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55 Legislatura 2015-2019
1a Sesso Legislativa
Presidente Eduardo Cunha
1 Vice-Presidente Waldir Maranho
2 Vice-Presidente Giacobo
1 Secretrio Beto Mansur
2 Secretrio Felipe Bornier
3a Secretria Mara Gabrilli
4 Secretrio Alex Canziani
Suplentes de Secretrio
1 Suplente Mandetta
2 Suplente Gilberto Nascimento
3a Suplente Luiza Erundina
4 Suplente Ricardo Izar
Diretor-Geral Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa Mozart Vianna de Paiva
SRIE
Relatos de pesquisa
n. 4
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Legislativo ps-1988 [recurso eletrnico] : reflexes e perspectivas / organizadores Andr Sathler, Ricardo
Braga. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2015.
299 p. (Srie relatos de pesquisa ; n. 4)
ISBN 978-85-402-0303-7
1. Brasil. [Constituio (1988)]. 2. Poder legislativo, Brasil. I. Sathler, Andr. II. Braga, Ricardo. III. Srie.
CDU 342.52(81)
ISBN 978-85-402-0302-0 (papel)
Sumrio
Apresentao
Sobre os autores
293
Apresentao
Este livro rene uma srie de trabalhos sobre o Poder Legislativo brasileiro,
com nfase para a Cmara dos Deputados, no contexto institucional da vigncia da Constituio de 1988, a Constituio Cidad e organizado em trs blocos temticos. Comea com um panorama sobre como o Legislativo se organizou na ambincia institucional dessa que a sexta experincia republicana
nacional, e quais resultados tm sido gerados; passa por um bloco sobre como
o Legislativo tem buscado se comunicar e interagir com a sociedade, na perspectiva de assegurar direitos de participao poltica como direitos de cidadania; e finaliza com uma reflexo sobre o modo como o Legislativo formado e
como isso afeta seu comportamento (individual e coletivo). Trata-se, portanto,
de um precioso passeio sobre trs dimenses importantes para o Parlamento
como poder, como instituio e como organizao coletiva.
O primeiro bloco, que rene a maior quantidade de artigos, tem como proposta
compreender a lgica organizativa e funcional do Congresso no contexto ps1988. Quase que inevitvel, dada a preeminncia que adquiriu o conceito quando se trata de estudar o Legislativo brasileiro contemporneo, o bloco inicia-se
com dois textos focados em discutir o presidencialismo de coalizo. Timothy J.
Power, diretor do Centro Latino-Americano da Universidade de Oxford e pesquisador de longa data da realidade brasileira, abre o livro com um captulo
intitulado Presidencialismo de coalizo e o design institucional no Brasil: o
que sabemos at agora? Focando os quase trinta anos da experincia democrtica da sexta repblica, o autor analisa a realidade institucional do Legislativo
brasileiro a partir de recortes da literatura produzida sobre o assunto ao longo
do tempo, demonstrando como houve mudanas repentinas no debate institucional que se configuraram de forma claramente dialtica, passando pelo ciclo
tese-anttese-sntese. Destaca-se do seu trabalho a possibilidade de acomodao tanto das vises pessimistas quanto das otimistas no tocante ao desempenho do Congresso Nacional no ambiente institucional em tela.
Ricardo de Joo Braga e Andr Sathler Guimares, no captulo Um dilema em
perspectiva: leituras e releituras do presidencialismo de coalizo, fazem um esforo complementar s ideias de Power, ao olhar primeiro para o fenmeno e ento buscar referncias na literatura para realizar uma aproximao hermenutica quelas. Ao final de seu percurso, os autores so capazes de mostrar como
o conceito do presidencialismo de coalizo ganhou vida e foi incorporado como
chave analtica da realidade institucional brasileira, inclusive pela grande mdia.
Os dois artigos seguintes, ainda no bloco de organizao e funcionamento do
Congresso Nacional, focam nos resultados que o Poder Legislativo tem sido
capaz de produzir no contexto institucional que vivenciamos. Ricardo Chaves
de Rezende Martins e Fbio de Barros Correia Gomes empreendem um extenso esforo de compreenso da capacidade gerativa do Parlamento em termos
de disponibilizao de polticas pblicas para a sociedade. Em O Parlamento
brasileiro e polticas pblicas, enfocam duas grandes reas de extrema relevncia para as sociedades modernas, sobretudo em termos de preocupaes
permanentes para os governos: a educao e a sade. J Ana Lcia Henrique
vai enfatizar a atuao dos partidos polticos e a aquisio por eles de uma
relevante funo de educao para a democracia criada pelo sistema poltico
brasileiro, que so as fundaes partidrias, as quais, por sua vez, operam a
partir de infraestrutura disponibilizada pelo Parlamento. A funo educadora
dos partidos polticos no Brasil: mais do que uma agenda de pesquisa, uma responsabilidade social um captulo com informaes ricas e pouco exploradas
em termos da literatura.
O segundo bloco temtico do livro, integrado por dois artigos, tem como nfase a funo comunicativa e interacional do Parlamento. Antonio Teixeira
de Barros, Cristiane Brum Bernardes e Malena Rehbein Rodrigues exploram
os instrumentos comunicativos do Parlamento no captulo O Parlamento
brasileiro e as novas mdias: balano da experincia recente da Cmara dos
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Organizao e
funcionamento do
Congresso Nacional
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Presidencialismo de coalizo e
o design institucional no Brasil:
o que sabemos at agora?
Timothy J. Power
Para pesquisas recentes sobre o debate da reforma poltica no Brasil, ver os livros editados por Avritzer
e Anastasia (2006), Soares e Renn (2006) e Nicolau e Power (2007).
No se trata do primeiro esforo nesse sentido: algumas snteses panormicas excelentes j foram realizadas por Amorim Neto (2002a), Armijo, Faucher e Dembinska (2006), Cintra (2007), Santos e Vilarouca (2008), e Cheibub e Limongi (2010). Pretendemos nos esforar para transcender esses ricos
ensaios em dois aspectos.
Primeiro, dedicamos grande ateno s mudanas repentinas no debate institucional ao longo do tempo. Segundo, argumentamos que a extensiva literatura sobre as instituies polticas brasileiras pode ser vista como tendo
assumido uma forma claramente dialtica. Brevemente, de forma telegrfica,
apontamos essa dialtica ao afirmar a tese, a anttese e a sntese. Na primeira
dcada da democracia brasileira, predominava uma viso altamente negativa
das instituies polticas do pas, mas na segunda dcada (por volta de 1995)
uma interpretao revisionista muito bem-sucedida comeou a fincar razes.
Os revisionistas reivindicavam que os partidos polticos importavam e que
o presidente podia governar em concertao com eles. Os argumentos antagnicos da disfuncionalidade e da funcionalidade fizeram com que o debate
mostrasse sinais de estagnao, mas nos anos mais recentes um modelo sinttico que os brasileiros chamam de presidencialismo de coalizo comeou
a oferecer um largo guarda-chuva analtico para muitas vertentes diferentes
de pesquisa sobre instituies polticas. As vantagens do presidencialismo de
coalizo so de duas naturezas. Como argumentaremos a seguir, o modelo
emergente empiricamente persuasivo, aproximando-se bastante da realidade
da governana democrtica brasileira na era ps-Real. Alm disso, o presidencialismo de coalizo , de certa forma, uma grande unificao dos modelos
anteriores, no sentido de que possibilita a acomodao simultnea de insights
tanto dos pessimistas quanto dos otimistas.
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Considerando as prticas presidenciais, os crticos concluem que o design institucional da democracia brasileira favorece um estilo fortemente clientelista
de poltica. Todos os sistemas polticos tm relaes do tipo clientelista (cliente-patro), mas, no Brasil, a concentrao de poder no Executivo faz com que
o nmero de patres seja pequeno e o de clientes potenciais seja grande. No
nvel nacional, os presidentes precisam oferecer portflios de cargos para diferentes partidos, em troca de apoio legislativo (ABRANCHES, 1988; AMORIM
NETO, 2002b), enquanto no nvel subnacional os polticos se alinham em cadeias de comando verticais, que se estendem dos prefeitos municipais, passando pelos governadores e chegando poderosa Presidncia (SAMUELS, 2003).
Essas relaes horizontais e verticais so lubrificadas por favores, empregos e
clientelismo oramentrio em ingls, pork (HAGOPIAN, 1996; BEZERRA,
1999; AMES, 2003). As regras do jogo so conhecidas de todos os atores polticos e o ajuste s mesmas inevitvel. Aps vinte anos linchando a poltica tradicional, o PT tomou o poder em 2003 e rapidamente concluiu que no tinha
opo a no ser seguir as prticas, consagradas pelo tempo, de troca de empregos e recursos por apoio de governadores e parlamentares (HUNTER, 2007), o
que desmotivou muitos apoiadores de longo prazo de Lula (e.g. SADER, 2005).
Se a interpretao exposta soa familiar, porque essa situao permaneceu,
amplamente inquestionada, na primeira dcada do Brasil ps-autoritrio. Em
meados de 1990, o diagnstico da disfuncionalidade era sabedoria convencional no estudo das instituies polticas brasileiras e, por extenso, no estudo na democracia brasileira (LAMOUNIER; MENEGUELLO, 1986; POWER,
2000). Os livros de Mainwaring (2001) e Ames (2003) foram marcos nesse
caminho. Com abordagens multidimensionais, ambos enfatizaram a lista
aberta com representao proporcional como a origem da ingovernabilidade percebida do Brasil. Ames foi provavelmente o mais holstico dos crticos,
associando lista aberta com representao proporcional; presidencialismo;
federalismo; poltica oramentria e (in)disciplina partidria em um nico e
abrangente paradigma, que atestava o impacto deletrio das instituies polticas sobre a poltica pblica e o bem-estar social. Segundo Ames, simples-
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Este ensaio discute o presidencialismo de coalizo no Brasil. Para perspectivas comparadas sobre
outros casos latino-americanos, ver, entre outros trabalhos, Lanzaro (2001), Amorim Neto (2006b),
Cheibub (2007).
Confirmando a mudana emergente discutida aqui, h o fato de que a nova literatura sobre o presidencialismo de coalizo continua a ser estudada em teses de doutorado. Ver tambm Meja Acosta (2004),
Martnez-Gallardo (2005), e Martorelli Hernndez (2007).
Outro caso muito debatido na literatura sobre rupturas democrticas na dcada de 1970 foi o Chile
antes de 1973. Ver Valenzuela (1994).
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ao final o governo no precisa de mandato da legislatura para comear a operar. O governo toma posse independente de se formar ou no uma coalizo.
Segundo, um caso mais srio de flexibilidade conceitual ocorre com a noo de trmino do governo. Dadas as distintas origem e sobrevivncia
(SHUGART; CAREY, 1992) do Executivo e Legislativo, o trmino do governo
tem pouca relevncia analtica para o estudo do presidencialismo, exceto em
casos raros de impeachment e retirada do cargo5 (Linz estava certo quanto a
esse fato: na maior parte das vezes, um presidente fraco ou ruim permanece
no poder, enquanto o tempo passa dolorosamente). Com um mandato fixo e
sem necessidade da confiana parlamentar, o jogo real da poltica acontece
no perodo entre a formao e o trmino do governo, quando os presidentes
minoritrios precisam cultivar o apoio poltico de dois ou mais partidos. Essa
situao, como Cheibub et al. destacaram, notavelmente comum. Enquanto
escrevemos esse captulo, 11 entre 19 presidentes latino-americanos, democraticamente eleitos, so de fato presidentes minoritrios.
Como se pode medir o grau em que uma democracia presidencialista precisa
se basear na formao de alianas multipartidrias? Nesse contexto, as duas
medidas de fragmentao mais utilizadas so:
1. o nmero efetivo de partidos polticos na legislatura6 e
2. o tamanho do partido do presidente, o qual com certeza a linha de base a
partir da qual o presidente negocia uma coalizo.
Caso se assuma, pelo bem do argumento, que essas duas variveis so igualmente importantes, ento elas podem ser combinadas em um ndice de Necessidade de Coalizo (INC), no qual cada varivel contribui com metade do valor
do ndice. O procedimento para calcular o INC muito simples. Primeiro,
pega-se inverso da porcentagem de assentos do partido do presidente. Atualmente no Brasil, uma vez que o PT controla 17,1% das cadeiras na Cmara dos
5
No a mesma coisa que o nmero simples de partidos. Para uma explicao sobre essa medida, ver
Laakso e Taagepera (1979).
Pas
Nmero
Efetivo de
Partidosa
% Cadeiras
do Partido do
Presidente
ndice de
Necessidade
de Coalizob
Ano da
Eleio
Legislativac
Presidente e seu
Partido Polticod
Brasil
10.36
17.10
85.88
2010
Dilma, PT
Chile
5.64
14.17
48.41
2009
Piera, RN
Colmbia
5.07
28.31
36.35
2010
Santos, PSUN/PU
Paraguai
3.43
2.50
33.44
2008
Lugo, APC
Panam
3.69
21.13
29.10
2009
Martinelli, CD
Guatemala
4.14
35.44
26.73
2011
Prez Molina, PP
Argentina
4.26
38.46
26.22
2011
C. Kirchner, PJ
Peru
3.97
36.15
25.35
2011
Humala, GANA
Costa Rica
3.90
42.11
22.58
2010
Chinchilla, PLN
Mxico
3.56
42.40
20.51
2012
El Salvador
3.19
36.90
20.13
2012
Funes, FMLN
Equador
3.75
47.58
19.66
2009
Correa, MPAIS
Uruguai
2.65
50.50
13.12
2009
Mujica, FA
Honduras
2.30
55.47
10.24
2009
Lobo, PN
Venezuela
1.97
55.75
8.72
2010
Chvez, PSUV
Rep. Dom.
2.01
57.38
8.57
2010
Medina, PLD
Bolvia
1.85
66.66
6.17
2009
Morales, MAS
Nicargua
1.80
68.88
5.60
2011
Ortega, FSLN
a
Assentos na Cmara Baixa ou na Cmara nica (sistema unicameral), usando a frmula
Laakso-Taagepera.
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b
O ndice de Necessidade de Coalizo se calcula por meio da multiplicao do nmero efetivo de partidos pelo inverso do percentual de cadeiras mantidas pelo partido do presidente,
dividindo-se em seguida por 10 para fins de facilitar a interpretao.
Ano da eleio na qual a atual distribuio de assentos foi gerada, o que pode ocorrer tanto
por via da renovao parcial quanto da renovao total da legislatura. Pode ser em anos no
coincidentes com a eleio presidencial (e.g. Funes de El Salvador foi eleito em 2009, mas se deparou com uma nova legislatura eleita em 2012, e o tamanho do FMNL aps 2010 est refletido
na tabela).
d
Especifica o partido utilizado para calcular os valores na terceira coluna; o partido nominal do
presidente, independentemente se foi eleito por uma coalizo.
como uma gria poltica para qualificar um estilo inclusivo de governana, tal
como em Itamar est praticando o presidencialismo de coalizo: Collor no o
praticou. Implica que o chefe do Executivo est aberto ao dilogo com outros
partidos, dando a eles assento na mesa de negociao, e buscando acomodar
suas demandas. Esse uso se refere a um estilo poltico, no a um quadro institucional, e amplamente compatvel com tradies duradouras da cultura
poltica brasileira, isto , pragmatismo, cooperao e conciliao das elites. Um
segundo uso da expresso presidencialismo de coalizo simplesmente descritivo, referindo-se, em um sentido muito restrito, a um design institucional. O
presidencialismo de coalizo uma resposta matemtica ao problema de um
presidencialismo com minoria permanente (ver tabela 1), sendo uma forma de
reunir maiorias legislativas essa a maneira que o termo utilizado em trabalhos de Cincia Poltica produzidos fora do Brasil.
Um terceiro uso do termo, que evoluiu ao longo da ltima dcada nos crculos
de cientistas polticos brasileiros, refere-se a uma forma mais ampla de compreenso da arquitetura institucional da democracia brasileira e s suas concernentes prticas polticas. Presidencialismo de coalizo nessa acepo utilizado como um resumo da totalidade de formas nas quais a macropoltica se
adaptou Constituio de 1988, inclusive em termos de estratgias de alianas
lideradas pelo Executivo; respostas partidrias aos incentivos do Executivo;
variveis institucionais auxiliares que afetam esses relacionamentos (poder de
agenda presidencial, regras legislativas internas); clientelismo e poltica de trocas; relaes intergovernamentais e os numerosos efeitos colaterais no comportamento eleitoral e recrutamento poltico. A expresso no apenas um
resumo para a poltica brasileira de fato, mas tambm um proto-paradigma
para analis-la. Esse terceiro uso da expresso amplo e abstrato, ainda que
destaque o poder presidencial e a poltica de coalizo como as duas variveis
na governabilidade brasileira. No restante deste artigo, vamos nos apoiar nesse
terceiro e conotativo sentido de presidencialismo de coalizo, atualmente o paradigma analtico dominante dentro dos setores institucionalistas da Cincia
Poltica brasileira.
31
O principal insight do presidencialismo de coalizo simples. Os presidentes brasileiros precisam se comportar como primeiros-ministros europeus.
Os chefes do Executivo necessitam combinar ministrios multipartidrios e
blocos de votao no plenrio. No Brasil, amplamente reconhecido que o
presidencialismo de coalizo se tornou a melhor prtica de coordenao Executivo-Legislativo sob as presidncias de Fernando Henrique Cardoso (19952002), Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-presente).
Esses trs lderes se destacaram por suas amplas, heterogneas e geralmente
sustentadoras coalizes congressuais. Desde 1995, tornou-se rotina para os
presidentes comandar at 70% de deputados fiis na Cmara dos Deputados
(FIGUEIREDO, 2007, p. 190). As coalizes legislativas so portanto no apenas superdimensionadas (no sentido de que renem nominalmente mais
membros do que o necessrio para a aprovao legislativa), mas tambm desconectadas (no sentido de que os partidos que compem a aliana no so
ideologicamente contguos uns aos outros). A concepo alternativa uma
coalizo compacta e ideologicamente coerente, com o mnimo de votos necessrios para vencer foi sacrificada no altar da governabilidade. O exagero
no tamanho da coalizo reflete, sem dvida, o desejo de parlamentares oportunistas de se alinharem ao Executivo, mas tambm sugere uma expectativa
presidencial de que haver alguma indisciplina e defeces. Coalizes superdimensionadas e desconectadas so, assim, uma forma de seguro poltico: o
objetivo proteger o programa legislativo do presidente por vrias formas de
supercompensao poltica.
Os estudos empricos sobre o presidencialismo de coalizo no Brasil ainda
esto na sua infncia, mas j podem ser divididos em dois grupos. O primeiro foca a composio do ministrio, enquanto o outro examina as estratgias
de gesto da coalizo ao longo do tempo. Pelo bem da simplicidade, vamos
nos referir a esses estudos como composio e cultivo. O mais influente
estudo no grupo composio de autoria de Octavio Amorim Neto (2002b,
2006b, 2007), que reuniu dados sobre cada configurao ministerial no regime
Para uma discusso da abordagem de Amorim Neto e uma extenso do perodo coberto pelos dados
ao perodo democrtico de 1946/1964, ver Figueiredo (2007).
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estudos do tipo cultivo, isto , sobre como os presidentes se engajam na gesto da coalizo.
A crescente literatura sobre mudanas polticas no Brasil (GEDDES; RIBEIRO
NETO, 1999; BEZERRA, 1999; AMES, 2003; SAMUELS, 2002; PEREIRA;
MUELLER, 2004) um bom comeo. Os poderes extremamente discricionrios desfrutados pelo presidente do Brasil em questes oramentrias no podem ser generalizados para outros pases, mas so a chave para a compreenso
da cola poltica que mantm a coalizo unida. Os equvocos feitos pelo governo
Lula em 2004-2005, quando o escndalo do mensalo ameaou a sobrevivncia
poltica do presidente, mostraram que algumas vezes difcil para os presidentes gerenciarem a composio e o cultivo ao mesmo tempo. O ministrio
original de Lula foi grosseiramente composto majoritariamente por seu prprio
partido, o PT, e ele ou ao menos pessoas de seu crculo ntimo apaziguou
parceiros descontentes da coalizo por meio da concesso de pagamentos ilegais (RAILE; PEREIRA; POWER, 2011). Para entender como o presidencialismo de coalizo funciona, precisamos de mais anlises contextuais de como os
parceiros da aliana so supercompensados ou subcompensados.
Contudo, uma agenda para pesquisas futuras sobre o presidencialismo de coalizo no deve focar exclusivamente nas categorias da composio e do cultivo. At o presente, a literatura tem deixado escapar uma dimenso avaliativa
que nos ajudaria a compreender o perodo do regime democrtico ps-1985
como um todo. A nfase at agora tem sido em como o presidencialismo de
coalizo resolve a equao da governabilidade (com governabilidade sendo
compreendida como o apoio legislativo ao presidente), com pouca ateno a
como o sistema pode degradar a qualidade da democracia. Com relao ao
ltimo ponto, cinco questes vm imediatamente mente.
A primeira questo, que merece exame de forma a responder anlise de Ames
(2003), sobre o processo de formulao de polticas se o presidencialismo de
coalizo leva a um excessivo incrementalismo e/ou a uma diluio poltica.
A segunda questo em que medida o presidencialismo de coalizo degrada a identificao pr-eleitoral dos governos, o que tem sido defendido como
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deve a polticos formidveis, como Cardoso e Lula, que elevaram a liderana presidencial a um novo nvel? Essa hiptese rejeitada explicitamente por
Figueiredo e Limongi (2007, p. 182). Ser porque a estabilizao econmica
ps-1994 criou condies muito mais favorveis para o apoio legislativo aos
presidentes? porque fatores globais e domsticos tm moderado a polarizao ideolgica no Brasil ao longo do tempo? Ou simplesmente devido a um
processo cumulativo de aprendizado poltico a democracia pela tentativa e
erro? Nosso palpite seria que h alguma verdade em todas essas explicaes,
mas particularmente na ltima. Ao realizar a construo de alianas superdimensionadas e desconectadas, que reuniram antigos inimigos ideolgicos,
Fernando Henrique Cardoso escreveu um tipo de manual do usurio para
o presidencialismo de coalizo no Brasil. Seu livro-texto foi seguido de perto
por Lula e o seu sucesso relativo pode influenciar as escolhas estratgicas dos
futuros presidentes. Essa uma hiptese que precisa ser testada de forma a
afastar efeitos episdicos e idiossincrasias presidenciais. Apenas com o tempo
e pesquisas adicionais saberemos se o presidencialismo de coalizo brasileiro
o nico jogo na cidade, ou se a histria simplesmente tem nos pregado peas.
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43
45
47
49
Dicionrio Aurlio.
Em outros momentos de seu texto, contudo, Abranches deixa mais claro que
sua anlise enderea-se quase que exclusivamente situao de uma coalizo
com grande nmero de parceiros e com mais diversidade ideolgica sob o sistema presidencialista, compreendida pelo autor como a praticada pelo Brasil
poca e historicamente (no perodo democrtico de 1946/196410). O fato
de Abranches no dedicar muita ateno opo de coalizo com pequeno
nmero de parceiros, ou eventualmente, no coalizo, pode ser derivado da
sua compreenso de que tal configurao seria invivel por natureza, o que
questionvel. Cheibub (2007, p. 114) levantou dados sobre casos de governabilidade com partidos minoritrios, tendo encontrado 21 coalizes de minoria
e 53 minorias de partido nico em democracias presidencialistas. Contudo,
tal perspectiva era ainda inexplorada na literatura poca, e a alternativa
ao dilema seria possivelmente um sistema parlamentarista, entendido como
portador de caractersticas inerentes voltadas governabilidade e cooperao entre os poderes. Visto dessa forma, chega-se s duas opes difceis do
dilema: um presidencialismo inerentemente instvel pelos elementos que o
configuram e um parlamentarismo assombrado pela breve e fracassada experincia de 1961-196311.
10
Que Abranches compreendia o presidencialismo de coalizo como tendo sido vivenciado durante o
perodo da Repblica de 1946 pode ser constatado por: O Brasil praticou o modelo presidencialista,
federativo, proporcional e multipartidrio ao longo da Repblica de 1946 e retornou a ele com a
Nova Repblica.
11
Ressalte-se que, conforme argumentado, Abranches no explicita quais seriam as opes do dilema,
anunciado no ttulo de seu artigo. Porm, na sua segunda nota de rodap (p. 8), afirma que a presente
anlise no pretende ajudar a elucidar todo o dilema institucional brasileiro, mas apenas seu componente poltico e, especificamente, aquele associado ao regime constitucional de governo.
51
Abranches (p. 10) escrevia no exato momento em que se discutia a nova configurao institucional brasileira, fato reconhecido em seu texto:
a ordem institucional da Nova Repblica s ser definida, no plano macropoltico, com a nova Constituio. No entremeio, aplicam-se, seletivamente, dispositivos preexistentes e fortalece-se aquela tendncia, j referida, informalidade
de acordos e regras, que pode e deve ser compensada por mudanas institucionais e organizacionais de curto prazo.
Houve, reconhecidamente, forte presso, na Constituinte, pela adoo do sistema parlamentarista, vindo esse a ser descartado somente quando o Executivo (presidente Sarney) engajou-se fortemente pelo presidencialismo. Mesmo
assim, assinou-se prazo, na Constituio, para a realizao de um plebiscito
especfico sobre forma e sistema de governo, realizado em 1993.
Para Abranches, o arcabouo institucional brasileiro privilegiou a formao
de coalizes com grande nmero de parceiros e maior diversidade ideolgica,
com os riscos inerentes de instabilidade e complexidade das negociaes, com
o estmulo fragmentao e polarizao. Esses riscos somente poderiam ser
mitigados caso fossem possveis consensos parciais, compatibilizadores das
divergncias e potencializadores dos pontos em que h acordo, o que tornaria
possvel a superao de uma sobrecarga inicial de reivindicaes contraditrias (Abranches). importante notar que o autor analisa o sistema poltico
luz das demandas societais brasileiras, as quais, pari passu com a democracia
recm-estabelecida, sinalizavam como prioridades a busca da redeno da
desigualdade e da excluso. importante ressaltar como a avaliao de um sistema poltico, alm de ater-se a caractersticas prprias de seu funcionamento,
alimenta-se tambm de avaliaes sobre o quadro social e econmico do pas,
quando se assume de forma implcita ou explcita que o fazer poltica deve
ser avaliado tambm pela sociedade que ajuda a formar. Uma crtica axiologicamente negativa ao sistema poltico brasileiro, encontrada em Ames (2003),
envereda por essa linha de anlise.
A viso terica do autor sobre o sistema poltico brasileiro estava em sintonia com o pensamento dos pioneiros da escolha pblica, como Downs (1957,
53
Linz (1990) acrescenta que tambm seriam tpicos do presidencialismo os esforos do presidente para
agir sem depender do Congresso (bypass) e do Congresso em limitar as aes do presidente.
55
V-se pela obra dos trs autores tratados como o dilema institucional possua
realmente uma base de perspectiva negativa. Estrangeiros e brasileiros preocupados com o desempenho do governo no teriam dvida em admitir que o
sistema no possua o desenho adequado para processar e dar boas respostas
s presses polticas e sociais impostas pela realidade. O sistema escolhido
pelos constituintes em 1988 seria, em uma viso muito comum, o pior dos
mundos possveis. Segundo Cheibub (2007, p. 128)
Todas as caractersticas institucionais consideradas problemticas para a governabilidade parecem estar consagradas na Constituio: um regime presidencial
forte; sistema proporcional em grandes distritos para as eleies legislativas;
All of the institutional features that are considered to be problematic for governance seem to have
been enshrined in the constitution: a strong presidential regime; a proportional representation
formula for legislative elections with large districts; permissive party and electoral legislation (e.g.,
open-list and low party control over access to the ballot).
57
tidria, aliada capacidade do Executivo de pautar as matrias de seu interesse (seja por medidas provisrias MPs, seja por pedido de urgncia aos seus
projetos, seja ainda pelo seu praticamente absoluto controle sobre o processo
legislativo oramentrio), fez com que a agenda governamental tivesse grande
chance de sucesso. O quadro institucional-constitucional mantinha-se desde
1988, mas a realidade poltica brasileira ganhava nova identidade pela apresentao das taxas de sucesso de projetos do Executivo e, posteriormente, pela
conduo de dois governos presidenciais de oito anos que conseguiram implementar reformas legais e aes relevantes para o pas. Questionavam-se, com
base em dados, variveis especficas do funcionamento parlamentar e tambm
o substrato de dupla crise socioeconmica e de governabilidade que prevaleceu na literatura no perodo pr-1994.
Somando-se os poderes legislativos do presidente (as iniciativas exclusivas
para determinadas matrias em especial o oramento , o uso de MPs e
os pedidos de urgncia) capacidade de os lderes congressuais definirem a
pauta (pela ao do colgio de lderes na definio da pauta e tambm pelos
pedidos de urgncia), o Executivo acaba por ser, na quadra atual, o principal
autor de propostas transformadas em lei (85%15) e consegue ver sua agenda aprovada com bastante celeridade (78%16 das suas propostas no perodo
1989-1998 so aprovadas, sendo 71%17 no decorrer do mandado de quem as
apresentou e 69%18 no mesmo ano da apresentao). Importante a destacar
que a alta disciplina partidria (89,9%19) faz com que o governo busque apoio
apenas no grupo de partidos da coalizo. De fato, tanto a base de apoio quanto a oposio apresentam alta disciplina partidria e colocam-se, em geral,
em posies contrrias.
15
16
17
Idem.
18
19
FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 111-112. Disciplina partidria refere-se porcentagem mdia de votos
do partido que seguiram a posio de seus lderes.
Outro avano importante na literatura foi a distino entre o perodo democrtico atual do Brasil e o da Repblica de 1946 (SANTOS, 2003). Ambos os
perodos compartilharam as macro caractersticas polticas apontadas acima,
mas diferenciaram-se em relao aos mecanismos procedimentais e o controle
do oramento. A Repblica de 1946, que no conheceu a centralizao de poder
no Executivo como ocorre atualmente, tinha taxas de fidelidade partidria significativamente inferiores ao perodo atual. Como aponta Santos (1997), na Repblica de 1946 o ndice de Rice20 por partido/legislatura raramente atingiu 70%,
e j na quadra atual este valor de 70% o piso de coeso encontrado. A razo
para isso seriam os procedimentos do processo legislativo, com maior atuao
do presidente da Repblica e dos lderes partidrios atualmente.
Em termos tericos, o avano apontado por esta nova literatura espelhava discusses norte-americanas sobre seu prprio Congresso, divididas nas teorias
distributivista e partidria21. Mais antiga e bem estabelecida, a distributivista (MAYHEW, 1974; WEINGAST; MARSHALL, 1983) apontava que o lcus
central de ao no Congresso seriam as comisses, e que os parlamentares
manteriam vnculos personalizados com seus eleitores em busca da reeleio.
A principal consequncia seria a produo de polticas pblicas paroquiais
(pork barrel), com significativos prejuzos para polticas de interesse nacional.
Mayhew e sua conexo eleitoral inauguram uma linha de anlise congressual
cujas premissas so a reeleio como interesse primordial do parlamentar e
a busca de benefcios focados em seu eleitorado, com custos difusos para a
sociedade, como principal meio para assegurar aquele interesse. A principal
novidade trazida pelo autor seria entender que a estrutura institucional do
Congresso se prestaria primordialmente ao atendimento dessa conexo.
20
O ndice Rice uma medida da coeso partidria, calculado pela diferena, em mdulo, da porcentagem de votos sim da porcentagem de votos no encontrada para um partido. Quanto mais prxima
de um, maior a coeso, e quanto mais prxima de zero, menor (NICOLAU, 2000). A coeso aponta a
unidade do partido em uma votao. A fidelidade encontrada ao avaliar a direo da coeso, se de
acordo com a indicao do lder, ou do governo, e a posio do partido. No texto, ao se falar fidelidade,
est pressuposta a dupla avaliao, da coeso e do direcionamento da votao em relao indicao
ou mesmo o voto do lder do partido.
21
H tambm a teoria informacional (KREHBIEL, 1990), mas que no influenciou a discusso brasileira
poca de forma significativa como as duas outras.
59
Em tal contexto, os parlamentares adotariam trs posturas distintas: publicidade, reivindicao de autoria22 e tomada de posio (MAYHEW, 1974). As
rivalidades ideolgicas no seriam to intensas a ponto de impedir diversos
arranjos entre os membros do Congresso. As combinaes, transitrias, aconteceriam a partir da criao da possibilidade de ganhos com trocas de apoio,
que emerge da pluralidade de interesses, considerados como equivalentes a
uma mercadoria, que o parlamentar transaciona com os demais (WEINGAST;
MARSHALL, 1983). Aprofundando essa viso, Weingast e Marshall concebem o Congresso como uma clearing house, liquidando a todo o tempo trocas
de apoios e interesses, com os partidos perdendo relevncia como fatores explicativos do comportamento individual dos parlamentares.
Ressalte-se que na concepo distributivista (MAYHEW, 1974; WEINGAST;
MARSHALL, 1983), os deputados representam interesses politicamente responsivos localizados em suas bases eleitorais. Esses interesses, apesar de particularizados e alcanados mediante socializao ampla dos nus, so, em
princpio, legtimos (por exemplo, a construo de uma ponte, a destinao
de verbas para a construo de um hospital local, etc.). Ou seja, embora individualizados, so interesses compatveis com alguma noo de bem comum.
No caso de relaes marcadamente clientelistas e patrimonialistas, pode ser
que esses interesses localizados refiram-se exclusivamente apropriao privada do bem pblico, troca de fatores ou coisas do gnero (formas esprias de
conexo eleitoral).
No contexto brasileiro ps-1988, com o Executivo detendo o poder de iniciativa da legislao oramentria e com a existncia de fortes restries ao poder
de emenda dos deputados sobre essas matrias, os incentivos a se fazer parte
da coalizo governamental so ainda mais fortes. Figueiredo e Limongi (2008,
p. 124) apresentam de forma sinttica o argumento dessa linha terica:
logo, o Congresso no seria apenas localista, ele pulverizaria os recursos. Pior:
dispersaria recursos por ser localista. Tais constataes esto em perfeita
22
Credit claiming, em ingls, quando o parlamentar reivindica ser o grande responsvel ou um dos principais responsveis pela adoo de certa deciso.
23
No se citou, aqui, a questo da aprovao da emenda individual, haja vista a existncia de acordos
institucionais quanto determinada cota de emendas individuais que os parlamentares tm direito de
apresentar e contar a aprovao como certa.
61
seu anseio de evoluo desse quadro, ilegtimo (do ponto de vista do bem comum), para outra situao:
solues estveis para a crise econmico-social no dependem apenas de medidas macroeconmicas consistentes. Requerem, concomitantemente, uma reforma organizacional do Estado que estabelea nexos mais slidos com a sociedade; a criao de espaos para formulao de aes concertadas; a recuperao da
estrutura e da capacidade de planejamento. (ABRANCHES, p. 10)
24
O encaminhamento de votaes simblicas pelos lderes e a troca de postos nas comisses, entre outros, so expedientes que por vezes servem para no expor os parlamentares ao escrutnio pblico em
decises impopulares.
de influenciar o processo decisrio. O Executivo, gigantesco em termos de mquina administrativa perante o Legislativo, apresenta-se como indevassvel e
impenetrvel ao parlamentar individual. Os partidos, por meio da criao de
mecanismos institucionais (como a criao e manuteno de um Colgio de
Lderes, por exemplo), podem representar um caminho de ampliao do poder
de barganha do Legislativo. Trata-se de questo de tamanho, propriamente
dito, mas tambm de capacidade de mobilizao de recursos regimentais de
obstruo e encaminhamento das votaes. Lideranas partidrias so dotadas de mais recursos procedimentais do que os parlamentares individuais e,
portanto, so capazes de exercer bloqueios mais efetivos implementao da
agenda do Executivo.
No h nada na teoria partidria que exclua o motivo da reeleio como o
principal objetivo do parlamentar. O fortalecimento do partido no deve ser
um fim ltimo da ao parlamentar. Em termos amplos, sempre se busca uma
conexo eleitoral, mas que pode ser feita por meio do partido. Assumindo-se
esse argumento, a dicotomia clssica entre prerrogativas de execuo ao Executivo e de legislao ao Legislativo pode ser compreendida apenas como um
discurso uma racionalidade com fins eleitorais.
Com relao abordagem partidria, no momento em que escrevia, Abranches (p. 9) preocupava-se com um certo vcuo:
A instalao da Assembleia Nacional Constituinte exacerba os problemas
oriundos dessa fluidez institucional, reavivando os conflitos entre Legislativo e
Executivo, os quais se processam sem limites definidos e amplamente compartilhados e na ausncia de mecanismos institucionalizados e legtimos de mediao e arbitragem.
A definio de limites compartilhados e a criao de mecanismos institucionalizados de mediao esto fortemente associadas existncia de partidos
polticos relevantes. Conflitos individualizados entre parlamentares, inter e
intrapartidos, com focos mltiplos de antagonismos, geram amplo potencial
de desgaste para a coalizo. Os partidos seriam atores relevantes (sistmicos)
de controle desse comportamento destrutivo.
63
65
Vale dizer, retomando Linz e Mainwaring, que a grande atratividade vista pelos autores no parlamentarismo est na fragilizao da diferena entre
Executivo e Legislativo, pois a capacidade de o parlamentarismo gerar cooperao e superao de impasses est no fato do Executivo derivar do prprio
Legislativo, o que marca maior da indistino entre os poderes. Assim, um
presidencialismo que enfraquece as diferenas entre os dois poderes pode at
estar traindo suas origens tericas e talvez histricas, mas caminha no sentido
apontado de gerar a esperada cooperao.
Uma consequncia da transposio do debate dos conceitos de Poder Executivo
e Poder Legislativo para governo e oposio ilumina outro ponto importante do
debate, qual seja, a agenda. Ao se compreender o processo de produo de leis
como pautado pelo enfrentamento entre governo e oposio, as matrias defendidas pelo Executivo e por sua base passam a constituir uma agenda comum.
A ideia de uma agenda especfica do Poder Executivo se antepor a outra agenda
do Poder Legislativo carece da avaliao de que h relaes e transaes de cooperao usuais, intermediadas entre os poderes pelo pertencimento, em ambos
os lados, a partidos e posies de preferncias que podem ser compartilhadas
em outras instncias, por formao intelectual, grupos de apoio, vises de pas
e da prpria poltica. Como apontam Figueiredo e Limongi (2001, 2008), o Executivo no monoltico, e sua composio, a partir de partidos, deriva e em
certa medida molda a agenda legislativa.25 Visto de forma extrema, a ideia de
prevalncia unilateral de propostas foge essncia da ideia democrtica, qual
seja, o governo constitudo por uma coletividade em que podem agir o debate
e os freios e contrapesos. O eleitor na democracia escolhe tanto seu presidente
quanto seus parlamentares, duas aes que produzem um governo.
Quanto dicotomia Executivo versus Legislativo, talvez ela seja acionada apenas como um discurso uma racionalidade com fins eleitorais, uma forma de afastamento da imagem de parlamentares e do presidente de questes
25
Na linha da discusso das agendas, Ames (2003) critica o uso de indicadores de disciplina partidria
sob o argumento de que h no decises e mesmo aquelas matrias que chegam ao Plenrio (e assim
podem gerar os ndices de coeso e disciplina) so frutos de negociaes que chegam a desfigurar as
propostas originais. Talvez a defesa mais central contra o argumento de Ames a prpria constatao
do papel do debate e da negociao inerente ao mundo poltico e democracia.
i narredveis, e impopulares, da poltica. Retomando a avaliao do sistema poltico frente ao quadro socioeconmico, no se deve esquecer que a realidade
impe suas limitaes, e nesse sentido o governo, submetido a impossibilidades, to ruim quanto os preos (que do a medida da escassez e impossibilidade de atendimento a todas as demandas).
Numa sntese, poder-se-ia apresentar a perspectiva trazida por Figueiredo e Limongi como um questionamento ao dilema brasileiro. Talvez o dilema mesmo
no exista. Por um lado h governabilidade, dada pela fidelidade e coeso partidrias que propiciam a aprovao da agenda do governo, e por outro, a realidade
socioeconmica no seria a melhor medida de avaliao de um sistema poltico
especfico, qual seja, aquele produtor de normas. O sistema poltico, em perspectiva mais ampla, comunica-se com outras variveis, e a redeno de suas
mazelas toca vrias questes, que no apenas uma engenharia institucional.
Por fim, o dilema desconstri-se em um ponto central. A anteposio Executivo-Legislativo, pensada no presidencialismo como inerente, coloca-se na
prtica como anteposio entre governo e oposio. Linz e Mainwaring j
apontavam para uma possvel contradio bsica do sistema presidencialista:
presidentes com apoio parlamentar consistente enfraquecem uma das bases
do sistema, o mecanismo de freios e contrapesos. Um sistema presidencialista
que funcione adequadamente minimiza a contestao a um nvel aceitvel, e
nesse sentido aproxima-se mais do parlamentarismo do que o esperado pelos
iniciadores da ideia de presidencialismo.
Superada uma das premissas do conceito do presidencialismo de coalizo (viso do conflito como preponderante na relao entre presidente e Congresso)26,
uma forma mais adequada para apreciar as relaes Executivo-Legislativo a
identificao das aes como estratgicas, vislumbrando-se cada um dos poderes operando aes preemptivas com vrios nveis de ajuste at o resultado
final. Esse modelo implica a existncia de mecanismos de identificao dos
sinais emitidos pelos outros poderes e a diferenciao entre aes estruturan26
67
Posies vencedoras dependero das habilidades e competncias de cada participante, uma vez que a arena conhecida (arcabouo institucional).
A adoo de um comportamento estratgico para cada ator implica a ponderao de objetivos e meios. Assim, torna-se quase romntica a ideia originria
de presidencialismo ao propor uma radical diviso entre fazer leis em uma
instncia e execut-las. De forma lgica de se supor que os objetivos sejam
alcanados pelos meios menos custosos, e que essa perspectiva leve a uma
diviso de tarefas. A diviso de temas entre Executivo e Legislativo (RICCI;
2003, AMORIM NETO; SANTOS, 2003) o lado emprico e a prpria descaracterizao das medidas provisrias como ingerncia no processo legislativo, pois so um meio eficiente de o conjunto de interessados alcanar um fim.
Aqui cabe explicitar a divergncia de olhares sobre o Parlamento entre aqueles
que o fazem a partir de uma perspectiva sociolgica e aqueles adeptos da escolha racional (POLSBY; SCHICKLER, 2002). A perspectiva sociolgica ajuda
a compreender a formao do poltico, sua ideologia, a conformao de seu
eleitorado e mesmo a definio dos objetivos e interesses buscados pelo parlamentar. A escolha racional toma o parlamentar como um decisor j formado,
com interesses e objetivos estabelecidos a priori e, portanto, desenvolve sua
reflexo levando em considerao os incentivos e as restries que moldam a
ao desse parlamentar/decisor (GREEN; SHAPIRO, 1996). Para a escolha racional, as instituies so as regras de organizao e interao, no mbito das
quais o parlamentar/decisor buscar maximizar seus resultados. A perspectiva
27
I argue that congressional decisions depend partly on what citizens will allow, partly on what coalition
leaders propose, partly on what strategies coalition leaders and opposition leaders adopt, and partly
on what legislators themselves prefer.
Stuart Mill chegou a sugerir que as leis deveriam ser propostas por uma comisso de especialistas,
dada a complexidade dos diversos assuntos e a impossibilidade de se terem no Parlamento experts em
todos os assuntos.
69
representative democracy is not a system in which the community governs itself, but a system in
which public policies and decisions are made subject to the verdict of the people.
30
Figueiredo e Limongi (2001, p. 24) registram que em mais de 50% de todos os pases os governos
encaminham mais de 90% dos projetos de lei.
31
Congress, as one senator has complained, has surrendered its rightful place in the leadership in the
lawmaking process to the White House. No longer is Congress the source of major legislation. It now
merely filters legislative proposals from the President, straining out some and reluctantly letting others
pass through. These days no one expects Congress to devise the important bills. The President now
determines the legislative agenda of Congress almost as thoroughly as the British Cabinet sets the
legislative agenda of Parliament.
Ora, conforme sinaliza Santos (2003), cabe exclusivamente aos parlamentares alterar essa situao, pois poderiam, a qualquer tempo, aprovar proposta
de emenda Constituio que eliminasse de vez as MPs. Mesmo sem tal
aprovao, to somente a aplicao sistemtica do rito regimental previsto
constituio de comisso especial, mista, para anlise inicial das medidas provisrias j ensejaria ampliao do poder decisrio do Congresso32.
Ademais, sobressai o uso das medidas provisrias, pelos parlamentares, para
aprovao de assuntos de seu interesse, via emendas, sem o respectivo desgaste perante a opinio pblica. Concordamos, portanto, com Moiss (2011,
p. 12), quando esse afirma que o funcionamento do sistema poltico depende
mais do desempenho dos principais atores polticos do que de suas constries institucionais.
Ainda sobre a oposio Legislativo-Executivo servir mais a uma racionalidade
de comunicao com o pblico do que efetiva preocupao com os limites de
atuao de cada poder, no se deve esquecer que nenhum poder se autolimita.
As ambies do detentor de algum poder estender suas prerrogativas o mais
que possa, e cabe ao sistema poltico colocar as restries a essa evoluo. Assim, acusaes do Legislativo sobre limitaes do Executivo s seriam crveis
se acompanhadas de aes, as quais, como dito acima, so prerrogativas j estabelecidas para o Congresso, mas que no as usa at o limite de sua extenso.
32
A necessidade regimental de instalao desta comisso foi, recentemente, objeto de controvrsia dada
deciso do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto.
71
33
No custa lembrar o contexto em que Abranches escreveu seu artigo, quando estavam efervescentes
as discusses quanto ao sistema a ser adotado no Brasil.
A hiptese da paralisia decisria34, amparada na memria da experincia fracassada da Repblica de 1946 tornou-se um fantasma poderoso a assombrar
estudiosos da rea. Cheibub (2007, p. 60) trouxe uma grande contribuio para
mostrar que essa entidade fantasmagrica no era to assustadora assim: por
esta razo, discursos ardentes so apenas uma cortina de fumaa para cobrir
consensos subjacentes. Nem todo resultado que parece como paralisia legislativa o .35 Esse estudioso insiste que o arcabouo institucional do presidencialismo no afasta o interesse dos atores em fazer coalizes, no que est em
sintonia com o pensamento de Kiewiet e McCubbins (1993, p. 91), quando
afirmam que qualquer que seja o arranjo institucional, os partidos pressionaro por suas prioridades.
Elgie (2004) classifica os estudos dos sistemas presidencialistas e parlamentaristas em trs grandes ondas. A primeira, iniciada com o artigo de Linz (1990),
seria caracterizada por existir apenas uma varivel independente (tipo de regime) e uma varivel dependente (sucesso da consolidao democrtica). Segundo Elgie (2004), os perigos e virtudes do parlamentarismo so intrnsecos
s caractersticas institucionais deste sistema. neste sentido que, para Linz,
h, efetivamente, apenas uma varivel explicativa: o tipo de regime.36 Uma vez
que o artigo de Abranches anterior publicado em 1988 pode-se entender
que ele antecipa essa onda ou at mesmo dialoga com ela posto que esses
assuntos estavam em voga na comunidade cientfica da rea na ocasio.
A segunda onda (SHUGARTE; CAREY, 1992; MAINWARING, 1990) tem
como caracterstica o fato de assumir mais de uma varivel explicativa (tipo
de regime, sistema de partidos, poderes de liderana) e geralmente uma vari34
Przeworski et al. (1996) ressaltam que a paralisia decisria pode acontecer nos dois sistemas: no parlamentarismo, quando no se forma uma coalizo majoritria, no presidencialismo, quando o Legislativo
dominado por maioria hostil ao Executivo, mas no suficientemente grande para derrubar vetos
presidenciais rotineiramente.
35
hence, ardent speeches are just a smoke screen to cover an underlying consensus. Not every outcome
that looks like legislative paralysis is so.
36
the perils and the virtues of parliamentarism are intrinsic to the institutional features of the
respective systems. This is the sense in which, for Linz, there is, in effect, just one explanatory
variable: regime type.
73
vel dependente diferente governabilidade, em vez de consolidao democrtica. Em certa medida, Abranches toca nesses temas, embora sem lidar com
dados. Alis, oportuno dizer em defesa de Abranches que sua reivindicao
de singularidade no do presidencialismo de coalizo, em si, mas de uma
combinao entre representao proporcional, multipartidarismo e presidencialismo. Para ele, as democracias proporcionais so todas multipartidrias e
parlamentaristas (ABRANCHES, p. 12). Apesar disso, o olhar que Abranches
lana sobre a questo fica embaado quando se recupera uma citao anterior,
na qual o autor afirma que as peculiaridades institucionais que compem o
nosso dilema poltico no dizem respeito ao nosso regime de representao
[proporcional], nem ao nosso sistema partidrio [multipartidarismo]; compartilhamos as principais caractersticas de ambos com a maioria das democracias estveis do mundo (ABRANCHES, p. 12, inseres nossas).
A terceira onda, para Elgie (2004), mais caracterizada por abordagens nascidas de teorias gerais da Cincia Poltica, com metodologia rigorosa aplicada a
um conjunto de questes mais ou menos definido: em contraste, trabalhos da
terceira onda fundam-se numa abordagem metodolgica explcita, sejam os
atores com poder de veto, teoria agente-principal, institucionalismo da escolha
racional e/ou economia neoinstitucionalista em geral.37 No se encontram traos desse tipo de abordagem no trabalho de Abranches.
Cheibub (2007, p. 59) demonstrou no s que os governos de coalizo so
frequentes em democracias presidencialistas, como tambm que as coalizes minoritrias no significam necessariamente um desastre em termos de
sobrevivncia dos regimes. Valendo-se de elementos da anlise espacial das
preferncias, por exemplo, esse autor demonstra que a estabilidade depender
da posio do status quo, da posio dos partidos da coalizo, da existncia
ou no de prerrogativas de iniciativa legislativa por parte do Poder Executivo.
Resumindo suas concluses, esse autor aponta que a maior instabilidade das
democracias presidencialistas no devida a falhas inerentes ao sistema, entre
37
by contrast, work in the third wave is founded on a very explicit methodological approach, whether
it is veto players, principal-agent theory, rational choice institutionalism and/or the new institutional
economics generally.
75
Sutil e sintomtica a associao entre clientelismo e velhas prticas e o pluralismo de valores, que retiram a eficcia dos instrumentos representativos. No
to sutil a afirmao de que o desenho das instituies provocava transbordamentos incontrolveis de insatisfaes. De forma bastante suave, o autor associa os problemas a fatores macropolticos do sistema brasileiro (entre eles o
presidencialismo) e deixa nas mos dos constituintes a busca por solues amparadas em inovaes constitucionais. Uma vez que o regime anterior, apesar
de ditatorial, vestia a roupagem do presidencialismo, percebe-se que a inovao constitucional buscaria outro sistema qualquer38. Sintomtico dessa
caracterstica do artigo de Abranches o fato de ser comentado, estudado e
debatido na arena da discusso sobre sistemas de governo.
Ressalte-se que essa anlise no representa o posicionamento dos autores a favor ou contra qualquer
sistema de governo, apenas procura evidenciar os pressupostos implcitos ao artigo originador do conceito de presidencialismo de coalizo.
39
Ames (2003) chama a ateno, embora de forma episdica, para esse desprezo nos estudos. Um dos
trabalhos importantes para a caracterizao do federalismo o de Abrcio (1998).
complexo Estado moderno, os representantes, democraticamente eleitos, veem-se s voltas com o desafio duplo de alcanar um propsito aceitvel por
todos por sua universalidade e assegurar a realizao desse propsito por um
terceiro (Poder Executivo), por meio de suas competncias fiscalizatrias. Segundo Copeland e Patterson (1997, p. 6), parlamentos esto em questo; seres
humanos inventaram apenas umas poucas rotinas para governar a si mesmos
em paz, e governo representativo por meio de assembleias um deles; parlamentos tendem a durar, e a serem reinventados se eles desaparecerem.40
As incertezas e ambiguidades da vida institucional do Parlamento contrastam
com a ao racional, presumida eficiente e calculada. Escolhido pelo sistema
proporcional de lista aberta, em um contexto multipartidrio, o legislador
ocupa o espao da arbitragem entre controvrsias de opinies, escolhendo,
ou procurando parecer que escolheu, as opes corretas. No quadro da viso ps-moderna do mundo, entretanto, no encontra segurana para afirmar peremptoriamente essa melhor opo, pois se depara com um nmero
ilimitado de modelos de ordem, cada qual gerado por um conjunto relativamente autnomo de prticas. A ordem no precede as prticas e, por conseguinte, no pode servir como medida externa de sua validade (BAUMANN,
2010, p. 19). Esse movimento causa o divrcio gradual entre o Parlamento e
as foras sociais organizadas. Quando isso acontece, o Parlamento passa a ter
uma dimenso mais significativa de porta-voz de interesses de pequenos grupos. Esse quadro pode gerar um cenrio desanimador, conforme previsto por
Huntington (1980, p. 10):
insulamento fez o Congresso relutante em iniciar leis. Disperso fez o Congresso inapto para agregar proposies individuais num programa legislativo coerente. Servios aos eleitores e fiscalizao administrativa tm comido tempo e
energia que os parlamentares do aos assuntos legislativos.41
40
parliaments are in demand; human beings have invented only a few routines to govern themselves in
peace, and representative government through assemblies is one of them; parliaments tend to persist,
and to be reinvented if they disappear.
41
insulation has made Congress unwilling to initiate laws. Dispersion has made Congress unable to
aggregate individual bills into a coherent legislative program. Constituent service and administrative
oversight have eaten into the time and energy which congressmen give legislative matters.
77
Essas variveis estruturantes articulam e acionam as variveis do processo decisrio legislativo. A partir de suas preferncias polticas, contrastadas com as
propostas polticas e seus possveis efeitos, os cidados escolhem candidatos,
no sistema proporcional de lista aberta, buscando identificar a posio daqueles em relao s suas preferncias e o seu compromisso com os resultados pretendidos. Os candidatos, por sua vez, escolhem propostas polticas a partir de
sua estimativa da probabilidade de que essas venham a estar entre as preferidas do eleitorado. J os lderes das coalizes adotam estratgias para conseguir
implementar suas propostas polticas, procurando antecipar os clculos eleitorais dos candidatos, o que, por sua vez requer uma estimativa das decises
dos eleitores42 (ARNOLD, 1990). O envolvimento do Poder Executivo no ser
sempre idntico e estar fundamentalmente relacionado poltica em questo.
O debate sobre o Legislativo como um entrave ao bom governo do Brasil foi
vencido pela posio de Figueiredo e Limongi (2001, 2008 e outros) que demonstram que o Congresso no impedimento construo de uma agenda
de governo e sua aprovao, o que se explicita na forma de governabilidade.
Assim, a crtica ao Legislativo como gerador dos problemas nacionais deveria
ser estendida ao menos ao sistema poltico como um todo caso se entenda que
os problemas em questo so de cunho poltico. A governabilidade existe,
embora possa ser custosa e frgil, como pressupe a viso do presidencialismo
de coalizo. Ento, os elementos instigadores dessa crtica devem ser encontrados em outros elementos, como corrupo, falta de decoro, falta de identidade com o interesse pblico. Ou seja, o cerne da questo estaria no tipo de
representante escolhido, presumida a liberdade dos atores e a possibilidade de
sua supresso a qualquer tempo. Em sntese, o problema seria que o sistema
poltico estaria escolhendo pessoas ruins, talvez as piores.
Esse tipo de argumentao remete a discusses esotricas, como quando se
coloca em questo a essencialidade m ou boa da natureza humana. , portanto, um tipo de resposta claramente insuficiente para a compreenso das razes
da m imagem do Congresso perante a opinio pblica, seja a de massa, seja
42
Este pargrafo uma tentativa de resumir a argumentao de R. D. Arnold no livro The logic of
congressional action.
43
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83
85
O campo de estudo que contempla a produo legal, o comportamento legislativo e a atuao partidria no mbito do Poder Legislativo, em relao a temas
especficos de polticas pblicas, ainda oferece muito espao para pesquisas de
interesse. H diversos trabalhos que avanam nessa discusso temtica, cujo
enriquecimento se faz pelo acrscimo sucessivo de anlises que consideram
a diversidade de fatores que determinam a atuao parlamentar na definio
dessas polticas.
Sobre o comportamento legislativo, obras de autores reconhecidos fazem excelentes revises ou snteses das diferentes teorias. Entre eles, podem ser citados, na literatura norte-americana, Shepsle e Weingast (1995). Na literatura
brasileira, uma das mais completas a reviso feita por Carvalho (2003). Outra, mais recente, pode ser encontrada em Cintra e Lacombe (2007).
O estudo do comportamento legislativo vem, desde h muito, consolidando dimenses de anlise importantes e que se encontram presentes nos estudos desenvolvidos. Em um ambiente ainda sistmico-funcionalista ou behaviorista,
Finer (1959), ao discutir as mltiplas dimenses do papel do legislador, j destacava que a anlise do comportamento legislativo deveria considerar pelo
menos quatro dimenses: o scholar, o poltico, o parlamentar e o membro do
partido. Essas categorias no so muito diferentes daquelas presentes em estudos mais contemporneos, formuladas em contexto terico distinto, tais
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sugerem que, de fato, a iniciativa de apresentao de normas sobre essas questes geralmente parte do Poder Executivo.
Um dos principais argumentos reside no fato de que, das proposies efetivamente transformadas em lei, a quase totalidade tem origem no Poder Executivo. Os estudos do importncia considervel, na anlise das relaes de poder
no processo legislativo, ao nmero de projetos de lei aprovados. Amorim e
Santos (2003), por exemplo, concluem que o Congresso brasileiro tem papel
menos importante no processo legislativo porque delegaria ao Poder Executivo ampla autoridade para tomar decises sobre polticas pblicas nacionais.
Isto se expressaria na quantidade de projetos de lei apresentados pelo presidente da Repblica e aprovados pelo Poder Legislativo, em contraste com o
nmero de projetos convertidos em lei, de autoria dos prprios parlamentares.
Os estudos em Cincia Poltica, no Brasil, tendem a enfatizar o poder do presidente da Repblica na definio da agenda legislativa. Recolhendo as normas
constitucionais relativas s atribuies dos poderes da Repblica, apontam os
inmeros instrumentos ou mecanismos de que o Poder Executivo dispe para
impor sua agenda ao Poder Legislativo: o poder de iniciativa em quase todas as
matrias; o poder de iniciativa exclusiva em determinadas matrias; a edio
de medidas provisrias e os reflexos de sua tramitao sobre os demais trabalhos legislativos; o pedido de urgncia constitucional para apreciao de seus
projetos, que tambm tem suas consequncias sobre o conjunto das atividades
do Congresso Nacional; e o poder de veto que, quando exercido sobre alguma
proposio, raramente derrubado pelo Poder Legislativo.
Destaca-se ainda que as prerrogativas legislativas do Poder Executivo e a organizao institucional do prprio Poder Legislativo, conferindo significativo
controle da pauta de votaes aos presidentes das duas Casas Legislativas e aos
lderes partidrios, e a tramitao diferenciada para os projetos apresentados
pelo presidente da Repblica, limitam significativamente as chances de xito
das iniciativas individuais dos parlamentares. Abordando essa questo, encontram-se trabalhos como os de Figueiredo e Limongi (1999), Pereira e Mueller
(2000), Amorim e Santos (2003), Carvalho (2003) e Diniz e Praa (2004).
Alm dessas caractersticas, a relao entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no Brasil recebeu leituras adicionais diferenciadas por parte de autores como Mainwaring (1999) e Ames (2003). Este ltimo no encontra razes
para afirmar a preponderncia do Poder Executivo e qualquer protagonismo
do Poder Legislativo para a implementao de polticas pblicas inovadoras
ou renovadoras. Para Ames, o sistema poltico brasileiro tem excesso de veto
players, impedindo a aprovao de legislao inovadora.
Essa viso contraditada por vrios trabalhos, dentre eles um interessante estudo de caso analisado por Tavares de Almeida e Moya (1997). Discutindo as
polticas de reforma do Estado, no tocante s privatizaes, nos anos noventa,
esses autores afirmam que, se o Congresso atuou sobre uma pauta que no foi
por ele definida, sua atuao foi muito relevante. O arcabouo da poltica de
privatizao foi discutido e negociado no Legislativo. Esse poder no constituiu obstculo a esse captulo das reformas econmicas, portanto, inovao.
Com relao produo legislativa, ao perfil da agenda dos poderes pblicos e ao comportamento legislativo, trs estudos podem ser tomados como
exemplos. Figueiredo e Limongi (1996) evidenciam a nfase no campo social
da produo legal com origem no prprio Legislativo. Amorim Neto e Santos
(2003), nesse particular, confirmam as concluses dos primeiros. Em ambos
os casos, aponta-se a tendncia a um carter mais universalista das iniciativas
legislativas dos parlamentares, sem deixar de considerar a existncia de certo
paroquialismo associado a padres de dominncia e concentrao de votao. Discutindo tais anlises e reconhecendo o significado dessas concluses,
Carvalho (2003) afirma que tambm a perspectiva distributivista encontra espao na explicao do comportamento legislativo no Brasil.
Dentre os trabalhos que se voltam para recortes temticos mais especficos,
pode ser citado o de Lemos (2001), sobre as caractersticas das escolhas dos
parlamentares brasileiros nas reas de educao e sade, no perodo de 1988
a 1994. A pesquisa analisa a motivao ou efeito da iniciativa parlamentar (se
voltada para a concesso de benefcios concentrados ou difusos) e sua relao
com filiao partidria e origem regional. Com enfoque metodolgico neoins-
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91
de sade implantadas no Brasil decorreram de propostas elaboradas por iniciativa do Executivo e que o Legislativo foi incapaz de formular propostas que
viabilizassem a construo de um arcabouo jurdico-legal universal, limitando-se a realizar ajustes nas propostas do Executivo.
Como mencionado, Lemos (2001) analisou propostas em educao e sade
apresentadas por deputados federais e senadores no perodo 1988-1994 e verificou que os parlamentares apresentaram mais propostas difusas que concentradoras de benefcios, contrariando perspectiva de uma atuao particularizada e distributivista.
Rodrigues e Zauli (2002) avaliaram o perodo entre 1985 e 1998 e observaram que os presidentes legislaram na rea da sade praticamente margem
do Congresso, por meio da edio de medidas provisrias, que foram pouco
modificadas em seu contedo. Entretanto, sugeriram uma recuperao da capacidade legiferante do Congresso, pois muitas medidas provisrias foram
reeditadas por algum tempo, mas ao final no foram convertidas em lei. Alm
disso, o Legislativo destacou-se como autor de legislao relevante para o setor
da sade, particularmente no nvel das emendas constitucionais.
Baptista (2003, 2010) avaliou o perodo ps-Constituio e identificou trs perodos de elaborao de leis na sade: o primeiro, relacionado definio da
base institucional do Sistema nico de Sade (SUS) (1990-1994); o segundo,
de expanso de polticas tcnicas e especficas de sade, seguidas de uma poltica de regulao do mercado em sade (1995-2002); o terceiro, de retorno das
polticas especficas diretamente atreladas a um projeto do governo federal
(2003-2006).
Segundo Baptista (2010), no primeiro perodo, a autoria do Executivo e os interesses macroeconmicos foram predominantes, mas o Legislativo atuou na
negociao de relevantes leis para o SUS e destacou-se em reformas constitucionais. No segundo perodo, destacam-se temas que reafirmam o direito
sade, e o Legislativo atuou para atender interesses de corporaes e de movimentos sociais. Tambm destacam-se as leis sobre dias comemorativos. No
terceiro perodo, tambm voltado a demandas especficas, a autora destacou a
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Gomes (2011) analisou a tramitao de mais de 20 mil proposies apresentadas entre 1999 e 2006 e um subconjunto de projetos relacionados sade,
e questionou a tese da predominncia do Executivo. Observou que as taxas
de sucesso e de dominncia desse poder foram inversamente proporcionais
hierarquia das vias legislativas, sendo maiores na via ordinria (que produz
leis ordinrias), intermedirias na complemetar (que produz leis complementares), e menores na constitucional (que produz emendas Constituio). No
caso da sade, a produo na via constitucional foi mais expressiva que na
complementar, quebrando o padro geral e refletindo a constitucionalizao
presente nessa rea. Tambm apresentou dados quantitativos e qualitativos
que sugerem a existncia de mais de um tipo de relao entre Executivo e Legislativo na produo legislativa, incluindo a cooperao, liderana da coalizo, liderana do Legislativo, e impasse.
Essas informaes sugerem que a predominncia de um dos poderes na produo legislativa relacionada sade no parece ser to facilmente caracterizada,
pois, se de um lado o Legislativo produziu mais leis sobre sade num perodo
longo de observao, o Executivo foi autor das mais relevantes para estruturar
o SUS. Vale destacar que apenas o Executivo tem competncia constitucional
para iniciar projetos de lei que abordem aspectos da organizao administrativa sob sua responsabilidade, no caso, a do SUS; e que, de todo modo, seus projetos foram restringidos pelos limites e demandas previamente estabelecidos
pela Constituio de 1988.
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das emendas apresentadas e dos textos finais aprovados, todo esse processo
discutido sob o recorte da vinculao partidria dos parlamentares.
O estudo contemplou trs legislaturas: 1995-1999, 1999-2003 e 2003-2007. Na
discusso das leis e dos estudos de caso, tambm foi considerada a legislatura
iniciada em 2007, at o primeiro semestre de 2010. Se o perodo parece longo,
foi indispensvel cumpri-lo por duas razes bsicas. Em primeiro lugar, porque
se trata de um perodo em que se verificaram importantes modificaes na poltica da educao. No seu incio, foi aprovada a Lei n 9.394, de 20 de dezembro
de 1996, a nova lei de diretrizes e bases da educao nacional, dando ensejo,
nos anos subsequentes, a significativa ao legislativa nessa rea, em termos
quantitativos e de diversidade temtica. Em segundo lugar, da segunda para
a terceira legislatura examinadas, houve mudana de presidente da Repblica
(de Fernando Henrique Cardoso para Luiz Incio Lula da Silva), de posio dos
partidos polticos em relao ao Poder Executivo e recomposio de alianas
polticas de sustentao do governo. O reflexo dessa mudana nas aes legislativas na rea de educao, especialmente nos campos do seu financiamento e
da sua avaliao, constitui uma das principais dimenses examinadas.
Desse modo, foi feita a anlise do processo de proposio, discusso e aprovao das propostas legislativas na rea de educao e identificao dos fatores
determinantes dessas iniciativas. Do lado destes (as variveis independentes),
foram considerados os partidos polticos a que se vinculavam os parlamentares autores das proposies; a dimenso das bancadas dos partidos; a orientao poltico-ideolgica dos partidos (direita, centro e esquerda) e a posio dos
partidos em relao ao Poder Executivo (situao ou oposio). Nesse ltimo
caso, uma particularidade deve ser mencionada: as anlises se restringiram ao
PSDB e ao PT, partidos dos dois ltimos presidentes da Repblica.
Foram realizados trs estudos de caso, relacionados a temas estruturantes das
polticas educacionais e que foram objeto de intensa e importante atividade
legislativa por iniciativa dos dois presidentes da Repblica. Os dois primeiros
referem-se ao financiamento da educao, analisando a histria legislativa de
duas importantes modificaes ocorridas no perodo: o Fundo de Manuteno
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que era dominante a tendncia para uma reduo do papel dos estados nas
polticas sociais.
Na Constituinte, o segmento do projeto de Constituio elaborado pela Comisso Afonso Arinos sequer foi considerado, uma vez que no contemplava
as contribuies da 8 CNS (RODRIGUEZ NETO, 2003). As propostas sobre
sade foram debatidas pela Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente (que no chegou a consenso sobre o financiamento) e pela Comisso
da Ordem Social. Nesta ocorreu maior polarizao, pois havia mais membros
apoiando o setor privado. Foi introduzida a ideia da seguridade social, por influncia do Ministrio da Previdncia Social. O argumento relacionou-se
obteno de tratamento diferenciado para o financiamento da seguridade, o
que no ocorreria se fosse dado um tratamento em separado para a obteno
de recursos para a previdncia, sade e assistncia social. Descartou-se a ideia
de fundos especficos, como reivindicado pela sade, bem como percentuais
oramentrios para setores especficos. (RODRIGUEZ NETO, 2003)
Em seguida, a Comisso de Sistematizao (que elaboraria o projeto da Constituio) permitiu a apresentao de emendas populares (exigiam-se pelo menos
30 mil assinaturas). A Plenria das Entidades de Sade foi organizada para esse
fim e foram coletadas menos de 60 mil, enquanto a emenda sobre a reforma
agrria obteve mais de trs milhes e a do ensino pblico, mais de um milho
de assinaturas. Segundo Rodriguez Neto (2003):
(...) as dificuldades enfrentadas na coleta de assinaturas evidenciou o quanto o
movimento estava distante das entidades realmente populares, de base, na sua
prtica cotidiana (...) Isso evidenciou ainda mais a necessidade de o movimento
da sade, da Reforma Sanitria, buscar seus verdadeiros aliados especialmente
os que esto fora das academias e das corporaes.
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demandas do ministro Adib Jatene por mais recursos para a sade. Foi inspirada no Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF), institudo
pela Lei Complementar n 77, de 13 de julho de 1993, com alquota de 0,25%
sobre as movimentaes financeiras e incidncia at dezembro de 1994; a qual
permitiu alocao de recursos em programas de educao e habitao popular,
mas no de sade.
A CPMF foi criada pela Emenda Constitucional n 12, de 15 de agosto de 1996,
que incluiu o art. 74 nas disposies transitrias, permitindo Unio instituir contribuio provisria sobre movimentao ou transmisso de valores
e de crditos e direitos de natureza financeira. A alquota de contribuio
no poderia exceder a 0,25%; com o produto da arrecadao a ser destinado
integralmente ao Fundo Nacional de Sade, para financiamento das aes e
servios de sade. Tambm havia previso de que no poderia ser cobrada
por prazo superior a dois anos. A regulamentao ocorreu por meio da Lei
n 9.311, de 24 de outubro de 1996. Essa matria foi alterada por mais oito leis
e trs medidas provisrias (at 2007) e, principalmente, por mais trs Emendas
Constitucionais (21/1999, 37/2002, e 42/2003), que prorrogaram sua durao
ou modificaram sua alquota.
Essas alteraes constitucionais no Ato das Disposies Transitrias bem demonstram o carter temporrio das solues. Tal transitoriedade teria continuado caso a oposio, com apoio de parte da base governista do Senado
Federal no tivesse derrubado a CPMF em 2007. A votao por artigos da
proposta de emenda Constituio (PEC), que tentava nova prorrogao da
CPMF, provavelmente permitiu salvar o contedo restante, que tratava nada
menos que da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), outro dispositivo de
grande interesse oramentrio do Executivo.
As normas relacionadas CPMF terminaram por promover a elevao dos
recursos disponveis ao Executivo, sem uma preocupao efetiva em ampliar o
financiamento da sade. Na prtica, apesar de a sade ter sido utilizada como
justificativa para a criao e manuteno dessa contribuio, a situao de
insuficincia permaneceu inalterada. Segundo Carvalho (2008), a CPMF j
111
chegava sade mordida em 20% pela DRU, o que foi complementado pelo
decrscimo de outras fontes (principalmente a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social Cofins e a Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido CSSL). Persistia, assim, o subfinanciamento da sade.
Outras solues para o problema do financiamento continuaram a ser apresentadas por parlamentares. Destacou-se a PEC n 169, de autoria dos deputados
Waldir Pires (PSDB/BA) e Eduardo Jorge (PT/SP), apresentada em 7 de julho
de 1993, que pretendia uma garantia de aplicao na sade pela Unio de no
mnimo 30% dos recursos da seguridade social provenientes das contribuies
sociais e de 10% da receita resultante dos impostos. Para os estados e municpios, o mnimo seria de 10% da receita dos impostos. A justificao da proposta foi breve e no mencionou montantes, nem a evoluo dos recursos.45 At
1999, nenhuma providncia foi tomada para que a proposio fosse votada em
plenrio. Nesse perodo, a opo foi pela produo de normas sobre a CPMF.
Outra PEC que tramitava em paralelo, a PEC n 82, apresentada em 27 de abril de
1995, pelo deputado Carlos Mosconi (PSDB/MG), destinava sade todos os recursos das contribuies dos empregadores sobre o faturamento e o lucro. Em 31
de agosto de 1999, j numa nova legislatura, a presidncia da Cmara determinou
a apensao da PEC n 82/1995, PEC n 169/1993. O deputado Ursicino Queiroz
(PFL/BA) foi nomeado relator, agrupando as propostas na PEC n 82-A. Em 10
de novembro, a proposta foi aprovada e encaminhada ao Senado. Naquela Casa,
a proposio (denominada de PEC n 86/1999) foi relatada pelo senador Antnio
Carlos Valadares (PSB/SE), com o voto pela aprovao da matria. Nessa fase final, a tramitao foi consensual e a Emenda C
onstitucional n 29 foi promulgada
em 13 de setembro de 2000. Ressalte-se que a acelerao da fase final da tramitao contou com o apoio do ento ministro da Sade, Jos Serra (PSDB/SP).
Finalmente, foram estabelecidas previses mais estveis para o financiamento da sade, tornando mais especficas as obrigaes relacionadas ao financiamento da sade. Os estados deveriam aplicar um mnimo de 12% de suas
45
Em 6-6-1995, o deputado Eduardo Jorge explicou em reunio da Comisso Especial que o objetivo
era atingir um gasto mdio anual por habitante de 220 dlares (somando o pblico e o privado), em
contraste com a mdia estimada de 100 dlares, que seria o gasto da poca.
46
Os gastos do SUS, aps a Emenda n 29, passaram de 2,9% do PIB, em 2000, para 3,7%, em 2008, e o
gasto per capita no mesmo perodo passou de 360 para 606 reais j considerando a inflao; mas o
esforo de estados e municpios foi maior: em 2000, participavam com 40,2% do gasto e, em 2008, com
54,1% (PIOLA, 2010). Os gastos federais cresceram menos que as receitas correntes federais. Entre 2000
e 2008, representaram uma mdia de 8,4% da receita corrente bruta; mas entre 2002 e 2009 a mdia
foi ainda mais reduzida: 7,1% (PIOLA, 2010). Vale destacar que o gasto federal em 1995 correspondeu
a 9,6% da receita corrente bruta, muito prximo da proposta de 10%, que foi objeto de tanta disputa
recentemente. Segundo Carvalho (2008), estimativas de 2007 mostram que a Unio foi responsvel por
47% do gasto, os estados, 26% e os municpios, 27%; contudo, a Unio administra 60% da arrecadao
pblica, os estados, 24% e os municpios, 16%. Segundo levantamento da Confederao Nacional de
Municpios (2010), os municpios investiram R$ 89 bilhes a mais que o previsto pela Emenda 29 no
perodo de 2000 a 2008, enquanto os estados deixaram de aplicar R$ 33,4 bilhes e, a Unio, R$ 15,6
bilhes, com os valores corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
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Enfim, foi aprovado o substitutivo do plenrio, com as modificaes desejadas pela coalizo de governo: 291 votos a favor (56,7% do total de deputados,
superando a maioria absoluta de 257 votos requeridos), 111 contrrios e uma
absteno, num total de 403, nessa mesma data. A votao desse projeto na
Cmara exps os membros da Frente Parlamentar da Sade a escolher entre
apoiar a proposta defendida pelas entidades organizadas da sade e a proposta
mais restritiva do governo. Ocorreu uma fragmentao, segundo a dimenso
oposio-governo. Fonseca (2008) analisou as votaes em plenrio dos membros dessa frente nesta matria em particular, e concluiu que os mesmos no
se comportaram como membros de um partido da sade, uma vez que a
coeso e a disciplina foram baixas (ambas em torno de 30%).
Observe-se que foi aprovado pela Cmara um projeto que previa recursos da
CPMF, que estava para ser extinta em dois meses e cuja proposta de prorrogao ainda tramitava na via constitucional. Esta foi efetivamente derrubada
no Senado ainda no ms de novembro de 2007. Assim, a tramitao do PLP
n 1/2003 no Senado (onde recebeu a denominao de PLC n 89/2007) quase
perdeu o sentido.
Em 17 de setembro de 2008, foi aprovado requerimento para que esse projeto
e o Projeto de Lei do Senado n 156, de 2007, tramitassem conjuntamente.
Este, de autoria do senador Marconi Perillo (PSDB/GO), preservava o teor do
PLP n 1/2003 e previa aplicao em sade pela Unio de 18% de sua receita
corrente lquida (o que segundo o autor corresponderia a 10% da RCB, mas que
seria de mais clara aplicao). A matria foi para a CCJ e, em 31 de julho de
2009, a senadora Lcia Vnia (PSDB/GO) apresentou parecer pela prejudicialidade dos dois projetos. Contudo, revisou o parecer em 25 de maro de 2010,
recomendando a rejeio do PLC n 89/2007 e a aprovao do PLS n 156/2007.
Esse parecer foi aprovado em 7 de julho de 2010 pela CCJ. A matria seguiu,
ento, para a Comisso de Assuntos Econmicos e l permaneceu at 2011,
sem que fosse designado um relator.
Tal estagnao no indica que o debate arrefeceu no Congresso, pelo contrrio, o foco desviou para outra proposio, o PLS n 121, apresentado no Senado
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Proposta
127.656,13
Emenda n 29/2000
60.950,73
Valores
(milhes de reais)
Proposta
PEC 169/1993
PLS 121/2007
90.847,04
PLS 156/2007
92.930,14
72.750,73
156.263,98
121
Ao lado de casos de sucesso do SUS em programas especficos, mais adequadamente financiados, como o de transplante de rgos e o de controle da
Aids, alguns servios menos complexos so inadequadamente financiados e
tm cobertura e qualidade insuficientes. Nesse contexto, quase 40 milhes
de brasileiros, mesmo tendo direito ao atendimento pblico integral, recorrem a planos de assistncia mdica privados, segundo dados da Agncia Nacional de Sade Suplementar (AGNCIA NACIONAL DE SADE SUPLEMENTAR, 2006), o que apoia a tese de Carlos Pereira (1996) de que a falta
de qualidade dos servios pblicos fortalece a medicina privada suplementar.
A crise de confiana no sistema, por sua vez, pode dificultar a obteno de
apoio necessrio para aprovao no Congresso Nacional de medidas para
reverter o subfinanciamento.
As dificuldades observadas na implementao do SUS parecem refletir uma dissociao entre sua base normativa, universal e inclusiva, e seus resultados observveis, que muitas vezes expressam a focalizao, a seleo dos mais pobres
e a prioridade dos procedimentos com custos catastrficos. A desigualdade na
qualidade de aes e servios pblicos de sade de baixa e mdia complexidade
produz um contexto de iniquidade e de ineficincia em que a parcela mais pobre
da populao sofre restrio de acesso a servios de qualidade (com relao
oportunidade e resolutividade do atendimento) para prevenir e reduzir a incidncia de doenas que terminam por demandar tratamentos mais caros e complexos. o caso do deficiente acesso ao tratamento do diabetes e da hipertenso
arterial, que pode prejudicar a preveno de complicaes renais, cardiovasculares e oculares e, consequentemente, aumentar a demanda potencial por transplante de rim, corao e crnea. (GOMES, 2007)
A ambiguidade do modelo de ateno pblica sade efetivamente adotado
no pas e expresso nas prioridades de financiamento do sistema, na prtica,
combina universalidade (para os servios de alta complexidade e os relacionados vigilncia epidemiolgica e sanitria) e certa seletividade para a
populao mais pobre (para os servios de sade de baixa e mdia complexidade); alimentando uma estrutura de desigualdade no acesso aos servios
de sade, que se torna inqua para os que dependem unicamente do sistema
48
No modelo institucional-redistributivo, o Estado busca redistribuir a riqueza produzida pela sociedade, garantindo aos cidados, por meio de servios institucionalizados, as condies materiais necessrias para que atuem produtivamente. No modelo residual, o Estado deve garantir as condies mnimas de liberdade, segurana e estabilidade para que seus cidados busquem o seu desenvolvimento
e, consequentemente, o da sociedade. (TITMUSS, 1974)
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Segundo a definio de equidade em sade proposta por Amartya Sen (1995, 2006), com base na teoria de John Rawls (1997, 2003).
pois foi nele que os maiores avanos foram obtidos, onde a resistncia completa
inviabilizao do SUS ocorreu e onde se encontra o poder para sua restaurao.
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Introduo
Os partidos polticos ganharam tamanha importncia, que alguns autores
acreditam que a democracia moderna, pelo seu aspecto representativo, no
pode ser sequer pensada sem eles (DALTON; WATTEMBERG, 2000). Outros criticam essa supervalorizao na agenda de pesquisa chegando a falar em
uma verdadeira partidocracia.50 (STROM; MLLER, 1999)
A prevalncia do tema, no entanto, no decorre do acaso. Vem na esteira da
perspectiva mainstream de democracia nas chaves representativa e eleitoral
baseada em dimenses normativas e formais medidas pelo progressivo avano da competio partidria e da participao poltica (DAHL, 1997), sendo
a primeira avaliada a partir da alternncia de poder e do nmero de partidos
parlamentares e a ltima, pela extenso do sufrgio e do nmero de eleitores.
Da mesma forma, a teoria preponderante, derivada da perspectiva minimalista
50
O termo original em ingls partocracy e significa o governo de um partido ou de um grupo de partidos com prejuzo da participao cidad e de atores polticos individuais.
The democratic method is that institutional arrangement for arriving at political decisions in which
individuals acquire the power to decide by means of a competitive struggle for the peoples vote
(SCHUMPETER, 1975, p. 269).
141
especialmente em embedded democracies, deffective democracies, democracias em consolidao ou de Terceira Onda (LINZ; STEPHAN, 1996; MERKEL,
2004; PUHLE, 2005; MAINWARING, 2001), com grandes assimetrias, como
a brasileira.
Buscando suprir essa lacuna, este estudo parte da taxonomia dos partidos de
V. O. Key (1964), para centrar foco na anlise das funes organizacionais e,
junto ao eleitorado, promotoras da educao e da formao tanto das elites
polticas quanto dos eleitores, e sua importncia para a qualidade da democracia, dentro de uma abordagem que tem como obra seminal The civic culture
de Almond e Verba (1963). Muitas dessas funes esto concentradas em uma
organizao ainda pouco presente na agenda de pesquisa, principalmente no
Brasil: as fundaes ou institutos poltico-partidrios, que desempenham a
pesquisa, a documentao, o estudo e o suporte tcnico especializado para
a transformao de preferncias da sociedade civil em polticas pblicas, ou
seja, assumem a funo de fontes de informao e de educao do eleitor e
dos ocupantes de cargos, alm de think tanks, junto s bancadas partidrias.
Pretende-se, portanto, prestar uma pequena contribuio para o debate sobre
o papel educacional dos partidos, particularmente importante em um cenrio de baixa confiana, baixo associativismo e baixa identificao partidria,
como o brasileiro, onde a educao para a democracia torna-se especialmente
relevante para a qualidade de um regime, que objetiva ser inclusivo e responsivo, na chave de Powell (2005).
Para tanto, comea precisando os principais conceitos, a abordagem e a metodologia escolhidas para o estudo. Em seguida, define o marco terico que
sustenta o aspecto educador das instituies polticas e sua relao com a qualidade da democracia, para depois analisar a evoluo da funo educadora
dos partidos polticos no arcabouo legal brasileiro. Finalmente faz um levantamento das fundaes partidrias dos partidos polticos brasileiros registrados em 2014 e do respectivo percentual de fundo partidrio a eles alocado,
detendo-se na responsabilidade social dos partidos, financiados por recursos
pblicos, em um cenrio de grandes assimetrias educacionais.
143
145
Uma longa tradio culturalista relaciona altos ndices de confiana horizontal (social, recproca), confiana vertical (poltica, em instituies e apoio ao
regime)52 e associativismo existncia de redes formadoras do capital social
reflexo de normas de reciprocidade e de engajamento cvico e qualidade
do regime (PUTNAM, 1993, 1995). Nessa perspectiva, capital social e partidos polticos esto inevitavelmente interconectados, embora alguns autores
acreditem que a poltica partidria no possa suportar ativismo exagerado j
que no depende da confiana social. A anlise de Uslaner (2006, p. 376), no
entanto, releva uma prerrogativa dos partidos amparada em muitos estatutos,
e, como no Brasil, na prpria legislao. A funo formadora dos cidados e
das elites polticas aporta aspecto relevante para a qualidade do regime, na
perspectiva de Almond e Verba (1963), no s por tornar o sistema poltico
mais prximo, amigvel e acessvel, mas tambm por treinar seus quadros e
prestar informaes eleitorais.
Alm do treinamento e da doutrinao formal, h o treinamento pela prpria
prtica da democracia, que j aparece nas Consideraes do governo representativo de John Stuart Mill (1861). Embora separadas na taxonomia de V. O. Key,
as funes de formao do eleitorado e das elites encontram-se aqui agrupadas
atendendo perspectiva de Almond e Verba (1963), consonante com o papel da
representao e da interconexo entre cidados e elites na literatura , eleitores e eleitos, contemporaneamente.
Objeto de estudo ou no, o fato que a funo educacional dos partidos existe
e vai alm da formalidade dos estatutos partidrios, assumindo caractersticas de poltica pblica, pela compulsria dotao oramentria. Em alguns
pases, como o Brasil, a legislao torna obrigatria a transferncia de fundos
provenientes do governo para as fundaes e institutos de educao poltico-partidria. Na legislao partidria brasileira, a funo educativa e organizadora est presente desde a primeira Lei Orgnica dos Partidos Polticos
(LOPP Lei n 4.740/1965, revogada em 1971). Editada no perodo do regime
52
147
militar, a primeira LOPP contempornea literatura supracitada e ao Cdigo Eleitoral (Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965) ainda vigente.
Traduo no oficial de informao sob o ttulo Basic Ideas and Definition of Voter Information, Voter
Education and Civic Information, contida no tpico Civic and Voter Education da Enciclopedia Ace
Electoral Knowledge Network.
a boca de urna, ou seja, uma atuao mais prxima dos militantes do partido
no perodo de votao.
De acordo com o banco de dados do ACE Electoral Knowledge Network (WHO...
2015, traduo nossa)54, na maioria dos 223 pases pesquisados, a prerrogativa
de informao do eleitor compartilhada por vrios atores concorrentes, entre
eles: o rgo nacional e local de gerenciamento das eleies no caso brasileiro, os tribunais eleitorais; os executivos nas diferentes esferas, as organizaes
no governamentais e organizaes da sociedade civil; os partidos, a mdia, as
instituies religiosas, alm dos prprios candidatos.
Observa-se tambm que, na maioria dos pases, o rgo de gerenciamento eleitoral (Electoral Management Body EMB) no Brasil, o Tribunal Superior
Eleitoral (TSE) tem papel protagonista nesse tipo de divulgao. No levantamento do ACE Electoral Knowledge Network (WHO..., 2015), com possibilidade de mltiplas respostas, a funo desempenhada pelo EMB nacional em
70,4% dos casos, podendo ou no estar associada ao rgo regional (12,1%) ou
local (16,1%). As diferentes esferas de governo (nacional, regional e local) so
responsveis pela informao sobre as eleies nacionais em 29,8% dos casos.
A mdia responsvel em 26,9% e as organizaes no governamentais e da
sociedade civil em 24,6% dos pases. Os partidos e os candidatos conduzem as
campanhas informativas em apenas 15,2% dos casos.
A educao do eleitor, por sua vez, refere-se principalmente motivao,
atitude e ao preparo do cidado para a participao poltica via eleies. Fazem
parte deste escaninho: a informao sobre o papel do sistema eleitoral na formao das bancadas; a relao entre o voto, o sistema eleitoral e a democracia;
a relao entre direitos humanos e voto. Esses conceitos envolvem conexes
onde a sofisticao intelectual e a capacidade cognitiva do eleitor fatores
diretamente ligados escolarizao ganham importncia. Sem a capacidade
cognitiva necessria, o eleitor pode optar por conceitos mais simples, masti54
Os bancos de dados do ACE Electoral Knowledge Network atualizado diariamente. Variaes nos percentuais e no nmero de pases pesquisados podem ocorrem dependendo da data de acesso, embora
elas sejam normalmente pequenas. Os dados aqui relatados referem-se s datas de acesso constantes
das referncias.
149
cvica em 38,9% dos 221 pases e territrios onde foi realizado o levantamento.
Os rgos regionais e/ou locais podem realizar e/ou compartilhar o papel em
4% deles. As organizaes da sociedade civil e as ONGs atuam em 16,7% dos
pases. O governo de esfera nacional promove programas de educao cvica
em 9% dos pases. No levantamento atualizado em 1 de fevereiro de 2015, somente dois pases mantinham educao cvica promovida pelas trs esferas
de governo: Comores e frica do Sul. Os partidos e os candidatos promovem
campanhas nacionais de educao cvica em apenas 2,7% dos casos. No Brasil,
a Cmara dos Deputados j assumiu o papel de educadora para a democracia
em seu planejamento estratgico.
Chama a ateno o fato de que programas nacionais de educao cvica simplesmente inexistem em 27,1% dos pases pesquisados, contingente que, associado ao percentual de pases sem informao disponvel, 24,8%, passa a ser
preocupante e at mesmo coloca em risco a validade da amostra. A lista de
pases onde no h programa nacional de educao cvica bastante heterognea55. Envolve democracias antigas, como a Frana, e democracias jovens, em
pases com grandes desigualdades. Embora o Brasil aparea na lista de pases
sem informao disponvel, uma srie de instituies, entre elas os partidos,
concorrem na conduo de campanhas nacionais de educao cvica, correspondendo aos contedos de direitos e responsabilidades dos cidados brasileiros. Como disciplina, a educao moral e cvica era obrigatria no perodo do
regime militar (Decreto-Lei n 869, de 12 de setembro de 1969). Desde a publicao da Lei n 8.663, que revogou o dispositivo legal anterior, em 14 junho
de 1993, esses temas so contedos transversais. O papel de educador cvico
das instituies polticas, desde ento, tornou-se mais relevante. Muitas instituies de ensino acabam acorrendo Cmara dos Deputados e ao Senado
55
Pases em que no h uma campanha nacional de educao cvica difusora de contedos como direitos e responsabilidades dos cidados, de acordo com o banco de dados do ACE Electoral Knowledge
Network: Arglia, Samoa Americana, Andorra, Armnia, ustria, Aruba, Barbados, Bangladesh, Bahrain,
Burundi, Belarus, Belize, Blgica, Burma (Myanmar), Canad, Chad, Chile, Chipre, Djibuti, Emirados
rabes, Eslovnia, Guin Equatorial, Finlndia, Fiji, Frana, Gergia, Grcia, Guiana, Holanda, Islndia,
Indonsia, Ir, Irlanda, Itlia, Ilhas Marshall, Liechtenstein, Malta, Micronsia, Mnaco, Monglia,
Marrocos, Nicargua, Nova Zelndia, Niger, Noruega, Om, Paquisto, Repblica Dominicana, Santa
Helena, Santa Lcia, Seychelles, Singapura, So Vicente e Granadinas, San Marino, Senegal, Seychelles,
Singapura, Somlia, Sua, Togo, Turquia, Trinidad e Tobago, Uzbequisto, Vietnam e Zanzibar.
151
Traduo no oficial do ttulo What are party foundations?, constante do tpico Political Foundations.
153
Lei revogada pela Lei n 9.096, de 1995, Lei dos Partidos Polticos em vigor.
esta emenda, o Estado reforava o papel do partido no s na difuso da informao, mas tambm na promoo da educao para a cidadania.
Art. 118. Os partidos tero funo permanente assegurada:
I pela continuidade dos seus servios de secretaria;
II pela realizao de conferncias;
III pela promoo, ao menos duas vezes ao ano, no mbito da circunscrio
dos rgos dirigentes, de congressos ou sesses pblicas, para difuso de seu
programa, assegurada a transmisso gratuita pelas empresas transmissoras de
radiodifuso e televiso;
IV pela manuteno de cursos de difuso da doutrina partidria, educao cvica
e alfabetizao e formao e aperfeioamento de administradores municipais;
V pela manuteno de um instituto de instruo e educao poltica, destinado a formar, aperfeioar e renovar quadros e lderes partidrios;
VI pela manuteno de bibliotecas de obras polticas, sociais e econmicas;
VII pela edio de boletins ou outras publicaes (Lei n 5.682/1971, grifos
nossos).
Em 1976, a Lei Falco (Lei n 6.339/1976) alterou a LOPP, mas manteve a educao como funo permanente do partido, embora reduzindo o escopo extrapartidrio social, retirando a funo alfabetizadora:
Art. 2 O artigo 118 da Lei n 5.682, de 21 de julho de 1971, passa a vigorar com
a seguinte redao:
Art. 118. Os partidos tero funo permanente atravs:
I da atividade contnua dos servios partidrios, incluindo secretaria e tesouraria;
II da realizao de palestras e conferncias nos setores subordinados aos diversos rgos de direo partidria;
155
III da promoo de congressos ou sesses pblicas para a difuso do seu programa, assegurada a transmisso gratuita, pelas empresas de rdio e televiso;
IV da manuteno de cursos de liderana poltica e de formao e aperfeioamento de administradores municipais, promovidos pelos rgos dirigentes,
nacional ou regional;
V da criao e manuteno de instituto de doutrinao e educao poltica
destinado a formar, renovar e aperfeioar quadros e lideranas partidrias;
VI da organizao e manuteno de bibliotecas de obras polticas, sociais e
econmicas;
VII da edio de boletins ou outras publicaes. (Lei n 6.339/1976, grifo nosso)
1As doaes a que se refere o item III podero ser feitas diretamente ao partido, que as contabilizar em livro prprio e prestar contas nos termos desta lei,
facultada a sua deduo da renda bruta, para fins de clculo do imposto de
renda. (Lei n 6.767/1979, grifos nossos)
Consoante viso do constituinte (art. 17, 1, CF/1988), a atual Lei dos Partidos (Lei n 9.096/1995) assegurou maior autonomia s agremiaes, d
ando-lhes
personalidade jurdica de direito privado, ou seja, reforando o carter de associao da sociedade civil organizada, fora do Estado, para fomento da participao popular com a nova ordem democrtica. Neste sentido, assegurou recursos
oramentrios precisos, corrigidos e atrelados ao nmero de eleitores. Paradoxalmente, retirou a importncia do papel educador, estabelecendo como funo
dos partidos assegurar, no interesse do regime democrtico, a autenticidade do
sistema representativo e defender os direitos fundamentais definidos na Constituio Federal (Lei n 9096, de 1995, texto original sem alteraes at 1 de
fevereiro de 2015), uma perspectiva, que enfatiza o carter da representao de
interesses, mais adequada viso da teoria democrtica hoje dominante.
Embora tenha como efeito colateral a cartelizao dos partidos (PAIVA;
HENRIQUE, 2013), parece clara e coerente a proposta da Lei n 9.096/1995
de assegurar aos partidos o papel de entidades autnomas responsveis pela
intermediao da participao popular nas decises pblicas, garantindo-lhes
financiamento com recursos definidos e dotaes oramentrias da Unio,
aps um longo regime de exceo. De acordo com a Lei dos Partidos (art. 38),
o fundo partidrio constitudo por recursos pblicos e privados provenientes
de multas e penalidades pecunirias, recursos financeiros que lhes forem destinados por lei, em carter permanente ou eventual; doaes de pessoa fsica
ou jurdica, efetuadas por intermdio de depsitos bancrios diretamente na
conta do fundo partidrio; dotaes oramentrias da Unio em valor nunca
inferior, cada ano, ao nmero de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano
anterior ao da proposta oramentria, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995, corrigidos pelo IGP-DI/FGV.58
58
157
Percentual alterado para 50% pela Lei n 12.034, de 29/9/2009 (minirreforma eleitoral).
61
Fonte: Dados do fundo partidrio, atualizao de 25 de dezembro de 2014. Disponvel em: <http://
www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario>. Acesso em: 1 fev. 2014
159
Art. 1 e Art. 3, 1.
63
Art. 53. A fundao ou instituto de direito privado, criado por partido poltico, destinado ao estudo
e pesquisa, doutrinao e educao poltica, rege-se pelas normas da lei civil e tem autonomia
para contratar com instituies pblicas e privadas, prestar servios e manter estabelecimentos de
acordo com suas finalidades, podendo, ainda, manter intercmbio com instituies no nacionais
(Lei n 9.096/1995, art. 53, publicao original, texto mantido sem alteraes at 1 fev. 2015).
dotaes referidas no art. 38; III autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios pblicos, sociedades de economia mista e fundaes institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades
governamentais; IV entidade de classe ou sindical. (Lei n 9.096/1995, art. 31,
texto original mantido at 1 fev, 2015, grifos nossos)64
Dessa forma, de acordo com a legislao e os entendimentos dos tribunais superiores, ao contrrio do que ocorrem em outros pases, nem as fundaes,
nem os partidos polticos podem receber recursos de outras fundaes ou partidos estrangeiros.
A Resoluo do Tribunal Superior Eleitoral n 21.841, de 2004 (art. 5, 2) reitera que entre estas fundaes esto o instituto ou a fundao de pesquisa e de doutrinao e educao poltica de que trata o
art. 44, inciso IV, Lei n 9.096/1995.
65
161
Sigla
PT
16,05
PMDB
11,46
Fundao Ulysses
Guimares
PSDB
10,84
Partido da Repblica
PR
6,53
Instituto Republicano/
Instituto lvaro Valle (PL)*
Partido Progressista
PP
6,48
PSB
5,96
PSD
5,93
Espao Democrtico
Democratas
DEM
4,75
Fundao Liberdade e
Cidadania (antigo Instituto
Tancredo Neves PL)
PDT
3,90
66
Fundao
Nome do Partido
Sigla
PTB
3,82
Partido Verde
PV
3,11
PSC
2,70
Instituto Brasileiro de
Estudos Polticos Pedro
Aleixo
PCdoB
2,75
PPS
2,19
PRB
1,81
Fundao Republicana
Brasileira
PSOL
1,27
PHS
0,83
Fundao Solidarista
(Funsol)
PMN
0,81
Fundao JK
PTdoB
0,77
PTC
0,72
Instituto de Estudos
Polticos So Paulo
PRTB
0,42
PRP
0,44
PTC
0,73
Instituto de Estudos
Polticos So Paulo
PSL
0,60
PSDC
0,34
Fundao Social
Democrata Crist de
Estudos Sociais
PTN
0,33
PSTU
0,26
PCB
0,18
PCO
0,16
Fundao
163
Nome do Partido
Sigla
PPL
0,18
PEN
0,29
Fundao Ecolgica
Nacional
PROS
0,16
Solidariedade
SD
2,26
Fundao
Fonte: SGM (Cmara dos Deputados); TSE; sites dos partidos, fundaes e lideranas na Cmara
dos Deputados. Elaborao da autora.
(*) Fruto da incorporao de dois partidos (Prona e PL) o PR ainda mantm o antigo Instituto
lvaro Valle, um dos pioneiros na criao das escolas de formao partidria.
(*) Fundada pela antiga Arena em 1975.
165
na educao cvica do representante. A julgar pela anlise dos estudos de recrutamento e de treinamento das elites, como se, a partir do momento que o
representante fosse eleito, simplesmente deixasse de ser cidado. Na verdade,
enquanto representante ou incumbent, o cidado ganha nova responsabilidade
e, na maioria das vezes, no est preparado para tanto.
A informao e a educao para o exerccio da democracia so fundamentais entre os que ocupam cargos pblicos no s porque podem mudar o voto
parlamentar, mas principalmente pelo efeito multiplicador. Na prtica, os que
operam no Legislativo sabem da importncia das assessorias e da experincia
adquirida na instituio (senioridade) para a formao das elites. Esse aspecto
parece, no entanto, ser percebido somente entre aqueles que operam a poltica no dia a dia e nos sites especializados.
[...] A educao do eleitor assim como a educao cvica quase sempre direcionada ao cidado comum. Assume-se que ele deve aprender a ser democrtico, a votar, a eleger lderes, a entender como o processo poltico funciona, sua
responsabilidade cvica e sobre a governana. Pouco se discute se aqueles que
assumem o poder poltico entendem os princpios da democracia e se realmente
querem obedec-los. Menos ainda, sobre o que esses lderes devem aprender
a partir do momento em que so eleitos e o que eles simplesmente assumem
que sabem, mas que realmente no sabem, no que tange representao, ao governo, tomada de decises e aos direitos e responsabilidades constitucionais
(EDUCATING..., 2012, traduo nossa67).
Esta uma traduo no oficial da verso em ingls do tpico Civic and voter education (educao
cvica e educao do eleitor), Educating leaders and citizens (educando lderes e cidados) publicado
pela ACE Electoral Knowledge Network.
167
R$ 3,50, sendo que a Justia Eleitoral pode liberar o pagamento no caso de falta de recursos comprovada.
169
a informao e a escolarizao foram os fatores que mais influenciaram a rapidez da reao s notcias e a avaliao de desempenho. O escndalo do mensalo mostrou-se interessante estudo de caso da percepo das instituies democrticas, pelo efeito potencializador da associao de partidos, Congresso
Nacional e polticos trs atores que ocupam os piores lugares do ranking da
confiabilidade, e que, como dito anteriormente, so colocados em um mesmo
escaninho: a classe poltica.
No mesmo sentido, uma pesquisa entre os participantes do programa de visitas monitoradas do Congresso Nacional mostra que a escolarizao fator
determinante para a percepo da instituio antes e depois da visita. O survey
indicou que a visita melhora a avaliao de desempenho da amostra em geral.
Mas as variveis s esto relacionadas quando controladas pela escolaridade.
Alm disso, o impacto dos contedos maior entre os menos escolarizados,
que aumentam o criticismo aps a visita o que atesta a importncia de programas de educomunicao entre os segmentos menos escolarizados e mais
carentes para o aumento da qualidade da democracia (HENRIQUE, 2013).
Consideraes finais
A melhoria dos ndices de participao social e de confiana nas instituies
democrticas e o consequente aumento da qualidade da democracia passam
pela capacitao dos cidados. Como bem coloca Powell (2005, p. 64, 68), a
ignorncia mesmo dos mais educados com relao aos procedimentos bsicos
de polticas pblicas bastante conhecida e [] um problema em geral para a
democracia, at nas modelares. Mesmo nas democracias avanadas, a educao considerada condio facilitadora no primeiro elo da cadeia de responsividade, ou seja, na estruturao das escolhas.
No Brasil, os partidos polticos esto entre as instituies mais mal avaliadas. A atual Lei Orgnica dos Partidos (Lei n 9.096/1995) assegurou a autonomia dos partidos pela alocao de dotao oramentria certa e atrelada
extenso do sufrgio, incluindo percentual mnimo obrigatrio de 20% para
as fundaes partidrias. Em outras palavras, assegurou a funo educadora dos partidos, agora pessoas jurdicas de direito privado, e, portanto, livres
da interveno estatal constante do regime de exceo. Nesse sentido, como
demonstrado no presente artigo, embora frequentemente esquecidas pela literatura, as fundaes partidrias oferecem boas oportunidades de aumento da
confiana e da identificao partidria, pelo reforo da funo educativa dos
partidos tanto junto s elites quanto junto ao eleitorado.
Ao contrrio dos pases de onde a literatura mainstream advm, no Brasil, a
educao pode ser considerada subverso da cadeia de responsividade, porque penaliza a democracia, no s pelo baixo engajamento cvico, mas pelo
reforo desigualdade e a excluso. Em um pas com um contingente de 13,2
milhes de analfabetos e de quase 30 milhes de analfabetos funcionais (brasileiros com mais de quinze anos e menos de 4 anos de escolaridade) a funo educadora dos partidos polticos, patrocinada pelo errio, ultrapassa as
fronteiras do debate acadmico para assumir status de dever republicano e de
responsabilidade social.
A educao para a cidadania j uma funo do setor pblico para o Banco
Mundial que, em documento sobre a accountability no Terceiro Setor (ALSOP,
2005) define a responsabilidade social (social accountability) no setor pblico
como uma abordagem para a construo da assuno de responsabilidade ou
da responsabilizao69 que depende do engajamento cvico, ou seja, de que os
cidados comuns e/ou a sociedade civil organizada participe(m) diretamente
ou indiretamente exigindo a accountability do governo.
preciso lembrar que, enquanto disputa os primeiros lugares da economia
mundial, o Brasil ostenta ndices de analfabetismo competitivos no com os
da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE, os
pases mais ricos), mas com pases da frica subsaariana (a parte mais pobre
do planeta). O 11 Relatrio de Monitoramento Global da Educao para Todos,
da Unesco, divulgado em janeiro de 2014, coloca o Brasil em 8 lugar entre os
pases com maior nmero de analfabetos adultos. Neste cenrio, os partidos
69
171
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179
Funo comunicativa
e interacional do
Parlamento
183
Introduo
No contexto de consolidao e aprofundamento do sistema democrtico brasileiro, o Poder Legislativo enfrenta alguns desafios especficos, tais como maior
visibilidade institucional, interao com a sociedade civil e transparncia de
suas aes polticas. Trata-se de trs aspectos intrinsecamente relacionados,
uma vez que visibilidade implica transparncia e a interao essencial para
a poltica, atividade realizada entre os homens como define Hannah Arendt
(1999), ou seja, construda pelas relaes e interaes entre pessoas, o que levou, historicamente, ao atual modelo de democracia representativa.
Nessa perspectiva, a atuao do Parlamento fundamental para o fortalecimento da esfera pblica, entendida como um espao no qual as demandas
e reivindicaes sociais so exteriorizadas. Isso porque a visibilidade institucional, a transparncia poltica e a interao social constituem elementos
indispensveis para o fortalecimento dessa esfera pblica e, por extenso, da
185
70
O programa, com durao de uma hora, rene noticirio dos Trs Poderes, com vinte minutos para
a Cmara.
187
lamento com a sociedade seria uma das razes primordiais para a criao de
tais instrumentos de divulgao. Um ponto em comum entre os estudos sobre
os veculos de comunicao legislativos a percepo de que o funcionamento
deles introduz modificaes significativas no prprio processo de produo legislativa (COOK, 1989; FREITAS, 2004; RENAULT, 2004; SANTOS, 2005), seja
na maior presena dos parlamentares no plenrio e nas reunies de comisses,
seja no formato ou na durao dos discursos, na maior quantidade de falas, na
contratao de mais profissionais de imprensa, ou na simples preocupao com
o visual e com a oratria adequada aos meios eletrnicos.
Alguns estudos chegam a apontar que a divulgao feita pelo prprio Legislativo quebrou o monoplio da mdia comercial na definio da agenda pblica
(SANTOS, 2005, p. 23), com informaes em tempo real e mais detalhadas
sobre o funcionamento do Parlamento, sem a intermediao da mdia privada
(RENAULT, 2004, p. 132). Talvez possamos considerar que houve apenas uma
ampliao dos enfoques disponveis para o pblico. Afinal, apesar do potencial
democrtico desses veculos, algumas anlises j apontam as dificuldades institucionais para realizao da comunicao pblica nas emissoras legislativas,
tais como o modelo de gesto e o perfil da programao (JARDIM, 2006), alm
do alcance dessas mdias junto ao pblico, tema de recorrente preocupao
entre os gestores desses sistemas de informao.
Depois de uma srie de reformulaes e adaptaes feitas durante o processo
de redemocratizao e a partir do trabalho de comunicao da Assembleia
Constituinte, o sistema foi estruturado nos moldes atuais no final da dcada
de 1990 e a Adirp foi transformada na Secretaria de Comunicao em 1998.
A reestruturao da secretaria foi acelerada depois da criao das emissoras
de televiso e rdio da Cmara. A divulgao das atividades da Assembleia
Nacional Constituinte, depois de mais de vinte anos de ao legislativa sob a
ditadura militar, deu impulso s necessidades de comunicao do Congresso
Nacional e de abertura do Poder Legislativo para a sociedade.
A partir dos anos 2000, a Secom ampliou seu foco de atuao, com o objetivo de
ouvir e receber as demandas dos cidados por meio de canais diferenciados de
Divulgao x participao:
democracia deliberativa e participativa
Alguns autores identificam nas sociedades contemporneas uma demanda
maior dos cidados por transparncia nas administraes (JARDIM, 2006) e dos
prprios representantes por maior visibilidade para seu trabalho (COOK, 1989;
FREITAS, 2004). A falta de informao dos cidados sobre as funes e o funcionamento das casas legislativas pode lev-los inclusive a questionar a legitimidade do gasto para mant-las (FREITAS, 2004). Em direo similar, Miguel aponta que a recuperao dos mecanismos representativos depende de uma maior
compreenso do sentido da prpria representao (MIGUEL, 2003, p. 123).
Tradicionalmente, o tema da legitimidade dos regimes polticos um debate importante para a Teoria Poltica e acompanha as reflexes sobre sistema
189
191
No objetivo deste artigo detalhar as diferenas e semelhanas entre os conceitos de democracia deliberativa e participativa. Para fins de argumentao, basta enfatizar as crticas que os tericos filiados a ambas
concepes fazem aos regimes representativos conforme a organizao tradicional. Para mais detalhes
sobre as duas concepes, ver: Cunningham (2009), Ferree et al. (2002), Miguel (2004), Mouffe (2005).
193
Estudiosos interessados na perspectiva da cultura poltica, por exemplo, costumam apontar a importncia do funcionamento adequado das instituies
polticas representativas para a consolidao dos valores democrticos nas sociedades. Moiss (2008, p. 15) cita as oito dimenses desenhadas por Diamond
e Morlino para avaliar os regimes democrticos:
1. primado da lei;
2. participao e competio polticas;
3. accountability vertical;
4. accountability social;
5. accountability horizontal;
6. respeito por liberdades civis e direitos polticos;
7. progressiva implementao da igualdade poltica; e
8. responsividade dos governos e dos representantes.
Segundo ele, ao analisar esses aspectos, o pesquisador leva em conta no apenas o desempenho formal das instituies, mas o fato de o funcionamento delas frustrar tanto a realizao de valores que orientaram a escolha do desenho
institucional pela sociedade, como os interesses dos cidados.
As crticas perspectiva deliberativa tambm so comuns. Segundo Miguel
(2004, p. 137), duas delas so importantes: a primeira destaca que o modelo comunicacional adotado pela teoria o da interao face a face, inadequado para
sociedades com problemas relacionados mdia de massa e concepo deliberativa. A segunda enfatiza que no h espao para a poltica como conflito
de interesses sociais na perspectiva terica em questo, uma vez que a comunicao ideal o dilogo racional, desinteressado e voltado para o consenso.
Os limites e dilemas da representao interpelam a teoria democrtica, pois
ainda no foi construda uma teoria explicativa para esses novos fenmenos, mas importante destacar o papel que a mdia obtm nesse processo de
195
Apesar do valor dessas prticas como porta-vozes de demandas sub-representadas nas instituies oficiais, os estudiosos recomendam uma trplice operao:
1. preservar o ncleo normativo mnimo da representao;
2. no aplicar critrios que condenem tais prticas ilegitimidade;
3. examinar os efeitos dessas instncias, sem suspender as exigncias normativas prprias da representao (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO,
2006, p. 14). Dessa forma, tais instncias podem ser um caminho para corrigir as excluses e estimular a representatividade nas instituies democrticas das sociedades contemporneas.
Numa categorizao mais completa seria necessrio abranger ainda: a) esfera partidria (burocrtica), que inclui os sistemas de interatividade oferecidos diretamente pelos partidos polticos; b) esfera
pessoal (carismtica), que compreende os dispositivos mantidos pelos prprios parlamentares e suas
assessorias diretas, com foco nas redes de relacionamento de interesse pessoal do parlamentar, como
vereadores, prefeitos, governadores, ministros, lideranas polticas locais, representantes de movimentos sociais, religiosos, organizaes no governamentais e similares. Contudo, essas duas categorias no fazem parte do escopo analtico deste artigo.
197
de cada rgo da engrenagem burocrtica conduzem para um raciocnio microinstitucional que aponta, sob o ngulo da cultura interna da Cmara, para
o que se enquadra em cada esfera. Assim, a esfera legislativa estaria mais relacionada ao trabalho dos gabinetes, das comisses, da presidncia da Casa, da
Mesa Diretora e dos demais rgos vinculados diretamente atuao parlamentar. A esfera administrativa, por sua vez, em linhas gerais, inclui os rgos
voltados para a poltica institucional, a relao com as demais instituies do
aparato estatal e a sociedade, a exemplos dos veculos de comunicao e seus
canais de interatividade.
Em outras palavras, os canais da esfera legislativa so aqueles que permitem
uma participao mais direta no processo de produo das leis e decises
legislativas, enquanto outras ferramentas de participao so direcionadas
aos rgos administrativos da Casa e visam contribuir com o funcionamento desses diferentes setores. O desafio colocado pelos prprios servidores
integr-los, de forma que toda a participao popular recebida pela Cmara
seja direcionada ao processo de produo de leis, mesmo que, inicialmente,
no fosse dirigida instituio com esse objetivo.
Essa configurao institucional e a dificuldade interna de se classificar o que
do mbito legislativo e o que da estrutura administrativa, primeira vista,
podem parecer sem relevncia, mas na prtica acarretam implicaes diretas e
decisivas na formulao da poltica de participao, na gesto e nas estratgias
dos canais de interatividade, na articulao com os gabinetes parlamentares e
nas relaes de poder entre os rgos administrativos da hierarquia superior
da estrutura burocrtica. Afinal, poltica e burocracia so componentes das
estruturas e sistemas que conformam e sustentam a democracia, o que envolve pactos, acordos, rituais, negociaes tensionadas e relaes de cooperao
e conflito. Longos esforos na microfsica de poder so gastos no metabolismo institucional, no labor burocrtico e nas negociaes entre os dirigentes
polticos e administrativos at se chegar a uma deciso sobre a implantao,
supresso ou redefinio de um instrumento de interatividade ou de participao, por exemplo. Contudo, no temos como objetivo analisar as mincias desse processo, mas apenas situar minimamente a paisagem que serve de
199
lao que nem sempre se relacionam diretamente com a pauta e a agenda legislativa. A mdia de mil mensagens por ms, o que corresponde a doze mil
participaes por ano. Contabilizando os anos de 2001 a 23 de abril de 2014, o
total de participaes via Ouvidoria chega a 75.840 (setenta e cinco mil, oitocentos e quarenta), de acordo com dados fornecidos pelo rgo.
1.818 (mil, oitocentos e dezoito) manifestaes pelo Disque-Cmara, com denncias, crticas e reclamaes dos telespectadores sobre a falta de qualidade
da programao da TV aberta, especialmente nos programas de entretenimento e fico, com cenas de nudez e violncia em horrio considerado inadequado pela populao.
Audincias pblicas
As audincias pblicas promovidas pelas comisses permanentes da Cmara
dos Deputados so voltadas para a discusso de polticas pblicas e de assuntos
de interesse social e tambm podem ser includas no rol de instrumentos de
participao, pois se enquadram no vetor sociedadeinstituio. Tais sesses
de debate pblico so realizadas com o propsito de permitir a manifestao
de representantes de entidades e de movimentos sociais, alm de cientistas, especialistas e lderes comunitrios. O debate visa a oferecer subsdios atuao
dos parlamentares em suas atividades como presidentes das comisses, relatores e autores de projetos de leis. As audincias pblicas, portanto, tornaram-se
um importante instrumento de participao popular na elaborao das polticas pblicas, tanto na esfera do Poder Legislativo, como nos demais poderes.
O uso desse instrumento aumentou a partir do final da dcada de noventa,
porque os deputados perceberam que ele um chamariz para cobertura jornalstica e, sendo assim, trampolim para suas projees polticas.
Trata-se de um expediente considerado indispensvel para o fortalecimento
das prticas de democracia e de cidadania no contexto atual. Diferentemente
da sesso pblica, na qual a plateia apenas assiste ao debate, na audincia pblica os representantes da coletividade podem se manifestar de forma ativa,
assegurando aos cidados o direito de colaborarem e de serem ouvidos. Dessa
forma, esse instrumento permite o fortalecimento dos vnculos entre a sociedade e o Estado, alm de possibilitar a renovao do dilogo entre os agentes
pblicos e a populao. tambm considerado mecanismo idneo de formao de consenso da opinio pblica, alm de elemento de democratizao do
poder e modo de participao no poder pblico (DAL BOSCO, 2010, p. 155).
201
A maioria das sesses ocorre de tera a quinta-feira, perodo em que os parlamentares concentram suas atividades em Braslia. Num clculo simples,73 percebe-se
que a mdia de eventos de tera a quinta de quase quinze por dia. Em raras
ocasies os deputados realizam audincias nos estados, geralmente para tratar
de temas de interesse das comisses especiais. Por esse motivo, muitos eventos
acabam acontecendo ao mesmo tempo, nos plenrios das comisses,74 o que inviabiliza a cobertura completa deles pelos veculos de comunicao da Casa.
Uma das solues encontradas para dar visibilidade s audincias e reunies
que acabavam fora da cobertura das mdias legislativas foi a criao, em outubro de 2009, do WebCmara, servio de transmisso pela internet da imagem
e do udio dos eventos que acontecem nos plenrios das comisses. Dessa forma, o internauta interessado no assunto de uma audincia pode acompanh-la
em tempo real, mesmo que a transmisso no esteja sendo feita pela TV ou
pela Rdio Cmara75. De forma geral, as audincias merecem uma cobertura
pormenorizada da Agncia Cmara, recebendo espao tambm nos demais
veculos da instituio (BERNARDES; BARROS, 2010).
Em 2013, por exemplo, foram realizadas 574 (quinhentos e setenta e quatro) audincias pblicas, cada uma com uma mdia de quatro convidados
da sociedade civil, o que atinge uma estimativa de 2.296 (duas mil, duzentas
73
Excluindo os perodos de recesso, nos meses de janeiro e julho, os dois mil eventos so distribudos
entre 46 semanas, com realizao em trs dias consecutivos (tera a quinta-feira), totalizando 14,8
eventos por dia.
74
75
A Cmara tem quatro veculos de divulgao legislativa: tev, rdio, jornal e agncia de notcias. A
TV Cmara, inaugurada em 1998, tem como funo prioritria transmitir as sesses do Plenrio e das
comisses. A programao inclui telejornais, debates e entrevistas, documentrios e outros formatos
televisivos. A Rdio Cmara, por sua vez, foi criada em 1999, a partir do ncleo de profissionais encarregados de produzir o noticirio da Cmara no programa A Voz do Brasil, tarefa realizada desde 1963. O
Jornal da Cmara editado desde 1971. Divulga o trabalho das comisses tcnicas e d nfase aos discursos e votaes realizadas no Plenrio. A Agncia Cmara de Notcias foi criada em 2000 para ampliar
a visibilidade das atividades legislativas e divulga, em tempo real, o desenrolar das aes institucionais,
como votaes em plenrio, audincias pblicas das comisses permanentes e especiais, reunies de
bancadas parlamentares, entre outras atividades.
e-Democracia
O programa e-Democracia foi criado em 2009, com o objetivo de transformar-se
em uma espcie de plataforma de interao por meio da internet, amplamente
baseada na construo de comunidades virtuais para estimular a participao
popular na formulao e no debate de propostas legislativas, alm de informar o
76
203
andamento das matrias em discusso. A ferramenta permite populao apresentar sugestes sobre propostas em tramitao, elaborar minutas de projetos
de lei de forma colaborativa e compartilhar informaes que contribuam para
as discusses. Esse novo instrumento foi criado com o objetivo de obedecer aos
princpios bsicos da democracia participativa, conforme prev a Constituio
Federal de 1988, ao mencionar os referendos e plebiscitos e a participao popular na formulao de propostas legislativas.
At o final de abril de 2013 havia mais de 42 mil cidados cadastrados nas 27
comunidades temticas do e-Democracia,77 como mostra o quadro a seguir:
Quadro 1 Comunidades do e-Democracia
Comunidades
Licitaes e Contratos
18.431
15.573
1 Consocial Virtual
77
Membros
2.876
LAN Houses
912
Mudana do Clima
808
Estatuto da Juventude
531
414
350
348
275
Segurana na Internet
202
183
Simpsio da Amaznia
151
142
123
115
Os cidados podem se cadastrar em mais de uma comunidade do e-Democracia. Aqui so consideradas as comunidades virtuais ativas e inativas, desde que o servio foi criado.
Comunidades
Membros
110
104
83
79
Juventude e Cultura
79
Cdigo Comercial
77
Catstrofes Climticas
75
47
Trfico de Pessoas
16
TOTAL
42.108
Entre os casos considerados exitosos esto as comunidades sobre a Lei de Licitaes e Contratos (18.431 membros), Marco Civil da Internet (15.573) e o debate em torno das reformas no Cdigo de Processo Civil, por meio de consulta
pblica. Em pouco mais de um ms de criao, o projeto recebeu cerca de 12
mil acessos, com 229 sugestes ao texto. Para o documento final, o relator-geral
e os cinco sub-relatores chegaram a analisar 900 emendas apresentadas por
deputados (66% do total), 376 contribuies feitas pela comunidade virtual do
CPC no portal e-Democracia (27,5% do total) e 90 sugestes enviadas por cidados via e-mail (6,5% do total).
Em agosto de 2010, o e-Democracia foi selecionado entre as 20 melhores experincias de democracia do mundo pelo Vitalizing democracy through
participation, programa da fundao alem Bertelsmann Stiftung. Estavam
concorrendo 158 projetos de 36 pases. Segundo Faria (2012), os projetos de
e-Democracia institucional, isto , aqueles desenvolvidos pelo Estado, tm
como vantagem o fato de facilitarem a relao do canal de participao com
os processos internos de cada organizao pblica. O autor acredita que, assim, permitiriam impacto efetivo na tomada de deciso, embora apresentem
205
Portal corporativo
O portal corporativo (www.camara.leg.br) existe desde o ano 2000 e seu contedo gerenciado por um comit de especialistas e tcnicos das diferentes
reas de informao da Cmara. Ainda no h dados sistematizados sobre as
ferramentas de participao digitais, mas alguns estudos comeam a analisar o uso desses canais pela Casa. Barros, Bernardes e Dias (2009), Marques
(2011) e Miola (2011) destacam vrios instrumentos de participao poltica
presentes no Portal da Cmara, como e-mails e formulrios, chats, enquetes,
comentrios em notcias e fruns pblicos, ao mesmo tempo em que analisam
o uso realmente efetivo desses canais. Marques (2011, p. 105) menciona que,
em 2006, por exemplo, o servio Fale Conosco recebeu mais de 92 mil mensagens. Diante desse nmero e para agilizar o processo de resposta, o Fale
Conosco encaminha as mensagens aos diferentes setores, que fornecem as respostas diretamente aos usurios.
Em pesquisa realizada na Universidade Federal do Paran (UFPR), o Portal
da Cmara dos Deputados na internet (www.camara.leg.br) foi considerado,
entre os parlamentos da Amrica do Sul, o que apresenta maior grau de interatividade com o pblico. Conduzida por Srgio Braga (2008), a pesquisa
78
No objetivo deste trabalho fazer uma anlise exaustiva da ferramenta e-Democracia da Cmara.
Para mais detalhes, ver Faria (2012).
Periodicamente, os dados coletados em enquetes e chats so repassados s comisses em que os temas discutidos esto sendo tratados. De 2005 a 23 de abril
de 2014 foram contabilizadas 168 enquetes. Havia 27 delas ativas, totalizando
207
TV Cmara
A emissora conta com servio de Fale Conosco, alm de e-mails de programas
especficos para interao e sugestes de pauta. Existem ainda blogs especficos
para alguns programas da TV, como o Cmara Ligada, um programa de auditrio destinado aos jovens. O quadro 2 resume as manifestaes enviadas
TV e a seus vrios programas pelos canais disponveis (Fale Conosco e e-mails
prprios), em 2011.
Quadro 2 Manifestaes enviadas TV Cmara
Tipos de mensagens enviadas TV Cmara
Elogios
Comentrios livres
Reclamaes
Solicitaes
Participaes
118
0,88%
93
0,70%
182
1,36%
2.554
19,12%
Participaes
Sugestes
219
1,64%
10.190
76,30%
TOTAL
13.356
100,00%
Fonte: TV Cmara
Pelo Disque-Cmara foram recebidas 10.190 participaes para a TV, no mesmo perodo. So perguntas de telespectadores dirigidas a parlamentares que
participam de programas de debates e entrevistas, transmitidos ao vivo.
Redes sociais
Agncia, TV, Rdio e Jornal da Cmara, e-Democracia, Plenarinho (pgina
infantil de informaes legislativas) e programas especficos da TV Cmara
mantm cadastros no twitter. Alm desses, vrios veculos tambm tm
perfis no facebook e no orkut, conforme mostra o quadro 3, com os dados
computados at o dia 8/3/2012. O twitter o campeo de participaes com
186. 519 seguidores.
importante ressaltar que este levantamento diz respeito apenas s redes sociais elencadas no cone participao do site oficial da Cmara, at 22 de abril
de 2014. Isso significa que os perfis de comisses, de rgos administrativos e
outros no esto includos no levantamento.
Quadro 3 Redes sociais da Secom
Canal de Participao
Cmara dos Deputados
268.000
7.966
Agncia Cmara
85.400
33.177
TV Cmara
44.000
10.085
3.222
6.561
e-Democracia
209
Canal de Participao
RP Cmara
2.234
24.500
1.171
1.375
2.333
Edies Cmara
708
Biblioteca Digital
258
3.583
2.058
1.903
431.755
66.779
Rdio Cmara
Plenarinho
(*) Foram considerados somente twitter e facebook porque so as duas redes destacadas e divulgadas no item Participao do site oficial (www.camara.leg.br).
Disque-Cmara
O servio de atendimento populao, pelo 0800-619619 e o pelo Fale Conosco, desde que foi criado, em 1998, at o final do ano 2013, totaliza 6.627.415
(seis milhes, seiscentos e vinte e sete mil e quatrocentos e quinze) atendimentos. Quase 75% dessas manifestaes dos cidados foram consideraes sobre
proposies legislativas, ou seja, sobre propostas em anlise pelos deputados.
Esse dado deixa claro que o eleitor sabe exatamente qual a funo desse canal de contato com a instituio legislativa. Em primeiro lugar, portanto, seu
objetivo manifestar sua opinio, buscando influenciar a deciso parlamentar
sobre os assuntos que lhe interessam.
H bastante interesse tambm em tirar dvidas sobre comisses, deputados,
propostas e servios da Cmara (10,9%). Muito mais do que em fazer solicitaes a deputados e comisses (2,8%) ou crticas e eles e a servios (1,2%).
Solicitaes, reclamaes, sugestes e denncias, em conjunto, no chegam ao
mesmo patamar, mas tambm compem o mosaico de tipos de participao
possveis por meio do Disque-Cmara. Ou seja, presume-se que o pblico do
0800 no tem interesse em uma relao pessoal com parlamentares, mas sim
deseja usar o canal para manifestar-se sobre temas ou, mais especificamente,
para fazer presso poltica sobre os parlamentares. De certa forma, ainda que
no haja igual participao de todos, umas das caractersticas da esfera pblica
de Habermas, h de fato uma tentativa de dilogo, participao, e de influenciar na deciso parlamentar, preceito fundamental da democracia deliberativa.
Chama ateno ainda a conotao positiva da participao,79 com foco no
acompanhamento dos debates e na tramitao de projetos de leis, com 74,7%
das manifestaes. A participao negativa apresenta percentuais baixssimos:
1,2% para reclamaes e crticas e 0,1% de denncias. Considerando a imagem
negativa do Poder Legislativo perante a opinio pblica, esse elevado grau de
participao positiva mereceria ser aprofundado.
Concluses
Com a descrio dos dados feita, percebe-se como so vrias as possibilidades de
interao social e poltica oferecidas atualmente pela Cmara dos Deputados.
Entretanto, afora o uso do servio 0800 e de e-mails, os demais instrumentos
de participao digital so relativamente recentes, de forma que a Casa ainda
no dispe, como foi visto, de dados sistematizados para anlise e comparao mais criteriosas. A falta de critrios para a sistematizao dos dados foi a
primeira dificuldade para a realizao do balano proposto. Ademais, alguns
canais so muito especficos, inclusive com suas funes definidas pelo Regimento Interno da Cmara, como o caso da Ouvidoria Parlamentar e da Comisso de Legislao Participativa. Outros, ao contrrio, apresentam funes
to difusas que impedem o mapeamento de suas atribuies e possibilidades,
a exemplo do Disque-Cmara e do Fale Conosco. Existem ainda canais marcados por tal nvel de dinamismo, como as redes sociais, que faro com que os levantamentos estejam defasados j na publicao deste artigo. Por isso, mais do
79
Considera-se participao positiva, para efeitos da anlise aqui exposta, as manifestaes que fogem ao escopo de crtica, reclamao e denncia, ou seja, que expressam o desejo do cidado de
acompanhar o processo legislativo e tentar interferir no processo decisrio. A participao negativa
seria, portanto, aquela cujo foco so as queixas e crticas, isto , o que refora a imagem negativa do
Congresso Nacional.
211
Outra ressalva diz respeito ao modelo de debate adotado nas audincias pblicas, com muito tempo destinado apresentao das diferentes posies e
pouco espao para um efetivo debate entre os participantes, algo que reproduz
a polarizao que reina nas discusses no Parlamento, a exemplo das votaes
em plenrio, com posies contrrias ou favorveis decididas de antemo, e
no durante a discusso propriamente dita. Um debate polmico, no sentido
estrito do termo, no poderia se restringir a duas vises pr-concebidas, o que
limita a abordagem e leva o cidado a pensar que s resta aderir a uma delas.
Tal possibilidade no corresponde ao ideal de democracia deliberativa e de
democracia participativa, como vimos no item 3.
Na maioria dos casos, o debate se limita aos dois lados da questo, ou seja,
uma posio favorvel e outra contrria. Alm disso, no basta realizar centenas de audincias pblicas se os partidos, os parlamentares, as lideranas
internas e a prpria Cmara dos Deputados se mantiverem impermeveis e
refratrios s manifestaes dos representantes da sociedade civil. O uso inadequado desse instrumento pode criar a iluso de uma democracia aberta e
participativa, mas na realidade, trata-se de uma estrutura fechada, uma democracia enclausurada em suas decises e rituais.80
80
Exatamente com a finalidade de evitar isso, a Cmara est desenvolvendo um projeto de audincia
pblica interativa, com o uso da internet e das redes sociais para que mais cidados possam participar
desses eventos e enviar contribuies para o processo legislativo.
213
interatividade e participao. necessrio refletir sobre as perspectivas da interao nas instituies legislativas e como tornar o Parlamento atraente do
ponto de vista da participao social, alm de discutir os fatores que podem
motivar ou dificultar a interao do cidado com as instituies legislativas.
Por outro lado, apesar dessas limitaes, inegvel que a interatividade tende
a ser cada vez mais valorizada politicamente, medida que passar a permear
as principais formas de manifestao da poltica. A interao motivada por
vrios fatores, com destaque para o interesse e a confiana, os quais, no caso da
poltica, em especial a atividade parlamentar, constituem dois grandes obstculos, tendo em vista a notria falta de interesse e a desconfiana da sociedade
em relao ao Poder Legislativo. A participao est diretamente associada
visibilidade e transparncia, elementos resultantes dos consensos e acordos
tecidos no mbito das negociaes polticas. Para a populao, contudo, o que
levado a pblico a verso divulgada sobre as discusses. Como, ento, os
debates legislativos podem ser atraentes para a populao? Ser que o cidado
se interessa pela dimenso processual da dinmica legislativa e parlamentar
ou o foco do interesse est mais relacionado esfera pragmtica, ou seja, ao resultado e s consequncias do que foi aprovado ou decidido? Como despertar
a ateno e o interesse pelo menos daqueles segmentos diretamente envolvidos
no debate poltico sobre temas especficos? Se a participao pressupe confiana do cidado, como superar a falta de confiana?
O interesse do cidado requer educao poltica, ou seja, informao e conhecimento sobre a estrutura e as funes do Poder Legislativo, alm de noes
bsicas sobre processo legislativo. A divulgao do debate parlamentar pode
ser considerada uma alternativa educativa, sob o prisma poltico? Essa iniciativa pode ter consequncias polticas efetivas, do ponto de vista do aumento
na confiana e do interesse do cidado? Nesse sentido, cabe lembrar que a divulgao em si no pode produzir tal eficcia poltica. Afinal, como argumenta
Lus Felipe Miguel (2008, p. 251), o ceticismo em relao ao funcionamento
das instituies da democracia eleitoral fruto de uma avaliao realista de
seu funcionamento, j que, por diversos motivos e a despeito do tributo ritual vontade soberana do povo, elas se mostram bastante impermeveis
215
217
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sais-je?)
223
The university must regenerate itself. Science culture must become increasingly multidisciplinary and
more practical. We must apply common sense without delay.
83
Por digital divide ou fratura/diviso digital entendemos, seguindo o trabalho clssico de Pippa Norris
(2001), como a desigualdade de acesso internet nos mltiplos sentidos dessa expresso (material,
cognitivo e cultural) e como consequncia a diviso da sociedade em dois grupos estratificados segundo seus potenciais de acesso internet.
expectativas em relao qualidade de seus sistemas polticos tambm por intermdio do emprego da tecnologias digitais. Experincias em diferentes pases
demonstram que formas ampliadas de participao poltica vm se desenvolvendo atravs do uso das NTICs, com a melhoria da interao entre o sistema poltico e a sociedade civil (CHADWICK; HOWARD, 2008; COLEMAN; KAPOSI,
2009). Esses espaos de interao permitem uma diminuio das assimetrias
informacionais entre sistema poltico e sociedade, e nriquecem o repertrio de
informaes dos atores estatais a respeito dos interesses e das demandas dos
cidados, e contribuem assim para o aprimoramento das prticas deliberativas e
dos processos decisrios.
Nesse contexto, vrios autores destacam o papel desempenhado pelos websites dos rgos legislativos para promover uma maior institucionalizao democrtica (nos pases onde os processos de democratizao ocorreram mais
recentemente) e para construir uma democracia representativa mais participativa, com um leque maior de oportunidades de deliberao aos cidados
dos pases onde os sistemas polticos democrticos esto mais consolidados
(LESTON-BANDEIRA; WARD, 2008). Assim, testemunhamos atualmente
tentativas de aplicao das novas tecnologias digitais nos processos polticos,
as quais tm exercido considervel impacto nas democracias parlamentares,
dando origem a uma srie de estudos que, com diversos graus de abrangncia,
tm buscado apreender os impactos das novas tecnologias e da internet sobre
as instituies representativas.84
Tentativas recentes de balano das investigaes realizadas nesse campo apontam a necessidade de estudos comparativos mais abrangentes sobre a matria
84
Entre os trabalhos que contm recomendaes ou que analisam boas prticas relacionadas ao uso
da internet por parlamentos nacionais, destacamos, alm das edies dos manuais para parlamentos
publicados pela Unio Interparlamentar (IPU) (GUIDELINES..., 2000 e 2009), os trabalhos pioneiros de
Coleman et al. (1999), Norris (2000, 2001), bem como as anlises subsequentes de Suurla et al. (2002),
Kingham (2003), Mendel (2006), Beetham (2006), Trechsel et al. (2003), Lusoli, Ward e Gibson (2003),
Cardoso, Cunha e Nascimento (2003), Ferber, Foltz e Pugliese (2003, 2005), Frick (2005), Ward e Lusoli
(2005), Setala e Grolund (2006), Lpez et al. (2008), o nmero especial do The Journal of Legislative
Studies com diversos estudos sobre os impactos da internet nas democracias parlamentares europeias
(DA; NORTON, 2007) e os recentes surveys publicados pelas Naes Unidas e IPU (WORLD..., 2008;
WORLD..., 2010). Para o caso do Parlamento brasileiro, cf. os trabalhos de Braga (2007, 2009), Marques
(2008), Perna e Braga (2012) e Faria (2010, 2012).
225
Parte do texto desta seo foi utilizada anteriormente no projeto de Grupo de Pesquisa e Extenso
denominado A influncia das redes sociais no processo legislativo na Cmara, que pode ser acessado
pelo link a seguir: http://www2.camara.leg.br/responsabilidade-social/edulegislativa/educacao-legislativa-1/posgraduacao/grupo-de-pesquisa-e-extensao-gpe/projetos/GP.9.13_A_influencia_das_
Redes_Sociais_no_Processo_Legislativo_Cristiano_Ferri.pdf
profunda desconfiana em instituies pblicas, especialmente em parlamentos (HIBBING; THEISS-MORSE, 1995; 2001), devido veloz transformao
social, com demandas legislativas cada vez mais complexas e ao surgimento
de uma ampla massa de cidados crticos (NORRIS, 2007) mais exigentes
no tocante eficincia e ao cumprimento, pelas instituies parlamentares, de
suas funes manifestas.86
Nesse contexto, uma srie de fenmenos polticos tm sido observados nas democracias mais institucionalizadas, especialmente a partir da dcada de 1990.
Percebe-se a existncia no de uma consolidao tranquila das poliarquias,
mas o surgimento de tenses inerentes ao funcionamento dos sistemas representativos modernos tais como o aumento de insatisfao popular com o
processo eleitoral (DIONNE, 1991; CRAIG, 1993; TOLCHIN, 1999; WOOD,
2004) e a profunda desconfiana em instituies governamentais (NYE;
ZELIKOW; KING, 1997; HETHERINGTON, 1998), com destaque inclusive
para o Congresso Nacional norte-americano (HIBBING; THEISS-MORSE,
1995, 2001). Diversos autores apontam que estas percepes tm se desdobrado intermitentemente em comportamentos efetivos, observados mesmo em
poliarquias mais institucionalizadas e estveis, tais como o baixo comparecimento em pleitos eleitorais (TEIXEIRA, 1992; NORRIS, 2011), a eroso do
capital social (PUTNAM, 2000) e o declnio do apoio a partidos polticos
enquanto canais institucionalizados de expresso de interesses (ALDRICH,
1995; DALTON, 2001, 2012). Muitas so, portanto, as variantes de crticas
diretas ao modelo liberal de democracia, embora com nuances entre si, mas
que compem estridente e crescente fluxo da teoria poltica contempornea
(ARTERTON, 1987; COHEN; ARATO, 1992; GALBRAITH, 1992; GIDDENS,
1994; MIGUEL, 2003; COLEMAN; BLUMLER, 2009 dentre outros).
86
Com a sugesto de uma estrutura de anlise para o exame dos impactos da internet nos trabalhos
parlamentares, Cristina Leston-Bandeira enumera as seguintes funes desempenhadas pelos rgos
parlamentares que podem ser potencializadas por intermdio do uso das tecnologias digitais: mediao e resoluo de conflitos, educao, legislao, legitimao, representao e fiscalizao do
Executivo (LESTON-BANDEIRA; WARD, 2007, p. 662). Para uma tentativa de aplicao desse modelo terico na anlise dos principais parlamentos europeus, cf. o artigo da mesma autora (LESTON-BANDEIRA;
WARD, 2009).
227
formatos, menos hierarquizados e mais abertos, de organizao do poder social (CASTELLS, 2009). No mbito propriamente poltico, diversos autores,
em estudos pioneiros realizados no incio deste sculo, j consideravam que o
nmero ilimitado de informaes disponveis via internet teria o potencial de
permitir ao pblico maior conhecimento das polticas pblicas e maior capacidade de articulao social. A utilizao de e-mail, bate-papos virtuais (chats)
e discusses on-line, dentre outros recursos, possibilitariam a formao de um
sistema poltico virtual, com novas janelas de oportunidade para a atuao e
participao poltica de setores da sociedade civil (NORRIS, 2000; 2001). A internet permitiria, inclusive, a formao de redes em torno de temas ou problemas pblicos que interligam a esfera local, regional, nacional e transnacional.
Norris reala ainda a capacidade de aproximao do cidado com seus representantes, apesar dos obstculos postos aos pases nos quais o digital divide
fosse um problema socioeconmico significativo, excluindo parcelas importantes da populao ao acesso aos recursos cognitivos, psquicos e materiais
necessrios ao pleno exerccio da cidadania digital.
Ao mesmo tempo em que a internet permite maior transparncia da ao pblica, tambm teria o potencial de instrumentalizar a criao, ou aperfeioamento,
das prticas participativas, inclusive nas instituies parlamentares mais tradicionais. Consultas pblicas on-line sobre anteprojetos de lei, oramento participativo digital e enquetes eletrnicas so exemplos comuns hoje em portais de
democracia digital. Assim, a instrumentalizao concedida pelas tecnologias de
informao e comunicao, as novas TICs,87 tendo a internet como sua principal
87
229
ferramenta, e o relativo sucesso de algumas experincias participativas no digitais, tm suscitado as seguintes questes entre interessados no estudo sobre democracia representativa: possvel imaginar parlamentos participativos, ou seja,
que disponibilizem instrumentos de participao social no processo legislativo?
Qual seria o impacto dessa participao no sistema representativo?
Com efeito, diversos autores ao longo dos ltimos anos elaboraram trabalhos
examinando os impactos das novas tecnologias sobre os processos de representao poltica no sentido estrito do termo, ou seja, nas relaes que se
estabelecem entre o cidado digitalmente includo e aqueles segmentos das
elites dirigentes por eles eleitos e que exercem mandatos em rgos parlamentares (COLEMAN; SPILLER, 2003; ZITTEL, 2003; DAI; NORTON, 2007;
LILLEKER; JACKSON, 2009, 2011, alm dos j citados anteriormente).
Como afirma Stephen Coleman, ao efetuar um balano das principais questes tericas levantadas sobre a temtica, so trs os principais problemas sobre os impactos da internet nos processos de representao poltica:
a. a questo do uso que os representantes podem fazer das novas tecnologias
digitais para criar novos canais de interao com sua constituency;
b. os impactos do uso de tais recursos tecnolgicos nos representados, ou seja,
na forma como estes canalizam suas demandas e interesses;
c. os efeitos sistmicos provocados pelas novas mdias nos processos
de representao poltica no sentido amplo do termo, isto , que se refiram s funes desempenhadas pelo Legislativo e pelas elites parlamentares no sistema poltico mais amplo (COLEMAN; SPILLER, 2003;
LESTON-BANDEIRA; WARD, 2007a).
i.
a intensificao das campanhas permanentes, com uma relao mais contnua e regular entre representantes e representados, possibilitada pela diminuio das barreiras aos fluxos de informao;
ii. o crescimento de formas inovadoras de consulta e participao poltica digital dos eleitores nos mandatos dos representantes, a partir do estabelecimento de uma accountability de duas vias;
iii. a tendncia a uma desterritorializao da Representao Parlamentar (RP),
na medida em que uma sociedade em rede transcende as fronteiras postas por uma representao poltica meramente geogrfica e/ou nacional,
ampliando o campo de alcance da mensagem do representante atravs de
suas plataformas virtuais;
iv. a abertura de canais mais participativos nos rgos parlamentares, que
tendem a intensificar e fortalecer os vnculos de representatividade destes rgos com os cidados. Assim, ser possvel a reconeco paulatina
e incremental do Parlamento com a opinio pblica, especialmente com
os setores mais organizados da sociedade civil, que possuem mais recursos cognitivos e motivacionais para o adequado manuseio das tecnologias
digitais e a organizao de novas formas de ao coletiva a partir delas
(COLEMAN; SPILLER, 2003; LUSOLI; WARD; GIBSON, 2005).
Nesse contexto, uma ideia cada vez mais difundida entre os analistas dos impactos das novas tecnologias digitais no processo parlamentar a de que tais
tecnologias permitem o desenvolvimento de prticas de democracia participativa e deliberativa como instituto complementar democracia representativa. Em
oposio ideia de substituio do sistema de representao parlamentar por
formas de participao mais direta da populao nos processos decisrios do
Estado presentes numa primeira fase de estudos sobre internet e poltica tem
se difundido crescentemente a perspectiva que considera haver uma compatibilidade ou um relao de complementaridade (embora no imune a tenses)
entre representao e participao poltica, sendo esta fator de fortalecimento
da primeira (FISHKIN; LUSKIN, 2005; FUNG, 2006, 2007; P
OGREBINSCH;
SANTOS, 2011; SMITH, 2009; COLEMAN; BLUMLER, 2009).
231
Vrios so os potenciais benefcios da aplicao das NTICs para os processos de representao e participao poltica, como procuraremos analisar em
seguida, sem a pretenso em sermos exaustivos sobre essas possibilidades.
Esclarea-se que no nosso objetivo discorrer sobre a efetividade dessas aplicaes e sim mostrar o leque de potencialidades que podem ser exploradas, o
que faremos na parte inicial do texto. Em seguida, os desafios de sua aplicao
na vida prtica poltica sero elencados e analisados, bem como descritas algumas das principais categorias referentes aplicao da tecnologia em processos polticos diversos.
233
acesso informao de utilidade poltica, facilitar a discusso e o desenvolvimento de relaes sociais, bem como oferecer fruns alternativos para engajamento e expresso poltica (POLAT, 2005; WARD; GIBSON; LUSOLI, 2003).
A vertente de estudos denominada participacionista dispe sobre os benefcios do uso de e-mails e de outros instrumentos da internet para a facilitao
de relaes sociais (ROBINSON; MARTIN, 2009; WELLMAN et al., 2003;
BOASE et al., 2006; CASTELLS et al., 2003, entre outros). Tal conjunto de
pesquisas se contrape a outra gama de estudos denominada isolacionista, que considera a internet fator gerador de autoisolamento (KRAUT et al.,
1998; BARBER, 2001; SHAW; GANT, 2002) e, portanto, fenmeno causador
de desincentivos aos processos de participao. Pippa Norris (2000), pertencente ao primeiro grupo, acredita ser a internet facilitadora do envolvimento
em atividades polticas para aqueles j ativos politicamente, ou predispostos a
atividades polticas convencionais, processo que ela denomina crculo virtuoso. A internet intensificaria essa vocao por reduzir tempo e esforo, oferecendo, portanto, mais facilidades e oportunidades de participao (tambm
BIMBER, 1999; BONFADELLI, 2002; DIMAGGIO et al., 2004; HENDRIKS
VETTEHEN; HAGEMANN; VAN SNIPPENBURG, 2004; KRUEGER, 2002;
NORRIS, 2001; POLAT, 2005; WEBER; LOMAKIS; BERGMAN, 2003).
Outro grupo de analistas considera a internet veculo catalisador de novos participantes, pois permite maior acesso informao (BARBER, 2001; DELLI
CARPINI, 2004; KRUEGER, 2002; WARD; LUSOLI, 2003), reduzindo as deficincias de conhecimento normalmente utilizadas como pretexto para o no
envolvimento em atividades polticas. Para Delli Carpini e Keeter (1996), por
exemplo, o maior acesso informao pode afetar positivamente as diferenas
de conhecimento entre ricos e pobres, homens e mulheres, jovens e pessoas de
outras idades. Alm disso, Nam (2010, p. 307) verificou que a internet produz
efeitos positivos sobre os dois grupos, ou seja, facilita a participao para os politicamente ativos off-line, bem como estimula o ativismo de novos participantes.
Alm das pesquisas citadas, algumas outras trazem resultados importantes ao
evidenciar a relao existente entre o mundo real (off-line) e o mundo virtual
(on-line). A ideia central nessa discusso a utilidade da tecnologia de informa-
235
237
Na segunda classe, destacam-se outras experincias organizadas e providas por alguma entidade do Estado e, por isso, denominadas, em regra, de
institucionais. Como o aspecto fundamental da e-democracia institucional a
viabilizao de formas variadas de colaborao entre sociedade e Estado, principalmente no processo de formulao e implementao de polticas pblicas,
sua principal manifestao se d por meio da produo colaborativa ou coproduo, para os efeitos deste artigo.
89
No Brasil, h diversas iniciativas importantes nesse gnero tais como o projeto Excelncias, da
Transparncia Brasil (http://www.excelencias.org.br/), o site Meu Deputado (http://www.meudeputado.
org/), o projeto Congresso Aberto (http://www.congressoaberto.com.br/), o Observatrio Social de
Maring (http://www.sermaringa.org.br/), o site VotenaWeb, que estimula a participao social em proposies de autoria dos parlamentares em tramitao na Cmara dos Deputados (http://www.votenaweb.com.br), para citar apenas os mais conhecidos (ltimo acesso a todos os sites: julho de 2012). Para
um levantamento recente dessas prticas em nvel internacional cf. trabalho de Tiago Peixoto (2009).
239
Alm dessas experincias organizadas pelos atores da sociedade civil, podemos mencionar diversas outras promovidas pelo prprio poder pblico e pelo
parlamento, tornando esse rgo mais aberto e permevel s demandas da sociedade civil. Esse conjunto de experincias serve como portas que o Estado
abre para o cidado participar da elaborao das leis, polticas pblicas, organizao dos servios pblicos, implementao de polticas e mesmo de realizar
sua avaliao. De forma geral, implica sempre alguma forma de parceria entre
a sociedade e o Estado.
A e-democracia institucional envolve, portanto, inmeras experincias, tais
como a e-votao, ou seja, a utilizao de meios eletrnicos no processo eleitoral e em processos decisrios formais; a e-petio, isto , a apresentao de
pedidos e sugestes pelos cidados aos rgos pblicos; a e-consulta pblica,
ou o recebimento de sugestes e informaes da sociedade em agncias pblicas referentes a assuntos pblicos; e o oramento pblico digital, por meio
do qual cidados podem manifestar suas preferncias na alocao de recursos
pblicos. Novas classes de experincias digitais de democracia institucional
surgem a todo momento.
razes e argumentos sobre polticas pblicas, importantes para o enriquecimento das condies relativas tomada de deciso parlamentar.
Alm disso, prticas parlamentares como as tribunas da plebe tm evidentes limitaes. Uma delas refere-se ao tempo, j que o horrio permitido para
essas apresentaes orais tende a ser restrito. No caso de parlamentos federais,
o transporte para as imediaes da Casa Legislativa pode ser custoso e demorado, impedindo ou dificultando o acesso das pessoas interessadas em utilizar
tal instrumento.
Em suma, prticas participativas de parlamentos sem o incremento da tecnologia de informao esbarram em limitaes variadas, desde as possibilidades
de participao individual meramente utilitaristas e oportunistas, que nada ou
pouco contribuem para a formao de arenas de deliberao pblicas, at as que
apresentam parcos efeitos no processo legislativo. De forma geral, surgem problemas quanto escala de participao, limitaes de tempo e espao, pouca
representatividade dos espectros sociais e custo financeiro muitas vezes elevado.
No caso especfico dos rgos parlamentares, devemos sublinhar que as iniciativas e oportunidades de participao poltica virtual surgiram tambm como
respostas e/ou aprofundamentos das aberturas de canais de participao sociedade, que j ocorriam anteriormente fora do mundo, por assim dizer. Esse
conjunto de experincias, que ocorreram crescentemente nos parlamentos do
mundo, causaram tambm alguns problemas e deseconomias, que podem ser
sintetizados no quadro a seguir:
241
Caractersticas
Problemas observados
Manifestaes
diversas
Peties, reclamaes e
denncias formam um conjunto
de manifestaes de autoria dos
cidados, realizadas de forma direta
ao parlamento, com objetivos
diversos como: sugerir a priorizao
de proposio na pauta de
deliberao; defender interesse de
importncia legislativa; reclamar
sobre a qualidade do servio da
Casa Legislativa ou a atuao
parlamentar; realizar denncias de
problemas no Poder Executivo, ou
quaisquer outros pleitos em relao
competncia parlamentar.
Carta-Resposta
Experincia de
participao off-line
Tribunas da plebe
Parlamento itinerante
Proposies de
iniciativa popular
Ouvidoria Parlamentar
Comisso de
Legislao
Participativa
Caractersticas
Problemas observados
So oportunidades abertas
a cidados e representantes
da sociedade civil para se
manifestarem oralmente sobre
problemas da comunidade, ou de
questes de interesse legislativo
em sesses especiais desses
parlamentos.
b. geralmente compreende de
forma irregular o pas.
243
90
Para uma anlise abrangente das experincias de e-participao e de interao com a comunidade patrocinadas pelos parlamentos latino-americanos, cf. a anlise de Perna e Braga (2012). Para um estudo
de caso mais aprofundado das experincias do Senador Virtual chileno e do e-Democracia da Cmara
dos Deputados brasileira cf. o estudo de Faria (2012).
Parlamento
2.0:
parlamento
catalo.
Participao
cidad:
parlamento
basco.
Caractersticas
Problemas observados
245
Experincia de
participao
on-line
Caractersticas
Problemas observados
Encontros
abertos
digitais:
Congresso
Nacional
norteamericano.
Experincia de
participao
on-line
Consultas
pblicas
temticas:
parlamento
britnico
Caractersticas
Problemas observados
a. os participantes ficaram
animados em participar, apesar da
pequena participao parlamentar;
b. a discusso da poltica de
comunicao foi mais baseada
em informaes e argumentos
fundamentados, enquanto
na discusso sobre violncia
domstica houve alto nvel de
interao, e menos informao;
c. alto custo de preparao e gesto
da discusso durante o processo.
247
Experincia de
participao
on-line
e-Democracia
da Cmara dos
Deputados do
Brasil.
Caractersticas
Problemas observados
a. como as possibilidades de
participao so vrias, exige uma
grande equipe de moderao
para processar as contribuies
em forma de relatrios para os
parlamentares;
Senador
Virtual do
Chile.
249
Concluses
O mapeamento de algumas prticas de e-participao poltica, que foram objeto de anlises mais sistemticas por parte da literatura, evidencia que, assim como meios presenciais de participao popular, e.g. audincias pblicas
e fruns temticos, onde setores da sociedade civil se fazem ouvir, os instrumentos para o compartilhamento de informaes, percepes e demandas dos
cidados existem na internet e se materializam de inmeras formas.
Podemos constatar ainda, a partir da consulta literatura sobre a temtica,
que h tendncia em disponibilizar um farto nmero de canais de interao
com a sociedade, de modo a possibilitar diferentes nveis de participao.
Alm disso, pode-se observar que diversos parlamentos esforam-se por
251
liares de cada necessidade especfica do Estado, produzindo mudanas incrementais na qualidade dos processos decisrios democrticos (MANSBRIDGE,
1983; FUNG, 2006).
Nessa ltima viso, pensar em um parlamento participativo significa principalmente agregar mecanismos de participao e deliberao que confiram mais
legitimidade ao processo de elaborao das leis. Bohman (1996, p. 183), inspirado pelos ensinamentos de Habermas, atesta que a legitimidade de uma lei
funo direta de processos participativos justos e abertos a todos os cidados,
de modo a agregar todas as razes publicamente possveis, mesmo que, ao final,
os representantes priorizem certos valores em detrimento de outros. A ideia de
parlamento participativo estaria, portanto, associada intensificao da relao
entre representao e participao, j que, em princpio, a incorporao de contribuies da sociedade no processo legislativo poderia agregar benefcios para
a tomada de deciso legislativa e, assim, fortalecer o sistema representativo.
Em suma, nota-se, nos ltimos anos, um esforo crescente dos parlamentos de
vrios pases do mundo em promover iniciativas para aumentar a proximidade
com os cidados, atravs do uso das NTICs e da disponibilizao de ferramentas de estmulo participao poltica on-line, que tem atrado constantemente
a ateno dos analistas polticos. Embora o aprimoramento das ferramentas digitais no resolva todos os obstculos que se interpem plena experincia de
participao virtual, podemos afirmar que empreender esforos nessa direo
um desafio dos atores polticos e administrativos interessados no aprofundamento e no aumento da qualidade das democracias por intermdio das novas
tecnologias e de seus portais parlamentares, visando a uma aproximao progressiva entre as instituies parlamentares e os cidados (MARQUES, 2010).
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Formao do corpo
legislativo
267
quanto dos candidatos. Finalmente os cidados, a mdia e os cientistas polticos se adaptaram igualmente ao novo sistema de maior transparncia acerca
dos fluxos financeiros entre doadores, candidatos e partidos. Enquanto em um
primeiro momento predominou uma atitude ctica em relao aos dados declarados pelos prprios candidatos e as referncias ao caixa dois foram mais
frequentes, num segundo momento os atores comearam a usar os dados como
fonte efetiva de informao, aprendendo a us-los e interpret-los.91
At o momento, os dados sobre o financiamento da poltica continuam subexplorados pelas cincias sociais. A cincia poltica priorizou questes consideradas centrais como a influncia do financiamento sobre os resultados eleitorais
(Dinheiro rende votos?) e o impacto do financiamento sobre os representantes eleitos (Dinheiro compra favores?). Pouco sabemos sobre questes bsicas
como o perfil dos fluxos financeiros entre doadores e candidatos. Este artigo trata da descrio do perfil de financiamento dos deputados eleitos e daqueles que
posteriormente assumiram vagas como suplentes no Congresso Nacional, nas
trs ltimas legislaturas. Deixando as questes mais ambiciosas (sobre a relao
entre financiamento, votos e favores) de lado, trataremos de questes simples
com ferramentas da estatstica descritiva. Queremos saber quantos recursos e
de quais fontes os deputados federais receberam e at que ponto esses dependem
dos seus financiadores. A mdia ou mediana no so formas adequadas para
descrever esses perfis de financiamento, porque eles so radicalmente diferentes. Propomos uma tipologia de formas de financiamento a partir das diferentes fontes e da influncia de doadores individuais sobre os deputados. Por outro
lado, olhamos para o Congresso e suas comisses permanentes sob a tica dos
financiadores e avaliamos a composio do perfil dos principais doadores para
as campanhas. Os grandes financiadores tm influncia considervel sobre o
Congresso como um todo, custeando em alguns casos um nmero significativo
de deputados, quadro que se repete no financiamento dos membros das comisses permanentes da Cmara dos Deputados.
91
269
Volume
Os recursos mobilizados nas campanhas dos deputados em exerccio so fortemente concentrados em poucos candidatos. Nas tabelas 1 e 2 dividimos os
deputados em exerccio em quatro grupos de igual tamanho (quartis), ordenados por capacidade de arrecadao. Na primeira tabela, juntamos, no primeiro
quartil, o grupo de representantes que arrecadaram mais recursos, numa
comparao em mbito nacional. Na segunda tabela, adotamos a mesma abordagem, porm tomando como referncia comparaes dentro das unidades
da federao. Na primeira tabela, o primeiro quartil contm os deputados que
Soma da receita
% sobre total
153
77.617.532,53
58%
153
32.590.837,12
24%
153
16.775.676,85
13%
154
6.108.653,20
5%
Soma
613
133.092.699,70
100%
Soma da receita
% sobre total
148
71.696.233,16
54%
150
34.346.346,66
26%
156
19.163.690,42
14%
159
7.886.429,46
6%
Soma
613
133.092.699,70
100%
O nmero total de candidatos includos nos quartis no exatamente igual a dos deputados ativos,
pela dificuldade de tratamento dos restos aps a diviso por quatro. Na tabela 1 o desvio menor que
na tabela 2, porque em unidades menores os desvios tendem a se somar. Alm disso, a soma resulta
em 613 porque aos 513 deputados titulares foram acrescidos aqueles que exerceram o mandato como
suplentes em algum momento da legislatura.
271
das UFs. Deputados oriundos da mesma circunscrio apresentam perfis bastante diferentes quanto sua capacidade de arrecadar recursos.
Composio
Analisando o perfil de financiamento pela tica da origem dos recursos, verificamos outra vez uma variao significativa. O grfico 1 ilustra que, na mdia,
em 2002 os representantes receberam aproximadamente dois teros dos seus
recursos de pessoas jurdicas. O outro tero tem origem em partes aproximadamente iguais de recursos prprios e de pessoas fsicas de um lado, e de outro
lado de partidos polticos e de outros candidatos.
Grfico 1 Origem dos recursos
deputados que recebem mais de 50% dos seus recursos de uma nica fonte
foram identificados como pertencentes a um tipo de financiamento.
Com isto possvel definir cinco tipos diferentes de financiamento:
a. predominantemente financiado com recursos prprios;
b. de pessoas f sicas;
c. de pessoas jurdicas;
d. de candidatos;
e. de partidos polticos.
273
A segunda observao importante se refere evoluo desse quadro de financiamento entre 2002 e 2010. A distribuio tende a mudar no decorrer do tempo. A comparao dos grficos 1 e 2 entre os trs anos eleitorais mostra uma
retrao dos recursos provenientes de pessoas jurdicas, fsicas e prprios e o
crescimento de transferncias de candidatos e partidos polticos. Essas mudanas na composio do volume global de recursos tm impacto sobre os
tipos de financiamento dos deputados. O nmero de candidatos que se apoiam
275
Concentrao
Um terceiro aspecto do financiamento se refere disperso ou concentrao
de recursos recebidos dos atores individuais. At agora identificamos a relao
dos representantes com classes de doadores. Porm, uma anlise mais detalhada deve levar em conta a relao com doadores individuais, sejam indivduos,
empresas ou partidos. Analisaremos o grau de concentrao dos recursos em
poucos financiadores. Mesmo que os recursos totais recebidos de fontes privadas sejam volumosos, isso no significa necessariamente uma dependncia de
um doador especfico. Se o candidato for capaz de arrecadar pequenos montantes de muitas fontes, ele poder manter uma postura independente, mesmo
que seja financiado majoritariamente por fontes privadas.
Mais uma vez, os representantes eleitos diferem bastante em relao capacidade de diversificar a origem dos seus recursos. Mais da metade dos deputados
eleitos (58%) recebem no mnimo 10% dos recursos de um nico doador, o que
significa um grau de concentrao razovel. Se elevarmos este patamar para
30%, o nmero de representantes que se enquadra nessa categoria cai para 10%.
Os resultados completos dessa avaliao so retratados nas tabelas 3 e 4. Na tabela 3, a concentrao dos recursos calculada sobre o montante total arrecadado. Na tabela 4, o clculo se limita aos recursos externos de pessoas fsicas e jurdicas. Neste caso, a dependncia sobe para 84% para os casos com mais de 10%
dos recursos de uma fonte e 36% para os casos de dependncia acima de 30%.
Tabela 3 Peso do principal doador privado sobre o total de financiamento (2010)
Primeiro doador
PF ou PJ
PF
PJ
>=0,1
429
54
375
84%
>=0,2
287
34
253
56%
>=0,3
183
23
160
36%
>=0,4
103
11
92
20%
>=0,5
59
52
12%
Base
511
89
421
100%
PF ou PJ
PF
PJ
>=0,1
297
26
271
58%
>=0,2
125
12
113
24%
>=0,3
52
46
10%
>=0,4
29
25
6%
>=0,5
12
10
2%
Base
511
89
421
100%
De forma geral esse quadro de dependncia frente aos seus respectivos doadores privados ilustra que os representantes divergem bastante em relao sua
capacidade de disperso das fontes de financiamento. Poucos representantes
so capazes de manter a influncia de doadores individuais abaixo do patamar
dos 10% do total de financiamento. Para estes ser mais fcil recusar demandas de todo tipo desses doadores, uma vez que a ameaa de perder o apoio do
doador em uma futura eleio no pesa tanto no oramento total. No outro extremo, temos um grupo de parlamentares cuja campanha depende essencialmente do apoio de um doador especfico. Aceitando o critrio adotado, esses
casos abrangem um em cada dez parlamentares, uma taxa preocupante para
uma Casa Legislativa, especialmente em mbito federal. A traduo da noo
de depender essencialmente em um valor especfico (no nosso caso 30%)
arbitrrio e se justifica somente pelo senso comum. Por outro lado, acreditamos que qualquer outra linha indicaria igualmente a tendncia preocupante
de concentrao da origem dos recursos em poucas fontes.
277
A tabela 5 ilustra o peso das diferentes fontes de financiamento entre os membros da Cmara em trs legislaturas (oriundas das eleies em 2002, 2006 e
2010). Os nmeros absolutos indicam um crescimento constante dos valores
aplicados em financiamento de campanhas no decorrer do tempo. Todas as
categorias passaram por um grande crescimento dos volumes entre os diferentes anos. O incremento pode ser creditado a dois fatores: em primeiro lugar, o
crescimento dos valores reais dos custos de campanhas; em segundo lugar, a
maior lisura na prestao de contas, com uma tendncia a incluir valores no
declarados em anos anteriores na prestao de contas oficial. Essa avaliao
sobre a influncia hipottica dos dois fatores sobre o crescimento do volume
de recursos mobilizados ainda no foi sujeita a testes empricos.
Tabela 5 Doaes de campanha provenientes de diferentes tipos de
financiamento
Prprios
Fsica
45.031.494,31
2010 50.863.923,23
Jurdica
Candidatos
Partidos
Soma
84.367.323,81
3.047.774,64
749.064,40
131.169.077,31
43.989.983,14 175.684.169,54
15.427.340,26
12.094.389,60
292.227.376,85
67.278.173,81
67.166.988,35
241.185.554,77
104.348.719,72 530.843.359,88
Fsica
Jurdica
Candidatos
Partidos
2002
14,7%
18,1%
64,3%
2,3%
0,6%
2006
15,4%
15,1%
60,1%
5,3%
4,1%
2010
9,6%
12,7%
45,4%
12,7%
19,7%
279
2010. Para a anlise de possveis relaes de dependncia dos representantes eleitos quanto aos seus potenciais financiadores isso significa que dois novos atores
assumiram um papel importante: candidatos cuja capacidade de arrecadao
supera a necessidade de gastar na prpria campanha so financiadores importantes de outros candidatos. E os partidos, cuja ascenso como intermedirios
de recursos se deu de forma mais acentuada ainda. Os partidos que conseguirem
convencer os doadores empresariais de que o melhor caminho financiar no
os candidatos diretamente, mas a organizao partidria, ganham um papel importante na evoluo da carreira eleitoral dos polticos em questo.
Se analisarmos a situao dos representantes eleitos do ponto de vista da sua
relao com os autores do financiamento das suas campanhas, pode-se dizer que o quadro passou por uma acentuada mudana no Brasil nas ltimas
eleies. Houve queda de importncia de atores clssicos (autofinanciamento,
pessoas fsicas e pessoas jurdicas) e a ascenso de novos atores que so intermedirios polticos individuais (outros candidatos) ou coletivos (partidos).
Doadores individuais
A influncia de doadores individuais sobre a Cmara pode ser avaliada a partir
da presena desses atores no financiamento total de representantes na Casa.
Nesse caso, nos limitamos a contabilizar os doadores externos (pessoas fsicas
e jurdicas). O nmero total de pessoas fsicas e jurdicas que financiaram representantes eleitos em 2010 de menos de trinta e nove mil, sendo um pouco
menos de quatro mil doadores empresariais. O maior doador contribuiu com
R$ 7,5 milhes, representando 1,4% de todos os recursos recebidos pelos representantes de todas as fontes (ou 2,5% dos recursos de pessoas jurdicas ou
fsicas). Os 100 maiores financiadores, compostos por 95 empresas e 5 pessoas
fsicas, tm, portanto, influncia sobre um nmero grande de candidatos.
A tabela 7 lista os dez doadores que mais contriburam para os integrantes da
Cmara eleita em 2010. Alm do peso relativo das contribuies no conjunto
de doaes recebidas por todos os representantes (nas duas verses de receitas
totais e receitas de pessoas fsicas e jurdicas somente), a tabela tambm informa sobre o nmero de candidatos financiados. Os doadores tentam assegurar
a sua influncia sobre a Cmara, e por extenso sobre o Congresso, atravs do
financiamento de vrios deputados. O campeo de custeio na eleio de 2010
foi a Gerdau, que financiou 57 candidatos eleitos (no estamos contabilizando os candidatos que receberam financiamento, mas no se elegeram). Outras
empresas como a JBS, Fratelli, Camargo Correia e Banco Ita no ficam muito
atrs, com 39 ou 38 representantes financiados. A tabela 7 ilustra que a poltica
de doaes diferente entre vrios doadores. Enquanto alguns concentram seus
recursos em poucos candidatos, outros apostam na estratgia de disperso.
Tabela 7 Os principais doadores para deputados federais 2010
Doador
Doaes
totais da
empresa a
deputados
% de
recursos da
empresa
sobre total
de doaes
recebidas por
deputados
(R$ 531 mi)
Nmero de
candidatos
financiados
pela empresa
Bancada
da empresa
na Cmara
7.565.000,00
1,4%
2,5%
39
8%
Camargo Corra
6.990.000,00
1,3%
2,3%
38
7%
Gerdau
3.219.000,00
0,6%
1,0%
57
11%
Banco BMG
3.100.000,00
0,6%
1,0%
23
4%
Rima Grupo
2.300.000,00
0,4%
0,7%
1%
Banco Ita
2.275.000,00
0,4%
0,7%
39
8%
Companhia
Metalrgica Prada
2.150.000,00
0,4%
0,7%
17
3%
Egesa
1.970.000,00
0,4%
0,6%
19
4%
Queiroz Galvo
1.810.000,00
0,3%
0,6%
2%
Fratelli Vita
1.750.000,00
0,3%
0,6%
38
7%
281
CCJC cabe se manifestar, entre outros, acerca dos aspectos constitucional, legal, jurdico, regimental
e de tcnica legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos apreciao da Cmara ou de
suas comisses, sobre matrias relativas a partidos polticos, perda de mandato, etc. (Regimento da
Cmara dos Deputados, art. 32). CFT cabe, entre outros, emitir parecer sobre a compatibilidade e/ou
a adequao financeirae oramentria da proposio e, quando for o caso, sobre o mrito (Regimento
Interno da Cmara dos Deputados, art. 53).
283
Acima de
50% de recursos prprios
Acima de
50% de pessoas fsicas
Acima de
50% de pessoas jurdicas
Acima de
50% de
candidatos
Acima de
50% de
partidos
No
predominante
Cmara
6%
8%
34%
7%
10%
35%
CCJC
7%
5%
36%
11%
8%
33%
CFT
6%
9%
38%
5%
11%
31%
285
% do total
% de PF+PJ
JBS
2.390.000,00
1,3%
2,3%
Rima Grupo
2.250.000,00
1,2%
2,2%
Camargo Corra
2.200.000,00
1,2%
2,1%
Gerdau
1.449.000,00
0,8%
1,4%
1.010.000,00
0,5%
1,0%
Banco BMG
980.000,00
0,5%
1,0%
950.000,00
0,5%
0,9%
855.000,00
0,5%
0,8%
850.000,00
0,5%
0,8%
MRM
828.000,00
0,4%
0,8%
% do total
% de PF+PJ
Camargo Corra
2.120.000,00
0,4%
1,8%
Diplomata
1.733.928,33
0,3%
1,5%
Banco BMG
1.140.000,00
0,2%
1,0%
1.052.513,27
0,2%
0,9%
1.000.000,00
0,2%
0,9%
650.000,00
0,1%
0,6%
Fratelli Vita
630.000,00
0,1%
0,5%
Gerdau
610.000,00
0,1%
0,5%
600.000,00
0,1%
0,5%
550.000,00
0,1%
0,5%
A anlise de tipos de financiamento e de classes de doadores um passo importante para a caracterizao do sistema de financiamento poltico. No entanto,
para entender a relao entre doadores e representantes, a anlise no mbito
>=
80%
>=
70%
>=
60%
>=
50%
>=
40%
>=
30%
>=
20%
>=
10%
< 10%
Plenrio
12
13
44
112
188
37
CCJC
13
35
64
10
CFT
22
40
Plenrio
0,2%
0,2%
0,2%
1,7%
2,9%
3,1%
10,6%
26,9%
45,2%
8,9%
CCJC
0,0%
0,0%
0,8%
1,5%
0,8%
3,1%
10,0%
26,9%
49,2%
7,7%
CFT
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,3%
2,5%
7,6%
27,8%
50,6%
10,1%
Grupo
Valores em %
Valores em % cumulativos
Plenrio
0,2%
0,5%
0,7%
2,4%
5,3%
8,4%
19,0%
45,9%
91,1%
100,0%
CCJC
0,0%
0,0%
0,8%
2,3%
3,1%
6,2%
16,2%
43,1%
92,3%
100,0%
CFT
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,3%
3,8%
11,4%
39,2%
89,9%
100,0%
94
95
Somente as doaes de pessoas fsicas e pessoas jurdicas so qualificadas como doaes privadas. As
aplicaes de recursos prprios e as transferncias de outros candidatos e de partidos no entram no
numerador da equao. O valor de referncia (denominador) inclui a totalidade da arrecadao.
287
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Belo Horizonte, v. 4, n. 2, p. 53-62, maio 2012.
Sobre os autores
295
297
299
Timothy J. Power
(timothy.power@lac.ox.ac.uk)
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Notre Dame em 1993; mestre em Estudos Interdisciplinares da Amrica Latina na Universidade da Flrida em 1986. Especialista em instituies polticas e presidencialismo na Amrica Latina, tendo sido
professor visitante na USP, na UFRGS e na UnB na ltima dcada. Foi presidente da
Brazilian Studies Association (Brasa) entre 2004 e 2006 e hoje tesoureiro da Latin
American Studies Association (Lasa). Atualmente diretor do Programa de Estudos
Brasileiros em Oxford (Latin American Centre, University of Oxford).
relatos de
pesquisa
Esta edio da Srie Relatos de Pesquisa rene artigos sobre a atuao do Poder Legislativo brasileiro, com nfase para a Cmara
dos Deputados, a partir da vigncia da Constituio de 1988, a
Constituio Cidad. O livro, organizado em trs blocos temticos, apresenta reflexes sobre a rdua tarefa de construir uma
democracia em um pas continental.
O primeiro bloco traz um panorama da organizao do Legislativo nesta que a sexta experincia republicana nacional. Prope
compreender a lgica organizativa e funcional do Congresso no
contexto ps-1988 e discute o arranjo dos poderes do conhecido
presidencialismo de coalizo. O segundo bloco mostra como o
Parlamento tem buscado se comunicar e interagir com a sociedade, na perspectiva de assegurar direitos de participao poltica
como direitos de cidadania. O terceiro bloco uma reflexo sobre
como a formao do Legislativo, a partir do tema do financiamento de campanhas, afeta seu desempenho.
Abordam-se, portanto, importantes facetas do Parlamento, tais
como poder, instituio e organizao coletiva.
Legislativo Ps-1988
Reflexes e Perspectivas
Organizadores
Andr Sathler
Ricardo Braga
Deputados
lat
ersp
P
e
s
xe
e
l
f
Re
is
Leg
988
1
s
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v
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r
a
e
l
P
s
i
e
g
s
Le lexe
ef
R
988
1
s
P
vas
ivo
ecti
Cmara dos
relatos de
Braslia, 2015
pesquisa
13/05/2015 12:14:10