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Conceitos Bsicos
Mdulo
Enfoques do Oramento
Braslia 2014
Atualizado em: dezembro de 2013.
Enap, 2014
nap - Escola Nacional de Administrao Pblica
SUMRIO
Objetivos Especficos........................................................................................................... 5
2.1 Enfoques do Oramento................................................................................................ 5
2.2 Enfoque Fiscal do Oramento......................................................................................... 5
2.2.1 A Necessidade de Financiamento do Setor Pblico - NFSP................................................ 6
2.2.2 A experincia recente brasileira Oramento X Inflao.................................................. 7
2.3 Enfoque programtico da despesa............................................................................... 10
2.3.1 Conceitos associados estrutura do Plano Plurianual e dos Oramentos Anuais.......... 12
2.3.1.1 Tipos de Programas e Atributos................................................................................... 14
2.3.1.2 Objetivos e Iniciativas................................................................................................... 15
2.4 Exemplo de Programa de Governo............................................................................... 16
2.5 Finalizando o Mdulo.................................................................................................. 17
Mdulo
Enfoques do Oramento
Objetivos Especficos
Ao final desse mdulo, espera-se que voc seja capaz de:
diferenciar o enfoque fiscal do enfoque programtico;
descrever a metodologia NFSP - Necessidade de Financiamento do Setor Pblico.
suas receitas (arrumar outro emprego ou ganhar na loteria) ou reduzir seus gastos (procurar
um aluguel mais barato ou deixar e ir ao cinema por algum tempo), de forma a gerar, por ms,
um resultado R$ 50 a maior.
Por outro lado, o resultado nominal obtido pela incorporao das despesas decorrentes do
pagamento dos juros nominais lquidos6 ao resultado primrio, o que representa a quantidade
de recursos que o setor pblico precisa para financiar seu dficit ou, no caso de supervit, o
quanto este tem de capacidade para amortizar sua dvida em um determinado perodo.
A partir da Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF), Lei Complementar n 101 de 4 de maio de 2000
, as metas de resultado devem ser explicitadas na LDO. Essa determinao vlida tambm
para os estados, Distrito Federal e municpios. Uma vez definidas, as metas nortearo todo o
processo de elaborao e execuo oramentria, como ser visto mais adiante.
Demonstrativo dos Resultados Primrio e Nominal do Governo Central
Este demonstrativo pode ser acessado na biblioteca do curso Mdulo II - Quadro 1.
2.2.2 A experincia recente brasileira Oramento X Inflao
Os parmetros que norteiam a elaborao oramentria so a base para as estimativas dos
grandes agregados da receita que definiro a programao das despesas pblicas.
Nesse tpico, ser descrita a implicao de um parmetro fundamental para a consistncia
dos oramentos - a taxa prevista para a inflao.
Algumas pessoas devem lembrar-se de uma expresso muito comum utilizada na mdia e nas
conversas dos curiosos sobre o tema: "O oramento pblico uma pea de fico". Em certa
medida essa afirmativa foi verdadeira no passado recente brasileiro.
Nos anos 1980 e incio dos 1990, passamos por um perodo de inflao crnica e crescente.
O leitor deve estar perguntando qual a relao disso com a frase citada anteriormente: "O
oramento pblico uma pea de fico".
6. xCorresponde ao valor total de juros nominais recebidos menos o total pago. Os juros nominais decorrem de um emprstimo ou financiamento e incluem a correo monetria relativa ao montante emprestado ou financiado.
Nesses anos, a inflao efetiva era bem diferente, quase sempre para mais, em relao taxa
mdia de inflao que servia como parmetro inicial das estimativas das receitas.
Pensemos num exemplo:
No ano de 198X o governo federal enviou o projeto de lei oramentria para o ano 198X+1. A
inflao prevista para 198X estava muito alta, na faixa de 60% ao ano.
A posio do governo era delicada porque no poderia sinalizar para os agentes econmicos
que a inflao iria continuar naquele patamar, muito menos aumentar, como ocorreu em
muitos anos.
Com isso, o parmetro de inflao, base para estimativas das receitas e tambm para os
clculos de custos das despesas, era menor do que efetivamente ocorria na prtica.
Com a inflao alta, a arrecadao dos impostos crescia principalmente naqueles que sofriam
maior influncia da inflao - os que incidem sobre consumo de bens e servios.
Resultado:
Dissociao da Lei Oramentria com sua execuo.
Assim, havia, no decorrer do ano, um excesso de arrecadao em termos nominais7 que
precisava ser incorporado ao oramento em andamento.
Analisando o lado das despesas:
Do ponto de vista das dotaes especficas, ocorria uma defasagem dos custos nominais no
momento da execuo frente dotao fixada previamente, comprometendo, em muitos
casos, de forma irreversvel, a execuo.
Imagine um projeto de construo de uma escola cujo custo foi estimado em mil unidades
monetrias da poca.
No projeto do oramento, previa-se uma inflao mdia para o ano seguinte de 30%, que a
grosso modo levaria a escola a custar 1,3 mil. Porm, na realidade, a inflao foi de 80%.
7. O oramento elaborado em valores nominais. A diferena de um valor nominal para outro expresso em termos reais a
inflao.
O ano de 2012 representa uma alterao no modelo de PPA, at ento vigente. At 2011, o
programa era o mdulo de integrao entre os oramentos e o Plano. A partir de 2012, essa
figura passa a ser desempenhada pela Iniciativa.
O PPA 2012-2015 organizado no sentido de se evitar a sobreposio com o oramento,
agregando uma viso mais estratgica, agregando informaes dos cenrios econmico,
social, ambiental e regional. Em razo dessas informaes e das demandas da populao pelas
polticas pblicas, o Plano agregou as seguintes dimenses9:
dimenso estratgica: baseada nos grandes desafios e na viso de longo prazo do
governo;
8. Sobre a reforma dos oramentos, ver Coutinho (2000) e Core (2001).
9. Para maiores detalhes, acesse a Biblioteca leia mais sobre as Orientaes para Elaborao do Plano Plurianual 2012-2015,
elaborado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos SPI, do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto.
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dimenso ttica: organiza a forma possvel para o alcance dos objetivos e das linhas
definidas na dimenso estratgica; e
dimenso operacional: trata da eficincia governamental, materializada no oramento
via maximizao da aplicao dos recursos disponveis.
A partir dessas dimenses o Plano foi organizado considerando os elementos exibidos na
figura a seguir:
Dimenses do PPA 20122015
Cada elemento do Plano ser detalhado mais a frente, mas o importante a notar a mudana
do conceito de programa, que passa a representar um instrumento de organizao da ao de
governo, com vistas consecuo dos objetivos pretendidos.
Apenas para comparao, o Plano anterior conceituava o programa como um conjunto de
iniciativas que visavam soluo de um problema ou atendimento de uma demanda da
sociedade. Podia tambm estar relacionado ao aproveitamento de oportunidades no campo
de atuao do setor pblico.
A figura a seguir esquematizava a construo de programas segundo a metodologia utilizada
no PPA 2008-2011 na esfera federal de governo.
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O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas
pela implementao de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no
territrio.
A Iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da
coordenao de aes oramentrias e outras decorrentes de aes institucionais e
normativas, bem como da pactuao entre entes federados, entre Estado e
sociedade e da integrao de polticas pblicas.
Nesse modelo atual de PPA, as aes no constam do Plano, figurando apenas nos oramentos
anuais. As definies e tipos de aes advm da Portaria n 42, de 14 abril de 1999, do ento
Ministrio do Oramento e Gesto. Tais conceitos tm sido reforados ao longo dos anos pelas
Leis de Diretrizes Oramentrias Anuais.
De acordo com tal Portaria, a ao oramentria a representao financeira que contribui
para o alcance das finalidades pretendidas por cada iniciativa. Pode haver mais de uma ao
para cada iniciativa, da mesma forma que pode haver uma nica ao para uma nica iniciativa.
As aes oramentrias se dividem em trs tipos: atividades, projetos e operaes especiais11.
O enquadramento de uma ao em um dos trs itens depende do efeito gerado pela sua
implementao
10. Existem ainda os programas operaes especiais, compostos integralmente por aes do tipo operaes especiais.
Esses programas figuram apenas nos oramentos anuais e no constam do PPA.
11. Para efeitos do PPA 2012-2015, as iniciativas podem conter, alm das aes oramentrias, financiamento extraoramentrio e medidas institucionais/normativas. Esses dois itens figuram apenas no PPA e no constam dos Oramentos Anuais.
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Tipos de Aes
Projeto
Instrumento de programao envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao do
governo.
Atividade
Instrumento de programao envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo
contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de
governo. A distino entre projetos e atividades pressupe a mensurao da capacidade de
atendimento em bens e servios. Sem essa mensurao, a distino entre projetos e atividades
perde o sentido. preciso conhecer o nvel de atendimento quantitativo atual (atividade) para
diferenciar o que agregado (projeto).
Operao Especial
So despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das
aes de governo, das quais no resulta um produto e no geram contraprestao direta sob a
forma de bens ou servios. A ausncia de produto, no caso das operaes especiais, deve ser
caracterizada em relao ao ciclo produtivo objeto da oramentao.
Particularizando o oramento da Unio, estaremos diante de operao especial quando o seu
gestor (ou gestores) no combina fator de produo nem se responsabiliza pela gerao do
produto, que se materializa em um outro ciclo oramentrio (estado, municpio, por exemplo).
Conforme consta do Manual Tcnico de Oramento de 2012 (MTO- 2012), publicado pela
Secretaria de Oramento Federal, listam-se a seguir os principais exemplos de operaes
especiais:
amortizao, juros, encargos e rolagem da dvida contratual e mobiliria;
pagamento de aposentadorias e penses;
transferncias constitucionais ou legais por repartio de receita (FPM, FPE, salrioeducao, compensao de tributos ou participaes aos estados, Distrito Federal e
municpios, transferncias ao governo do Distrito Federal);
pagamento de indenizaes, ressarcimentos, abonos, seguros, auxlios, benefcios
previdencirios, benefcios de assistncia social;
reserva de contingncia, inclusive as decorrentes de receitas prprias ou vinculadas;
cumprimento de sentenas judiciais (precatrios, sentenas de pequeno valor,
sentenas contra empresas, dbitos vincendos etc);
operaes de financiamento e encargos delas decorrentes (emprstimos,
financiamentos diretos, concesso de crditos, equalizaes, subvenes, subsdios,
coberturas de garantias, coberturas de resultados, honras de aval, assistncia
financeira), reembolsveis ou no;
aes de reservas tcnicas (centralizao de recursos para atender concursos,
provimentos, nomeaes, reestruturao de carreiras etc);
complementao ou compensao financeira da Unio;
contraprestao da Unio nos contratos de Parcerias Pblico-Privadas;
contribuio a organismos e/ou entidades nacionais ou internacionais;
integralizao e/ou recomposio de cotas de capital junto a entidades internacionais;
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Localizao do Gasto
As atividades, os projetos e as operaes especiais so desdobrados em subttulos para
especificar a localizao geogrfica integral ou parcial das aes. A localizao do gasto
corresponde ao menor nvel de detalhamento da estrutura programtica, sendo o produto
e a unidade de medida, os mesmos da ao oramentria. Com a finalidade de disciplinar
a criao e a codificao dos localizadores, foi estabelecido, a partir de 2002, um esquema
baseado na codificao do IBGE e que ser aplicado sempre que o localizador coincidir com
os locais geogrficos correspondentes diviso territorial do Pas. Esse nvel de detalhamento
caracterstico dos oramentos da Unio e onde ocorre a execuo oramentria. Vale
ressaltar que muitos projetos, pela caracterstica de suas abrangncias, apresentam subttulos
como menor nvel de detalhamento e no localizadores.
2.3.1.1 Tipos de Programas e Atributos
Os tipos de programas citados anteriormente possuem cadastro com uma srie de informaes
qualitativas, construdas para melhor detalhar sua finalidade e objetivos. Veremos a seguir os
seus atributos e conceitos.
A) Programas Temticos:
CDIGO: destina-se a organizar a ordenao dos programas, para efeito do seu cadastramento
no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP). O mesmo cdigo utilizado no
PPA e no Oramento Anual.
TTULO: Deve retratar o tema no qual o poder pblico pretende atuar.
CONTEXTUALIZAO: deve conter alguns elementos que assegurem:
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informaes do PPA 2012-2015, aprovado pela Lei n 12.593, de 18 de janeiro de 2012, assim
como a contextualizao do Programa e aes relacionadas, conforme informaes da Lei
Oramentria de 2012, todas disponveis no site do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto.
Procure ler o material com ateno, tendo em vista os conceitos apresentados, de forma a
perceber a lgica de sua construo e seus elementos constitutivos.
Essa leitura deve permitir identificar as seguintes informaes principais:
O cenrio em que se construiu o Programa: reconhecimento internacional que o Pas
possui na capacidade de gerar conhecimentos e tecnologias inovadoras para a
agricultura tropical;
Desafios associados: necessidade de assegurar a segurana alimentar da populao,
manter a competitividade da agropecuria nacional, aumentar os empregos e
melhorar a renda, sade e educao dos produtores;
Os indicadores: relacionados ao desenvolvimento cientfico, conservao ambiental,
aos impactos ambientais, econmicos e sociais, produtividade e ao volume de
produo;
O volume de recursos envolvidos: R$ 2.302.399 bilhes para os quatro anos do
Plano;
Valor de individualizao dos empreendimentos: R$ 50 milhes; e
Os desdobramentos em objetivos (com suas metas regionalizadas) e iniciativas
(contendo as informaes das aes oramentrias constantes da Lei Oramentria
de 2012).
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