Estruturao de uma Concesso/PPP:

Regulao Econmica de Infraestruturas

1 Simpsio Nacional de Auditoria de PPPs
15/05/2013

Roteiro da Apresentao

1. Motivao
2. Governo e Infraestrutura
3. Quando regular preos?
4. Como regular preos?

1. Motivao

Motivao

1.

Regulao envolve diversos conceitos econmicos:

2.

3.

Ex: Economia de escala, custo afundado, produto substituto e informao assimtrica.

Regulao tema recente:

Regulao por incentivos (Price Cap, Revenue Cap etc) nos anos 80.

Teoria moderna de regulao nos anos 90 (Laffont and Tirole (1993)).

Regulao processo dinmico e em constante evoluo:

Atuais modelos regulatrios ainda esto sendo avaliados.

Novos modelos para novas condies de mercado (ex: novos objetivos, avanos
tecnolgicos etc).

Motivao

Bem Estar:

Regulao Imperfeita

>

Mercado Imperfeito

Deciso de Regular

Economia

Setor

Servios

Dimenso

Prazo etc

Deciso de como Regular

Regulao por Contrato

Regulao Discricionria

2. Governo e Infraestrutura

Governo e Infraestrutura
Razes para Envolvimento do Governo em Infraestrutura
1.

Desenvolvimento Econmico:

Estudos indicam que investimento em infraestrutura gera crescimento econmico.

Exemplos: Canning e Pedroni (2008), 152 pases entre 1950 e 1992.
Egert, Kosluk e Sutherland (2009), 24 pases (OECD) entre 1960 e 2005.

2.

Equidade:

Acesso infraestrutura bsica (eletricidade e saneamento) visto como essencial

para garantir igualdade de oportunidades entre cidados (logo depois de sade e
educao).

Governo e Infraestrutura

Razes para Envolvimento do Governo em Infraestrutura

3.

4.

Externalidades Positivas e Negativas para no Usurios:

Positivas: Rede de esgoto e gua potvel impedem disseminao de

doenas, iluminao reduz incidncia de crimes nas redondezas etc.

Negativas: Poluio gerada por termeltricas, locomotivas e caminhes.

Caractersticas Econmicas das Redes de Infraestrutura:

Podem dificultar ou at mesmo impedir competio = Poder de Mercado.

3. Quando Regular Preos?

Quando Regular Preos?

A regulao de preos deve ser utilizada quando o bem estar gerado para a
sociedade maior do que num mercado sem controle de preos.

Bem estar da sociedade = benefcios para consumidores (menores preos,
maior qualidade) e operadores (maior lucro).

Quais so as caractersticas que um mercado deve ter para ser regulado?

A resposta usual : quando o mercado Monoplio Natural.

A resposta em parte correta. Entretanto, veremos que outros conceitos so
igualmente importantes.

Quando Regular Preos?

 Existem Economias de Escala (Monoplio Natural)?

3 Questes

 Existem Custos Afundados (Sunk Costs)?

 Existem Produtos Substitutos?

Quando Regular Preos?

A caracterstica mais conhecida de infraestruturas a de Monoplio Natural.

A definio clssica diz que um mercado monoplio natural se a sua funo
custo for sub-aditiva:
C(Q) i C(qi), onde i qi = Q

Na prtica, mercado caracterizado por economias de escala (e escopo), de
modo que custo minimizado com uma firma.

Uma firma maior possui vantagem comparativa com relao uma firma
menor (custo de produo mdio menor).

Quando Regular Preos?

Mercado com Economias de Escala tem que ser regulado?

Considere um mercado caracterizado por economias de escala, com uma firma
monopolista produzindo ao menor custo possvel.

Se essa firma cobra preos alinhados aos custos nenhuma firma entrar pois no
poder oferecer preo competitivo (economia de escala diminui competio).

Entretanto, essa firma pode no ser apta a aumentar preos sem que outras
firmas entrem no mercado.

A ameaa de entrantes pode fazer com que a firma no consiga estabelecer
preos acima dos custos (no h Poder de Mercado).

A situao acima ocorre quando no existem barreiras entrada.

Quando Regular Preos?

Quando existem economias de escala mas no existem barreiras de entrada:

Custos so minimizados com uma nica firma (economias de escala so
aproveitadas).

Preos alinhados aos custos, dada a ameaa de entrada.
 Regulao no aumentaria bem estar

A questo :

Existem barreiras de entrada em setores de infraestrutura?

Quando Regular Preos?

Custos Afundados so comuns em infraestrutura e so barreiras de entrada.

Investimentos que no podem ser recuperados em sua maior parte por alienao
caso a firma saia do mercado.

Investimentos em infraestrutura so afundados pelos seguintes motivos:

Venda para empresas de outros setores:

Equipamentos so especficos (dificulta venda para outras indstrias).

Desinstalar rede para venda pode ser invivel econmicamente. O custo de

instalar uma rede de gua, gs e fibra tica em grande parte formado por
obras civis e no pelo material da rede em si.

Venda para empresas do mesmo setor:

Nmero de compradores pequeno e poder de barganha baixo.

Compradores podem estar em situao similar, j que so investimentos

especficos, dependentes das condies econmicas do setor.

Quando Regular Preos?

Custos Afundados representam uma significativa barreira entrada.

A entrante tem perda potencial significativa caso deseje sair do mercado.

Barreira entrada dificulta competio.

Custos afundados podem dar vantagem (s) firma(s) que esto no mercado,
j que competio limitada pode causar poder de mercado (preos acima dos
custos).

Mercado com Economias de Escala + Custos Afundados tem que ser

regulado?

Quando Regular Preos?

Exemplo: Ferrovia

Quando Regular Preos?

Existncia de Produtos Substitutos:

Se houver produtos substitutos, mesmo que em um mercado haja uma
nica firma e que no haja concorrentes no mesmo setor devido
economias de escala e custos afundados, essa firma pode no ser apta a
aumentar preos acima dos custos sem que ela perca mercado.

Resultado:

Custos so minimizados com uma nica firma (economias de escala so
aproveitadas).

Preos alinhados aos custos, devido produtos substitutos.
 Regulao no aumentaria bem estar

Quando Regular Preos?

Condies de Mercado

Economias de Escala (Monoplio Natural).

Custos Afundados.

Inexistncia de Produtos Substitutos.

Resultado: firma com poder de mercado (preos acima dos custos)

Regulao de preos e entrada aumenta o bem estar por dois motivos:

Eficincia nos Preos: protege consumidores contra preos de mercado acima
dos custos.

Eficincia nos Custos: custos so minimizados com uma nica firma
(economias de escala so aproveitadas).

Quando Regular Preos?

Resumo

Atividade Potencialmente

Atividade

Competitiva

No Competitiva

Condies de Mercado

Condies de Mercado

Ausncia de Economias de Escala (ou)

Economias de Escala.

Ausncia de Custos Afundados (ou)

Custos Afundados.

Existncia de Produtos Substitutos.

Inexistncia de Produtos Substitutos.

Exemplos

Exemplos

Gerao de Eletricidade

Distribuio de Eletricidade

Produo de Gs.

Distribuio de Gs.

Ferrovia.

Ferrovia.

3. Como Regular Preos?

Como Regular Preos?

Separao das Atividades (Unbundling)
1.

Isolar as atividades competitivas e promover competio:

2.

Objetivo: promoo da competio traz aumento de bem estar. Menores preos

aos consumidores finais.

Isolar as atividades no competitivas e regular preos:

Objetivo 1: Isolamento das atividades no competitivas a serem reguladas facilita

o trabalho do regulador: Isola o problema de informao assimtrica no segmento
que realmente interessa.

Objetivo 2: Regulao deve ser desenvolvida de modo a reduzir as informaes

assimtricas entre o regulador e a firma a ser regulada.

Seleo Adversa: regulador no sabe se custo da firma alto ou baixo.

Risco Moral (Moral Hazard): regulador no sabe o esforo da firma para ser
eficiente.

Como Regular Preos?

Abordagens Regulatrias
Atividade Potencialmente

Atividade

Competitiva

No Competitiva
Abordagens:

Regulao por contrato

Regulao discricionria.

Cost of Service.

Price Cap.

Como Regular Preos?

Mercado

Regulao por
Contrato

Poltica
Regulao por preo Regulao por custo de
teto (Price Cap)
servio (Cost of Service)

Regulao Discricionria

Abordagem Regulatria

Regulao Discricionria
Criao de agncia ou comisso reguladora, que responsvel pelo
estabelecimento peridico do nvel de tarifas e servio.
So estabelecidos os princpios que devem nortear as decises da
agncia. No entanto, esses so descritos de forma ampla de modo a
proporcionar flexibilidade e discricionariedade para o regulador.
O foco dessa regulao a Reviso Tarifria Peridica, onde o
regulador analisa os custos da empresa regulada e considera aqueles
que seriam os mais prximos do mercado eficiente para a determinao
da tarifa para o novo ciclo.

Building Blocks Approach

Clculo da Receita Requerida para o prximo ciclo tarifrio
Retorno sobre
o Capital

Receita
Requerida

Depreciao

Custos operacionais

Tributos

WACC x BAR
(Base de Ativos Regulatrios)

Como Regular Preos?

Mercado

Regulao por
Contrato

Poltica
Regulao por preo Regulao por custo de
teto (Price Cap)
servio (Cost of Service)

Regulao Discricionria

Como Regular Preos?

Regulao por Custo de Servio (Cost of Service)
1.

Custos so
Realizados

Regulador
Custos
so
determina
Auditados
Preo

2.

Caractersticas:

As tarifas so definidas em funo dos custos incorridos na prestao do

servio e da taxa de retorno adequada.

Preo estabelecido aps custos terem sido realizados (ex post).

Reviso tarifria iniciada pela firma ou regulador (no h prazo fixo).

Resultados:

No traz incentivos para a firma minimizar custos e buscar eficincia (moral

hazard)

Casos de sobreinvestimento (gold platting).

Regulao de menor risco para o investidor, pois risco de mercado

repassado aos consumidores..

Como Regular Preos?

Mercado

Regulao por
Contrato

Poltica
Regulao por preo Regulao por custo de
teto (Price Cap)
servio (Cost of Service)

Regulao Discricionria

Como Regular Preos?

Regulao por Preo Teto (Price Cap)
1.

Regulador
determina
Preo

Custos
Custos so
so
Realizados
Realizados

2.

Caractersticas:

As tarifas so definidas, geralmente, em funo dos custos projetados e em

funo da taxa de retorno adequada.

Preo estabelecido antes da realizao dos custos (ex ante).

Considera perodos de reviso tarifria (usualmente 5 anos).

Preo fixo durante cada ciclo tarifrio (reajustes anuais RPI - X).

Resultados:

Firma tem estmulo para a reduo de custos (minimiza moral hazard)

Casos de subinvestimento e reduo na qualidade do servio.

Regulao de maior risco para o investidor, pois risco de mercado da firma.

Como Regular Preos?

Cost of Service vs Price Cap (Quadro Comparativo)
Cost of Service

Price Cap

Preo estabelecido

Ex post

Ex ante

Preo remunera

Custos Realizados + Custo de Capital

Custos Esperados + Custo de Capital

Reviso Tarifria

No Fixa

Fixa

Reajuste Anual

RPI

RPI - X

Seleo Adversa

Baixa

Alta (reduzida com o tempo)

Azar Moral

Alto

Baixo

Custo de Capital

Baixo

Alto

Investimento

Casos de sobreinvestimento

Casos de subinvestimento

Qualidade

Casos de reduo de qualidade

Abordagens Regulatrias

Vantagens da Regulao Discricionria

Estabelece comisso/agncia
reguladora, seus procedimentos e os
princpios que devem nortear suas
decises.
Curva de aprendizado do regulador
Flexibilidade para lidar com incertezas
Diminuio da informao assimtrica ao
longo do tempo. A comisso ganha
experincia e tradio de autonomia, o que a
torna mais preparada para realizar a
regulao

Abordagens Regulatrias

Desvantagens da Regulao Discricionria

Elevada discricionariedade do
Poder Pblico

Risco de captura da agncia

A agncia pode ser capturada por interesses,

o que pode resultar em decises que no
refletem o interesse de longo prazo dos
usurios e das empresas reguladas.

Maior custo regulatrio

No possvel se utilizar da
competio pelo direito de executar
o servio, como em um contrato de
concesso. Pois, seu escopo,
obrigaes e nvel de tarifas vai
sendo especificado ao longo do
tempo.

Dificuldade tcnica de estimar

quais seriam os custos em um
mercado eficiente (existncia de
informao assimtrica)

Como Regular Preos?

Mercado

Regulao por
Contrato

Poltica
Regulao por preo Regulao por custo de
teto (Price Cap)
servio (Cost of Service)

Regulao Discricionria

Como Regular Preos?

Regulao por Contrato

Regulador
determina
Preo e
Obrigaes

1.

Caractersticas:

Especifica nvel de tarifa, servios e obrigaes dentro de um determinado

prazo.

Firmas competem uma nica vez pelo direito de executar o contrato.

Geralmente os critrios de leilo so;

Menor tarifa ou contraprestao

Maior outorga

Governo monitora a execuo, mas qualquer alterao deve ser feita em

acordo entre as partes.

Contrato deve ser o mais completo possvel. Desenhado de modo a

minimizar ocorrncias de reequilbrio

Leilo
Competitivo
Custos so
Realizados
Custos so
Realizados

Abordagens Regulatrias

Vantagens da Regulao por Contrato

Especifica nvel de tarifas, servios e

obrigaes para um determinado prazo

Permite a licitao competitiva do contrato

Maior previsibilidade e
menor risco de
oportunismo das partes ao
restringir a discricionariedade
do Poder Pblico. Alterao
depende de acordo entre as
partes.
o No leilo, a seleo adversa
reduzida, pois competio faz
com que a firma revele seus
custos.
o Aps o leilo o azar moral
reduzido, j que o preo fixo
fornece incentivos reduo de
custos.

Abordagens Regulatrias

Desvantagens da Regulao por Contrato

Necessidade de reequilbrio quando o

contrato se mostra incompleto durante
seu perodo de execuo.

Perde-se os
benefcios da
competio pelo
direito de executar o
contrato

Perde-se a proteo contra

o oportunismo das partes

o Dificuldade de refletir custos de mercado

na renegociao, j que no se pode
mais contar com a competio do leilo
para tal
o Aumento da assimetria de informaes e
despreparo dessa abordagem regulatria
para lidar com essa situao, deixam o
poder pblico em posio desfavorvel

Abordagens Regulatrias
Risco do contrato incompleto e de
renegociao

maior em projetos com riscos

relevantes, como, por exemplo,
risco tecnolgico

Solues mitigadoras

Encurtar prazo
da concesso

Simplificar o escopo

Desenvolvimento de novos
mecanismos de reequilbrio (fluxo
de caixa marginal, contingncias)

Retirar certos riscos

presentes no contrato
aumenta a probabilidade
de ter um contrato
completo

Abordagens Regulatrias
Por que Plano de Negcios no uma soluo mitigadora?
o Adota-se um procedimento que no prprio para a Regulao por Contrato,
pois o regulador est menos estruturado para anlise do PN do que na
Regulao Discricionria.
o Agrava-se a assimetria de informaes e potencializa o risco de oportunismo
do Privado, deixando o poder pblico em situao desfavorvel na
negociao. Dificuldade do Poder Pblico avaliar a adequao realidade
daquele PN.
o O Privado ganha poder de barganha, pois o nus de provar que seu PN no
est correto do Poder Pblico. Em um reequilbrio sem PN, o Privado deve
apresentar um pleito fundamentado, devendo o Poder Pblico tomar as
providncias necessrias para sua avaliao. Neste caso, o nus de justificar
seu pleito do Privado.

Por todos esses motivos, o Plano de Negcios no um mecanismo

adequado para o reequilbrio do contrato.

Abordagens Regulatrias

Regulao por Contrato x Regulao Discricionria

o O reequilbrio deve ser a exceo e no a regra dos Contratos de
Concesso.
o Com mecanismos de reequilbrio menos problemticos que o Plano
de Negcio, como o Fluxo de Caixa Marginal, possvel remediar o
problema, mas no resolv-lo por completo.
o Se, mesmo aps a adoo das solues mitigadoras, houver grande
risco de reequilbrio, recomendvel optar pela regulao
discricionria, a qual est mais preparada para lidar com a incerteza.

Aplicao Prtica
Regulao Discricionria
Regulao por
Contrato

Regulao por preo Regulao por custo de

teto (Price Cap)
servio (Cost of Service)
Poltica

Mercado

Transmisso (BR)

Transmisso (UK)

Rodovia (BR)

Distribuio (UK e BR)

Aeroportos (BR)

Saneamento (BR)

Saneamento (BR)

Distribuio (EUA)