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UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB

INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS - ICS


CENTRO DE ESTUDOS E PS-GRADUAO SOBRE AS AMRICAS CEPPAC

LEANY BARREIRO DE SOUSA LEMOS

Controle Legislativo em Democracias Presidencialistas:


Brasil e EUA em perspectiva comparada

Braslia, dezembro de 2005.

ii

LEANY BARREIRO DE SOUSA LEMOS

Controle Legislativo em Democracias Presidencialistas:


Brasil e EUA em perspectiva comparada

Tese apresentada ao Centro de Pesquisa e PsGraduao sobre as Amricas-CEPPAC, do Instituto


de Cincias Sociais, Universidade de Braslia, como
requisito parcial para obteno do ttulo de Doutora.

Orientadora: Profa. Dra. Maria das Graas Rua

Braslia, dezembro de 2005.

iii
UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB
INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS - ICS
CENTRO DE ESTUDOS E PS-GRADUAO SOBRE AS AMRICAS CEPPAC

TESE DE DOUTORADO

Controle Legislativo em Democracias Presidencialistas:


Brasil e EUA em perspectiva comparada

Autora: Leany Barreiro de Sousa Lemos

BANCA EXAMINADORA:
Titulares:
Profa. Dra. Maria das Graas Rua (UnB/ CEPPAC) Orientadora
Prof. Dr. Luis Roberto Cardoso de Oliveira (UnB/ CEPPAC)
Profa. Dra. Sonia Ranincheski (UnB/ CEPPAC)
Prof. Dr. Caetano Ernesto Pereira de Arajo (UnB/ Sociologia)
Profa. Dra. Fatima Anastasia (UFMG/ Cincia Poltica)
Suplente:
Profa. Dra. Ana Maria Fernandes (UnB/ CEPPAC)

iv

Eu no poderia ter companheiros melhores nessa jornada:


Paola, Thiago, Phillipo, trs amores verdadeiros.
Para vocs, e por vocs.

v
AGRADECIMENTOS

Aos colegas, funcionrios e professores do CEPPAC e da UnB, pela oportunidade de


convivncia e de aprendizado sempre ricos. Agradeo especialmente a Tnia Mara e Maria
Inez, pelo carinho e disponibilidade em me ajudar com o banco de dados; aos assistentes de
pesquisa, Henrique Chaves Campos e Lvia Gadelha; e a minha orientadora, Profa. Maria
das Graas Rua, pela confiana, pacincia, seriedade profissional, amizade pessoal - e
aquela presso bsica.
Essa pesquisa foi parcialmente desenvolvida com o apoio da Fulbright Commission e da
American Political Science Association, por meio do programa APSA/ Fulbright
Congressional Fellowship, do qual participei em 2003-2004. Nesse perodo, estive afiliada
ao Brazilian Studies Program, no Centro de Estudos Latino-Americanos (CLAS),
Georgetown University, e ao Centro de Altos Estudos Internacionais da John Hopkins
University (SAIS). Agradeo o apoio financeiro, as oportunidades acadmicas mpares e a
amizade de Jeff Biggs, diretor do programa na APSA; Naomi Moniz e Pedro Paulo
Dossantos, diretora e coordenador do programa, respectivamente; professores e staff do
CLAS. Aos meus colegas da Congressional Fellowship, meu muito obrigada pela
oportunidade de convivncia. Aos entrevistados, um especial obrigado por disporem de seu
tempo para me atender.
No mbito profissional, agradecimentos aos meus chefes, que sempre me deram todo o
apoio em perseguir uma vida dupla, entre a academia e a burocracia: Darcy Ribeiro (in
memoriam), Roberto Freire e Ana Jlia Carepa, no Senado brasileiro, e Jim McDermott, na
Cmara norte-americana. Conviver com vocs foi, e tem sido, uma grande oportunidade de
aprendizado sobre a poltica e seus desdobramentos. Obrigada por compreender que os
objetivos de uma e outra vida no so conflitantes, mas complementares.
No Senado, ainda, agradecimentos aos meus colegas e amigos de todos os gabinetes por
que passei e, especialmente, pelos que, no ltimo ano e meio, me apoiaram na empreitada,
dividindo comigo um pouco do nus do doutorado, sabendo que no tero bnus. Haroldo,
Rogrio, Michele, Z Roberto, Aline, Cristo, Bela, Clarissa, Eliza, sem vocs seria muito
mais rduo. A Mariinha (Maria Neves de Oliveira Silva), da Biblioteca do Senado, um
agradecimento especial por ser to competente.
Aos amigos do peito, companheiros que lem, revisam, criticam comigo, e com quem ainda
converso sobre a vida: Joaquim, Paolo Ricci, Marisa Von Blow, Luisa Bou. E ao trio que
me incentiva em todas as horas, mesmo de longe Nina Luttmer, Miriam Vieregger e
Maria Baron. Muitos ficaram de fora, mas entendero que esto representados nessas
pessoas.
Por ltimo, os mais importantes: meus pais, os ambiciosos Avani e Leonardo (construiu
tijolo por tijolo o Congresso), que emigraram de Itaporanga-PB para construir a capital;
minhas irms Cassinha, Ana e Ftima (in memoriam); sobrinhada, Lo e Rafa; e minha
cria, Phillipo, Paola e Thiago, que nesses 5 anos cresceram muito mais do que eu pude ver.
A gente agora vai poder tirar frias de verdade.

vi

RESUMO

O presente trabalho traz duas contribuies fundamentais: conhecimento emprico sobre


condicionantes do controle horizontal do poder legislativo sobre o poder executivo, rea
negligenciada dos estudos legislativos; e o fato de constituir-se em estudo comparativo,
rea tambm pouco explorada academicamente. Meu argumento o de que o controle
horizontal deve ser compreendido a partir de condicionantes postos por preferncias
individuais, constrangimentos institucionais e questes conjunturais. A partir da literatura
sobre produo legislativa, derivei dez hipteses de trabalho que dizem respeito ao volume
e tipo de controle horizontal exercido no Brasil (1988-2004) e nos Estados Unidos da
Amrica (1973-2000), a partir de sete variveis independentes: a) partido poltico e/ ou
ideologia; b) calendrio eleitoral; c) bicameralismo; d) organizao legislativa (aplicada
exclusivamente no Brasil); e) governo dividido, ou tamanho da coalizo; f) apoio
presidencial; g) efeito lua-de-mel. Para proceder-se s anlises, foi montado extenso banco
de dados com 3.114 casos, no Brasil, e mais de 47 mil casos, nos EUA. Num primeiro
momento, a anlise centrou-se na descrio de instrumentos e modelos de controle nos dois
pases, verificando-se que os EUA apresentam-se como um modelo jurisdicional ex ante, de
atuao nos processos de governo, e o Brasil um modelo constitucional ex post, em que o
controle feito pontualmente, nas atividades de governo. Num segundo, prosseguiu-se aos
testes das dez hipteses. Ambos os pases tm um volume aproximado de controle do poder
executivo, variando, entretanto, nos instrumentos utilizados para realizao do controle.
Alm disso, os sistemas apresentam organizao interna distinta: no Brasil, privilegia-se o
plenrio; nos EUA, o sistema de comisses. No que diz respeito ao volume de controle,
verificou-se que Brasil e EUA so semelhantes no ativismo dos senados e no fato de que o
volume de controle indiferente ao apoio da opinio pblica ao presidente, aos partidos e/
ou ideologias e existncia de governo dividido ou de coalizes maiores ou menores. No
que diz respeito escolha do tipo de controle classificados como de alarme ou patrulha
(McCubbins e Schwartz, 1984) -, os dois pases so semelhantes em que h uma
preferncia geral por patrulhas, independentemente de casa legislativa e de calendrio
eleitoral, embora as preferncias dos senados sejam mais intensas do que as das cmaras.
De outro lado, os dois pases diferem em que o calendrio eleitoral e o efeito de lua-de-mel
so relevantes para explicar alteraes no volume de controle no Brasil, mas indiferentes
nos EUA. As concluses apontam, assim, para a prevalncia de preferncias individuais
sobre os demais aspectos; sobre a importncia de aspectos institucionais (aqui, o
bicameralismo); e, por ltimo, de que aspectos conjunturais variam de caso a caso, devendo
ser mais profundamente investigados em futuras pesquisas.

Palavras-chave: legislativo; congresso; controle horizontal; accountability; estudos


comparativos; Estados Unidos da Amrica; Brasil.

vii
ABSTRACT

This dissertation brings two main contributions: it adds empirical knowledge to the
neglected area of horizontal accountability performed by legislatures; and it is a
comparative study, generally a less than satisfactory aspect of academic studies. My
argument is that horizontal accountability must be analyzed from the perspective of how
individual preferences, institutional constraints and external events influence results I draw
ten hypotheses from the literature on legislative output, regarding two dependent variables volume and type of horizontal accountability performed by congresses in Brazil (19882004) and United States of America (1973-2000). The independent variables were: a)
political party and/ or ideological preferences; b) electoral cycles; c) bicameralism; d)
internal legislative organization (exclusively applied to the Brazilian case); e) divided
government or the coalition size; f) presidential support; g) honeymoon effect. A broad
database was especially built for the purpose of this dissertation, with 3,114 cases for Brazil
and more than 47 thousand hearings for the United States. Firstly, I focused on describing
instruments and styles of horizontal accountability from the Legislative branch in both
countries. The USA model is a judicial ex ante one, with broad jurisdiction over
government processes; the Brazilian model is a constitutional ex post one and oversight is
punctual, over government activities. Also, Brazilian legislative organization is centralized
and privileges the Floor, whereas the US organization is decentralized and privileges the
committee system. Secondly, I tested the ten hypotheses. I found that Brazil and USA
legislatures are very similar regarding the volume or amount of oversight, varying in the
type of instrument used to control the executive branches. They are also similar in that both
have very active senates; the party or ideology do not affect the amount of oversight; as do
not divided government (for the USA), coalition size (for Brazil) and presidential support
from public opinion. As far as the type of oversight is concerned the influential police
patrols and fire alarms distinction from McCubbins and Schwartz (1984) -, both countries
are similar in their preference for police patrols, no matter the chamber (upper or lower) or
the electoral cycles, though upper chambers have shown a stronger preference to patrols
than lower chambers. Distinctions arise from how electoral cycles and honeymoon periods
affect oversight in the two countries: they are relevant to explain variation in the amount of
oversight in Brazil, but not in the US. Results point out, therefore, to a pattern of
individualistic preferences prevailing over the other two sets of variables, though the
importance of some institutional ones, namely, bicameralism. External aspects vary from
case to case and should be more investigated in future experiments.

Key words: legislatures; Congress; horizontal accountability; oversight; comparative


studies; United States of Amrica; Brazil.

viii
Lista de Figuras e Quadros
Figuras
4.1. Mdia mensal de audincias pblicas por governo, Senado Federal, Brasil, 1988-2004............93
4.2. Temas preferenciais do controle legislativo nas audincias pblicas, Brasil, 1988-2004...........95
5.1. Distribuio dos instrumentos de controle legislativo pelo espectro ideolgico,
Brasil, 1988-2004..................................................................................................................114
5.2. Mdia mensal de controle segundo dominncia partidria, EUA, 1973-2000.........................117
5.3. Ciclos eleitorais e requerimentos de informao, Brasil, 1988-2004........................................119
5.4. Ciclos eleitorais e propostas de fiscalizao e controle e convocao
de ministros, Brasil, 1988-2004 ..............................................................................................120
5.5. Ciclos eleitorais e audincias pblicas, Brasil, 1988-2004 ..................................................120
5.6. Ciclos eleitorais e total das audincias pblicas, EUA, 1973-2000 ......................................122
5.7. Ciclos eleitorais e audincias pblicas de controle, EUA, 1973-2000..................................123
5.8. Ciclos eleitorais e tipo de controle, Brasil, 1988-2004 ........................................................126
5.9. Ciclos eleitorais e tipo de controle, EUA, anos selecionados...............................................127
6.1. Mdia parlamentar/ano de controle horizontal em cmaras e senados, Brasil e EUA..............139
6.2. Propostas de controle de alarme e patrulha, por casa legislativa,
Brasil e EUA, anos selecionados.............................................................................................141
6.3. Mdia parlamentar de controle por casa e rgo legislativo, Brasil, 1988-2004......................147
6.4. rgo legislativo e tipo de controle, Brasil, 1988-2004..................................................................150
7.1. Relao dos partidos com o Governo e volume do controle horizontal, Brasil, 1988-2004.....156
7.2. Governos, base governista e controle horizontal, Brasil, 1988-2004....................................158
7.3. PSDB, PT e controle horizontal no governo e na oposio, Brasil, 1988-2004........................160
7.4. Mdia de audincias pblicas por ano e casa legislativa, EUA, 1973-2000.............................164
7.5. Apoio presidencial e volume de controle horizontal, EUA, 1973-2000...................................170
7.6. Mdia mensal de controle horizontal em perodos de lua-de-mel, Brasil.................................174
7.7. Mdia mensal de controle horizontal em perodos de lua-de-mel, EUA..................................175

Quadros
4.1. Quadro-resumo do controle horizontal no Brasil e nos EUA...............................................102
7.1. Governos divididos e unificados, EUA, 1973-2000............................................................163
8.1. Quadro-resumo dos resultados de hipteses sobre controle horizontal, Brasil e EUA.............184
8.2. Semelhanas e diferenas entre Brasil e EUA, quanto aos modelos
de controle e teste de hipteses...............................................................................................191

ix
Lista de Tabelas
3.1. Evoluo quantitativa do controle horizontal no Congresso dos EUA,
em comparao com a atividade legislativa, 1961-1997..............................................................53
3.2. Audincias pblicas por casa legislativa, EUA, 1947-2000...................................................65
3.3. Freqncia e eficcia das tcnicas de controle no Congresso norte-americano.......................68
3.4. Audincias pblicas por tema e casa legislativa, EUA, 1973-2000 ........................................70
3.5. Freqncia de discusses informais entre altos servidores das comisses e servidores do
Executivo, por Cmara (%), EUA.............................................................................................74
4.1. Proposies legislativas X proposies de controle, Brasil, 1988-2004 ..................................77
4.2. Resultados das Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs), Brasil, 1946-2000...........................85
4.3. Requerimentos de informao, por governo, Brasil, 1988-2004............................................88
4.4. Convocaes de ministros, Brasil, 1988-2004.....................................................................89
4.5. Propostas de fiscalizao e controle por casa legislativa, Brasil, 1988-2004...........................91
4.6. Audincias pblicas por governo e casa legislativa, Brasil, 1988-2004 ..................................92
4.7. Temas das audincias pblicas por casa legislativa, Brasil, 1988-2004 ..................................94
5.1. Distribuio de controles por partidos polticos e espectro ideolgico, Brasil, 1988-2004......113
5.2. Distribuio de audincias de controle por
partidos polticos (progressistas-conservadores), EUA, 1973-2000 ............................................116
5.3. Ciclos eleitorais e tipo de controle, Brasil e EUA, anos selecionados..................................128
6.1. Uso dos instrumentos de controle por casa legislativa, Brasil, 1988-2004............................135
6.2. Total de audincias pblicas, porcentagem de controle e mdia parlamentar/ ano, EUA........137
6.3. Freqncia de audincias pblicas de controle por casa legislativa e comisso, EUA............138
6.4. Mdias individuais para propostas de alarme e controle, por casa legislativa, EUA e Brasil...142
6.5. Organizao legislativa e volume de controle horizontal, Brasil, 1988-2004...........................145
6.6. rgos legislativos e tipo de controle, Brasil, 1988-2004...................................................150
7.1. Presidentes e controle horizontal segundo base de apoio no congresso, Brasil, por governos.158
7.2. Nmero de propostas/ ano apresentadas por PSDB e PT,
no governo e na oposio, Brasil, 1988-2004...........................................................................160
7.3. Distribuio de audincias pblicas de controle e governo dividido, EUA, 1973-2000...........165
7.4. Apoio presidencial e controle horizontal, por categorias, EUA, 1973-2000.............................170
7.5. Apoio presidencial e controle horizontal, por categorias, Brasil, 1988-2004...........................171
7.6. Lua-de-mel e controle horizontal, Brasil...................................................................................173
7.7. Lua-de-mel e controle horizontal, por casa legislativa, EUA, 1973-2004................................174

x
Lista de Abreviaturas

CRS Congressional Research Service


GAO Government Accountability Office
TCU Tribunal de Contas da Unio
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDC Partido Democrata Cristo
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PL Partido Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PP Partido Progressista
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPR Partido Progressista Renovador
PPS Partido Popular Socialista
PRN Partido da Reconstruo Nacional
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
PSDB Partido da Social-Democracia Brasileira
PST Partido Social Trabalhista
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PV Partido Verde

xi
SUMRIO
Agradecimentos...................................................................................................................v
Resumo................................................................................................................................vi
Abstract...............................................................................................................................vii
Lista de Figuras e Quadros..................................................................................................viii
Lista de Tabelas....................................................................................................................ix
Lista de Abreviaturas e Siglas..............................................................................................x
1.

Introduo: Democracia, Separao de Poderes e Controle Horizontal........................1


1.1. Pergunta de Pesquisa...................................................................................10
1.2. Metodologia.................................................................................................16
1.3. Plano da tese................................................................................................22

2.

Perspectivas Tericas: o que pode afetar o controle horizontal? ..................................25


2.1. Controle horizontal: definio e tipologia...................................................26
2.2. O Controle Legislativo: trs abordagens tericas e hipteses de trabalho...29
2.2.1. Preferncias individuais.........................................................31
2.2.2. O papel das instituies.........................................................34
2.2.3. Relaes com o Presidente....................................................42

3.

O Controle Legislativo nos Estados Unidos da Amrica..............................................51


3.1. Na Constituio: quais os direitos implcitos? ............................................54
3.1.1. Processo de autorizao como controle do Executivo..........54
3.1.2. O Processo de apropriao como controle do Executivo......55
3.1.3. Processo de aprovao de autoridades..................................56
3.1.4. Impeachment.........................................................................58
3.2. Estatutos, regras e leis: direitos explcitos...................................................59
3.2.1. Instrumentos legislativos para obteno de informaes......62
3.2.2. Audincias pblicas...............................................................65
3.2.3. Veto legislativo......................................................................71
3.2.4. Clusulas especficas dos regimentos....................................72
3.3. Controles informais fora dos estatutos, dentro da rotina congressual.......73
3.4. Consideraes finais.....................................................................................74

4.

O Controle Legislativo no Brasil...................................................................................76


4.1. O Processo oramentrio e o poder autorizativo..........................................79
4.2. Processo de aprovao de autoridades.........................................................81
4.3. Impeachment................................................................................................83
4.4. Poderes investigativos..................................................................................83
4.5. Instrumentos legislativos para obteno de informaes.............................85
4.6. Audincias pblicas......................................................................................91
4.7. Sobre controles informais - uma nota..........................................................96
4.8. Consideraes Finais....................................................................................96
4.9. Resumindo semelhanas e diferenas de EUA e Brasil...............................98

5.

Afiliao Partidria, Ciclos eleitorais e Controle Horizontal.......................................103

xii
5.1. Um pouco mais sobre metodologia..........................................................103
5.2. Teste 1: afiliao partidria e/ ou ideologia e controle horizontal...........112
5.3. Teste 2: o calendrio eleitoral afeta o volume de controle horizontal?....118
5.4. Teste 3: os ciclos eleitorais afetam o tipo de controle?............................124
6.

Bicameralismo, Descentralizao e Controle Horizontal............................................131


6.1. Teste 4: o bicameralismo pode afetar o volume do controle horizontal?...131
6.2. Teste 5: o bicameralismo pode afetar o tipo de controle horizontal?........139
6.3. Teste 6: a organizao legislativa afeta o volume do controle horizontal?143
6.4. Teste 7: a organizao legislativa afeta o tipo de controle horizontal?......148

7.

Governo dividido, Apoio presidencial, Efeito lua-de-mel e Controle Horizontal.......153


7.1. Teste 8: governo dividido - ou tamanho da coalizo - afetam
o volume do controle horizontal? ....................................................................155
7.2. Teste 9: o apoio ao presidente afeta o volume de controle horizontal?.....168
7.2. Teste 10: o perodo de lua-de-mel afeta
7.3. o volume de controle horizontal?...............................................................172

8.

Concluses...................................................................................................................178

9.

Referncias bibliogrficas............................................................................................192

10. Anexos e Apndices.....................................................................................................208


10.1.
Anexo A Casos de Impeachment nos EUA..................................208
10.2.
Apndice A Controle legislativo na Constituio de 1988.......... 211
10.3.
Apndice B Controle legislativo nos Regimentos Internos..........214
10.4.
Apndice C Lista de cargos submetidos a aprovao
do Senado, Brasil............................................................................219
10.5.
Apndice D Entrevistas realizadas, EUA.....................................221
10.6.
Apndice E Entrevistas realizadas, Brasil....................................222
10.7.
Apndice F - Livro de cdigos e outras informaes, Brasil..........223
10.7.1. Livro de Cdigos.................................................................223
10.7.2. Lista de governos, calendrio eleitoral e lua-de-mel...........228
10.7.3. Lista de partidos por espectro ideolgico............................229
10.7.4. Partidos da coalizo de governo..........................................229
10.7.5. Amostragem dos requerimentos de informao..................230
10.7.6. Lista de comisses do congresso brasileiro.........................232
10.8.
Apndice G Livro de Cdigos e outras informaes, EUA..........233
10.8.1. Livro de Cdigos.................................................................233
10.8.2. Fonte e observaes sobre audincias pblicas..................237
10.8.3. Calendrio eleitoral e perodos de lua-de-mel.....................239
10.8.4. Lista das comisses do congresso norte-americano............240

Os verdadeiros inimigos da democracia situam-se nos extremos de


cada campo; so hiper-realistas que negam todos os ideais; ou os
hiperidealistas que negam todos os fatos.
Sartori (1987a:116)
1. Democracia, Separao de Poderes e Controle Legislativo

O objetivo desse trabalho aplicar teorias explicativas da produo legislativa para o


controle legislativo sinnimo, nesse trabalho, de controle parlamentar ou horizontal,
definido como o controle realizado pelo poder legislativo sobre o poder executivo, no que
diz respeito ao acompanhamento das atividades de governo em duas democracias
presidencialistas: o Brasil e os Estados Unidos da Amrica, segundo a perspectiva de que o
controle horizontal afetado por variveis institucionais, polticas e conjunturais. Do ponto
de vista emprico, sero respondidas as seguintes perguntas: a) afiliao partidria e/ou
ideologia afetam a deciso de exercer o controle? b) ciclos eleitorais, bicameralismo e
descentralizao legislativa afetam volume e tipo do controle? c) a relao dos partidos
polticos com o presidente afetam o volume do controle exercido pelos parlamentares? d) o
apoio da opinio pblica ao presidente e perodos iniciais de mandato afetam o volume do
controle exercido sobre o poder executivo?

Entretanto, preciso antes contextualizar o papel do controle horizontal na teoria


democrtica e sua relao com o outro controle fundamental: o controle vertical, exercido
pelos eleitores sobre os eleitos. Em primeiro lugar, deve-se lembrar que democracia um
construto fragmentado e fluido no tempo, cuja tradio remonta a Aristteles e Plato. Sua
validade e coerncia so recorrentemente afirmadas e contestadas [Sartori, 1987b:17-18].
Schumpeter, nos anos 40, traduziu a democracia por uma frmula reduzida e que passou a
ser amplamente aceita, embora no sem polmica: um mtodo de formao de governo,
resultado da competio entre elites alternativas (Shumpeter, 1983)1, viso posteriormente
complementada com elementos societais, na poliarquia de Dahl (1997).
1

A definio de Schumpeter resolveu um dilema fundamental: o de se caracterizar a democracia pelos seus


fins, o que favoreceria determinados bens e valores em detrimentos de outros, discusso prevalecente nos
sculos XVIII e XIX.

Tanto a acepo contempornea quanto a acepo das democracias antigas guardam um


preceito bsico: o de que a legitimidade do poder deriva de sua origem, na emanao da
vontade popular. Na democracia, governados e governo devem aceitar o princpio de que a
administrao ser periodicamente avaliada verticalmente, pelos eleitores, a quem dada a
prerrogativa mxima de retirar ou alar algum, e/ou algum grupo, ao poder.

Essa , portanto, a idia primeira e fundamental do controle dentro da teoria democrtica: o


controle vertical, muitas vezes referido como accountability vertical aquele exercido
pelos eleitores sobre os eleitos2. Mas ao lado desse controle, a idia de controle horizontal
esteve tambm presente desde a democracia ateniense quando o preceito bsico era o
exerccio do poder de maneira direta, sem as intermediaes das democracias modernas ou
representativas (Sartori, 1987a)3 -, por meio de mecanismos para impedir excessos de
concentrao de poder, ou o que veio a chamar-se encroachment ou enraizamento de
autoridades nos cargos.4 Alguns exemplos so eleies para cargos por todos e dentre
todos; preenchimentos aleatrios de cargos pblicos, com mandatos curtos, fixos e sem
reconduo, exceto para militares; inexistncia de mandatos vitalcios, dentre outros. Alm
disso, rgos democraticamente constitudos exerciam a accountability e julgavam os
crimes contra o Estado (eisangelia), seja verticalmente, na assemblia, seja
horizontalmente, pelas cortes e Conselho dos Quinhentos, que exercia tambm o escrutnio
obrigatrio de funcionrios quando deixavam os cargos (dokimasia e euthynai) (Held,
1998; Elster, 2003).

Embora tenha-se argumentado que a democracia eleitoral diz respeito muito mais sobre as escolhas do
eleitorado do que sobre alguma accountability vertical inerente entre eleitores e eleitos (Przeworski, Stokes e
Manin, 1999).
3
Ali, a democracia estava ligada a um princpio de virtude cvica que correspondia dedicao ao Estado e
subordinao da vida privada aos assuntos pblicos, embora fosse altamente restritiva: o carter excludente da
democracia ateniense precluia a participao de escravos, mulheres e estrangeiros (metics). Thetes, o grupo de
renda mais baixa, era excludo dos cargos, mas no de votar na Assemblia ou servir como jurado nas Cortes
Populares (Held, 1998; Elster, 2003). Mas essa concepo primeira de democracia teve carter nico, por
poder realizar-se somente em pequenas comunidades homogneas e foi, posteriormente, descartada pelos
tericos liberais.
4
A distino do poder antiga (kratos) - sem delimitaes na esfera da economia e da vida privada ser
derrubada por Hobbes (2000) e Maquiavel (1994), que distinguem a autonomia do Estado na vida moderna.
Vale lembrar que as vises pr-modernas eram dominadas pelo holismo, em contraposio viso moderna,
em que a existncia moral, poltica, econmica e cultural passa a ser o indivduo (Weber, 2002).

3
Outros sistemas antigos supunham igualmente elementos de controle horizontal: em Roma
instituies regulavam o governo, e incluam o tribunato que estabelecia freios nas
pretenses dos nobres contra a plebe e tambm nas pretenses entre os nobres -, o Senado,
o processo de eleio para magistrados e o processo legislativo (cf. Maquiavel, 1994).
Tambm nas cidades-repblica do norte italiano, em fins do sculo XII, a podest, gabinete
executivo e judicirio, era escolhido e respondia a um conselho, que controlava os postos
mais altos do gabinete. Em ltima instncia, os cidados da cidade controlavam o conselho
(Skinner, 1992). Co-existiam, portanto, as duas modalidades de controle: a vertical,
eleitores-eleitos, embora restritamente, e a horizontal, entre elites5. Tais concepes
evoluram e foram substituindo, ao longo do tempo, a confiana nos cidados virtuosos pela
delimitao da esfera da poltica e promoo de um equilbrio entre cidados e governos
(Pocock, 1975).

Dessa evoluo adviria a frmula da democracia representativa liberal que, nos seus
cnones, diria mais respeito aos limites do poder ou seja, ao seu controle - do que a sua
forma de distribuio6 (Bobbio, 1988). Essa via prope barreiras para o exerccio arbitrrio
e ilegtimo do poder, desencorajando abusos e ilegalidades por meio de mecanismos como
o controle do Executivo, do Legislativo, magistratura independente do poder poltico e
autonomia do governo local frente ao central. O controle horizontal introduzido por
instituies que impediro a tirania, preocupao central dos modernos. 7
Essa questo dos limites aos poderes polticos sancionados surge, de fato, a partir de Locke,
aprofundada e detalhada por Montesquieu (1995) e defendida por Madison (1787).
Influenciado por Tocqueville (1977), John S. Mill (1991) apontar aos perigos de um
5

Apesar das semelhanas com Roma em alguns dos aspectos constitutivos da vida poltica e institucional de
Atenas, alguns reforam que a ltima considerada democracia, e a primeira oligarquia, porque dominada por
uma elite que controlava todos os aspectos da vida poltica. O prprio termo democracia era desconhecido at
o sculo XIII, e quando passou a ser usado era nos termos de Aristteles (1981) como a corrupo de uma
forma de governo. Alm disso, a formao dos conselhos e da podest eram altamente conflituosos por no
permitirem a incluso dos diversos grupos e no raro os conflitos eram resolvidos de maneira violenta.
6
Rousseau via como problemtica a noo de representao e preferia a eleio como elemento definidor de
sua doutrina em que o povo no delega nunca seu poder e nunca renuncia ao exerccio mesmo o que origina
a Vontade Geral, uma construo em si mesma e no a soma da vontade dos indivduos (1999). Tal fato
tornava seu modelo, como ele mesmo reconheceu, irrealizvel, a no ser numa pequena repblica.
7
Nesse momento, a tradio liberal passa a pregar a liberdade contra o tirano, com Hobbes (2000), e assinala
a delimitao e diviso legal do poder pblico, marco inicial do constitucionalismo de Locke (1994).

4
grande aparato de Estado e da tirania que pode depreender da burocracia o que resulta na
necessidades de controles8. Assim, o controle da burocracia pelo parlamento adquire papel
central (Mill, 1991). Esse problema da conteno de um poder absoluto o centro da
ateno dos constitucionalistas que encontram, na limitao do poder via instituies, a
nica soluo possvel contra seu abuso.

A engenharia horizontal defendida pelos liberais - controles dentro da esfera poltica - est
igualmente articulada com mecanismos polticos de accountability vertical, propostos por
Bentham (1960) e James Mill (1937) - voto secreto, eleies regulares e competitivas, que
resultariam na impessoalidade do poder. A doutrina liberal, assim, apresenta tanto o
controle societal quanto o institucional.

No incio do sculo XX, a idia do progresso, que animou toda a engenharia institucional
do sculo XIX, entra em crise. Como decorrncia, o conceito de democracia aos poucos
passa a ser, no mximo, uma maneira de escolher os tomadores de deciso e de impedir
seus excessos9.

Segundo Weber (1993), num mundo desencantado, em que a

racionalizao erodiu sistemas de crenas e a cincia e a tcnica predominam, a poltica s


pode ser baseada em questes procedimentais: liberdade de escolha e mecanismos que
garantam a competio de valores. A democracia possvel seria o equilbrio entre
autoridade poltica, lideranas hbeis, boa administrao e certo grau de accountability,
com eleitores aptos a dispensar os lderes incompetentes.

Essa abordagem ser traduzida com impacto no ps-guerra, por Schumpeter, com a teoria
da democracia competitiva: o mtodo democrtico aquele arranjo institucional para
chegar a decises polticas em que os indivduos adquirem o poder de decidir por meio de
uma luta competitiva pelo voto do povo [Schumpeter,1983:57. Grifo meu]10.

Mill (1991) tambm critica a regra da maioria, definindo-a como outro elemento tirano, e aponta para regras
da minoria como salvaguardas das liberdades.
9
Michels (1982), por exemplo, em sua formulao da lei de ferro da oligarquia onde h organizao, h
oligarquizao -, afirma que inexiste a democracia, porque no h sequer competio entre as elites, j que
todas as organizaes dominam o processo poltico e elas so necessariamente oligrquicas.
10
Para crticas a Schumpeter, cf. Manin, 1987; Held, 1998; Duncan e Lukes, 1963; Thompson, 1984.

5
A democracia constitui-se assim de um arranjo institucional para se chegar a decises
polticas, ao conceder a determinados indivduos o poder de decidir sobre todos os temas,
como conseqncia de terem conseguido, com sucesso, o voto popular (Schumpeter, 1983:
269). Longe de prometer igualdade ou as melhores condies para o desenvolvimento
humano por meio da participao, a democracia , somente, a tomada de decises por
agentes pblicos, legitimada por eleies peridicas de elites polticas em competio.

O controle vertical o cerne dessa doutrina: a substituio de governos pelos cidados


protege-os contra lideranas inamovveis. O risco da tirania se distancia medida que os
eleitores podem mudar o governo e existem alternativas entre pelo menos duas plataformas
bastante distintas. O melhor remdio contra a tirania a competio entre elites e a
possibilidade de substitu-las a partir da base social. E, embora as decises sejam tomadas
por poucos, as eleies funcionam como registro dos desejos dos cidados11.

Dahl (1961) renova o debate de Schumpeter ao tirar o foco das organizaes polticas e
discutir a participao a partir de grupos de vrios tipos e tamanhos12. No pluralismo, que
ganha vigor nos anos 50 e 60 e se desenvolve nas dcadas seguintes, a distribuio de poder
obedece a muitos determinantes e, em conseqncia, h diversos centros de poder13, que
desagregado e no-cumulativo. Essa uma viso oposta de Schumpeter, para quem a
concentrao de poder nas elites polticas inevitvel.

No pluralismo, o controle est implcito nas eleies livres e peridicas e na multiplicidade


de comando e difuso do poder (Sartori, 1987). Dahl no negou o significado de checks and
balances entre os poderes a lio antiga e recorrente das poliarquias que independncia
11

Cinco condies devem ser atendidas na democracia de Schumpeter: a) o calibre dos polticos deve ser alto;
b) competio entre os partidos e lderes rivais deve ser restrita a um nmero de questes polticas especficas;
c) uma burocracia bem treinada; d) auto-controle democrtico; e) cultura capaz de tolerar diferenas de
opinio. Reconhece ainda diversos aspectos das democracias liberais ocidentais: a competio entre partidos
pelo poder poltico; o papel das burocracias; a centralidade das lideranas; a propaganda poltica; a grande
quantidade de informaes e como, apesar disso, os eleitores permanecem pobremente informados.
12
Como contraponto ao elitismo competitivo que punha nfase na elite poltica, o pluralismo tenta explicar
padres de interao, competio e conflito mais complexos, integrando Estado e sociedade.
13
Os famosos pr-requisitos da poliarquia de Dahl uma aproximao do mundo real, que enfrenta uma
agenda mais ampla e inclusiva de elementos do que a Schumpeteriana - esto baseados no consenso sobre as
regras e procedimentos; consenso sobre o leque das opes polticas; e consenso sobre a legitimidade da
participao poltica.

6
em excesso opressiva [Dahl, 1997:205], mas diminuiu o valor de regras constitucionais,
se comparadas s regras e prticas no-constitucionais14.

Assim, o controle um pressuposto das doutrinas democrticas, tanto na modalidade


vertical quanto na horizontal, com variao no grau de importncia atribudo ao segundo.
Algumas correntes defendem, por exemplo, que somente o controle de elites por no-elites
(o vertical) possvel. Os poderes independentes que constituem o aparato estatal teriam
mandatos distintos, cada um com sua accountability vertical. Nessa viso, tais poderes no
poderiam ser, por definio, accountable entre si (Moreno, Crisp e Shugart, 2003; Shugart
e Carey, 1992).

Entretanto, acredito que, apesar do controle vertical preceder em importncia o horizontal,


e o segundo s fazer sentido se estiver condicionado aos interesses postos a partir do
primeiro, a oportunidade de conjugar ambos os controles aperfeioa o sistema democrtico,
dadas as limitaes do controle vertical (Przeworski, Manin e Stokes, 1999). Como
afirmam Anastsia e Melo (2002), o desempenho adequado dos mecanismos de
accountability horizontal incide positivamente sobre o exerccio da accountability vertical,
no plano eleitoral, na medida em que diminui a assimetria informacional entre os autores.
Assim, a questo dos limites aos poderes polticos e do controle mtuo dos diversos ramos
do poder deve ser considerada numa redefinio de democracia em que o controle
horizontal atue de maneira complementar ao controle vertical.

A primeira razo para retomar esse debate advm da periodicidade das eleies: a
substituio de elites no ocorre a qualquer tempo - a no ser por excessos criminosos -,
mas somente com intervalos relativamente longos, o que compromete parte do argumento
do controle vertical.

14

Crticos do pluralismo, Bachrach e Baratz (1962) afirmam que pessoas e grupos podem exercitar o poder ao
retirar da agenda temas fundamentais ou evitar o surgimento do conflito poltico, num processo de notomada de deciso. Nos anos 80, uma nova onda pluralista reconhece que o capitalismo corporativo tende a
produzir desigualdades to grandes na distribuio de recursos econmicos e sociais a ponto de severamente
violar a igualdade poltica e, assim, o processo democrtico. (Dahl, 1985: 52).

7
A segunda que, mesmo com uma conexo satisfatria entre eleitores-eleitos durante os
intervalos entre as eleies, permanecem os dilemas postos pelo tamanho e complexidade
da mquina estatal. Um problema diz respeito ao comportamento da burocracia e formas de
control-la: os cidados e cidads s podem faz-lo indiretamente, uma vez que
instituies democrticas no contm mecanismos que permitiriam aos cidados sancionar
diretamente as aes legais dos burocratas. Eles podem, no mximo, considerar o
desempenho da burocracia ao sancionar os comportamentos dos polticos eleitos
[Przeworski, Stokes e Manin, 1999:21]. Assim, instituies secundrias, ao realizarem o
controle horizontal do governo, evitariam a expanso do domnio irrefreado nas modernas
democracias e, portanto, o exerccio tirnico do poder.

Um terceiro motivo para o reforo dos sistemas de controle por instituies secundrias o
insiders wisdom. Aqueles que trabalham no ou para o aparato estatal tm condies
favorveis para conhecer seu funcionamento, falhas e vcios. Tais instituies
especialmente os poderes legislativo e judicirio so dotadas de expertise que contrasta
com as condies de conhecimento de fora do aparato. Em geral, tm mais condies de
enfrentar a concentrao de informaes e as complexidades do poder executivo. A
experincia anterior de parlamentares nesse poder e carreiras legislativas e judicirias de
dcadas favorece o conhecimento do Estado e o acesso a informaes privilegiadas 15.

Essa tarefa de vigiar e controlar o governo como complementao da accountability


vertical foi retomada com vigor nos anos 1990. A accountability horizontal se realizaria por
meio de poderes relativamente autnomos (intra-estatais), capazes de questionar, e
eventualmente punir, o exerccio imprprio de responsabilidades de uma dada autoridade e
apresentaria trs dimenses: quem exerce (agncias estatais); em que consiste (sanes,
impeachment, oversight); e sobre quais aes ou omisses ser exercida (ODonnelll,
1998). Mas qual seria o poder intra-estatal ideal para a realizao desse controle?

15

Cf., para expertise profissional dos parlamentares no Brasil, Lemos (2003) e Santos (2000); para os EUA,
cf. Davidson e Oleszek (2004).

8
Ao detalhar a teoria da separao dos poderes, Montesquieu afirmava que (...) tudo estaria
perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo,
exercesse esses trs poderes: o de fazer leis, o de executar as resolues pblicas, e o de
julgar os crimes ou as divergncias dos indivduos e apontava para o perigo de quando,
na mesma pessoa ou no mesmo corpo da magistratura, o poder Legislativo est reunido ao
poder Executivo (...), pois se pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado apenas
estabelea leis tirnicas para execut-las tiranicamente (...) [Montesquieu, 1995: 119]. Mas
no definiu o papel de uma instituio relativamente a outra: a repartio de poderes em si
o centro do sistema de controle.

Da mesma forma, a competio entre os diferentes poderes anima o sistema de frustraes


mtuas defendido pelos founding fathers americanos, em que a ambio alimentada
para contrabalanar a ambio (Madison, 1788), mas tambm sem a definio de papis
ou prerrogativas de um sobre o outro poder. A competio o preventivo contra a
corrupo e as regras diferentes de composio de cada um dos poderes rivais, com
calendrios no-coincidentes, garantiriam a competio necessria, pela heterogeneidade
resultante (Morgenstern e Manzetti, 2003).

John Stuart Mill o nico autor, dentre os clssicos liberais, que d ao Legislativo papel de
destaque funo especfica do controle. Sua concepo baseia-se no rgo,
assemblia ou parlamento como frum para os debates, mas, sobretudo para a crtica,
discusso e fiscalizao da ao governamental ao que ao Executivo compete: a
funo especfica da assemblia representativa vigiar e controlar o governo; jogar as
luzes da publicidade sobre seus atos; compelir o governo completa exposio e
justificao de todos esses atos [Mill, 1964: 104, grifo meu].

Contemporaneamente, O`Donnelll coloca igualmente o Legislativo como principal


instncia de accountability horizontal, seguida do judicirio16. Shapiro (2003) concede
nfase ao segundo: a reviso judicial pelas cortes seria o instrumento de controle da
16

Ao lado da interveno de atores transnacionais e de arranjos institucionais como o federalismo, em que a


descentralizao parece vertical, mas pode ser entendida como uma forma de checks and balances horizontal
(O`Donnelll, 1998; Fox, 2000).

9
dominao (Shapiro, 2003). A crtica ao legislativo e a sua debilidade institucional para o
controle repousa no argumento de que os representantes representam mais alguns setores do
que outros e so vulnerveis a interesses especficos, alm do perigo de sua atrofia como
classe profissional [2003:58].

Mas essas crticas podem ser igualmente aplicadas aos magistrados. Embora sejam
essenciais em sistemas tri-partites de diviso do poder, tm um problema de legitimidade:
tecnicamente exercem o controle e no raramente o fazem com contedo poltico, mas sua
escolha no depende, em muitos casos, da competio por votos17. Como coloca Dahl
(2002): como um corpo no-eleito pode tomar decises que afetam a vida e o bem-estar de
milhes de pessoas? A presso que sofrem no vem de eleitores, mas atendem a
preferncias diversas, inclusive suas prprias, suas ideologias e vises. Alm disso, as
cortes podem funcionar como clientela do executivo, especialmente as cortes mais altas,
pela prpria natureza de confirmao no cargo a que esto submetidos seus titulares, em
muitos sistemas18.

O poder legislativo, ao contrrio, atende ao princpio democrtico da seleo de lderes por


competio entre alternativas e est sujeito ainda que imperfeitamente accountability
vertical. No se constitui, assim, em instncia autnoma de poder.

Os parlamentos so, alm disso, instituies mais inclusivas e plurais, refletem melhor a
diversidade cultural de um pas e seus processos de tomada de deciso, so mais
transparentes e menos insulados do que os poderes judicirio e executivo (Carey, 2003).
Essa pluralidade, aliada a um mnimo de estrutura organizacional, pode favorecer a
identificao de abusos, irregularidades e ineficincias da administrao. No por acaso,
dentre as funes dos congressos em geral esto, alm de legislar, acompanhar a
implementao de polticas pblicas e impedir a exacerbao de poderes. Para isso, contam
17

Termos como judicializao da poltica, ou politizao do Judicirio, formam uma rea de pesquisa
prolfica, demonstrando a ausncia da neutralidade, e como o crescimento das decises tomadas neste poder,
sem a legitimidade dos demais, pode representar um risco democracia. Para uma discusso do tema no
Brasil, cf. Werneck Vianna, Melo e Burgos (1999); Sadek (2000); Cittadino (2002).
18
Tanto no caso do Brasil quanto dos EUA, como veremos adiante, os juzes e ministros de cortes superiores
e da corte suprema so indicados pelo presidente e confirmados pelos senados desses pases. Nos EUA, ainda
mais cargos de magistrados passam pelo processo de nomeao.

10
com instrumentos e procedimentos descritos em suas constituies e estatutos e capacidade
de acionar direta ou indiretamente, via judicirio, o poder executivo. Tais direitos, aliados
representao de minorias nos parlamentos, cumpririam o papel fundamental de impedir a
tirania da maioria de que falava Mill (1991), por ter essa minoria os maiores incentivos para
o exerccio do controle.

Assim, o primeiro pressuposto dessa pesquisa o da necessidade de complementao da


accountability vertical com a accountability horizontal intercambiavelmente usada nesse
trabalho como controle horizontal, legislativo ou parlamentar.

O segundo pressuposto o da preferncia do legislativo como agncia de controle


horizontal, apesar de entender que tal controle um produto complexo de redes de
instituies (Kenney, 2003). O legislativo preferido em razo de sua legitimidade,
diversidade e publicidade, ainda que outras instncias, inclusive o judicirio, desempenhem
funes de controle importantes.

O terceiro pressuposto de que o controle horizontal varivel relevante para se explicar


as formas de interao entre assemblias e presidentes nas modernas democracias, sejam
elas novas ou consolidadas, ainda que a ateno acadmica dada a controles horizontais dos
legislativos seja muito menor do que a referente a outros aspectos da atividade congressual.

Por ltimo, assumo que tal controle ocorre em ambiente multidimensional, que leva em
conta preferncias dos indivduos, instituies que restringem tais preferncias e aspectos
conjunturais. Combinados, esses constrangimentos influenciam o modus operandi de
controle horizontal e tm resultados que afetam a qualidade das democracias
contemporneas. O presente trabalho testa, justamente, a validade de alguns desses aspectos
e demonstram sua interao com o controle horizontal.

1.1. Pergunta de pesquisa

11
A teoria de checks and balances pressupe o controle dos excessos do poder executivo. Na
prtica, tais controles podem realizar-se com diferentes graus e intensidades e centrar-se em
aspectos distintos do governo. Nos estudos sobre relaes executivo-legislativo, o tema
sobre legislao prevalece sobre o do controle partem do pressuposto de assimetrias prexistentes e centram-se em geral nas barganhas entre os poderes para a aprovao de leis ou
na (in) eficcia dos parlamentos em aprov-las.

Minha pergunta de pesquisa : quais os poderes explicativos das teorias do legislativo


aplicadas ao controle horizontal do poder executivo? Da mesma forma que essa literatura
busca descrever as condies e explicar o resultado da aprovao de leis, eu indago: como
se d o controle do poder executivo pelo parlamento, e o que afeta esse controle?

Uma vertente das explicaes para a atividade de produo de leis relacionam-se com o
tipo de repartio de autoridade e de poderes que se estabelece entre o presidente e as
assemblias19, a diviso de prerrogativas20 e/ ou a disponibilidade das maiorias legislativas
para negociar (Cox e Morgenstern, 2001; Shugart e Samuels, 2003; Shugart, 2005)21. Nesse
ltimo caso, as capacidades do executivo para lidar com o poder legislativo so relevantes:
a) se o presidente estabelece uma relao por meio de aes unilaterais - executive orders,
medidas provisrias etc. 22; b) se utiliza-se de convencimento e de barganha; c) se compra
de votos com pork recursos para a clientela-; d) se compe gabinetes e distribui cargos;
e) se usa poderes de agenda; f) ou mesmo se utiliza mtodos corruptos (Figueiredo e

19

Para essa abordagem agente-principal, cf. Kiewiet e McCubbins, 1991.


So as assemblias originativas (compem e destituem os executivos)?; proativas (iniciam e aprovam
legislao prpria)?; reativas (emendam e/ ou vetam propostas executivas).
21
A uma assemblia recalcitrante, o presidente se conforma como presidente imperial. A uma
subserviente, que aceitar propostas sem barganhar, se conformar como presidente dominante. Se
malevel, disposta a negociar por meio de particularismos, cargos, concesses polticas e de agenda, se
conformar presidente de coalizo, podendo tornar-se nacionalista quando na interao com uma
assemblia prevalecem prticas paroquiais.
22
Entretanto, alguns poderes unilaterais esto condicionados ao veto legislativo. o caso das medidas
provisrias e da nomeao de algumas autoridades, que necessitam ser aprovadas pelo congresso e, em caso
de impasse sobre preferncias, h intensa negociao com lderes, partidos ou parlamentares e grupos
organizados afetados pela medida.
20

12
Limongi, 2001; Ames, 2002; Samuels, 2002; Cox e Morgenstern, 2001; Castro Santos,
1997)23.

Outra linha deixa de lado aspectos da separao de poderes em si para analisar


caractersticas aparentemente secundrias que suavizam essas relaes e afetam a
maneira como operam as democracias. Poderes de agenda, bicameralismo, sistemas
eleitorais, formao de gabinete, racionalidade individual, so alguns dos elementos
expressivos para explicar o funcionamento de sistemas (Shugart e Carey, 1992; Figueiredo
e Limongi, 2001; Tsebelis, 2002; Amorim Neto, 2002)24. Essas variveis so consideradas
ao se explicar o segredo da ineficincia legislativa baixa capacidade de aprovar leis
(Shugart e Carey, 1992) -, porque limitam o leque de escolhas e a atuao dos parlamentos
em face do executivo.

Para explicar a produo legislativa, algumas dessas pesquisas combinam uma srie dos
elementos citados e.g. poderes de agenda, bicameralismo, relao dos partidos com o
governo com o timing e outros elementos conjunturais. O apoio presidencial e os perodos
em que leis so aprovadas nos congressos como calendrio eleitoral e perodos de lua-demel, compreendido como os tempos iniciais dos mandatos do presidente - so algumas das
variveis utilizadas (Neustadt, 1980; Mayhew, 1991; Khrebiel, 1998).
Esses estudos debatem com a realidade de que, desde fins do sculo XIX, mas
especialmente depois da 2a. Guerra Mundial, tem havido uma tendncia incremental e
constante de transferncia das capacidades de legislar das assemblias para o poder
executivo. Weber (1993) previu essa transferncia, no incio do sculo XX, ao afirmar que
acirradas disputas de jurisdio entre executivo e legislativo ocorreriam. o que
comprovam trabalhos empricos das ltimas dcada, ao demonstrar que, na maioria dos

23

Ames (2002) demonstra que o legislativo , no Brasil, instrumental para a agenda do presidente. Aponta
para longas demoras na apresentao de propostas pelo executivo, propostas que so anunciadas na imprensa
e nunca chegam ao congresso, muitas que chegam e no so votadas, concesses a individuos, Estados e
grupos de interesse, provando que existem reaes antecipadas de facto.
24
Assim, a noo convencional, construda a partir de argumentos tericos e dados empricos, de que os
presidencialismos so a causa de crises de governabilidade e mais sujeitos a rupturas democrticas pode no
ser verdadeira. Exposio clssica sobre a fragilidade do presidencialismo na Amrica Latina encontra-se em
Linz e Valenzuela, 1994.

13
legislativos, a prtica se aproxima da regra dos 90%: o governo apresenta pelo menos
90% das propostas e pelo menos 90% dessas so aprovadas (Lowenberg e Patterson 1979;
Schwarz e Shaw, 1976)25.

Alguns autores acham que essa baixa produo pode ser apenas aparente, ou uma estratgia
dos

atores, em vista de limitaes institucionais, assimetria informacional e

constrangimentos eleitorais, j que a transferncia de prerrogativas pode evitar a


responsabilizao pelos resultados de polticas (Morgenstern e Nacif, 2002). O aumento da
discricionariedade burocrtica, quando o Congresso delega autoridade legislativa para o
executivo, pode ser intencional e demonstrar a adoo de uma estratgia eficiente do
legislativo por aceitar seus limites de acesso a informao (McCubbins e Schwartz, 1984).
Nesse caso, pode ser do interesse do congresso entrar em negociao com o executivo, por
exemplo, delegando ao presidente o que diz respeito a polticas nacionais e condicionando
seu apoio para iniciativas que satisfazem seus interesses paroquiais (Amorim Neto e
Santos, 2003).

Todo esse debate sobre a produo legislativa ilumina o debate sobre controles. Como
afirmou Weber (1993) quando do diagnstico sobre as disputas jurisdicionais sobre a
produo legal, a conseqncia da transferncia de poderes legislativos para o poder
executivo seria a transformao dos parlamentos no locus por excelncia do controle das
atividades do governo e das decises oramentrias. Ou seja, uma transferncia do controle
das polticas ex ante, durante sua formulao, para um controle das polticas pblicas ex
post, aps sua implementao. Esse tema, do controle horizontal, passa a ser, ento, de
grande relevncia para a compreenso no somente do funcionamento das instituies, mas
dos sistemas como um todo.

25

Na Itlia, esse percentual de leis com origem no executivo foi de 69,6% entre 1948-96; na Alemanha,
76,2% entre 1949-1994; na Blgica, 74% entre 1968-96; na Espanha 79% entre 1979-1996. Nas democracias
presidencialistas, essa porcentagem ainda mais elevada: Venezuela, 84% entre 1959-1999 e Chile, 85,7%,
entre 1990-1996 (Ricci, 2003). Somente na Argentina houve uma prevalncia do parlamento, 54% entre 1989
e 1995 (Mustapic, 2000).

14
Esse debate apenas recentemente saiu da esfera normativa. Nos EUA, a literatura dos anos
60 e 70 pregava a inexistncia ou ineficcia do sistema de controle legislativo em vista de
um presidente imperial (Schelinger, 1998). As pesquisas em geral afirmavam que, a
despeito da maior complexidade das atividades atribudas e desenvolvidas pelo executivo, o
congresso tinha pouco ou nenhum controle sobre a forma e a qualidade das polticas
implementadas. A palavra negligncia era freqentemente utilizada no debate
acadmico.26

Entretanto, como afirma Ogul (1977), nenhum congresso capaz de controlar idealmente
todas as aes e atividades do governo uma tarefa gigantesca demais para qualquer
instituio. Nos anos 80, passou-se a questionar seriamente esse saber que se havia tornado
convencional sobre a debilidade do controle legislativo: havia ausncia de controle do
legislativo sobre o executivo ou, na verdade, ausncia de um tipo especfico? Terica e
empiricamente, desde ento, passou-se a construir uma nova abordagem para o problema.
Deslocou-se a anlise essencialmente normativa, do melhor tipo e volume ideal, para a
descritiva dos instrumentos de fato usados pelo Congresso. McCubbins e Schwartz (1984)
descrevem essa disposio como questionar as aparncias e tentar explic-las, em vez de
acriticamente concordar com o pressuposto em voga.

O resultado de mais de duas dcadas de pesquisa foi um novo diagnstico: existem


controles. No os esperados, mas ainda assim mecanismos ativos. Demonstrou-se ainda um
incremento na atividade controladora do congresso norte-americano a partir das reformas
institucionais da dcada de 70 (Aberbach, 1990)27 e a variedade de formas e objetivos com
que ele pode ser exercido. O debate construdo desde ento mostra como os instrumentos
tericos e metodolgicos foram essenciais para a mudana de perspectiva sobre o controle.

Na Amrica Latina, um dos principais postulados da literatura existente sobre suas


legislaturas a escassa capacidade para fiscalizar o poder executivo e a burocracia
26

Bibby, 1966, 1968; Dodd and Schott, 1979; Fiorina, 1977 a, b, 1982; Hess, 1976; Huntington, 1973;
Mitnick, 1980; Ogul, 1977; Ripley, 1978; Scher, 1963; Woll, 1977, Lees, 1977; Pearson, 1975.
27
O aumento da atividade fiscalizadora identificado tambm por Sanchez de Dios (2000), para o caso
espanhol, e por Raunio e Wiberg (2000) para o caso finlands, ambas democracias parlamentaristas. Raunio e
Wiberg, entretanto, chamam ateno para os fortes poderes do presidente na Finlndia.

15
(Mustapic 2001, Loureiro 2001; Siavelis, 2000; Schedler, Diamond e Plattner, 1999) e a
ausncia de controle horizontal. Tal ausncia, nas novas democracias, decorreria do
plebiscitarianismo, cesarismo, populismo e outras tendncias enraizadas em muitos pases
de democracias delegativas onde eleies razoavelmente livres e limpas escolheriam o
executivo, os reais governantes, que eliminariam, cooptariam ou neutralizariam as agncias
formalmente criadas para realizar o controle (ODonnell, 1998:117) 28.

Outros argumentos alegam a ausncia de controles como decorrncia de poderes


institucionais hipertrofiados do presidente. Presidentes na Amrica Latina tm poderes
formais significativos, alm de enormes vantagens quanto aos recursos de informao e
expertise. O poder de agenda e controle do processo legislativo reduziria tanto as iniciativas
de fiscalizao dos parlamentares, quanto suas chances de sucesso.

Esquemas

institucionais atuariam contra o Congresso, que no realizaria fiscalizao direta e


rotineira (Samuels, 2000; Figueiredo, 2001 e 2003).
Tais argumentos, embora atraentes, carecem de aporte emprico de vulto29. O controle,
como posto por ODonnell e outros, no corresponde a nenhum modelo existente no mundo
real, mesmo em democracias procedimentais consolidadas. Japo, Itlia, Estados Unidos e
Alemanha tiveram de lidar com corrupo poltica sistemtica e baixa accountability.30

Entretanto, existem diversos padres de interao entre presidentes e assemblias. As


consideraes sobre os diferentes tipos de interao passam pela estratgia dos atores
envolvidos, conforme os incentivos que existam. Os sistemas presidenciais na Amrica
Latina, nos anos 90, demonstraram desempenho superior ao de dcadas anteriores,
especialmente no que diz respeito ao funcionamento de instituies representativas. Uma
amostra disso foi o impeachment ou quase-impeachment de presidentes por meio de aes
28

Curiosamente, Sanchez de Dios (2000) chama de cooperao, na Espanha, mesma estratgia que
ODonnelll (1998) denomina cooptao, na Amrica Latina.
29
Para o Brasil, excees so os trabalhos de Azevedo e Anastasia (2002), Lemos e Llanos (2005) e
Figueiredo (2001 e 2003), esse ltimo c om aporte significativo para a compreenso das CPIs.
30
No caso dos EUA, convm lembrar da represso sistemtica do Estado a movimentos afro-americanos,
latinos e pacifistas nos anos 60, e o escndalo Ir-Contras nos anos 80 (Fox, 2000). Alm disso, aps 2001,
assistiu-se a uma centralizao e aumento de discricionariedade do poder executivo, em face da crise nacional
ps-ataques terroristas (Mayer e Price, 2002).

16
legislativas, dentro das institucionalidades, no Brasil (1992), na Venezuela e Guatemala
(1993), no Equador (1997), no Paraguai (1999), com a assero da autoridade legislativa
sobre o executivo, num exerccio de checks and balances (Carey, 2003).

Assim, embora as crticas ao tipo do presidencialismo latino-americano abundem, do ponto


de vista do regime, cabe medir o grau de autonomia e as prerrogativas de cada um dos
poderes nesses regimes, levando-se em considerao no exclusivamente a capacidade de
produzir leis ou a de apropriar recursos, mas tambm a de vigiar, inquirir, convocar, vetar e
criar outros obstculos ao poder executivo. Cabe problematizar e examinar o controle
horizontal empiricamente, indagando como e em qu circunstncias tal controle exercido.

1.2. Metodologia
Trata-se de um estudo comparativo na rea de estudos legislativos, com a escolha de Brasil
e EUA como casos. O propsito , ao comparar ambos, buscar explicaes consistentes
para o controle horizontal realizado pelo poder legislativo. O desenho comparativo
permitir compreender esse controle para alm das peculiaridades locais e da contraposio
entre democracias novas e consolidadas (Sartori, 1994 e 1997; Lijphart, 1971). Dentre as
trs estratgias comparativas sugeridas por Dogan e Pelassy (1981:128) casos anlogos,
estudos de caso e anlises binrias , adotei a terceira opo, porque permite encontrar
especificidades que os casos anlogos no permitem e generalidades que o estudo de caso
no comporta.

Para o Brasil, o perodo compreende os primeiros dezesseis anos da nova Constituio


(1988-2004), quando tambm foram escritos ou adaptados os novos regimentos da Cmara
e do Senado Federal31. Para os EUA, a anlise centra-se no perodo entre 1973 e 2000. A
ltima reforma ampla no Congresso norte-americano, de 1970, descentralizou as atividades
e aumentou os recursos para as atividades de controle, e foi complementada por legislao
ordinria entre 1973 e 1974. Esse conjunto de normas dos anos 70 afetaram as estratgias e

31

O regimento do Senado Federal de 1970, mas foi diversas vezes alterado desde 1988.

17
incentivos para os parlamentares praticarem a fiscalizao (Aberbach, 1990, 2001) e, por
isso, so o marco da pesquisa.

Embora haja diferenas culturais, histricas, econmicas e polticas entre Brasil e EUA,
ambos partilham de diversas caractersticas. So regimes presidencialistas, federativos,
bicamerais, com uma semelhante diviso interna de trabalho nos seus legislativos e com
instrumentos de controle simtricos. Alm disso, a constituio e vrias instituies
brasileiras foram desenhadas sob influncia do constitucionalismo norte-americano. Mas
cada um dos sistemas tem suas peculiaridades, especialmente no que diz respeito ao
funcionamento de seus legislativos.

O Brasil, como outros pases latino-americanos, se encaixaria no padro de legislativo


reativo32, segundo estudos recentes, com cerca de 85% das normas com origem no poder
executivo (Figueiredo e Limongi, 2001; Pessanha, 1997; Lemos, 2001; Ricci, 2003;
Amorim Neto e Santos, 2003), mas que no o distingue muito de outros parlamentos.
Alguns autores apontam o congresso brasileiro tambm como recalcitrante, pelo uso
intensivo de medidas provisrias33, de interferncia na agenda congressual e pelo menor
peso de suas emendas legislativas, embora esse ltimo quesito ainda espere por
demonstrao emprica (Cox e Morgenstern, 2001; Figueiredo e Limongi, 2001; Pessanha,
1997). De outro lado, o congresso certamente barganha e mostra sua maleabilidade ao
negociar com pork e cargos, especialmente os ministeriais, e notvel que o uso de
instrumentos unilaterais caia quando o presidente mantm uma base poltica no congresso
maior e mais estvel, ao dividir poder com outros partidos (Amorim Neto, 2002; Ames,
2002; Samuels, 2002).

Alis, por sua natureza multipartidria e altamente fragmentada, o governo de coalizo


uma exigncia34: a nica maneira de se chegar a decises, especialmente quando maiorias

32

Para uma discusso sobre presidencialismo proativo e reativo, cf. Maiwaring e Shugart, 1999.
Com vistas a regulamentar seu uso abusivo, foi promulgada, em 2001, a Emenda Constitucional no. 32.
34
Sistema de coalizo e sistema de Westminster, cf. Liphjart, 1984. Para elaborao sobre o presidencialismo
de coalizo brasileiro, cf. Abranches, 1988.
33

18
qualificadas so exigidas35. Nos EUA, a construo da base parlamentar no passa por
nomeaes de membros de gabinete como no Brasil, por vrias razes, a principal delas
porque o sistema ali, bipartidrio36, com altas e ascendentes taxas de votao com a
liderana, deixariam claras as maiorias no Senado e na Cmara (Dodd e Oppenheimer,
2001).

Os Estados Unidos apontariam para um executivo menos dominador, tratado na literatura


como proativo, com cerca de 60% como o mnimo de projetos apresentados pelo executivo,
com pelo menos 80% delas adotadas. , assim, um caso desviante da generalizao de que
o gabinete monopoliza a atividade legislativa (Olson, 1994). Devido ao impedimento do
executivo de iniciar legislao e de interferir na agenda legislativa por meios formais, o
presidente utilizaria menos seu poder unilateral. Mas essa questo bastante polmica. Nas
ltimas dcadas, o uso de executive orders o equivalente aproximado das medidas
provisrias no Brasil tem sido cada vez maior, especialmente quando o congresso no
cooperativo, e critica-se o presidente imperial.

37

Seu uso mais intensivo apia-se na

ambigidade das instituies, uma vez que no est previsto na estrutura formal do governo
(Moe and Howell, 1999).38

Existem ainda cinco outras diferenas institucionais relevantes entre os dois


presidencialismos que podem influenciar as respectivas relaes entre os poderes.
35

Caso das Leis Complementares e Emendas Constitucionais.


H uma ampla discusso sobre se o sistema nos EUA de fato bipartidrio. A parte de Cox e McCubbins
(1993), Sinclair (1989), Aldrich e Rohde (2000), que defendem o papel dos partidos, outros autores afirmam
que o comportamento no se alinha a partidos, mas a preferncias individuais (Khrebiel, 1991 e 1998; Snyder
e Groseclose, 2000).
37
O termo presidncia imperial era bastante usado nos anos 60 nos EUA para referir-se ao presidente e seus
assessores. Dizia respeito ao crescimento da instituio da presidncia e ampliao de prerrogativas do
presidente. Cf., Schelinger, 1998.
38
Alm disso, estudos tm demonstrado que crises nacionais servem para centralizar poder no executivo.
Como citado anteriormente, os eventos de 11 de setembro de 2001 fizeram com que os poderes presidenciais
fossem mais unilaterais, usando fontes constitucionais e legais para tal (Mayer e Price, 2002). Detenes
secretas de estrangeiros aps os ataques, novas regras relacionadas aos direitos civis, tribunais militares,
quebra de sigilo fiscal, bancrio, patrimonial, dentre outras iniciativas, foram possveis em decorrncia de
nova legislao que d ao executivo poderes desproporcionais e unilaterais (Oliphant, 2001; Goldstein, 2001),
baseada na argumentao do presidente de que a diviso de poderes uma ameaa segurana nacional, uma
vez que a crise demanda flexibilidade, sigilo, rapidez, coerncia; e nenhuma outra instituio tem maior
concentrao dessas capacidades do que a presidncia (Baker, 2002). Curiosamente, so os mesmos
argumentos citados no Brasil para o uso de medidas provisrias: flexibilidade, rapidez, coerncia, entretanto
mais relacionados ao mercado e administrao pblica.
36

19

O poder de intervir diretamente na agenda legislativa, por meio dos pedidos de urgncia
para projetos de seu interesse, um deles: o sistema brasileiro tem e o norte-americano,
no. Os pedidos de urgncia dispensam a maioria das formalidades regimentais e criam
privilgio sobre as demais matrias (Ricci, 2003; Figueiredo e Limongi, 2001)39. Nos EUA,
essa influncia na agenda informal, por meio das lideranas no Congresso (Davidson e
Oleszek, 2004).

Outra prerrogativa que o presidente brasileiro tem, e o norte-americano no, o direito de


iniciar legislao. Ficam muito claras quais so as propostas de origem de outro poder: os
projetos que levam seu nome na origem e as MPs. J nos Estados Unidos, embora possa
editar as executive orders, o executivo no pode iniciar leis e os projetos de interesse da
administrao so apresentados por membros do congresso. So as informalmente
denominadas administrative bills. Quando interessado em uma proposta, o presidente usa
das executive communications, dentre elas o State of the Union Address40, para recomendar
a legislao de seu interesse41.

A proposta do presidente, apresentada por parlamentar ou por comisso pode, entretanto,


ser alterada antes da apresentao. Disso decorre que mais difcil separar as preferncias
dos parlamentares e do presidente e assim identificar quais so os projetos do governo e
quais so os projetos dos membros individuais. Em outras palavras, quais so as
preferncias do congresso e quais as do executivo42.

Outra diferena fundamental entre os dois sistemas que, no Brasil, a exemplo do que
ocorre nos parlamentarismos, permite-se a ocupao simultnea de cargo ministerial e

39

Esse um dos elementos pelos quais o sistema brasileiro considerado um intermedirio entre
presidencialismo puro e parlamentarismo puro (Cox e Morgenstern, 2001).
40
Mensagem presidencial que abre os trabalhos legislativos, todo 20 de janeiro de cada ano, em que o
presidente faz anlise da situao do pas e recomenda aes legislativas.
41
Tais comunicaes ou recomendaes so encaminhadas para a comisso pertinente e ali o presidente da
comisso ou o membro mais antigo da minoria (nos casos de governo dividido) apresenta a proposta.
42
Sobre prerrogativas para apresentao das lei, cf.
http://thomas.loc.gov/home/lawsmade.bysec/sourcesofleg.html

20
mandato eletivo federal, ainda que seja necessria a licena do cargo43. Nos EUA, o
presidente no pode nomear um membro do congresso para seu gabinete, a no ser que o
parlamentar abra mo de seu cargo44. Isso refora, no caso brasileiro, a interface entre
executivo e legislativo, num sistema mais prximo ao parlamentarismo do que na separao
total, como nos EUA. Uma contrapartida independncia do executivo norte-americano o
seu processo de confirmao de autoridade, em que os membros do gabinete passam por
aprovao do congresso (advice and consent)45, enquanto no Brasil eles so responsivos
somente ao presidente46.

A quarta diferena institucional relevante diz respeito forma de organizao interna dos
dois parlamentos. Nos EUA, aplica-se o sistema winner-takes-it-all - aos vencedores, tudo:
a maioria controla todos os benefcios e cargos dentro da instituio, o que promove o
fortalecimento de um dos partidos, o majoritrio. Esse elemento reforaria as identidades e
o cartel partidrio (Carey, 1992; Cox e McCubbins, 1993).47

Ainda que essa linha

explicativa seja contestada lembro a extensa discusso sobre se o sistema centralizado


nas mos dos partidos, descentralizados nas mos das lideranas de comisses ou se o
congresso um colegiado fragmentado cujo motor so preferncias individuais -, essa
caracterstica formal do sistema norte-americano bastante distinta do sistema brasileiro e
acredito que tenha impactos na distribuio de direitos e prerrogativas.

No congresso brasileiro, a distribuio de poder e recursos se d de maneira proporcional


ao nmero de cadeiras que cada partido detm. Dessa forma, promove-se a negociao
entre os diferentes interesses, uma vez que as regras majoritrias esto dadas, e promove-se

43

Constituio, Art. 56, Inciso I. Embora na prtica o ministro em exerccio no vote, h a possibilidade de
seu afastamento provisrio para retomar a cadeira legislativa, votar e retonar ao cargo de ministro. Ou seja: o
afastamento no definitivo.
44
Constituio norte-americana, Artigo I, seo 6.
45
Os membros do gabinete sim, mas os chefes das agncias independentes ligadas Casa Branca, no.
46
Mais informaes sobre o processo de confirmao de autoridades nos dois pases nos captulo 3 e 4.
47
Assim, se o presidente do partido republicano e a maioria republicana caso da atual legislatura, 20052006 -, fica claro que os apoios sero dados ao presidente e que os republicanos ocuparo todas as
presidncias de comisso e a presidncia da cmara baixa. No Senado, o Vice-Presidente da Repblica que
assume as funes de presidente da instituio, sem direito, no entanto, a voto. Se o presidente republicano e
a maioria de democratas em cada uma das casas do congresso, o governo ser dividido, e o presidente
enfrentar maioria democrata, com seus cargos e estrutura de benefcios. Nesse caso governo dividido h
maior uso dos poderes de veto (Cameron, 2000) e o uso de poderes unilaterais (Tiefer, 1994).

21
o logrolling48, ou as trocas parlamentares: as minorias detm espao e poder, e se
organizadas em blocos, podem conformar-se como pontos de veto. Nos EUA, os
perdedores no tm poder de agenda e no podem, por exemplo, convocar audincias
pblicas; no Brasil elas se fazem importantes por terem acesso a bens que so de interesse
da maioria.

Por ltimo, as prerrogativas quanto legislao que pode ser iniciada pelos dois
congressos fundamentalmente importante e tm impacto direto na quantidade e qualidade
do controle horizontal a ser exercido pelos congressos. O congresso norte-americano o
responsvel por apropriar definir - os recursos a que o poder executivo ter acesso.
Alm disso, ele quem cria os programas, atividades e agncias do governo, por meio de
legislao autorizativa, que determina valores, prazos de funcionamento, objetivos dos
rgos e at mesmo nmero de servidores e carreiras. As duas prerrogativas inexistem no
sistema brasileiro: o congresso somente apresenta emendas limitadas e no-compulsrias ao
oramento a discricionariedade do executivo quanto sua execuo e est impedido
de legislar sobre a estrutura organizacional do poder executivo.49

De forma que, segundo essas caractersticas, o sistema brasileiro seria semi-presidencialista


com maiorias legislativas formadas a partir de coalizes, caractersticas hierrquicas e
concentrao de poderes nas mos do presidente, o que resultaria num congresso reativo
ainda que se deva levar em conta o argumento de que esse um comportamento
estratgico. J o sistema norte-americano se apresentaria como um sistema presidencialista
puro, com clara separao de poderes, prerrogativas legislativas ampliadas e maiorias
formais, o que promoveria seu carter transacional e conflitivo. O brasileiro seria mais
cooperativo, o norte-americano mais concorrente.

48

Arnold (1990) troca de votos dentro da instituio, ou barganha. Num sistema winner takes it all no h
incentivo para se negociar com a oposio, porque o controle total. Mas num sistema proporcional de
diviso de poderes, os diferentes tm que buscar um meio termo, porque mesmo que um grupo majoritrio
tenha controle sobre muitas comisses e os poderes correspondentes de agenda -, no ter sobre todas, e
ser obrigado a negociar com aqueles que detm o poder de agenda quando suas preferncias ali estiverem em
jogo. Da mesma forma, as minorias, que num sistema binrio seriam ignoradas, tm mais poder de barganha e
de veto num sistema proporcional.
49
Constituio, Ttulo IV, Captulo I, Sees II, III e IV. Cf. mais detalhes sobre essas duas prerrogativas no
captulo referente descrio de mecanismos de controle nos EUA.

22
A anlise que ser realizada no presente trabalho partir de algumas das variveis mais
usadas nos estudos legislativos para se chegar a um modelo de explicao do controle que
envolva questes individuais, institucionais e conjunturais, a partir do emprego de tcnicas
qualitativas e quantitativas. De um lado, foram realizadas entrevistas e anlises de
documentos e arquivos. De outro, elaborei extenso banco de dados, entre 2003 e 2005, que
conta com 3.114 casos de controle no Brasil e 47 mil audincias pblicas nos EUA,
compiladas do Policy Agendas Project, University of Washington. As variveis
dependentes so o volume de controle horizontal a quantidade de controle e o tipo de
controle, segundo classificao de McCubbins e Schwartz (1984) para alarmes e patrulhas,
ou controles induzidos por eventos, no primeiro caso, e rotineiros, no segundo.

Alm dos casos, o banco conta com as sete variveis independentes que sero utilizadas
para a anlise do controle horizontal nos dois pases (partidos polticos, popularidade
presidencial, perodos eleitorais e de lua de mel, casas legislativas, rgo decisrios
internos do congresso), alm de outras que julguei necessrias para a descrio do modelo
de controle realizado no Brasil, dada a escassez na literatura brasileira sobre o tema.

1.3. Plano da tese

A tese est estruturada em oito captulos. No captulo 2, apresento o conceito de controle


horizontal utilizado e, em seguida, discuto trs diferentes perspectivas tericas que debatem
como, quando e em qu condies o controle legislativo pode ocorrer, derivadas da
literatura sobre produo legislativa. Alm disso, proponho as hipteses de trabalho que
articulam elementos de cada uma das trs perspectivas, defendendo que a combinao das
distintas teorias pode dar uma melhor compreenso das complexidades do processo
poltico.

Os captulos 3 e 4 trazem a descrio dos instrumentos de controle horizontal disponveis


nos EUA e Brasil, respectivamente e, quando cabvel, sua evoluo histrica. Mas alm da
descrio nas normas, os captulos trazem dados empricos que demonstram a existncia de
controle horizontal nos dois pases e seu incremento nas ltimas dcadas. Os dois pases

23
tm tradies legais diferentes e isso se reflete no desenho institucional: o Brasil mais
positivado, com regras e instrumentos constitucionalizados e detalhadas em regimentos, os
EUA, de tradio consuetudinria, no trazem regras explicitas na constituio, embora
tenham vrios estatutos legais definidores do controle. A escolha de apresentar o controle
horizontal por pases em separado, e no por variveis, foi exatamente para que se pudesse
conceber um modelo complexo e detalhar os instrumentos ou processos que inexistem no
outro. Ao final do captulo 4, sobre o Brasil, trago uma anlise resumida dos modelos de
controle que se pode depreender da comparao entre os dois pases.

Os captulos 5, 6 e 7 trazem o teste das hipteses apresentadas no captulo 2. No captulo 5,


alm de dar informaes sobre o banco de dados que utilizo e aprofundar a descrio das
variveis dependentes e independentes escolhidas, fao o teste de trs hipteses
relacionadas racionalidade estrita dos parlamentares: a primeira, de que todos os
parlamentares, independentemente da afiliao partidria e/ ou preferncia ideolgica,
promovero a atividade de controle horizontal (H1). A segunda e a terceira dizem respeito
aos ciclos eleitorais e como eles afetam o volume e tipo de controle horizontal: a hiptese
de que o volume de controle maior em anos no-eleitorais (H2); e a de que a proporo
de controles do tipo alarme maior em anos eleitorais do que em anos no eleitorais
(H3).

No captulo 6, apresento o teste de mais quatro hipteses, as duas primeiras sobre


bicameralismo e as demais sobre descentralizao da organizao legislativa. No que diz
respeito ao bicameralismo, testo se o volume do controle ser maior no Senado do que na
Cmara (H4) e se o Senado apresentar uma proporo maior do que propostas do tipo
patrulha (H5). As demais no so hipteses comparativas, uma vez que o processo de
descentralizao nos EUA foi to radical que a atividade legislativa, ali, a atividade das
comisses. No Brasil, ao contrrio, existiria uma centralizao decisria no plenrio.
Assim, as hipteses sobre descentralizao so aplicadas ao caso brasileiro e perguntam se
o volume do controle ser maior nas comisses do que no plenrio (H6) e se o tipo de
controle realizado ser mais de patrulha nas comisses e mais de alarme no plenrio (H7).

24
No captulo 7, sero colocadas as hipteses relacionadas ao presidente: como partidos
polticos com base do governo, apoio presidencial e perodos de lua-de-mel afetam o
volume do controle. A primeira afirma que, em sistemas bipartidrios, o volume do
controle ser maior quando houver governo dividido, ou partidos distintos ocupando a
presidncia e a maioria do congresso; da mesma forma que, em sistemas mutipartidrios, o
volume do controle ser tanto maior quanto menor for a base de apoio do governo no
parlamento (H8). Em seguida, testo se altos ndices de apoio da opinio pblica ao
presidente afetam negativamente o volume de controle horizontal (H9) e, por ltimo, testo
se o volume do controle ser menor durante perodos de lua-de-mel, entendidos como os
primeiros seis meses de governo (H10).

Por fim, o captulo 8 traz as concluses onde, alm do resumo dos principais achados
empricos e tericos, aponto as limitaes do estudo e futura agenda de pesquisa.

25
To importante quanto legislar constantemente vigiar o governo. Olhar
diligentemente para cada assunto do governo e falar eloqentemente sobre
o que v a funo apropriada de um corpo representativo. Esse corpo deve
ser os olhos e a voz, e incorporar a sabedoria e a vontade de seus membros.
A funo de controle do Congresso deveria ser preferida at mesmo sua
funo legislativa.
Woodrow Wilson (1885:297)

2. Perspectivas Tericas: o que pode afetar o controle horizontal?

Com relao ao controle, a literatura trata democracias consolidadas e novas com duas
abordagens distintas e no raro com vises que descrevem as primeiras como exemplares e
as segundas como imperfeitas. Aqui, trato simetricamente os dois tipos de democracias.

Nesse captulo, apresento o conceito de controle que utilizo na tese e, em seguida, discuto
trs diferentes perspectivas tericas que debatem como, quando e em qu condies o
controle pode ocorrer. Ao fim, apresento pressupostos e hipteses de trabalho que articulam
elementos das trs perspectivas descritas, com o objetivo de demonstrar que o volume do
controle em ambas as democracias pode ser afetado pela maximizao eleitoral, por
instituies e pela relao com o presidente.

Essa proposta de conjugar elementos de mais de uma teoria no nova na linha de


pesquisa. Muitos investigadores conjugaram algumas das hipteses tericas apresentadas
por

diferentes

abordagens,

utilizando

metas

parlamentares

constrangimentos

institucionais e ambientais para identificar padres que, alis, nem sempre so amplos e
consistentes como predizia a literatura normativa at a dcada de 70 nos Estados Unidos
(Ogul, 1976; Ogul e Rockman, 1990; Scicchiatano, 1986; Huber e Shipan, 2000 e 2002;
Aberbach 1990 e 2001). Alm disso, a combinao de teorias diferentes, ou mesmo
conflitantes, pode resultar em maior profundidade da anlise e uma melhor compreenso
das complexidades do processo poltico (Khrebiel, 1998).

26
2.1. Controle horizontal: definio e tipologia

Segundo o dicionrio Aurlio, controle pode significar domnio, fiscalizao para que
no haja desvio de norma preestabelecida, ou sinnimo de autodomnio fsico e psquico. O
Oxford Dictionary conceitua controle intercambiavelmente a partir de vrios termos:
accountability,

checks

and

balances,

responsability,

answerability,

definidos

essencialmente um pelo outro (Elster, 1999:255)50.

Nos sentidos comuns em que pode ser empregado, o termo controle remete concepo
de poder, conteno ou ajuste. Positivamente, controle implica no exerccio legtimo de
graus variados de poder para evitar ou minimizar comportamentos destrutivos e abusivos.
Negativamente, o termo descreve o uso do poder para cercear liberdades e direitos, ainda
que tal conteno se legitime pela lei.

O controle implica, de um lado, um contedo de

obrigao entre sujeitos e, de outro, a sano. Pode, ainda, ocorrer preventivamente, para se
evitar um desvio, ou corretivamente, para sanar um comportamento desviante.

Na teoria democrtica, controle um termo amplo, que diz respeito relao entre a
esfera social e a estatal (vertical), assim como as relaes entre instituies estatais
(horizontal), e o controle societal teria impacto positivo sobre o controle intra-estatal. O
controle da assemblia sobre a administrao , assim, apenas uma parte significativa, mas
no exclusiva, dessa ampla rede de sistemas de controle que articula diversos atores e
interesses da esfera estatal e a no-estatal (Smulovitz e Peruzzotti, 2003).

Utilizo aqui o conceito de controle aplicado s relaes entre poderes, em que um deles, o
poder executivo, deve a uma segundo, o poder legislativo, obrigaes ou informaes. O
50

Quanto origem do termo, Kenney (2003) recorda que os termos accountable e accountableness j surgem
nos sculos 16 e 17, respectivamente, e que accountability aareceu nos trabalhos de Samuel Williams, em
1794, The natural and civil history of Vermont. Nos Federalistas ns 55 e 56, Hamilton usa os termos
accountable e unaccountable no sentido de accountability vertical posto na literatura elo entre os eleitores e
eleitos, uso para a palavra, mas no do conceito, desde meados do sculo XIX. Em 1849, George Grote usou
o termo em seu Histria da Grcia. Uma dcada depois, seria usado por John Stuart Mill para discutir a
accountability dos governos com relao ao povo. Dunn (2003) distingue entre accountability e responsibility
como obrigao para com pblico, por parte de eleitos, no primeiro caso; e como obrigao de burocratas para
com os agentes laterais eleitos, no segundo. Essa no a escolha aqui: trato do controle lateral como
accountability, tambm.

27
que chamo de controle horizontal, parlamentar ou legislativo, intercambiavelmente,
aquele que diz respeito ao controle e acompanhamento das atividades de governo, para o
qu os parlamentos dispem de mecanismos como audincias pblicas, convocaes de
autoridades, requerimentos de informao, instalao de comisses especiais, nomeao
de autoridades, dentre outros. Corresponde ao anglo-saxnico oversight: a vigilncia do
governo, que no trabalho surge ainda como sinnimo de executivo ou administrao
(Sartori, 1987a:189; Oleszek, 1995; James, 2002; Aberbach, 1990 e 2001). Esse conceito
equivale ao que Sartori chama de controle poltico (1987a) e, portanto, distinto de sua
prpria definio de controle legislativo, por ele circunscrito ao poder de influenciar a
legislao, e.g. por meio de emendas (Sartori, 1987a:189).

, portanto, um conceito relacional, porque nele se estabelece quem deve prestar contas a
quem (Fox, 2000), e pode ser antecipatrio ex ante, no sentido de ocorrer antes ou
durante o desenho e a implementao de determinada poltica; ou ex post, depois de sua
implementao (Ogul e Rockman, 1990; Harris,1964).

Esse conceito tambm no contempla a obrigatoriedade da sano formal das instncias


fiscalizadas, embora possa haver a sano informal. Apesar de alguns autores configurarem
a accountability sem sano formal como uma forma menor de controle (ODonnell, 1999;
Kenney, 2003; Manzetti e Morgenstern, 2003), existem outros benefcios para operadores
internos e externos que podem advir do controle sem sano: o caso da publicidade das
aes do governo. A publicidade dada a informaes que antes se circunscreviam
burocracia estatal favorece sua apropriao por grupos societais organizados e a mdia,
promovendo e/ ou fortalecendo a accountability vertical e mesmo trazendo indcios que
outras agncias estatais autorizadas possam utilizar para a punio (Schedler, Diamond e
Plattner, 1999; Smulovitz e Peruzzoti, 2003). Alm disso, se o fim do controle , alm de
identificar falhas, promover sua correo, o soar de um alarme no Congresso pode ser o
suficiente para que haja adaptaes no comportamento do governo e sua burocracia e tais
erros e falhas sejam corrigidos. Assim, embora reconhea o papel da sano como
importante para o controle, o conceito aqui no contempla sua obrigatoriedade.

28
Assim, controle legislativo, aqui, no diz respeito ao controle legislativo no sentido de
Sartori (1987a), de propor, aprovar, arquivar, rejeitar ou modificar os projetos de lei e
alterar preferncias do executivo51. Tambm no diz respeito ao controle investigativo, que
pretende unicamente identificar e sanar ilegalidades, desvios, desonestidade, malversao,
ineficincia e corrupo no governo o que o conventional wisdom normalmente toma por
objeto do controle. O controle horizontal, na concepo utilizada no trabalho, tambm pode
ocorrer quando parlamentares procuram modelar ou apoiar polticas com as quais se
identificam e atacar aquelas a que se opem, usando o controle para diminuir a legitimidade
de um programa (oposicionista) ou para, ao contrrio, fazer sua defesa (advocacy)
(Scicchiatano,1986; Aberbach, 2001).

Por ltimo, embora se reconhea a existncia de instrumentos para o controle informal ou


latente - o comportamento de legisladores e assessores, individual ou coletivo, que resulte
em um impacto, intencional ou no, sobre o comportamento da burocracia , trato aqui
somente do controle formal ou manifesto, exercido com vistas a monitorar o executivo por
meio de instrumentos constitucionais e regimentais. Essa distino, entre controle latente
ou manifesto, feita por Ogul (1976), rompeu com o formalismo vigente at a dcada de
1970 - devotado ao controle por meio de tcnicas especficas-, e com a rigidez
convencional entre legislar e controlar, buscando comportamentos de controle horizontal
onde existiam. O problema dessa definio , porm, a amplitude: como identificar as aes
legislativas que promovem a limitao do poder executivo, para alm das tcnicas
especficas de controle? Poderiam entrar discursos, projetos, ofcios, encontros, reunies,
telefonemas, enfim, uma gama to ampla que dificilmente alguma atividade no seria
interpretada como controle legislativo. Isso tornaria difcil seno impossvel mensurlo.

Assim, o conceito usado, sem julgar as finalidades polticas dos agentes, o de controle
formal, intencional, por meio de instrumentos especficos, com vistas a acompanhar as
atividades de governo.
51

Para o controle legislativo como alteraes introduzidas em legislao encaminhada pelo executivo, cf.
Amorim Neto e Tafner, 2002, sobre medidas provisrias. Na Argentina, cf. Manzetti e Morgenstern, 2003;
para os casos de Peru, Venezuela, Itlia, Frana e EUA, cf. Carey e Shugart, 1998.

29

No tocante s tipologias do controle legislativo, utilizo no trabalho a mais influente, que a


distino feita por McCubbins e Schwartz (1984), em que o controle legislativo teria dois
formatos. As patrulhas - police patrols - seriam de iniciativa prpria, com carter
centralizado, ativo e direto, por meio das quais o congresso examinaria uma amostra de
atividades de rgos governamentais, por meio de documentos escritos, estudos tcnicos,
observaes in loco, audincias pblicas e convocaes de autoridades e cidados. Seriam
de carter rotineiro e os custos de informaes recairiam preponderantemente sobre o
congresso.

Por sua vez, os alarmes de incndio - fire alarms -, por natureza, seriam movidos por
circunstncias e de carter imediatista, mais descentralizados e demandariam menos
interveno direta e ativa. Eles estariam representados por um sistema de regras,
procedimentos e inclusive prticas informais que examinam as decises administrativas.
Muitas delas permitiriam que indivduos e grupos de interesse organizados tivessem acesso
a informaes e ao processo de tomada de deciso; outros levariam as aes s cortes
judiciais; outras facilitariam a ao coletiva por grupos de interesse comparativamente
desorganizados. Os custos informacionais recairiam sobre os diversos agentes, dividindo,
portanto, os custos. A diferena entre ambas as formas que as patrulhas teriam por meta
oficial e principal o controle. Os alarmes poderiam seriam incidentais a outras funes,
como as audincias sobre oramento.

2.2. O Controle Horizontal: trs abordagens tericas e hipteses de trabalho

A literatura concernente produo de leis no parlamento sua eficcia e eficincia


trabalha com trs perspectivas principais: a teoria da escolha racional em sua vertente
estrita, em que os atores so maximizadores de utilidade e os resultados dependem
exclusivamente de suas preferncias; a neo-institucionalista, em que regras e procedimentos
institucionais so relevantes para a compreenso dos resultados52; e a partidria, em que

52

O neo-institucionalismo contrape-se ao velho institucionalismo no sentido de que esse preocupava-se


basicamente com aspectos formais-legais do governo, com foco na mquina governamental. No neo-

30
problematizada a idia de governo dividido, ou seja, a posio do parlamentar e seu
partido com relao ao partido do presidente. Cada uma delas assume pressupostos
especficos sobre o funcionamento do Congresso.

Alguns estudos empricos sobre o controle legislativo tm utilizado algumas das variveis
centrais de cada uma dessas abordagens, mas de uma maneira ainda muito experimental
(Balla e Deering, 2001). Como a literatura, at os anos 80, pressupunha a ausncia do
controle, foi somente nas duas ltimas dcadas, e por uma parcela reduzida de estudiosos
do legislativo, que houve um empenho em se qualificar e demonstrar o controle legislativo.

Utilizadas individualmente, as trs abordagens possuem deficincias. No caso da


abordagem mais estrita, embora a lgica da conexo eleitoral possa explicar muito, no
apreende aspectos importantes: o interesse da burocracia, o expertise institucional, a
mudana no humor poltico, o papel dos partidos polticos. A atividade de controle no
congresso, um ambiente to complexo e dinmico, s pode ser explicada a partir da
interao de fatores individuais, conjunturais, institucionais e partidrios (Ogul, 1976;
Aberbach, 2001). Se os parlamentares buscam a reeleio, o que racional, fazem-no
dentro de um desenho institucional que estabelece e distribui poderes, e a partir dos
partidos polticos, organizadores da vida poltica institucionalizada e conectores de
interesses e objetivos comuns.

Por isso proponho nesse trabalho utilizar variveis das trs abordagens, de forma a melhor
estruturar a pesquisa, numa tentativa de utilizar instncias tericas intermedirias
[Gameiro de Moura, 2003: 1] para, numa verso que possa conjugar mais de um dos
aspectos de cada uma delas, chegar a uma descrio mais complexa da realidade. Seria uma
combinao da abordagem individualista estrita - reeleio como meta e conexo eleitoral;
da dimenso institucional, com seus incentivos e constrangimentos; e de uma dimenso
relativa ao jogo entre os partidos polticos, como organizadores da vida poltica.

institucionalismo, as instituies polticas ganham mais autonomia, e a poltica passa a ser um intrincado
encontro de instituies, indivduos e eventos (Gameiro de Moura, 2003).

31
Preferncias Individuais A abordagem mais estrita, que enfatiza as preferncias
individuais, parte do pressuposto de que a motivao do parlamentar deve ser o ponto de
partida analtico. Sua motivao a da maximizao eleitoral reeleio. Uma vez que os
legisladores esto sujeitos a eleies peridicas, e o espao eleitoral o geogrfico, a
conexo eleitoral significa que todo membro do congresso tem fortes incentivos para
buscar atender aos interesses especficos dos eleitores de sua regio. O voto geogrfico tem
importante papel, uma vez que estabelece eleitorado localizado, favorecendo, assim, o
atendimento de interesses concentrados (Mayhew, 1974; Fiorina, 1977a , 1977b e 1982;
Khrebiel, 1991; Hinich e Munger, 1997).
Assim, a reeleio como meta estabelece que os polticos agem intencionalmente e coloca
os atores no centro da anlise. A poltica o resultado da luta pelo poder empreendida pelos
homens, e o resultado dessa luta. Mas o mais importante que essa busca da reeleio
estabelece uma relao de accountability com o eleitorado [Mayhew, 1974:6].
A despeito de sua complexidade e diferenciaes, o modelo de comportamento racional
funda-se basicamente nos seguintes elementos:
a) o ator sabe, dentro de certos limites, o que deseja, ou sua preferncia;
b) ele capaz de ordenar suas preferncias, metas, valores e estratgias de maneira
decrescente (da mais preferida para a menos preferida) e de maneira transitiva (se prefere A
a B e B a C, preferir A a C);
c) suas escolhas so consistentes. Uma preferncia consistente se o indivduo, quando
apresentado vrias vezes a opes semelhantes, em situaes semelhantes, faz sempre as
mesmas escolhas;
d) o ator escolher aquilo que maximizar sua satisfao, dentro de um leque de
alternativas finito e fixo, na espera de que os benefcios esperados excedam os custos; e
e) as aes dos indivduos sero afetadas pela natureza do bem (se pblico ou privado);
pelo timing dos benefcios recebidos e dos custos incorridos; pela incerteza que pode existir
sobre a dimenso exata de custos e benefcios (McKenzie e Tullock, 1985; Green e

32
Shapiro, 1994; Elster, 1989; Przeworski, 1988; Riker, 1990; Knight, 1992; Hinich e
Munger, 1997).
No modelo apresentado, os legisladores, agindo de acordo com a racionalidade estrita ou
instrumental uso de meios especficos para atingir sua meta , buscam a maximizao
de status, poder, dinheiro ou ideologia via reeleio. A reeleio o objetivo dominante,
mas quando ela no se encontra sob risco, os parlamentares podem agir com maior margem
de liberdade (Arnold, 1990)53.

Assim, racional que os membros do congresso procurem em toda sua atividade resultados
e apoios que possam ajud-los a reeleger-se, sem custos associados ou a um custo baixo
(Mayhew, 1974).

Criticar o executivo pode gerar crditos e ter baixos custos,

especialmente se a informao recai sobre outro agente e ele no acusado de inviabilizar


polticas pblicas. Se a principal meta dos parlamentares a reeleio, embora no se esteja
discutindo com que fim, tudo aquilo que lhe permitir criar um esteretipo favorvel ser
buscado. Partindo do pressuposto da racionalidade estrita, todos os parlamentares,
independentemente de afiliao ideolgica, apresentaro propostas de fiscalizao, porque
essas podem otimizar a conexo eleitoral e, alm dos objetivos do controle em si vigiar e
influenciar as atividades de governo , podem revigorar suas possibilidades de reeleio.

Disso deriva a primeira hiptese a ser testada:

H1

Independentemente da afiliao partidria e/ ou ideolgica, todos os parlamentares


promovero a atividade de controle.

Complementarmente a essa hiptese, pode-se formular uma segunda, sobre o impacto do


ciclo eleitoral no uso do controle. Se os parlamentares so orientados para a reeleio, esse
53

esse pressuposto de que o clculo eleitoral permite uma margem de manobra das preferncias que permite
explicar porque no existem somente polticas particularistas e que sirvam a interesses organizados. Enquanto
muito fcil explicar propostas que concentram benefcios geogrficos ou de interesses - porque permite ao
eleitor mapear as polticas at seu autor e, assim, premi-lo -, as polticas que auferem benefcios difusos so
mais complicadas de serem explicadas. Mas as eleies e as regras institucionais legislativas permitem a
alternncia das preferncias dos parlamentares e acaba permitindo a satisfao de interesses gerais e
particulares.

33
calendrio afeta diretamente suas atividades no congresso. Existem diversos indicadores
que apontam como as bases eleitorais so prioritrias para os parlamentares como o
nmero de viagens para o distrito, quantidade da correspondncia expedida para os
eleitores, intervenes junto a rgo e agncias pblicas, busca de recursos para seu distrito
etc (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987; Hamilton, 1992; Johannes, 1995; Jacobson 2001, 3035; Ames, 2002). Alm disso, a produo legislativa, j se mostrou, diminui
consideravelmente em anos eleitorais (Lemos, 2001). O calendrio eleitoral move
necessariamente o parlamentar para suas bases e razovel supor que a atividade de
controle, assim como a legislativa, diminua consideravelmente em anos eleitorais: o tempo
uma commodity valiosa e deve ser gasta na principal meta, que a reeleio. razovel
esperar que anos eleitorais, assim, afetem negativamente o controle.

Alm de afetar o volume do controle, pode-se igualmente esperar que os parlamentares


busquem, nesses perodos, exercer atividades de controle legislativo menos onerosas do
ponto de vista do custo e que atenda mais prontamente aos problemas que afligem suas
bases. Assim, espera-se que, nesses perodos eleitorais, os parlamentares se envolvam em
atividades que no demandam tempo, havendo uma diminuio daquelas que exijam do
parlamentar o envolvimento em atividades de busca de informao.

Em geral, na escolha do tipo de controle a ser exercido, predomina a verso de que


membros do congresso teriam uma preferncia por alarmes e, conseqentemente, pouco
interesse por patrulhas. Isso porque as patrulhas exigiriam mais tempo e dedicao para se
seguir as atividades de determinada agncia e seus custos recairiam, quase exclusivamente,
sobre o Congresso. Os alarmes, ao contrrio, dirigiriam sua ateno diretamente para
questes problemticas e imediatas, eventos que chamam mais a ateno dos eleitores e
grupos de interesse, e os custos de identificar essas decises centram-se em atores externos
ao congresso (McCubbins e Schwartz, 1984). Assim, alarmes dominariam o sistema de
controle legislativo e serviriam mais aos interesses dos parlamentares, com o benefcio de
criar constrangimentos para burocracia e autoridades em reas importantes para
legisladores porque afetam diretamente seus eleitores.

34
Se levar em considerao o calendrio eleitoral, a hiptese de preponderncia da atividade
de alarmes bastante razovel. Esse tipo de controle seria a melhor opo em anos
eleitorais porque, sendo pontuais e no exigindo maior dedicao dos parlamentares na sua
preparao ou conduo, no perturbam suas atividades eleitorais nas bases, alm dos
custos recarem sobre o executivo. Some-se a isso que os alarmes so motivados por
eventos imediatos, o que pode estar mais prximo das preferncias do eleitorado. Os
controles de tipo patrulhas estariam, dessa forma, prejudicados: como so rotineiros,
contnuos, centralizados e os custos recaem mais sobre o congresso, em anos eleitorais, os
parlamentares optariam por dedicar-lhes menos tempo.
Mas essa viso ainda carece de comprovao emprica consistente. Teoricamente, membros
do congresso podem beneficiar-se de ambos os tipos de controle, alarmes ou patrulhas,
dependendo dos incentivos e das condies existentes (Lupia e McCubbins, 1994). Estudos
recentes demonstram, empiricamente, que as patrulhas vm aumentando desde os anos 70
(Aberbach, 1990), uma questo ainda problematizada na literatura (Balla e Deering, 2001;
Cameron e Rosendorff, 1993).

Assim, dos ciclos eleitorais derivam-se as duas hipteses a seguir:

H2

O volume do controle horizontal maior em anos no-eleitorais do que em


anos eleitorais

H3

A proporo de controle do tipo alarme maior em anos eleitorais do que


em anos no-eleitorais

O papel das instituies A segunda vertente terica, do neo-institucionalismo, estabelece


que os resultados polticos dependem de instituies, dotadas de um papel autnomo, que
induzem ao equilbrio, e influenciam o resultado substantivo. Para os neo-institucionalistas,
os aspectos estruturais tm um papel fundamental na produo de resultados polticos e na
prpria viabilidade do sistema poltico. Eles defendem que as preferncias associem-se a
instituies para que se possam compreender os resultados obtidos pelo processo (Khrebiel,
1991; Hinich e Munger, 1997). Entretanto, os neo-institucionalistas diferem dos velhos

35
institucionalistas ao buscar entender as interaes entre indivduos racionais e instituies,
e no somente descrever regras e normas: instituies limitam os indivduos, e so por eles
alteradas.

Conforme essa linha terica, h uma certa previsibilidade dos resultados, graas aos
arranjos institucionais, regras e preceitos que facilitam o ganho. Existe uma assimetria
intencional na distribuio de direitos, que por sua vez gera vises intencionais na proviso
de benefcios polticos (Khrebiel, 1991). Aplicado ao tema desse trabalho, isso significa
que os controles podero depender de institutos como poderes de veto (tanto do legislativo
quanto do executivo), organizao legislativa e.g. nmero e jurisdio de comisses-,
bicameralismo, direitos de membros individuais versus direitos coletivos, seja de natureza
partidria ou geogrfica (Anastasia, 2002; Figueiredo, 2001; Lemos e Llanos, 2005;
Scicchiatano, 1986).

A descentralizao da prerrogativa de fiscalizar nas comisses, por exemplo, pode ter


impacto no volume e no tipo de controle. Esse um dado comprovado pelo aumento
expressivo da capacidade de controle do Congresso norte-americano, aps a reforma de
1970, nos EUA, que permitiu ao Congresso a criao de subcomisses exclusivamente para
o controle (Aberbach, 2001). Por sua vez, cmaras constitudas a partir de diferentes regras
eleitorais e distintos graus de simetria (Lijphart, 1984) podem afetar os incentivos
parlamentares para o exerccio do controle.54 Concentro-me em duas instituies que
podem ser fundamentais para o resultado do controle: o bicameralismo e a organizao
legislativa.

Quanto ao primeiro tema, muitos estudos concentram-se nas relaes com a cmara baixa
ou modelam legislativos bicamerais como sendo unicamerais (e.g., Shugart e Carey, 1992;
54

Para Lijphart (1984), cmaras com prerrogativas constitucionais e legitimidade democrtica iguais so
simtricas, e aquelas que no detm essas caractersticas so assimtricas. Da mesma forma, se as cmaras so
constitudas a partir de regras eleitorais iguais so congruentes, e se o so a partir de regras distintas, so
incongruentes. Os EUA e Brasil so considerados um bicameralismo simtrico na arena legislativa
(praticamente as mesmas prerrogativas), com uma leve uma assimetria que favorece o Senado em termos de
controle, especialmente pela nomeao de autoridades e, no caso do Brasil, do endividamento externo e
interno. Para uma discusso sobre bicameralismos simtricos/ assimtricos e congruentes/ incongruentes, cf.
Lijphart, 1984.

36
Linz e Valenzuela, 1994; Ames, 2002; Cox e Morgenstern, 2001; Figueiredo e Limongi,
2001; Mayhew, 1991), o que pode levar a concluses enviesadas. O bicameralismo um
aspecto importante dos sistemas polticos contemporneos mais de 1/3 dos legislativos
so bicamerais (Tsebelis e Money, 1997; Tsebelis, 2002) - e, na Amrica Latina, metade
dos legislativos so bicamerais. Seus defensores o vm positivamente por prover mais uma
arena de representao de interesses, melhorar a legislao, criar um contrapeso ao abuso
do prprio poder legislativo, aumentar a estabilidade poltica e reduzir incertezas (Madison,
1788; Montesquieu, 1995; Riker 1992).

Apesar disso, so muito poucos os estudos sobre senados ou que o incluem na anlise do
congresso (Riker 1992; Binder, 1999; Binder e Smith, 1999; Backes, 1999; Sanchez, Nolte
e Llanos, 2005). Mas os poucos trabalhos que consideram as diferenas entre as cmaras
suas regras e assimetrias informacionais no impacto da atividade legislativa atestam que
h uma relao entre bicameralismo e demoras e impasses na aprovao das leis (e.g.,
Hiroi, 2005; Tsebelis e Money, 1997; Binder, 1999; Bottom et al. 2000; Ricci, 2003).
Acredito que esse mesmo impacto sobre a produo legislativa pode ocorrer no controle
horizontal. Se h duas cmaras, elas tero diferentes comportamentos e, portanto, o controle
legislativo resultante tanto o volume quanto o tipo dos controles sero diferenciados,
por causa de regras eleitorais distintas para sua composio (congruncia); distribuio de
direitos assimtricas entre as cmaras, que geram diferentes incentivos (simetria); mandatos
com durao diferentes; diferente natureza da representao.55

Minha hiptese a de que o Senado deve prevalecer no volume de controle porque:

a) os senadores tm um mandato mais longo do que os deputados e, portanto,


sofrem menos presso do calendrio eleitoral;

55

Lijphart (1984) afirma que os dois primeiros que so realmente relevantes, sendo durao de mandatos e
natureza da representao indiferentes resultados de polticas pblicas, mas sua afirmao se contradiz no
mesmo texto.

37
b) h menos incentivo para o voto pessoal no Senado do que na Cmara, tanto nos
EUA quanto no Brasil56. Nos EUA, os tamanhos diferenciados dos distritos, em que
o senador concorre no Estado e o deputado em circunscries menores, afeta as
estratgias dos parlamentares e, portanto, os resultados. No segundo, embora
senadores e deputados concorram na mesma circunscrio, o voto proporcional
preferencial (lista aberta) promoveria o voto pessoal na cmara baixa;
c) participam de mais comisses do que os deputados (Deering e Smith, 1997;
Lemos, 2002);
d) tm mais expertise do que os deputados e carreiras mais profissionais (Lemos e
Ranincheski, 2003; Tsebelis e Money, 1997);
e) so os responsveis pela confirmao de autoridades, o que deixa para o Senado
uma prerrogativa importante com relao burocracia.

Alm disso, os poderes da minoria so especialmente desenvolvidos no Senado norteamericano, especialmente o poder de veto. Ele pode ser exercido por meio do hold
suspenso temporria de nomeao de autoridade ou da tramitao de projeto de lei,
solicitada individual e anonimamente por qualquer senador -, e muitas vezes usado para
forar o executivo a enviar informaes antes negadas ao Senado57; ou por meio do
filibuster, prtica de discursar ilimitadamente no plenrio, utilizada para se prolongar os
debates e assim impedir aprovao de leis58.

O senado brasileiro no tem esses mesmos instrumentos poderosos para se bloquear a


vontade da maioria, mas existem outras instituies que garantem s minorias poder de
barganha: as regras internas de distribuio de poder. Se nos EUA o sistema cartelizado

56

Para incentivos ao voto pessoal, cf. Mainwaring, 1999; Shugart e Carey, 1992; Desposato, s.d..
Em 1991, o Senador Jesse Helms conseguiu suspender por 17 meses a aprovao de um Embaixador junto
a Guiana, em troca de documentos do State Department. Cf, para outros exemplos, Fischer, 2001.
58
feito individualmente, e so necessrios dois teros dos votos (60, de um total de 100) para suspend-lo,
por meio de uma moo de suspenso (cloture motion, Rule XXII, Senate Rules, adotada em 1917). Esse
quorum de 60 votos tem sido tema polmico e contestado pela maioria republicana, que o considera
inconstitucional, porque torna a maioria de facto para aprovao da autoridade 60%, e no 50% +1. O mais
longo e famoso filibuster ocorreu em 1957, quanto o Senador J. Strom Thurmond, da Carolina do Sul, fez o
maior discurso da histria do Senado, contra o Ato dos Direitos Civis: 24 horas e 18 minutos (Legislative
History, 2005). Para mais sobre regras no Senado norte-americano, e especialmente o filibuster, cf. Binder e
Smith, 1997; e Binder, 2003.
57

38
em favor do partido que detm a maioria, isso no ocorre no Brasil, onde o sistema de
distribuio de poder proporcional representao dos partidos. Assim, pelo sistema da
proporcionalidade, coalizes so negociadas e as minorias, como grupos partidrios e no
como indivduos, tm maior peso nos processos de negociao59. Esses amplos poderes de
minoria favoreceriam o Senado no controle horizontal.

Uma ressalva: o volume dever ser medido proporcionalmente ao nmero de componentes


de cada Casa. A cmara baixa poder ter um volume absoluto maior do que o senado, com
menor nmero de componentes, mas com relao ao nmero de participantes no processo,
prevalecer o senado.

Assim, se as regras eleitorais forem capazes de influenciar os resultados, Brasil e Estados


Unidos tero resultados distintos, porque o primeiro adota um sistema proporcional de lista
aberta para a Cmara baixa, enquanto o segundo adota o sistema majoritrio (uninominal
em turno nico). O mesmo se pode dizer de taxas de reeleio (cerca de 50% no Brasil,
cerca de 95% nos EUA).

Uma outra questo diz respeito ao tipo de controle. Alm do volume do controle horizontal,
pode o bicameralismo influenciar no tipo de controle exercido, se alarme ou patrulha?

possvel que, em decorrncia de um calendrio eleitoral mais espaado, do voto menos


personalizado, maior expertise, jurisdio sobre maior nmero de temas e mais
prerrogativas relacionadas burocracia, o senado escolha predominantemente controles do
tipo patrulha. Isso porque os seus incentivos so distintos dos incentivos para as cmaras
baixas, preocupadas com o retorno mais imediato e por isso seriam mais orientadas para
eventos, do tipo alarme. Alguns desses incentivos seriam o calendrio mais curto e as
regras eleitorais, que demandam aos deputados que estejam envolvidos em atividades mais
rpidas e cujos custos sejam mais baixos.

59

Para esses instrumentos, cf. Lemos, 2002.

39
Assim, a assero mais geral de que o congresso prefere alarmes porque esses atendem a
questes problemticas e imediatas (McCubbins e Schwartz, 1984) pode estar equivocada,
porque trata a instituio como unicameral. Predigo que os senados realizaro mais controle
do tipo patrulha, rotineiros, contnuos, centralizados, e as cmaras realizaro mais alarmes,
porque no exigem maior dedicao dos parlamentares na sua preparao. Isso no
significa que os parlamentares de ambas as casas no exeram ambos os tipos de controle:
como anteriormente discutido, em teoria, os dois tipos podem beneficiar os congressistas. A
assero, entretanto, a de que as duas cmaras apresentaro preferncias distintas.

Derivo, portanto, duas hipteses a serem testadas, no que diz respeito ao bicameralismo,
que so comparativas entre os pases e entre as casas legislativas:
H4

O volume do controle exercido ser maior no Senado do que na Cmara

H5

O Senado apresentar uma proporo maior de propostas do tipo patrulha,


enquanto a Cmara apresentar uma proporo maior de propostas do tipo
alarme.

O segundo elemento institucional relevante a ser analisado a organizao legislativa, mais


especificamente a diviso de trabalho entre plenrio e comisses. Nos parlamentos
modernos, o elemento organizacional mais comum a ser encontrado so as comisses
permanentes (Strom, 1998). A delegao de prerrogativas s comisses a principal forma
de organizao interna dos legislativos e disso decorrem resultados polticos relevantes60.
Ao constiturem-se em grupos menores do que o plenrio, mas idealmente representativos
desse, as comisses favorecem a participao de grupos organizados, facilitam o trabalho
de coleta e distribuio de informaes, diminuem os custos de deciso, abrem espao para
a participao mais ativa das minorias, propiciam ambiente de negociao e consenso e
permitem que os representantes possam atingir seus objetivos sejam eles a realizao de
determinada poltica pblica, a vocalizao de grupos de interesse ou sua prpria reeleio
(Ricci e Lemos, 2004).
60

Embora a diviso de trabalho entre plenrio a totalidade dos membros e as comisses grupos menores
representativos do total - seja um fato dos legislativos, nem todos delegam ou dividem o poder de maneira
simtrica. No sistema parlamentarista ingls, por exemplo, as decises so antes tomadas em plenrio e as
comisses no tm a prerrogativa de alter-las, ao contrrio do sistema presidencialista norte-americano, em
que as comisses so o elemento estrutural do congresso, com duras disputas sobre jurisdio entre elas
(King, 1997).

40
Entretanto, apesar de idealmente dever ser o espelho do plenrio, as comisses podem
adquirir autonomia relevante, bem como criar espaos para o surgimento de lideranas
privilegiadas, que se beneficiem desproporcionalmente com relao aos demais membros
do parlamento e da prpria comisso61. A menor visibilidade das comisses pode,
igualmente, criar condies para que ali ocorram negociaes com outros atores polticos,
sejam eles do Executivo ou grupos de interesse, lobbies, grupos de presso, sem a
publicidade que deve prevalecer nos procedimentos democrticos.

Fenno (1973) argumenta que as comisses do oportunidades diferentes aos parlamentares


para que atinjam suas metas, numa convergncia de aspiraes individuais e diferentes
oportunidades oferecidas por elas oferecidas. Alm do poder positivo de aprovar legislao,
tm o importante poder negativo de obstru-la, impedindo que seja relatada e v ao
plenrio. Esse gatekeeping power o poder de guardar para si a legislao - um dos
responsveis pela seleo da agenda poltica a ser discutida no congresso.

A explicao para qual o papel de fato exercido pelas comisses disputada por trs
distintas teorias: distributivismo, partidarismo e informacionismo. Enquanto a abordagem
distributivista trabalha com a perspectiva de que as comisses so arenas de maximizao
eleitoral, ou ncleos cooperativos para as trocas legislativas (logrolling) (Weingast e
Marshall, 1988), a abordagem partidria afirma que as comisses existem para favorecer os
objetivos polticos dos partidos majoritrios e as comisses seriam seus cartis
legislativos (Cox e McCubbins, 1993). J a abordagem informacional admite que as
comisses seriam agentes facilitadores dos ganhos de especializao, fundamentais para
a coleta e distribuio de informaes aos congressistas e para aproximar as polticas de
seus resultados desejveis possibilitando, assim, a reeleio (Khrebiel, 1991; 1998)62.

Nos EUA, alguns autores apontam a titularidade de comisso como at mais importante do
que o partido, ainda que nos ltimos anos as comisses tenham perdido poder para as
61

Alm disso, nem todas as comisses so igualmente importantes: algumas acumulam mais trabalho e so
mais disputadas. Segundo Eulau (1984:598), as regras formais dos legislativos normalmente reconhecem
razoavelmente uma importncia ordenada das comisses, conferindo a algumas comisses privilgios que no
conferem a outras. Naturalmente, os legisladores buscam transferir-se para as comisses mais cobiadas.
62
Para o papel informacional das comisses no Brasil, cf. Pereira e Mueller, 2004.

41
lideranas e para os senadores mais antigos (Deering e Smith, 1997). No caso brasileiro, h
uma diviso semelhante de trabalho entre comisses e plenrio, mas com uma prevalncia,
segundo alguns estudos, do plenrio sobre as comisses, em decorrncia dos fortes poderes
de agenda do presidente (Bernardes, 1996; Pessanha, 1997; Figueiredo e Limongi, 2001;
Pereira e Muller, 2004)63. Alm disso, h a questo estrutural: na dcada de 70, o congresso
norte-americano foi reformado para aumentar a estrutura e recursos das comisses e
descentralizou o processo. No Brasil, isso no ocorreu com a mesma intensidade. Seriam
assim dois sistemas opostos um estruturado pelas comisses, nos EUA, e o outro
estruturado pelo plenrio, no Brasil.

Como essa diviso de trabalho afeta o controle? Nos EUA, no faz sentido referir-se a
controle realizado pelo plenrio, a no ser em situaes atpicas, porque as atividades foram
descentralizadas nos anos 70. Do ponto de vista de onde ocorre o controle como tambm
a parte mais importante da produo legislativa64 -, pacificamente aceito que ocorre nas
comisses. Assim, as hipteses sobre descentralizao legislativa e controle sero testadas
para o Brasil. Embora as hipteses no sejam comparativas entre os pases porque no
realizo aqui o teste para os EUA , ser possvel comparar o perfil dos dois pases, a partir
dos resultados obtidos para o Brasil, com a j conhecida descentralizao norte-americana.

No Brasil, as prerrogativas esto distribudas nas duas instituies internas. O plenrio pode
convocar autoridades, pedir documentos e informaes, avaliar propostas de fiscalizao e
controle. As comisses tambm podem convocar autoridades, pedir documentos e
informaes, realizar audincias pblicas. Ainda que esvaziadas, conforme atestam estudos
recentes (Figueiredo e Limongi, 2001; Amorim Neto e Santos, 2003; Ricci, 2003), vale a
pena averiguar o papel das comisses no controle horizontal.

63

Estudos que tratam de outras questes sobre as comisses brasileiras como expertise, seleo de liderancas,
estratificao, cf. e.g. Diniz, 1999; Ribeiral, 1998; Lemos e Ranincheski, 2003; Lemos, 2002; Pereira e
Mueller, 2004; Santos e Renn, 2002.
64
Nos EUA, uma comisso, a comisso de regras (Rules Committee) decide se a proposio pode ser alterada
no plenrio ou seja, se receber emendas -, quem poder alterar e quais dispositivos, alm de definir o
tempo do debate. Isso restringe muito a ao dos parlamentares no plenrio. O sistema brasileiro garante mais
poderes aos indivduos, porque todos os parlamentares podem apresentar emendas e no h restries de
dispositivo (todo o texto passvel de receber emendas). So incentivos distintos para a atuao dos
parlamentares.

42
Trs indicadores apontam para um papel relevante das comisses, mesmo em legislativos
centralizados como o brasileiro. O primeiro diz respeito produo legislativa. Dados
disponveis demonstram que as comisses so um locus privilegiado de legislao: as
propostas apresentadas por elas tm uma taxa de sucesso maior do que as apresentadas por
parlamentares individuais (Lemos, 2001). O segundo argumento se baseia no valor
atribudo s comisses pelos senadores. Em survey do Institut fr Iberoamerika-Kunde,
91% responderam que a importncia do sistema de comisses para o funcionamento do
Senado est entre 7 e 10 (escala de 1 a 10) e 82% que elas so eficazes (valores entre 7 a
10, em escala idntica anterior) (Sanchez, Nolte e Llanos, 2005). Por ltimo, a quantidade
de trabalhos realizados pelo rgo de assessoramento superior: em 2001, 69% dos trabalhos
tcnicos realizados pela Consultoria Legislativa do Senado Federal (N=3387/4933)
atenderam a demandas relativas s comisses.

No que diz respeito ao tipo de controle exercido, e no somente ao volume de controle,


assim como se sups que os calendrios eleitorais e o bicameralismo podem afetar a
escolha entre alarmes e patrulhas, testo tambm se o rgo onde se realiza o controle
plenrio ou comisso afeta a escolha por um ou outro tipo de controle. possvel que as
comisses, mais especializadas do que o plenrio e com o tempo disponvel para se
debruar sobre os temas mais tcnicos, se ocupe mais com controles do tipo patrulha. O
plenrio, com uma elevada carga de demandas e disputas de agenda, sobrecarregado ainda
com as medidas unilaterais do executivo medidas provisrias e pedidos de urgncia,
principalmente -, se ocupar de controles mais orientados para eventos, de custos baixos.

Partindo da discusso acima, de que as comisses so um frum reduzido, diminuem os


custos de deciso, abrem espao para minorias, tm autonomia relativa, constituem-se em
fruns especializados, dotados de poderes negativos e positivos, e com uma agenda menos
pressionada do que a agenda de plenrio, derivo que:

H6

O volume do controle ser maior nas comisses do que no plenrio (Brasil)

H7
O tipo de controle a ser realizado ser mais patrulha nas comisses e mais alarmes
no plenrio (Brasil)

43
Relaes com o Presidente Essa linha de explicao centra-se na relao que os partidos
polticos no congresso estabelecem com o executivo e aspectos conjunturais que podem
influenciar nessa relao. Selecionei trs aspectos que podem afetar a escolha de agenda, a
produo legislativa e a realizao do controle: a existncia de governo dividido; a
popularidade presidencial; e o efeito lua-de-mel. O primeiro configura-se como um aspecto
institucional da relao executivo-legislativo; o segundo e o terceiro configuram-se como
aspectos conjunturais que podem afetar o controle horizontal. Embora o primeiro aspecto
diga respeito a instituies, os partidos polticos, ele no ser testado juntamente com
bicameralismo e organizao legislativa, porque no trata dessas instituies isoladas, mas
de maneira relacional com o poder executivo.
O governo dividido ocorre quando o partido que ocupa a presidncia no coincide com o
partido que detm a maioria no legislativo. Assim, existiriam duas dinmicas possveis no
que diz respeito s relaes executivo-legislativo e partidos polticos. O primeiro o
governo unificado, quando o partido do presidente tem maioria na legislatura. Esse tipo
tornaria o controle horizontal mais difcil, e a aprovao de leis mais fcil: por vrias
razes, a maioria legislativa seria cooperativa na elaborao de leis, ao mesmo tempo em
que seria reticente em opor-se aos lderes partidrios.
O segundo tipo de sistema justamente quando o partido do presidente no tem maioria em
uma das casas do legislativo, havendo rivalidade partidria entre os poderes. A isso se
chama governo dividido, o qual, por conta de divergncias eleitorais e de interesses,
dificultariam a formao de maiorias necessrias para aprovao de leis (Mayhew, 1991), e
gerariam atrasos na aprovao de autoridades (McCarty e Razaghian, 1999; Shipan e
Shannon, 2003, Binder e Maltzman, 2002 e 2004).
No que tange ao controle horizontal, as diferenas e conflitos partidrios gerariam um
distanciamento que funcionaria como antdoto ao perigo da concentrao de poder nas
mos do executivo, especialmente atuando com maiorias partidrias hermticas ao controle.
O governo dividido atuaria, assim, como uma garantia das oposies de que o jogo ocorre
dentro de regras e possvel influenciar programas e propostas, alm de garantir maior

44
visibilidade das atividades governamentais e das autoridades ou burocracias responsveis
(Kenney, 2003; Sanchez de Dios, 2000; Aberbach, 2001).

Em outras palavras, o governo dividido estaria negativamente correlacionado com


aprovao de leis e correlacionado positivamente com controle horizontal. uma varivel
freqentemente utilizada, no s para explicar atrasos e impasses nos debates de leis e nas
nomeaes de autoridades, mas tambm no uso de instrumentos unilaterais pelo poder
executivo (Amorim Neto e Tafner, 2002), bem como na quantidade, tipo e intensidade do
controle da administrao pelo congresso (Kenney, 2003). Mas os resultados desses estudos
sobre o impacto do governo dividido sobre a produo de leis e sobre os controles so
muitas vezes contraditrios (Aberbach, 2001; Mayhew, 1991; Balla e Deering, 2001).

Em Divided We Govern, Mayhew (1991) demonstrou que a aprovao de leis, nos EUA,
independe do governo dividido: leis foram aprovadas tanto em governos divididos quanto
em unificados. Com relao ao controle horizontal, o mesmo ocorreu: o controle
independeu de governo dividido ou unificado. Seu mtodo no incluiu todas as leis
aprovadas ou procedimentos de controle realizados, mas a seleo de escndalos e leis de
maior impacto. Assim, entre 1875 e 199365, embora tenha sido bastante comum nos EUA, o
governo dividido no impediu a aprovao de legislao importante: a freqncia, por ano,
de legislao relevante aprovada foi praticamente a mesma em anos de governo dividido e
unificado66. Tambm verificou que o governo dividido no se constituiu em potencializador
do controle ao longo dos 44 anos estudos embora a Cmara tenha sido mais partidria-,
tanto no que diz respeito a investigaes sobre corrupo quanto no acompanhamento
rotineiro das atividades de governo. A afirmao de que a relao dos partidos com o
executivo se unificada ou dividida indiferente, foi tambm confirmada por meio de
modelos formais por Khrebiel [1998:185], segundo o qual os efeitos partidrios so
centrados no partido do presidente, e no nas maiorias congressuais.

65

O controle das trs casas ao mesmo tempo s se deu 5 vezes na histria norte-americana: 1800, 1840, 1952,
2001 e 2005.
66
E lembra: talvez o mais impressionante seja a coincidncia dos escndalos de Watergate em 1973-1974
com a produo de leis de grande envergadura nas reas de ajuda externa, comrcio exterior, agricultura e
habitao [Mayhew, 1991:80].

45
Uma das explicaes de Mayhew para a indiferena partidria nos resultados da atividade
do congresso encontra-se nas divises internas dos partidos norte-americanos e a centros
moderados dentro dos partidos que apoiavam iniciativas de presidentes do partido oposto.
Assim, nos 40 anos que dominaram a maioria no Congresso (1954-1994), democratas
conservadores, especialmente do sul, apoiaram Reagan e criaram constrangimentos a
Truman e Kennedy. E republicanos moderados juntaram-se a democratas do Norte para
aprovar leis pr-direitos civis, s quais democratas do Sul faziam oposio.67

A teoria de que o governo dividido no conta foi questionada por estudiosos do congresso.
Com respeito aprovao de leis, a metodologia de Mayhew foi criticada porque ele
simplesmente usou a contagem de leis aprovadas como indicador. Binder (1999; 2003)
criou um ndice de gridlock dificuldade dos governos de aprovar legislao -, medido por
temas relevantes da agenda que no foram aprovados pelas legislaturas. Tomando por base
editoriais do New York Times, criou uma proporo de matrias no-decididas por sobre o
total da agenda (operacionalizado como a matria que mereceu ao menos cinco editoriais
do jornal). Dessa maneira, Binder conseguiu demonstrar que h variao na produo de
leis em perodos de governos unificados e divididos, sendo vlida a correlao positiva
entre produo legislativa e governo dividido (aumenta o gridlock). Outros exemplos so os
estudos de Epstein e OHalloran (1994; 1999): por meio de modelos formais,
demonstraram que, durante governos divididos, as leis contero mais dispositivos sobre o
controle da burocracia.

No caso do controle, a crtica vem igualmente da metodologia utilizada por Mayhew. Sua
anlise parte de 31 casos altamente visveis de controle do poder executivo. difcil
generalizar-se a partir de um nmero to pequeno e em casos que so exclusivamente
contenciosos. Outras pesquisas que se seguiram analisaram no somente um nmero maior
de casos, como tambm o controle de baixa visibilidade, devotado no a tema controversos,

67

Alguns outros autores explicam essa independncia como o resultado da combinao de seu sistema
eleitoral (single member district) com presidencialismo e ao sistema de nomeao, nas eleies primrias,
em que o candidato coleta assinaturas e paga uma pequena soma para registrar seu nome (Manzetti e
Morgenstern, 2003; Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987). Esse sistema, ao reforar a conexo eleitoral e a maior
independncia dos candidatos, os tornaria menos sujeitos a influencia das organizaes partidrias.

46
mas rotina da administrao pblica e que, portanto, no constam da agenda de Mayhew
(Aberbach, 1990; Balla e Deering, 2001).

Ainda que o papel dos partidos, nos EUA, seja controverso, a operacionalizao do
conceito de governo dividido baseou-se na clssica representao do sistema como
bipartidrio. A representao partidria no congresso, as regras cartelizadas que favorecem
o partido majoritrio no legislativo e o privilegiamento dos partidos majoritrios na
formao de gabinete68 levaram-me a considerar simplesmente a definio acima, de
partido que domina o executivo versus partido que controla a maioria no congresso.

A mesma operacionalizao no pode ser transposta para o Brasil. Com alta fragmentao
partidria no congresso, o sistema brasileiro classificado como um presidencialismo de
coalizo (Abranches, 1988), em que preciso formar maiorias para se garantir aprovao
de leis. Segundo alguns estudos, essas maiorias so alcanadas a partir da formao dos
ministrios (Amorim Neto, 2002). Alm disso, as regras internas no so cartelizadas a
distribuio de cargos proporcional representao partidria nas casas representativas.

Governo fragmentado no significa governo dividido. O que no quer dizer, como afirma
Samuels (2000), que seja um governo unificado, simplesmente porque capaz de construir
uma coalizo majoritria em ambas as casas. Essa viso de governo unificado a partir da
coalizo majoritria problemtica, porque ignora o tamanho desse apoio, ou dessa
maioria, sua constncia e coeso. Maiorias diminutas podem ter um impacto diferente de
maiorias amplas, por exemplo, e elas podem mudar tanto na sua constituio partidos que
a conformam quanto numericamente, ao longo dos governos.

A exemplo da maneira como explorado nos estudos de sistemas parlamentaristas


europeus, em que a fragmentao tambm um elemento comum, pode-se tomar como
varivel o tamanho da coalizo e analisar se variaes no seu tamanho impactam no volume
e tipo de controle realizado pelo congresso. Roubini e Sachs (1989), estudando os sistemas
parlamentaristas, mostraram que quanto maior o nmero de partidos na coalizo de
68

Mdia de 81% (Lijphart, 1984).

47
governo, maior a dvida pblica e mais lenta a resposta a crises fiscais. No Brasil, Amorim
Neto e Santos (2003) demonstraram que, quanto maior a participao dos partidos com
representao no congresso nos ministrios, maior a aprovao de leis. Em outro trabalho
posterior, alterando o clculo da sua varivel, demonstrou que a coalizo afeta o uso de
instrumentos unilaterais pelo presidente, como medidas provisrias.

Assim, testarei se h uma correlao positiva entre governo dividido e controle quando
ocorrer governo dividido, controle maior; governo unificado, controle menor para os
EUA; e, para o Brasil, testarei se quanto maior for a base do governo no parlamento,
medida pelos partidos que detm postos ministeriais, menor ser o volume do controle. Nos
dois pases, embora os indicadores sejam distintos, a lgica a mesma: participar do
governo significa ter acesso a recursos que redundariam em maior aprovao de leis e
menor controle. A maior cooperao com o executivo implicaria na diminuio da chance
de sucesso do Congresso no controle na fiscalizao do Executivo, traduzido num volume
menor de controle quando o apoio ao governo fosse maior.

Ainda no se mediu, no Brasil, o impacto das maiorias congressuais na atividade de


controle horizontal. Embora reconhea que o indicador de tamanho da base em funo de
cotas ministeriais seja imperfeita, porque no inclui outros instrumentos de formao de
maioria como benefcios clientelsticos, lealdades pessoais ou partidrias -, a mais
objetiva e reconhecidamente utilizada para anlises do legislativo.

Dessa discusso sobre a relao dos partidos polticos com o governo, derivo a hiptese de
que
H8
Em sistemas bipartidrios, o volume do controle ser maior quando houver
governo dividido; da mesma forma que, em sistemas multipartidrios, o volume do
controle ser tanto maior quanto menor for a base de apoio do governo no parlamento.
De outro lado, duas variveis conjunturais que podem afetar o volume do controle, do
ponto de vista da relao com o presidente, so externas ao funcionamento do congresso e
dos partidos polticos: o apoio presidencial e o efeito lua-de-mel. O congresso muda seu
comportamento diante de presidentes populares, ou que esto iniciando seus mandatos?

48
Embora no se constituam em teorias sobre o funcionamento do congresso, essas duas
variveis so comumente combinadas com outros fatores para explicar o comportamento do
congresso. Os argumentos baseiam-se em que os parlamentares, como atores racionais,
estaro atentos tambm ao contexto em que operam, especialmente ao prestgio do
presidente, quando interessados em conduzir o controle das atividades de governo. Como
so eles prprios os parlamentares sujeitos ao controle vertical e so avessos ao risco
(Arnold, 1990), no querem estar sujeitos a sanes de seus eleitores por, por exemplo,
punirem um presidente popular. De outro lado, num contexto de lua-de-mel, espera-se que
os atores polticos, mesmo oposicionistas, dem ao presidente novato tempo para que se
adapte ao cargo. Assim, os parlamentares agiriam, tambm, de acordo com os humores da
sociedade. Se a popularidade presidencial pode afetar as relaes entre presidente e
congresso na aprovao de leis, fazendo com que esse ltimo se torne mais cooperativo,
pode-se esperar que o mesmo ocorra com o controle horizontal: que os parlamentares no
queiram arriscar sua prpria popularidade ao criticar ou cercear um presidente com altas
taxas de apoio e, assim, o volume do controle varie conforme a popularidade do presidente.

A popularidade presidencial utilizada como varivel para explicar o uso de medidas


legislativas unilaterais executive orders ou medidas provisrias. Mas a literatura existente
traz respostas contraditrias relao entre opinio pblica e o uso desses instrumentos.
Moe e Howell (1999) prevm que o nmero de medidas unilaterais aumentam com um
presidente cuja popularidade baixa, uma forma de burlar legislativos pouco cooperativos.
Krause e Cohen (1997), entretanto, no encontram qualquer relao significativa entre
popularidade presidencial e uso de executive orders.

Outros estudos demonstram que presidentes pouco populares muitas vezes diminuem o uso
dessas medidas unilaterais, exatamente porque sabem que encontraro um congresso e/ou
opinio publica refratrios. Foi o caso de Collor, no Brasil, quando se aproximava o
impeachment que o retirou do poder em 1992. J os presidentes posteriores, Itamar Franco
e Cardoso, aps a implementao do plano Real, ainda no governo do primeiro, mas sob o
comando do segundo, usaram significativamente de medidas provisrias para governar,
ainda que com alta popularidade (Pereira, Power e Renn, 2005).

49
Em vista dessas concluses conflitantes, pretendo testar se o apoio ao presidente medido
como a diferena entre as taxas de aprovao e as taxas de desaprovao - afeta o controle.
Espera-se que presidentes prestigiosos correspondero a um congresso menos belicoso no
controle, porque diminuiriam os incentivos para os parlamentares controlarem as aes do
governo, j que as atividades de controle poderiam desgastar a imagem do parlamentar e do
congresso. Alternativamente, presidentes menos prestigiosos enfrentariam congressos mais
rgidos no controle horizontal, uma vez que, do ponto de vista da racionalidade
instrumental, haver mais incentivos para criticar o governo e desgast-lo.

A hiptese a ser testada, portanto, a de que

H9

Alto apoio ao presidente afeta negativamente o volume de controle exercido pelo


legislativo.

Um segundo elemento externo capaz de afetar a atividade de controle horizontal o efeito


lua-de-mel. Os primeiros tempos de mandato (start of terms) estatisticamente relevante na
aprovao de leis (Mayhew, 1991:176-177) e tambm para explicar o tempo que se leva
para aprovar, no Senado, autoridades nomeadas (Martinek, Kemper e Van Winkle, 2002).

Isso relativamente natural, j que presidentes normalmente iniciam sua agenda e


principais programas no incio de seus mandatos. Mayhew explica essa tendncia tambm
por meio de ciclos ou de uma instncia de variao alternativa no tempo, segundo a qual
os processos de repetiriam ciclicamente. Assim, os primeiros dois anos de mandato
estariam devotados para a elaborao da agenda poltica (policymaking), enquanto os dois
anos finais da presidncia se voltariam para a arena poltico-eleitoral. So altos e baixos
na atividade legislativa, explicados pela tenso entre governar e reeleger-se.

Khrebiel (1998:55) reinterpreta essa varivel como o perodo de lua-de-mel para


presidentes recm-eleitos. Em vez de colocar a nfase na alta popularidade que eles
apresentam e que explicaria a facilidade para barganhar com o congresso (Neustadt,
1965; 1980) , Khrebiel interpreta o ambiente favorvel desse perodo como o resultado da

50
homogeneidade das preferncias, induzidas pelas eleies (1998:55). Como ele mesmo
afirma: O que a lua-de-mel? Um perodo de felicidade, harmonia, ou relativa
concordncia sobre temas. Traduo poltica: homogeneidade das preferncias. O que um
mandato? Uma assero de representantes recm-eleitos de que eles ouviram os eleitores e
iro implementar a vontade deles (...). O incio dos mandatos pode ser visto como uma
medida aproximada para choques induzidos por eleio, o que teoricamente deve ser
associado com aumentos da produtividade legislativa [Khrebiel, 1998:55]. Se verdade
que h homogeneidade de preferncias em favor do presidente, cabe considerar que tal
homogeneidade afetar negativamente a fiscalizao.

Ou seja, estando legislativo e

executivo com mandato renovado, em que as preferncias se assemelham, haver menos


controle nesses perodos.

A ltima hiptese a ser testada, portanto, a do efeito de lua-de-mel sobre o controle


horizontal:

H10

O volume de controle ser menor durante perodos de lua-de-mel, considerados os


primeiros seis meses de governo.

Assim, algumas variveis centrais das trs abordagens descritas que se referem a
preferncias individuais, instituies e relaes com o presidente utilizadas para explicar
a produo legislativa sero aplicadas para o controle legislativo. A complexidade e
dinmica do congresso, e da sua atividade de controle, deve ser explicada a partir da
interao de fatores individuais, institucionais e conjunturais, de maneira a se chegar a uma
descrio mais completa da realidade. O teste de hipteses ser feito nos captulos 5, 6 e 7.
Antes, entretanto, relevante esclarecer quais so os processos e instrumentos que fazem
parte do arsenal disponvel, nos dois pases, para o exerccio de controle horizontal. De
forma que os prximos dois captulos trataro desse tema, trazendo no s a descrio
formal dos instrumentos, mas uma perspectiva histrica e dados empricos sobre alguns
aspectos do controle horizontal no Brasil e nos EUA.

51
Quando eu servi no Senado, era frustrado pelo que se fazia na Casa Branca. Uma vez
que fui para a Casa Branca, passei a me frustrar pelo que acontecia no Congresso.
Ex-Vice-Presidente Water Mondale (com Jimmy Carter, 1976), testemunhando na Joint
Committee on the Organization of Congress on Interbranch Relations,
22 de junho de 1993, p. 212.

3. O Controle Legislativo nos EUA

Como feito o controle legislativo nos EUA? O objetivo desse captulo enumerar e
descrever os instrumentos de controle existentes nos EUA, compondo um quadro geral
do controle no pas, inclusive do ponto de vista histrico. Ele complementa o debate
terico quanto ao papel do legislativo como agncia de controle horizontal, ao
demonstrar a existncia desse tipo de controle nos EUA e seu incremento nas ltimas
dcadas.

Embora nos EUA no existam provises constitucionais explcitas que definam


claramente os instrumentos do controle, essa atividade uma das funes
constitucionais implcitas do poder legislativo, por meio de prerrogativas como a
apropriao de recursos do oramento, o poder de impeachment do presidente e de
outras autoridades, o de confirmao de autoridades dos outros dois poderes e o direito
de investigar o poder executivo.

Na prtica, o controle uma antiga atividade legislativa. A primeira investigao feita


pelo Congresso, na histria norte-americana, foi em 1792, e objetivava verificar a
conduta do governo na guerra contra os indgenas. Posteriormente, outras investigaes
famosas foram realizadas, sobre a Guerra Civil (1861), Crdit Mobilier (1872-1873),
Money Trust (1912), o escndalo de Teapot Dome (1923), operaes da bolsa de
valores (1932-1934), gastos de defesa durante a Segunda Guerra Mundial, Watergate
(1972-1974), o escndalo Ir-Contras (1986), e a tentativa de impeachment do expresidente Bill Clinton (1998-1999)69. Entre 1792 e 1814, cerca de 30 investigaes
foram realizadas; em 1928, elas tinham chegado a 330, realizadas por comisses e
subcomisses; e o dobro desse nmero foi realizado entre 1933-1958 (Hutson, 1989).
69

Para mais detalhes sobre investigaes no Congresso norte-americano, cf. Schelinger Jr. e Burns
(1975).

52
Aps a segunda guerra mundial, pelo menos 31 investigaes de alta publicidade e
contedo se destacaram no cenrio de inmeras outras atividades conduzidas pelo
Congresso norte-americano (Mayhew, 1991).

A partir de 1927, o controle legislativo esteve amparado na deciso da Corte Suprema


para o caso McGrain versus Daugherty. Baseando sua deciso na prtica histrica, a
Corte Suprema norte-americana decidiu, ainda com questes relativas ao caso Teapot
Dome70, que o legislativo teria a prerrogativa de obter informaes do executivo - the
power of inquiry is a necessary power to legislate. Essa deciso legitimou o poder de
editar subpoenas (convocar) pessoas que no fossem do governo para testemunhar
(James, 2002). Em 1957, em Watkins versus United States71, outra deciso da Suprema
Corte referendou o poder de controle do Congresso, com limitaes: controlar era
inerente funo legislativa, embora esses no fossem poderes ilimitados e o
congresso no poderia expor por expor. Por sua vez, o congresso criou mecanismos
para garantir tratamento justo a testemunhas.

Embora no haja estatsticas amplas sobre a quantidade de controle exercido pelo


congresso norte-americano, especialmente porque os estudiosos discordam sobre a
operacionalizao do conceito, as estatsticas disponveis demonstram um aumento da
atividade ao longo dos anos. No caso das audincias pblicas, houve um incremento de
272%, entre 1961 e 1997, no controle realizado pelas comisses, em contraste com o
nmero de reunies devotados a outros temas (Aberbach, 1990; Kaiser, 1994;
Aberbach, 2001). Se em 1961 as atividades de controle representavam 8% da atividade
das comisses, em 1983 representavam 25% e, em 1997, 33.6% (tabela 3.1.). Isso sem
70

O nome se refere a uma formao rochosa em Wyoming que se parece com uma xcara e onde se
localizava uma grande reserva de petrleo da marinha norte-americana. O escndalo, que ocorreu durante
a presidncia de Warren G. Harding (maro de 1921 a Agosto de 1923), considerado um dos maiores da
histria do pas. O Secretrio (Ministro) do Interior, Albert Fall, ex-senador do Novo Mxico e amigo de
Harding, foi processado por receber propinas de executivos da indstria do petrleo. O petroleiro Harry
Sinclair conseguiu licenas para explorar petrleo na reserva de Teapot Dome e Edward Doheny
conseguiu licenas para as reservas em Elk Hills, California. Fall recebeu cerca de 400 mil dlares em
dinheiro e presentes (Stratton, 1998).
71
Durante o perodo McCarthysta, John Watkins, sindicalista, foi chamado a testemunhar em uma
audincia pblica na Comisso sobre Atividades Anti-Americanas da Cmara Baixa (House Committee
on Un-American Activities). Era 1954. Watkins concordou em descrever suas conexes com o Partido
Comunista e identificar membros do Partido, mas recusou-se a dar informaes sobre pessoas que
haviam deixado o partido. Watkins argumentou que tais questes estavam fora da autoridade da
Comisso. Por 6 votos a 1, a Suprema Corte decidiu que as atividades da comisso extrapolavam o
exerccio constitucional do poder do Congresso. A condenao de Watkins foi invalidade pela 5a.
Emenda (Due Process Clause).

53
se mencionar que o controle realizado tambm em outras atividades, de maneira
subsidiria. De fato, estudos apontam que 25% de todas as atividades comissionais
envolvem algum tipo de atividade de controle (Davidson e Hardy, 1987).

Tabela 3.1. Evoluo quantitativa do controle horizontal no Congresso dos EUA, em


comparao com a atividade legislativa, 1961-1997 (a)
Ano
Reunies (b)
Controle ( c)
Controle
Leis pblicas
Pginas
(N dias)
( N dias) (% do total)
aprovadas
por Lei
(N)
(N)
1961

1.789

146

8.2

885

2.3

1963

1.820

159

8.7

666

3.0

1965

2.055

141

6.9

810

3.6

1967

1.797

171

9.5

640

3.6

1969

1.804

217 (d)

12.0

695

4.2

1971

2.063

187

9.1

607

3.8

1973

2.513

290

11.5

649

5.3

1975

2.552

459

18.0

588

7.0

1977

3.053

537

17.6

633

8.5

1981

2.222

434

19.5

613

8.1

1983

2.331

587

25.2

473

9.2

1993

1.483

561

37.8

623

7.8

1995

1.460

559

38.3

1997

1.281

431

33.6

Fonte: Adaptao de Aberbach, 1990; 2001 e Fonte: Ornstein, Mann e Malbin, 1987.
(a)
Audincias Pblicas e reunies das comisses de apropriao, de regras, de administrao e
de comisses mistas foram excludas. Anos de 1979, 1985, 1987, 1991 missing. Dados referem-se a
1o. de janeiro a 4 de julho de cada ano.
(b)
Total de dias = nmero total de dias de reunio para quaisquer propsitos durante o perodo;
(c)
Dias de controle = nmero de dias em que a comisso reuniu-se para atividades cujo fim
primeiro foi o controle. Dia significa reunio ou audincia. O evento tpico dura de duas a trs horas.
(d)
Nmero maior em funo de 33 dias de Audincia fato raro - em um mesmo tpico;
(e)
Leis aprovadas no binio (congresso no. 87 em diante). Como indicador, Aberbach utiliza o
nmero de pginas do Federal Register, o Dirio Oficial norte-americano, que contm o texto final
das normas executivas, proclamaes, ordens, enfim, o resumo da atividade do governo

Alm do nmero de audincias pblicas, a tabela 3.1. traz o contraste entre a atividade
de controle e a produo legislativa. Enquanto a primeira aumenta consideravelmente, a
segunda estagna e mesmo apresenta leve queda, ao tempo e que aumenta a
complexidade das leis, medida pelo nmero de pginas dos estatutos aprovados. Isso
tem duas implicaes para a anlise aqui levada a cabo: a primeira, cabal, de que h

54
intensa e crescente atividade numrica de controle e, portanto, esse congresso exerce o
papel de agncia de controle horizontal assignado pela teoria da separao de poderes.
A segunda, que legislaes mais complexas afetam o tamanho e a complexidade das
atividades governamentais, gerando um ciclo em que mais atividades estaro sujeitas ao
controle legislativo.

Nas prximas subsees, detalharei quais os poderes implcitos na Constituio e


explcitos em leis, estatutos e regimentos, bem como apontar instituies de apoio
atividade de controle e como ele pode desenvolver-se informalmente.

3.1.Na Constituio: quais os direitos implcitos?

3.1.1. Processo de Autorizao como Controle do Executivo

Dentre as prerrogativas implticas de controle do congresso norte-americano est a


autoridade para criar, reorganizar ou extingir rgos do poder executivo. A ltima
palavra sobre a organizao do poder executivo do congresso. Esse pode aprovar
estatutos que autorizam as atividades dos departamentos, descrevem sua organizao
interna e regulam seus procedimentos e mtodos de trabalho. O processo de autorizao
o primeiro passo do exerccio do poder da bolsa (power of the purse), a cargo do
congresso. Em geral, as leis autorizativas estabelecem um teto do que pode ser
apropriado para determinado programa ou agncia.

Durante o processo de autorizao, audincias so realizadas e muitos temas e perguntas


relevantes so levantados quanto ao alcance e o funcionamento dos rgos, o que deve
ser cortado e o que deve ser criado, suas eficincias e fraquezas, e por isso
considerado um processo relevante de controle. Alm disso, o processo de autorizao
realizado periodicamente: quando programas e agncias so criados, suas leis
originadoras estabelecem um prazo de durao e a data de re-autorizao do programa/
rgo/ atividade e, portanto, a estrutura do poder executivo regularmente avaliada,
discutida e reformada. Quando expira a legislao que criou um programa ou agncia,
cria-se um ambiente favorvel ao controle (James, 2002).

55
Um problema desse sistema que, muitas vezes, passam-se anos sem que determinado
programa seja re-autorizado, embora ele continue funcionando porque o congresso
aprova recursos oramentrios (apropria recursos) que lhe permitem manter suas
atividades72.

3.1.2. O processo de apropriao como controle do Executivo

O deputado David Price afirma que essa a principal forma de realizao de controle,
porque o executivo depende da liberao de recursos feita pelo Congresso. Como de
seu interesse ver os recursos liberados, torna-se menos resistente a dar informaes.
Com o controle que exerce sobre as despesas discricionrias do governo federal, a
comisso de apropriaes tem muito mais poder do que qualquer outra comisso para
definir o perfil das polticas pblicas. Ao terem que definir recursos para as atividades e
programas governamentais, inquirem as agncias quanto forma como sero gastos os
recursos, quanto ser necessrio para seu funcionamento, quais os resultados alcanados
em anos anteriores. Como as agncias dependem dos recursos, no podem se recusar a
prestar contas ao congresso.

De outro lado, durante o processo de apropriao, ao cortar ou reduzir fundos, os


parlamentares podem eliminar agncias e programas73. Ao aumentar fundos, podem
melhorar o funcionamento de reas e atender programas negligenciados. Esse poder
exercido anualmente pelas comisses de apropriao da Cmara e do Senado, por meio
de suas subcomisses, cujas recomendaes so raramente mudadas (Davidson e
Oleszek, 2004). As leis de apropriao devem estar aprovadas no incio do ano fiscal,
1o. de outubro de cada ano.

72

Entrevista com David Price, 20/07/2004.


Em 1992, por exemplo, por causa da denncia de um servidor sobre gastos excessivos em cerimnias
de premiao de funcionrios, a subcomisso passou a olhar com mais detalhes o plano de cargos e
salrios da agncia, o que resultou num corte de 5.2 milhes de dlares com relao ao ano de 1992
(Price, 2000). Aps a vitria dos republicanos em 1995, depois de 40 anos de controle da Cmara pelos
democratas, a comisso de apropriaes promoveu um corte de 3.6 bilhes de dlares e acabou com 285
programas de governo (Oleszek, 1995; Aldrich e Rohde, 2000).
73

56
3.1.3. Processo de aprovao de autoridades (Confirmation process)

De acordo com a Constituio norte-americana, membros de altos cargos do governo


sero escolhidos pelo presidente by and with the Advice and Consent of the Senate 74.
Seria um excelente check sobre o esprito de favoritismo do presidente, ao tempo em
que agiria como eficaz fonte de estabilidade para a administrao. O texto
constitucional define que todos sero submetidos confirmao, exceto aqueles que a
lei precluir.

Ao nomear Secretrios de Estado, em geral os presidentes norte-americanos tm


bastante liberdade e recebem poucos questionamentos durante as sabatinas. Mas as
nomeaes de juzes e do corpo diplomtico, bem como de diretorias de agncias
reguladoras, so bastante debatidas75. Desde que foi estabelecida, em 1789, presidentes
submeteram 156 nomes para a Suprema Corte. Desse total, 113 foram confirmadas e 42
no foram confirmadas - em 1795 ocorreu a primeira rejeio, de John Rutledge, sob o
governo de George Washington76.

Os senadores checam qualificao, independncia e predilees polticas dos nomeados,


com questes que vo da sade fsica aos bens financeiros. Durante as sabatinas,
examinam-se tambm programas e agncias, bem como os objetivos que o indicado
pretende alcanar.

A amplitude dos cargos submetidos ao Senado para confirmao uma das


caractersticas relevantes do sistema norte-americano, se comparado a outros sistemas
presidencialistas, e tambm tem aumentado ao longo dos anos, como resultado da
expanso do governo.

74

The Constitution of the United States of America (as amended) (2003) Washington: DC, Government
Printing Office. Art. II, seo 2, pargrafo segundo.
75
Nos anos de 2003 e 2004, que correspondem ao 108o. Congresso norte-americano, 10 nomeaes
presidenciais para a justia federal foram veementemente contestadas pelos democratas. Mas
republicanos foram igualmente adeptos do veto, usando seu controle da Comisso do Judicirio no
Senado para bloquear mais de 60% dos magistrados das cortes recursais (tribunais de apelao) nos
ltimos dois anos do governo Clinton. Em 1968, tambm bloquearam a nomeao de Abe Fortas para a
Suprema Corte (Binder e Smith, 2005). Legislative Statistics, 2005.
76
Legislative Statistics, 2005.

57
De 1984 a 2003, o Senado norte-americano debateu mais de 700.000 (setecentos mil)
processos de confirmao de autoridades, incluindo, alm de juzes federais e membros
do corpo diplomtico, promoes militares e diversos cargos na administrao do
governo que seriam de segundo escalo77. Ou seja, uma mdia de 35 mil nomeaes por
ano, cerca de 90% delas de cargos militares78. Em audincia no congresso, o Senador
John Glenn, presidente da Comisso de Assuntos Governamentais do Senado, apontou
para outro problema gerencial do executivo: 31% dos nomeados pelo executivo deixam
os cargos aps 18 meses, e 50% deixam depois de 27 meses, causando descontinuidade
na implementao das polticas pblicas e uma carga a mais de nomeaes ao
Congresso.

Por causa do volume de trabalho criado com as demandas do poder executivo, o Senado
norte-americano tem dois calendrios: o Business Calendar, para temas legislativos, e o
Executive Calendar, para a apreciao de tratados e de confirmao de autoridades. 79
A prtica da confirmao de autoridade nos EUA tem sido objeto de diversos estudos.
Raramente h rejeies ou retiradas de pauta das nomeaes feitas pelo Executivo,
embora a polarizao dos anos 80 e 90 tenham demonstrado que o tempo que o Senado
leva para aprovar um nome tem aumento nos ltimos anos (Light e Thomas, 2000). Essa
alta taxa de aprovao fez com que, por muitos anos, prevalescesse a idia de que o
Senado no cumpria seu papel de checks. Ao contrrio, mostrava deferncia
presidencial, sendo apenas um carimbador do poder executivo (Chase, 1972; Harris,
1968; Moe, 1987). Mas essa concepo tem sido questionada emprica e teoricamente.
Concluiu-se que a antecipao racional das preferncias do Senado pelo presidente e a
competio estratgica entre os dois poderes seriam as melhores explicaes para as
raras rejeies (Hammond e Hill, 1993; Moraski e Shipan, 1999; Nokken e Sala, 2000).

77

Legislative Statistics, 2005; Lemos e Llanos, 2005.


Nos ltimos 10 anos, o nmero de processos declinou rapidamente (Senate Daily Digest, Office of the
Secretary). O Diretor da Maioria, Comisso de Relaes Exteriores do Senado, afirmou que as
nomeaes polmicas so as de carter poltico e que os embaixadores de carreira (e, portanto, de perfil
tcnico) raramente enfrentam problemas com sua aprovao (entrevista em 15 de maio de 2004).
79
O Senado, por meio de moo ou por consentimento unnime (unanimous consent), pode transformar a
sesso em curso em uma executiva, para apreciao de temas de interesse do poder executivo. As
lideranas decidem sobre o calendrio, mas o Senado em geral tem mais dificuldades com a agenda do
que a Cmara. Cf. Davidson e Oleszek, 2004:245.
78

58
Alm disso, h considervel variao na durao do processo de confirmao de
autoridade nmero de dias que vo da nomeao do presidente at a confirmao pelo
Senado. Um recente survey de nomeados de primeiro escalo nas administraes
Reagan, Bush e Clinton mostrou que mais da metade dos nomeados entre 1984 e 1999
esperaram 5 meses ou mais para assumir o cargo; apenas um sexto dos nomeados que
tiveram seus nomes confirmados entre 1964 e 1984 demoraram tanto tempo (Light e
Thomas, 2000). Isso demonstraria que a durao do processo reflete o tempo adicional
que os presidentes gastam negociando ou simplesmente consultando at chegarem ao
consenso (Hartley e Holmes, 2002; McCarty e Razaghian, 1999; Stratmann e Garner,
2004; Shipan e Shannon, 2003).
Uma outra questo bastante controversa e que recentemente tem-se tornado ainda mais
quando o processo de nomeao pelo presidente se d durante recessos do Senado.
Nesse caso, o nomeado recebe um mandato provisrio, at o fim da sesso legislativa.
Nos primeiros dias da Repblica, era comum haver meses de recesso e da surgiu o
poder de nomear sem que o Senado fosse ouvido. Entretanto, nos ltimos anos, os
presidentes em face da crescente dificuldade de aprovao de alguns nomeados tmse valido de recessos curtos para nomear, especialmente juzes80.

3.1.4. Impeachment

O afastamento de membros do poder executivo e do poder judicirio a forma-limite do


controle e repousa exclusivamente no Congresso. Artigo II, seo 4 da Constituio:
The president, vice president, and all Civil Officers of the United States, shall be
removed from Office on Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other
high Crimes and misdemeanors. Entende-se, como a linguagem bastante ampla, que
no s o presidente e seu vice podem ser impedidos, mas tambm juzes federais e altos
servidores do executivo que so submetidos confirmao pelo Senado.

A Cmara aprova o impeachment por voto majoritrio e o caso processado no Senado,


onde 2/3 dos votos so necessrios para a condenao. Na histria norte-americana, a
80

Presidente George H. W. Bush fez diversas nomeaes durante um recesso de 12 dias, Clinton fez uma
nomeao de embaixador durante um recesso de 10 dias e George W. Bush realizou, entre o incio de seu
mandato, em janeiro de 2001, at 1o. de agosto de 2005, 106 nomeaes recessuais (Rappaport, 2004;
Earle, 2004; Legislative Statistics, 2005).

59
Cmara aprovou o impeachment de 17 indivduos dois presidentes, um ministro da
Suprema Corte, um senador, um ministro (cabinet officer) e 12 juzes federais81.
Hamilton registra que o impeachment constitui-se em julgamento poltico: sempre
haver o enorme perigo de que a deciso seja dirigida mais pela fora comparativa dos
partidos do que pelas demonstraes de inocncia ou culpa [Hamilton, 1961:396-97].

3.2. Estatutos, Regras, Leis: direitos explcitos

No decorrer do funcionamento do Congresso, foram aprovadas diversas leis que


aumentaram suas prerrogativas de controle sobre o poder executivo e propiciaram os
recursos para a sua realizao. Uma delas foi a Anti-gag Legislation and Whistleblower
Protection Laws for Federal Employees, de 1912.

Whistleblower significa aquele que sopra o apito. No vocabulrio do governo e do


Congresso, denomina o servidor pblico que denuncia problemas na administrao.
Essa lei foi aprovada pelo Congresso para anular executive orders (o equivalente a
medidas provisrias) dos presidentes Roosevelt e Taft, as quais proibiam servidores
pblicos de comunicarem-se diretamente com o Congresso. Em 1978, quando foi
elaborada a lei especfica de proteo aos whistleblowers, proibiram-se retaliaes a
servidores que levassem ao conhecimento pblico violaes de leis, regras e
regulamentos ou evidncias de mau gerenciamento, desperdcio e fraude.

Em 1946, o Ato de Reorganizao Legislativa primeira lei que reconheceu


formalmente o controle horizontal do poder legislativo - criou estruturas e
procedimentos dentro do Congresso para controlar as aes governamentais, processo
geralmente conhecido como congressional oversight. O Ato criou as comisses
permanentes e, pela primeira vez na histria, pde-se contratar pessoal tcnico
especfico para elas. Definiu ainda que, dentre as atribuies comissionais, constava a
contnua vigilncia (continuous watchfulness) das agncias governamentais. Por
ltimo, regulamentou a diviso de trabalho em trs reas: a) fiscal, a ser exercida pela
comisso de apropriao; b) legislativa, responsvel pelo processo de autorizao; c)

81

Desses, somente 16 foram julgados pelo Senado e 15 foram a votao. 7 casos, todos de juzes federais,
foram julgados e resultaram em condenao e remoo de seus cargos. 2 foram desqualificados (Fischer
et al., 2002). O Anexo A contm todos os casos de impeachment at o momento.

60
investigativa, que concedeu amplos poderes s comisses de Reforma Governamental,
na Cmara, e Comisso de Assuntos Governamentais, no Senado, ambas voltadas para
apurar ineficincias e fraudes no governo.

Essa diviso, entretanto, no exclusiva: todas as comisses, de uma ou de outra


maneira, realizavam e realizam controle (Oleszek, 1995). Fundamentalmente, o Ato de
1946 foi um marco porque organizou as comisses permanentes das Casas, em
detrimento das atividades espordicas das comisses especiais anteriores. Reduziu de
50 para 20 o nmero de comisses em funcionamento na Cmara, naquele momento.
Desde ento, do ponto de vista organizacional, o controle formal realizado pelo
congresso norte-americano nos EUA passou a acontecer essencialmente dentro de seu
sistema de comisses permanentes, em decorrncia do carter descentralizado que
adquiriu a organizao legislativa norte-americana (Oleszek, 1995; Davidson e Oleszek,
2004; Price, 2000; Deering e Smith, 1997).

Nos anos 70, as duas cmaras aumentaram ainda mais os poderes das comisses
permanentes. O Ato de Reorganizao Legislativa de 1970 detalhou as obrigaes das
comisses de maneira ainda mais explcita, passou a exigir relatrios, a cada dois anos,
das suas atividades de controle das comisses, alm de dobrar o nmero de assessores
contratados e criar um staff para a minoria82. Em 1974, a Cmara aumentou as
responsabilidades de controle de vrias comisses permanentes, seguida pelo Senado,
em 1977 (Emenda de Reorganizao do Sistema de Comisses). Tambm de 1974, a
Lei sobre o Oramento no Congresso (Congressional Budget Act, as amended)83
expandiu as prerrogativas das comisses da Cmara e do Senado quanto ao controle,
permitindo-lhes avaliar programas com seus recursos ou por meio de contratao de
consultores externos.
82

A diviso feita com 1/3 dos recursos totais, inclusive espao fsico, para a minoria, e 2/3 para a
maioria. Entrevista com Robert Rangel, Diretor de Staff da Maioria (republicana), Comisso das Foras
Armadas, Cmara, 11/08/2005.
83
A lei que regulamento o Oramento no poder executivo de 1921, e a que regulamenta o Oramento no
Congresso de 1974. Essa ltima aumentou a capacidade do poder legislativo em dar forma ao
oramento federal. Deve-se lembrar que o sistema oramentrio nos Estados Unidos est baseado em trs
pilares: o processo autorizativo, o processo de apropriao e o processo relativo lei oramentria
especificamente (que inclui a submisso do oramento presidencial, a resoluo oramentria do
congresso e o processo de reconciliao). Do lado autorizativo, se faz as previses, estimativas e vises, 6
semanas depois que o presidente envia seu oramento e que, alis, no chega a ser votado,
configurando-se como uma carta de intenes. A apropriao a liberao propriamente dita dos
recursos. O oramento estabelece os valores anuais a serem gastos e, portanto, antecipa as aes das
outras duas esferas (Saturno, 2004).

61
Tais reformas so consideradas a conseqncia dos resultados eleitorais de 1958, 1964 e
1974, quando, no ps-Vietnam e ps-Watergate, um nmero considervel de
democratas ativistas que se opunham ao status quo conservador foi eleito, formando
classes de novatos - as freshman classes (Olson, 1994)84.

Ao mesmo tempo, o sufrgio estendido aos negros e o realinhamento partidrio no Sul


produziram, gradualmente, uma nova leva de deputados democratas da regio, mais
prximos ideologicamente do centro do partido. Essas duas correntes produziram
mudanas significativas nas preferncias polticas dentro do partido majoritrio da
Cmara naquele momento, o partido Democrata. Os deputados buscaram ento
fortalecer o partido, em contraposio antigidade. A reforma buscou, antes de tudo,
descentralizao da organizao legislativa: a disperso de autoridade e de recursos, o
que deu mais visibilidade a um nmero maior de parlamentares, inclusive os mais
jovens (Price, 2000; Davidson e Oleszek, 2004; Sinclair, 1995; Rohde, 1991; Lindsay,
1994).

Nas reformas dos anos 70, aumentaram-se tambm as prerrogativas das suas comisses
fiscalizadoras especficas Government Reform, na Cmara, e Government Affairs, no
Senado. Outras medidas incluram ainda a criao de subcomisses especficas para o
controle e a definio da GAO Government Accountability Office, descrita a seguir
como rgo auxiliar das comisses na avaliao de programas, aumentando seus
poderes. Em 1995, estabeleceu-se que todas as comisses apresentaro um plano de
controle at 15 de fevereiro de cada primeiro ano da sesso legislativa. A partir de 1999,
na Cmara, foi possvel ainda aumentar o nmero de subcomisses para seis, caso a
sexta fosse de controle85.

Alm de leis que afetam o funcionamento interno, exemplificadas pelas reformas de


1946 e dos anos 70, o Congresso norte-americano aprovou leis que reforam suas
capacidades de controle horizontal. Elas estabeleceram mecanismos, procedimentos ou
rgos dentro do Executivo que enviam ao Congresso informaes e avaliaes das
84

Tambm em 1992, com Clinton, foi eleita uma quantidade acima da mdia de parlamentares sem
experincia no Congresso, para primeiro mandato. As taxas de reeleio nos EUA so altssimas em
2002, para a Cmara, foi de 95.9%, e no Senado, de 85.2% (Davidson e Oleszek, 2004).
85
Rule X, clusula 5, House Practice: A Guide to the Rules, Precedents, and Procedures of the House.
Government Printing Office.

62
atividades administrativas que lhes subsidiam, alm de relatrios financeiros de rgos,
agncias e secretarias86. A Lei sobre Desempenho do Governo e Resultados
(Government Performance and Results Act), de 1993, por exemplo, estabeleceu que o
governo deveria preparar planos e relatrios de desempenho anuais, a serem submetidos
ao presidente e ao Congresso (Oleszek, 1995). O Congresso pode, assim, verificar quais
programas atingem seus objetivos e aferir a qualidade de sua implementao.

3.2.1. Instrumentos legislativos para obteno de informaes

Existem instrumentos legislativos que garantem obteno de informaes do poder


executivo. As Resolutions of Inquiry ou Requerimentos de Informao so um dos
instrumentos formais existentes para a correo de assimetrias informacionais, ao lado
de relatrios exigidos pelo Congresso e de auditores gerais nos rgos do poder
executivo87.

Embora no explcitas na Constituio, as resolues de inqurito esto baseadas no


princpio constitucional do direito de inquirir e investigar, e existem pelo menos desde o
sculo XIX. Em contraste com outros pases, em que importante instrumento de
interpelao do executivo, nos EUA muito raro o uso de resolutions of inquiry
(Davidson e Oleszek, 2004)88. uma resoluo cuja autoria s pode ser da Cmara
no h no Senado um correspondente89 - e pode ser apoiada por nmero indeterminado
de parlamentares. Elas demandam, do presidente ou autoridade, informaes factuais e
documentos sobre programa federal particular90.
86

Um outro exemplo foi o estabelecimento de compra de tecnologia da informao de mais qualidade


que favorecessem a troca com o legislativo.
87
Segundo o ex-Procurador-Geral norte-americano (Attorney General), Richard Thornburgh, uma das
questes mais srias nas relaes executivo-legislativo a petio de documentos, informao e acesso a
testemunhas em temas sensveis ou durante investigaes criminais. A ausncia de legislao
especificando que tipo de documentos podem ser solicitadas pelo Legislativo leva o judicirio a participar
de debates que seriam exclusivamente entre os dois poderes (Joint Committee on the Organization of
Congress, Interbranch Relations, testemunho em Audincia Pblica, 22 de junho de 1993, p. 158-159).
88
Na Argentina, de 1983 a 1998, foram apresentados 15.571 pedidos de informes e na Alemanha
parlamentarista foram, somente de perguntas escritas, mais de 63 mil entre 1983 e 1998 (Nolte, 2005). No
Brasil, nos ltimos 17 anos, foram apresentados mais de 18.000 requerimentos de informao, detalhados
no prximo captulo.
89
Ali os instrumentos mais usados so o hold e o filibuster, embora as caractersticas desses
repousem mais na negociao do que na aquisio de informaes do Executivo. Cf. Sinclair, 1989.
90
House Resolution 68, 108th Congress; e House Rule XIII, clause 7. A tramitao de uma resolution a
seguinte: Depois de 14 dias na comisso, vai automaticamente a plenrio. Ali, o debate dura cerca de uma
hora e em seguida se vota. Na comisso, o tempo de debate estabelecido pelo seu presidente, que pode
conceder metade dele para o membro mais antigo da comisso ou da subcomisso. Ela geralmente segue

63
Alguns casos mais comuns de uso das resolutions of inquiry foram nas reas militar e de
defesa. Duas foram apresentadas durante a Guerra do Vietnam, em 1971, para se ter
acesso aos Pentagon Papers, estudo do Departamento de Defesa entitulado Relaes
Estados Unidos-Vietnam, 1945-1967, de 47 volumes, e mais uma, em 1972, sobre
estatsticas da guerra. Tambm em 1971, 3 resolutions foram consideradas para se obter
informaes sobre operaes secretas da CIA no Laos, das foras armadas norteamericanas e de outras foras ali em operao91. Na rea econmica, em 1995 foi
apresentada resoluo junto Comisso Financeira e dos Bancos da Cmara, que
solicitava ao presidente Clinton informaes sobre o uso do Fundo de Estabilizao
Cambial para auxiliar o Mxico. Ela resultou no envio de mais de 3.200 pginas de
documentos pblicos e 475 de documentos sigilosos (Fischer, 2003a).

Uma segunda forma de corrigir assimetrias de informao por meio das inspetorias
gerais (inspector generals). O congresso criou tais inspetorias em cerca de 60 dos
rgos e departamentos federais mais importantes do governo. A lei geral, aprovada em
1978, e alterada em 1988, permite aos auditores conduzir auditagens dentro dos prprios
rgos para melhorar eficincia, impedir fraudes e desperdcios, mas seus relatrios
peridicos so enviados ao Congresso e a ele so accountable92.

Um outro lado da moeda que tais instrumentos podem ser usados pela administrao
para aperfeioar seus mtodos e procedimentos. John Reed, Assessor para Assuntos
Inter-Institucionais da EPA (Environment Protection Agency), afirmou que os relatrios
anuais da Agncia ao Congresso, por exigncia desse, ajudou-os a organizar melhor as
informaes e passou a ser um instrumento auxiliar no gerenciamento de suas prprias

para uma comisso com jurisdio sobre o tema, mas j ocorreu de ser distribuda a duas ou mais.
Quando chega Comisso, enviada ao governo para que esse responda no tempo estabelecido pela
comisso. Enquanto isso, a comisso aceita a proposta ou apresenta emendas. Vota-se favoravelmente ou
contrariamente ou, ainda, se solicita ao autor que retire seu pedido.
91
A House Resolution 429 afirmava que a administrao se recusa terminantemente a dar informaes
ao povo e ao Congresso sobre a natureza da guerra secreta que a CIA desenvolve no Laos (...),
contratando mercenrios e levando-os quele pas para guerrear em defesa de seu governo (...). Ns no
Congresso somos forados a depender das informaes jornalsticas sobre o envolvimento do pas nessa
guerra no-declarada (...) (traduo minha). Em 1979, durante a crise do petrleo, a H. Res. 291 foi
apresentada para se obter dados sobre as reservas de produtos, capacidade de refinarias e outras questes
relacionadas e foi adotada a 340 votos a 4.
92

Em 2001, por exemplo, a Inspector General do Departamento de Educao informou ao Congresso e


ao Secretrio de Estado a descoberta de 100 milhes em fraudes no programa de bolsas e emprstimos
educacionais e assim conseguiu-se reverter a situao (Davidson e Oleszek, 2004).

64
atividades, alm de permitir o fim da duplicao de informaes de agncias que
atuavam em reas afins93.

Para corrigir assimetria informacional e auxiliar na avaliao das atividades do poder


executivo existe tambm o GAO Government Accountability Office. O ex-General
Accounting Office transformou-se em julho de 2004 em Government Accountability
Office. Criado pela Lei de Contabilidade e Oramento de 1921, auxiliar do congresso
na fiscalizao e controle. Investiga, conduz auditorias e investigaes de agncias e
programas a pedido de comisses e parlamentares, para verificar se recursos esto sendo
apropriadamente gastos, alm de preparar avaliaes e opinies legais de aes e
atividades governamentais. O controlador geral nomeado pelo presidente para um
mandato de 15 anos e tem sua aprovao submetida ao Senado.

Com 3.200 empregados e um oramento anual de 463,6 milhes de dlares, o GAO


compareceu ao congresso 217 vezes para audincias pblicas, somente no ano de 2004.
De 2000 a 2004, 83% das recomendaes da GAO foram implementadas (GAO, 2004).
Entretanto, os trabalhos da GAO comumente encontram obstculos nas agncias que
avalia94. Um estudo de Pois aponta para a dificuldade contnua do GAO em conseguir
documentos do Departamento de Defesa (1979). Outro relatrio do rgo informa que
seus resultados so parciais, devido falta de cooperao da CIA, do Conselho de
Inteligncia Nacional e Departamentos de Defesa e de Estado (GAO, 1996); e tcnicos
da GAO relataram dificuldades e falta de colaborao em revisar atividades antinarcticas na Colmbia (GAO, 1997). 95

As demandas de informao pelo legislativo podem ser negadas pelo executivo, sob o
manto da confidencialidade (Fischer, 2003b). Tal poder pode-se manifestar como
Presidential Communications Privilege, de origem constitucional e assinado pelo
presidente, ou o executive privilege, assinado pela agncia ou departamente interpelado.
No raro, tais divergncias so resolvidas pela Suprema Corte, tal o nvel de conflito
93

Entrevista concedida em 09/09/2004.


Entrevista na GAO com Helen Hsing, em 03/08/2004.
95
Alm do GAO, dois outros rgos cuidam do processamento de informaes: o CRS, Congressional
Research Service, criado tambm pelo ato de 1946 e reestruturado em 1970, como um departamento
separado ligado Biblioteca do Congresso, e o Congressional Budget Office. Cada um prepara, ou
contrata, relatrios e estudos para comisses e membros em questes relacionadas performance das
agncias executivas.
94

65
(Fischer et al., 2002). O poder executivo, nesses casos, afirma necessitar do controle das
informaes de maneira a resguardar a segurana do pas. Em perodos de crise
nacional, essa disputa ainda mais acirrada (Baker, 2002).96
3.2.2. As Audincias Pblicas97

a maneira mais tradicional de exerccio do controle, no congresso norte-americano,


mais visvel e oficial. considerado um dos melhores indicadores estabelecidos para a
atividade formal de controle e o mais confivel para o caso norte-americano. Muitas das
demais tcnicas lhe servem de subsdios (Aberbach, 1990). As hipteses apresentadas
no captulo 2 sero testadas com essa atividade. O quantitativo das audincias pblicas,
representados na tabela 3.2., mostram a intensidade com que o instrumento utilizado
nas atividades congressuais. Desde 1947, foram 47.670 audincias pblicas.

Tabela 3.2. Audincias pblicas por casa legislativa, EUA, 1947-2000


Nmero de % do Total % Vlida
% Cumulativa
Mdia/ parlamentar
Casa Legislativa
Audincias
Cmara
27.640
58.0
58.0
58.0
63
Senado
18.122
38.0
38.0
96.0
181
Congresso
1.908
4.0
4.0
100.0
3,5
(Joint Committees)
Total
47.670
100.0
100.0
89
Fonte: Compilao da autora, a partir do Policy Agendas Project, University of Washington.

Por sua vez, a tabela 3.3. mostra a freqncia e a eficcia do uso de tcnicas de controle,
a partir de survey com servidores das comisses. Ela demonstra que as audincias
pblicas so o segundo meio formal mais freqente de se realizar o controle atrs
somente das avaliaes de programas das agncias de suporte do Congresso General
Accountability Office, Congressional Research Service, Congressional Budget Office e
o Office of Technology Assessment -, e o segundo mais eficaz, somente atrs de
audincias devotadas a reautorizar programas. O instrumento mais eficaz e freqente
so as reunies informais com agentes do poder executivo, e no sero objeto desse
estudo, porque so extremamente difceis de se medir98.

96

Curiosamente, estudos apontam que os argumentos de privilgio executivo, arrogado por Nixon
quando documentos foram confiscados pelo Congresso, proveu a rationale sobre a qual os presidentes
seguintes se apoiaram para manter segredo de documentos oficiais (Montgomery, 2002).
97
Regulamentada pela House Rule XI.
98
Os menos freqentes so os vetos legislativos (em ltimo lugar), embora seja considerado eficaz, e o
acompanhamento de casos (caseworks). A explicao para essa tcnica ser avaliada como pouco

66

Por meio das audincias, os parlamentares acompanham o quo efetivas so as polticas


implementadas pelo poder executivo, ao tempo em que verificam a amplitude e a
intensidade do apoio da opinio pblica aos programas governamentais. Durante mais
de 200 anos, o Congresso realizou audincias pblicas (Oleszek, 1995).

Alm das audincias para exerccio do controle, centradas no desempenho do governo e


qualidade de programas, muitas so realizadas para fins de instruo de leis, e, portanto,
so conhecidas como audincias legislativas, ou para a investigao de abusos e fraudes
nesse caso, so denominadas investigativas. As audincias de cunho investigativo tm
seu sucesso atrelado s habilidades dos lderes da comisso, ao grau de cooperao entre
os partidos e ao amplo trabalho de um staff competente.

As audincias podem ser individuais, por comisso ou subcomisso, ou conjuntas, o que


observadores acreditam ser mais eficiente no uso de recursos e do tempo (Sachs, 1999).
O presidente da comisso quem detm o poder de agenda para determinar se e quando
ocorrer a audincia, devendo publiciz-la com uma semana de antecedncia99. A
minoria tem direito de incluir nomes nas audincias e solicitar documentos, por meio de
uma maioria de seus membros, pedidos esses submetidos ao presidente da comisso. O
presidente o nico membro que, individualmente, tem seus poderes de instituir
investigaes reconhecidos, pode marcar audincias ou utilizar subpoenas. Aos demais
membros individuais, preciso formar maioria (varivel, de comisso para comisso)
ou submeter ao presidente seu pedido ou inteno, para que ele o faa em nome da
comisso. O Senado traz mais garantias para membros individuais da minoria do que a
Cmara, em vista dos j citados institutos do filibuster e hold.100

Dentro dos poderes investigativos do Congresso, a subpoena um dos mais


importantes101. Cmara e Senado autorizam suas comisses e subcomisses a editar
subpoenas que exigem a produo de documentos ou presena de testemunhas
freqente e eficaz pelos funcionrios das comisses o fato de que uma atividade que ocorre nos
gabinetes individuais dos senadores e deputados, e no uma atividade comissional [Aberbach, 1990: 131]
99
Para minimizar problemas de agenda, o sistema computadorizado da Cmara e do Senado permite a
coordenao das audincias nas comisses, para evitar conflitos de agenda para os membros.
100
Para descrio extensiva sobre a preparao das audincias, cf. Sachs, 1999.
101
Entrevista com Jennifer Safavian, Chefe de Gabinete para o Controle, Comisso de Reforma do
Governo, Maioria (republicana), Cmara, em 08/09/2004.

67
relacionadas jurisdio da comisso. Caso os documentos no sejam produzidos ou a
testemunha no comparea, depois de aprovada resoluo, o Presidente do Senado ou da
Cmara deve levar o fato ao Procurador da Repblica (U.S. Attorney) para que o grande
jri julgue o caso. Se condenada, a pessoa ser sujeita a multa ou priso102. Qualquer
comisso ou subcomisso da Cmara, por 2/3 de maioria, ou seu plenrio, por maioria
simples, pode compelir algum a comparecer ao Congresso como testemunha103. Esse
poder de apelar ao judicirio chama-se contempt power forma de coero legislativa a
quem no comparecer ou produzir os documentos solicitados, por meio de multa ou
priso, reconhecido em Anderson V. Dunn, 1821 (Fischer, 2003b). 104

Um expediente que pode ser utilizado em substituio ou como auxiliar na preparao


das audincias so os depoimentos de servidores do executivo. Em muitas ocasies, as
comisses e os membros individuais utilizam-se de contatos informais com o poder
executivo para se conseguir informaes. No entanto, tem-se tornado mais freqente o
uso de staff depositions, testemunhos confidenciais e sob juramento, que ocorrem na
privacidade da comisso. Muitas vezes so mais breves do que as audincias, sem a
necessidade de participao do parlamentar, e podem ocorrer fora de Washington DC.
Atualmente, nem a Cmara nem o Senado tm regras especficas que autorizem as
depositions, mas elas so autorizadas por resolues especiais (Rosenberg, 1995;
Shampansky, 1999).

102

2 U.S.C. 194, de 1994.


Por sua vez, as testemunhas podem ter imunidade parcial ou total no primeiro caso, o testemunho
no pode ser usado em julgamentos criminais; no segundo, em nenhum caso pode ser a testemunha
processada pelo que disser.
104
No judicirio, as comisses ou Casas so representadas pelos respectivos Conselhos Legais, que
tambm assessoram legalmente comisses e membros do parlamento (Rosenberg, 1995).
103

10
12
8
13
11
7
9

Idem. Ao lado de cada tcnica, os respondentes escolhiam uma das seguintes categorias: muito eficaz, 1; moderadamente eficaz, 2; no muito
eficaz, 3; ineficaz, 4. Tcnicas esto listadas na ordem apresentada aos respondentes.

86
86
88
85
84
83
35

Colocao
1
2
4
3
5
14
6

(b)

2.279
2.534
2.000
2.541
2.523
1.891
2.085

8
10
2
11
12
6
14

N
86
83
84
61
60
72
82

Referente ao 95. Congresso. Ao lado de cada tcnica, os respondentes escolhiam uma das seguintes categorias: muito freqentemente, 1;
freqentemente, 2; ocasionalmente, 3; raramente, 4; nunca, 5. Tcnicas esto listadas na ordem apresentada aos respondentes.

Eficcia (b)
Mdia
1.430
1.626
1.714
1.688
1.750
2.694
1.780

Colocao
1
9
3
5
7
13
4

(a)

Freqncia (a)
Tcnica
Mdia
N
Comunicao de servidores com funcionrios das agncias
1.274
91
Comunicao dos parlamentares com funcionrios das agncias
2.802
86
Audincias pblicas de controle
2.561
89
Audincias pblicas re-autorizao de programas (b)
2.685
73
Audincias sobre emendas a programas em curso (b)
2.756
70
Reviso de casos
3.551
87
Investigaes do staff e estudos de campo (que no fossem de 2.644
90
preparao a audincias)
Anlise de regras e regulamentao de agncias propostas
2.800
90
Relatrios das agncias exigidos pelo Congresso
2.813
91
Avaliao de programas por rgos do Congresso
2.382
89
Avaliao de programas feita pelas agncias
2.954
87
Avaliao de programas por outsiders (no-governamental)
3.227
88
Avaliao de programas feitas pelo staff da comisso
2.696
89
Veto Legislativo
4.304
82
Fonte: Adaptado de Aberbach, 1990.

Tabela 3.3. Freqncia e eficcia das tcnicas de controle no Congresso norte-americano

68

69
As audincias se realizam tambm com parcerias na rea no-governamental - institutos
de pesquisa, ONGs, universidades e associaes que se dispem a contribuir com
anlises e depoimentos. Os grupos de interesse com atuao nas reas de polticas
pblicas acreditam poder assim influenciar em temas105. Uma exigncia dos depoentes
no ocupantes de cargos pblicos o envio para a comisso, alm do currculo, da
quantidade e fonte de qualquer benefcio ou recurso recebido pela testemunha e/ ou sua
organizao do Estado, bem como de contratos com o poder pblico, durante os dois
anos fiscais anteriores106. As audincias sero abertas, a no ser que a comisso decida,
por maioria, fech-la, em casos de ameaa segurana nacional.107

Os temas tratados pelas audincias pblicas so os mais diversos. De acordo com a


tabela 3.4., dos 19 temas mais discutidos na agenda congressual, os seis principais, que
somam cerca de 60% das audincias, so: 1o, a gesto governamental; 2o., defesa; 3o., o
sistema financeiro e comrcio interno; 4O. assuntos internacionais e ajuda externa; 5o.,
terras pblicas e gesto de recursos hdricos; 6o., sade; 7o. energia. Essa diviso
demonstra as prioridades da agenda poltica norte-americana, centrada eminentemente
no tamanho e desempenho das funes do Estado e na questo da segurana nacional.
verdade, tambm, que assuntos internacionais e ajuda externa, em 4. lugar, e energia,
em 7., esto ligadas s duas prioridades. De outro lado, temas sociais, como educao,
habitao e direitos civis e das minorias e sistema previdencirio so temas acessrios.
A sade parece exceo, talvez porque seja o segundo maior gasto oramentrio (o
primeiro a defesa), apesar do sistema no ser pblico.

Tambm se pode notar preferncias bicamerais nos temas tratados: o Senado coloca
grande nfase na gesto governamental, terras pblicas, recursos hdricos e
macroeconomia. A Cmara, por sua vez, concentra-se mais em educao e direitos civis
e de minorias.
Recentemente, algumas propostas tm sido aventadas para aumentar a eficincia das
audincias pblicas. Em audincia durante a Joint Committee on the Organization of
Congress, Congressional Oversight, em 24 de junho de 1993, o deputado Conyers
105

Entrevista com Gaston Chillier e Kimberly Stantos, lobistas, Washington Office for Latin America,
2004, em 28/07/2005.
106
House Rule XI, clause 2(g)(4)).
107
O qurum de 2 membros para se iniciar uma audincia, embora cada comisso possa alterar esse
nmero para mais.

70
props um processo oramentrio bianual, o qual deixaria ao Congresso mais tempo
para o controle.

Tabela 3.4. Audincias pblicas por tema e casa legislativa, EUA, 1973-2000
Temas

Cmara

Senado

Conjuntas

Total

% total

Direitos civis e das minorias,


liberdades civis
Habitao e desenvolvimento
da comunidade

658

298

15

971

2.04

695

344

72

1111

2.33

Educao
Estado de bem-estar (social
welfare)
Comrcio Exterior
Agricultura
Espao, Cincia, Tecnologia
e Telecomunicaes
Trabalho, emprego e
imigrao
Transportes
Macroeconomia
Lei, Crime e temas
familiares
Meio Ambiente
Energia
Sade
Terras pblicas e Recursos
hdricos
Assuntos internacionais e
ajuda externa
Sistema Financeiro e
Comrcio interno
Defesa
Gesto governamental
Total

911
839

372
456

12
16

1295
1311

2.72
2.75

854
1067
1198

577
571
538

100
38
28

1531
1676
1764

3.21
3.52
3.70

1198

596

44

1838

3.86

1322
996
1413

769
766
949

21
453
7

2112
2215
2369

4.43
4.65
4.97

1546
1602
1952
1637

884
950
1302
1729

20
366
36
6

2450
2918
3290
3372

5.14
6.12
6.90
7.07

2433

933

218

3584

7.52

2157

1492

42

3691

7.74

2338
2824
27640

1273
3323
18122

282
3893
132
6279
1908 47670

8.17
13.17
100.00

Fonte: Dados compliados pela autora, a partir do Policy Agenda Project.

Outra reforma seria diminuir o nmero de membros das comisses: com at 55


membros, as comisses ficam de braos amarrados. J o Senador Cohen, membro
mais antigo da Senate Subcommittee on Oversight of Government Management, citou

71
outros problemas, como o crescimento da burocracia108, a agenda dos parlamentares e o
lobby especial uma vez criado um programa, virtualmente impossvel cort-lo,
porque cria uma clientela109.
3.2.3. Veto Legislativo (ou Congressual)110

Desde 1932, o Congresso, ao tempo em que delega autoridade ao poder executivo,


reserva-se a capacidade de aprovar ou rejeitar aes executivas. Esse procedimento
chamado veto legislativo permite que uma ou ambas as casas, por voto da maioria,
vete (m) certas iniciativas, decises e regulamentaes do executivo.

Essa considerada uma tcnica de controle porque, embora pouco usada, torna os
administradores federais responsivos aos interesses do parlamento. Foi usado em
matrias domsticas e internacionais e tambm serviu ao executivo ao permitir-lhe
legislar sem ter de passar pelo demorado processo no congresso (Oleszek, 1995).

Em 1983, a suprema corte norte-americana decidiu que o veto legislativo era


inconstitucional, no caso Imigration and Naturalization Service x Chadha. Aps essa
deciso, houve uma acomodao informal e ajustes regimentais no Congresso, mas
mesmo considerado inconstitucional, o veto legislativo ainda utilizado, eventualmente,
por meio de resolues conjuntas. De 1983 at o fim do 1996, mais de 400 vetos foram
propostos (Fischer, 2003a e 2003b; Davidson e Oleszek, 2004; Lindsay, 1994).

A Lei de Reviso Congressual de 1996, ao lado do Small Business Regulatory


Enforcement Fairness Act, mantiveram a prerrogativa do Congresso de revisar e rejeitar
regras e regulamentos de rgos da administrao pblica. Se a resoluo for conjunta,
ter um rito sumrio. Esse poder de veto legislativo pode ser exercido em at 60 dias da
edio do ato pelo executivo, ou ele entra em vigor imediatamente.

108

O Departamento de Agricultura, por exemplo, em 1932 tinha 22 mil empregados, 280 milhes em
oramento e servia a 6.7 milhes de fazendeiros. Em 1993, tinha 113 mil servidores, 66 milhes de
oramento e 2.1 milhes de fazendeiros atendidos.
109
Essa percepo do parlamentar encontra respaldo emprico no estudo de Pierson, 1996, sobre o papel
das burocracias na manuteno de programas durante o perodo Tatcher.
110
No existe equivalente no Brasil.

72
Desde 1996, essa prerrogativa tem sido pouca usada: entre 1996 e 1999, 12.269 atos
secundrios e 186 primrios, com um impacto de mais de 100 milhes de dlares
anuais, foram submetidos ao congresso pelos rgos federais. Somente sete resolues
conjuntas pela rejeio de cinco dessas normas foram apresentadas. Nenhum foi
debatido ou aprovado na Cmara [Davidson e Oleszek, 2004]. Embora a resoluo
possa, por sua vez, ser vetada pelo presidente e dificilmente o congresso possa derrubar
o veto presidencial111, ela d ao congresso uma base de dados sobre atos do executivo
que se constitui em instrumental relevante para a instituio.

3.2.4. Clusulas especficas dos regimentos

Na Cmara, a Regra X, clusula 4 garante amplos poderes para a Government Reform


Committee, que subsidia a atividade das comisses autorizativas. Ela a comisso de
controle por natureza. Seus objetivos incluem revisar de maneira contnua as atividades
governamentais; receber e examinar relatrios do Comptroller General, chefe da GAO;
avaliar os efeitos de leis que reorganizam os poderes legislativo e executivo; estudar
relaes inter-governamentais entre a Unio, Estados, municipalidades e organizaes
internacionais de que os EUA fazem parte, dentre outras. Na clusula 2 da mesma regra,
a comisso deve apresentar uma agenda de controle at 31 de maro do primeiro ano da
legislatura, iniciada em 1. de janeiro, baseada nos planos de controle apresentados por
cada comisso permanente e depois da consulta com o presidente da Cmara e dos
lderes da maioria e da minoria.

Alm disso, as regras tambm detalham os deveres das comisses permanentes no que
diz respeito ao controle dentro da jurisdio de cada uma delas, inclusive a
responsabilidade sobre futuras pesquisas e previses (Regra X, clusula 2) e de criar
subcomisses especficas para o controle. O presidente da Cmara tem autoridade para
criar comisses ad hoc de controle, quando a jurisdio da matria recai sobre mais de
uma comisso (Regra X).

Para o Senado, o mesmo sucede: obrigatria a continuidade da reviso das atividades


e programas de governo (Regra XXVI, clusula 8), exigncia de relatrios de impacto
111

A mdia anual de leis pblicas vetads pelo presidente de 4.36. No sculo XX, Ford (1974-77) foi o
que mais vetou (15.30), e Kennedy foi o que menos vetou (1.33). Cf. McCarty, 1997.

73
de medidas aprovadas (Regra XXVI, clusula 1) e prerrogativas especiais de controle
para a Comisso de Assuntos Governamentais (Regra XXV, clusula 1k).

3.3. Controles Informais fora dos estatutos, dentro da rotina congressual

Existem vrias maneiras informais para o congresso controlar os administradores


federais. Por sua vez, os executores, atentos ao poder que detm o congresso norteamericano de manejar seus oramentos, so sensveis ao que deseja o congresso.
Tendero, assim, a buscar encontros informais com parlamentares e suas assessorias,
quando discordam de diretivas, em vez de buscar aprovao de novas leis e resolues
(Oleszek, 1995). Por meio de visitas, telefonemas, cartas e ofcios, redes complexas de
relacionamentos se formam e parlamentares e burocratas se relacionam (Davidson e
Oleszek, 2004). Elas funcionam nas duas direes: ajudam o legislativo a obter
informaes e ajudam o executivo a negociar hostilidades ou criar cooperao no
Congresso. Muitas vezes isso ocorre antes do processo tornar-se pblico, no que
Hersman (2000) chama de universo informal, distante da opinio pblica. A tabela
3.5. mostra a freqncia com que reunies informais ocorrem: as reunies acontecem ao
menos semanalmente, com o primeiro e segundo escales, embora mais com o ltimo.

Outra maneira de controle informal so as resoluo de casos, ou problemas, dos


eleitores. Senadores e deputados recebem milhares desses pedidos a cada ano112. Muitos
deles se referem a problemas com rgos do executivo, nos diferentes nveis de
governo, como penses atrasadas, cheques perdidos, devolues inexatas de imposto de
renda, imigrao. Os parlamentares tendem a atender os pedidos, especialmente quando
esses problemas se relacionam ao governo federal. Essas aes individuais podem
levantar a necessidade de nova legislao ou de mudanas estruturais no executivo. A
maioria dos gabinetes conta com especialistas em resoluo desses problemas, os
caseworkers, mas essa atividade tambm pode ser desenvolvida pelas frentes
parlamentares (caucuses) e outros grupos informais. Assim, muitas vezes os
parlamentares funcionam como ombudsman.

112

Entrevistas com os parlamentares David Price (20/07/2004), Jim McDermott (05/08/2004), Henry
Waxman (20/07/2004), Loretta Sanchez (23/07/2004).

74
Tabela 3.5. Freqncia de discusses informais entre altos servidores das comisses e
servidores do Executivo, por Cmara (%), EUA (a)
Reunies com o Primeiro Escalo Reunies com Servidores
(c)
de Carreira (d)
Freqncia das
Senado
House
Senado
House
discusses (b)
Top Staff
Top Staff
Top Staff
Top Staff
Uma vez na semana

33

27

68

66

Regularmente

31

27

24

17

Ocasionalmente

33

44

18

Nunca

Total

99

100

99

101

(42)

(48)

(41)

(50)

(ou mais)

Fonte: Adaptada de Aberbach, 1990.


(a) Total no soma 100 por causa da aproximao;
(b) As primeiras trs categorias de resposta diariamente, mais de uma vez na semana e uma vez na
semana foram combinadas na tabela para facilitar a apresentao.
(c) Pergunta: com que freqncia voc tem reunies informais com servidores do primeiro escalo
(cabinet and subcabinet level policy administrators) na rea dentro da jurisdio da sua comisso:
diariamente, mais de uma vez na semana, uma vez na semana, regularmente, ocasionalmente, nunca?.
(d) Pergunta: com que freqncia voc tem reunies informais com altos servidores de carreira
(supergrade career civil servants) na rea dentro da jurisdio da sua comisso: diariamente, mais de uma
vez na semana, uma vez na semana, regularmente, ocasionalmente, nunca?.

Durante audincia pblica cujo objetivo era debater as relaes executivo-legislativo, o


ex-deputado Edward Derwinski, que por 24 anos serviu na Cmara e foi ministro,
afirmou que aquilo que os representantes do Congresso consideram parte de suas
atribuies, como representar problemas dos seus eleitores junto a agncias
governamentais, visto por membros do poder executivo como atitude intrusiva e que
h uma linha tnue a dividir paroquialismo legtimo de estrangulamento 113.

3.4. Consideraes finais


Os principais achados empricos desse captulo consistem em que:
a) existem instrumentos ativos no sistema norte-americano para o controle
horizontal do poder executivo e uma tendncia ao aumento do volume de
controle nas ltimas dcadas;
113

Joint Committee on the Organization of Congress, Interbranch Relations, Audincia Pblica, 22 de


junho de 1993, p. 212.

75
b) concomitantemente a esse processo, a elaborao de leis tornou-se mais
complexa, embora no se possa inferir qual a direo da causalidade;
c) o sistema norte-americano est respaldado na prtica legislativa e em legislao
ordinria, e no contm base constitucional explcita;
d) existem rgos auxiliares do legislativo para a atividade de controle, que
trabalham nos processos de coleta e anlise de informaes;
e) o sistema foi reformulado em 1946 e nos anos 70, criando instituies que
incentivam o controle horizontal, como as comisses especficas e a estrutura
organizacional;
f) o controle se d, nos EUA, de maneira formal e informal;
g) no exerccio formal, o controle pode dar-se processualmente na confirmao
de autoridades, impeachment, processos de autorizao ou apropriao - ou
pontualmente, com pedidos de informao, subpoenas e controle de atividades e
programas especficos de governo nas audincias pblicas;
h) que h muitas controvrsias sobre a operacionalizao do controle e, em
decorrncia das dificuldades de classificao e anlise, a unidade mais usada
para mensurar o controle o volume de audincias pblicas. Esse ser o
instrumento usado como indicador tambm nesse trabalho. Nos captulos
referentes aos testes de hipteses (5, 6 e 7), mais dados sero trazidos sobre suas
caractersticas especficas, referentes s variveis escolhidas.

Por outro lado, do ponto de vista terico, as informaes trazidas apontam para um
sistema de incentivos para o conflito, em que a agncia de controle horizontal o
legislativo tem instrumentos disponveis para punir diretamente o executivo, seja na
distribuio de recursos, na sua estrutura organizativa, nas escolhas de autoridades ou na
troca de informaes. O executivo, por sua vez, embora sujeito a retaliaes e punies,
pode negar informaes ao Congresso, ao declarar privilgio executivo e impor suas
preferncias, questes muitas vezes resolvidas na terceira instncia, a judicial. Uma
leitura parcial, ou estritamente institucional, dos elementos disposio do congresso
para o controle podem levar concluso de que o congresso facilmente prevalece. Os
estudos empricos do funcionamento dessas instituies, entretanto, indicam a
existncia de impasses, atrasos, conflitos e de barganhas, realizadas para se chegar a um
denominador comum.

76
4. O Controle Legislativo no Brasil
O presente captulo segue o mesmo esquema do captulo anterior: enumero e descrevo
aqui os instrumentos de controle existentes no Brasil e trago dados descritivos de alguns
deles, de modo a compor o quadro geral do controle horizontal realizado pelo legislativo
brasileiro. Apresento as variveis na mesma ordem e, sempre que possvel, o mesmo
tipo de dado.

Diferentemente dos EUA, entretanto, no h no Brasil uma produo emprica extensa.


Muitos dos temas tratados no captulo anterior ainda no foram investigados, como o
caso do controle informal. Por essa razo, boa parte dos dados aqui apresentados so
inditos e retirados do banco de dados que elaborei entre 2003-2005. Alm disso, h
processos de controle nos EUA que inexistem no Brasil. Quando isso ocorre, para
manter o paralelismo dos captulos, acrescentei uma nota sobre o instrumento ou
processo, indicando sua inexistncia. Ao final, apresento uma sntese dos instrumentos e
modelos de controle nos dois pases.

No Brasil, a Constituio de 1988 estabelece competncia exclusiva do Congresso


Nacional para fiscalizar e controlar os atos da administrao (Art. 49, inciso X). Os
regimentos internos das duas casas do congresso, por conseguinte, amparam e detalham
os procedimentos e instrumentos para a execuo desse controle. Tais processos e
instrumentos dizem respeito a aspectos organizacionais ou a aes que, mo dos
membros, individual ou coletivamente, incluem o campo das aes legislativas, o
acionamento de esferas externas de auditagem ou a esfera judicial.

Obviamente, a existncia de prerrogativas no se traduzir necessariamente em


atividades de controle rotineiras. Mas a tabela 4.1. demonstra que h atividade de
controle por meio de instrumentos formais e que elas tm aumentado significativamente
desde 1988, com relao ao somatrio das propostas apresentadas no congresso114. Esse
cmputo apresentado inclui somente as propostas apresentadas no plenrio: propostas
de controle compreendem convocaes de ministros (excludas as de comisses),
propostas de fiscalizao e controle e requerimentos de informao. Exclui, portanto,
114

Computo nmero de propostas e no dias de controle, que foi o indicador das pesquisas de Aberbach
(1990; 2001).

77
toda a atividade comissional de controle, como audincias pblicas, comisses
parlamentares de inqurito, convocaes e convites de autoridades para apresentarem-se
nas comisses e, obviamente, o controle informal. Note-se que o mesmo no ocorre com
os nmeros de propostas legislativas, apresentadas no seu total, uma vez que todas as
propostas devem ser apresentadas e lidas em plenrio antes de seguirem s comisses.
Portanto, a atividade de controle ainda mais significativa do que aqui apresentada.

Tabela 4.1. Proposies legislativas X proposies de controle, Brasil, 1988-2004


Ano

Proposies Legislativas*

Controle

Total

% do Total

1988

1286

106

1392

7.61

1989

3745

389

4134

9.41

1990

1902

377

2279

16.54

1991

3099

1337

4436

30.14

1992

1318

1073

2391

44.88

1993

1125

1101

2226

49.46

1994

646

640

1286

49.77

1995

2215

1757

3972

44.23

1996

1824

1152

2976

38.71

1997

1896

1174

3070

38.24

1998

1173

1081

2254

47.96

1999

3383

1879

5262

35.71

2000

2244

1391

3635

38.27

2001

2647

1495

4142

36.09

2002

1964

795

2759

28.81

2003

3837

1881

5718

32.90

2004

2551

1516

4067

37.28

Total

36855

19144**

55999

34.19

*Propostas legislativas compreendem o somatrio de propostas de emenda constitucional, projetos de lei


ordinrios e projetos de lei complementar. Excetuam-se requerimentos de carter administrativo ou
processual.
* Excludas 18 convocaes de ministros apresentadas pela Comisso Representativa do Congresso
Nacional.

O aumento do volume de controle tambm fato. Em 1988, as proposies de controle


representavam cerca de 8% do total de proposies iniciadas no Congresso. Da
promulgao da Constituio, em 5 de outubro de 1988, at 1994, o aumento foi de
quase 700%. Depois de 1995, o controle como porcentagem cai, embora permanea
acima dos 35% do total da atividade do Congresso. No governo Collor, ele aumenta
exponencialmente, permanecendo em cerca de 50% no ano de seu impeachment e
durante o mandato de Itamar Franco. O governo Fernando Henrique (1995-2002)

78
representa tendncia de queda nessa participao, com a exceo de um pico em 1998,
de cerca de 50%. Isso no do ponto de vista comparativo entre os governos, mas do
ponto de vista da participao do controle no total das atividades do Congresso.

Nos 16 anos investigados, o nmero de propostas de controle representam cerca de 35%


to total, indicando, portanto, o contrrio do que afirma ODonnell (1998). Inexistem no
Brasil estudos ou surveys que expliquem essa mudana de baixo volume para um
volume considervel de controle. Entretanto, algumas explicaes, de ordem externa e
interna, podem ser aventadas.

De ordem externa, a democratizao apresenta-se como fator importante. A passagem


do sistema autoritrio para o democrtico abriu a possibilidade de que os atores
polticos canalizassem recursos para compreender o funcionamento do Estado, como se
desenhavam as polticas pblicas e como se comportava a burocracia. Alm disso, a
liberdade de associao e de imprensa trouxeram benefcios. A primeira permitiu a
reorganizao da sociedade civil e diversificao de interesses organizados, e aumentou
a presso sobre os parlamentares para a vigilncia de iniciativas do governo que afetam
seus interesses. Mais ainda, muitas vezes os interesses organizados acionam os
parlamentares para chegarem a informaes que de outra forma no teriam, ou levariam
um longo tempo para conseguir. A segunda, a liberdade de expresso, favoreceu, na
imprensa, o surgimento de denncias ou alarmes que chamam a ateno dos
parlamentares para dados eventos.

Uma segunda explicao estaria ligada renovao de lideranas e ao aumento de


parlamentares da oposio. A bancada do PT, por exemplo, em 1987 era de 8 deputados
e nenhum senador. Em 1991, eram 16 deputados e 1 senador; em 1995, eram 25
deputados e 5 senadores; em 1999 eram 82 deputados e 7 senadores, e em 2003, eram
93 deputados e 14 senadores. Sem nunca ter participado das coalizes de governo at
assumir a presidncia, em 2003, o PT e outros partidos que tenham experimentado
expanso podem ter sido motores desse aumento do controle, ao constiturem-se como
oposio organizada e numericamente relevante.

79
Quanto a fatores internos, a prpria Constituio de 1988 e os regimentos, criados ou
reformulados na nova ordem constitucional115, representam os marcos normativos do
controle. De fato novo, o nico relevante foi a criao da Consultoria do Oramento, em
1993, a qual prov relatrios tcnicos na rea fiscal e oramentria. Criada aps o
escndalo dos anes do Oramento, ela assessora o Congresso no acompanhamento
oramentrio do poder executivo e durante a elaborao da lei anual oramentria, na lei
de diretrizes oramentrias e no plano plurianual.

Nas prximas subsees, detalharei as prerrogativas constitucionais e regimentais de


controle no congresso brasileiro116. O nico instrumento formal que no previsto na
Constituio a Proposta de Fiscalizao e Controle. Ela um pedido de fiscalizao da
administrao pblica, por meio da comisso permanente de fiscalizao e controle de
cada casa legislativa. Uma vez aprovada, ela se equipara a uma Comisso Parlamentar
de Inqurito, com amplos poderes investigativos.

Um de seus problemas, entretanto, que no tem a visibilidade pblica de uma CPI e


sobre ela no opera a presso da opinio pblica. Alm disso, como seus membros so
fixos, diferentemente das CPIs, cujos membros so indicados ad hoc pelos lderes, a
composio menos plural e no se beneficia do conhecimento, da experincia em
temas especficos e da disponibilidade de tempo dos parlamentares, como pode se
beneficiar a CPI. Esse instrumento, no captulo, estar agregado aos procedimentos para
se corrigir assimetria informacional, porque boa parte dos trabalhos de uma comisso
investigativa apropriar-se de informaes antes privilegiadas do executivo.

4.1. O Processo oramentrio e o poder autorizativo

As prerrogativas do Congresso brasileiro, em comparao ao norte-americano, so


muito mais modestas no que diz respeito alocao de recursos. Ali, o congresso aloca
recursos diretamente para programas, atividades, rgos. Durante o processo de
apropriao, que anual, so realizadas diversas audincias. Esse um momento

115

O Regimento do Senado Federal de 1970, mas foi readaptado em 1989 e sofreu alteraes em leis e
resolues posteriores. O da Cmara data de 1989.
116
O detalhamento constitucional consta do Apndice A; no Apndice B, trago o detalhamento
regimental sobre princpios e instrumentos de controle, nas duas casas legislativas no Brasil.

80
favorvel ao controle, porque o executivo, como depende dos recursos, mais
cooperativo. Embora o presidente norte-americano envie uma Budget Resolution, o
congresso faz a sua prpria resoluo, concorrente com a presidencial essa apenas
uma carta de intenes. o processo de apropriao realizado pelo Congresso - que
espelha os gastos pblicos, e no o processo oramentrio.

No Brasil, o processo oramentrio completamente distinto, e tambm o papel do


Congresso. O plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria
anual essa ltima, a que contm receitas e despesas da Unio so formulados e
enviados pelo executivo ao congresso. So, assim, projetos de origem do Executivo. O
congresso detm o poder de aprov-lo ou no , portanto, um poder de veto
legislativo, embora no exera esse veto, mas somente a prerrogativa de emendar tais
proposies. Embora estudos apontem as emendas oramentrias como um instrumento
de atendimento de clientela (Ames, 2002; Samuels, 2002; Pereira e Renn, 2003), o
somatrio de emendas oramentrias apresentadas no chega a 5% do total do
oramento, e muitas no chegam a ser executadas.

Isso porque a pea oramentria no mandatria: ela somente autorizativa. O


presidente tem discricionariedade de realizar o oramento como aprovado ou suspender
os gastos arbitrariamente (contingenciar), sem necessitar para isso da aprovao do
Congresso.

bem certo que a possibilidade de emendar o oramento um avano em relao ao


processo oramentrio pr-1988, quando o Congresso no podia alterar as peas
oramentrias, cabendo-lhe to-somente rejeit-las ou aprov-las no todo. E, embora o
presidente detenha o poder de suspender os gastos previstos, desde 1988, cada vez que
quiser remanejar gastos, iniciar programas, abrir novos crditos ou instituir fundos,
preciso a aprovao do congresso.

O poder de veto do legislativo foi aumentado na nova Constituio, em relao ao


perodo autoritrio, mas no o suficiente para dar ao legislativo poder de concorrer com
o executivo na alocao de gastos governamentais. Isso limita a ao legislativa e torna
o executivo menos colaborativo quando interpelado, porque no depende do legislativo

81
na mesma proporo que o governo norte-americano depende do congresso para o
desenvolvimento de suas atividades.

O mesmo diz respeito ao processo de autorizao de agncias, atividades e programas


do governo norte-americano. Nos EUA, o Congresso estrutura o poder executivo. No
Brasil, o presidente da repblica tem iniciativa privativa quanto estrutura do poder
executivo, cargos, salrios, organizao, criao e extino de rgos, estando implcito
que proposio de iniciativa do legislativo afetaria a independncia dos poderes (Const.
1988, Art. 61, pargrafo 1o.). Assim, o congresso est impedido, constitucionalmente,
de criar, estrututurar ou extingir rgos ou agncias do poder executivo.

Dito de outra forma, os processos que nos EUA ocorrem por meio de apropriao de
recursos pelo legislativo e de autorizaes de estruturao do executivo so, no Brasil,
de iniciativa exclusiva do presidente, que concentra esses poderes. Isso implica num
leque mais restrito de possibilidades de controle, e um desenho que favorece o poder
executivo, embora no queira dizer que o legislativo dispute jurisdio ou benefcios.

4.2. Processo de aprovao de autoridades

O processo de aprovao ou confirmao de autoridades envolve no s a qualificao


tcnica do nomeado, mas tambm uma oportunidade para se debater sobre polticas e
programas em curso de qualquer agncia ou instncia envolvida, ao lado daquelas
polticas, programas e posturas que o nomeado pretende adotar (James, 2002).

O sistema brasileiro previsto constitucionalmente em seu art. 52, inciso III. Do ponto
de vista processual, opera de maneira semelhante ao norte-americano: o presidente
envia uma mensagem ao senado, ela lida em plenrio e segue para a comisso de
jurisdio: a de Constituio, Justia e Cidadania recebe os nomes de magistrados e
ministros; a de Assuntos Econmicos recebe os indicados para diretoria do Banco
Central e algumas agncias reguladoras; a de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
recebe os embaixadores indicados e da Agncia Brasileira de Inteligncia - ABIN, e
assim por diante. As sesses so abertas - o que d espao para ativismo de grupos de

82
interesse e importante para que as nomeaes sejam debatidas pelo pblico117 - e as
votaes fechadas e os votos secretos, com exceo dos embaixadores, cujas sesses e
votos so fechados. O sistema tambm descentralizado, sendo que dificilmente um
membro aprovado na comisso no o no plenrio.118

Entretanto, existem diferenas fundamentais entre os dois sistemas e, em perspectiva,


tornam o sistema brasileiro mais modesto. Uma diferena relevante que no Brasil a
constituio e leis ordinrias demandam a confirmao em um nmero limitado de
cargos e deixa o restante para o presidente. Nos EUA, a lgica inversa todos os
cargos, exceto os proibidos em lei, so submetidos aprovao pelo senado. Assim, os
membros do gabinete, promoes de militares e do corpo diplomtico so aprovados
pelo Senado norte-americano. No Brasil, o mesmo no ocorre: os militares no passam
pelo crivo do Senado119; nem ministros120; nem as promoes de corpo diplomtico
somente a designao para misses no exterior; nem juzes de cortes federais.

No Brasil, so 36 tipos de cargo (Apndice C), e desde 1998 foram iniciados 882
processos de nomeao de autoridades no Senado, 58,8 por ano. A taxa de aprovao
no Brasil 97% dos casos, 1.1% rejeitadas e 1.5% retiradas121 pelo presidente - alta,
embora no esteja longe de padres internacionais, com 94% na Argentina e mais de
90% nos EUA. A mdia de dias tambm indica um processo rpido 34.6 dias (Lemos
e Llanos, 2005).

Entretanto, apenas 44% das nomeaes acontecem dentro desse perodo. 29% levam at
duas vezes esse tempo, ou 69.2 dias, 13% levam entre duas a trs vezes essa mdia, e
117

Casos recentes so o de Armnio Fraga, ex-presidente do Banco Central durante o governo FHC, e exassessor de George Soros, que foi indagado por senadores sobre conflito de interesses; o do Ministro da
Suprema Corte, Joaquim Barbosa, cujo nome foi criticado por movimentos feministas, que se
mobilizaram contra sua nomeao por ter sido acusado de violncia contra sua ex-mulher; e de Jos de
Alencastro, indicado para o Tribunal Superior Militar, acusado por organizaes de direitos humanos de
saber de casos de tortura, no seu batalho, nos anos de 1997 e 1998. Todos foram confirmados, apesar da
exposio pblica e da presso da imprensa e dos lobbies (Lemos e Llanos, 2005).
118
Uma conseqncia disso que algumas comisses se especializam em nomeaes e tm a maior parte
de suas atividades ligadas a essa atividade. Em 2000, a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa
Nacional teve 19 reunies, 18 das quais devotadas para sesses de sabatina de autoridades, a de InfraEstrutura teve 7 reunies para confirmao de autoridades, contra 6 para debates legislativos (Lemos,
2002).
119
Prerrogativa exclusiva do presidente. Art. 61, pargrafo 2o.
120
Art. 84 da CF de 1988.
121
A lgica da retirada de nomeaes segue a um critrio poltico: Lula retirou trs nomeaes de
embaixadores nomeados por Cardoso; Cardoso retirou dois embaixadores e um ministro do Tribunal
Superior do Trabalho indicado por Itamar Franco; Franco retirou uma nomeao de Collor

83
14% levam mais de trs vezes esse tempo, ou mais de 105 dias. Os mais rpidos so os
atores-chave para o mercado Banco Central e agncias regulatrias -, levando somente
cerca de duas semanas para serem aprovados; e os ministros do Supremo Tribunal
Federal, com 19 dias. Os embaixadores so os mais contenciosos e, alm de representar
60% das nomeaes, levam uma mdia de 75 dias para serem aprovados.

Entretanto, isso no quer dizer que o papel do Brasil seja deferencial ao presidente,
porque racional que o presidente antecipe as reaes do congresso e tome decises
levando em considerao as preferncias desse ltimo. Assim como no sistema norteamericano, em que o tempo que se leva para aprovar um nome indicador do nvel de
oposio entre os poderes, no Brasil tambm h variao significativa entre o tempo que
se leva para aprovar determinadas autoridades. No h porque se imaginar que o
processo de formao de governo no Brasil, a partir de benefcios colaterais como
cargos ministeriais e emendas oramentrias, exclua nomeaes para cargos
fundamentais como diretores do Banco Central, ministros do Supremo Tribunal Federal
e cortes superiores, ministros do Tribunal de Contas da Unio, Procurador-Geral da
Repblica e presidentes e diretores de agncias reguladoras. A idia de acomodao de
interesses, ao contrrio, refora essa hiptese. 122

4.3. Impeachment
No Brasil, a Cmara tem o poder de autorizar a instaurao de processo contra o
presidente e o vice-presidente da repblica e os ministros de estado, enquanto o Senado
processa e julga o presidente e outras autoridades, como nos EUA embora ali tambm
o leque de cargos sujeitos ao impeachment seja maior, como o caso de magistrados123.
Em 1992, o ex-Presidente Collor teve sua autorizao de impeachment aprovada na
Cmara dos Deputados e, apesar da renncia, o Senado prosseguiu o julgamento e
cassou seus direitos polticos por 8 anos.

4.4. Poderes investigativos

122

Como demonstra o ltimo ano de governo FHC (1998), em que o nmero de dias do processo chegou
a 102 em 84 casos, as dificuldades podem estar em movimento dentro da coalizo, que se reorganiza em
anos eleitorais para estabelecer estratgias quanto ao governo seguinte.
123
CF 1988, Arts. 51 e 52.

84
O instrumento mais conhecido talvez sejam as comisses parlamentares de inqurito CPIs, com poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, previstas no art.
58 da CF, e com redao inalterada com relao Constituio de 1946: podem ser
criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou
separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros, para a apurao
de fato determinado e por prazo certo.124 Suas concluses podem ser encaminhadas, se
for o caso, ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal
dos infratores. As CPIs precisam de 1/3 de assinaturas de deputados ou senadores para
se constiturem e podem ser mistas.

Nem sempre ela instalada exclusivamente com o fim de apurar irregularidades: muitas
vezes uma CPI instalada para se angariar benefcios eleitorais ou prestgio com um
grupo de interesse; como estratgia da oposio para desgastar a imagem do governo;
para se conseguir benefcios polticos, de barganha com o governo; como forma de
pressionar outro grupo a retardar ou suspender investigaes em outra arena, at mesmo
outra CPI; para impedir a instalao de outra comisso, dado o limite de cinco CPIs
trabalhando simultaneamente. A composio da CPI realizada por indicao das
lideranas e proporcional representao partidria da respectiva casa. Os principais
papis, de relator e de presidente, so negociados entre as maiorias mais slidas. Caso
os lderes dos maiores partidos no indiquem membros, ela se inviabiliza.

Quanto ao volume de CPIs na Cmara e no Senado, percebe-se que ambos apresentam uma
atividade equilibrada quanto ao nmero, com uma mdia de CPIs sendo apresentada a cada
dois meses. Mas o Senado tem um percentual de instalao maior e conclui mais CPIs do que
a Cmara - 86% das comisses do Senado so instaladas, contra 77% na Cmara -, e o
Senado conclui 71% das CPIs que so instaladas. Na Cmara, o percentual de concluso de
CPIs instaladas de 53% (tabela 4.2.).

Quanto aos perodos mais contenciosos, a maioria dos casos de CPIs no-instaladas (70%), na
Cmara, ocorreu no perodo ps-88 (Figueiredo, 2001). J no Senado Federal, 60% das no124

So amparadas tambem, pelas Leis ordinrias no. 1.579. de 1952, e no. 10.001, de 2000 e, no que
tange ao sigilo das operaes financeiras, na Lei Complementar no. 105, de 2001.

85
instaladas se deram especificamente no perodo do governo FHC. Durante o governo Collor,
foram 17 propostas, todas instaladas, e 15 concludas com relatrio, configurando-se o
perodo mais contencioso e mais produtivo, do ponto de vista da concluso de CPIs
(Calcagnotto, 2005).

Tabela 4.2. Resultados das Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs), Brasil, 1946-2000
Cmara dos Deputados
(1946-1999)
Instaladas*

303
77%
Concludas com relatrio

207
53%

Concludas sem relatrio

91
23%

No instaladas

Total

89
23%
392
100%

Senado Federal
(1952-1964)
e (1988-2000)
45
86%
37
71%
8
15%
7
14%
52
100%

Total por
0.76
0.65
parlamentar
Fonte: Adaptao da autora a partir de Figueiredo (2001:696) e Calcagnotto (2005:180-181). Leitura na vertical.
* concludas e no-concludas no somam 77% porque 1,3 encontravam-se em andamento.

As comisses permanentes podem tambm receber representaes ou queixas de


quaisquer pessoas sobre atos ou omisses de autoridades e entidades pblicas e dar os
encaminhamentos necessrios. Nesse caso, apresentar relatrio com sugestes quanto
s providncias a serem tomadas pela Comisso, pela Mesa Diretora ou pelo Ministrio
Pblico. O relatrio ser discutido e votado na Comisso, e deve concluir por projeto de
resoluo a ser aprovado pelo plenrio da Casa respectiva, caso haja providncia a ser
tomada por outra instncia que no a prpria Comisso. 125

Outro instrumento investigativo com grandes poderes, como anteriormente dito, a


proposta de fiscalizao e controle, tambm utilizada para corrigir assimetrias

125

Art. 96 do Regimento Interno do Senado Federal. Regimento Interno da Cmara dos Deputados, art.
35, 4O.

86
informacionais e, portanto, ser analisada conjuntamente com os requerimentos de
informao e as convocaes de ministros, na prxima seo.
4.5. Instrumentos legislativos para obteno de informaes
Formalmente, o principal auxiliar do Congresso Nacional no controle externo (art. 70 a
75) o controle fiscal, financeiro e contbil o Tribunal de Contas da Unio - TCU.
Suas atribuies incluem auditagem e investigaes e contribuem para reduzir a
assimetria informacional com anlises e avaliaes de polticas pblicas.

Um tero de seus nove ministros escolhido pelo presidente, com aprovao do


Senado, e dois teros pelo congresso nacional. Ele est constitucionalmente obrigado a
apresentar relatrios trimestrais e anuais de suas atividades ao Congresso. Um dos
destaques a prestao anual de contas do Presidente da Repblica, que deve ser
aprovada pelo congresso, ouvido o TCU. As propostas de fiscalizao e controle, CPIs,
comisses permanentes e at membros individuais tambm podem propor o
acionamento do TCU para realizao de auditorias e processos investigativos.

O TCU existe desde 1890, criado pelo Decreto 966-A, e desde ento vem acumulando
prerrogativas. A partir de 1988, passou a realizar auditoria de natureza operacional
(artigo 71, inciso IV) de programas de governo, uma avaliao ex post. Mas aps 1998,
com a sistematizao de procedimentos, metodologias e tcnicas, tem ampliado suas
avaliaes, em decorrncia de acordo de cooperao tcnica firmado com o Reino
Unido. Em 2000, o TCU fez um diagnstico de sua atuao e vem implementando
alteraes em sua estrutura e processos de trabalho, inclusive com a criao de uma
Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de programas de governo. Os relatrios finais
trazem recomendaes e os gestores dos programas devem apresentar, em 60 dias aps
a apreciao, plano de trabalho com informaes relativas s atividades, numa fase que
vai alm do diagnstico e monitora a implementao das mudanas sugeridas at 24
meses aps a apreciao do relatrio de auditoria.

Em 2002, foram realizadas 1.204 auditorias pelo TCU, 33% a mais do que em 2001
(n=900) e 37% a mais do que em 2000 (n=877). Do total, 494, ou 41%, decorreram de
solicitaes do Congresso Nacional. Em 2002, o oramento do TCU foi de 583 milhes

87
de reais, e a economia prevista foi de quase 4 bilhes de reais - 756 milhes das
condenaes em dbito e 3,2 milhes de economia potencial. O nmero previsto de
funcionrios de 2.120, dos quais 1.260 na rea de controle externo, entre tcnicos e
analistas (TCU, 2003).126
Alm do apoio do TCU, o congresso dispe de trs instrumentos formais para corrigir a
assimetria informacional127. O primeiro deles o requerimento de informao, possvel
de ser usado tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado Federal. Ele feito por
escrito e apresentado no plenrio de uma das casas, onde lido e submetido votao, e
deve ser aprovado por maioria simples128. Os requerimentos de informao no podem
conter pedido de providncia, consulta, sugesto, conselho ou interrogao sobre
propsito da autoridade a quem se dirija e, para todos os efeitos, se equiparam ao pedido
de remessa de documentos. A recusa ou no-atendimento do pedido no prazo de 30 dias,
bem como a prestao de informaes falsas, importa em crime de responsabilidade .
Os requerimentos de informao aparecem quantitativamente como os instrumentos
preferidos: desde a promulgao da Constituio, em outubro de 1988, at 31 de
dezembro de 2004, foram apresentados 15.341 requerimentos de informao na Cmara
dos Deputados e 3.097 requerimentos de informao no Senado Federal, totalizando
18.438129. A tabela 4.3. traz a quantidade de uso dos requerimentos de informao, por
governo. A disposio foi feita a cada dois anos para facilitar a comparao dos dados
absolutos, uma vez que, para efeito da pesquisa, somente Fernando Henrique Cardoso
teve mais do que dois anos de mandato. Como vemos, o governo menos inquirido foi o
de Sarney.

Um incentivo para o uso dos requerimentos o baixo custo para sua apresentao.
uma ao predominantemente individual. Basta apresentar sua proposio, que ser lida
e aceita, e posteriormente encaminhada ao ministrio ou rgo devidos. Aps trinta
126

Um indicador da efetividade das recomendaes sua incorporao aos programas e polticas


avaliados. Nos EUA, esse percentual de 83%. No Brasil, variou de programa a programa, com 80% na
auditoria de tuberculostticos; 50% do Aedes Aegipty; 68% da auditoria no Fundo Nacional de EducaoFNDE; 76,5% na rea de transferncia desse Fundo, economizando 4,4 milhes entre 1999-2001;
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente-IBAMA, 63% (Relatrio TCU, 2003).
127
Art. 50 da Constituio Federal de 1988.
128
Depois de lido, encaminhado para um dos membros da Mesa Diretora e no segue para comisses
temticas - para que seja feito um parecer. Caso seja favorvel, o pedido de informaes enviado ao
ministro especfico.
129
As informaes so retiradas dos portais de informao das duas Casas e cotejados com os da
Subsecretaria de Informaes Legislativas do Senado Federal.

88
dias, recebe-se a informao. No h, portanto, a necessidade de negociar nas instncias
formais lideranas, comisses, blocos, partidos o apoio para essa iniciativa, ou que
submeter a voto de maioria. O requerimento tambm no altera o status quo e, assim, o
Congresso no incorre tambm no risco de alterar as polticas pblicas numa direo
desconhecida. No gera obrigaes ou custos. Isso no quer dizer que no seja uma ao
real de controle. Ele pode ser um instrumento estratgico de importncia, ao abordar
assuntos sensveis, e para se barganhar aes legislativas ou alocao de recursos.

Tabela 4.3. Requerimentos de informao, por governo, Brasil, 1988-2004


Governo
Sarney*
(1988-1989)
Collor **
(1990-1992)
Itamar
(1992-1994)
FHC 1
(1995-1996)
FCH 2
(1997-1998)
FHC 3
(1999-2000)
FHC 4
(2001-2002)
Lula 1
(2003-2004)
Total

Cmara
401

Senado
67

Total
468

2260

396

2656

1369

322

1691

2173

624

2797

1891

288

2179

2870

323

3193

1944

245

2189

2433

832

3265

15.341

3.097

18.438

*Sarney: a partir de outubro de 1988.


** Collor: at setembro de 1992.

O segundo instrumento formal previsto art. 50 da Constituio a convocao de


ministros de Estado para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto
previamente determinado. Ele pode fazer-se acompanhar de assessores, embora esses
no tenham direito de interferir no debate. Sempre que o ministro de Estado preparar a
exposio por escrito, dever encaminhar o texto ao presidente das Casas com
antecedncia de trs dias, para prvio conhecimento dos parlamentares. A sesso em
que a autoridade comparecer ser dedicada exclusivamente a sua explanao e, se
necessrio, poder ser prorrogada ou convocada uma segunda reunio. Sua ausncia
sem uma justificativa adequada crime de responsabilidade e o presidente de cada Casa
promover a instaurao do procedimento legal cabvel no caso.

89

A convocao de ministros utilizada com parcimnia pelo plenrio das casas


legislativas, como demonstra a tabela 4.4. Entre 1988 e 2004, foram 201 convocaes
apresentadas na Cmara e 126 no Senado: um total de 344 em dezesseis anos menos
de 1 convocao por parlamentar na Cmara, e 1.5 no Senado, apesar da aparncia de
que a Cmara domina o cenrio.

Relembro que as convocaes de ministros e outras autoridades nas comisses, onde


essa uma prtica comum, no esto includas. Tambm comum os parlamentares,
pelo que chamam de cortesia parlamentar, no apresentarem um requerimento de
convocao, mas fazerem um convite para que o ministro comparea ao plenrio e
explique determinada poltica. Esses convites no constam do sistema de informtica do
congresso como requerimentos e, portanto, no constam desse quantitativo.

Tabela 4.4. Convocaes de ministros, Brasil, 1988-2004


Ano
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Total

Cmara
2
9
8
19
4
4
3
21
6
10
8
14
8
14
30
24
17
201

Senado
9
4
1
13
9
7
4
18
8
9
4
3
5
5
7
15
5
126

Congresso Nacional
0
0
0
1
3
0
0
2
3
0
0
5
3
0
0
0
0
17

Total
11
13
9
33
16
11
7
41
17
19
12
22
16
19
37
39
22
344

H tambm um aumento da atividade ao longo dos anos, com um incremento bastante


significativo de 2001 em diante, e um pico de atividade em 1995 e 2003. Assim, embora
a mdia de pedidos de comparecimento de ministros seja de 22 ministros por ano um

90
ministro a cada quinze dias, durante o funcionamento ordinrio das duas Casas130 -,
pode-se constatar que h uma variao bastante significativa desse nmero.

O terceiro instrumento analisado para corrigir assimetria informacional mas que


tambm um instrumento investigativo so as propostas de fiscalizao e controle.
Elas podem atingir inclusive a administrao indireta. Ter que ter objeto definido e
seus resultados sero encaminhados Advocacia-Geral da Unio ou ao Ministrio
Pblico, para que esses promovam a responsabilidade civil ou criminal por crimes
apurados e adote medidas corretoras. Em 1993, definiu-se sua jurisdio na comisso de
fiscalizao e controle.131

As propostas de fiscalizao e controle aparecem em nmero bem mais modesto.


Somaram, na Cmara dos Deputados, 337 propostas apresentadas ao longo dos 15 anos
de democracia, uma mdia de 22 por ano, 0.7 por deputado; enquanto no Senado
totalizaram 16, cerca de 1 por ano e 0.2/ senador. Na tabela 4.5., temos a distribuio
anual das propostas. Excetuando-se os anos de 1988 e 1989, anos do governo Sarney, h
uma constncia de controle acima de 40 propostas por binio de governo na Cmara, e
um aumento constante, a partir de 1997, das iniciativas desse tipo de controle no
Senado, embora seja parcamente utilizado nessa instituio. Os ltimos dois anos,
referentes ao governo Lula, so aqueles em que esse instrumento mais utilizado.

notria a variao na freqncia com que as propostas de fiscalizao e controle,


convocaes de ministro e requerimentos de informao so usados. Por que essa
diferena numrica? Da mesma forma como a apresentao do requerimento tem um
baixo custo para o parlamentar existe pouco envolvimento, no h exclusividade na
sua conduo e a tarefa de seguir o resultado pode ser delegada a um assessor, o mesmo
no se pode dizer da proposta de fiscalizao e controle e das convocaes de ministro.
As primeiras tm, necessariamente, de ter o veredicto de uma comisso, um relatrio
prvio por ela aprovado e um plano de trabalho, e as convocaes devem ser aprovadas
em plenrio, portanto com voto da maioria dos membros. J o requerimento de
informao no submetido a voto e, portanto, a maiorias, seja em plenrio ou

130

O Congresso funciona ordinariamente de 15 de fevereiro a 30 de junho, e de 1o. de agosto at 15 de


dezembro.
131
Art. 102, Regimento do Senado Federal.

91
comisso. Ele lido e simplesmente despachado para a Mesa. Se deferido,
diretamente encaminhado autoridade devida. Enfrenta menos pontos de veto e por isso
um instrumento mo de todos os parlamentares, independentemente do tamanho de
bancadas ou de recursos de poder dentro do congresso.

Tabela 4.5. Propostas de fiscalizao e controle por casa legislativa, Brasil, 1988-2004
Ano
Cmara
Senado
Total
1988
0
2
2
1989
0
0
0
1990
1
0
1
1991
37
0
37
1992*
19
0
19
1992**
16
0
16
1993
19
1
20
1994
11
0
11
1995
39
0
39
1996
18
0
18
1997
30
1
31
1998
12
0
12
1999
22
3
25
2000
21
0
21
2001
24
3
27
2002
15
1
16
2003
23
2
25
2004
30
3
33
Total
337
16
353
* Collor
** Itamar Franco

As propostas de fiscalizao e controle, por seu turno, exigem dedicao e podem, ao


curso de seu desenvolvimento, sair do controle dos atores e tomar um rumo indesejvel,
como uma CPI. um procedimento longo, de carter investigativo, coletivo,
diferentemente do requerimento de informao, clere e de carter individual, e que
existe praticamente para corrigir assimetrias informacionais.

4.6. Audincias pblicas

As audincias pblicas so outro instrumento importante para corrigir essas assimetrias.


Previstas no art. 58 da Constituio Federal de 1988, as audincias so realizadas tanto
para instruir matria, tratar de assunto de interesse pblico relevante, quanto para
realizar o controle e poder ser realizada inclusive por solicitao de entidade da

92
sociedade civil, sindicatos, associaes e solicitar depoimento de qualquer autoridade ou
cidado. Os depoimentos devem ser prestados por escrito e de forma conclusiva.

Os dados aqui apresentados cobrem todas as audincias realizadas no perodo de 1988 a


2004 para o Senado, e de 1995 at 2004 para a Cmara dos Deputados. No total, foram
1.495 audincias, 865 das quais ocorridas na Cmara e 630 no Senado, exclusivamente
no seu sistema de comisses.

Um primeiro fato a se notar, a partir da tabela 4.6., uma considervel mudana


quantitativa no comportamento das casas legislativas a partir de 1995. Mesmo levandose em considerao somente o Senado, porque o nico que tem quantitativos para os
governos anteriores, percebe-se que o nmero de audincias dos governos Sarney,
Collor, Itamar, com mdias de 24 audincias por ano no Senado, aumenta quase 600%
no primeiro governo FHC (N=113) e 1.200% no segundo governo FHC (N=266),
cumulativamente. O governo Lula, com apenas dois anos de mandato representados,
representa um aumento de cerca de 800% (N=180) com relao mdia dos trs
primeiros governos ps-1988.

Tabela 4.6. Audincias pblicas por governo e casa legislativa, Brasil, 1988-2004

Sarney (1988-1999)
Collor (1990-1992)
Itamar (1992-1994)
FHC 1 (1995-1998)
FHC 2 (1999-2002)
Lula (2003-2004)
Total
Mdia por Cmara/ano
(1995-2004)
Mdia/ parlamentar

Cmara

Senado

Total

missing
missing
missing
386
363
116
865
48.06

21
28
22
113
266
180
630
35.00

21
28
22
499
629
296
1495
83.06

0.09

0.69

Mdia/
parlament
ar

Mdia/
governo

0.84
1.05
0.49
2.40

124.75
157.25
148.00*

*Dois primeiros anos de governo. Os demais representam 4 anos de governo.

Esse mais um indicador relevante de que a atividade de controle tem aumentado nos
ltimos anos e representa tendncia semelhante aos outros trs instrumentos analisados
nessa seo e ao que ocorre no sistema norte-americano, embora o volume total de
audincias ali seja muito superior. Se compararmos as mdias por governo, levando-se

93
em considerao os anos de 1995-2002, nota-se um incremento de 20% do primeiro
para o segundo governo FHC. O governo Lula aparece com 180 audincias em dois
anos de governo. Mantida a tendncia desses dois primeiros anos, o governo Lula ter
um aumento de 90% do nmero de audincias pblicas realizadas, se comparado ao
segundo governo FHC.

Em virtude da falta de um padro de tempo de governo a partir da promulgao da


Constituio, so 15 meses de governo Sarney, 34 de Collor, 26 de Itamar, 96 de FHC e
24 de Lula -, fiz uma mdia mensal das audincias ocorridas no Senado, exclusivamente
- porque para onde existem dados de todos os governos ps-88 - e a demonstrao do
antes afirmado: h uma tendncia bastante acentuada do aumento das audincias
pblicas e o governo Lula aquele em que se realiza um maior nmero de audincias
(figura 4.1.).

8.00
7.00
Mdia mensal

6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
Sarney

Collor

Itamar

FHC 1

FHC2

Lula

Governo
Audincias Pblicas

Figura 4.1. Mdia mensal de audincias pblicas por governo, Senado Federal, Brasil,
1988-2004
As audincias englobam temas diversos. A tabela 4.7. traz a distribuio das audincias
pblicas por tema. A atividade que mais sofre acompanhamento do congresso brasileiro
a atividade econmica, que representa, sozinha, 17% do total de audincias.
Curiosamente, essa rea justamente a mais relegada pelo parlamento da elaborao de
leis. Na arena legislativa, o congresso em geral fixa-se em temas da rea social,
delegando ao executivo a legislao que afeta o funcionamento do mercado e outras,

94
como a de defesa, relaes exteriores e infra-estrutura (Figueiredo e Limongi, 2001).
Esse comportamento do legislativo pode ser entendido como estratgico, como forma de
melhor lidar com assimetrias informacionais e os recursos de poder (Morgenstern e
Nacif, 2002).

Tabela 4.7. Temas das audincias pblicas por casa legislativa, Brasil, 1988-2004*

Missing
Previdncia
Habitao
Indgena
Assistncia Social
Judicirio
Agrario
Cincia e Tecnologia
Defesa
Gesto Pblica
Segurana Pblica
Indstria
Trabalho
Direitos Civis
Relaes Exteriores
Agricultura
Meio Ambiente
Educao
Sade
Infra-Estrutura
Econmica
Total

Cmara
5
8
10
16
15
5
32
20
22
28
40
42
37
49
31
69
62
57
88
116
113
865

% total
0.33
0.54
0.67
1.07
1.00
0.33
2.14
1.34
1.47
1.87
2.68
2.81
2.47
3.28
2.07
4.62
4.15
3.81
5.89
7.76
7.56
57.86

Senado
10
9
8
3
18
31
5
21
22
20
11
11
16
7
44
8
17
82
51
80
156
630

% total
0.67
0.60
0.54
0.20
1.20
2.07
0.33
1.40
1.47
1.34
0.74
0.74
1.07
0.47
2.94
0.54
1.14
5.48
3.41
5.35
10.43
42.14

Total
15
17
18
19
33
36
37
41
44
48
51
53
53
56
75
77
79
139
139
196
269
1495

% total
1.00
1.14
1.20
1.27
2.21
2.41
2.47
2.74
2.94
3.21
3.41
3.55
3.55
3.75
5.02
5.15
5.28
9.30
9.30
13.11
17.99
100.00

*Cmara: 1995-2004; Senado: 1988-2004.

Entretanto, os dados de audincia pblica mostram que, se o primeiro passo a


delegao, o legislativo, posteriormente, acompanha as aes e busca informar-se nas
reas estratgicas em que o executivo detm prerrogativas especiais e recursos mais
abundantes para a tomada de decises. As reas sociais tambm no so esquecidas,
embora no de forma dominante. Se somarmos educao, sade, meio ambiente, temas
indgenas, previdncia e assistncia social e trabalho, teremos cerca de 30% das
audincias realizadas, um tero. Se somarmos rea econmica, agricultura, indstria,
infra-estrutura, relaes exteriores e defesa nacional, teremos cerca de 48% da
audincias.

95
Uma melhor ilustrao das prioridades do Congresso no que diz respeito ao controle
realizado por audincias pblicas est disposta na figura 4.2. Os trs principais temas de
interesse esto em reas ligadas economia ou ao desenvolvimento econmico: a
prpria rea econmica macroeconomia, especialmente -, infra-estrutura (transportes,
energia, telecomunicaes) e agricultura. Eventualmente, pode-se pensar inclusive em
relaes exteriores como complementar, tambm, rea econmica, uma vez que
muitas das discusses ocorridas tratam justamente de integrao regional no Mercosul
ou ALCA. Sade, Educao e Meio Ambiente, temas considerados clssicos para o
Congresso, tambm representam fatia significativa do controle132.

180
N de audincias pblicas

160
140
120
100

Cmara

80

Senado

60
40
20

m
ic
a

ra
tu
st
ru
-E

fra

In

ei
o

Ec
on

e
d

Ed

uc

Sa

o
a

te
en
Am
bi

ul
tu
r ic
Ag

R
el

es

Ex
t

er
io

re

ra

rea

Figura 4.2. Temas preferenciais do controle legislativo nas audincias pblicas, Brasil,
1988-2004
Tambm podem-se observar preferncias camerais quanto aos temas fiscalizados: a
Cmara concentra-se na rea social e mantm especial interesse pela questo fundiria e
conflitos agrrios, questes de administrao pblica, segurana pblica, trabalho,
direitos civis, meio ambiente, agricultura e sade. O Senado destaca-se por seu interesse
nas questes econmicas, defesa, relaes exteriores, cincia e tecnologia, controle do
judicirio e previdncia social.
132

No Livro de cdigo do Brasil, apresentado ao final como Apndice F, trago tanto a listagem das
comisses da Cmara e do Senado onde se realizaram as audincias como as detalhamento da
classificao de cada tema.

96

4.7. Sobre controles informais - uma nota

No captulo sobre os EUA, foram mostrados dados sobre os controles informais,


atividade exercida por meio de visitas, telefonemas e encontros entre as burocracias
legislativa e executiva, ou entre membros do congresso e a burocracia executiva.
Embora as entrevistas concedidas indiquem a existncia de controles informais, elas
indicam que os parlamentares brasileiros, assessores parlamentares e assessores do
poder executivo no enxergam os contatos informais como efetivamente de controle,
embora reconheam a formao de redes complexas que constroem um universo
informal. Esse dado teria de ser investigado mais profundamente, por meio de surveys
em ambas as burocracias e com os parlamentares, mas permanece uma incgnita no
Brasil.

4.8. Consideraes finais

A principal contribuio desse captulo ser a contra-prova emprica da teoria de


O`Donnell (1998) de que as novas democracias so hermticas ao controle legislativo.
Talvez possa ser questionadas as finalidades dos atores, o grau de profundidade de
controle, se atingem ou no o objetivo de sanar desvios na administrao pblica.
Entretanto, demonstro no somente que existem institucionalidades para o controle do
executivo pelo parlamento, mas que essas institucionalidades esto em uso, e com uma
tendncia a seu incremento. Resumo os principais achados empricos desse captulo:

i) existncia de instrumentos ativos no sistema brasileiro para o controle horizontal


do poder executivo e tendncia ao aumento do volume de controle nas ltimas
dcadas;
j) amparo constitucional para a atividade de controle, ampliado pelos regimentos
internos das casas;
a) ausncia de mecanismos de controle que digam respeito estruturao do poder
executivo e apropriao compulsria de recursos;
k) existncia de rgos auxiliares do legislativo para essa atividade de controle,
que auxiliam o congresso nos processos de coleta e anlise de informaes;

97
b) participao ativa na confirmao de autoridades, embora mais modesta com
relao ao volume e ao tipo de autoridade, se comparada ao sistema norteamericano;
l) ausncia de estudos que tratem do controle informal;
m) o controle formal pode dar-se processualmente na confirmao de autoridades,
impeachment, processos de autorizao ou apropriao - como nos EUA,
embora seja bem mais amplo naquele pas; ou pontualmente, com pedidos de
informao, audincias pblicas, propostas de fiscalizao e controle e
convocaes de ministros;
n) a unidade mais freqente o requerimento de informao e por isso analisado
nos captulos seguintes, ao lado das convocaes de autoridade, propostas de
fiscalizao e controle e das audincias pblicas, propostas operacionalizveis,
manifestas, formais. Embora no compreendam a totalidade do controle, so
capazes de capturar uma parte numericamente significativa da atividade;
c) mais propostas que podem ser iniciadas no plenrio do que na comisso. So
sistemas que trabalham de maneira distinta: centralizado no plenrio, no caso do
Brasil, descentralizado nas comisses, nos EUA;

Do ponto de vista terico, as normas e dados empricos apontam para um sistema com
menos instrumentos disponveis para punir diretamente o executivo, seja na distribuio
de recursos, na sua estrutura organizativa, nas escolhas de autoridades ou na troca de
informaes. As divises de direitos e prerrogativas favorecem desproporcionalmente o
executivo: no somente na arena legislativa ele concentra poderes, mas tambm no que
diz respeito ao seu enclausuramento em relao s aes do poder legislativo. Assim,
embora se reconhea que esse ltimo tem capabilidades para interpelar autoridades e
requerer informaes e documentos, no tem para afetar de maneira significativa a
estrutura do Estado e o planejamento das atividades governamentais. Certamente que
pode haver influncia de determinados parlamentares de maneira informal. Mas, do
ponto de vista das institucionalidades formais, o legislativo no pode definir as polticas
pblicas, a no ser marginalmente, o que d ao executivo condies de impor suas
preferncias.

98
4.9. Resumindo as diferenas e semelhanas de EUA e Brasil

Da exposio realizada nesse captulo e no anterior, pode-se perceber semelhanas e


diferenas significativas entre os dois sistemas. A anlise aqui no busca classificar
sistemas em melhores ou piores, segundo uma literatura que, de carter normativo, em
geral compara instituies de um pas com os resultados do funcionamento de
instituies em outros. Dessa forma, perde-se a dimenso dos conflitos e acomodaes,
bem como a oportunidade de explicar por que so diferentes os resultados. O objetivo
aqui sistematizar os desenhos institucionais e dados empricos apresentados nesse
captulo e no anterior, de modo a se ter um quadro comparativo satisfatrio. Para isso,
utilizo-me de classificaes prprias, que localizam os sistemas de controle por suas
caractersticas e no pelo que deveriam ser.

Do ponto de vista da justificativa legal, o sistema de controle horizontal norteamericano seria jurisprudencial, em que um terceiro poder, o judicirio, teve e tem papel
fundamental na definio de papis a serem desempenhados pelo executivo e pelo
legislativo, no exerccio do controle. Jurisprudencial porque muitas das atribuies do
congresso esto calcadas em decises da Suprema Corte para resolver problemas de
jurisdio e de prerrogativas entre os poderes. E embora muitas leis tenham sido
aprovadas para defender prerrogativas do Congresso ou de indivduos que colaboram
com o Congresso, essa legislao uma maneira de antecipar que a Suprema Corte no
defina sempre em favor do poder executivo.

O sistema de controle horizontal brasileiro, por sua vez, seria um modelo


constitucionalista. Os instrumentos e direitos esto explicitamente colocados pela
Constituio de 1988 e h pouca interferncia do poder judicirio sobre as decises.
Diria que h menos ambigidade do que no sistema norte-americano, ainda que
reconhea existir extenso suporte legal que objetiva reduzir tais ambigidades com os
relatrios obrigatrios, os inspetores gerais, o poder de subpoena, a lei de proteo dos
whistleblowers, os vetos legislativos etc.

Numa anlise comparativa mais genrica, o sistema norte-americano pode ser


classificado como um modelo de controle horizontal com nfase nos processos de
governo. O que chamo de processos de governo diz respeito a dois aspectos: a) alocao

99
de recursos determinao quantitativa e qualitativa de gastos a serem executados pelo
governo; e b) a organizao, estruturao e distribuio de cargos, agncias e rgos do
poder executivo. So de mais longo prazo e afetam a estrutura do Estado.

No primeiro caso, a alocao de recursos, o congresso norte-americano tem papel


fundamental na deciso sobre os gastos: ele quem decide, em ltima instncia, valores
referenciais a serem despendidos pela administrao e em que sero gastos esses
valores. Durante as discusses no Congresso sobre essa alocao, permitido
questionar resultados anteriores e buscar promessas do governo quanto a desempenhos
futuros. De forma que o controle se realiza durante as audincias de apropriao, para
que o governo preste contas com mais clareza e mais cooperativamente das
atividade de governo em determinado ano.

No caso da organizao da estrutura administrativa, uma atividade contnua e seus


resultados podem ser, assim, continuamente reavaliados pelo congresso. O mesmo no
ocorre no sentido contrrio o poder executivo no pode interferir na organizao e na
estrutura do poder legislativo. uma assimetria que favorece aquele menos dotado de
informaes, o congresso, a influenciar os trabalhos do mais favorecido. Embora
teoricamente se possa esperar mais a cooperao em tais sistemas, isso s pode ser
avaliado se consideradas situaes em que outras variveis operem: por exemplo, um
governo unificado certamente pode gerar mais cooperao, mas um governo dividido
poder gerar mais conflito, como impasses e a falta de tomada de decises.

Por sua vez, o Congresso brasileiro trabalharia com nfase nas atividades de governo.
As atividades so pontuais, de curto prazo e o controle no afeta a estrutura, seno
alguns procedimentos da burocracia estatal. No aspecto de processos de governo, o
congresso

brasileiro

tem prerrogativas bastante diminutas. No somente

constitucionalmente proibido de opinar, alterar, determinar a estrutura do poder


executivo, seus rgos, agncias e cargos, como a alocao de recursos feita de
maneira praticamente unilateral: o executivo envia o oramento, que pode ser apenas
emendado pelos parlamentares e, depois de aprovado pelo congresso, esse oramento
pode ou no ser executado pelo poder executivo. Ainda que alteraes nessa proposta
aprovada como remanejamentos e suplementaes tenham de ser aprovadas pelo

100
congresso, a suspenso de gastos no necessita. Portanto, em termos de prerrogativas
formais para alterar os processos de governo, o Congresso brasileiro mais cerceado.

De outro lado, o Congresso brasileiro, alm do poder de veto em questes


oramentrias, tem amplos instrumentos para correo de assimetrias informacionais,
cujo acionamento se d a partir dos indivduos, e no de grupos, o que facilita seu uso; e
que so mais numerosos do que os norte-americanos. De forma que caracterizo o
sistema brasileiro como um sistema cuja nfase, em vez de dar-se nos processos de
governo, d-se nas atividades de governo e , portanto, um sistema pontual: ele est
muito mais preparado para obter informaes e influenciar em atividades pontuais ou de
curto prazo, do que nos processos mais amplos e de mais longo prazo.

De forma que, resumindo esses dois elementos importantes dos sistemas de controle dos
dois pases campo legal em que operam e a nfase dada no processo de controle -,
tem-se dois modelos distintos: um jurisdicional com nfase nos processos de governo
(EUA) e um sistema constitucional com nfase nas atividades de governo (Brasil). O
quadro 4.1. traz um resumo das caractersticas dos dois paises, comparativamente, e
inclui, alm desses dois aspectos, os instrumentos de controle disponveis em cada pas
e os temas mais relevantes na agenda.

No cmputo geral, alm de constiturem-se como modelos distintos de controle, pode-se


afirmar que Brasil e EUA, embora apresentem um volume muito distinto de controle
quando os instrumentos so analisados separadamente, tm um nvel de atividade
semelhante lembrando que com nfases distintas. As audincias pblicas, em 30 anos,
ultrapassaram 47 mil, nos EUA; e em 16 anos, no Brasil, chegaram a cerca de 1.500.
Mas se tomarmos outros instrumentos, como requerimentos de informao, temos o
contrrio: o Brasil teve, em 16 anos, mais de 18 mil pedidos de documentos e
informaes, enquanto os EUA usam o instrumento esporadicamente. Nos EUA, no h
proposta de fiscalizao e controle e autoridades no so chamadas a plenrio. Assim,
so operacionalmente distintos, mas ambos os sistemas acionam constantemente os
instrumentos disponveis.

Na discusso sobre quais os temas relevantes para o controle realizado pelo poder
legislativo, os dois congressos apresentam agendas distintas: nos EUA, defesa e gesto

101
governamental so grandes prioridades, enquanto no Brasil so a economia e a infraestrutura, seguidos por temas sociais como educao e sade. Isso reflete as
condicionalidades distintas a que esto sujeitos os dois pases e que refletem o grau de
desenvolvimento e as histrias das duas naes. Note-se que os dados no conseguem
ver o nvel de conflito se intenso ou brando ou, ainda, se as audincias e
instrumentos fazem a apologia dos programas ou se o objetivo cort-los. So apenas
temas considerados relevantes porque esto na agenda, em debate, mas somente um
trabalho qualitativo poderia identificar os objetivos dos atores particulares e a
intensidade do conflito.

Alm de haver uma escolha explcita de temas, que se mediu pelo assunto tratado nas
audincias, pode-se perceber, nos dois sistemas, temas sobre os quais o congresso no
quer/ pode interferir. No caso brasileiro, em contraste com o caso norte-americano, as
nomeaes de autoridade revelam o quo restritas so as reas/ temas/ cargos em que o
congresso pode atuar. So excludas, por exemplo, as reas militar e diplomtica. A
pergunta : esto excludas porque so reas delicadas, estratgicas, em que o congresso
decide no opinar e delegar ao executivo o poder de decidir, resguardando-se o poder de
inquirir posteriormente o executivo sobre as decises; ou de fato uma deciso do
executivo de no abrir mo de prerrogativas e no permitir a perda de jurisdio?

A primeira resposta pode ser verdade para o tema da diplomacia uma vez que existem
inmeros controles sobre o tema do comrcio exterior e integrao regional, por
exemplo. Mas com relao aos militares, parece mais convincente o argumento de que
um poder unilateral no do executivo, mas da corporao, organizar-se como
instituio, longe dos olhos do parlamento. Parece mais um caso de insulamento, a
partir do poder concentrado que possui o grupo de proteger-se das instncias externas,
seja do Congresso, seja do prprio presidente, j que esse somente nomeia os oficiais de
alta patente e todo o processo de ascenso regido por normas internas. De outro lado,
as foras armadas evitariam a exposio e comumente se adiantariam e proveriam as
informaes e documentos de maneira informal, diretamente aos parlamentares e suas
assessorias, de modo a evitar exposio e desgaste junto opinio pblica.

102
Assim, concludas as demonstraes formais sobre os sistemas de controle dos dois
pases e introduzidos dados empricos mais gerais, passo, nos prximos 3 captulos, a
testar as hipteses de trabalho.

Quadro 4.1. Quadro-resumo do controle horizontal no Brasil e nos EUA*


EUA
Brasil
CAMPO LEGAL
Amparo Constitucional
No
Sim
Amparo Judicial
Sim
Nao
ESTILO
Processual processos de governo
Pontual atividades de governo

Sim +
Sim -

Sim Sim +

LEGISLAO
Proteo a servidores que denunciam irregularidades
Veto Legislativo

Sim
Sim

No
No

PROCESSOS
Apropriao mandatria de recursos
Sim
Autorizao para criao, reestruturao ou extino Sim
de rgos e agncias
Confirmao de Autoridades
Sim +
Impeachment do presidente
Sim
Impeachment de outras autoridades
Sim
Comisses ad hoc de investigaes
Sim

No
No
Sim Sim
No
Sim

INSTRUMENTOS
Audincias Pblicas
Requerimentos de Informao
Propostas de Fiscalizao e Controle (Oversight Bills)
Convocaes de Ministros no Plenrio
Convocaes de Ministros nas Comisses

Sim
Sim No
No
Sim***

Sim
Sim +
Sim
Sim
Sim

AGNCIAS DE APOIO
Instituio de Auditagem Superior
Consultoria tcnica especializada em Oramento
Consultoria tcnica especializada em temas gerais

Sim
Sim
Sim

Sim
Sim
Sim

TEMAS PREFERIDOS (3+)


Sociais
Econmicos
Relaes Exteriores, nfase no comrcio
Relaes Exteriores, nfase em conflitos

No
No
Sim Sim

Sim
Sim
Sim +
No

* Os sinais ao lado indicam a intensidade do uso, de um pas comparativamente ao outro. Assim, se um


sinal de (+) est ao lado, significa que seu uso mais intenso (volume maior) do que no outro. O sinal de
(-) representa menos intensidade.
**No existe sua computao em separado. Esto no cmputo de audincias pblicas.

103
5. Afiliao Partidria, Ciclos eleitorais e Controle Horizontal

Recapitulados os modelos de controle distintos dos dois pases, os quais apesar disso
guardam algumas semelhanas que permitem a comparao, dedico-me, nos prximos
trs captulos, ao teste das hipteses apresentadas na parte terica.

Neste captulo 5, apresento o teste das trs primeiras hipteses: a de que o volume de
controle independe de afiliao partidria e/ ou preferncia ideolgica (H1); e de que
tipo e volume do controle legislativo so afetados por ciclos eleitorais (H2 e H3).
Entretanto, considero relevante recuperar tambm a discusso metodolgica apenas
iniciada na introduo, com maior detalhamento das variveis dependentes e
independentes, do banco de dados elaborado e tambm dos critrios utilizados para a
classificao das propostas, especialmente para o caso brasileiro. Assim, a discusso
realizada nos prximos captulos ser esclarecida pelos critrios utilizados na pesquisa.

O captulo ter quatro sees. A primeira recupera a metodologia e as tcnicas de


pesquisa utilizadas, alm de aprofundar a descrio dos dados. A segunda traz o teste da
primeira hiptese (sobre volume e afiliao partidria e/ ou ideolgica), a terceira o teste
da segunda hiptese (sobre volume e ciclos eleitorais) e a quarta seo traz o teste da
terceira hiptese (sobre tipo de controle e ciclos eleitorais).

5.1. Um pouco mais sobre metodologia

O perodo Como afirmei na introduo, essa uma anlise binria de Brasil e Estados
Unidos. No Brasil, o perodo compreendido vai de 5 de outubro de 1988 a 31 de
dezembro de 2004, tendo como marco a Constituio Federal de 1988. Para os EUA, a
anlise centra-se no perodo entre 1973 e 2000, e o marco so as ltimas reformas
organizacionais empreendidas em 1970 e complementadas pelas leis ordinrias at
1974. Ou seja, busquei, em ambos os pases, um marco institucional que tivesse afetado
de maneira profunda as estratgias e incentivos para os parlamentares praticarem o
controle.

104
Os instrumentos de controle Os casos selecionados baseiam-se em instrumentos de
controle formais e de carter continuado, assim definidos constitucional ou legalmente.
Ficaram excludos os instrumentos que tm natureza transitria, como comisses
investigativas especiais e comisses parlamentares de inqurito, e tambm os
instrumentos de controle oramentrio e fiscal strictu sensu, de aprovao de contas do
presidente, por exemplo. Entretanto, o acompanhamento da poltica fiscal e do
planejamento e execuo oramentrios, no sentido amplo, esto contemplados nos
instrumentos selecionados, porque esses atuam numa extensa margem temtica de
interesses dos parlamentares.

Assim, a seleo dos instrumentos foi feita levando-se em conta: a) seu carter formal,
ou seja, instrumentos de controle manifesto; b) o uso freqente do instrumento para
que se tivesse uma quantidade tal que fosse possvel sua classificao e validade nas
generalizaes; c) estarem dedicados ao acompanhamento das atividades de governo e
da burocracia, no exclusivamente do ponto de vista investigativo, mas com o fim de
coletar informaes elaborao, implementao, monitoramento de polticas e, e.g., de
carreiras e gastos e acompanhar a evoluo dos seus resultados.

Nos EUA, selecionei um instrumento especfico: as audincias pblicas. Elas atendem


aos requisitos da formalidade, continuidade, uso regular e acompanhamento e vigilncia
das atividades de governo e de sua burocracia, inclusive correo de assimetria
informacional. Na literatura sobre controle horizontal, a principal varivel usada, e
como visto no captulo anterior, considerada uma das formas mais importantes e
eficazes de controle. Alm disso, alguns dos instrumentos selecionados para o Brasil
inexistem nos EUA - os requerimentos de informao (resolutions of inquiry), e.g., so
parcamente utilizados (Oleszek, 2002) e as audincias pblicas concentram atividades
que no Brasil esto dispersas em diferentes instrumentos.

No Brasil, selecionei quatro instrumentos especficos, que atendem aos mesmos


critrios: convocao de autoridades; requerimentos de informao; audincias pblicas;
propostas de fiscalizao e controle. As audincias pblicas selecionadas excluem as
relativas a confirmaes de autoridades, que somaram 882 entre 1988 e 2002 (Lemos e
Llanos, 2005). Embora a seleo no englobe todas as iniciativas possveis de controle
nos dois congressos, so instrumentos utilizados regularmente e cuja identificao e

105
classificao possvel, por serem manifestos. Alm disso, trazem informaes pouco
analisadas, porque o critrio do grau de controvrsia ou de publicidade no so levados
em conta. Assim, a anlise captura muito da desconhecida e rotineira atividade
congressual do controle do poder executivo.

As tcnicas e os dados Foram utilizadas tcnicas qualitativas e quantitativas. Dentre as


tcnicas qualitativas, foram consultadas as legislaes, constituies, leis e manuais de
controle dos dois pases para a identificao, descrio e anlise das regras e
prerrogativas de controle nos dois Congressos e os arquivos histricos consultados, em
casos de dvidas. No caso do Brasil, as audincias pblicas do Senado realizadas entre
1988 e 1994 foram coletadas a partir do arquivo histrico, porque no havia
disponibilidade eletrnica desses dados. Foram tambm realizadas entrevistas face-aface com perguntas abertas em profundidade com polticos e com as burocracias
legislativa e executiva dos dois pases e de instituies no-estatais que operam nos
congressos. As entrevistas nos EUA foram conduzidas entre maio e setembro de 2004
(Apndice D). No Brasil, entre junho e novembro de 2005 (Apndice E).

A filosofia da anlise quantitativa e a de entrevistas so muito diferentes: a primeira se


basearia em princpios racionais positivistas e na padronizao, e a segunda em
abordagem interpretativa (Rubin e Rubin, 1995:32-35). Entretanto, as entrevistas
ajudaram a esclarecer pontos que no entendia dos estatutos, interpretar dados e explicar
comportamentos no-manifestos. Especialmente para o sistema norte-americano, foi
til, como estrangeira, para entender pontos pouco claros nas definies formais.
Embora o objetivo no fosse, nas entrevistas, ter uma amostra representativa, tentei,
sempre que possvel, manter o equilbrio entre as casas, entre os partidos, antigidade,
comisses e regies.

Quanto aos bancos de dados, elaborei extenso banco de dados, entre 2003 e 2005, que
conta com 3.114 casos de controle no Brasil com variveis qualitativas e quantitativas,
como: a) tipos de instrumento e seu nmero; b) partido do autor da proposio; c) se
fazem parte da base de governo; d) espectro ideolgico do partido do proponente; e)
datas de apresentao e da ltima ao; f) casa legislativa onde ocorre o controle; g)
situao se tramita ou foi arquivada; h) estado do proponente; i) razo do
arquivamento; j) ministro/ autoridade controlado; k) presidente controlado; l) partido do

106
presidente; m) calendrio eleitoral; n) calendrio do mandato (se lua-de-mel); o)
tamanho do apoio no congresso, com base no controle de ministrios; p) classificao
quanto a se o controle concentrado em grupo ou se difuso; q) classificao quanto a
se o controle nacional ou local; r) controle do tipo alarme ou patrulha; s) data da
alimentao; t) origem do dado; u) alimentador da informao; v) data da reviso do
caso; x) ementa da proposta/ audincia realizada; y) popularidade presidencial; z)
organizao legislativa (se comisso ou plenrio).

O levantamento dos casos foi realizado a partir dos sistemas de informao legislativa
do Senado e da Cmara Federal, complementados por notas taquigrficas cedidas pela
Secretaria de Taquigrafia da Cmara, arquivos histricos com as publicaes do Dirio
do Senado Federal e Dirio do Congresso Nacional e os Relatrios da Presidncia de
ambas as Casas legislativas brasileiras. Adiante, na parte referente s variveis
dependentes e independentes, retorno descrio mais detalhada de alguns dos itens
acima relacionados.

A base de dados norte-americana foi montada com dados disponveis pelo Presidency
Research Project e Policy Agendas Project, e complementados com relatrios do
Congressional Research Service (CRS), pesquisas do USA Gallup e pesquisas
realizadas na Biblioteca do Congresso norte-americano entre agosto de 2003 e agosto de
2004. Ela conta com 46.607 audincias pblicas realizadas entre 1973 e 2000 e tambm
traz variveis quantitativas e qualitativas: a) ms e ano da audincia; b) presidente
controlado; c) popularidade do presidente (negativa, positiva, apoio); d) calendriodo
mandato (lua de mel); e) calendrio eleitoral; f) governo dividido; g) ano de guerra; h)
maioria da Cmara (democrata ou republicana); i) maioria no Senado (democrata ou
republicana); j) partido do presidente; h) gridlock; k) Chadha; l) casa legislativa onde
ocorre o controle; m) comisso onde ocorre o controle; n) no. da legislatura em que
ocorreu a audincia; o) no. de dias de controle; p) rea temtica.

Os dados do Policy Agendas Project foram coletados originalmente por Frank R.


Baumgartner e Bryan D. Jones, com o apoio da National Science Foundation e
distribudos pelo Centro de Poltica Americana e Poltica Pblica da Universidade de
Washington. Os autores alertam para o fato de que algumas audincias no foram

107
publicizadas por discricionariedade do presidente da comisso, porque foram
relaizadas durante sesses executivas, por serem investigativas que lidam com questes
de privacidade pessoal ou de segurana nacional, por exemplo e, portanto, o banco
no contm todas as audincias, mas todas as que foram publicadas pelo Congresso.
Mas esse problema muito pequeno para o perodo ps-1972, o que significa que a
parte que utilizo bastante fidedigna.

Os dados do banco incluem o total de audincias realizadas, inclusive as legislativas.


Assim, para a anlise que fao do controle, eventualmente utilizo esse total, porque
estudos apontam que 25% de todas as atividades comissionais envolvem algum tipo de
atividade de controle (Davidson e Hardy, 1987). Entretanto, para uma anlise mais
precisa, defini como parmetro um subconjunto desse banco com 4.848 audincias
pblicas, com as audincias realizadas somente nas comisses que tinham/ tm
prerrogativas explcitas de controle horizontal. So elas:

a) da Cmara: District of Columbia Committee (1947-1994), que se tornou


subcomisso do Government Reform and Oversight Committee, em 1995;
Government Reform and Oversight Committee (Government Operations
Committee, de 1953-1992; e Expenditures in the Executive Departments, 19471952); House Oversight Committee (House Administration Committee 19471994); Post Office and Civil Service Committee (1947-1994) (juntou-se ao
Government Reform and Oversight, em 1995);

b) Do Senado: Governmental Affairs Committee (Government Operations 19531977; Expenditures in the Executive Departments 1947-1953); Post Office and
Civil Service Committee (1949-1976) (jurisdio mudou para Government
Reform and Oversight Committee, em 1977, Civil Service, 1947-1949);
Committee on District of Columbia (1947-1976), cuja jurisdio mudou para o
Government Reform and Oversight Committee, em 1977.

Esses dados subestimam o controle realizado, uma vez que esto excludas as
audincias de controle que ocorrem em todas as demais comisses permanentes, mas

108
um parmetro confivel do controle e, do ponto de vista da quantidade, permite
generalizaes.

Com relao ao tipo de controle, usei a amostra elaborada por Balla e Deering (2001) a
partir do mesmo Policy Agendas Project. Sua amostra diz respeito a quatro comisses
em cada casa legislativa, dentre as quais a de Reforma do Governo e Controle, em seis
anos (1979, 1980, 1987, 1988, 1995, 1996), totalizando 2.451 audincias pblicas.

As variveis dependentes As hipteses formuladas no captulo terico propes duas


variveis dependentes: volume do controle e tipo de controle.

Entendo volume do controle como a quantidade numrica (N) de instrumentos de


controle horizontal apresentada em cada pas. Para a anlise do controle nos EUA, so
utilizadas todas as audincias publicas ocorridas entre 1973 e 2000 (N=46.607) ou o
subconjunto de audincias ocorridas em comisses exclusivas de controle (N=4.848) e
sempre indico quando uso um ou outro conjunto de dados.

Para a anlise do controle no Brasil, a totalidade do banco soma 3.114 casos de controle,
que representam a totalidade das audincias pblicas (N=1.495), das convocaes de
autoridades em plenrio (N=344) e das propostas de fiscalizao e controle (N=353); e
amostra aleatria probabilstica dos requerimentos de informao (N=922), com
margem de erro de 5%. No caso do Senado Federal, o universo de requerimentos era
3.882 e a amostra definida foi de 469; na Cmara dos Deputados, o universo era de
15.341, e a amostra ficou definida em 453 requerimentos. No foi possvel coletar os
dados de audincias pblicas para a Cmara dos Deputados, de 1988 a 1994.

Algumas situaes no permitiro usar a totalidade dos casos por exemplo, no que
disser respeito afiliao partidria do proponte, porque, nesse caso, as ementas das
audincias pblicas no mencionavam os autores dos requerimentos. Em outras
situaes, como estarei verificando somente volume, poderei incluir a totalidade dos
requerimentos de informao, porque o banco foi montando com uma amostra somente
para a questo das classificaes qualitativas, especialmente no que se refere ao tipo de
controle. Em todos os casos, explicitarei qual os dados utilizados e o total utilizado.

109
A segunda varivel dependente o tipo de controle. Ela baseia-se na classificao de
McCubbins e Schwarz (1984), de controles do tipo patrulha ou alarme, a distino mais
usada nos EUA para classificar os controles, e ainda no aplicada ao caso brasileiro. As
patrulhas - police patrol - seriam de iniciativa prpria, com carter centralizado, ativo e
direto, para o exame rotineiro das atividades de rgos governamentais e custos recaem
predominantemente sobre o congresso.

Os alarmes de incndio - fire alarms - seriam movidos por circunstncias e de carter


imediatista, mais descentralizados e demandariam menos interveno direta e ativa. Os
custos informacionais recairiam sobre os diversos agentes que levam a informao ao
Congresso, inclusive o prprio executivo.

Para realizar a classificao no Brasil, analisei a ementa de cada um dos casos, partindo
do pressuposto de que o tipo de controle e tipo de instrumento so distintos: todos os
instrumentos podem ser utilizados para ambos os tipos de controle, tanto de alarme
quanto de patrulha. Aberbach (1990) refere-se a todas as audincias pblicas como
sendo de patrulha, mas essa assero contestvel, porque muitas das audincias
pblicas que ocorrem no congresso so motivadas por eventos pontuais (Cameron e
Rosendorff, 1993).

No uma tarefa fcil classificar, visto que muitas vezes um controle parece
rotineiro, mas pode ter resultado de uma denncia feita privadamente a um parlamentar.
Ou pode parecer um alarme quando, na verdade, se encontra inserido num processo
de controle continuado das atividades de governo. Para enfrentar esse dilema, adotei
alguns critrios, de forma a isolar todas as caractersticas possveis de alarme e, no se
encaixando, foi a proposta classificada como patrulha. Esses critrios so adaptados
daqueles utilizados por Balla e Deering (2001) na classificao que fizeram de
audincias nos EUA e que se baseia no estmulo para a sua realizao, se evento externo
ou atividade rotineira:

a) sempre que houvesse uma referncia direta, na justificao do procedimento,


a notcia de jornal ou a denncia, o controle seria classificado como alarme;

110
b) se houvesse a ligao com um evento especial, ainda que sem referncia
mdia ou outro denunciante, tambm seria alarme (e.g., vazamento de leo na
Baa da Guanabara, mortes violentas no campo, epidemia de dengue etc.);

c) alarmes esto ligados a problemas especficos, e no genricos. Assim, um


controle sobre a fiscalizao dos gastos em educao de um municpio X um
alarme, enquanto um controle sobre o gasto oramentrio do Ministrio da
Educao um problema geral portanto, uma patrulha;

d) controles que se referem a relatrios ou procedimentos de accountability


obrigatrios por lei no so alarmes, e sim patrulhas e.g., audincias
pblicas com o presidente do Banco Central para apresentao de relatrios
trimestrais, segundo previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal;

e) a descrio dos testemunhos ajudam a indicar o tipo de controle efetuado. Se a


audincia est organizada com um socilogo convidado a depor em audincia
pblica sobre a situao de violncia nas prises no Brasil indicaria uma
audincia do tipo patrulha, assim como economistas para analisar crises
econmicas globais; se o convidado um diretor de presdio que falar da
mesma situao, ou um economista do ministrio da fazenda que falar das
estimativas de crescimento no meio da crise global, ento o controle do tipo
alarme.

As variveis independentes So sete as variveis independentes propostas no captulo


terico, que esto entre as mais usadas nos estudos legislativos. Envolvem questes
individuais, institucionais e conjunturais:

a) partido poltico. Para o Brasil, o partido do proponente, j que as iniciativas so


individuais. Nos EUA, o partido que controla a casa legislativa, porque ali as
iniciativas so marcadas pelo partido com maioria (teoria do cartel legislativo);
b) ciclo eleitoral, para medir o efeito da proximidade das eleies. No Brasil e nos
EUA, de 1. de maio a 31 de outubro de cada ano eleitoral (cada 4 anos), os seis
meses que antecedem as eleies. Embora no Brasil a data varie, por ser o
terceiro domingo de outubro e haver a possibilidade de segundo turno, adotei o

111
ms inteiro. Nos EUA, as eleies ocorrem sempre na primeira tera-feira de
novembro.
c) bicameralismo, ou a casa onde ocorre o controle horizontal.
d) organizao legislativa. Definido pelo locus onde ocorre o controle dentro da
instituio legislativa, se no plenrio ou na comisso. Somente para o Brasil,
uma vez que nos EUA todas as audincias ocorrem nas comisses.
e) governo dividido. Nos EUA, se o partido que controla a presidncia o mesmo
que controla uma das casas legislativas (unificado) ou se diferente (dividido).
No Brasil, uso o tamanho da cobertura poltica do ministrio, expressados em
termos de cadeiras na Cmara dos Deputados. Vai de um mximo de 93%
(primeiro gabinete de Sarney, escolhido por Tancredo Neves) a um mnimo de
26,2% (terceiro gabinete de Collor, baseado somente no PFL e PDS). Fonte:
Amorim Neto 2004.
f) apoio presidencial, diferena entre a popularidade positiva e a negativa do
presidente, e no do governo. Para os EUA, pesquisas USA Gallup. Quando
houve mais de uma pesquisa por ms, foi calculada mdia. No Brasil, dados de
Pereira, Power e Renn (2005), para 1988 a 1998, que representam a mdia das
pesquisas Ibope, DataFolha e VoxPopuli para 1995-1998 e DataFolha para
1988-1994. Completei os dados com DataFolha de 1999-2002 e mdias de
DataFolha e CNI/Ibope para 2003-2004 (correlao de 0,79);
g) perodo de lua-de-mel, definido como os seis meses iniciais do mandato
presidencial. Em caso de reeleio do presidente, no h perodo de lua de mel
(computa-se como perodo normal de mandato).

O Livro de Cdigos do Brasil (Apndice F) e o Livro de Cdigos dos EUA (Apndice


G) trazem o detalhamento de todas as variveis, bem como o clculo das amostras e
outras informaes sobre a coleta de dados. A discusso do captulo 2 trouxe as
questes tericas que explicitam as relaes entre essas variveis e a produo de leis, o
uso de medidas provisrias ou a atividade de controle legislativo e que retomarei na
anlise dos dados, a partir da prxima seo, nesse e nos prximos captulos.

112
5.2. Teste 1: afiliao partidria e/ ou ideologia e controle horizontal

A primeira hiptese, da racionalidade restrita, parte do princpio de que os membros do


congresso procuram resultados e apoios que possam ajud-los a reeleger-se, sem custos
associados ou a um custo baixo. Criticar o executivo pode gerar crditos e ter baixos
custos, especialmente se a informao recai sobre outro agente e ele no acusado de
inviabilizar polticas pblicas.

Alm disso, se o parlamentar percebe que a crtica relevante para o eleitor, esse mais
um incentivo para que se comporte de maneira a controlar o executivo, ainda que seja
no com a finalidade explcita do controle, mas para criar um esteretipo junto a sua
base. Assim, a hiptese a de que todos os parlamentares promovero a atividade de
controle, independentemente da afiliao partidria e/ou preferncia ideolgica (H1).
Embora em geral essa assepo seja analisada como egostica, na verdade pode
constituir-se como o elemento-chave da conexo eleitoral entre eleitos e eleitores e
representar, dessa forma, a concretizao da accountability vertical, ou da representao
legtima dos interesses do eleitorado.

O partido poltico, nessa anlise, apenas vetor ideolgico-programtico: no se busca a


posio do partido com relao ao governo, hiptese a ser testada posteriormente. Aqui
se atende unicamente questo de que os indivduos agem a-partidariamente no que diz
respeito ao volume do controle, no geral, e que o controle independe da adoo de
ideologias ou programas, a despeito de, programaticamente, alguns poderem estar mais
comprometidos com o controle governamental do que outros.

A hiptese comprovada tanto no Brasil quanto nos EUA. No primeiro, foram


utilizados somente trs instrumentos na anlise, porque os relatrios da presidncia para
os anos utilizados, nas ementas das audincias pblicas, no traziam o nmero do
requerimento nem seu autor. Sem esses dados, no pude buscar a origem partidria da
audincia pblica. Mas os 1.619 demais instrumentos oferecem um indicador confivel
da atividade dos partidos: todos os partidos, ao longo do espectro ideolgico, e
independentemente de pertencerem a organizaes menores ou maiores, apresentaram
atividade de controle legislativo, embora com maior concentrao de atividade no

113
espectro esquerda. Foram 28% de propostas no centro, 49% na esquerda e 22% na
direita (tabela 5.1.).

A primeira tentativa de classificao distinguiu partidos grandes e pequenos; e de


direita, esquerda, centro. Essas classificaes, entretanto, no so confiveis para todo o
perodo se diversos controles no so adotados: quanto ao tamanho, partidos pequenos
no incio da dcada de 90 eram partidos grandes no final do perodo analisado, em 2004,
como o caso do PT e PL; e partidos grandes no incio da dcada tinham minguado ou
mesmo desaparecido em 2004, como PP, PDS, PPB, o que torna a anlise problemtica.
Alm disso, como as regras para pertencimento a partido so flexveis, permitindo o
trnsito entre partidos sem a perda do mandato, a mudana de partido uma prtica
comum que acaba influenciando seu tamanho: em perodos iniciais de governo federal,
h intensa movimentao; o mesmo ocorre nos anos finais de governo, onde h grande
acomodao poltica (Melo, 2000).

Tabela 5.1. Distribuio de controles por partidos polticos e espectro ideolgico, Brasil,
1988-2004*

Direita
PFL-PL-PP-PPBPTB
Direita Pequenos
PDC-PRN-PMNPPR-PST-PSC
Centro
PMDB-PSDB
Esquerda
PT-PDT-PPS-PSB
Esquerda Pequenos
PcdoB-PCB-PSTUPV
Missing
Comisses
Total

Convocao
de
Autoridades

Propostas de
Fiscalizao e
Controle

Requerimentos Total
de Informao
(N)

82

84

158

324

20%

15

13

37

2%

92

81

276

449

28%

146

134

445

775

45%

30

23

59

4%

0%

12

17

1%

344

353

922

* Excludas audincias pblicas, por falta de informao sobre autor da proposta.

Total
(%)

1619 100%

114
Do ponto de vista da distino esquerda-centro-direita, igualmente h controvrsia,
especialmente do que distingue o centro PMDB e PSDB dos demais partidos.
Entretanto, agregando-se os dados em somente trs categorias, e no em cinco, como se
v na figura 5.1., pode-se eliminar essas ambigidades inclusive porque estudos
apontam para o fato de que mudanas partidrias ocorrem dentro do mesmo espectro
(Ranulfo, 2000). Utilizando-se assim uma distino corrente nos estudos legislativos no
Brasil, pode-se verificar que se mantm a hiptese de que todo o espectro ideolgico
apresenta propostas de controle, independentemente do contedo ideolgico de seus
programas ou dos compromissos que seu partido assume.

35

Porcentagem

30
25
ConvAut

20

PropF
15

ReqInfo

10
5
0
Direita

Centro

Esquerda

Espectro Ideolgico

N=1.619

Figura 5.1. Distribuio dos instrumentos de controle legislativo pelo espectro


ideolgico, Brasil, 1988-2004
A figura 5.1. aponta para uma convergncia e para uma diferena relevantes. A
convergncia a de que no h um instrumento preferido para o controle, por parte dos
partidos. Todos usam dos instrumentos formais disponveis da mesma maneira, no
havendo uma estratgia diferenciada de uso de instrumento por partido. A diferena
relevante a de que os partidos de esquerda apresentam mais propostas de controle.
Para esse aspecto, ser interessante observar o resultado do teste de hiptese 8, quanto
ao pertencimento do partido base do governo.

Entretanto, como a esquerda somente chegou ao poder como partido do presidente em


2002, com a eleio de Lula, parece razovel perguntar se, durante seu tempo como

115
oposio, ou 14 anos de um total de 16 aqui analisados, o PT teve um papel importante
no controle legislativo, e se o PSDB foi menos ativo por ter sido partido do presidente
durante oito anos. Essa anlise se dar no captulo 7, quando estiver tratando no da
atividade dos partidos polticos dentro do congresso, mas da relao dos partidos no
congresso com o poder executivo. Por enquanto, cabe concluir que, no Brasil, todos os
partidos apresentaram propostas de controle; e os de esquerda apresentaram mais
propostas do que os de centro e direita.

O que ocorre nos EUA? Para esse teste, foi utilizado o subconjunto de audincias
pblicas das sete comisses especficas do controle descrito na seo anterior, aquelas
que detm a prerrogativa explcita de controle sobre as atividades de governo. Elas
representam 10.2% do total das 47 mil audincias pblicas, ou 4.848 audincias. Mas
preferi optar pela parcimnia do que optar pelo excesso: utilizar o universo traria
controvrsias e especulaes sobre se fossem descontados da anlise os casos
legislativos strictu sensu. Por isso, a opo pelas audincias realizadas no locus
especfico: as concluses daqui derivadas sero, certa e irrefutavelmente, de controle;
acredito que pelo nmero significativo, podem ser generalizadas para os 25% de
controle que so exercidos nas outras instncias.

O total de 4.848 audincias pblicas de controle realizadas nessas comisses entre 1973
e 2000 demonstra que, independentemente de quem controla a casa legislativa se o
partido democrata ou o partido republicano, se progressistas ou conservadores haver
apresentao de propostas de controle. Nos EUA, diferentemente do Brasil, as propostas
de controle no so individualmente apresentadas elas so o resultado seja da ao de
um indivduo especfico, o presidente de comisso, ou da maioria dos membros da
comisso. Assim, as propostas representam a correlao de foras dentro do congresso
ou, em outras palavras, refletem a preferncia do partido majoritrio na Casa. Se o
partido democrata tem maioria numrica em determinada eleio, no congresso isso se
traduzir no controle total dos postos de liderana e da agenda. Por isso o indicador aqui
no o nmero de propostas apresentadas por parlamentares, segundo o partido
poltico; mas o total de propostas apresentadas no perodo de domnio do partido
democrata ou republicano.

116
A tabela 5.2. indica que h atividade de controle, independentemente de quem controla
a casa legislativa. Aparentemente, os dados demonstram um vis democrata. Ocorre que
no perodo estudado os democratas tiveram controle do congresso por muito mais tempo
do que os republicanos: na Cmara, tiveram o controle de 1973 at 1994. No Senado, de
1973 a 1980 e de 1987 a 1994. Os republicanos assumiram o controle da Cmara em
1995 e o mantiveram at 2000; e no Senado, no perodo Reagan (1981-1988) e depois
de 1995 at 2000.

Tabela 5.2. Distribuio de audincias de controle por partidos polticos (progressistasconservadores), EUA, 1973-2000
Partido

Total

de

Audincias Total

de

Pblicas (N)

Pblicas (%)

Progressistas (democratas)

3474

72

Conservadores (republicanos)

1374

28

Total

4848

100

Audincias

Assim, o que parece uma dominncia dos democratas nada mais do que a ausncia de
controle por anos no poder. A figura 5.2. mostra como, no domnio das casas, ambos os
partidos tiveram um desempenho muito semelhante. O grfico representa o nmero de
audincias de controle que aconteceram por ano, segundo a dominncia partidria, e
representa uma mdia, na Cmara, de 115 audincias de controle por ano sob o
comando democrata e 115 audincias de controle por ano sob o controle republicano.
No Senado, esse nmero de 59 audincias de controle por ano sob o controle
democrata, e de 57 audincias de controle por ano sob o controle republicano.

Se alguma tendncia existe que distinga o controle no o partido poltico que controla
a casa legislativa, a despeito das acusaes entre democratas e republicanos, de que uns
controlam mais do que os outros, mas um declnio ao longo do tempo no controle
exercido pelo Senado: houve uma diminuio de 5% do Senado democrata de 19731980 para o senado republicano de 1981-1986, declnio que persistiu no senado
democrata de 1987-1994 em cerca de 3%, e que caiu ainda mais de 1995-2000, em
cerca de 15%.

117
Alguns parlamentares democratas afirmam que os republicanos so mais partidrios,
avessos ao controle, no pensam na instituio; os republicanos, de seu lado,
reivindicam exercerem mais controle do que os democratas133. Entretanto, no agregado
dos nmeros, no verdade que os partidos se distingam muito.

140
120
100
N

80
60
40
20
0
Cmara Democrata
(1973-1994)

Cmara Republicana Senado Democrata Senado Republicano


(1995-2000)
(1973-1980) e (1987- (1981-1986) e (19951994)
2000)

N= 4848

Figura 5.2. Mdia mensal de controle segundo dominncia partidria, EUA, 1973-2000

Como vimos nos dois pases, o pertencimento a um determinado espectro ideolgico


direita-centro-esquerda, no Brasil, e conservadores-progressistas, nos EUA ou partido
poltico no mantm uma correlao direta com as motivaes para o exerccio do
controle legislativo. Isso implica em que todos os parlamentares apresentam o mesmo
comportamento, independentemente de preferncias ideolgicas ou

afiliaes

partidrias. Tal comportamento pode ser explicado por duas vias alternativas: ou todos
tm um comportamento altamente institucionalizado, em que o partido tem um papel
mnimo e o que realmente importa a relao de conflito predita pelo sistema de
separao de poderes; ou todos os parlamentares tm incentivos individuais para exercer
o controle por questes ligadas ao exerccio de seu mandato, demandas da base,
questes ligadas accountability vertical conexo eleitoral.
133

Entrevistas entre 15 de julho de 2004 e 05 de agosto de 2004, com os parlamentares democratas Henry
Waxman (membro mais antigo da Comisso de Reforma do Governo), David Price, Loretta Sanchez e
Jim McDermott; e staffers Janice Mays, Cathy Travis e Reid Stuntz. Do lado republicano, Carl Meacham,
Allison Giles, Robert Rangel e Jennifer Safavian.

118

Certamente que pode haver uma combinao dos dois tipos de comportamento o
institucional, voltado para a atividade de controle como modalidade neutra das
atividades de governo mas acredito que, havendo conflitos entre esses
comportamentos, ele se orientar mais pelos incentivos individuais voltados para o
mercado eleitoral do que pelos incentivos institucionais. Passo, agora, ao teste da
segunda hiptese, sobre ciclos eleitorais e volume do controle.

5.3. Teste 2: o calendrio eleitoral afeta o volume de controle horizontal?

Como vimos no teste 1, o partido poltico e/ ou o espectro ideolgico no tm uma


relao direta com o volume de controle, que pode ser influenciado por outros
elementos. Uma das influncias aventadas nesse estudo a intervenincia do ciclo
eleitoral sobre o uso de instrumentos de controle legislativo. A atividade legislativa, j
se mostrou, diminui consideravelmente em anos eleitorais (Lemos, 2001; Mayhew,
1991). Existem diversos outros indicadores de comportamento parlamentar que apontam
a importncia que conferem s bases como o nmero de viagens para o distrito,
quantidade da correspondncia expedida para os eleitores, busca de pork etc (Jacobson
2001, 30-35; Ames, 2002).

Assim, se o calendrio eleitoral move necessariamente o parlamentar para suas bases,


razovel supor que a atividade de controle diminua consideravelmente em anos de
campanha: o tempo uma commodity valiosa e deve ser gasta na principal meta, que a
reeleio. , portanto, razovel esperar que anos eleitorais afetem negativamente o
controle, o que nos leva ao teste da H2, o volume do controle maior em anos noeleitorais do que em anos eleitorais.
No Brasil, esse dado se confirma prontamente. Tanto no uso de requerimentos de
informao e audincias pblicas, quanto para as convocaes de autoridades e
propostas de fiscalizao e controle, nota-se a existncia de ciclos no perodo
compreendido entre 1988-2004. As figuras 5.3., 5.4. e 5.5. demonstram a existncia de
tais ciclos, e de que os anos eleitorais federais 1989, 1994, 1998, 2002 apresentam
um impacto negativo no nmero de propostas de controle apresentados. Os
requerimentos de informao e as audincias pblicas so apresentadas separadamente

119
porque, como o volume dos requerimentos bem maior do que de audincias, esse fato
distorcia o grfico.
Os requerimentos de informao so os que demonstram com mais clareza o efeito do
ciclo: a cada quatro anos, nos anos de 1994, 1998 e 2002, existe um impacto da agenda
eleitoral. O ano de 1989, apesar de ser ano eleitoral, tem pequena atividade, talvez
porque justamente seja um ano de transio e as instituies ainda no esto em seu
pleno funcionamento.

Os grficos coincidem na demonstrao de que anos eleitorais no so anos de controle


estreito. As propostas de fiscalizao e controle e as convocaes de autoridade
acompanham a tendncia dos requerimentos de informao, embora as convocaes de
ministros tenham mantido uma mdia estvel no segundo governo de FHC, entre 1998 e
2002, e no tenham aparentemente sofrido os efeitos do ciclo. Entretanto, nos mesmos
anos houve uma diminuio substancial no numero de audincias pblicas comissionais
no Congresso: foram 210 audincias em 1999, 244 em 2000, 113 em 2001 e 62 em
2002, ou um decrscimo de 70%.

2000
1800
Nmero de proposies

1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1988

1991

1994

1997

2000

2003

N=18.438

Figura 5.3. Ciclos eleitorais e requerimentos de informao, Brasil, 1988-2004

120

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0


















    Propostas de Fiscalizao e Controle      Convocaes de Ministros

N= 353 (PFC) e 344 (Convocaes)
Figura 5.4. Ciclos eleitorais e propostas de fiscalizao e controle e convocao de
ministros, Brasil, 1988-2004

300
250
200
N

150
100
50
0
1995

1996 1997 1998

1999 2000

2001 2002 2003

2004

Anos

N=1.495

Figura 5.5. Ciclos eleitorais e audincias pblicas, Brasil, 1988-2004

Sob certo ponto de vista, os anos eleitorais, pelas disputas partidrias que envolvem,
seriam anos de maior controle do executivo. Especialmente se considerada a posio do

121
parlamentar quanto ao governo (se faz parte ou no da coalizo), a atividade de controle
poderia aumentar nesses anos, especialmente porque a crtica ao governo poderia
conquistar votos. Entretanto, anos eleitorais so esvaziados tanto da atividade legislativa
quanto da atividade de controle, demonstrando a urgncia da atividade eleitoral, que a
primeira e principal atividade do parlamentar, segundo a racionalidade restrita.

Um outro ponto chama ateno no caso brasileiro: o uso intensivo dos requerimentos de
informao, como j visto no captulo sobre os controles no Brasil. Arnold (1990)
explica que os parlamentares so risk averse e, portanto, tentaro adotar todos os
comportamentos que lhe possam garantir a reeleio. Embora haja uma distino formal
entre a atividade de representao, a atividade legislativa e a atividade de controle, no
existe uma diviso formal entre as finalidades de cada uma dessas aes. As atividades
de controle, ainda que no alcancem seu objetivo, sinalizam para o eleitorado as
preocupaes do parlamentar, suas prioridades e preferncias. E, se realizadas, trazem
subsdios que podem ser relevantes no papel de legislador.
Isso no significa que a atividade de controle no possa atingir seus fins, ou que o
comportamento do agente seja exclusivamente oportunista. Mas os instrumentos, sejam
legislativos ou de controle, so dotados de pluralidade: atingem a mais de um objetivo
por vez. E, portanto, podem ser utilizados como um bom sinalizador para os eleitores.
Nos Estados Unidos, o calendrio eleitoral ainda mais exigente, uma vez que ali as
eleies ocorrem a cada dois anos: os mandatos dos deputados federais duram esse
perodo e os senadores, cujos mandatos so de 6 anos, so eleitos 1/3 a cada dois anos.
Dessa maneira, anos pares so anos eleitorais. Anos mpares so anos no-eleitorais. Em
1972, 1976, 1980, 1984, 1988, 1992, 1996 e 2000, ou a cada quatro anos, ocorreram as
chamadas eleies gerais, em que coincidiram as eleies dos parlamentares, 1/3 dos
senadores, governadores e presidentes.
Entre elas, ocorreram as midterm elections, ou eleies intermedirias, em que os cargos
executivos no foram disputados: 1974, 1978, 1982, 1986, 1990, 1994, 1998. A figura
5.6. demonstra como tambm nos EUA o calendrio eleitoral afeta a atividade em geral
dos parlamentares, pelo nmero total de audincias pblicas realizadas entre 1973 e
2000. Os anos menos intensos, de menor volume de audincias, so os anos eleitorais.

122
Os anos em que o congresso retoma mais intensamente suas atividades so os noeleitorais.
Entretanto, se computadas exclusivamente as audincias efetuadas nas comisses de
controle, o quadro muda (figura 5.7.). Embora o controle permanea acontecendo
segundo ciclos, percebe-se que so ciclos mais longos, no necessariamente atrelados
aos anos eleitorais intermedirios, quando ocorrem eleies para 1/3 dos senadores e
para todos os deputados. De fato, os anos menos intensos de controle, do ponto de vista
do volume, so todos anos eleitorais, com exceo de 1999, penltimo ano do governo
Clinton, quando ocorreu a tentativa de seu impeachment. Mas do total de 14 eleies
realizadas no perodo de 1973-2000, somente cinco foram realmente crticas - ou
afetaram negativa e significativamente o controle (1978, 1984, 1990, 1994, 1996) -,
sendo que duas delas eram eleies gerais (1984 e 1996).
2500

N de audiencias

2000
1500
1000
500
0
1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Anos

N=47.607

Figura 5.6. Ciclos eleitorais e total das audincias pblicas, EUA, 1973-2000

2005

123

250

200

150

100

1978

1984

1990

1994

1999

1996

1973

50

0
1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

N=4.848

Figura 5.7. Ciclos eleitorais e audincias pblicas de controle, EUA, 1973-2000

O que se pode extrair disso? Em primeiro lugar, que eleies contam, mas no explicam
tudo. Determinados anos eleitorais afetam o controle, alguns bastante negativamente,
independentemente de serem eleies gerais ou intermedirias; mas tambm podem
afetar positivamente, como indicam os anos de 1976, 1980, e 1998, trs picos relevantes
da atividade de controle. Se eleies afetam o controle, essa no parece ser uma regra
absoluta.

Em comparao com o Congresso brasileiro, o Congresso norte-americano apresenta


ento uma diferena relevante: o calendrio eleitoral afeta mais diretamente o uso dos
instrumentos de controle no Brasil do que nos EUA. No Brasil, fica bastante clara a
existncia de um ciclo que varia junto com as eleies. Nos EUA, o controle ocorre
independentemente do calendrio eleitoral, e oscila em ciclos, mas no necessariamente
ligados s eleies.

Uma outra diferena que no consta do teste de hiptese, mas pode ser verificada pelos
dados apresentados que a oscilao do volume, no Brasil, muito maior do que aquela
que ocorre nos EUA. Se nos fixarmos nos mximos e mnimos da atividade de controle,
se percebe pelos grficos relativos aos dois pases que a variao entre anos muito
menor nos EUA do que no Brasil. Isso teria uma outra implicao: a de que, ainda que
se deixe eventualmente afetar pelas eleies, o congresso norte-americano afetado
num grau menos intenso. O Brasil parece indicar uma quase paralisao das atividades,

124
enquanto nos EUA as atividades seguem numa determinada freqncia, e a diminuio
ou aumento encontram-se dentro de faixas razoavelmente previsveis.

Assim, embora o calendrio eleitoral apresente incentivos para o parlamentar seguir


para suas bases o que se pode perceber pela diminuio do nmero geral de audincias
pblicas o controle parece estar mais institucionalizado nos EUA, de modo a que no
seja to intensamente afetado, a no ser em eleies especiais. No Brasil, a atividade de
controle sofre intensamente com o calendrio eleitoral.

5.4. Teste 3: os ciclos eleitorais afetam o tipo de controle?

Passado o teste da H2, relativa ao volume de controle efetuado em anos eleitorais, cabe
realizar o teste da terceira hiptese, sobre o tipo de controle exercido nesses anos: anos
eleitorais tero uma quantidade maior de controles do tipo alarme do que anos noeleitorais (H3). Ela apia-se no argumento de que atividades que so motivadas por
eventos especficos sero preferidas em anos eleitorais, e os parlamentares no se
envolvero em atividades de controle demandantes, a no ser que haja uma motivao
externa para isso, uma vez que seu tempo no poder acomodar atividades que exijam
muito tempo e energia.

A noo de que os parlamentares preferem alarmes a patrulhas, porque evitam os custos


do controle contnuo e rotineiro, em geral aceito pelos estudiosos do Congresso
(McCubbins and Schwartz, 1984). Segundo essa viso, que ainda carece de
comprovao emprica consistente, os alarmes sero o tipo preferido, porque exigem
poucos esforos e trazem igual recompensa junto aos eleitores. Essa hiptese de
McCubbins e Schwartz, entretanto, no leva em conta variveis externas ao congresso
como as eleies. Ainda assim, seu argumento de que os parlamentares preferiro
sempre os alarmes discutido entre os pesquisadores, que afirmam ser os membros do
congresso, do ponto de vista terico, capazes de beneficiar-se de ambos os tipos,
dependendo dos incentivos existentes (Lupia e McCubbins, 1991).

Se levar em considerao o calendrio eleitoral, a hiptese de preponderncia da


atividade de alarmes bastante razovel. Esse tipo de controle seria a melhor opo em
anos eleitorais porque, sendo pontuais e no exigindo maior dedicao dos

125
parlamentares na sua preparao ou conduo, no perturbariam suas atividades
eleitorais nas bases, alm dos custos recarem sobre o executivo. Os controles de tipo
patrulhas estariam prejudicados: como so rotineiros, contnuos, centralizados e os
custos recaem sobre o congresso, em anos eleitorais, os parlamentares optariam por
dedicar-lhes menos tempo. Uma outra forma de analisar que os parlamentares usariam
alarmes porque seriam inevitveis com escndalos ou denncias, seria preciso tomar
um posicionamento, mas os custos das patrulhas, em anos eleitorais, as tornariam
proibitivas. A opo seria tomar o posicionamento por meio de controles de tipo alarme.

No Brasil, a hiptese no se sustenta. Os dados correspondem s 1.495 audincias


pblicas coletadas (1988-2004 no Senado e 1995-2004 n Cmara dos Deputados), a
amostra de 922 requerimentos de informao, 344 convocaes de autoridade e 353
propostas de fiscalizao e controle, totalizando 3.114 propostas de controle. Desse
total, 83% das propostas apresentadas no perodo foram do tipo patrulha e 17% do tipo
alarme, ou seja: ao contrrio do que afirma McCubbins e Schwartz, e em consonncia
com o que outros pesquisadores Aberbach (1990; 2001) e Balla e Deering (2001)
encontraram, os congressos tm incentivos para realizar tanto tarefas de controle
rotineiro quanto tarefas orientadas para eventos especficos (tabela 5.3.).

Assim, os dados contrariam a predio de que ciclos eleitorais levam os parlamentares a


preferir atividades de alarme a atividades de patrulha: ao contrrio, a atividade de
patrulha predominante, e isso ocorre independentemente das eleies. Os
parlamentares reduzem sua atividade de controle legislativo durante as eleies, mas
no necessariamente mudam o tipo de controle que realizam. Os alarmes, atividades
orientadas por eventos pontuais, so minoria no cmputo total das propostas de controle
no Brasil. Essa relao ciclo eleitoral tipo de controle, expressa na figura 5.8., refora
o j provado com o teste da H2 (volume do controle diminui com as eleies) e refuta a
H3, de que alarmes preponderam em perodos eleitorais.

A nica e sutil diferena que se percebe nos anos eleitorais, no que tange ao tipo de
controle, justamente que nesses perodos h um leve incremento 3% - nas atividades
de alarme, mas que ainda assim no muda o perfil da atividade do congresso brasileiro,
essencialmente de patrulha ou seja, no motivados por eventos externos: se no ciclo

126
eleitoral 80% dos controles so to tipo alarme, fora do ciclo esse percentual sobre para
83%.
3000

2000

1000

C
ount

ALARPAT
Alarme
Patrulha

0
Ciclo Eleitoral

Fora do Ciclo Eleito

ELEICOES

Figura 5.8. Ciclos eleitorais e tipo de controle, Brasil, 1988-2004 (N=3.114)


J nos EUA, haveria alguma diferena quanto ao uso de patrulhas ou alarmes em
perodos eleitorais? Os dados usados para o tipo de controle nos EUA referem-se
amostra de Deering e Balla (2001), que usam a mesma fonte original que usei para
elaborar o banco relativo ao volume de controle. Sua amostra diz respeito a quatro
comisses em cada Casa, dentre as quais a de Reforma do Governo e Controle, em seis
anos (1979, 1980, 1987, 1988, 1995, 1996), totalizando 2.451 audincias pblicas.
Como a classificao que fiz levou em conta os mesmos critrios, os bancos dos dois
pases so compatveis nesse tema.

A figura 5.9. mostra que nos EUA ocorre o mesmo que no Brasil: as patrulhas so
preponderantes sobre os alarmes, independentemente do ciclo eleitoral: no total, 85%
das audincias foram patrulhas e 15% foram alarmes. Os alarmes ficam constantes nos
dois perodos e a nica alterao que, fora do ciclo, aumenta o uso de patrulhas, de
36% para 48%, um aumento mais significativo do que o Brasil (tabela 5.3.).

127

1400
1200
1000
800

Alarme
Patrulha

600
400
200
0
Ciclo Eleitoral

Fora do Ciclo Eleitoral

*1979, 1980, 1987, 1988, 1995, 1996. N=2.451

Figura 5.9. Ciclos eleitorais e tipo de controle, EUA, anos selecionados*

A tabela 5.3. contrasta o uso de alarmes e patrulhas nos dois pases e resume as
principais caractersticas do controle em ambos, quando levado em considerao o ciclo
eleitoral. Uma primeira distino relevante diz respeito hiptese 2, sobre controle e
volume, e que aqui novamente se confirma: anos eleitorais afetam muito mais a
atividade de controle no Brasil do que nos EUA. Anos eleitorais no Brasil concentram
8% da atividade de controle e, nos EUA, 44.15%, diferena bastante significativa.

Quanto ao tipo, sobre o uso de alarmes e patrulhas, o que se destaca so as taxas de uso
de alarmes semelhantes 15% nos EUA e 17% no Brasil -, embora os parlamentares
brasileiros usem, contra-intuitivamente, menos alarmes dentro do ciclo do que fora do
ciclo, enquanto os norte-americanos mantm suas mdias. Talvez a explicao seja que
os parlamentares brasileiros se dediquem em perodos eleitorais somente ao que j
iniciaram anteriormente, como rotina, sem envolver-se em nada mais de novo.

Os dados aqui usados diferem dos dados da seo anterior e por isso se v um volume
distinto enquanto se v, com o nmero total de audincia exclusivamente de controle,
ciclos longos (N=4.848), os dados amostrais de Deering e Balla (2001) apontam para
uma interferncia negativa do calendrio no volume. Inclusive se poderia concluir,

128
apressadamente, que o ciclo eleitoral afeta o volume de controle (H2), seguindo esses
dados.

Tabela 5.3. Ciclos eleitorais e tipo de controle, Brasil e EUA, anos selecionados

Alarme (N)
(%)

EUA
Brasil
Ciclo
Fora do Ciclo Total
Ciclo
Fora do Ciclo Total
Eleitoral
Eleitoral
Eleitoral
Eleitoral
187
186
373
49
476
525
7.63
7.59 15.22
1.6
15.3 16.9

Patrulha (N)
(%)

895
36.52

1183
48.27

2078
84.78

198
6.4

2391
76.8

2589
83.1

Total (N)

1082

1369

2451

247
7.9

2867
92.1

(%)

44.15

55.85 100.00

3114
100.
0

Fonte: Brasil, formulao prpria. EUA, adaptado de Deering e Balla, 2001. Para o Brasil, 1988-2004.
Para os EUA, *1979, 1980, 1987, 1988, 1995, 1996.

Ressalto, entretanto, que os dois autores selecionaram somente 3 perodos eleitorais


(1978, 1988, 1996) e que essa escolha, como verificamos na figura 5.7. sobre ciclos
eleitorais e audincias de controle, enviesa quaisquer concluses sobre ciclos: 1978 e
1996 foram anos especialmente fracos do ponto de vista do volume do controle, e a
amostra dispensa um grande nmero de eleies em que houve aumentos massivos.
Essa incoerncia assinala como uma seleo de dados pode mascarar os resultados e
ilusoriamente sustentar hipteses. Portanto, importante salientar que os dados para
os EUA, tambm do ponto de vista do tipo de controle, est sujeitos s mesmas
limitaes perodo selecionado, nmero de comisses etc. e apenas um
demonstrativo, limitando as generalizaes.

Ainda assim, cabe discutir a prevalncia de patrulhas sobre alarmes, o que contradiz a
teoria de McCubbins e Schwartz (1984) de que audincias so orientadas para eventos,
e no pela rotina (Cameron and Rosendorff, 1993). Os dados apresentados confirmam a
linha defendida por Aberbach (1990:18), de que as patrulhas constituram-se, desde os
anos 70, a maioria do controle, embora no representam sua totalidade. Aberbach
estaria correto em afirmar que o congresso norte-americano e por comparao e
analogia, o brasileiro possui um sistema que lhe permite atuar de maneira proativa

129
para vigiar a burocracia, embora de maneiras distintas: afinal, os instrumentos e direitos
decorrentes so distintos. Como dito anteriormente, o instrumento preponderante no
Brasil, os requerimentos de informao, visam a corrigir assimetrias informacionais, e
no investigar ou acompanhar com profundidade as atividades de governo. Embora
importante, o controle principal realizado no Brasil feito pontualmente. Nos EUA,
com as audincias pblicas e seus poderes subsidirios de convocar testemunhas e de
acionar a esfera judiciria -, as condies para se aprofundar as investigaes/
acompanhamento das atividades governamentais so mais favorveis.

importante reforar que a distino patrulha-alarme no est ligada a uma tcnica


especfica, ou instrumento especfico de controle legislativo, embora alguns autores
faam essa relao.134 Uma coisa o tipo de instrumento para se chegar a uma
informao ou para intervir nas atividades do governo, outra se o controle acionado
por algo eventual ou se surge a partir de motivao interna do congresso.

Um outro fator que chamo ateno o de que a forma de classificao dos dados pode
ter favorecido desproporcionalmente as patrulhas. Embora algumas audincias e
outros instrumentos possam ter parecido rotineiros, pelos critrios antes mencionados,
podem ter dado conta de eventos pontuais. Um exemplo, no caso brasileiro, o de uma
audincia estar agendada para discutir a aplicao de recursos de sade no exerccio
fiscal anterior e na ementa no haver nenhuma referncia a fato recente ou especfico
(ou seja, foi classificada como patrulha), e durante a audincia o debate concentrar-se
numa discusso sobre falta de remdios no hospital x, segundo noticiado. Para se chegar
a essa informao, entretanto, seria necessria a leitura individual das notas
taquigrficas de cada reunio, o que ensejaria outro tipo de trabalho, mais qualitativo,
com um nmero reduzido de casos ou mesmo com o estudo de um caso especfico.
Resumindo os testes das trs hipteses aqui realizadas, temos como resultado que:
a) a hiptese 1, que afirma ser o volume de controle independente de afiliao
partidria e/ ou ideolgica, foi comprovada tanto no Brasil quanto nos EUA.

134

Figueiredo (2001), por exemplo, coloca as CPIs todas como patrulhas, embora elas possam ter surgido
a partir de eventos pontuais.

130
Partidos conservadores e progressistas, ou de direita, centro ou esquerda
apresentaram propostas de controle horizontal;
b) a hiptese 2, que afirma ser positiva a correlao entre proximidade de eleies e
diminuio do volume de controle, foi confirmada para o Brasil e teve resultados
contraditrios para os EUA, embora se possa afirmar que existem ciclos longos
de controle nesse pas, com perodos eleitorais apresentando s vezes altas taxas
de controle, e outras vezes baixas taxas;
c) a hiptese 3, que afirma ser o tipo de controle determinado pela proximidade
eleitoral, com maior uso de alarmes nesses perodos, foi refutada nos dois pases.
Mostrou-se que tanto EUA quanto Brasil utilizam mais patrulhas, com taxas de
uso de patrulhas muito idnticas (85% e 83%, respectivamente). Ou seja,
controles so motivados no por eventos especficos, como escndalos e
denncias, mas so mais rotineiros.

Alm desses aspectos, como se comportaria o controle legislativo, se analisado do


ponto de vista do bicameralismo e da organizao interna dos congressos? O
prximo captulo analisar como essas questes institucionais podem afetar volume
e tipo de controle.

131
6. Bicameralismo, Descentralizao e Controle Horizontal

Nesse captulo, sero testadas quatro hipteses relativas ao volume e tipo de controle
realizado no Congresso, as quais levam em considerao a casa legislativa onde ocorre o
controle se na Cmara ou no Senado; e relativas ao lugar onde o controle ocorre dentro de
cada uma dessas casas se na comisso ou no plenrio. Elas esto associadas a uma
vertente terica que busca compreender os resultados a partir de normas e regras, no
exclusivamente de sua descrio, mas de como interagem com as preferncias individuais
(Khrebiel, 1991; Hinich e Munger, 1997). Nessa abordagem, os indivduos so limitados
por normas e regras, mas detm tambm a capacidade de alter-las.

Na primeira e na segunda seo, testarei hipteses referentes ao bicameralismo e como


pode afetar volume e tipo do controle (H4 e H5). Esse um aspecto importante dos
sistemas polticos contemporneos: 1/3 dos legislativos so bicamerais (Tsebelis e Money,
1997), e esto presentes em grande parte das novas democracias, especialmente nas latinoamericanas, onde 9, de 18 sistemas, so bicamerais. Apesar disso, existem poucos estudos
sobre os senados, e essa uma tentativa de colaborar para sua melhor compreenso.
Particularmente, no entendimento das diferenas entre cmaras altas e baixas na sua relao
com poder executivo, no aspecto do controle horizontal.

Acredito que a existncia de duas cmaras implica em diferentes comportamentos dos


atores que compem cada uma delas e, portanto, o controle legislativo resultante ser
diferenciado. Isso porque essas instituies guardam especificidades entre si, que podem
estar ligadas a regras eleitorais e distribuio de direitos, bem como a durao de mandatos
e natureza da representao. Tais divergncias criariam distintos ambientes e incentivos
distintos para a atuao desses atores.

Na segunda e na terceira sees, analisarei a descentralizao da organizao legislativa, ou


a diviso de trabalho entre plenrio e comisses, e como ela pode afetar o volume e o tipo
do controle no Brasil (H6 e H7). Nos legislativos em geral, delegam-se prerrogativas s
comisses, por uma srie de razes ligadas a sua maior capacidade de deciso. um locus

132
decisrio mais estrito e, portanto, cria condies especiais para o consenso; capaz de prover
informaes de maneira eficiente, propiciando o aperfeioamento das polticas; ou de
permitir aos parlamentares o atendimento de demandas das bases.

Entretanto, as vantagens das comisses tambm so acompanhadas de desvantagens: elas


podem adquirir autonomia desproporcional, ser lugar para influncia tambm
desproporcional de lobbies e grupos privilegiados, bem como agir de maneira obstrutiva,
fazendo a seleo das decises a serem tomadas pelo total corpo legislativo (Deering e
Smith, 1997). Essas caractersticas, especialmente a ltima, suavizada pelas regras de
maioria, que implicam na necessidade de logrolling trocas no mercado de votos interno
do congresso. Assim, a autonomia desproporcional e a obstruo, e.g., sero racionalizadas
porque os parlamentares tero que considerar igualmente as preferncias dos demais
parlamentares de outras comisses, onde podem existir matrias de seu interesse (Arnold,
1990).

A importncia das comisses nos EUA e no Brasil no a mesma. No primeiro, elas tm


poderes, estrutura e autonomia ampliados, e preponderam sobre o plenrio, em vista de
reformas relevantes da dcada de 70, como demonstram diversos estudos (Oleszek, 1995;
Deering e Smith, 1997; King, 1997; Polsby, 2004; Dodd and Oppenheimer, 2001;
Davidson e Oleszek, 2004).

No Brasil, elas so tratadas na literatura como rgos secundrios, em vista do poder de


agenda do presidente e dos lderes, eventualmente com um papel informacional (Figueiredo
e Limongi, 2001; Ricci e Lemos, 2004; Pereira e Mueller, 2004), embora ainda seja uma
agenda de pesquisa que carea ser aprofundada. Por isso, na segunda seo, apresentarei
duas hipteses relativas diviso de trabalho interno e controle, somente aplicadas ao caso
brasileiro, j que, no norte-americano, pacificamente aceita a dominncia das comisses.

133
6.1. Teste 4: o bicameralismo pode afetar o volume do controle horizontal?

A quarta hiptese a ser testada diz respeito ao sistema bicameral e o volume de controle:

H4

O volume do controle exercido ser maior no Senado do que na Cmara

Os senados dos dois pases devem apresentar um volume de controle maior no s porque
os senadores tm um mandato mais longo do que os deputados e, portanto, sofrem menos
presso do calendrio eleitoral; mas tambm porque participam de mais comisses do que
os deputados (Smith e Deering, 1997; Lemos, 2002); tm carreiras mais profissionais e
mais expertise (Lemos e Ranincheski, 2003; Tsebelis e Money, 1997); e, por fim, so os
responsveis pela confirmao de autoridades, o que define o controle da burocracia como
prerrogativa relevante para os senados.

Alm disso, Brasil e EUA, embora sejam bicameralismos simtricos prerrogativas


semelhantes de cmaras baixas e altas apresentam graus de incongruncia.135 No Brasil,
so incongruentes, com regras proporcionais para a Cmara e majoritrias para o Senado;
nos EUA, so votos uninominais em distrito nico, mas varia o tamanho do distrito: a
Cmara corresponde a um distrito com cerca de 650 mil eleitores, e o Senado ao tamanho
do Estado136. Essas diferenas nas regras eleitorais podem, igualmente, afetar os incentivos
dos mandatos.

No Brasil, como demonstra a tabela 6.1., os nmeros absolutos apontam para a


preponderncia da Cmara dos Deputados sobre o Senado Federal, no volume de propostas
apresentadas no perodo: do total de 20.573 propostas, 81.39% foram apresentadas na
Cmara, e as restantes 18.61% foram apresentadas no Senado. Entretanto, quando calculada
135

Lembro a distino de Lijphart (1984) para os dois aspectos fundamentais dos bicameralismos: simetria
(diz respeito distribuio de direitos) e congruncia (diz respeito s regras constitutivas de cada casa).
136
A definio do nmero de eleitores por distrito feita a cada 10 anos nos EUA, baseado no Censo
(Commerce Department`s Bureau of Census) por uma frmula chamada mtodo de propores iguais. um
tema polmico e, em 1990, deputados de reas de difcil acesso pediram recontagem, e o prprio Censo
reconheceu que no havia contado pelo menos 5 milhes de pessoas, a maioria latinos e negros. J a definio
geogrfica (fronteiras) dos distritos, outro tema polmico, resolvida tambm a cada dez anos, mas por
instituies estaduais de diferente natureza (Davidson e Oleszek, 2004).

134
a mdia por parlamentar 81 senadores e 513 deputados federais -, percebe-se que a mdia
foi de 47.27 proposta por senador e 32.64 propostas por deputado, desde outubro de 1988
at dezembro de 2004 ou 2,91 no Senado e 2,01 na Cmara, por parlamentar/ ano137. Ou
seja, houve um ativismo maior dos senadores - quase 50% mais - do que de deputados
federais. Isso confirma a hiptese H4, de que o controle ocorre mais intensamente no
Senado, apesar do volume absoluto maior na Cmara.

Alm disso, as preferncias de cada casa legislativa quanto ao uso dos instrumentos de
controle divergem, na ordem de preferncia e na intensidade com que so utilizados. H
dois padres distintos, embora no sejam opostos: os senadores preferem intensamente o
uso de requerimentos de informao, seis vezes mais do que o uso de audincias pblicas,
25 vezes mais do que as convocaes de autoridades ao plenrio e quase 200 vezes mais do
que as propostas de fiscalizao e controle. Esse padro indica que instrumentos com
menor custo como o requerimento de informao, cujo nus da produo recai sobre o
poder executivo; e dispensam a ao coletiva, ou a mobilizao de maiorias -, so os mais
buscados.

A audincia pblica, embora o nus da informao recaia sobre a autoridade chamada,


necessita de maioria para ser aprovada, assim como a convocao. E a proposta de
fiscalizao e controle, que mobilizaria esforos de longo prazo, investigaes e
aprofundamento o nus recairia sobre o legislativo a ltima opo.

Esses dados indicam diferenas relevantes: a Cmara apela quase exclusivamente para o
uso de requerimentos de informao no controle do poder executivo, usa pouco as
audincias pblicas e, ao contrrio do Senado, prefere as propostas de fiscalizao de
maior custo s convocaes de autoridade no plenrio.

137

Considerados 16.25 anos, uma vez que a contagem se inicia em outubro de 1988.

1
13
9
7
18
8
9
4
3
5
5
7
15

10

11

14

18

36

19

64

84

82

36

80

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

18

1989

ConvAut

1988

Audiencia

15
52
80
178
138
223
99
365
259
174
114
198
125
148
97
427
405

Senado
ReqInfo

2004
100
5
Total
590
126
3097
Media/
1.56
38.23
parlamentar
7.28
% total
2.87
0.61
15.05
N=20.573. Inclui o total de requerimentos de informao.

Ano

513
3829
47.27
18.61

0.20
0.08

524

141

238

214

268

137

220

285

389

117

233

158

201

88

74

29

Subtotal

3
16

PropLeg

1.69
4.20

52
865

64

26

31

160

146

91

159

107

29

Audiencia

0.39
0.98

17
201

24

30

14

14

10

21

19

ConvAut

Tabela 6.1. Uso dos instrumentos de controle por casa legislativa, Brasil, 1988-2004

29.90
74.57

15341

78
323
284
1090
886
846
523
1313
860
949
942
1639
1231
1301
643
1381
1052

Camara
ReqInfo

0.66
1.64

30
337

23

15

24

21

22

12

30

18

39

11

19

35

37

PropLeg

32.64
81.39

1151
16744

1492

714

1370

1420

1821

1053

1148

991

1402

537

869

925

1146

293

332

80

Subtotal

40.10
100.00

1664
20573

2016

855

1608

1634

2089

1190

1368

1276

1791

654

1102

1083

1347

381

406

109

Total

135

136
O padro de preferncias no Senado obedece seguinte ordem:

Requerimento > Audincia > Convocao > Proposta de Fiscalizao e Controle


15.05

> 2.87

> 0.61

> 0.08 (% do total)

80.88

> 15.41

> 3.29

> 0.42 (% de propostas no Senado)

J na Cmara, as preferncias conformam-se da seguinte maneira:

Requerimento > Audincia > Proposta de Fiscalizao > Convocao


74,57

> 4,20

> 1,64

> 0,98 (% do total)

91,62

> 5,17

> 2,01

> 1,20 (% de propostas na Cmara)

Nos EUA, o Senado tambm apresenta um volume maior de controle, proporcionalmente,


seja se levarmos em conta o total de audincias pblicas (N=47.670), considerando-se
que cerca de 25% delas sero de controle; seja se levarmos em conta as audincias
pblicas exclusivamente de controle, aquelas que, como dito anteriormente, ocorrem em
algumas comisses especficas (N=4.848).

Para o nmero total de audincias pblicas, a tabela 6.2. mostra a distribuio cameral
das audincias, indicando que, apesar do grande volume absoluto das audincias na
Cmara, o Senado norte-americano realiza muito mais audincias pblicas do que a
Cmara baixa: as porcentagens absolutas so 58% para a Cmara e 38% para o Senado,
mas se levarmos em considerao os 100 senadores e 435 deputados, o nmero
proporcional de audincias apresentadas por senador (45) praticamente trs vezes maior
do que o nmero de propostas apresentadas na Cmara (16).

Ou seja, se 25% relativo ao controle, segundo aponta a literatura, teremos uma mdia
de 1.68 propostas por parlamentar no Senado, e 0.59 propostas por deputado/ ano, o que
confirma a hiptese 4.

137
Tabela 6.2. Total de audincias pblicas, porcentagem de controle e mdia por
parlamentar/ ano, EUA
Cmara

Nmero de
Audincias

% do total

Cmara

27640

58.0

Senado

18122

38.0

4.531

45.31

1.68

1908

4.0

477

47670

100.0

11.918

0.83

0.83

Joint
(Congresso)
Total

Audincias de
N de
N de
Controle propostas por propostas por
presumidas parlamentar parlamentar/
(25%)
ano
6.910
15.89
0.59

Esses dados so apenas ilustrativos, porque podem sobrestimar a atividade de controle.


Assim, a anlise que faremos comparativamente com o Brasil se restringir s 4.848
audincias exclusivamente de controle, realizadas nas comisses especficas. Com
relao a essas audincias, o Senado norte-americano participa com 33.64%, e a Cmara
dos Deputados, 66.36% em termos absolutos, menos do que a participao no total de
audincias do perodo (tabela 6.3.). Entretanto, a hiptese continua se sustentando se
comparamos a produo de controle da Cmara e do Senado em termos proporcionais: os
senadores apresentaram, no perodo de 1973 a 2000, 16.31 propostas por membro, e a
Cmara, 7.40. Quanto ao nmero de audincias por parlamentar/ ano, os senadores
mantiveram uma mdia de 0.58 audincia/ ano, e os deputados, 0.26.

Poder-se-ia assim afirmar que o Senado norte-americano mais ativo do que o Senado
brasileiro no controle legislativo?

Para efeito de comparao com o Brasil, preciso estar atento para dois aspectos
especficos:

a) o primeiro, de que a pesquisa no Brasil compreende pouco mais de dezesseis


anos, doze a menos do que o perodo analisado nos EUA (28 anos);
b) o segundo, de que os parlamentos tm nmero distinto de congressistas: no Brasil,
so 513 deputados e 81 senadores; nos EUA, 435 deputados e 100 senadores, o

138
que, para se medir produtividade, deve-se levar em considerao. A Cmara no
Brasil maior do que a Cmara norte-americana, e o Senado no Brasil menor do
que o norte-americano;

Tabela 6.3. Freqncia de audincias pblicas de controle por casa legislativa e comisso,
EUA
Comisso

Cmara

Senado

Total

226

37

226

2078

1545

2078

71

71

842

49

842

3217
66.36
7.40
0.26

1631
33.64
16.31
0.58

4848
100.00
9.06
0.32

Distrito de Columbia*
Comisso de Controle e Reforma do Governo**
Comisso de Controle da Cmara***
Servios Postais e Servio Pblico****
Total
% do total
mdia/ parlamentar no perodo de 1973-2000
Mdia/ parlamentar por ano

* Na cmara, teve esse nome de 1947-1994. A partir de 1995, tornou-se subcomisso da Comisso de
Controle e Reforma do Governo. No Senado, teve esse nome de 1947-1976. Em 1977, sua jurisdio
mudou para a Comisso de Controle e Reforma do Governo daquela Casa.
** Na Cmara, a partir de 1993. Antes, denominava-se Comisso das Operaes Governamentais (19531992). No Senado, chama-se Assuntos Governamentais desde 1978, englobando as jurisdies das extintas
Operaes Governamentais (1953-1977) e Gastos nos Departamentos do Poder Executivo (1947-1953).
*** Na Cmara, a partir de 1995. Anteriormente, Comisso da Administrao da Cmara (1947-1994). No
Senado, inexistente.
**** Na Cmara, teve esse nome de 1947-1994. Depois de 1995, suas prerrogativas passaram a fazer parte
da Comisso de Controle e Reforma do Governo. No Senado, existiu de 1947-1976,quando a jurisdio
mudou para a Comisso de Controle e Reforma do Governo.

Assim, a melhor medida para se comparar o ativismo dos dois senados a partir do
nmero de propostas de controle por parlamentar, por ano:

a) no Brasil, a mdia foi de 2,01 por parlamentar/ ano na Cmara dos Deputados; no
Senado, a mdia foi de 2,91 por parlamentar/ ano;
b) nos EUA, a mdia foi 0,26 propostas por parlamentar/ ano na Cmara baixa, e
0,58 propostas por parlamentar/ ano no Senado.

139
Com esse contraponto, percebe-se, para alm de que os senados so mais ativos nos dois
pases, duas outras distines, ilustradas na figura 6.1.: a primeira, a distncia do uso
entre-cmaras em cada um dos pases, com o Senado brasileiro sendo 50% mais ativo do
que a Cmara brasileira, e o Senado norte-americano sendo mais de 100% mais ativo do
que a Cmara norte-americana.

3.5
3
2.5
Brasil

EUA
1.5
1
0.5
0
Cmara

Senado

Figura 6.1. Mdia parlamentar/ano de controle horizontal em cmaras e senados,


Brasil e EUA
O outro ponto, a comparao entre pases. Nesse caso, o senado norte-americano mais
ativo do que o brasileiro. E a segunda, um maior ativismo do congresso brasileiro do que
o norte-americano, mas isso influenciado pelo tipo de subconjunto usado para a anlise o
que, portanto, subestima o controle nos EUA. Alm disso, devo lembrar que esse volume
no Brasil grandemente influenciado pelo uso de requerimentos de informao, ou seja,
para a correo de assimetrias informacionais pontuais, sem possibilidades de interface e
interpelao direta como as audincias e convocaes permitem e, portanto, com
limitaes.

6.2. Teste 5: o bicameralismo pode afetar o tipo de controle horizontal?

No que diz respeito quinta hiptese, sobre bicameralismo e tipo de controle (H5),
predigo que o Senado apresentar uma proporo maior de propostas do tipo patrulha,

140
enquanto a Cmara apresentar uma proporo maior de propostas do tipo alarme.
McCubbins and Schwartz (1984) afirmam que alarmes iro preponderar sobre patrulhas
no congresso, e outros autores dizem o contrrio (Aberbach, 1990; Balla e Deering, 2001)
como a prpria demonstrao da hiptese 3, no captulo anterior.

Diante dessa controvrsia, razovel supor que, dadas as diferenas camerais, haver
comportamentos distintos no s quanto ao volume de controle, como comprovei na
seo 6.2, mas tambm quanto ao tipo de controle legislativo. Senadores estariam mais
inclinados a patrulharem mais porque sofrem menos presso do calendrio e das bases
eleitorais (distritos menores nos EUA e eleies majoritrias no Brasil), porque so mais
profissionalizados, tm mais atribuies de controle da burocracia e participam de mais
comisses do que os deputados.

Os dados apresentados aqui so do banco de dados do Brasil (N=3.114), que contm uma
amostra dos requerimentos de informao, e os da pesquisa de Balla e Deering (2001),
adaptados (N=2.451).

Tanto no Brasil quanto nos EUA, em nmeros absolutos, a hiptese seria refutada: os
senados tm uma produo total menor do que a Cmara, e as cmaras baixas
patrulham mais do que os senados. Os alarmes, nas duas cmaras baixas, no so a
preferncia dos parlamentares. Esses nmeros absolutos so muito prximos nos dois
pases: nos senados, foram 211 propostas de alarme no Brasil e 142 no norte-americano;
e 1.029 propostas de patrulha no Brasil e 928 nos EUA. Nas Cmaras, foram 298
propostas de alarme no Brasil e 267 nos EUA, enquanto as patrulhas representaram 1.558
e 1.780, respectivamente (figura 6.2.).

Uma anlise desse tipo, entretanto, estaria enviesada pelos mesmos dois aspectos citados
na seo anterior: o nmero de parlamentares e o nmero de anos a que se referem os
dados. Sabemos que so 81 senadores no Brasil e 100 senadores nos EUA, e 513
deputados no Brasil e 435 nos EUA; e que, no Brasil, os dados correspondem a 16.25
anos, enquanto nos EUA correspondem a 6 anos.

141

1800
1558

1600
1400

1226

1200

1029

1000

852

Alarme
Patrulha

800
600
400

298

211

248
125

200
0
Cmara

Senado
Brasil

Cmara

Senado
EUA

* Brasil: excludas 18 propostas do Congresso Nacional (N=3.096), 1988-2004.


**EUA: Dados adaptados de Balla e Deering, 2001 (N=2.451), 1979, 1980, 1987, 1988, 1995, 1996.

Figura 6.2. Propostas de controle de alarme e patrulha, por casa legislativa, Brasil e EUA,
anos selecionados
Assim, se for analisada a proporo de propostas de controle apresentada por cada uma
das casas legislativas, nos dois pases, e a mdia por parlamentar e por parlamentar/ ano
(tabela 6.4.), se notar que:

a) Os senadores brasileiros apresentam propostas do tipo patrulha 4 vezes mais do


que os deputados federais; e tanto deputados quanto senadores preferem
patrulhas: apresentam cerca de 5 vezes mais patrulhas do que alarmes;
b) Os senadores norte-americanos apresentam propostas do tipo patrulha cerca de 3
vezes mais do que os deputados; e tanto deputados quanto senadores preferem
patrulhas: apresentam cerca de 5 vezes mais (deputados) ou 7 vezes mais
(senadores) propostas do tipo patrulha do que de alarme.

Quanto comparao entre os dois pases, percebe-se que as duas cmaras baixas
apresentam propores semelhantes de propostas de alarme e controle; e o senado norteamericano apresenta 60% mais propostas de controle, por membro, do que o brasileiro,
considerando-se a mdia anual.

142

Tabela 6.4. Mdias individuais para propostas de alarme e controle, por casa legislativa,
EUA e Brasil
Brasil
Cmara

Senado

Total

EUA
Cmara

Senado

Total

Alarme por parlamentar


0,58
2,60
0,86
0,57
1,25
0,70
E por ano
0,04
0,16
0,05
0,10
0,21
0,12
Patrulha por parlamentar
3,04
12,70
4,36
2,82
8,52
3,88
E por ano
0,19
0,78
0,27
0,47
1,42
0,65
Total por parlamentar
3,62
15,31
5,21
3,39
9,77
4,58
Total por parlamentar/ ano
0,22
0,94
0,32
0,56
1,63
0,76
Fonte: Brasil, formulao prpria, excludos 18 do Congresso, de 1988-2004. EUA, adaptado de Balla e
Deering (2001), 1979-80; 86-87; 95-96.

Assim, parte da H5 se confirma nos dois pases: o Senado apresenta uma proporo
maior de propostas do tipo patrulha do que a Cmara. Entretanto, os alarmes tambm
so mais utilizados pelos deputados. Isso significa que as diferenas camerais no
explicam as escolhas por distintos tipos de controle: elas explicam o maior ativismo dos
senados, mas no significa que os deputados se preocupem exclusivamente com questes
conjunturais.

Se verdadeira a afirmao de que os senadores apresentam propostas motivados por


outras questes que no uma crise ou evento imediato, afirmar que a Cmara
predominantemente imediatista no verdadeiro, porque tambm ali a maior parte das
propostas so de patrulhas. Os dados confirmam que as duas cmaras tm incentivos para
apresentar e exercer ambos os tipos de controle e que, parte a questo do volume, tanto
senados quanto cmaras preferem a patrulha ao alarme, e isso verdadeiro nos dois
pases. O que explicaria isso?

Lijphart (1984), em sua teorizao sobre os bicameralismos, distinge entre congruncia


e assimetria para explicar distintos resultados de produo legislativa, porque afetariam a
estrutura de incentivos. Cmaras com prerrogativas constitucionais iguais seriam
simtricas, e com prerrogativas distintas, assimtricas. De outro lado, as cmaras
constitudas a partir de regras eleitorais iguais seriam congruentes, e as constitudas com
regras distintas seriam incongruentes.

143

EUA e Brasil so considerados bicameralismos simtricos, e essa distribuio


semelhante de prerrogativas e direitos de controle que pode estar explicando o
comportamento semelhante. Afinal, como dito anteriormente, as preferncias individuais
dos parlamentares esto sujeitas ao ambiente institucional em que operam. Se o ambiente
direitos e prerrogativas - semelhante para as duas instituies, cmara e senado, ento
esse ambiente pode estar criando o mesmo conjunto de incentivos. Como resultado, os
agentes operaro de maneira assemelhada. Essa tese seria aplicvel aos dois pases aqui
estudados. Assim, as regras eleitorais distintas (incongruncia) explicariam a diferena na
intensidade com que trabalham os senados, e os direitos atribudos de maneira
semelhante (simetria) explicariam a escolha pelos mesmos tipos de controle.

Passo agora ao segundo aspecto institucional a ser analisado nesse captulo: diviso de
trabalho entre plenrio e comisses.

6.3. Teste 6: a organizao legislativa afeta o volume do controle horizontal?

A organizao interna das instituies legislativas tem algum efeito sobre o volume de
controle realizado pelo congresso? Pode-se esperar que sim, porque existe uma
distribuio de poderes dentro das organizaes que atuam sobre a elaborao de leis o
poder positivo de alter-las e o negativo de obstru-las -, e esse poder distribudo,
conforme o desenho, entre seus rgos constitutivos. Embora idealmente as comisses
devessem ser o espelho do plenrio e funcionar como seu microcosmo, isso na prtica
no se realiza. As comisses so estruturadas hierarquicamente e a especializao de seus
membros no um reflexo direto do plenrio.

Os congressos dos EUA e do Brasil, apesar de terem ambos uma diviso de trabalho entre
comisses e plenrios, e descentralizarem os trabalhos, configuram-se como sistemas
distintos - um estruturado pelas comisses, nos EUA, e o outro estruturado pelo plenrio,
no Brasil.

144
De fato, nos EUA, a organizao legislativa favorece desproporcionalmente as
comisses, resultados das reformas dos anos 40 e 70. Pacificamente aceita-se que o
controle acontece nas comisses - ali ocorrem a maior parte das atividades legislativas e
de controle, e onde esto concentrados recursos que permitem o trabalho tcnico e
poltico dos parlamentares (Dodd e Oppenheimer, 2001; Deering e Smith, 1997; Polsby,
2004). No h uma atividade relevante de plenrio norte-americano para o controle do
poder executivo que possa ser acionado diretamente pelos parlamentares, e a principal
fonte de controle dentro do congresso so as audincias pblicas.

J no Brasil, o impacto da diviso de trabalho ainda controverso. As comisses


permanentes brasileiras tm amplos poderes positivos: podem apresentar propostas,
alterar a legislao e decidir terminativamente em determinadas matrias, alm de deter
instrumentos de controle relevantes (Ricci e Lemos, 2004)138. Apesar disso, estudos
baseados na produo legislativa apontam para a concentrao das atividades no plenrio,
em decorrncia dos fortes poderes de agenda do presidente (Bernardes, 1996; Pessanha,
1997; Figueiredo e Limongi, 2001; Pereira e Mueller, 2004). Ao lado dessa evidncia, o
plenrio no Brasil, diferentemente do caso norte-americano, tem prerrogativas de controle
relevantes: pode convocar autoridades, pedir documentos e informaes e avaliar
propostas de fiscalizao e controle.

Em razo dessas diferenas, a avaliao do impacto da varivel organizao legislativa s


pode ser feita para o caso brasileiro. Assim, essa seo trar o teste da hiptese 6:

H6

O volume do controle ser maior nas comisses do que no plenrio

A tabela 6.5., entretanto, refuta a hiptese: as prerrogativas de plenrio existentes no


Brasil levam a que haja uma preponderncia das atividades de plenrio sobre as
138

Do ponto de vista das prerrogativas especiais de comisses, existem comisses permanentes especficas,
na Cmara e no Senado Federal, com a funo fiscalizadora - a Comisso de Fiscalizao e Finanas, na
Cmara, e a Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle, no Senado
Federal. Entretanto, levantamento feito para o Senado demonstra como a comisso especfica de controle
a que menos recebe matrias e a que tem a menor taxa de aproveitamento (nmero de pareceres aprovados
e remetidos a plenrio), demonstrando um elevado poder de gatekeeping, ou de veto: o objetivo de seus
membros tem sido menos investigar e mais evitar a investigao (Lemos, 2002).

145
atividades de comisso. O plenrio concentra 91,21% da atividade de controle, e as
comisses, 8, 79%. Aqui uso o total de controles (N=20.573), porque o banco de dados
trabalha com uma amostra de apenas 922 casos de requerimentos de informao todos
de plenrio, por definio constitucional e regimental quando o universo de mais de
18 mil requerimentos. Uma anlise que levasse em conta a amostra para fins de volume
certamente enviesaria os resultados.

Tabela 6.5. Organizao legislativa e volume de controle horizontal, Brasil, 1988-2004

Ano
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Total
Total%

Comisses
Senado
Cmara
5
0
18
0
7
1
10
37
11
35
3
19
14
11
6
68
18
125
37
189
19
103
67
168
84
181
85
55
37
41
82
87
103
82
606
1202
2.95
5.84

Subtotal
5
18
8
47
46
22
25
74
143
226
122
235
265
140
78
169
185
1808
8.79

Plenrio
Senado
24
56
81
191
147
230
103
383
267
183
118
201
130
153
104
442
410
3223
15.67

Cmara
80
332
292
1109
890
850
526
1334
866
959
950
1653
1239
1315
673
1405
1069
15542
75.55

Subtotal
104
388
373
1300
1037
1080
629
1717
1133
1142
1068
1854
1369
1468
777
1847
1479
18765
91.21

Total
109
406
381
1347
1083
1102
654
1791
1276
1368
1190
2089
1634
1608
855
2016
1664
20573
100.00

*sem informaes sobre audincias pblicas na Cmara (comisses) entre 1988-1994.

Apesar, portanto, de alguns indicadores mostrarem o papel importante das comisses


como as prprias prerrogativas constitucionais e regimentais e o valor que senadores
atribuem s comisses -, o plenrio quem detm o ativismo no controle horizonal.

Duas ressalvas devem ser feitas. A primeira, de que analiso apenas o volume, sem
considerar a profundidade e o contedo do controle. O resultado assim parcial e indica

146
apenas que, no agregado e quantitativamente, o plenrio prepondera sobre as comisses
no controle. Qualitativamente, essa assero poder ser contraditada, apenas demandando
um outro tipo de trabalho, qualitativo.

A segunda ressalva a de que, no plenrio, a atividade predominantemente embora


no exclusivamente de pedidos de informao e documentos. Isso no significa que a
qualidade do controle deva ser menor, ou que no sirva ao acompanhamento das
atividades governamentais. Mas existem aspectos que devem ser considerados, e a
principal delas a publicidade do controle horizontal. As respostas aos pedidos de
informao e de documentos so encaminhados aos parlamentares individualmente, e no
para a publicao.

Assim, o fato de que o plenrio prepondera sobre as comisses rgos colegiados


responsveis por coleta de informaes, decises e investigaes significa,
primeiramente, que o controle feito com publicidade limitada. As informaes so
privadamente apropriadas pelos indivduos-membros, sem a publicidade, por exemplo,
das convocaes e audincias pblicas, e sem a possibilidade de acionamento do TCU ou
de investigaes prprias, como as propostas de fiscalizao e controle. E isso certamente
tem implicaes para a democracia, por no permitir que informaes sobre
funcionamento de programas, atividades, rgos e agentes governamentais permaneam
isolados do controle social.

Em segundo lugar, h o problema do tipo de informao que pode ser pedida: deve ser
pontual, tratando de problema especfico. Como no h a interao entre os agentes, a
resposta dada aos parlamentares no pode ser contraditada, a no ser por outro
instrumento. bastante parcial, portanto, o tipo de controle exercido, porque especfico
e no permite seu questionamento, a no ser com custos adicionais.

Em terceiro lugar, h um problema quanto qualidade da informao encaminhada pelo


poder executivo, que pode ser incompleta: um governo de um partido X pode enviar a um
parlamentar Y, da oposio, informaes incompletas, ou menos completas do que

147
enviaria a um membro do partido X. Se fossem publicizadas numa comisso, o custo para
o governo de enviar informao incompleta, equvoca ou insuficiente poderia ser alto
desgaste de sua imagem junto opinio publica e junto aos demais parlamentares,
inclusive da prpria base aliada.

O outro aspecto diz respeito ao comportamento das duas casas legislativas brasileiras
Senado e Cmara no uso de instrumentos de controle segundo a preferncia por locus
de controle, se comisso ou plenrio. A figura 6.3. traz essa preferncia, com as mdias
por parlamentar. Com se v, Cmara e Senado usam as comisses de maneira bastante
semelhante. Em ambos, existe intensa utilizao de instrumentos de plenrio e o parco
uso de comisses, embora o Senado ainda tenha uma atividade comissional trs vezes
maior do que a da Cmara.

45.00

39.79

40.00
35.00

30.30

30.00
25.00
20.00
15.00
7.48

10.00
5.00

2.34

0.00
Comisses

Plenrio
Cmara

Senado

Figura 6.3. Mdia parlamentar de controle por casa e rgo legislativo, Brasil, 19882004*
Embora no seja diretamente ligado ao teste de hiptese proposto aqui, esse dado ajuda a
pensar as organizaes legislativas no contexto dinmico das instituies bicamerais.
fato que a maior parte dos trabalhos que apontam para o papel secundrio das comisses
so sobre a Cmara dos Deputados (e.g., Figueiredo e Limongi, 2001, Pereira e Renn,
2003, Pereira e Mueller, 2004) e generalizam para o congresso as observaes referentes
Cmara. Esse indicador do uso dos controles demonstra a necessidade de se explorar,

148
na produo legislativa e em outras arenas, peculiaridades do funcionamento do
bicameralismo brasileiro.

6.4. Teste 7: a organizao legislativa afeta o tipo de controle horizontal?

A segunda hiptese a respeito do impacto da organizao legislativa sobre o controle,


hiptese 7 desse trabalho, afirma que:

H7

O tipo de controle realizado ser mais rotineiro (patrulhas) nas comisses e mais
orientado por eventos (alarmes) no plenrio (Brasil)

Da mesma forma que na seo 6.3., o teste do impacto da organizao legislativa sobre o
controle s pode ser feito para o caso brasileiro: a alta descentralizao legislativa no
congresso norte-americano no enseja uma pergunta desse tipo e inexistem, portanto,
estudos sobre o tema. Ali, a quase unanimidade dos estudos sobre controle do poder
executivo pelo congresso centram-se no indicador das audincias pblicas, que
ocorrem nas comisses.

A discusso aqui se remete quela sobre o uso de alarmes e patrulhas. Nesse trabalho,
trs aspectos do uso do tipo de controle j foram demonstrados:

a) ambos os congressos realizam os dois tipos de controle, predominantemente patrulhas;


b) as patrulhas continuam a preponderar em anos eleitorais (H3), contrariamente ao
postulado de que a proximidade de eleies favorece um tipo de controle mais orientado
para eventos especficos;
c) os senados so mais ativos na apresentao de propostas do tipo patrulha do que as
cmaras, embora ambas as casas prefiram esse controle rotineiro do que controles
orientados para eventos (H5).

A hiptese 7, para o caso brasileiro, baseia-se em que as comisses, por serem espaos
deliberativos menores e mais especializados, teriam mais condies de executar

149
atividades de rotina e de mais longo prazo. Alm disso, sua agenda, menos pressionada
do que a agenda de plenrio, permitiria a realizao desse tipo de controle. O plenrio,
pela sua diversidade, conflitualidade e visibilidade para a opinio pblica, apresentaria
um nmero maior de alarmes. Espero, assim, que a diviso do trabalho interna dos
legislativos tenha um impacto sobre o uso de distintos tipos de controle, deixando para as
comisses as atividades menos orientadas para eventos e para o plenrio as mais
imediatistas.

A hiptese foi somente parcialmente comprovada: de fato, nas comisses, as patrulhas


predominaram sobre os alarmes, com 79% das atividades voltadas para as atividades
ativas, diretas e de iniciativa prpria do congresso. Entretanto, no plenrio, a predio de
que os alarmes dominariam foi refutada: a atividade de patrulha foi ainda mais intensa do
que nas comisses, somando 85,5% do total das propostas apresentadas no plenrio
(tabela 6.6.). Tambm como se vizualiza na figura 6.4., as comisses na Cmara e no
Senado tm um volume constante e a grande diferena est no uso dos controles de tipo
patrulha.

Refora-se, desta forma, o argumento dos estudiosos que demonstram no ser a atividade
de controle legislativo orientada exclusivamente por eventos externos. A diviso do
trabalho, em organizaes legislativas como a brasileira, mais centralizada do que a
norte-americana, no implica em que um rgo concentre determinado tipo de controle.
O tipo de resultado aponta, ao contrrio, para um sistema em que a distribuio interna de
prerrogativas parece ser simtrica para usar o termo de Lijphart, embora ele no tenha
se ocupado desse tema diretamente, de distribuio interna de obrigaes e direitos.

150
Tabela 6.6. rgos legislativos e tipo de controle, Brasil, 1988-2004
Alarme

Patrulha

Total

245
7.87
280
8.99
525
16.86

937
30.09
1652
53.05
2589
83.14

1182
37.96
1932
62.04
3114
100.00

Comisso (N)
%
Plenrio (N)
%
Total
%

1800

Patrulhas como
% do total
79.27
85.51
83.14

1652

1600
1400
1200
937

1000

Alarme
Patrulha

800
600
400

245

280

200
0
Comisso

Plenrio

Figura 6.4. rgo legislativo e tipo de controle, Brasil, 1988-2004

De forma que, se existem incentivos para os parlamentares procederem ao


acompanhamento da atividade governamental por meio de documentos escritos ou
apresentaes orais de autoridades do poder executivo, de audincias pblicas e
convocaes de autoridades, esses incentivos esto dispostos de maneira semi-equnime
dentro da organizao legislativa, no havendo um privilegiamento de nenhum dos
rgos.

O que se comprova novamente com esse teste a predominncia de uma preferncia mais
geral por patrulhas: os parlamentares, nos controles que realizam e mesmo enfrentando

151
limitaes informacionais e estruturais, realizam os dois tipos de controle e buscam,
talvez nas suas bases, grupos de interesse que os apiam, os incentivos de mais longo
prazo para o controle das atividades governamentais. Os alarmes, embora sejam
aparentemente mais atrativos, por envolverem menos interveno direta e ativa e tambm
por seu carter mais imediatista e conjuntural, no se configuram como o tipo de controle
mais utilizado.

Se o uso intenso de patrulhas tem seu aspecto positivo, de certa regularidade


institucional, de outro lado pode apontar para a frgil conexo eleitoral. Afinal, questes
problemticas que afligem eleitores e grupos organizados podem no estar sendo trazidas
pelos representantes. Mas os dados podem estar escondendo pistas importantes para o
conhecimento do controle. Uma delas que questes mais emergenciais e problemticas
podem estar sendo resolvidas por meio de controle informal acompanhamento de casos
junto s agncias e rgos governamentais ou mesmo por dentro de atividades
rotineiras. Em audincia publica sobre a violncia, um parlamentar pode aproveitar a
ocasio para perguntar sobre a ao da esfera federal no seu Estado e num evento
especfico, e assim por diante. So informaes que os dados quantitativos, infelizmente,
no revelam.

Para encerrar esse captulo, recupero as principais concluses dos testes das 4 hipteses
apresentadas, a saber:

a) a hiptese 4, sobre diferenas bicamerais no volume do controle, foi confirmada


tanto nos EUA quanto no Brasil, com os senados sendo mais ativos do que a
cmaras. As mdias individuais/ ano foram de 0,58 propostas no Senado, e 0,26
propostas na Cmara, para os EUA; e 2,91 no Senado e 2,01 na Cmara, para o
Brasil;

b) a hiptese 5, sobre diferenas bicamerais no tipo de controle, se alarme ou


patrulha, foi parcialmente confirmada nos dois pases: os senados apresentam
maior proporo de patrulhas, assim como as cmaras. Isso significa que as

152
diferenas camerais no explicam as escolhas por distintos tipos de controle: elas
explicam um maior ativismo dos senados no controle rotineiro;

c) a hiptese 6, sobre se o volume do controle seria maior nas comisses, exclusiva


para o caso brasileiro, foi refutada: o volume do controle foi de 91,21% no
plenrio e 8,79% nas comisses;

d) a hiptese 7, sobre se o tipo de controle seria mais de alarmes no plenrio e mais


de patrulhas nas comisses, foi parcialmente comprovada: nas comisses, as
patrulhas somaram 79% dos controles que ocorreram naquele locus. Entretanto,
no plenrio, as patrulhas foram em nmero ainda maior do que nas comisses, e
somaram 85,5% do total das propostas apresentadas no plenrio.

Revisados os aspectos de como o bicameralismo e a organizao legislativa podem afetar


o controle legislativo, passo, no prximo captulo, a analisar a interao de variveis
centradas no presidente com o volume do controle horizontal.

153
7. Governo Dividido, Apoio Presidencial, Efeito Lua-de-mel e Controle Horizontal

Esse captulo trar o teste das trs ltimas hipteses, as quais se referem relao entre
variveis relacionadas ao presidente e o volume do controle. Os trs aspectos da relao
com o presidente que aqui utilizo so em geral usados para explicar outros aspectos da
vida congressual, como a definio de agenda e/ou a produo legislativa. Elas so: a
existncia de governo dividido, aspecto institucional das relaes executivo-legislativo; e
o apoio presidencial e o efeito lua-de-mel, aspectos conjunturais que podem afetar o
volume do controle.
Na primeira seo, testarei a oitava hiptese do trabalho: em sistemas bipartidrios, o
volume do controle ser maior quando houver governo dividido, da mesma forma que,
em sistemas multipartidrios, o volume do controle ser tanto maior quanto menor for a
base de apoio do governo no parlamento (H8).
O governo dividido ocorre quando o partido que ocupa a presidncia no o mesmo que
detm a maioria no legislativo, e seu resultado seria a rivalidade partidria entre os
poderes, dificultando a aprovao de leis (McCarty e Razaghian, 1999; Shipan e
Shannon, 2003, Binder e Maltzman, 2002 e 2004; Amorim Neto e Santos, 2003). Esses
autores demonstraram a variao na produo de leis em perodos de governos unificados
e divididos, e a correlao entre governo dividido e maior gridlock, ou dificuldade de se
aprovar leis139. (Binder, 1999 e 2003; Epstein and OHalloran, 1994 e 1999). Ao mesmo
tempo, o governo dividido criaria um ambiente favorvel ao controle horizontal (Llanos e
Mustapc, 2005; Kenney, 2003; Sanchez de Dios, 2000; Aberbach, 2001).

139

Operacionalizao de Binder, 1999. Significa a incapacidade/ dificuldade do Congresso de aprovar


legislao referente a temas relevantes para a agenda poltica e calculado a partir de temas nodecididos em determinado momento poltico. O gridlock calculado dividindo-se o nmero de temas
relevantes que fracassaram em uma dada legislatura pelo nmero total de temas relavantes na agenda do
congresso naquela legislatura. Por exemplo, o gridlock para o congresso de 47-49 ficou em 26% (6 temas
de uma agenda com 23 itens). A agenda medida por meio de editoriais do New York Times um tema
relevante aquele citado pelo menos 4 vezes no perodo de uma legislatura (2 anos).

154
Entretanto, essa linha de argumentao controversa. Mayhew (1991) demonstrou que
tanto a aprovao de leis quanto o controle legislativo, nos EUA, independem do governo
dividido. Outros estudos reforaram essa indiferena, explicando que o controle ocorre
muito mais pela conexo eleitoral ou pela centralidade do presidente do que pela
influncia dos partidos polticos (Manzetti e Morgenstern, 2003; Cain, Ferejohn e
Fiorina, 1987; Khrebiel, 1998). O teste, para os EUA, que bipartidrio, usar esse
conceito de governo dividido. Para o Brasil, que multipartidrio e com alta
fragmentao, esse conceito ser relativizado e tomarei o tamanho da coalizo para
analisar seu impacto no volume do controle realizado pelo congresso. O tamanho da
coalizo uma medida de Amorim Neto (2002), que representa o tamanho nominal da
cobertura poltica do ministrio, expressado em termos de cadeiras na Cmara dos
Deputados. Vai de um mximo de 93% (primeiro gabinete de Sarney, escolhido por
Tancredo Neves) a um mnimo de 26,2% (terceiro gabinete de Collor, baseado somente
no PFL e PDS).

Essa medida no totalmente precisa afinal, os partidos da base no votam 100% com
os governos, mas h uma varincia bastante significativa, entre 70 e 100%; nem os
partidos da oposio votam 100% contra o governo (Figueiredo e Limongi, 2001). Um
outro problema que a proporo de cadeiras calculada exclusivamente para a Cmara
dos Deputados, ignorando o que ocorre com as bases no Senado Federal. Por ltimo,
exclui outros mtodos possveis de formao de maioria como benefcios
oramentrios, lealdades pessoais ou mesmo benefcios ilegais.
Entretanto, esse talvez seja o melhor e mais objetivo indicador das relaes entre partido
do governo e tamanho da base no congresso. Os estudos mais recentes sobre o
presidencialismo de coalizo incorporam essa medida ou variaes suas para explicar
reeleio dos deputados, produo legislativa, uso de medidas provisrias etc. (e.g.,
Amorim Neto e Tafner, 2002; Pereira e Renn, 2003; Power, Pereira e Renn, 2005).

Nas segunda e terceira sees, testarei as hipteses nove e dez, sobre o impacto de fatores
externos, conjunturais, no volume do controle: o apoio presidencial e o efeito de lua-de-

155
mel140. O congresso varia seu comportamento diante de presidentes populares? E o que
ocorre com os perodos iniciais de mandatos presidenciais, o congresso tem um
comportamento mais cordial? Se racionais, os parlamentares estaro atentos para o
contexto e para o prestgio do presidente, para no serem punidos por criticarem um
presidente popular ou que, em incio de mandato, o portador das preferncias do
eleitorado. Se o apoio presidencial pode afetar as relaes entre presidente e congresso,
fazendo com que esse ltimo se torne mais cooperativo e, portanto, facilitando a
aprovao de leis (Mayhew, 1991), pode-se esperar que tambm afete o volume de
controle: os parlamentares no iro arriscar sua prpria reputao ao criticar ou cercear
um presidente com altas taxas de apoio. Portanto, presidentes populares tenderiam a ser
menos controlados pelo congresso: a hiptese a de que alto apoio ao presidente afeta
negativamente o volume de controle exercido pelo poder legislativo (H9) .

De outro lado, assim como em final dos mandatos todos esto voltados para as eleies,
os primeiros tempos de mandato so estatisticamente relevantes para a aprovao de leis
(Mayhew, 1991; Khrebiel, 1998), e estariam devotados para a elaborao da agenda
poltica. Se h homogeneidade das preferncias traduzida pelo resultado das urnas ela
poder afetar negativamente o controle: a ltima hiptese a ser testada a de que o
volume de controle ser menor durante perodos de lua-de-mel, considerados os
primeiros seis meses de governo (H10).

7.1. Teste 8: governo dividido - ou tamanho da coalizo - afetam o volume do


controle horizontal?
A oitava hiptese a ser testada :

H8

Em sistemas bipartidrios, o volume do controle ser maior quando houver

governo dividido, da mesma forma que, em sistemas multipartidrios, o volume do


controle ser tanto maior quanto menor for a base de apoio do governo no parlamento.

140

O apoio presidencial medido pela popularidade positiva menos popularidade negativa.

156
No Brasil, 38% das propostas de controle foram apresentadas por parlamentares que
faziam parte da base governista e 60% por parlamentares que estavam fora da base
governista141. Isso corrobora o argumento de que fazer parte do governo ou da oposio
afetou as escolhas parlamentares quanto ao controle do poder executivo. Como mostra a
figura 7.1., foram 619 propostas sadas da base governista e 970 50% a mais de
propostas apresentadas pela oposio. Os dados aqui somam 1.619, porque excluem as
audincias pblicas, uma vez que nas ementas dos relatrios das presidncias da Cmara
e do Senado nem sempre havia meno ao seu requerente, ou autor da proposta.

1200
970

1000
800
619
600
400
200
0
Base Governista

Fora da Base Governista

* excludas 24(0.8%) propostas apresentadas por comisso e as audincias pblicas, as quais no


tinham referncia a autoria da proposta. N=1618 (1 missing).
Figura 7.1. Relao dos partidos com o governo e volume do controle horizontal, Brasil,
1988-2004

A tabela 7.1. traz uma desagregao por governo, com os respectivos percentuais do
controle exercido pela base governista e pela oposio, e a diferena entre o controle
exercido por ambas. A anlise feita de dois em dois anos, para facilitar a comparao, j
que o nico presidente que teve um governo mais longo do que esse, no perodo
141

Para os partidos que fazem parte da base governista a cada governo e os critrios utilizados para
definio do tamanho da base, cf. o Apndice F Livro de Cdigos do Brasil. Fontes: Figueiredo e
Limongi, 2001; Amorim Neto, 2002.

157
estudado, foi Fernando Henrique Cardoso. Assim, seu governo aparece como sendo de
quatro perodos.

Primeiramente, me concentro na anlise do controle pela oposio, objeto do teste da


hiptese 8. Ao desagregar os dados por presidente, percebe-se que o Governo Collor
(base composta por 29.6% das cadeiras, em 1991, e 34.95%, em 1992) foi o governo que
mais sofreu controle de partidos da oposio: 83% do controle vindo de no-aliados. As
coalizes do seu governo foram as mais baixas. O segundo perodo presidencial mais
contencioso com a oposio foi o terceiro perodo do governo FHC (1999-2000), com
62% dos controles vindo da oposio, quando o controle de cadeiras no congresso era de
68,2%.

O terceiro mais controlado Sarney, com 58% de controle da oposio, quando as


cadeiras na Cmara correspondiam a 69,30%, em 1988, e 63,30%, em 1989. O nico
presidente que contradiz a teoria sobre a influncia da relao do partido com o governo
no volume de controle horizontal foi Itamar Franco: ele foi mais controlado pela sua
prpria base governista do que pela oposio.

De fato, com exceo de Itamar, todos os presidentes foram mais controlados pela
oposio do que pela base. Mas o tamanho da base afeta o volume do controle?

Se decompormos esse mesmo volume de controle por ano de governo, veremos que tanto
a base governista quanto a oposio oscilam muito na apresentao de propostas. No h
tendncias ou ciclos sinalizados, ou um comportamento previsvel a no ser o de que a
base governamental controlar menos do que a oposio. Percebe-se que no h uma
correspondncia entre os controles e a proporo de cadeiras que o governo controla: a
correlao inexiste, como demonstra a figura 7.2. O teste de significncia estatstica
confirmou sua inexistncia (pearson=0,24, significncia a <0,05).

158

Tabela 7.1. Presidentes e controle horizontal segundo base de apoio no congresso, Brasil,
por governos

Sarney (1988-1989)
%
Collor (1990-1992)
%
Itamar (1992-1994)
%
FHC 1 (1995-1996)
%
FHC 2 (1997-1998)
%
FHC 3 (1999-2000)
%
FHC 4 (2001-2002)
%
Lula (2003-2004)
%
Total

Base
Governista
(A)
49
38.58
39
15.79
81
57.04
116
43.45
75
44.91
72
33.96
75
39.47
112
41.95
619
38.23

Fora da Base
Governista
(B)
74
58.27
207
83.81
61
42.96
147
55.06
88
52.69
130
61.32
111
58.42
152
56.93
970
59.91

Diferena na %
de controle
(B-A)

Comisso

Missing

Total

1
0.79
1
0.40
0
0.00
1
0.37
4
2.40
10
4.72
4
2.11
3
1.12
24
1.48

3
2.36
0
0.00
0
0.00
3
1.12
0
0.00
0
0.00
0
0.00
0
0.00
6
0.37

127
100.00
247
100.00
142
100.00
267
100.00
167
100.00
212
100.00
190
100.00
267
100.00
1619
100.00

19.69
68.02
-14.08
11.61
7.78
27.36
18.95
14.98

120
100
80
60
40
20
Sa
rn
e
Sa y 1
rn
ey
Co 2
llo
r
Co 1
llo
r
Co 2
llo
Ita r 3
m
a
Ita r 1
ma
r2
FH
C
1
FH
C
2
FH
C
3
FH
C
4
FH
C
5
FH
C
6
FH
C
7
FH
C
LU 8
LA
LU 1
LA
2

Base Governista

Fora da Base Governista

Tamanho do Gabinete

*Excludas 29 propostas de controle de comisso (24) e missing (6). N=1589.

Figura 7.2. Governos, base governista e controle horizontal, Brasil, 1988-2004

159
Assim, ser parte do governo afeta o modus operandi de controle do poder legislativo; mas
o tamanho da base no significante para explicar o volume do controle. No se
confirma, assim, a hiptese de que o volume do controle ser tanto maior quanto menor
for a base de apoio do governo no parlamento.

Fao aqui ainda duas anlises que considero relevantes. A primeira, sobre o
comportamento de dois partidos especficos o PT e o PSDB quando na oposio e no
governo. O PT nunca pertenceu base governista de outros governos, e est na
presidncia desde 2003; e o PSDB foi da base governistas de outros partidos, teve a
presidncia por oito anos e est na oposio h dois anos. Com essa anlise, posso ter
uma demonstrao da atividade de dois partidos e verificar como oscila o controle
horizontal exercido por partidos quando esto no governo e na oposio. A segunda
anlise refere-se a um evento no antecipado: o que considero altas taxas de controle das
bases governistas.

Na figura 7.3., fica claro que h uma dependncia do status do partido com relao ao
governo: 75% das propostas de controle do PSDB aconteceram quando esse partido
estava na oposio, e portanto 25% das propostas de controle do PSDB aconteceram
quando era o partido do presidente. A participao no governo tem ainda mais influncia
no comportamento do PT: 94% das propostas de controle ocorreram durante o perodo de
oposio, e 6% do controle durante os anos do governo Lula (2003-2004).

Essa concluso no pode, porm, mascarar outro fato: o de que o PT apresenta mais
propostas de controle, independentemente de estar no governo. Se controlarmos os
resultados pelo nmero de anos no poder, veremos que o PSDB menos ativo no
controle do que o PT, seja no governo, seja na oposio.

160

600
500
400
300
200
100
0

Subtotal Governo
Subtotal Oposio

PSDB

PT

Figura 7.3. PSDB, PT e controle horizontal no governo e na oposio, Brasil, 1988-2004

Se dividirmos o total de propostas apresentadas por cada um desses partidos pelo nmero
de anos em que estiveram no governo (2 para o PT e 8 para o PSDB) e na oposio (15
para o PT) verificaremos, como na tabela 7.2., que existem sim diferenas entre os dois
partidos: o PT no governo apresenta 2,5 vezes mais propostas de controle do que o
PSDB; e, na oposio, o PT apresenta 2 vezes mais propostas do que o PSDB.

Tabela 7.2. Nmero de propostas/ ano apresentadas por PSDB e PT, no governo e na
oposio, Brasil, 1988-2004

Governo
Oposio

PSDB
6.25
19.88

PT
16
37.93

A concluso a de que, comparando os partidos entre si, o PT controla mais do que o


PSDB, esteja no governo, esteja na oposio o que pode ser uma caraterstica
partidria. E ambos controlam mais quando esto na oposio do que quando so governo
ou seja, a lgica a mesma: h significncia e mudana de ao se esto no poder. Mas
esse comportamento no pode ser confundido com o comportamento de outros partidos
que compem a base governista e que, seguindo os resultados apresentados nessa seo,
podem ter um comportamento menos orgnico e mais individualista.

161

O segundo aspecto a ser analisado o nmero de propostas apresentadas pelos


governistas, j que, seguindo o argumento de que ser parte do governo traz benefcios e
compromissos, esperava uma proporo menor de controles dos partidos que formam a
base. Enquanto o comportamento mais intenso de controle por parte da oposio
intuitivo mostrar-se como alternativa do governo, por exemplo o da base no o .
Esse comportamento sinaliza para duas explicaes possveis: uma, a de comportamentos
altamente institucionalizados; outra, da fragmentao e fluidez das bases governistas, que
espelhariam a pouca organicidade dos partidos polticos.

Em ambas, os partidos no teriam uma funo importante para organizar as bases


governistas com relao ao controle exceo feita aos partidos do prprio presidente, ou
partidos-agregadores da composio. Na primeira explicao, o controle horizontal seria
o resultado de comportamentos institucionalizados, em que o mais importante seria seu
papel informacional - conseguir informaes para a formulao das polticas pblicas ou
para as bases -, e o papel essencial de contrapeso ao executivo. Por isso, mesmo aliados
do governo controlariam, porque o mais importante no seria o status em relao ao
governo benefcios e obrigaes advindos dessa relao -, mas as prerrogativas
constitucionais e regimentais do legislativo, sua necessidade de formular polticas
pblicas e de informar suas bases sobre aes do executivo.

A segunda explicao repousaria na percepo de que a natureza da coalizo no Brasil


de tal maneira negociada e transitria, devido alta taxa de fragmentao dos partidos e
aos comportamentos individualistas dos parlamentares, que os controles so exercidos
acima das relaes que se estabelecem entre o parlamentar e o partido, seu partido e o
governo. Assim, ainda que aliados, os parlamentares no o so coesamente,
partidariamente; mas buscam no controle formas de pressionar o executivo, barganhar, ou
mesmo de corrigir as assimetrias informacionais que as relaes com o governo fluidas
e com fluxo imperfeito de informaes no corrigem.
Passo agora ao teste nos EUA. Entre 1973 e 2000, o governo dividido ou aquele em que o partido do presidente no o partido de
uma casas legislativas foi bastante comum.

162

A Cmara teve domnio democrata de 1973 at 1994, quando os republicanos ganharam


as eleies, por meio da chamada revoluo republicana, e depois de 40 anos
conseguiu obter a maioria das cadeiras. Desde ento, a Cmara tem sido republicana, o
que indica que, no perodo, durante 22 anos foi democrata e somente por seis anos foi
dominada por republicanos. Nesse perodo, o Senado foi democrata de 1973-1980 e de
1988-1994; e foi republicano entre 1981-1987, durante os anos Reagan e depois de 1995:
16 anos de domnio democrata e 12 anos de domnio republicano. J na presidncia, entre
1973-2000, houve 3 mandatos de presidentes democratas e 4 e meio de republicanos, ou
12 e 18 anos de presidncia para cada partido, respectivamente.

O quadro 7.1. mostra os governos naquele pas, por partido que domina presidncia e
congresso: se governo unificado com os democratas (1), governo unificado com
republicanos (2), governo dividido com cmara democrata e presidente republicano (3) e
governo dividido com cmara republicana e presidente democrata (4). Ele demonstra
que, dos 28 anos analisados neste trabalho, houve seis anos (20%) de governo unificado e
22 anos (80%) de governos divididos.

Como detalhado no captulo 6, nos EUA, as audincias pblicas no so individualmente


apresentadas como no Brasil, mas so iniciativa do presidente da comisso ou da maioria
dos membros da comisso. As propostas representam, assim, a preferncia do partido
majoritrio na Casa (Cox e McCubbins, 1993). Se o partido democrata tem maioria
numrica, dominar os postos de liderana e ter o poder de agenda. O indicador
utilizado, portanto, a mdia de audincias por parlamentar, por ano, sob governo
dividido ou unificado. No caso do total de audincias pblicas realizadas no perodo,
foram retiradas as conjuntas e, portanto, o resultado reflete exclusivamente as audincias
realizadas na Cmara e no Senado, no perodo de 1973 a 2000 (N= 45.762).

O somatrio de audincias pblicas nos 22 anos em que houve governo dividido foi de
34.751, sendo que 21.320 na Cmara e 13.431 no Senado; nos 6 anos de governo
unificado, foram 11.011 audincias realizadas, com 6.320 na Cmara e 4.691 no Senado.

163
Controlado por membro e nmero de anos de governos divididos e unificados, o
resultado final que h mais atividade de audincias pblicas durante governos
unificados do que durante governos divididos: 4,17 audincias em governos divididos
(por parlamentar/ ano) e 5,12 em governos unificados (por parlamentar/ano).

O mesmo se pode dizer se controlamos por ano e casa legislativa: embora a Cmara
tenha seu comportamento praticamente sem oscilao entre governos divididos e
unificados, levemente favorvel ao controle em governos unificados; o senado controla
cerca de 30% mais em governos unificados do que divididos (figura 7.4.).

Quadro 7.1. Governos divididos e unificados, EUA, 1973-2000


Presidente Democrata Presidente Republicano
(1977-1980)
(1973-1976)
(1993-1998)
(1981-1992)
(1999-2000)
Cmara Democrata (1973-1994)
e/ou
Senado Democrata (1973-1980);
(1987-1994)
Cmara Republicana (1995-2000)
e/ou
Senado Republicano (1981-1986)
e (1995-2000)

O mesmo se pode dizer se controlamos por ano e casa legislativa: embora a Cmara
tenha seu comportamento praticamente sem oscilao entre governos divididos e
unificados, levemente favorvel ao controle em governos unificados; o senado controla
cerca de 30% mais em governos unificados do que divididos (figura 7.4.).

Essa demonstrao, entretanto, est sobrestimada, porque inclui o total de audincias


realizadas nas duas casas legislativas, no somente as de controle: audincias para
subsidiar a atividade legislativa, por exemplo, esto nesse cmputo. Lembro que os
estudos indicam que 25% dessa atividade total do congresso de controle, e por isso
considerei relevante trazer esses dados: para que se pudesse ter uma idia geral, embora
nesse caso no muito precisa, do controle realizado no perodo.

164

9.00

7.82

8.00
7.00

6.11

6.00
5.00

membro/ano cmara

4.00
3.00

membro/ ano senado


2.42

2.23

2.00
1.00
0.00
unificado

dividido

N= 45.762. Excludas as comisses conjuntas do congresso.

Figura 7.4. Mdia de audincias pblicas por ano e casa legislativa, EUA, 1973-2000
O prximo passo , em decorrncia, tormar por base as 4.848 audincias que ocorreram
nas comisses cuja finalidade exclusiva o controle das agncias, rgos, servios,
servidores e atividades governamentais. Nesse caso, apresenta-se a tendncia contrria:
subestima-se o resultado, j que inmeras, provavelmente milhares, de audincias de
controle horizontal realizadas fora do mbito dessa comisso esto excludas. Audincias
de apropriao, de autorizao de agncias e rgos do governo, e de comisses
importantes como a Ways and Means, da Cmara, e Finance, do Senado espcies de
comisses de assuntos econmicos, por onde passam temas como integrao regional,
tributao, comrcio exterior, subsdios , ou como as de Defesa das duas casas, que
acompanham a execuo oramentria nas foras armadas, esto excludas dos dados
apresentados.

As audincias exclusivamente de controle demonstram que h mais controle quando o


governo dividido. Como demonstrado na tabela 7.3., h um acirramento das relaes
entre executivo-legislativo, explicitado pelo aumento da atividade de controle das
comisses quando o governo era dividido. Ou seja, a teoria de que governos divididos
promovem o aumento do controle encontra respaldo nos dados aqui apresentados de
volume de audincias realizadas exclusivamente nas comisses de controle.

165
Essa realidade pode ser explicada pelo cartel legislativo que se estabelece no congresso
norte-americano e que no ocorre no Brasil, porque aqui as regras de distribuio de
poderes e direitos proporcional. Como dito anteriormente, nos EUA, o partido que
detm a maioria das cadeiras detm a presidncia de todas as comisses e direito, por
exemplo, a 2/3 de todos os recursos tcnicos e financeiros das comisses nmero de
funcionrios, aparatos administrativos, espao fsico etc.
Tabela 7.3. Distribuio de audincias pblicas de controle e governo dividido, EUA,
1973-2000
Comisses
Distrito de Columbia - Cmara
Reforma do Governo e Controle Cmara
Comisso de Controle - Cmara
Servios Postais e Servio Pblico - Cmara
Assuntos Governamentais - Senado
Servios Postais e Servio Pblico - Senado
Distrito de Columbia - Senado
Total

unificado
dividido
Total
59
167
226
375
1703
2078
18
53
71
239
603
842
372
1173
1545
10
39
49
1
36
37
1074
3774
4848

Alm desse direito, detm praticamente o monoplio da atividade legislativa, j que


forma maioria em todas as comisses e, no caso da Cmara, uma maioria completamente
desproporcional na Comisso de Regras (Rules Committee), responsvel por definir a
agenda de plenrio e as regras que vigiro durante os debates de cada proposta legislativa
tempo de debate da minoria e da maioria, prerrogativas sobre apresentao de emendas,
sobre que partes da legislao pode ser apresentada emenda etc. Estando o poder
concentrado na Casa Branca e nessas lideranas congressuais do mesmo partido, de se
esperar que haja de fato uma certa aquiescncia das lideranas com o prprio partido, e
uma disputa acirrada por informaes caso esse poder esteja dividido entre congresso e
presidente142.

142

A nova maioria formada pelos republicanos, a partir de 1994, introduziu mudanas que fortaleceram os
partidos como princpio de atribuio de poder nas comisses, em oposio antigidade (seniority). Ao
aumentar o poder dos partidos na designao das comisses, passou-se a premiar membros mais fiis s
lideranas com assentos nas comisses mais prestigiadas e, em alguns casos, desprezando-se a senioridade
para estabelecimento do presidente da comisso. Mais detalhes sobre a revoluo republicana, cf.
McSweeney e Owens, 1998; e Rae e Campbell, 1999.

166
Muitos parlamentares democratas afirmam que os republicanos, que assumiram depois de
1995, so mais partidrios e conduzem menos controle do que os democratas, que
estavam antes no controle da Cmara por 40 anos. Segundo esses parlamentares, os
republicanos teriam dois pesos e duas medidas: uma para o presidente democrata e outra
para o presidente republicano. No estariam interessados em investigar o poder executivo
e seu prprio presidente, e teriam menos responsabilidade para com a conteno de
poder, sendo inclusive coniventes com

abusos, irregularidades, desperdcios, e at

143

fraudes . Segundo esses democratas, seu partido, que esteve durante 40 anos
ininterruptos controlando os recursos da Cmara, tm uma viso mais institucionalizada
do controle.

A diretora da maioria na Comisso de Assuntos Econmicos da Cmara (Ways and


Means House of Representatives), quando perguntada sobre eventuais diferenas entre
operar com goveno unificado ou dividido, e entre democratas e republicanos, afirmou que
muitas vezes a informao de que necessitava simplesmente chegava mais rpido e havia
menos entraves no governo unificado.

Documentos e autoridades que antes, na oposio, eram de difcil acesso, sendo do


mesmo partido, simplesmente eram mais fceis de serem alcanados ou consultados.
Assim, diz ela, muito do controle que exercido o informalmente, sem a necessidade de
realizao de audincias pblicas. O problema desse controle horizontal informal que,
ainda que gere correes das polticas pblicas, do ponto de vista da publicidade nulo e
no h nenhuma possibilidade de participao da sociedade.

Com relao s crticas de que controlavam demasiadamente o governo Clinton, a


resposta dos republicanos foi de que, aps 40 anos de controle do congresso pelos
democratas (1954-1994) e negligncia da parte desses de controlar as agncias federais,
enfim algum controle estava sendo exercido (Lawrence e Oleszek, 1997).

143

Entrevistas com os parlamentares democratas David Price, Henry Waxman, Loretta Sanchez, Jim
McDermott. Tambm Cathy Travis, assessora de imprensa de Ortiz, Texas, espontaneamente falou sobre o
pouco compromisso republicano com o controle. Cf. Apndice D.

167
Um chefe de assessoria parlamentar de importante agncia do governo, que preferiu no
se identificar, trabalha h 15 anos na mesma agncia e, portanto, j chefiou a assessoria
para democratas e republicanos. Ele confirma o tratamento diferenciado que existe
quando parlamentares do mesmo partido ou de partidos distintos esto no poder e afirma
que foi orientado a postergar ao mximo o envio de documentos, e inclusive a mandar
documentos incompletos, quando o requerente (presidente de comisso) era do partido
oposto ao do presidente. Em audincias a que compareceu no congresso, foi orientado a
evitar tocar certos assuntos e, se inquirido, orientado a dar respostas evasivas. Em
governos unificados, afirma ele, era muito menos tensa a relao entre executivo e
legislativo, e com menos embaraos para os servidores.

Seria interessante verificar, a partir dessas entrevistas e do que ocorreu no Brasil, se os


partidos democrata e republicano se diferenciam do ponto de vista do controle quando
esto no governo. No captulo 6, vimos que indiferente a maioria que controla a casa
legislativa para o resultado de controle: quando democratas e republicanos controlam a
maioria de senado ou da cmara, o volume de controle permanece igual. Mas e se essa
maioria contar ainda com o controle da Casa Branca? O resultado diferente?

Infelizmente, essa pergunta no pode ser respondida pelos dados que temos. Entre 19771980 (governo Carter) e 1993-1994 (governo Clinton), houve governo unificado sob o
partido democrata. Mas no houve, entre 1973 e 2000, governo unificado republicano.
Apesar dos republicanos terem feito maioria em 1995 e mantido at o momento, o
presidente republicano George W. Bush somente assumiu em 2001. Os dados disponveis
no incluem seu governo.

Em resumo, comparando, portanto, o que ocorre nos EUA e no Brasil, o governo dividido
afeta o volume no primeiro e o tamanho da coalizo no afeta no segundo, embora
pertencer ou no ao governo mude o comportamento dos partidos e parlamentares.

168
7.2. Teste 9: o apoio ao presidente afeta o volume de controle horizontal?

A popularidade presidencial utilizada como varivel para explicar resultados


legislativos no estudo do uso de medidas legislativas unilaterais executive orders ou
medidas provisrias. Mas a literatura existente traz respostas contraditrias sobre a
relao entre apoio da opinio pblica e o uso desses instrumentos. Moe e Howell (1999)
prevem que o nmero de medidas unilaterais medidas provisrias ou executive orders
aumentam com um presidente cuja popularidade baixa, uma forma de burlar
legislativos pouco cooperativos. Krause and Cohen (1997) no encontram qualquer
relao significativa entre popularidade presidencial e uso de executive orders. Outros
estudos demonstram que presidentes pouco populares muitas vezes diminuem o uso
dessas medidas unilaterais, exatamente porque sabem que encontraro um congresso
refratrio (Pereira, Power e Renn, 2005). Foi o caso de Collor, no Brasil, quando se
aproximava o impeachment que o retirou do poder em 1992. J os presidentes
posteriores, Itamar Franco e Cardoso, aps a implementao do plano Real, ainda no
governo do primeiro, mas sob o comando do segundo, usaram significativamente
medidas provisrias para governar, ainda que com alta popularidade.

Derivando dessa literatura que aponta para a popularidade presidencial como uma
varivel relevante para se explicar o sucesso do presidente na arena de produo
legislativa, argumento que a popularidade pode afetar tambm o controle horizontal. Um
congresso estratgico ter relutncia em desgastar-se, criticando um presidente que conta
com altas taxas de apoio da opinio pblica. Assim, alto apoio ao presidente afetaria
negativamente o volume de controle exercido pelo legislativo (H9). Como decorrncia, o
baixo apoio da opinio pblica criaria incentivos para que o congresso agisse
oportunisticamente, pressionando o governo com mais atividades de controle.

A varivel que utilizo, apoio presidencial, uma porcentagem que representa a frmula
de popularidade positiva popularidade negativa. O foco no presidente, e no no
governo. A popularidade positiva equivale soma da porcentagem de respondentes que
consideraram o trabalho do presidente timo/ excelente em dado ms. Quando houve

169
mais de uma pesquisa no ms, foi calculada a mdia das pesquisas. A popularidade
negativa representou a soma da porcentagem de respondentes que consideraram o
trabalho do presidente ruim/ pssimo em dado ms. Para os EUA, a fonte exclusiva foi o
instituto Gallup. Para o Brasil, no perodo entre 1988 e 1998, dados de Power, Pereira e
Renn (2005). Para 1999 em diante, completei os dados com Datafolha para 1999-2002 e
Datafolha e CNI/ Ibope para 2003-2004.

Nos EUA, a correlao alto apoio e baixo controle no significativa. Tal dissociao
visvel na figura 7.5., onde o apoio est agregado por ano. No governo Nixon (19731974), mesmo com o escndalo do Watergate e o apoio da opinio pblica baixssimo (34,75%, o mnimo da srie), o controle por meio de audincias foi muito baixo (N=142).
Note-se que esse um valor baixssimo, pois representa a diferena ou seja, uma
porcentagem de respondentes que aferiu como ruim ou pssimo o presidente em torno de
65%, menos cerca de 30% que o avaliou como bom ou timo.

Essa atividade de audincias pblicas de controle no muito distante daquela durante o


governo de George Bush e a Guerra do Golfo Prsico, em 1991 (N= 138), quando
ocorreu o pico de apoio presidencial: 52%, representando assim uma avaliao positiva
acima de 75%.

Da mesma forma, os dois anos de maior volume de audincias de controle 1995


(N=231) e 1980 (N=230) - apresentam sinais alternantes, positivo (3.5% de apoio) e
negativo (-19.5% de apoio), respectivamente. O mesmo ocorre com os dois anos de
menor volume de controle 1973 (N=90) e 1996 (N=94), o primeiro com sinal negativo (5.25% de apoio) e o segundo com sinal positivo (17.5% de apoio).

170

250
200
150
100
50

19
99

19
97

19
95

19
93

19
91

19
89

19
87

19
85

19
83

19
81

19
79

19
77

19
75

19
73

0
-50
Audincias de Controle

Popularidade Presidencial

N=4.848

Figura 7.5. Apoio presidencial e volume de controle horizontal, EUA, 1973-2000

Outra forma de ver os dados agregando os apoios por categorias negativa, regular,
positiva, muito positiva (tabela 7.4.). Esse agrupamento foi feito por quartis. Embora
aparentemente haja uma correlao atpica quando o apoio regular ou positivo,
ocorrem mais de 80% das audincias mais controle esse um desvio resultante do
nmero de ocorrncias em cada quartil. Corrigido esse desvio com a diviso do volume
pelo nmero de ocorrncias em cada categoria o que gerou uma mdia -, vemos com
clareza que persiste a dissociao. Por ltimo, recorrendo ao teste de significncia
estatstica, confirma-se a ausncia de significncia entre alto apoio-baixo controle
(p=0,07).

Tabela 7.4. Apoio presidencial e controle horizontal, por categorias, EUA, 1973-2000
Audincias
Negativa (abaixo de -1.5)
Regular (< -2 )
Positiva (<31)
Muito Positiva (<52)
Total
Pearson
*Significativo a <0.05

Ajustado (mdia)
1038
1287
1123
1263
4848
0.07*

130
184
160
211
173

171
No Brasil, o mesmo ocorre: no h correlao entre alto apoio e baixo controle: o teste de
significncia foi igual a 0.36. O governo Sarney (que no banco consta somente com dois
anos, 1988-89) foi o que teve menos apoio popular, acumulando os dois ndices mais
baixos (-59% e -57.5%, respectivamente, o que significa taxas de reprovao perto de
80%). Ainda assim, foi o que sofreu menos controle: um total de 515 em dois anos. O
primeiro governo FHC foi o que mais recebeu apoio popular, e as duas taxas mais altas
esto concentradas justamente nesse governo: no primeiro ano do primeiro mandato
(1995, 24.28% de apoio) e no terceiro ano (1997, 21.44% de apoio). Nesses dois anos,
sofreu mais de 3.150 controles (tabela 7.5.).

Quando se agregam os dados por categoria, permanece a dissonncia. Diferentemente dos


EUA onde as taxas de apoio desde a dcada de 80 so altas o Brasil tem taxas muito
variveis, mas tendendo a valores baixos. Os valores nos EUA concentram-se no espectro
positivo (mediana =12), o Brasil no negativo (mediana = -12.25). Assim, o volume do
controle realizado por meio total de propostas apresentadas entre 1988-2004 requerimentos de informao, de convocaes de autoridades, de propostas de
fiscalizao e controle e das audincias pblicas do Senado somadas s audincias
pblicas da Cmara de 1995 a 2004, foram agregados com 2 classificaes negativas e 2
positivas, enquanto nos EUA foram com 1 negativa e 3 positivas. Esse agrupamento foi
feito por quartis. Tambm no Brasil, corrigido o desvio, vemos com clareza que persiste a
dissociao. Por ltimo, recorrendo ao teste de significncia estatstica, confirma-se a
ausncia de relao entre alto apoio-baixo controle (p=0,36).

Tabela 7.5. Apoio presidencial e controle horizontal, por categorias, Brasil, 1988-2004
Muito Negativa (abaixo de -19)
Negativa (entre -18.9 e -12.01)
Regular (entre -12 e 1)
Positiva (acima de 1.01)
Total
Pearson
*Significativo a <0.05

Controles
5.295
3.304
5.968
6.006
20.573
0,36*

Taxa de Controle (N/freqncia de popularidade)


1.059
1.101
1.194
1.502
1.210

172
O que significa, para a teoria, esses dados? Significa que outras explicaes devem ser
aventadas

para explicar o volume de controle realizado pelo congresso. Embora o

presidente seja ator importante no desenho institucional e poltico dos dois pases, seu
prestgio pblico no inibe o controle realizado pelo congresso. A racionalidade dos
parlamentares no est conectada com a popularidade do presidente, mas talvez com
outros elementos. O argumento que formulei sobre o parlamentar evitando desgastar um
presidente popular equivocado: o apoio presidencial no afeta a disposio parlamentar
para o controle, nem nos EUA, nem no Brasil.

Assim, esses dados reforam uma das vertentes tericas sobre produo legal, que afirma
ser o apoio do presidente indiferente para o sucesso do executivo - nesse caso, medido
no pela taxa de aprovao de leis, mas pelo volume do controle das atividades de
governo realizado pelo congresso.

7.3. Teste 10: o perodo de lua-de-mel afeta o volume de controle horizontal?

Estudos demonstram que h uma possibilidade de acomodao do legislativo em


perodos de lua-de-mel, num modelo de barganha entre executivo e legislativo (McCarty,
1997). Mas ele no significa somente, como alguns acreditam, o resultado exclusivo da
popularidade presidencial alta, que facilitaria a barganha com o congresso e induziria a
um perodo de graa nas relaes entre os dois poderes (Neustadt, 1980).

Khrebiel (1998:55) interpreta diferentemente esse perodo, como sendo o resultado da


homogeneidade das preferncias, induzida pelas eleies. Repito sua definio: (...) o
que a lua-de-mel? Um perodo de felicidade, harmonia, ou relativa concordncia sobre
temas. Traduo poltica: homogeneidade das preferncias. O que um mandato? Uma
assero de representantes recm-eleitos de que eles ouviram os eleitores e iro
implementar a vontade deles (...). O incio dos mandatos pode ser visto como uma
medida aproximada para choques induzidos por eleio, o que teoricamente deve ser
associado com aumentos da produtividade legislativa [Khrebiel, 1998:55].

173
Como consequncia lgica, a dcima hiptese :

H10

O volume do controle ser menor durante perodos de lua-de-mel

Para a anlise presente, considero lua-de-mel os primeiros seis meses de governo, e que
presidentes reeleitos (Fernando Henrique Cardoso, no Brasil, e Ronald Reagan e Bill
Clinton, nos EUA) no usufruem dos benefcios dos perodos de lua-de-mel, pelo
desgaste que segundos mandatos apresentam e por se conhecer j a agenda poltica de
onde se pressupe continuidade do reeleito.

Para o Brasil, os nmeros absolutos confirmam, no agregado, a hiptese de que existe


uma atividade de controle menor nos incios de mandato presidenciais e congressuais:
10,50% das propostas foram apresentadas em perodos de lua-de-mel - 1990 (Collor),
1992 (incio do perodo Itamar Franco), 1995 (FHC), 2003 (Lula) -, contra 89,50% nos
perodos fora de lua-de-mel (tabela 7.6.). Alm da distino por perodos, fiz tambm a
distino por instrumentos, para ver se seria possvel identificar padres.

Tabela 7.6. Lua-de-mel e controle horizontal, Brasil


Instrumento de Controle
Convocao de Autoridade
Proposta de Fiscalizao e Controle
Audincia Pblica
Requerimento de Informao
Total

Lua de Mel
55
28
125
108
316
10,50%

Fora de Lua de Mel


289
325
1370
813
2798
89,50%

Total
344
353
1496
921*
3114
100%

*Amostra probabilstica dos requerimentos de informao da Cmara e do Senado, 1988-2004

Tambm se levarmos em considerao a mdia por ms uma vez que o nmero de


meses fora do perodo de lua-de-mel bem maior do que o nmero de meses dentro do
perodo -, permanece um menor controle legislativo nos perodos de lua-de-mel, com
uma diferena de cerca de 20% (figura 7.6.).

174

18.00
16.00
14.00

16.36
13.17

12.00
10.00

Lua de Mel

8.00

Fora da Lua de Mel

6.00
4.00
2.00
0.00
Mdia por Ms

Figura 7.6. Mdia mensal de controle horizontal em perodos de lua-de-mel, Brasil

J nos EUA, tomando-se em considerao as 4.848 audincias exclusivamente de controle, percebe-se que a porcentagem total
muito semelhante realidade brasileira: 16% do controle efetuado no perodo de lua-de-mel, e 84% fora desse perodo (tabela 7.7.).
Nos EUA, entre 1973 e 2000, 4 presidentes tiveram lua-de-mel: Carter (democrata, 1977), Reagan (republicano, 1981), George Bush
(republicano, 1989) e Bill Clinton (democrata, 1993).

Tabela 7.7. Lua-de-mel e controle horizontal, por casa legislativa, EUA, 1973-2004

Cmara Distrito de Columbia


Reforma do Governo e Controle
Comisso de Controle
Servios Postais e Servio
Pblico
Subtotal
Senado Assuntos Governamentais
Servios Postais e Servio
Pblico
Distrito de Columbia no Senado
Subtotal
Total N
Total %

Lua-deMel

Fora de
Lua-de-Mel

Total

49
300
15

177
1778
56

226
2078
71

136
500
247

706
2717
1298

842
3217
1545

10
1
258
758
16

39
36
1373
4090
84

49
37
1631
4848
100

Entretanto, quando feitas as mdias de controle por ms, o volume de controle em


perodos de lua-de-mel superior ao volume em perodos que no correspondem a luade-mel, embora a diferena seja de somente 10%. Dessa forma, a hiptese de que no

perodo de lua-de-mel h menor volume de controle no se confirma (figura 7.7.).

175

Em termos comparativos, embora estudos tenham demonstrado que os primeiros tempos


de mandato so estatisticamente relevantes para explicar o sucesso da aprovao
legislativa (Mayhew, 1991:176-177), no se pode usar como parmetro absoluto. A
demonstrao de Mayhew no apresenta um conjunto significativo do ponto de vista
estatstico, que permita generalizaes: seu trabalho centra-se em 31 casos de alta
visibilidade e impacto na opinio pblica. Com essa seleo, talvez faa sentido a
ausncia de controles na lua-de-mel, porque implicaria em investigaes desgastantes
tanto para o congresso como para a presidncia. Os dados que utilizo, ao contrrio,
permitem generalizaes, embora no possam dizer nada sobre a intensidade do controle,
seu grau de visibilidade e impacto na opinio pblica. Tampouco distingem entre mais
importantes ou menos importantes, se envolvem questes mais delicadas ou mais
prosaicas. Do ponto de vista do volume, os dados simplesmente demonstram que ele
maior em perodos de lua-de-mel, nos EUA.
17,00
15,00

15,79
14,20

13,00
11,00
Lua de Mel

9,00

For a de Lua de Mel

7,00
5,00
3,00
1,00
Mdia por Ms

N=4868

Figura 7.7. Mdia mensal de controle horizontal em perodos de lua-de-mel, EUA


Assim, certamente os resultados dessa pesquisa e os de Mayhew (1991) so distintos,
porque os objetivos so distintos: ali, a proposta era identificar o controle investigativo e

176
contencioso; aqui, a proposta verificar todo e qualquer controle, seja ele do mais
complexo e controverso ao mais simples e mesmo consensual.

O que explica o volume maior de controle em perodos de lua-de-mel? A afirmao de


Khrebiel (1998) presume a homogeneidade induzida por eleies. Entretanto, as eleies
podem induzir resultados heterogneos tambm: especialmente se h um grupo grande de
eleitores moderados, ou independentes, que oscilam entre um e outro partido. Assim, o
resultado eleitoral pode criar heterogeneidade e, a partir da intensidade das preferncias
dos atores, pode haver, em incio de mandatos, no um tempo beneplcito, mas um tempo
de marcar justamente as diferenas poltico-partidrias.

Comparando os casos brasileiro e norte-americano, portanto, h uma distino


fundamental: no Brasil, a lua-de-mel afeta negativamente o volume do controle; nos
EUA, ela afeta positivamente. O que explicaria essa diferena? Talvez no sistema norteamericano, as preferncias estejam mais claras e os posicionamentos j estejam
colocados. No sistema brasileiro, de coalizo, incios de governo sejam perodos em que
grupos parlamentares no necessariamente partidos inteiros busquem a construo de
alianas, seu espao no legislativo e a definio de seu papel com relao ao governo
federal, o que afetaria seus incentivos para a realizao de controle. A explicao estaria
no ha homogeneidade/ heterogeneidade de preferncias, mas nos incentivos que cada
parlamentar ou grupo parlamentar perceberia para otimizar seus benefcios.

Resumindo os achados do captulo, temos ento que:

a) a hiptese 8, de que em sistemas bipartidrios, o volume do controle ser maior


quando houver governo dividido, da mesma forma que, em sistemas
multipartidrios, o volume do controle ser tanto maior quanto menor for a base
de apoio do governo no parlamento (H8), foi rejeitada para os EUA, onde h

maior controle em governos unificados; e tambm para o Brasil, onde no se


encontrou correlao entre o tamanho da coalizo e o volume do controle. Apesar

177
disso, ser parte do governo afeta o modus operandi de controle dos parlamentares
e dos partidos - na oposio, apresenta-se mais do que no governo.

b) a hiptese 9, de que alto apoio ao presidente afeta negativamente o volume de


controle exercido pelo poder legislativo (H9) foi refutada para o Brasil e para os

EUA;

c) a hiptese 10, de que o volume de controle ser menor durante perodos de luade-mel, considerados os primeiros seis meses de governo (H10), foi confirmada

para o Brasil e refutada para os EUA.

178
8. Concluses

O objetivo desse trabalho era responder a uma pergunta de pesquisa sobre os poderes
explicativos das teorias do legislativo aplicadas ao controle horizontal entendido
como aquele realizado pelo poder legislativo sobre o executivo, no que diz respeito ao
acompanhamento rotineiro das atividades de governo, e cujo termo foi usado
intercambiavelmente como controle horizontal, legislativo ou parlamentar. Assim, ao
desenhar hipteses oriundas dessa literatura o que fiz no captulo 2-, o trabalho
procurou, de um ponto de vista comparativo, compreender como se d o controle do
poder executivo pelo parlamento em democracias presidencialistas; e o que pode
afetar esse controle, segundo uma perspectiva de que o controle horizontal est
sujeito a variveis institucionais, polticas e conjunturais.

Os pressupostos da pesquisa eram os de que, primeiro, o controle vertical necessita ser


complementado pelo controle horizontal. Segundo, o de que o legislativo a melhor
agncia de controle horizontal - mesmo no sendo a nica e no devendo ser
exclusiva-, porque sua diversidade e publicidade lhe conferem o espao de
legitimidade necessrio para o exerccio desse controle. Terceiro, assumi o
pressuposto de que o controle horizontal importante para se compreender como
interagem executivo e legislativo, embora essa seja uma rea ainda pouco explorada
teorica e empiricamente, mesmo com a tendncia crescente desde fins do sculo XIX
de transferncia de capacidade legislativa dos parlamentos para os executivos. Por
ltimo, assumi o pressuposto de que ele ocorre num ambiente multidimensional, que
leva em conta preferncias dos indivduos, instituies que restringem tais
preferncias e aspectos conjunturais. O presente trabalho testou, empiricamente, a
validade de alguns desses aspectos.

Os pases estudados foram Brasil e Estados Unidos da Amrica, no perodo de 1988 a


2004 no primeiro caso, e no perodo entre 1973 e 2000, no segundo, por serem 1988 e
1973 marcos institucionais nesses pases. Apesar do leque de diferenas entre ambos
inclurem aspectos culturais, histricos, econmicos e polticos, Brasil e EUA
partilham de diversas caractersticas, sem mencionar a influncia do desenho
institucional e regras norte-americanos sobre o Brasil.

179
Antes de testar as hipteses elaboradas no captulo terico, descrevi, nos captulos 3 e
4, os instrumentos de controle horizontal disponveis nos EUA e Brasil, sempre que
possvel com uma referncia a sua evoluo histrica. Alm de trazer dados inditos
especialmente para o Brasil -, o captulo props modelos de controle para os dois
pases, baseados no tipo de tradio legal; nos estilos de controle; na legislao,
processos e instrumentos existentes, bem como nos temas em que os congressos mais
controlam. Assim, conclu que o modelo norte-americano jurisprudencial, com
nfase nos processos de governo, que afeta a alocao de recursos e a estrutura do
Estado; e o brasileiro constitucionalista, com nfase nas atividades de governo, e por
isso um sistema que controla pontualmente enquanto o sistema norte-americano
atua nos processos mais gerais, os instrumentos brasileiros atuam em aspectos
pontuais, especialmente na correo de assimetrias de informao.

Em seguida, nos captulos 5, 6 e 7, realizei o teste das hipteses, com algumas


variveis bastante utilizadas nos estudos legislativos. A anlise foi feita a partir de
entrevistas e anlises de documentos, manuais e arquivos, de um extenso banco de
dados com 3.114 casos de controle no Brasil, compilados de diversas fontes originais
Dirio do Congresso, do Senado, Relatrios da Presidncia do Senado e da Cmara,
notas taquigrficas, e do sistema de informao eletrnico elaborado pelo Prodasen
(Senado) e pela Cmara dos Deputados - e mais de 47 mil audincias pblicas nos
EUA, compiladas a partir do Policy Agendas Project, University of Washington.
Esses dados foram conjugados aos de Balla e Deering (2001) para a anlise do tipo de
controle exercido nos EUA. Os instrumentos de controle analisados foram quatro no
Brasil requerimentos de informao, convocaes de autoridades, propostas de
fiscalizao e controle e audincias pblicas. Nos EUA, foram somente as audincias
pblicas, o principal indicador de controle do congresso e mais utilizado nos estudos
de controle.

Com esses dados, verifiquei o volume de controle e o tipo de controle parlamentar a


partir de sete variveis independentes. O volume referia-se quantidade numrica (N)
de propostas de controle horizontal em cada pas e o tipo a uma classificao de
McCubbins e Schwartz (1984), de controles do tipo patrulha ou alarme, de acordo
com os incentivos internos ou externos instituio para que se efetivassem, dentre
outras caractersticas.

180
Do ponto de vista emprico, procurei responder s seguintes perguntas: a) afiliao
partidria e/ou ideologia afetam o volume do controle? b) ciclos eleitorais,
bicameralismo e descentralizao legislativa afetam volume e tipo do controle? c) a
relao dos partidos polticos com o presidente afetam o volume do controle exercido
pelos parlamentares? d) o apoio da opinio pblica ao presidente e perodos iniciais de
mandato afetam o volume do controle exercido sobre o poder executivo?

Os testes de hipteses nem sempre correponderam s previses e algumas delas foram


refutadas. O resultado do teste das 10 hipteses, duas delas exclusivas para o Brasil,
pode ser sumarizado da seguinte maneira:
d) a hiptese 1, de que todos os parlamentares promovero a atividade de
controle, independentemente da afiliao partidria e/ou preferncia
ideolgica, foi comprovada tanto no Brasil quanto nos EUA. Todos os
partidos, fossem eles conservadores ou progressistas; de direita, centro ou
esquerda, apresentaram propostas de controle horizontal nos perodos
estudados. Essa concluso foi de encontro percepo de diversos atores e
estudiosos sobre a quantidade de controle exercidada pelos partidos;

e) a hiptese 2, de que o volume do controle maior em anos no-eleitorais do


que em anos eleitorais, foi confirmada para o Brasil e refutada para os EUA.
Ali, no se confirmou a cada dois anos uma queda da atividade de controle,
embora se possa afirmar que existem ciclos longos de controle, com perodos
eleitorais apresentando s vezes altas taxas de controle, e outras vezes baixas
taxas. Essa concluso contradisse o previsto por Mayhew (1991) e Balla e
Deering (2001) . Entretanto, a seleo de casos de ambos no primeiro, um
nmero baixo de ocorrncias e uma seleo de casos polmicos; no segundo, a
seleo de trs anos em que houve um volume considervel de controle
parlamentar apresentaram vises que a demonstrao aqui efetuada, com um
nmero de casos significativo (4.848) e um perodo longo e contnuo, no
carrega;

f) a hiptese 3, de que anos eleitorais tero uma quantidade maior de controles


do tipo alarme do que anos no-eleitorais (H3), foi refutada nos dois pases. A

181
idia era a de que, em anos eleitorais, os parlamentares, preocupados com suas
campanhas e sem tempo para dedicar-se a outras atividades, optariam por
apresentar um volume maior de propostas motivadas por eventos externos
(alarmes), segundo diversos critrios usados na classificao, e no por
atividades de rotina e iniciativa prpria (patrulhas). Mostrou-se que tanto EUA
quanto Brasil utilizam mais patrulhas, com taxas de uso de patrulhas muito
idnticas (85% e 83%, respectivamente). Ou seja, controles so motivados no
por eventos especficos, como escndalos e denncias, mas so mais
rotineiros;

g) a hiptese 4, de que o volume do controle exercido ser maior no Senado do


que na Cmara, foi confirmada tanto nos EUA quanto no Brasil, com os
senados sendo mais ativos do que a cmaras. As mdias individuais/ ano
foram de 0,58 propostas no Senado, e 0,26 propostas na Cmara, para os EUA;
e 2,91 no Senado e 2,01 na Cmara, para o Brasil;

h) a hiptese 5, de que o Senado apresentar uma proporo maior de propostas


do tipo patrulha do que a Cmara, tambm foi confirmada nos dois pases: os
senados apresentam maior proporo de patrulhas, embora os alarmes sejam
tambm o tipo de controle preferido das cmaras. Isso significa que as
diferenas camerais no explicam as escolhas por distintos tipos de controle:
elas explicam um maior ativismo dos senados nesse tipo de controle rotineiro;

i) a hiptese 6, de que o volume do controle ser maior nas comisses do que no


plenrio, exclusiva para o caso brasileiro, foi refutada: o volume do controle
foi de 91,21% no plenrio e 8,79% nas comisses;

j) a hiptese 7, de que o tipo de controle realizado ser mais de patrulhas nas


comisses e mais orientado de alarmes no plenrio, tambm exclusiva para o
Brasil, foi parcialmente comprovada: nas comisses, as patrulhas somaram
79% dos controles que ocorreram naquele locus. Entretanto, no plenrio, as
patrulhas foram em nmero ainda maior do que nas comisses e somaram
85,5% do total das propostas apresentadas no plenrio.

182
k) a hiptese 8, de que em sistemas bipartidrios, o volume do controle ser
maior quando houver governo dividido, da mesma forma que, em sistemas
multipartidrios, o volume do controle ser tanto maior quanto menor for a
base de apoio do governo no parlamento, foi rejeitada para os EUA, onde h
maior controle em governos unificados; e tambm para o Brasil, onde no se
encontrou correlao entre o tamanho da coalizo e o volume do controle.
Apesar disso, no Brasil, ser parte do governo afeta o modus operandi de
controle dos parlamentares e dos partidos - na oposio, apresenta-se mais do
que no governo.

l) a hiptese 9, de que alto apoio ao presidente afeta negativamente o volume de


controle exercido pelo poder legislativo (H9) foi refutada para o Brasil e para
os EUA;

m) a hiptese 10, de que o volume de controle ser menor durante perodos de


lua-de-mel, considerados os primeiros seis meses de governo, foi confirmada
para o Brasil e refutada para os EUA.

Desses resultados sobre interao entre variveis independentes e volume e tipo de


controle podem-se derivar semelhanas e diferenas entre os dois sistemas, dessa vez
no no que diz respeito aos seus aspectos constitutivos caractersticas intrnsecas - ,
mas no que diz respeito s institucionalidades e suas interaes com o mundo poltico.
O quadro 8.1. resume os resultados dos testes e nos ajuda a pensar essas diferenas e
semelhanas.

Primeiramente, h mais semelhanas do que diferenas: das 8 hipteses testadas para


os dois pases, 6 obtiveram resultados semelhantes seja na confirmao ou na
rejeio das hipteses. Somente duas, relativas aos ciclos eleitorais e ao efeito de luade-mel, tiveram resultado divergente.

Sobre as semelhanas com relao ao volume de controle entre os pases, pode-se


afirmar que, tanto nos EUA quanto no Brasil, no h interferncia da atividade

183
partidria ou ideolgica na deciso dos atores de controlarem o executivo: essa uma
deciso individual. Alm disso, os senados dos dois pases so mais ativos do que
suas cmaras baixas, o que pode ser explicado pelos mandatos mais longos e menos
presso dos calendrios eleitorais, alm da circunscrio eleitoral maior, uma vez que
a distribuio de direitos entre as duas casas nos dois pases simtrica e essa no
pode, portanto, ser a explicao para o comportamento divergente das casas no Brasil
e nos EUA.

Outro aspecto semelhante o de que ambos os congressos so indiferentes ao grau de


apoio presidencial para o exerccio do controle: eles operam sem preocupar-se com a
receptividade do presidente junto opinio pblica. So tambm semelhantes em que,
nos dois pases, o papel dos partidos como base do presidente, no congresso, no
relevante para explicar o controle: nos EUA, o congresso norte-americano controla
mais quando o governo unificado, ou seja, quando o congresso do mesmo partido
do presidente; no Brasil, no h uma relao entre o tamanho da base e a quantidade
de controle, ou seja, se a base maior, da no resulta necessariamente mais controle.
Nesse sentido, h uma grande independncia da atuao dos parlamentares com
relao ao presidente.

Tambm quanto ao tipo de controle exercido existem semelhanas: o predomnio de


patrulhas, independentemente das casas legislativas ou dos ciclos eleitorais,
demonstrando que mesmo prximo de eleies, os congressos continuam suas
atividades motivadas mais por iniciativas prprias do que por circunstncias; bem
como as casas legislativas, ambas, preferem executar controles de iniciativa prpria
do que controles circunstanciados. Os senados, nos dois pases, so mais ativos do que
as cmaras nas patrulhas, mas essas tambm preferem esse tipo de atividade aos
alarmes.

184
Quadro 8.1. Quadro-resumo dos resultados de hipteses sobre controle horizontal,
Brasil e EUA
Hiptese

Brasil

EUA

H1 Afiliao partidria e/ou ideolgica

Confirmada

Confirmada

H2 Ciclos eleitorais

Confirmada

Refutada

H4 Bicameralismo

Confirmada

Confirmada

H6 Organizao legislativa

Refutada

H8 Governo dividido ou tamanho da coalizo

Refutada

Refutada

H9 Apoio presidencial

Refutada

Refutada

H10 Lua-de-Mel

Confirmada

Refutada

H3 Ciclos eleitorais

Refutada

Refutada

H7 Organizao legislativa

Parcialmente confirmada

H5 Bicameralismo

Parcialmente Parcialmente
confirmada
confirmada

O que afeta o volume do controle horizontal?

O que afeta o tipo de controle horizontal?

E onde residem ento as diferenas quanto ao qu influencia o controle horizontal nos


EUA e no Brasil? Na questo do volume de controle, diferem em que a proximidade
das eleies interfere na quantidade de controle, no Brasil, com sua diminuio
considervel nesses perodos; nos EUA, o volume se mantem estvel a cada dois anos,
embora se deva fazer aqui a ressalva de que a cada quatro anos existe um impacto
maior das eleies. Mas no h uma correlao clara, visto que h anos eleitorais em
que o controle diminui bastante, e em outros aumenta desproporcionalmente.

Brasil e EUA diferem tambm com relao ao efeito do perodo de lua-de-mel no


volume do controle: enquanto no Brasil os primeiros meses de mandato implicam na
diminuio de controle, nos EUA o controle se mantm estvel nesses perodos,
refutando os argumentos postos na literatura de que perodos iniciais de mandato

185
traduziro homogeneidade das preferncias (Khrebiel, 1998). Poder-se-ia dizer que o
Brasil menos conflitivo do que os EUA nos primeiros tempos de mandato, embora
afirmar-se que se trata de submisso seria um exagero: pode ser uma ao estratgica
dos atores - em busca de acomodao dentro de um sistema que no s permite, mas
demanda alianas de goveno-, de aguardar como os governos de acomodam para s
ento agir.

Uma ltima diferena que se pode depreender do teste das hipteses para os dois
pases, embora os testes tenham sido exclusivamente para o Brasil, o da
centralizao das atividades de controle no plenrio, no Brasil, ao contrrio do que
ocorre nos EUA, de descentralizao nas comisses. O teste da hiptese no Brasil
refutada demonstrou que as comisses no ocupam um lugar privilegiado na
distribuio de funes de controle. Essa linha corrobora os argumentos sobre a
centralidade do plenrio, embora a partir de explicaes distintas. Na produo de
leis, a teoria afirma a preponderncia do executivo por causa da existncia de regras
secundrias poderes de agenda e unilaterais que colocam o presidente e lideranas
em situao de privilgio.

Para o controle, a razo est em que existe uma distribuio de poderes interna no
parlamento brasileiro que privilegia o plenrio com os requerimentos de informao,
uma medida que no representa custos para os parlamentares transfere o nus total
da informao para o executivo , nem mesmo de agenda; individual, ou seja, no
necessita ser negociada com lideranas ou maiorias; tem sano se o presidente no
envia em 30 dias as informaes, incorre em crime de responsabilidade -, o que
garante o acesso informao, ainda que incompleta; e, por ltimo, no tem
publicidade os benefcios so auferidos pelo parlamentar individual e so repassados
opinio pblica somente se ele o desejar.

Essa caracterstica do controle mais usado no Brasil, se negativa do ponto de vista


da democracia, porque no permite o acesso direto e irrestrito ao resultado do controle
pelos cidados ou setores organizados, pode ser satisfatria para os parlamentares, que
operam em ambientes altamente competitivos. Apropriar-se de uma informao

186
privilegiada pode ser considerado um bem em si, que poder contar para seu
sucesso eleitoral.

Por ltimo, e conjugando os achados empricos dos captulos 3 e 4, dos modelos de


controle, com os resultados dos testes de hipteses, nos captulos 5, 6 e 7, possvel
traar uma sinopse das semelhanas e diferenas do controle horizontal nos EUA e no
Brasil (quadro 8.2.). O objetivo aqui, alm de consolidar os resultados finais e trazer
um desenho do controle nos dois pases a partir das institucionalidades e aspectos que
interagem com essas variveis, sintetizar tambm a contribuio terica derivada de
tais resultados.

Tais achados contribuem para qualificar a discusso sobre as relaes executivolegislativo que, na Amrica Latina, com raras excesses, se fia na assumpo
normativa da ausncia de accountability horizontal, em decorrncia da cooptao ou
neutralizao das agncias formalmente criadas para realizar o controle (ODonnell,
1998:117) ou em decorrncia de poderes institucionais hipertrofiados do presidente
(Linz e Valenzuela, 1994; Samuels, 2002; Figueiredo, 2001). Existem na Amrica
Latina instrumentos capazes de vigiar, inquirir, obstruir as aes do poder executivo,
mas como afirma Ogul (1977) para o caso norte-americano-, nenhum congresso
capaz de controlar idealmente todas as aes e atividades do governo. importante
olhar para o desenho institucional, nas democracias novas e nas avanadas, mas talvez
ainda mais importante seja identificar os incentivos, em cada um dos pases, para que
os atores envolvidos possam execut-lo.

A partir da sntese proposta, pode-se dizer que, do ponto de vista intitucional, existem
modelos constritivos para os legislativos no controle ex ante, antes formulao das
polticas, e com maior possibilidade de atuao ex post (durante e/ ou depois da
implementao das polticas). Pode-se, igualmente, afirmar que existem limitaes
ligadas falta de publicidade nos meios mais utilizados para se controlar e
impossibilidade de se atuar diretamente nos processos de governo. Esse modelo
estaria em contraste, no outro extremo, a modelos ampliados, com maior possibilidade
de se realizar o controle ex ante, na definio das polticas pblicas, da alocao dos
recursos e do desenho estatal.

187
Esse aspecto do controle institucional do controle de poder realizar-se ex ante ou ex
post fundamental para definir as sanes possveis aos executivos e, em
conseqncia, definir-se o seu grau de enclausuramento em relao s tentativas de
controle do poder legislativo. Sistemas em que os legislativos participam da
elaborao das polticas, de suas escolhas fundamentais, tm naturalmente mais
amplitude para cercear o poder executivo. O contrrio se d em sistemas em que os
legislativos tm menos participao seja porque delegam mais, sejam porque os
poderes esto concentrados nas mos do executivo, numa delegao constitucional
anterior: sua amplitude menor, porque ter de esperar a implementao das polticas
pblicas. Como no h possbilidade de participar em escolhas futuras, sua capacidade
de influenciar o outro poder diminuta.

o que ocorre nos casos estudados: o congresso brasileiro tem capabilidades para
interpelar autoridades e requerer informaes e documentos, mas tem pouca para
afetar de maneira significativa a estrutura do Estado e o planejamento das atividades
governamentais. Do ponto de vista das institucionalidades, a margem de operao do
legislativo muito reduzida com relao ao poder executivo. No que o executivo
coopte ou neutralize o poder legislativo, mas o presidente tem poderes
desproporcionais, altamente concentrados, e formas de manter-se margem do
controle. Dentro daquilo que pode o legislativo, ele bastante ativo e, com todas as
limitaes, busca exercer sua atividade de controle, ainda que sujeito aos
constrangimentos ambientais.

Os EUA, de outro lado, apresentam um sistema de incentivos para o conflito, com


uma distribuio de poderes entre executivo e legislativo menos desigual e que se
reflete no tipo de controle exercido limitado no somente a inquirir e interpelar ou
vigiar, mas a participar da distribuio de recursos e na estrutura organizativa do
Estado ou anteriormente implementao das polticas. Entretanto, isso no quer
dizer que no haja disputas de jurisdio ou questionamentos quanto a direitos,
incluindo, muitas vezes, a esfera judicial para resolver esse tipo de conflito.

188
Essas concluses redirecionam a reflexo no somente para se h controle e ele
bom, de um ponto de vista normativo, mas quais os incentivos para os atores polticos
exercerem o controle, questo levantada por Huber e Shipan (2002), e que variam
conforme o desenho institucional em cada pas levando-se em considerao que
existem inmeras possibilidades de combinao entre distintas institucionalidades ,
sua histria e como, em determinado ambiente, as escolhas so realizadas.
Ainda do ponto de vista terico, para alm do desenho institucional e o impacto que
pode gerar com suas definies de controle ex ante e ex post e dos instrumentos de
controle disponveis -, a contribuio do trabalho se situa em demonstrar o papel de
incentivos individuais, institucionais e conjunturais na dinmica do exerccio do
controle. A partir do teste das variveis selecionadas, pode-se afirmar que os partidos
contam pouco para o controle: preferncias individuais sobrepem-se sobre as
partidrias, sejam na escolha por apresentar propostas, seja na relao com o governo,
e esse individualismo reforado pelo tipo de controle exercido nos dois pases,
predominantemente exercido em nome de preferncias individuais, e no
condicionadas por eventos. Esse individualismo ainda reforado pelo fato de que a
opinio pblica com relao ao presidente insignificante para os parlamentares, ao
decidirem controlar o poder executivo.

Alm disso, outros aspectos esclarecem como o desenho bicameral pode afetar as
decises de controlar, com os senados tendo um comportamento mais ativo, embora
no afete o tipo de controle que se escolha utilizar, nos congressos, e de como existem
organizaes legislativas que favorecem a centralizao, enquanto outros favorecem a
descentralizao. Por ltimo, o trabalho contribui para se destacar que as eleies e
perodos iniciais de mandato podem afetar diversamente as escolhas dos
parlamentares, embora no se esclarea, aqui, o tipo de interao que essa varivel
estabelece com as demais.
Existem diversas limitaes no trabalho aqui apresentado, mas gostaria de apresentar
trs principais. A primeira delas diz respeito aos casos escolhidos para comparao:
Samuels (2000) chamam a ateno para o fato de que comparaes com os Estados
Unidos so menos do que ideais, porque comparados com outras democracias
consolidadas, os Estados Unidos so um caso desviante. Devemos ter isso em mente

189
quando explorarmos fontes de controle horizontal [na Amrica Latina], e o potencial
de que o controle horizontal esteja informalmente imbutido em padres de delegao
em vez de detalhado em procedimentos formais. Ao usar o nvel de controle
horizontal nos Estados Unidos como referncia, podemos fazer inferncias invlidas
sobre accountability em outros lugares.

Acredito que importante ter em mente essa caracterstica atpica dos EUA, embora
a comparao com os EUA no seja impossvel. Ainda que com limitaes, at
desejvel, pela influncia que tiveram sobre as instituies na Amrica Latina, pelas
decorrentes similitudes do desenho brasileiro com o norte-americano e tambm pela
quantidade de estudos tericos e empricos que existem sobre os EUA, que o fazem
particularmente atrativo para comparaes. De outro lado, as caractersticas do
modelo norte-americano podem influenciar negativamente e de maneira irrealista - a
percepo sobre o modelo brasileiro, que seria talvez um intermedirio, mas que
comparado aos EUA aparece como um presidencialismo extremamente beneficiado,
do ponto de vista das prerrogativas e direitos, e protegido do controle.

Essa seria uma segunda limitao: o nmero de casos (pases) apresentados, que
limitam generalizaes. Embora tenha sido possvel apreender mais aspectos do que o
seria num nico estudo de caso, o estudo de somente dois pases impede apesar da
tentativa de se esboar modelos distintos a partir das semelhanas e diferenas dos
dois pases maiores abstraes. O ideal seria uma pesquisa que inclusse outros
sistemas, o que demandaria tempo e recursos que esse trabalho no pde conciliar.
A terceira limitao diz respeito ao desenho de pesquisa: sendo quantitativa, pouco se
pde dizer a respeito dos graus de intensidade dos conflitos no controle, ou sobre
estratgias de executivo e legislativo em casos particularmente contenciosos, ou,
ainda, sobre qual a hierarquia de importncia dos casos: no h referncia sobre quais
so os controles de maior visibilidadem pblica, maior conflito ou relevncia. Afinal,
um controle sobre organizao de carreiras de determinado rgo ministerial tem uma
dimenso muito distinta de um controle sobre bilhes de reais aplicados em um
sistema de proteo da Amaznia, por exemplo. Entretanto, considero que coletar os
dados,

sistematiz-los

trazer

referencial

mais

amplo

do

controle,

quantitativamente, foi um primeiro passo para se construir posteriormente uma agenda

190
de pesquisa que possa, tanto quantitativa quanto qualitativamente, acrescentar para o
conhecimento sobre os legislativos e sua relao com o presidente e, em
decorrncia, para a qualidade da democracia.

Essas limitaes apontam para uma futura agenda de pesquisa, em que esses trs
aspectos poderiam ser sanados comparao com mais casos, para alm dos EUA, e
utilizao de tcnicas e metodologias qualitativas, capazes de apreender outras
dimenses do controle horizontal , bem como o aprofundamento dos testes de
hipteses, utilizando-se outras variveis ou a combinao de diversas variveis ao
mesmo tempo, para se construir um modelo de controle nas modernas democracias.
Esse ambicioso trabalho no poderia ser realizado nos limites dessa tese, mas se
configuram temas importantes a serem abordados no futuro.

191
Quadro 8.2. Semelhanas e diferenas entre Brasil e EUA, quanto aos modelos de
controle e teste de hipteses
Semelhanas

Diferenas

1. Nos modelos constitutivos (caractersticas intrnsecas)


A). Instrumentos semelhantes: audincias A) Amparo Constitucional no Brasil,
pblicas e convocaes de ministros e legal e jurisprudencial nos EUA
autoridades
B) Agncias de Apoio para o Controle: B) Estilo pontual no Brasil, processual
TCU e GAO, Consultorias legislativas e nos EUA
oramentrias
C) Legislao desfavorvel ao congresso
no Brasil, favorvel ao congresso nos
EUA
D) Mais instrumentos no Brasil
E) Temas prediletos: Defesa nos EUA,
Economia no Brasil
2. Nos aspectos que podem afetar volume de controle
C) Partidos/
volume

ideologias no

afetam F) Ciclos eleitorais afetam o volume do


controle no Brasil, mas no nos EUA

D) Senados mais ativos do que Cmaras

G) Perodo de Lua de Mel afeta o volume


de controle no Brasil, no afeta nos EUA

E) Apoio da Opinio pblica ao


presidente no afeta o volume do controle
F) Governo Dividido e/ ou tamanho da
coalizo no afetam
3. Nos aspectos que podem afetar tipo de controle
G) Casa legislativa no afeta a escolha
(senados mais ativos, mas a preferncia
sempre por patrulhas)
H) Ciclos eleitorais no afetam a escolha
(sempre predominam patrulhas)

192
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Intelligence Estimates. Washington, DC: Government Printing Office.
U.S. GAO (1997), International Drug Control Policy: Colombia. Anais de
Audincia Pblica ante a Subcomisso de Segurana Nacional, Assuntos
Internacionais, e Justia Criminal da Comisso de Government Reform e Oversight da
House, 105TH Congress.

207
U.S. GAO Report (2004). Washington DC: Office of Government Printing.
WEBER, Max. (1993) [1918], Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada.
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WEINGAST, Barry e MARSHALL, William. (1988). The Industrial Organization of
Congress. Journal of Political Economy, n. 96.
WERNECK VIANNA, Luiz; MELO, Manuel Palacios; BURGOS, Marcelo. (1999).
Judicializao da Poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro, Revan.
WILSON, Woodrow (1885). Congressional Government. New York: Houghton
Mifflin.
WOLL,

Peter.

(1977).

American

bureaucracy.

New

York:

Norton.

208
ANEXO A Casos de Impeachment nos EUA
Fonte: Legislative History, Library of Congress, 2005 (traduo minha)

William Blount, Senador


Data da Ao Final no Senado: 11 de Janeiro de 1799
Resultado: impedido, acusaes arquivadas.
_______________________________
John Pickering, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 12 de Maro de 1804
Resultado: culpado, exonerado do cargo.
_______________________________
Samuel Chase, Juiz (Justice)
Data da Ao Final no Senado: 1o. de Maro de 1805
Resultado: inocente.
_______________________________
James H. Peck, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 31 de Janeiro de 1831
Resultado: inocente
_______________________________
West H. Humphreys, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 26 de Junho de 1862
Resultado: culpado
_______________________________
Andrew Johnson, Presidente
Data da Ao Final no Senado: 16/ 26 de Mario de 1868

209
Resultado: inocente.
_______________________________
Mark H. Delahay, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: no houve ao
Resultado: renunciou
_______________________________
William Belknap, Ministro da Defesa (Secretary of War)
Data da Ao Final no Senado: 1o. de Agosto de 1876
Resultado: inocente
_______________________________
Charles Swayne, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 27 de fevereiro de 1905
Resultado: inocente
_______________________________
Robert Archbald, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 13 de janeiro de 1913
Resultado: culpado, removido do cargo.
_______________________________
George W. English, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 13 de dezembro de 1926
Resultado: renunciou, acusaes arquivadas.
Harold Louderback, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 24 de maio de 1933
Resultado: inocente
_______________________________

210
Halsted Ritter, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 17 de April de 1936
Resultado: culpado, removido do cargo
_______________________________
Harry E. Claiborne, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 9 de outubro de 1986
Resultado: culpado, removido do cargo
_______________________________
Alcee Hastings, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 20 de outubro de 1989
Resultado: culpado, removido do cargo
_______________________________
Walter Nixon, Juiz (Judge)
Data da Ao Final no Senado: 3 de novembro de 1989
Resultado: culpado, removido do cargo
_______________________________
William J. Clinton, Presidente
Data da Ao Final no Senado: 12 de fevereiro de 1999
Resultado: inocente

Financeira, fiscal, contbil e


patrimonial

Arena
Congresso Nacional,
com auxilio do TCU

Apreciao
Presidente

das

contas

anuais

do

Reativo

x
x

x
x

Aps autorizao
da Cmara

Proativo

Quem prope?

Executivo

Executivo

Indivduos
Comisses
Bancadas
Indivduos
Comisses
Bancadas

Quem prope?

Emendas oramentrias anuais / LOA

Proativo
X

Reativo

Emendas PPA/ LDO

Como?

Apreciao de crditos extraordinrios


Apreciao de remanejamentos entre
programas
Apreciao das contas do presidente
Senado Federal
Apreciao de membros titulares de
(comisso/ plenrio)
cargos pblicos, ou designao para
misses especiais
Indicao de membros titulares de cargos
pblicos
Exonerao de membros de cargos
pblicos
Processo e julgamento do presidente, vice
e ministros
Cmara dos Deputados Autorizao para instaurar processo
contra o presidente, vice e ministros de
estado, comandantes da Marinha, Exrcito
e Aeronutica
Instancia
Como?

Congresso Nacional
(CMPOF)

Instncia

H controvrsias quanto ao carter reativo/ proativo desse tipo de controle. certo que cabe ao Executivo a iniciativa, e ao senado rejeitar/ aceitar. Mas as sabatinas nas
comisses conformam-se em debates sobre polticas publicas, propostas do sabatinando, oportunidade para a oposio vocalizar suas preferncias. , assim, uma maneira de
conter o futuro administrador nomeado e de informa-lo sobre preferncias dos parlamentares.

144

Oramentria

Acesso de autoridades a cargos


pblicos 144

Arena

APNDICE A Controle legislativo na Constituio Federal de 1988, Brasil

211

Atividade governamental
(correo da assimetria
informacional)

Arena

Congresso Nacional,
cada uma de suas duas
casas, em plenrio ou
comisso
Senado Federal, Cmara

Requerimento de Informao

x
Proativo

Reativo

Convocao de ministro de estado e


titular de rgo diretamente subordinado a
presidncia da Republica

Notificar o poder competente sobre


irregularidades, abusos
Realizar inspees e auditorias nos trs
poderes

Tomada de contas do presidente, no caso


Cmara dos Deputados de que ele no o faa dentro de 60 dias de
iniciada a sesso legislativa, em
15/02/2003.
Apreciar legalidade da admisso de
TCU
pessoal e aposentadorias
Fiscalizar contas de empresas supranacionais
Aplicar sanes aos responsveis por
ilegalidades de despesa
Determinar prazos para que rgos do
governo cumpram a lei
Sustar atos impugnados
Instancia
Como?

Congresso Nacional,
suas duas Casas,
respectivas comisses,
com auxlio do TCU

Apreciao dos relatrios bimestrais sobre


execuo dos planos de governo
Julgar as contas de administradores e
responsveis por bens pblicos
Julgar contas de quem extravie ou
promova irregularidade
Inspees e auditorias

Indivduos

Membros
do
Senado e Cmara,
a ser submetido
nas comisses
Indivduos
Comisses

Quem prope?

CFC da Cmara
dos Deputados

Indivduos
Comisses

212

Fonte: Constituio Federal de 1988.

Arena

Outros poderes

Investigativa especial

Instancia

dos Deputados, em
plenrio
Senado Federal, Cmara
dos Deputados, nas
comisses
Senado Federal, Cmara
dos deputados
Congresso Nacional,
Senado Federal, Cmara
dos Deputados
Congresso Nacional

Ratificao de acordos, atos ou tratados


internacionais
Autorizar ausncia do presidente e vice,
superior a 15 dias
Aprovao e suspenso de estado de sitio
Suspenso de atos normativos do
executivo
que
exorbitem
poder
regulamentar ou de delegao legislativa
Apreciao de iniciativas do poder
executivo
referentes
a
atividades
nucleares
Autorizao de referendo
Convocao de plebiscito
Autorizao
de
explorao
e
aproveitamento de recursos hdricos
Autorizao para pesquisa e lavra de
riquezas minerais em terras indgenas
Apreciao de alienao ou concesso de
terras publicas em reas superiores a dois
mil e quinhentos hectares
x

Reativo

Proativo

Comisses parlamentares de inqurito


(CPI)
x

Solicitao de depoimento de autoridade

Concesso e renovao de concesses de


rdios e tvs
Como?

Audincia Publica

Comisso

Quem prope?

Indivduos
Comisses
1/3
dos
parlamentares

Indivduos
Comisses

Comisses

213

Comparecimento de
Ministro de Estado

Audincia Pblica

Instrumento

Onde? Plenrio da Cmara ou suas comisses.

Art. 219-223.

Mtodo: idem

Restrio - no pode ser chamado membro de representao


diplomtica estrangeira.

Como? Somente o A.

Para? Idem

Para? quando convocado para prestar, pessoalmente,


informaes sobre assunto previamente determinado;
por sua iniciativa, mediante entendimentos com a Mesa ou a
Para? Prestar, pessoalmente, informaes sobre assunto
presidncia
da Comisso, para expor assunto de
previamente determinado; por sua iniciativa, mediante
relevncia de seu Ministrio.
entendimento com a Mesa.
Quem prope? Quaisquer dos membros, no Plenrio o u
comisso. A Cmara se transforma em Comisso Geral,
Mtodo: Sempre que o Ministro de Estado preparar quando o comparecimetno se d no plenrio.
exposio, por escrito, dever encaminhar o seu texto ao Mtodo: o Ministro encaminhar ao Presidente da Cmara ou

Onde? Plenrio do Senado ou suas comisses, mediante


requerimento de qualquer senador ou comisso.

Art. 397 e 398

Onde? Idem

Onde? Em todas as comisses.


Quem prope? mediante proposta de qualquer membro ou a
pedido de entidade interessada.
Para? Instruir matria legislativa em trmite e tratar de
assuntos de interesse pblico relevante.
Como? A) Havendo opositores e defensores, ambas as partes
devero estar representadas. B) Os depoimentos sero
prestados por escrito e de forma conclusiva.
Restrio: vedado interpelar os membros da comisso. S se
pode discutir aquilo para o qu foi aprovada a audincia.
Mtodo: 20 min., sem aparte. Deputado pode fazer pergunta
de 3 minutos; o interpelado ter o mesmo tempo para
responder., com direito a rplica e trplica.
Quem prope? Idem

Art. 255, 256, 257.

Camara dos Deputados

Art. 93, 94

Senado Federal

APNDICE B Controle legislativo nos Regimentos da Cmara e do Senado Federal, Brasil

214

Requerimentos de
Informao
(equipara-se ao
Requerimento de
Remessa de documentos)

da Comisso, at a sesso da vspera da


sua presena na Casa, sumrio da matria de que vir tratar,
para distribuio aos Deputados. O Ministro, poder falar at
trinta minutos, prorrogveis por mais quinze, pelo Plenrio da
Casa ou da Comisso, s podendo ser aparteado durante a
prorrogao. Encerrada a exposio do Ministro, podero ser
formuladas interpelaes pelos Deputados que se inscreveram
previamente, no podendo cada um faz-lo por mais de cinco
minutos, exceto o Autor do requerimento, que ter o prazo de
dez minutos. Para responder a cada interpelao, o Ministro
ter o mesmo tempo que o Deputado para formul-la. Sero
permitidas a rplica e a trplica, pelo prazo de trs minutos,
sem prorrogao. lcito aos Lderes, aps o trmino dos
debates, usar da palavra por cinco minutos, sem apartes.
Sano? O Presidente da Cmara promover a instaurao do
procedimento legal cabvel, caso o ministro no comparea.

Como? Requerimento apresentado no plenrio e, uma vez


aprovado, encaminhado Mesa Diretora para relatrio. Se
aprovado na Mesa, segue diretamente para o rgo inquirido,
sem passar pela maioria da Casa. Ao retornar a informao,
essa segue diretamente para o parlamentar que a solicitou e
no adquire, portanto, carter pblico.

Quem prope? Mediante proposta de qualquer membro.

Onde? No Plenrio.

Art. 216.

Alm disso, a Mesa tem a faculdade de recusar requerimento


de informao formulado de modo inconveniente.

Idem.

Art. 116

Tramitao: Apresentado no Plenrio e, uma vez aprovado, Tramitao: Apresentado no Plenrio e, uma vez aprovado,
enviado ao Ministro correspondente.
enviado ao Ministro correspondente.

Presidente do Senado, com antecedncia mnima de trs dias,


para prvio conhecimento dos Senadores. Ser assegurado o
uso da palavra ao Ministro de Estado na oportunidade
combinada, sem embargo das inscries existentes; a sesso
em que comparecer o Ministro de Estado ser destinada
exclusivamente ao cumprimento dessa finalidade. O Ministro
de Estado ficar subordinado s normas estabelecidas para o
uso da palavra pelos Senadores; e s poder ser aparteado na
fase das interpelaes desde que o permita; terminada a sua
exposio, de meia hora, abrir-se- a fase de interpelao,
pelos Senadores inscritos, dentro do assunto tratado,
dispondo o interpelante de cinco minutos, assegurado igual
prazo para a resposta do interpelado, aps o que poder este
ser contraditado pelo prazo mximo de dois minutos,
concedendo-se ao Ministro de Estado o mesmo tempo para a
trplica; a palavra aos Senadores ser concedida na ordem de
inscrio, intercalando-se oradores de cada partido.

215

Comisso
Parlamentar
De inqurito

Quem? 1/3 dos parlamentares propem., por requerimento.

Prerrogativas: Ela poder requisitar funcionrios da


administrao pblica necessrios aos seus trabalhos; fazer
diligncias, ouvir e inquirir testemunhas sob compromisso;
requisitar informaes e documentos, requerer audincia de
Deputados e Ministros de Estado, tomar depoimentos de
autoridades federais, estaduais e municipais, e requisitar os
servios de quaisquer autoridades, inclusive policiais;
deslocar-se a qualquer ponto do territrio nacional para
Seus resultados podem ser encaminhados ao Ministrio investigar; estipular prazos, valendo-se subsidiariamente do
Pblico, para tomar providncias; ao Executivo, para Cdigo de Processo Penal.
corrigir impropriedade; transformar-se em projetos de
resoluo.

So temporrias. Cada senador s poder participar de


duas CPIs uma como titular, outra como suplente.
Apresentado por requerimento de 1/3 dos senadores, que
determinar o fato a ser apurado, o nmero de membros,
o prazo de durao da comisso e o limite das despesas a
serem realizadas. O prazo pode ser prorrogado. Tem
poderes de investigao prprios das autoridades
judiciais. No pode ser realizada CPI sobre a Cmara dos
Deputados, atribuies do poder Judicirio e os Estados.

Podem ser apresentados para esclarecimento de qualquer


assunto submetido apreciao do Senado ou atinente a sua
competncia fiscalizadora. No pode conter pedido de
providncia, consulta, sugesto, conselho; sujeito deciso da
Mesa;
se deferidos, sero solicitadas as informaes
requeridas, ficando interrompida a tramitao da matria que
se pretende esclarecer. Se indeferido, ir ao arquivo, feita
comunicao ao Plenrio; as informaes recebidas, quando se
destinarem elucidao de matria pertinente a proposio em
curso no Senado, sero incorporadas ao respectivo processo.
Ao fim de trinta dias, quando no hajam sido prestadas as
informaes, ou prestadas falsas, o Senado reunir-se-, dentro
de trs dias teis, para declarar a ocorrncia do fato e
processar a autoridade por crime de responsabilidade;
Art. 35 e 37.
Art. 71 a 76. Art. 145 a 153

Os requerimentos de informao somente podero referir-se a


ato ou fato, na rea de competncia do Ministrio, includos
os rgos ou entidades da administrao pblica indireta sob
sua superviso:

216

Comisso de
Fiscalizao e Controle

Proposta de
Fiscalizao e
Controle

Sem prejuzo das atribuies das demais comisses, compete


exercer a fiscalizao e o controle dos atos do Poder
Executivo, includos os da administrao indireta, podendo,

Se duas ou mais comisses estiverem investigando sobre os


mesmos fatos, os trabalhos se desdobraro em reunies
conjuntas, por iniciativa do Presidente de um dos rgos ou de
um ou mais de seus membros.

Prerrogativas Idem, alm da tomada de contas do


As comisses permanentes e temporrias, includas as Presidente da Repblica; exame dos relatrios de atividades
comisses parlamentares de inqurito, podero solicitar do Tribunal de Contas da Unio (Constituio Federal, art.
Comisso de Fiscalizao e Controle a cooperao adequada 71, 4 o );
ao exerccio de suas atividades.

Art. 61

Idem
Sero assinados prazos no inferiores a dez dias para
cumprimento das convocaes, prestao de informaes,
atendimento s requisies de documentos pblicos e para a
realizao de diligncias e percias.
No se dar publicidade a informaes e documentos oficiais
de carter reservado. As informaes solicitadas por
Comisso sero confiadas ao Presidente desta pelo Presidente
da Cmara para que as leia a seus pares; as solicitadas por
Deputado sero lidas a este pelo Presidente da Cmara.
Cumpridas essas formalidades, sero
fechadas em invlucro lacrado, etiquetado, datado e rubricado
por
dois Secretrios, e assim arquivadas.

A proposta de fiscalizao e controle poder ser apresentada


por qualquer membro ou Senador Comisso de Fiscalizao
e Controle, com indicao do ato e fundamentao da
providncia objetivada; a proposta ser relatada previamente,
quanto oportunidade e convenincia da medida e ao seu
alcance jurdico, administrativo, poltico, econmico, social
ou oramentrio do ato impugnado, definindo-se o plano de
execuo e a metodologia de avaliao; aprovado o relatrio
prvio pela Comisso, o relator poder solicitar os recursos e o
assessoramento necessrios ao bom desempenho da Comisso.
Rejeitado o relatrio, a matria ser encaminhada ao Arquivo.
A Comisso poder solicitar ao Tribunal de Contas da Unio
auditorias e inspees.

Art. 102-A.

Art. 61.

Art. 102 A,B,C,D,E.

217

Verificada a existncia de irregularidade, ser remetida cpia


da documentao pertinente ao Ministrio Pblico, a fim de
que este promova a ao cabvel, de natureza cvel ou penal.

para esse fim: avaliar a eficcia, eficincia e economicidade


dos projetos e programas de governo; apreciar a
compatibilidade da execuo oramentria com os planos e
programas governamentais; solicitar, por escrito, informaes
administrao direta e indireta; avaliar as contas dos
administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta;
providenciar a efetivao de percias, bem como solicitar ao
Tribunal de Contas da Unio que realize inspees ou
auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial; apreciar as contas nacionais das
empresas supranacionais de cujo capital social a Unio
participe de forma direta ou indireta; fiscalizar a aplicao de
quaisquer recursos repassados mediante convnio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao
Distrito Federal ou a Municpio; promover a interao do
Senado Federal com os rgos do Poder Executivo, Ministrio
Pblico e Judicirio que possam dispor ou gerar dados de que
necessita para o exerccio de fiscalizao e controle.

218

219
APNDICE C Aprovaes de autoridades no Senado Brasileiro, 1989-2003, por cargo.
Cargo

Conselheiro Anatel
Conselheiro do CADE (Ministrio da Justia)
Conselheiro do TCDF*
Delegado permanente do Brasil na ONU
Defensor Pblico Geral Defensoria Pblica da
Unio *
Diretor da Agncia de Desenvolvimento do Nordeste
Diretor Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
Diretor da Agncia Nacional de guas
Diretor da ACINE
Diretor da ANEEL
Diretor da Agncia Nacional de Sade Suplementar
Director de la Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios
Diretor da Agncia Nacional de Transportes
Terrestres
Diretor da ANVISA
Diretor da ANP
Diretor da CVM
Presidente da ANATEL
Diretor do Banco Central
Diretor Do DNIT
Diretor-Geral da ABIN
Diretor-Geral da ADA
Diretor-Geral da ADENE
Diretor-Geral da ANP
Diretor-Geral da ANT Aquavirios
Diretor-Geral da ANT Terrestres
Diretor-Geral da DNIT
Diretor- Presidente da ANA
Diretor-President da ANCINE
Embaixadores***
Chefes de delegacao ONU-Educao
Governador de Estado
Governador do Distrito Federal
Juiz TRT
Ministro TST Empregadores****
Ministro TST Trabalhadores
Ministro do STJ*****
Ministro do STM

No de
Aprovaes
9
23
2
1
4

No de dias em
tramitao
(mdia)
30.8
29
70
72
18.75**

4
5
5
3
6
6
2

11.75
30.5
39.6
10.3
16.3
35.6
12

26.7

8
8
1
1
41
9
2
2
2
3
1
1
3
1
1
504
2
2
1
5
17
14
38
28

41
28.5
128
13
16
16.3
104
34.5
30.5
18.6
12
11
18
41
51
75.6
22
24
133
42.2
40.1
43.1
28.9
42

220
Ministro do STF
Ministro do TCU
Ministro TST
Ministro TST Togado
Presidente CVM
Presidente do Banco Central
Presidente do Cade
President ANATEL
Procurador-Geral da Repblica
Procurador-Geral (CADE)
Delegado Senior para Organizaes internacionais
Suplente Ministro Classista do TST (empregadores)
******
Suplente Ministro do TST (representante dos
empregados) *******
Ministro TST (advogado)
Vice-Governador do Distrito Federal
Total

12
4
6
15
1
10
3
1
7
4
1
9

19
26.2
21.8
43
6
17.8
41
15
15.1
42
15
52.6

36.4

1
1
855

35
133
34.6

* retirado um caso desviante : 826 dias


*** um prejudicado (4114 dias) ; retirados (43, 26, 221, 217, 73, 81; 315, 183, 87) ; 1 duplicidade (282) ;
tramitando (6, 59, 120) ;
**** 5 prejudicados, cada um com 337 dias de tramitacao ; todos 2000, iniciados e arquivados no mesmo
dia ;
***** 1 arquivado, 594 dias de tramitacao ;
****** 1 retirado (19 dias), 1 prejudicado (326 dias) ;
******* 2 retirados ( 188, 90) ; 1 prejudicado (1979) ;
Fonte : Lemos e Llanos, 2005.

221
APNDICE D - Entrevistas realizadas nos EUA entre 15 de maio de 2004 e 9 de
setembro de 2004
Entrevistado
Carl Meacham

Data
15/06

Cargo
Majority Staff
Director
Majority Staff
Director
Analista Senior
Scholar

Instituio
Foreign Relations
Committee Senado
Ways and Means
Committee Cmara
Congressional Research
Center

Allison Giles

15/07

Walter Oleszek

09/07

Cathy Travis

19/07

Communications
Director

Louis Fisher

19/07

Analista Senior
Scholar

Rep. Ortiz (Ranking


member - Armed
Services Committee)
CRS

Henry Waxman

20/07

Member
D-CA

David Price

20/07

Loretta Sanchez

23/07

Member
D-NC
Member
D-CA

Jeffrey Biggs

26/07

Janice Mays

27/07

Reid Stuntz

28/07

Gaston Chillier
and Kimberly
Stantos
Helen Hsing
(+marcelo gomes)

28/07

Jim McDermott

05/08

Morton
Rosenberg
Robert Rangel

11/08

Jennifer Safavian

08/09

John Reeder

09/09

03/08

11/08

Former Press
secretary
Minority Staff
Director
Minority Staff
Director
Lobbysts

Former Analyst and


Congress Advisor for
more than 10 years
Member
D-WA
Analyst
Scholar
Majority Staff
Director
Chief of Staff for
Oversight
Congressional and
Intergovernmental
Affairs

Ranking Member at
Government Reform
2nd ranking at Energy
and Commerce
Committee
Appropriations
Committee
Armed Services
Committee
Select Homeland
Security
Tom Foley (Former
Speaker)
Ways and Means
Committee
Energy and Commerce
Washington Office for
Latin America
GAO

Ways and Means


Committee House
CRS
Armed Services
Committee House
Government Reform
Committee House
Environmental
Protection Agency
EPA

Posio Poltica
Maioria
(republicano)
Maioria
(republicano)
Assessor do
Congresso e
pesquisador
Minoria
(democrata)
Assessor do
Congresso e
pesquisador
Minoria
(democrata)

Minoria
(democrata)
Minoria
(democrata)

Maioria
(democrata)
Minoria
(democrata)
Minoria
(democrata)
-

Assessora de
relaes com o
congresso
Minoria
(democrata)
Assessor do
Congresso
Maioria
(republicano)
Maioria
(republicana)
Assessor
Poder executivo

222
APNDICE E - Entrevistas realizadas no Brasil entre 15 de junho de 2005 e 31 de
outubro de 2005
Entrevistado
Pedro Simon

Cargo
Senador

Instituio
Senado Federal

Posio Poltica
PMDB

Eduardo Suplicy

Senador

Senado Federal

Helosa Helena

Senadora

Senado Federal

Arthur Virglio

Senador

Senado Federal

Roberto Freire

Deputado Federal

Cmara dos
Deputados

Srgio Miranda

Deputado Federal

Selma Silva

Chefe da Assessoria
Parlamentar

Hiplito Gadelha

Consultor de
Oramento

Cmara dos
Deputados
Ministrio do
Desenvolviment
o Agrrio
Senado Federal

PT
Ex-Lder da Oposio
PSOL
Ex-Lder do PT, na
oposio
PSDB
Lder da Oposio
PPS
Ex-lder do Governo,
Presidente Itamar Franco
PDT

Joo Batista Pontes

Consultor de
Oramento
Diretora da CFMEA

Myllena Calasans

Congresso
Nacional
CFMEA
Conselho dos
Direitos da
Mulher

PT
Governo
Servidor de Carreira
Assessora Parlamentar do
MMA h 2anos
Servidor de Carreira
Organizao NoGovernamental

223
APNDICE F Livro de Cdigos e Outras Informaes, Brasil

F.1. Livro de Cdigos


Matria

Tipo de Legislao.
Requerimento de Convocao de Ministro (0),
Proposta de Fiscalizao (1),
Audincia Pblica (3),
Requerimento de Informao (4).

Nmero

nmero do material na especificao da Cmara ou do Senado.

Dia, Ms, Ano

Data de apresentao da matria.

Bicameralismo

Casa onde a matria iniciada,


Cmara (0),
Senado (1)
Congresso (2).

Situao

Se est tramitando ou no, na data de criao do banco (data de


reviso final: 30/9/2005).
Inativo (0) ou Ativo (1).

LidoArq

Se ele foi somente lido e arquivado (0) ou teve mais de uma


ao (1). No se aplica a audincias pblicas.

Qmais

Qual a ao ocorrida, se houve mais de uma ao na varivel anterior.


Comparecimento Espontneo de Ministro (0),
Comparecimento Compulsrio de Ministro (1),
Falta de Quorum (2),
Retirado pelo autor (3),
Prejudicado (4),
Rejeio (5),
Devolvido (6),
Aguardando votao (7),
Encaminhado Comisso pertinente (8),
Requerimento respondido (9),
Requerimento no respondido (10),
Prejudicado art. 334, (11),
informao sigilosa (12),
Aprovao de relatrio (13)
Apresentado relatrio, mas no aprovado (14)
Distribudo a mais de um relator (15)
Desarquivado (16)
Concedido pedido de vistas (17)
Apensado (18)
Se lido e arquivo se torna inaplicvel e, portanto, 50.
No se aplica a audincias pblicas.

224
Relatrio

Se houve relatorio (0), se no houve relatorio (1). Especifico


para PFCs e RIS

Autor

Nome do autor da proposio.

Partido

Partido do autor da proposio. PMDB (0), PRN (1), PSDB (2),


PT (3), PSB (4), PDT (5), PDS (6), PTB (7), PFL (8), PDC (9),
PP (10), PPR (11), PPS (12), PPB (13), PL (14), PcdoB (15),
PV (16), sem partido (17), outros (18), comisso (19)

IdeoSpect

Posio do partido do autor no espectro ideolgico. Centro,


Centro-Direita, Centro-Esquerda. O P final indica se o Partido
do proponente um pequeno partido.

PartGov

Se o partido do autor faz parte da base governista (0); se no


faz parte da base governista (1).

Estado

Estado da Federao que o parlamentar representa

DecFinal

ltima ao quanto a matria.


Arquivado (0)
Aprovado (1)
Rejeitado (2)
Tramita na comisso (3)
Prejudicado (4)
Impossibilidade de conceder a informao (5)

Razarq

razo do arquivamento, caso ele tenha ocorrido.


Art. 105 do regimento (0)
Art. 164 do regimento (1)
Art. 57 (2)
Retirado pelo autor (3)
Prejudicada (4)
Rejeio (5)
Art. 61, IV (6)
Art. 133 do Regimento Interno (7)
Nos termos regimentais, de maneira genrica (8)
Art. ?? (9)
Art. ?? (10)
Art. (11)
Art. (12)
Art. 334 (13)

Datafinal

Data da ltima ao

Ministrio

Ministrio/ rgo/ departamento em questo

Ministro

Nome do Ministro a ser convocado

225
Presi

Nome do Presidente. Sarney (0), Collor (1), Itamar (2), FHC


(3), Lula (4)

PresiPart

Partido do Presidente. PMDB (0), PRN (1), PSDB (2), PT (3).

Honey

Efeito lua-de-mel. Se primeiros seis meses do governo, ou seja,


se perodo de lua-de-mel, (0). Fora desse perodo, (1).

Eleies

Para medir o efeito da proximidade das eleies. Seis meses


antes das eleies (0). Fora desse perodo de 6 meses que
antecede as eleies gerais (1).

ConDif

Se o objetivo da proposio/ audincia afeta um grupo


especfico, seja ele um grupo geogrfico ou de interesse, uma
proposio concentrada (0). Se o objetivo da proposio/
audincia diz respeito a amplo espectro do governo, sociedade,
mercado, ento uma proposio/ audincia difusa (1).

LocNac

Se a medida tem alcance local (0) ou nacional (1).

OrLeg

Se a deciso final sobre esse controle do Plenrio (0) ou da


Comisso (1).

rea

rea temtica a ser controlada:


Agricultura (0), inclui agropecuria e pesca;
Defesa e temas militares (1);
Meio Ambiente (2);
Infra-estrutura (3), inclui transportes, energia,
telecomunicaes;
Economica (4), inclui comrcio, dvida externa, sistema
financeiro, tributos, endividamento de Estados, privatizaes;
Educao (5), inclui Cultura;
Sade (6);
Previdncia (7);
Indgena (8);
Judicirio (9);
Assistncia Social (10);
Indstria (11), inclui as de turismo e lazer;
Trabalho (12);
Administrao (13), inclui controle sobre carreiras, gesto
pblica, reforma administrativa, temas corporativos, gasto
oramentrio da administrao pblica, licitaes;
Agrario (14), inclui questes fundirias, como reforma agrria e
conflitos no campo.
Direitos Civis (15), inclui liberdades civis livre expresso da
imprensa, livre associao direitos polticos como anistia
etc.
Relaes Exteriores (16), interface com economia (integrao
regional, exportaes)

226
Prefeitura (17), quando prefeituras so fiscalizadas pelo
Congresso.
Segurana Pblica (18);
Cincia e Tecnologia (19);
Habitao (20), inclui reforma urbana;
Subrea

subrea temtica da proposio educao, sade, energia,


transportes, amaznia, plano econmico.

AlarPat

Se a proposta de carter conjuntural, Alarme (0). Se a


proposta de carter rotineiro, de longo prazo, Patrulha (1).

PopPre

Popularidade Presidencial: Fonte: Pereira, Power e Renn


(2005), para 1988 a 1998. Mdia mensal para popularidade
presidencial, considerada a relao entre os que aprovam e os
que desaprovam o presidente (aprovao-desaprovao). O
foco o desempenho do presidente e no do governo. Trs
fontes foram usadas: Datafolha (1988-2001), Vox Populi
(1995-2001) e CNI/ Ibope (1995-2001). Popularidade medida
intermitentemente por pelos trs institutos. Primeiro, foram
interpolados valores dos trs institutos para criar sries mensais
completas. Depois checou-se a confiabilidade entre-fontes a
partir de anlise correlacional das series temporais interpoladas.
As sries interpoladas de DataFolha e Vox Populi tiveram uma
correlao de 0.95 (N=79). Com o Ibope, a correlao foi de
0.96 (N=78). Dada a alta confiabilidade, optamos por criar uma
mdia foi das 3 pesquisas para o perodo de 1995-1998 e usar
Datafolha para 1988-1994. Completei os dados para o perodo
com dados Datafolha 1999 a 2002 e mdias dos institutos
Datafolha e CNI/ Ibope - correlao de 0,79 (N=24), para 20032004.

CABSIZE

O tamanho da base governista no Congresso. Porcentagem de


cadeiras na Cmara dos Deputados por partidos representados
no Gabinete (ministrios). Tamanho nominal do tamanho da
cobertura poltica do ministrio, expressados em termos de
cadeiras na Cmara dos Deputados. Vai de um mximo de 93%
(primeiro gabinete de Sarney, escolhido por Tancredo Neves) a
um mnimo de 26,2% (terceiro gabinete de Collor, baseado
somente no PFL e PDS). Fonte: Amorim Neto 2004. Apud
Pereira, Power e Renn (2005).

Datalim

Data da alimentao do dado

DataVerific

Data de Verificao do dado

Statusdatum

Estado da informao (ok)

227
Origem

Origem do dado: atas das comisses; Prodasen; Arquivo do


Senado Federal; Dirio do Congresso Nacional; Relatrio da
Presidncia; Notas Taquigrficas da Cmara Federal;

Alimentador

Nome do alimentador da informao

Descrio

Ementa da proposta.

Observaes

Observao do alimentador, dvidas etc.

PROPOSIES DE FISCALIZAO E CONTROLE


Acrescidas as variveis abaixo:
Relatorio

Se houve apresentao do relatorio de fiscalizao e controle


(0), se no houve relatrio (1)

Fiscalizado

Cargos a serem investigados

Autoridade

Nome das autoridades

AUDIDNCIAS PBLICAS

DataAP

Dia de realizao da Audincia Pblica

AnoReq

Ano de apresentao do requerimento para realizao da AP.

EXTRAoRD

Se a sesso foi ordinria ou extraordinria.

Autor+

Se houve mais de um autor. Sim ou No.

Convidado1

Nome da instituicao/ orgao/ empresa que o primeiro convidado


representa

Convidado 2

Nome da instituicao/ orgao/ empresa que o segundo convidado


representa

Convidado 3

Nome da instituicao/ orgao/ empresa que o terceiro convidado


representa

Comisso

Comisso onde ocorreu a audincia pblica

PublPriv

Se o tema era de natureza pblica (0)


Se o tema era do setor privado (1)
Se o tema englobava o pblico e o privado (2)

228
F.2. Lista de governos, calendrio eleitoral e efeito lua-de-mel
I.

Governos

1. De janeiro de 1990 a 29 de setembro de 1992 Collor


30 de setembro de 1992 31 de Dezembro de 1994 Itamar
1. De janeiro de 1995 - 31 de Dezembro de 1998 FHC1
1. De janeiro de 1995 - 31 de Dezembro de 1998 FHC2
1. De janeiro de 2003 - 30 de junho de 2005 - Lula

II.

Calendrio eleitoral

1. De abril de 1989 a 31 de outubro de 1989.


1. De abril de 1994 a 31 de outubro de 1994.
1. De abril de 1998 a 31 de outubro de 1998.
1. De abril de 2002 a 31 de outubro de 2002.

III.

Lua-de-mel

1. De janeiro de 1990 a 30 de junho de 1990 (Collor)


De 30 de setembro de 1992 a 31 de marco de 1993 (Itamar)
1. De janeiro de 1995 30 de junho de 1995 (FHC)
1. De janeiro de 2003 - 30 de junho de 2005 (Lula)

FHC tem SOMENTE UMA HONEYMOON, EM 1995, PORQUE EM 1999 ELE


FOI REELEITO, NAO ELEITO PELA PRIMEIRA VEZ).

229
F.3. Lista de partidos por espectro ideolgico

Esquerda PT
Centro-Esquerda PSDB/
Centro PMDB
Direita - PFL/ PDS/ PL/ PTB
Esquerda Pequenos - PSB/ PcdoB/ PCB/ PPS/ PSTU/ PV/ PDT
Direita Pequenos PtdoB/ PRN/ PL/ PSC/ PST/ PTR/ PMN/ PSD/ PRONA/ PP

F.4. Partidos que formam a coalizo de governo


Ministrios

Partidos

Data de incio da
coalizo

PFL-PMDB

Proporo mdia
das cadeiras do
Legislativo
56,5

Sarney
Collor 1

PDS-PFL-PTB

47,9

3/90

Collor 2

PDS-PFL-PTB

52,6

4/92

Itamar 1

PFL-PTB-PMDBPSDB-PSB
PP-PFL-PTBPMDB-PSDB
PFL-PTB-PMDBPSDB
PPB-PFL-PTBPMDB-PSDB
PT-PL-PMDBPPS-PDT-PcdoBPTB
PT-PMDB-PSBPPS- PC do B-PVPL-PTB

52,8

10/92

60,3

8/93

58,0

1/95

74,3

5/96

49,3

1/2003

62

1/ 2004

Itamar 2
FHC 1
FHC 2
Lula 1

Lula 2

1/89

Fonte: Elaborao prpia a partir de Figueiredo e Limongi, 2001 e Amorim Neto, 2002.

230
F.4. Amostragem dos requerimentos de informao

Foi realizada amostra aleatria simples (probabilstica). O universo dos requerimentos


de informao no Senado Federal brasileiro somam 3.882, da data da promulgao da
Constituio Federal at 31 de dezembro de 2004. O universo dos requerimentos de
informao na Cmara dos Deputados soma 15.341 no mesmo perodo.
A margem de erro de 5%, sendo portanto de 95% a margem de confiana.
Erro = 1,96 ........
Em que
P=0,5
N= universo
n = amostra
A amostra seria assim de 363 requerimentos de informao para o Senado e 390 para
a Cmara dos Deputados, agrupando-se os requerimentos por governos: a) Sarney; b)
Collor; c) Itamar; d) FHC; e) Lula (tabela1).
Tabela 1 Requerimentos de Informao agrupados por governo e cmara
Governo
Sarney* (1988-1989)
Collor ** (1990-1992)
Itamar (1992-1994)
FHC
Lula
Totais

Senado
67
396
322
1,480
832
3,882

Cmara
401
2,260
1,369
8,878
2,433
15,341

Foi calculada ento a proporo a ser respeitada entre as duas casas (tabela 2).
Tabela 2 - Proporo de requerimentos de informao entre Senado e Cmara Federal,
para efeito da amostra aleatria probabilstica, por governo
Governo
Sarney
Collor
Itamar
FHC
Lula
Totais

Senado (%)
0.36
2.15
1.75
8.03
4.51
16.80

Cmara (%)
2.17
12.26
7.42
48.15
13.20
83.20

Como alguns perodos continham menos de 50 requerimentos, a amostra foi ajustada


para que fosse garantido o mnimo de 50 requerimentos de informao em cada

231
perodo de governo, de forma a dar-lhe mais representatividade. O resultado final da
amostra foi ento de 469 no Senado e 453 na Cmara dos Deputados (tabelas 3 e 4).
Tabela 3 - Amostragem da Cmara dos Deputados
N total de
requerimentos/
governo
401
2,260
1,369
8,878
2,433
15,341

%
2.6
14.7
8.9
57.9
15.9
100.0

N amostral de
requerimentos/ governo
10
59
36
231
63
400

N amostral de
requerimentos/ governo
ajustado
50
59
50
231
63
453

Tabela 4 - Amostragem do Senado Federal


N total de requerimentos
por governo
67
396
322
2,265
832
3,882

N amostral de
requerimentos/
governo

%
1.7
10.2
8.3
58.3
21.4
100.0

7
41
33
233
86
400

N amostral de
requerimentos/
ajustado
50
50
50
233
86
469

Proporo dos
requerimentos na
amostra
10.7
10.7
10.7
49.7
18.3
100.0

Definido o nmero da amostra, passou-se seleo dos casos por meio de seleo
sistemtica. No caso do Senado Federal, sendo o universo 3.882 e a amostra definida
como 469, a seleo foi feita a cada 8 requerimentos, tendo o primeiro, definido por
sorteio, sido o nmero 2 (dois).
No caso da Cmara dos Deputados, sendo o universo de 15.341, a amostra ficou
definida em 453 requerimentos, ou a cada 34 proposies. O nmero inicial foi 6.

232
F.5. Listas de comisses do Congresso brasileiro
IV.

Lista de Comisses da Cmara Federal

AGRICULTURA, PECURIA, ABASTECIMENTO DESENV. RURAL - CAPADR (exComisso de Agricultura e Poltica Rural CAPR)
AMAZNIA, INTEGRAO NACIONAL E DE DES. REGIONAL - CAINDR
CINCIA E TECNOLOGIA, COMUNICAO E INFORMTICA - CCTCI
CONSTITUIO E JUSTIA E DE CIDADANIA - CCJC
DEFESA DO CONSUMIDOR - CDC
DESENVOLVIMENTO ECONMICO, INDSTRIA E COMRCIO - CDEIC
(exComisso de Economia, Indstria e Comrcio CEIC)
DESENVOLVIMENTO URBANO - CDU
DIREITOS HUMANOS E MINORIAS - CDHM (Comisso de Direitos Humanos CDH)
EDUCAO E CULTURA - CEC
FINANAS E TRIBUTAO - CFT
FISCALIZAO FINANCEIRA E CONTROLE - CFFC
LEGISLAO PARTICIPATIVA - CLP
MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL - CMADS
MINAS E ENERGIA - CME
RELAES EXTER. E DE DEFESA NACIONAL - CREDN
SEGURANA PBLICA E COMBATE AO CRIME ORGANIZADO - CSPCCO
SEGURIDADE SOCIAL E FAMLIA - CSSF
TRABALHO, ADMINISTRAO E SERVIO PBLICO - CTASP
TURISMO E DESPORTO - CTD
VIAO E TRANSPORTES - CVT

Lista de Comisses do Senado

CAE - Comisso de Assuntos Econmicos


CAS - Comisso de Assuntos Sociais
CCJ - Comisso de Constituio, Justia e Cidadania
CE - Comisso de Educao
CMA - Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e
Controle
CDH - Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa
CRE - Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
CI - Comisso de Servios de Infra-Estrutura
CDR - Comisso de Desenvolvimento Regional e Turismo
CRA - Comisso de Agricultura e Reforma Agrria

Fonte: www.camara.gov.br
www.senado.gov.br

233
V.

APNDICE G Livro de cdigos e outras informaes, EUA

G.1. Livro de Cdigos

Ms

1 a 12, conforme os meses do ano

Ano

ano calendrio

President

Nome do presidente

% pos pop

Soma da % de respondentes que consideraram o trabalho do presidente


timo/ excelente em dado ms. Quando houve mais de uma pesquisa no
ms, foi calculada a mdia das pesquisas. Fonte: Gallup.

% neg pop

Soma da % de respondentes que consideraram o trabalho do presidente


ruim/ pssimo em dado ms. Fonte: Gallup.

% apoio

popularidade positiva popularidade negativa

popfon

Fonte da popularidade presidencial

Honey

1 para seis primeiros meses de governo, 0 para restante.

Eleies

1 para seis meses antes das eleies, 0 para restante

Dividido

1 para governo dividido (Cmara, Senado e Presidente com diferentes


partidos dominantes)

War

1 para ano em guerra, 0 para ano sem guerra

Demhouse

House com maioria democrata 1, maioria republicana 0.

Demsen

Senado com maioria democrata 1, maioria republicana 0.

Dempres

Presidente democrata 1, republicano 0.

Gridlock

Operacionalizao de Binder, 2001. Significa a incapacidade/ dificuldade


do Congresso de aprovar legislao referente a temas relevantes para a
agenda poltica. So os temas no-decididos em determinado momento
poltico. O gridlock calculado dividindo-se o nmero de temas relevantes
que fracassaram em uma dada legislatura pelo nmero total de temas
relavantes na agenda do congresso naquela legislatura. Por exemplo, o
gridlock para o congresso de 47-49 ficou em 26% (6 temas de uma agenda
com 23 itens). A agenda medida por meio de editoriais do New York

234
Times um tema relevante aquele citado pelo menos 4 vezes no perodo
de uma legislatura (2 anos).
Chadha

0 para anos antes da deciso da deciso de Chadha (1983), que define o


veto legislativo como inconstitucional. Depois de 1983, valor 1.

KeyID e Source

Coluna usada para codificar as audincias nos resumos do


Congressional Information Service (CIS) , publicao em vrios
volumes. A primeira audincia no volume codificado 1. A
segunda 2, e da em diante. Somente audincias so codificadas e
numeradas. Apndices, justificaes e materiais suplementares,
relatrios etc. so excludos.

CISYear

Os volumes do CIS Abstract so divididos por ano, de 1970 at o


momento. Essa coluna indica o ano do volume.

Unpublished
Chamber

Registra onde a audincia ocorreu. 1 para House, 2 para Senado, 3


para comisses conjuntas.

CISCommittee

Registra os 3 dgitos que imediatamente seguem a letra do nmero


de srie e indica a comisso onde ocorreu a audincia. Por
exemplo, o nmero 181 para o nmero serial do CIS H181-50.

Sequence

Registra o nmero que segue imediatamente os trs dgitos que


designam a comisso. No exemplo acima, 50.

Month

Ms em que a audincia comeou. Janeiro 1 e Dezembro


12. Se a audincia durou mais de um ms, somente se registra o
ms de incio.

Congress

Nmero do Congresso em que aconteceu a audincia.

Year

Ano em que foi iniciada a audincia. Essa informao encontrada


no ttulo da audincia.

Fiscal Year
Days

Nmero de dias de audincia mencionados no resumo do CIS.

Sessions

Nmero de sesses que leva uma determinada audincia. Est


registrado no nmero da subseo depois do sumrio.

235
Committee 1

Registra a comisso onde aconteceu a audincia; O cdigo


diferente da coluna de comisso. Usa-se uma codificao
independente do CIS Abstract e encontra-se na lista (listas de
comisses na House, Senado e Conjuntas).

Subcommittee 1

Descreve mais claramente onde aconteceu a audincia. As


audincias podem acontecer na comisso ou em algumas das
subcomisses. Se no h meno a uma subcomisso, presume-se
que a audincia aconteceu na comisso.

Committee 2

semelhante coluna Committee 1. usada se: uma segunda


subcomisso da comisso estava presente; ou se se uma segunda
subcomisso ou uma subcomisso de outra comisso estava
presente. No caso de haver 2 subcomisses de uma subcomisso A
e uma subcomisso de uma comisso da comisso B, o cdigo para
a comisso B entra nessa coluna.

Subcommittee 2

Sempre que mais a audincia acontece em mais de uma


subcomisso Isso pode acontecer quando mais de uma subcomisso
de uma comisso ou duas subcomisses de diferentes comisses se
renem.

Referral

Registra quando a audincia legislative (1) ou no-legislativa (0).

Approp

Se a audincia considerou, autorizou ou realizou/ reautorizou


oramentos.

Agency

Se o tema da audincia era a criao de nova agencies


governamentais. 1 para criao de agncia, 0 para quando no se
menciona a criao de agncia.

Program

Se o tema da audincia era a criao de novo programa


governamental. 1 para criao de programa, 0 para quando no se
menciona a criao de agncia

Admin

Registra propostas legislativas apresentadas pelo Presidente. 1,


quando o debate sobre ao do governo no Congresso; 0 para
quando nenhuma proposta da administrao mencionada.

236
Major Topics

Cdigo numrico que corresponde informao encontrada na


coluna de descrio do tpico. Cdigos e exemplos encontram-se
no
http://www.policyagendas.org/Codebooks/topicindex.html.
Principais tpicos: Macroeconomia (1)
Direitos civis e das minorias, liberdades civis (2)
Sade (3)
Agricultura (4)
Trabalho, emprego e imigrao (5)
Educao (6)
Meio Ambiente (7)
Energia (8)
Transportes (10)
Lei, Crime e temas familiares (12)
Estado de bem-estar (social welfare) (13)
Habitao e desenvolvimento da comunidade (14)
Sistema Financeiro e Comrcio interno (15)
Defesa (16)
Espao, Cincia, Tecnologia e Telecomunicaes (17)
Comrcio Exterior (18)
Assuntos internacionais e ajuda externa (19)
Gesto governamental (20)
Terras pblica e recursos hdricos (21)
Cultura e entretenimento (23)
Administrao municipal e estadual (24)

SubTopicCode

Idem Major Topics

Description

A coluna contm uma descrio breve da ementa da audincia.

237
G.2. Fonte e observaes sobre audincias pblicas

Fonte: Os dados usados nessa planilha foram originalmente coletados por Frank R.
Baumgartner e Bryan D. Jones, com o apoio de recursos da National Science Foundation
(SBR 9320922), e distribudos por intermdio do Centro de Poltica Americana e Poltica
Pblica da University of Washington e/ ou Departamento de Cincia Poltica da Penn
University. Incluem as audincias pblicas das comisses, subcomisses, task forces,
painis e comisses e das comisses conjuntas do Congresso.
O problema das audincias no-publicadas

Muitas das audincias no estavam disponveis para o pblico quando o Congressional


Information Service (CIS) inicialmente comeou a compilar as transcries das
audincias para publicao devido as seguintes razes: foram realizadas durante sesses
executives (inclui a maior parte das reunies em que h votaes e as audincias de
sabatinas de autoridades a serem confirmadas); audincias investigativas que lidam com
questes de privacidade individual; audincias que envolvem questes de segurana
nacional; ou simplesmente audincias que no foram publicizadas por discreo dos
presidentes de comisso; Algumas dessas transcries foram subseqentemente liberadas.
Apesar de que, nos ltimos anos, uma proporo maior de transcries de audincias
venham sendo publicadas, o Congresso continua a reter ou atrasar a publicao de
algumas audincias (apesar de que numa proporo muito menos), de forma que o
problema continua nos dados dos ltimos anos.

No Senado o problema relativamente menor, porque CIS processou esses documentos


at 1972, e depois desse ano a maior parte das transcries foram publicadas. Para o
Senado, a CIS tabulou 28,679 audincias, mas somente 21,736 dessas foram
originalmente publicadas. A figura abaixo mostra o nmero de audincias realizadas no
Congresso, por categoria. Poucas audincias senatoriais no foram publicizadas;

238

Na C, o problema mais grave, porque CIS publicizou audincias no-publicadas


somente at 1958. Das 37.201 audincias publicizadas, 30.192 foram originalmente
publicadas. No entanto, o problema da publicidade grave para o perodo que vai do 85o.
at 92o. Congresso.

239

VI.

G.3. Calendrio eleitoral e perodos de lua-de-mel

VII.
Calendrio Eleitoral

Considerado de 1o. de maio at 31 de outubro de cada ano eleitoral.


Anos eleitorais: 1976; 1980; 1984; 1988; 1992; 1996; 2000.
Nos Estados Unidos, as eleies ocorrem na primeira tera-feira de novembro, depois da
primeira segunda-feira de novembro. Ou seja, entre os dias 2 e 8 de novembro. Essa regra
foi instituda pelo Congresso em 1845 e essa escolha foi feita para evitar que casse em
1 o. de Novembro, dia santo para os catlicos romanos.
O Art. 1O. da Constituio norte-americana estabelece que as eleies presidenciais
devem ocorrer no mesmo dia, em todo o pas; as eleies para a Cmara e Senado,
entretanto, podem ser realizadas em dias distintos.
Fonte: The American Presidency Project, Universidade da Califrnia em Santa Brbara.
http://www.presidency.ucsb.edu/sou.php

Perodos de Lua-de-Mel

Os mandatos se iniciam no dia 20 de janeiro de cada ano posterior s eleies.


Considerado, para efeito desse trabalho, de 1o. de janeiro de cada ano ps-eleitoral at 30
de junho de cada ano.

240
VIII. G.4. Lista resumida das comisses do congresso norte-americano
IX.
X.

Lista das comisses da Cmara

(102) Agriculture Committee


(103) Appropriations Committee
(104) Armed Services Committee (National Security Committee 1995-1998; Armed
Services Committee 1947-1994)
(105) Banking and Financial Services Committee (Banking, Finance, and Urban Affairs
Committee 1978-1994; Banking, Currency, and Housing, 1975-1977; Banking
and Currency, 1947-1975)
(106) Budget Committee
(107) District of Columbia Committee 1947-1994) (became subcommittee of
Government Reform and Oversight Committee in 1995)
(108) Education and the Workforce Committee (Economic
Opportunities 1995-1996; Education and Labor 1947-1994)

and

Educational

(109) Commerce Committee (Energy and Commerce Committee, 1981-1994; Interstate


and Foreign Commerce Committee, 1947-1981)
(110) International Relations Committee (Foreign Affairs Committee, 1979-1994;
International Relations Committee, 1975-1979; Foreign Affairs Committee, 19471975)
(111) Government Reform and Oversight Committee (Government Operations
Committee, 1953-1992; Expenditures in the Executive Departments, 1947-1952)
(112) House Oversight Committee (House Administration Committee 1947-1994)
(114) Resources Committee (Natural Resources 1993-1994; Interior and Insular Affairs
Committee 1951-1992; Public Lands, 1947-1951)
(115) Judiciary Committee
(116) Merchant Marine and Fisheries, 1947-1994 (Jurisdiction merges with
Transportation and Infrastructure Committee in 1995, see 118; prior to 1957, no
standing subcommittees)
(117) Post Office and Civil Service Committee (1947-1994) (merged with Government
Reform and Oversight in 1995)

241
(118) Transportation and Infrastructure Committee (Public Works and Transportation
1975-1994; Public Works, 1947-1975)
(119) Rules Committee
(120) Science Committee (Science, Space, and Technology, 1987-1994; Science and
Technology, 1975-1987; Science and Astronautics, 1959-1975)
(121) Small Business Committee (Select Committee on Small Business 1947-1974)
(122) Standards of Officials Conduct (Select Committee on Standards and Conduct
1965-1967)
(123) Veterans Affairs Committee
(124) Ways and Means Committee
(150) Select Aging Committee (1975-1992)
(151) Select Committee on Intelligence [Permanent] (Select Committee on Intelligence
1975)
(152) Select Committee on Children, Youth, and Families (1983-1993)
(153) Select Committee on Hunger (1985-1993)
(154) Select Committee on Narcotics Abuse and Control (1975-1993)

XI.

Lista das comisses no Senado

(202)

Agriculture, Nutrition, and Forestry Committee (Agriculture and Forestry 19471977)

(203)

Appropriations Committee

(204)

Armed Services Committee

(205)

Banking, Housing, and Urban Affairs (Banking and Currency 1947-1972)

(206)

Budget Committee

(207)

Commerce, Science, and Transportation (Commerce 1963-1977; Interstate and


Foreign Commerce 1947-1963)

(208)

Energy and Natural Resources (Interior and Insular Affairs 1950-1977; Public
Lands 1947-1950)

(209)

Environment and Public Works (Public Works 1947-1977)

(211)

Finance Committee

242
(212)

Foreign Relations Committee

(213)

Governmental Affairs Committee (Government Operations


Expenditures in the Executive Departments 1947-1953)

(216)

Judiciary Committee

(217)

Health, Education, Labor and Pensions (Labor and Human Resources


Committee, 1979-1998, Human Resources, 1977-1979; Labor and Public
Welfare, 1947-1977)

(218)

Rules and Administration Committee

(219)

Small Business Committee (Select Small Business Committee, 1949-1983;


Special Committee to Study Problems of American Small Business 1947-1948)

(220)

Veterans Affairs Committee

1953-1977;

22005 NASA Authorizations (1959)


(224)

Aeronautical and Space Sciences (1958-1977) (Jurisdiction moved to Commerce,


Science, and Transportation in 1977)

(228)

Post Office and Civil Service Committee (1949-1976) (Jurisdiction moved to


Government Reform and Oversight Committee in 1977, Civil Service, 19471949)

(229)

Committee on District of Columbia (1947-1976) (Jurisdiction moved to


Government Reform and Oversight Committee in 1977)

(250)

Special Committee on Aging (1961-Present)

(251)

Permanent Select Committee on Ethics (Select Committee on Standards and


Conduct 1965-1977)

(252)

Permanent Select Committee on Indian Affairs (Select Committee on Indian


Affairs 1977-1985)

(253)

Permanent Select Committee on Intelligence (Select Committee on Intelligence


Gathering Activities 1975-1977)

XII.

Lista das comisses conjuntas

(301) Economic Committee (1957-Present; Economic Report Committee 1947-1956)


(302) Library (1947-Present)
(303) Printing (1947-Present)
(304) Taxation (1977-Present; Internal Revenue, 1947-1977)

243
(305) Organization of Congress (1965-1969 and 1993-1994; Congressional Operations,
1971-1979)
(307) Defense Production (1949-1979)
(308) Atomic Energy (1947-1979)
(309) Commission on Security Cooperation in Europe
(310) Deficit Reductions (1987-1989)
(311) Congressional Black Caucus (1988)
(312) US Bipartisan Commission on Comprehensive Health Care (1989)
(313) Pepper Commission (1989)
(315) Budget Control (1971-1975)
(316) Reductions of Federal Expenditures (1947-1975)
(317) Immigration and Nationality (1951-1971)
(318) Railroad Retirement Legislation (1947-1952)
(319) Disposition of Executive Papers (1947-1971)
(320) Legislative Budget (1949-1951)
(321) Labor-Management Relations (1949-1951)
(322) Housing (1947-1949)
(323) Foreign Economic Cooperation (1947-1951)
(324) Inaugural Ceremonies
(325) Navaho-Hopi Indian Administration (1949-1975)
(326) Postal Service (1951-1953)
(327) Smithsonian Construction (1955-1965)
(328) Washington Metropolitan Problems (1957-1961)
(329) Bicentennial Arrangements (1975-1977)
(330) Commission for the Extension of the U.S. Capitol (1969)
(331) Joint Commission on Organization of Congress (1948-1993)

244