ou iri
Es + B
et iro
os
ta e
Fe os +
c. s
du ne
d
p
P
e
r
ais fic
i
r
a
v
a
r
ad
is ce
ou iri
os
et iro
Fe os +
c. s
de P
pr
ra ar
iva
is ce
do
et iro
s
c. s
pr
iva
do
s

SECRETRIO

SECRETRIO-ADJUNTO

CHEFE DE GABINETE

ASSESSORIA

DEPARTAMENTO 1

DEPARTAMENTO 2

Intermediao

UNIDADE 1

Capacitao

UNIDADE N

Empreendedorismo

Suporte tcnico/estudos
e informaes etc.

Transferncia
de renda
Suporte
Administrativo

53

6. APRESENTAR A PROPOSTA
DE MODELAGEM ORGANIZACIONAL
A proposta de modelagem ou remodelagem organizacional deve
ser encaminhada por meio de ofcio assinado pelo dirigente da instituio para avaliao da Subsecretaria de Gesto e Recursos Humanos da Casa Civil. A proposta a ser analisada deve conter, pelo
menos, os seguintes tpicos:

Exposio de motivos que justifique a necessidade de modelar ou
remodelar a organizao (mudana nas competncias legais, fuso ou desmembramento da instituio, avaliao negativa do desempenho organizacional etc.), explicitando-se as discusses havidas no mbito da organizao e a construo do consenso sobre
a necessidade de modelar ou remodelar a organizao e identificando-se os participantes de tais discusses.

Definio do novo modelo de gesto e da nova estrutura organizacional, e apresentao das etapas e das aes que levaram definio do contedo da proposta, de acordo com as orientaes deste
Guia. Deste item devem constar, necessariamente: o diagnstico
do modelo de gesto vigente e da estrutura a ele associada; as razes que levaram escolha da alternativa proposta de (re)modelagem organizacional; uma anlise das vantagens e dificuldades previstas na implementao da alternativa escolhida (destacando aquelas relacionadas ao critrio de departamentalizao, ao
modelo de centralizao ou descentralizao, comunicao interna e ao alinhamento entre os macroprocessos); a definio do
papel de cada gestor nas decises organizacionais; a definio das
principais competncias das unidades e dos cargos da nova estrutura; e os ganhos esperados com a mudana (no s de natureza
financeira, mas tambm operacional e estratgica).

Definio da equipe que, na instituio, ser responsvel por acompanhar e discutir, com os tcnicos da Subsecretaria de Gesto, a
avaliao e a implementao da proposta. Dessa equipe dever fazer parte, pelo menos, um representante da cpula da instituio,
54

com poder de deciso (delegado pelo dirigente) para complementar as informaes apresentadas na proposta, bem como negociar
eventuais alteraes. No caso de haver, nessa equipe, consultores
externos, dever-se- explicitar suas competncias, seu envolvimento na tomada de decises e o tempo de permanncia no processo.

Cronograma de implementao da modelagem organizacional,
incluindo cronograma oramentrio-financeiro que identifique os
recursos alocados para o processo.

Minuta de decreto oficializando a modelagem ou remodelagem
organizacional , a ser encaminhado para a Casa Civil.

Minuta de Acordo de Resultados, a ser firmado entre a organizao e o governo estadual, para orientar a implementao do novo
modelo de gesto e da nova estrutura.

55

56

BIBLIOGRAFIA
ALCHIAN, A.; DEMSETZ, H. (1972) Production, Information Costs, and Economic
Organization. American Economic Review, 62: 778-95.
AR ROW, Kenneth. (1991) The Economics of Agency, in: PRATT, J;
ZECKHAUSER, R. (eds.), Principals and Agents: The Structure of Business,
Cambrigde, MA.
BEINHOCKER, Eric D. (1997) Strategy at the edge of chaos. The Mckinsey
Quarterly, number 1.
BURNS, T.; STALKER, G. (1961) The Management of Innovation. Tavistock.
CHANDLER, A. (1962) Strategy and structure: chapters in the history of the industrial enterprise. MIT Press.
CLEGG, Stewart R.; HARDY, Cynthia; NORD, Walter R. (orgs). (1999) Handbook
de Estudos Organizacionais. Atlas.
COASE, R. H. (1937) The Nature of The Firm. Journal of Law and Economics, n.
3, 1960.
DIMAGGIO, P.; POWELL, W. (1991) The Iron Cahe Revisited Institutional
Isomorphism and Collective Rationality. University of Chicago Press.
DISSANAYAKE, K. (2004) The construction of organizational environment. Studies
in Business Administration, 21, 77-98.
DONALDSON, Lex (1999) Teoria da Contingncia Estrutural, in: CLEGG, Stewart
R.; HARDY, Cynthia; NORD, Walter R. (orgs), Handbook de Estudos
Organizacionais. Atlas.
FAYOL, H. (1916) General Principles of Management, in: PUGH, D.S.,
Organization Theory. London, Penguin Books, 1990.
GHOSHAL, S; BARTLETT, C. A. (1997). The Individualized Corporation. New York,
Harper Business.
GIBBONS, Robert (1999) Taking Coase Seriously. Administrative Science
Quarterly, 44, p. 145-157.
GRAICUNAS, V. A. (1937) Relationship in Organization, in: GULICK L.; URWICK,
L. (ed.), Papers on the Science of Administration, Columbia Universitys Institute
of Public Administration.
GULICK L.; URWICK, L. (ed.) (1937) Papers on the Science of Administration.
Columbia Universitys Institute of Public Administration.
GULICK, Luther (1937) Notes On The Theory Of Organization, in: GULICK L.;
URWICK, L. (ed.), Papers on the Science of Administration, Columbia
Universitys Institute of Public Administration.
HAMEL, G.; PRAHALAD, C. K. (1994) Competing for the Future. Boston, Harvard
Business School Press.
HANNAN, M.; FREEMAN, J. H. (1989) Organizational Ecology. Harvard University
Press.

57

KAPLAN, R. S.; Norton, D. P. (2001) The Strategy-Focussed Organization. Boston,

Harvard Business School Press.
KOTTER, J. P. (1995) Leading Change: Why Transformation Efforts Fail. Harvard
Business Review, vol. 71, n. 2, p. 59-67.
KOTTER, J. P. (1988) The Leadership Factor. New York, The Free Press.
LAPIERRE, Laurent (1995) Imaginrio e Organizao. Atlas.
LAWRENCE, Paul R.; LORSCH, Jay W. (1967) Organization and Environment.
Managing Differentiation and Integration. Cambridge, Mass., Harvard Graduate
School of Business Administration.
LUHMANN, N. (1990) Essays of self-reference. New York, Columbia University Press.
LUHMANN, N. (1995) Social systems. California, Stanford University Press.
MALHOTRA, Y. (1996) Enterprise Architecture: An Overview. Brint Institute.
MARINI, C.; MARTINS, H. (2004) Um Governo Matricial: estruturas em rede
para gerao de resultados de desenvolvimento. IX Congreso del CLAD.
MEYER, W; ROWAN, B. (1991) Institutionalized Organizations Formal Structures
as Myth and Ceremony. University of Chicago Press.
MINTZBERG, H. (1979) The structuring of organizations: A synthesis of the research.
New Jersey, Prentice-Hall Inc.
MOONEY, James D. (1937) The Principles Of Organization, in: GULICK L.;
URWICK, L. (ed.), Papers on the Science of Administration, Columbia
Universitys Institute of Public Administration.
MOSS KANTER, R. (2001) eVolve! Boston, Harvard Business School Press.
MOTTA, Paulo Roberto (2001 e 2000) Reflexo e Emoo Estratgicas; construindo firmeza na deciso organizaorial, Parceria em Qualidade, (6), 28, 1998;
Desempenho em Equipes de Sade, FGV-PAHO e INA.
NADLER, D. A; TUSHMAN, M.L. (1997) Competing by Design. New York, Oxford
University Press.
OSTROM, E.; GARDNER, R.; WALKER, J. (1994) Rules, Games and Common-Pool
Resources. University of Michigan Press.
OSTROM, Elinor (1991) Rational Choice Theory and Institutional Analysis: toward
complementarity. American Political Science Review, vol. 85 n. 1, March.
PERROW, C. (1967). A Framework for the Comparative Analysis of Organizations.
American Sociological Review, 32, 194-208.
PFEFFER, J.; SALANCIK, G. R. (1998) The External Control of Organizations.
Harper & Row.
PUGH, D. S.; HICKSON, D. J.; HININGS, C. R.; TURNER, C. (1968) Dimensions
of Organization Structure. Administrative Science Quarterly, vol. 13 n.1 June
1968, p. 65-105.
PUGH, D. S.; HICKSON, D. J.; HININGS, C. R.; TURNER, C. (1969) The Context
of Organization Structures. American Science Quarterly, vol. 14, p. 91-114.
ROSS, Stephen A. (1973) The Economic Theory of Agency: The Principals
Problem. American Economic Review, May.

58

SCOTT, R.; MEYER, W. (1991) The Organization of Societal Sectors: Propositions

and Early Evidence. University of Chicago Press.
THOMPSON, J. D. (1967) Organizations in Action: Social Science Bases of
Administrative Theory. New York, McGraw-Hill.
TOLBERT P.; ZUCKER, L. (1997) The Institutionalization of Institutional Theory,
in: The Handbook of Organizational Studies. Sage.
TRIST, Eric (1981) The Evolution of Sociotechnical Systems: A Conceptual
Framework and an Action Research Program. Toronto, Ontario Quality of
Working Life Center, Occasional Paper n. 2, June.
URWICK, L. (1937) Organization As A Technical Problem, in: GULICK L.; URWICK,
L. (ed.), Papers on the Science of Administration, Columbia Universitys Institute
of Public Administration.
URWICK, L. (1956) The Managers Span of Control. Harvard Business Review,
May-June (pp.39-47).
WILLIAMSON, Oliver E. (1963) Economics of Discretionary Behavior: Managerial
Objectures in a Theory of the Firm. Prentice Hall Press.
WILLIAMSON, Oliver E. (1986) Economic Organization: Firms, Markets and Policy
Control. New York University Press.
WILLIAMSON, Oliver E. (1985) The Economic Institution of Capitalism Firms,
Markets and Relational Contracts. Free Press.
WOODWARD, Joan (1965) Industrial Organization: Theory and Practice. London,
Oxford University Press.

59

60