A REFORMA POLTICA:

UMA PROPOSTA DE SISTEMA DE GOVERNO, ELEITORAL E PARTIDRIO

PARA O BRASIL
Lus Roberto Barroso1
Introduo
OBJETIVOS E IDIAS CENTRAIS
Parte I
SISTEMA DE GOVERNO:
O MODELO SEMIPRESIDENCIALISTA
Parte II
SISTEMA ELEITORAL:
O MODELO DISTRITAL MISTO
Parte III
SISTEMA PARTIDRIO:
FIDELIDADE E LIMITAES PULVERIZAO
Parte IV
ALGUNS PONTOS PARA DEBATE

Professor titular de direito constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ.

Doutor livre-docente pela UERJ e mestre pela Yale Law School. O presente estudo foi financiado
pelo INSTITUTO IDIAS e elaborado sob minha orientao. A coordenao da pesquisa ficou a cargo
de Cludio Pereira de Souza Neto, professor-adjunto da Universidade Federal Fluminense, mestre
pela PUC/RJ e doutor pela UERJ. A execuo da pesquisa foi conduzida, em sua maior parte, por
Thas Lima, bacharel em Direito pela UERJ. A redao final de minha responsabilidade, mas
beneficiou-se de verses preliminares elaboradas por ambos. Participaram da discusso de idias
os Professores Ana Paula de Barcellos, Nelson Nascimento Diz e o mestrando Eduardo Mendona.
Av. Rio Branco 125, 21 andar CEP 20040-006 Rio de Janeiro RJ Brasil Tel.: (21) 2221.1177 Fax: (21) 2221.8192 www.institutoideias.org.br

Introduo
OBJETIVOS E IDIAS CENTRAIS
I. Apresentao do trabalho
II. Sntese das idias desenvolvidas
1. O semipresidencialismo
2. O sistema distrital misto
3. Fidelidade partidria e conteno da pulverizao de partidos polticos

I. APRESENTAO DO TRABALHO
O presente estudo se insere nas aes institucionais do
INSTITUTO IDEIAS2 e envolve a produo de um conjunto organizado de propostas
voltadas para a implantao de um novo sistema de governo, eleitoral e partidrio no
pas. Embora tenha tido preocupao constante com a definio de modelos viveis, e
no de sugestes utpicas, as proposies apresentadas no levaram em conta os
interesses imediatos dos atores polticos atuais. O foco do estudo que se segue foi a
formulao de idias que possam ser concretizadas a mdio prazo, possivelmente em
um perodo de oito anos, aps submetidas a debate que no seja afetado por fatores
circunstanciais, nem por interesses pessoais e partidrios imediatos. A maior parte das
sugestes aqui apresentadas j se encontrava submetida ao debate pblico e, portanto,
no original. A pretenso do estudo a de informar, sistematizar e formular juzos
de valor.

O INSTITUTO IDEIAS foi criado para desenvolver aes sociais, acadmicas e institucionais. Dentre
as aes sociais est a concesso de bolsas de estudo a alunos de graduao e ps-graduao. As
aes acadmicas tm como carro-chefe a organizao e publicao trimestral da RDE Revista
de Direito do Estado. As aes institucionais consistem na apresentao de idias e na elaborao
de projetos de interesse nacional, sem qualquer vnculo poltico partidrio.

Vive-se no Brasil um momento delicado, em que a atividade

poltica desprendeu-se da sociedade civil. Como conseqncia, perdeu a identidade
com ela, deixando de represent-la e, no limite, at de lhe servir. Quando isso ocorre,
a poltica passa a ser um fim em si mesma, um mundo parte, visto ora com
indiferena, ora com desconfiana. Ao longo dos anos de 2005 e 2006, a ampla
exposio das disfunes do financiamento eleitoral, das relaes oblquas entre
Executivo e parlamentares e do exerccio de cargos pblicos para benefcio prprio
trouxe uma onda de ceticismo que tem abatido a cidadania e minado a capacidade de
indignao e de reao.
A verdade, contudo, que no h Estado democrtico sem
atividade poltica intensa e saudvel, nem tampouco sem parlamento atuante e
investido de credibilidade. preciso, portanto, reconstruir o contedo e a imagem dos
partidos e do Congresso, assim como exaltar a dignidade da poltica. Polticos so
recrutados na sociedade civil, isto , no mesmo ambiente de onde saem todos os
demais cidados, dediquem-se eles atividade pblica ou privada. Se h especial
incidncia de desvios no ambiente da poltica, no se deve supor que esse fato se deva
a circunstncias pessoais de quem a ela se dedica. Todo ser humano traz em si o bem
e o mal. A vida civilizada e a tica procuram potencializar o bem e reprimir o mal. O
sistema poltico brasileiro, por vicissitudes diversas, tem funcionado s avessas:
exacerba os defeitos e no deixa florescerem as virtudes.
As idias que se seguem procuram inverter essa lgica. A
proposta de uma reforma poltica, envolvendo novos sistemas de governo, eleitoral e
partidrio, tem por objetivo principal a promoo dos seguintes valores: legitimidade
democrtica, governabilidade e virtudes republicanas. Para a realizao desses
objetivos, o sistema proposto pretende produzir as seguintes alteraes na prtica
poltica brasileira:

1. Em relao legitimidade democrtica: a) propiciar maior

identificao entre sociedade civil e classe poltica, com aumento da coerncia entre
discurso e prtica, visibilidade e controlabilidade da atividade parlamentar; b)
conferir maior autenticidade programtica aos partidos polticos, fomentando a
fidelidade e mitigando a pulverizao partidria, com o fim de legendas de aluguel e
de partidos sem penetrao social, que servem a interesses privados; c) reduzir a
influncia do poder econmico no processo eleitoral, com o barateamento das
campanhas, a limitao dos gastos e, eventualmente, o financiamento pblico.
2. Em relao governabilidade: a) facilitar a formao de
maiorias de sustentao poltica do governo; b) institucionalizar as relaes entre
Executivo e Legislativo, com predomnio dos partidos e no do poder individual
atomizado de cada parlamentar; c) criar mecanismos de superao de crises polticas,
impedindo a continuidade de governos que perderam sua base de apoio no
parlamento e na sociedade.
3. Em relao s virtudes republicanas3: a) eliminar o poder de
barganha individual de cada parlamentar, gerador de mecanismos de troca de favores
por votos; b) tornar o debate poltico mais programtico e menos clientelista; c)
esvaziar a necessidade de loteamento de rgos pblicos e de distribuio de cargos
em troca de apoio.

A expresso virtudes republicanas aqui utilizada para designar a preservao da integridade

pessoal dos agentes pblicos e a observncia de padres ticos de gesto da coisa pblica, que
levem promoo do interesse pblico, e no dos interesses particulares dos governantes ou de
terceiros identificados. Tais virtudes se expressam nos princpios constitucionais da moralidade, da
impessoalidade e da finalidade pblica na ao poltica e administrativa. A expresso tambm
freqentemente empregada, no debate poltico, para denotar o exerccio consciente e ativo da
cidadania.

II. SNTESE DAS IDIAS DESENVOLVIDAS

O presente estudo apresenta as seguintes propostas centrais: a)
para o sistema de governo, o semipresidencialismo; b) para o sistema eleitoral, o
modelo distrital misto; c) para o sistema partidrio, a fidelidade e a conteno da
pulverizao dos partidos polticos. Alm dessas propostas concretas e objetivas, o
trabalho traz ao debate algumas idias que merecem ser consideradas e amadurecidas:
a do financiamento pblico das campanhas e as alternativas para enfrentar a
desproporcionalidade da representao poltica no Brasil.
II.1. O semipresidencialismo
Modelo consagrado na Frana, desde 1958, e em Portugal, desde
1976, o semipresidencialismo combina elementos do sistema presidencial e do
sistema parlamentar. O Presidente da Repblica eleito diretamente pelo povo,
exerce a chefia do Estado e desempenha um conjunto limitado mas relevante de
competncias polticas, a includas a participao na nomeao do PrimeiroMinistro, a possibilidade de dissoluo do Parlamento, o comando das Foras
Armadas e a nomeao de alguns agentes pblicos, como embaixadores e Ministros
da Suprema Corte. O Primeiro-Ministro, por sua vez, o chefe do Governo, conduz o
dia-a-dia da poltica e , igualmente, o chefe da Administrao Pblica. Sua
investidura e permanncia no cargo dependem da vontade da maioria do Parlamento.
O Presidente da Repblica detm um mandato a prazo certo; o Primeiro-Ministro
pode ser substitudo a qualquer tempo, por deliberao parlamentar.
O semipresidencialismo, como assinalado, preserva a escolha do
Presidente da Repblica por via de eleio direta, frmula que se incorporou
tradio brasileira, e d a ele um papel prximo ao do Poder Moderador, devendo agir
como estadista e fiador das instituies. O Primeiro-Ministro, a seu turno, estar no
front mais inspito da disputa poltica e das transformaes sociais, sujeito a embates
5

e turbulncias. Em caso de perda da base de sustentao parlamentar ou popular, o

Governo (isto , o Primeiro-Ministro e seu gabinete) pode ser destitudo e substitudo
por outro, indicado pelo Presidente da Repblica e chancelado pela maioria
parlamentar. Neutralizam-se, assim, dois problemas crnicos do presidencialismo no
Brasil: a presidncia imperial, plenipotenciria e autoritria, de um lado, e a
instabilidade poltica do Governo, por outro lado, nas hipteses em que o desgaste
poltico faz erodir seu fundamento de legitimidade. Incrementa-se, ainda, a
responsabilidade poltica do Parlamento, que j no poder se ocupar apenas da
crtica, mas dever participar tambm da construo do Governo.
II. 2. O sistema distrital misto
Adotado em pases como Alemanha e Japo, o sistema distrital
misto combina aspectos dos dois grandes modelos eleitorais puros existentes: o
majoritrio e o proporcional. Para o componente majoritrio do sistema, a
circunscrio (o Estado, por exemplo) dividida em distritos eleitorais, em cujo
mbito cada partido lanar um candidato, sendo eleito um nico parlamentar por
cada distrito. Para a dimenso proporcional do modelo, cada partido apresenta uma
lista fechada de candidatos. O eleitor, assim, ter direito a dois votos: o primeiro no
candidato de sua preferncia no mbito do distrito; e o segundo, no partido poltico de
sua preferncia. Desse modo, na composio da Cmara dos Deputados, metade dos
candidatos tero sido eleitos pelo voto distrital e a outra metade pelo voto
proporcional, de acordo com a votao de cada partido.
A eleio distrital aproxima o candidato do eleitor, permite o
controle mais eficiente de sua atuao parlamentar e barateia o custo da eleio. A
eventual municipalizao do pleito decorrente desse mecanismo compensada pelo
voto ideolgico ou programtico, que dado no partido, no voto proporcional. O
sistema de lista fechada fortalece os partidos, facilita a formao de maiorias polticas
de sustentao do Governo e institucionaliza as relaes de poder, ao diminuir a
6

possibilidade de barganha individual de apoio por cada parlamentar. Candidatos do

mesmo partido deixam se ser competidores entre si e o voto despersonaliza-se,
passando a ser uma opo programtica.
II.3. Fidelidade partidria e conteno da pulverizao partidria
A fidelidade partidria envolve dois elementos distintos: a) a
observncia pelo parlamentar das diretrizes de seu partido, e b) a permanncia do
parlamentar no partido pelo qual se elegeu. Para remediar os desvios em relao ao
primeiro ponto, prope-se a soluo de no computar o voto do deputado que
desrespeitou a orientao fixada pela instncia partidria competente. No segundo
caso, o parlamentar que abandonar o partido perder o mandato, a menos que tenha
deixado a agremiao para fundar um novo partido. Essa soluo , sob certo aspecto,
menos drstica do que aumentar o prazo de filiao ao novo partido para quatro anos,
como exigncia para que o candidato possa concorrer. De fato, a perda do mandato
no impede a candidatura na eleio seguinte. O aumento do prazo de filiao, no
entanto, traria essa conseqncia.
A pulverizao partidria, isto , a proliferao de partidos sem
lastro popular, com o risco de se desviarem para a categoria inglria das legendas de
aluguel, pode ser contida pela denominada clusula de barreira. A legislao em vigor
j prov a respeito, estabelecendo percentuais mnimos de votao e de distribuio
geogrfica para que os partidos possam ter funcionamento parlamentar. O
equacionamento adequado dessas duas questes permitir a formao de partidos
polticos dotados de maior identidade e autenticidade programticas, facilitando,
ainda, a formao de maiorias polticas, sem que sejam necessrias negociaes
complexas e nem sempre republicanas na busca por apoio parlamentar.
A seguir a exposio analtica de cada uma das propostas.
7

Parte I
SISTEMA DE GOVERNO:
O MODELO SEMIPRESIDENCIALISTA

I. Introduo
II. O parlamentarismo
III. O presidencialismo
IV. O sistema semipresidencialista
V. Origem e desenvolvimento do semipresidencialismo em Portugal
1. Presidncia da Repblica
2. Assemblia da Repblica
3. Governo
VI. Origem e desenvolvimento do semipresidencialismo na Frana
1. Presidncia da Repblica
2. Parlamento
3. Governo
VII. Adequao do sistema semipresidencialista ao caso brasileiro

I. INTRODUO
O sistema de governo identifica os mecanismos de distribuio
horizontal do poder poltico e, conseqentemente, o modo como se articulam os
Poderes do Estado, notadamente o Executivo e o Legislativo. Como se sabe, so dois
os modelos dominantes no mundo: o parlamentarismo e o presidencialismo. Mais
recentemente, consolidou-se em alguns pases uma frmula hbrida, que combina
elementos dos dois sistemas clssicos. Trata-se do semipresidencialismo, modelo que
apresenta duas particularidades: os poderes do Parlamento so limitados e o chefe de
Estado no desempenha apenas funes cerimoniais ou simblicas, titularizando
poderes prprios e efetivos4. Em meio a outros aspectos, o sempresidencialismo
conjuga a especial legitimao que caracteriza a eleio direta do chefe de Estado
com mecanismos de responsabilizao poltica do chefe de Governo.
A seguir, sero apresentadas, de maneira objetiva, as principais
caractersticas de cada um dos dois sistema puros. No tpico subseqente, far-se-
uma apreciao do sistema semipresidencialista, com nfase em algumas
peculiaridades dos modelos que vigem em Portugal e na Frana. Como se observar,
o semipresidencialismo representou para aqueles pases o termo final de um longo e
tortuoso processo de maturao institucional, propiciando uma equao mais
equilibrada entre os Poderes Executivo e Legislativo. Em desfecho, sero expostas as
razes pelas quais se sustenta que esta frmula engenhosa de combinao das
virtudes dos sistema clssicos adequada para o Brasil, sendo mais conveniente que
o presidencialismo puro de nossa tradio republicana. Pretende-se com a proposta
neutralizar alguns problemas que vm de longe e so recorrentes, como (i) a
superconcentrao de poderes no Executivo, sem mecanismos adequados de controle

Sobre o tema, v., dentre muitos outros, Maurice Duverger, Les regimes semi-presidentiel, 1986,
autor que cunhou a designao; Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative
study, 1999, p. 10; e Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 21.

e responsabilizao poltica; (ii) a refuncionalizao da atividade legislativa, pela

atuao concertada de Governo e Parlamento.
II. O PARLAMENTARISMO
O parlamentarismo tem como caracterstica fundamental a
diviso do Poder Executivo entre um chefe de Estado e um chefe de Governo. Este
ltimo normalmente denominado Primeiro-Ministro, sendo escolhido pelo
Parlamento5. O Primeiro-Ministro depende, para a estabilidade de seu governo, da
manuteno do apoio parlamentar. Esta dualidade no Executivo e a responsabilizao
do chefe de Governo perante o Poder Legislativo so os traos fundamentais do
sistema parlamentarista6. A estrutura do poder segue a repartio tripartite, mas a
separao entre os Poderes Executivo e Legislativo no rgida. O chefe de Estado,
por sua vez, exerce funes predominantemente protocolares, de representao
simblica do Estado. No por outra razo que, em pleno sculo XXI, o posto
continua a ser exercido por Monarcas em diversos pases caracterizados por elevados
ndices de desenvolvimento econmico e social, como Reino Unido, Dinamarca e
Holanda, em meio a outros.

A origem do parlamentarismo remonta Inglaterra do sculo XVIII. Os fatos que se sucederam no

sculo anterior criaram o ambiente propcio formao do referido regime. Como destaca Manoel
Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 5-6: A partir de 1714, todavia, cada vez
menos os monarcas ingleses governaram. Com a morte da rainha Ana, a regra de excluso dos
prncipes catlicos do direito sucesso levou o trono casa real de Hanover, com o advento de
Jorge I. Este e Jorge II pouco se interessavam pela poltica britnica (britnica e no mais apenas
inglesa, pois desde 1707 a Esccia estava reunida Inglaterra). Nem sequer dominavam a lngua.
Por isso a incumbncia de presidir o Conselho de Ministros, e, portanto, a de efetivamente
supervisionar a gesto dos negcios pblicos, foi pelo rei deferida a um ministro, o Primeiro-Ministro,
que os representava nesse Conselho, a ele levando sua opinio e as decises que deveriam ser
formalizadas. Na ausncia do rei, por sua vez, o Conselho de Ministros passou a se reunir numa
saleta, num Gabinete, da o uso desse termo para designar o prprio Conselho. Com isso veio a
fixar-se a idia de que o Executivo use-se o termo de estrutura dualista, cabendo ao monarca
a chefia do Estado (essencialmente a sua simbolizao e representao) e ao Primeiro-Ministro a
chefia do governo (a superviso diuturna dos negcios pblicos). Sobre o tema, v. tb. Marcelo
Caetano, Direito constitucional, v. 1, 1977, p. 67 s.

V. Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional, v. I, 1978, p. 318; Jos Afonso da Silva,
Curso de direito constitucional positivo, 2000, p. 508; Wilson Accioli, Teoria geral do Estado, 1985, p.
351.

10

Vrias vantagens so atribudas a esse sistema de governo7. A

principal delas tornar a relao entre Executivo e Legislativo mais harmoniosa e
articulada. O chefe de Governo , em regra, oriundo dos quadros do Legislativo,
sendo indicado pelo partido que obteve maioria nas eleies parlamentares. Esse
apoio da maioria facilita a atuao poltico-administrativa. No entanto, no
incomum que a maioria do Parlamento retire seu apoio ao Governo, embora isto se d
apenas em face de graves divergncias. Nesse caso, ocorre a aprovao de um voto de
desconfiana e o Governo substitudo. Em seu lugar, passa a governar um novo
Gabinete, que tenha obtido apoio parlamentar. possvel, inclusive, que em uma
mesma legislatura o Governo seja substitudo vrias vezes, sem que, para isso, sejam
feitas novas eleies parlamentares. No h, portanto, a hiptese de um Governo que
no seja apoiado pela maioria do Parlamento. Isso permite, em tese, uma maior
eficincia do Governo, que no tem a sua ao obstruda por um Legislativo hostil.
Por conta dessa possibilidade de substituio facilitada do
Gabinete governamental, o sistema se torna mais propcio superao de crises
polticas. Se o Governo no possui mais o apoio do Parlamento, este pode aprovar
uma moo de desconfiana, o que leva queda do Gabinete. Observe-se que isso
pode se dar por razes polticas, e no apenas por razes ticas. Se o Governo
enfrenta uma crise grave, no s por conta de algum procedimento reputado ilegal ou
ilegtimo8, mas tambm em razo de uma deciso poltica que tomou, ele
substitudo imediatamente, sem que seja necessria a instaurao de um processo
complexo e freqentemente conturbado como o de impeachment. O Governo no
possui mandato. Ele governa apenas pelo perodo em que goze de apoio parlamentar.

V. Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 13-4; Wilson Accioli, Teoria geral
do Estado, 1985, p. 357e ss.
8

Se o Governo acusado, por exemplo, de corrupo, e tal acusao ostenta a gravidade e a

verossimilhana necessrias, ele substitudo de modo imediato. O Governo continua, ento,
ntegro, e os antigos governantes podem responder as acusaes sem que disso resulte o
enfraquecimento do Governo e prejuzos para a sociedade.

11

Por outro lado, o Governo ter tambm mecanismos para evitar a obstruo contnua
por parte do Parlamento, solicitando ao Presidente a dissoluo da legislatura9.
Pode-se objetar que essa virtude do parlamentarismo tem o seu
reverso: nem sempre haver concerto entre o Legislativo e o Executivo, o que
provocar instabilidade, com sucessivas trocas de Gabinete10. A constatao, de fato,
se confirma na histria. comum que alguns pases parlamentaristas passem por
perodos de sucessivas trocas de gabinete. Em 54 anos de ps-guerra, a Itlia j havia
conhecido 58 gabinetes11. Mas o inverso tambm se verifica. H casos em que um
mesmo gabinete governa por diversas legislaturas. Lembre-se, por exemplo, do que
tem ocorrido na Inglaterra, pas em que o Partido Conservador governou por diversas
legislaturas (18 anos), sendo em seguida substitudo pelo Partido Trabalhista, que
governa desde 199712. O sistema, portanto, nem sempre capaz de prevenir crises,
mas oferece mecanismos mais cleres e menos traumticos para sua superao.
Alega-se, em relao ao parlamentarismo, que o sistema depende
de um ambiente no qual o quadro partidrio seja dotado de racionalidade e no seja
excessivamente fragmentado. De fato, a funcionalidade do modelo diminui em
situaes nas quais sejam necessrias coalizes complexas, que so menos estveis e
supervalorizam o papel de pequenos partidos, quando necessrios composio da
maioria parlamentar. Portanto, como regra, o argumento procedente13. Ele
desconsidera, no entanto, que o prprio parlamentarismo tende a conformar um
9

Tal instrumento de emprego excepcional, podendo, inclusive, produzir conseqncia contrria ao

Governo. Exemplo recente disso ocorreu na Alemanha, onde o Primeiro-Ministro Schrder solicitou
a antecipao das eleies. O resultado praticamente empatado do pleito levou formao de um
governo de coalizo, chefiado pela lder do partido de oposio, Angela Merkel.
10

V. Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 15-6.

11

V. Marco Maciel, Reformas e governabilidade, 2004, p. 20.

12

Sobre a estabilidade do regime na Inglaterra, v. Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional,
v. I, 1978, p. 321.
13

Diz aqui em regra porque h contextos em que o sistema se viabiliza mesmo diante de uma
maior fragmentao partidria. o que ocorre, por exemplo, em Israel. Isso se d, contudo, em
razo de outros elementos particulares ao sistema que no possvel examinar.

12

sistema partidrio mais depurado. De fato, nesse sistema a atividade parlamentar

torna-se mais centrada na atuao dos partidos, j que so eles que indicam os
Governos. Para mudar o Governo, o povo dever votar de modo a alterar a
composio partidria do Parlamento.
No Brasil, a percepo geral de que o Presidente da Repblica
escolhido pelo povo de modo mais atento e cuidadoso que os parlamentares. De
fato, a populao se mobiliza muito mais para a escolha do chefe do Executivo do
que para a dos Deputados. Nos pases em que a eleio do chefe de Governo depende
do partido ao qual a maioria dos parlamentares pertence, essa ateno especial se
transfere, pelo menos em parte, para as eleies parlamentares. Considere-se,
sobretudo, que durante o processo eleitoral os partidos j apresentam o quadro
partidrio que ocupar, em caso de vitria, a funo de Primeiro-Ministro. Para
utilizar

um

termo

usado

por

Ackerman

em

outro

contexto,

uma

institucionalizao do carisma, o que certamente exerce um importante papel no

fortalecimento dos partidos.
III. O PRESIDENCIALISMO
No sistema presidencialista, os poderes da chefia de Estado e de
Governo se concentram no Presidente da Repblica14. O Presidente governa auxiliado
por seus ministros, que so, em regra, demissveis ad nutum. O Presidente no
politicamente responsvel perante o Parlamento. O programa de governo pode ser
completamente divergente das concepes compartilhadas pela maioria parlamentar.
O presidencialismo possibilita, por exemplo, a coexistncia entre um Presidente
socialista e um Parlamento de maioria liberal. Uma vez eleito, o Presidente dever
cumprir um mandato. Enquanto durar o mandato, o Presidente no poder ser

14

O presidencialismo foi concebido pelos constituintes norte-americanos de 1787. Foi essa a forma
que encontraram para estruturar a separao de poderes na ausncia de um monarca.

13

substitudo salvo procedimentos excepcionais, como o impeachment e o recall ,

mesmo que seu governo deixe de contar com o apoio da maioria dos parlamentares e,
at mesmo, da maioria do povo.
O

sistema

presidencialista

apresenta

algumas

virtudes

destacveis. A primeira delas diz respeito legitimidade do chefe do Executivo. Na

maioria dos pases que adotam esse sistema, a eleio para Presidente da Repblica se
faz de forma direta15. Por isso, o eleito goza de grande legitimidade, sobretudo nos
momentos posteriores aos pleitos eleitorais. O fato de ter sido o prprio povo que o
escolheu torna-o mais habilitado a tomar decises polmicas. O presidencialismo, por
essa razo, seria um sistema mais aberto a permitir transformaes profundas na
sociedade. por esse motivo que grande parte da esquerda brasileira, ao contrrio do
que costuma ocorrer no plano internacional, tem defendido o presidencialismo como
sistema de governo adequado ao Brasil16.
Alm disso, o presidencialismo garantiria maior estabilidade
administrativa, por conta de os mandatos serem exercidos durante um perodo prdeterminado. No Brasil, o Presidente da Repblica eleito para cumprir o mandato e,
no curso desse perodo, no pode ser substitudo, a no ser por razes excepcionais,
subsumidas s hipteses de crime de responsabilidade, apuradas em processo de
impeachment17.

Como

acima

consignado,

passa-se

diferentemente

no

15

Dentre as excees est a ptria de origem do prprio sistema, os EUA. Sobre o tema afirma
Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 11: a eleio do Presidente da
Repblica segundo a Constituio de 1787, indireta, cabendo a um Colgio eleitoral diretamente
eleito pelo povo, no mbito de cada Estado. Na verdade, hoje uma eleio semidireta, j que os
representantes dos Estados eleitos para o Colgio Eleitoral recebem do povo um verdadeiro
mandato imperativo para dar o seu voto a determinado candidato.
16

Foi o que teve lugar tanto no plebiscito de 1963 quanto no de 1993. Um dos principais argumentos
em favor do presidencialismo o de que, pelo voto direto, o povo pode tomar a deciso de alterar os
rumos da vida nacional, e tem na Presidncia da Repblica um instrumento consistente para isso,
diante da ausncia dos procedimentos e anteparos institucionais que caracterizam a dinmica
parlamentar.
17

Nos termos da Constituio de 1988, cabe ao Senado Federal processar e julgar o Presidente da
Repblica nos crimes de responsabilidade, que esto definidos na Lei n 1.079/50. Aps a
instaurao do processo de impeachment o Presidente ficar suspenso de suas funes e, caso

14

parlamentarismo, sistema no qual o chefe de Governo pode ser substitudo a qualquer

tempo, mesmo que por razes polticas. Por isso, no presidencialismo, o mandato
presidencial permitiria que o programa de governo fosse formulado considerando um
prazo maior para sua implementao, com ganhos em estabilidade administrativa e
previsibilidade da atuao estatal.
Entretanto, a despeito dessas vantagens, o presidencialismo
tambm no est isento de crticas importantes. A primeira delas refere-se forte
concentrao de poder numa s figura, o que potencializa o risco de autoritarismo. Na
histria constitucional brasileira, a emergncia de governos autoritrios sempre se deu
atravs do fortalecimento do Executivo em detrimento do Legislativo. Foi o que
ocorreu tanto na ditadura do Estado Novo quanto no regime militar de 1964. Mesmo
em momentos de normalidade democrtica, a presena de um Executivo
excessivamente forte tem aberto espao a certas prticas arbitrrias. No Brasil, essa
crtica tem sido recentemente desenvolvida a propsito do uso excessivo de medidas
provisrias no perodo ps-88. De fato, a ausncia da responsabilidade poltica
incrementa em demasia a liberdade de ao do governante. Essas ponderaes so
procedentes. No entanto, duas observaes devem ser feitas.
Em primeiro lugar, as decises do Executivo so, em regra,
controlveis pelo Poder Judicirio, o qual utilizar, como parmetros, tanto as leis
quanto a Constituio. Na verdade, a atuao judicial costuma ser mais incisiva no
presidencialismo que no parlamentarismo. No se pode perder de vista o fato de que o
prprio controle de constitucionalidade tem sua origem no sistema poltico norteamericano, que tambm a matriz do modelo presidencialista de separao de
poderes. Embora possam ser identificadas importantes excees em pases que

haja condenao, restar inabilitado por 8 anos para o exerccio de funo pblica (art. 52). A nica
experincia brasileira num processo de impeachment ocorreu nos idos de 1992 com o ento
Presidente Fernando Collor de Mello.

15

adotam o parlamentarismo18, em regra, seguro afirmar que, diante das decises do

Parlamento, os juzes costumam ser mais cautelosos que perante as decises do
Executivo.
Em segundo lugar, tanto regimes presidencialistas quanto
parlamentaristas esto expostos a degeneraes autoritrias. E h Estados
presidencialistas que no so autoritrios. o que se verifica historicamente. Na
Amrica Latina, as ditaduras no se implantaram propriamente por conta do
presidencialismo, mas em razo da ruptura, pela via dos golpes militares, da ordem
constitucional. Por outro lado, a ascenso dos regimes totalitrios na primeira metade
do sculo, tanto na Alemanha quanto na Itlia, se deu atravs do sistema
parlamentarista. No foram os chefes de Estado que levaram instaurao daqueles
regimes de fora e iniqidade, mas Primeiros-Ministros.
Outra desvantagem do presidencialismo e esta sim tem gerado
graves problemas na vida poltica brasileira a possibilidade de crises institucionais
graves causadas pelo desacordo entre o Executivo e o Legislativo. No
presidencialismo, de fato, no existem instrumentos hbeis para a soluo rpida e
normal de crises polticas, tal como ocorre no parlamentarismo. Ademais, na hiptese
de o Presidente no conseguir compor maioria no Parlamento, a execuo dos
programas de governo e das polticas pblicas em geral fica substancialmente
prejudicada. No parlamentarismo, se ocorre uma incompatibilidade fundamental entre
o Parlamento e o Governo, este cai, e forma-se um novo Governo, com apoio
parlamentar. Por outro lado, se o Parlamento no consegue formar um novo Governo,

18

Na verdade, h uma forte tendncia expanso do poder judicial em pases que adotam o
modelo parlamentarista. A Alemanha fornece o exemplo paradigmtico, que vem se espraiando por
quase toda a Europa. At mesmo a Inglaterra e os pases cujo sistema de governo fortemente
influenciado pela matriz inglesa tm adotado crescentes graus de atuao judiciria. o caso, por
exemplo, de frica do Sul, Nova Zelndia, Israel e Canad, Estados que, recentemente, vm
admitindo a possibilidade do controle judicial da constitucionalidade das leis. V. Ran Hirschl,
Towards juristocracy. The origins and consequences of the New Constitutionalism, 2004, p. 169 e ss.

16

ou se o Parlamento que est em desacordo com a vontade popular, h mecanismos

que permitem a convocao de novas eleies parlamentares.
No presidencialismo, essas possibilidades inexistem, e o
Governo acaba se prolongando at o final do mandato sem sustentao congressual e
sem condies de implementar seu plano de ao. O pas fica sujeito, ento, a anos de
paralisia e de indefinio poltica, o que pode gerar srios problemas econmicos e
sociais, ou pelo menos, deix-los sem soluo imediata19. Alm disso, a pr-fixao
do mandato presidencial pode manter no poder um governante que tenha perdido
inteiramente o apoio popular. A destituio de um Presidente somente se dar na
hiptese de crime de responsabilidade, pela complexa via do impeachment, ou por
outra medida excepcional, que o recall, em que o eleitorado convocado
diretamente para se pronunciar acerca da permanncia ou no de um governante no
poder20. Ambos so procedimentos custosos e traumticos.
IV. O SISTEMA SEMIPRESIDENCIALISTA
Sem embargo de suas virtudes, os dois modelos clssicos
parlamentarismo e presidencialismo apresentam disfunes importantes. Esses
problemas se manifestam tanto no plano da instaurao de regimes verdadeiramente
democrticos, quanto no que diz respeito governabilidade, eficincia e
capacidade estrutural de superar crises polticas. O modelo semipresidencialista surge
como uma alternativa que busca reunir as qualidades desses sistemas puros, sem
incidir em algumas de suas vicissitudes. Ressalte-se, desde logo, no se tratar de um
modelo hbrido desprovido de unidade e coerncia, um agregado de elementos

19

V. Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p. 509.

20

Exemplo recente da adoo desse mecanismo a Venezuela. De acordo com o artigo 233 da
Constituio Venezuelana, de 1999. Como se sabe, em 2004 o Presidente da Repblica foi
submetido a um recall. Antes desse evento, o pas passava por uma gravssima crise institucional,
envolvendo, inclusive, um golpe militar. Com o pronunciamento do povo, teve fim a crise, e o
Governo pde voltar a atuar com a legitimidade fora de dvida.

17

estanques. Pelo contrrio, trata-se de uma frmula dotada de identidade prpria,

capaz de oferecer soluo adequada para alguns dos principais problemas da vida
poltica brasileira.
No semipresidencialismo, o Presidente da Repblica o chefe de
Estado, eleito pelo voto direto do povo, e o Primeiro-Ministro o chefe de Governo,
nomeado pelo Presidente e chancelado pela maioria do Parlamento. Assim como no
parlamentarismo, no semipresidencialismo tambm tem lugar a dualidade do
Executivo, que se divide entre as chefias de Estado e de Governo. Contudo, enquanto
no parlamentarismo a chefia de Estado tem funes meramente formais (como as de
representao internacional, assinatura de tratados, geralmente a pedido do PrimeiroMinistro), no semipresidencialismo lhe so atribudas algumas importantes funes
polticas. Dentre essas se destacam, de modo geral, as seguintes: nomear o PrimeiroMinistro; dissolver o Parlamento; propor projetos de lei; conduzir a poltica externa;
exercer poderes especiais em momentos de crise; submeter leis Corte
Constitucional; exercer o comando das Foras Armadas; nomear alguns funcionrios
de alto-escalo; convocar referendos21. A nota distintiva dos pases que adotam o
semipresidencialismo situa-se na maior ou menor atuao do Presidente na vida
poltica22.
A principal vantagem que o semipresidencialismo herda do
parlamentarismo repousa nos mecanismos cleres para a substituio do Governo,
sem que com isso se provoquem crises institucionais de maior gravidade. O PrimeiroMinistro pode ser substitudo sem que tenha de se submeter aos complexos e
demorados mecanismos do impeachment e do recall. Por outro lado, se quem est em
21

Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 13.

22

Contudo, segundo Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p.

11,
h,
independentemente
dessas
variaes,
cinco
condies
necessrias
ao
semipresidencialismo: 1. Direct election of the President of the Republic through universal suffrage;
2. The existence of a dual executive power; 3. The granting of ample constitutional powers to the
President of the Republic; 4. The President appoints the prime minister and chairs cabinet meetings;
5. The government is accountable to the Parliament.

18

desacordo com a vontade popular no o Primeiro-Ministro (ou no apenas ele),

mas o prprio Parlamento, cabe ao Presidente dissolv-lo e convocar novas eleies.
Do presidencialismo, o sistema semipresidencialista mantm, especialmente, a
eleio do Presidente da Repblica e parte de suas competncias. A eleio direta
garante especial legitimidade ao mandatrio, dando sentido poltico consistente a sua
atuao institucional. O ponto merece um comentrio adicional.
No semipresidencialismo, as funes do chefe de Estado se
aproximam daquelas atribudas ao Poder Moderador por Benjamin Constant. O
Presidente da Repblica se situa em uma posio de superioridade institucional em
relao chefia de Governo e ao Parlamento, mas esse papel especial no se legitima
no exerccio da poltica ordinria, mas na atuao equilibrada na superao de crises
polticas e na recomposio dos rgos do Estado23. Embora o semipresidencialismo
esteja necessariamente vinculado forma republicana, o fato de a chefia de Estado
ser exercida por um Presidente eleito no suficiente para caracteriz-lo24. possvel
conceber um sistema parlamentarista em que o chefe de Estado tambm seja um

23

Tratando do sistema portugus, Fabio de Sousa Coutinho, Leituras de direito poltico, 2004, p. 70,
faz uma comparao entre o chefe de Estado no semipresidencialismo e o Poder Moderador de
Benjamin Constant: Definitivamente, parece claro que se quis conferir ao chefe de estado o famoso
poder moderador que Benjamin Constant havia imaginado para definir os poderes do Rei em uma
monarquia constitucional. Recorde-se o teor daquela clebre definio: O Poder Executivo, o Poder
Legislativo e o Poder Judicirio so trs foras que devem cooperar, cada um por sua parte, com o
movimento geral. Mas quando essas foras desarrumadas se cruzam, se entrechocam, se
embaraam, faz-se necessria uma fora que as devolva a seus lugares. Esta fora no pode estar
no interior de uma delas, pois serviria para destruir as outras. preciso que ela esteja de fora, que
ela seja neutra de todo jeito, porque sua ao se explica por toda parte onde se faz necessrio que
ela seja aplicada. Corroborando tal tese est a opinio do j citado Rafael Martnez, Martinez, Semipresidentialism: A comparative study, 1999, p. 13, que diz: the President of the Republic also plays
the role of political symbol and moderator of the three State powers, that is, he assumes the role of
embodying the neutral power defined by Benjamin Constant as pertaining to heads of State.
24

Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 10, a partir das
idias de Duverger, caracteriza o semipresidencialismo nos seguintes termos: O sistema
semipresidencialista era caracterizado pela eleio do chefe de Estado por sufrgio universal.
Ademais, a esse chefe de Estado eram conferidos mais poderes que a um chefe de Estado
parlamentarista, o que automaticamente implicava limitao aos poderes do Parlamento. O governo
era formado por um gabinete, chefiado pelo Primeiro-Ministro escolhido pelo Presidente. E,
finalmente, o governo era responsvel perante o Parlamento, o que conferia ao novo regime
algumas das caractersticas do Presidencialismo e do Parlamentarismo. Em suma, estvamos
lidando com uma nova frmula para o governo: o semipresidencialismo. (traduo livre)

19

Presidente eleito. O fundamental, no particular, que seja titular de competncias

polticas significativas.
O semipresidencialismo adotado em diversos pases (como
Colmbia, Finlndia, Frana, Polnia, Portugal e Romnia)25. A seguir sero
examinados dois exemplos: o portugus e o francs, enfatizando-se como o sistema
logrou dar cabo de longos perodos de instabilidade institucional, equilibrando a
relao entre os Poderes. Em seguida, sero apresentadas as razes pelas quais o
sistema tambm pode fornecer ao Brasil maior estabilidade poltica, ostentando
sensvel vocao para se consolidar tambm como o sistema de nossa maturidade
institucional.
V. ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DO SEMIPRESIDENCIALISMO EM PORTUGAL26
O constitucionalismo portugus se inicia com a Constituio de
1822, produto da Revoluo do Porto. O modelo no era parlamentarista, mas o do
presidencialismo com Rei. Esta primeira Carta foi substituda pela Constituio de
1826, no contexto da Restaurao, com fortalecimento do monarca, que acumulava os
Poderes Executivo e Moderador. Nova Carta foi editada em 1838, durando apenas at
1842, quando um golpe de Estado restabeleceu a Constituio de 1926. O
constitucionalismo monrquico portugus viveu a sina do provisrio. Em 1911 entra
em vigor a primeira Constituio republicana, institucionalizando a Revoluo de
1910 e adotando o modelo parlamentarista puro. Em 1917 triunfa uma revolta militar,
instaurando-se a ditadura, que sofre breve refluxo aps a morte de Sidnio Pais, mas
que reinstalada em 1926. Em 1933, a Constituio de 1911, j descaracterizada,
substituda pela de 1933. O regime ditatorial, conhecido como Estado Novo, liderado

25

Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 4.

26

V., por todos, J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituio, 1998; Jorge
Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito
constitucional, v. I, 2005.

20

por Oliveira Salazar, baseava-se em um Executivo forte, que se sobrepunha ao

Legislativo. O sistema era antiparlamentarista e antipartidarista27.
Em 1974, com a ecloso da Revoluo dos Cravos, o Movimento
das Foras Armadas derruba o Estado Novo e convoca uma Assemblia Constituinte,
a ser eleita por sufrgio universal, direto e secreto. Comea a desenhar-se o modelo
semipresidencialista. A Constituio de 1976 institui um Poder Legislativo
unicameral e o Presidente concentra o poder de veto e de dissoluo da Assemblia
da Repblica. O Governo politicamente responsvel perante a Assemblia, que lhe
pode opor moo de censura ou rejeitar moo de confiana, pelo voto da maioria
absoluta de seus membros. A Constituio de 1976 caracteriza-se pelo equilbrio, at
ento indito na histria constitucional portuguesa, entre o Executivo e o Legislativo.
Em

sua

redao

atual,

Constituio

Portuguesa

prev

quatro

rgos

interdependentes de soberania: o Presidente da Repblica, a Assemblia da

Repblica, o Governo e os Tribunais (arts. 110 e 111, 1). Exceto pelos Tribunais,
que no guardam relao direta com o tema aqui tratado, passa-se a seguir ao exame
da composio e atribuies de cada uma dessas instituies.
V.1. Presidncia da Repblica
O Presidente representa a Repblica Portuguesa, garante a
independncia nacional, a unidade do Estado e o regular funcionamento das
instituies democrticas. , por inerncia, Comandante Supremo das Foras
Armadas (art. 120). Sua eleio se d pelo sufrgio universal, direto e secreto (art.
121), para um mandato de 5 anos (artigo 128), no podendo se reeleger por trs
vezes seguidas ou durante o qinqnio subseqente ao termo do seu segundo
mandato (art. 123). A Constituio prev para ele o desempenho de competncias
que divide em: competncia quanto a outros rgos (art. 133), competncia para
27

J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituio, 1998, p. 173.

21

prtica de atos prprios (art. 134) e competncia nas relaes internacionais (art.
135).
Dentre as competncias quanto a outros rgos encontram-se as
de presidir o Conselho de Estado, marcar o dia das eleies, convocar
extraordinariamente a Assemblia da Repblica, dissolver a Assemblia da
Repblica, nomear o Primeiro-Ministro, demitir o Governo, nomear e exonerar sob
proposta do Governo diversos agentes polticos, incluindo os membros do Governo,
o Presidente do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da Repblica e os principais
chefes Militares. Na prtica de atos prprios, compete ao Presidente da Repblica
exercer as funes de Comandante Supremo das Foras Armadas, promulgar e
mandar publicar leis e outros atos normativos infraconstitucionais, submeter a
referendo questes de relevante interesse nacional, declarar o estado de stio ou
estado de emergncia, suscitar a jurisdio preventiva ou repressiva do Tribunal
Constitucional, dentre outras. Em matria de relaes internacionais, cabe ao
Presidente, sob proposta do Governo e/ou autorizao da Assemblia da Repblica,
conforme o caso, a nomeao de embaixadores, a ratificao de tratados e a
declarao de guerra, em meio a outras atribuies.
V.2. Assemblia da Repblica
A Assemblia da Repblica rgo nico do Poder Legislativo,
dentro do modelo unicameral portugus. Ela composta por, no mnimo, cento e
oitenta e, no mximo, duzentos e trinta Deputados (arts. 147 e 148). Como aos
Parlamentos de maneira geral, cabe-lhe exercer competncias legislativas e de
fiscalizao, relacionando-se com os demais Poderes, na frmula democrtica dos
freios e contrapesos, com as caractersticas prprias de um sistema de governo que
tem elementos parlamentaristas.

22

As competncias polticas e legislativas vm descritas no art.

161 da Constituio, e incluem o poder de aprovar alteraes Constituio, fazer
leis em geral e conceder autorizaes legislativas, autorizar emprstimos, aprovar
tratados, autorizar e confirmar a declarao de estado de stio e de guerra. Os
Deputados detm a iniciativa da lei e do referendo (art. 167), sendo que a
Constituio prev um conjunto amplo de matrias em relao s quais existe reserva
absoluta de competncia legislativa (art. 164). Em relao a outras, a reserva
meramente relativa, comportando delegao de poder legislativo ao Governo (art.
165). Em matria de fiscalizao, as competncias da Assemblia vm previstas no
art. 162, compreendendo o poder de vigiar pelo cumprimento da Constituio e das
leis, apreciar os atos do Governo e da Administrao, apreciar os decretos-leis para
efeito de cessao de sua vigncia ou alterao e tomar contas do Estado, dentre
outras.
Para os fins aqui visados, merecem especial destaque as
competncias exercidas em relao aos outros rgos institucionais, tratadas no art.
163. A esse propsito, cabe Assemblia da Repblica autorizar a sada do
Presidente da Repblica do territrio nacional, promover a acusao contra o
Presidente da Repblica por crimes praticados no exerccio de suas funes, apreciar
o programa de governo, votar moes de confiana e de censura ao Governo, eleger a
parcela dos membros do Conselho de Estado que lhe cabe indicar, assim como os
integrantes de outros rgos superiores e, especialmente, eleger dez (dos treze) juzes
do Tribunal Constitucional e o Provedor de Justia.
V.3. Governo
Por fim, o Governo o rgo de conduo poltica geral do pas
(art. 182). Ele formado pelo Primeiro-Ministro e por ministros, secretrios e
subsecretrios de Estado (art. 183). O Governo responde ao Presidente e
Assemblia da Repblica (art. 190). O Primeiro-Ministro responde ao Presidente da
23

Repblica e, no mbito da responsabilidade poltica do Governo, Assemblia. Os

Vice-Primeiros-Ministros e os ministros so responsveis ante o Primeiro-Ministro e,
no mbito da responsabilidade poltica do Governo, ante a Assemblia; os secretrios
e subsecretrio de Estado so responsveis perante o Primeiro-Ministro e o respectivo
ministro (art. 191). Essa cadeia de responsabilizao poltica se estrutura nos
seguintes termos.
O Governo deve apresentar Assemblia seu programa poltico
(art. 188). Esse programa pode ser rejeitado pela maioria absoluta dos Deputados
(art. 192). Se isso se d, o Governo cai. O Governo poder solicitar Assemblia da
Repblica a aprovao de um voto de confiana sobre uma declarao de poltica
geral ou sobre qualquer assunto relevante de interesse nacional (art. 193). J a
Assemblia poder apresentar moo de censura ao programa, mediante a iniciativa
de um quarto dos Deputados (art. 194). A conseqncia da aprovao da moo de
censura ser a demisso do Governo, que tambm ocorrer quando da rejeio do
programa ou quando da no aprovao de uma moo de confiana.
O Governo exerce competncias polticas, legislativas e
administrativas, que so repartidas entre o Conselho de Ministros, o PrimeiroMinistro e os ministros (arts. 200 e 201). No plano das competncias polticas (art.
197), de sua atribuio referendar atos do Presidente (que condio para a
existncia jurdica de determinados atos, nos termos do art. 140), negociar e ajustar
convenes internacionais, apresentar propostas de lei e de resoluo Assemblia da
Repblica, propor ao Presidente da Repblica a sujeio a referendo de questes de
relevante interesse nacional, pronunciar-se sobre a declarao do estado de stio ou do
estado de emergncia, apresentar Assemblia da Repblica as contas do Estado e
praticar os demais atos que lhe sejam cometidos pela Constituio ou pela lei.
No que tange competncia legislativa (art.198), o principal
poder do Governo o de editar decretos-lei, quer em matria no reservada
24

Assemblia da Repblica, quer nos casos de autorizao desta (delegao) ou, ainda,
para desenvolvimentos dos princpios ou das bases gerais j contidos em leis. E,
finalmente, em matria de competncia administrativa (art. 199), cabe ao Governo
elaborar os planos, fazer executar o oramento, fazer regulamentos de execuo das
leis, dirigir os servios pblicos, promover o desenvolvimento econmico-social e a
satisfao das necessidades coletivas.

Tal configurao faz com que o sistema portugus seja um

exemplo tpico de semipresidencialismo. Trata-se do termo final de um longo e
conturbado processo de maturao poltica e institucional, que permitiu a interao
harmnica entre Executivo e Legislativo. Com a presente Constituio, Portugal
parece ter chegado consolidao da normalidade democrtica. Sistema semelhante
adotado na Frana, como se descrever no captulo seguinte, e tambm l os
resultados so auspiciosos.

VI. ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DO SEMIPRESIDENCIALISMO NA FRANA

A histria recente da Frana foi um bom laboratrio para
desenvolvimento do sistema semipresidencialista. At que o pas fosse ocupado pelos
alemes e a capital francesa fosse transferida para Vichy, vigorava a chamada
Terceira Repblica, perodo em que o pas adotava o parlamentarismo. O chefe de
Estado possua apenas formalmente a titularidade do Poder Executivo. De fato, este
se concentrava no Primeiro-Ministro. O perodo era de intensa instabilidade
governamental28. Em regra, no se formava uma maioria parlamentar consistente, o
que exigia governos de coligao entre os diversos partidos. O chefe de Estado no
28

Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da

normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133, informa que, durante os setenta anos da III Repblica, existiram 110
diferentes gabinetes. V. tb. Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional, v. I, 2005, p.
319.

25

tinha o poder de dissolver o Parlamento29. O regime cai por terra sob o domnio
alemo, que submeteu a histria institucional francesa a dramtico interstcio
ditatorial.
Aps a libertao da Frana, assume a chefia do Governo
Provisrio, nos anos de 1944-46, o General Charles de Gaulle. Ele foi lder das
Foras francesas livres, e emergiu da guerra como heri nacional, sendo visto pela
opinio pblica, pelos militares e por grande parte da classe poltica como a soluo
da crise da Terceira Repblica30. O Governo Provisrio fica encarregado de preparar
um projeto de Constituio, que seria enviado Assemblia Constituinte e submetido,
posteriormente, a referendo popular. Contudo, as idias de De Gaulle31 em muito
divergem das dos partidos polticos integrantes da Assemblia. O chefe do Governo
Provisrio defendia uma Presidncia forte, que atuasse acima dos partidos. Mas a
Assemblia receava que as concepes de De Gaulle levassem a Frana a uma nova
ditadura, e, por isso, optou pela supremacia do Parlamento.
A Constituio, aprovada por referendo do povo francs,
promulgada em 1946. Neste mesmo ano, De Gaulle, discordando das regras da nova
Constituio, renuncia. A Carta de 1946 muito pouco se distanciava do modelo da
Terceira Repblica. O Parlamento continuava concentrando os poderes32, dentro os

29

Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003, p. 172.

30

V. Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 477
e ss.
31

Charles de Gaulle, Discours et messages, Istor, a. I, n. 3, p. 82, declarou, durante a constituinte:

Esse regime de uma assemblia que governa, esse regime concebvel, mas no o que concebe
o governo (...) Queremos um governo que governe ou uma Assemblia onipotente delegando um
governo para cumprir suas vontades? (...) A frmula que se impe, penso eu, depois de todas as
experincias que tivemos, a de um governo que tenha e s digo s a responsabilidade inteira
do Poder Executivo.
32

V., neste sentido, Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions
politiques, 1990, p. 66: (O Parlamento) possui a funo legislativa. Em primeiro lugar, dispe de
iniciativa legislativa. Em segundo lugar, o senhor do processo legislativo. O direito de emenda
no limitado, no mais que o nmero e a competncia de comisses parlamentares. Enfim, o
domnio da lei infinito. No existem matrias (propriamente) legislativas; toda matria pode ser
legislada. (traduo livre). Cf. tambm Pierre Pactet, Institutions politiques droit constitutionnel,

26

quais o de escolher, em eleio indireta, o Presidente da Repblica. Este exercia

apenas funes simblicas. Essa estrutura institucional, somada pulverizao do
quadro partidrio, faria da Quarta Repblica um perodo de grande instabilidade33. O
quadro poltico se agravaria com a crise da Arglia, que lutava para se libertar do
domnio francs34.
Todos esses fatores tornariam o contexto favorvel ao retorno de
De Gaulle. E o General voltou com plenos poderes. Em 1958, a Assemblia investiu
De Gaulle da tarefa de redigir uma nova Constituio, que foi aprovada, no mesmo
ano, por referendo popular35. No ano seguinte, De Gaulle torna-se o primeiro
Presidente da Quinta Repblica francesa. Suas idias acerca das instituies se
confirmam, sendo este um perodo de relativa estabilidade governamental36. A
Constituio

de

1958,

inicialmente,

limitava-se

diminuir

as

foras

parlamentaristas37. Mas a forte influncia de De Gaulle ensejava a formulao de

1994, p. 307.
33

Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 50, resume este momento de crise:
O grande nmero de partidos sem que qualquer um tivesse maioria absoluta na Assemblia
Nacional fazia com que todo o gabinete se apoiasse numa coalizo. Ora, as coalizes eram
efmeras, sendo rompidas facilmente, seja pela discordncia ideolgica, seja pela ambio dos
grupos (que se consideravam) mal aquinhoados na repartio dos cargos ministeriais. Em
conseqncia disso, os Gabinetes eram tambm efmeros e se sabiam tais. Mas a substituio de
um Gabinete por outro em geral depois de longas negociaes no mudava o quadro
governante, apenas lhe distribua as funes. V. tb. Luis Pinto Ferreira, Curso de direito
constitucional, v. I, 1978, p. 325; e Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique,
1991, p. 369 e ss.
34

Para lutar contra a Frente de Libertao Nacional, a Frana chegou a enviar 500.000 soldados
para a guerra. V. Alto Comisionado de Las Naciones Unidas para Los Refugiados, La situacin de
los refugiados en el mundo: Cincuenta aos de accin humanitaria, 2000, p. 44.
35

V. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 375 e ss.

36

Segundo Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da
normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133, a V Repblica conquistaria uma considervel estabilidade se comparada
com a IV Repblica, eis que presenciara, de 1958 a 1995 apenas quatro Presidentes da Repblica e
quinze Primeiros-Ministros. V. tb. Pierre Pactet, Institutions politiques droit constitutionnel, 1994, p.
331 e ss; e Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990,
p. 740.

37

Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003, p. 173, explica: O sistema continuaria a
ser de governo parlamentar, embora com o Presidente da Repblica alado posio de rbitro,
incumbido de velar pelo cumprimento da Constituio, pelo regular funcionamento dos poderes
pblicos e pela continuidade do Estado.

27

novas interpretaes acerca das funes do Presidente38. Alm disso, em 1962,

aprovada uma emenda Constituio que implementa as eleies diretas para
Presidente, o que conferia a este maior legitimidade.
Com a Constituio de 1958, encerra-se o perodo de
fragmentao partidria. Os parlamentares passaram a ser eleitos em dois turnos39.
Isso provocava um reagrupamento partidrio no segundo turno e uma bipolarizao
entre esquerda e direita40. Durante o perodo De Gaulle, a Presidncia preponderou
sobre o Parlamento. O general contava com a maioria parlamentar. O PrimeiroMinistro, conforme artigo 8, era nomeado pelo Presidente. Alm disso, De Gaulle
utilizou-se por quatro vezes do artifcio da convocao de referendo (artigo 11),
suprimindo a participao parlamentar no processo41. Permaneceu na presidncia at
1969, quando renunciou42 justamente por terem sido rejeitadas em referendo suas
propostas de alterao do estatuto das regies e do Senado43.

38

Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente

procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, p. 127.
39

Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 54. Em 1985, a Frana adotou o
sistema proporcional, que perdurou somente at 1986. Atualmente vence o parlamentar que
conseguir mais que 50% dos votos no distrito. Caso nenhum dos candidatos alcance esse
percentual, a disputa se far num segundo turno em que competiro todos os candidatos que
obtiveram mais de 12,5% dos votos.

40

V. Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente

procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, p. 127; Antnio Carlos
Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel
Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004, p. 133.
41

Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da

normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133 e Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003, p. 173.
42

V. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 438-9.

43

Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da

normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133, resume: O perodo que se estende de junho de 1958 a novembro de 1962
foi de fundamental importncia para o entendimento da futura evoluo do regime. Em reas chaves
da poltica, o padro estava estabelecido no somente para o restante do mandato de de Gaulle,
mas para os de seus sucessores tambm. Entre os muitos aspectos do legado gaullista, cabe
destacar a criao de uma Presidncia forte, o realinhamento do sistema partidrio francs, a
resoluo do conflito argelino, a adoo de uma poltica externa mais independente, a consolidao
da aliana franco-alem no corao da Comunidade Europia e a formatao de um novo esprito
de autoconfiana e de prosperidade econmica.

28

Da renncia de De Gaulle at 198644, sob a Presidncia de

Mitterrand, a Frana no conheceria grandes divergncias ideolgicas entre o
Presidente e o Gabinete. Durante esses anos, o Presidente sempre contava com o
apoio da maioria parlamentar, exercendo forte influncia sobre as decises do
Primeiro-Ministro. A harmonia entre Presidente e Parlamento s veio a se alterar em
1986, quando o chefe de Estado e o Gabinete passaram a pertencer a correntes
polticas diversas. Esse fenmeno chamado de coabitao45. Aqui, o sistema de
governo francs provou adaptar-se tanto a um contexto de divergncia entre a
Presidncia e o Governo, quanto a um de convergncia. Em verdade, o sistema
francs suscetvel de graduaes conforme a configurao poltico-conjuntural, que
permite variaes entre o parlamentarismo e o presidencialismo46.
Em 1986, o socialista Franois Mitterrand ocupava a Presidncia,
e o liberal-conservador Jacques Chirac, o cargo de Primeiro-Ministro. Neste
momento, a Constituio francesa foi estritamente aplicada, exercendo cada qual os
poderes que lhe eram atribudos47. Mitterrand nomeou Chirac Primeiro-Ministro,
respeitando a lgica parlamentarista de que o Governo deve ser dado corrente
partidria vitoriosa nas eleies parlamentares. Nos primeiros meses de seu governo,
44

Para um quadro sinttico dos Governos da V Repblica at 1988, v. Debbasch, Bourdon, Pontier
e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 741.

45

Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 54, comenta essas diferenas:
Duas situaes podem ocorrer. Na primeira (1958-1984, 1987-199...), o Presidente e a maioria na
Assemblia pertencem mesma corrente poltica. Nesta, a preponderncia do primeiro
incontrastvel, ficando o governo sua merc. Pode a o Presidente fazer a sua poltica, nomeando
e exonerando o Gabinete quando lhe aprouver. O regime se torna um presidencialismo com
Gabinete. Noutra (1985-1986), o Presidente e a maioria parlamentar, portanto, o Gabinete,
pertencem a correntes polticas diversas. A tem-se uma necessria coabitao, que parece
redundar num poder de frenagem em mos do Presidente, ficando o Gabinete com a iniciativa
poltica. O regime assume ento o carter parlamentarista, embora o de um parlamentarismo
bloqueado pelo contrapeso da vontade presidencial. V. tb. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel
et science politique, 1991, p. 473 e ss.
46

V. Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional, v. I, 2005, p. 331.

47

V. Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da

normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133.

29

Chirac utilizou-se, por cinco vezes de competncia prevista no art. 49, III, da
Constituio Francesa48. O dispositivo permite que o Primeiro-Ministro, aps
deliberao do Conselho de Ministros, edite leis, que somente no sero consideradas
aprovadas se a Assemblia apresentar moo de censura num prazo de vinte e quatro
horas. Por seu turno, Mitterrand passou a utilizar-se do art. 61 da Constituio, que
permitia ao Presidente encaminhar ao Conselho Constitucional as leis editadas pelo
Gabinete49.
Esse quadro mantm-se at 1988, quando Mitterrand reeleito, e
o socialista Michel Rocard nomeado Primeiro-Ministro. A nomeao de Rocard
atendia resposta da populao francesa, dada nas urnas, contra a poltica
implementada por seu antecessor, Jacques Chirac. Mas, mesmo com o retorno ao
Governo de sua agremiao partidria, Mitterrand enfrentaria crises de instabilidade
poltica, e, no seu segundo mandato, ainda nomearia mais dois Primeiros-Ministros:
Edith Cresson e Pierre Brgovoy. Neste perodo, os liberais voltam a crescer e, em
1993, inicia-se novo perodo de coabitao, com o governo de Edouard Balladur. Em
1993, o bloco de centro-direita volta a ser maioria no Parlamento, com 82,3% dos
votos. Instaura-se, ento, um novo perodo de coabitao, que permanece at as
eleies presidenciais de 1995. Nesse pleito, Chirac derrota o candidato de centroesquerda, Lionel Jospin. Nova coabitao somente ser vista em 1997, quando Jospin
nomeado Primeiro-Ministro, sob a presidncia de Chirac.
Durante esses diversos perodos, o sistema francs demonstrou
grande

flexibilidade,

ora

aproximando-se

do

parlamentarismo,

ora

do

presidencialismo. Isso se deve especfica repartio de competncias que caracteriza

a Constituio da Frana. Ela prev, como rgos de poder, a Presidncia da
Repblica, o Governo, o Parlamento formado pela Assemblia Nacional e o Senado
48

V. Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 927.

49

V. Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente

procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, p. 131.

30

, o Conselho Constitucional e a Alta Corte de Justia. A seguir, breve descrio das

competncias dos trs primeiros rgos, por sua importncia para o tema ora
examinado.
VI.1. Presidncia da Repblica
O Presidente da Repblica eleito pelo sufrgio universal direto
para um mandato de cinco anos (art. 6). Ele deve zelar pelo respeito Constituio,
funcionando como rbitro no equilbrio dos poderes pblicos, e tambm
responsvel pela independncia nacional, a integridade do territrio e o respeito aos
acordos da Comunidade e aos tratados internacionais (art. 5). Ao final de seu
mandato, os ex-Presidentes tornam-se, de pleno direito, membros vitalcios do
Conselho Constitucional (art. 56). A Constituio reserva para ele funes ligadas
representao da soberania, assim como um conjunto amplo de competncias
polticas e administrativas.
Na sua condio de chefe de Estado, cabe ao Presidente da
Repblica credenciar embaixadores e enviados especiais junto aos Estados
estrangeiros e receber as credenciais dos embaixadores e enviados especiais destes
(art. 14), exercer o papel de chefe supremo das Foras Armadas (art. 15), assim como
negociar e ratificar os tratados internacionais (art. 52). No plano polticoadministrativo, a ele compete nomear o Primeiro-Ministro e pr fim s suas funes
quando este apresentar o pedido de demisso do Governo (art. 8), presidir o
Conselho de Ministros (art. 9), promulgar as leis aprovadas pelo Parlamento (art.
10), submeter matrias a referendo, mediante proposta do Governo ou do Parlamento
(art. 11), dissolver a Assemblia Nacional (art. 12) e exercer poderes extraordinrios
em caso de ameaa independncia do pas, integridade territorial ou ao
funcionamento dos poderes pblicos (art. 16).

31

Cabe ainda ao Presidente da Repblica, em meio a diversas

outras funes, nomear os funcionrios civis e militares (art. 13), nomear trs
membros do Conselho Constitucional e o seu Presidente (art. 56), submeter leis, antes
de sua promulgao, ao Conselho Constitucional (art. 61) e presidir o Conselho
Superior da Magistratura (art. 65). As competncias relacionadas chefia do Estado
so exercidas privativamente pelo Presidente. No entanto, inmeras de suas
competncias poltico-administrativas enunciadas acima devero ter a chancela
(contresign) do Primeiro-Ministro, inclusive as relativas a convocao de
referendum, dissoluo do Parlamento, medidas extraordinrias e nomeao de
membros do Conselho Constitucional (art. 19). Como intuitivo, essa necessidade de
contra-assinatura pode se tornar problemtica em perodos de coabitao50.
VI.2. Parlamento
O Parlamento, como visto, compe-se da Assemblia Nacional e
do Senado (art. 24). da sua competncia votar as leis, em todas as matrias
previstas no art. 34. As leis podero ser de iniciativa do Primeiro-Ministro ou dos
membros do Parlamento (art. 34) e os respectivos projetos devero ser examinados
nas duas assemblias, sucessivamente (art. 45). As propostas e emendas formuladas
pelos membros do Parlamento sero rejeitadas quando importarem em reduo de
recursos pblicos ou na criao ou aumento de encargos pblicos (art. 41). As
matrias que no tenham sido reservadas lei, nos termos do art. 34, tero carter
regulamentar (art. 37). Rememore-se que a Assemblia Nacional pode promover a
demisso do Governo, por via de censura ou desaprovao, nos termos do art. 50, j
referido.

50

Sobre o tema, v. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 497; e
Debbasch, Pontier, Bourdon e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 717 e s.

32

VI.3. Governo
O Governo cuida da rotina poltica do pas, bem como dos
servios administrativos. Sua responsabilidade se d perante o Parlamento (art. 81). A
direo do Governo cabe ao Primeiro-Ministro (art. 21). Ele poder solicitar o
pronunciamento da Assemblia sobre um projeto de lei51, que ser aprovado caso esta
no vote uma moo de censura no prazo de vinte e quatro horas. O PrimeiroMinistro tambm poder solicitar ao Senado a aprovao de uma declarao de
poltica geral. A Assemblia Nacional poder questionar, nos termos da Constituio,
a responsabilidade do Governo mediante aprovao de moo de censura (art. 49).
Em qualquer dos casos, censurado o Governo, o Primeiro-Ministro dever apresentar
ao Presidente da Repblica seu pedido de demisso (art. 50). Ao Primeiro-Ministro,
particularmente, compete, dentre outras atribuies, a iniciativa das leis (art. 44), o
exerccio do poder regulamentar (art. 21), encaminhar leis, antes de sua promulgao,
ao Conselho Constitucional (art. 61) e efetuar nomeaes para postos civis e militares
(art. 21). Algumas outras competncias so referidas pela Constituio ao Conselho
de Ministros como um todo (art. 13).
Tal qual ocorre em Portugal, tambm na Frana tem lugar um
sistema semipresidencialista, em que o Presidente exerce considervel parcela do
poder poltico, no se restringindo a uma representao protocolar do Estado. Como
se observar adiante, tal sistema, que permite uma interao mais harmnica entre os
Poderes, adequado resoluo de inmeros problemas que tm atingido a poltica
brasileira, e pode significar, como ocorreu na Frana e em Portugal, o momento de
nossa maturidade institucional.
51

John D. Huber, Rationalizing parliament, 1996, p. 3, esclarece o teor desse poder do PrimeiroMinistro: Sob tal procedimento, no existe votao quanto ao projeto de lei em si, mas ao revs,
todo o debate cessa imediatamente e, se uma moo de censura no apresentada e admitida em
um perodo de tempo especfico, o projeto de lei considerado aprovado, tal como apresentado pelo
governo. (traduo livre). V. sobre a controvrsia do dispositivo: Debbasch, Bourdon, Pontier e
Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 928-9; Bernard Chantebout, Droit
constitutionnel et science politique, 1991, p. 406-7.

33

VII. ADEQUAO DO SISTEMA SEMIPRESIDENCIALISTA AO CASO BRASILEIRO

O semipresidencialismo a sntese de experincias polticas
diversas vividas por inmeras democracias contemporneas maduras. Por ser um
sistema hbrido, desenvolvido racionalmente, tem a possibilidade de conciliar
aspectos positivos de cada um dos modelos puros, com o expurgo de algumas de suas
disfunes. Isso o torna um sistema especialmente adequado para pases de
democratizao mais recente, ainda afetados por instabilidades polticas sucessivas e
que no completaram integralmente os ciclos do amadurecimento institucional52.
Alm das virtudes que apresenta, abstratamente consideradas, a frmula apresenta
importantes potencialidades quando inserida nas condies concretas da vida poltica
brasileira. Confira-se a demonstrao do argumento.
No semipresidencialismo, o Presidente da Repblica, que
desempenha a funo de chefe de Estado, eleito diretamente pelo voto popular53.
Circunstncias da histria poltica do pas nos ltimos cinqenta anos tornam esse
aspecto um fator importante da identidade constitucional brasileira54, sendo o voto
direto, secreto, universal e peridico uma clusula ptrea do sistema (art. 60, 4,
II)55. Por duas vezes o povo brasileiro j se manifestou em plebiscito pelo
presidencialismo em 1963 e 1993. Alm disso, o movimento conhecido como
Diretas j, que ao longo de 1984 clamava pela aprovao de emenda constitucional

52

Sobre o ponto, v. Juan Jos Linz, Presidencialismo ou parlamentarismo: Faz alguma diferena?,
1987 e Giovanni Sartori, Li riforme istituzionali tra buone e cattive, Rivista Italiana di Scienza Politica,
n. 3, 1992, p. 402.
53

Diferentemente do que se passa nos pases parlamentaristas, que ou so monarquias como o

Reino Unido, a Dinamarca, a Espanha ou so repblicas cujo Presidente eleito indiretamente
como a Alemanha e a Itlia, por exemplo.
54

Como lembra, Fbio de Sousa Coutinho, Leituras de direito poltico, 2004, p. 70, a eleio direta
do Presidente tem se mostrado inegocivel para os brasileiros e visceralmente ligada prpria
consolidao da democracia entre ns.
55

Art. 60, 4, II. No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir o voto
direto, secreto, universal e peridico.

34

instituindo eleies presidenciais por sufrgio popular, foi uma das maiores
mobilizaes polticas da vida nacional. Acrescente-se ainda que, para bem e para
mal, o Executivo tradicionalmente mais representativo que o Congresso. No por
outra razo, a eleio do Presidente desperta na populao interesse muito mais
acentuado que as eleies parlamentares. O semipresidencialismo, portanto, permite a
eleio direta do Presidente, trao essencial do sistema poltico brasileiro.
Por outro lado, o semipresidencialismo pode mitigar a tendncia
de dissenso entre o Presidente e o Congresso, que uma das agruras da poltica
brasileira. Entre ns, o modelo presidencialista, aliado ao sistema eleitoral
proporcional de lista aberta, tem produzido uma relao conturbada entre Executivo e
Legislativo, assinalada por conflitos e cooptaes, com freqente sucumbimento das
virtudes republicanas. De fato, o Presidente eleito, passando a acumular a chefia de
Estado e a de Governo, sem qualquer participao direta do Congresso. Porm, no
possvel governar sem o apoio deste. Nesse ambiente, e tendo em conta a
fragmentao do quadro partidrio, Executivo e Legislativo se envolvem em
negociaes personalizadas, nas quais muitas vezes o interesse pblico cede aos
interesses eleitorais, quando no a objetivos privados ou patrimoniais.
O semipresidencialismo conjugado com o sistema eleitoral
distrital misto e com um sistema partidrio dotado de mais autenticidade e menor
fragmentao tem a virtude de aprimorar o cdigo de relao entre o Governo e o
Parlamento e de facilitar o exerccio do poder, sem comprometer os mecanismos de
controle. Assim, o Governo somente se constitui por obra da maioria do Congresso,
que a ele delega poderes amplos. Na hiptese de esvaziamento desse apoio, novo
Governo dever ser formado. No sendo possvel organizar uma maioria parlamentar
em torno da constituio de um Governo, ser o caso de se dissolver o Congresso e se
convocarem eleies parlamentares. Assinale-se que, com o sistema eleitoral
proposto no prximo tpico, os pleitos eleitorais sero mais simples e baratos, com
predominncia de partidos e no de indivduos. O semipresidencialismo, portanto,
35

contribui para Governos de maior base poltica e para o desenvolvimento de relaes

mais saudveis entre Executivo e Legislativo, pautadas por articulaes institucionais
e partidrias, no por negociaes pessoais.
Nesse contexto, h um maior controle poltico sobre os atos do
Governo. No semipresidencialismo, tal controle feito indiretamente pelo Parlamento
ou pelo Presidente, mas tambm diretamente pelo povo, nas ocasies em que o chefe
de Estado dissolve o Parlamento. Assim, a crise pode ser solucionada tanto atravs de
uma mera alterao de Gabinete, quanto da realizao de novas eleies. Se o
Gabinete est em desacordo com o que pensa a maioria do Parlamento, o Gabinete
cai. Se o Parlamento que se confronta com a vontade popular, o Parlamento que
dissolvido. O povo tem, ento, o poder de solucionar o impasse, dando a ltima
palavra acerca de quais devem ser os rumos a serem seguidos pelo pas.
Do que se vem expondo at aqui, extrai-se o potencial do
semipresidencialismo para propiciar governabilidade, pela separao adequada entre
atos de Estado e ao poltica. O Presidente da Repblica, com mandato a prazo certo
e a autoridade institucional indisputvel que incluem a participao na indicao do
Primeiro-Ministro e o poder de dissoluo do Parlamento , o guardio da
estabilidade e da ordem constitucional. O Primeiro-Ministro e o Gabinete, a seu
turno, atuam no front mais inspito das aes polticas e das transformaes sociais,
sujeitos s turbulncias do quotidiano do poder. As crises polticas dificilmente se
transformam em crises institucionais e so neutralizveis, como regra geral, por
institutos como voto de confiana, destituio do Governo ou convocao de eleies.
Naturalmente, esses poderes tpicos do modelo parlamentarista
devero ser exercidos com moderao e viso de estadista. A destituio reiterada de
Governos, por motivos triviais, constitituir-se-ia em fator de instabilidade e de
desarmonia entre os rgos de poder. De outra parte, a dissoluo do Parlamento
somente se justifica quando da ausncia de uma maioria estvel, capaz de formar
36

Governos durveis, ou quando tal maioria se mostre em flagrante descompasso com a

vontade popular56. Devem-se considerar, a propsito, algumas vlvulas de segurana,
como por exemplo: a) a impossibilidade de demisso do Primeiro-Ministro antes de
transcorrido um prazo mnimo de sua nomeao (seis meses, por exemplo), salvo
quorum elevadssimo; (b) a obrigatoriedade de indicao prvia do nome do sucessor
do Primeiro-Ministro, pelos parlamentares, para que possa ser vlida a moo de
desconfiana57; e (c) a impossibilidade de dissoluo do Parlamento antes de
determinado prazo aps as eleies (dois anos, por exemplo), dentre outras que
podem ser cogitadas58.

56

Comentando o caso portugus, esclarece Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional,
v. I, 2005, p. 1159: Na prtica, um poder que, pela sua gravidade, s se utiliza em ltima
instncia, em face de duas situaes-limite: quando, na ausncia de uma maioria estvel, mesmo de
coligao entre vrios partidos, seja invivel a formao de governos durveis, com crises polticas
permanentes ou frequentes; quando, apesar de essa maioria existir, se verificar uma ausncia de
legitimidade poltica dessa maioria e do Governo que ela apia.
57

Este instituto denominado na Alemanha de voto de desconfiana construtivo, e est previsto no

artigo 67, da Lei Fundamental, nos seguintes termos: 1. O Parlamento Federal s poder declarar
sua desconfiana ao Chanceler Federal se eleger um sucessor com a maioria dos votos de seus
membros e solicitar ao Presidente Federal a exonerao do Chanceler Federal. O Presidente dever
atender ao pedido e nomear o eleito.

58

Bibliografia: Alto Comisionado de Las Naciones Unidas para Los Refugiados, La situacin de los
refugiados en el mundo: Cincuenta aos de accin humanitaria, 2000; Andr Ramos Tavares, Curso
de direito constitucional, 2002; Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs
contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique
Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004; Assemblia da Repblica, O Parlamento na histria
constitucional. In: stio www.parlamento.pt, visitado em 31 mar. 2006; Bernard Chantebout, Droit
constitutionnel et science politique, 1991; Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier,
Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990; Charles De Gaulle, Discours
et messages, Istor, a. I, n. 3, 2000; Fabio de Sousa Coutinho, Leituras de direito poltico, 2004;
Giovanni Sartori, Li riforme istituzionali tra buone e cattive, Rivista Italiana di Scienza Politica, n. 3,
1991; J. J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituio, 1998; Joo Sobral, O
Parlamento no direito constitucional portugus. In: stio www.ciari.org, visitado em 10 abr. 2006;
John D. Huber, Rationalizing parliament, 1996; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito
constitucional, v. 1, 2005; Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. 1, 2003; Jos Afonso da
Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000; Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da
Constituio francesa de 1958: A permanente procura de uma Constituio modelar, Cuestiones
Constitucionales, n. 3, 2000; Juan Jos Linz, Presidencialismo ou parlamentarismo: Faz alguma
diferena?, 1987; Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional, v. 1, 1978; Manoel Gonalves
Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993; Marco Maciel, Reformas e governabilidade, 2004; Marcelo
Caetano, Direito constitucional, v. 1, 1977; Maurice Duverger, Les rgimes semi-prsidentiel, 1986;
Paulo Bonavides, Cincia poltica, 1976; Pierre Pactec, Institutions politiques droit constitutionnel,
1994; Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999; Ran Hirschl,
Towards juristocracy. The origins and consequences of the New Constitutionalism, 2004; Wilson
Accioli, Teoria geral do Estado, 1985.

37

Uma ltima observao: o Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias (ADCT) aprovado com a Constituio de 1988 previu, no seu art. 2, a
realizao de um plebiscito para a escolha, pelo eleitorado, do sistema de governo que
deveria vigorar no pas. Na consulta popular realizada em 21.04.93, por maioria
significativa,

prevaleceu

sistema

presidencialista,

restando

derrotado

parlamentarismo. A proposta semipresidencialista, aqui veiculada, flexibiliza o

modelo presidencialista puro. Por essa razo, para evitar questionamento quanto
legitimidade da mudana, prudente submet-la a ratificao popular.

38

Parte II
SISTEMA ELEITORAL:
O MODELO DISTRITAL MISTO

I. Introduo
II. Os sistemas eleitorais
1. O sistema majoritrio
2. O sistema proporcional
2.1. Modalidades do sistema proporcional
2.1.1. O sistema de lista fechada
2.1.2. O sistema de lista aberta
III. O sistema eleitoral brasileiro
1. Descrio geral do modelo
2. Alguns dos grandes problemas do sistema brasileiro
2.1. Problemas ligados legitimidade democrtica
2.2. Problemas ligados governabilidade
2.3. Problemas ligados s virtudes republicanas
IV. O sistema distrital misto como alternativa para o Brasil
1. Descrio geral do modelo
2. Vantagens do sistema misto no contexto brasileiro
2.1. Atenuao do problema da baixa representatividade
2.2. Facilitao da formao de maiorias polticas sem eliminao da
representao das minorias
2.3. Reduo do custo das campanhas e da influncia do poder
econmico

39

I. INTRODUO
A democracia representativa, sobretudo em sociedades de massa,
envolve mecanismos relativamente complexos de participao poltica e de
organizao do processo eleitoral. A expresso sistema eleitoral identifica as
diferentes tcnicas e procedimentos pelos quais se exercem os direitos polticos de
votar e de ser votado, a includos a diviso geogrfica do pas para esse fim e os
critrios do cmputo dos votos e de determinao dos candidatos eleitos. Os dois
grandes sistemas eleitorais praticados no mundo contemporneo so o proporcional e
o majoritrio, com algumas combinaes possveis, que geram modelos mistos. A
seguir se procede exposio dos dois modelos puros, bem como apresentao do
sistema distrital misto como uma alternativa conveniente para o Brasil.
II. OS SISTEMAS ELEITORAIS
II.1. O sistema majoritrio
No sistema eleitoral majoritrio, ser considerado vencedor o
candidato que obtiver maior nmero de votos, e os votos dados aos demais candidatos
so desconsiderados, no contribuindo para a composio dos governos. No Brasil,
esse sistema utilizado na eleio de Prefeitos, Governadores, Senadores e do
Presidente da Repblica. Por essa razo, estas eleies tambm so chamadas, no
jargo da poltica, majoritrias. possvel utilizar o sistema majoritrio tambm
para a eleio de Deputados. E a forma mais freqente de faz-lo deu origem ao
chamado modelo distrital.
De acordo com esse modelo, a circunscrio eleitoral (no caso
brasileiro, o Estado federado) seria subdividida em tantos distritos quantas fossem as
40

cadeiras a serem ocupadas na Cmara de Deputados59. Nessa frmula, cada um dos

distritos elegeria apenas um Deputado, e cada partido apresentaria apenas um
candidato por distrito. Os votos dados aos demais candidatos no seriam considerados
para efeito de ocupao de cadeiras no Parlamento. Assim, suponha-se que, em
determinado distrito, cinco partidos (imaginrios) apresentem candidatos: o Partido
Desenvolvimentista (PDes), o Partido Monetarista (PMon), o Partido Direitista
(PDir), o Partido Ecolgico (PEco) e o Partido Comunista (PCom). Se o candidato
apresentado pelo PDes obtiver a maioria dos votos, ele eleito, e os votos dados aos
demais candidatos so desconsiderados para a composio da Casa Parlamentar.
Tal sistema pode ou no prever a adoo da eleio em dois
turnos. No sistema majoritrio puro ou simples, ser considerado eleito o candidato
que obtiver o maior nmero de votos, independentemente de ter alcanado a maioria.
No sistema majoritrio em dois turnos, por sua vez, ser considerado eleito o
candidato que obtiver a maioria absoluta dos votos vlidos. Caso o candidato mais
votado no a obtenha na primeira votao, dever ser realizada uma nova. O sistema
de dois turnos fora a populao a se manifestar de maneira direta sobre o candidato
que ser eleito, ensejando maior respaldo popular para a eleio. Contudo, prolonga o
processo eleitoral e aumenta o seu custo.
Para as eleies parlamentares, o sistema distrital-majoritrio
adotado em diversos pases. Os exemplos mais conhecidos so os do Reino Unido e
da Frana. No Reino Unido, as eleies para a Cmara dos Comuns adotam o sistema
de maioria simples. No importa se o candidato recebeu menos de 50% dos votos.

59

O artigo 86 do Cdigo Eleitoral determina que nas eleies presidenciais, a circunscrio ser o
Pas; nas eleies federais e estaduais, o Estado; e nas municipais, o respectivo Municpio. Em
deferncia terminologia adotada pelo direito brasileiro, optamos por utilizar o termo distrito para
caracterizar a subdiviso da circunscrio. No entanto, comum encontrar na literatura
especializada autores que considerem os dois termos sinnimos. Ambos referir-se-iam a uma
diviso territorial do Pas, do Estado ou do Municpio com base em critrios variados, como o
nmero de eleitores ou de habitantes. V. Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como
modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 6.

41

Para que se sagre vencedor, basta que seja o mais votado dentre os que concorreram
no pleito60. J o sistema francs, tambm majoritrio, exige que no primeiro turno o
candidato obtenha mais de 50% dos votos. Caso isso no ocorra, haver um segundo
turno, do qual participaro os candidatos que receberem mais de 12,5% dos votos.
Como possvel a passagem de mais de dois candidatos para o segundo turno, o
sistema francs possibilita que o candidato se eleja com menos de 50% dos votos,
como ocorre no Reino Unido. Mas, na prtica, isso se verifica em um nmero muito
pequeno de casos61.
Algumas vantagens so normalmente associadas ao sistema
majoritrio. Dentre elas possvel destacar:
a) maior facilidade de formao de maiorias polticas,
circunstncia que propicia governos mais estveis e funcionais62;
b) fortalecimento dos principais partidos polticos, evitando a
fragmentao partidria63;

60

Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 19, informa que significativo o nmero de candidatos
que recebem menos de 50% dos votos: nas eleies de 1992, por exemplo, 40% dos Deputados
foram eleitos sem atingir a maioria absoluta dos votos; nas eleies seguintes (1997) esse nmero
passou para 47%.
61

V. Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 25.

62

De fato, no sistema majoritrio, tende-se a escolher os parlamentares que compartilham das

propostas polticas apoiadas pela maioria. Suponha-se, por exemplo, que o debate econmico
brasileiro estivesse dividido entre duas grandes correntes, o monetarismo e o desenvolvimentismo, e
que 70% apoiassem esta segunda proposta e 30% a primeira. Imagine-se, ainda, que tal distribuio
de preferncias polticas se manifestasse igualmente em todos os distritos eleitorais. No sistema
majoritrio, o candidato que representa a tese desenvolvimentista tende a se sagrar vencedor em
todos os distritos. claro que, na realidade, tais preferncias no so distribudas uniformemente;
que o debate poltico no se restringe ao aspecto econmico, envolvendo inmeras outras questes;
e que diversos outros fatores, no relativos s propostas polticas, interferem no processo. O
exemplo, contudo, serve para demonstrar que, no sistema majoritrio, h uma tendncia de
facilitao da formao de maiorias. V. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p.
129; Carmen Lcia Antunes Rocha, O processo eleitoral como instrumento para a democracia,
Resenha Eleitoral Nova Srie, v. 5, n. 1, p. 5; Srgio Srvulo da Cunha, O que o voto distrital,
1991, p. 18; Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do
sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 4.
63

Notadamente no sistema majoritrio de turno nico, o eleitor tem a tendncia a praticar o voto til,

42

c) tendncia bipolarizao entre centro-esquerda e centrodireita, com neutralizao das propostas polticas mais radicais64;
d) aumento da representatividade dos parlamentares, por haver
apenas um eleito por distrito, que ficar sujeito a maior visibilidade e controle;
e) inexistncia de competio entre correligionrios, como ocorre
no sistema proporcional de lista aberta vigente no Brasil.
bem de ver que, de acordo com a viso de cada um e com os
objetivos que estejam sendo visados, as virtudes apontadas acima podem ser captadas
como defeitos do sistema. De fato, algumas conseqncias do sistema majoritrio
puro so:
a) reduo do pluralismo poltico, na medida em que o resultado
das eleies no reflete a proporcionalidade da manifestao da vontade popular;
b) perda de participao e de influncia poltica por parte das
minorias;

votando, dentre os partidos que polarizam a eleio, naquele que mais prximo ou menos distante
de sua posio poltica. Maurice Duverger, Os partidos polticos, 1980, p. 252 e ss., informa que o
escrutnio majoritrio de um s turno tende ao dualismo dos partidos e o escrutnio majoritrio de
dois turnos ou a representao proporcional tendem ao multipartidarismo. Sem embargo das
crticas observadas em estudos posteriores, as denominadas Leis de Duverger, nas lies de Jairo
Nicolau, Multipartidarismo e democracia, 1996, p. 45, mantm seu poder analtico, sobretudo se
interpretadas como leis no sentido probalstico e tendencial, e no no sentido estritamente causal.
Comungando da mesma opinio: Manoel Gonalves Ferreira Filho, Reforma constitucional: O
sistema eleitoral e partidrio. In: Carmen Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso
(coords.), Direito eleitoral, 1996, p. 102; Maria do Socorro Braga, Sistema eleitoral e sistemas
partidrios em perspectiva comparada: Especificidades e similaridades, trabalho apresentado no 4
Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2004, p. 9; Lus Virglio Afonso da Silva,
Sistemas eleitorais, 1999, p. 132.
64

Esta tem sido a experincia histrica, da qual exemplo emblemtico o Reino Unido, com a
tradicional alternncia entre conservadores e trabalhistas.

43

c)

risco

de

personalizao

da

representao

poltica,

especialmente em comparao com o sistema proporcional de lista fechada;

d) municipalizao do debate poltico, pela nfase nas questes
locais.
II.2. O sistema proporcional
O sistema proporcional consiste no procedimento eleitoral que
visa a assegurar no Parlamento uma representao para cada partido correspondente
ao percentual de apoiadores que o partido possui na sociedade. Diferentemente do
que ocorre no sistema distrital-majoritrio, no sistema proporcional as circunscries
eleitorais no so uninominais, vale dizer: cada circunscrio elege diversos
Deputados. No Brasil, uma mesma circunscrio pode eleger at 70 Deputados. o
que acontece, por exemplo, no Estado de So Paulo. Um partido que alcance 10% dos
votos ter elegido 7 Deputados. O pressuposto fundamental de legitimao do sistema
a idia de que o Parlamento deve refletir a pluralidade que caracteriza o meio
social65.
Veja-se um modo simples de ilustrar o sistema. Suponha-se que
os alunos de um curso universitrio desejem eleger um colegiado de representantes.
Considere-se, ainda, que o nmero de membros do colegiado seja de 10
representantes, e que o curso possua 10 turmas. H duas maneiras bsicas de eleger
os representantes. Na primeira, cada turma escolhe um representante, sendo eleito o
que obtiver a maioria dos votos. Essa forma corresponde ao sistema distritalmajoritrio. Na segunda, todos os alunos, sem distino de turmas, podem votar em

65

Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema
eleitoral brasileiro, 2000, p. 4; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p.
374.

44

todos os candidatos. Os 10 candidatos que obtivessem mais votos seriam escolhidos.

Aqui se teria o correspondente ao sistema proporcional66.
Suponha-se, agora, que 70% dos alunos defendessem uma
concepo mais dogmtica de ensino e que 30% defendessem uma concepo mais
crtica, e que essa mesma diviso se reproduzisse em todas as turmas (o que muito
possvel nesse tipo de universo mais homogneo). No sistema distrital-majoritrio,
todos os 10 membros do colegiado de representantes seriam defensores de uma
concepo dogmtica de ensino jurdico. No sistema proporcional, a representao
seria composta por 70% de dogmticos e 30% de crticos. O sistema proporcional se
estrutura, portanto, para garantir que a diviso ideolgica que caracteriza o grupo
representado se reproduza no colegiado de representantes67.
As mesmas observaes valem para a eleio dos Deputados
Federais em um Estado brasileiro, embora, nesse caso, a complexidade de fatores que
definem o voto aumente exponencialmente. Se adotado o sistema distritalmajoritrio, o Estado seria dividido em tantos distritos quantos fossem as cadeiras a
ocupar no Parlamento. Cada distrito elegeria um representante. No sistema
proporcional, a circunscrio (Estado) no dividida em distritos, e nela so eleitos
diversos representantes. Assim, um Deputado que representasse uma ideologia
minoritria, mas que pudesse ter adeptos em vrios locais do Estado, teria mais
chances de se eleger, o que no ocorreria adotando-se o sistema distrital-majoritrio.

66

Este exemplo foi sugerido por Cludio Pereira de Souza Neto.

67

Obviamente, tais cogitaes pressupem isolar do processo de formao das preferncias outros
fatores como, por exemplo, o carisma pessoal e as relaes de amizade, que podem ser decisivos
nesse universo mais reduzido de eleitores. Por conta de tais fatores, possvel que alguns crticos
fossem eleitos, apesar de os representados serem contra as idias por eles defendidas. Mas essa
observao no suficiente para superar a constatao acima, pois a justificao dos sistemas
eleitorais deve pressupor que os representados ajam, pelos menos em regra, racionalmente, e deve
se estruturar de modo a permitir uma manifestao efetiva da vontade dos representados.

45

A garantia do pluralismo e da possibilidade de maior

participao das minorias justamente a principal vantagem atribuda ao sistema
proporcional. Se, na sociedade, o modelo econmico monetarista defendido por
30% da populao, o nmero de Deputados monetaristas no Parlamento deveria
corresponder tambm ao percentual de 30%. Da mesma forma, se 60% da populao
desenvolvimentista, 60% dos parlamentares tambm deveria s-lo. E se 10%
comunista, o PCom deveria possuir 10% dos representantes. O Parlamento , assim,
entendido como um espao cuja complexidade deve ser um reflexo da complexidade
que tem lugar no meio social, sem reduzi-la excessivamente. O conflito poltico que
habita o mundo da vida se converteria em um conflito regido pelas regras do
procedimento parlamentar, e as decises parlamentares seriam resultantes da
interao entre as diversas correntes de pensamento68.
Obviamente, a maioria continuaria tomando as decises finais.
Tais decises, contudo, decorreriam de um aguerrido debate, em que as minorias
teriam amplas possibilidades de contestao. O governo da maioria garantido, mas
cuidar-se-ia de um governo majoritrio qualificado pelo teste da interao com as
minorias. A maioria governa, mas isso no a desonera de prestar contas minoria. Tal
funo fiscalizadora da minoria importantssima, pois evita que a maioria exera o
poder de maneira arbitrria. A garantia da participao das minorias propiciada pelo
sistema proporcional no se justifica apenas por ser esta participao um direito
fundamental. Ela se justifica tambm por qualificar a democracia, por tornar a
democracia mais deliberativa, ao enriquecer o debate pblico. nesse sentido que o
direito de participao das minorias exibe tambm uma dimenso objetiva69.

68

Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema
eleitoral brasileiro, 2000, p. 4; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p.
374; Ricardo Cunha Chimenti, Curso de direito constitucional, 2004, p. 215; Lus Virglio Afonso da
Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 137.

69

Como lembra Olavo Brasil de Lima Junior, Reformas de sistemas eleitorais: Mudanas, contextos
e conseqncias, Dados, v. 42, n. 1, 1999, p. 4, o sistema proporcional, ao permitir a participao
das minorias, eleva a qualidade da democracia.

46

Contudo, essa caracterstica do voto proporcional, de incrementar

o pluralismo e de possibilitar a representao de minorias, pode ser vista tambm
como desvantagem, na medida em que provoque uma pulverizao partidria70. O
sistema proporcional, sem a adoo de clusula de barreira71, propicia a criao de
um grande nmero de partidos, os quais podem servir a um mercado de favores
polticos72. Ao invs de permitir a manifestao do pluralismo de valores e de idias,
o sistema proporcional acabaria, antes sim, por levar ao surgimento de legendas de
aluguel, sem compromissos ideolgicos e pautas programticas. Tal pulverizao
confunde o eleitor, que fica sem uma referncia segura acerca de quais partidos
representam quais propostas polticas. No Brasil, que adota o sistema proporcional,
entre 1982 e 200473, estiveram em funcionamento as seguintes agremiaes
partidrias:
PAN Partidos dos Aposentados da Nao
PAP Partido de Ao Progressista
70

Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 142-3.

71

Segundo Ktia de Carvalho, Clusula de barreira e funcionamento parlamentar, 2003, p. 3,

entende-se por clusula de barreira a disposio normativa que nega, ou existncia, ou
representao parlamentar, ao partido que no tenha alcanado um determinado nmero ou
percentual de votos. No direito comparado h diversos exemplos de pases que adotam a clusula
de barreira para acesso dos partidos no Parlamento. Dentre estes, tem-se a Alemanha que exige do
partido um mnimo de 5% do total de votos nacionais, ou pelo menos, trs candidatos distritais, a
Espanha exige um percentual de 3% e a Sucia de 4%. V. Antnio Octvio Cintra, O sistema
eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 9; Marco
Maciel, Reforma poltico-partidria. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva
Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 85-95. Para Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p.
51, no Brasil tambm se adota a clusula de excluso, que consiste na exigncia de que o partido
alcance o quociente eleitoral para que possa contabilizar seus assentos no Parlamento. No mesmo
sentido, Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 157; Maria do Socorro Braga,
Sistema eleitoral e sistemas partidrios em perspectiva comparada: Especificidades e similaridades,
trabalho apresentado no 4 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2004, p.
21. Note-se que no Brasil no se impede a posse do candidato eleito por partido que no tenha
obtido a votao mnima exigida (desde que preenchido o quociente eleitoral). O que se impede o
funcionamento parlamentar do partido, bem como o acesso pleno participao no Fundo Partidrio
e no horrio eleitoral gratuito.

72

Defendendo a clusula de barreira como fator de correo das distores do sistema proporcional:
Marco Maciel, Reforma poltico-partidria. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva
Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 91.
73

V. Dados eleitorais do Brasil (1982-2004). In: stio www.jaironicolau.iuperj.br, visitado em 06 abr.

2006.

47

PAS Partido de Ao Social

PASART Partido Agrrio Renovador Trabalhista
PBM Partido Brasileiro de Mulheres
PC Partido Comunista
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCDN Partido Cvico de Desenvolvimento Nacional
PC do B Partido Comunista do Brasil
PCN Partido Comunitrio Nacional
PCO Partido da Causa Operria
PD Partido Democrata
PDC Partido Democrata Cristo
PDC do B Partido Democrata Cristo do Brasil
PDI Partido Democrtico Independente
PDN Partido Democrtico Nacional
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PEB Partido Estudantil Brasileiro
PES Partido Ecolgico Social
PFL Partido da Frente Liberal
PFS Partido da Frente Socialista
PGT Partido Geral dos Trabalhadores
PH Partido Humanista
PHN Partido Humanista Nacional
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PJ Partido da Juventude
PL Partido Liberal
PLB Partido Liberal Brasileiro
PLC Partido Liberal Cristo
PLH Partido Liberal Humanista
PLP Partido Liberal Progressista
48

PLT Partido Liberal Trabalhista

PMB Partido Municipalista Brasileiro
PMC Partido Municipalista Comunitrio
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PMSD Partido Municipalista Social Democrtico
PN Partido Nacionalista
PNA Partido Nacional dos Aposentados
PNAB Partido Nacional dos Aposentados do Brasil
PND Partido Nacionalista Democrtico
PNR Partido da Nova Repblica
PNT Partido Nacionalista dos Trabalhadores
PNTB Partido Nacionalista dos Trabalhadores do Brasil
PP Partido Progressista
PP Partido do Povo
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPB Partido do Povo Brasileiro
PPN Partido Parlamentarista Nacional
PPR Partido Progressista Reformador
PPS Partido Popular Socialista
PRN/PTC Partido da Reconstruo Nacional
PRONA Partido de Reedificao da Ordem Nacional
PRP Partido Republicano Progressista
PRP Partido Reformador Trabalhista
PRS Partido das Reformas Sociais
PRT Partido Reformador Trabalhista
PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro
PS Partido Socialista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
49

PSD Partido Social Democrtico

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSDC Partido Social Democrata Cristo
PS do B Partido Socialista do Brasil
PSL Partido Social Liberal
PSL Partido do Solidarismo Libertador
PSN/PHS Partido Solidarista Nacional
PSP Partido Social Progressista
PST Partido Social Trabalhista
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PSU Partido Socialista Unido
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTC Partido Trabalhista Comunitrio
PT do B Partido Trabalhista do Brasil
PTN Partido Trabalhista Nacional
PTN Partido Tancredista Nacional
PTR Partido Trabalhista Renovador
PTRB Partido Trabalhista Renovador Brasileiro
PV Partido Verde
desnecessria a demonstrao da inadequao e da
inconvenincia de um quadro partidrio assim fragmentado, que antes confunde o
eleitor e dificulta o processo democrtico-representativo. Pior: grande parte dessas
legendas s serviu a interesses pessoais transitrios de algumas lideranas partidrias.
Dentre todas essas siglas, poucas transpuseram os limites da condio de legendas de
aluguel ou de grupos sectrios e de pouca expresso.

50

II.2.1. Modalidades do sistema proporcional

O sistema proporcional pode adotar duas tcnicas diferentes para
definir quais os candidatos de cada agremiao sero eleitos: o escrutnio de lista e o
voto de legenda74. No primeiro caso, o eleitor vota em uma lista de candidatos
elaborada pelo partido, que pode ser uma lista fechada ou uma lista aberta75. No
segundo caso, o eleitor vota na legenda partidria. Veja-se como se organiza cada
uma dessas modalidades de voto proporcional, para, em seguida, caracterizar o
sistema brasileiro.
No escrutnio de lista fechada, o eleitor vota em uma lista de
candidatos j preordenada pelo partido. Apura-se o total de votos que a lista recebeu.
O partido ocupar o percentual das cadeiras que corresponder ao percentual de votos
obtidos pela lista partidria. Os candidatos que ocupam os primeiros lugares na lista
sero considerados eleitos prioritariamente sobre os candidatos que ocupam posies
posteriores. No escrutnio de lista aberta, o eleitor tem a liberdade de escolher, dentro
de uma lista partidria, os candidatos de sua preferncia, sem a obrigao de obedecer
a qualquer ordem previamente estipulada pelo partido. Existem vrias possibilidades
a serem adotadas nesse tipo de escrutnio76. O voto de legenda o que dado ao
partido, no a um candidato ou a uma lista preordenada de candidatos. A diferena
74

V. Alexandre de Moraes, Sistemas eleitorais e regime de governo presidencial. In: Fernando Luiz
Ximenes Rocha e Filomeno Moraes (coords.), Direito constitucional contemporneo, 2005, p. 32.
75

H algumas variaes na classificao apresentada pela doutrina. A propsito, v. Jairo Nicolau,

Sistemas eleitorais, 2004, p. 55-61, e Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 46.
76

Em uma delas, cada eleitor pode modificar a ordem da lista preordenada pelo partido (listas
preferenciais). H outra na qual o eleitor estabelece uma ordem livre de preferncia, votando em
quantos candidatos devam ser eleitos pela circunscrio. No Brasil, o eleitor vota em apenas um
candidato ou na legenda partidria. So apurados os votos dados a cada candidato do partido e os
votos na legenda. Tudo somado, verifica-se a quantas cadeiras o partido faz jus. Sero eleitos os
candidatos que obtiveram mais votos dentro de cada partido at o limite das cadeiras obtidas pela
agremiao. Observe-se que candidatos de outros partidos que obtiveram maior votao individual
podem no ser eleitos. A eleio de um Deputado decidida por uma equao que envolve tanto os
votos que ele obteve quanto os votos que o partido alcanou em conjunto. Por isso, esse sistema
caracterizado tambm como escrutnio de lista com voto transfervel. Sobre o tema, v. Vandr
Augusto Brigo, Sistema eleitoral brasileiro a tcnica de representao proporcional vigente e as
propostas de alterao: Breves apontamentos, Revista de Informao Legislativa, n. 39, 2002.

51

fundamental entre o voto de legenda, tal qual praticado no Brasil, e o sistema

proporcional com lista fechada est no fato de que, nesse ltimo, o eleitor sabe a
posio ocupada pelo candidato na lista77.
II.2.1.1. O sistema de lista fechada
H um conjunto de caractersticas positivas no sistema
proporcional de lista fechada. A mais visvel delas que a escolha eleitoral incide
especialmente sobre o partido poltico, fazendo com que a disputa se oriente mais por
diferenas entre programas e propostas, e menos por pleitos clientelistas78. Observese, contudo, que o sistema de lista fechada no elimina a escolha entre lderes79. Pelo
contrrio, so os lderes partidrios que encabeam as listas. Nos pases que adotam o
parlamentarismo, so eles que ocuparo os cargos de Primeiro-Ministro e outras
posies de destaque no caso de vitria de sua agremiao80. Um subproduto
importante do sistema de lista preordenada a disciplina e a fidelidade partidrias81.
A eleio do parlamentar torna-se dependente do partido. Nesse sistema, no
possvel a troca freqente de partido, mesmo inexistindo norma determinando a
fidelidade partidria, como comprovam os pases em que o sistema vigora.

77

No voto de legenda, o eleitor no possui qualquer informao prvia quanto a quais candidatos
devem, provavelmente, ser eleitos com o seu voto. O sistema eleitoral brasileiro , na verdade, uma
mescla do escrutnio de lista aberta com o voto de legenda. Isto porque o eleitor, alm de votar em
determinado candidato de uma lista aberta, tambm pode optar por votar no partido. Tal voto poder
servir eleio de qualquer um dos candidatos apresentados pelo partido.
78

Neste sentido, Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 178; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 138.
79

V. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 138.

80

Note-se que a possibilidade de perpetuao da liderana evitada pelas derrotas sofridas pelo
partido. Um partido com liderana enfraquecida no tem como eleger um grande nmero de
candidatos. Diante das derrotas eleitorais, todo o partido tende, ento, a propugnar pela substituio
da liderana. A elaborao das listas forar os partidos a discutirem, internamente, a democracia
de procedimentos. V. Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005,
p. 17-8.
81

Neste sentido, Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 178; David Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato:
Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 6; Lcio Reiner, Fidelidade partidria, 2001, p.
8.

52

Nesse ambiente, o processo poltico adquire maior clareza e

segurana, pois so organizaes estveis e no arranjos episdicos que conduzem as
negociaes e acordos. Como conseqncia, o relacionamento entre os Poderes tende
a mudar de carter, pois passa a se conduzir num outro patamar. A cooptao macia
de parlamentares pelo governo perder terreno, forando-se uma negociao mais
institucional para a tomada de decises. Com isso, os aspectos programticos dos
partidos ganham relevo, na medida em que os nus e os bnus da formao de
governos so imputados aos partidos, e estes sero julgados nas prximas eleies. O
debate poltico passa a enfocar a atuao do partido no governo anterior, e a atuao
coletiva dos parlamentares no mandato.
certo que um olhar crtico, lanado por outro ngulo, pode
encontrar um conjunto de aspectos negativos nesse modelo de lista fechada. Dentre as
desvantagens mais freqentemente apontadas, encontram-se as seguintes:
a) restrio ao direito do eleitor de escolher seu candidato,
obrigando-o a votar numa organizao burocrtica e impessoal;
b) perda do vnculo entre representante e representado;
c) reforo s oligarquias partidrias e submisso das novas
lideranas ao arbtrio dos caciques82;

82

Na mesma linha de pensamento, Fbio Konder Comparato, A necessidade de reformulao do

sistema eleitoral brasileiro. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso
(coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 67, afirma que o sistema proporcional de lista fechada apresenta
dois inconvenientes: a excessiva despersonalizao nas relaes entre eleitores e eleitos, bem
como a possibilidade de caciquismo dentro dos partidos, com os componentes da lista sendo
escolhidos por um ou alguns dirigentes partidrios apenas. V. tambm Oscar Dias Corra, O
sistema eleitoral que convm ao Brasil. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva
Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 113; Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma
poltica: Prs e contras, 2005, p. 17-8.

53

d) transformao das convenes partidrias em palco de

disputas ferozes, pois a elas cabe organizar a lista partidria.
II.2.1.2. O sistema de lista aberta
O sistema proporcional de lista aberta aumenta a liberdade de
escolha do eleitor, que poder optar no apenas pelo partido de sua preferncia, como
tambm pelo candidato. Em tese, tal circunstncia criaria vnculos mais prximos
entre representantes e representados. De parte isso, esse modelo facilitaria a ascenso
de novas lideranas. Em contrapartida, os aspectos negativos ligados a essa frmula
so nossos conhecidos: enfraquecimento e deteriorao dos partidos polticos,
infidelidade partidria e encarecimento das campanhas eleitorais. Alguns desses
aspectos voltaro a ser analisados a seguir.
III. O SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO
III.1. Descrio geral do sistema
No Brasil adota-se o sistema proporcional de lista aberta nas
eleies para Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereador (CF, art. 45, 27, 1 e
29). Nas eleies para Deputado Federal e Deputado Estadual (ou do Distrito
Federal), a circunscrio corresponder ao Estado. Nas eleies de Vereador, a
circunscrio o Municpio (Cdigo Eleitoral, art. 86). O eleitor escolhe um
candidato da lista apresentada pelo partido, no havendo uma ordem pr-determinada,
como ocorre no sistema de lista fechada. A ordem dos candidatos ditada pela
votao que individualmente obtiverem. Contudo, embora a votao seja uninominal,
o sucesso do candidato depender tambm da quantidade de votos que o partido ao
qual ele est filiado recebeu.

54

Assim, primeiro divide-se a totalidade dos votos vlidos pelo

nmero de cadeiras a preencher. Este resultado corresponde ao quociente eleitoral83.
Se algum partido no obtiver o nmero de votos somando-se os resultados obtidos
pela legenda e por seus candidatos pelo menos igual ao quociente eleitoral, no
poder eleger nenhum candidato. O passo seguinte dividir o nmero de votos
obtidos por cada partido ou coligao partidria pelo quociente eleitoral. Esse
resultado corresponde ao que se denomina quociente partidrio e equivale ao nmero
de candidatos eleitos pelo partido. A ordem de preferncia dos candidatos aquela
determinada pelo eleitor, ou seja, sero escolhidos os candidatos individualmente
mais votados at o limite do quociente partidrio.
Todavia, quase impossvel que esta conta d um resultado
exato. Sempre existem sobras de cadeiras, as quais, no sistema brasileiro, sero
redistribudas a partir da frmula de maiores mdias. Deve-se dividir o nmero de
votos obtidos pelo partido ou coligao pelo nmero de cadeiras que obteve,
acrescidas de uma unidade. Esse resultado equivale mdia de cada partido. Aquele
que obtiver a maior mdia preencher a primeira das cadeiras que sobraram. O
processo dever ser repetido at que todas as cadeiras restantes sejam preenchidas. Os
partidos que no tiverem alcanado o quociente eleitoral no participaro na
distribuio dessas cadeiras84.
No Brasil, adota-se o sistema majoritrio simples para a eleio
de Senadores85 (art. 46, CF/88) e de Prefeitos em Municpios com at duzentos mil

83

Nas eleies para Deputado Federal, esse quociente ser varivel conforme o nmero de
cadeiras que caber a cada Estado na Cmara de Deputados, que, para as eleies de 2006,
constam na Resoluo n 22.144 do Tribunal Superior Eleitoral.
84

Observe-se que essa no participao uma verdadeira clusula de barreira. V. Jairo Nicolau,
Sistemas eleitorais, 2004, p. 51.

85

Atualmente o Senado Federal possui oitenta e uma cadeiras, pois cada Estado, alm do Distrito
Federal, tem o direito de eleger trs Senadores (art. 46, 1, CF/88). Esta uma Casa
representativa dos Estados, eis que, independentemente da quantidade populacional, cada ente
poder eleger o mesmo nmero de representantes. Todavia, a renovao do quadro de Senadores
no se faz como nas outras Casas Legislativas, pois, enquanto o mandato senatorial dura oito anos,

55

eleitores (art. 29, II, CF/88)86. J nas eleies de Presidente da Repblica (art. 77,
CF/88), Governador do Estado ou do Distrito Federal (art. 28, CF/88), Prefeito em
Municpios com mais de duzentos mil eleitores (art. 29, CF/88), o sistema vigente o
majoritrio de dois turnos87. O presente estudo no examinar o sistema eleitoral
adotado para preenchimento desses cargos, cuidando to-somente da eleio de
Deputados Federais88.
III.2. Alguns dos grandes problemas do sistema brasileiro
Sem embargo dos pontos positivos e negativos que podem ser
atribudos ao sistema proporcional abstratamente considerado, a verdade que a
realidade poltica brasileira, ao longo da vigncia da Constituio democrtica de
1988, tem padecido de vicissitudes diversas. Os problemas so to graves, variados e
numerosos que uma das dificuldades existentes a de sua sistematizao em
categorias que guardem coerncia e identidade entre seus elementos. Para fins da
presente anlise, procurou-se agrup-los em trs grandes tpicos, envolvendo: 1. a

as eleies se realizam a cada quatro anos. Assim, a renovao dos membros do Senado Federal
se faz alternadamente em um e dois teros, ou seja, se numa legislatura foram eleitos vinte e sete
senadores, na seguinte sero eleitos cinqenta e quatro (art. 46, 2). Diante disso, em cada
Estado, ora eleito apenas um candidato, ora so eleitos dois deles. Jairo Nicolau, Sistemas
eleitorais, 2004, p. 23, esclarece que, quando so eleitos dois candidatos por Estado/Distrito
Federal, a frmula majoritria utilizada a de voto em bloco individual. O cientista poltico explica: O
eleitor pode votar em tantos nomes quantas forem as cadeiras do distrito, com a possibilidade de
votar em candidatos de diferentes partidos. Os nomes mais votados so eleitos. As eleies para o
Senado do Brasil, quando so renovados 2/3 das cadeiras, utilizam esse sistema.
86

No que se refere s eleies para Prefeitos em Municpios com at duzentos mil eleitores, o
candidato que obtiver maior nmero de votos eleito, independentemente de ter recebido um
nmero de votos inferior aos dados aos seus concorrentes, ou seja, o candidato pode ser eleito com
um percentual inferior a cinqenta por cento.

87

Nas eleies para Presidente da Repblica, Governador de Estado ou do Distrito Federal e

Prefeitos em Municpios com mais de duzentos mil eleitores aplicado o sistema majoritrio de dois
turnos. Assim, se o candidato mais votado no conseguir auferir mais que 50% dos votos vlidos, o
processo eleitoral ser repetido competindo apenas os dois candidatos mais votados. Dessa
maneira, o candidato eleito sempre obter mais de cinqenta por cento dos votos.
88

Embora, em linhas gerais, as mesmas idias se apliquem eleio de Deputados Estaduais e

Vereadores.

56

legitimidade democrtica; 2. a governabilidade; 3. as virtudes republicanas. A seguir,

um breve comentrio acerca de cada um.
III.2.1. Problemas ligados legitimidade democrtica
A democracia constitucional o modelo poltico fundado na
soberania popular, na limitao do poder, na preservao e promoo dos direitos
fundamentais e na instituio de procedimentos que permitam o governo da maioria,
a participao poltica das minorias e a alternncia do poder. Alguns problemas que
afetam a legitimidade democrtica no sistema poltico-eleitoral brasileiro so: a) a
desproporcionalidade da representao dos Estados e dos partidos na Cmara dos
Deputados; b) a baixa representatividade dos parlamentares que integram o
Parlamento; c) a influncia determinante do poder econmico no processo eleitoral.
A desproporcionalidade da representao liga-se s regras
referentes magnitude distrital89. No Brasil, h uma limitao mxima e mnima de
representantes por Estado. A Constituio Federal determina, no artigo 45, 1, que
nenhum dos Estados tenha mais de setenta e menos de oito Deputados. De tal
previso resulta que Estados muito populosos, como So Paulo, tenham uma subrepresentao, e que Estados menos populosos sejam super-representados. Isso faz
89

Conforme Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 13, em cada distrito eleitoral eleito um
nmero determinado de representantes. O nmero de cadeiras de cada distrito tambm chamado
de magnitude, e identificado pela letra M. O estado de So Paulo tem atualmente 70
representantes na Cmara dos Deputados; ou seja, a magnitude de So Paulo igual a 70. Antnio
Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral
brasileiro, 2000, p. 6, esclarece: Na literatura tcnica sobre o assunto, o tamanho da representao
a ser eleita o nmero de Deputados chama-se magnitude do distrito [magnitude distrital quer
dizer o quantum que cada distrito consegue obter de cadeiras nas Casas Legislativas]: uninominal,
binominal... plurinominal. Obviamente, no pode haver representao proporcional quando o distrito
uninominal, ou seja, quando elege apenas um representante: dever ser forosamente eleito pelo
sistema majoritrio. Distritos de pequena magnitude binominais, trinominais tampouco
conseguem resultados proporcionais. Haver sempre discrepncia entre proporo de votos que o
partido obtiver e a proporo de cadeiras que a frmula eleitoral lhe conceder. a partir de cinco
representantes eleitos numa circunscrio que se pode obter resultados proporcionais.
Curiosamente, porm, muitos pases que adotam o sistema proporcional elegem representantes em
circunscries com representao abaixo de cinco e este fato torna seus sistemas
desproporcionais.

57

com que o peso dos votos, por exemplo, de cidados de So Paulo e de cidados de
Roraima no seja o mesmo, no vigorando a mxima de um homem, um voto90.
Esses limites poderiam ser justificados, em tese, por razes de equilbrio federativo91.
No entanto, sob o prisma da prpria idia de proporcionalidade, o problema est em
que tal regra de alocao de cadeiras tambm se reflete na distribuio partidria na
Cmara de Deputados, distorcendo a justa participao de cada um. A distoro no
desimportante92.
A baixa representatividade parlamentar um problema grave
devido ao fato de no existir democracia sem Parlamento nem legitimidade sem
identificao entre eleitores e representantes93. Conseqncia dessa distoro o fato
de ser comum que o eleitor, logo depois das eleies, no saiba mais em quem votou
e que no acompanhe a atuao do Deputado que ajudou a eleger94. O Deputado
passa a possuir ento uma procurao em branco. Por conta disso, no possvel
sustentar que o Parlamento efetivamente represente o que o povo pensa e deseja, nada

90

Sobre a questo, informa Vandr Augusto Brigo, Sistema eleitoral brasileiro a tcnica de
representao proporcional vigente e as propostas de alterao: Breves apontamentos, Revista de
Informao Legislativa, n. 39, 2002, p. 182: O maior impacto dos efeitos da magnitude dos distritos
ocorre no mbito federal e resulta na desproporo da representatividade dos Estados-membros na
Cmara Federal, ocasionando a super-representao de muitos Estados, sobretudo das regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com a conseqente sub-representao, preponderantemente, dos
Estados da regio Sudeste. Para muitos, essa , s escncaras, a maior patologia do sistema
eleitoral brasileiro. No mesmo sentido: Fabiano Santos, Instituies eleitorais e desempenho do
presidencialismo no Brasil, Dados, v. 42, n. 1, 1999, p. 8.
91

Por todos v. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 160.

92

Por exemplo: nas eleies de 1994, o PFL, embora tenha conseguido 12,9% dos votos, obteve
17,3% das cadeiras, enquanto o PT, que contabilizou 12,8% de votos, conseguiu apenas 9,6% das
cadeiras. V. Jairo Nicolau, As distores na representao dos Estados na Cmara dos Deputados,
Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 10; David Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas
eleitorais centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 10. Isso
ocorreu porque o PT tinha maior representatividade em Estados sub-representados e o PFL, nos
Estados super-representados. Nessas condies no possvel afirmar que a Cmara de
Deputados possa representar fielmente o pluralismo de idias que caracteriza o meio social.
93

Por baixa representatividade se quer significar o descolamento entre os interesses e aspiraes

do eleitorado e a atuao do parlamentar.
94

Em pesquisa feita pelo IUPERJ no Rio de Janeiro, 55% dos entrevistados disseram no se
lembrar em quem votaram nas eleies passadas. V. Jairo Nicolau, Como controlar o
representante? Consideraes sobre as eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil, Dados, v.
45, n. 2, 2002, p. 5.

58

obstante o sistema seja o proporcional de lista aberta. Essa baixa representatividade

uma das causas da grande rejeio que atinge o Parlamento, que considerada uma
das instituies que merecem menor confiana popular95. Nesse cenrio, as
peculiaridades que caracterizam a realidade brasileira anulam as principais vantagens
atribudas ao sistema proporcional quando este analisado abstratamente.
A influncia determinante do poder econmico decorre, em meio
a outras razes, dos custos vultosos da eleio para Deputado96. Tal circunstncia
afasta da atividade poltica o cidado comum, que no tenha recursos prprios para
investir e no queira ou no possa ter acesso aos financiadores privados. Da resultam
conseqncias negativas importantes, como (i) a captura da poltica pelos interesses
econmicos, dando uma sobre-representao aos setores mais poderosos, (ii) estmulo
arrecadao de recursos fora do quadro da legalidade vigente e (iii) o
desenvolvimento de um cdigo de relao duvidoso entre os agentes pblicos da
poltica e os agentes privados da economia, comprometedor das virtudes
republicanas.
III.2.2. Problemas ligados governabilidade
O sistema brasileiro supervaloriza a figura individual do
parlamentar, tanto no processo eleitoral como no desempenho do mandato, em
detrimento do partido poltico. Desse quadro resulta a indiferena do parlamentar em
relao s linhas programticas do partido, a negociao pessoal de alocao de
recursos oramentrios e de apoios polticos e a personalizao da relao com o
95

Pesquisa realizada pelo IBOPE Opinio entre 18 e 22 de agosto de 2005 demonstra que 90% dos
entrevistados no confiam nos polticos, 88% no confia nos partidos polticos, 81% no confia na
Cmara dos Deputados e 76% no confia no Senado Federal. V. IBOPE Opinio, Estudo mostra
que 90% dos brasileiros no confiam em polticos, 2005. In: www.ibope.com.br, visitado em 12 mai.
2006.
96

As eleies brasileiras esto entre as mais caras do mundo, chegando os gastos para eleger um
Deputado Federal no Brasil a cerca de R$ 1 milho de reais. V. David Samuels, Determinantes do
voto partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v.
40, n. 3, 1997, p. 9; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 164-5.

59

eleitor. O troca-troca de partidos, que carreia imenso descrdito para o modelo

poltico em vigor, apenas conseqncia natural da desimportncia dos partidos. Esse
o primeiro aspecto negativo associado governabilidade: a fraqueza dos partidos
polticos e o excessivo poder pessoal de cada parlamentar.
Desses fatores decorre, tambm, uma outra disfuno: a
fragmentao partidria. Se o fundamental o voto nos indivduos que so
candidatos, no nos partidos e nas idias que eles representam, cria-se o contexto
propcio ao surgimento de partidos meramente cartoriais, sem ideologia. Os partidos
passam a ser, assim, formas sem contedo. Os candidatos os utilizam apenas para
cumprir requisitos formais de filiao partidria. Aps a eleio, tais partidos no
tero maior significao para os Deputados. Os partidos no cuidaro da educao
poltica de militantes, no tero atividades de mobilizao nem de disseminao de
idias ou doutrinas. Tendero a funcionar, em muitos casos, apenas como legendas
de aluguel. Tal fragmentao confunde o eleitorado e desprestigia as organizaes
partidrias97.
Nesse universo de multiplicidade e fragilidade dos partidos
polticos engendram-se as negociaes polticas no inteiramente republicanas. Todo
governo necessita de apoio no Legislativo para aprovao das deliberaes de seu
interesse e, para tal fim, desenvolve articulaes polticas para a formao de bases
parlamentares de sustentao. assim em toda a parte. No entanto, falta de
partidos slidos e ideologicamente consistentes, essas negociaes, freqentemente,
deixam de ser institucionais e programticas e passam a ser personalizadas e
fisiolgicas. Desfrutando de grande poder individual, o parlamentar ir atuar em
funo dos interesses imediatos de sua base eleitoral, nas melhores hipteses, ou no
interesse prprio, nas demais. Seu apoio ou no ao governo ser decidido caso a caso,
em funo de interesses polticos ou particulares imediatos. Tais circunstncias
97

Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 165.

60

obstruem a nfase a ser dada nas grandes questes nacionais alm de comprometer,
uma vez mais, as virtudes republicanas.
III.2.3. Problemas ligados s virtudes republicanas
A ordem constitucional de um Estado democrtico se funda
sobre determinados valores a serem preservados e fins pblicos a serem realizados.
Dentre eles se incluem a dignidade da pessoa humana, a justia, a segurana, a
liberdade, a igualdade, o bem-estar social. Esse conjunto expressa o interesse pblico
primrio98, cuja realizao o fundamento de legitimidade do poder poltico. A
locuo virtudes republicanas sintetiza a vinculao da ao estatal a esses valores,
expressando o sentimento da causa pblica, do bem pblico, a moralidade no
exerccio do poder. As pessoas trazem em si traos positivos e traos negativos,
prprios da condio humana. O processo civilizatrio, as instituies polticas e as
normas jurdicas tm por objetivo extrair das pessoas o que elas tm de melhor e
neutralizar o que elas tm de ruim. Naturalmente, esse deve ser, tambm, o papel de
um sistema eleitoral. Entre ns tem se passado de maneira inversa. O sistema eleitoral
brasileiro tem estimulado patologias como o clientelismo, o patrimonialismo e a
corrupo.
O clientelismo fruto da relao excessivamente personalizada
que por vezes se estabelece entre o eleitor e o candidato, sem a intermediao
partidria. Assim, em lugar do debate e do projeto de saneamento, vem a bica de
gua; em vez do projeto habitacional, o fornecimento de tijolos; na falta do posto de
sade, a ambulncia. Formas imediatas e paliativas de enfrentar as dificuldades do

98

O interesse pblico primrio o interesse da sociedade como um todo e no se confunde,

naturalmente, com o secundrio, que o interesse da pessoa jurdica de direito pblico seja a
Unio, os Estados ou os Municpios. Por exemplo: o interesse estatal em arrecadar tributos
interesse secundrio deve estancar diante das limitaes constitucionais ao poder de tributar, que
so direitos fundamentais e expressam, assim, um interesse pblico primrio.

61

dia-a-dia, alimentando o populismo99 e a dependncia do eleitor. O patrimonialismo

se traduz no exerccio do cargo pblico para fins privados, para realizar objetivos
prprios de ascenso social ou financeira, inclusive na interao muitas vezes
promscua com os interesses econmicos de grupos privados. A corrupo viceja
nesse mesmo ambiente de convvio inadequado entre pblico e privado, na busca pela
indicao de quadros para cargos na administrao direta ou nas empresas estatais,
para obteno de proveitos particulares e/ou recursos para campanhas eleitorais,
freqentemente ao custo de procedimentos administrativos viciados (como licitaes
fraudulentas) ou desvios de verbas.
Os problemas que afetam a poltica brasileira no se limitam a
espertezas pontuais. Pelo contrrio, decorrem de razes estruturais que se situam em
diferentes graus de profundidade. A crise poltica que assombrou o pas nos anos de
2005 e de 2006 teve a virtude de trazer tona procedimentos que historicamente
habitavam o subterrneo das instituies e de criar predisposio para que sejam
feitas mudanas. Deve-se, todavia, partir da premissa de que no h modelo perfeito.
Sempre sero necessrias escolhas entre prs e contras. Alm disso, a sociedade
brasileira atingiu um grau de complexidade que j no comporta solues simplistas e
imediatamente redentoras de todos os males. Pretender que seja assim nem
comear. A opo por um sistema distrital misto no traz certeza de resultados. Mas o
sistema proporcional que tem vigorado no Brasil traz. E eles so comprovadamente
ruins. Um bom motivo para arriscar outras alternativas.

99

O termo aqui empregado em seu sentido negativo de manipulao dos interesses das camadas
menos favorecidas, da oferta de utilidades imediatas com sacrifcio de interesses permanentes. E
no, naturalmente, no sentido positivo que em alguns ambientes acadmicos se tem procurado
resgatar de aproximao legtima do poder com o sentimento popular.

62

IV. O SISTEMA DISTRITAL MISTO COMO ALTERNATIVA PARA O BRASIL

IV.1. Descrio geral do sistema
O sistema eleitoral distrital misto aquele em que os sistemas
proporcional e majoritrio so conjugados. Vrias so as possibilidades de se operar
tal conjugao, e os modelos que vigoram nas diversas naes so consideravelmente
diferentes entre si. O modelo proposto no presente estudo o que se denomina
distrital misto por superposio100, no qual parcela dos parlamentares eleita pelo
sistema proporcional e parcela eleita pelo sistema distrital-majoritrio. Nessa
frmula, 50% dos parlamentares so eleitos pelo sistema distrital majoritrio, com
voto uninominal (um nico candidato eleito por distrito), e 50% so eleitos pelo
sistema proporcional de lista fechada. Tal modelo (misto de superposio) se
caracteriza pela independncia entre as frmulas majoritrias e proporcionais. O voto
no candidato eleito pelo sistema majoritrio no interfere na eleio proporcional101.

100

Outro sistema muito conhecido o misto por correo, que vigora, por exemplo, na Alemanha.
Nesse pas, nas eleies para o Parlamento Federal (Bundestag), adota-se o sistema misto de
correo, em que ao eleitor so postos disposio dois votos, um para a escolha de um dos
candidatos no distrito (primeiro voto) e outro para a escolha de uma lista partidria (segundo voto).
Este segundo voto que ir determinar quantas cadeiras caber a cada partido, ou seja, se o
Partido A conseguiu 20% dos votos de lista, contabilizados nacionalmente, ter direito a 20% das
cadeiras no Parlamento. J a distribuio das cadeiras que cada partido conseguiu ser feita
proporcionalmente aos votos obtidos por ele em cada Estado. Dessa forma, se o Partido A
conseguiu, por exemplo, 10 cadeiras no total, e 20% dos votos que ele obteve so do Estado X, 2
das cadeiras que esse partido conseguiu vo para os candidatos do Estado X. Determinado o
nmero de cadeiras que cada partido ter em cada Estado, elas sero preenchidas
preferencialmente pelos candidatos eleitos pelo primeiro voto, ou seja, pelos candidatos eleitos nos
distritos, sendo o restante das vagas preenchidas pelos primeiros candidatos da lista partidria no
Estado. Dessa maneira, se no Estado X o partido A venceu em dois distritos, a princpio, ocupar
duas cadeiras. Mas se o nmero de candidatos eleitos nos distritos for maior que o percentual de
cadeiras a qual faria jus por conta dos votos obtidos pela lista partidria, sero feitas as correes
devidas, dando-se ao partido novas cadeiras. Assim, no h um nmero fechado de cadeiras no
Parlamento, que pode variar a cada eleio.
101

Sobre tal modelo, resume Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 65: O sistema misto de
superposio o tipo mais comum de combinao independente. Na superposio todos os
eleitores elegem seus representantes por intermdio de duas diferentes frmulas, mas a eleio dos
representantes da parte proporcional no afetada pela majoritria. Na realidade, h dois grupos
diferenciados de representantes, cada um eleito por uma frmula eleitoral. O sistema de
superposio passou a ser utilizado a partir da dcada de 1990 em novas democracias da sia
(Coria do Sul, Taiwan e Tailndia) e antigos territrios da Unio Sovitica (Rssia, Ucrnia e
Litunia). O Japo abandonou um sistema de voto nico no-transfervel em 1994 e passou a utilizar

63

O eleitor tem direito a dois votos. Vota em um candidato no distrito e em uma lista
partidria fechada. Cuida-se da frmula mais simples do sistema distrital-misto102. O
sistema possibilita a conjugao de pontos positivos tanto do sistema majoritrio
quanto do sistema proporcional, como se observar em seguida.
IV.2. Vantagens do sistema misto no contexto brasileiro
O modelo distrital misto pode contribuir para a soluo de
diversos dos problemas decorrentes do sistema atualmente em vigor no Brasil. Sero
examinadas a seguir trs ordens de vantagens: 1. a atenuao do problema da baixa
representatividade dos parlamentares; 2 a facilitao da formao de governos
majoritrios sem que se impossibilite a representao das minorias; 3. a reduo dos
gastos com as campanhas eleitorais e da conseqente influncia do poder econmico
sobre a poltica. Veja-se, na seqncia, breve anlise de cada uma delas.
IV.2.1. Atenuao do problema da baixa representatividade
A adoo do sistema distrital misto permitiria, quanto parte
majoritria do modelo, a aproximao entre eleitos e eleitores103. O modelo atual faz
com que os eleitos no mantenham, em regra, qualquer compromisso com aquilo que
debateram durante as eleies. Embora o sistema atual permita o voto no candidato,
o sistema de superposio.
102

J o modelo de correo espera corrigir as distores dadas pela frmula majoritria atravs da
contagem proporcional. Esse um modelo naturalmente complexo, que pode adotar mecanismos
diversos que agravem tal caracterstica. Essa uma desvantagem desse sistema, pois dificulta o
entendimento do sistema no corpo da sociedade. Tal alerta, inclusive, dado por Jairo Nicolau,
Sistemas eleitorais, 2004, p. 74: Os sistemas mistos de correo so acusados de serem
excessivamente complexos. Em alguns casos, como o da Hungria e o da Itlia, o entendimento um
desafio at mesmo para os especialistas.

103

Tal tambm a concluso de Vandr Augusto Brigo, Sistema eleitoral brasileiro a tcnica de
representao proporcional vigente e as propostas de alterao: Breves apontamentos, Revista de
Informao Legislativa, n. 39, 2002, p. 184: Outra fonte de elogios ao sistema misto seria a
aproximao que causaria entre eleitos e eleitores, j que o voto seria dado dentro de um distrito,
pressupondo maior conhecimento do perfil do candidato pelo eleitor e, em conseqncia, uma
cobrana mais efetiva sobre o representante eleito pelo distrito.

64

no apenas no partido, da no tem resultado o incremento da representatividade. Isso

decorre, em considervel medida, do fato de no haver uma verdadeira disputa entre
os candidatos. Cada qual faz sua campanha e, em geral, no polemiza com os demais
candidatos tambm inseridos na disputa. Isso seria minorado pela adoo do sistema
distrital misto. Nesse cenrio, os candidatos dos diversos partidos se confrontariam
diretamente, e esse confronto direto exibe um importante potencial de fomentar o
debate eleitoral. Os diversos candidatos tendem a apresentar no apenas os
argumentos favorveis a sua candidatura; tendem tambm a expor as deficincias que
atingem as demais candidaturas.
Cria-se assim um espao para a crtica pblica, para a troca de
argumentos e contra-argumentos, que capaz de mobilizar o eleitorado de uma
maneira mais intensa que o atual sistema. Da poder resultar uma maior explicitao
das idias que o candidato pretende sustentar no Parlamento, assim como um
acompanhamento mais intenso da atividade parlamentar. Mesmo que tal atividade
no seja objeto de ateno permanente por parte dos eleitores, as suas decises
certamente sero problematizadas nas prximas eleies, quando ter lugar um
confronto direto entre candidatos de diferentes partidos. Com isso, h a tendncia de
que a atuao do parlamentar seja mais afinada com o pensamento de seus
representados. O parlamentar certamente poder votar em desacordo com a vontade
dos eleitores de seu distrito, mas dever estar preparado para justificar os seus votos
no prximo pleito.
Observe-se que, embora, em tese, o sistema distrital seja mais
propcio a uma campanha eleitoral centrada nas questes locais, no caso brasileiro sua
adoo pode justamente levar incorporao tambm de temas nacionais. O sistema
proporcional s mais apto ao debate sobre os grandes temas nacionais se tal sistema
adota a lista fechada. Adota-se a lista aberta, como ocorre no Brasil, isso no ocorre.
Na verdade, a experincia brasileira tem demonstrado que o modelo mais tendente
predominncia do discurso local o proporcional de lista aberta. A adoo de um
65

sistema parcialmente majoritrio tende a fazer com os candidatos, engajados como

esto na disputa com candidatos de outros partidos, explorem as diferenas
partidrias, enfatizando aspectos programticos que possam lhes representar
vantagens comparativas, e criticando afiliaes programticas dos candidatos de
outros partidos.
Pode-se conceber, por exemplo, um contexto em que
determinado candidato tenha o discurso local, que lhe seria favorvel, anulado pela
posio assumida por seu partido acerca de uma questo nacional. O certo que um
Deputado Federal que tenha obtido benefcios para o local ter sua reeleio
dificultada pelo fato de seu partido propor, por exemplo, a reduo significativa da
previdncia pblica em um contexto em que a maioria da populao seja a favor
desse modelo de previdncia. No sistema proporcional de hoje, esse tipo de tema
acaba no se inserindo de modo significativo no debate que tem lugar na eleio de
Deputados, a despeito de ser deles a competncia para deliberar sobre a matria.
certo que a adoo concomitante do sistema proporcional de
lista fechada, como ora se prope, tende a aumentar a distncia entre os parlamentares
e os representados, com o que se reduziria a representatividade dos parlamentares.
Esse talvez seja um dos problemas mais graves enfrentado pelos pases que adotam,
em sua forma pura, o sistema proporcional de lista fechada. Isso, contudo,
significativamente minorado no sistema distrital misto, por duas razes. Em primeiro
lugar, pelo fato de metade do Parlamento ser eleita pelo sistema distrital, que o que
atribui maior representatividade ao parlamentar. Tal circunstncia repercute sobre o
Parlamento como um todo. A segunda razo liga-se ao fato de a parcela destinada ao
sistema proporcional com lista fechada servir para a eleio justamente das lideranas
partidrias, que tm mais visibilidade e, conseqentemente, maior representatividade
poltica.

66

IV.2.2. Facilitao da formao de maiorias polticas sem eliminao

da representao das minorias
O sistema distrital misto tende ainda a facilitar a formao de
maiorias. Como se sabe, esse um dos grandes problemas do sistema poltico
brasileiro. Aqui, este problema se agrava ainda mais por conta do carter
excessivamente analtico da Constituio. A maioria muitas vezes necessria
governabilidade no a maioria simples, a maioria de 3/5 (trs quintos), exigida
para a reforma da Constituio. Pois bem, o sistema distrital misto tende a facilitar a
formao de maiorias tanto no tocante parcela eleita pelo voto distrital quanto no
que se refere parcela eleita pelo voto proporcional.
No que toca parcela de parlamentares eleita pelo voto distrital,
a facilitao da formao de maiorias decorre do fato de os votos dados em
candidatos no vencedores no contriburem para a composio do Parlamento. H
uma tendncia de que sejam eleitos os Deputados que representem as correntes de
pensamento que predominam na sociedade. O tema j foi examinado acima, e no h
razo para retom-lo nesse momento. Basta apenas lembrar que o confronto direto
entre candidatos, cada um dos quais representando uma agremiao partidria, tende
a pr na pauta do debate eleitoral, assim como ocorre nas eleies majoritrias hoje
existentes no Brasil, questes mais programticas. Tal circunstncia aumenta as
chances de eleio dos candidatos que sejam correligionrios do candidato chefia
do Executivo.
No que toca parcela do Parlamento eleita pelo voto
proporcional com lista fechada, essa tendncia de facilitao da formao de maiorias
governamentais tambm se verifica. No voto proporcional com lista aberta, muito
comum que o eleitor vote, por exemplo, em um candidato a Presidente da Repblica,
considerando suas propostas para o pas, e vote em um candidato a Deputado de um
partido a ele antagnico, considerando sua capacidade de obter benefcios particulares
67

para o local. Com a adoo da lista fechada, isso tende a no ocorrer. Se o eleitor
vota, por exemplo, em um candidato Presidncia da Repblica do PT, ele no tem, a
princpio, por que votar na lista de candidatos apresentada pelo PSDB. Pode at fazlo, mas isso, em regra, no ser coerente; e, embora no se possa fundar um modelo
de sistema eleitoral na pressuposio de que os eleitores agem sempre racionalmente,
um mnimo de coerncia pode ser pressuposto. Pode certamente ocorrer que um
candidato Presidncia vena o pleito por conta de seu carisma pessoal, e que o
partido ao qual filiado, por ser um partido desconhecido, no obtenha boa votao.
certo que isso pode ocorrer. Mas, em todo o caso, bem menos provvel que no
modelo atual.
Observe-se, contudo, que o sistema distrital misto, ao contrrio
do distrital puro, no refratrio representao das minorias. As minorias podero
obter representao parlamentar especialmente atravs da dimenso proporcional do
modelo, como acima ressaltado. verdade que isso se torna um pouco mais difcil
que no sistema proporcional puro, j que as cadeiras a serem preenchidas pela via
proporcional correspondem metade das que seriam preenchidas se adotado o
sistema puro. Contudo, tal possibilidade continua sendo ampla. importante, nesse
passo, chamar a ateno para o papel das minorias em um regime democrtico.
So as maiorias que devem governar. O papel das minorias, na
dinmica parlamentar, mais suscitar o debate sobre os temas que representam e
questionar as aes de governo. Para isso, no importa tanto o montante da
representao parlamentar, desde que no seja insignificante e haja liberdade de
expresso e visibilidade poltica. Poucos parlamentares representativos podem
certamente denunciar as prticas condenveis dos governos majoritrios. O sistema
eleitoral deve possibilitar que as minorias estejam representadas, mas sem impedir
que a maioria governe. O sistema distrital misto fornece, portanto, um modelo
equilibrado entre governo majoritrio e representao das minorias. Muito embora a
parte majoritria possa ser representada por apenas partidos grandes, isso
68

compensado com a possibilidade de ascenso de pequenos partidos pelo sistema

proporcional104.
IV.2.3. Reduo do custo das campanhas e da influncia do
poder econmico
Veja-se, em primeiro lugar, de que modo a dimenso distrital do
sistema pode gerar esse resultado. No sistema proporcional com lista aberta, a
circunscrio eleitoral possui uma extenso territorial maior e engloba um maior
nmero de eleitores, j que as eleies se destinaro escolha de vrios
representantes, e no de um nico representante. No sistema distrital a campanha
dever abarcar uma rea menor e se dirige a um nmero bem inferior de pessoas. Tal
fato tem efeitos no custo das campanhas, reduzindo-o. Essa circunstncia se torna
especialmente verdadeira quando o sistema distrital comparado ao sistema
proporcional de lista aberta, que o praticado no Brasil. Nesse ltimo sistema, o
candidato pode receber votos nas diversas localidades que se inserem no permetro da
circunscrio. No Rio de Janeiro, por exemplo, o candidato a Deputado Federal pode
receber votos tanto em Campos, no norte fluminense, quanto em Volta Redonda, que
fica no sul. O candidato tem, portanto, uma grande extenso territorial a cobrir, e se
v tentado a gastar os valores necessrios para tanto. Se o mesmo candidato
restringisse sua campanha apenas, por exemplo, a Maca e adjacncias, seus gastos,
embora pudessem continuar altos, em tese seriam menores.

104

Sem embargo das mincias que regem o sistema eleitoral alemo, Antnio Octvio Cintra, O
sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 9,
afirma que, o eleitor pratica o voto til ou estratgico no voto distrital. Quando seu candidato no
tem possibilidade de ganhar, procura evitar a vitria do candidato que no deseja, dando seu voto a
um que no esteja to distante do seu preferido. Como dispe de um segundo voto, que no ser
desperdiado, pois a se contam todos os votos e se conferem as cadeiras no na base de tudo ou
nada, como no voto majoritrio em distrito, mas sim em nmeros que correspondam s propores
do partido no total de votos de lista, o eleitor pode votar no seu partido, mesmo que ele no seja um
dos dois hegemnicos. sobretudo com os segundos votos que sobrevivem os Verdes, os Liberais
e os ex-Comunistas.

69

Mas mesmo que isso no ocorresse, e o candidato concentrasse

os mesmos valores, antes dispersos, em uma nica localidade, ainda assim o sistema
ostentaria a vantagem de facilitar a fiscalizao. Se os gastos se concentram em uma
nica localidade, as campanhas mais opulentas so mais perceptveis. Isso certamente
propiciaria a comparao dos valores declarados pelo candidato na sua prestao de
contas junto justia eleitoral com o volume que, de fato, possui a sua campanha.
Isso se permanecer o sistema atual de financiamento privado das campanhas. Se o
sistema vier a ser substitudo pelo financiamento pblico, o argumento ganha ainda
mais fora, j que ntidas diferenas entre as campanhas, que contam com recursos
pblicos equivalentes, seriam um forte indcio da prtica de contabilidade paralela ou
de desvio de dinheiro pblico.
Tais vantagens se tornam ainda mais expressivas pela
possibilidade de concentrao da atividade fiscalizatria. De fato, em vez de ter de
dar conta, em cada circunscrio, de um grande nmero de candidatos, ela poderia
focar sua ateno em um nico candidato por partido. O juiz eleitoral responsvel por
cada distrito teria condies melhores de acompanhar a trajetria de cada candidatura,
identificando suas prticas correntes. Alm disso, como os candidatos de cada partido
esto em competio direta, h maior estmulo fiscalizao recproca. Com o voto
distrital-majoritrio, certamente ganha nova dimenso a iniciativa de cada candidato
em fiscalizar os seus adversrios e reclamar junto justia eleitoral diante dos abusos
cometidos, tendo em vista que o que est em jogo, nesses casos, no uma equao
complexa, que envolve votos de legenda, quocientes eleitorais, sistema de
distribuio de sobras, mas apenas a disputa frontal de todos por uma nica cadeira.
Observe-se que vantagens semelhantes decorrem da adoo do
sistema proporcional de lista fechada. Ao invs de vrios candidatos fazendo
campanhas individuais, a campanha ser voltada para o partido. Por isso, tende a ser
uma campanha mais barata. Com efeito, em lugar de os diversos candidatos do
partido sobreporem seus esforos, e at mesmo competirem entre si, haver
70

concentrao de esforos. Alm disso, o modelo tambm tende a facilitar a

fiscalizao, j que a gesto de recursos centralizada no partido. Em vez de
inmeras contas de campanha (uma para cada candidato), o partido ter uma conta
nica. A simplificao do processo eleitoral, propiciada pela lista fechada, tende a
levar reduo da corrupo e da influncia do poder econmico sobre a poltica,
embora no seja, evidentemente, capaz de extingui-la105.

105

Bibliografia: Alexandre de Moraes, Sistemas eleitorais e regime de governo presidencial. In:

Fernando Luiz Ximenes Rocha e Filomeno Moraes (coords.), Direito constitucional contemporneo,
2005; Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, e O sistema
eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000; Argelina Cheibub
Figueiredo e Fernando Limongi, Incentivos eleitorais, partidos e poltica oramentria, Dados, v. 45,
n. 2, 2002; Carmem Lcia Antunes Rocha, O processo eleitoral como instrumento para a
democracia, Resenha Eleitoral Nova Srie, v. 5, n. 1, 1998; Clara Arajo, Partidos polticos e gnero:
Mediaes nas rotas de ingresso das mulheres na representao poltica, Revista de Sociologia e
Poltica, n. 24, 2005; David Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas eleitorais
centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997; Fbio Konder
Comparato, A necessidade de reformulao do sistema eleitoral brasileiro. In: Carmem Lcia
Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996; Fabiano Santos,
Instituies eleitorais e desempenho do presidencialismo no Brasil, Dados, v. 42, n. 1, 1999; IBOPE
Opinio, Estudo mostra que 90% dos brasileiros no confiam em polticos, 2005. In:
www.ibope.com.br, visitado em 12 mai. 2006; Jairo Nicolau, Como controlar o representante?
Consideraes sobre as eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil, Dados, v. 45, n. 2, 2002;
Multipartidarismo e democracia, 1996 e Sistemas eleitorais, 2004; Jos Afonso da Silva, Curso de
direito constitucional positivo, 2000; Ktia de Carvalho, Clusula de barreira e funcionamento
parlamentar, 2003; Lcio Reiner, Fidelidade partidria, 2001; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas
eleitorais, 1999; Dados eleitorais do Brasil (1982-2004). In: stio www.jaironicolau.iuperj.br, visitado
em 06 abr. 2006; Manoel Gonalves Ferreira Filho, Reforma constitucional: O sistema eleitoral e
partidrio. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito
Eleitoral, 1996; Marco Maciel, Reforma poltico-partidria. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos
Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996; Maria do Socorro Braga, Sistema eleitoral e
sistemas partidrios em perspectiva comparada: Especificidades e similaridades, trabalho
apresentado no 4 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2004; Maurice
Duverger, Os partidos polticos, 1980; Olavo Brasil de Lima Junior, Reformas de sistemas eleitorais:
Mudanas, contextos e conseqncias, Dados, v. 42, n. 1, 1999; Oscar Dias Corra, O sistema
eleitoral que convm ao Brasil. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso
(coords.), Direito Eleitoral, 1996; Ricardo Cunha Chimenti, Curso de direito constitucional, 2004, p.
215; Srgio Srvulo da Cunha, O que voto distrital, 1991; Vandr Augusto Brigo, Sistema eleitoral
brasileiro a tcnica de representao proporcional vigente e as propostas de alterao: Breves
apontamentos, Revista de Informao Legislativa, n. 39, 2002.

71

Parte III
SISTEMA PARTIDRIO:
FIDELIDADE PARTIDRIA E LIMITAES PULVERIZAO DOS PARTIDOS POLTICOS

I. Introduo
II. Identificao de problemas do sistema partidrio brasileiro
1. Infidelidade partidria
1.1. No observncia das diretrizes partidrias
1.2. Mudanas de partido
2. A fragmentao excessiva dos partidos
3. Distores na proporcionalidade da representao partidria
III. Propostas de soluo para alguns problemas do sistema partidrio brasileiro
1. Fidelidade partidria
1.1. No cmputo do voto dado em violao grave s diretrizes do
partido
1.2. Perda do mandato ou, alternativamente, aumento do prazo de
filiao para o candidato que se desligar do partido durante o
mandato
1.3. Sistema distrital misto com voto proporcional em lista fechada
1.4. Adoo do resultado das eleies para fins de diviso do tempo de
propaganda eleitoral gratuita
2. Reduo da pulverizao partidria
2.1. Sistema distrital misto
2.2. Clusula de barreira
2.3. Verticalizao

72

I. INTRODUO
O atual sistema partidrio brasileiro tem sido objeto de crticas
contundentes relativas sua autenticidade, representatividade e funcionalidade. As
mais recorrentes dizem respeito fragilidade programtica, ao troca-troca de partidos,
s coligaes oportunistas, fragmentao do quadro partidrio, existncia de
legendas de aluguel e influncia do poder econmico, em meio a outras106. Boa
parte dessas crticas procedente. O sistema partidrio brasileiro tem, de fato,
mostrado extrema fragilidade e baixa credibilidade107.
Partidos polticos so instrumentos de organizao de grupos
sociais para fins de participao na disputa poltica. Devem fundar-se em uma
disciplina interna, em uma doutrina e em um programa poltico, a serem observados e
implementados na hiptese de chegada ao poder108. No presente captulo pretende-se
apresentar um levantamento de alguns dos principais problemas ligados ao sistema
106

Sobre a crise do sistema partidrio brasileiro, Simone Diniz, As migraes partidrias e o

calendrio eleitoral, Revista de Sociologia e Poltica, n. 15, 2000, p. 34, afirma: O sistema partidrio
brasileiro apontado por parte da literatura como um sistema frgil e no institucionalizado,
principalmente em razo do surgimento e desaparecimento de alguns partidos. A organizao
partidria fraca, o personalismo e o populismo prevalecem, as elites polticas manifestam pouca
lealdade aos partidos, a volatilidade eleitoral alta, o enraizamento dos partidos na sociedade
frgil e as personalidades individuais predominam sobre os partidos e as campanhas. No mesmo
sentido, Janice Helena Ferreri, Democracia e partidos polticos. In: Maria Garcia (coord.),
Democracia, hoje. Um modelo poltico para o Brasil, 1997, p. 84: As deficincias de nosso sistema
representativo esto cada vez mais evidentes. Os partidos que a esto no se encontram aptos a
debater com a sociedade as questes fundamentais para a estabilidade da democracia. Mais de
cem anos de Repblica e vinte de autoritarismo levam constatao de que os partidos, ainda, no
se moldaram nova realidade. Seus programas so tericos e no tm aplicao na realidade da
luta poltica. Na verdade, o sistema partidrio brasileiro, como via exclusiva de exerccio do poder
poltico, no tem condies de assegurar representatividade significativa e tampouco confivel em
termos de corpo social. Com a multiplicidade dos partidos e sua evidente inautenticidade, cada vez
menor o nmero de eleitores que se vincula a uma agremiao partidria.
107

Pode-se atribuir a deficincias do sistema o resultado de pesquisa realizada pelo IBOPE entre 18
e 22 de agosto de 2005, na qual se concluiu que 88% dos entrevistados no confiam nos partidos
polticos. V. IBOPE Opinio, Estudo mostra que 90% dos brasileiros no confiam em polticos, 2005.
In: stio www.ibope.com.br, visitado em 12 mai. 2006.
108

Sobre o conceito de partido poltico, v., em meio a muitos outros: Maurice Duverger, Partidos
polticos, 1980; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p. 397 e s;
Janice Helena Ferreri, Democracia e partidos polticos. In: Maria Garcia (coord.), Democracia, hoje.
Um modelo poltico para o Brasil, 1997, p. 89-90; Jairo Nicolau, Multipartidarismo e democracia,
1996, p. 9-10.

73

partidrio brasileiro e sugerir algumas modificaes de lege ferenda. Tambm aqui

cabe a ressalva de que propostas legislativas constituem apenas um termo de uma
equao complexa, que deve incluir, tambm, vontade poltica em dar-lhes
efetividade e amadurecimento institucional, aptos a criar uma cultura republicana,
democrtica e tica.
II. IDENTIFICAO DE PROBLEMAS DO SISTEMA PARTIDRIO BRASILEIRO
II.1. Infidelidade partidria
O primeiro problema a ser examinado a infidelidade partidria,
que se manifesta em dois fenmenos: nas votaes em Plenrio, quando o
parlamentar no segue as diretrizes traadas pelo partido; e no caso de parlamentar
eleito por determinada legenda que, durante o mandato, migra (uma, duas, inmeras
vezes109) para outro partido. Nenhuma das duas prticas presentemente vedada pela
legislao brasileira. A Constituio Federal remete a matria para o estatuto dos
partidos (art. 17110) e no contempla a hiptese de perda de mandato (art. 55111) ou de
cassao de direitos polticos (art. 15112) para os casos de infidelidade partidria. A

109

Segundo informaes de Lcio Reiner, Fidelidade partidria, 2001, p. 8-9, de 1991 a 1993, 170
deputados mudaram de partido, totalizando 236 trocas partidrias, sendo que alguns mudaram de
legenda 7 vezes.
110

Art. 17, 1. assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura interna,
organizao e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime de suas coligaes
eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas em mbito nacional, estadual,
distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade
partidria.

111

Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador: I - que infringir qualquer das proibies
estabelecidas no artigo anterior; II - cujo procedimento for declarado incompatvel com o decoro
parlamentar; III - que deixar de comparecer, em cada sesso legislativa, tera parte das sesses
ordinrias da Casa a que pertencer, salvo licena ou misso por esta autorizada; IV - que perder ou
tiver suspensos os direitos polticos; V - quando o decretar a Justia Eleitoral, nos casos previstos
nesta Constituio; VI - que sofrer condenao criminal em sentena transitada em julgado.
112

Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos
casos de: I - cancelamento da naturalizao por sentena transitada em julgado; II - incapacidade
civil absoluta; III - condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos; IV recusa de cumprir obrigao a todos imposta ou prestao alternativa, nos termos do art. 5, VIII; V improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4. O tema j foi levado ao Supremo Tribunal

74

Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei n 9.096, de 19.09.95) cuida

superficialmente do tema, deixando sua disciplina para os prprios partidos. Em um
sistema eleitoral centrado nos candidatos113, os partidos polticos no tm tido fora
suficiente para imporem uma disciplina de coerncia e coeso interna114. Veja-se, a
seguir, o comentrio acerca das duas modalidades de infidelidade partidria acima
referidas.
II.1.1. No observncia das diretrizes partidrias
Embora existam estudos relativizando esta primeira expresso de
infidelidade partidria115 e afirmando no serem os casos de sua ocorrncia to
numerosos, no essa a percepo do pblico em geral. Existe um conjunto de
circunstncias que contribuem para que os parlamentares, de uma maneira geral, se
sintam independentes em relao s orientaes do partido. A primeira delas decorre

Federal. V., neste sentido, voto do Ministro Gilmar Mendes no MS 23.405/GO, DJ 22 mar. 2004, cuja
a ementa a seguinte: 1. Mandado de Segurana. 2. Eleitoral. Possibilidade de perda de mandato
parlamentar. 3. Princpio da fidelidade. Inaplicabilidade. Hiptese no colocada entre as causas de
perda de mandato a que alude o art. 55 da Constituio. 4. Controvrsia que se refere Legislatura
encerrada. Perda de objeto. 5. Mandado de Segurana julgado prejudicado.
113

Sobre o tema, v. David Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas eleitorais

centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997.

114

Neste sentido, Lcio Reiner, Fidelidade partidria, 2001, p. 9 afirma: Na atualidade, a legislao
eleitoral estimula a autonomia dos representantes eleitos em relao aos partidos. Os parlamentares
podem agir independentemente de programas com quase nenhuma chance de sofrer sanes.
Consideram que no devem seus mandatos ao partido, mas sim sua iniciativa. Os partidos, muitas
vezes, toleram violaes, flagrantes dos programas partidrios e dos compromissos organizacionais
quando um poltico consegue uma grande soma de votos.
115

Tal a opinio de Simone Diniz, As migraes partidrias e o calendrio eleitoral, Revista de

Sociologia e Poltica, n. 15, 2000, p. 33, com base nos trabalhos de Figueiredo e Limongi: a
disciplina partidria existente suficiente para tornar o plenrio previsvel. O Congresso brasileiro,
no perodo ps-88, no parece ser o reino do parlamentar individual. As indicaes de votao das
lideranas tendem a ser apoiadas pelas respectivas bancadas. Alm do mais, o mapeamento das
indicaes dos votos das lideranas permitiu demonstrar que os partidos brasileiro distribuem-se de
maneira corrente num continuum ideolgico. Podemos falar em partidos de direita, de centro e de
esquerda, seja para as grandes bancadas partidrias, seja para os pequenos partidos. V. tb.
Juliano Coberlini, Disciplina e coeso dos partidos polticos no Brasil. In: Jos Antnio Giusti
Tavares (coord.), O sistema partidrio na consolidao da democracia brasileira, 2003, p. 260;
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, Partidos polticos na Cmara dos Deputados: 1989-1994,
Dados, v. 38, n. 3, 1995, p. 497 e ss. Em sentido contrrio, v. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas
eleitorais, 1999, p. 162 e ss.

75

do fato de que o processo eleitoral no Brasil centrado no candidato e no no partido.

Isso aumenta, naturalmente, o poder individual do parlamentar. Esse poder se acentua
ainda mais nos casos em que o candidato seja capaz de trazer votos para a legenda,
em nmero superior ao quociente eleitoral necessrio para eleg-lo, contribuindo,
dessa forma, para a eleio de outros candidatos da lista do partido. Nesse cenrio,
dificilmente o partido ter motivao para exclu-lo de seus quadros, mesmo que ele
no siga as linhas partidrias.
Um segundo fator que potencializa a proliferao de casos de
infidelidade a relao entre o Poder Executivo e o Legislativo, que, no Brasil,
incentiva a realizao de negociaes individuais. Isso se verifica, por exemplo, no
momento da elaborao e execuo do oramento. Como se sabe, embora o
Executivo dependa do Parlamento para aprovao da proposta de oramento, a lei de
meios apenas autoriza o Executivo a fazer gastos setoriais at determinado limite,
mas no o obriga. Com isso, ele detm alto grau de discricionariedade na execuo
das contas pblicas116. A surgem as negociaes pessoais para distribuio de verbas,
sobretudo as relativas s emendas individuais dos parlamentares117, o que feito de
acordo com a fora poltica destes e em troca de apoio nas votaes de interesse do
Governo. O grupo que comanda o Executivo se beneficia dessa modalidade de
negociao porque consegue computar votos a favor de seus projetos e propostas sem
ter, necessariamente, que fazer concesses programticas118.

116

V. Carlos Pereira e Bernardo Muller, Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena
legislativa: A conexo eleitoral no Brasil, Revista de Cincias Sociais, v. 46, n. 4, 2003, p. 742.
117

A insero de emendas individuais dos parlamentares na proposta de lei oramentria

atualmente disciplinada pela Resoluo n 1/2001, do Congresso Nacional, que estabelece um
nmero de emendas disponvel para cada parlamentar e prev a fixao de um limite financeiro, a
ser determinado em cada exerccio no Parecer Preliminar apresentado pelo Relator da Comisso
Mista de oramento e aprovado pelos seus membros. Dentro desse limite, Deputados e Senadores
podem alocar dinheiro pblico segundo critrios marcadamente pessoais, sem uma deliberao
substancial por parte da Casa Legislativa, muitas vezes para beneficiar redutos eleitorais.
Posteriormente, a efetiva liberao desses recursos depender de deciso discricionria do Poder
Executivo, ensejando a possibilidade de uma negociao direta com o autor da emenda.

118

Votar favoravelmente indicao do lder partidrio tambm poder trazer benefcios ao

parlamentar, como a de conseguir posies de destaque dentro de uma comisso ou, at mesmo, a
de Ministro de Estado. V. Carlos Pereira e Bernardo Muller, Partidos fracos na arena eleitoral e

76

Um ltimo fator exerce papel importante na ocorrncia de casos

de infidelidade partidria. que alguns partidos se tornaram federaes de lideranas
regionais de diferentes matizes poltico-ideolgicas. A primeira conseqncia da
resultante o partido no apresentar sociedade e sua militncia uma pauta
programtica definida. Na verdade, existem muitos partidos dentro de uma mesma
agremiao. Diante disso, o Governo, em busca da formao de alianas que lhe
assegurem maioria parlamentar e, portanto, a possibilidade de executar seu prprio
programa v-se obrigado a negociar com diferentes caciques estaduais, em torno de
interesses polticos especficos, e no mediante procedimentos institucionais e
programticos com a direo partidria. Em tal conjuntura, o partido se abre a casos
recorrentes de infidelidade partidria, e no consegue atuar com unidade119.
II.1.2. Mudanas de partido
A segunda modalidade de infidelidade partidria bastante mais
grave no Brasil: a migrao de parlamentares de um partido para outro120. De 1983 a
1999, ocorreram 812 migraes, envolvendo um total de 686 parlamentares, o que

partidos fortes na arena legislativa: A conexo eleitoral no Brasil, Revista de Cincias Sociais, v. 46,
n. 4, 2003, p. 744.
119

Exemplo real dessa situao o PMDB. H mais de um precedente, nos ltimos anos, em que o
partido tinha parlamentares que apoiavam o Governo e outros que lhe faziam oposio. Destes,
parte desejava que o partido se unisse a um partido de oposio e outra parte pretendia uma
candidatura prpria Presidncia da Repblica. Desnecessrio enfatizar que situaes como esta
geram problemas srios quanto estabilidade das coligaes e quanto predominncia do
interesse pblico na negociao poltica.

120

Sobre o fenmeno da migrao partidria, Jairo Nicolau, Multipartidarismo e democracia, 1996, p.

65 pondera: No nos iludamos. Parlamentares trocam de partido na vigncia do mandato tambm
em outras democracias, portanto essa no uma singularidade brasileira. Em diferentes pases
ocorre o mesmo fenmeno, sobretudo em duas situaes: a) criao de novos partidos mediante
processo de fuso e dissidncia; e b) desfiliaes individuais rumo independncia partidria, ou
seja, os parlamentares abandonam seus partidos e no se filiam a novas legendas at o fim do
mandato. A troca de partidos ocorre tanto nas democracias tradicionais como nas recm-criadas.
Contudo o autor admite: O que existe de singular na experincia brasileira do perodo 1985-94 a
intensidade e permanncia da mudana. V. tb Carlos Ranulfo Felix de Melo, Partidos e migrao
partidria na Cmara dos Deputados, Dados, v. 43, n. 2, 2000, p. 3: A migrao partidria, na
escala em que ocorre no pas, no encontra paralelo em nenhuma outra democracia.

77

significa que muitos deles trocaram de partidos mais de uma vez121. Inicialmente, o
fenmeno podia ser entendido como uma reacomodao do quadro partidrio psregime militar. Contudo, iniciadas e concludas j diversas legislaturas, os altos
ndices de migrao permanecem, e so hoje motivados, sobretudo, pela competio
poltico-eleitoral122. Vejam-se, a seguir, alguns fatores que estimulam essas
migraes.
O Brasil adota o sistema de representao proporcional com
listas abertas. Cuida-se de sistema eleitoral, como j muitas vezes assinalado, que se
centra no candidato. Nesse tipo de sistema, o sucesso do postulante vaga depende
muito mais da sua atuao particular que da representatividade do partido. Contudo, a
posio do candidato no universo partidrio tambm importante, j que o voto de
legenda e os votos em outros candidatos do mesmo partido so computados para fins
de clculo do quociente eleitoral, e podem lhes ser transferidos123. Por isso, o
parlamentar, no intuito de se eleger, tende a barganhar com os partidos sua migrao,
examinando se a configurao da lista partidria d sinais de que ele poder alcanar
o nmero de votos suficiente para obter uma das cadeiras que sero atribudas ao
partido. Verifica-se que, no final do prazo de filiao para fins de candidatura, h um

121

Carlos Ranulfo Felix de Melo, Partidos e migrao partidria na Cmara dos Deputados, Dados,
v. 43, n. 2, 2000, p. 3. Os dados demonstram que 30% dos parlamentares trocaram, pelo menos,
uma vez de partido. V. Simone Diniz, As migraes partidrias e o calendrio eleitoral, Revista de
Sociologia e Poltica, n. 15, 2000, p. 36.

122

Carlos Ranulfo Felix de Melo, Partidos e migrao partidria na Cmara dos Deputados, Dados,
v. 43, n. 2, 2000, p. 4. Contudo, no unnime essa opinio, pois h quem entenda que Deputados
que mudam de partido apresentam um desempenho eleitoral inferior. Simone Diniz, As migraes
partidrias e o calendrio eleitoral, Revista de Sociologia e Poltica, n. 15, 2000, p. 36.

123

As conseqncias desse sistema so tratadas por David Samuels, Determinantes do voto

partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n.
3, 1997, p. 6: Fazer campanha individual exige que os candidatos ofeream benefcios privados aos
eleitores, na forma, por exemplo, de projetos pblicos financiados pelo governo, de servios
prestados aos eleitores (constituency service) ou de presentes diretamente doados ao eleitor. Os
candidatos que podem levantar contribuies de campanha a partir de uma rede de apoio (em troca
de favores polticos, isenes especiais etc.), e que muitas vezes so ligados ao governo (o que lhes
garante acesso a benefcios e favores polticos), esto bem situados na disputa pelo voto pessoal
(por exemplo, o PLD e a maioria dos partidos brasileiros). Esses candidatos, provavelmente,
procuraro constituir ou ingressar em partidos mais liberais em relao s campanhas personalistas
e que enfatizem menos a legenda.

78

aumento significativo das migraes partidrias, o que comprova ser a maximizao

de potencial eleitoral o objetivo principal das migraes124.
Outro fator relevante de incentivo s migraes, tambm
relacionado ao sistema eleitoral, a distribuio do tempo de propaganda gratuita. O
antigo 3 do art. 47 da Lei n 9.504/97, antes das alteraes da Lei n 11.300/2006,
determinava que, para fins de diviso do tempo da propaganda eleitoral gratuita, seria
considerada a representao partidria na Cmara dos Deputados na data de incio da
legislatura em curso. Por isso, vrios parlamentares trocavam de partido depois das
eleies, mas antes da posse, sendo computados, para efeito de clculo da parcela de
horrio eleitoral gratuito, nos quadros dos partidos em que ingressaram, no nos
daqueles pelos quais foram eleitos. Este fator, ao lado do prazo de acolhimento de
novas filiaes125, era responsvel por 30% das trocas partidrias126. Como se
constata singelamente, aspectos ideolgicos e programticos exercem um papel muito
pequeno nessas migraes.

124

Simone Diniz, As migraes partidrias e o calendrio eleitoral, Revista de Sociologia e Poltica,

n. 15, 2000, p. 34, apresenta alguns fatores apontados pela doutrina que explicariam a intensa troca
de legendas: facilidade para a formao de partidos dentro do Congresso, a inexistncia de
fidelidade partidria obrigatria, possibilidade de alianas e coligaes eleitorais, inexistncia de
barreiras ao acesso primeira cadeira em eleies proporcionais e a eleio proporcional de lista
aberta. Em verdade, esses motivos decorrem do sistema eleitoral centrado no candidato, ou seja,
os parlamentares no migram porque apenas a legislao no os impede, mas migram visando a
maximizao de suas possibilidades de vitria no pleito eleitoral. Eles sempre buscaram meios para
alcanar tal objetivo, e a legislao poder to-somente regular melhor esse caminho. Nesse
sentido, a autora afirma: No nosso entender, a legislao no causa as trocas, mas cria
determinados tipos de exigncias ou gera incentivos que levam aqueles parlamentares interessados
em maximizar suas chances de sucesso a trocaram de partido, sempre que avaliarem que a nova
agremiao tem mais a lhes oferecer que a anterior.

125

O art. 48, da Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.096/95) dispe: Para concorrer a cargo eletivo, o
eleitor dever estar filiado ao respectivo partido pelo menos um ano antes da data fixada para as
eleies, majoritrias ou proporcionais.
126

V. Simone Diniz, As migraes partidrias e o calendrio eleitoral, Revista de Sociologia e

Poltica, n. 15, 2000, p. 34.

79

II.2. A fragmentao excessiva dos partidos

Um segundo grande problema a ser considerado quanto ao
sistema partidrio brasileiro a multiplicao excessiva de partidos polticos. Entre
1982 e 1994, estiveram em funcionamento no Brasil 83 partidos. Atualmente, a
Cmara dos Deputados conta com a representao de 17 partidos, dentre os quais 4
formam uma maioria de 52%, e 8 partidos possuem 5% de representao na Casa127.
Essa pulverizao causa diversas conseqncias desvantajosas.
A primeira delas que um nmero muito elevado de partidos
agrega excessiva complexidade s campanhas eleitorais, dificultando, por exemplo, a
diviso do horrio eleitoral gratuito no rdio e na televiso. Como a quantidade de
candidatos muito grande, as propagandas eleitorais na televiso tornam-se muito
confusas, com candidatos que falam em segundos sobre suas propostas polticas ou
que nem chegam a falar. As inmeras manifestaes folclricas desse fenmeno
levam deslegitimao do prprio processo eleitoral, nem sempre visto com a
seriedade devida pelo eleitor. Da decorre tambm a despolitizao da propaganda
eleitoral. Esta, ao invs de servir difuso de projetos e idias, acaba servindo apenas
conquista de simpatias pela imagem e pelos bordes. O eleitor, ento, faz sua
escolha por critrios que em nada se relacionam aos programas de governo128. Em
alguns casos, os eleitores chegam mesmo a utilizar o voto nessas candidaturas
exticas como forma de manifestar sua rejeio ao prprio sistema, como se
estivessem votando nulo.
Uma segunda conseqncia da fragmentao partidria que ela
leva ao enfraquecimento dos partidos polticos e, no limite, ao seu descrdito129. O

127

Stio www.camara.gov.br, visitado em 12 mai. 2006.

128

Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 21-3.

129

No mesmo sentido, Janice Helena Ferreri, Democracia e partidos polticos. In: Maria Garcia
(coord.), Democracia, hoje. Um modelo poltico para o Brasil, 1997, p.109: Tudo isso nos leva a crer

80

sistema partidrio permite a criao e a participao, no processo eleitoral, de

partidos ditos de aluguel, sem qualquer compromisso doutrinrio ou ideolgico. O
partido de aluguel aquele que no possui compromisso programtico srio, nem
verdadeiro projeto de poder nacional. Trata-se de partido artificial, que serve apenas
como cartrio para registrar candidaturas personalistas. Antes se mencionou a
recorrncia do fenmeno da troca de partido antes da posse. Os partidos de aluguel
freqentemente se prestam a esse papel. O candidato pretende atuar no Parlamento
vinculado a determinada agremiao partidria. Mas calcula que no ter chances de
se eleger por ela. Pode, ento, filiar-se a uma legenda de aluguel, se eleger, e, em
seguida, filiar-se ao partido com o qual realmente tem afinidade. comum, inclusive,
que lideranas regionais controlem um pequeno partido diferente daquele a que so
filiados, com o intuito de utiliz-lo para abrigar candidaturas de seus comandados.
Esse fenmeno do partido de aluguel dificulta uma relao mais programtica entre
os partidos, e torna o sistema partidrio incompreensvel para o cidado.
H uma ltima conseqncia a ser aqui abordada: um grande
nmero de partidos dificulta a formao de maiorias parlamentares. O Governo fica
obrigado a negociar com uma multiplicidade heterognea de agremiaes, muitas
delas voltadas para a satisfao de interesses eleitorais ou privados e no para a
construo de acordos inspirados pelo interesse pblico. Intuitivamente, tal fenmeno
prejudica a governabilidade. Em lugar de negociar com um ou dois partidos a
formao de uma coalizo de governo, assentada em princpios polticos e em
estratgias de ao, o Executivo v-se na contingncia de se relacionar com partidos
consistentes e com fragmentos de poder poltico, articulados com o propsito de
ocupar o espao pblico. A gesto da coalizo se torna complexa e onerosa, exigindo
a composio de mltiplos interesses, freqentemente contraditrios. Sem surpresa, a
instabilidade se torna a marca das coalizes de governo no Brasil. Tudo isso
que a proliferao de partidos foi prejudicial para o pas, que ficou privado do valor do partido como
espao pblico de debate de idias e tomada de posies para as questes nacionais. V. tb.
Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 21-3.

81

compromete a qualidade do processo poltico e prolonga excessivamente as

deliberaes parlamentares130.
II.3. Distores na proporcionalidade da representao partidria
Um outro grave problema a ser enfrentado no cenrio partidrio
brasileiro a ausncia de proporcionalidade entre a composio da sociedade e a
representao das bancadas no Parlamento. De fato, o Parlamento no expressa hoje,
proporcionalmente, as diferentes vises de mundo cultivadas no meio social. Tal fato
tem como causa principal a desproporcionalidade da composio das bancadas dos
Estados na Cmara dos Deputados. A limitao mnima e mxima de representantes
por unidade da Federao (magnitude distrital131), instituda pelo art. 45, 1132, da
Constituio, causa por si s uma distoro: os Estados mais populosos so sub-

130

Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 21-3. Sobre
coalizes e estabilidade, Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 144, pondera:
mesmo nos casos de bipartidarismo, quando um partido tem condies de, sozinho, ter a maioria
necessria para governar, no h como se pensar no governo como um bloco monoltico, no
sujeito a instabilidades, pois, nesses casos de bipolarizao partidria, cada partido engloba uma
srie de tendncias internas que poderiam ser consideradas como equivalentes aos mltiplos
partidos formadores de uma coalizo em um ambiente pluripartidrio.

131

Conforme Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 13: [E]m cada distrito eleitoral eleito um
nmero determinado de representantes. O nmero de cadeiras de cada distrito tambm chamado
de magnitude, e identificado pela letra M. O estado de So Paulo tem atualmente 70
representantes na Cmara dos Deputados; ou seja, a magnitude de So Paulo igual a 70.
Complementando o tema Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras,
2005, p. 6, ensina: Na literatura tcnica sobre o assunto, o tamanho da representao a ser eleita
o nmero de deputados chama-se magnitude do distrito [magnitude distrital quer dizer o quantum
que cada distrito consegue obter de cadeiras nas Casas Legislativas]: uninominal, binominal...
plurinominal. Obviamente, no pode haver representao proporcional quando o distrito
uninominal, ou seja, quando elege apenas um representante: dever ser forosamente eleito pelo
sistema majoritrio. Distritos de pequena magnitude binominais, trinominais tampouco
conseguem resultados proporcionais. Haver sempre discrepncia entre proporo de votos que o
partido obtiver e a proporo de cadeiras que a frmula eleitoral lhe conceder. a partir de cinco
representantes eleitos numa circunscrio que se pode obter resultados proporcionais.
Curiosamente, porm, muitos pases que adotam o sistema proporcional elegem representantes em
circunscries com representao abaixo de cinco e este fato torna seus sistemas
desproporcionais.
132

Art. 45, 1. O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado e pelo
Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente populao,
procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas
unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.

82

representados, ao contrrio dos menos populosos, que ficam sobre-representados133.

Como j assinalado, essa disfuno produz uma outra: a distribuio partidria na
Cmara dos Deputados afetada, fazendo com que partidos que tm mais apoio nos
Estados beneficiados pela distoro acima fiquem igualmente sobre-representados no
Parlamento (v. supra)134.
III. PROPOSTAS DE SOLUO PARA ALGUNS DOS PROBLEMAS DO SISTEMA PARTIDRIO
Apresentados, sinteticamente, alguns dos principais problemas
do sistema partidrio brasileiro, passa-se agora anlise de algumas possibilidades de
soluo. As propostas consideradas, embora no sejam capazes de superar todos os
problemas que o sistema exibe, apresentam a potencialidade de mitig-los, alm de
tornar o quadro partidrio mais transparente e compatvel com a prpria idia de
representao poltica.

133

Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 160, traz os nmeros dessa
desproporo: Enquanto o Estado de So Paulo, com 34.119.110 habitantes, tem direito a 70
deputados, o Estado de Roraima, com 247.131, tem direito a 8. Isso significa que So Paulo tem um
deputado para cada 487.416 habitantes, enquanto Roraima tem um para cada 30.891, ou seja, o
peso de Roraima na Cmara dos Deputados 15,77 vezes maior do que o de So Paulo.

134

Essa distoro vem de longe, desde a Emenda Constitucional n 8, que alterou o art. 39, 2, da
Constituio de 1967, para estabelecer como magnitudes mnima e mxima, respectivamente, seis e
cinqenta e cinco Deputados por Estado. Isso serviu como mecanismo de favorecimento do partido
de sustentao poltica do regime militar. Nesse sentido, esclarece Gilberto Bercovici, Dilemas do
Estado federal brasileiro, 2004, p. 74-5: Essa mudana na proporcionalidade deveu-se
simplesmente ao fato de o MDB ser mais forte no Centro-Sul, e a ARENA, no Norte-Nordeste. Ainda
em 1982, dentro das manobras casusticas para conseguir fazer com que o PDS (herdeiro e
substituto da ARENA) obtivesse a maioria no Legislativo, o governo conseguiu modificar novamente
a proporo do nmero de deputados por Estado na Cmara. A Emenda Constitucional n 22, de 5
de julho de 1982, entre outras mudanas, alterou o artigo 39, caput, e seus 2 e 3. A nova
redao do caput aumentava o nmero total de membros da Cmara de 420 para 479 deputados. A
mudana no artigo 39, 2, era a seguinte: Obedecido o limite mximo previsto neste artigo, o
nmero de deputados, por Estado, ser estabelecido pela Justia Eleitoral, para cada legislatura,
proporcionalmente populao, com o reajuste necessrio para que nenhum Estado tenha mais de
sessenta ou menos de oito deputados (...). A super-representao dos Estados do Norte e CentroOeste favoreceu uma poltica de criao indiscriminada de Estados, que se tornou um instrumento
do controle poltico do Legislativo pelo regime militar, prosseguindo pelo regime democrtico
adentro.

83

III.1. Fidelidade partidria

A fidelidade partidria passou a ser regulada no Brasil com a
Emenda Constitucional n 1 Constituio de 1967 (art. 152135), na qual era prevista
a possibilidade de perda do mandato do parlamentar. Da mesma maneira, dispunha a
Lei n 5.682/71 (Lei Orgnica dos Partidos Polticos). O princpio da fidelidade
partidria foi revogado pela Emenda Constitucional n 25/85, tendo sido reinstitudo
pela Constituio de 1988. Nela, todavia, no se prev nem se admite a perda do
mandato por esse fundamento (art. 15). Na legislao infraconstitucional (Lei n
9.096/95), a infidelidade partidria pode ter como sano mxima a expulso do
partido. Como j observado, a fidelidade partidria se divide em dois aspectos: um
primeiro, relativo ao comportamento do parlamentar em Plenrio no que toca
observncia das decises e diretrizes do partido; e um segundo aspecto, concernente
troca de partidos pelo parlamentar durante o mandato. Na legislao atual, no h
mecanismos consistentes para neutralizar nem um, nem outro.
Para estabelecer regras garantidoras da fidelidade partidria
impe-se ponderar, de um lado, a autonomia do detentor do mandato eletivo e, do
outro, o poder de deciso da agremiao, que todos os seus integrantes devem acatar.
Mecanismos que busquem garantir a fidelidade partidria no podem chegar a ponto
de violar a liberdade de convico do parlamentar136. Por outro lado, a inexistncia de

135

Art. 152. A organizao, o funcionamento e a extino dos partidos sero regulados em lei
federal, observados os seguintes princpios: ... V disciplina partidria; ... pargrafo nico. Perder o
mandato do Senado Federal, na Cmara de Deputados, nas Assemblias Legislativas e nas
Cmaras Municipais que, por atitudes ou pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente
estabelecidas pelos rgos de direo partidria ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A
perda do mandato ser decretada pela Justia Eleitoral, mediante representao do partido,
assegurado o direito de ampla defesa.

136

Sobre o tema, Clmerson Merlin Clve, Fidelidade partidria, 1998, p. 30, afirma: Em
determinadas circunstncias, a liberdade de conscincia pode e deve autorizar, a despeito da
eleio de diretriz partidria, a absteno do parlamentar. No possvel, afinal, que no se d ao
representante eleito sequer o direito de esquivar-se, por motivo de foro ntimo, dever de conscincia
ou convico poltica, religiosa ou filosfica, de votar de acordo com a ordem recebida. Por isso, no
podem os estatutos permitir a definio de diretriz partidria vinculante da atuao do parlamentar,
sob pena de caracterizao de ato de infidelidade, capaz de violentar a independncia moral e a

84

limites e sanes atuao poltica dos filiados, vista das deliberaes do partido,
contradiz a prpria razo de sua existncia137.
A seguir so propostos alguns mecanismos para que se garanta a
fidelidade partidria em seu duplo aspecto. De plano, ressalve-se que no provvel
que a questo se resolva to-somente por meio de instrumentos externos de coibio
desse tipo de conduta138. Pases como os Estados Unidos, a Alemanha e a Frana no
possuem normas de represso infidelidade partidria, e comportamentos desse tipo
dificilmente ocorrem139. A explicao para isso pode, em parte, ser encontrada em
elementos relativos ao sistema eleitoral, mas certamente se relaciona tambm
cultura poltica dessas naes. Note-se que as idias a seguir expostas esto
associadas implantao do sistema distrital misto de lista fechada, exposto
anteriormente.

liberdade de atuao do mandatrio eleito (porque forado a votar contra sua conscincia em
matria que no conste, expressamente, do programa partidrio).
137

Tal ponderao tambm feita por Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo,
2000, p.409: A disciplina no h de entender-se como obedincia cega aos ditames dos rgos
partidrios, mas respeito e acatamento do programa e objetivos do partido, s regras de seu
estatuto, cumprimento de seus deveres e probidade no exerccio de mandatos ou funes
partidrias, e, num partido de estrutura interna democrtica, por certo que a disciplina compreende a
aceitao das decises discutidas e tomadas pela maioria de seus filiados-militantes.

138

H quem seja descrente sobre a possibilidade de se alcanar maior fidelidade partidria atravs
da alterao da legislao. Neste sentido, Marco Maciel, Reforma poltico-partidria: O essencial e o
acessrio. In: Carmen Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito
eleitoral, 1996, p. 92: tambm uma inconsistncia preconizarmos que a lei deva resolver a
questo da fidelidade ou infidelidade partidria. Quando falamos em fidelidade ou infidelidade do
sistema poltico, estamos nos referindo, obviamente, fidelidade ou infidelidade na relao
partido-representante. E, portanto, uma questo poltica, saliente-se bem, do mbito partidrio, e
no do mbito legal. No podemos criar uma exceo a mais, pois nenhum pas do mundo resolveu
este problema pela via legal. a prpria mecnica dos sistemas partidrios que a resolve, na forma
mais conveniente para cada um. Ns tivemos este preceito estabelecido pela Emenda
Constitucional 1.178, que incluiu, no art. 152 do texto ento vigente, esse princpio, atravs do 5.
Ele vigorou por dez anos, entre 1978 e 1988, e nem por isso houve um s caso de perda de
mandato por infidelidade. , portanto, uma clusula testada, que se revelou ineficaz.
139

Lcio Reiner, Fidelidade partidria, 2001, p. 11.

85

III.1.1. No cmputo do voto dado em violao grave s diretrizes

do partido
No modelo de sistema eleitoral proposto no presente estudo, a
nfase desloca-se da pessoa do candidato para a instituio do partido. Relembre-se
que o eleitor manifesta dois votos: um para eleger o candidato de seu distrito e outro
no partido de sua preferncia. Nesse novo cenrio, o programa e a proposta poltica
do partido so decisivos para a eleio, sendo certo, ademais, que metade dos eleitos
no so votados individualmente, mas constam da lista partidria fechada. Portanto, o
voto do parlamentar contrrio s deliberaes do partido pelo qual foi eleito frauda a
comisso que lhe foi confiada pelo eleitor. Da justificar-se a invalidao do seu voto.
Corolrio dessa proposta h de ser a democratizao e
transparncia do processo interno do partido para tomada de decises vinculantes
para seus membros. A legislao pode estabelecer, por exemplo, que o parlamentar s
estaria obrigado a agir de acordo com as decises de determinadas instncias de
deliberao partidria, mais representativas da opinio e da vontade do conjunto de
seus membros. Pode definir, por exemplo, que a fidelidade dos parlamentares s
possa ser exigida em relao s deliberaes das convenes e congressos do partido,
no em relao s decises da executiva partidria. Essa frmula a do no cmputo
do voto menos traumtica do que a alternativa de que freqentemente se cogita
e que j foi prevista em legislao anterior que a da perda do mandato pelo
parlamentar que contrariar a orientao do partido quando este tenha fechado a
questo.
A opo aqui delineada no exclui a possibilidade de se submeter
a processo disciplinar interno o parlamentar que haja desrespeitado deliberao
partidria, podendo a sano chegar expulso dos quadros partidrios (Lei n

86

9.09695, art. 22, III), como questo interna corporis da agremiao140. Ressalva deve
ser feita possibilidade de objeo de conscincia141, em relao a temas que no
sejam centrais para o partido. Assim, por exemplo, se o parlamentar integra os
quadros de um partido socialista, estar obrigado a votar de acordo com suas
deliberaes em questes econmicas e de poltica social. Mas se o partido deliberar
no sentido da aprovao de uma lei que autorize a prtica do aborto, o parlamentar
pode alegar objeo de conscincia, se isso contrariar suas convices religiosas.
III.1.2. Perda do mandato ou, alternativamente, aumento do prazo
de filiao para o candidato que se desligar do partido
durante o mandato
A cultura poltica do pas, ao contrrio da de outras naes, no
prioriza a atuao coletiva que caracteriza os partidos, mas a figura pessoal do
representante poltico. A eleio centrada no candidato, e os eleitores muitas vezes
votam sem sequer analisar qual a filiao partidria do escolhido. Assim, migraes
partidrias no geram conseqncias graves para o candidato nas eleies seguintes,
ao contrrio do que ocorre em outros pases, em que a mudana de partido raramente
perdoada pelo eleitor. No bom nem razovel que seja assim. De fato, o modelo
em vigor, embora seja pessoal na votao, fortemente partidrio na apurao. O
candidato, para se eleger, no depende apenas dos votos que lhe so diretamente

140

TSE, DJ 15 ago. 2000, MS 2.821/SP, Rel. Garcia Vieira: Mandado de segurana. Partido
poltico. Expulso de filiado. Admissvel a segurana contra a sano disciplinar, se suprimida a
possibilidade de o filiado disputar o pleito, por no mais haver tempo de filiar-se a outro partido
poltico. No h vcio no ato que culminou com a expulso quando, intimado de todas as fases do
processo disciplinar, o filiado apresentou ampla defesa. As razes que moveram o partido a aplicar a
sano disciplinar constituem matria interna corporis, que no se expe a exame pela Justia
Eleitoral.
141

V. sobre o tema Clmerson Merlin Clve, Fidelidade partidria, 1998, p. 30: Em determinadas
circunstncias, a liberdade de conscincia pode e deve autorizar, a despeito da eleio de diretriz
partidria, a absteno do parlamentar. No possvel, afinal, que no se d ao representante eleito
sequer o direito de esquivar-se, por motivo de foro ntimo, dever de conscincia ou convico
poltica, religiosa ou filosfica, de votar de acordo com a ordem recebida.

87

dirigidos. Depende, tambm, dos votos computados pelo partido e transferidos de

outros candidatos, eleitos ou no eleitos142.
Pela razo exposta acima, incoerente que determinado
parlamentar seja eleito em razo dos votos dados legenda ou a um correligionrio e,
durante seu mandato, migre para outro partido que em nada colaborou na sua eleio.
A infidelidade partidria frauda no s a vontade dos eleitores que votaram no
candidato, considerando a circunstncia de estar filiado a determinado partido, mas
tambm daqueles que votaram em outros candidatos do partido ou na legenda
partidria. A conjugao entre o sistema proporcional com voto transfervel e a
possibilidade de troca de partido durante a legislatura uma configurao que deturpa
os pressupostos de legitimao da democracia representativa. A previso da perda de
mandato no s um mecanismo de fortalecimento dos partidos, mas tambm de
legitimao do prprio sistema.
Se o quadro descrito acima verdadeiro em relao ao sistema
proporcional de lista aberta atualmente em vigor, ser tanto mais autntico em um
sistema em que prevalea o voto distrital misto. que nesse modelo, cada partido
lana apenas um candidato por distrito e, alm disso, o segundo voto do eleitor
estritamente partidrio. Trocar de partido significar burlar a vontade do eleitor,
manifestada de forma expressa. A ressalva que se deve fazer quanto a essa medida a
previso de que o parlamentar no perder o mandato se se desfiliar de um partido
para fundar outro143. Essa previso importante para evitar que o sistema se torne

142

Orides Mezzaroba, Partidos polticos, 2005, p. 58, traz dados que demonstram que dos 513
deputados eleitos em 1994, apenas 16 se elegeram exclusivamente com seus votos, isto , o
restante tem seu mandato legitimado por votos de legendas e votos em outros candidatos que lhes
foram transferidos.
143

Segundo a Lei n 9.096/95, o partido poltico, aps adquirir personalidade jurdica na forma da lei
civil, dever registrar seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral. Para tal, necessrio comprovar o
apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos, meio por cento dos votos vlidos dados na
ltima eleio geral para a Cmara de Deputados, distribudos por um tero, ou mais, dos Estados,
com um mnimo de um dcimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um deles. Somente
o partido registrado no TSE pode participar do processo eleitoral, receber recursos do Fundo

88

excessivamente rgido e para permitir que mudanas no programa partidrio no

impeam os parlamentares que a elas se oponham de seguir novos rumos144.
H quem prefira uma outra soluo para o problema das
migraes partidrias, em lugar da perda do mandato: estabelecer um prazo maior de
filiao partidria para que o filiado possa se candidatar. Suponha-se, por exemplo,
que esse perodo seja de 4 anos145. O parlamentar que se desfiliasse de um partido no
poderia, ento, concorrer por outro partido nas prximas eleies. Essa soluo, que
parece mais branda, na prtica no . No caso de perda do mandato, o parlamentar
pode se reinserir rapidamente na vida poltica, candidatando-se na eleio seguinte.
Trata-se, portanto, de medida menos gravosa aos direitos polticos, no que toca s
condies de elegibilidade, que o aumento excessivo do prazo de filiao partidria,
mas que tambm d cabo do problema que se pretende solucionar: a eleio de um
representante por determinado partido e o exerccio do mandato por outro.
III.1.3. Sistema distrital misto com voto proporcional em lista
fechada
A proposta quanto a esse ponto apresentada em outro captulo,
de maneira detalhada. O atual sistema de lista aberta com voto transfervel tem a
desvantagem de centrar as eleies nos candidatos, privilegiando as caractersticas
pessoais destes em detrimento dos programas partidrios. Na busca de votos, os

Partidrio e ter acesso gratuito ao rdio e televiso.

144

Dois exemplos recentes de desfiliao para a fundao de novos partidos merecem nota. O
primeiro deles brasileiro. Vrios parlamentares se desfiliaram do PT para fundar um novo partido
(PSOL), sob o fundamento de que se mantinham fiis s diretrizes do programa original da
agremiao. Em Israel, por sua vez, foi fundado o Kadima, com base na premissa de que nenhum
dos outros dois principais partidos era capaz de sustentar o projeto de paz que era defendido por
parcela considervel de seus membros.

145

A legislao atual (Lei n 9.507/97) prev o prazo de filiao de 1 ano antes do pleito (artigo 9).
Tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n 1.172/2003 que altera os prazos mencionados. O
projeto mantm o prazo de 1 ano para a primeira filiao e altera para 2 anos o prazo das filiaes
subseqentes.

89

candidatos dependem pouco da atuao do partido, embora, na apurao, se

beneficiem dos votos de legenda e dos votos transferidos de outros candidatos. A
nfase no parlamentar e no na agremiao tem deixado os partidos frgeis para
manter o parlamentar nos seus quadros ou para garantir que ele vote em Plenrio
conforme as diretrizes partidrias definidas coletivamente. A mudana do sistema
eleitoral, com metade dos parlamentares eleitos por distritos uninominais, e metade
eleita por listas partidrias fechadas, tende a promover o fortalecimento dos partidos e
a restringir a possibilidade de candidaturas voluntaristas.
III.1.4. Adoo do resultado das eleies para fins de diviso do
tempo de propaganda eleitoral gratuita
Como acima assinalado, um dos perodos em que se verificam os
maiores ndices de migrao partidria o imediatamente posterior ao pleito e
anterior posse146. Antes da Lei 11.300/2006, era muito comum que um parlamentar
se elegesse por um partido e, antes de tomar posse, mudasse para outro. Com isso, o
partido novo que agraciado com o tempo de televiso relativo a esse parlamentar. A
soluo para o problema simples, foi contemplada pela Lei n 11.300/2006 e no
exige maior justificao: o critrio para a distribuio do horrio eleitoral gratuito
deve ser o resultado das eleies, no a distribuio das cadeiras no Parlamento no
momento da posse147. O fundamental para a distribuio do tempo do horrio eleitoral
gratuito deve ser a vontade do eleitor, que se manifesta diretamente pelo resultado das
eleies,

no

vontade

do

parlamentar,

quando

este

opta

por trocar

oportunisticamente de partido. de se reconhecer, contudo, que, com a previso da

146

Simone Diniz, As migraes partidrias e o calendrio eleitoral, Revista de Sociologia e Poltica,

n. 15, 2000, p. 45.

147

A Lei n 11.300, de 10.05.2006, veio a consagrar antiga idia nossa, dando ao 3 do art. 47 da
Lei n 9.504, de 30.09.97, a seguinte redao: Art. 47. As emissoras de rdio e de televiso e os
canais de televiso por assinatura mencionados no art. 57 reservaro, nos quarenta e cinco dias
anteriores antevspera das eleies, horrio destinado divulgao, em rede, da propaganda
eleitoral gratuita, na forma estabelecida neste artigo. (...) 3o. Para efeito do disposto neste artigo, a
representao de cada partido na Cmara dos Deputados a resultante da eleio.

90

perda de mandato na hiptese de troca de partido, o problema ora examinado tende a

deixar de existir.
III.2. Reduo da pulverizao partidria
III.2.1. Mudana do sistema eleitoral
Uma das solues para o problema da pulverizao partidria a
substituio do sistema eleitoral proporcional de lista aberta pelo sistema distrital
misto, j de outras vezes referida, que tende a levar conformao de um sistema
partidrio de poucos partidos. Esse aspecto j foi desenvolvido em outro captulo do
presente estudo, razo pela qual no ser retomado no presente momento. Cabe
apenas recordar que, naquela proposta, metade do Parlamento eleita pelo sistema
majoritrio (que tende ao bi-partidarismo148) e a outra metade por um sistema de lista
partidria fechada (os eleitores votam, em verdade, no partido)149. Tanto uma quanto
outra dimenso do sistema tendem a levar ao fortalecimento dos partidos mais
representativos e a inviabilizar os partidos inexpressivos. O sistema distrital misto
provoca, naturalmente, a reduo do nmero de partidos com representao
parlamentar, embora sem excluir o pluralismo.

148

Maurice Duverger, Os partidos polticos, 1980, p. 252 e s., informa que o escrutnio majoritrio
de um s turno tende ao dualismo dos partidos e o escrutnio majoritrio de dois turnos ou a
representao proporcional tendem ao multipartidarismo. Sem embargo das crticas observadas em
estudos posteriores, as denominadas Leis de Duverger , nas lies de Jairo Nicolau,
Multipartidarismo e democracia, 1996, p. 45, mantm seu poder analtico, sobretudo se
interpretadas como leis no sentido probalstico e tendencial, e no no sentido estritamente causal.
Comungando da mesma opinio: Manoel Gonalves Ferreira Filho, Reforma constitucional: O
sistema eleitoral e partidrio. In: Carmen Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso
(coords.), Direito eleitoral, 1996, p. 102; Maria do Socorro Braga, Sistema eleitoral e sistemas
partidrios em perspectiva comparada: Especificidades e similaridades, trabalho apresentado no 4
Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2004, p. 9; Lus Virglio Afonso da Silva,
Sistemas eleitorais, 1999, p. 132.

149

Neste sentido, Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p.
17-8; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 138.

91

III.2.2. Clusula de barreira

No Brasil, para participar do processo eleitoral, o partido deve
estar registrado junto ao TSE, e, para isso, a Lei n 9.096/95 exige um apoiamento de
eleitores correspondente a, pelo menos, 0,5% dos votos vlidos na ltima eleio para
a Cmara dos Deputados, e que estes sejam distribudos em, no mnimo, entre 1/3 dos
Estados, com, ao menos, 0,1% em cada um deles. Podendo participar do processo
eleitoral, o partido poltico ter acesso ao Fundo Partidrio150 e ao horrio eleitoral
gratuito151. Para que o partido obtenha assentos nas Casas Legislativas, deve
conseguir, ao menos, um nmero de votos igual ao quociente eleitoral vigente em
cada Estado, que equivale ao nmero de votos vlidos dividido pelo nmero de
cadeiras a preencher. Contudo, o partido pode escapar a tal regra se estiver coligado,
pois, neste caso, a exigncia recair sobre a coligao e no sobre cada partido que a
integre.
A denominada clusula de barreira estabelece o percentual
mnimo de votos que o partido precisa alcanar para ter direito a funcionamento
parlamentar e est prevista na Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.096/95). Nela se
exigia, at as ltimas eleies, que, num mnimo de cinco Estados, o partido tivesse
obtido, pelo menos, 1% dos votos. Cuidava-se, no entanto, de regra transitria, que
vigorou at as ltimas eleies. Nas eleies de 2006, sero adotados critrios mais
rgidos: o partido ter de obter pelo menos 5% dos votos vlidos apurados
nacionalmente e, no mnimo, 2% dos votos em 1/3 dos Estados152. O no atendimento

150

Artigo 41, da Lei n 9.096/95.

151

Artigos 48 e 49, da Lei n 9.096/95.

152

A regra, vigente a partir das eleies de 2006, a do art. 13, que dispe: Tem direito a
funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido
representante, o partido que, em cada eleio para a Cmara dos Deputados obtenha o apoio de,
no mnimo, cinco por cento dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos, distribudos
em, pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de dois por cento do total de cada um
deles. Contudo, nas eleies anteriores vigorava a norma transitria do artigo 57: No perodo entre
o incio da prxima Legislatura e a proclamao dos resultados da segunda eleio geral
subseqente para a Cmara dos Deputados, ser observado o seguinte: I - direito a funcionamento

92

de tais requisitos no obstaculiza a posse do candidato eleito pelo partido153, mas

acarreta trs conseqncias: (i) impede que o partido atue como bancada no
Parlamento, deixando, por exemplo, de indicar membros para mesas e comisses154;
(ii) impe srias restries quanto ao acesso televiso155 e (iii) ao Fundo
Partidrio156.
Trata-se de um importante avano da legislao brasileira. A
tendncia de que, nas prximas eleies, j se observe um consistente saneamento
do quadro partidrio nacional. Tal providncia especialmente importante se for
mantido o atual sistema de representao proporcional. Cuida-se de critrio

parlamentar ao partido com registro definitivo de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral at a
data da publicao desta Lei que, a partir de sua fundao tenha concorrido ou venha a concorrer
s eleies gerais para a Cmara dos Deputados, elegendo representante em duas eleies
consecutivas: a) na Cmara dos Deputados, toda vez que eleger representante em, no mnimo,
cinco Estados e obtiver um por cento dos votos apurados no Pas, no computados os brancos e os
nulos; b) nas Assemblias Legislativas e nas Cmaras de Vereadores, toda vez que, atendida a
exigncia do inciso anterior, eleger representante para a respectiva Casa e obtiver um total de um
por cento dos votos apurados na Circunscrio, no computados os brancos e os nulos.
153

Tal questo j foi esclarecida pelo TSE na Resoluo Eleitoral n 20.198 de 19.05.1998. O
Regimento Interno da Cmara dos Deputados previa requisitos mais simples para o direito ao
funcionamento parlamentar (art. 9 e 4), e que era adotado em detrimento da Lei n 9.096/95, at
o julgamento da ADIN 1.363-7 (18.02.2000), que entendeu aplicvel a lei e no o regimento interno,
pelo menos no que tange ao direito de liderana. Assim, o partido que no atender ao disposto no
art. 57, da Lei n 9.096/95 poder, pelo menos, indicar um de seus integrantes para expressar a
posio do partido quando da votao de proposies, ou para fazer uso da palavra, uma vez por
semana, por cinco minutos, durante o perodo destinado s Comunicaes de Liderana.

154

Nos termos do art. 17, IV da Constituio, o funcionamento parlamentar se dar de acordo com a
lei. A Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.09696) trata do funcionamento parlamentar como formao
de bancada (o partido poltico funciona [...] por intermdio de uma bancada), e o condiciona ao
atendimento dos requisitos do artigo 13, com os critrios de votao mnima. Como no funcionaro
no Parlamento, os partidos que no atingirem os percentuais estabelecidos na clusula de barreira
no tero direito participao em mesas e comisses.

155

Os arts. 48 e 49 da Lei 9.096/95 determinam que os partidos que no superarem os limites da

clusula de barreira tero assegurada apenas a realizao de um programa em cadeia nacional, em
cada semestre, com a durao de dois minutos. J os partidos que tiverem superado os limites da
clusula tero direito realizao de um programa em cadeia nacional e outro em cadeia estadual,
em cada semestre, com a durao de vinte minutos cada, alm da utilizao do tempo total de
quarenta minutos por semestre para inseres de trinta segundos ou um minuto, nas redes
nacionais, e de igual tempo nas emissoras estaduais.
156

Os partidos que no alcanarem a clusula de barreira tero apenas uma pequena participao
no Fundo Partidrio. que estes, segundo o artigo 41 da Lei dos Partidos Polticos, participam
apenas do rateio de 1% do total do Fundo Partidrio. J os partidos que cumprem os requisitos de
votao mnima repartiro, de forma proporcional sua representao na Cmara dos Deputados,
os 99% restantes dos recursos do Fundo.

93

amplamente utilizado em outros pases. Assim na Espanha, que adota o sistema

proporcional e a clusula de barreira de 3% dos votos nacionais, e na Sucia, em que
a clusula de barreira de 4%. Mas muitos pases que adotam o sistema distrital ou o
distrital misto tambm possuem clusula de barreira. Na Alemanha, que possui um
sistema distrital misto, exige-se do partido a obteno de, no mnimo, 5% do total de
votos nacionais, ou pelo menos, trs candidatos distritais157. Tambm aqui, como
naqueles quadrantes, a clusula de barreira deve exercer um importante efeito
saneador.
III.2.3. Verticalizao
A denominada verticalizao diz respeito fidelidade do prprio
partido ao seu programa, bem como racionalidade de suas alianas. De acordo com
essa regra, as coligaes feitas pelos partidos nos Estados devem ser coerentes com as
coligaes que os mesmos partidos integram no plano federal. Assim, por exemplo,
se o partido A se coliga com o partido B no plano nacional, e a coligao apresenta
um mesmo candidato Presidncia da Repblica, e os partidos C e D tambm se
coligam no pleito presidencial, no se permite que, por exemplo, os partidos A e C se
coliguem em um dos Estados da federao. A e B podem at no se coligar em
determinado Estado, apesar de estarem coligados nacionalmente, mas no podem
integrar coligaes de que tambm participem adversrios nacionais. Muito embora a
Emenda Constitucional n 52, de 8 de maro de 2006158, tenha assegurado a

157

Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema
eleitoral brasileiro, 2000, p. 9.

158

O tema da verticalizao nasceu com a Consulta n 715 do TSE, que deu fruto Resoluo n
21.002/02, interpretando o artigo 6, da Lei n 9.504/97, no sentido de que as coligaes para o
pleito presidencial devem servir de paradigma para as demais coligaes federais e estaduais. Na
poca a questo foi levada ao Supremo Tribunal Federal, atravs da ADIN 2.628-3/DF. Contudo, o
STF no conheceu da ao tendo em vista o carter secundrio da norma contida em resoluo do
TSE. Debatia-se tambm a possibilidade dessa nova interpretao da lei num prazo menor que um
ano do processo eleitoral. Como no foi conhecida a ADIN pelo STF, a ento chamada
verticalizao vigorou nas eleies de 2002. Recentemente a questo foi rediscutida, em razo da
edio da Emenda Constitucional n 52 de 8 de maro de 2006 que permitia coligaes assimtricas
entre o pleito presidencial e os pleitos federais e estaduais. Como tambm foi editada a menos de

94

possibilidade de coligaes assimtricas entre o pleito presidencial e as eleies

federais nos Estados, o que se pretende demonstrar neste trabalho so as vantagens,
para um sistema poltico coerente, da implementao da verticalizao no
ordenamento jurdico-partidrio brasileiro.
Inmeras

objees

tm

sido

levantadas

em

relao

verticalizao, podendo elas ser sistematizadas como a seguir: a) a ausncia de

simetria e congruncia nas coligaes uma decorrncia da autonomia partidria159,
que no fere o carter nacional dos partidos polticos, pois este apenas impede a
criao de agremiaes em mbito estadual160; b) admitir a verticalizao violar o
pacto federativo, pois o quadro partidrio deve refletir as especificidades regionais do
pas, em homenagem autonomia poltica dos Estados-membros161; c) o fundamento

um ano do processo eleitoral, a questo foi novamente levada ao STF. Este se manifestou no
sentido da impossibilidade de alterao das normas do processo eleitoral a menos de um ano deste,
mesmo em se tratando de Emenda Constitucional, j que o artigo 16, da Constituio foi
considerado clusula ptrea. Tal norma, numa interpretao conforme a Constituio, vlida, mas
somente vigorar nas eleies de 2010.
159

O Min. Seplveda Pertence, no voto da Consulta n 715, que resultou na Resoluo n 21.002,
de 26.02.02, Rel. Min. Garcia Vieira, afirma com preciso: O carter nacional no torna imperativo
para todo e qualquer partido a adoo de uma estrutura politicamente centralizada: pelo contrrio, a
mesma Constituio assegura a cada um deles autonomia para definir sua estrutura interna,
organizao e funcionamento. Autonomia, penso, que impede prpria lei e, com mais razo,
Justia Eleitoral, que dite coerncia ortodoxa das Sees estaduais composio da coligao para
as eleies presidenciais em que haja engajado a legenda.

160

Segundo Maurcio Gentil Monteiro, A verticalizao das coligaes partidrias nas eleies gerais
de 2002. In stio: www:jus2.uol.com.br, visitado em 2 jan. 2006: que o carter nacional dos
partidos indica apenas princpio de organizao, de estruturao, de molde a impedir a existncia de
partidos de carter to somente estadual, como em outras pocas da histria republicana, em que
existiam partidos organizados apenas no estado de So Paulo e outros organizados apenas no
estado de Minas Gerais, sem ramificaes em outros estados-membros da federao brasileira. A
norma do artigo 17, inciso I, determina apenas que a criao, fuso, incorporao e extino de
partidos polticos deve observar, dentre outros preceitos, o necessrio carter nacional; ou seja,
no pode um partido poltico ser criado com delimitao regional, de forma a existir em apenas um
nico estado-membro; no podem dois ou mais partidos polticos se fundirem, criando outro partido
poltico organizado em apenas um estado-membro; no pode haver incorporao de partido poltico
por outro de mbito to somente estadual.
161

Ainda Maurcio Gentil Monteiro, A verticalizao das coligaes partidrias nas eleies gerais de
2002. In stio: www:jus2.uol.com.br, visitado em 2 jan. 2006: a determinao da proibio de
partidos polticos que sejam adversrios nas eleies presidenciais serem aliados nas eleies
estaduais viola profundamente o princpio federativo estatudo como fundamental para a
organizao poltica da sociedade brasileira que leva em conta as diferenas scio-econmicas e
culturais das diversas regies do pas, conferindo autonomia aos diversos entes federativos e que
se projeta sobre a organizao poltico-partidria, evidenciando que as eleies federais e estaduais

95

da verticalizao repousa sobre um dado acidental do sistema eleitoral brasileiro, que

a realizao na mesma data das eleies presidencial, federais e estaduais162, uma
vez que no se impe, segundo o prprio TSE, exigncia semelhante nas eleies
para Prefeito; d) a verticalizao no impede que os partidos polticos que no
estejam disputando o cargo de Presidente da Repblica se coliguem das mais variadas
formas nos Estados163.
No entanto, h melhores razes para se adotar a verticalizao. A
primeira delas que, embora contenha um conceito jurdico indeterminado, a
exigncia do carter nacional dos partidos polticos significa, ao menos, que as
agremiaes partidrias devem apresentar solues para temas no apenas regionais,
mas sobretudo nacionais. Dessa forma, no parece razovel que partidos que tenham
idias divergentes no plano nacional (inclusive apresentando candidatos prprios
Presidncia da Repblica), ao se coligarem nos Estados comunguem dos mesmos
programas de governo. Por outro lado, a verticalizao no incompatvel com a
autonomia partidria. Ela atribui, na verdade, liberdade aos partidos para que definam
a sua estrutura interna, organizao e funcionamento. Isso no ser suprimido se

so diversas juridicamente, e, portanto, no se lhe devem estabelecer vnculos que ofendam a

capacidade autnoma de cada ente produzir as coligaes partidrias de acordo com as realidades
locais.
162

Nesse sentido, voto do Ministro Seplveda Pertence na Consulta n 715, que resultou na
Resoluo n 21.002, de 26.02.02, Rel. Min. Garcia Vieira: A circunstncia de a eleio presidencial
que tem por circunscrio todo o Pas realizar-se na mesma data das eleies federais e
estaduais na circunscrio de cada Estado (L. 9.504, art. 1, pargrafo nico) acidental e no
afeta a recproca independncia jurdica das respectivas circunscries, nem d margem ao
raciocnio, de sabor geogrfico, de que o territrio do pas compreende os territrios das unidades
federadas.
163

Maurcio Gentil Monteiro, A verticalizao das coligaes partidrias nas eleies gerais de 2002.
In stio: www:jus2.uol.com.br, visitado em 2 jan. 2006: a determinao de uma verticalizao das
coligaes partidrias que no se fez por completo, pois o TSE permitiu em outra deciso,
igualmente polmica, que os partidos polticos que no possuam candidatos eleio presidencial
ficam livres para estabelecer quaisquer tipos de coligaes nos estados, inclusive as mais diversas
no produziu, ao contrrio do que pregava o TSE, uma maior coerncia ideolgica s coligaes
partidrias, sendo do conhecimento da nao a formao de diversas coligaes brancas entre
partidos polticos nas eleies estaduais que so adversrios nas eleies proporcionais.

96

admitida a verticalizao164, uma vez que, internamente, os partidos podero

continuar se organizando da maneira que desejarem.
Alm disso, a verticalizao em nada fere o pacto federativo,
pois, nas eleies estaduais, cada partido poder apresentar suas propostas de acordo
com os aspectos scio-econmicos e culturais de cada regio. O limite, por certo, so
as linhas estabelecidas no programa nacional, uma vez que a autonomia dos Estados
no chega a ponto de permitir dissoci-los de um planejamento nacional. Esta
exigncia de coerncia espacial no se confunde com o aspecto temporal a ser
considerado para saber se h ou no necessidade da verticalizao. Este ltimo
aspecto refere-se coincidncia das eleies presidencial, federais e estaduais. Neste
caso, razovel exigir-se a verticalizao, porque se trata de um s momento poltico,
o que no ocorre quando dos certames municipais que se realizam dois anos depois.
Ora, faz parte da prpria atividade poltica que as propostas partidrias se alterem no
transcorrer do tempo. Se os momentos polticos so diversos, razovel admitir que
as polticas possam tambm ser diferentes.
Por fim, a verticalizao um instrumento eficiente para o
fortalecimento dos partidos polticos, assegurando sua autenticidade programtica e a
coerncia das propostas polticas nacionais. Dela decorre, igualmente, a
impossibilidade de alianas oportunistas com partidos nanicos e legendas de aluguel,
mitigando os efeitos da fragmentao partidria165.

164

Nesse sentido, voto do Ministro Nelson Jobim na Consulta n 715, que resultou na Resoluo n
21.002, de 26.02.02, Rel. Min. Garcia Vieira: A autonomia dos partidos restringe-se definio de
sua estrutura interna, organizao e funcionamento (CF, art. 17, 1). No tm eles o poder de
dispor sobre o CARTER NACIONAL exigido pela Constituio e pela lei. O objetivo os partidos
servirem aos interesses da nao e do eleitorado, e no, exclusivamente, aos interesses e
convenincias eleitorais de seus integrantes.
165

Bibliografia: Adriana Cuoco Portugal e Maurcio S. Bugarin, Financiamento de campanhas

eleitorais: efeitos sobre o bem-estar social e representao partidria no Legislativo, Srie Textos
para Discusso, n. 273, 2003; Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras,
2005 e O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000;
Carlos Pereira e Bernardo Muller, Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena
legislativa: A conexo eleitoral no Brasil, Revista de Cincias Sociais, v. 46, n. 4, 2003; Carlos

97

Parte IV
ALGUNS PONTOS PARA DEBATE

I. Introduo
II. A questo da desproporcionalidade geogrfica e partidria
1.1. Reduo ou ampliao do nmero de parlamentares
1.2. A criao do Deputado Nacional
III. A questo do financiamento pblico
IV. A questo da reeleio

Ranulfo Felix de Melo, Partidos e migrao partidria na Cmara dos Deputados, Dados, v. 43, n. 2,
2000; Carlos Roberto Siqueira Castro, Reeleio do Presidente da Repblica, Revista Trimestral de
Direito Pblico, n. 23, 1998, p. 76; Clmerson Merlin Clve, Fidelidade partidria, 1998; David
Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato:
evidenciais sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997; Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos
e campanhas, Novos estudos, n. 73, 2005; Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, Partidos
polticos na Cmara dos Deputados: 1989-1994, Dados, v. 38, n. 3, 1995; Gilberto Bercovici,
Dilemas do Estado federal brasileiro, 2004; IBOPE Opinio, Estudo mostra que 90% dos brasileiros
no confiam em polticos, 2005. In: stio www.ibope.com.br, visitado em 12 mai. 2006; Jairo Nicolau,
As distores na representao dos Estados na Cmara dos Deputados brasileira, Dados, v. 40, n.
3, 1997, Multipartidarismo e democracia, 1996 e Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004; Janice
Helena Ferreri, Democracia e partidos polticos. In: Maria Garcia (coord.), Democracia, hoje. Um
modelo poltico para o Brasil, 1997; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo,
2000; Juliano Coberlini, Disciplina e coeso dos partidos polticos no Brasil. In: Jos Antnio Giusti
Tavares (coord.), O sistema partidrio na consolidao da democracia brasileira, 2003; Ktia de
Carvalho, Clusula de barreira e funcionamento parlamentar, 2003; Lcio Reiner, Fidelidade
partidria, 2001; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999; Manoel Gonalves Ferreira
Filho, Reforma constitucional: O sistema eleitoral e partidrio. In: Carmen Lcia Antunes Rocha e
Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito eleitoral, 1996; Marco Maciel, Reforma polticopartidria: O essencial e o acessrio. In: Carmen Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva
Velloso (coords.), Direito eleitoral, 1996; Maria do Socorro Braga, Sistema eleitoral e sistemas
partidrios em perspectiva comparada: Especificidades e similaridades, trabalho apresentado no 4
Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2004; Maurice Duverger, Os partidos
polticos, 1980; Maurcio Gentil Monteiro, A verticalizao das coligaes partidrias nas eleies
gerais de 2002. In stio: www:jus2.uol.com.br, visitado em 2 jan. 2006; Michel Temer, Constituio e
poltica, 1994; Orides Mezzaroba, Partidos polticos, 2005; Palhares Moreira Reis, O partido poltico
e a lei de 1995. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito
Eleitoral, 1996; Paulo Srgio Braga Tafner, Proporcionalidade e excluso no sistema polticoeleitoral brasileiro, 1997; Simone Diniz, As migraes partidrias e o calendrio eleitoral, Revista de
Sociologia e Poltica, n. 15, 2000.

98

I. INTRODUO

Ao contrrio do que foi feito nos captulos anteriores, as idias

suscitadas sob esta rubrica tm o propsito de trazer massa crtica para o debate, no
tendo o carter de propostas fechadas. Precisam ser levadas ao espao pblico e aos
operadores polticos e jurdicos, com vistas ao amadurecimento da melhor soluo.
II. A QUESTO DA DESPROPORCIONALIDADE GEOGRFICA E PARTIDRIA
Para enfrentar este importante e complexo problema do sistema
eleitoral e partidrio brasileiro, possvel cogitar de algumas possibilidades:
II.1. Reduo do nmero de parlamentares
Para superar a desproporo trazida pelo art. 45, 1, existem duas
possibilidades lgicas: a reduo da representao da bancada de alguns Estados a
nmero inferior a oito Deputados; ou a elevao do limite mximo de Deputados para
um nmero superior a setenta. A segunda opo teria de superar a rejeio da opinio
pblica, nessa quadra da vida poltica brasileira, ao aumento do nmero de
parlamentares na Cmara dos Deputados. A primeira soluo poderia contar com o
apoio expressivo da opinio pblica, mas enfrentaria a compreensvel reao das
bancadas dos Estados afetados.
II.2. A criao do Deputado Nacional
Nessa frmula, a lista partidria na eleio para a Cmara dos
Deputados seria nacional e nica. Assim, a representao dos Estados continuaria a
ser feita pelo Senado Federal, ao passo que na Cmara haveria: a) Deputados
99

Federais, eleitos no mbito dos distritos em que subdivididos cada Estado, e b)

Deputados Nacionais, eleitos por integrarem a lista partidria, sem vnculo formal
com determinada unidade da Federao.
III. A QUESTO DO FINANCIAMENTO PBLICO
Segundo muitos, o financiamento exclusivamente pblico das
campanhas eleitorais teria o condo de minimizar os efeitos nocivos da interveno
do poder econmico no processo de escolha dos representantes polticos. O sistema
de financiamento de campanhas adotado no Brasil misto. Ele admite a participao
da iniciativa privada, mas os partidos tambm recebem recursos do Fundo Partidrio.
Na prtica, as campanhas eleitorais so caras, altamente dependentes de doaes de
instituies privadas, sobretudo do empresariado. As doaes privadas chegam a
representar 80% do total dos gastos. Alm disso, muitas vezes, se realizam
arrecadaes no contabilizadas (caixa dois), com recursos de origem obscura,
inclusive com suspeita de que possam provir do crime organizado166. O
financiamento pblico de campanhas tende a fornecer solues consistentes para
grande parte desses problemas.
Duas vantagens so diretamente associadas ao modelo de
financiamento pblico:
a) a disputa eleitoral se tornaria mais igualitria: os grandes
partidos, alm de j contarem com um percentual maior do Fundo Partidrio, em
decorrncia de sua maior representao na Cmara dos Deputados, tambm se
beneficiam de vultosos incentivos de instituies privadas;

166

Jairo Nicolau, Receita pra reduzir escndalos apud Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma
poltica: Prs e contras, 2005, p. 10.

100

b) reduo da influncia dos agentes econmicos na arena

parlamentar: no sistema de financiamento privado, os detentores do poder econmico
podem convert-lo em poder poltico. Os financiadores certamente apoiaro, seno
exclusivamente, pelo menos em maior intensidade os candidatos dispostos a
representar seus interesses, da resultando uma grave distoro da representatividade.
Os opositores do modelo de financiamento pblico costumam
apontar algumas desvantagens que frustrariam os seus propsitos, dentre as quais:
a) a possibilidade de fraude: no h garantia de que candidatos
no iro se valer, alm da verba a ser entregue pelo Estado, tambm de valores
recebidos da iniciativa privada e no contabilizados (caixa dois).
b) o aumento da despesa pblica: em tempos de busca obsessiva
de equilbrio fiscal, a imagem dos parlamentares ficaria ainda mais comprometida se
a eleio de cada um deles passasse a ser associada e quantificada como uma despesa
pblica, que desviaria recursos de outros investimentos.
Ambas as crticas enunciadas acima podem ser rebatidas. A
primeira com o argumento de que a fraude e o caixa dois no so caractersticas
especficas do modelo de financiamento pblico, pois no sistema de financiamento
privado tais disfunes tambm ocorrem. Justamente ao contrrio, se a arrecadao
paralela de valores privados no completamente impedida pelo financiamento
pblico, ela sensivelmente minorada. Quanto segunda desvantagem apontada,
bem de ver que um dos principais efeitos do financiamento pblico a reduo da
corrupo e o conseqente impacto que ela traz para os cofres pblicos. No
incomum que os financiadores privados estejam interessados em promover seus
interesses privados mais imediatos em face do Governo, postulando e obtendo
vantagens indevidas, beneficiando-se muitas vezes de licitaes viciadas e verbas
oramentrias sem controle adequado.
101

IV. A QUESTO DA REELEIO

A reeleio foi admitida pela primeira vez no Brasil com a
Emenda Constitucional n 16, de 4 de junho de 1997167, quebrando uma tradio que
vigorava desde a implantao da Repblica. No direito constitucional comparado,
este um tema em relao ao qual no h consenso. Inmeros pases no admitem a
reeleio do Presidente, como Chile168, Paraguai169, Peru170, Uruguai171, Mxico172,
167

Numa breve remisso histrica s Constituies Brasileiras tem-se a vedao da reeleio nos
seguintes termos: 1. Constituio de 1891: Art. 43. O Presidente exercer o cargo por quatro anos,
no podendo ser reeleito para o perodo presidencial imediato; 2. Constituio de 1934: Art. 52. O
perodo presidencial durar um quadrinio, no podendo o Presidente da Repblica ser reeleito
seno quatro anos depois de cessada a sua funo, qualquer que tenha sido a durao desta; 3.
Constituio de 1937: Aqui no havia regra expressa vedando a reeleio, mas assim se entendia,
tendo em vista a prerrogativa do Presidente da Repblica de indicar candidato eleio do mesmo
cargo, prorrogando seu mandato at a concluso das operaes eleitorais e posse do eleito (art. 84,
pargrafo nico); 4. Constituio de 1946: Art. 139. So tambm inelegveis: I Para Presidente e
Vice-Presidente da Repblica: a) Presidente que tenha exercido o cargo, por qualquer tempo, no
perodo imediatamente anterior, e bem assim o Vice-Presidente que lhe tenha sucedido ou quem,
dentro dos seis meses anteriores ao pleito, o haja substitudo; 5. Constituio de 1967: Art. 146.
So tambm inelegveis: I Para Presidente e Vice-Presidente da Repblica: a) o Presidente que
tenha exercido o cargo, por qualquer tempo, no perodo imediatamente anterior, ou quem, dentro
dos seis meses anteriores ao pleito, lhe haja sucedido ou o tenha substitudo; 6. Emenda
Constitucional n 1 de 1969: Art. 151, pargrafo nico. Observar-se-o as seguintes normas, desde
j em vigor, na elaborao da lei complementar: a) a inelegibilidade de quem haja exercido cargo de
Presidente e de Vice-Presidente da Repblica, de Governador e de Vice-Governador, de Prefeito e
de Vice-Prefeito, por qualquer tempo, no perodo imediatamente anterior; 7. Constituio de 1988
(redao original): Art. 14, 5. So inelegveis para os mesmos cargos, no perodo subseqente, o
Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os
houver sucedido ou substitudo nos seis meses anteriores ao pleito.

168

Constituio do Chile: Art. 25. (...) El Presidente de la Repblica durar en el ejercicio de sus
funciones por el trmino de cuatro aos y no podr ser reelegido para el perodo siguiente.

169

Constituio do Paraguai: Art. 229. El Presidente de la Repblica y el Vicepresidente durarn

cinco aos improrrogables en el ejercicio de sus funciones, a contar desde el quince de agosto
siguiente a las elecciones. No podrn ser reelectos en ningn caso. El Vicepresidente slo podr ser
electo Presidente para el perodo posterior, si hubiese cesado en su cargo seis meses antes de los
comicios generales. Quien haya ejercido la presidencia por ms de doce meses no podr ser electo
Vicepresidente de la Repblica.
170

Constituio do Peru: Art. 112. El mandato presidencial es de cinco aos, no hay reeleccin
inmediata. Transcurrido otro periodo constitucional, como mnimo, el ex presidente puede volver a
postular, sujeto a las mismas condiciones.

171

Constituio do Uruguai: Art. 152. El Presidente y el Vicepresidente durarn cinco aos en sus
funciones, y para volver a desempearlas se requerir que hayan transcurrido cinco aos desde la
fecha de su cese.

172

Constituio do Mxico: Art. 83. El Presidente entrar a ejercer su encargo el 1 de diciembre y

durar en l seis aos. El ciudadano que haya desempeado el cargo de Presidente de la

102

Equador173 e Costa Rica174. Diversos outros permitem a reeleio, mas vedam as

recondues sucessivas, admitindo apenas que o Presidente possa exercer um novo
mandato na seqncia do primeiro. Nesse rol esto Estados Unidos175, Portugal176,
Finlndia177, Alemanha178 e Argentina179.
O tema divide opinies no Brasil, desde que a EC n 16/97
mudou o tratamento da matria. Aqueles que defendem a admissibilidade da reeleio
sustentam que ela possibilita um julgamento da atuao do Presidente pelo povo,
permitindo a continuidade de um Governo bem sucedido180. Crem, assim, que um
nico mandato insuficiente para a implementao de polticas pblicas de maior
alcance, sobretudo em um pas como o Brasil, marcado pela descontinuidade poltico-

Repblica, electo popularmente, o con el carcter de interino, provisional o substituto, en ningn

caso y por ningn motivo podr volver a desempear ese puesto.
173

Constituio do Equador: Art. 98. (...) El Presidente y Vicepresidente de la Repblica podrn ser
reelegidos luego de transcurrido un perodo despus de aquel para el cual fueron elegidos.

174

Constituio da Costa Rica: Art. 132. No podr ser elegido Presidente ni Vicepresidente: 1) El
Presidente que hubiera ejercido la Presidencia durante cualquier lapso, ni el Vicepresidente o quien
lo sustituya, que la hubiera ejercido durante la mayor parte de un perodo constitucional.

175

Emenda XXII Constituio dos Estados Unidos: 1. Ningum poder ser eleito mais de duas
vezes para o cargo de Presidente (). A durao do mandato de quatro anos.

176

Constituio de Portugal: Art. 123. 1. No admitida a reeleio para um terceiro mandato

consecutivo, nem durante o qinqnio imediatamente subseqente ao termo do segundo mandato
consecutivo. 2. Se o Presidente da Repblica renunciar ao cargo, no poder candidatar-se nas
eleies imediatas nem nas que se realizem no qinqnio imediatamente subseqente renncia.
A durao do mandato de cinco anos.

177

O sistema de governo da Finlndia parlamentarista. Sobre a reeleio do Presidente, v.

Constituio da Finlndia: Art. 54. O Presidente da Repblica eleito por sufrgio direto entre os
cidados finlandeses nativos, por um mandato de seis anos. A mesma pessoa pode ser eleita
Presidente consecutivamente por um mximo de dois mandatos.

178

Constituio da Alemanha: Art. 54. 2. A durao do mandato do Presidente Federal de cinco

anos. Uma s reeleio permitida.

179

Constituio da Argentina: Art. 90. El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el

termino de cuatro aos y podrn ser reelegidos o sucederse recprocamente por un solo periodo
consecutivo. Si han sido reelectos o se han sucedido recprocamente no pueden ser elegidos para
ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un periodo.

180

Nesse sentido, Michel Temer, Constituio e poltica, 1994, p. 27: [A] possibilidade da reeleio
privilegia, assim, o princpio da participao popular porque confere ao povo a possibilidade de um
duplo julgamento: o do programa partidrio e do agente executor desse programa (chefe do Poder
Executivo). Talvez por essa razo o sistema jurdico norte-americano autorize a reeleio. E
ningum pode dizer que ali no se pratica a democracia.

103

administrativa aps as sucesses governamentais. De outra parte, os opositores da

medida costumam apontar alguns riscos reais no processo de reeleio, como o uso
da mquina pblica na campanha eleitoral desenvolvida pelo ocupante do cargo e a
disperso de energia por parte do Presidente candidato, que comea a articular sua
sucesso e a atuar na campanha em meio ao Governo, com sacrifcio do desempenho
eficiente de suas atribuies constitucionais. Alm disso, o peso institucional do
cargo e a intensidade da exposio do chefe de Estado na mdia tornam a campanha
um embate desigual.
No Brasil, a reeleio j foi experimentada, com a atribuio de
um segundo mandato ao Presidente Fernando Henrique e, em 2006, submete-se a
novo teste, com a candidatura do Presidente Lula. No plano estadual e municipal, a
possibilidade de reeleio trouxe modificaes extensas e profundas sobre o quadro
poltico. Parte dos problemas relacionados com a reeleio foi potencializada pelo
fato de a Emenda Constitucional n 16/97 no haver exigido a desincompatibilizao
do agente poltico do cargo para que pudesse disput-lo novamente. Tal omisso foi
objeto de intensas crticas na doutrina181, mas tanto o Tribunal Superior Eleitoral182
quanto o Supremo Tribunal Federal183 entenderam que, diante da omisso do texto
normativo, a providncia no se impunha.
Tanto a aprovao da emenda relativa reeleio quanto os
prprios pleitos em que ela foi permitida produziram uma enxurrada de denncias e
manifestaes de contrariedade, inclusive por parte de observadores imparciais. A
supresso da possibilidade de reconduo imediata do Presidente para um novo
perodo subseqente, com o aumento do prazo de mandato para cinco ou mesmo seis

181

Por todos v. Carlos Roberto Siqueira Castro, Reeleio do Presidente da Repblica, Revista
Trimestral de Direito Pblico, n. 23, 1998, p. 76.

182

Resoluo n 19.1952/97.

183

DJU, 26 mar.98, ADIn-MC n 1805/DF. Rel. Min. Nri da Silveira.

104

anos dentro de um modelo semipresidencialista pode representar uma

modificao salutar na prtica poltica brasileira.

105