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Dilemmas of the institutionalization of social policies

in twenty years of the Brazilian Constitution of 1988

Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato 1

Abstract The objective is to discuss and analyze

some elements of the process of institutionalization
of social policies in Brazil after the Constitution of
1988, especially those of social welfare (social security, health and social assistance). It is assumed that
this process present hybrids that compromise the
results prescribed by the Constitution. From one
hand, there are important advances in political and
organizational apparatus and in the concept of the
social question (treated here through three elements:
constitutionalization, scope and expansion). Moreover, obstacles remain, particularly in universalization, financing and quality of services, which are
contradictory to the advances achieved. The permanence of these hybrids prevents the fairness and
citizenship aimed by the 1988 Constitution.
Key words Social policies, Institutionalization of
social policies, Brazilian social welfare

Programa de Estudos Psgraduados em Poltica

Social, Escola de Servio
Social, Universidade
Federal Fluminense.
Campus Universitrio do
Gragoat, Bloco E/326, So
Domingos. 24210-201.
Niteri RJ.
lobato@alternex.com.br

Resumo O objetivo discutir e analisar alguns

elementos do processo de institucionalizao de polticas sociais no Brasil ps Constituio de 88, em
especial as de Seguridade Social. Parte-se do pressuposto de que esse processo apresenta hbridos que
comprometem os resultados previstos no modelo
constitucional. Por um lado, verificam-se avanos
importantes no aparato poltico-organizacional e
na concepo da questo social (aqui tratados atravs dos elementos de constitucionalizao, abrangncia e ampliao). Por outro lado, persistem entraves, em especial na universalizao, no financiamento e na qualidade dos servios prestados que so
contraditrios aos avanos alcanados. A permanncia desses hbridos impede a equidade e a cidadania propostas no modelo da Constituio de 1988.
Palavras-chave Poltica social, Institucionalizao de polticas sociais, Seguridade social no Brasil

ARTIGO ARTICLE

Dilemas da institucionalizao de polticas sociais

em vinte anos da Constituio de 1988

Lobato LVC

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Introduo
A anlise do perodo recente das polticas sociais no
Brasil, em especial as polticas de seguridade social,
permite identificar a existncia de hbridos institucionais que, se por um lado permitem a reduo da
pobreza e das desigualdades, ainda no garantem a
necessria expanso da cidadania social. Tomamos
de Santos1 a denominao de hbridos institucionais, embora a caracterizao seja diversa e bem
mais modesta que aquela do autor, dirigida identificao de reas supostamente dicotmicas como
regendo as relaes sociais no Brasil contemporneo, onde uma morfologia polirquica conviveria
com um hobbesianismo social. Aqui a denominao visa a caracterizar zonas institucionais contrapostas (ou mesmo dicotmicas) que se mesclam e
convivem no campo de tratamento das questes
sociais, especialmente no que toca interveno estatal por meio de polticas pblicas.
A noo de instituies diz respeito a idias,
valores e normas que pautam a vida social. O Estado tem posio privilegiada, embora no exclusiva, na mudana ou reproduo dessas instituies. E as polticas pblicas, na medida em que
definem orientaes governamentais que sedimentam ou alteram a posio estatal em relao aos
problemas da coletividade, contribuem para esse
processo. Polticas pblicas so, assim, parte importante da institucionalizao de valores e regras
da vida coletiva. Elas orientam concepes, definem estratgias, alocam recursos e distribuem valores para a sociedade que podem contribuir para
consolidar uma nova institucionalidade em relao a temas distintos.
Esse processo no , bem se sabe, nem linear
nem isento de conflitos, principalmente quando o
tema so os problemas sociais. O carter desses
conflitos e como so solucionados importa para a
identificao dos rumos que a poltica vai tomar.
Isso importante porque a literatura tem deixado
de lado a especificidade da rea social na construo e implementao de polticas sociais, tratando-as como similares a qualquer outra poltica
pblica. No o caso. A poltica social lugar por
excelncia dos conflitos inerentes a todas as formas de desigualdade e excluso, e se distingue de
outras polticas pblicas por revelar esses conflitos
intensa e cotidianamente. Nos ltimos vinte anos,
o Brasil tem feito esforos importantes para mudar o padro tradicional de tratamento dos problemas sociais e construir uma nova institucionalidade para a questo social. momento, contudo, de nos questionarmos sobre os rumos desse

avano. Onde podemos chegar com o ritmo e condies de tratamento da questo social hoje? A
noo de hbridos nos ajuda na medida em que diz
respeito a zonas que se consolidam no processo de
institucionalizao mas que so contrapostas ou
mesmo contraditrias e algumas devero ser
excludas em benefcio de outras. Como, por exemplo, consolidar a noo de direito universal sade com o atual padro de gastos pblicos em sade? A experincia internacional aconselha que ou
aumentamos os gastos pblicos, ou no temos
direito universal sade. Se tomadas as diretrizes
governamentais dos ltimos governos, no h indcios de aumento significativo do gasto, o que
aponta para um lugar secundrio da sade nas
estratgias estatais, reforando valores sociais que
desqualificam o projeto constitucional de sade
universal como direito.
Nos ltimos vinte anos, verifica-se uma mudana institucional expressiva das polticas sociais,
em muitos aspectos inovadora e progressista em
relao a modelos passados. Isso pode ser identificado tanto em seu aparato poltico-organizacional, como na concepo da questo social que tem
amparado a implementao das polticas sociais
em anos recentes.
Do ponto de vista do aparato poltico-organizacional, significativa a construo dos sistemas
nacionais como os de sade e assistncia social, a
partir da expanso de burocracias pblicas descentralizadas e unificadas, com a participao indita dos trs nveis de governo e com importante
componente de participao e controle social. Do
ponto de vista da concepo da questo social, identificam-se mudanas em relao a polticas pregressas, em especial nos elementos aqui denominados de constitucionalizao (incorporao da
noo de direito), abrangncia (publicizao e incorporao na agenda pblica) e ampliao (reconhecimento da produo social e inter-relao dos
problemas sociais).
Essas zonas de avano convivem com outras
em que a conduo das polticas sociais tem forte
foco na pobreza (e esta definida pela renda); em
que o risco social ou associado misria ou amparado na contribuio (ou so os riscos dos miserveis ou so os riscos cobertos pela previdncia
social aos segurados); em que h visvel subfinanciamento e constantes contingenciamentos de recursos para equilbrio fiscal; desequilbrios fiscais
entre regies; excessiva autonomia dos entes subnacionais; baixa cobertura assistencial; acesso precrio; baixa qualidade dos servios e frgil integrao intersetorial.

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Avanos e impasses da institucionalizao

do modelo constitucional
A partir da Constituio de 1988, foram reconhecidos como direitos sociais o acesso sade, previdncia, assistncia, educao e moradia (alm de
segurana, lazer, trabalho). Institui-se a seguridade
social, que incluiu as reas de sade, previdncia e
assistncia social. A noo de seguridade representou avano na institucionalizao de um modelo
ampliado de proteo social, que previa a universalizao do acesso, a responsabilidade estatal, a
integrao entre as trs reas e a criao de um oramento prprio, exclusivo e com novas fontes de
financiamento. Inovava tambm na responsabilidade compartida entre os trs nveis de governo,
atravs da descentralizao de competncias e recursos, e na participao e controle social, com a criao de instncias colegiadas e atribuies legais de
formular e acompanhar a implementao das aes.
Apesar do princpio orientador da universalizao, as polticas de seguridade mantiveram critrios de acesso para a previdncia social e a assistncia social. O acesso previdncia manteve-se
dependente da contribuio e assistncia social,
dependente da necessidade. A exceo foi a sade,
na qual a universalizao se deu de forma integral,
sem qualquer critrio de acesso.
A institucionalizao desse modelo tem sido,
desde a Constituio, bastante conflituosa. E isso
pode ser atribudo, em linhas gerais, ao embate
entre o previsto na Constituio e os projetos governamentais que se seguem a sua promulgao,
alm dos conflitos inerentes prpria institucionalidade da nascente democracia. O primeiro governo eleito aps a Constituio adotou poltica
econmica de vis liberal e restringiu os mecanismos previstos na Constituio para a rea social.
Os governos subsequentes mantiveram polticas
econmicas restritivas, tambm com forte impacto na rea social. O que se verifica desde ento so
hbridos de polticas progressistas com restries
importantes na cobertura, no financiamento e na
qualidade da ateno, ainda com baixo impacto
na construo da cidadania social prevista.
Mudanas na concepo da questo social
Um dos elementos mais visveis da mudana
institucional verificada desde a Constituio diz res-

peito concepo da questo social incorporada

nas polticas e programas implementados desde
ento. Pode-se identificar ao menos trs caractersticas que indicam alterao importante em relao
a perodos anteriores. A primeira delas o que Fleury
chama de constitucionalizao, que trata da garantia de direitos sociais2. At a Constituio de 1988,
os direitos sociais, em especial previdncia e sade,
eram garantidos aos trabalhadores, no havendo
relao entre direitos sociais e cidadania plena. A
prpria noo de cidadania era vaga e ausente do
imaginrio e valores da populao. O cidado era o
indivduo de nacionalidade brasileira.
Com a Constituio e polticas dela decorrentes, o cidado passa a ser tambm aquele membro
da comunidade investido de um conjunto de direitos comuns e universais, no qual os direitos sociais
so centrais. A democratizao determinante para
essa constitucionalizao, mas h que se chamar a
ateno para o papel das polticas sociais, dado que
atravs delas se desenvolve a idia de responsabilidade estatal sobre o bem-estar dos indivduos e da
coletividade. Obviamente, esse um processo em
curso, entremeado pelos constrangimentos ao pleno reconhecimento dos direitos sociais, pela individualizao caracterstica das sociedades contemporneas e pelo peso da tradio personalista da sociedade brasileira, que tende a valorizar as relaes e
pessoas, e no os cidados e indivduos3. De todo
modo, indito na configurao das polticas sociais brasileiras a idia de bens sociais garantidos
como direitos de cidadania. somente na Constituio de 1988 que se encontra o termo direitos
sociais; o termo cidadania s encontrado nas
Constituies de 1946 e 1937 e, assim mesmo, relacionado nacionalidade; cidado, em todas as
Constituies anteriores de 1988, est claramente
referido ao indivduo de nacionalidade brasileira.
Outro elemento diferencial na concepo da
questo social o que poderamos denominar de
abrangncia e diz respeito incorporao cena
pblica e agenda governamental de diversos problemas sociais que passaram a contar com um arcabouo legal prprio, de estratgias e aes com
responsabilidades definidas e a partir de uma compreenso especfica do problema. Desde a Constituio, o pas desenvolveu polticas especficas para
problemas tradicionalmente tratados apenas no
campo privado ou das relaes de trabalho, com
baixa interveno estatal ou restrita existncia de
dissensos dirimidos no campo jurdico. So exemplos importantes dessa abrangncia as polticas de
proteo infncia e adolescncia, entre as quais se
destacam a poltica de combate explorao sexual
desses segmentos e a poltica contra o trabalho in-

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Supe-se que a permanncia desses hbridos

compromete a equidade e a cidadania propostas
no modelo da Constituio de 1988.

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fantil; a poltica contra a violncia domstica; a poltica de promoo da igualdade racial; polticas de
proteo ao idoso e ao deficiente, entre outras.
Alm de oferecer um conjunto de direitos e aes
pblicas para problemas sociais antigos e extremante complexos, essa abrangncia tem favorecido a
publicizao de temas polmicos, na medida em
que pe em discusso relaes sociais tradicionais e
excludentes. Exemplos recentes expressam essa polmica, como a discusso sobre a reduo da maioridade penal para jovens infratores protegidos pelo
Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). O
Estatuto protege crianas e jovens com legislao
diferenciada em caso de cometerem delitos. Crimes
brbaros recentes envolvendo jovens trouxeram
cena pblica posies sobre o tratamento do crime
nesse segmento na grande maioria, jovens pobres
sem escolaridade ou vnculos familiares , e sobre
quais pressupostos deve se basear a interveno
estatal se na criminalizao ou na proteo e limites dessa proteo. Outros exemplos so as cotas
raciais, que tm levantado salutar debate sobre as
origens e formas de enfrentamento da discriminao racial no pas, e temas como a violncia domstica ou a orientao sexual.
Incorporam-se assim temas referentes desigualdade e excluso que ultrapassam o aspecto
econmico e alcanam a noo de reconhecimento
como elemento central da cidadania4. Essa abrangncia gera tambm um importante movimento
de iniciativas da sociedade civil, ONGs e mesmo
empresas na criao e desenvolvimento de projetos e programas sociais, que a par sua limitada
eficcia na resoluo dos problemas, representam
importante elemento na construo de vnculos
sociais.
Compartem dessa abrangncia no s as polticas novas, em reas sem regulao especfica
prvia, mas tambm vises inovadoras de polticas j tradicionais. o caso, por exemplo, das polticas de combate fome, que geraram programas inditos, como o Bolsa Famlia, que tm tornado pblicas, em debate democrtico, vises diferentes sobre sua eficcia e efetividade5-7. O rompimento com o padro tradicional de oferta de
benefcios aos pobres in natura, com a transferncia em dinheiro e sem intermedirios, inaugura
uma nova relao com a pobreza e os pobres, que
no seria possvel sem a incorporao desses como
sujeitos minimamente reconhecidos.
Um terceiro elemento indicativo de uma nova
concepo sobre a questo social seria o de ampliao e diz respeito ao reconhecimento da produo social dos problemas sociais e da estreita rela-

o que guardam entre si. A democratizao e a

entrada na cena pblica e no processo de deciso
de polticas de atores antes excludos permitiu o
debate crtico sobre as experincias passadas e a
modernizao de conceitos e prticas. O reconhecimento da produo social dos problemas sociais
obviamente no assume uma crtica radical da
questo social em sua relao com as desigualdades estruturais do capitalismo, mas avana na identificao de histricos de excluso e desigualdades
sociais como geradoras dos problemas atuais e na
responsabilidade da sociedade sobre eles, incorporando de forma indita a desmarginalizao
desses problemas e retirando-os do mbito exclusivo das responsabilidades individuais e familiares
ou da conduta comportamental.
Em vrias polticas, essa ampliao pode ser
verificada, em especial nas polticas de sade (conceito ampliado de sade) e nas de assistncia, como
as de juventude, infncia e combate pobreza. E
podem ser j identificadas mudanas na prpria
implementao dessas polticas. Nas polticas de
combate pobreza, destaca-se, alm do Bolsa Famlia, o Benefcio de Prestao Continuada BPC,
benefcio de um salrio mnimo destinado a idosos e pessoas com deficincia com renda familiar
per capita inferior a do salrio mnimo. Tratado
com desconfiana por parte dos gestores da previdncia social e da prpria sociedade, que em geral
consideravam seus demandantes como aproveitadores, preguiosos que no queriam trabalhar,
no contriburam para a previdncia e, portanto,
no deveriam receber renda8, o benefcio j aparece
como vinculado necessidade e ao direito9. Essas
so mudanas lentas, porque dependem de reconstrues simblicas complexas. Contudo o Estado,
atravs de polticas, pode interferir positivamente
nessa reconstruo10.
O reconhecimento da produo social dos problemas sociais requereu que se reconhecesse tambm a estreita relao que guardam entre si. A setorializao foi sempre uma marca das polticas
sociais brasileiras, estimulada pela restrio do
processo de formulao das polticas sociais ao
mbito das estruturas tcnicas da burocracia pblica, sem intermediao com atores relevantes, ou
pela tradio centralizada do Estado, que sempre
favoreceu as disputas entre reas distintas. Hoje
reconhecida a necessidade de atuao integrada
entre vrias reas sociais e, mais do que isso, reconhece-se a falta de integrao como uma causa
importante da baixa efetividade. Mas o esforo de
associ-las ainda tmido.

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A par os elementos referentes concepo sobre a questo social, a mudana institucional da

poltica social em anos recentes pode ser identificada pela expanso do aparato poltico e organizacional, em especial atravs da construo de sistemas nicos e nacionais; da consolidao de burocracias pblicas; da democratizao desse aparato
e da participao em conjunto dos distintos nveis
de governo na conduo das distintas polticas.
Entre os sistemas nacionais, destaca-se aqui a
construo dos sistemas de sade e assistncia social, partes constitutivas da Seguridade Social. O
Sistema nico de Sade (SUS) responsvel pela
ateno universal de assistncia mdica e aes
coletivas a toda a populao. A construo de
um sistema nacional e nico, prevista na Constituio e resultado de um longo processo de lutas
iniciado ainda na dcada de setenta, visou unificao das estruturas responsveis pela sade e vigentes at ento e que representavam uma dicotomia organizacional com graves consequncias para
a assistncia sade. Alm de nico, o sistema foi
previsto como nacional, cobrindo todo o territrio e toda a populao, e descentralizado, incorporando os trs nveis de governo. Em seus vinte anos,
o SUS est totalmente consolidado em todo o territrio nacional, apesar dos inmeros problemas
que apresenta, principalmente o de nunca ter alcanado ser de fato universal, j que parte importante da populao possui e busca a titularidade
dos planos privados, que oferecem mais garantia
de acesso e maior prontido no atendimento11.
A grandiosidade do SUS evidente quando se
vem os nmeros da produo de servios. A estrutura descentralizada funciona com instncias
de pactuao e deciso sobre recursos e aes entre
os trs nveis de governo e cada nvel tem responsabilidades e atribuies definidas. Paralelamente,
o sistema conta com uma potente estrutura de
controle social, com conselhos de sade onde h
representao do governo, empresrios, sociedade civil e profissionais, e hoje so modelo para vrias reas de polticas sociais como mecanismos de
democratizao e participao social na formulao e gesto de polticas, apesar dos inmeros problemas que apresentam quanto representao e
efetividade do controle social12.
Outro sistema criado mais recentemente o
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Desde
a Constituio, a assistncia social tem passado
por importante processo de institucionalizao e
em padro distinto daquele sobre o qual ela havia
se desenvolvido. A criao do SUAS toma empres-

tado do SUS grande parte de suas diretrizes. Baseia-se na idia prpria de sistema pouco comum aos mecanismos assistenciais com relao
e vnculo entre as partes, comando nico, descentralizado e com participao social. A estrutura
proposta pode ser considerada revolucionria para
os padres brasileiros e mesmo em comparao
aos sistemas internacionais mais avanados.
A assistncia social o principal exemplo de
construo recente de uma burocracia pblica em
rea social. Com a descentralizao e a criao de
inmeros programas sociais, ela vem crescendo nos
municpios e estados, e com configurao mais
democrtica que as estruturas por ela antes responsveis.
Contradies e entraves
ao modelo constitucional de cidadania
Apesar desses avanos, persistem reas na institucionalizao das polticas sociais que podem
ser consideradas contraditrias queles e podem
comprometer a consolidao do modelo constitucional. Destacam-se aqui o privilgio a polticas
centradas na pobreza, em prejuzo da universalizao, a permanncia de severas restries aos gastos e os baixos efeitos simblicos sobre os benefcios da solidariedade social, decorrentes da baixa
qualidade dos servios prestados.
Em primeiro lugar, cabe destacar o desconhecido impacto das polticas sociais universais na recente reduo das desigualdades e a nfase nas
polticas focais, em especial as transferncias de
renda. O Brasil comemorou recentemente o alcance com antecipao das metas do milnio de reduo da pobreza13. De acordo aos dados da PNAD
(Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios)
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE)14, considerando o dlar PPC, o ndice de
brasileiros vivendo na extrema pobreza caiu de
8,8% para 4,2%. Tomando como base o salrio
mnimo, a taxa de pobreza extrema caiu de 28%
para 16% da populao e a de pobreza caiu de 52%
para 38%13.
Quanto desigualdade, os dados indicam que
entre 2001 e 2005, a renda dos 10% mais pobres
cresceu a uma taxa anual de 9,2% e a dos 10% mais
ricos caiu 0,4% por ano. O coeficiente de Gini atingiu 0,566 em 2005, depois de cinco anos de contnua queda13. H vrios estudos econmicos recentes analisando a queda da desigualdade brasileira15-18 e, embora todos reconheam a queda, no
h consenso sobre os fatores que mais influenciaram o fenmeno nem sobre sua importncia ou
possibilidades de sustentabilidade no futuro. Os

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Expanso poltica e organizacional

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estudos apontam como fatores o crescimento econmico, a queda da inflao, a recuperao do salrio mnimo, o aumento do emprego formal, a
expanso do microcrdito, os programas de transferncia de renda e as aposentadorias rurais. Embora no sejam consensuais sobre quais fatores
mais pesaram sobre a queda, a predominncia seria das transferncias de renda. O tamanho da
queda, ou se ela substantiva, tambm divide os
economistas. Soares15 desenvolve estudo em que
compara a queda de nossa desigualdade com aquela
de alguns pases selecionados nos perodos em que
desenvolveram seus sistemas de proteo social e
conclui que o Brasil apresenta ndices ainda mais
elevados, por isso nossa queda seria, sim, substantiva. Apesar do flego do estudo, cabe a ressalva para os limites dos perodos da comparao e
as diferenas significativas na oferta de servios e
na composio das estruturas de bem-estar dos
pases comparados, alm da estrutura das bases
de dados utilizados. Salm17, por outro lado, critica
as concluses dos estudos recentes sobre a queda
da desigualdade, em especial o do Ipea18, que destaca o papel das transferncias, apontando para as
limitaes das variveis trabalhadas e principalmente para o pequeno perodo de tempo para as
concluses sobre a positividade da queda. Sem
entrar no mrito do debate entre os economistas,
de fato esse elemento merece destaque, principalmente se tomamos as transferncias como tendo
papel central na queda da desigualdade.
O tamanho da misria e da pobreza brasileiras bastante sensvel a esses programas de
renda, da seu impacto positivo e importante
na reduo recente de ambas. Os programas
de transferncia governamentais j atingem
hoje 25% da populao ou 54% dos domiclios com rendimento per capita inferior a do
salrio mnimo, mas suas falhas esto exatamente na falta de associao com polticas
sociais universais 14 . Sem a associao com
polticas sociais estruturais, como sade, educao, cobertura a riscos do trabalho, habitao e acesso terra, os ganhos sociais do
crescimento e das transferncias encontraro
empecilhos em uma populao sem escolaridade, sem acesso a condies de vida e saneamento elementares e potencialmente mais doente. A opo por polticas focadas na pobreza, e esta sempre medida exclusivamente pela
renda, tem restringido o tratamento a outras
necessidades bsicas, sem as quais o efeito da
renda fica limitado. Um dos indicadores de
maior impacto em anos recentes foi a queda
da desnutrio em crianas menores de um

ano, resultado da combinao de transferncia de renda com a ampliao de cobertura

em vacinao e ateno bsica em sade. Por
outro lado, um dos resultados negativos das
transferncias de renda foi o baixo impacto
no analfabetismo 14, para o que necessria
uma boa estrutura de ensino para jovens e
adultos trabalhadores fora da idade escolar.
A nfase nos benefcios sociais da ao privilegiada sobre os pobres tem obscurecido as
severas restries impostas s polticas universais e no garantem a continuidade da queda da desigualdade. Isso, associado a um
modelo econmico que privilegia gastos com
pagamento de juros, representa um importante entrave ao cumprimento dos princpios
constitucionais na rea social. Marcio Pochman 19 , presidente do Ipea, demonstra que,
para o perodo de 2000 a 2007, a soma dos
gastos da Unio com sade, educao e investimentos correspondeu a somente 43% do
total de despesas com juros. E que a mdia
dessas ltimas no mesmo perodo equivale a
54% de toda a renda nacional do ano de 2006.
Restries financeiras e de cobertura so tambm identificadas nas polticas previdencirias, onde
se verifica o retorno ao seguro, ao sistema dos trabalhadores que contribuem, em oposio universalizao prevista na Constituio. Apesar da importncia reconhecida das aposentadorias para a
reduo da pobreza nos municpios brasileiros, as
reformas realizadas recentemente na Previdncia
Social privilegiaram o rigor fiscal e deixaram de lado
a incluso20-23. Estima-se que cerca de metade da
PEA (Populao Economicamente Ativa) esteja fora
da Previdncia, o que representa um problema de
propores gigantescas para o futuro24. Algumas
iniciativas de melhoria da incluso na previdncia
social foram aventadas no Frum Nacional da Previdncia Social, institudo pelo governo em 2007 (do
qual participaram nada menos que nove centrais
ou confederaes representantes de trabalhadores),
mas as concluses finais foram gerais e apenas recomendam a criao de incentivos a uma maior
incluso previdenciria25. Por outro lado, entre as
sugestes concretas, destacam-se propostas de
medidas restritivas ao acesso ao Benefcio de Prestao Continuada, como a reviso do conceito de
famlia e o aumento paulatino da idade para recebimento do benefcio. O positivo aumento recente
do emprego formal no d conta de superar o problema da excluso previdenciria, j que no h
nenhuma garantia de manuteno do atual padro
de crescimento, nem poltica pblica abrangente de
soluo da informalidade no trabalho.

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novo, argumento suficiente para justificar o passo, mas no explica a direo tomada.
O acesso tambm precrio na maioria das
polticas assistenciais, em decorrncia da ainda
baixa cobertura dos programas, apesar da pujana de alguns como o Bolsa Famlia e o BPC. Mas
programas menores, como os dirigidos aos jovens
e crianas em risco, como o ProJovem e o Sentinela, e programas de gerao de emprego e renda,
tm baixa cobertura. Um indicativo de provvel
inverso de objetivos na assistncia social a relao entre benefcios e servios nos gastos assistenciais. Os recursos destinados ao Benefcio de Prestao Continuada e ao Bolsa Famlia superam em
catorze vezes os recursos destinados aos servios
regulares de assistncia social31, que so aqueles
prestados pela rede scio-assistencial e que atuam
diretamente nas necessidades individuais e familiares dos cidados. H aqui tambm uma clara
priorizao da transferncia focalizada em prejuzo da poltica universal. No que toca ao financiamento, o SUAS acompanhou o SUS na definio
de uma estrutura descentralizada de transferncia
de recursos, associando responsabilidades distintas para estados e municpios. E assim como ocorreu no SUS, a adeso de municpios e estados se
manteve onde os recursos repassados dependem
de baixo investimento, mas permanece muito pequena nos servios mais complexos, que demandam mais recursos, em especial humanos.
Tanto na assistncia como na sade, a interferncia setorial no financiamento muito baixa porque definida na rea econmica, sem base nas necessidades. A previdncia tem maior estabilidade,
mas sempre atacada como responsvel pelo peso
do gasto pblico. A reforma tributria em curso no
Congresso Nacional, segundo estudos de especialistas32-34, seria mais um duro golpe na seguridade
social. Se aprovada, retiraria em torno de 38% dos
recursos da rea. A reforma tributria prope tambm a manuteno, at 2011, da Desvinculao dos
Recursos da Unio (DRU), que s em 2007 retirou
R$ 38,6 bilhes da seguridade social35.
Restries de financiamento, universalizao
incompleta e baixa eficcia das polticas de seguridade so provavelmente as reas que mais comprometem os objetivos previstos na Constituio.
So contradies reais ao modelo proposto, comprometem diretamente seus resultados, impedindo a construo de valores de solidariedade social
ao longo do tempo. A literatura tem apontado para
vrios outros entraves institucionais importantes
nas polticas sociais, como a gesto das polticas; a
forma de distribuio de recursos em cada um dos
distintos sistemas; os limites decorrentes do pacto

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As polticas sociais sofrem de problemas concretos e visveis, e que comprometem todo o esforo at aqui realizado. de conhecimento geral a
baixa qualidade dos servios prestados nas reas
universais de educao e sade. A educao, embora no faa parte da seguridade social, das
polticas mais inclusivas. Alcanou-se universalizar o acesso no nvel de escolaridade fundamental.
Contudo, recente relatrio da Unesco aponta que
o Brasil o nico pas da Amrica Latina com mais
de 500 mil crianas fora da escola26. E isso depois
de uma dcada de polticas de universalizao. A
qualidade reconhecidamente um problema grave
e, entre os pases latino-americanos, apresentamos
um dos mais baixos ndices de aprendizado de disciplinas essenciais entre alunos e a segunda taxa de
repetncia ( frente apenas do Suriname)27. Os gastos federais em educao tm se mantido no mnimo exigido por lei (18%) e o PIB investido em educao de 3,9%, muito abaixo de pases com situao econmica similar.
Na sade, alm da baixa qualidade, permanecem problemas srios de iniquidade no acesso e
utilizao de servios, ainda bastante vinculado
condio social e geogrfica, tendo sido tmida a
reduo das desigualdades27-30, inclusive em perodos nos quais foi maior o investimento pblico. O
setor privado de planos e seguros est hoje consolidado como alternativa para as camadas mdias
da populao. No necessariamente porque a populao reconhea neles servios de muito melhor
qualidade, mas porque eles oferecem maior garantia de atendimento, enquanto no SUS a situao de incertezas. Quase todas as categorias de
trabalhadores reivindicam planos de sade privados para seus afiliados e o SUS, embora seja defendido por todos, a cada dia se consolida mais, ao
menos na assistncia mdica, como um sistema
para os pobres. Alega-se que o SUS faz muito mais
do que assistncia mdia, que mesmo nesta ele cobre os procedimentos mais custosos e que nas aes
coletivas ele cobre a todos. Esses so argumentos
slidos que, associados poderosa incluso de segmentos antes desassistidos, revelam a potncia
desse sistema e reiteram o carter altamente includente (e no excludente) da universalizao. Contudo, so insuficientes para responder questo
fundamental se o SUS est caminhando no sentido
de se consolidar segundo os preceitos constitucionais ou no. No sentido de um sistema que materializa o princpio da cidadania, ou de um sistema
inclusivo, mas que se consolida como fragmentado e inequnime. Pode-se argumentar tambm
sobre os limites de uma reforma setorial em uma
sociedade bastante fragmentada e desigual. De

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federativo para a fluidez e eficincia de financiamento e distribuio de responsabilidades em sistemas baseados na lgica descentralizada; a tradio das polticas pregressas que informam lgicas
de atuao profissional e de gesto no condizentes com a concepo prescrita ps Constituinte; as
formas de intermediao de interesses que favorecem interesses particularistas; a estrutura de deciso e representao poltica. Apesar da importncia desses elementos, provavelmente poderiam ser
subsumidos por projetos que recolocassem os
objetivos constitucionais em pauta, estabelecendo
recursos apropriados, busca da universalizao e
qualidade dos servios.
A pergunta necessria hoje se os avanos na
estrutura poltica e institucional das polticas de seguridade ps Constituinte sero capazes de atingir
os objetivos constitucionais sem financiamento apropriado, com estruturas fragmentadas de acesso e
com baixa qualidade dos servios. Ou chegamos ao
ponto de reconhecer que o que se alcanou foi uma
modernizao democrtica dessas polticas, que no
alterou a estrutura conservadora de interveno do
estado na questo social, que privilegia os interesses
privados (sejam eles da acumulao, corporativos
ou do capital poltico) e mantm intacta, embora
renovada, a estrutura de desigualdades.

Concluso
As polticas sociais, em especial as de seguridade
social, passam hoje pelo dilema de mostrarem avanos em diversos elementos e apresentarem restries importantes em relao ao previsto na Constituio de 1988. Procuramos aqui apresentar algumas facetas desse dilema. A institucionalizao dos
princpios e aparato previsto na Constituio
marcada por hbridos cuja permanncia pode com-

prometer os objetivos de uma democracia ancorada na cidadania ampla. A noo de hbridos visa a
apontar que os entraves atuais podem representar
mais do que aqueles normais a um processo complexo de implementao de polticas. H que se distinguir at onde esses entraves podem ser sanados
ao longo do tempo com o aprofundamento da
implementao das polticas sociais, ou se eles so
alteraes de rota que afastam as polticas sociais
do modelo previsto na Constituio.
Tanto do ponto de vista da concepo da questo social, quanto da construo do aparato poltico e organizacional, possvel identificar avanos
importantes, mas o ritmo em que avanam e a
dinmica resultante de sua interao apresenta ns
importantes. A seguridade social precisa tambm
ser repensada, para que seus princpios sejam mantidos. H que se tomar a proteo social ampliada
e constante dos cidados como referncia. A seguridade deve ser mais do que o guarda-chuva que
garante recursos vinculados a sistemas estruturados de servios e benefcios, para ser a referncia
do pensar e atuar a proteo social de hoje e do
futuro. preciso recuperar o lugar das polticas
universais e dot-las de financiamento e estrutura
adequados, articulando-as com as polticas econmicas. No h desenvolvimento humano em
contextos de profunda desigualdade como a brasileira sem polticas universais agressivas de seguridade social, educao, habitao, renda e distribuio de terras. H que associar as polticas focalizadas com as polticas universais e integr-las em
sistemas universais de seguridade e proteo social. Polticas progressistas sem efetividade comprometem a coeso social democrtica.
A Constituio de 88 trouxe, mais do que tudo,
e com todas as suas limitaes, o ideal da democracia com justia social. possvel e necessrio
reconstruir esse ideal.

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Artigo apresentado em 21/01/2009

Aprovado em 27/01/2009
Verso final apresentada em 29/01/2009