Políticas de

desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas
à luz das experiências da
União Européia e do Brasil

Brasília 2007
Presidente da República federativa do Brasil
Luiz Inácio Lula da Silva

Ministro da Integração Nacional

Geddel Quadros Vieira Lima

Secretário Executivo
Luiz Antônio Souza da Eira

“Políticas de desenvolvimento regional: desafios e perspectivas

à luz das experiências da União Européia e do Brasil”

Participantes
Ash Amin Tânia Bacelar de Araújo
A. Costa-Filho Carlos R. Azzoni
Michael Dunford Wilson Cano
Marcel Bursztyn Bertha K. Becker
Carlos B. Vainer Paulo R. Haddad
Sergio Conti Antonio Carlos Filgueira Galvão
José Palma Andrés Henrique Villa da Costa Ferreira
Sergio Boisier Marcelo Moreira
Pedro Silveira Bandeira Sâmia Frota

Ficha Técnica
Editor: Clélio Campolina Diniz
Coordenação técnica MI: Maria José Monteiro
Revisão: Sarah Pontes e Sonja Cavalcanti
Projeto gráfico e editoração: Formatos Design Gráfico

Esta publicação é uma realização do Ministério da Integração Nacional, tendo sido produzida no âmbito de Projeto
de Cooperação Técnica firmado com o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA).

Ficha Catalográfica

P789 Políticas de desenvolvimento regional : desafios e perspectivas

à luz das experiências da União Européia e do Brasil /
Clélio Campolina Diniz, organizador . _ Brasília : Editora
Universidade de Brasília, 2007.
400 p. ; 28 cm.

ISBN 978-85-230-0962-5

1. Desenvolvimento regional. 2. Política – Europa. 3. Política –

Brasil. 4. Economia. I. Diniz, Clélio Campolina. II. Título.

CDU 32(4:81)
 Tânia Bacelar de Araújo
Brasil: desafios de uma Política Nacional
de Desenvolvimento Regional contemporânea

Brasil:
desafios de uma Política Nacional de
Desenvolvimento Regional contemporânea

1. Introdução

I
nicialmente, torna-se importante deixar clara a concepção aqui adotada sobre a globaliza-
ção, uma vez que essa noção tem comportado muitas visões, muitas leituras, principalmente
a leitura dos que comandam e ganham com esse processo. A presente abordagem se identifica
com aqueles que entendem que a globalização é um estágio avançado de um velho movimento
que começa muito atrás. Um movimento do qual Marx falava no Manifesto quando tratava do
que chamou de “vocação cosmopolita da burguesia”, concretizada na tendência que apresenta
de se alastrar mundo afora e difundir seus padrões de consumo, de produção e, principalmente,
as relações sociais típicas do capitalismo.
Claro que no momento atual esse movimento agrega outros processos, se firma num outro
patamar, ganha natureza especial; mas o que importa destacar é que ele não pode ser enten-
dido – como querem alguns – como uma ruptura que sinaliza o “fim da história”. Para o pre-
sente trabalho, se a globalização é portadora de coisas novas, ela é, igualmente, portadora de
tendências e marcas estruturais do velho capitalismo.
Considera-se aqui importante assumir com clareza essa concepção para poder entender o
Brasil e discutir política regional consistente com os desafios de sua realidade. Isso porque este
país não engatou agora no velho movimento de internacionalização do capital, metamorfose-
ado atualmente na globalização. O Brasil – como muitos outros países – fez seu engate no século
XVI, quando “descoberto”, se transformou em colônia de Portugal. Portanto, muitas de nossas
estruturas socioeconômicas e culturais guardam as marcas desse engate, até hoje. O que se
construiu no passado tem muita relação com o tema que se pretende discutir neste trabalho.

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Políticas de desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas à luz das experiências da União Européia e do Brasil

Ademais, vale lembrarque a globalização é um movimento hierarquizado, tem comando, e

não são todos os agentes que conseguem atuar de forma global. Ele cria e recria hierarquias.
E, do ponto de vista do território, a globalização privilegia, não por acaso, determinadas escalas
territoriais (a mundial e a local). E define essas prioridades a partir da sua lógica de funcio-
namento, ou melhor, da lógica dos interesses dominantes – os interesses do grande capital,
sediado nos países mais ricos do mundo.
Vale ainda salientar que essas duas escalas (a global e a local) não eram as escalas predo-
minantes no momento em que a internacionalização se firma, ou seja, no momento em que o
que se mundializava era a circulação da mercadoria, sob o comando dos interesses do capital
comercial; e depois, o que se mundializava era o capital produtivo industrial. Até então, a escala
mais importante era a nacional. Não é à toa que, na ciência geográfica, o conceito de região
nasce como um conceito subnacional. Basta ler qualquer representante da Geografia Clássica,
por exemplo, para descobrir que a região é entendida como um espaço subnacional, porque o
espaço de referência principal era o espaço nacional.
Ocorre que o momento atual é outro, e o que está acontecendo é que a escala nacional não
interessa mais aos que comandam a globalização. São agentes que têm, agora, capacidade de
operar no espaço supranacional, ou seja, capacidade de operar no espaço mundial. Daí passa-
rem a contestar as escalas intermediárias, especialmente a nacional, até por que foi nela que o
esforço de regulação que a sociedade passou séculos construindo, se concentrou. Leis, meca-
nismos diversos de regulação do mercado, instituições que articulam o interesse mais geral
das sociedades se construíram nas escalas intermediárias entre a global e a local. Mas agora o
grande capital quer – e pode – circular livremente à escala mundial.
Daí, a nação, o espaço nacional, hoje, ser duplamente questionado: por cima, pelos agentes
globais – que querem quebrar as antigas regulações –, como o capital comercial ajudou a que-
brar o feudo para implantar o Estado Nacional que privilegiou regulações nessa escala. Hoje,
vive-se momento semelhante, mas a tensão se dá numa outra escala.
No entanto, a escala nacional é também pressionada por baixo, pela apologia dos “loca-
listas”. Daí serem muito importante para o debate as reflexões propostas pelo Professor Ash
Amin (capítulo 1). Por que pressionada por baixo? Porque na era da globalização as regiões
para os agentes de porte mundial são meros “palcos de operação”, são meros locus de atuação.
Mas que as regiões não são apenas isso. Elas são, também, construções sociais. As regiões têm
história, muitas delas foram formadas ao longo de muito tempo... As regiões têm vida, têm
agentes sociais próprios, têm sua cultura, seus valores... São, assim, distintas umas das outras,
embora suportem, crescentemente, impactos provenientes do aumento das inter-relações que

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 Brasil: desafios de uma Política Nacional
de Desenvolvimento Regional contemporânea

se estabelecem entre diversos espaços no mundo contemporâneo. E, em países desiguais e

heterogêneos como o Brasil, há interesses regionais e locais distintos e muitas vezes antagô-
nicos entre as regiões. E o que se apresenta como “nacional” tende a reproduzir interesses das
regiões mais ricas e poderosas. A escala nacional tende a ser, assim, objeto de questionamento
por interesses locais.
Como se vê, as duas escalas privilegiadas na era da globalização pelos que a comandam – o
espaço global e o espaço local – tendem a questionar a escala nacional. Questionada por cima
pelos que têm capacidade e querem operar livremente à escala mundial; e por baixo, porque na
realidade concreta as regiões têm vida e querem mais autonomia, ou querem se firmar diante
das tendências homogeneizantes que vêm embutidas na globalização. E as populações regio-
nais tendem a reagir à uniformização, daí o questionamento que vem “de baixo”.
Por isso que é difícil trabalhar com o conceito de globalização, porque não é só um conceito
econômico, ele também embute componente sociais, culturais, ideológicos. Por tal razão essa
discussão inicial é importante, embora não seja possível fazê-la aqui na profundidade desejada.

2. O Brasil e sua dinâmica regional

O Brasil engatou no século XVI no velho movimento de internacionalização do capital comer-

cial como colônia de exploração. Isso o diferencia, por exemplo, dos Estados Unidos, que enga-
taram como colônia de povoamento da potência hegemônica da época. Daí histórias muito
diferentes entre esse país e os demais da América Latina, todos ex-colônias de exploração. Daí
nossas semelhanças com esses países latinos.
Esse engate marca o Brasil até hoje. Pedaços do nosso território, por exemplo, foram sendo
articulados naquele movimento, montando bases produtivas e estruturas socioculturais diferen-
ciadas. Esse tempo marca até hoje nossas distintas regiões. Porém, mudanças relevantes tam-
bém ocorreram, alterando a configuração regional do país. Assim, vêm sendo trabalhadas duas
grandes fases, ao analisar a dinâmica regional brasileira. Uma que marcou o Brasil primário-
exportador e outra que marca o Brasil do século XX e início do XXI, com o Brasil industrial e
urbano que se firma. Com seus momentos distintos em cada uma delas, mas com marcas centrais
importantes.
Como já se destacou aqui, ao longo de quatro séculos, desde seu descobrimento pelo capital
mercantil em busca de internacionalização, o Brasil se constituiu como um país rural, escra-

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Políticas de desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas à luz das experiências da União Européia e do Brasil

vocrata e primário-exportador. Só no século XX é que emerge o Brasil urbano-industrial e de

relações de trabalho tipicamente capitalistas. As antigas bases primário-exportadoras, embora
montadas no amplo litoral do país, eram dispersas em diversas regiões, tendo associadas a elas
as indústrias tradicionais. A imagem proposta por Francisco de Oliveira é a de um “arquipélago”
de regiões que quase não se ligavam umas com as outras por se articularem predominante-
mente com o mercado externo.
A moderna e ampla base industrial, montada no atual século, ao contrário, tendeu a con-
centrar-se, fortemente, em uma região, o Sudeste. Com 11% do território brasileiro, o Sudeste
respondia, em 1970, por 81% da atividade industrial do país, sendo que São Paulo, sozinho,
gerava 58% da produção da indústria existente.
No entanto, nas décadas recentes, começava a se verificar, no Brasil, um modesto movi-
mento de desconcentração espacial da produção nacional. Esse movimento se inicia (anos
1940 e 1950) via ocupação da fronteira agropecuária, primeiro no sentido do Sul e depois na
direção do Centro-Oeste, do Norte e parte Oeste do Nordeste. A partir dos anos 1970 ele se
estende à indústria. Na medida em que o mercado nacional se integrava, a indústria buscava
novas localizações, desenvolvendo-se em vários locais das regiões menos desenvolvidas do
país, especialmente nas suas áreas metropolitanas. Em 1990, o Sudeste caíra para 69% seu
peso na indústria do Brasil, São Paulo recuara sua importância relativa para 49%, enquanto o
Nordeste passava de 5,7% para 8,4% seu peso na produção industrial brasileira, entre 1970 e
1990. O mesmo movimento de ganho de posição relativa acontecia com o Sul, Norte e Centro-
Oeste. Os efeitos da desconcentração das atividades agrícolas, pecuárias e industriais afetaram
o terciário, que também tendeu à desconcentração.
O resultado é que, embora a produção do país ainda apresente um padrão de localização
fortemente concentrado, em 1990 a concentração era menor que nos anos 1970. Entre 1970
e 1990, o Sudeste cai de 65% para 60% seu peso no PIB brasileiro, enquanto o Sul permanece
estável, respondendo por cerca de 17% da produção nacional, mas o Nordeste, Norte e Centro-
Oeste ganham importância relativa (essas três regiões, juntas, passam de 18 % para 23 % sua
participação no PIB do Brasil).
Ao mesmo tempo em que constatavam a tendência a desconcentrar a dinâmica econômica
no espaço territorial do país nas últimas décadas, diversos estudos enfatizam a crescente dife-
renciação interna das macroregiões brasileiras. Carlos Américo Pacheco, por exemplo, chama
atenção para o aumento da heterogeneidade intra-regional que acompanhou o processo recente
de desconcentração e que legou uma configuração ao país bastante distinta da que possuía em
1970. Constata ele que o desenvolvimento da agricultura e da indústria “periférica” não apenas

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 Brasil: desafios de uma Política Nacional
de Desenvolvimento Regional contemporânea

modificou a dimensão dos fluxos de comércio, mas transformou as estruturas produtivas de

diversas regiões, resultando em maior diferenciação do espaço nacional, com aumento da hete-
rogeneidade interna e reforço de certas “especializações”, gerando o surgimento de “ilhas” de
prosperidade, mesmo em contextos de estagnação (PACHECO, 1998). No Nordeste e no Norte,
por exemplo, essa diferenciação interna se amplia muito nas últimas décadas, como fica claro
no artigo em que foi analisada a crescente complexidade e heterogeneidade da realidade nor-
destina (ARAÚJO, 1995) e no trabalho onde Sérgio Buarque identifica profundas diferenciações
na organização do espaço econômico da região Norte (BUARQUE, 1995).
Essa crescente diferenciação regional em diversas macroregiões brasileiras teria sido a con-
trapartida do processo de integração do mercado nacional, comandado a partir de São Paulo,
segundo Wilson Cano. Para esse autor, bloqueando as possibilidades de “industrializações autô-
nomas”, como sonhara Celso Furtado para o Nordeste, no fim dos anos 1950, o movimento de
integração do mercado nacional forçava o surgimento de “complementaridades” inter-regio-
nais e fazia desenvolverem-se “especializações” regionais importantes (CANO, 1985). Servem
como exemplos o desenvolvimento de pólos como os de eletro-eletrônicos na Zona Franca
de Manaus, mineração no Pará, bens intermediários químicos no Nordeste oriental, têxteis no
Ceará e Rio Grande do Norte, entre outros.
Embora a lógica da acumulação fosse a mesma no imenso território do país, como bem des-
taca Francisco de Oliveira, e se estivesse construindo uma “economia nacional, regionalmente
localizada” em substituição às “ilhas regionais” da fase primário – exportadora (OLIVEIRA, 1990),
as heterogeneidades internas às macrorregiões não diminuíram. Muito ao contrário, tenderam
a se ampliar, nos anos recentes. A prioridade principal era a da integração do mercado interno
nacional e a da consolidação da integração físico-territorial do país – objetivo importante dos
governos militares. E nesse contexto, da mera articulação comercial entre as regiões passa-se à
integração produtiva comandada pelo grande capital industrial e pelo Estado Nacional, como
mostra Leonardo Guimarães Neto (GUIMARÃES NETO, 1989). Com ela, as regiões se integram à
mesma lógica da acumulação, enquanto ficam mais complexas e diferenciadas internamente.
Nos anos 1990, num contexto mundial marcado por transformações importantes, o
ambiente econômico brasileiro sofre grandes mudanças que terminam impactando na dinâ-
mica regional. Dentre as principais, destacam-se uma política de abertura comercial intensa e
rápida, a priorização à integração competitiva, reformas profundas na ação do Estado e, final-
mente, a implementação de um programa de estabilização que já dura vários anos (de 1994 até
o presente). Paralelamente, o setor privado promoveu uma reestruturação produtiva também
intensa e muito rápida.

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Políticas de desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas à luz das experiências da União Européia e do Brasil

Nesse novo contexto, novas forças atuam, umas concentradoras, outras não. Dentre as que
atuam no sentido de induzir à desconcentração espacial destacam-se: a abertura comercial
podendo favorecer “focos exportadores”, mudanças tecnológicas que reduzem custos de inves-
timento, crescente papel da logística nas decisões de localização dos estabelecimentos, impor-
tância da proximidade do cliente final para diversas atividades e ação ativa de governos locais
oferecendo incentivos, entre outras. Enquanto isso, outras forças atuam no sentido da concen-
tração de investimentos na áreas já mais dinâmicas e competitivas do país. Atuam nesse sen-
tido, em especial, os novos requisitos locacionais da acumulação flexível, como: melhor oferta
de recursos humanos qualificados, maior proximidade com centros de produção de conheci-
mento e tecnologia, maior e mais eficiente dotação de infra-estrutura econômica, proximidade
com os mercados consumidores de mais alta renda.
Autores com Pacheco chamam a atenção também para os condicionantes da reestrutura-
ção produtiva e em especial para a forma como vem se dando a inserção internacional do Bra-
sil, especialmente no que diz respeito às estratégias das grandes empresas frente ao cenário da
globalização da economia mundial. E constatam que, ao contrário do que se poderia esperar, a
globalização reforça as estratégias de especialização regional (OMAN, 1994). A nova organiza-
ção dos espaços nacionais tende a resultar de uma lado, da dinâmica da produção regionalizada
das grandes empresas (atores globais) e da resposta dos Estados Nacionais para enfrentar os
impactos regionais seletivos da globalização.
Tende-se, nesse contexto, a romper o padrão dominante no Brasil das últimas décadas, em
que a prioridade era dada à montagem de uma base econômica que operava essencialmente
no espaço nacional – embora fortemente penetrada por agentes econômicos transnacionais – e
que ia lentamente desconcentrando atividades em espaços periféricos do país. O Estado Nacio-
nal jogava um papel ativo nesse processo, tanto por suas políticas explicitamente regionais,
como por suas políticas ditas de corte setorial/nacionale pela ação de suas estatais.
Nos anos 1990, as decisões dominantes tenderam a ser as do mercado, dada a crise do
Estado e as novas orientações governamentais, ao lado das evidentes indefinição e atomização
que marcaram a política de desenvolvimento regional no Brasil, se é que assim se pode dizer.
Estudos recentes têm convergido para sinalizarem, no mínimo, para a interrupção do movi-
mento de desconcentração do desenvolvimento na direção das regiões menos desenvolvidas.
Alguns estudiosos chegam a falar em reconcentração, como é o caso de Clélio Campolina
Diniz, da UFMG. No caso da indústria, estudos recentes permitem falar de tendência a concen-
tração do dinamismo em determinados espaços do território brasileiro. Também identificando
uma forte tendência à concentração espacial do dinamismo industrial recente, trabalho elabo-

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 Brasil: desafios de uma Política Nacional
de Desenvolvimento Regional contemporânea

rado pelo mesmo Campolina, localizou os atuais centros urbanos dinâmicos do país, em termos
de crescimento industrial. Constatou que a grande maioria deles se encontra num polígono
que começa em Belo-Horizonte, vai a Uberlândia (MG), desce na direção de Maringá (PR) até
Porto-Alegre (RS) e retorna a Belo-Horizonte via Florianópolis (SC), Curitiba (PR), e São José dos
Campos (SP). Das 68 aglomerações urbanas com intenso dinamismo industrial recente, 79 %
estão situadas nas regiões Sul /Sudeste, 15% no Nordeste e apenas 6% no Norte e Centro-Oeste
(CAMPOLINA DINIZ, 1996). Na sua maioria, são capitais ou cidades de porte médio, muitas delas
bases dinâmicas recentes, como Sete Lagoas, Divinópolis, Pouso Alegre e Ubá, em Minas Gerais;
Araçatuba Pirassununga, Jaú e Tatuí, em São Paulo; ou Pato Branco e Ponta Grossa, no Paraná;
entre outras.
As deseconomias de aglomeração tiram as maiores Regiões Metropolitanas, Rio e São Paulo,
desse foco dinâmico industrial, mas esta última concentra cada vez mais o comando financeiro
da economia nacional.
É certo que as conseqüências espaciais de políticas importantes como a de abertura comer-
cial e a de integração competitiva comandada pelo mercado, aliadas a aspectos importan-
tes da política de estabilização (como câmbio valorizado, juros elevados e prazos curtos de
financiamento) têm impactado negativamente em vários segmentos da indústria instalada no
Brasil, e afetaram especialmente São Paulo.
É certo também que algumas empresas de gêneros industriais mais intensivos em mão-de-
obra (calçados e confecções, por exemplo) têm buscado se relocalizar no interior do Nordeste,
para competir com concorrentes externos (principalmente com os países asiáticos), atraídos
pela super-oferta de mão-de-obra e baixos salários, e pela possibilidade de flexibilizar as rela-
ções de trabalho (adotando subcontratação, por exemplo), ao se mudarem .
Contudo, esses fatos não alteram significativamente as tendências e as preferências locacio-
nais identificadas pelos estudos de Campolina Diniz – tendências e preferências que beneficiam
as regiões mais ricas e industrializadas do país (o Sudeste e o Sul). Por sua vez, o Prof. Paulo
Haddad tem chamado atenção para o reforço dado pelo Mercosul a essa tendência de arrastar
o crescimento industrial para o espaço que fica abaixo de Belo-Horizonte (HADDAD, 1996).
No que se refere às atividades do setor primário, constatava-se que, em décadas anteriores,
a fronteira agrícola avançara na direção do Norte e, sobretudo, do Centro-Oeste. Esta última
região passara de 11%, em 1968/1970, para 23% em 1989/1091; seu peso na produção nacio-
nal, face ao dinamismo intenso da produção de grãos (especialmente soja). No período mais
recente (1991/1994), a agricultura ganha presença na região Sul, que passa a responder por
52% da produção brasileira de grãos, contra 48% observados no triênio 1989/1991. Vale desta-

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Políticas de desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas à luz das experiências da União Européia e do Brasil

car que, sozinho, o Rio Grande do Sul produz ¼ do total nacional, quantidade que representa
quatro vezes a produção de grãos de todo o Nordeste e 10% a mais do que toda a produção da
região Centro-Oeste (CAMPOLINA DINIZ, 1994).
Por sua vez, a fronteira mineral, no seu dinamismo recente, buscou áreas como o Pará,
que disputa com Minas Gerais a liderança nacional na produção de minérios, Goiás (rico em
amianto, estanho, fosfato e nióbio) e Bahia (com ocorrências diversificadas). No Nordeste,
investimentos na construção de gasodutos revelam a importância de reservas importantes de
gás natural em estados como Bahia, Alagoas e Rio Grande do Norte. A tendência espacial da
atividade mineradora tem sido, portanto, descentralizadora. Porém, as explorações recentes
não foram industrializantes, como ocorreu no passado em Minas Gerais, onde se desenvolveu
um complexo siderúrgico-metalúrgico-mecânico e de produção de material de transportes.
Isso porque as novas áreas de exploração mineral (como o sudeste do Pará, no entorno de
Carajás) tenderam a especializar-se na produção para exportação, constituindo-se em modelo
mais próximo do enclave.
No que se refere à agroindústria, a atividade açucareira tem ampliado presença no Centro-
Oeste e no Sul . A agroindústria de processamento de produtos da agricultura irrigada avança
também no Nordeste, mas a de suco de laranja continua mais dinâmica no Sudeste (São Paulo)
e a de processamento de produtos da avicultura e suinocultura permanece mais forte no Sul.
Percebe-se, assim, a dinamização de diversos focos dinâmicos de atividades agroindustriais
e mineradoras em diferentes sub-espaços das macrorregiões, contrabalançando a tendência à
concentração do dinamismo industrial. Vale lembrar, no entanto, que a agricultura, a extração
mineral e a agroindústria não têm peso dominante na composição do PIB brasileiro.
Ao mesmo tempo, pode-se observar em estudos que trabalham em escalas mais locais, a
existência de um verdadeiro mosaico regional. Aglomerações produtivas que se dinamizaram
nos anos recentes podem ser encontradas no país inteiro, revelando a grande diversidade regio-
nal brasileira, um potencial ainda pouco aproveitado.
Cabe, assim, o debate sobre os limites e as possibilidades de experiências de desenvolvi-
mento endógeno num país como este, que crescentemente foi se articulando no movimento
de mundialização do capital, modernizando pedaços de seu imenso território, mas que guarda,
ainda, diferenciações locais importantes. O debate do desenvolvimento endógeno dialoga,
assim, com uma das facetas importantes da nossa realidade regional: em um país continental
– diferenciado pela natureza com a presença de diversos ecossistemas – e que estruturou, ao
longo dos séculos, realidades regionais que guardam especificidades importantes.

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 Brasil: desafios de uma Política Nacional
de Desenvolvimento Regional contemporânea

Quando se trabalha o planejamento estadual, por exemplo – e no Brasil atual há vários esta-
dos fazendo essa experiência –, a diferenciação regional aparece com clareza. Em experiência
recente no Estado do Rio Grande do Norte, uma das menores Unidades da Federação brasileira,
tentou-se elaborar um plano para a chamada região agreste. A diferenciação interna obrigou
a que na sua versão final o Plano do Agreste se transformasse no “Plano da região do Trairí, do
Agreste e do Apodi”, porque as pessoas de vários municípios que a Secretaria de Planejamento
estadual havia agregado sob a denominação de “agreste” não se sentiam do agreste, e foi
necessário no processo de elaboração do plano mudar o nome do produto final, que terminou
marcado pelas reais diferenças existentes e pelas identidades sub-regionais explícitas e assumi-
das pelas pessoas que vivem ali.
Contudo, em meio a essa diversidade é bom não esquecer que na era da industrialização
intensiva, o Brasil, ao engatar no movimento de internacionalização do capital produtivo mun-
dializado, fez isso articulando uma porção muito pequena de seu território: especialmente
parte da região Sudeste. Tal fato, principalmente da metade dos anos 1950, gerou uma outra
discussão muito importante, que é a da desigualdade regional, que se introduziu com muita
força no debate sobre essa questão regional no país.
Esse é um dos problemas para se lidar com o desenvolvimento endógeno no Brasil: há locais
muito ricos e modernos e outros muito pouco dotados de patrimônio produtivo, de infra-estru-
tura econômica, de bases produtoras de conhecimento etc. Embora a desigualdade social se
reproduza em todas as escalas de análise – da nacional à mais local –, posto que a desigualdade
social tornou-se a marca mais importante da sociedade brasileira, os contextos regionais são
muito diferentes em termos da presença de fatores que favorecem o desenvolvimento num
mundo marcado pelo avanço técnico e pela conectividade. Daí a realidade brasileira desacon-
selhar a apologia do localismo. Nesse sentido é que as observações feitas pelo Prof. Ash Amin
interessam.
Finalmente, é bom não esquecer que nos anos mais recentes, no momento da globalização
comandado pela financeirização da riqueza, pela hegemonia da acumulação financeira, o Brasil
fez outro engate muito doloroso para a nossa sociedade: além de se render à onda neoliberal
(reduzindo a presença do Estado inclusive nas políticas regionais ) o Estado brasileiro falido,
endividado, se rendeu ao rentismo. De certa forma, vive-se ainda nesse contexto. Só muito
recentemente se recomeçam a discutir alternativas de políticas públicas mais ativas, como a
industrial, a de inovação, a de desenvolvimento regional.

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Políticas de desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas à luz das experiências da União Européia e do Brasil

3. Bases para o debate de uma Política de

Desenvolvimento Regional

Em um ambiente nacional e mundial como o aqui tratado, o debate sobre novas bases de uma
Política Nacional de Desenvolvimento Regional torna-se muito importante. De saída, política
regional no Brasil precisa lidar com duas faces de uma mesma realidade: lidar com a grande
desigualdade regional, o que é um problema, e com a magnífica diversidade regional, o que é
um enorme potencial. Por isso que ela precisa ser delineada de forma mais complexa que em
outros países. A sociedade brasileira precisa lidar, ao mesmo tempo, com uma enorme desigual-
dade de oportunidades, desigualdade de infra-estrutura, desigualdade de poder, entre tantas
outras e, ao mesmo tempo, está desafiada a lidar com a maravilhosa diversidade do país. Daí a
riqueza do debate de política regional no caso brasileiro.
A discussão da Política Nacional de Desenvolvimento Regional no Brasil tem que ser feita,
neste momento, considerando aportes do debate mundial mas, sobretudo, levando em conta a
realidade objetiva do país. O contexto brasileiro, por exemplo, ainda é o de um Estado Nacio-
nal que se debate com intensa crise financeira. Assim, se não é possível fazer muito, pode-se
avançar conceitualmente.
Por sua vez, como já se destacou anteriormente, a desigualdade social é encontrada em
todas as regiões brasileiras, em todas as escalas do seu imenso território. Ela não tem a cli-
vagem do corte espacial. A desigualdade social brasileira, infelizmente, é universal: onde se
chega existe o hiato social. A análise pode ser feita na escala nacional, na macronacional,
na sub-regional, na intra-urbana. Qualquer que seja a escala, ela está presente e marca com
nitidez a vida social. Portanto, ela não vai ser resolvida pelas políticas regionais.Entretanto, há
a desigualdade de oportunidades, a desigualdade de oferta de infra-estrutura, de patrimônio,
de bases de conhecimento. Essa tem leitura regional e pode ser enfrentada com os instrumen-
tos da política regional. Política a ser delineada em várias escalas, envolver diversos agentes
– públicos em especial – e manipular diversos tipos de instrumentos.
Daí a preocupação com propostas localistas, que buscam privilegiar uma única escala. No
Brasil, definir e adotar uma política de desenvolvimento local é importante, mas muito insu-
ficiente. No caso do Brasil precisa-se de muito mais. Precisa-se de uma Política Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR) . E fala-se aqui de “Política Nacional”, não se trata de propor
apenas uma política federal, embora o governo federal seja um agente muito relevante nesse
tipo de política pública, até porque no Brasil a receita pública (quase 40% do PIB) ainda se

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 Brasil: desafios de uma Política Nacional
de Desenvolvimento Regional contemporânea

concentra muito nas mãos da União. O poder local é muito frágil financeiramente, para não
falar de outras fragilidades.
Se a PNDR não é federal, o governo federal é, no entanto, seu principal formulador e
agente, porque ele ainda é quem tem mais condições de intervir nesse campo, dada a atual
institucionalidade do país e o desequilíbrio de nossa Federação. As unidades estaduais são frá-
geis, as nossas unidades municipais, na grande maioria, são frágeis e, assim, não dão conta da
dimensão do problema que se tem. Há que se cobrar mesmo do governo federal um papel de
liderança na formulação dessa Política.
No Brasil, nas regiões mais ricas, as elites dominantes – que são cosmopolitas, que já se
articularam, desde há muito tempo, para fora – não têm como prioridade lutar contra a desi-
gualdade regional. Sua prioridade é inserir cada vez mais no mundo globalizado as partes mais
ricas e modernas do país. Essa é uma das grandes dificuldades do Brasil: ser uma nação de
construção interrompida, como bem definiu Celso Furtado (FURTADO, 1992). O problema é o
seguinte: podemos chamar de nação um país desigual como este?
Ademais, os agentes mais importantes da vida econômica e política nacional não têm isso
na sua pauta de prioridade. Basta ler, por exemplo, a abordagem regional dos dois Planos Plu-
rianuais do Governo Federal que antecederam o que está em vigor. Trata-se da abordagem dos
“eixos de desenvolvimento”, co-patrocinada pelo Ministério do Planejamento e pelo BNDES.
O que está por trás da abordagem dos eixos de desenvolvimento, verdadeiros “corredores de
exportação”? O macro-objetivo estratégico do Brasil, ali definido, é o de integrar os “pedaços
competitivos” do Brasil – e eles existem – na economia mundial. Nada contra tal objetivo, mas
ele não pode ser o único, o mais importante. Sua hegemonia pode levar a desagregar ainda
mais a Nação brasileira em formação, fragmentá-la ainda mais. Privilegiar com investimentos
estratégicos – como os de infra-estrutura econômica e infra-estrutura de produção de conhe-
cimento – as regiões mais competitivas e dinâmicas do país é praticar a antipolítica regional.
Esta se preocupa principalmente com as regiões menos dotadas desses investimentos dinamiza-
dores, regiões onde as pessoas que ali nascem têm menores oportunidades de inserção na com-
plexa vida econômica do país. E há muitas dessas regiões no Brasil atual, em várias escalas.
Esse é um avanço que uma nova Política Regional precisa fazer no Brasil: definir desafios e
propostas para várias escalas. Não basta reproduzir, portanto, a política regional adotada nos
anos 1950, quando se achava que problema regional do Brasil era Norte e Nordeste. Essas con-
tinuam, na escala macro-regional, sendo os desafios principais, mas é preciso tratar a questão
em outras escalas. Um zoom mais aprofundado no mapa do Brasil permitirá descobrir desafios
regionais em todas as regiões do país. Alguns mais conjunturais, outros mais estruturais.

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Políticas de desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas à luz das experiências da União Européia e do Brasil

Essa é uma discussão importante. A União Européia já tem Políticas Regionais na escala
supra-nacional, mas não desconsidera políticas nacionais e desafios sub-regionais. Há o que
aprender com essa experiência. Melhor que deixar o país entregue à própria sorte ou nas mãos
da nossa elite cosmopolita, cuja preocupação central é sua própria inserção no mundo. Por isso
é que se precisa cobrar políticas regionais do governo federal. Um dos objetivos de uma Política
Nacional de Desenvolvimento Regional num país como o Brasil é o de concluir a construção
da Nação, num ambiente mundial que agora contesta a importância dos Estados Nacionais. E é
muito mais difícil construir uma nação hoje do que foi para os europeus, por exemplo. Quando
eles construíram suas grandes nações, o movimento da internacionalização do capitalismo
ainda favorecia políticas naquela escala. Agora, o país é empurrados para o localismo enquanto
se montam grandes blocos econômicos, e os mais poderosos agentes mundiais querem atuar
livremente à escala global e questionam regulações nacionais. Trata-se, agora, portanto, de
lutar contra a tendência hegemônica, para construir políticas do tipo aqui proposto. E trata-se
também de fugir de soluções aparentemente simples, pois o desafio brasileiro é complexo.
Apesar da importância de se ter uma Política de Desenvolvimento Local para tirar proveito
da magnífica diversidade regional do país, não se pode botar todas as nossas fichas na ilusão
de que construindo centenas de conselhos sub-regionais, dezenas de milhares de agências sub-
regionais Brasil afora, seja algo que enfrentar o problema da desigualdade regional, na dimen-
são que ele assumiu no país. Uma Política de Desenvolvimento Local no caso do Brasil tem
que estar articulada nacionalmente com outras iniciativas que patrocinem o desenvolvimento
regional em outras escalas de abordagem – inclusive uma política macroeconômica mais favo-
rável ao desenvolvimento das potencialidades do país. E é inegável que elas existem em muitas
regiões e não apenas em algumas poucas. Uma grande riqueza no Brasil, que é exatamente a
diversidade real que existe do território nacional. Para dar conta dela, as políticas de desen-
volvimento endógeno são perfeitamente adequadas. Essas potencialidades locais ficam nítidas
quando se praticam experiências de desenvolvimento local endógeno. Convive-se, então, com
uma energia que está ali, aprisionada, e que floresce. Contudo, esse tipo de política precisa ser
visto nas suas articulações com outras.
Ao lado delas, é fundamental delinear e aplicar decisões estratégicas que são típicas de
Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Os centros de pesquisa continuarão sendo ins-
talados no Sudeste, quando quase todos os centros nacionais de pesquisa estão localizados de
Belo Horizonte para baixo? A professora Bertha Becker sempre ensina que o grande desafio da
Amazônia é um “choque de conhecimento” para usar bem o grande potencial que ali existe.
Como é que se vai fazer isso, sem investir com seriedade, nessa direção, naquela região? Vale

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 Brasil: desafios de uma Política Nacional
de Desenvolvimento Regional contemporânea

lembrar que quando o Brasil resolveu produzir avião, investiu firmemente em São Paulo, desde
o Instituto Tecnológico da Aeronáutica até a criação da Embraer – hoje privatizada. Foi com
investimentos semelhantes que os Estados Unidos fizeram política regional, deslocando patri-
mônio para o Sul e Sudoeste de um país que havia concentrado seus investimentos industriais
no Leste e no Nordeste. Por que não se faz isso no Nordeste e não se realiza o “choque de
conhecimento” para aproveitar bem a biodiversidade da Amazônia? E isso não se faz com
política local, pois exige investimentos de vulto, tomada de opções estratégicas de peso. E isso
é Política Nacional de Desenvolvimento Regional, sendo em grande parte decisão do governo
federal. O “mercado” não vai fazer investimento de longo retorno, embora de enorme poder
transformador. A maioria dos governos estaduais e municipais não tem cacife para bancar
escolhas estratégicas dessa dimensão, num país desigual como o Brasil. Mesmo somados, os da
Amazônia não o farão. São Carlos não foi patrocinada por iniciativas locais, mas hoje é uma das
regiões mais ricas e dinâmicas do país. Se mudanças relevantes foram lá patrocinadas, pode-se
fazê-lo também na Amazônia ou no Nordeste.
Como se vê, há iniciativas a tomar em múltiplas escalas. Esse é o desafio maior. Políticas
nacionais, de corte setorial, tidas às vezes como a-espaciais, não o são. Têm enormes impactos
na dinâmica espacial de um país como o Brasil. É preciso dar a elas a clivagem do desenvolvi-
mento regional. A elas e às de desenvolvimento científico e tecnológico e as de promoção da
inovação. Junto com as políticas educacionais, elas são, contemporaneamente, muito impor-
tantes para promover o desenvolvimento das regiões.
No contexto atual, dada a complexidade que ganham as políticas regionais, o ponto de
partida deverá constituir-se na definição urgente de um locus de discussão da questão regional
brasileira. O que se propõe, de saída, é a criação de um Conselho Nacional de Políticas Regio-
nais, ligado diretamente ao (e presidido pelo) Presidente da República. Esse “local de decisão”
seria integrado por representantes do governo, do parlamento nacional, e teria, também, a
participação de representantes não-governamentais (talvez convocados do CDES). Nesse fórum
seriam tomadas as decisões mais relevantes que digam respeito ao tratamento da questão
regional brasileira contemporânea, considerando-se tanto propostas voltadas para a descon-
centração da atividade produtiva no território nacional quanto uma melhor distribuição das
oportunidades de empregos produtivos e o desencadeamento de um processo de redução dos
níveis de vida entre os habitantes das diferentes regiões do país.
Paralelamente, precisa ser criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR)
que, a exemplo do que ocorre na União Européia, tenderia a se constituir em um instrumento
poderoso pelo qual seriam implementados os objetivos e metas que deverão induzir a uma

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Políticas de desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas à luz das experiências da União Européia e do Brasil

menor desigualdades regional e a uma forma adequada, inspirada nos interesses nacionais, de
inserção do país no processo de globalização em curso. Não se trata de um Fundo Federal, mas
Nacional. Por isso, se envolveriam recursos federais e estaduais (podendo em projetos específi-
cos exigir aporte de municípios) e recursos privados ou de empréstimos. A tentativa de criá-los
no início do governo atual foi frustrada pelos governadores de vários estados que preferiram
transformá-los num instrumento de transferência para os cofres estaduais. É preciso insistir.
Retomar essa iniciativa.
O Prof. Ash Amin faz colocações da maior propriedade para o momento em que se dis-
cute o que seria uma nova Política de Desenvolvimento Regional para um país como o Brasil
– momento no qual a globalização se firmou e, portanto, é preciso considerá-la. Mas deve-se
considerar também o potencial do país. A força de seu povo, capaz de muitas ousadias. Esse é
o eixo do debate que queria deixar para ser aprofundado nesses dias.

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 Brasil: desafios de uma Política Nacional
de Desenvolvimento Regional contemporânea

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