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Juarez Tavares
Professor Titular da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Professor Visitante na Universidade de Frankfurt am Main
PARECER
I. CONSULTA
1.
acerca dos requisitos jurdicos para a cominao da infrao polticoadministrativa de impeachment ao Presidente da Repblica e, ainda, quanto aos
termos do devido processo legal inerente ao mencionado juzo poltico, em
especial no que concerne ao papel desempenhado pelo Presidente da Cmara
dos Deputados no juzo prvio de admissibilidade do pleito. Na esteira dos
temas referidos o consulente postula manifestao sobre se cabvel recurso ao
Plenrio da Casa Legislativa no caso de despacho de no recebimento da
denncia de infrao poltico-administrativa e salienta que o fato em tese
imputado ao Presidente da Repblica refere-se a conduta supostamente praticada
no curso de mandato findo.
2.
Parecer pro bono, em face da relevncia do tema e de sua repercusso no direito brasileiro.
I.A. O JUZO
POLTICO NA
AMRICA LATINA
6.
Disponvel
em
http://constitucionweb.blogspot.com.br/2012/06/decision-del-mercosur-sobre-la.html
consultado em 15 de outubro de 2015.
2
RODRIGO, Cintia. El impeachment em la America Latina: um desafio abierto al analisis poltico. Disponvel
em http://www.derecho.uba.ar/revistagioja/articulos/R000E01A005_0013_p-d-constitucional.pdf. Acesso em 15
de outubro de 2015, p. 100.
3
LPEZ CARIBONI, Santiago. Resenha de Presidential Impeachment and the New Political Instability in
Latin
America,
de
Anbal
Prez
Lin.
Disponvel
em
http://isites.harvard.edu/fs/docs/icb.topic925740.files/Week%206/Perez-Linan_Presidential.pdf. Acesso em 15
de outubro de 2015, p. 236.
4
PREZ LIN, Anbal. Instituciones, coaliciones callejeras e inestabilidad poltica: perspectivas tericas
sobre las crisis presidenciales. Amrica Latina Hoy, nm. 49, agosto, 2008, pp. 105-126. Universidad de
SERRAFERO,
Mario
D.
Despus
del
caso
Collor.
Disponvel
em
http://www.ancmyp.org.ar/user/files/Serrafero13.pdf. Acesso em 15 de outubro de 2015, p. 306.
9
CRUZ, Gisele dos Reis; JESUS FILHO, Jeronimo Marques de. Fascismos, modernidade e ps-modernidade.
A tentao conservadora. In: CRUZ, Natalia dos Reis (org.). Ideias e prticas fascistas no Brasil. Rio de Janeiro:
Garamond, 2012. p. 29. Na Europa e no Brasil de modernidade tardia, o fascismo foi uma reao crise do
modelo liberal. (...) O fascismo, tanto aqui quanto na Europa, nunca foi antimoderno, mas antissocialista e
antiliberal, notrias criaes da modernidade no sculo anterior.
O pensamento autoritrio que subjaz ao fascismo tambm faz parte da histria do liberalismo e do socialismo.
10
MIX, Miguel Rojas. La dictadura militar en Chile e Amrica Latina. In: WASSERMAN, Claudia;
GUAZZELLI, Cesar Augusto Barcellos (org.). Ditaduras militares na Amrica Latina. Porto Alegre: UFRGS,
2004, p. 14.
11
SCHWARTZMAN, Simon. As bases do autoritarismo brasileiro. Captulo 5: Do imprio repblica:
centralizao, desequilbrios regionais e descentralizao. Rio de Janeiro: Publit, 2007. p. 171/212.
12
MIX, Miguel Rojas. La dictadura militar en Chile e Amrica Latina, obra citada, p. 12-13.
12.
Sobre a tipologia dos sistemas de responsabilidade do Chefe do Executivo: ZULETA, Gonzalo Torres.
Juzgamiento del Presidente de la Repblica por responsabilidad punitiva y poltica. Bogot: Temis, 2009. p. 114.
14
BALBUENA PREZ, David-Eleuterio. Derecho poltico iberoamericano: El juicio poltico en la constitucin
paraguaya y la destitucin del presidente Fernando Lugo, obra citada, p. 359 (traduo livre).
15
Idem (itlico do prprio autor).
16
Ib idem, p. 360.
17
PREZ LIN, Anbal. Instituciones, coaliciones callejeras e inestabilidad poltica, obra citada, p. 107.
19
Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio
Federal e, especialmente, contra:
I - a existncia da Unio;
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes
constitucionais das unidades da Federao;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e
julgamento.
20
LPEZ CARIBONI, Santiago. Resenha de Presidential Impeachment and the New Political Instability in
Latin America, de Anbal Prez-Lian, obra citada, p. 236.
21
PREZ LIN, Anbal. Instituciones, coaliciones callejeras e inestabilidad poltica, obra citada, p. 106. O
autor interroga sobre se o recurso enftico ou reiterado ao processo de impeachment deve ser entendido como
signo de democracias enfermas ou, ao contrrio, democracias em renovao. No h, evidentemente, uma nica
resposta justo porque os contextos variam, o que obriga ao exame de cada caso. o que se pretende no mbito
deste parecer.
10
MARTINEZ, Rafael. El juicio poltico em Amrica Latina: um golpe de estado encubierto. Disponvel em
http://www.condistintosacentos.com/el-juicio-politico-en-america-latina-un-golpe-de-estado-encubierto/. Acesso
em 14 de outubro de 2015.
23
KIRCHHEIMER, Otto. Justicia poltica: empleo del procedimiento legal para fines polticos. Traduccin al
espaol por R. Quijano. Granada: Comares, 2001.
24
MILANI, Giuliano. Crmenes y procesos polticos en las comunas italianas. In: MADERO, Marta; CONTE,
Emanuele (ed.). Procesos, inquisiciones, pruebas: homenaje a Mario Sbriccoli. Buenos Aires: Manatial, 2009.
25
No sentido do texto e abordando os diversos estgios do processo de interferncia dos dispositivos de
incriminao no campo da poltica: RUSCHE, Georg; KIRCHHEIMER, Otto. Pena y estructura social. Bogot:
Temis, 1984; WACQUANT, Loc J. D. Loc Wacquant e a questo penal no capitalismo neoliberal / Vera
Malaguti Batista (Org.). Srgio Lamaro (trad.). Rio de Janeiro: Revan, 2012; ANITUA, Gabriel Ignacio.
Thomas Hobbes. Amigo o enemigo? In: Castigo, crceles y controles. Buenos Aires: Didot, 2011. p. 13-27;
ANITUA, Gabriel Ignacio. Thomas Hobbes. El castigo en el pensamiento ilustrado. In: Castigo, crceles y
controles. Buenos Aires: Didot, 2011. p. 39-57.
11
WANG, Daniel Wei Liang. Desobedincia civil em um estado democrtico de direito. In: WANG, Daniel Wei
Liang (org.). Constituio e poltica na democracia: aproximaes entre direitos e cincia poltica. So Paulo:
Marcial Pons, 2013, p. 239.
27
Em alentado estudo Danilo Zolo analisa as distintas experincias continental europeia e anglo-americana, que
produziram instituies tambm diferentes, embora com pontos de contato: o estado de direito e o rule of law.
ZOLO, Danilo. Teoria e crtica do Estado de Direito. In: COSTA, Pietro; ZOLO, Danilo (org.). O Estado de
Direito: histria, teoria, crtica. So Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 3-94; COSTA, Pietro. O Estado de Direito:
uma introduo histrica. In: COSTA, Pietro; ZOLO, Danilo (org.). O Estado de Direito: histria, teoria, crtica.
So Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 95-198.
28
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. Vol. 2. 13 ed.
Braslia: Unb, 2010, p. 933.
29
Idem, p. 934.
12
13
22.
30
3.5. Separacin de poderes y garantismo: El otro importante orden de cuestiones afrontado en nuestro
debate, sobre todo, por Perfecto Andrs Ibez y por Michelangelo Bovero, ha sido el de la separacin de
poderes. Las Constituciones disean jurdicamente lo que he denominado la esfera de lo indecidible que o que
no, relativa a la garanta de los derechos, en oposicin a lo que he llamado la esfera de lo decidible, relativa al
ejercicio de los poderes polticos. Por lo tanto, la diferente naturaleza de las dos esferas exige una revisin de la
clsica separacin de poderes: la separacin entre funciones e instituciones de gobierno competentes para actuar
en la esfera poltica de lo decidible, y funciones e instituciones de garanta encargadas de garantizar y controlar
la esfera de lo indecidible. Como justamente ha hecho notar Perfecto Andrs Ibez (p. 2), las dos esferas
remiten a las dos dimensiones en las que he articulado la democracia constitucional: la dimensin formal, y
especficamente poltica, de las funciones de gobierno (a la que debe aadirse la dimensin civil de los poderes
privados, que son tambin parte de la dimensin formal), y la dimensin sustancial, divisible, a su vez, en la
dimensin liberal y la social, de las funciones de garanta. FERRAJOLI, Luigi et al. Derecho y democracia
constitucional: una discusin sobre principia iuris de Luigi Ferrajoli. Lima: Ara, 2011. p. 410 (traduo livre).
31
Como ser visto, isso no passou despercebido ao Professor italiano, que abordar o tema sob o enfoque dos
poderes privados. O problema se coloca quando a distino entre privado e pblico desvanece e as esferas
se misturam e produzem prticas abusivas, tal seja, comportamentos de exerccio de poder que no encontram
limite na legalidade constitucional.
32
RODRIGO, Cintia. El impeachment em la America Latina, obra citada, p. 99. Dayse Mayer atenta para o fato
de que, se verdade que Direito e Cincia Poltica se ocupam do fato social, tambm certo que a cincia
14
23.
15
LUHMANN, Niklas. Poder. Traduzido por Martine Creusot de Rezende Martins. Braslia: Universidade de
Braslia, 1985, p. 11.
37
Idem.
38
Ib idem.
39
LUHMANN, Niklas. Poder. Traduzido por Martine Creusot de Rezende Martins. Braslia: Universidade de
Braslia, 1985, p. 12, grifo no original.
40
Idem.
41
Ib idem.
16
do
poder
como
meio
de
comunicao
generalizado
LUHMAN, Niklas. Poder. Traduzido por Martine Creusot de Resende Martins. Braslia: Universidade de
Braslia, 1985. p. 13, grifo nosso.
43
ZOLO, Danilo. Teoria e crtica do Estado de Direito. In: COSTA, Pietro; ZOLO, Danilo (org.). O Estado de
Direito: histria, teoria, crtica, obra citada, p. XIV.
44
LUHMANN, Niklas. Poder. Traduzido por Martine Creusot de Rezende Martins. Braslia: Universidade de
Braslia, 1985, p. 13.
17
MARTINEZ, Rafael. El juicio poltico em Amrica Latina: um golpe de estado encubierto. Disponvel em
http://www.condistintosacentos.com/el-juicio-politico-en-america-latina-un-golpe-de-estado-encubierto/. Acesso
em 14 de outubro de 2015, p. 1.
46
LINZ, Juan J.; STEPAN, Alfred. A transio e consolidao da democracia: a experincia do sul da Europa e
da Amrica do Sul. Traduzido por Patrcia de Queiroz Carvalho Zimbres. So Paulo: Paz e Terra, 1999. p. 211.
18
29.
ao
governo,
institutos
que
so
pertinentes
ao
sistema
parlamentarista.
32.
polticas resulta ser solenemente ignorada. No apenas o caso, grave por si, do
recurso a concepes alargadas sobre os conceitos jurdicos indeterminados
20
21
22
Medida Cautelar na Reclamao n 22.124 DF, Relator(a): Min. Rosa Weber. Deciso proferida em
13/10/2015.
49
Medida Cautelar em Mandado de Segurana n 33.837 DF, Relator(a): Min. Teori Zavascki. Deciso
proferida em 12/10/2015.
50
BARROSO, Lus Roberto. Aspectos do processo de impeachment Renncia e exonerao de agente poltico
Tipicidade constitucional dos crimes de responsabilidade, Revista Forense, volume 344, out-dez 1998, p. 287.
Rio de Janeiro.
23
51
Sobre reserva de lei proporcional ou qualificada: PIEROTH, Bodo e SCHLINK, Bernhard. Direitos
Fundamentais: Direito Estadual II. Lisboa, Lusada, 2008, p. 80. Estes autores, com base na experincia alem,
assinalam que no ponto o direito constitucional contemporneo evoluiu do princpio da reserva de lei para o da
reserva de lei proporcional. Salientam, com efeito: At agora, os direitos fundamentais com as reservas de lei
exigiam que houvesse uma lei, ou seja, saber quando era suficiente uma qualquer base legal (reserva de lei) e
quando era necessria uma base legal que tome as decises essenciais (reserva de parlamento). Qual a forma que
a lei deve ter e que contedos deve apresentar, quanta liberdade pode retirar ao particular e quanta lhe tem de
deixar, so aspectos que a reserva de lei deixa at ao presente ainda em aberto. Mas precisamente nas
exigncias de contedo que se tem de revelar a vinculao do legislador aos direitos fundamentais. A forma
como se apresentam as exigncias de contedo que os direitos fundamentais fazem s leis torna-se clara nas
reservas de lei qualificada. Estas estatuem uma vinculao do legislador, ao imporem ou ao proibirem, no caso
de direitos fundamentais em concreto, eventualmente, para situaes em concreto, fins determinados e meios
determinados. (grifo dos autores).
24
que
visa
preservar
representatividade
partidria
43.
44.
democrtico e com base nesta constatao que a dogmtica deve oferecer uma
soluo para, por um lado, assegurar a existncia de processos de verificao da
responsabilidade poltica dos mandatrios e, por outro, evitar que estes juzos
polticos transformem-se em instrumentos de golpe legislativo, como refere
PREZ-LIAN, ou golpes de estado encobertos, como leciona RAFAEL
MARTINEZ.
45.
26
na regio. O exame de caso da Argentina aponta, segundo este autor, para o fato
de que, embora a doutrina local reconhea que o impeachment no um
processo penal ou judicial porque se substancia ante um rgo poltico, ainda
assim deve estar ajustado s regras do devido processo. 52 Na Argentina o juzo
poltico se desenvolve perante a Cmara dos Deputados, cabendo a uma
Comisso Especial da Casa a investigao das notcias de infrao poltica.
Releva notar que semelhana do que dispe 86, caput, da Constituio
brasileira, a admissibilidade da acusao est condicionada aprovao de
relatrio da Comisso Especial por dois teros dos Deputados. Com isso, o
Senado converte-se em instncia julgadora. De especial e que importa
consulta a atividade probatria se ajustar ao disposto no Cdigo de Processo
Penal da Nao.53
46.
52
53
27
54
28
Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso do Tribunal Constitucional vs. Per. Sentena de 24 de
setembro de 1999. Disponvel em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_55_esp.pdf.
Cumprimento
da
sentena
disponvel
em
http://www.corteidh.or.cr/cf/jurisprudencia/ficha.cfm?nId_Ficha=205&lang=es. Acesso em 15 de outubro de
2015. Traduo livre.
58
EGUIGUREN PRAELI, Francisco Jos. Antejuicio y juicio poltico en el Per. Revista Pensamiento
Constitucional.
Ano
XIII,
n
13.
Disponvel
em
http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/pensamientoconstitucional/article/view/1963. Acesso em 15 de outubro de
2015, p. 131.
29
207
208
51.
182. Sobre el particular, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha sealado que la exigencia de que una
persona sea oda equitativa, pblicamente y dentro de un plazo razonable, por un tribunal independiente e
imparcial es equiparable al derecho a un juicio o a procedimientos judiciales justos. Al respecto, el
Tribunal Europeo ha desarrollado el criterio segn el cual un procedimiento justo supone que el rgano
encargado de administrar justicia efecte un examen apropiado de las alegaciones, argumentos y pruebas
aducidas por las partes, sin perjuicio de sus valoraciones acerca de si son relevantes para su decisin. En el caso
Olujic vs. Croacia sobre la tramitacin de un procedimiento disciplinario contra el Presidente de la Corte
Suprema de Croacia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos resalt la importancia del derecho a ser odo de
manera equitativa. Por su parte, el Comit de Ministros del Consejo de Europa ha sealado tambin que en
procedimientos de destitucin es necesario garantizarles a los jueces al menos los requisitos del debido proceso
contenidos en el Convenio Europeo Derechos Humanos, inter alia, que el caso sea odo dentro de un plazo
razonable y el derecho a responder cualquier acusacin. Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso do
Tribunal Constitucional (Camba Campos e outros) vs. Ecuador. Sentena de 28 de agosto de 2013 (excees
preliminares,
fundo,
reparaes
e
custas).
Disponvel
em
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_268_esp.pdf. Acesso em 15 de outubro de 2015, p. 54
(traduo livre).
30
Neste sentido: Ag. Reg. em Mandado de Segurana n 30.672 DF, Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski.
Tribunal Pleno. Agte. Alberto de Oliveira Piovesan. Agdo. Presidente do Senado Federal. Deciso proferida em
15/09/11.
31
52.
consiste em mostrar que, luz das informaes que possumos, est justificado
aceitar que esse fato tenha ocorrido. 61 Trata-se de um tipo de raciocnio com
vrios elementos nos quais se destaca a relao entre o fato que se quer provar e
os elementos de que nos valemos para isso: no campo epistmico a esse
raciocnio denomina-se inferncia probatria. A conexo entre o fato que se
quer provar e os elementos de que nos valemos para isso de diferentes tipos,
que por sua vez variam conforme seu fundamento, finalidade e fora. Nem todas
as inferncias probatrias so epistmicas, ou seja, nem todas compartilham uma
base emprica como fundamento. No raras vezes, o fundamento de ordem
normativa, justificado por sua finalidade de proteo de valores ou princpios
(inferncias probatrias normativas). Inferncias de ordem normativa, todavia,
no cabem em processo de impeachment. Tanto quanto o processo penal,
salientou a Corte Interamericana de Direitos Humanos, o juzo poltico
dirigido pela presuno de inocncia, cuja funo consiste, justamente, em
61
33
PRADO, Geraldo. Prova penal e sistema de controles epistmicos: a quebra da cadeia de custdia das provas
obtidas por mtodos ocultos. So Paulo: Marcial Pons, 2014, p. 21.
63
SNCHES-VERA GMEZ-TRELLES, Javier. Variaciones sobre la presuncin de inocencia: Anlisis
funcional desde el Derecho penal. Madrid: Marcial Pons, 2012, p. 35.
64
BOGHOSSIAN, Paul. O medo do conhecimento: contra o relativismo e o construtivismo. Lisboa: Gradiva,
2011, p. 21.
65
GONZLEZ LANGIER, Daniel. Idem.
66
GONZLEZ LANGIER, Daniel. Ib idem.
34
O STF tem realado esse aspecto em sua jurisprudncia: A essencialidade do postulado do devido processo
legal, que se qualifica como requisito legitimador da prpria persecutio criminis. O exame da clusula
referente ao due process of law permite nela identificar alguns elementos essenciais sua configurao como
expressiva garantia de ordem constitucional, destacando-se, entre eles, por sua inquestionvel importncia, as
seguintes prerrogativas: (a) direito ao processo (garantia de acesso ao Poder Judicirio); (b) direito citao e ao
conhecimento prvio do teor da acusao; (c) direito a um julgamento pblico e clere, sem dilaes indevidas;
(d) direito ao contraditrio e plenitude de defesa (direito autodefesa e defesa tcnica); (e) direito de no ser
processado e julgado com base em leis ex post facto; (f) direito igualdade entre as partes; (g) direito de no
ser processado com fundamento em provas revestidas de ilicitude; (h) direito ao benefcio da gratuidade; (i)
direito observncia do princpio do juiz natural; (j) direito ao silncio (privilgio contra a autoincriminao);
(k) direito prova; e (l) direito de presena e de participao ativa nos atos de interrogatrio judicial dos
demais litisconsortes penais passivos, quando existentes. O direito do ru observncia, pelo Estado, da
garantia pertinente ao due process of law, alm de traduzir expresso concreta do direito de defesa, tambm
encontra suporte legitimador em convenes internacionais que proclamam a essencialidade dessa franquia
processual, que compe o prprio estatuto constitucional do direito de defesa, enquanto complexo de princpios e
de normas que amparam qualquer acusado em sede de persecuo criminal. (STF, HC 111567 AgR, Relator
Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 05/08/2014, PROCESSO ELETRNICO DJe-213
DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014).
35
A PREVISO CONSTITUCIONAL
58.
privativamente, ao Senado Federal processar e julgar o Presidente e o VicePresidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, depois de autorizado o
respectivo processo por dois teros dos membros da Cmara dos Deputados (art.
51, I). Dando sequncia a essa norma, a Carta Magna indicou (art. 85) os atos do
Presidente da Repblica que podem caracterizar crimes de responsabilidade,
como os que atentem contra a Constituio, especificamente, contra:
I
a existncia da Unio;
II
III
IV
a probidade administrativa;
VI
a lei oramentria;
37
VII
sua origem, no Brasil, nos art. 38 e 47, I, da Constituio Imperial de 1824. Esta
estatua competncia, respectivamente, Cmara dos Deputados e ao Senado
para admitir a acusao e processar ministros e conselheiros do Estado. Est
claro, no se dispunha sobre a responsabilidade do chefe do Poder Executivo,
pois este, como Imperador e chefe do Poder Moderador, era inviolvel e
irresponsvel (art. 99).
60.
38
61.
de 1946, foi editada a Lei 1.079/50, que definiu os respectivos crimes. Essa lei,
ainda que promulgada sob regime jurdico anterior, foi recepcionada, em parte,
pela atual Constituio da Repblica, conforme decidiu o Supremo Tribunal
Federal.68
II.B.
A NATUREZA DA INFRAO
62.
STF, Tribunal Pleno, MS n 21.623/DF, rel. Min. Carlos Velloso, j. em 17.12.1992, DJU de 28.5.1993, p.
10383.
39
que:
a) Nesse campo, no existe um direito administrativo sancionador
autnomo;
b) As infraes administrativas implicam uma leso ou perigo de leso a
bens jurdicos;
c) Possuem essas infraes a mesma base tica do direito penal;
d) O direito administrativo sancionador constitui uma decantao do
direito contravencional. 72
64.
Embora
as
consideraes
de
MATTES
possam
parecer
MAURACH, Reinhard. Tratado de derecho penal, traduo espanhola de Juan Crdoba Roda, Barcelona,
1962, vol. I, p. 21.
70
WOLF, Erik. Die Stellung der Verwaltungsdelikt im Strafrecht, Festgabe fr Frank, Tbingen, 1930, p. 524.
71
SCHMIDT, Eberhard. Strafrecht und Disziplinarrecht, 1950, p. 871.
72
MATTES, Heinz. Untersuchungen zur Lehre von den Ordnungswidrigkeiten, Berlin, 1977/1982.
40
41
Estado e administrado sobre a base de sua subordinao.74 Isto quer dizer que,
nesse caso, o agente afetado pela sano administrativa no tratado em funo
do exerccio de seus direitos individuais, mas, sim, de sua subordinao aos
preceitos da administrao, no sentido de sua estabilidade.
68.
A NORMA CRIMINALIZADORA
69.
infraes ordem pblica, pode-se dizer que aqueles constituem uma espcie
dessas infraes, imputadas a agentes polticos e no a particulares, mas sob a
mesma base de apoio: a subordinao aos preceitos que regem e disciplinam a
estabilidade da ordem jurdica e da administrao em sua globalidade. Se para as
infraes ordem pblica se exigem os mesmos critrios e princpios de
imputao do direito penal, com muito mais razo, diante dos efeitos graves que
74
75
42
43
45
II.D.
O TIPO LEGAL
80.
deve haver uma tolerncia quanto s linhas demarcadoras do risco. Uma conduta
que, praticada por um particular, poderia implicar a execuo de uma ao
acima do risco autorizado, pode no o ser quando atribuda a um agente poltico,
principalmente quando se tm em vista atividades que envolvem a globalidade
da administrao.
84.
uma violao dos limites do poder de interveno sobre a pessoa, a ser exercido
pelo Presidente da Repblica, ainda, assim, o faz mediante o controle do
Congresso Nacional, o que indica que, em condies normais, toda forma de
interveno pessoal, com violao de direitos fundamentais, tem que se
submeter a uma rgida disciplina. Nesse ponto, o Estado democrtico de direito
no pode tergiversar: exige dos agentes polticos uma estrita e rigorosa
observncia da legalidade e dos limites estritos do risco autorizado.
49
87.
79
FRANKENBERG, Gnter. Die Rckkehr des Vertrags. berlegungen zur Verfassung der Europischen
Union, Die ffentlichkeit der Vernunft und die Vernunft der ffentlichkeit, Frankfurt am Main, 2001, p. 523.
50
foram muito ampliadas, o que impe aos prprios governantes uma tarefa bem
diversificada. Ao mesmo tempo em que devam manter uma estrita observncia
dos limites do poder de interveno sobre as pessoas, devem perseguir, no
mbito administrativo, outros objetivos, que os impelem criao de outros
instrumentrios estatais.81
91.
GRIMM, Dieter. Bedingungen demokratischer Rechsetzung, Die ffentlichkeit der Vernunft und die
Vernunft der ffentlichkeit, Frankfurt am Main, 2001, p. 489 e ss.
81
GRIMM, Dieter. Nota 80, p. 500.
82
GRIMM, Dieter. Nota 80, p. 503.
51
arrojada do que a recomendada, mas nem por isso estar atuando fora do risco
autorizado. Quer dizer, ento, quanto aos crimes de responsabilidade, que s
haver imputao de responsabilidade quando a atividade do agente poltico
puser em alto risco a ordem administrativa e a democracia, centrada na prpria
Constituio e seus elementos especficos: a integridade territorial do pas, a
separao e independncia dos poderes, a preservao dos direitos polticos,
individuais e sociais, a incolumidade pblica, o sufrgio universal e o processo
eleitoral, a preservao de um Estado de direito, vinculado disciplina e
execuo das leis, entre outros. No ser, assim, qualquer risco que pode
fundamentar a responsabilidade do Presidente por seus atos arrojados, mas
somente o risco altamente relevante.
93.
forma, ao perigo de que, durante o trajeto, venha a derrapar quando transite por
sobre pista molhada; estar, por outro lado, sob risco de que isso ocorra, quando
dirija com pneus gastos. Em ambos os casos, sob chuva, haver perigo de
derrapagem, mas s no segundo que, em face da exposio, ocorrer o risco
desse acontecimento. A diferenciao muito importante, porque somente a
violao do risco no autorizado pode fundamentar a imputao de
responsabilidade individual.
95.
OFFE, Claus. Wessen Wohl ist das Gemeinwohl, in Gnther/Wingert (org.), Die ffentlichkeit der
Vernunft und die Vernunft der ffentlichkeit, Frankfurt am Main, 2001, p. 460.
53
moldes dos dispositivos das leis infraconstitucionais. Ainda que o atentado, por
exemplo, lei oramentria esteja subordinado a um preceito legal, isso no
implica que produza sempre a responsabilidade do Presidente.
97.
Conforme
os
conflitos
existentes
no
campo
poltico
84
FORST, Rainer. Contextos da justia, traduo Denilson Lus Werle, So Paulo, 2010, p. 291.
55
risco autorizado, como sendo aquele que se mantm no mbito dos riscos
gerais, por conseguinte, tolerados pela sociedade e vistos como socialmente
adequados. 86 Assim, sero riscos autorizados, para o efeito da responsabilidade
administrativa dos governantes polticos, aqueles que se situam dentro do
mbito adequado ao exerccio do poder democrtico, sob a gide de respeito e
proteo dos cidados. Incluem-se nesse risco autorizado o que se denomina de
risco geral da vida, 87 que aquele inerente ao prprio exerccio da
administrao.
103.
o risco tenha sido violado. Pode ser que essa violao tenha se dado para evitar
mal maior, decorrente do prprio contexto no qual se executa a ao de governo.
Se, assim, o Presidente deixar de cumprir uma deciso judicial de
desapropriao para evitar que, diante de sua estrita aplicao, seja posta em
perigo direto a vida ou a sade dos cidados afetados pelo ato judicial, no lhe
ser imputada a responsabilidade por tal descumprimento, ainda que, com isso,
se tenha violado o risco autorizado e produzido um resultado de prejuzo ao
dono do prdio desapropriado.
85
ARNASON, Johann P. Die Moderne als Projekt und Spannungsfeld, Kommunikatives Handeln, Beitrnge
zu Habermas Theorie des kommunikativen Handelns, Frankfurt am Main, 2002, p. 315.
86
HEINRICH, Bernd. Strafrecht, Allgemeiner Teil, 4 edio, Stuttgart, 2014, p. 91.
87
WESSELS/BEULKE. Strafrecht, Allgemeiner Teil, 42 edio, Heidelberg, 2012, p. 67.
56
104.
57
oramentria (art. 85, inciso VI, da CR), para configurar conduta passvel de
imputao de crime de responsabilidade, deve tambm representar um atentado
Constituio. Essa interpretao resulta dos limites textuais do dispositivo
constitucional. Desse modo, quando a Constituio afirma que a violao lei
oramentria constitui hiptese de responsabilizao do Presidente da Repblica
(inciso VI), o faz sob o regime jurdico previsto na cabea do art. 85, a significar
que somente a ofensa grave atentado s leis oramentrias previstas na
Constituio autorizam cogitar do impedimento do Presidente. No fosse assim,
a violao a normas meramente infraconstitucionais, sem assento constitucional,
conduziria afirmao da prtica de crime de responsabilidade, o que
evidentemente no se admite luz da literalidade do art. 85. As leis
oramentrias, por sua vez, so apenas trs: o plano plurianual, a lei de
diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual (art. 165, da CR). Essas leis
condensam as escolhas mais importantes na democracia brasileira e resultam da
soma das vontades do Executivo e do Legislativo, tudo em ordem a conferir
maior legitimidade s decises sobre onde e como aplicar os recursos pblicos.
A lei de responsabilidade fiscal, cuja existncia no decorre de expressa
previso constitucional, realiza funes instrumentais em relao s leis
oramentrias previstas na Constituio, mas com elas no se confunde.
110.
descumprir uma lei, mas, sim, as leis em geral, de tal sorte a instituir no Estado
uma completa anomia. At porque o descumprimento de uma lei no implica a
destruio do regime legal, nem um atentado ao regime que ponha em risco a
democracia e o Estado de direito. Pode ser que o governo tenha que retardar o
cumprimento de uma lei para poder ajustar a mquina administrativa ao seu
contedo e pode ser tambm que a deixe de cumprir porque a qualifique como
inconstitucional. Neste ltimo caso, mais do que visvel a opo no sentido de
cumprir a norma que apresente, hierarquicamente, maior fora cogente do que a
norma ordinria, ainda que vigente, qual seja, a norma constitucional.
111.
Pode-se ver que a Lei n 1.079/50 contemplou formas omissivas de conduta (art.
5, inciso 9; art. 8, incisos 5 e 8; art. 9, incisos 1, 2 e 3), todas constitutivas de
crimes omissivos prprios. Quando quis atribuir a responsabilidade por no
60
61
117.
FRAGOSO, Heleno Claudio. Lei de segurana nacional. Uma experincia antidemocrtica, Porto Alegre,
1980, p. 39.
63
II.E.
O DOMNIO DO FATO
121.
64
65
fato no estgio da execuo deve, alm disso, ser relevante, que se quiser fundar
uma coautoria.93
124.
(executor) para o fato. No suficiente, assim, mera apologia do fato, nem sua
participao em um empreendimento. Sobre isso diz ROXIN: Isso significa,
inicialmente, que ele deve ser causal para a resoluo do autor para o fato,
ainda que seja suficiente uma cocausalidade. No possvel uma instigao,
portanto, quando o mandatrio j estiver decidido para o fato, quando seja um
omnimodo facturus.
94
66
67
133.
produzem uma elevada inclinao para o fato por parte dos executores diretos,
porque a determinao difusa, exercida no mbito da organizao de poder,
conduz a um assentimento forado quanto sua execuo. Por sua vez, o
desligamento do direito por parte do aparelho em face dos executores faz com
que esses no precisem temer diante de sua suposta responsabilizao criminal.
Ademais, por sua fungibilidade, no se preocupam pelo xito de sua execuo
pessoal, de vez que outros podem faz-lo em seu lugar, j que todos esto
disponveis para a operao malfica. ROXIN assinala, expressamente, que essa
inclinao para a execuo fortalece o domnio sobre o fato por parte do autor
mediato, mas no constitui um critrio prprio do domnio de organizao, mas
sim uma consequncia dos demais pressupostos, os quais devem estar todos
presentes na configurao dessa forma de autoria mediata.
134.
muitas objees. Bastante relevante foi a crtica feita por WEIGEND, para quem
seria completamente contraditrio pensar-se no autor direto, ao mesmo tempo,
como responsvel pelo resultado e instrumento do autor mediato; por outro lado,
acentua WEIGEND a vacuidade do conceito de domnio, o qual no se esclarece
quanto sua natureza, se consequncia de um critrio puramente emprico ou
98
ROXIN, Claus. Zur neusten Diskussion ber die Organisationsherrschaft, GA, 2012, p. 396 e ss.
69
WEIGEND, Thomas. Perpretation through an Organisation, Journal of International Criminal Justice, Oxford,
2011, p. 91 e ss.
100
URBAN, Carolin. Mittelbare Tterschaft kraft Organisationsherrschaft, Gttingen: V& R, 2004, p. 68.
101
ROTSCH, Tomas. Tatherrschaft kraft Organisationsherrschaft, ZStW, 2000, 3, p. 518 e ss.
70
71
138.
103
104
72
Penal (art. 24), quanto o Cdigo Civil (art. 188, II) no impe como condio
do estado de necessidade a execuo do ato para evitar mal maior, mas essa
frmula est de acordo com o princpio da proporcionalidade, que constitui,
tambm, um princpio geral da ordem jurdica.
140.
73
142.
Juarez Tavares
Geraldo Prado
74