18

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR

NCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZNICOS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL DO TRPICO MIDO

WILKER RICARDO DE MENDONA NBREGA

TURISMO E POLTICAS PBLICAS NA AMAZNIA BRASILEIRA:

INSTNCIAS DE GOVERNANA E DESENVOLVIMENTO NOS MUNICPIOS DE
SANTARM E BELTERRA, OESTE DO ESTADO DO PAR

Belm
2012

WILKER RICARDO DE MENDONA NBREGA

TURISMO E POLTICAS PBLICAS NA AMAZNIA BRASILEIRA:

INSTNCIAS DE GOVERNANA E DESENVOLVIMENTO NOS MUNICPIOS DE
SANTARM E BELTERRA, OESTE DO ESTADO DO PAR

Tese de doutorado apresentada para obteno do

grau de doutor em Cincias do Desenvolvimento
Socioambiental, Ncleo de Altos Estudos
Amaznicos, Universidade Federal do Par.
Orientador: Prof. Dr. Silvio Jos de Lima
Figueiredo

Belm
2012

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Biblioteca do NAEA/UFPA
_____________________________________________________________________
Nbrega, Wilker Ricardo de Mendona
Turismo e polticas pblicas na Amaznia brasileira: instncias de governanas e
desenvolvimento nos municpios de Santarm e Belterra, Oeste do Estado do Par /
Wilker Ricardo de Mendona Nbrega; Orientador, Silvio Jos de Lima Figueiredo.
2012.
314 f.: il. ; 29 cm
Inclui bibliografias
Tese (Doutorado) Universidade Federal do Par, Ncleo de Altos Estudos
Amaznicos, Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Sustentvel do
Trpico mido, Belm, 2012.
1. Turismo Desenvolvimento Par, Oeste. 2. Turismo Poltica
governamental- Par, Oeste. 3. Turismo Poltica e governo. 4. Desenvolvimento
sustentvel Par, Oeste. I. Figueiredo, Silvio Jos de Lima, orientador. II. Ttulo.
CDD 22 ed. 338.900981
_______________________________________________________________

WILKER RICARDO DE MENDONA NBREGA

TURISMO E POLTICAS PBLICAS NA AMAZNIA BRASILEIRA:

INSTNCIAS DE GOVERNANA E DESENVOLVIMENTO NOS MUNICPIOS DE
SANTARM
E BELTERRA, OESTE DO ESTADO DO PAR

Tese de doutorado apresentada para obteno do

grau de doutor em Cincias do Desenvolvimento
Socioambiental, Ncleo de Altos Estudos
Amaznicos, Universidade Federal do Par.

Data de aprovao: _____/_____/______

Banca examinadora

Prof. Dr. Silvio Jos de Lima Figueiredo

Orientador - NAEA/UFPA
Prof. Dr . Josep Pont Vidal
Examinador interno - NAEA/UFPA

Prof. Dr. Armin Mathis

Examinador interno - NAEA/UFPA

Profa. Dra. Elis de Arajo Miranda

Examinadora externa Universidade Federal Fluminense

Prof. Dr. Francisco Fransualdo de Azevedo

Examinador externo - Universidade Federal do Rio Grande do Norte

 minha famlia pelo total apoio e

compreenso nos momentos mais difceis

AGRADECIMENTOS

Ao professor Dr. Silvio Jos de Lima Figueiredo, pela competncia, pacincia,

incentivo, amizade, e pelas discusses e instigaes necessrias para o meu
amadurecimento profissional.
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), pela
oportunidade de cursar o doutorado com uma bolsa de pesquisa e, por conseguinte, por
estimular a busca de um trabalho com maior qualidade. Ao Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ) pelo apoio no financiamento do
projeto: Cadeia Produtiva do Turismo novo modelo de desenvolvimento, coordenado
pelo prof. Silvio Figueiredo, atravs do Grupo de Pesquisa: Turismo, Cultura e Meio
Ambiente NAEA/UFPA, que permitiu o financiamento parcial das despesas de campo no
Oeste do Par.
Aos professores examinadores do trabalho: Dr. Josep Pont Vidal, Dra. Elis de
Arajo Miranda, Dr. Armin Mathis e Dr. Francisco Fransualdo de Azevedo pela leitura e
comentrios na defesa desta tese.
secretria do PPGDSTU/NAEA, Sra. Daniella Mota, pois sempre que precisei fui
atendido com a maior presteza e receptividade acerca dos assuntos do programa.
Aos tcnicos, ex-tcnicos e secretrios municipais do poder pblico da Regio do
Oeste do Par, em especial Arildo Nogueira, ureo Roff, Elcivnia Barreto, Naiara Silva,
Joo Rocha, Diana Sousa, der Pantoja pelos depoimentos e disponibilizao de materiais
que proporcionaram um maior entendimento acerca do cenrio de desenvolvimento
atingido na Regio do Oeste do Par.
A todos os integrantes das Instncias de Governana pesquisadas nesta tese: Grupo
Gestor (Belterra e Santarm), Conselho Municipal de Turismo de Santarm e ao Frum
Regional de Turismo do Polo Tapajs, em especial aos que no mediram esforos nos
relatos, nas troca de e-mails e disponibilizao de informaes extremamente relevantes
para a composio deste trabalho. Foram muitos os amigos que fiz, mas quero destacar a
profa. Sandra Maria Sousa da Silva pela imensa ajuda na coleta de informaes ao longo
desta pesquisa, Sra. Irene Belo (ACES), Sra. Silvia Rosalino (SEBRAE), pela
receptividade e compreenso da angstia na busca de informaes.

Tambm no poderia deixar de agradecer bolsista de pesquisa Elie Lidiane Pessoa

Fernandes pela ajuda na coleta de dados acerca da construo das instncias de governana
no Oeste do Par, sobretudo no municpio de Santarm.
Aos professores e alunos do curso de turismo da UFRN, pelas palavras e gestos de
incentivo e carinho durante o perodo em que tive que dividir a sala de aula com as
obrigaes do doutorado e, principalmente por compreenderem meus momentos de
afastamento, to necessrios para a finalizao deste trabalho.
Aos moradores da Floresta Nacional do Tapajs, das comunidades de Maguary,
So Domingos e Jamaraqu, em especial, a Sra. Conceio e Sra. Socorro pela estada e
ajuda na coleta dos dados.
minha famlia, Valdemir, Helena e Weiker, que tambm foram grandes aliados,
entendendo esforos que me foram necessrios para concluso deste trabalho.
Aos amigos que fiz na turma do programa de doutorado do NAEA/2009, Izaura
Nunes, Karla Pamplona, Nazareno Nascimento, Alexandro Ribeiro, Ivana Ferrer, Hisakana
Corbim, Andr Nascimento, Marina Yassuko. Ser impossvel se esquecer dos nossos
breaks nos intervalos das aulas, e do companheirismo construdo ao longo do ano de
2009.
minha esposa Meghan Doiron, pela motivao, carinho e companhia nas longas
horas de dedicao para concretizao deste trabalho.

[...] A cidade se encontra prostituda

Por aqueles que a usaram em busca de sada
Ilusora de pessoas de outros lugares
A cidade e sua fama vai alm dos mares
No meio da esperteza internacional
A cidade at que no est to mal
E a situao sempre mais ou menos
Sempre uns com mais e outros com menos
A cidade no para, a cidade s cresce
O de cima sobe e o de baixo desce [...].
Chico Science

RESUMO

O objetivo geral deste trabalho analisar a dinmica das instncias de governana e

governabilidade nos municpios de Santarm e Belterra, Oeste do Estado do Par atravs
das intervenes associadas ao Programa de Regionalizao do Turismo (PRT). Para isso,
foi necessrio estabelecer seis objetivos especficos: 1) Identificar o processo de formao
das instncias de governana e governabilidade; 2) Identificar as caractersticas do
processo decisrio de governana e governabilidade adotada nos municpios de Santarm e
Belterra; 3) Analisar a conduo do PRT atravs da atuao das instncias de governana e
governabilidade; 4) Caracterizar as instncias que atuam diretamente no PRT; 5) Investigar
as relaes desempenhadas entre as entidades representativas nas instncias de governana
e governabilidade; 6) Identificar o papel exercido pelas instncias de governana e
governabilidade voltadas ao desenvolvimento turstico. A metodologia do trabalho foi do
tipo pesquisa descritivo-explicativa e exploratria sobre a relao entre governana,
polticas pblicas e turismo. Alm do material bibliogrfico, foi realizada uma coleta de
dados in loco, atravs de formulrios estruturados voltados aos representantes de
instituies que compem trs (03) instncias de governana nos municpios de Santarm e
Belterra que interagem diretamente com o PRT: (Grupo Gestor/Santarm Belterra);
(Conselho Municipal de Turismo - COMTUR Santarm); (Frum Regional de Turismo
FORETUR Tapajs). Os dados foram analisados sob um extenso marco terico como:
Souza (2000; 2002); Barquero (2001); Bourdenave (1994); Boulln (2005); Schneider
(2005); Azevedo & Anastasia (2002), entre outros. Os resultados obtidos apontam que
elementos como: a) Processo eletivo dos integrantes das instncias; b) Equilbrio da
representatividade da Instncia; c) Desempenho das Instncias, d) Participao qualitativa
entre os membros da instncia, e) Realizao de avaliaes sistemticas do grupo, f)
Quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela Instncia, e g) Disseminao e acesso
das informaes entre os integrantes da instncia ainda carecem de um nvel capaz de
estimular o desenvolvimento local. A lgica de constituio de arenas pblicas
contemplaram muitos setores da sociedade, inclusive o turstico, portanto, em funo do
uso da racionalidade poltica instalada em arenas que discutem democraticamente as
melhores decises no campo do planejamento e gesto do turismo, constatou se que as
arenas pblicas que negociam o desenvolvimento turstico no Oeste do Par esto atreladas
a um processo de agregao de preferncias individuais incutidas pelos representantes
legais e no incorporaram uma dimenso deliberativa stricto sensu, que envolve tambm a
formao e a transformao das preferncias na construo do consenso e na discusso do
dissenso. Alm disso, acredita-se que as instncias de governana so demasiadamente
desestimuladas ao exerccio da participao no processo de planejamento e gesto devido
sobreposio de aes desencadeadas pelo resultado de inmeras tentativas fracassadas de
polticas voltadas ao turismo na regio desde a dcada de 1970. Finalmente observou-se
que as instncias de governana turstica tomaram uma forma organizacional que atende as
preferncias individuais pautadas no aspecto unicamente econmico, em virtude do PRT
est pautado na construo de produtos materializados a partir da construo de roteiros
tursticos, ou seja, um vis comercial, portanto no havendo a inteno de promover o
desenvolvimento em uma perspectiva local/regional.
Palavras-chave: Desenvolvimento turstico. Amaznia Brasileira. Polticas Pblicas de
Turismo. Instncias de governana turstica.

ABSTRACT

The objective of this study was to analyse the dynamic between different governing
organizations under the interventions associated with the Programa de Regionalizao do
Turismo (PRT Regionalization of Tourism Program) in the municipalities of Santarm
and Belterra, in western Par state, in the Brazilian Amazon. To this end, six research
objectives were developed: 1) identify the process through which these organizations were
created; 2) outline the primary elements in the decision-making process that the
municipalities of Santarm and Belterra have adopted; 3) analyze the conduct of PRT
through the practice of these governing organizations; 4) characterize the governing
institutions that participate directly in the PRT; 5) examine the relationships between the
representatives of these governing organizations; 6) and identify the role of these
governing organizations with respect to tourism development. Research looked at the
relationship between governance, public policy and tourism from a descriptive and
exploratory methodological approach on. In addition to bibliographic sources, data were
collected in loco by way of structured surveys administered to institutional representatives
that compose the three (03) levels of governance in the municipalities of Santarm and
Belterra, and which interact directly with PRT: Grupo Gestor Santarm Belterra; Conselho
Municipal de Turismo COMTUR Santarm; and Frum Regional de Turismo
FORETUR Tapajs. The data were analysed through an extensive theoretical lens such as:
Souza (2000: 2002); Barquero (2001); Bourdenave (1994); Boulln (2005); Schneider
(2005); Castoriadis (2002); Azevedo & Anastasia (2002), among others. The results
demonstrate that certain elements such as: a) the electoral process for members of the
organizations; b) the balance of representation among the organizations; c) organizational
performance; d) qualitative participation between members of the organization; e) the
presence of systematic group evaluations; f) quantity and quality of partnerships between
the organizations; g) and dissemination and access of information between members of the
organization, have the power to stimulate local development. The logic behind holding
public consultations takes into consideration many sectors of society, including tourism.
However, given the political rationale behind these public consultations which
democratically discuss the best decisions to take towards tourism planning and
management, it can be said that public consultations to negotiate tourism development in
the municipalities researched are linked to a process of aggregated individual preferences
and are infused by legal representatives, rather than a deliberate stricto sensu dimension
that also involves the formation and transformation of preferences in the construction of
consensus and in the discussion of disagreements. In addition, the governing organizations
discourage participation in planning and management given overlapping actions that have
resulted from numerous failed policy attempts directed towards tourism in the region, since
the 1970s. Finally, the tourism governing organizations are organized in order to attend to
individual economic preferences, whereas PRT is directed towards the construction of
material products generated from the creation of tour packages. Thus, the interests of PRT
are commercially driven, rather than with promoting local and regional development.
Keywords: Tourism development. Brazilian Amazon. Tourism Policies. Tourism
governing organizations.

LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1 -

Caractersticas dos produtos tursticos........................................................

34

Figura 2 -

Cadeia produtiva do turismo

52

Figura 3 -

Nveis de participao.................................................................................

76

Figura 4 -

Componentes do desenvolvimento endgeno na viso de Barquero..........

82

Esquema 1-

Sistema de governana no mbito Federal.................................................

143

Figura 5 -

Gesto descentralizada do turismo.............................................................

149

Figura 6 -

Estrutura de gesto do PRT........................................................................

160

Fluxograma 1-

Estruturao do Macro programa de Regionalizao do Turismo.............

161

Mapa 1-

Localizao dos roteiros do Mtur no Estado do Par.................................

162

Mapa 2 -

Localizao dos municpios de Santarm e Belterra..................................

187

Mapa 3-

Mapa de bolso temtico dos destinos de Santarm e Belterra (Frente e

verso)............................................................................................................

194

Mapa 4 -

Principais atrativos naturais de Santarm...................................................

203

Mapa 5 -

Principais atrativos naturais e culturais de Belterra.....................................

212

Mapa 6 -

Mapa da FLONA Tapajs............................................................................

215

Mapa7 -

Localizao do Plo Tapajs no Estado do Par............................

227

Fluxograma - 2

Elementos de governana adotados na pesquisa..........................................

241

Esquema - 2

Relaes dos atores das instncias e ambiente externo...............................

287

LISTA DE FOTOGRAFIAS

Fotografia 1-

Fachada do Hotel Barrudada Tropical (antigo Hotel Tropical) em

Santarm.................................................................................................

180

Fotografia 2 -

Encontro das guas dos Rios Amazonas e Tapajs..............................

188

Fotografai 3 -

Orla Fluvial do municpio de Santarm.................................................

191

Fotografia 4 -

Terminal Fluvial Turstico de Santarm................................................

191

Fotografia 5 -

Banhistas na praia de Maracan.............................................................

200

Fotografia 6 -

Banhistas na praia de Ponta de Pedras...................................................

201

Fotografia 7-

Ponto de travessia praia de Alter-do-Cho no perodo chuvoso.........

202

Fotografia 8 -

Fachada do Solar do Baro de Santarm...............................................

205

Fotografia 9 -

Praa do Mirante em Santarm..............................................................

205

Fotografia 10-

Fachada do Centro Cultural Joo Fona..................................................

206

Fotografia 11 -

Crianas na praia de Pindobal em Belterra............................................

213

Fotografia 12 -

Arquitetura americana do norte no centro histrico de Belterra............

216

Fotografia 13 -

Modelo de placas instaladas no interior da FLONA Tapajs................

221

Fotografia 14 -

Trilhas utilizadas por moradores e turistas na Flona Tapajs................

223

Fotografia 15 -

Guia local conduzindo grupo de turistas na comunidade de Jamaraqu

223

Fotografia 16 -

Pousada da dona conceio na comunidade de Jamaraqu (FLONA

Tapajs)..................................................................................................

225

LISTA DE GRAFICOS
Grfico 1-

Balanos anuais da conta externa do turismo no Brasil.........................

49

Grfico 2 -

Mercado internacional do Brasil em relao aos fluxos emissivos e

receptivos...............................................................................................

50

Grfico 3 -

Distribuio do mercado turstico emissivo entre as regies

brasileiras...............................................................................................

Grfico 4-

133

ndice turista por habitante das regies e do Brasil

135

Grfico 5 -

Percentuais de perdas de mercado na regio norte................................

Grfico 6 -

Evoluo no nmero de empregos formais na atividade turstica (em

136

milhes)..................................................................................................

147

Grfico 7 -

Procedncia dos turistas que visitam Santarm/PA...............................

177

Grfico 8 -

Principais motivaes que influenciaram na escolha do destino

Santarm.................................................................................................

178

Grfico 9 -

Classificao dos turistas acerca do destino Santarm..........................

179

Grfico 10 -

Taxa de ocupao mdia nos meios de hospedagem de Santarm........

181

Grfico 11 -

Taxa de ocupao mdia anual dos meios de hospedagem em

Santarm.................................................................................................

181

Grfico 12-

Condio em que o turista viaja Santarm..........................................

182

Grfico 13-

Gasto mdio dos turistas que visitam Santarm.....................................

182

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 -

Relao entre fatos histricos mundiais e o desenvolvimento da

atividade turstica...................................................................................

43

Quadro 2 -

Diferenas entre o consumidor moderno e ps-moderno......................

55

Quadro 3 -

Novos segmentos do turismo.................................................................

58

Quadro 4 -

ndice de desempenho poltico...............................................................

79

Quadro 5 -

Caractersticas das Redes de Polticas...................................................

86

Quadro 6 -

Nveis de relao de uma rede...............................................................

89

Quadro 7 -

Evoluo da agenda pblica brasileira...................................................

104

Quadro 8 -

Polticas internacionais de turismo de 1945 at o presente momento....

107

Quadro 9 -

Processo de poltica, formulao e estratgias e implementao em

turismo...................................................................................................

Quadro 10 -

116

Sistematizao das principais polticas pblicas de turismo Nacional /

Par.........................................................................................................

131

Quadro 11 -

Sistematizao do PRT no Brasil / Par.................................................

132

Quadro 12 -

Macro programas, programas e objetivos do PNT 2003-2007..............

145

Quadro 13 -

Sistematizao dos principais macro programas do MTUR..................

150

Quadro 14 -

Sistematizao dos principais Programas da PARATUR......................

155

Quadro 15 -

Locais visitados pelos turistas em Santarm..........................................

178

Quadro 16 -

Destinos de referncia internacional no Brasil......................................

192

Quadro 17 -

Pessoas ocupadas em Belterra por atividade principal..........................

209

Quadro 18 -

Sistematizao das principais propostas do PDTIS para o perodo de

2010 a 2013............................................................................................

Quadro 19 -

228

Investimentos para o Fortalecimento do Produto Turstico do Plo

Tapajs (Prioridade A)...........................................................................

230

Quadro 20 -

Elementos de governana considerados na pesquisa.............................

244

Quadro 21 -

Integrantes do Grupo Gestor Santarm Belterra....................................

247

Quadro 22 -

Elementos de governana considerados na pesquisa Grupo Gestor/

Santarm e Belterra................................................................................

Quadro 23 -

248

Relatos sobre os principais entraves para o desenvolvimento do

turismo na viso do Grupo Gestor.........................................................

253

Quadro 24 -

Relatos sobre os principais entraves para o desenvolvimento do

turismo no Oeste do Par na viso do Grupo Gestor Santarm
Belterra...................................................................................................

Quadro 25 -

Elementos de governana considerados na pesquisa FORETUR/

Tapajs...................................................................................................

Quadro 26 -

264

Sistematizao das principais deliberaes das reunies do

FORETUR/Tapajs entre 2006 e 2012..................................................

Quadro 28 -

262

Sistematizao das pautas das reunies do FORETUR Tapajs entre

2006 e 2012............................................................................................

Quadro 27 -

257

265

Relatos sobre os principais entraves para o desenvolvimento do

turismo na viso do FORETUR/Tapajs...............................................

271

Quadro 29 -

Integrantes do COMTUR Santarm.......................................................

274

Quadro 30 -

Elementos de governana considerados na pesquisa COMTUR/

Santarm.................................................................................................

Quadro 31 -

Sistematizao das pautas das reunies do COMTUR/Santarm entre

2011 e 2012............................................................................................

Quadro 32 -

283

Sistematizao do processo de planejamento e gesto das Instncias

pesquisadas.............................................................................................

Quadro 35 -

277

Relatos sobre os principais entraves para o desenvovlimento do

turismo na viso do COMTUR/Santarm..............................................

Quadro 34 -

277

Sistematizao das principais aes deliberadas pelo COMTUR

Santarm entre 2011 e 2012...................................................................

Quadro 33 -

275

285

Sugestes para a melhoria de atuao das instncias de governana na

regio do Oeste do Par.........................................................................

294

LISTA DE SIGLAS

AAOPA Associao dos Artesos do Oeste do Par

ABETA Associao Brasileira de Empresas de Turismo de Aventura e Ecoturismo
ABONG Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais
ABRASEL Associao Brasileira de Bares e Restaurantes
ACES Associao Comercial de Santarm
ADA Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
APLS Arranjos Produtivos Locais
BASA Banco da Amaznia
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CDP Companhia das Docas do Par
CNTUR Conselho Nacional de Turismo
COMTUR Santarm Conselho Municipal de Santarm
EMBRATUR - Empresa Brasileira de Turismo
FGV Fundao Getlio Vargas
FNO Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
FLONA Floresta Nacional
FORETUR Tapajs Frum Regional de Turismo do Polo Tapajs
FOMENTUR Frum de Desenvolvimento Turstico do Estado do Par
GG Santarm Belterra Grupo Gestor Santarm Belterra
ICMBIO Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
IBAMA Instituto Brasileiro de Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IESPES Instituto Esperana de Ensino Superior
IFPA Instituto Federal do Par
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MICT Ministrio da Indstria, Cincia e Tecnologia
MPEG Museu Paraense Emlio Goeldi
MTUR Ministrio do Turismo
NAEA Ncleo de Altos Estudos da Amaznia
OEA Organizao dos Estados Americanos

OMT Organizao Mundial do Turismo

ONG Organizao No-Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
PARATUR Companhia Paraense de Turismo do Estado do Par
PDA Plano de Desenvolvimento das Amaznia
PDTIS Plano de Desenvolvimento Turstico Sustentvel
PPA Plano Plurianual
PMS Prefeitura Municipal de Santarm
PND Plano nacional de desenvolvimento
PNMT Programa Nacional de Municipalizao do Turismo
PNT Poltica Nacional de Turismo
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PNT Plano Nacional de Turismo
PRT Programa de Regionalizao do Turismo
PRODETUR Programa de Desenvolvimento do Turismo
PROECOTUR Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na Amaznia Legal
PSA Projeto Sade Alegria
PTA Plano de Turismo da Amaznia
RESEX Reserva Extrativista
SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Pequenas Empresas
SEMMA Secretaria Municipal de Meio Ambiente
SENAC Servio Nacional do Comrcio
SETUR Secretaria de Turismo do Estado do Par
SINECHOPA Sindicato dos Empregados de Bares, Restaurantes e Similares do Oeste
do Par
SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
SUDAM Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus
UCS Unidades de Conservao
UFOPA Universidade Federal do Oeste do Par
UFPA Universidade Federal do Par

SUMRIO
1 INTRODUO..............................................................................................................

19

2 TURISMO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL..................................................

34

2.1 O TURISMO COMO ATIVIDADE EMERGENTE....................................................

40

2.2 TURISMO E SEGMENTAO DE MERCADO.......................................................

53

2.2.1 Ecoturismo e desenvolvimento sustentvel.........................................................

58

2.3
PROCESSOS
HISTRICOS
E
NOVAS
ABORDAGENS
DO
DESENVOLVIMENTO.....................................................................................................

64

2.3.1Reflexes sobre a teoria do desenvolvimento em escala global.............................

67

2.3.2 Olhares contemporneos do desenvolvimento....................................................

79

3 POLTICAS PBLICAS DO TURISMO E SUAS RELAES COM O

DESENVOLVIMENTO...................................................................................................

93

3.1
ESTADO E POLTICAS PBLICAS: CARACTERSTICAS FUNCIONAIS
NO PROCESSO DE GOVERNABILIDADE..................................................................

93

3.2 POLTICAS PBLICAS..............................................................................................

99

3.3 POLTICAS PBLICAS DE TURISMO.....................................................................

107

3.4 AS POLTICAS PBLICAS DE TURISMO NO BRASIL.......................................

119

3.4.1 A Amaznia nas Polticas Pblicas de Turismo..................................................

121

3.4.2 Os Planos de Turismo para a Amaznia.............................................................

128

3.4.3 O Programa de Desenvolvimento Ecoturstico da Amaznia Legal

Proecotur............................................................................................................................ 133
3.5 O MINISTRIO DO TURISMO COMO GERADOR DE POLTICAS PBLICAS.

139

3.6
O PAPEL DA PARATUR NA DEFINIO DO DESENVOLVIMENTO
TURSTICO NO ESTADO DO PAR.............................................................................. 152
3.6.1 O Programa de Regionalizao do Turismo (PRT) no Estado do Par............

159

4 SANTARM E BELTERRA: INTERVENES FEDERAIS NA

REGIONALIZAO DO TURISMO............................................................................ 164
4.1 POTENCIALIDADE TURSTICA AMBIENTAL DE SANTARM.......................

199

4.2 POTENCIALIDADE TURSTICA CULTURAL DE SANTARM..........................

204

4.3
BELTERRA: ASPECTOS ECONMICOS HISTRICOS, CULTURAIS E
208
GEOGRFICOS................................................................................................................
4.4 POTENCIALIDADE TURSTICA AMBIENTAL E CULTURAL DE BELTERRA

211

4.5
HISTRICO E ANTECEDENTES LEGAIS DA CRIAO DA FLONA
TAPAJS............................................................................................................................. 217
4.6 POLTICAS PBLICAS RECENTES NO OESTE DO PAR: O PLANO DE

DESENVOLVIMENTO TURSTICO SUSTENTVEL (PDTIS)..............................

225

5 CARACTERIZAO E AVALIAO DAS INSTNCIAS DE GOVERNANA

233
NOS MUNICPIOS DE SANTARM E BELTERRA................................................
5.1
O GRUPO GESTOR SANTARM BELTERRA E A PARTICIPAO NA
FORMULAO E IMPLEMENTAO DAS POLTICAS RELACIONADAS AO
245
PRT................................................................................................................................
5.2
O FORETUR/TAPAJS E A PARTICIPAO NA FORMULAO E
258
IMPLEMENTAO DAS POLITICAS RELACIONADO AO PRT........................
5.3
O COMTUR SANTARM E A PARTICIPAO NA FORMULAO E
273
IMPLEMENTAO DAS POLTICAS RELACIONADAS AO PRT......................
6 CONSIDERAES FINAIS.........................................................................................

288

REFERNCIAS

297

APNDICES........................................................................................................................ 309

19

1 INTRODUO

A presente tese focaliza os aspectos referentes formao dos processos de

governana, e contribui com o debate sobre a efetivao das polticas pblicas na Amaznia
brasileira, sobretudo s ligadas ao turismo, na Regio Oeste do Estado do Par, especialmente
nos municpio de Belterra e Santarm.
Algumas cidades chegam a redefinir toda a sua vida econmica em funo do
desenvolvimento turstico, reorganizando-se para produzir paisagens voltadas para o consumo
e para o lazer. No caso dos municpios citados anteriormente, alguns locais foram
modernizados para atender a um pblico interessado no consumo turstico. O municpio de
Santarm, por exemplo, enquadra-se no bojo dos principais destinos tursticos que mais
receberam investimentos no Estado do Par, a saber: a) Levantamento da oferta turstica
(SUDAM, 1977); b) Construo da Orla de Santarm e da Vila de Alter-do-Cho; c)
Construo da Rodovia Santarm-Cuiab; d) Construo do Centro de Interpretao de
Ecoturismo (CECOTUR), implantado na sede municipal em 2005; e) Centro de Atendimento
ao Turista (CAT), tambm em Santarm, porm no distrito de Alter-do-Cho, concludo e
cedido para a Prefeitura Municipal local, desde junho de 2005; f) Previso de ampliao e
modernizao do aeroporto g) Incluso do municpio entre os 65 destinos indutores mais
importantes do territrio brasileiro, ao desenvolvida pelo Ministrio do Turismo desde
2007, em parceria com a Fundao Getlio Vargas (FGV). Destaca-se ainda Santarm como
um municpio com expressivo fluxo turstico nacional e internacional, comparando pelo
volume de polticas pblicas direcionadas ao municpio, e tambm pela movimentao de
navios de cruzeiros provenientes principalmente da Amrica do Norte.
O estudo das polticas pblicas focadas na atividade turstica tem despertado grande
interesse da academia, e, mais ainda, observa-se uma preocupao constante no
acompanhamento das aes dos rgos pblicos competentes, tanto por parte da iniciativa
privada, atravs de entidades de classe, como por parte da sociedade civil organizada,
buscando intervenes que propiciem a dotao de servios, infraestrutura, enfim, melhoria
da qualidade de vida aos cidados de uma forma geral. fato que dispomos de pouco material
bibliogrfico acerca de estudos que abordam a temtica de polticas pblicas voltadas ao
turismo, principalmente no que concerne s publicaes nacionais. Muitos tericos
concentraram esforos em estudos unicamente no campo econmico, embora, observemos
uma maior preocupao em outros campos de estudos. Pesquisadores como Beni (2002, 2003,
2004); Cruz (2001); Barretto et al. (2003;) Solha (2006); Alloufa et al. (2007); Coriolano

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(2006), nas regies sul, sudeste e nordeste, Faria (2009; Costa (2010; 2011); Figueiredo
(1999a; 1999b; 2008; 2009); Nbrega (2007; 2008) e Tavares (2009) na regio norte,
apontam algumas reflexes acerca das principais polticas pblicas de turismo no territrio
brasileiro.
O interesse pelo tema surgiu quando realizei um estgio curricular numa associao de
municpios do Par, onde desenvolvi atividades na rea tcnica de turismo e meio ambiente.
O trabalho foi direcionado anlise das polticas pblicas de turismo no municpio de
Tucuru, bem como do papel da implementao das mesmas como um mecanismo de grande
importncia na dinmica estatal. Na ocasio, muitas prticas pblicas provocaram
questionamentos no sentido da forma, da conduo e do mtodo como os gestores conduziam
o processo de desenvolvimento turstico local/regional. Posteriormente, o ingresso no
programa de mestrado em Turismo e Cultura, parceria da Universidade Estadual de Santa
Cruz (UESC) e Universidade Federal da Bahia (UFBA) possibilitou a continuidade das
discusses. Durante o mestrado foram desenvolvidas pesquisas acerca do grau de participao
popular das populaes tradicionais, no processo de concepo e gesto do Programa de
Desenvolvimento do Ecoturismo na Amaznia Legal (PROECOTUR) no municpio de
Belm. Dessa forma, esta tese um desdobramento das pesquisas j desenvolvidas, com o
intuito de aprofundamento das reflexes geradas em trabalhos anteriores.
Em janeiro de 2003, foi institudo o Ministrio do Turismo (MTUR). Na ocasio foi
lanado o Plano Nacional do Turismo (PNT), baseado nas seguintes premissas: parceria e
gesto descentralizada; desconcentrao de renda por meio da regionalizao, interiorizao e
segmentao da atividade turstica; diversificao dos mercados, produtos e destinos;
inovao na forma e no contedo das relaes e interaes dos arranjos produtivos; adoo de
pensamento estratgico, exigindo planejamento, anlise, pesquisa e informaes consistentes;
incremento do turismo interno; e, por fim, o turismo como fator de construo da cidadania e
de integrao social (BRASIL, 2003).
Em 2004, o Governo Federal atravs do MTUR lanou o Programa1 de
Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil, pautado nas orientaes contidas no Plano
Nacional do Turismo e com a participao de parceiros pblicos, privados e do terceiro setor.
A ideia de operacionalizao do programa se dava a partir da organizao de redes humanas
locais. A proposio do Programa que a interao que se d entre os diferentes atores no

O PRT ser detalhado no captulo especfico acerca das polticas pblicas de turismo.

21

sistema econmico resultaria em benefcios para a localidade e para a regio, atravs da oferta
de produtos e servios com as caractersticas prprias de cada regio.
Tambm em 2004, o governo Federal, atravs do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007,
exps alguns elementos fundamentais a serem trabalhados no perodo estipulado, como a
diminuio das desigualdades regionais e sociais; o equilbrio da balana de pagamentos; a
gerao de empregos e ocupao; e a gerao e distribuio de renda (BRASIL, 2004). Em
janeiro de 2007 o MTUR, lanou uma nova verso do PNT 2007-2010, denominado de
Turismo uma viagem de incluso, com metas mais otimistas fundamentadas nos pontos
h pouco explicitados, e adotando como premissas a tica e a sustentabilidade. No documento
foram expostas diretrizes, metas e programas, e foram definidos sete macro-programas
estruturais capazes de gerar impactos positivos no processo de desenvolvimento do Brasil, tais
como: a) gesto e relaes institucionais; b) fomento; c) infraestrutura; d) estruturao e
diversificao da oferta turstica; e) qualidade do produto turstico; f) promoo e apoio a
comercializao, e g) informaes tursticas.
O Programa de Regionalizao do Turismo (PRT) roteiros do Brasil deriva do Macro
programa denominado de Estruturao e diversificao da oferta turstica. A estratgia desse
programa consiste na gesto coordenada no planejamento integrado e participativo do
turismo, e na promoo e apoio comercializao dos produtos e servios tursticos. A
estrutura da coordenao descentraliza a gesto das polticas pblicas atravs do estmulo
criao de instncias locais e regionais como, por exemplo, no formato de Conselhos
Municipais, Fruns Regionais e Grupos Gestores, cuja finalidade de criao para subsidiar o
processo de gesto no mbito nacional e estadual. Em nvel nacional quem coordena as
atividades o MTUR, apoiado pelo Conselho Nacional de Turismo (CNTUR). No nvel
estadual, o rgo oficial responsvel pela gesto, alm do Frum Estadual de Turismo e; em
nvel local, a unidade de turismo municipal apoiada pela instncia local representativa dos
segmentos sociais, econmicas e polticos (BRASIL, 2004, 2007).
No Estado do Par, foram definidos 03 roteiros tursticos pelo Mtur em conjunto com
a Companhia Paraense de Turismo (PARATUR), a saber: 1) Tapajs: Amaznia, Selva e
histria (Belterra e Santarm); 2) Amaznia do Maraj (Salvaterra e Soure); 3) Amaznia
Quilombola (Acar e Ponta de Pedras). Observa-se que Belm desenvolve uma funo de
destaque nos 03 roteiros. A infraestrutura existente na capital paraense possibilita uma maior
integrao dos roteiros, facilitando desta forma, no aumento da captao de turistas de fora do
estado e at mesmo de outros pases. O municpio de Belm recebe grande fluxo de
desembarques pelas vias area, rodoviria e fluvial. Fluxo este proveniente de todas as regies

22

do pas. A facilidade de acesso atrelada dotao de infraestrutura bsica e turstica coloca o

municpio de Belm como um porto de entrada natural na Amaznia.
A regionalizao do turismo procura em vrios sentidos a descentralizao das aes,
a revalorizao dos lugares e territrios, a emergncia da dimenso local com participao dos
residentes, atravs da representao de diferentes atores da sociedade em instncias de
governana, no intuito de aproximar mais os interesses de diferentes grupos sociais, dar maior
celeridade s tomadas de decises, e garantir o provimento de recursos direcionados ao
desenvolvimento do turismo regional. As parcerias dos sujeitos sociais entre regies,
municpios e comunidades surgem a partir da concepo e gerenciamento de roteiros
tursticos, no entanto, a prtica que deveria envolver os atores da cadeia produtiva do turismo
de forma participativa, geralmente no so considerados para a efetiva implementao, pois
ainda vivenciamos na sociedade brasileira decises pblicas enraizadas em uma histria de
prticas extremamente centralizadoras.
Ser adotada uma anlise das relaes dos diferentes atores no processo de
planejamento e gesto das instncias de governana direcionadas conduo do PRT, ou seja,
consideraremos os anos de 2003 a 2012, para fins de avaliao deste processo, perodo este
marcado pela criao do MTUR no ano de 2003 e, consequentemente pela definio de uma
poltica centrada na regionalizao, resultado da observao tanto emprica quanto
documental de intervenes estatais (MTUR, Governo do Estado do Par, Prefeituras
Municipais de Santarm e Belterra) que se acredita serem resultantes de um processo de um
grande esforo pautado em elementos de competitividade e inovao nos municpios
pesquisados.
A nova lgica de mercado, que encurtou barreiras territoriais e financeiras, acirrou
ainda mais a concorrncia entre naes e tambm aumentou as desigualdades regionais entre
pases. O mundo atravessou mudanas substanciais nos ltimos sculos no que concerne s
transformaes do sistema produtivo. Para Santos (1988), o projeto de mundializao da
economia, do meio social e poltico iniciou com a expanso do comrcio no incio do sculo
XVI. No sculo XX, convivemos com mudanas nos paradigmas tecnolgicos e
organizacionais que possibilitaram novas estruturas tanto do setor pblico quanto do setor
privado.
Muitas aes foram desenvolvidas tanto pelo poder pblico, privado, quanto do
terceiro setor a fim de tornar principalmente, o municpio de Santarm competitivo em mbito
nacional e internacional, no entanto a explorao da prtica do turismo se restringiu em
algumas aes muito pontuais, traduzidas em eventos culturais e tursticos associados ao

23

vero amaznico julho novembro, com destaque para a Festa do Sair realizada
geralmente no ms de setembro. Em paralelo, Santarm vem se destacando como um destino
voltado para a prtica do segmento ecoturstico, pois este segmento pode ser combinado com
diversas outras atividades sem muitos investimentos infraestruturais, associadas ao uso do
patrimnio natural peculiar naquela regio. De acordo com Figueiredo, em estudo sobre a
Floresta Nacional (FLONA) Tapajs (2009, p. 170):
Em Santarm e regies prximas so desenvolvidas aes de manejos florestais para
a produo de madeira industrial, recursos florestais no madeireiros, como o couro
vegetal, produo de artesanato, e ecoturismo, organizado e operado pelas
comunidades de Maguari, Jamaraqu, Tauari, Pini, Prainha, Paraso e Itapuama
desenvolvem o ecoturismo associados com outras atividades produtivas.

Percebe-se uma grande ateno do Estado no desenvolvimento, por exemplo, do

segmento ecoturstico na rea do Oeste do Par (polo Tapajs). A escolha inicial do governo
do Estado para o desenvolvimento do segmento no plo Tapajs decorreu da grande
diversidade de recursos naturais conservados ali encontrados, o que facilitou a criao de
Unidades de Conservao (UCs), (um dos principais interesses do Programa de
Desenvolvimento do Ecoturismo na Amaznia Legal (PROECOTUR) era trabalhar com reas
de conservao legalmente constitudas). Esta postura do poder pblico da regio foi
determinante para decises de ordem poltico-administrativas no turismo (NBREGA, 2007).
Segundo esta tendncia, para que os benefcios totais ocorram nas localidades
necessrio que haja os transbordamentos dos efeitos, que decorrem do grau de integrao
intersetorial existente na regio, avaliada em geral a partir das matrizes de input-output e dos
multiplicadores de renda e emprego. No mbito local, Nbrega (2007) aponta que a
consolidao do planejamento e gesto, em qualquer atividade de base econmica, e aqui se
ressalta a atividade turstica -, necessria uma sinergia entre os aspectos relacionados s
tecnologias apropriadas; assistncia tcnica; crditos financeiros; parcerias; cooperao;
definio de estratgias de escoamento; implantao do sistema de redes estruturais e;
implantao do sistema de redes organizacionais.
grande a dificuldade para suprir todas as lacunas citadas anteriormente, porm
caberia sociedade civil organizada, em conjunto com as esferas do poder pblico e terceiro
setor, definirem estratgias de planejamento e operacionalizao, a fim de buscar melhorias
socioeconmicas, e dessa forma, ento, a atividade turstica alcanaria os objetivos a ela
relacionados principalmente por tais polticas. Para Len (2003), as mltiplas interaes entre
atores diversificados permitem valorizar complementaridades at ento inesperadas, gerando

24

um verdadeiro tecido produtivo. As cidades como lugares de inovao e interao,

continuam no centro dessa dinmica, mas foi observada a dinamizao espetacular de regies
basicamente rurais que apostaram em produtos e tecnologias novas.
Diante desses fatos, observa-se que a implantao de projetos, bem como a
disseminao por parte de atores da iniciativa pblica, privada ou no governamental
propiciou uma agregao de valor procura de novos mercados tanto nas reas urbanas
quanto nas rurais (LEN, 2003). Levando em considerao as dimenses polticas, sociais e
culturais dessas iniciativas, os resultados desses empreendimentos no devem ser julgados
unicamente do ponto de vista econmico. O essencial dos benefcios auferidos pelos
associados situa-se, frequentemente, em outras dimenses como: a autoestima, cidadania,
sade, educao, emancipao social, afirmao cultural, participao em novas atividades
ldicas e culturais, entre outras2. No entanto as observaes de Len (2003) apontam que
embora os ganhos em termos sociais (emancipao, integrao e cidadania) e at econmicos
sejam inquestionveis, os empreendimentos de menor porte enfrentam uma srie de
problemas como lentido dos processos de interiorizao dos valores e mecanismos da
economia de mercado e da gesto cooperativa; o mau gerenciamento e as malversaes de
fundos, que desestimularam muitos scios; e, finalmente, a intensa concorrncia com os
grandes compradores que dominam o mercado.
A interveno do Estado atravs de projetos, programas e planos, de uma forma ou de
outra pode ter condicionado novas dinmicas socioeconmicas e ambientais na Regio
Amaznica, e essas dinmicas podem ter produzido padres diferenciados na relao entre
polticas pblicas e o desenvolvimento regional proposto pelas agncias e secretarias ligadas
ao desenvolvimento. Assim, o problema levantado para esta tese se estruturou da seguinte
forma: Por que depois de inmeras tentativas de planejamento do desenvolvimento regional
na Amaznia atravs do esforo da construo dos planos e programas tursticos elaborados a
partir da dcada de 1970, as instncias de governana mesmo supostamente melhor
articuladas, e estimuladas pelo governo federal no conseguem gerar uma alterao
substancial no desenvolvimento turstico regional?
Para contribuir na investigao deste problema de pesquisa foram realizados estudos
bibliogrfico, documental e emprico nos setores responsveis pelas polticas pblicas
setoriais de turismo sob os seguintes questionamentos:

As dimenses ora apresentadas sero discutidas no captulo especfico sobre o objeto de estudo.

25

a) Quais so as principais caractersticas das instncias de governana que

planejam e gerenciam as polticas de turismo, em especial ao PRT, e, como se d as relaes
entre os diferentes atores interessados na atividade turstica?
b) Quais os planos, programas e projetos direcionados ao desenvolvimento
regional a partir do setor produtivo voltado ao turismo e como se d o processo de conduo
dos mesmos no que concerne a participao efetiva dos atores interessados nas instncias de
governana?
A reestruturao econmica vivida em mbito mundial nas ltimas dcadas foi
primordial para a avaliao do planejamento em carter pblico e privado. O poder pblico
materializa e/ou concretiza sua poltica atravs de Planos (de uma forma mais ampla),
Programas (escala intermediria) e Projetos (a menor parcela de um plano). Para Molina
(2001), o sucesso dos programas em todas as reas de atuao depende, fundamentalmente,
dos seguintes fatores: 1) grau de vinculao das aes propostas em relao s necessidades
dos meios que pretendem modificar; 2) grau de complementaridade dos projetos que o
integram; 3) disponibilidade de recursos financeiros, tcnicos e humanos para a realizao
das etapas.
As crises, no s nacionais como mundiais, ocorridas durante as dcadas de 1970 e
1980 foram necessrias para promover mudanas significativas na dinmica do mercado,
sendo utilizadas como um instrumento regulador do Estado. Para Castro (2001), nos anos
1980, experimentou-se, de forma mais visvel, uma profunda ruptura no nvel dos paradigmas
da ao do Estado, no somente como regulador, mas tambm como agente de interveno na
cena econmica e social.
Nas ltimas dcadas houve um ressurgimento no interesse pelo campo denominado
polticas pblicas, assim como as instituies, regras e modelos que regem sua deciso. De
acordo com Souza (2006), primeiro porque houve a adoo de polticas restritivas de gasto
que passaram a dominar a agenda da maioria dos pases. Em segundo lugar, as novas vises
sobre o papel dos governos substituram as polticas keynesianas do ps-guerra por polticas
restritivas de gasto, e por fim, em terceiro lugar, mais associado aos pases em
desenvolvimento como no caso do Brasil, ainda no se conseguiu formar coalizes polticas
capazes de equacionar minimamente a questo de como desenhar polticas pblicas capazes
de impulsionar o desenvolvimento econmico e de promover a incluso social de grande parte
da populao, apesar do atual governo brasileiro ter efetivado algumas aes na rea social,
para a diminuio dos ndices de misria no territrio federal.

26

fato para diversos especialistas que para ocorrer o desenvolvimento regional do

turismo devem-se aproveitar as potencialidades de forma adequada com estratgias de
propulso do desenvolvimento, pois a atividade turstica enquadra-se em uma das mais
amplas, complexas e diversificadas cadeias produtivas mundiais. Tanto em mbito
internacional, quanto nacional, a produo do conhecimento sobre turismo tem conquistado
estratgias de gesto das capacidades de cargas scio-econmicas-culturais e ambientais. Uma
delas se configura no mbito dos Arranjos Produtivos Locais (APLS). Para Cassiolato e
Lastres (2003) as transformaes advindas da construo de APLs marcaram a passagem
para o sculo XXI ressurgindo o interesse pelo papel desempenhado pelas pequenas e mdias
empresas. Atualmente a construo dos APLs proporciona grandes transformaes, quer seja
numa tica econmica, ambiental, quanto social.
O Governo Federal brasileiro apresentou preocupao com a estrutura do
planejamento do desenvolvimento da Regio Amaznica, seja numa perspectiva histrica de
conquista, explorao e defesa do territrio, seja nas mais recentes tentativas de desenvolver a
Regio atravs de sua incluso, de fato, nao brasileira. Aps a implantao das polticas
pblicas na Amaznia, contempladas a partir dos Planos de Desenvolvimento para a regio na
dcada de 1970, os setores produtivos passaram a ser planejados de acordo com documentos
elaborados pela Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM, 1972). A
iniciativa de se concentrarem todos os esforos na explorao dos recursos naturais da
Regio, na proteo e na segurana do territrio, promovendo assim o progresso, acabou
propiciando uma ampla discusso em toda a Amaznia sobre sua biodiversidade e o uso da
regio para implantao dos Grandes Projetos na Amaznia (Minerao, Agropecuria,
Silvicultura).
Um nmero significativo de aes foi desenvolvido nos ltimos anos na Regio
Amaznica, algumas com sucesso, outras ainda em processo de consolidao. Dentre as que
se encontram em processo de consolidao, destaca-se o projeto Turismo na regio de
Santarm, Oeste do Par, o qual envolve os municpios de Santarm, Monte Alegre,
Oriximin e Belterra. O principal objetivo deste projeto de aumentar o fluxo turstico com a
comercializao dos produtos e servios ofertados no roteiro Selva e Histria 3. Essas aes
so desenvolvidas pelas prefeituras municipais acima citadas em parceria com o Servio
Brasileiro de Apoio s Pequenas Empresas (SEBRAE).

Denominao utilizada pelo governo federal atravs do ministrio do turismo, para materializar as polticas
pblicas atravs do Programa de Roteirizao do Turismo. Outros dois roteiros foram definidos no estado do
Par sob a perspectiva do desenvolvimento regional.

27

Nesse sentido, acredita-se que com o desenvolvimento deste trabalho possvel

entendermos a dinmica das relaes das instncias de governana na Regio Amaznica, em
especial, para a compreenso do processo de planejamento e gesto do setor turstico, do qual
os agentes sociais so protagonistas das aes desenvolvidas tanto pelo Estado, por
Organizaes No-Governamentais, quanto pela iniciativa privada.
Diante do exposto, a presente tese tem como objetivo geral analisar a dinmica das
instncias de governana e governabilidade nos municpios de Santarm e Belterra, Oeste do
Estado do Par atravs das intervenes associadas ao Programa de Regionalizao do
Turismo (PRT). Para isso, foi necessrio estabelecer seis objetivos especficos: 1) Identificar
o processo de formao das instncias de governana e governabilidade; 2) Identificar as
caractersticas do processo decisrio de governana e governabilidade adotada nos municpios
de Santarm e Belterra; 3) Analisar a conduo do PRT atravs da atuao das instncias de
governana e governabilidade; 4) Caracterizar as instncias que atuam diretamente no PRT;
5) Investigar as relaes desempenhadas entre as entidades representativas nas instncias de
governana e governabilidade; 6) Identificar o papel exercido pelas instncias de governana
e governabilidade voltadas ao desenvolvimento turstico.
Os objetivos apresentados h pouco foram considerados importantes para responder as
trs hipteses formuladas nesta pesquisa, so elas: 1) Os processos de governana gerados
pelas polticas de turismo foram e so muito pontuais, isto , so conduzidos com uma viso
fragmentada dos diversos setores produtivos, favorecendo decises individualistas em
detrimento das decises coletivas; 2) As instncias de governana so demasiadamente
desestimuladas ao exerccio da participao no processo de planejamento e gesto devido
sobreposio de aes desencadeadas pelo resultado de inmeras tentativas fracassadas de
polticas voltadas ao turismo na regio; e 3) O processo de planejamento e gesto do PRT no
contempla uma transformao baseada nos preceitos do desenvolvimento regional, pois
atende basicamente aos interesses da reproduo do capital financeiro internacional atravs da
formao de produtos materializados em roteiros tursticos.
Para responder as indagaes de pesquisa desta tese, foi utilizado como base
metodolgica, o estudo sobre as teorias do desenvolvimento, desenvolvimento regional,
polticas pblicas, polticas pblicas de turismo e governabilidade. Tambm foi necessrio
destacar o foco da sustentabilidade que as polticas devem atender face s exigncias de
instituies financeiras internacionais e da presso de grupos sociais de defesa dos interesses
das minorias, utilizando-se obras de vrios tericos que discutem tais aspectos.

28

Quanto aos tipos de pesquisa, adotou-se a classificao proposta por Bacal (1994): a)
Pesquisas exploratrias - estudos que tem como principal objetivo desenvolver, esclarecer e
modificar conceitos e ideias, propondo a formulao de problemas mais precisos ou hipteses
pesquisveis para estudos posteriores. So realizadas especialmente quando o tema escolhido
pouco explorado e torna difcil sobre ele formular hipteses precisas e operacionais; b)
Pesquisas descritivas: tm como objetivo principal descrever caractersticas de determinada
populao ou fenmeno, ou os estabelecimentos de relaes entre variveis. So includas
nesse grupo as pesquisas que tem por objetivo levantar opinies, atitudes e crenas de uma
populao; c) Pesquisas explicativas: tm como preocupao central identificar os fatores que
determinam a ocorrncia dos fenmenos. Pode ser a continuao de uma pesquisa descritiva,
pois a identificao dos fatores que determinam um fenmeno exige que este esteja
suficientemente descrito e detalhado. Considerando esses tipos e classificaes, tem-se que
esta tese uma pesquisa descritivo-explicativa e exploratria sobre a relao entre
governana, polticas pblicas e turismo.
Foram trs as etapas desta pesquisa. Na primeira, entre 2010 e incio do ano de 2011
elaborou-se o referencial terico necessrio por meio da participao das disciplinas
creditadas no programa no ano de 2009, tais como: Formao histrica e econmica da
Amaznia; Populao e desenvolvimento; Avaliao de polticas pblicas; Tpicos avanados
em economia e desenvolvimento, entre outras. Realizou-se leituras para snteses de ideias dos
autores e das teorias para elaborao das fundamentaes da tese.
Na segunda etapa, em 2011, com a definio do foco, alm da elaborao do
referencial terico, esta pesquisa realizou-se por meio de algumas etapas que sero
apresentadas mais adiante. Para a coleta das informaes, inicialmente foram entrevistados os
representantes das entidades de classe, autoridades, empresrios e profissionais de segmentos
diversos nos municpios de Santarm e Belterra que compem as instncias de governana
que atuam no propsito do PRT, na Regio do Oeste do Par.
Os depoimentos dos integrantes das instncias de governana foram de grande riqueza
para esta pesquisa, pois ofereceram informaes, em grande parte, inditas no que concerne
aos dados que podem estabelecer diretrizes capazes de induzir o desenvolvimento dos
municpios ora estudados. Foram muitas variveis levantadas junto aos conselheiros das
instncias. Inicialmente procurou-se identificar todas as entidades convidadas, o perfil destas
entidades, e quais atores das instncias esto efetivamente cooperando no processo de
desenvolvimento regional. No entanto, o principal objetivo desta ferramenta de coleta de
dados entre os atores foi identificar: a) Grau de escolaridade; b) Filiao ou no a partidos

29

polticos; c) Impresso dos conselheiros em trabalhar na perspectiva de cooperao; d)

Entender o processo de participao interna entre os conselheiros; e) Local, horrio e quanto a
deciso de composio do grupo; f) Quais os benefcios gerados pelo PRT para a entidade que
o conselheiro representa; g) Quais aes foram desenvolvidas voltadas capacitao dos
atores; h) Como ocorre a comunicao entre os atores dentro e fora da instncia; i) Como
realizada a avaliao das aes desenvolvidas pela instncia; j) Identificar os projetos e
programas apoiados pelo poder pblico municipal; l) Identificar as parcerias entre os
diferentes atores interessados no processo de regionalizao; m) Quais entraves dificultam o
processo de desenvolvimento regional; n) Como os atores visualizam a participao da
instncia no processo de elaborao e execuo dos planos de desenvolvimento; o) Se os
conselheiros esto satisfeitos com os projetos e diagnsticos elaborados pelas consultorias
vencedoras dos processos licitatrios.
Finalmente, a terceira etapa da pesquisa foi realizada no primeiro e segundo semestre
de 2012. Neste momento foi analisado o material levantado em campo para posteriormente
realizar o tratamento dos dados a partir do material bibliogrfico discutido no trabalho.
A anlise do contedo foi uma tcnica utilizada para a compreenso, interpretao e
explicao dos meios comunicativos, ou seja, da escrita, da oralidade, ou da icnica. O ponto
positivo do uso dessa tcnica est relacionado a ultrapassar as evidncias imediatas, medida
que busca a certeza da fidedignidade das mensagens socializadas e a validade da sua
generalidade, alm de aprofundar, por meio de leituras sistemticas e sistematizadas a
percepo, a pertinncia e a estrutura das mensagens (SETBAL, 1999).
Setbal (1999) contribuiu de forma significativa para o entendimento do mtodo da
anlise do contedo, sobretudo na construo de um esquema para o desenvolvimento de
pesquisas ligadas s cincias sociais e humanas. A autora tambm destaca a importncia dos
mtodos estatsticos nas interpretaes dos dados de uma determinada pesquisa.
No plano metodolgico h duas grandes correntes para a anlise de contedo. A
primeira defende o mtodo quantitativo, onde o importante a frequncia. A segunda se
prevalece do mtodo qualitativo. Enquanto uma defende os elementos estatsticos, a outra
utiliza por meios de anlise documental, conceitos e categorias. Em sntese, reconhecida a
importncia da anlise quantitativa para a anlise qualitativa, tendo em vista a existncia da
complementariedade entre esses dois procedimentos (SETBAL, 1999).
Alm dos livros, artigos e relatrios, as atas correspondentes s reunies das instncias
foram fundamentais para o entendimento da memria construda por estas instncias no

30

perodo compreendido entre 2006 a 2012 (FORETUR Tapajs); 2011 a 2012 (COMTUR
Santarm) 2008 a 2011 (GG Santarm Belterra).
Para o levantamento dos dados foram elaborados questionrios estruturados em
perguntas abertas e fechadas, baseados nas variveis apresentados anteriormente. As
entrevistas duravam em mdia 60 minutos e, todas foram gravadas em gravador digital e
simultaneamente foram preenchidos os questionrios. As entrevistas ocorreram nos horrios
comerciais, nos locais de trabalho dos conselheiros, e tambm no prprio local das reunies
das instncias. Com algumas excees, as entrevistas ocorreram na residncia particular dos
conselheiros.
O foco de anlise do trabalho est no conjunto de relaes, vnculos, conflitos e trocas
entre entidades e indivduos e no, somente nas suas caractersticas. Este mtodo e referencial
terico sobre redes4, por exemplo, partem dos estudos de situaes concretas para investigar a
integrao entre as estruturas presentes e as aes, estratgias, constrangimentos, identidades
e valores (SOUZA, 2006).
Tambm foram adaptadas as tcnicas apontadas por Silva et. al. (2000) no que
concerne a avaliao na implementao de programas governamentais, a fim de subsidiar a
anlise da relao entre os integrantes das instncias de governana. Para os autores, a
temtica em voga tem sido entendida como uma das dimenses cruciais, ou talvez a mais
importante para a explicao do insucesso dos governos em atingir os objetivos estabelecidos
no desenho das polticas pblicas. A implementao, parte do processo que corresponde
apenas a uma etapa do processo, permite que as aes sejam efetivadas com vistas obteno
de metas definidas no processo de formulao das polticas. Para os autores os problemas
relativos implementao de polticas, em primeiro lugar, resultam de aspectos relacionados
capacidade institucional dos agentes implementadores. Em segundo lugar, so gerados por
problemas de natureza poltica na implementao dos programas ou polticas. Em terceiro
lugar, derivam da resistncia e boicotes realizados por grupos ou setores negativamente
afetados pela poltica em muitos casos setores da mquina administrativa estatal.
A anlise emprica da formao das instncias de governana revela que os integrantes
operam em um ambiente carregado de incertezas que se manifestam em vrios nveis,
primeiramente porque tais limitaes derivam, em ltimo grau, da complexidade dos
4

Redes envolvem contatos, vnculos e conexes que relacionam os agentes entre si e no reduzem as
propriedades dos agentes individuais. Para Barquero (2001) o conceito de redes entendido como um sistema de
relaes e/ou contatos que vinculam as empresas e/ou atores entre si e cujo contedo est relacionado a bens
materiais, informao ou tecnologia.

31

fenmenos sociais com os quais lidam e das prprias limitaes dos conhecimentos das
disciplinas sociais sobre a sociedade. Em segundo lugar porque os integrantes das instncias
de governana no controlam nem muito menos tem condies de prever as contingncias que
podem afetar o ambiente da poltica no futuro. J em terceiro lugar porque os planos ou
programas so documentos que delimitam apenas um conjunto limitado de cursos de ao e
decises que os agentes devem seguir ou tomar. Por fim, em quarto lugar, os formuladores
e/ou integrantes expressam suas preferncias individuais ou coletivas atravs dos programas e
polticas, cujo contedo substantivo por ser divergente daquele da coletividade. Projetos e
programa no podem ser vistos como um projeto ideal e coletivo, mas como experimentao
social (SILVA et. al., 2000).
A observao foi valorizada pelas pesquisas qualitativas e pode ser combinada com
certo grau de quantificao, podem ser estruturadas (sistemticas) ou no estruturadas. O tipo
de observao caracterstico dos estudos qualitativos, e que foi utilizado neste trabalho
baseou-se na observao no estruturada (assistemtica), que procura registrar os fenmenos
como e na medida em que ocorrem e onde o pesquisador assume um papel no grupo
observado.
Foram pesquisados 03 diferentes conjuntos de atores, ou seja, 3 instncias de
governana que atuam e/ou atuaram nos municpios de Santarm e Belterra, a saber: a) Grupo
Gestor (GG Santarm e Belterra); b) Conselho Municipal de Santarm (COMTUR
Santarm); e, finalmente c) o Frum Regional de Turismo (FORETUR Tapajs). H uma
diversidade na composio das instncias de governana regional, dentre elas podemos
destacar: a) Iniciativa privada; b) 3 setor; c) Poder Pblico.
Vale destacar que as representaes das entidades apontadas acima foram analisadas a
partir da configurao das instncias de governana existentes nos municpios pesquisados,
isto , entidades que compem o Grupo Gestor Santarm Belterra (GG); Frum Regional de
Turismo do Oeste do Par (FORETUR Tapajs) e, finalmente o Conselho Municipal de
Turismo de Santarm (COMTUR Santarm).
A respeito do universo de pesquisa, foi utilizada a tcnica de amostragem no
probabilstica por julgamento e por convenincia, tcnica esta, que o pesquisador seleciona o
que acredita ser a melhor amostra para o estudo de um determinado problema, ou seja,
entrevistamos os atores integrantes das instncias de governana nos municpios selecionados.
A convenincia se deu a partir da disponibilidade e interesse do conselheiro em responder o
formulrio, pois alguns se eximiram em respond-lo por diferentes razes, dentre as razes
esto: a) por no receber o convite regularmente por parte da presidncia da Instncia; b) por

32

no acreditar no trabalho da instncia; c) por receio de alguma retaliao por parte de outros
conselheiros. Diante deste fato, alguns membros no se pronunciaram acerca da pesquisa.
Aps a coleta dos dados, foi realizado o cruzamento desses dados para posteriormente
serem analisados, apontando os avanos e entraves identificados ao longo da pesquisa.
Lembrando as especificidades de cada lugar, as concluses deste estudo de caso podem ser
extrapoladas para outros locais, principalmente para aqueles que tiveram suas regies
transformadas atravs de implementao de polticas pblicas.
O trabalho de campo durou aproximadamente 03 meses, intercalados em momentos
diferentes nos anos de 2011 e 2012, o que permitiu uma maior percepo do processo
decisrio nas instncias de governana, principalmente nas do FORETUR Tapajs (que
ocorre com uma grande instabilidade na frequncia das reunies) e no COMTUR Santarm
(Ativado em maio de 2011, mas comea a realizar as reunies somente em agosto de 2011).
O trabalho divide-se formalmente em quatro captulos que, gradativamente, mostram o
desenrolar da presente pesquisa. Inicialmente, a reviso bibliogrfica evidencia as bases
terico-metodolgicas que do fundamentao tese, foram realizados levantamentos
referentes a trs recortes, relacionados:
a) Turismo, desenvolvimento regional e governabilidade;
b) Polticas pblicas de turismo e as relaes com o desenvolvimento;
c) Caracterizao e avaliao das instncias de governana no PRT nos municpios de
Santarm e Belterra.

No primeiro captulo so abordados conceitos gerais que nortearam a relao existente

entre turismo, desenvolvimento regional e governana. A interseco destes elementos tm
dado Amaznia e a suas cidades, novos arranjos e configuraes socioeconmicos, espaciais
e naturais. Nesse sentido, o poder pblico planeja e gerencia o setor a fim de proporcionar o
desenvolvimento de diferentes regies, de acordo com as particularidades paisagsticas,
climticas, e da demanda de visitantes. Diante disso, foram discutidas as categorias de regio,
territrio, e territrio rede, pautadas nas discusses de Corra (1986); Haesbaert (2006);
Santos (2008). Tambm sero abordados aspectos referentes gnese da atividade turstica
em mbito mundial; os processos de segmentao de mercado turstico; e as novas abordagens
de desenvolvimento turstico.
No segundo captulo, discutido o papel das polticas pblicas, e como elas se
relacionam com os elementos de governana, e consequentemente como esto ligadas
diretamente s discusses relacionadas ao desenvolvimento regional e do turismo. Nesse

33

sentido, o entendimento do papel do Estado como gerador de polticas pblicas foi

fundamental para a compresso da atuao dos rgos fomentadores do turismo nas diferentes
esferas de gesto.
No terceiro momento do trabalho, foi traado um panorama acerca das intervenes
federais a partir do PRT nos municpios de Santarm e Belterra, e delimitar as condies
sobre como e onde as aes polticas incidiram na regio. Paralelo a isso, foram apresentados
o potencial turstico ambiental e cultural da regio, sobretudo aos municpios pesquisados,
bem como as polticas recentes de interveno naquela regio.
Finalmente, no quarto e ltimo captulo, foram caracterizados e avaliados as instncias
de governana no PRT nos municpios de Santarm e Belterra. Foram trs as Instncias que
possibilitaram compreender o processo da criao de canais institucionalizados e legtimos de
mobilizao e envolvimento da comunidade na elaborao e implementao de polticas e,
por outro lado, da capacidade operacional da burocracia governamental, seja nas atividades de
atuao direta e/ou indireta.
Acredita-se que os resultados obtidos, vistos nas suas particularidades e tambm nas
suas inter-relaes, podero fornecer subsdios ao planejamento do uso da rea de estudo, bem
como de outras regies que receberam a constituio de arenas polticas institucionalizadas no
formato de instncias tursticas hbridas, implementando polticas de gesto turstica. Na
Amaznia, em especial no Estado do Par, a preocupao premente de inserir o turismo no
plano de desenvolvimento regional, faz com que haja a necessidade de reflexo do modelo
adotado pelos organismos oficiais, pois sem a integrao de todos os atores, de forma
equitativa, no conseguir promover o desenvolvimento regional atravs de ferramentas
multissetoriais.
Espera-se que esta tese de doutoramento possa oferecer informaes e reflexes
importantes para a gesto pblica, bem como para a comunidade acadmica, dada
necessidade de se entender os fatores limitantes que impedem o Estado de efetivamente
contribuir para o desenvolvimento regional a partir da implementao de polticas de turismo
na Regio Amaznica.

34

2 TURISMO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

A lgica do desenvolvimento urbano e regional, aliada ao estmulo de uma

relativamente nova atividade econmica, o turismo, tem dado Amaznia e a suas cidades
novos arranjos e configuraes scio-econmico-espaciais. No que diz respeito atividade
turstica, ela vem ocupando um papel de destaque na economia de vrias naes nos
diferentes continentes em todo planeta. Diante disso, o poder pblico vem planejando e
gerenciando o setor a fim de proporcionar o desenvolvimento de diferentes regies, dado as
particularidades paisagsticas, climticas, da demanda de visitantes, no intuito de garantir
melhoria na qualidade de vida, tanto para residentes quanto para visitantes, e a tessitura
urbana, tambm influenciada por esta atividade, vem ganhado conformaes diferentes dos
seus originais, e inverso de valores econmicos e espaciais tambm diferentes dos
construdos anteriormente, sobretudo com a entrada da dimenso esttica e infraestrutural no
planejamento.
comum observar na literatura que diversos autores trabalham o conceito de regio e
espao como sinnimos. Os estudos acerca do crescimento e desenvolvimento regional so
relativamente novos, contudo vem ocupando de forma significativa os componentes
curriculares da academia, bem como da estrutura do poder decisrio da mquina pblica.
Dubey (1977) destaca que impossvel fragmentar do ponto de vista metodolgico, uma ou
outra disciplina quando se busca analisar uma determinada regio, pois para ele os estudos
regionais tendem a lidar com muitos fenmenos e, frequentemente envolvem o uso de
diversas disciplinas acadmicas, pois h um entrelaamento inevitvel comum a este campo
do conhecimento. Nesse sentido fundamental compreender o conceito de regio, pois as
estruturas internas das regies, que condicionam as extenses de suas reas, se modificam
com o decorrer do tempo. Do mesmo modo, se altera o sistema ou conjunto de regies
interdependentes de um dado espao.
Geralmente quando nos reportamos ao conceito de regio como espao natural, h
uma associao direta da contribuio dos estudos geogrficos, principalmente quando se
trata da geografia fsica onde a paisagem, por exemplo, uma categoria importante nesse
arcabouo terico. Por outro lado, a geografia humana se utiliza de aspectos sociolgicos,
histricos, polticos, culturais e econmicos para a definio de conceitos mais amplos. Diante
disso, visvel que os critrios de definio tm divergncias, ento, seria mais oportuno
pensar na definio de regio como um parmetro que ao mesmo tempo tem um ar de
concretude, mas tambm um alto grau de abstrao onde diferentes atores sociais criam laos

35

econmicos, culturais e polticos a partir de relaes geradas por fatores internos e externos a
este espao, e que deve ter uma abordagem multidisciplinar. Para esta compreenso
necessrio uma viso ampla, sistmica da regionalizao como processo. Nesse processo
pesa, sem sombra de dvida, a constatao de identidades internas, mas pesa, igualmente, o
deslocamento produzido pelas diferenas provenientes do mundo externo.
A categoria regio traz uma discusso de magnitude bastante complexa. De acordo
com Corra (1986), a evoluo do termo perpassou por correntes de pensamento partindo
desde o elemento determinista ambiental at uma geografia crtica onde os principais
fundamentos e conceitos passam por uma reviso crtica nos anos 1970 e 1980. Do ponto de
vista determinista ambiental, regio considerada:

Como uma parte da superfcie da terra, dimensionada segundo escalas territoriais

diversificadas, e caracterizadas pela uniformidade resultante da combinao ou
integrao em rea dos elementos da natureza: o clima, a vegetao, o relevo, a
geologia e outros adicionais que diferenciariam ainda mais cada uma destas partes
(CORRA, 1986, p. 23).

Outra corrente apontada pelo autor o Possibilismo Geogrfico. Esta corrente se

caracteriza como uma regio com foco no elemento humano, diferentemente do determinismo
ambiental, o possibilismo, a concepo por excelncia, trata da regio geogrfica que, por sua
vez, trata da evoluo das relaes do homem e da natureza. Para Corra (1986) a
conceituao de regio sob uma nova perspectiva, diferentemente da escola determinista
ambiental e do possibilismo caracteriza-se como um conjunto de lugares onde as diferenas
internas entre esses lugares so menores que as existentes entre eles e qualquer elemento de
outro conjunto de lugares (CORRA, 1986, p. 32). Na tentativa de avanar nas discusses
do conceito de regio, o autor remete ao elemento da lei de desenvolvimento desigual e
combinado proposto por Trotsky. Para Corra (1986), baseado na teoria de Trotsky, as
desigualdades resultariam em uma nova dinmica que imprimiria novas marcas na superfcie
da terra a partir das diferentes relaes de diferentes povos. Diante disso, a regio pode ser
vista como um resultado do desenvolvimento desigual e combinado, caracterizada pela
insero na diviso nacional e internacional do trabalho e pela associao de relaes de
produo distintas. Nesse sentido, Corra define regio como:

Uma entidade concreta, resultado de mltiplas determinaes, ou seja, da efetivao

dos mecanismos de regionalizao sobre um quadro territorial j previamente
ocupado, caracterizado por uma natureza j transformada, heranas culturais e
materiais e determinada estrutura social e seus conflitos (CORRA, 1986, p 45).

36

A carga simblica e abstrata intrnseca ao conceito de regio condicionou a uma

transformao e/ou atualizao a partir dos eventos ocorridos em escala global. A
internacionalizao do capital produtivo, paralela fase tcnico-cientfica, veio por mostra a
debilidade do conceito, pelo menos em sua noo clssica. De acordo com Santos (2008), a
regio se definiria como resultado das possibilidades ligadas a uma presena, nela, de
capitais fixos exercendo determinado papel ou determinada funo tcnica e das condies do
seu funcionamento econmico, dadas pela rede de relaes acima indicadas (SANTOS,
2008, p. 90). Ainda de acordo com Santos (2008), o momento atual vivido pelas naes, onde
a interao entre as regies produtivas de um estado ou do pas como um todo so um aspecto
fundamental na compreenso do funcionamento do territrio.
As recentes discusses acerca da temtica que envolve as regies tambm
redimensionaram o entendimento sobre regies agrcolas e urbanas. Para Santos (2008) o que
distinguir a regio urbana e a regio agrcola no ser mais a especializao funcional, mas a
quantidade, a densidade e a multidimenso das relaes mantidas sobre o espao respectivo.
O avano da urbanizao em ncleos dos interiores refora as novas lgicas de mercado que
antes se tratavam da especialidade do campo, no entanto, o que Santos apresenta pode ser
ilustrado em sua grande maioria nas cidades mdias brasileiras. Diante disso, uma nova
configurao regional desenhada, causando, portanto, um novo desafio nos estudos
relacionados ao desenvolvimento regional em mbito mundial.
O aspecto regional seria configurado pelas formas explicitadas a pouco pelo autor
exatamente por tais formas, consideradas, porm, como formas-contedo e no como formas
vazias. De fato, os fixos, na qualidade de formas tcnicas, exceto se j no funcionam,
jamais deixam de serem portadores de um contedo, isto , de um sistema de relaes ligado
lgica interna de firmas ou instituies e que ope resistncias lgica mais ampla, de
natureza geral, nacional (SANTOS, 2008, p. 90).
As discusses acerca do desenvolvimento regional colocam em pauta a colaborao de
diferentes linhas de pensamento, seja numa perspectiva econmica, social, espacial, entre
outras que se entrelaam na condio sine qua non na estruturao do modus vivendi de
qualquer nao. Diante disso, o conceito de territrio vem sendo bastante difundido na
academia entre as diferentes cincias sociais, polticas e humanas na construo de pesquisas
para melhor esclarecer as diferentes relaes de poder entre os diferentes atores sociais que
integram o processo de decises pblicas e privadas.
Sobre as discusses ligadas ao territrio, Haesbaert (2006) afirma que estamos
vivendo um processo de reterritorializao, ou seja, de construo de novos territrios. A esse

37

respeito, o autor aponta duas vises de territrio. A primeira denominada de naturalista, onde
tericos veem o territrio num sentido fsico, material, como algo inerente ao prprio homem,
quase como se ele fosse uma continuidade do seu ser, como se o homem tivesse uma raiz na
terra. A segunda viso est relacionada a um aspecto que ignora toda relao sociedadenatureza, como se a construo fosse puramente humana e social. Portanto, as duas vises do
territrio visto muito mais dentro das dimenses polticas e culturais do espao do que em
sua dimenso econmica (HAESBAERT, 2006).
Para o autor, geralmente a concepo de territrio esteve atrelada a viso das ideias de
controle, domnio e apropriao (polticos e/ou simblicos) do que da ideia de uso ou funo
econmica. Muito embora, fundamental enxergar o territrio sobre uma perspectiva mais
ampla e no simplificadora como bem aponta Haesbaert (2006), necessrio:

Associar ao controle fsico ou dominao objetiva do espao uma apropriao

simblica, mais subjetiva, implica discutir o territrio enquanto espaos
simultaneamente dominados e apropriados, isto , sobre o qual se constri no
apenas um controle fsico, mas tambm laos de identidade social (HAESBAERT,
2006, p. 121).

Diante das colocaes do autor fica o questionamento se a categoria territrio

adequada para estudar as relaes socioeconmicas e ambientais no Oeste do Par sob o
ponto de vista da governana? Quais so as principais contribuies que a categoria pode
contemplar em estudos voltados a atividade turstica? Na viso do autor:

O territrio o produto de uma relao desigual de foras, envolvendo o domnio ou

controle poltico-econmico do espao e sua apropriao simblica, ora conjugados
e mutuamente reforados, ora desconectados e contraditoriamente articulados
(HAESBAERT, 2006, p. 121).

Percebe-se dessa forma, que o constructo da definio da categoria territrio, j surge

um conflito gerado entre foras polticas e econmicas. Esses conflitos so comuns em
regies com reduzida ao estatal e, em consequncia disso, possibilita o domnio de
empresrios detentores do capital financeiro, especialmente do investimento internacional
diante da ocupao de reas produtivas que ficam revelia, em sua grande maioria ao
interesse da sociedade em geral.
A interao constante entre mltiplas escalas e territrios surge, e avana cada vez
mais a necessidade do uso de diferentes conceitos, dentre eles destaca-se o de rede. Para
Haesbaert (2006) no possvel dividir as discusses entre territrio e rede, a no ser como
instrumentos analticos, pois a realidade concreta envolve uma permanente interseco de

38

redes e territrios: de redes mais extrovertidas que atravs de seus fluxos, ignoram ou
destroem em fronteiras e territrios (sendo, portanto, desterritorializadoras), e de outras que,
por seu carter mais introvertido, que acabam estruturando novos territrios, fortalecendo
processos dentro dos limites de suas fronteiras (sendo, portanto, territorializadoras). De
acordo com Haesbaert (2006, p. 133) A desterritorializao que ocorre em uma escala
geogrfica geralmente implica uma reterritorializao em outra escala, por isto a relao entre
redes e territrios permanente e indissocivel. O autor exemplifica a discusso apresentada
acima a partir dos blocos econmicos regionais, pois para ele enquanto as redes econmicas
no interior do Mercosul enfraquecem os controles desterritorializam entre as fronteiras
Brasil-Argentina, elas podem estar fortalecendo o controle reterritorializando nas
fronteiras entre Mercosul e outros blocos econmicos.
Dubey (1977) destaca a complexidade dos estudos relacionados ao desenvolvimento
regional. Perrox (1967) citado por Dubey (1977) afirma que os espaos econmicos
representam em geral certas combinaes de fluxo de mercadorias e servios. Para isso, o
autor definiu trs categorias de regies: a) Regio-Plano ou Programa - correspondem as reas
nas quais suas partes so dependentes de uma deciso central -; b) Regio Polarizada
constituda por focos onde se concentram as atividades econmicas, sociais, polticas e
administrativas, inter-relacionados com outros pontos dominantes de maior concentrao de
atividades, que impem regras e extraem benefcios dos demais - ; c) Regio Homognea
constituda por elementos que apresentam caractersticas semelhantes. Em face ao exposto
vlido destacar que as caractersticas determinantes em cada espao econmico geraro
diferentes nveis de desenvolvimento a partir dos fatores naturais, polticos e sociais
construdos a partir da relao existente entre os diversos atores sociais.
Uma fundamentao importante para a compreenso da criao dos espaos culturais
tratado por Manuel Digues Jnior, pois no entendimento do autor as caractersticas das
regies sob um ponto de vista cultural tanto no oriente quanto no ocidente, resultam do
processo de ocupao humana, ou seja, do sistema de relaes que se estabeleceram entre
homens e o meio entre o povoador e a terra criando um ambiente que lhe deu um quadro
cultural especfico (DIGUES JUNIOR, 1960). De acordo com Digues Junior (1960, p.7)
regio :

Um conjunto ecolgico de pessoas, aproximadas pela unidade das relaes espaciais

da populao, da estrutura econmica e das caractersticas sociais, dando-lhe, em
conjunto, um tipo de cultura que, criando modo de vida prprio, a difere de outras
regies. So, portanto, as regies, espaos territoriais definidos por certas

39

caractersticas que do unidade de idias, de sentimentos, de estilos de vida a um

grupo populacional.

A composio do emaranhado terico proposto por Digues Junior (1960) nos ajuda a
compreender as caractersticas de um espao econmico, bem como das desigualdades
prementes sob um ponto de vista cultural. No texto Regies Culturais do Brasil, o autor
prope a caracterizao de diversas regies brasileiras: Nordeste agrrio do litoral; Nordeste
mediterrneo; Amaznia; Minerao no Planalto; Centro-Oeste; Extremo Sul; Colonizao
Estrangeira; Caf; e finalmente a Faixa Industrial. Digues Junior (1960) deixa claro que o
processo de delimitao das regies no esttico, muito pelo contrrio, o desenvolvimento
das regies ocorrer a partir das transformaes decorrentes da inter-relao regional, que
motivadas pelo avano dos meios tcnicos como dos transportes e comunicaes gerar uma
permuta de valores, que podem pouco a pouco contribuir para o alcance de uma unidade.
A nova lgica de mercado, que encurtou barreiras territoriais e financeiras, acirrou
ainda mais a concorrncia entre naes e tambm aumentou as desigualdades regionais no
interior das naes. Hoje o desenvolvimento turstico deve contemplar padres associados ao
mercado global, no entanto, aspectos locais devem ser pensados como estratgias diferenciais,
alm de proporcionar melhorias de qualidade de vida populao local.
A Amaznia tem sido foco da ateno mundial como natureza e como sociedade. Na
primeira condio se coloca em relevo a importncia da maior floresta tropical do planeta
enquanto acervo de biodiversidade e como base de prestao de servios ambientais para a
estabilizao do clima global. Na segunda condio se ressaltam os usos da base natural da
regio que se fazem (a no ser em poucas excees sempre lembradas) pondo em risco tudo o
que se poder obter de uma utilizao mais qualificada - nas expresses correntes, racionais das suas caractersticas naturais e dos seus atributos locacionais (COSTA, 2005).
A interveno do Estado quer seja atravs de projetos, programas ou planos, de uma
forma ou de outra condicionaram novas dinmicas scio-econmica-ambientais, na Regio
Amaznica, essas dinmicas podem ter produzido padres diferenciados na relao entre
polticas pblicas e o desenvolvimento regional, dentro de diferenciados modelos de
desenvolvimento. Assim, pode-se refletir: de que forma as novas polticas pblicas de turismo
diante da lgica do capital globalizado tem garantido o desenvolvimento local nas cidades
amaznicas e como essas tem se organizado dentro desse contexto? Ainda na mesma
perspectiva, possvel questionar por que as instncias de governana no tem demonstrado
eficincia na gesto das polticas pblicas de turismo, sobretudo na Regio Amaznica?

40

Um nmero significativo de aes foi desenvolvido nos ltimos anos, algumas com
sucesso, outras em menor proporo. Dentre as realizadas destacam-se: estudos de mercado;
realizao de diagnsticos de desenvolvimento tursticos nas diferentes regies do Estado do
Par, e; Implantao de obras infraestruturais para a mobilidade e comodidade de fluxos
tursticos. Programas como o PROECOTUR e PRT tm mobilizado empresrios, populao
local e sociedade civil organizada, no intuito de conciliar interesses e estratgias para o
desenvolvimento de localidades a partir do planejamento turstico. No entanto o setor precisa
ainda de estudos mais aprofundados no sentido de entender sua dinmica na Regio
Amaznica em especial, para compreenso da nova configurao dos sistemas produtivos
onde os agentes sociais so protagonistas de ao desenvolvida tanto pelo Estado, por
Organizaes No-Governamentais, como tambm pela iniciativa privada.
Sendo assim, neste captulo sero discutidos aspectos referentes possibilidade da
atividade turstica ser uma geradora de desenvolvimento em mbito regional/local,
especialmente na Regio Amaznica, foco desta pesquisa.

2.1 O TURISMO COMO ATIVIDADE EMERGENTE

A gnese do turismo como viagem organizada por agentes, que visa o lazer e o
descanso, com o uso de infraestruturas e equipamentos como hotel, restaurantes, agncias de
viagens, tem seu marco em Thomas Cook. Esse ingls organizou uma viagem de trem entre as
cidades inglesas de Leicester e Loughborough, na Inglaterra, levando um grupo para
participar de um congresso antialcolico em 1841 (FIGUEIREDO, 2010).
Sem dvida alguma, a maior contribuio de Cook para o turismo est na introduo
do conceito de excurso organizada nessa atividade, conhecida hoje com o nome de packaged
tour (pacote turstico), pois permitiu que uma grande massa da populao tivesse acesso s
viagens de frias. O acesso de um quantitativo expressivo de viajantes est associado ao
desenvolvimento dos transportes, principalmente aps a Primeira Guerra Mundial, quando o
turismo foi impulsionado pela abertura de ferrovias inicialmente na Europa e posteriormente
na Amrica do Norte. Paulatinamente, o setor de transportes possibilitou num aumento
expressivo das viagens, bem como do barateamento das mesmas. Para Acerenza (2002, p. 68):

O perodo compreendido entre a segunda metade do sculo XVIII e a primeira

metade do sculo XIX marca outro momento significativo na evoluo do turismo.
A transformao econmica e social decorrente da Revoluo Industrial e o
consequente surgimento de uma classe mdia e prspera, com novos gostos e
necessidades, especialmente no que diz respeito s frias, e favorecida, alm disso,

41

pelos rpidos aperfeioamentos dos transportes, fez com que aumentasse o nmero
de pessoas que viajassem por prazer.

vlido destacar que o processo de propagao da atividade turstica descrito

anteriormente conseguiu consolidar-se no somente em funo do fortalecimento de um
simples capitalismo, mas de um capitalismo de forma globalizado, ou seja, neste perodo
nos deparamos com o termo globalizao da economia, perodo este caracterizado pela nova
forma gerada nas ltimas dcadas pelo processo de acumulao e internacionalizao do
capital alm das restries crescentes que seu funcionamento e suas foras dominantes
(corporaes transnacionais e detentores do capital financeiro) impem soberania e
autonomia dos Estados nacionais.
Harvey (2010) aponta que as transformaes da economia poltica nas ltimas dcadas
permitiram muitas modificaes radicais, concernente s prticas de poder e prticas do
Estado. Para o autor, todos os grandes eventos ocorridos desde a primeira grande recesso
econmica do ps-guerra, caracterizado no perodo de 1945 a 1973 influenciaram
substancialmente para o desenvolvimento histrico-geogrfico em mbito mundial. As
dificuldades atravessadas pelo sistema capitalista no perodo ps-guerra, isto , a partir de
1945 so provenientes de dois pontos bsicos. O primeiro advm das qualidades anrquicas
dos mercados de fixao de preos e da necessidade de exercer suficiente controle sobre o
emprego da fora de trabalho para garantir a adio de valor na produo e, portanto, lucros
positivos para um maior nmero possvel de capitalistas. A segunda dificuldade est
imbricada na capacidade de homens e mulheres realizarem um trabalho ativo num processo
produtivo cujos frutos possam ser apropriados pelos capitalistas.
Para responder as inquietaes acerca do surgimento ou no de um novo sistema de
produo a partir das mudanas no sistema capitalista, Harvey recorreu aos princpios da
escola da regulamentao apoiado pelos pesquisadores como Aglietta, Lipietz e Boyer. Diante
disso, Harvey levanta a hiptese de que os contrastes entre as prticas poltico-econmicas da
atualidade e do perodo de expanso do ps-guerra so suficientemente significativo para
tornar a tese de uma passagem do fordismo para um novo regime, denominado de acumulao
flexvel.
De modo mais geral, o perodo de 1965 a 1973 tornou cada vez mais evidente a
incapacidade do fordismo e do keynesianismo de conter as contradies inerentes ao
capitalismo. Na superfcie, essas dificuldades podem ser melhor apreendidas por
uma palavra: rigidez (HARVEY, 2010, p. 135).

Para o autor, o nico instrumento que saa da estrutura rgida era a poltica monetria,
ou seja, na capacidade de imprimir a moeda, no entanto, isso no foi suficiente para o reajuste

42

social, econmico e poltico. Diante disso, o mundo acompanhou uma verdadeira

reestruturao econmica que o autor chama de passagem para um regime de acumulao
inteiramente novo de regulamentao poltica e social denominada de acumulao flexvel.
Ela se apia na flexibilidade dos processos do trabalho, dos mercados de trabalho,
dos produtos e padres de consumo. Caracterizam-se pelo surgimento de setores de
produo inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento de servios
financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de
inovao comercial, tecnolgica e organizacional (HARVEY, 2010, p. 140).

Vale destacar que a flexibilidade apontada por Harvey criou um novo cenrio de
produo que de alguma forma contribuiu para novas estruturas de planejamento e gesto
pautada na cooperao entre o poder pblico e privado, no entanto, a flexibilidade pode ter
acentuado tambm as desigualdades entre diferentes regies em todo o mundo. Em momento
oportuno sero apresentados e discutidos elementos acerca da formao, caractersticas e
desigualdades referentes regio.
A compreenso de um novo cenrio de produo apontado por Harvey em meados do
sculo XX nos remete a necessidade de entender a trajetria da atividade turstica como
instrumento gerador de renda ainda no perodo da II Revoluo Industrial, isto , em meados
no sculo XIX, pois coincidentemente ou no, a produo do turismo organizado iniciou-se
no perodo em que a Inglaterra tornava-se a grande potncia mundial com o advento da
Revoluo Industrial ainda no incio do sculo XVIII. Para Figueiredo (2010, p. 242), no
perodo da Revoluo Industrial, a mquina a vapor revolucionou o transporte com navios e
posteriormente, as locomotivas e trens. O mundo tornou-se mais conhecido. A cincia
impulsionou viajantes pelas regies ainda no conhecidas do globo.
Curiosamente, faz-se necessrio interligar alguns acontecimentos intimamente
relacionados entre as Revolues acompanhadas pela humanidade e a atividade turstica ao
longo dos sculos. Para tanto, o quadro 1 apresenta uma sntese dessa relao:

43

Quadro 1 - Relao entre fatos histricos mundiais e o desenvolvimento da atividade turstica

FATOS HISTRICOS
DESENVOLVIMENTO DA ATIVIDADE TURSTICA
Revolues Industriais (1 e 1 excurso organizada por Thomas Cook, em 1841 para participao em
2) - Meados do sculo XVIII Congresso no Reino Unido.
at o final do sculo XIX
Avano nos meios de comunicao e de transportes.
Nesse momento o turismo gera poucos impactos sobre o meio, dadas as
limitaes das instalaes construdas.
Revoluo tcnico-cientfica Modificao e degradao rpida - corresponde ao turismo de massa e ocorre a
(incio do sculo XX)
partir dos anos 1950, com apogeu entre 1970 e 1980. A demanda aumenta, h a
saturao de locais tursticos, a urbanizao de reas rurais e litorneas.
Revoluo Ambiental5 (incio Fase na qual o turismo passa a considerar os problemas do meio ambiente.
da dcada de 1990)
Considera-se para esta pesquisa meados de 1980, com a ocorrncia maior do
chamado Ecoturismo ou Turismo Ecolgico. Trata-se de uma renovao do
turismo e revalorizao do meio ambiente.
Fonte: Nbrega (2007).

Percebe-se uma grande relao entre os fatos histricos e o processo de

desenvolvimento da atividade turstica, no momento em que a atividade tratada como um
produto at a fase de reflexo sobre os efeitos causados, principalmente, sobre os aspectos
naturais e sobre sua real possibilidade de distribuio de renda e melhoria social. De acordo
com Acerenza (2002), at 1950 o setor distributivo do turismo empreendeu uma considervel
transformao devido tendncia de uma maior integrao no setor, e como consequncia da
entrada de empresas que, at ento, no estavam relacionadas ao turismo. As organizaes
industriais e financeiras, a partir dos seus interesses paralelos buscando novas possibilidades
de aplicar o capital de forma produtiva, no tardaram em perceber o potencial de negcios que
o homem que viajava representava. Dessa forma, houve um investimento expressivo do
grande capital no setor de viagens, alm da introduo de tcnicas de marketing, utilizadas em
outras esferas do mundo dos negcios.
Com a introduo das novas tcnicas de marketing no setor turstico, o enfoque da
comercializao do turismo mudou, surgiu assim, o conceito de produto turstico, e com ele,
uma estandardizao, ou seja, uma padronizao da oferta turstica que, definitivamente,
em conjunto com o desenvolvimento do transporte areo, foram os fatores que deram o
grande impulso ao turismo em mbito mundial. Entende-se por produto turstico um conjunto
de atrativos, atividades e servios consumido por um determinado turista sob um preo
especfico. Para Ansarah (2001), o produto turstico tem caractersticas prprias, devendo
abranger um leque diverso de variveis conforme apresentado a seguir.

O autor Benchimol (1992) considera uma nova relao na sociedade, iniciada na dcada de 1990, como
Revoluo Ambiental. Para ele, nesse perodo, grandes mudanas e transformaes ocorreram na relao
homem-natureza e sociedade, sendo necessria uma maior interao scio-cultural. Para maiores detalhes ver:
Eco-92: Borealismo ecolgico e tropical ambiental.

44

Figura 1 - Caractersticas dos produtos tursticos

Tempo
Livre
Concorrncia

Bem de
consumo

Esttico

Avaliao
posterior

Caractersticas
dos produtos
tursticos

Demanda
Heterognea

Presena da
clientela no
local

Impossibilidade
de Estocagem

Instabilidade
da Demanda

Sazonalidade
Complementariedade

Servios
tursticos de
forma
irregular

dos componentes:

servios
conjuntos

Fonte: Elaborao prpria a partir de Ansarah (2001, p. 22).

Como os produtos tursticos apresentam uma composio extremamente intangvel,

devido ao elemento prestao de servio, associam-se a um leque de elementos materiais e
criam um produto singular, bem diferente da composio dos produtos comumente
consumidos pela populao de um modo geral. A seguir ser apresentado um detalhamento
das caractersticas apresentados na figura 1 conforme apontado por Ansarah (2001):

a) Bem de consumo abstrato: os consumidores no podem v-lo, toc-lo no

momento da compra;

45

b) Superposio da mo-de-obra (produo): a avaliao do consumidor

posterior, pois os servios so consumidos no momento de sua utilizao.
Dessa forma, o produto consumido no momento da prestao do servio;
c) Necessidade da presena da clientela no local da produo: o turista que
se desloca at o local que congrega os componentes do produto, como por
exemplo, at uma determinada atrao do seu interesse;
d) Impossibilidade de estocagem (consumo imediato): caso o produto no seja
vendido em um determinado dia, jamais este ser recuperado. Para ilustrar
temos as mesas de restaurantes, ingressos para parques temticos, assentos de
aeronaves;
e) Servios tursticos prestados de forma irregular: em grande parcela, a mode-obra no qualificada para desenvolver os servios que garantam a
satisfao dos clientes, especialmente em perodos de alta temporada e
feriados prolongados dada a quantidade expressiva da demanda nesses
perodos;
f) Complementariedade dos componentes: O produto turstico necessita de um
conjunto de facilidades como equipamentos de recreao, transportes,
alojamentos, para a efetivao do consumo do produto. A falta de algum
componente pode inviabilizar o fluxo de turistas;
g) Concentrao das atividades tursticas no espao e no tempo, a
sazonalidade: Geralmente o consumo dos produtos tursticos se d no perodo
de alta temporada (feriados e frias escolares), provocando, muitas das vezes a
ociosidade dos equipamentos nos meses restantes do ano;
h) Instabilidade da demanda: so vrias as dificuldades de prever com exatido
a demanda pelos produtos tursticos, face renda da populao, diferentes
gostos, situao poltica e econmica dos ncleos receptores, entre outros;
i) Demanda heterognea: os promotores do mercado turstico enfrentam
situaes que provocam a heterogeneidade da demanda, como fatores
econmicos, sociais, culturais, polticos e legais. Muitas vezes a demanda
heterognea num mesmo pas, ou at mesmo em uma regio ou microrregio;
j) Esttico: Aqui se refere localizao do produto turstico, pois para a
economia a oferta esttica e a demanda elstica;
k) Acentuada concorrncia entre si: o advento da revoluo tecnolgica em
escala global possibilitou uma maior mobilidade fsica e comunicativa no

46

mercado de uma forma geral, e a criao de novos atrativos aumentando a

concorrncia;
l) Tempo livre: o tempo livre (na sua grande maioria constituda por feriados e
frias escolares) um componente primordial para se adquirir o produto
turstico.

Depois de apresentadas as principais caractersticas do produto turstico importante

destacar os componentes do produto turstico. Para Figueiredo (1999); Figueiredo et. al.
(2012) o produto turstico requer uma articulao de muitos fatores. Isso nos mostra que o
turismo utiliza-se de toda e qualquer informao do ncleo receptor (cidade ou local que
recebe os turistas). Para o autor, tudo que o ncleo detiver tanto como atrativos, infraestrutura
(como gua encanada, energia eltrica, ou acesso), histria do lugar, podem ser motivadores
ou barreiras da viagem. O elemento atrativo o principal componente, pois sem ele no h a
motivao de visitar um determinado local, porm tambm de extrema importncia
disponibilidade dos sistemas de transportes, servios gerais, coleta de lixo, rede de esgotos,
servios de entretenimento e servios de hospedagem. Em sntese, o produto turstico deve ter
cinco componentes bsicos conforme apontado por Ansarah (2001): 1) atraes; 2)
Facilidades, instalaes e servios; 3) acessos; 4) Imagens que os turistas detm do local a
ser visitado e, finalmente, 5) Preo (provavelmente o principal elemento, que decide ou no
na consumao de um determinado produto).
Como se pode observar h um complexo emaranhado de caractersticas e componentes
que do concretude (in) tangvel ao produto turstico. Este produto comea a se estruturar do
ponto de vista organizacional e operacional durante meados do sculo XIX como j apontado
anteriormente, atravs do trabalho de Thomas Cook, no entanto, recentemente que a funo
de ser um termmetro no aumento do fluxo turstico, com o oferecimento de servios com
qualidade6, que os produtos tursticos vm ganhando destaque do ponto de vista da gesto
pblica e privada do setor.
A partir de 1970, inicia-se uma nova etapa no desenvolvimento do turismo. Vrios
pases, estimulados pelos evidentes benefcios que o turismo proporcionava s comunidades
receptoras, fundamentalmente no aspecto econmico, comeam a foment-lo mediante a

Para Castelli (2001, p. 145) um servio de qualidade aquele que atende s expectativas tanto explcitas
quanto implcitas dos clientes. Considerando que tais expectativas so muito pessoais, deduz-se da o carter
subjetivo do seu conceito.

47

criao de centros tursticos planejados, contando para isso, com o decidido apoio de
organismos internacionais de desenvolvimento.
As condies climatolgicas e os hbitos da populao em relao s frias so os
fatores que, em grande medida, influram para que o turismo apresentasse essas caractersticas
diferenciadas em cada regio. Nas regies temperadas, o evidente desejo de uma parte da
populao de aproveitar as frias de vero na beira do mar em uma casa prpria ou em uma
segunda morada foi o que deu origem ao desenvolvimento espontneo dos centros tursticos.
Por outro lado, as regies clidas, o clima ameno e a ausncia de hbitos de frias
generalizadas na populao obrigaram o turismo a se desenvolver com propsitos
econmicos, mediante incentivos para atrair investidores. Em alguns casos, inclusive,
recorreu-se ao endividamento externo para promover os grandes centros tursticos iniciados a
partir dos anos 1970, inclusive no Brasil (ACERENZA, 2002).
Um ponto bastante comum na academia e nos planos governamentais analisar o
turismo sob os aspectos da oferta, demanda, e do mercado turstico. Nessa perspectiva so
abordados alguns elementos que so cruciais para que o turismo possa desenvolver e que de
fato possa gerar divisas econmicas a todos os atores envolvidos a partir da atividade,
inclusive aos moradores locais. De acordo com Lage; Milone (2000), os principais fatores que
influenciam na deciso de consumo por um particular ou servio especfico pela demanda
turstica so em primeiro lugar, os preos dos produtos tursticos; seguidos pelos preos de
outros produtos; em terceiro lugar pela renda dos consumidores; em quarto lugar pelo gosto e
preferncias dos indivduos e; finalmente pela propaganda.
No que concerne oferta turstica, tambm h uma srie de fatores relacionados
produo, como o preo do produto turstico; preos dos fatores de produo; tecnologia
utilizada; ao governamental. A oferta turstica constituda por atrativos tursticos sejam
eles culturais materiais e/ou imateriais, naturais ou artificiais. Associados a ele temos os
equipamentos e servios tursticos que podem ser compreendidos como hotis, bares,
restaurantes, boates, agncias de viagens e por fim, a infraestrutura de apoio turstico que est
relacionada com aspectos mais genricos e fundamentais para qualquer destinao que
pretenda desenvolver o turismo como: saneamento bsico, telefonia, supermercados,
iluminao e segurana. Apresentados os componentes da oferta e demanda turstica tem-se
ainda o mercado turstico, este compreendido pela conexo dos elementos de demanda e
oferta turstica relacionada a partir da prtica dos turistas no que concerne relao das
atividades que envolvem bens e servios de viagens e afins.

48

O turismo entendido como uma atividade que gera empregos, divisas, rendas e
receitas atravs do pagamento e arrecadao de impostos. Os geradores de impacto
econmico para uma cidade, um estado, uma provncia, um pas ou um destino so
proporcionados pelos gastos dos visitantes, e tambm pelo efeito multiplicador. O efeito
multiplicador gerado a partir da circulao da renda bsica na economia local. Alguns
setores especficos tm encadeamentos fortes, j outros setores tm encadeamentos fracos e
multiplicadores pequenos. No entanto, totalmente possvel que haja um setor turstico em
crescimento significativo, isto , em ascenso, mas com ndices significativos de pobreza
junto populao local.
A capacidade de uma rea de reter a renda turstica depende e quando
autossuficiente a economia local. Se a economia local for capaz de produzir os
bens e servios que os turistas compram, maior ser o efeito multiplicador. Quanto
mais mercadorias tiverem de ser adquiridas de fora da regio, menor ser o efeito
multiplicador (MCINTOSCH; GOELDNER; RITCHIE, 2002, p. 283).

consenso na sociedade que o volume de recursos gerados nas localidades possibilita

uma grande transformao da relao trabalho e mercadoria, repercutindo diretamente na
economia local a partir da comercializao do produto turstico. Por outro lado, para que a
atividade turstica vislumbre a possibilidade de desenvolvimento em um determinado lugar
necessria existncia de alguns elementos essenciais como as caractersticas naturais,
culturais e econmicas, ou seja, a existncia de atrativos, infraestrutura bsica e turstica,
como j apontados anteriormente, alm de um mercado consumidor real ou potencial, grau de
desenvolvimento do Estado-Nao, bem como o grau reservado de prioridade poltica no setor
turstico para que a atividade possa desenvolver de forma adequada. Ora, diante de um setor
produtivo complexo e recente, capaz de transformar realidades locais, seria interessante
detalhar do ponto de vista conceitual, este setor to propagado por diversos pases em mbito
mundial.
A diversidade conceitual acerca da atividade turstica foi construda ao longo das
dcadas do sculo XX sob diversos ngulos do conhecimento, no entanto, o carter
econmico ainda o predominante principalmente quando utilizados pela mquina pblica
sob os argumentos do uso do setor como minimizador da pobreza e gerador de empregos. Um
dos maiores especialistas no assunto, Mcintosh (2002, p. 23) afirma que turismo a Soma de
fenmenos e relaes originados da interao de turistas, empresas e governos locais e
comunidades anfitris, no processo de atrair e receber turistas e outros visitantes.

49

Percebe-se a complexidade em que a atividade turstica est envolvida, perpassando s

questes econmicas, embora ainda como grande foco de discusses no meio acadmico. No
se trabalha com turismo sem haver inter-relaes culturais, ou seja, sem vivenciar o dia a dia
de uma dada comunidade. Utiliza-se este parmetro justamente por se entender que o turismo
ultrapassa a lgica econmica, sendo necessrio tambm enxerg-lo sob a tica da tica, da
soberania, da diversidade e identidade cultural da democratizao de todos os territrios. Por
outro lado, as discusses sobre a insero do turismo no mbito governamental engendram-se
nos aspectos voltados principalmente no campo econmico, motivando os gestores
incorporao do setor no planejamento estratgico de vrios pases, com fins de acmulo
financeiro entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Para Rabahy (2003), os
benefcios se traduzem entre efeitos diretos e indiretos a partir dos gastos tursticos nas
diversas localidades efetuados pelos visitantes, os quais geram salrios e rendas para os
diversos setores envolvidos, como hotis, restaurantes, agncias de viagens, empresas de
transportes, localidades de recreao, comrcio, entre outros.
Apesar dos discursos acadmicos, da esfera do poder pblico e de alguns setores
privados, como por exemplo, de transportes e de eventos, serem por demais otimistas, vale
apresentar as duas figuras abaixo que num balano entre o turismo emissivo, aquele
proveniente das sadas de brasileiros para o exterior, e o receptivo, este relacionado entrada
de estrangeiros no territrio brasileiro, geraram uma srie histrica desfavorvel perspectiva
da gerao de recursos ao territrio brasileiro. Ento, diante do cenrio desfavorvel
economia brasileira, por que h tanto interesse em desenvolver a atividade turstica no Brasil?
Grfico 1 - Balanos anuais da conta externa do turismo no Brasil

Fonte: SEBRAE (2006)

50

Grfico 2 - Mercado internacional do Brasil em relao aos fluxos emissivos e receptivos

Fonte: SEBRAE (2006)

Diante do questionamento levantado anteriormente, no possvel responder apenas

sob um aspecto. Primeiramente no h uma uniformidade metodolgica que abarque o
volume do fluxo turstico no Brasil, isso sem sombra de dvida j coloca em discusso os
dados levantados pelo SEBRAE (2006). Outro ponto relacionado discrepncia entre entrada
e sada de turistas est relacionada taxa cambial entre o real e as moedas do euro e do dlar.
Como houve uma valorizao da moeda brasileira desde sua criao em 1994, isso
possibilitou na configurao de um maior volume de brasileiros viajando para o exterior, haja
vista que ainda h no Brasil, uma baixa diversidade de produtos tursticos com qualidade e
mais competitivos no que se refere ao preo disponibilizado aos clientes finais, ou seja, so
demasiadamente caros se comparados com produtos de pases como do Caribe e Amrica do
Sul, como Argentina, Peru, Costa Rica e Panam.
Uma possvel estratgia econmica capaz de equacionar este desequilbrio na balana
de pagamentos dos estados brasileiros realizada, em diferentes nveis entre os 26 Estados da
Federao, alm do Distrito Federal. Atualmente, h um esforo dos estados em aumentar a
qualidade de produtos com preos mais competitivos, isto , torn-los mais acessveis ao
pblico, especialmente ao povo brasileiro. O quadro exposto seguir apresenta um ranking
entre os Estados brasileiros acerca do volume de desembarques em aeroportos do Brasil.

51

Tabela 1 - Nmero de turistas, parcelas de mercado e ranking dos estados brasileiros entre 1998 e 2006

Pesquisa 1998
(n de turistas X 1000)
UF

Posio

SP
RJ
CE
PR
MG
BA
SC
PA
PE
RS
ES
MA
GO
PB
RN
PI
AL
AM
DF
SE
MT
MS
RO
TO
AP
AC
RR
BR

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
25
27
38.208

n. de
turistas
7.144
3.133
2.789
2.674
2.636
2.636
1.948
1.872
1.833
1.566
1.566
1.451
1.069
993
878
687
573
477
470
370
363
309
263
202
118
118
46

Pesquisa 2001
(n de turistas X 1000)
%

UF

Posio

18,72
8,24
7,30
7,05
6,94
6,87
5,07
4,94
4,79
4,08
4,12
3,75
2,80
2,60
2,32
1,78
1,46
1,25
1,23
0,97
0,95
0,81
0,69
0,53
0,31
0,31
0,12
100%

SP
RJ
CE
PR
MG
BA
SC
PA
PE
RS
ES
MA
GO
PB
RN
PI
AL
AM
DF
SE
MT
MS
RO
TO
AP
AC
RR
BR

1
2
7
5
4
3
8
15
9
6
12
17
11
13
10
14
19
22
16
18
20
21
24
23
25
27
26
41.300

n. de
turistas
9.497
3.888
2.422
2.851
3.608
3.667
2.313
667
1.474
2.439
1.003
592
1.279
835
1.397
684
481
157
617
506
371
326
58
137
56
17
34

Pesquisa 2006
(n de turistas X 1000)
%

UF

Posio

22,97
9,40
5,86
6,90
8,73
8,87
5,59
1,61
3,57
5,90
2,43
1,43
3,09
2,02
3,38
1,57
1,16
0,38
1,49
1,22
0,90
0,79
0,14
0,33
0,14
0,04
0,08
100%

SP
RJ
CE
PR
MG
BA
SC
PA
PE
RS
ES
MA
GO
PB
RN
PI
AL
AM
DF
SE
MT
MS
RO
TO
AP
AC
RR
BR

1
3
8
7
2
4
5
17
8
6
10
19
10
15
12
22
15
20
17
20
12
12
22
24
25
25
27
41.300

n. de
turistas
12.140
3.600
1360
2.440
4.460
3.050
2.980
413
1.360
2.640
1.280
330
1.280
454
537
165
454
250
413
250
537
537
165
124
41
41
29

%
29,4
8,7
3,3
5,9
10,8
7,4
7,2
1,0
3,3
6,4
3,1
0,8
3,1
1,1
1,3
0,4
1,1
0,6
1,0
0,6
1,3
1,3
0,4
0,3
0,1
0,1

Fonte: SEBRAE (2006).

A tabela 1 demonstra uma perda de mercado sistemtica do Par entre os anos de 1998
e 2006. Ao final deste perodo, o Par, por exemplo, detinha somente 1% da captao de
turistas de todo o territrio nacional. sabido que os valores das tarifas areas so
demasiadamente altas se comparados a outros estados como do Cear e Pernambuco,
associado a isto tambm pode-se destacar o alto valor cobrado pelos servios de restaurao e
de meios de hospedagem no estado paraense, isso sem falar na limitao de rotas areas
ligando o Par aos principais destinos emissores de turismo como os Estados do Maranho,
Amap e Amazonas. Tambm importante destacar as condies desfavorveis da malha
rodoviria no Par, que alm da falta de manuteno de vias como a PA-150, PA-279, BR230, ainda os muncipes e turistas ainda se deparam com uma insegurana no que diz respeito
aos assaltos realizados aos nibus que trafegam no interior do Par. Outro meio de transporte
muito utilizado na regio Amaznica, e consequentemente no Estado do Par o barco. As

52

estatsticas apontadas na tabela 1 apesar de estarem vinculadas diretamente ao transporte

areo, poderiam ter maior representatividade no volume de turistas, caso houvesse um maior
investimento na estrutura porturia do Estado, pois a baixa oferta de linhas fluviais regulares,
o alto tempo despendido nas viagens, a falta de uma fiscalizao eficiente acerca da lotao
das embarcaes, e a falta de equipamentos de segurana como coletes salva-vidas de parte
das embarcaes so fatores que desencoragem as viagens de turistas no interior do Par.
A necessidade de trabalhar o turismo para alm dos aspectos econmicos torna a tarefa
muito complexa, pois as dificuldades encontradas remetem ideia da compreenso da
atividade turstica de forma sistmica conforme apresentado a seguir:
Figura 2 - Cadeia produtiva do turismo
Aeroportos

Operadoras
de turismo

Meios de
comunicao

Rodovirias

Agncias de
viagens

Agncias de
propaganda

Associaes
de
profissionais

ONGS

Grficas

Portos

Artistas /
Artesos
Instituies
educacionais

Entidades
do Gov.
Equipamentos
sociais

Transportes

Comrcio

Hospedagem

Propriedades
rurais

Alimentos

Infraestrutura

Bebidas
Serv. de lazer
Organizadores
de eventos

Instituies
financeiras

Cooperativas

Turismo
receptivo

Patrimnios
culturais,
histricos,
arquitetnicos,
ambientais
Equipamentos
culturais e de
entretenimento

Equipamentos

Construo
civil
Projetos de
arquitetura
Materiais de
construo

Fonte: Adaptado de Beni (2002).

Os componentes acima expostos retratam as variveis importantes para a implantao

e gerenciamento da atividade turstica em uma determinada localidade, consequentemente,
consolidando um significativo instrumento de melhoria de qualidade de vida, caso o mesmo
seja reavaliado constantemente. No bastasse a diversidade de setores que o turismo envolve
hoje se percebe um mercado e consequentemente aes governamentais voltados para uma
fragmentao da oferta e demanda turstica, ou seja, h uma especializao de servios
oferecidos nos destinos tursticos, afinal os turistas tem diferentes gostos, anseios e
expectativas.

53

2.2 TURISMO E SEGMENTAO DE MERCADO

Observou-se nas ltimas dcadas do sculo XX uma verdadeira transformao do
ponto de vista dos interesses e gostos dos turistas em mbito mundial. A alterao estimulada
significativamente pela Revoluo Tecnolgica vivenciada na dcada de 1970 e to
efervescente nos dias atuais gerou um novo modelo de consumo no mercado mundial. Este
fator associado ao desenvolvimento dos meios de transportes aliado ao maior tempo livre e as
melhores condies econmicas das pessoas, de fuga dos grandes centros (como forma de
recuperao do equilbrio fsico e espiritual de seus moradores), alteraram significativamente
o setor turstico. Como consequncia, houve um aumento do nmero de pessoas viajando, ou
propensas a viajar, isto , o que antes era um privilgio de apenas uma minoria, agora toma
propores maiores.
Para Panosso Netto e Ansarah (2009) a necessidade da criao dos segmentos de
mercado turstico surge devido ao fato de as empresas e os governos desejarem atingir, de
forma mais eficaz e confivel, o turista real ou o consumidor potencial. evidente que a
dificuldade de um nico destino turstico7 contemplar todos os anseios do pblico em geral,
assim, a segmentao torna-se o meio mais preciso de se atingir o pblico desejado. A
afirmao do autor remete a ideia do uso de uma estratgia utilizada basicamente pelos
estudiosos do marketing, que utilizando vrias ferramentas e tcnicas de pesquisa com ajuda
dos estudos da psicologia e a economia, por exemplo, conseguiram esboar um desenho capaz
de ajudar na busca, no redirecionamento, ou at mesmo na deciso de desistir de
determinados nichos de mercado j saturados ou em propenso de se desenvolver. Os critrios
adotados nos estudos de segmentao variam de acordo com a linha terica adotada, no
entanto, os mais comuns so os demogrficos, geogrficos, psicolgicos e econmicos.
Diante do cenrio referente ao aumento do consumo de produtos tursticos e
incremento do turismo de massa, surgem novos produtos para atender cada vez mais a
necessidade dos turistas. Nesse sentido, Moraes (1999) aponta trs pontos especficos que
configuram a alterao do foco das empresas na atualidade: a) O prprio direcionamento do
marketing mudou, fazendo deste um instrumento para conseguir atingir a satisfao do cliente
e encant-lo, e no somente conseguir vender o produto; b) O cliente atual, que possui outro
tipo de comportamento em relao ao consumo, no s passou a ser mais exigente no

Segundo Bign; Font; Andreu (2000, p. 31) destino turstico "un rea que presenta caractersticas reconocidas
por los visitantes potenciales, las cuales justifican su consideracin como entidad y atraen viajes al mismo, con
independencia de las atracciones que existan en otras zonas".

54

cumprimento dos contratos, como tambm direcionou as suas reivindicaes para outras
espcies de produtos; c) Foi a recesso econmica mundial dos anos 1980 e,
consequentemente, o emprego de recursos como a reengenharia, a qualidade total, a
administrao holstica, entre outras que geraram esta ruptura no mercado global.
Acrescentando a contribuio da autora tambm podemos enumerar outros fatores tambm
como cruciais nesse entendimento. Hoje, o mercado est cada vez mais competitivo e,
considerando a atividade turstica um setor complexo e de difcil controle gerencial,
necessrio concatenar aspectos internos e fatores externos como a poltica mundial,
intempries climticas, e outros, e dessa forma a atividade difcil de ser gerenciada. Outro
ponto que merece destaque o carter criativo que deve transitar pelas decises das empresas
buscando sempre prever as tendncias econmicas e sociais.
A questo discutida por diferentes empresas concorrentes no mercado global como
atrair e satisfazer o turista, pois realizar um estudo do setor turstico numa perspectiva de
desenvolvimento regional proporcionado pela implantao de polticas pblicas requer uma
reflexo desprendida de elementos meramente quantitativos, pois a experincia da visitao
exige uma ruptura com as formas tradicionais do turismo, afinal os turistas tornaram-se mais
exigentes diante da oferta dos produtos oferecidos no mercado. Alm disso, o aumento
crescente do nmero de viagens diante das facilidades de pagamentos, melhoria dos
transportes e frias remuneradas garantidas em todo o mundo, associado ao aumento da
concorrncia entre diferentes empresas permitiu uma maior oferta de produtos e servios com
diferentes nveis de qualidade e preos, muito embora, com caractersticas espetacularizadas
que no retratam por si s a essncia cultural e econmica de um determinado povo.
A busca incessante do poder pblico em refuncionalizar lugares depreciados e/ou
abandonados que compe a oferta turstica, representados principalmente pelos centros
histricos, tem motivado uma ampla discusso na academia acerca das intervenes pblicas
desses locais, para atender comumente ao turista, e no a prpria populao local. Com o
processo de urbanizao agressiva nos ltimos anos, o lugar do cidado transformou-se em
um lugar de consumo. Sobre este aspecto, Figueiredo (2008) afirma que o espao relacional e
cidado, para ser do cidado, deve se referir no s ao acesso fsico, pois para demonstrar
apenas o uso, e para se transfigurar o usurio em cidado necessrio que os espaos faam
parte da vida cotidiana e sagrada de uma sociedade.
Sendo assim, o espao pblico poderia ser pensado como produto e produtor de
relaes, e que conforma as contradies do capitalismo, no Brasil mais ainda. Esses espaos
recebem aes intervencionistas de planejadores que inscrevem nele os fundamentos

55

ideolgicos das polticas pblicas em voga, da mesma forma que recebem aes alternativas
de resistncia e insistncia na transformao. Nessa dinmica se distribuem as aes de
planejamento urbano e regional (FIGUEIREDO, 2008).
Para Figueiredo (2008) as cidades ps-modernas tem uma dupla funo. A primeira
est relacionada disponibilidade de opes de lazer aos moradores, garantindo o bom
funcionamento da engrenagem urbana, calcada na dicotomia trabalho/lazer. A segunda funo
est relacionada a um lugar de referncia da cultura, divertimento, entretenimento, como uma
amostra dos produtos que a sociedade tem. Essa reflexo apontada por Figueiredo (2008),
Figueiredo et al. (2009) pode ser observado tambm em diferentes cidades que ao longo dos
ltimos anos vem recebendo recursos financeiros voltados ao desenvolvimento turstico no
Oeste do Par, principalmente no caso de Santarm.
Muitos atrativos tursticos em mbito mundial como a Disneyland imprimiram uma
marca ao longo dos tempos, associando a imagem do destino a uma experincia nica que se
caracteriza como uma experincia vivenciada, caracterstica do turismo ps-moderno. Estas
novas experincias compreendem no sabor, odor, viso, tato, cor, som, entre outros
sentimentos que compem uma nova configurao do turismo. Sobre essa discusso Srgio
Molina, terico mexicano, apresenta algumas reflexes acerca do tipo de consumidor com que
o mercado turstico se defronta nos dias atuais, pois fundamental perceber essas diferenas
no intuito de proporcionar produtos que atendam s caractersticas e anseios dos clientes
numa conjuntura globalizada.
Quadro 2 - Diferenas entre o consumidor moderno e ps-moderno
CONSUMIDOR MODERNO

CONSUMIDOR PS-MODERNO

Centralizado

Descentralizado

Sujeito lgica totalizante do mercado

Emancipatrio

Condutas previsveis e contnuas

Condutas provveis e fragmentadas

Supe racionalidade do consumo

Componente fenomenolgico

Realidade nica

Mltiplas realidades

Identidade nica

Mltiplas identidades

Impulsiona uma viso universal

Peculiaridades; vises alternativas

Fonte: Molina (2003)

Para Molina (2003), o consumidor ps-moderno rompeu com algumas barreiras nos
ltimos 40 anos. O consumidor do novo milnio mais independente, pois ele busca gostos
diferenciados que extrapolam o turismo de sol e praia, segmento padro at por volta dos anos
1970. O consumidor moderno era induzido a experimentar um produto uniforme e padro em

56

todo o mundo. Por outro lado, o turista ps-moderno em virtude de um maior acesso
informao, possibilitado principalmente com a ampliao da internet, tem acesso s
diferentes culturas e produtos dos mais variados tipos e preos. Assim, a atividade turstica
toma diferentes formas e amplia as opes de produtos no mercado para atender diferentes
demandas de consumidores.
Na atual economia de servios, muitas empresas simplesmente concentram as
experincias em torno das suas ofertas tradicionais para vender melhor. No entanto, a
experincia acontece quando uma empresa intencionalmente usa os servios como um palco e
os produtos como suportes para atrair os consumidores de forma que crie um acontecimento
memorvel, pois os produtos no setor turstico so intangveis, portanto difceis de construlos face sua complexidade de composio. De acordo com Beni (2004), as experincias no
turismo so intrinsecamente pessoais e s existem na mente da pessoa que tenha sido cativada
em um nvel emocional, fsico, intelectual ou at mesmo espiritual. Marcas so associadas ao
processo da economia da experincia, na perspectiva de alimentos e bebidas, os restaurantes
temticos ultrapassaram a necessidade nica da satisfao de simplesmente saciar a fome ou a
sede. Restaurantes como o Hard Rock Caf, Planet Hollywood, onde a comida ou a bebida
tornaram-se apenas um suporte para o que entendido como entretenimento.
A complexidade do entendimento da atividade turstica merece uma reflexo
direcionada ao turista tanto do ponto de vista externo quanto interno. Externamente relacionase ao espao fsico e ao tempo. Internamente porque o imaginrio do turista instigado pela
intelectualidade e pelos aspectos emocionais com intuito de vivenciar experincias nicas na
descoberta do desconhecido e do diferente. Essa nova caracterstica foi emoldurada atravs do
tempo, construda por acesso informao, melhoria na renda, disponibilidade de tempo, ou
seja, situao construda por fatos histricos em mbito mundial.
A preocupao em delimitar muito bem onde se encontra o papel das empresas em
definir produtos tursticos que atendessem as diferentes necessidades dos turistas foi de certa
forma construda a partir de estudos na dcada de 1970, como aponta Barretto; Rejowski
(2009, p. 4):
At a dcada de 1970 a literatura parecia reconhecer apenas o turismo, uma
atividade indiferenciada, e o turista, uma espcie de ser genrico tambm
indiferenciado. Em 1972 o socilogo israelense Erik Cohen questionou a existncia
desse turista genrico e elaborou uma tipologia interacional, baseada
fundamentalmente, no grau de independncia com que os turistas se movimentavam
e no grau de interao que mantinham com os lugares visitados.

57

A grande dissoluo do ser genrico pode ser entendida por uma ruptura e/ou
questionamento do turismo massivo, pois este no tinha na sua bagagem uma reflexo do
ponto de vista ambiental, social, cultural. O questionamento referente a estes fatores fez com
que surgissem diferentes interesses e expectativas das pessoas. Na literatura comum a crtica
sobre a postura do turista quando visita um determinado destino, pois a impresso que se tem
que o turista vive numa bolha, isto , um campo de fora que o protege e que o distancia
dos interesses relativos construo do ser residente nos destinos. Dessa forma, ele no se
envolve por inteiro com a cultura, com o meio natural, o que causa uma relao de
imparcialidade sobre a interpretao dos locais visitados. Figueiredo; Ruschmann (2004), por
exemplo, estudaram estas relaes a partir dos estudos literrios dos principais viajantes do
mundo ao longo dos sculos. Os autores elencaram algumas caractersticas que diferenciam
muito bem os viajantes do esteretipo do turista, ou seja, o genrico, com outro que surge com
caractersticas mais lapidadas, dignas de um viajante que desbravou vrios continentes, com
diferentes interesses, excluindo o turstico, com um olhar mais aguado.
Para os autores, o viajante tem uma caracterstica de um cientista, de um conquistador.
Ele corta os vnculos com o lugar de origem, tem um sentimento maior de liberdade, curioso
pela descoberta, pelas invenes. J o turista um consumidor de mercadorias (paisagem,
cultura e smbolos). Os relatos das viagens so expressos pelas fotografias. J os turistas
possuem a curiosidade de conhecer os lugares a partir da compra de excurses e pacotes;
procura o descanso e o lazer, e geralmente usa roupas espalhafatosas, bermudas, chapus,
expem cmeras fotogrficas e filmadoras.
As caractersticas expostas h pouco possibilitam uma reflexo entre as duas
categorias. oportuno dizer que as nomenclaturas trabalhadas por diferentes autores
estrangeiros e brasileiros para definir diferentes comportamentos, de alguma forma
resultado de uma combinao entre as categorias de viajante e turista. O interesse sobre a
motivao8 da viagem apresenta-se como primordial na elaborao de produtos tursticos
oferecidos no mercado. Seja na rea urbana ou na rea rural, os produtos tursticos compe
um leque diversificado capaz de atender a todos os turistas, independente da faixa etria e
classe social. So muitos os segmentos contemplados por produtos tursticos em mbito
mundial, os mais comuns so: turismo de sol e praia; turismo cultural, turismo de aventura,
8

A motivao da viagem um conceito-chave na pesquisa acadmica e no setor do planejamento do turismo. A

motivao turstica pode ser definida como um impulso, ou impulsos, que impedem as pessoas a viajar. A
motivao pode ser gerada por fatores intrnsecos, como vontade ou desejo de ver um lugar; ou por fatores
extrnsecos, como encontrar um pacote em promoo em um site de uma agncia de viagens. Para maiores
detalhes ler: Panosso Netto; Ansarah (2009).

58

turismo de eventos, turismo religioso, turismo rural, turismo cientfico, turismo nutico,
turismo de pesca, ecoturismo. Uma publicao recente organizada pelos professores Panosso
Netto; Ansarah (2009) trouxe uma significativa contribuio acerca dos novos segmentos de
mercado, uns mais familiarizados com produtos j operados pelo mercado e outros, bastante
curiosos. Vale lembrar que vrias outras publicaes trabalharam com a temtica, muito
embora ainda em formato de dissertaes e teses, o que dificulta o acesso da sociedade de
uma forma mais geral. O quadro 3 expe um retrospecto dos novos segmentos,
apresentaremos apenas o que consideramos menos conhecidos do pblico em geral:

Quadro 3 - Novos segmentos do turismo

NOVOS SEGMENTOS DO TURISMO NA TICA DE PANOSSO NETTO E ANSARAH
Turismo paisagstico

Enoturismo

Turismo automobilstico

Turismo Sertanejo

Turismo Gastronmico

Turismo de excentricidades

Turismo comunitrio

Turismo GLS

Turismo de fait divers

Turismo ferrovirio

Turismo virtual

Turismo Futebolstico

Turismo Espacial

Turismo de intercmbio

Turismo hedonista

Fonte: Elaborao prpria a partir de Panosso Netto e Ansarah (2009).

Para os autores, a realidade do mercado turstico tem mostrado uma busca incessante
por novos segmentos como estratgias mercadolgicas para a venda de produtos tursticos
destinados a determinados grupos de pblico. Neles, no h fundamentao de estudos
acadmicos ou de pesquisas de mercado, mas sim de modismos ou criatividade. O propsito
aqui neste trabalho no detalhar os meandros referentes aos diferentes segmentos de
mercado. Cabe nesse momento destacar a diversidade e o nmero expressivo de novas
tipologias atuantes na academia e no mercado turstico. Portanto devemos aprofundar a
discusso acerca de um segmento especfico, o ecoturismo por ser um dos principais objetos
de interveno na Regio Amaznica por meio dos agentes pblicos, privados e do terceiro
setor, inclusive nos municpios de Santarm e Belterra.

2.2.1 Ecoturismo e desenvolvimento sustentvel

A Amaznia destaca-se como uma regio que desperta grande interesse em propores
mundiais no interesse de turistas motivados pela diversidade de atrativos naturais e culturais.
O modus vivendi dos moradores locais, por exemplo, imprime a autenticidade da experincia,

59

elemento este apenas legitimada quando transmitida pela cultura viva da comunidade
receptora.
A globalizao da economia avana em reas e/ou setores mais polmicos, como por
exemplo, o ambiental. Entender o interesse de uma parcela de turistas por viagens de cunho
ambiental, cada vez mais sustenta uma prerrogativa: como populaes residentes e
empresrios locais, em espaos com grande diversidade natural, conseguem relacionar-se
harmonicamente com o meio? Para a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (2006, p.
32):
Constitui um grande desafio encontrar o equilbrio entre os interesses econmicos do
turismo e a preservao do meio ambiente. H que instituir e manter medidas e
controles que assegurem a preservao do ambiente natural e o respeito da
diversidade cultural e biolgica.

Com a globalizao, nota-se um aumento das desigualdades entre pases e regies,

alm de disparidades internacionais e inter-regionais. No campo do turismo geraram-se novas
expectativas por parte das comunidades locais para receber diretamente os benefcios gerados
pela atividade. O que se pode observar na grande maioria dos destinos tursticos que o
modelo turstico empresarial no gerou vantagens satisfatrias que anteriormente prometera
em termos de desenvolvimento social nas comunidades.
Quando nos remetemos ao termo ecoturismo, primeiramente fazemos aluso a uma
prtica, sobretudo, de carter ambiental. O uso desenfreado do prefixo eco caiu como uma
luva para expectadores de planto. Ora, mas o que ecoturismo? Em que contexto surgiu?
Hoje, tanto na academia quanto no domnio pblico, h algumas contradies sobre a
definio da terminologia dessa atividade trabalhando termos como turismo ecolgico,
turismo sustentvel, turismo ambiental e ecoturismo como sinnimos. Discusses parte,
vale ressaltar que a inteno de diferenci-los vem provocando uma srie de
desentendimentos entre pesquisadores da rea. Todo esforo gerado em procurar defini-los
acaba sendo desnecessrio, pois todos partem do mesmo princpio da nfase
sustentabilidade ambiental. Prova disso o grande nmero de terminologias que surgiram
durante as dcadas de 1970 e 1980, do sculo passado: turismo sustentvel (RUSCHMANN,
2001); turismo suave (KRIPPENDORF, 2001); turismo responsvel (OMT, 1998); turismo
ambiental (HILLEL, 1994). Estes so alguns dos exemplos de novas tipologias do segmento
que expressam uma nova preocupao com a questo ambiental, social e cultural que era
negligenciada em relao ao foco meramente econmico.

60

Pode-se afirmar, ento, que o ecoturismo surgiu com a ideia de ser uma possvel
ferramenta de conservao9, contrapondo-se ao turismo de massa, incentivado de forma direta
e/ou indireta pelos movimentos de esquerda, hippes e ambientalistas, durante as dcadas de
1960 e 1970, tendo maior repercusso a partir da Conferncia de Estocolmo, no ano de 1972,
e, posteriormente na Rio 92 (NBREGA, 2007). Figueiredo (1999) acrescenta que o
ecoturismo tem uma ideia ntida do esprito conservacionista que vai diferenci-lo do turismo
tradicional, que no possui esse esprito e, no caso do turismo de massa, at se ope a ele.
Alm disso, ainda de acordo com o autor, o ecoturismo poder contribuir para a construo de
prticas de desenvolvimento sustentvel em reas naturais.
Um dos grandes entraves encontrados no desenvolvimento da atividade ecoturstica foi
justamente como encontrar o ponto de equilbrio entre conservar o meio natural e contemplar
as populaes locais que vivem em reas propcias para o desenvolvimento da atividade,
beneficiando-as no aspecto socioeconmico, fatores esses que remetem ao conceito de
desenvolvimento sustentvel, a que o ecoturismo est intimamente ligado.
Ceballos-Lascurin, responsvel pela criao do termo ecoturismo, explica que o
termo constituiu-se numa forma telegrfica de expressar conjuntamente a ideia de turismo
associada com a de ecologia (PIRES, 2002, p. 76). Percebe-se, ento, que o termo
ecoturismo foi disseminado pelo meio acadmico e mercadolgico como forma simples e
direta de associar uma atividade econmica (turismo) com a preocupao de conservar os
recursos naturais. Segundo o Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo do Brasil (MICT),
o ecoturismo :
Um segmento da atividade turstica que utiliza de forma sustentvel o patrimnio
natural e cultural, incentiva sua conservao e busca a formao de uma conscincia
ambientalista atravs da interpretao do ambiente, promovendo o bem estar das
populaes (BRASIL, 1994, p.20).

O conceito acima exposto foi alvo de vrias crticas por parte da academia, que
questionou a necessidade de preocupao do debate de categorias como bem-estar e
sustentabilidade. Tal conceito praticamente aparece em todos os documentos, nas palestras,
nos discursos dos especialistas e ainda detm a capacidade de uniformizar o pensamento sobre
ecoturismo, sem que haja a preocupao de discutir e debater at mesmo as categorias que
formam o conceito (FIGUEIREDO, 1999).

Deve-se considerar a definio de conservao como o ato de manter, guardar para que haja uma permanncia
no tempo. Desde que guardar diferente de resguardar, preservar o patrimnio implica mant-lo esttico e
intocado, ao passo que conservar implica integr-lo no dinamismo do processo cultural. Para maiores detalhes
ver Barretto (2003) em sua obra Turismo e Legado Cultural.

61

Na perspectiva de gerar melhoria de qualidade de vida s populaes tradicionais, que

enxergam no ecoturismo a possibilidade de alcanar essa melhoria, surge uma grande
dificuldade em detectar negcios bem sucedidos, principalmente aqueles que envolvem os
principais preceitos para o desenvolvimento da atividade em nvel nacional. De acordo com
Nbrega (2007, p. 36) e Figueiredo (1999); so premissas fundamentais para o
desenvolvimento do segmento:

a) Localizao das reas geralmente distantes do meio urbano;

b) Desenvolvimento de atividades como - observar, fotografar, visitar, proteger,
conservar, conscientizar e sensibilizar;
c) Desenvolvimento de atividades educacionais acerca de questes ambientais e
histrico-culturais;
d) Nmero de visitantes, na medida do possvel, limitado quantitativamente capacidade
de suporte da rea em questo, definindo, assim, o estudo de capacidade de carga dos
locais com apelo turstico.
e) Revitalizao das economias locais visualizar o ecoturismo como renda
complementar nas localidades onde so praticados; e
f) Integrao e envolvimento da comunidade local, tanto no processo de construo,
quanto no gerenciamento de equipamentos e servios ecotursticos.

O bom desempenho da atividade depende dos fatores elencados acima, porm difceis
de serem colocadas em prtica, principalmente devido ausncia de planejamento nas esferas
governamentais, quando se cogita integrar o desenvolvimento econmico explorao dos
recursos naturais e culturais.
O surgimento do segmento ecoturstico no territrio nacional brasileiro est
relacionado s mudanas de paradigma na forma produtiva mundial engendrada no conceito
de desenvolvimento sustentvel. No entanto, vrios estudiosos criticam o termo sustentvel
em sua plenitude. Coube ecologia o papel bsico da definio do contedo da
sustentabilidade. De acordo com Foladori (1999 apud FERNANDES, 2006) a ideia de
sustentabilidade do modelo de desenvolvimento sustentvel tirada do campo das cincias
biolgicas, onde compreendida como a busca do prolongamento da durabilidade dos
ecossistemas no tempo, no entanto, h um contrassenso, pois quando se trata da espcie
humana aqui no se leva em conta o mundo social. Dessa forma, o marco terico do ponto de
vista somente da biologia, no relaciona os problemas ambientais com as relaes sociais e

62

no levam em conta as questes de desigualdades, o que compromete a efetividade da

proposta de equidade feita no mbito do modelo de desenvolvimento sustentvel.
Sachs (1993, p. 24-26) na obra Estratgias de transio para o sculo XXI, aponta
cinco dimenses que devem ser consideradas por planejadores e gestores do desenvolvimento:

a) Sustentabilidade social - entendida como a consolidao de um processo de

desenvolvimento baseado em outro tipo de crescimento e orientado por outra
viso do que a sociedade. O objetivo melhorar substancialmente os direitos
e as condies de amplas massas de populao e a reduzir a distncia entre os
padres de vida de abastados e no abastados;
b) Sustentabilidade econmica - possibilitada por uma alocao e gesto mais
eficientes dos recursos e por um fluxo regular do investimento pblico e
privado. A eficincia econmica deve ser avaliada mais em termos
macrossociais do que apenas por meio de critrios de lucratividade micro
empresarial;
c) Sustentabilidade ecolgica - pode ser incrementada pelo uso das seguintes
alavancas:
a) aumento da capacidade de carga da Espaonave Terra por meio da
engenhosidade ou, em outras palavras, intensificao do uso dos recursos
potenciais dos vrios ecossistemas, com um mnimo de dano aos sistemas de
sustentao da vida;
b) limitao do consumo de combustveis fsseis e de outros recursos e
produtos facilmente esgotveis ou ambientalmente prejudiciais, substituindoos por recursos ou produtos renovveis e/ou abundantes e ambientalmente
inofensivos;
c) reduo do volume de resduos e de poluio por meio da conservao e
reciclagem de energia e recursos;
d) autolimitao do consumo material pelos pases ricos e pelas camadas
sociais privilegiadas em todo o mundo;
e) intensificao da pesquisa em tecnologias limpas e que utilizem de modo
mais eficiente os recursos para a promoo do desenvolvimento urbano e
industrial;
f) Definio das regras para uma adequada proteo ambiental, concepo da
mquina institucional, bem como escolha do conjunto de instrumentos

63

econmicos,

legais

administrativos

necessrios

para

assegurar

cumprimento das regras;

d) Sustentabilidade espacial voltada para a configurao rural urbana mais
equilibrada e a uma melhor distribuio territorial de assentamentos humanos
e atividades econmicas, com nfase em:
a) concentrao excessiva nas reas metropolitanas;
b) destruio de ecossistemas frgeis;
c) promoo de projetos modernos de agricultura regenerativa e agroflorestamento, operados por pequenos produtores;
d) nfase no potencial para industrializao descentralizada, associada a
tecnologias de nova gerao (especializao flexvel);
f) estabelecimento de uma rede de reservas naturais e de biosfera para proteger
a biodiversidade;
e) Sustentabilidade cultural busca as razes endgenas dos modelos de
modernizao e dos sistemas rurais integrados de produo, privilegiando
processos de mudana no seio da continuidade cultural e traduzindo o conceito
normativo de ecodesenvolvimento em uma pluralidade de solues
particulares, que respeitem as especificidades de cada ecossistema, de cada
cultura e de cada local.

J os autores Fenzl e Machado (2009) sistematizam o pensamento j apresentado por

Sachs (1993) em algumas metas e objetivos bsicos como: a taxa de consumo de recursos
renovveis no deve ultrapassar a capacidade de renovao dos mesmos. No que concerne
quantidade de rejeitos produzidos, o autor sugere que no deve ultrapassar a capacidade de
absoro dos ecossistemas, e finalmente os recursos renovveis devem ser utilizados somente
na medida em que possam ser substitudos por um recurso equivalente renovvel. Em sntese
O conceito de desenvolvimento sustentvel descreve um processo socioeconmico
ecologicamente sustentvel e socialmente justo (FENZL; MACHADO, 2009, p. 14).
A ideia da justia social, equidade econmica e prudncia ecolgica transformaram-se
em um jargo utilizado em vrios documentos institucionais e no discurso de muitas naes,
entretanto o que se esconde por trs desse discurso? Para Fernandes (2006), desenvolvimento
sustentvel concentra-se meramente numa proposta de gesto, monitoramento e controle
internacional dos recursos naturais elaborada e implementada a partir de uma viso dos
pases do hemisfrio norte, ou seja, o desenvolvimento sustentvel no um novo modelo de

64

desenvolvimento, mas um mecanismo proposto e adotado pelo centro do poder do sistema de

produo capitalista, para conduzir e legitimar polticas ambientais globais em consonncia
com seu ritmo e lgica.
O conceito numa perspectiva mais ampla questionvel, pois se no presente os
recursos da natureza no so disponibilizados para todos, a preocupao em assegurar esses
recursos para as geraes futuras no garante que as estruturas de acesso no futuro no
tendero a reproduzir as condies de acesso do presente. Como no h na proposta
construda, nenhuma indicao de socializao de riquezas, a solidariedade intergeracional
significa assegurar no futuro, tambm as riquezas naturais para os herdeiros dos setores e
grupos sociais beneficirios no presente.
Diante do exposto a vivncia do turista ps-moderno apresentado por Molina;
Rodriguz (2001) enquadra-se nessa proposta voltada aos aspectos ambientais, sociais e
culturais proporcionando uma relao mais equnime de um setor produtivo regido pela
lgica capitalista. Da mesma forma, o setor produtivo deveria utilizar a competitividade como
estmulo a criatividade de novos produtos tursticos, pois a cada dia surgem novos destinos
tursticos que utilizam diversos recursos tecnolgicos, gerando desta forma novos desafios e
oportunidades de negcios.

2.3 PROCESSOS HISTRICOS E NOVAS ABORDAGENS DO DESENVOLVIMENTO

De acordo com Mota (2001) a ideia sobre desenvolvimento teve grande repercusso
depois da 2 Guerra Mundial, mas os principais fundamentos iniciaram ainda no sculo XVIII
perodo onde culminou o iluminismo. Naquele momento histrico iniciou-se uma perspectiva
emancipadora do homem em relao aos ciclos da natureza, principalmente quando se trata da
cultura agrcola. O que se percebe que h uma busca incessante para o aumento da
produo, pois h uma relao direta, onde evoluir significa produzir mais, ou o
desenvolvimento o progresso. Trata-se de uma ideia de expanso e desenvolvimento
associada ao aumento da produo material. Alm disso, o desenvolvimento hoje em dia
tratado por alguns pesquisadores como crena ocidental, presente no que se chamaria
ocidentalizao do mundo, como um iderio a ser perseguido, segundo o autor Rist (1990
apud FIGUEIREDO, 2010; FIGUEIREDO, 2012).
O modelo de produo que se instala em mbito mundial, inclusive na Regio
Amaznica, caracteriza-se pelo domnio do sistema produtivo que perpassa desde a
concepo at a comercializao. De acordo com Costa (2006), no final dos anos 1980 e

65

incio dos anos 1990, em todo o mundo se estabeleceram conceitualmente os atributos de um

novo tipo de desenvolvimento, pautados em formulaes que levam a srio as muitas
indicaes de que um processo histrico que implique em evoluo consistente na qualidade
da vida material e social requer eficincia econmica, equidade social e prudncia ecolgica.
Exige, desse modo, uma eficincia econmica pautada na maximizao do uso continuado do
capital natural e em equidade social expressa em equilbrio intra e inter-geracional.
A noo de desenvolvimento econmico associada a trs noes seminais: a ideia de
riqueza de uma coletividade (nacional, regional, local), a de crescimento da riqueza (coletiva)
e a da capacidade endgena de aumentar a riqueza (coletiva) (COSTA, 2006). No entanto, a
renda percapita tem sido aceita como o melhor indicador do processo de desenvolvimento de
uma economia. Por outro lado, o conceito de desenvolvimento no se restringe ideia de
crescimento. Ele compreende esta noo, superando-a. Articulando duas condies, a de
crescimento da produo coletiva e concomitante elevao da capacidade produtiva mdia dos
membros deste coletivo, o conceito pressupe mudana qualitativa no todo social, uma vez
que a ocorrncia conjunta desses fenmenos exige normalmente aumento na diviso social do
trabalho, com a elevao e melhoria do estoque de meios de produo e incremento do
aprendizado dos trabalhadores, tcnicos e empresrios pela elevao das habilidades
respectivas na composio do que vem sendo chamado mais recentemente de capital humano.
Os processos econmicos no so constitudos nem de decises totalmente autnomas, nem
de decises totalmente induzidas. As decises so tomadas com graus de liberdade variados
de acordo com a posio dos agentes nas diversas estruturas instituies, como empresas,
famlias e organizaes da sociedade ou do Estado que coordenam aspectos diferenciados
da reproduo social.
A relao produo e diviso do trabalho geraram e ainda geram muitos conflitos no
sistema capitalista. Houve ento, o surgimento de grupos partidrios que questionavam a
relao riqueza e pobreza gerando um conflito social ocasionado pelo processo econmico.
Assim, surgem algumas negociaes para a soluo desses conflitos. Uma delas foi garantida
pela promoo do desenvolvimento como bem estar social como destaca Mota (2001, p. 30):
Nos pases onde se deu uma sada negociada deste conflito social na Europa
Ocidental e EUA, o Estado foi chamado regular o conflito entre as partes. Nestes
pases surge o que Pierre Rosanvallon denominou Estado-providncia, onde se
estruturam grandes sistemas de seguridade social afianados pelo Estado:
aposentadoria, sades, acidentes de trabalho e desemprego. Sistematizam-se a
legislao trabalhista e a justia do trabalho, e so criados os grandes sistemas
pblicos de educao, assistncia social, transportes, etc.

66

At a dcada de 1930 a ideia de desenvolvimento estava ligada ao aumento da

produo e ao mercado. J depois da 2 Guerra Mundial a ideia passa a ser ligado ao bem
estar social. Isso ocorreu a partir da implementao de polticas pblicas que buscavam a
melhoria da qualidade de vida das populaes.
O modelo de desenvolvimento conhecido atualmente surgiu com forte inspirao na
teoria do economista John Maynard Keynes, com forte nfase no planejamento, orientao e
regulao do estado. Para Mota (2001), o Estado, depois da 2 Guerra Mundial passou a
valorizar o planejamento em detrimento das foras de mercado autorreguladas. A interveno
efetiva do Estado caracteriza um estilo de proporcionar o desenvolvimento. Na Amrica
Latina, o Estado passou a controlar o fluxo de divisas internacionais, estimulou o nascimento
de indstrias de bens de consumo por meio do protecionismo, reserva de mercado e
financiamento subsidiado, e realizaram diretamente investimentos em infraestrutura para a
industrializao, para a produo do ao, energia, transportes, etc. J aps a 2 Guerra
Mundial, ambas as vises se conciliaram a partir de uma grande coalizo de interesses entre o
Estado, Os trabalhadores e os empresrios, de forma que a redistribuio de renda e a
construo das grandes redes de oferta de servios pblicos na rea social no eram mais
vistas como inconciliveis com a ao das foras de mercado (MOTA, 2001, p. 32).
Percebe-se ento, que o Estado exerce um papel fundamental na promoo do
desenvolvimento no somente a partir da dotao de infraestrutura, voltado principalmente
para a industrializao das naes, mas no sentido de garantir receitas e distribu-las as
diferentes classes sociais. O que foi possvel observar que a nova diviso do trabalho criada
ao mundo moderno gerou transformaes scioespaciais significativas no espao amaznico
e, a atividade turstica, setor que tomou propores mundiais nas ltimas trs dcadas,
indubitavelmente responsvel por uma nova configurao territorial e da paisagem. Para isso
fundamental desenvolver pesquisas cuja premissa se d no intuito de entender a dinmica
em diferentes regies do planeta, nesse caso a Regio Amaznica a partir de um estudo
pautado nas polticas desenvolvimentistas.
O projeto desenvolvimentista proposto pelos governos militares brasileiros a partir de
meados de 1960 e, principalmente nos anos 1970, imprimiu uma nova dinmica demogrfica
para o espao amaznico. Inserido no contexto do ps-guerra, ou seja, a relao do Brasil com
a Guerra Fria aproximou as elites brasileiras, do ponto de vista geopoltico, aos capitalistas e,
consequentemente fecharam-se ao chamado perigo vermelho: o comunismo. Rocha (1997
apud CARDOSO, 2006) considera que a dcada de 1960 um marco no que concerne ao
reordenamento espacial, pois o perodo ps-Segunda Guerra Mundial trouxe uma nova

67

configurao em termos mundiais e, por conseguinte, regionais e locais. Desse modo,

reorganizao em questo s pode ser compreendida nessa relao entre o global, o regional e
o local.
A polaridade de posies ambguas que ora defende populaes tradicionais e ora
defende o sistema de produo capitalista dificulta a absoro da questo da sustentabilidade
nas discusses sobre desenvolvimento no Brasil e na Amaznia, uma vez que tem dificuldade
de abrigar as suas mais urgentes carncias. Em termos estratgicos, no importa apenas
discutir a (in) sustentabilidade em si mesma. Interessa isto sim, inserir a questo da
sustentabilidade nos grandes temas relativos ao desenvolvimento da Regio. Para Costa
(2006) importa ver como possvel pensar o desenvolvimento com sustentabilidade para a
Amaznia, que lcus de reproduo/soluo dos problemas do pas; que espao de
diferenciao ascendente/descendente dos atingidos pelos processos de modernizao
desigual nas reas de colonizao antiga do pas; que o ncleo do conflito secular entre
propriedade latifundiria e formas camponesas de ser e produzir; que momento de
fortalecimento/enfraquecimento do capitalismo autoritrio; que suporte de vias democrticas
/ autoritrias de modernizao.
A complexidade do espao amaznico requer uma anlise apurada, ampla. Uma viso
simplista poderia arruinar a formalizao do modus vivendi de milhares de pessoas construda
por sculos, que habitam a regio, isso sem falar nos processos econmicos que foram
atingidos pelo mercado mundial. A questo no suprimir o papel da Regio Amaznica face
ao mercado globalizado, mas sim, discutir as melhores medidas de inclu-la sob o ponto de
vista humano, social, econmico e ambiental. Para Giddens (1991) diferentes povos foram
afetados pelo processo da globalizao em todos continentes. Comunidades de pescadores,
povos indgenas, povos quilombolas, ou seja, populaes tradicionais que vivenciaram o
processo nas ltimas dcadas, hoje tiveram suas vidas alteradas tanto do ponto de vista
benfico quanto do negativo. Portanto, a modernidade est associada ao estilo, ao cotidiano da
vida que emergiu na Europa desde o incio do sculo XVII, que se tornou em sua grande
maioria uma tendncia mundial.

2.3.1 Reflexes sobre a teoria do desenvolvimento em escala global

At a dcada de 1920, a economia clssica, com suas imprescindveis contribuies,
pautava a noo de desenvolvimento em hipteses como: os recursos naturais que os pases
possuam, no capital, na capacidade de organizao e de direo; e investimento em

68

indivduos como agente de produo. Acreditava-se que desenvolver era possvel pela
condio natural de cada pas (a natureza propiciava ambiente para isso) ou pela juno de
investimentos com a aplicao de um modelo de ao que tivesse dado certo em pases do
Primeiro Mundo. Este foi, por exemplo, o receiturio recomendado para a Amrica Latina nos
anos de 1950. O ideal do desenvolvimento era proveniente da Europa e pensava-se em aplicar
no espao latino-americano as mesmas diretrizes.
A relao entre espao, regies e economia regional ultrapassou as temporalidades
focadas na universalidade das leis econmicas clssicas. De acordo com Ferreira (1989) foi a
escola histrica alem que iniciou as discusses sobre aspectos locacionais, Johann Heinrich
Von Thnen em sua obra: O estado isolado em relao agricultura e a economia nacional
publicado no incio do sculo XIX pesquisou a existncia de leis naturais na evoluo espacial
das estruturas econmicas.
Apesar das discusses sobre as contribuies da economia regional ou da geografia
econmica para os estudos acerca do desenvolvimento, diversos autores apontam que as
desigualdades regionais de renda e riqueza resultam de uma concentrao, ou seja,
centralizao e aglomerao geogrfica do prprio sistema capitalista de produo. Ora,
dependendo da diviso do espao nacional em regies, os indicadores estatsticos do grau de
desigualdades ou disparidades regionais de desenvolvimento se alteram, mostrando
desequilbrios maiores ou menores. Para Ferreira (1989), as questes referentes
concentrao e disperso das atividades assumem, na sua projeo histrica do presente, uma
posio de destaque, na medida em que elas chamam a ateno para a tendncia
aglomerao das atividades produtivas. Este fenmeno estrutural assume papel de grande
relevncia na compreenso das disparidades de desenvolvimento econmico entre regies.
O que se observa que a distribuio dos benefcios do desenvolvimento econmico
entre os subespaos ou regies de uma nao no equitativa e muitas vezes se deteriora com
a passagem do tempo ou ento, mantm um significativo distanciamento no nvel de
desenvolvimento entre as regies dominantes e as perifricas. Fato este pode ser observado
em diferentes regies dentro de um mesmo pas. Na Amaznia, por exemplo, algumas reas
que receberam investimentos infraestruturais tiveram mudanas substanciais de crescimento
econmico, o que no implica dizer que houve desenvolvimento. A quantidade de bolses de
misria criados a partir de grandes projetos foi uma realidade, pois o Estado, na maioria
desses projetos pensou apenas na resoluo de problemas comerciais. Nesse sentido, vale
considerar uma afirmativa de Ferreira (1989, p. 49) no so as regies que se desenvolvem e
sim as relaes sociais dentro das regies que se desenvolvem. Assim, o Estado deve

69

aprimorar as estratgias de desenvolvimento a partir da aplicao de polticas pblicas que de

fato possa legitimar os interesses reais da populao de uma regio como um todo, pois se as
relaes se aperfeioarem o desenvolvimento vir de forma natural.
Na academia, so clssicas as discusses associadas entre crescimento e
desenvolvimento. As primeiras tentativas para a reformulao da teoria regional de
crescimento sustentavam que, por meio dos polos de crescimento, instalados
artificialmente, era possvel obter-se um crescimento regional mais equilibrado. A evoluo
da histria econmica revelou a necessidade do cumprimento de alguns fatores fundamentais:
a) instalao de algumas atividades motrizes b) proximidade de mercado; c) disponibilidade
de infraestrutura social bsica e; d) determinao estratgica de desenvolvimento da regio e
dos setores selecionados. Para Rabahy (2003, p. 76):
Para regies menos desenvolvidas, tem-se sugerido que o desenvolvimento do
turismo se proceda de modo ordenado, mais disperso - menos massificado e menos
concentrado em poucas reas -, respeitando os valores e culturas locais, e, para tanto,
fundamental que a estratgia seja definida a partir da comunidade local, levando-se
em conta os pressupostos regionais / nacionais de preservao do meio ambiente e
dos valores culturais.

As estratgias governamentais de constituir aglomerados empresariais regionais,

arranjos produtivos locais e, polos tursticos so algumas das aes deliberadas por gestores
pblicos e privados no intuito de garantir uma maior produtividade e qualidade no produto
e/ou servio oferecido. So inegveis os resultados financeiros decorrentes do turismo,
justificando a incluso da atividade na programao polticoeconmica de todos os pases que
o adotaram como uma alternativa de desenvolvimento. Os inmeros eventos recorrentes nas
ltimas dcadas adotados pelo Governo Federal Brasileiro, materializados na forma de
programas, planos e projetos comearam a tomar corpo, por exemplo, na Amaznia ainda na
dcada de 1970, com a elaborao do I Plano de Turismo da Amaznia (PTA), no ano de
1977. Vale registrar que as discusses acerca destes documentos sero tratadas em momento
posterior.
Para Perroux (1967), a perspectiva de desenvolvimento regional est associada ao
conceito de polo de crescimento. Para o autor, um dos aspectos das mudanas estruturais que
deve ser considerado, consiste no aparecimento e desaparecimento de indstrias no fluxo do
produto industrial global, ao longo de perodos sucessivos e nas taxas de crescimento
diferentes para as diferentes indstrias, ao longo de um mesmo perodo ou de perodos
sucessivos. Com a aglomerao industrial-urbana surgem tipos de consumidores com padres
de consumo diversificados e progressivos, em comparao com os do meio rural.

70

Necessidades coletivas como a habitao, transportes, servios pblicos emergem e se

encadeiam. Rendas da terra vm somar-se aos lucros dos negcios. No mbito da produo,
tipos de produtores como empresrios, trabalhadores qualificados, quadros industriais
formam-se e mutuamente se influenciam, criam suas tradies e eventualmente participam do
esprito coletivo.
Para o autor, a ideia de polo de crescimento apresentada como um centro de
acumulao e de aglomerao de recursos humanos e de capitais fixos e fixados, dessa forma
poder ser transbordado a outros centros de acumulao e aglomerao de meios humanos e
de capitais fixos e fixados os benefcios econmicos e sociais criados inicialmente no ponto
de investimento. Quando dois desses centros forem postos em comunicao por vias de
transporte e vias intelectuais, verificar-se-o mudanas de grande alcance nos horizontes
econmicos e nos planos de produtores e consumidores.
Quando a poltica de substituio de importaes foi pensada para que as naes
pudessem entrar na nova ordem econmica mundial, isto , entrar num processo de
implementao de indstrias para beneficiamento de matria-prima, tinha-se a convico de
que esta era uma das poucas sadas para a superao dos gargalos encontrados por pases
perifricos (FURTADO, 1965). Para Perroux (1967) o aparecimento de uma indstria; ou o
crescimento de uma nova indstria; ou de um grupo de indstrias profundamente
transformados, e por vezes apenas reconhecveis quando comparados com seus esquemas
iniciais, permitem inovaes que do origem a novas indstrias.
As inovaes que ocorrem no funcionamento da economia provocam inovaes na
estrutura da economia; mais precisamente, mudanas nas caractersticas tcnicas e
econmicas das funes suscitam mudanas nas caractersticas jurdicas e polticas
das instituies (PERROUX, 1967, p. 151).

No entanto, a implementao e o estmulo fixao de indstrias em pases tanto

desenvolvidos, em desenvolvimento, ou at mesmo pobres como no caso de algumas naes
africanas e latino americanas, apenas para explicitar algumas, ser possvel a partir da
interveno direta da mquina do Estado, pois a poltica econmica deve ser capaz de
estimular uma determinada regio para que haja a sinergia dos diferentes atores econmicos
no intuito de proporcionar o desenvolvimento regional. Um importante terico que nos ajuda
a compreender o desenvolvimento regional na perspectiva de uma interveno econmica
atravs da poltica foi Albert Hirschmann. O texto Transmisso inter-regional e internacional
do crescimento econmico discute o papel da poltica econmica no sentido de equacionar as
desigualdades regionais. Para ele, se as foras de mercado que expressam amplamente os

71

efeitos de fluncia e de polarizao conduzirem a uma prevalncia temporria de uma regio

para outra, a deliberao de uma poltica econmica poder corrigir tal situao. De fato, a
poltica econmica ter naturalmente, um papel importante durante todo o processo.
Hirschmann (1977) complementa que a alocao regional dos investimentos pblicos a
maneira mais bvia pela qual a poltica econmica influencia as taxas de crescimento das
diversas regies do pas. Podem-se obter trs padres principais de alocao: disperso;
concentrao em reas de crescimento; e tentativas de promoo do desenvolvimento de reas
atrasadas. Numa relao de crescimento e desenvolvimento o autor afirma que o sucesso da
ao somente ser possvel se ocorrer uma grande disperso dos fundos de investimento o
qual ele atribui o termo imagem de mudana focalizada pelo grupo, ou seja, o progresso
econmico deve atingir igualmente todos os membros e setores da sociedade. No entanto, no
pensamento do autor, onde quer que esta ideia prevalea, os governos estaro despreparados e
no dispostos a tomar as decises sobre as prioridades e continuidades, que so a essncia dos
programas de desenvolvimento (HIRSCHMANN, 1977).
O processo de transformao almejado pelos policy makers, no sentido de garantir o
progresso econmico a todos os membros da sociedade remonta a ideia do trabalho a partir do
desenvolvimento do capital social. O capital social pode ser entendido por diferentes
abordagens, portanto, a de Bourdieu (1980 apud XIMENES, 2008) o define como conjunto de
recursos efetivos ou potenciais relacionados com a posse de uma rede durvel de relaes,
mais ou menos institucionalizadas, de interconhecimento e de reconhecimento. As redes no
so configuradas como um elemento natural, muito pelo contrrio, antes so construdas por
meio de estratgias de investimentos nas relaes sociais, passveis de serem utilizadas como
fontes de benefcios. Outro importante terico acerca dos estudos ligados ao capital social
Robert Putnan, para o autor o conceito de capital social diz respeito a caractersticas da
organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a
eficincia da sociedade (PUTNAN, 2007, p. 177).
Cabe ento, levantar o questionamento acerca da situao relacional entre os
formuladores de polticas, integrantes de instncias de governana e as populaes residentes
das reas objetos de interveno de polticas pblicas, pois o capital social, ou seja, as regras
de reciprocidade construdas em diferentes comunidades se caracterizam como importantes
instrumentos de congregao dos interesses entre o poder pblico e as populaes
tradicionais. Diante disso, possvel afirmar que o capital social quando utilizado como um
indicador de planejamento e gesto capaz de acelerar o processo de desenvolvimento mais
equitativo entre os diferentes atores de uma cadeia produtiva?

72

A importante obra de Putnan publicada em 1993 denominada Making democracy

work: civic traditions in modern Italy, ajuda a entender como o capital social pode ser um
grande aliado para o processo de desenvolvimento entre diferentes regies. O estudo realizado
ao longo de duas dcadas no norte e sul da Itlia apontou que aps a descentralizao
surgiram vinte regies administrativas autnomas. Putnam observou que mesmo todas as
regies possurem inicialmente a mesma modelagem institucional, os resultados foram
diferentes, como exemplo as regies Norte e Sul. O Norte, inicialmente menos desenvolvido
em relao ao Sul aproveitou melhor a oportunidade da descentralizao e apresentou
resultados mais satisfatrios, enquanto o Sul, regio com mais riqueza comparado ao Norte,
pouco mudara. Segundo Putnam (1993) h um conjunto de variveis justificveis para
esclarecer os resultados encontrados. Sendo duas dessas variveis, o contexto cvico; boas
sociedades ajudam a produzir boas instituies e a cultura cvica; uma sociedade mais
comprometida com o bem pblico, mais cooperativa e mais confiante nos seus pares. A
Regio Norte possua uma cultura cvica mais intensa, mais confiana entre a populao,
maior participao social e maior capacidade de associativismo, enquanto que a Regio Sul
era mais individualista, hierrquica, clientelstica, desconfiada e faltava mais cooperao entre
a populao, dificultando assim o seu desenvolvimento no perodo posterior a
descentralizao da Itlia. O capital social definido por trs fatores inter-relacionados:
confiana, normas e cadeias de reciprocidade e sistemas de participao cvica. A confiana
o componente bsico do capital social, enquanto que as normas regulam o cumprimento
das regras pr-estabelecidas presentes em um contrato moral, as cadeias de reciprocidades
so deveres de retribuir favores recebidos. J a participao cvica o envolvimento em
associaes, cooperativas, clubes, grupos de lazer, sindicatos entre outros, existindo sempre a
horizontalidade entre os participantes (PUTNAN, 1993).
evidente a importncia do uso da categoria capital social nos diferentes nveis de
planejamento, principalmente quando se trata de um desenvolvimento pautado no seio
endgeno, pois as estratgias de competitividade disseminadas no mercado mundial, como
por exemplo, atravs da formao de uma cadeia produtiva ou clusters poderiam ser melhor
conduzidas, caso o exerccio da relao fosse fortalecida entre os diferentes cidados que
compem uma rede institucionalizada ou no.
A literatura traz muitas interpretaes dbias acerca do que consiste cadeia produtiva e
clusters, nesse sentido, Almeida (2003, p.60) as diferencia muito bem do ponto de vista
conceitual:

73

Na verdade uma cadeia produtiva pode ser composta por mais de um cluster e,
tambm um cluster pode ter entre seus membros, representante de mais uma cadeia
produtiva. O mais importante que, enquanto a cadeia produtiva est muito focada
na coordenao entre elos da cadeia (relao fornecedor-cliente) e no tem nenhuma
limitao de localizao, o cluster apregoa a cooperao dentro do mesmo elo, entre
os concorrentes de uma indstria em uma mesma regio, como forma de
desenvolver uma viso compartilhada e estratgias mais elaboradas para abordar em
conjunto certos mercados-alvo. , tambm, uma maneira de empresas de
mdio/pequeno porte alcanar vantagens intrnsecas, como flexibilidade e agilidade.

Foi a partir de 1970 que as experincias de aglomerados, ou clusters surgiram na Itlia

como uma estratgia de desenvolvimento. Os estudos nessa rea passaram a ter destaque do
ponto de vista dos planejadores e tcnicos da rea governamental.
Um cluster de turismo pode ser entendido como um conjunto de atrativos com
destacado diferencial turstico, concentrado num espao geogrfico delimitado,
dotado de equipamentos e servios de qualidade, eficincia coletiva, coeso social e
poltica, articulao da cadeia produtiva e cultura associativa, com excelncia
gerencial em redes de empresas que geram vantagens estratgicas comparativas e
competitivas (BENI, 2003, p. 156).

Um dos grandes problemas da Amaznia, regio que apresenta grandes disparidades

intra e inter-regionais diante de outras regies do pas, conseguir reduzir de forma
significativa as desigualdades regionais e reduzir a pobreza por meio de uma poltica
redistributiva, tentando estabelecer polticas de crescimento econmico, ao lado de polticas
de reduo da desigualdade de renda. Embora a Regio Amaznica aparentemente tenha
conquistado avanos com a implementao de modelos desenvolvimentistas e nacionalistas
nos governos republicanos e militares, o quadro de disparidades sociais, concentrao de
renda e subdesenvolvimento no se alterou. O modelo de industrializao por substituio de
importaes impulsionou significativamente o crescimento econmico do Brasil, mas com
muitas diferenas regionais (FURTADO, 1998). Assim, para se reduzir a pobreza e as
desigualdades sociais necessrio imprimir aes de transferncia de recursos dos mais ricos
para os mais pobres. Dentro desse contexto, a atividade turstica tem um papel fundamental
que pode proporcionar o desenvolvimento local em diversas regies.
Enquanto persistirem as polticas nacionais e nacionalistas em um mundo em que so
sobrepujadas pela tcnica e pelo desdobramento da vida econmica, subsistiro dissipaes,
que constituem, mesmo na ausncia de conflitos violentos, entraves ao crescimento. Cada
estado esforar-se em explorar, para benefcio exclusivo ou principal de seus cidados os
polos de que dispem em seu territrio ou que conquistou no exterior. Emprega parte dos
recursos limitados humanos, de capitais reais e de capitais monetrios de que dispe, para
excluir seus concorrentes das vantagens que pretende tirar da posse exclusiva dos polos de

74

crescimento. Da os combates dos oligoplios quase pblicos, que pem em perigo a

prosperidade e a paz. A eliminao ou a reduo dessas prticas no o menos importante dos
numerosos aspectos de uma poltica de crescimento equilibrado numa escala mundial
(PERROUX, 1967).
Muitos tericos das cincias econmicas apontam que os aglomerados de empresas, a
inovao e avano tecnolgico, o perfil inovador dos empresrios e, a poltica industrial so
fatores preponderantes para o desenvolvimento das naes, pois so a partir dessas
caractersticas que as mudanas estruturais podem ser observveis no mundo globalizado.
Apesar do turismo no se constituir em uma indstria de transformao de bens, a interao
de diferentes setores associados produo de bens os tornam fundamentais para a
dinamizao dos diversos setores produtivos. Para Perroux (1967) o aparecimento de uma
indstria e o crescimento de uma j existente resulta inicialmente, dos preos, dos fluxos e das
expectativas. Atravs do tempo, os produtos de uma indstria ou de um grupo de indstrias
profundamente transformados, e por vezes apenas reconhecveis quando comparados com
seus esquemas iniciais, permitem inovaes que do origem a novas indstrias.
A teoria dos polos de desenvolvimento criado por Perroux (1967) aborda que o
crescimento econmico, por mltiplas razes, concentra-se em determinados pontos de
variadas intensidades, pois para o autor a concentrao de indstrias gera efeitos sobre a
economia, beneficiando diferentes regies que as polariza. O desenvolvimento um
fenmeno complexo e distinto sob o ponto de vista cclico, ou seja, natural, que caminha para
o equilbrio. De acordo com Schumpeter (1982, p. 47) o desenvolvimento uma mudana
espontnea e descontnua nos canais de fluxo, perturbao e equilbrio, que altera e desloca
para sempre o estado de equilbrio previamente existente.
O desenvolvimento regional pode ser apresentado em duas correntes principais, de
acordo com as origens e processos de instalao. A primeira est relacionada ao planejamento
centralizado de um estado, tambm entendido como desenvolvimento de cima para baixo. J a
segunda, tambm conhecida como desenvolvimento endgeno, ou ainda desenvolvimento
local, prope um movimento de baixo para cima. O desenvolvimento endgeno uma
interpretao que permite explicar os processos de acumulao de capital, bem como
identificar os mecanismos que contribuem para o aumento da produtividade e da
competitividade de cidades e regies (BENI, 2006).
Acerca da mobilizao social e participao comunitria, aes estas tambm
necessrias para atingir o desenvolvimento endgeno, a participao uma condio
intrnseca e essencial para a mobilizao, a principal funo da comunicao em um plano de

75

mobilizao gerar e manter o vnculo entre projetos sociais e seus respectivos pblicos, por
intermdio do reconhecimento da existncia e importncia de cada um, bem como do
compartilhamento de todos quanto aos sentidos e valores (BENI, 2006, p. 61). A condio
para isso o estabelecimento da coeso e da perenidade no projeto (que nem sempre
possvel em razo da descontinuidade administrativa), que so a ponte entre a ao isolada e a
ao corresponsvel.
Isso no implica dizer que o estado deixe de garantir a integrao, a regulao e o bom
funcionamento da sociedade, mas que a prpria sociedade gere meios de equacionar a soluo
dos problemas que o estado, sozinho, no capaz de resolver. Para Beni (2006, p.62):
Os efeitos positivos do desenvolvimento regional e endgeno dependem da
incorporao do territrio socialmente organizado, da capacidade das populaes
locais de agir com criatividade a partir da produo do conhecimento, e das
inovaes geradas pelo seu tecido produtivo. A construo de ambientes inovadores
e criativos estar diretamente relacionada aos movimentos dos grupos locais quando
estes percebem as diversas maneiras de produzir e reproduzir o desenvolvimento a
partir do relevante papel de cada grupo no conjunto dos territrios e da sociedade.

Estimular a participao uma tarefa fundamental no processo de mobilizao social

da populao local. O termo empowerment ou empoderamento uma perspectiva que
coloca as pessoas no centro do processo de desenvolvimento. Pode parecer simples essa
afirmao, mas ela muda radicalmente a perspectiva e a estrutura na qual o desenvolvimento
costuma ser pensado. Apesar de ser uma questo em disputa, hoje prevalece uma
compreenso que equaciona o desenvolvimento e crescimento econmico, e por esse caminho
se construram anlises, abordagens polticas e programas.
H diferentes graus de participao entre o terceiro setor, poder pblico e iniciativa
privada. Daz Bordenave (1994) prope uma matriz em que vrios nveis de relao so
possveis de se alcanar, desde o mais superficial, at o estgio de autogesto. Para este
trabalho, procurou-se identificar o nvel de envolvimento alcanado pelas instncias de
governana nos municpios de Santarm e Belterra.

76

Ela bo ra o

Co -g est o

Delega o

Consulta
o brig atria

Co nsulta
fac ultativa

Informa o
Informa o
/ Rea o

..... ..
.
.
... . ...
.
DIRIGENTES
. ... . ... .. .. ... . ......
.
. . . .. . . . MEMB
ROS.. ..
.
.
.
.
.
.
.
.
. . . . .. . . . . . ... ... . .. . .
.
.
. ...... .. .. .. . .. .. . . . . . . . . . . . .

CONTROLE

Figura 3 - Nveis de participao

Autog est o

Fonte: Daz Bordenave (1994).

O nvel 1 da escala pontilhada representa o nvel mais baixo, ou seja, onde a

participao dos membros trabalhadores e/ou desempregados mnima. O nvel 4 representa
um momento de conquistas e avanos, cabendo nessa etapa a elaborao de propostas, porm
com certas limitaes. O nvel 7 o pice no processo de participao, quando desaparece a
figura do subordinado e do administrador, situao essa fundamental para o desenvolvimento
efetivo humano. Desse modo, o autor, por meio de um procedimento sistemtico, progressivo
e linear (conforme apresentado abaixo) obtm parmetros para a identificao e a avaliao
dos estgios alcanados frente ao Proecotur10, como segue:

1. Informao: o menor grau de participao. Os atores apenas so informados

sobre possveis aes e projetos.
2. Consulta facultativa: a administrao pblica ou privada pode ou no pedir
sugestes, solicitar crticas ou dados para soluo de problemas.
3. Consulta obrigatria: aqui, apesar de o subordinado ser submetido consulta
para futuras aes previstas por uma determinada instituio, a deciso final
garantida ao alto escalo.
4. Elaborao/recomendao: o subordinado elabora propostas e recomenda
medidas, cabendo instituio aceitar ou no, havendo a necessidade de um
posicionamento pessoal.

10

O Proecotur foi um programa cujo objetivo geral era de promover o desenvolvimento sustentvel da Regio
Amaznica por meio do ecoturismo, estabelecendo diretrizes e meios para implementao de infraestrutura
turstica bsica em uma rea de abrangncia aos nove Estados que compem a Amaznia Legal Brasileira
(BRASIL, 2004).

77

5. Co-gesto: as instituies possibilitam a gesto atravs de mecanismos de codeciso. Formas de organizao como comits, conselhos e outros so utilizados
para proporcionar a conduo justa no processo decisivo.
6. Delegao: o grau em que os subordinados tm certa autonomia em campos ou
jurisdies antes reservados apenas ao alto escalo.
7. Auto-gesto: todos gerenciam de forma igualitria, no havendo nenhuma
distino entre subordinados e administradores.

No mundo inteiro, hoje nota-se uma tendncia para a intensificao dos processos
participativos. Sobre suas causas, Daz Bordenave (1994, p. 11-12) diz que a participao
est na ordem do dia devido ao descontentamento geral com a marginalizao do povo dos
assuntos que interessam a todos e que so decididos por poucos.
Um aspecto importante para ser destacado referente ao desenvolvimento regional, diz
respeito relao com o espao geogrfico. Alfred Marshall se destacou com a teoria das
economias internas e externas. Marshall entendia que os ganhos ocorridos no interior de uma
empresa sejam por funo do aumento da escala de produo ou da melhoria da organizao
ou administrao. Por outro lado, as economias externas seriam advindas do crescimento
geral do setor, importando menos o tamanho das firmas e mais a localizao delas, ou seja, a
concentrao de muitas empresas de um mesmo setor fosse pequena e ou grandes
(MARSHALL, 1997).
As redes interorganizacionais podem exercer importante papel na gesto do turismo,
tanto no estabelecimento de redes locais, nas interconexes desses destinos como nos
principais agentes promotores e distribuidores do produto turstico nas regies emissoras de
visitantes. Se for verdadeiro afirmar que o processo de globalizao dos mercados de produtos
tursticos constitui-se em ambiente cada vez mais propcio s redes interorganizacionais,
tambm factvel dizer que as redes podem reforar a sustentabilidade de iniciativas de
desenvolvimento regional, que se conectaro com o movimento global da socioeconomia
(GARRIDO, 2006, p. 250).
No mbito local, Nbrega (2007) aponta que a consolidao do planejamento e gesto,
em qualquer atividade de base econmica -, e aqui se ressalta a atividade turstica -,
necessria uma sinergia entre os aspectos relacionados s tecnologias apropriadas; assistncia
tcnica; crditos financeiros; parcerias; cooperao; definio de estratgias de escoamento;
implantao do sistema de redes estruturais e; implantao do sistema de redes
organizacionais. Para Len; Becker (2003), as mltiplas interaes entre atores diversificados

78

permitem valorizar complementaridades at ento inesperadas, gerando um verdadeiro

tecido produtivo. As cidades como lugares de inovao e interao, continuam no centro
dessa dinmica, mas foi observada a dinamizao espetacular de regies basicamente rurais
que apostaram em produtos e tecnologias novas. Diante dos fatos expostos, observa-se que a
implantao de projetos bem como a disseminao por parte de atores da iniciativa pblica,
privada ou no governamental propiciou uma agregao de valor procura de novos
mercados tanto nas reas urbanas quanto nas reas rurais. Levando em considerao as
dimenses polticas, sociais e culturais dessas

iniciativas, os resultados desses

empreendimentos no devem ser julgados unicamente do ponto de vista econmico. O

essencial dos benefcios auferidos pelos associados situa-se, frequentemente, em outras
dimenses como: a autoestima, cidadania, sade, educao, emancipao social, afirmao
cultural, participao em novas atividades ldicas e culturais, entre outras. No entanto, as
observaes de Len; Becker (2003) aponta que embora os ganhos em termos sociais
(emancipao, integrao e cidadania) e at econmicos sejam inquestionveis, os
empreendimentos de menor porte enfrentam uma srie de problemas como lentido dos
processos de interiorizao dos valores e mecanismos da economia de mercado e da gesto
cooperativa; o mau gerenciamento e as malversaes de fundos, que desestimularam muitos
scios; e, finalmente, a intensa concorrncia com os grandes compradores que dominam o
mercado.
O desenvolvimento regional pode ser conduzido sob vrias correntes tericas, a teoria
dos aglomerados, a teoria das economias externas e internas, a teoria dos polos de
crescimento, a teoria do desenvolvimento endgeno so apenas algumas das discusses
realizadas ao longo desse trabalho, no entanto, como opo e entendimento do que melhor se
adequa para a realizao deste trabalho consideraremos a teoria do desenvolvimento
endgeno como elemento chave para a transformao de regies com caractersticas
peculiares, como a Amaznia. Portanto, para pensar no desenvolvimento regional sob a tica
endgena, necessrio levantar quais indicadores so relevantes para anlise do
desenvolvimento deste trabalho.
Indicadores so variveis que nos forneam todas as informaes vitais sobre a
sustentabilidade (viabilidade) e a taxa de transformao de um sistema complexo,
que so fundamentais para verificar at que ponto a evoluo do sistema
corresponde s necessidades materiais e valores ticos e morais da sociedade e quais
so as opes de interveno para modificar ou corrigir os rumos do
desenvolvimento do sistema de indicadores adequados que possa engendrar
transformaes polticas, econmicas e sociais concretas (PRINTER; HARDI, 1995
apud FENZL; MACHADO, 2009).

79

Os professores Nobert Fenzl e Jos Alberto Machado publicaram recentemente a obra

A sustentabilidade de sistemas complexos, onde so apresentados resultados de estudos
frutos de uma inquietao, dentre elas, a necessidade de criar mtodos adequados para medir
o grau de insustentabilidade do desenvolvimento econmico e social, baseados em parmetros
cientificamente consistentes e incontestveis. Dessa forma, baseado no Painel de Controle de
Sustentabilidade (PCS) e ndice de Desempenho Poltico (IDP), os autores apresentam alguns
elementos que podem direcionar ao caminho de medio do desenvolvimento:
Quadro 4 - ndice de desempenho poltico
NDICE ECONMICO
Dvida externa

NDICE SOCIAL
Expectativa de vida

NDICE AMBIENTAL
Densidade populacional

Produto nacional Bruto

Linha de pobreza

Consumo de fertilizantes

Eficincia energtica

Escolas primrias

Crescimento

Escolas secundrias

Preservao
ecossistema
Uso de pesticidas

Inflao

Urbanizao

Distribuio (Coeficiente
de GINI)
Investimento fixo interno
bruto (GDFI)

Saneamento bsico
gua potvel
Sade
Condies de vida
Mortalidade infantil
Controle
de
natalidade
Crescimento
populacional
Desemprego

do

Espcies de mamferos e
aves
Poluio do ar

NDICE INSTITUCIONAL
Infraestrutura de comunicao
(telefone, internet)
Gasto
com
pesquisa
e
desenvolvimento
Custo humano em desastres
ambientais
Custo econmico em desastres
ambientais
Estratgias
para
o
desenvolvimento sustentvel

Terras desrticas e ridas

Nmero de favelas
Uso da gua
Uso de recursos
rea florestas
Emisso de CO 2

Fonte: Elaborao prpria a partir de Fenzl; Machado (2009).

vlido destacar que parte dos indicadores acima expostos pode ser um poderoso
recurso para a realizao de pesquisas, e consequentemente para a construo de polticas
pblicas, inclusive para o setor turstico, pois o turismo por si s j apresenta um conjunto de
elementos intrnsecos a atividade como j apresentado neste captulo.

2.3.2 Olhares contemporneos do desenvolvimento

Os estudos da sociologia e antropologia tm contribudo significativamente para a

discusso da crise do desenvolvimento e o surgimento de um novo modelo para a aplicao da
sociedade. De acordo com Fergunson (1990 apud VIOLA, 2000, p.10) desenvolvimento o

80

processo histrico de transio para uma economia moderna, industrial e capitalista; a outra,
em mudana identifica o desenvolvimento com o aumento da qualidade de vida, a erradicao
da pobreza, e a consecuo de melhores indicadores de bem estar material.
Hoje acompanhamos uma transitoriedade de parmetros de anlise acerca dos estudos
sobre o desenvolvimento, isto , vrios tericos vm produzindo pesquisas que demonstram a
percepo de um mundo contemporneo globalizado. Segundo Viola (2000), a crise do
conceito de desenvolvimento surgiu a partir dos anos 1970, quando a estrutura de mercado
associado ao consumo indiscriminado de recursos naturais, com o alijamento das classes mais
populares ocupou espao nas discusses de forma mais macro.
Las instituciones internacionales han comenzado a reflejar este cambio de
valorizacin de la diversidad cultural: mientras la ONU decretaba en 1988 la
dcada para el desarrollo cultural, la UNESCO pasaba a considerar la
dimensin cultural del desarrollo como una variable esencial de cualquier
proyecto, tan relevante como los factores econmicos y tecnolgicos (VIOLA,
2000, p. 21).

Diante dessa nova conjuntura, percebe-se uma nova postura de diferentes atores
sociais no que concerne ao planejamento e gesto de vrios projetos em mbito mundial, no
entanto, com uma maior sensibilidade aos aspectos culturais de cada regio. Tal fato foi
possvel a partir da presso de movimentos sociais, de grupos de pesquisadores, aqui se
destaca o papel dos antroplogos, socilogos e cientistas polticos, na conformao desse
cenrio. Viola (2000) ainda destaca a insero das discusses acerca da ecologia, sade e
gnero como elementos fundamentais de aproximao de um modelo de desenvolvimento que
congregue e respeite as diferenas dos diversos povos.
Recentemente o termo desenvolvimento local e/ou endgeno tem ocupado as
discusses dos principais eventos cientficos em todo o mundo. Nesse sentido, o economista
Antnio Vzquez Barquero tem contribudo bastante com a temtica atravs de vrias
publicaes. O livro Desenvolvimento endgeno em tempos de globalizao, por exemplo,
apresenta uma grande discusso acerca das transformaes da sociedade moderna em escala
mundial. O autor apresenta categorias fundamentais para a compreenso, alm de sugestes
de uma nova forma de propagar o desenvolvimento em mbito local / regional em uma
perspectiva pouco diferenciada da economia neoclssica. Para o autor, desenvolvimento
endgeno ou local prope-se a:
Atender s necessidades e demandas da populao local atravs da
participao ativa da comunidade envolvida. Mais do que obter ganhos em
termos de posio ocupada pelo sistema produtivo local na diviso
internacional ou nacional do trabalho, o objetivo buscar o bem-estar

81

econmico, social e cultural da comunidade local em seu conjunto

(BARQUERO, 2001, p. 39).

Barquero (2001) destaca o papel do entorno inovador, o qual indispensvel para uma
melhor leitura da realidade do local. Para ele, o entorno inovador formado por uma rede de
atores locais e pelas relaes que configuram o sistema produtivo, sendo que os agentes
econmicos, sociais e polticos e institucionais tm modos especfico de organizao e
regulao, possuem uma cultura prpria e geram uma dinmica de aprendizagem coletiva. O
elemento inovador associado s transformaes econmicas organizacionais, polticas
tecnolgicas foram fatores que condicionaram ao surgimento do termo ligado ao
desenvolvimento endgeno, pois os usos dessas condicionantes encararam o desenvolvimento
econmico como sendo resultante da aplicao do conhecimento aos processos produtivos e
da utilizao das economias externas geradas nos sistemas produtivos e nas cidades, o que
resulta em rendimentos crescentes e, portanto em crescimento econmico (BARQUERO,
2001). A experincia dos diferentes atores no que concerne ao planejamento e gerenciamento
do setor turstico de Santarm, ou seja, na recepo crescente de turistas que utilizam vrios
servios prestados por pequenos, mdios e grandes empresrios, imprime um processo de
conformao de um destino turstico.
Diversas localidades em todo o mundo comeam a se confrontar com experincias que
envolvem os elementos da teoria do desenvolvimento endgeno proposto por Barquero
(2001). Dessa forma, faz-se necessrio apresentar os elementos que compem a teoria do
desenvolvimento endgeno. So vrias as condicionantes que envolvem o contexto endgeno,
Barquero (2001) as sintetiza atravs de: a) incluso do capital humano como alternativa de
crescimento econmico em longo prazo; b) O elemento da inovao no sistema produtivo,
mediante decises de investimento; c) As novas tecnologias11, d) Processos de mudanas
existentes na prpria comunidade local; e) A forma de organizao da produo; f) Estrutura
social e cultural e os cdigos de conduta como condicionantes do processo de
desenvolvimento; g) Instituies pblicas que proporcionam uma melhor relao de
cooperao entre diferentes atores a fim de contribuir para a aprendizagem e inovao.

11

De acordo com Barquero (2001) As inovaes e as novas tecnologias no surgem fora do sistema econmico,
sendo, isso sim, endgenas ao sistema produtivo, economia, e a prpria sociedade.

82

Figura 4 - Componentes do desenvolvimento endgeno na viso de Barquero

Inovao no
sistema
produtivo
Novas
tecnologias

Capital Humano

Organizao
da produo

Elementos do
Desenvolvimento
Endgeno

Estrutura social e
cultural e os
cdigos
compatveis com o
sistema produtivo

Processos de
mudanas
existentes na
prpria
comunidade local

Instituies pblicas
que proporcionam
uma melhor e maior
relao de
cooperao

Capital Social

Fonte: Elaborao prpria a partir de Barquero (2001).

Quando a comunidade local capaz de utilizar o potencial de desenvolvimento e

liderar o processo de mudana estrutural, pode-se falar de desenvolvimento local endgeno
ou, simplesmente, de desenvolvimento endgeno. Para Becattini (1997 apud BARQUERO,
2001) a teoria do desenvolvimento endgeno diferencia-se da grande teoria do
desenvolvimento quando assinalam que o importante no o tamanho das empresas e sim a
existncia de um sistema de empresas, capazes de manter intensas trocas e relaes mtuas.
As relaes esto baseadas no conhecimento que os atores tem um do outro e na confiana
mtua que foi sendo paulatinamente gerada, isso para no se falar dos benefcios do comrcio
e as trocas que podem trazer. Por fim, ela se diferencia pela caracterizao dos sistemas
produtivos como um sistema de redes internas, nas quais se estabelecem relaes de
cooperao e de competitividade entre as empresas. A sociedade mundial, ora ou outra traz
vivncias cotidianas de diferentes povos que frequentemente caem no gosto de uma

83

determinada parcela da populao, quer seja na arte, no esporte, na moda, quer seja no meio
acadmico. Neste ltimo, comum nos deparamos com tipologias e neologismos que
colocam em questo a construo do conhecimento tcnico-cientfico (OTTANI, 1994;
PIORE, 1984; SABLE 1984 apud BARQUERO, 2001).
Recentemente, a concepo de que a escala local tem poder ilimitado invadiu o debate
sobre o desenvolvimento urbano e regional, no Brasil e no mundo. O economista Antnio
Carlos Brando (2004) traz esta discusso tona onde a premissa de que as anlises realizadas
por muitos subtendem uma ideia de que estaramos vivendo em comunidade, no em
sociedade; que, em decorrncia, esse conjunto social no cindido em classes e interesses
polticos complexos (da discutirem apenas atores sociais); que vivemos processos de
destruio das escalas intermedirias e o mundo estaria confirmando a tendncia bipolar das
escalas espaciais apenas o local e o global.
A preocupao do autor pertinente, pois a concepo atual das polticas dificilmente
foge desta caracterstica. Houve uma verdadeira invaso de conceitos e concepes vis--vis
ao desenvolvimento onde foi restringida a escala global e local. evidente que as escalas
menores, isto , sofrem o impacto direto e indireto de uma lgica capitalista, no entanto, cabe
perguntar que a escala local como ponto de partida e de chegada com elementos intrnsecos
relacionados ao aspecto comunitrio, solidrio, em ambiente de alta sinergia associativa do
seu capital social, poderiam se acionar e se conectar a rede dos fluxos globalizados sem
outras escalas intermedirias?
Como forma de elucidar tal questionamento, Brando (2004) faz uma crtica aguda s
diversas abordagens nas diferentes literaturas que tratam sobre o tema, pois para ele muitas
das diversas abordagens de clusters, sistemas locais de inovao, incubadoras, distritos
industriais, entre outras, banalizam definies como capital social, redes, economia
solidria e popular; o abuso na deteco de toda sorte de empreendedorismos, voluntariados,
talentos pessoais / coletivos, micro-iniciativas, comunidades solidrias; a crena em que os
formatos institucionais ideais para a promoo do desenvolvimento necessariamente passem
por parcerias pblico-privadas, baseadas no poder de governana das cooperativas,
agncias, consrcios, comits, entre outros, criou uma dificuldade de anlise do
desenvolvimento, pois o recorte parece incapaz de dar conta de todas as variveis a serem
consideradas.
Vale ressaltar que a manipulao dos instrumentos formadores dos preos
econmicos, cmbio, juros, a moeda nacional e salrios, condio primria para moldar o
recorte nacional, balizando os clculos econmicos dos agentes localizados naquele limite

84

geogrfico. Portanto, esses elementos de dimenso nacional parecem estar de fora da anlise
da relao global versus local, conforme afirmou Braudel (1979, p. 473 apud BRANDO,
2004, p. 12):
O termo que se impe mercado nacional: o enorme continente admite certa
coerncia, na qual a economia monetria elemento importante, essencial. Essa
coerncia cria plos de desenvolvimento, organizadores de assimetrias
indispensveis a uma circulao ativa.

Recentemente o olhar voltado das polticas pblicas tem se direcionado tanto lgica
interna de atores (por exemplo, sua racionalidade e capacidade de ao), quanto aos arranjos
institucionais, que estruturam sua ao. A teoria da governana apontada por Schneider
(2005) pode assim ser interpretada como ciberntica institucional, centrada em atores, que se
vinculam quela ideia ciberntica bsica que influenciou a teoria sociolgica dos sistemas dos
anos 1960. A ideia bsica afirma que a integrao do sistema pressupe determinados
mecanismos sociais e polticos de conduo. Para o autor, o conceito contemporneo de
governana, no est mais relacionado diretamente limitao da conduo estatal. As aes
de regulao e conduo da sociedade por meio de instituies e atores sociais so
fundamentais nesse novo conceito de governana, pois com isso a governana transcende o
conceito tradicional estatal e remete a formas adicionais de conduo social (SCHNEIDER,
2005, p. 6).
Na dcada de 1960 tambm ocorre uma mudana na teoria da comunicao, na qual a
questo da integrao das sociedades colocada em segundo plano, mesmo para tericos dos
sistemas. Com o foco sobre a auto-organizao, a questo da integrao tornou-se uma
obviedade no mais problematizada. H algum tempo a questo da integrao foi novamente
colocada em primeiro plano com o patrocnio do foco analtico do nvel micro
especialmente com apoio de variantes do institucionalismo. Passou ento, a ser discutido
como a ordem social poderia ser reproduzida e mantida a despeito de interesses divergentes e
racionalidade limitada. Isso implicava um retorno perspectiva terica sistmico-ciberntica,
na qual a questo da capacidade de auto-conduo das sociedades respondida com a microanlise de instituies sociais e seus efeitos integrativos. O conjunto desses mecanismos de
conduo discutido h algum tempo como governana (GROTE; GBIKPI, 2002; BENZ,
2004; MAYNTZ, 2004, SCHNEIDER, 2004b apud SCHNEIDER, 2005).
Diante do exposto, observa-se ento, uma nova conotao dada aos estudos da cincia
poltica, das cincias humanas ou sociais aplicadas em relao do tratamento dado s anlises
em carter pontual entre diferentes instituies e seu efeito na sociedade a partir de um

85

desenho coletivo, integrativo e complementar. Esta ideia tambm foi fortalecida a partir do
processo de descentralizao do poder pblico atravs da transferncia de responsabilidades,
isto , de um processo de gesto compartilhada entre a iniciativa privada e ONGs. Sendo
assim, a ideia de governana est intimamente ligada anlise de instituies centrada em
atores sociais.
A palavra governana remonta ao condutor kybernts dos antigos navios de
guerra gregos; assim os filsofos gregos se referiam conduo do navio do Estado. Nisso se
apia a palavra artificial ciberntica, criada por Norbert Wiener. Correspondentes latinos
so gubernare e regere, que foram empregados tanto para a conduo de um navio
quanto do Estado. Disso derivam tanto o conceito ingls de to govern e francs
gouverner, quanto a palavra alem regieren. Deve-se observar tambm que o conceito
governance uma substantivao do verbo to govern. Acentua-se assim, os processos
estatais de conduo das posies de longo prazo. Por outro lado, e a reside a inovao do
conceito contemporneo de governana, este no est mais limitado conduo estatal o
governo do Governo , mas se aplica tambm ao governo, regulao e conduo da sociedade
por meio de instituies e atores sociais. Governana transcende com isso o conceito
tradicional estatal e remete a formas adicionais de conduo social (SCHNEIDER, 2005).
A anlise da governana, portanto, protagoniza determinar empiricamente sobre quais
configuraes de relao do intercmbio de informaes e recursos entre atores se encontra
uma definio de objetivos e uma mobilizao conjunta de recursos. O conjunto de regras
institucionais motiva e/ou define as capacidades de ao e consequentemente transmitem aos
diferentes atores sociais uma forma peculiar de conduo das responsabilidades que
competem estes atores. Para Schneider (2005) no nenhum estabelecimento determinista de
condies de conduta, mas, sobretudo estabelecimento de estmulos ou conformao cultural
de aes individuais. Essas estruturas de governana podem se referir tanto a arranjos dentro
das organizaes quanto entre organizaes. Uma tpica estrutura de conduo intraorganizacional a hierarquia da organizao. Esse um mecanismo em que os objetivos da
organizao so definidos no topo e disseminados obrigatoriamente de cima para baixo por
meio de correntes de ordens e controle centralizado de recursos. O mercado e a rede so
padres interorganizacionais tpicos. Em qualquer uma dessas configuraes trata-se de
combinaes complexas de instituies (SCHNEIDER, 2005, p. 8).
A nova conotao dada ao processo de gesto conduziu a uma nova formao que
Fleury (2002) denomina de estruturas policntricas, isto , estruturas mais amplas que
requerem uma mescla de influncias do mercado, do estado centralizador, bem como de aes

86

mais descentralizadoras. Estas estruturas so provenientes de um contexto de ruptura com a

concepo tradicional do estado, como ncleo praticamente exclusivo de representao,
planejamento e conduo da ao pblica. Para Lechener (1997 apud TEIXEIRA, 2002), a
recente experincia das polticas de ajuste econmico nos pases em desenvolvimento foi
suficiente para demonstrar que o mercado sozinho nem gera nem sustenta uma ordem social.
Muito pelo contrrio, elas proporcionam tendncias desintegradoras que acentuam a excluso.
Sendo assim, a incorporao do uso de redes de polticas representaria uma nova modalidade
de coordenao e gesto de polticas voltadas ao desenvolvimento. De acordo com Moura
(1997), a abordagem de redes, como expresso dos novos arranjos organizacionais que
emergem na atualidade, indica o esgotamento da capacidade de integrao das instituies
representativas tradicionais, da eficcia das organizaes burocrticas e do modelo de
planejamento centralizado.

Quadro 5 - Caractersticas das Redes de Polticas

A complexidade do fenmeno das
redes de polticas para anlise de
acordo com Loiola e Moura (1996)
citado por Fleury (2002)
Identificao das redes como relaes de
interdependncia
entre
organizaes.
Tambm vale destacar que estas relaes
entre indivduos que atuam dentro
daquelas organizaes criam vnculos
entre si

Transitoriedade/permanncia: as relaes
entre os diferentes atores ou ns da rede
apresentam-se em padres mais ou menos
estveis, o que as diferencia tanto de
formas mais casusticas quanto da
formalizao burocrtica do estado. Estas
estruturas flexveis transformam-se com a
dinmica da prpria rede
Cooperao/competio,
solidariedade/conflito: as redes estruturamse como aes conjuntas de cooperao em
torno de um problema e uma soluo
compartilhada, o que no exclui a
existncia de singularidades e conflitos.
Mais que um consenso prvio o que existe
a negociao de interesses competitivos
Igualdade/diversidade: os diferentes atores
envolvidos em uma rede resguardam sua
diversidade ainda quando se igualam como
parte de uma estrutura conjunta

Caractersticas vantajosas das

redes de polticas

Caractersticas limitadoras
das redes de polticas

Possibilidade de maior mobilizao

de recursos e garante-se a
diversidade de opinies sobre o
problema

As
redes
de
polticas
apresentariam novos desafios
para garantir a rendio de
contas
(accountability)
em
relao ao uso dos recursos
pblicos,
pelo
fato
de
envolverem
numerosos
participantes governamentais e
privados
O processo de gerao de
consensos e negociao pode ser
demasiadamente lento criando
dificuldades para enfrentar
questes que requerem uma
ao imediata

Definio de prioridades feita de

forma
mais
democrtica,
envolvendo
organizaes
de
pequeno porte e mais prximas dos
da origem dos problemas (Salamon,
1995)

Pode envolver, conjuntamente,

governo e organizaes nogovernamentais, pode-se criar uma
presena pblica sem criar uma
estrutura burocrtica (Salamon,
1995)

As metas compartilhadas no
garantem
a
eficcia
no
cumprimento dos objetivos j
que as responsabilidades so
muito diludas

Maior
flexibilidade
para
desenvolver uma gesto adaptativa
que est conectada a uma realidade
social voltil, tendo que articular as
aes de planejamento, execuo,
retroalimentao
e
redesenho,
adotando o monitoramento como

- a dinmica flexvel pode

terminar
afastando
os
participantes
dos
objetivos
iniciais ou comprometer a ao
da rede pela desero de alguns
atores em momentos cruciais

87

Racionalidade instrumental/ racionalidade

comunicativa: a ao coordenada e
interdependente requer a construo do
consenso comunicativo, mas a gesto das
redes de polticas implica na ao
instrumental que vincula, racional e
eficazmente, meios a fins acordados
Construo/desconstruo: a dinmica
flexvel das redes permite a permanente
construo e desconstruo tanto de
padres de interaes como dos prprios
ndulos que compe a rede

instrumento de gesto, e no de
controle
Possibilidade de consensos obtidos
atravs de processos de negociao
entre seus participantes, o que
geraria maior compromisso e
responsabilidade destes com as
metas compartilhadas e maior
sustentabilidade

Os critrios para participao na

rede no so explcitos e
universais e podem provocar
marginalizao
de
grupos,
instituies, pessoas e mesmo
regies, podendo deixar a
poltica apenas nas mos de uma
elite
As dificuldades de controle e
coordenao
das
interdependncias tendem a
gerar problemas gesto das
redes

Fonte: Fleury (2002).

Na atividade turstica muito natural o entendimento da necessidade, pelo menos no

campo acadmico, acerca do envolvimento dos mais diferentes atores, pois o turismo
caracteriza-se como uma atividade multissetorial do ponto de vista vertical e horizontal, ou
seja, h uma relao direta tanto do setor empresarial (comercial) quanto dos acordos entre a
sociedade civil e a esfera pblica, pois diferente de produtos tangveis colocados no mercado
sem o consentimento da populao local, o mercado turstico poderia ter o maior entrave para
o desenvolvimento do setor, que seria a empatia dos turistas num determinado destino
turstico, fator este indispensvel para uma melhor sinergia e comprometimento entre as
partes interessadas. Por esta razo as redes de polticas possuem diferentes estruturas, que
variam de acordo com constelaes de interesses, com a natureza do grupo associado, com a
interdependncia vertical entre os membros, com a interdependncia horizontal com outras
redes e com a distribuio de recursos entre diferentes atores. Para Fleury (2002) a
proliferao de redes de polticas sociais deve-se, em primeiro lugar aos dois macros
fenmenos que definem o contexto atual destas polticas, ou seja, os processos de
descentralizao e de democratizao que marcaram as sociedades latino-americanas nas
ltimas dcadas.
A multiplicidade de atores sociais influenciando o processo poltico, seja na deciso,
execuo ou controle de aes pblicas, sinaliza para o florescimento de uma sociedade
policntrica, na qual se organizam distintos ncleos articuladores, que, por sua vez, tendem a
alterar os nexos verticais entre estado e sociedade, baseados na regulao e subordinao, em
direo s relaes mais horizontais e que privilegiam a diversidade e o dilogo. Nesse
aspecto, a formao das estruturas policntricas, que configuram uma nova esfera pblica
plural, advm tanto de um deslocamento desde o nvel central de governo para o local quanto

88

da esfera do estado para a sociedade. Processos como a descentralizao e o adensamento da

sociedade civil convergem para formas inovadoras de gesto compartida das polticas
pblicas. As redes de polticas indicariam relaes de dependncia entre governo e grupos de
interesses, nas quais se faz o intercmbio de recursos (FLEURY, 2002). Ainda para a autora:

Apesar de que a rede permite a desterritorializao dos mercados e das polticas

econmicas, como parte do fenmeno de globalizao e dos processos
supranacionais de integrao regional, existe uma forte tendncia, no campo das
polticas sociais, para a criao de redes locais, que vinculam fortemente a gesto
das polticas ao territrio e uma populao especfica (FLEURY, 2002, p. 18).

Diante disso, percebe-se que salutar o uso da categoria de governana para refletir
sobre os desafios na conformao de arranjos institucionais entre o poder pblico e os
diferentes atores envolvidos nas relaes de poder poltico, econmico e social recorrentes nas
discusses sobre territrios que envolvem aspectos de planejamento e gesto turstica.
Dessa forma, vlido lembrar as discusses de Haesbaert (2006) conforme discutido
neste captulo. Na ocasio, o autor fala da indissociabilidade na construo reflexiva e
coletiva de diferentes atores sociais que so geradas num determinado territrio a partir do
papel proporcionado pelas redes. Atualmente, a discusso sobre redes surge no intuito de
preencher uma lacuna que vem cada vez mais ocupando destaque diante da ao integrativa
cobrada pela sociedade civil depois do processo de democratizao das naes. H tambm de
destacar que esta nova formatao tem como objetivo otimizar recursos financeiros alm de
melhor atender as necessidades de um todo.
Para Scharpf (1992) em funo de que recursos estatais e capacidades organizacionais
no acompanham os efeitos dessa diferenciao social e os atores estatais so cada vez mais
incapazes de garantir sozinhos os recursos necessrios para a produo de polticas
(formulao e implementao), o complexo parlamentar e governamental se torna em
propores cada vez maiores dependente da cooperao e da mobilizao coletiva de recursos
de atores no estatais e privados. Contudo, como cooperao no se pode forar, isso compele
atores estatais negociao com tais grupos sociais de poder.
Apesar das sistemticas discusses nos campos da academia e da poltica, fica
evidente uma dificuldade de se identificar e medir os nveis existentes entre as relaes dos
diferentes atores que compem uma determinada rede de polticas. Para isso, Rovere (1999)
prope um esquema ascendente de classificao dos vnculos em relao ao nvel, s aes e
aos valores envolvidos, que permite monitorar os graus de profundidade de uma rede. Os

89

nveis comeam com: 1) o reconhecimento; 2) o conhecimento; 3) a colaborao; 4) a

cooperao, e, 5) a associao.
O reconhecimento ocorre quando um indivduo comea a aceitar que o outro existe,
isto , quando o indivduo naturalmente observa que h outras pessoas compartilhando um
mesmo ambiente de trabalho. J o conhecimento ocorre quando o outro reconhecido como
um par, um interlocutor vlido, se inicia ento, a incluso da palavra, e tambm a necessidade
de conhecimento do outro do qual se expressa interesse. H o interesse de se conhecer o
outro. O terceiro nvel est relacionado ocorrncia de aes de colaborao, ou seja, um
determinado trabalho desenvolvido com algum. Cabe ressaltar que no uma ajuda
sistemtica, mas sim espontnea. O indivduo colabora, mas tambm quer ser ajudado. A
quarta fase caracterizada quando ocorrem formas sistemticas de cooperao, operao
conjunta. Este processo mais complexo porque supe que existe um problema em comum,
ento, h a necessidade de compartilhar sistematicamente as atividades. Por fim, existe um
quinto nvel caracterizado pela associao, onde esta atividade confirma um acordo que
significa o compartilhamento de recursos tanto humanos, fsicos e financeiros. Uma sntese do
pensamento do pesquisador apresentada no quadro a seguir:

NVEL
(5) Asociarse
(4) Cooperar
(3) Colaborar
(2) Conhecer
(1) Reconhecer

Quadro 6 - Nveis de relao de uma rede

AES
VALOR
Compartilhar objetivos e projetos
Confiana
Compartilhar atividades e os recursos
Solidariedade
Prestar ajuda espordico
Reciprocidade
Conhecimento do o outro faz
Interesse
Destinadas a reconhecer que o outro existe
Aceitao

Fonte: Rovere (1999, p. 25).

As ponderaes apresentadas a pouco do conta de um novo ambiente poltico do

mundo contemporneo, valorizando os aspectos coletivos seja na construo, quer seja na
contemplao dos interesses na sua totalidade. Nesse sentido, vlido observar, a partir de
uma perspectiva regional, que as polticas apresentadas at o incio da dcada de 1990 tinham
um cunho altamente concentrado em aspectos quantitativos, em demonstraes contbeis que
poderiam aferir os setores de produo na economia de escala. Por outro lado, j em meados
da mesma dcada, polticas de turismo, por exemplo, de abrangncia regional, apontavam em
seu escopo um direcionamento para o campo das medies dos nveis de bem-estar social.
Houve, portanto uma mudana no quadro econmico neste perodo que tornou mais complexa
a caracterizao dos movimentos regionais da atividade econmica.

90

Para Brando (2004), tivemos mudanas no padro de consumo nacional, queda geral
da massa de rendimentos, acentuao do processo de concentrao de renda e riqueza, o
aumento do poder da grande empresa (nacional e estrangeira) no Brasil. A ao estatal se
esvaziou com o deslocamento das estratgias territoriais do mbito pblico (do
planejamento regional) para o mbito privado (das estratgias empresariais), e com a
transformao das instituies responsveis pelo planejamento regional em meras agncias de
repasse de fundos.
O autor faz uma forte crtica estrutura governamental criada como grande indutor de
desenvolvimento regional no Brasil. A Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE) e a SUDAM, em especial, foram extremamente importantes como agentes de
desenvolvimento nas regies correspondentes, mas pela perda de espao poltico
condicionado por uma poltica neoliberal que tomou conta da Amrica Latina, teve seus
objetivos reduzidos significativamente na sua essncia, de promover o desenvolvimento
regional, agora reduzido a agncias de transferncias de fundos constitucionais.
O que Brando defende que haja uma construo de escalas ao invs do uso de
escalas determinadas por agentes econmicos ou organismos estatais, a grande questo :
como pensar na construo, em qualquer escala, de competitividade sistmica e na
mobilizao de foras econmicas se a equao poltica e econmica cristalizada no Brasil
passa necessariamente pela valorizao dos capitais domsticos no industriais? A
dificuldade encontrada no alicerce do poder poltico, pois este radica na manuteno da
propriedade da terra intacta, no sendo tolerados mecanismos de regulao fundiria, e
determinando-se que a ao pblica pratique polticas de tratamento igual de capitais que so
muito desiguais.
Infelizmente, tal viso se direciona totalmente contra a corrente terica e a hegemonia
poltica posta hoje no mundo e no Brasil. As interpretaes localistas, que grassam hoje nos
ambientes intelectuais e polticos, trazem uma viso de uma endogenia local exagerada, no
reconhecendo esta complexidade social. Depositam na vontade dos atores sociais cruciais
de

um

determinado

recorte

territorial

todos

os

requisitos

de

superao

do

subdesenvolvimento. Ora, o poder no disseminado, obviamente. Existe uma coeso

orgnica extra localizada, que no abalada pelas iniciativas empreendedoras ou pela
atmosfera de progresso, longe, assim, de uma viso de que o poder, a propriedade, entre
outras, vm sendo diludos, tornando-se dispersos na atmosfera sinrgica das eficincias
coletivas e solidrias de um determinado local que deu certo. Talvez a falha mais grave, em
ltima instncia, da literatura up to date sobre desenvolvimento local e regional que ela

91

negligencia totalmente a questo fundamental da hegemonia e do poder poltico (BRANDO,

2004).
Levando em considerao que a economia altamente dinmica com um nvel de
complexidade muito elevado que as aes polticas, de uma forma geral, sobretudo as
regionais devem ser mais geis, potentes, sistemticas e devem ser empreendidas
simultaneamente em vrias direes escalares. necessrio capacidade de aprendizagem para
engendrar essa nova ao, rompendo as vises compartimentadas e as falsas dicotomias: entre
o econmico, o poltico e o social; entre produo e cidadania, entre outras. Nesse
sentido, surge uma nova proposta metodolgica de se avaliar os estudos de desenvolvimento
regional, pois para (BRANDO, 2004, p. 29) esta proposta :

Transescalar, pois ela necessita realizar cortes oblquos e transversais nas diversas
polticas pblicas, atravessando-as, rearticulando-as transversalmente (mas tambm
resulta desses diversos cortes e cruzamentos realizados) para realizar sua sntese em
uma poltica de desenvolvimento, que alargue os horizontes de possibilidades e seja
inclusiva socialmente.

Como observamos h uma fragilidade na concepo e gerenciamento das polticas

atuais no territrio nacional, principalmente quando tratamos de grandes disparidades
regionais e que so tratadas de formas padronizadas nas diferentes regies do Brasil. No
entanto, a incluso de termos associados ao bem- estar, e a incluso social so prementes nos
documentos oficiais alm dos discursos governamentais devem considerar uma nova forma de
anlise, que ultrapasse a escala global e local, pois o local sofre uma presso gigantesca da
lgica produtiva, e ainda no podemos deixar de considerar que a mesma regulamentada por
uma ordem nacional, da a necessidade de rever as escalas de planejamento governamental.
As discusses associadas ao desenvolvimento de um destino turstico ultrapassam a
retrica que contempla apenas aos diversos recursos tursticos, infraestruturas, mas que
incutam tambm premissas que abordem as relaes/conflitos entre diferentes atores que
dinamizam a cadeia produtiva, a fim de entender o turismo a partir de uma perspectiva mais
ampla, como aspectos ligados a competitividade, o papel das instituies no processo de
desenvolvimento, uso de tecnologias, entre outros.
Diante do exposto, importante refletir sobre o papel do Estado, ou seja, a notoriedade
da necessidade de interveno econmica e poltica cuja finalidade seja aprimorar a produo
a partir de infraestrutura, disponibilizao de recursos para pesquisas, entre outras, no entanto,
deve-se considerar o papel de promoo do bem-estar social da nao, visto que esta um das
principais funes a serem desenvolvidas pela estrutura do Estado. A partir de um ponto de

92

vista do planejamento estatal no campo do turismo diante da caracterstica sazonal da

atividade que lhe peculiar, deve-se considerar uma viso prospectiva a fim de criar no
interior da organizao um conjunto de habilidades para: compreender as opes do futuro,
isto , compreender as tendncias do mercado; confront-las com as capacidades disponveis
no presente e, finalmente identificar os caminhos que conduzam a empresa ou o destino
turstico adequado para competir em mercados internacionais. Nesse sentido, de traar uma
nova forma de organizao no campo turstico, o Estado cria polticas pblicas, e as
materializam atravs de projetos, programas e planos com a finalidade de transformar as
regies em todos os nveis e classes sociais. O prximo captulo far uma abordagem das
polticas no campo do desenvolvimento turstico regional.

93

3 POLTICAS PBLICAS DO TURISMO E SUAS RELAES COM O

DESENVOLVIMENTO

As polticas pblicas so importantes porque elas se relacionam com os elementos de

governana, e consequentemente esto ligadas diretamente s discusses relacionadas ao
desenvolvimento regional e do turismo.
O conceito de poltica pblica est associado a vrias questes da sociedade, podendose citar a econmica, social, de segurana, ambiental e tecnolgica, ou seja, a interveno do
Estado na sociedade atravs de estratgias de planejamento.
Os estudos sobre polticas pblicas surgiram a partir de pesquisas realizadas na Europa
baseadas inicialmente nas teorias explicativas sobre o papel do Estado. J na Amrica do
Norte, mas precisamente nos Estados Unidos, a rea surge no meio acadmico sem
estabelecer relaes com as bases tericas nos estudos sobre a ao dos governos.
Souza (2006) aponta quatro grandes tericos como responsveis da criao na rea de
pesquisa em polticas pblicas: Laswell, Simon, Lindblom e Easton. Todos desempenharam
um papel importante para a compresso de estudos na rea de poltica pblica, no entanto,
Easton contribuiu a partir de uma compreenso sistmica, ou seja, como uma relao entre
formulao, resultados e o ambiente. Para a autora, as polticas pblicas recebem inputs dos
partidos, da mdia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos. Em
sntese, a poltica pblica tem o objetivo maior atravs das aes do governo, de promover o
bem estar social e econmico para toda a sociedade. O presente captulo discutir os
principais elementos e caractersticas que fortaleceram o papel do Estado na construo das
polticas pblicas em mbito mundial, sobretudo s relacionadas ao setor turstico. Para isso,
sero discutidos o papel do Estado na concepo e implementao de polticas, bem como o
processo de anlise de polticas pblicas e, finalmente como estas podem interferir na relao
desenvolvimentista de determinadas regies a partir da ao do Estado.

3.1 ESTADO E POLTICAS PBLICAS: CARACTERSTICAS FUNCIONAIS NO

PROCESSO DE GOVERNABILIDADE
O estado tem como um dos principais elementos, seno o principal, o papel de
organizar a sociedade em suas diferentes dimenses (econmica, poltica, social, cultural,
ambiental e jurdica). Para isso, ele tem diversas formas de conduzir este processo, estas
formas se apresentam como caractersticas mais explcitas, como por exemplo, na elaborao

94

de leis, j outras so incutidas de formas menos incisivas, como a conduo de aes atravs
de projetos que interessam o prprio Estado e sociedade como um todo.
O estado o produto da sociedade. Ele que a organiza e faz com que a sociedade se
reproduza. Essas formas de reproduo entre ambos se do de vrias maneiras, inclusive no
processo de interveno, que so importantes para a transformao de determinadas
realidades, para que atinja um ndice de desenvolvimento da prpria sociedade, uma delas
realizada atravs da formulao e execuo de polticas pblicas.
O processo de interveno do Estado foi estruturado com intuito de regulamentar a
vida dos cidados em mbito mundial, seja no mundo oriental seja o mundo ocidental. O
Estado absolutista, o Estado socialista, o Estado capitalista, o Estado liberal foram exemplos
de regimes adotados por diferentes naes no sentido de garantir um maior controle sobre os
meios de produo nos mais diferentes pases.
As discusses tericas de Nicolau Maquiavel, John Locke e Jean-Jacques Rousseau
foram extremamente relevantes para a compreenso da criao e funcionamento do Estado
como instituio criada pela sociedade. O pensamento lockiano, por exemplo, trouxe
reflexes acerca da luta contra o absolutismo europeu a partir de categorias como a lei de
direito natural, ou seja, (direito a vida, liberdade e aos bens) pautados no trabalho livre. Para
Locke (1973), com a inveno da moeda surgiu desigualdade entre os homens, da a
necessidade de criar uma estrutura do Estado capaz de manter a paz e a segurana. Para
Maquiavel (2010), historiador renascentista italiano do sculo XV, h dois tipos de governos,
o principado e a repblica. O principado corresponde ao reino; a repblica, tanto aristocracia
como a democracia. Os Estados so governados ou por uma pessoa ou por muitas. Essa a
diferena verdadeiramente essencial. O poder reside na vontade de um s o caso do
principado ou numa vontade coletiva, que se manifesta por meio de um colegiado e
assembleia. Maquiavel distingue quatro espcies, de acordo com as diferentes maneiras como
o poder pode ser conquistado: a) pela virtu; b) pela fortuna; c) pela violncia; d) com o
consentimento do cidado. Essas quatro espcies podem ser dispostas em duplas antitticas:
Virtu fortuna; fora consentimento.
No sculo XIX, Max Weber teve um importante destaque nos estudos relacionados ao
Estado, ele contribuiu de forma significativa para o entendimento do processo de interveno,
a partir de teorias que abordam a questo do Estado como uma estrutura regulamentadora da
vida social, econmica e poltica das naes. As teorias do Estado abordadas pelo autor, no
entanto, pregam um Estado com caractersticas modernas, isto , que pudesse ser um

95

alavancador do capitalismo moderno, denominado de Estado Racional, onde ele atua sobre
um funcionalismo especializado e um direito racional (WEBER, 1999).
Para que a racionalidade flusse para alm dos portes do Estado, os elementos
jurdicos do direito romano foram retomados, conservando-os antigas frmulas contratuais, no
entanto, com adaptaes s necessidades atuais. Gradativamente o direito foi trabalhado nas
universidades de forma sistemtica, portanto, foi racionalidade que garantiu o
desenvolvimento do Estado. Do ponto de vista da histria econmica, esse fato tornou-se
importante porque a aliana entre o Estado e a jurisprudncia formal favorecia indiretamente
o capitalismo (WEBER, 1999, p. 520).
Ainda de acordo com Weber, os primeiros indcios da criao de uma poltica
econmica com a insero de elementos racionais surgiram ainda no sculo XIV, quando a
Inglaterra inovou na relao entre o Estado e a classe produtiva, muito embora, com muitas
diferenas aparentes das conhecidas no perodo ps-Revoluo Industrial, quando o sistema
capitalista toma a forma conhecida nos dias atuais, isto , a economia de mercado com pouca
interveno do Estado; o lucro; o modo de produo vinculado iniciativa privada. Essa nova
relao travada pela transferncia do capital para a poltica, Weber caracterizou de
Mercantilismo, que entendido como:
A transferncia do empreendimento aquisitivo capitalista para a rea poltica. Tratase o Estado como se este se compusesse exclusivamente de empresrios capitalistas;
a poltica econmica em relao ao exterior baseia-se no princpio de passar para
trs o adversrio, de comprar o mais barato possvel e de vender muito mais caro. O
fim consiste em fortalecer o poder da direo do Estado em relao ao exterior.
Mercantilismo significa, portanto, a formao de uma potncia estatal moderna, e
isto diretamente mediante o aumento das receitas principescas, e indiretamente
mediante o aumento da capacidade tributria da populao (WEBER, 1999, p. 523).

Diante disso, observa-se que o Estado, da mesma forma que as associaes polticas,
proporcionaram uma relao de dominao de homens sobre homens, garantida atravs da
coao legtima, ou seja, considerada legtima pelo mesmo Estado. Isso somente foi possvel a
partir dos fundamentos justificativos apoiados pela dominao. De acordo com Weber (1999)
so trs os princpios de dominao. O primeiro est relacionado ao costume do sagrado, pela
disposio habitual de respeit-lo, caracterizado pela dominao tradicional. Em segundo
lugar, atravs do carisma, portanto, quando ocorre a entrega pessoal confiana, herosmo ou
outras qualidades de um lder. Finalmente, o terceiro tipo de dominao, a garantida pela
legalidade, da crena na validade de estatutos legais, fundamentada em regras
racionalmente criadas.

96

Toda organizao de dominao que exige uma administrao contnua requer, por
um lado, a atitude de obedincia da ao humana diante daqueles senhores que
reclamam serem os portadores do poder legtimo, e, por outro lado, mediante essa
obedincia, a disposio sobre aqueles bens concretos que eventualmente so
necessrios para aplicar a coao fsica: o quadro administrativo pessoal e os
recursos administrativos materiais (WEBER, 1999, p. 527).

Diante dos fatos transcorridos ao longo dos sculos, inicia-se o desenvolvimento do

Estado moderno, seja atravs dos principados, seja atravs dos portadores do poder
administrativo, logo, daqueles proprietrios de recursos administrativos, blicos e financeiros
e de bens politicamente aproveitveis de todos os tipos. Essa prtica garantiu de alguma forma
o desenvolvimento da empresa capitalista, onde a partir desta evoluo houve uma maior
necessidade da interveno do Estado para regulamentar questo de ordem social, sobretudo
aos aspectos econmicos intrnsecos ao acirramento e conformao do sistema capitalista
durante a Segunda Revoluo Industrial. Na tica de Weber (1999) o Estado moderno uma
associao de dominao institucional, que dentro de determinado territrio pretendeu com
xito monopolizar a coao fsica legtima como meio da dominao e reuniu para este fim,
nas mos de seus dirigentes, os meios materiais de organizao, depois de desapropriar todos
os funcionrios estamentais autnomos que antes dispunham, por direito prprio, destes meios
e de colocar-se, ele prprio, em seu lugar, representado por seus dirigentes supremos.
Do mesmo modo que o chamado progresso em direo ao capitalismo, desde a
Idade Mdia, assemelha-se ao processo de modernizao da economia, o avano em direo
ao funcionalismo burocrtico, baseado em contrato, salrio, penso, carreira, treinamento
especializado e diviso do trabalho, competncias fixas, documentao e ordem hierrquica,
o critrio igualmente utilizado para a modernizao do Estado, tanto do regime monrquico
quanto do democrtico.
Geralmente quando h aluso ao termo burocracia comum associarmos a aspectos
negativos, como a lentido dos processos de deciso, indefinio na implementao de aes
da mquina pblica a uma estrutura hierrquica extremamente centralizada, por outro lado, a
burocracia entendida como forma de regulamentar o processo de favorecimento da relao
entre o Estado e a sociedade. De acordo com Sousa (1995), a burocracia, para Hegel,
entendida como parte essencial de uma estrutura tripartite, servindo de liame entre a
sociedade e o Estado. A essncia da natureza burocrtica seria, assim, conciliar o interesse
geral, representado pelo Estado, e os interesses particulares das corporaes. J para Marx, na
medida em que a burocracia encarna e assumem os interesses particulares, o interesse geral do
Estado reduzido aos seus prprios interesses, criando-se uma universalidade imaginria que
se legitima num processo que confunde direito e lei, uma vez que o corpo de leis destacado

97

da sua base real de origem. Assim, a burocracia percebida como uma forma racional de
organizar o esforo humano, fazendo interagir recursos e ao humana, na busca de um
escopo determinado (SOUSA, 1995, p. 178).
Weber (1999) retira, portanto, ao termo burocracia, o seu sentido puramente negativo
na medida em que, partindo de uma postura compreensiva da realidade, entende essa
organizao como necessria ao funcionamento do Estado moderno. Trs elementos, nesse
Estado, permitem o afloramento da organizao burocrtica: 1) A consolidao de uma
economia monetria, permitindo que o pagamento dos servios seja feito no com referncia
quantidade dos bens produzidos, mas vinculado funo que o indivduo exerce na
sociedade; 2) A instituio de processos racionais e regulamentados que definem a hierarquia
de poder e a legalidade da autoridade constituda em situaes diversas e; 3) A legitimao
dos processos de qualificao e seleo de funcionrios para o exerccio de atividades
determinadas o que confere reconhecimento competncia profissional, em detrimento das
razes de ordem pessoal ou afetiva, presentes na dominao carismtica e tradicional.
Sousa (1995) ainda destaca os principais problemas encontrados que inibem o
exerccio eficiente do trabalho institucional: a) corporativismo, cuja lgica a autoproteo
dos funcionrios, em detrimento dos objetivos finalsticos das instituies; b) a morosidade
nas decises; c) ausncia de uma poltica de qualificao, inibindo a formao de quadros
competentes e provocando cortes nos fluxos de informaes; d) tomada de decises orientada
por critrios clientelsticos ou afetivos; e) reduzida flexibilidade das aes, no permitindo a
incorporao de elementos que favoream os processos avaliativos.
Atravs de estudos desenvolvidos por diferentes tericos contemporneos, pode-se
entender que a burocracia , quase sempre, concebida numa perspectiva negativa, vinculada
ideia de grupos de funcionrios, inseridos em ambientes propcios a processos de corrupo,
com viso do mundo estreita e/ou limitada, tendentes s prticas clientelsticas e de
morosidade nas decises competentes ao Estado.
A burocracia adquire uma autonomia para atender interesses gerais, pois est
implcito o compromisso que a burocracia tem de satisfao dos interesses
particulares de seus membros. O segundo compromisso da burocracia o de mediar
os interesses dos grupos privados. E finalmente, o ltimo compromisso, a
materializao de aes infraestruturais, representativas do interesse geral
(SOUSA, p. 190, 1995).

Na anlise Weberiana, portanto, a burocracia tida como um tipo ideal, no contexto

do domnio racional-legal, e se singulariza por apresentar as seguintes caractersticas na sua
constituio: delimitao dos cargos e empregos; hierarquizao na tomada de decises;

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impessoalidade nas relaes; seleo de pessoal com base em qualificao. Na concepo

administrativa-organizacional, a burocracia concebida numa perspectiva tcnica como
instncia que se coaduna com a perspectiva de que, para dirimir os conflitos interclasses, a
soluo seria o progresso cientfico (SOUSA, 1995, p. 191).
A isto se associa, de acordo com Weber (1999) no desenvolvimento do funcionalismo
moderno, no sentido de um grupo de trabalhadores intelectuais altamente qualificados,
treinados em sua rea especial durante muitos anos, com uma honra estamental altamente
desenvolvida no interesse da integridade. Faltando esse interesse, pairaria sobre ns, como
destino, o perigo de uma corrupo terrvel e de ignorncia geral, que tambm ameaaria o
rendimento puramente tcnico do aparato estatal, cuja importncia para a economia,
especialmente com a socializao crescente, tem aumentado constantemente e continuar
aumentando.
A corrupo da mquina pblica, no sentido stricto da palavra, beneficiou e vem
beneficiando pequenos grupos da sociedade, em especial aos que detm o capital financeiro.
Por outro lado, grupos sociais pressionam o Estado por uma maior transparncia no
planejamento e execuo dos processos que indiretamente e diretamente afeta a sociedade
como um todo.
Percebe-se, atualmente, uma grande preocupao em se definir um planejamento
estatal que tenha como marco estruturador a gesto democrtica. O que parece uma tarefa
fcil tem mostrado avanos e entraves em diversas cidades brasileiras, independente de razes
ideolgicas e/ou partidrias. Dallari (1984), falando sobre as questes de ordem social, aponta
que, quando so afetados os interesses fundamentais de um indivduo ou de um grupo social,
todo conjunto da sociedade sofre consequncias de alguma espcie, em menor ou maior
escala. Portanto, a necessidade de tomar decises est implcita nos dias atuais,
principalmente quando h uma tendncia inerente na sociedade globalizada em aproximar o
poder pblico, privado, terceiro setor e a comunidade local, convergindo para direes,
eminentemente sociais e polticas.
A poltica se refere vida na polis, ou seja, vida em comum, s regras de
organizao dessa vida, aos objetivos da comunidade e s decises sobre todos esses pontos.
Poltica a conjugao das aes de indivduos e grupos humanos, dirigindo-as a um fim
comum (DALLARI, 1984, p. 10). Pensar em poltica cuidar dos diversos problemas
inerentes questo de interesse da coletividade, portanto a participao ou no no processo
poltico nos torna responsvel pelas decises de escala macro, bem como pelas aes em
menores propores.

99

A histria da humanidade revela a existncia de uma luta constante para que o maior
nmero possvel de pessoas participe das decises polticas. Nos tempos modernos, houve um
grande avano nesse sentido, por vrios motivos, como: a concentrao das pessoas nas
cidades e o aperfeioamento das tcnicas de comunicao, favorecendo o despertar das
conscincias e uma ao conjunta, bem como a proclamao, na Declarao Universal de
Direitos, de que a todos os indivduos deve ser assegurado o mesmo direito de participao
poltica (DALLARI, 1984).
No territrio nacional brasileiro so poucas as experincias bem sucedidas quanto
participao comunitria em diferentes projetos, inclusive nos tursticos. Hoje h uma
inteno de aprofundar a discusso entre os diversos atores ligados atividade, porm o
envolvimento comunitrio no processo de planejamento e na conduo de aes tem um papel
diferencial na busca da equidade social, to almejada na sociedade contempornea.
Na Amaznia, as polticas existentes, discutidas e implementadas desde a dcada de
1970, acompanharam o mesmo processo e, na dcada de 1990, tambm foram reproduzidas
por meio de diferentes programas como o PRODETUR Nordeste, PNMT e o PROECOTUR
na Regio Amaznica.
Para Schneider (2005) a literatura extensa sobre o Estado deflagrou a ineficincia do
poder pblico no desenvolvimento de aes quando realizado de forma centralizada. Ao lado
da administrao tradicional existem agora instituies pblicas, empresas pblicas e agncias
reguladoras independentes, alm das formas mistas de organizao semi e paraestatais. Alm
disso, a sociedade se transformou a tal ponto de o Estado no mais se defrontar somente com
indivduos, mas tambm com um nmero crescente de atores corporativos, organizaes
formais, portanto, que marcam a face da sociedade moderna (COLEMAN, 1974; PERROW,
1996 apud SCHNEIDER, 2005). No mesmo perodo, no qual se observa em todos os pases
industrializados avanados um rpido crescimento do Estado, crescem tambm as grandes
organizaes, em especial grandes empresas e associaes, que organizam os mais diferentes
interesses.

3.2 POLTICAS PBLICAS

O tpico anterior discutiu os elementos que caracterizam o Estado e a funo que lhe
cabe como organizador da sociedade que o cria e, portanto como agente de interveno
poltica, social e econmica das naes mundiais. Embora, as aes compensatrias do Estado
que proveram lacunas criadas a partir do sistema de produo capitalista, estas aes eram

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implementadas no intuito de fortalecer o acmulo do capital, como bem aponta Arretche

(1995, p. 13) sobre o gasto governamental, afirma que todas as despesas estatais tm o
carter de responder s necessidades do capital, seja para garantir diretamente a acumulao
de capital via despesas sociais, em sntese a legitimao do estado e harmonia social so
elementos necessrios acumulao de capital.
Observa-se, portanto, alguma semelhana de polticas recentes na rea social,
econmica, como por exemplo, polticas ligadas ao setor turstico que carecem de uma maior
profundidade de cunho ideolgico na sua concepo e implementao, a fim de garantir
direitos a todos os atores envolvidos na cadeia produtiva do turismo na sua concretude.
Geralmente so os empresrios e as grandes corporaes empresariais que se beneficiam da
implementao dessas polticas pblicas, reforando assim, o pensamento de autores como
Arretche (1995); Sousa (1995); e Melo (1999), que comunga da ideia de que o Estado formula
polticas para atender s necessidades do setor produtivo, mesmo as de cunho social, pois
como j apontado anteriormente, as despesas estatais tm o carter de responder s
necessidades do capital para garantir diretamente a acumulao de capital via despesas
sociais.
O Estado obedece a uma configurao moderna segundo Machperson (1991 apud
SOUSA, 1995) a partir de cinco funes principais, conformando um certo padro geral de
regulao sob o capitalismo:

1. A criao de uma estrutura protetora que planeja gastos com a reproduo da fora de
trabalho, prevenindo riscos sociais como a velhice, a invalidez e a doena;
2. A regulao de salrios e preos, estabilizando o mercado de produtos, mo-de-obra e
capitais;
3. O controle monetrio e fiscal da economia, evitando oscilaes e mantendo o pleno
emprego;
4. A criao de uma estrutura-bsica de transporte, educao tcnica e superior,
urbanizao, habitao e pesquisa tecnolgica;
5. A criao de medidas que atenuem os efeitos do crescimento industrial sobre o meio
ambiente.

Em suma, os mecanismos institucionais (sejam eles regras formais ou estruturas

consolidadas) no interior dos quais as polticas so formuladas e sustentadas politicamente
so essenciais para que se entenda a forma das prprias polticas porque uma determinada

101

poltica (policy) resultado da forma de ao dos grupos interessados em implement-la, no

interior de um contexto cujas regras de operao so especficas (ARRETCHE, 1995, p. 33).
As polticas pblicas so as aes que o Estado desenvolve a fim de atender os anseios da
sociedade como um todo. Para Meny e Thoenig (1992, p. 7):

El estudio de las polticas pblicas no es outra cosa que el estudio de la accin de las
autoridades pblicas en el seno de la sociedade. Por otra parte, es un mtodo o, ms
bien, un conjunto de mtodos lo que permite descomponer la compleja esfera de la
accin pblica en actividades muy distintas, analiticamente separables, y comparar
diversas situaciones entre ellas. Poltica pblica es el programa de accin de uma
autoridad pblica. Este programa y las actividades que implica componen la unidad
de base de la que sirve el analista del trabajo gubernamental.

Para Silva (2000), a poltica pblica constitui um conjunto de aes ou omisses do

Estado decorrente de decises e no decises, constituda por jogo de interesses, tendo como
limites e condicionamentos os processos econmicos, polticos e sociais. Ainda de acordo
com a autora um mecanismo de mudana social, orientada para promover o bem estar de
segmentos sociais, principalmente os mais destitudos, devendo ser um mecanismo de
distribuio de renda e de equidade social.
Um dos aspectos mais estudados pelos especialistas em polticas pblicas perpassa
pelas discusses acerca da transio de um Estado regulador para um Estado produtor e
redistribuidor de servios, este ltimo antes no atendido a diferentes parcelas da sociedade.
Para os especialistas da cincia poltica do perodo de 1950, a preocupao no contemplava
elementos de cunho terico absoluto, pois os seus mtodos eram, antes de tudo, empricos e
seus objetivos prticos, ou seja, ajudavam aos policy-makers.
Com a expanso da cincia poltica e a atrao exercida, especialmente por aqueles
que a revoluo behaviorista deixava insatisfeitos, renascia um novo interesse pelas
questes mais fundamentais. A ponte entre a teoria e prtica foi estabelecida por
meio de diversas preocupaes. Duas hipteses so apontadas pelo autor onde a
primeira implica em: a poltica pblica se concebe como determinada, em sua forma
e seu contedo, pelas instituies, os atores polticos, a atitude dos governos e
governados. J a segunda hiptese, considera que a poltica pblica uma variante
independente que influencia o contedo e as formas da poltica no sentido das
eleies, debates, discursos ideolgicos, entre outros (MENY; THOENIG, 1992, p.
45).

Diante do que foi apresentado pelos autores, interessante refletir sobre o que vem
primeiro no surgimento da poltica pblica, a teoria ou os aspectos empricos. A literatura
mostra um nmero significativo de experincias, inicialmente empricas, no entanto,
atualmente a possibilidade de teoriz-las se tornou uma tarefa mais fcil. No campo turstico,
a fragilidade permeia o campo poltico no sentido de construo de documentos capazes de

102

atingir de fato os objetivos propostos. Por outro lado, recentemente, tem crescido o nmero de
pesquisas que abordam esta temtica, talvez pelo aumento do volume de aes implementadas
no setor pelo Estado nos diferentes nveis de gesto.
Estudios de las polticas pblicas cada vez ms numerosos han puesto de manifiesto
la importncia de las instituciones del Estado como organizaciones a travs de las
cuales los agentes pblicos (electos o administrativos) persiguen metas que no son
exclusivamente respuestas a demandas sociales y, a la vez, como configuraciones de
organizaciones y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto em los
procesos econmicos como en las clases o los grupos de interes (MENY; THOENIG
1992, p. 76-77).

Complementando o posicionamento de Meny e Thoenig (1992), Fleury (2002) aponta

que as polticas so os resultados destes jogos de interesses, alm disso, envolvem atores em
relao de interdependncia; recursos tais como poder, status, legitimidade, conhecimento,
informao e dinheiro; regras prevalecentes e mutveis que so fruto das interaes e regulam
o comportamento dos atores; e percepes que so imagens da realidade na base das quais os
atores interpretam e avaliam seu curso de ao e tambm o dos outros atores.
Nos anos 1980, acompanhamos uma crise do Estado nos ltimos vinte e cinco anos do
sculo XX. Naquela ocasio, houve uma grande crise econmica nos pases em
desenvolvimento, alm de uma acelerao das taxas de crescimento nos pases desenvolvidos,
cuja principal causa atribuiu-se crise endgena do Estado social. Crise que o processo de
globalizao acentuou ao aumentar a competitividade internacional e reduzir a capacidade dos
Estados nacionais de proteger suas empresas e seus trabalhadores (BRESSER-PEREIRA;
GRAU, 1999).
Bresser-Pereira e Grau (1999) comentam que no final do sculo XX houve uma
acentuao acerca da discusso das novas formas de propriedade e do controle social com que
o Estado se relaciona. Para o autor, o sculo que vivemos ser o sculo em que o pblico no
estatal poder constituir-se numa dimenso chave da vida social, ou seja, haver uma grande
descentralizao das aes que competem ao Estado a diferentes representaes da sociedade.
Diante desse cenrio, o terceiro setor vem se destacando no Brasil nas ltimas duas dcadas,
ajudando em parte a gesto estatal, como forma de implementar as aes da mquina pblica.
O pblico no estatal, hoje muito difundido no territrio nacional brasileiro
conhecido por terceiro setor, ou setor no governamental. A expresso terceiro setor
pode considerar-se tambm adequada na medida em que sugere uma terceira forma de
propriedade entre a iniciativa privada e o poder pblico, mas se limita ao no estatal enquanto

103

produo, no incluindo o no estatal enquanto controle (BRESSER-PEREIRA; GRAU,

1999).
Conforme apontado anteriormente, a ideia de incluir o no estatal no processo de
conduo das polticas estatais se concentra ao processo produtivo, social, ambiental. Por
outro lado, os aspectos regulatrios ainda so de responsabilidade do Estado, pois, a crise
gerada nos anos 1980 forou uma maior participao da sociedade civil organizada. Atrelada
a isto, acompanhamos a promulgao, no Brasil, da Constituio Federal de 1988, que
ampliava o processo decisrio estatal sob uma lgica democrtica. Para Bresser-Pereira; Grau
(1999) a noo do pblico no estatal contribui para assinalar a importncia da sociedade
como fonte do poder pblico, atribuindo-lhe papel expresso bem alm do voto na
conformao da vontade poltica e reivindicando suas funes de crtica e controle do Estado.
O importante, em todo o caso, que a principal razo para recorrer as entidades sem
fins lucrativos no porque sejam mais eficientes na proviso de servios do que
poderia ser qualquer outra entidade, mas sim porque permitem desenvolver papis
que nem o Estado nem o mercado podem cumprir. E assim como a confiana, a
dedicao, a solidariedade constituem papis que lhes imprimem uma especificidade
em relao ao setor lucrativo, a flexibilidade, a experincia especializada e a
habilidade para chegar a clientes difceis de alcanar so exibidas como algumas das
maiores vantagens que o setor no lucrativo ou pblico no-estatal teria sobre o setor
pblico estatal (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 1999, p. 34).

A citao do autor esclarece muito bem o momento atual de diversos pases

desenvolvidos ou em processo de desenvolvimento. No Brasil, h diversas entidades do
terceiro setor que desenvolvem atividades de apoio gesto estatal. De acordo com o site da
Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais (ABONG), com base em dados
do Cadastro de Empresas (CEMPRE) de 2005, o Brasil tem cerca de 338 mil organizaes
sem fins lucrativos divididas em cinco categorias: 1) Privadas, no integram o aparelho do
Estado; 2) As que no distribuem eventuais excedentes; 3) As voluntrias; 4) As que possuem
capacidade de autogesto; e, 5) As que so institucionalizadas. Observa-se ainda, alguns
dados interessantes que reforam as afirmaes de Bresser Pereira, tais como:
a) O setor emprega 1,5 milho de pessoas no Brasil;
b) O total de empregos gerados pelas organizaes supera os gerados pelo governo
federal, sem contar funcionrios militares e dos estados e prefeituras;
c) A maioria das ONGs (62%) foi fundada na dcada de 1990;
d) 77% das ONGs no tm funcionrios registrados oficialmente; porque trabalham com
voluntrios;

104

e) Os grupos de origem religiosa representam 26% do segmento;

f) A maioria dos empregados (47%) se dedica a atividades como educao e sade;
g) Do total de organizaes, 2.500 (7%) tinham dez ou mais empregados com
remunerao entre R$ 500 e R$ 2.000.
Apesar dos dados quantitativos apresentados pela ABONG, vlido destacar que a
transferncia de responsabilidades ao Terceiro Setor atravs do poder pblico tem gerado uma
srie de conflitos, principalmente do ponto de vista financeiro. recorrente na mdia
televisiva e impressa, casos que retratam a m administrao do dinheiro pblico e privado
por parte das organizaes no governamentais. A transferncia de recursos do Governo
Federal, por exemplo, contempla em parte os gastos de algumas empresas no
governamentais, pois muitas deles acessam recursos de instituies e fundaes internacionais
como forma de garantia da execuo das atividades previstas em seus pleitos. O aumento
significativo destas organizaes no se deu atravs de um processo natural, para BresserPereira e Grau (1999) o acesso informao pblica fez com que crescesse a conscincia de
que a transparncia efetiva da coisa pblica e de sua gesto fosse a garantia mais concreta da
democracia participativa contra a violao dos direitos pblicos. Alm disso, aumenta a
convico de que, junto com a transparncia, necessrio o controle social para proteger os
direitos pblicos.
Ora, apesar das grandes mudanas decorrentes na agenda pblica mundial, ento,
pergunta-se: como se deu o processo de evoluo das polticas nacionais? Melo (1999) no
texto: As sete vidas da agenda pblica brasileira, apresenta uma evoluo dessas pblicas
explorando analiticamente a evoluo dos termos do debate sobre as polticas pblicas.

1) Primeira
Era
Vargas (19301945)

2) Populismo
(1945-1960)
3) Crise
do
populismo
(1960-1964)

Quadro 7 - Evoluo da agenda pblica brasileira

Princpio Organizador das
Efeito Esperado das polticas
Polticas Pblicas
Integrao social e nation building
Incorporao tutelada das massas urbanas
sociedade oligrquica; a construo de uma
ordem institucional que permitisse a
incorporao dos novos atores arena
poltica
Ampliao da participao
Submeter as polticas do mercado poltico;
polticas como moeda de troca poltica
Redistribuio

Expanso organizacional do aparato

pblico das polticas; reformas de base
permitem superar o desenvolvimento social
e
a
estagnao;
socialismo
ou
subdesenvolvimento

105

4) Autoritarismo
burocrtico
(1964-1967)
1967-1973
5) Distenso
transio
(1974-1984)

Modernizao conservadora
Crescimento sem redistribuio

6) Nova Repblica

7) Collor

8) Governo FHC

Redistributivismo
conservador
primado da desigualdade sobre a
pobreza absoluta no debate pblico
Reformismo
universalismo,
transparncia

social-democrata:
descentralizao,

Princpio organizador das polticas

pblicas
Cesarismo Reformista; reformas
como
imperativos
de
governabilidade
Instituir a boa governana; ao
pblica como fixao de regras do
jogo estveis e universalistas;
primado da pobreza absoluta sobre a
desigualdade no debate pblico

Submeter as polticas pblicas lgica da

acumulao; reformismo conservador;
expanso dos complexos empresariais de
proviso de bens e servios sociais
Expanso acelerada dos complexos
empresariais de proviso de bens e servios
sociais, com opo moderadamente
redistributiva
Redesenhar polticas tornando-as mais
eficientes, democrticas e redistributivas;
nfase no modus operandi das polticas

Efeito esperado das polticas

Reestruturao ad hoc e pouco consistente
das polticas: focalizao, seletividade e
redefinio do mix pblico-privado das
polticas
Focalizao, seletividade e redefinio do
mix pblico-privado das polticas; restaurar
as bases fiscais das polticas; polticas
compensatrias dos custos sociais da
estabilizao

Fonte: Melo (1999).

O quadro acima representa uma sistematizao da evoluo da agenda pblica

brasileira desde o primeiro governo de Getlio Vargas at a era Fernando Henrique Cardoso,
o qual atravessou o movimento populista perpassando pela expanso de polticas de
acumulao de produo at atingir as polticas redistributivas associadas ao processo do mix
entre a iniciativa privada e o poder pblico.
A primeira etapa teve fortes repercusses na evoluo da sociedade brasileira, uma vez
que a poltica social se constituiu num mecanismo de engenharia institucional que permitiu a
incorporao de atores sociais ao sistema poltico num contexto de baixa institucionalizao
liberal (SANTOS, 1988 apud MELO, 1999). Nesta etapa, os direitos sociais so conferidos
aos grupos ocupacionais que, por sua vez, so reconhecidos e regulamentados pelo Estado
como demandantes legtimos de direito.
O segundo momento da agenda caracterizou-se pelo colapso do corporativismo como
regime poltico e o advento da ordem poltica semicompetitiva do populismo, o eixo
estruturador das decises de poltica social se desloca. A poltica social, no entanto, no era
avaliada pela policy-makers por sua capacidade de reduzir as taxas de iniquidade, mas como
um instrumento de integrao; e, a partir do segundo governo Vargas, fundamentalmente,

106

com o preo poltico a ser pago pelos arranjos clientelsticos e corporativistas que
viabilizariam a industrializao.
J no terceiro momento, em funo das transformaes associadas mudana de
regime poltico e reestruturao do sistema produtivo observam-se as altas taxas de
crescimento do produto verificadas durante o ciclo de (1968/1973). H um deslocamento das
anlises para a questo do desenvolvimento econmico versus distribuio de renda.
Na sequncia, o quarto momento, relacionada ao redistributivismo conservador com as
polticas pblicas foi assumido com a criao de ministrios e conselhos ministeriais na rea
social. Alm disso, houve uma definio substancial do contedo social. A alocao de
recursos na rea social passa a ser priorizada, e as taxas de crescimento do gasto social se
expandem fortemente.
A quinta etapa da agenda pblica foi desenvolvida a partir de 1984, quando o campo
social se desloca para a anlise do modus operandi da poltica social e do carter burocrtico
privatista, centralizado, excludente e ineficaz. Houve uma busca de uma maior
descentralizao das aes, pois as dimenses processuais da democracia ficaram mais
evidentes, principalmente com o princpio participativo ou plebiscitrio na constituio de
1988.
O sexto momento, que aborda as polticas e o diagnstico da crise no perodo psConstituinte emerge um realinhamento dos atores coletivos, visando uma redefinio das
esferas pblica e privada, das relaes entre o Estado e a sociedade.
O stimo momento faz um diagnstico da (in) governabilidade na dcada de 1980,
observa-se uma difuso internacional de uma nova agenda para o Estado, esta agenda vem
centrada num conjunto articulado de proposies: a) Visa redefinir o balano entre a esfera
pblica e privada via reduo do Estado na oferta de bens e servios de natureza social; b) A
oferta pblica deveria assumir a qualificao simplificada e de baixo custo, para assegurar
maior abrangncia e maior eficcia na relao custo/benefcio; c) O estmulo privatizao
pelo fomento ao mercado de assistncia mdica e alta rendas, bem como a privatizao da
previdncia social.
Finalmente, a era Fernando Henrique Cardoso complementa o stimo momento onde
se intensifica as polticas de privatizao, readequando a relao pblico-privada associando a
restaurao de bases fiscais para assegurar os investimentos sociais (MELO, 1999).

107

3.3 POLTICAS PBLICAS DE TURISMO

No final do sculo XX e incio do sculo XXI, as polticas de turismo tm ocupado um

lugar de destaque nas discusses da agenda pblica em diferentes naes. Pases como
Mxico, Espanha, Inglaterra esto na vanguarda desse processo de organizao e
planejamento turstico sob a tica governamental, no entanto, diante da possibilidade de
incrementar as divisas internas, os pases detentores de atrativos naturais e culturais, como o
Brasil, adotaram estratgias para se beneficiar do ponto de vista econmico a partir da
elaborao de polticas pblicas.
As primeiras polticas de turismo, concebidas atravs de um colegiado de especialistas
no mbito mundial surgiram com o nascimento da Organizao Mundial do Turismo (OMT)
em 1975 na cidade de Madri. Contudo, vlido destacar que vrios outros acontecimentos
ajudaram na conformao da criao da OMT, como apontado por Edgell et. al. (2008, p. 42):
The UNWTO had its beginnings as the International Congress of Official Tourist
Traffic Associations, organized in 1925. In 1934, it became the International Union
of Official Tourist Propaganda Organizations, and by 1947, another conversion took
place resulting in a new name: the International Union of Official Travel
Organizations.

Do ponto de vista global, o autor Colin Michael Hall faz um apanhado das principais
polticas internacionais a partir do perodo ps II Guerra Mundial.

Quadro 8 - Polticas internacionais de turismo de 1945 at o presente momento

FASE
1945-1955
1955-1970
1970-1985
A partir de
1985

CARACTERSTICAS
A desagregao e a racionalizao da poltica, da alfndega, da moeda e de regulamentaes
referentes sade que haviam sido adotadas aps a Segunda Guerra Mundial
Maior envolvimento do governo no marketing turstico a fim de aumentar o potencial de ganhos
do setor
Envolvimento do governo no fornecimento de infraestrutura turstica e no uso do turismo como
instrumento de desenvolvimento regional
O uso continuado do turismo como instrumento de desenvolvimento regional, maior foco em
questes ambientais, menor envolvimento do governo no fornecimento de infraestrutura
turstica, maior nfase no desenvolvimento de parcerias pblicas-privadas e
autorregulamentao do setor.

Fonte: OECD, 1974; Hall, 1994; Hall; Jenkins, 1995 apud Hall (2004, p. 37).

Durante quase toda a dcada de 1980 e incio da dcada de 1990, a era de Margaret
Thatcher no Reino Unido e a era Ronald Reagan nos Estados Unidos testemunharam um
perodo de suposto afastamento da interveno ativa por parte do governo central. Em mbito
nacional, as polticas de desregulamentao, corporatizao, privatizao, livre comrcio,

108

eliminao de incentivos fiscais e o afastamento de formas discricionrias de interveno

macroeconmica foram e tem sido os indicadores do esforo realizado para haver uma menor
interveno governamental em vrios pases em todo o mundo. Para Hall (2004) o tamanho e
a importncia do setor turstico no justificam por si s a interveno do Estado. A
justificativa deve se encontrar em aspectos como: a) Fracasso do mercado; b) Imperfeio do
mercado; c) Preocupaes pblicas / sociais sobre resultados produzidos pelo mercado.
A reflexo do ponto de vista amplo e global acerca da implementao das polticas
deve contemplar os problemas existentes de ordem global, como as dificuldades da populao
acessar linhas de crdito para criar estabelecimento comercial prprio, como ter condies
dignas para viver, com moradia, saneamento bsico, so motivos que levam a crer que o setor
turstico pode diversificar oportunidades de negcios para a melhoria da qualidade de vida dos
cidados, no entanto, as polticas implementadas ainda esto longe de atender a sociedade de
uma forma mais ampla.
A importncia dada atividade turstica como um setor de destaque econmico
despertou o Estado norte-americano, no sentido de legislar de forma mais incisiva no campo
do turismo, sobretudo estimulando o turismo domstico, encorajando viagens s reas
naturais. Aps a Segunda Guerra Mundial a poltica interna norte-americana tomou um
direcionamento mais agressivo no sentido de aumentar o fluxo turstico no territrio
americano e tambm no continente europeu. Esta iniciativa tinha o interesse de renovar as
economias de vrios pases europeus assolados pela guerra. Nesse momento histrico, o
turismo cresceu mais rapidamente do que a indstria de base (EDGELL et. al., 2008).
A poltica pblica de turismo pode ser estudada a partir de trs importantes razes. A
primeira, no sentido de compreender as causas e consequncias das decises polticas e
melhorar o conhecimento sobre a sociedade. A segunda est intimamente ligada anlise das
causas e consequncias que as polticas ocasionam ou podem gerar em uma determinada
regio. Por fim, as polticas podem ser analisadas por motivos polticos para assegurar que as
polticas certas sejam adotadas a fim de alcanar as metas adequadas (DYE, 1992 apud
HALL, 2003).
Sobre a avaliao de polticas em turismo, Edgell et al. (2008) em sua obra: Tourism,
policy and planning: yesterday, today and tomorrow, apresenta trs tipos de estgios para
avaliao de polticas de turismo. A primeira destaca a formao do processo de avaliao de
uma poltica de turismo voltada para as fases iniciais de explorao da atividade. Questes
como o uso dos recursos naturais, congestionamentos, poluio da gua, empregos para a
populao local so destacados como elementos fundamentais que devem ser pensados no

109

processo de avaliao. O segundo tipo de avaliao est relacionado ao estgio do

desenvolvimento da atividade. Nesse estgio, o autor destaca a necessidade de definir e
executar aes prioritrias a partir das caractersticas naturais, econmicas e culturais de cada
pas. O autor destaca o caso de Belize, pas situado na Amrica Central, onde foram
intensificadas aes do uso de cruzeiros associados com uma interao junto aos outros
setores que trabalham com a cadeia produtiva do turismo, como o departamento de pesca de
Belize. As the Cruise industry to Belize progresses, a monitoring system put in place now
assists in a review and ongoing assessment of the effectiveness of the tourism development
intentions of the tourism policy plan (TOY, 2004 apud EDGELL et al., 2008). Por fim, o
autor apresenta a terceira fase de avaliao de poltica denominada de estgio sumrio. Nesta
etapa, so apresentadas questes de afirmao de doutrinas e normas existentes entre dois
pases diferentes, e podemos destacar os acordos de acelerao da aprovao de vistos, como
tambm a criao de rotas areas entre dois pases distintos. No estudo que apresentaremos
nos ltimos captulos foi realizado um esforo de sistematizar os trs estgios apresentados
pelo autor acima citado.
No turismo, as preocupaes em estabelecer polticas para o setor s aparecem quando
este adquire importncia econmica ou quando comea a causar transtornos a diferentes
atores envolvidos na atividade. Para Solha (2006) muitas vezes no existe uma formalizao
das polticas, mas elas podem ser percebidas pelas estruturas criadas pelo poder pblico para
dar apoio ao setor e, tambm, pelas aes das diversas reas governamentais no turismo.
Ao analisar a literatura acerca das polticas de turismo so verificadas duas vises
diferenciadas. A viso comercial, na qual se acredita que contribua para obter resultados
financeiros mais eficazes; por outro lado, temos a poltica funcionando como estratgia para o
desenvolvimento, estabelecendo limites e garantindo o atendimento das necessidades e
expectativas da comunidade receptora. Apesar de destacar um propsito favorvel ou
harmonioso defendida pelas gestes pblica e privada, a literatura aponta uma diversidade de
casos desastrosos, principalmente para as populaes tradicionais, quando a poltica pblica
de turismo introduzida nas diferentes regies do mundo.
Uma vez pensada a concepo a ser utilizada, surgem os primeiros impasses
provenientes na concepo e implantao dessas polticas, pois as experincias observadas em
mbito mundial carecem de um equilbrio entre as duas vises apresentadas. Ou o elemento
comercial priorizado, atendendo a acumulao do capital representado pelos grandes
empresrios do setor, ou ento, so contemplados os elementos tratados no captulo 2
defendidos por Barquero (2001). Para ele o elemento endgeno deve ser priorizado como

110

forma de desenvolvimento mais adequado sociedade. evidente que a fuso das duas vises
uma tarefa extremamente difcil, portanto, o papel das polticas pblicas de turismo
justamente encontrar um ponto de equilbrio entre as duas concepes, onde o foco est em
compatibilizar a viso comercial com as estratgias de atendimento das necessidades e
expectativas da populao local.
Para Mcintosch (2002); Solha (2006) o processo de formulao da poltica tem seu
pice no momento em que os diversos segmentos representados conseguem obter consenso
em relao a: 1) Filosofia do turismo (define um princpio geral relacionado forma de como
o turismo dever ser conduzido); 2) A viso da destinao (determina como o destino imagina
estar num futuro distante); 3) Aos objetivos e metas (Estabelecem os resultados qualitativos e
quantitativos que se espera alcanar); 4) Aos limites (definem os parmetros aceitveis de
desenvolvimento e de seus efeitos na sociedade, cultura e meio ambiente); 5) As estratgias
de desenvolvimento (estabelecem os padres de aes que permitem atingir os objetivos para
as diferentes reas do turismo como oferta, demanda e organizao estrutural).
Apresentados os elementos consensuais para a formulao da poltica, vlido
destacar que embora uma filosofia de turismo estabelea a natureza geral do turismo em uma
destinao, a viso da destinao que oferece o quadro mais funcional e de maior
inspirao que a destinao espera produzir em algum futuro definido entre 5 a 20 anos, por
exemplo. Portanto, para definir esses parmetros

consensuais,

faz-se necessrio

primeiramente entender o que uma poltica pblica de turismo. De acordo com Mcintosh
(2002) :
Um conjunto de regulamentaes, regras e diretrizes, diretivas, objetivos e
estratgias de desenvolvimento e promoo que fornece uma estrutura na qual so
tomadas as decises coletivas e individuais que afetam diretamente o
desenvolvimento turstico e as atividades dirias dentro de uma destinao
(MCINTOSCH, 2002, p. 294).

J para Cruz (2001, p. 40) poltica pblica de turismo um conjunto de intenes,

diretrizes e estratgias estabelecidas e/ou aes deliberadas, no mbito do poder pblico, em
virtude do objetivo geral de alcanar e/ou dar continuidade ao pleno desenvolvimento da
atividade turstica num dado territrio.
O nvel de abstrao e/ou de complexidade relacionado aos conceitos de poltica
pblica, sobretudo s relacionadas ao setor turstico, em virtude de uma grande diversidade de
atores e empresas envolvidas no setor, nos indica um grande desafio para anlise dessas
polticas. So muitas as dificuldades encontradas por gestores pblicos e privados no setor
turstico. Por exemplo, como pensar em captar 500 mil turistas onde h saneamento apenas

111

para 200 mil moradores? Como pensar em receber mais pessoas para um determinado local
que carece de servios bsicos de sade? fato que as polticas pblicas gerais afetam
diretamente os negcios tursticos, bem como os usurios desta atividade. Barreto; Burgos;
Frenkel (2003) sugere que haja uma poltica de controle de ingresso de turistas em
determinado espao, como aplicada nos santurios ecolgicos ou em lugares histricos. Para a
autora, a postura pode afetar diretamente os turistas, limitando a liberdade, mas, por outro
lado garante uma experincia mais prazerosa aos visitantes, alm de assegurar que o ambiente
visitado seja menor impactado.
Na poltica oficial, Coriolano (2006) apresenta alguns pontos merecedores de ateno
por fragilizarem o setor turstico como um todo: a falta de infraestrutura em todo territrio;
pouca especializao da mo-de-obra, com muitas pessoas atuando no setor ainda de forma
amadorstica. Dessa forma, acredita-se que, sem o estabelecimento de polticas especficas,
no h possibilidade de melhorar o quadro das carncias sociais das populaes residentes em
reas tursticas. Nesse momento, oportuno colocar em destaque a importncia do
desenvolvimento do turismo ser administrado, planejado e controlado, pois se trata de
populaes vulnerveis frente a essa indstria.
A poltica pblica no sentido amplo, isto , sem considerar um setor especfico em
detrimento da execuo de outros, est sujeita ao jogo das foras sociais e polticas da
sociedade, percebendo-se que se configura como um roteiro de aes. Ainda podemos
sintetizar os principais elementos das polticas pblicas: a) permite distinguir entre o que o
governo pretende fazer e o que, de fato faz; b) envolve vrios atores e nveis de deciso,
embora seja materializada atravs dos governos, e no necessariamente se restringe a
participantes formais, j que os informais so tambm importantes; c) abrangente e no se
limita a leis e regras; d) uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados; e) embora
tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo prazo (SOUZA, 2006).
Em sntese, a poltica pblica define qual o problema a ser solucionado na estrutura
socioeconmica de uma determinada sociedade e indica as aes e instrumentos que devero
ser utilizados para se atingir tal finalidade. A ao pblica materializada atravs de
programas, projetos e planos podem abarcar uma srie de setores. No que concerne
atividade turstica, a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA) (2006, p. 36), expe:
A anlise dos Planos, Programas e Projetos voltados para o setor turismo
revela que o modelo de desenvolvimento sustentvel, preconizado na
estratgia de desenvolvimento regional, confere ao turismo uma posio de
destaque, por se tratar de uma atividade com potencial multiplicador
significativo.

112

importante considerar que o processo de construo de programas, planos e projetos

remete ideia de um nvel altamente qualificado na esfera pblica, capaz de realizar um
planejamento adequado s caractersticas locais, ao quantitativo financeiro disponvel, e por
fim, no menos importante, ao interesse da sociedade como um todo na efetivao do
planejamento turstico. De acordo com Hall (2003, p. 24):
O planejamento um tipo de tomada de decises e elaborao de polticas; ele lida,
entretanto, com um conjunto de decises interdependentes ou sistematicamente
relacionado e no com decises individuais. Planejar , portanto, apenas uma parte
de um processo global de planejamento-deciso-ao.

Friedmann (1973 apud HALL, 2003) aponta duas vertentes do tipo de planejamento
que pode ser aplicado atividade turstica. A primeira remete a ideia que o planejamento
relativo ao desenvolvimento, nesta concepo h um elevado grau de autonomia no que se
refere ao estabelecimento de objetivos e escolhas de meios e que tende a fundir-se ao que
geralmente descrevemos como elaborao de polticas. J a segunda vertente denominada de
Planejamento adaptvel, aqui a maioria das decises depende muito das aes de terceiros
que no pertencem ao sistema de planejamento e que tende a fundir-se programao.
A observncia do planejamento adotado pelos organismos oficiais de turismo carece
de uma transparncia da real poltica que se pretende alcanar, pois ora o discurso remete a
ideia relacionada ao desenvolvimento, ora as decises so pautadas a partir do interesse de
uma minoria, geralmente representada pela classe elitista que determina as aes e os setores
os quais tem interesse em investir. Dessa forma, o planejamento construdo sem parmetros,
ou melhor, pressionado por grupos especficos interessados pela rentabilidade no curto prazo
de tempo.
A necessidade do planejamento para o desenvolvimento turstico requer a avaliao de
condies favorveis e desfavorveis que podem estar tanto implcitas quanto explcitas em
diversas localidades. Hall (2004) elenca as condies adequadas como:

a) Turistas respeitam tradies e valores locais ou ticos;

b) Oportunidades de amplo envolvimento local na indstria do turismo em
trs nveis - 1) Por meio de decises tomadas pelo governo local; 2) Por
meio do apoio da comunidade em relao aos programas voluntrios de
auxlio ao turismo; 3) Participao ativa na direo do desenvolvimento
turstico;

113

c) O turismo um esteio econmico ou encarado como uma alternativa

desejvel a outros setores;
d) Temas e eventos que atraem turistas so apoiados e desenvolvidos pela
comunidade local.

J as condies associadas como inadequadas so:

a) Turistas no respeitam tradies e valores locais ou tnicos;

b) H incertezas sobre o futuro rumo do desenvolvimento turstico e os
residentes locais sentem ter pouco controle;
c) Residentes sentem que os visitantes so atendidos primeiro e que a
infraestrutura e as instalaes foram planejadas para o benefcio dos
turistas e no para a comunidade local;
d) A comunidade visitada cresce mais rapidamente do que os residentes
consideram adequado;
e) Percebem-se conflitos quanto ao uso de recursos naturais.

Apesar da exposio do autor concernente aos elementos que devem ser considerados
no processo de planejamento, importante destacar qual o tipo de turismo se quer
implementar. Quais so os limites sociais e econmicos que se pretende atingir a partir do
turismo? Como o Estado est estruturado do ponto de vista tcnico / organizacional para
desenvolver e implementar esta poltica?
A experincia de vrios pases que decidiram elencar o turismo como uma prioridade
no

planejamento

governamental

proporcionou

diversos

benefcios,

principalmente

econmicos a grupos especficos. Por outro lado, a fragilidade do planejamento, ou melhor, a

indefinio de uma poltica pblica clara e objetiva, aliada a uma estrutura tcnica frgil,
trouxeram muitos problemas da ordem do desenvolvimento a partir do turismo. O
planejamento de carter endgeno, por exemplo, no tem sido comumente adotada pelo
Estado, muitas vezes devido aos protestos de grupos de interesse comercial quanto ao impacto
econmico decorrente da demora nas tomadas de decises causadas pelas exigncias legais
para participao. Alm disso, para muitos integrantes do governo, eleitos ou no, o controle
da comunidade tambm pode ser interpretado como perda de seu poder e controle sobre o
processo de planejamento (HALL, 2004). A experincia adquirida na rea rural de New South

114

Wales, na Austrlia, apontada por Jenkins (1993 apud HALL, 2004) identificou sete fatores
que impedem participao pblica no planejamento turstico:
a) O pblico geralmente tem dificuldade em compreender questes de planejamento
complexas e tcnicas;
b) O pblico nem sempre est ciente do processo de tomada de decises, nem o
compreende;
c) A dificuldade em obter e manter representatividade no processo de tomada de
decises;
d) A apatia dos cidados;
e) O aumento dos custos financeiros e de pessoal;
f) O prolongamento do processo de tomada de decises;
g) Efeitos negativos sobre a eficincia da tomada de decises.

Apesar da fora que a iniciativa privada tem no setor turstico, fundamental o papel
dos rgos do governo em todos os nveis, desde a escala internacional quanto no
desenvolvimento de pequenas localidades. De acordo com Hall (2004) so sete as reas de
envolvimento que o Estado deve intervir: coordenao; planejamento; legislao e
regulamentao; empreendimentos; incentivo; elemento social; proteo de interesses
pblicos. Destacaremos apenas alguns que entendemos ser os mais praticados pelo poder
pbico em diferentes pases conforme j apontados neste trabalho.
Acerca da coordenao fundamental que haja um concatenamento das aes para
evitar duplicao de recursos. No que tange ao aspecto do planejamento um dos principais
problemas no planejamento turstico pblico est no grau de autoridade dos rgos
especialmente dedicados ao turismo, que em geral possuem uma base legislativa de
responsabilidade bastante limitada (HALL, 2004, p. 185). Sobre o nvel de regulamentao
h um discurso da desregulamentao crescente. Ao mesmo tempo, o Estado convidado para
aumentar a regulamentao, em especial quando se trata de elementos relacionados proteo
ambiental, aos direitos humanos e justia social quando se trata de povos tradicionais. A
dimenso do incentivo destacada por Hall (2004) sob trs grandes argumentos:

a) Os incentivos financeiros como emprstimos a juros subsidiados ou reservas

para a amortizao sobre acomodaes para turistas, embora sua introduo
muitas vezes refletisse a escassez de fundos de investimentos domsticos e a

115

ambio generalizada para a realizao de programas de desenvolvimento

econmico;
b) Patrocnio de pesquisas que beneficiem a indstria do turismo em geral e no
organizaes ou associaes especficas individuais;
c) Marketing e divulgao geralmente esto voltados para a gerao de demanda
turstica, embora tambm possa assumir a forma de divulgao de
investimentos visando a estimular os investimentos de capital em atraes e
instalaes tursticas.

A dimenso material dos problemas ligados ao setor turstico tem conduzido a

elementos especficos de interesse, os programas de turismo concretos, por sua vez so
elaborados por agentes planejadores, deve ser considerado o resultado de um processo
poltico, intermediado por estruturas institucionais, que refletem elementos especficos das
instituies. O principal papel de uma poltica, talvez seja de permitir e garantir que os atores
envolvidos com a atividade tenha uma maior clareza de qual direo deve ser tomada em
aes principalmente de longo prazo. Do ponto de vista de Mcintosh (2002, p. 295) a poltica
pblica de turismo deve preencher as seguintes lacunas de planejamento:
1. Definir as regras do jogo os termos nos quais as operaes tursticas devem
funcionar;
2. Estabelecer atividades e comportamentos aceitveis;
3. Fornecer uma direo comum e a orientao para todos os interessados no turismo
em uma destinao;
4. Facilitar o consenso em torno das estratgias e objetivos especficos para uma
destinao;
5. Fornecer uma estrutura para discusses pblicas e privadas sobre o papel e as
contribuies do setor turstico para a economia e para a sociedade em geral;
6. Permite que o turismo estabelea interfaces com outros setores da economia de
forma mais eficaz.

Embora a tarefa do gerenciamento de destinaes tursticas seja um desafio complexo,

multidimensional, multifacetado, h dois parmetros bsicos que devem ser contemplados na
nova lgica de mercado vivenciado pelo processo da globalizao e, acentuado nas ltimas
dcadas sobre todos os produtos em mbito mundial: o elemento da competitividade e o

116

elemento da sustentabilidade. Diante desta competitividade, o papel das instncias de

governana tursticas regionais vem se destacando, principalmente a partir da criao do
MTUR em 2003, e consequentemente da concepo e execuo do PRT, programa carrochefe do governo federal tambm no ano de 2003. Muitas instncias foram criadas para
intermediarem a promoo do desenvolvimento regional. A Regio do Oeste do Par tambm
acompanhou o mesmo movimento ocorrido em todas as unidades federativas do Brasil, num
total de trs instncias responsveis pela definio, conduo e avaliao das regras do
processo decisrio, a regio passa por incertezas administrativas da poltica de turismo, fatos
estes que detalharemos mais adiante.
A discusso at o presente momento concentrou-se na estrutura e no contedo da
poltica de turismo. Agora, direcionaremos a ateno para o entendimento do processo atravs
do qual a estrutura e o contedo da poltica, da forma apresentada podem ser desenvolvidos.
Esse processo concentrado em onze etapas distintas, agrupadas em quatro fases principais.
Elas so identificadas como a fase de definies, a analtica, a operacional e a de
implementao.
Quadro 9 - Processo de poltica, formulao e estratgias e implementao em turismo
FASE DE
DEFINIES
Definio do sistema
turstico da destinao

FASE ANALTICA

FASE OPERACIONAL

Anlise interna

Identificao
de
concluses estratgicas

Anlise de uma filosofia

turstica

*Reviso das polticas e

dos
programas
existentes;

Integrao das concluses

para o desenvolvimento de
oferta e demanda

Construo de uma
viso da destinao

*Auditoria de recursos;

Recomendaes
polticas / programas

*Anlise estratgica de
impacto.
Especificao
destinao

da

de

FASE DE
IMPLEMENTAO
Implementao
de
concluses estratgicas
Alocao
de
responsabilidades para a
implementao
de
recomendaes
Identificao de fontes de
financiamento
para
sustentar
iniciativas
competitivas e programas
de administrao
Especificao
do
calendrio
para
a

117

Objetivos e limites

Anlise externa

implementao
recomendaes

de

*Anlise
em
nvel
macro, da demanda
atual e futura;
*Anlise
em
nvel
micro, da demanda e
dos
comportamentos
atuais e dos futuros;
*Reviso
do
desenvolvimento
turstico competitivo e
harmnico
e
das
polticas de promoo
Fonte: Mcintosch (2002, p. 309).

De acordo com Solha (2006) a seleo dos instrumentos no um processo

exclusivamente tcnico; na definio do melhor e mais adequado conjunto de instrumentos
para alcanar os objetivos determinados existem muitas decises polticas a serem tomadas, e
que devem estar de acordo com a poltica de turismo j estabelecida. Alm disso, necessrio
considerar que a utilizao de cada um dos instrumentos depende dos objetivos de
desenvolvimento e das caractersticas de cada localidade.
Ao longo do tempo observou-se a transferncia na maioria dos pases, de um Estado
regulador para um Estado distribuidor, a isto, sem sombra de dvida, impulsionada por uma
transformao poltica, e principalmente econmica diante das crises atravessadas pela
sociedade. De acordo com Brito (2001), enquanto a economia transformou-se, atravs da
acelerao da industrializao, as instituies polticas sofreram apenas um rearranjo em suas
estruturas. Os meios de dominao poltica, com os quais o Estado moderno exerce seus
papis, esto incorporados a rgos ou organizaes com funes pr-determinadas. Porm,
os procedimentos e as aes desempenhadas pelas organizaes estatais precisam ser
institudos socialmente, ou seja, a sociedade os incorpora legitimamente como uma instncia
mediadora de relaes sociais.
No setor turstico, por exemplo, a partir de estudos anteriores desenvolvidos pelo autor
deste trabalho observou-se que no houve um acompanhamento, ou melhor, uma
modernizao das instituies e organizaes polticas conforme apontado por Brito (2001),
no sentido de garantir uma mudana significativa na conduo e formulao de polticas. No
campo social, apenas para ilustrar, talvez esta modernizao das instituies e organizaes

118

seja um dos principais fatores limitantes para que seja proporcionada uma melhoria de
qualidade de vida das populaes desprovidas de recursos financeiros.
Sobre a distino dos termos organizaes e instituies, Douglas North citado por
Brito (2001) afirma que as instituies so regras de um jogo em uma sociedade ou, mais
formalmente, so inventadas como uma fora que serve para moldar as interaes humanas.
Assim, a sociedade institucionaliza as regras que regulam as relaes sociais e as
organizaes legitimam suas aes como mediadoras destas relaes. Na perspectiva do autor,
uma organizao o resultado de uma associao que une no mesmo espao interesses sociais
mais ou menos convergentes. Uma instituio, todavia, algo que precisa ter sua existncia
estabelecida no campo da crena social em uma determinada funo.
Levando em considerao o aumento progressivo do fluxo turstico nos municpios de
Belterra e Santarm, em funo da incluso do destino dentre operadoras brasileiras, h a
necessidade de planejar e gerir a atividade turstica do ponto de vista institucional e
organizacional, pois, estes destinos tambm entram na rota da internacionalizao da
economia atravs de diferentes setores econmicos como: soja, pecuria, piscicultura e,
finalmente o turismo. A experincia no que concerne ao setor turstico de Santarm, ou seja,
na recepo crescente de turistas que utilizam vrios servios prestados por pequenos, mdios
e grandes empresrios; imprime um processo de conformao de um destino turstico
interessados em experimentar aspectos culturais e naturais da Regio Amaznica.
As discusses associadas a um destino turstico ultrapassam as retricas que
contemplem apenas aos diversos recursos tursticos, infraestruturas, pois incutem tambm
premissas que abordam as relaes/conflitos entre diferentes atores que dinamizam a cadeia
produtiva, a fim de entender o turismo a partir de uma perspectiva mais ampla, como aspectos
ligados a competitividade, o papel das instituies no processo de desenvolvimento e o uso de
tecnologias. possvel apresentar condies especficas sobre um determinado lugar, das
diferentes tarefas administrativas operacionais e tcnicas que o municpio deve realizar em
seu prprio mbito, e, em seguida, quais destas tarefas tm de ser assumidas pelos estados ou
municpios, com a federao, para que, mediante uma distribuio inteligente de
responsabilidades, se permita que os municpios tursticos funcionem como verdadeiros
centros produtores de servios.
Sobre o planejamento governamental na escala das federaes Boulln (2005) faz um
apanhado da situao do planejamento turstico na Amrica latina a partir dos anos de 1970.
Nesse perodo houve alguns gargalos acompanhados por diferentes atores que compem a
cadeia produtiva do turismo, tais como a ausncia de um nmero suficiente de tcnicos

119

nacionais, a maior parte dos estudos foi encomendada para consultorias estrangeiras ou foi
elaborada pelas reparties especializadas de organismos internacionais como a OEA, BID,
OMT ou o Banco Mundial, dentro dos seus respectivos programas de assistncia tcnica. Uma
vez recebidos os relatrios finais, surgiu um novo problema: pr em prtica, problema este
que em geral no foi resolvido satisfatoriamente porque as estruturas administrativas dos
organismos oficiais no estavam preparadas para isto. Assim, com muitos planos e pouco
planejamento, o turismo cresceu na Amrica Latina com os resultados conhecidos por todos.
Acerca das caractersticas dos organismos oficiais do turismo, Boulln (2005, p.14) apresenta
dois aspectos que dificultam a ao dos organismos oficiais no nvel nacional:
Por um lado existe o fato de que grande parte do espao turstico organizada por
organismos independentes, como acontece com os parques nacionais; e, por outro
lado, os trs nveis administrativos nacional, estadual e municipal funcionam
sem coordenao e isolados da atividade privada, quando no em franca oposio ou
disputa do tipo poltica, entre si ou em relao a ela.

Para Boulln (2005) a crise no planejamento e gesto do turismo na Amrica Latina

surgiu principalmente pela distncia na comunicao marcada pelas elites polticas e culturais
em relao com as bases dos operrios, camponeses e empregados em geral, porque, apesar
do interesse demonstrado por ambas s partes em alguns momentos, as barreiras, os
compromissos e os interesses internos no permitiram que tal comunicao avanasse.
Em suma, as polticas pblicas de turismo so uma realidade como forma de
planejamento e gesto de diferentes organizaes brasileiras. A esperana de diferentes atores
sociais atuantes no setor turstico de beneficiarem-se a partir da implementao de polticas de
turismo tornou-se recorrente, pois a prtica da criao de polticas gestionadas pelas
organizaes competentes no tem atendido o anseio de grande parte da populao,
principalmente quando se trata de aes concretas efetivadas em curto prazo. A seguir ser
abordado o histrico das polticas pblicas de turismo no Brasil.

3.4 AS POLTICAS PBLICAS DE TURISMO NO BRASIL

No Brasil, o desenvolvimento do turismo tem como marco histrico a constituio da
Poltica Nacional de Turismo, no ano de 1966, atravs do Decreto-Lei n. 55 de 18/11, do
Conselho Nacional de Turismo (CNTUR), cuja funo era formular as diretrizes a serem
obedecidas na poltica nacional de turismo, e da Embratur. A esta foi designada a funo de
estudar e propor ao CNTUR os atos normativos necessrios promoo da poltica nacional
de turismo e, aqueles que digam respeito ao seu funcionamento. O artigo 1 do referido

120

Decreto-Lei, aponta que a poltica nacional de turismo a atividade decorrente de todas as

iniciativas ligadas indstria do turismo, sejam originrias do setor privado ou pblico,
isoladas ou combinadas entre si, desde que reconhecida seu interesse para o desenvolvimento
econmico do Pas.
importante ressaltar que a histria das polticas nacionais de turismo no iniciaram a
partir da criao da EMBRATUR. Ao longo das trs dcadas que antecederam sua criao, foi
promulgada uma srie de Decretos-Lei, relacionados atividade. Mas foi a partir da criao
da Embratur que se instituiu o PNT, criando-se ainda os organismos oficiais para levar a cabo
sua efetivao (CRUZ, 2001). J na dcada de 1970, inicia-se uma nova etapa no
desenvolvimento do turismo. ento que diversos pases inclusive o Brasil, estimulados pelos
evidentes

benefcios

que

turismo

proporcionava

comunidades

receptoras,

fundamentalmente no aspecto econmico, comeam a foment-lo mediante a criao de

centros tursticos planejados, contando para isso, com o decidido apoio de organismos
internacionais de desenvolvimento.
As linhas de financiamento para o desenvolvimento da atividade turstica durante a
dcada de 1970 e 1980 tiveram um papel fundamental para o investimento do setor, sobretudo
no campo da hotelaria. Apesar da crise econmica que passava o Brasil, havendo uma
reduo de 50% para investimentos tursticos, foi na dcada de 1990 que foram implantados
os megaprojetos tursticos na regio do Nordeste brasileiro, j dando os primeiros caminhos
para o que viria a ser o PRODETUR - Nordeste (NBREGA, 2007).
A reestruturao econmica vivida em mbito mundial nas dcadas de 1970, 1980 e
1990 foi primordial para a avaliao do planejamento em carter pblico e privado. O poder
pblico, responsvel pela concepo das polticas tem a funo de materializar e/ou
concretizar as demandas internas e as provenientes do povo na forma de polticas atravs de
Planos (de uma forma mais ampla), Programas (escala intermediria) e Projetos (a menor
parcela de um plano). Para Molina; Rodriguz (2001), o sucesso dos programas em todas as
reas de atuao depende, fundamentalmente, dos seguintes fatores: 1) grau de vinculao
das aes propostas em relao s necessidades dos meios que pretendem modificar; 2) grau
de complementaridade dos projetos que o integram; 3) disponibilidade de recursos
financeiros, tcnicos e humanos para a realizao das etapas.
A experincia do Estado nacional brasileiro, face implantao de polticas de
turismo, no foi bem sucedida no que tange a insero efetiva da populao local, bem como
do desenvolvimento local. Muitas foram s tentativas, embora com um nvel reduzido de
contemplao dos anseios reais das comunidades envolvidas. O PROECOTUR, por exemplo,

121

procurou minimizar essas falhas visveis das polticas de turismo, concebidas nas dcadas
entre 1970 e 1990, porm com resultados ainda questionveis ou difceis de serem
contabilizados, talvez porque as etapas previstas pelo Programa no foram aplicadas,
carecendo de uma avaliao mais detalhada. Muitos, principalmente a populao com poucas
perspectivas de melhoria de vida, com atividades relacionadas aos setores primrio e
secundrio, esperam da atividade turstica uma possibilidade de melhorias socioeconmicas.
Sobre a possibilidade de melhorias do bem-estar, Rodrigues (1996, p.149) afirma que:
Durante e aps a crise econmica do incio dos anos 1980, o turismo sai fortalecido
e vai ser entendido pela classe poltica como uma sada para a crise, uma alternativa
econmica capaz de soerguer as economias deprimidas dos Estados nordestinos e de
dinamizar a economia da Amaznia, com a onda do turismo ecolgico.

A autora salienta ainda que, no perodo de 1966-1986, a EMBRATUR nada de muito

significativo fez em termos de estruturao e sistematizao da Poltica Nacional de Turismo,
cuja reformulao s se deu com o PNT 1996-1999. Naquele momento, havia o interesse do
presidente Fernando Henrique Cardoso de substituir a dvida brasileira por investimentos
tursticos no Pas, a ttulo de fundo perdido. Vale destacar que no incio do governo de
Fernando Collor de Melo, em 1990, com a adoo de polticas neoliberais, houve
modificaes significativas na economia nacional de pases como Mxico, Chile, Venezuela,
Peru e, principalmente, no Brasil. Nesse cenrio, o turismo ressurgiu como uma das grandes
possibilidades de melhoria de indicadores sociais, econmicos desses pases. O poder pblico
visa diversificao na oferta de produtos tursticos, e insiste na gerao de empregos, na
captao de divisas e na melhor distribuio de renda regional, objetivos j formulados pela
Embratur. Como novidade, e pautado pela onda ecolgica, preocupava-se com a proteo ao
meio ambiente e com o patrimnio histrico-cultural, at mesmo por imposio dos parceiros
internacionais, o BID e o BIRD (RODRIGUES, 1996, p.151), ampliando a possibilidade de
insero da Amaznia como principal patrimnio natural brasileiro.

3.4.1 A Amaznia nas Polticas Pblicas de Turismo

Um fator importante na projeo das polticas regionais do turismo acontece em 1991,

quando da reestruturao da EMBRATUR, que se faz acompanhar da implementao de
objetivos e diretrizes para a formulao do que viria a ser a poltica nacional de turismo no
perodo de 1996/1999. O que se percebe que, desde a criao da EMBRATUR at incio da
dcada de 1990, a poltica nacional de turismo restringiu-se poltica de incentivos fiscais

122

para ampliao e melhoria de infraestrutura hoteleira de forma pontual. Nesse perodo, a

maior relevncia no que se refere poltica nacional de turismo sobre o (re) ordenamento de
territrios para o uso turstico no pas evidencia-se apenas atravs do Plano de Prioridade de
Localizao de Hotis de Turismo, de 1968, que estabelece como prioritrias as seguintes
reas: capital Federal e as capitais dos Estados e Territrios; estncias hidrominerais, estaes
climticas e balnerias, e cidades histricas; adjacncias dos aeroportos internacionais e eixos
virios de interesse turstico; parques nacionais e reas onde haja ocorrncias naturais com
carter de excepcionalidade e interesse turstico.
Aps a reformulao da EMBRATUR, em 1991, houve uma modificao das
polticas, evoluindo de um aspecto desenvolvimentista para uma conotao voltada para a
preservao do patrimnio natural e cultural. Assim pode-se observar no artigo 2 do Decreto
448, de 14 de fevereiro de 1992, que traa as diretrizes dessa poltica: a) a prtica do turismo
como forma de promover a valorizao e preservao do patrimnio natural e cultural do
Pas; b) a valorizao do homem como destinatrio final do desenvolvimento turstico.
A valorizao nacional do turismo reflete no somente a descoberta da relevncia da
atividade produtiva, mas tambm um (re) ordenamento espacial do turismo em escala global,
em plena expanso territorial. Para Beni (2003b) as aes governamentais desencadeadas a
partir da dcada de 1990, por meio da implementao da chamada poltica Nacional de
Turismo, que englobou o conjunto de programa e projetos prioritrios do governo federal,
conhecido como Brasil em Ao, passaram, desde 1996, a orientar a busca do
desenvolvimento turstico do pas, segundo vrias diretrizes, estratgias, programas e planos
de carter estatal.
Segundo a verso do governo, essa poltica para o turismo estava apoiada
principalmente na descentralizao institucional das aes de fomento para o setor e
na mobilizao dos agentes econmicos que fazem parte do chamado trade turstico
redes hoteleiras, empresas de transporte areo e rodovirio, de cartes de crdito,
locadoras de veculos, restaurantes, agncias e operadoras de viagens e outros
segmentos empresariais (BENI, 2006, p. 114-115).

A PNT implantada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, para vigorar no

perodo de 1996-1999, apresenta os seguintes objetivos: a) a ordenao das aes do Setor
Pblico, orientando o esforo do Estado e a utilizao dos recursos pblicos para o bem-estar
social; b) a definio de parmetros para o planejamento e a execuo das aes dos Governos
Estaduais e Municipais; c) a orientao referencial para o setor privado.
As aes da nova PNT so orientadas por quatro macroestratgias. A primeira delas
diz respeito ao ordenamento, desenvolvimento e promoo da atividade pela articulao entre

123

o Governo e a iniciativa privada. A segunda macroestratgia da PNT a qualificao do

profissional dos recursos humanos envolvidos no setor. visvel a desqualificao do
profissional em turismo. Nas agncias de viagens, por exemplo, os funcionrios so, na
maioria, de outras reas.
Outra macroestratgia da PNT a descentralizao da gesto turstica, por intermdio
do fortalecimento dos rgos delegados estaduais, municipalizao do turismo e terceirizao
de atividades para o setor privado, compondo mais esta vertente para o conjunto de
macroestratgias da PNT. Nesse documento observou-se a priorizao de programas e de
projetos voltados para a implantao de infraestrutura bsica e turstica, bem como a
qualificao de produtos e servios tursticos voltados ao bom atendimento dos visitantes. Os
principais programas so: Imagem do Brasil; Projeto Visit Brazil; Brazil Expert;
Participao em Feiras Internacionais; Captao de Eventos Internacionais; Internet / Sistema
de Informaes Tursticas; Insero Competitiva do Brasil em Fruns Internacionais;
Ampliao e Aperfeioamento do Programa de Estatsticas Bsicas do Turismo; Defesa do
Consumidor; Qualificao Profissional para o Turismo; Conscientizao e Iniciao Escolar
para o Turismo; Formao e Capacitao Profissional para o Ecoturismo; Programa de Ao
para o Desenvolvimento Integrado do Turismo; Programa Nacional de Ecoturismo; Pesca
Esportiva; Calendrio Nacional dos Dias Azuis - Baixa Estao; Albergues da Juventude;
Clube da Maior Idade; Bolsa de Negcios; Programa Nacional de Financiamento do Turismo;
Programa Nacional de Municipalizao do Turismo (PNMT)12; Fortalecimento dos rgos
Delegados da Embratur e Desenvolvimento da Malha Area.
Dos vinte e trs programa acima citados, um tero direcionado divulgao da
imagem do Brasil, refletindo a grande preocupao do Governo Federal na captao do turista
internacional. O documento retrata ainda a imagem natural como um grande produto a ser
comercializado. Ser que o respeito praticado ao nativo amaznida, caiara, serrano quando
se fala na implantao da atividade turstica como um instrumento de melhoria na qualidade
de vida desses povos? Nota-se, em linhas gerais, que o turismo encarado como um produto
que se compra no supermercado, sobre uma prateleira.
Apesar de todas essas tentativas de planejamento, estamos convencidos de que esse
processo, apesar de completar mais de 70 anos, ocorrendo desde o Governo de Vargas, tem
12

O Programa Nacional de Municipalizao do Turismo (PNMT) foi extinto, ou melhor, reformulado. O PNMT
foi institudo legalmente no final do Governo Itamar, por meio da portaria n. 130 do MICT e passou a buscar o
fortalecimento municipal, conformando uma planificao na elaborao e na gesto de projetos locais. No
Programa havia a imposio de criao de instncias de governana, semelhantes aos que ocorreram com
outros programas de turismo. Hoje, o principal programa turstico em nvel Federal o Programa de
Regionalizao do Turismo (PRT).

124

uma forma ainda incipiente, como nos mostra Barretto (2003, p.94): A poltica nacional de
turismo no Brasil insere-se tardiamente na histria do planejamento no pas, e ainda no tem
contornos muito delineados.
De todos esses programas, o PRODETUR - Nordeste o que est em fase mais
adiantada de execuo. Foi concebido no comeo da dcada de 1990 para ser implementado
na Regio Nordeste do pas e, mais tarde, seu escopo foi ampliado para as demais
macrorregies do Brasil sob a mesma perspectiva, isto , promover o incremento do turismo
na escala regional (BENI, 2006).
Diversas crticas foram levantadas por diferentes estudiosos brasileiros em relao aos
projetos na regio do nordeste brasileiro no que concerne implementao do programa,
principalmente no que se refere ao grande distanciamento que est ocorrendo entre a viso
oficial e a realidade. A maior delas perpassa sobre a estratgia para desenvolver o turismo na
regio. Com base em estudos e pesquisas, os pesquisadores como Cruz (2001); Benevides
(2002) afirmam que tal estratgia se resume, em grande parte, na oferta da infraestrutura
turstica que tem servido de suporte implantao de megaprojetos tursticos representados,
sobretudo por grandes empreendimentos hoteleiros, mencionando o grande nmero de resorts
em construo na regio, caracterizados notadamente por induzir a urbanizao turstica e a
expanso do turismo por conta de determinados empreendimentos como marinas, complexos
hoteleiros e parques temticos, realizados tanto com o aporte de dinheiro pblico quanto por
iniciativa de empresas privadas, que beneficiam muito pouco ou quase nada as populaes
locais, principalmente aqueles segmentos seus no envolvidos diretamente no setor de turismo
(BENI, 2003b).
J na Amaznia, aps a implantao das polticas pblicas contempladas a partir dos
Planos de Desenvolvimento da Amaznia no Estado do Par, sobretudo as que influenciaram
diretamente o municpio de Santarm, rea pesquisada neste trabalho, o Estado passou
tambm a ser planejado de acordo com documentos elaborados pela SUDAM. A iniciativa de
se concentrarem todos os esforos na explorao dos recursos naturais da Regio, na proteo
e na segurana do territrio, como forma de domar a floresta, e na promoo do progresso
acabou propiciando uma ampla discusso em toda a Amaznia, e em particular no Estado do
Par.
A necessidade do Estado Nacional em fomentar novas oportunidades de negcios na
economia brasileira, durante as dcadas de 1960 e 1970, faz com que o turismo aparea como
uma panaceia, no somente para empregar uma parcela da populao nacional urbana, mas
tambm para direcionar uma oportunidade de novos negcios para as comunidades rurais (no

125

caso, no interior da Amaznia) para que estes atores possam resguardar a biodiversidade da
Floresta Amaznica.
Nesse aspecto que o turismo ecolgico surge como uma das atividades que
poder contribuir, de maneira significativa, para o processo de
desenvolvimento sustentvel da Amaznia. Alm da conservao do meio
ambiente, o desenvolvimento do turismo ecolgico propiciar elevao dos
empregos e, consequentemente, da renda, atravs dos efeitos tcnicos
(servios e outras atividades de apoio ao setor) que, necessariamente, sero
gerados. Dever se considerar, tambm, a entrada adicional de divisas que
esse novo fluxo turstico gerar e ressaltar, ainda, a contribuio que o
turismo ecolgico poder proporcionar conservao do meio ambiente
regional (SUDAM, 1992, p.12).

Nos documentos elaborados pela SUDAM, ora encontramos a denominao turismo

ecolgico, ora ecoturismo. Definies sobre as polticas de ecoturismo na Amaznia Legal
ficaram mais visveis, ou tiveram maior destaque, nas Estratgias para o Desenvolvimento
Integrado do Ecoturismo na Amaznia Legal, documento elaborado em 1997, em parceria
com a OEA e com o MMA. Tinha como objetivo desenvolver e dinamizar os polos de
ecoturismo selecionados, no mbito dos Estados da Amaznia Legal, bem como subsidiar a
elaborao da poltica de ecoturismo de cada Unidade Federada.
No caso do Brasil, a grande concentrao econmica em poucos espaos e/ou regies
que tem gerado os desequilbrios territoriais, ampliando cada vez mais a distncia entre
regies, assim como aumentar a necessidade de investimentos pblicos em termos
econmicos, sociais e ambientais nas reas estagnadas. Portanto, a implantao desse modelo
deveria contribuir para frear o processo de megaconcentrao em poucos polos, e permitir a
reorganizao (urbana e rural) e a distribuio das atividades econmicas de forma menos
desequilibrada, associando a implantao de infraestruturas com o crescimento econmico,
com benefcios sociais e com a conservao ambiental, trs dos princpios fundamentais da
chamada sustentabilidade, to apregoada nas metas e programa de governo (BENI, 2003b).
O documento da SUDAM procurou desenhar um roteiro ecoturstico para a Amaznia,
nos Estados do Acre, Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Rondnia, Roraima,
Tocantins e Par. Aqui no cabe um aprofundamento maior acerca dos Estados vizinhos.
Deter-nos-emos no Estado do Par para analisarmos o processo de construo. As linhas de
ao eram: a) implementao da infraestrutura turstica bsica; b) qualificao de mo de obra
para o ecoturismo; c) articulao das instituies pblicas e privadas envolvidas com o
ecoturismo; d) implantao de equipamentos e servios privados qualificados e adequados ao
mercado ecoturstico; e) conhecimento do mercado ecoturstico; f) implantao do sistema de
marketing; g) conhecimento, por parte do Governo e da comunidade, das vantagens

126

econmicas, sociais e ambientais do ecoturismo; h) definio de uma estratgica de

comercializao do produto ecoturstico; i) definio de polticas estaduais de ecoturismo.
Segundo a SUDAM, para efetivao dessas linhas de ao, necessrio o
envolvimento e a participao do Governo Federal, representado pelos ministrios setoriais
das esferas federal, estadual e municipal, e do setor privado, atuantes no setor de turismo da
Regio, de organismos nacionais e internacionais de financiamento, das organizaes
governamentais e da comunidade amaznica. J as fontes de financiamento deveriam contar
com o Fundo de Investimentos da Amaznia (FINAM), com o Fundo Constitucional de
Financiamento do Norte (FNO). No que diz respeito s linhas de financiamento especficos do
turismo, o FNO possui o PRODETUR e o Programa de Apoio ao Turismo Convencional
(PROGETUR).
O PROECOTUR, programa voltado para o desenvolvimento da Regio Amaznica
aparece ainda com uma promessa de mais uma poltica de implantao na regio, com
parcerias financeiras de recursos dos organismos internacionais, a exemplo de bancos de
desenvolvimento, como o BID. Para implementar as aes delineadas no PROECOTUR, o
BID previa a alocao de recursos da OEA, atravs de acordos de Cooperao Internacional;
da ONU, por meio do PNUD; de bancos nacionais de financiamento onde se destaca o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); e, por fim, do setor privado.
Mais uma vez percebe-se a singularidade entre os documentos acima expostos,
principalmente quanto ao desenvolvimento da atividade turstica. O que parece uma novidade
acaba sendo uma rplica no que se referem aos objetivos, programas propostos, parceiros,
ocasionando frustraes junto aos atores envolvidos, principalmente da comunidade local,
visto a quantidade de documentos gerados para esse fim, com resultados ainda duvidosos em
quase sua totalidade.
vlido reconhecer que o progresso do setor, nos ltimos anos, deve-se muito mais
decorrncia de programas e iniciativas isoladas do que a uma atuao coordenada que reflita
claramente seus benefcios socioeconmicos, culturais e humanos. Para Beni (2003b) somente
trabalhando numa perspectiva global que podero se definir polticas coerentes e realistas
considerando as condicionantes geoeconmicas e geoestratgicas do pas e de suas regies,
bem como investigando e contemplando os mltiplos aspectos que compem o fenmeno
turstico. O autor ainda destaca que grandes investimentos em complexos tursticos
construdos pela iniciativa privada, a maioria dos quais estimulados e incentivados por
governos estaduais, no obedecem aos preceitos da poltica estratgica de desenvolvimento
regional e do planejamento sustentvel do turismo.

127

A dotao de infraestrutura na Regio Amaznica, em grande parte financiado pelo

capital internacional como, por exemplo, os projetos agropecurios, malha viria,
minerao, hidreltricos afetaram diretamente a dinmica da regio e consequentemente as
mudanas na esfera produtiva. Assim, surge um cenrio propcio para o desenvolvimento do
turismo na Amaznia, mais especificamente em cidades com grande apelo para a prtica da
atividade e com equipamentos bsicos e tursticos como se observa principalmente em Belm
e Santarm.
Pode-se, portanto, extrair e sistematizar as ideias dos diferentes tericos que
contriburam para a conformao dos fatores ligados ao desenvolvimento, ultrapassando a
ideia meramente econmica, pois importante enfatizar outros aspectos como o da incluso
social, por exemplo, que transcendem os parmetros quantitativos de renda e de acesso
sade e educao. A complexidade do entendimento da atividade turstica merece uma
reflexo direcionada aos diferentes atores que interagem com o setor turstico tanto do ponto
de vista externo quanto interno. Externamente relaciona-se ao espao fsico e ao tempo.
Internamente porque o imaginrio do turista instigado pela intelectualidade e pelos aspectos
emocionais com intuito de vivenciar experincias nicas na descoberta do desconhecido e do
diferente. Essa nova caracterstica foi emoldurada atravs do tempo, construda por acesso
informao, melhoria na renda, disponibilidade de tempo, ou seja, situao construda por
fatos histricos em mbito mundial como j apontado anteriormente. A implantao de novos
sistemas produtivos, inclusive nos setores tursticos, evidenciados pela economia no mbito
regional proporciona uma nova dinmica no modus vivendi da populao amaznica,
sobretudo nas regies as quais foram alvo de interveno estatal, no entanto, necessrio que
as polticas possam alcanar o sentido stricto sensu do desenvolvimento.
O alcance do desenvolvimento a todos os atores envolvidos no setor turstico est
longe de acontecer. Brando (2004) esclarece que no Brasil a construo das relaes
produtivas ocorre a partir de pacto frreo das elites, que trava a perspectiva de avano
material e civilizatrio e bloqueia os processos de incluso social e construo de cidadania.
Tais desafios, engendrados entre os diferentes atores, devem estar bem amparados por teorias
crticas. A anlise deve buscar determinaes profundas e realizar o eterno balano entre
ruptura e continuidades histricas, isto , entre o que novo e o que recorrncia no
momento atual. O certo que o capitalismo, como sempre o fez, nos ltimos anos aperfeioou
e apurou seus instrumentos de ao, aprendeu ainda mais a mobilizar as heterogeneidades e as
diversificadas foras sociais, histricas, culturais e geogrficas dispersas, dando-lhes a sua
coerncia. Aprimorou sua capacidade de ser transescalar, isto , de utilizar as escalas

128

nacionais, regionais e locais em seu prprio benefcio, vale dizer, o do ganho rpido e sem
constrangimentos escalares. Se o sistema esmerou sua ao, preciso que aquele que quiser
control-lo e transform-lo deve fazer o mesmo, aperfeioando sua capacidade de promover
aes tambm transescalares (BRANDO, 2004).

3.4.2 Os Planos de Turismo para a Amaznia

Os resultados financeiros decorrentes do turismo, muito embora questionados face s

mazelas que o setor pode causar quando implementado de forma equivocada, justificam a
incluso da atividade na programao poltico econmica de pases que o adotaram como uma
alternativa de desenvolvimento. Da a medida do Governo Federal ao instituir alguns planos e
programas como sero tratados neste captulo. A elaborao de polticas pblicas de turismo
comearam a tomar corpo na Amaznia ainda na dcada de 1970, com a elaborao do I
Plano de Turismo da Amaznia (PTA), no ano de 1977.
Como j foi dito, a elaborao do I PTA orientou o desenvolvimento das primeiras
polticas do turismo na Amaznia, as quais deveriam nortear o desenvolvimento turstico na
regio para o perodo de 1980 a 1985. Segundo o superintendente da SUDAM na dcada de
1970:
A dinamizao do turismo na Amaznia, como setor planejado e rentvel,
objetiva causar um impacto sobre as atividades econmicas, com reflexos
nos nveis de emprego, renda e investimentos, justificado plenamente pelo
apoio especial das vrias esferas governamentais e a mobilizao da
iniciativa privada (SUDAM, 1977, p.7).

Os objetivos que se pretendiam alcanar atravs do I PTA eram: contribuir para uma
ocupao territorial ordenada da Amaznia; participar no desenvolvimento econmico e
social da regio, atravs da gerao de renda e emprego, com os menores custos econmicos e
sociais e defender ecologicamente e valorizar os recursos naturais da regio e do seu
patrimnio histrico-cultural. Observa-se neste discurso, j na dcada de 1970, a preocupao
da gerao de emprego e renda, hoje a principal bandeira defendida pelos formuladores das
polticas de turismo, vislumbrando-se uma sada econmica para tal problema, agravada,
talvez, pela crise do petrleo, ou mesmo pelo prprio modelo econmico adotado pelos
militares, durante o perodo em que governaram o pas. Aqui no cabe uma discusso mais
ampla a respeito desse modelo ou motivos que levaram o Brasil a essa crise. Vamos nos deter
apenas a exposio do plano.

129

O I PTA realizou um inventrio criterioso para a regio, no qual foram delineadas

propores e alternativas de investimentos indicados ao setor turstico. As reas definidas pelo
plano foram: Belm, Manaus, So Lus e Santarm para o primeiro momento, e,
posteriormente, Cuiab, Macap, Rio Branco, Boa Vista e Porto Velho. As diretrizes que de
suporte vislumbravam: proteo ao patrimnio natural; promoo e divulgao dos valores
culturais; incentivo ao turismo interno; estmulo ao turismo do exterior para a regio; ao
promocional integrada a nvel federal, regional, estadual, municipal e privado; Formao de
recursos humanos; apoio hotelaria; apoio s agncias de viagens e transportadoras tursticas.
Com base nas premissas mencionadas anteriormente, podem ser definidas, em sntese,
as seguintes questes norteadoras para o desenvolvimento do turismo na Amaznia, previstas
no I PTA: a) preservao e valorizao do patrimnio turstico regional; b) desenvolvimento e
diversificao da oferta turstica; c) comercializao turstica; d) formao de recursos
humanos.
O II PTA, elaborado pela SUDAM, em 1992, conjuntamente com a Superintendncia
da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) e o Banco da Amaznia (BASA) deveria vigorar at
1995. Tinha como objetivo constituir um instrumento para coordenar as aes do Governo
Federal, e da iniciativa privada, no sentido de superar as barreiras existentes para efetivao
da atividade turstica na Regio. O II PTA visou aprofundar as linhas prioritrias de trabalho e
aes definidas no Programa de Turismo do Plano de Desenvolvimento da Amaznia.
O documento apresentou as seguintes diretrizes gerais: promover o desenvolvimento
turstico de forma ecologicamente sustentada; revitalizar as aes estruturais das instituies
pblicas e privadas componentes do trade turstico regional; minimizar o aproveitamento dos
recursos naturais e culturais na produo do turismo receptivo; integrar os roteiros tursticos
regionais; revigorar a imagem da Amaznia com destino das correntes tursticas. Quatro eram
os programas prioritrios para consolidao da Amaznia como produto turstico a saber: a)
Programa de Educao Turstica; b) Programa de Estudos, Pesquisas e Planejamento; c)
Programa de Marketing e Promoo; d) Programa de Infraestrutura e Equipamentos
Tursticos.
Uma questo que chama bastante ateno o fato desse documento enfatizar,
claramente, somente o aspecto mercadolgico do turismo, no destacando a possibilidade de
ocorrerem impactos socioambientais negativos com a implementao da atividade, apesar da
seguinte afirmao:
O turismo passa a ter um papel estratgico na implantao do modelo de
desenvolvimento que pretende alterar a modalidade regional, representando
uma alternativa que possibilite a compatibilizao do crescimento

130

econmico com a conservao ambiental, sob a tica do desenvolvimento

sustentado (SUDAM, 1992, p. 14).

Na Amaznia, dois Planos de Desenvolvimento foram elaborados, os PDAs - 1992/95

e 1994/97, ambos elaborados pela SUDAM, sendo este ltimo uma rplica completa do
antecedente na questo da reformulao das instituies. Como h uma similaridade parcial
entre os planos, para no dizer total, vamos nos prender anlise do PDA 1994/97.
O Plano est centrado em quatro polticas: ambiental, social-antropolgica, espacial e
institucional, respaldadas sob o binmio Cincia e Tecnologia. Existem sete linhas prioritrias
no Plano, em que o turismo, e principalmente o ecoturismo ou turismo ecolgico, encontra-se
em lugar de destaque.
Sobre o ecoturismo, os objetivos que se pretendiam atingir eram: expandir e
desenvolver a atividade turstica na regio, explorando sua vocao para a gerao de
emprego e renda; aumentar a corrente de fluxos tursticos, para a Amaznia; e elevar a oferta
na qualidade dos produtos, roteiros, equipamentos e servios tursticos.
O PDA apresenta as seguintes diretrizes gerais: promover o crescimento econmico
regional; assegurar a conservao do meio-ambiente; estimular o desenvolvimento cientfico e
tecnolgico; induzir o desenvolvimento social; garantir a diversidade sociocultural; consolidar
e fortalecer a democracia; estimular a reorganizao do espao regional; reorientar a
integrao nacional e Panamaznica; e implantar, reestruturar e modernizar as instituies de
atuao regional.
Esse apelo de se direcionar grande parte das aes do Plano ao carter ecolgico devese influncia mundial, sensibilizada principalmente a partir da segunda metade do sculo
XX, quando o mundo passou a testemunhar uma grande e rpida deteriorizao ambiental. O
cuidado com o meio natural tomou maior proporo a partir da Conferncia de Estocolmo, em
1972, ampliando sua discusso depois da Rio 92. Um dos grandes entraves encontrados nessa
discusso foi justamente como encontrar o ponto de equilbrio entre conservar o meio natural
e permitir a gerao de fluxos econmicos com a utilizao desse recurso. Outro ponto que
merece destaque como garantir o convvio das populaes tradicionais nessas reas, visto
que grande parte de Projetos, concebidos na escala regional amaznica, tinha o carter de
excluso social na efetivao prtica de suas aes. Em junho de 2012, a cidade do Rio de
Janeiro sediou a Rio + 20, um encontro cujo objetivo foi assegurar o comprometimento
poltico em relao busca do desenvolvimento sustentvel, alm disso, os Chefes de Estado
procuraram avaliar os resultados alcanados at o presente momento, bem como as lacunas
que ainda existem na implementao dos resultados dos principais encontros sobre

131

desenvolvimento sustentvel. Apesar de envolver oficialmente 94 Chefes de Estado de todo o

planeta, os resultados frustraram principalmente a sociedade civil, em especial aos
ambientalistas, pois esta parcela esperava resultados mais expressivos, isto , mais clareza na
execuo dos processos, e no um mero documento burocrtico.
Os quadros a seguir traam uma sntese dos principais documentos elaborados por
instituies pblicas ou agncias internacionais com propsitos de gerar um desenvolvimento
turstico Regio Amaznica. Houve a preocupao de destacar o ttulo dos documentos, os
rgos responsveis pela elaborao, a data de publicao, alm de destacar as principais
aes e objetivos.
Quadro 10 - Sistematizao das principais polticas pblicas de turismo Nacional / Par
Documento

rgo

Ano

Principais objetivos e aes

Plano de turismo da
Amaznia
Fundo Constitucional de
Financiamento do Norte
FNO
Plano de turismo da
Amaznia

SUDAM

1977

BANCO DA
AMAZNIA

1990 e
1997

SUDAM

1992

Linhas bsicas para um

programa
de
desenvolvimento
do
turismo
na
regio
amaznica Estado do
Par
Linhas bsicas para um
programa
de
desenvolvimento
do
turismo
na
regio
amaznica

verso
regional
Relatrio do Workshop de
plos tursticos Estado do
Par
Recursos
Naturais
e
Turismo na Amaznia
Estratgia
para
o
desenvolvimento integrado
do
Ecoturismo
na
Amaznia Legal
Plano
Nacional
de
Municipalizao
do
Turismo

SUDAM
OEA

Ago.
1995

SUDAM
OEA

Set.
1995

Analisar os atrativos, fomento de infraestrutura e diagnstico

estratgico; estratgia de ordenamento territorial para a
Amaznia Legal implantao de projetos prioritrios

OEA
SUDAM
MMA
SUDAM

Fev.
1997

Analisar a situao, definir problemas, objetivos e alternativas do

desenvolvimento institucional e propor uma nova matriz para o
ecoturismo com as responsabilidades dos envolvidos
Hierarquizar os atrativos naturais e culturais da Amaznia

SUDAM
OEA
MMA

1997

Infraestrutura; mo de obra; articulao de instituies;

implantao de servios e equipamentos privados; marketing;
comercializao, sensibilizao e definio de polticas

MICT
EMBRATUR

Mar.
1994

Programa
de
desenvolvimento
ecoturstico da Amaznia
Legal - PROECOTUR
Plano de desenvolvimento
turstico do estado do Par
Plano de Desenvolvimento
ecoturstico
do
plo
Tapajs
Plano Nacional do Turismo
PNT

MMA

1999

PARATUR

Out.
2001
2004

Descentralizar a gesto no intuito de: fortalecer secretarias e

rgos estaduais / municipais para a gesto do turismo; transferir
responsabilidades para a gesto das atividades tursticas; delegar
atividades a entidades privadas; terceirizar servios
Promover o desenvolvimento sustentvel da regio amaznica
por meio do ecoturismo, estabelecendo diretrizes e meios de
implementao de infraestrutura turstica bsica em uma rea de
abrangncia nos nove estados da Amaznia Legal
Define estratgias para que a atividade se desenvolva de forma
que traga melhoria de qualidade de vida populao paraense
Viabilizar o ecoturismo na regio do Plo Tapajs por meio da
execuo do plano

MMA
PARATUR
MTUR

1997

Abril
2003

Criar alternativas de investimentos e indicar possibilidades ao

setor
Financiar empreendimentos ecotursticos de pequeno, mdio e
grande porte
Cria 04 programas prioritrios: 1) Educao turstica; 2) Estudos,
pesquisa e planejamento; 3) Marketing e promoo; 4)
Infraestrutura e equipamentos tursticos
Analisar os atrativos, fomento de infraestrutura e diagnstico
estratgico; estratgia de ordenamento territorial para a
Amaznia Legal implantao de projetos prioritrios

Desenvolver o produto turstico brasileiro com qualidade,

contemplando as diversidade regionais, culturais e naturais;

132

Plano Nacional do Turismo

PNT

MTUR

Junho20
07

Programa Viva-o-Par

PARATUR

Set.
2008

Estimular e facilitar o consumo do produto turstico brasileiro nos

mercados nacional e internacional.
Desenvolver o produto turstico brasileiro com qualidade,
contemplando nossas diversidades regionais, culturais e naturais.
Promover o turismo com um fator de incluso social, por meio da
gerao de trabalho e renda e pela incluso da atividade na pauta
de consumo de todos os brasileiros.
Fomentar a competitividade do produto turstico brasileiro nos
mercados nacional e internacional e atrair divisas para o Pas.
Busca estimular o fluxo turstico dentro do Par por intermdio
da formao de uma grande rede de descontos nos
estabelecimentos ligados cadeia produtiva do turismo

Fonte: Elaborao prpria a partir de Figueiredo (1999).

Quadro 11 - Sistematizao do PRT no Brasil / Par

Documento

rgo

Ano

Principais objetivos e aes

Programa
de
Regionalizao do
Turismo - PRT

MTUR

Abril
2004

Programa
de
Regionalizao do
Turismo - PRT

MTUR

Junho
2007

Aumentar o nmero de produtos tursticos de qualidade colocados para

comercializao; Diversificar os produtos tursticos contemplando nossa pluralidade
cultural e diferena regional;
Diminuir as desigualdades regionais, estruturando produtos em todos os estados
brasileiros e Distrito Federal;
Aumentar o fluxo de turistas nacional e internacional;
Aumentar o tempo de permanncia do turista internacional com um leque maior de
servios ofertados.
Promover o desenvolvimento e a desconcentrao da atividade turstica.
Apoiar o planejamento, a estruturao e o desenvolvimento das regies tursticas.
Aumentar e diversificar produtos tursticos de qualidade, contemplando a
pluralidade cultural e a diferena regional do Pas.
Possibilitar a insero de novos destinos e roteiros tursticos para comercializao.
Fomentar a produo associada ao turismo, agregando valor oferta turstica e
potencializando a competitividade dos produtos tursticos.
Potencializar os benefcios da atividade para as comunidades locais.
Integrar e dinamizar os arranjos produtivos do turismo.
Aumentar o tempo de permanncia do turista nos destinos e roteiros tursticos.
Dinamizar as economias regionais.

Fonte: Elaborao prpria a partir de Brasil (2003).

Retomando as discusses acerca da elaborao e execuo dos planos de

desenvolvimento, crucial pensar que a questo propositiva de reafirmar a conduo destes
processos, tem o interesse meramente econmico, ou seja, garantir que os detentores do
capital possam ampliar os ganhos referentes aos investimentos na Regio Amaznica. O
grfico seguir expe a situao do mercado turstico receptivo entre as regies em todo o
territrio brasileiro. De antemo, percebe-se uma grande discrepncia do fluxo de turistas
concentrando 90,8 % deste mercado nas regies sudeste, sul e nordeste, restando apenas os
pfios 2,5 % regio norte, a qual concentra a Regio Amaznica.

133

Grfico 3 - Distribuio do mercado turstico emissivo entre as regies brasileiras

Fonte: SEBRAE ( 2006).

Muitas foram as aes do governo brasileiro e dos estados da federao brasileira no

sentido de equalizar as diferenas regionais no territrio brasileiro, uma delas em andamento,
a execuo do PRT, no entanto, ainda precoce qualquer afirmao acerca dos resultados
alcanados no que concerne diminuio ou equalizao dos fluxos tursticos, sobretudo
relacionados aos volumes de mercado na Regio Amaznica. Logicamente, esta meta no
cabe somente a uma estratgia federal, e sim a um conjunto de aes como a vontade poltica
das diferentes esferas administrativas, recursos humanos qualificados para a execuo de
aes, dotao oramentria compatvel com o objeto proposto.

3.4.3 O Programa de desenvolvimento ecoturstico da Amaznia Legal (PROECOTUR)

No contexto de vrias mudanas estruturais nacionais, foi esboado, inicialmente, em
1995, o Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na Amaznia Legal, denominado
simplesmente de PROECOTUR. Vale ressaltar que sua concepo surgiu da onda ecolgica
vivenciada nos anos 1990 em mbito mundial. Nesta dcada, o Brasil foi palco de grandes
discusses referentes ao movimento ecolgico acalorado pelo Rio-92, possibilitando desta
forma, motivaes prementes a concepo de medidas que minimizassem os impactos sobre o
meio. No final dos anos 1980, a EMBRATUR pretendia instituir o Turismo Ecolgico
promovendo a utilizao do patrimnio natural brasileiro, cuidando para que esta
reaproximao do homem com meio ambiente no acontecesse de forma predatria ao maior
atrativo turstico nacional que a prpria natureza.
Em 1994 foram elaboradas as Diretrizes para uma Poltica Nacional de Ecoturismo
usada como referncia para todos os encaminhamentos adotados pelo Grupo Tcnico de

134

Coordenao na Amaznia, responsvel pelo desenho do Proecotur, no entanto, a discusso

sobre o assunto em nvel nacional j havia comeado em meados da dcada de 1980. O
primeiro mosaico foi formado em 1987 impulsionado pela criao da Comisso Tcnica
Nacional, representada, naquela ocasio, por tcnicos do Instituto Brasileiro de Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) e EMBRATUR. As aes previstas nas
Diretrizes de Ecoturismo contemplaram o que mais tarde os formuladores de polticas
pblicas utilizariam como base na organizao do setor ecoturstico nacional. Algumas como:
Regulamentao do ecoturismo; Fortalecimento e interao interinstitucional; Formao e
capacitao de recursos humanos; Controle de qualidade do produto ecoturstico;
Gerenciamento de informaes; Incentivos ao desenvolvimento do ecoturismo; Implantao e
adequao de infraestrutura; Conscientizao e informao do turista; Participao
comunitria.
As aes acima expostas retratam o encaminhamento que o Proecotur seguiu no
momento de sua concepo e implantao, enfatizando que as mesmas deveriam ser
organizadas e articuladas entre si, porm, efetivadas de forma gradativa, cabendo um
momento de maturao poltica-administrativa para sua execuo.
Segundo o ex-diretor da Secretaria de Coordenao da Amaznia/MMA, Sr. Aldenir
Paraguass, a coordenao do Grupo Tcnico de Coordenao (GTC), no mbito do qual foi
criado o Proecotur, comeou suas atividades em 1995, com um primeiro esboo da carta
consulta a ser encaminhada a Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN) do Ministrio do
Planejamento. A verso final do Proecotur foi finalizada em 1996, apresentando
procedimentos, mtodos e propostas bastante inovadoras na poca, tais como:

1. Desenvolver a estratgia metodolgica de trabalhar por polos de ecoturismo.

Ao todo foi nove (9), um para cada estado da regio. Vrios critrios foram definidos como,
por exemplo: a existncia de atrativos tursticos e de produtos tursticos operando,
acessibilidades aos mesmos, interesses poltico e estratgico do estado e dos municpios que
passariam a fazer parte do polo;
2. Caractersticas ambientais e paisagsticas diferenciadas entre cada um dos
polos, de tal maneira que no existisse concorrncias entre eles e sim, que tivessem carter
complementar;
3. As questes econmica e financeira tambm compem o leque de estratgias do
GTC. Na segunda metade dos anos 1990, foi negociado com o BID um acordo que o banco
reservaria um montante de 200 milhes de dlares em favor do programa. Os emprstimos

135

seriam de acordo com a capacidade de execuo dos Estados da Amaznia Legal em perodos
de um, dois ou trs anos de durao.
Passaram-se dez anos e at o ano de 2006, o PROECOTUR s realizou parte da
primeira e nica fase, originalmente no valor 13,8 milhes de dlares, dos quais 8 milhes j
foram devolvidos ao BID e o prazo de execuo prorrogado duas vezes.
O cenrio nada motivador referente perda de mercado do Estado do Par,
aparentemente no foi capaz de proporcionar maior celeridade nos processos de gesto, pois
os dados levantados pelo SEBRAE a partir dos dados estatsticos publicados anualmente pela
EMBRATUR / MTUR apontaram um decrscimo significativo do volume de turistas, pelo
menos aos que desembarcaram no aeroporto internacional de Belm, conforme apontado nos
grficos 4 e 5.

Grfico 4 - ndice turista por habitante das regies e do Brasil

Fonte: SEBRAE (2006).

136

Grfico 5 - Percentuais de perdas de mercado na regio norte

Fonte: SEBRAE (2006).

A ausncia de destinos da regio norte entre os mais vendidos talvez revele alguns dos
fatores crticos que afetam o turismo na Regio Amaznica. Embora a predominncia das
ofertas de sol e praia no territrio brasileiro, interessante observar que a concorrncia no
turismo, como acontece nos demais setores como no automobilstico, industrial agrcola, est
centrada no preo. Dentre as regies brasileiras, a Regio Norte foi a que mais perdeu
mercado entre o final da dcada de 1990 e a metade da primeira dcada do sculo XXI e,
dentre os Estados da regio norte, o Estado do Par foi o que teve os piores ndices
totalizando uma perda de quase 80 %.
Como forma de melhor gerenciar e equacionar essas dificuldades apontadas
anteriormente, o PROECOTUR criou estruturas formais de governabilidade. O GTC, por
exemplo, era formado por representantes do setor pblico federal (MMA e IBAMA,
MTUR/EMBRATUR, Ministrio da Justia / Fundao Nacional do ndio (FUNAI),
Ministrio da Integrao Nacional/SUDAM, e eventualmente a SUFRAMA, Ministrio da
Fazenda / BASA), pelos Estados da Amaznia Legal e, consequentemente os representantes
dos governos municipais, geralmente atravs do municpio que sediava o polo, onde as
reunies eram realizadas. A garantia de participao do setor privado era concedida a, no
mnimo, dois representantes do trade estadual, podendo ser ampliado esse nmero,
dependendo do interesse da classe. A sociedade organizada participava representada por
ONGS, tantas quantas estivessem interessadas. Paralelamente s discusses de estruturao
do Proecotur a SCA/MMA:
Executava uma programao forte em capacitao, que ao longo dos primeiros
quatro anos, foram capacitados mais de duas mil pessoas, e grande parte delas se
organizaram em Ongs, aproximadamente 15 delas foram criadas por egressos da

137

nossa capacitao, e assim, as que requeriam passavam a ter assento no GTC. Dessa
maneira, por quatro anos esse grupo (GTC) se reuniu com frequncia quase mensal,
foram realizadas quase cinquenta reunies, raras delas fora da regio, apenas duas
ou trs foram realizadas em Braslia (NBREGA, 2007, p. 103).

As reunies contavam com a participao das mais diversas lideranas locais, que
compareciam algumas por curiosidade, outras para apresentar pleitos e sugestes e outras para
registrar reclamaes, enfim, era um frum ecltico e participativo. O Programa contou com a
participao de especialistas na rea que estabeleceram as diretrizes brasileiras e o prprio
conceito oficial de ecoturismo no Brasil. Apesar da existncia de uma equipe renomada na
rea de ecoturismo em mbitos nacional e mundial, perguntamos, por que o Proecotur no
deslanchou? Para o ex-diretor da SCA, Aldenir Paraguass:
Um dos maiores entraves, ou melhor, um entrave amaznico que se evidenciou por
meio do Proecotur, foi inexistncia de empresariado amaznico guardado as
devidas excees. Historicamente os ditos empresrios da regio, desenvolveram
seus negcios e suas fortunas, com base exclusiva nas polticas pblicas de
incentivos fiscais e creditcios estabelecidas para a regio por muitas dcadas. O
empresariado regional nunca participou com os seus prprios recursos, quando os
tem, no inova e no arrisca. O turismo e o ecoturismo so, para eles, coisas novas e
sobre as quais, eles no tm nenhum domnio, at porque o Brasil e o mundo
comeam e acabam no estado onde eles vivem. As poucas inovaes e produtos de
maior e melhor qualidade desenvolvidos na regio, so na sua quase totalidade
criados, implantados e gerenciados por empresrios de fora da regio ou do pas,
com as costumeiras e honrosas excees (NBREGA, 2007, p. 104).

Hoje, o programa passou por algumas reformulaes, inclusive no nome, agora

denominado de PRODETUR Amaznia. Houve a transferncia da gerncia para o MTUR,
com a alegao de que o MMA pretendia estadualizar a dvida do programa. Diante deste
exposto, Paraguass afirma que o programa no fez dvida, ento por que estadualiz-la?.
O Programa passou por uma recesso no que tange sua execuo, alguns entraves
foram acompanhados por aqueles que de forma direta estavam envolvidos e outros que
criaram grandes expectativas referentes melhoria de qualidade de vida atravs do Proecotur.
Mas, afinal, o que realmente propunha o Programa? Quais os atores envolvidos? Quais foram
os benefcios que o Programa realizou?
O Proecotur um programa cofinanciado pelo governo brasileiro e pelo BID e, como
j apontado anteriormente era executado pelo MMA, sendo sua gerncia exercida pelos
rgos responsveis pela atividade turstica em nvel de Estado. Tem como objetivo geral,
promover o desenvolvimento sustentvel da Regio Amaznica por meio do ecoturismo,
estabelecendo diretrizes e meios para implementao de infraestrutura turstica bsica em uma
rea de abrangncia de nove Estados que compem a Amaznia Legal, so eles: Acre,

138

Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins (BRASIL,
2002). Seus objetivos especficos so:
1. Proteger e desenvolver os atrativos tursticos da regio, por meio de medidas como a
criao de parques e reservas com manejo especfico em ecoturismo;
2. Criar um ambiente de estabilidade para investimentos em empreendimentos de
ecoturismo mediante definio de polticas e normas e do fortalecimento dos rgos
de gesto ambiental e desenvolvimento turstico estaduais, regionais e nacional;
3. Viabilizar operacionalmente empreendimentos de ecoturismo por meio da realizao
de estudos de mercado, da identificao, desenvolvimento e adaptao regio de
tecnologias para a gerao de energia, tratamento de efluentes, etc., e da sua
disponibilizao dos resultados para investidores privados;
4. Viabilizar financeiramente empreendimentos de ecoturismo mediante a ampliao de
linhas de crdito, especficas para o segmento; e
5. Melhorar/implantar ou ampliar infraestrutura bsica necessria para viabilizar o
aumento do fluxo turstico para a Amaznia Legal.
Apesar dos objetivos especficos apresentarem uma expectativa positiva, acerca da
implantao do Proecotur na Amaznia brasileira, poucas aes foram efetivadas, algumas
unidades de conservao foram criadas, porm sem investimentos de infraestrutura e
fiscalizao. O crdito financeiro foi acessado por poucos empresrios, j o pequeno e
microempresrio no consegue financiar os projetos voltados ao ecoturismo, em virtude da
complexidade tcnica na exigncia da elaborao dos projetos, alm da dificuldade na
contratao de mo de obra para elaborar projetos com a qualidade tcnica exigida pelos
rgos financiadores, como o BASA. Diante desse cenrio, em Santarm os objetivos no
ultrapassaram alguns cursos de capacitao profissional, e algumas obras como o Terminal
Fluvial Turstico, e outras que sequer ainda foram utilizadas como o Centro de Atendimento
ao Turista da Vila de Alter do Cho, porque obra est localizada fora do eixo de circulao da
maioria dos visitantes da vila.
Para o MMA, o Proecotur estava dividido em trs componentes: 1 Planejamento e
Estudos MMA/SCA - Estratgia amaznica de turismo sustentvel; estratgias estaduais
planejamento dos plos; planejamento das unidades de conservao. 2 Infraestrutura nos
Plos - obras essenciais; projetos para a 2 fase. E finalmente, o 3, implica no Fortalecimento
institucional; Assistncia tcnica; Capacitao; Gerenciamento.
O Proecotur, assim como vrios programas federais e estaduais tiveram muitas

139

dificuldades para deslancharem. Muitas lacunas foram deixadas pela maioria dos programas,
o Proecotur no foge a regra. As caractersticas, os objetivos, a essncia, os entraves so
componentes importantssimos para a compreenso de diversas polticas j implantadas e em
processo de gestionamento. Talvez o principal entrave encontrado pelos gestores de polticas
pblicas nas instncias de governana seja o processo de avaliao das polticas pblicas.

3.5 O MINISTRIO DO TURISMO COMO GERADOR DE POLTICAS PBLICAS

O interesse em criar uma instituio que congregasse os anseios especficos de um

setor produtivo, no caso o setor turstico, fez com que diversos outros setores, como, o
poltico, o acadmico, entre outros, se unissem e reivindicassem junto ao governo federal a
criao de um Ministrio unicamente responsvel pelo planejamento e a gesto do turismo,
fato este que ocorreu em 2003.
Anteriormente, isto , entre as dcadas de 1960 e 1990 o turismo dividiu as atenes
de aes, recursos e de interesses polticos compartilhando esforos com outros ministrios.
Em 1992, por exemplo, durante o governo do presidente Itamar Franco, o turismo compunha
a pasta do MICT tendo como representante naquela poca o Ministro Jos Eduardo de
Andrade Vieira. Esta vinculao se estendeu at o ano de 1998 quando o turismo passou a ser
trabalhado em conjunto com o esporte. Em 1999 foi criado o Ministrio do Esporte e Turismo
(MET) tendo como o primeiro chefe da pasta, o ministro Rafael Greca. Esta composio foi
conduzida at o final de 2002. Na ocasio das eleies presidenciais, o candidato pela quarta
vez consecutiva, sindicalista e fundador do Partido dos Trabalhadores (PT), Lus Incio Lula
da Silva inseriu na agenda de governo a proposta de criao de um ministrio especfico
voltado para as causas tursticas.
Dessa forma, o Mtur foi criado em 01 de janeiro de 2003 por meio da Medida
Provisria n 103, e posteriormente convertida na Lei n 10.683, em 28 de maio de 2003. O
ministrio surgiu com o objetivo de promover o desenvolvimento turstico por meio da
elaborao e execuo de polticas voltadas aos interesses da cadeia produtiva de turismo. A
misso coube ao primeiro ministro de estado de turismo que se firmou at o ano de 2007, Sr.
Walfrido dos Mares Guia.
A estrutura organizacional do MTUR foi construda inicialmente por 04 componentes:
Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo (SNPT); Secretaria de
Programas de Desenvolvimento do Turismo; EMBRATUR; e, finalmente, o CNTUR.

140

A histria e as funes do MTUR se entrelaam com a formulao do PNT

(2003/2007). Entendendo a importncia do turismo como atividade estratgica de autosustentabilidade, com efeitos sociais evidentes os ministrios do Turismo, Trabalho e
Emprego e da Integrao Nacional em parceria com o Banco do Brasil e a Caixa Econmica
Federal colaboraram com recursos no montante de R$ 1,4 bilho para serem investidos no
setor turstico nos primeiros doze meses da criao do MTUR. Estas novas linhas de
financiamento objetivaram uma maior democratizao do crdito no Brasil, induzindo e
incentivando investimentos de pequeno e micro empreendedores e ajudando a desonerar o
lazer do trabalhador (BRASIL, 2003).
Como j apontado anteriormente, inevitvel no associar a criao do MTUR com o
lanamento do PNT (2003/2007). Dessa forma, sero apresentados os principais objetivos
traados pelo MTUR conforme exposto no documento. Para Brasil (2003) o turismo em nvel
nacional:
a) Dever se transformar em fonte geradora de novos empregos e ocupaes,
proporcionando uma melhor distribuio de renda e melhorando a qualidade de vida
das comunidades;
b) Contribuir para multiplicar os postos de trabalho no territrio nacional, poder
interferir positivamente no mbito da violncia urbana, fortalecendo a segurana da
populao;
c) Dever transformar-se em um agente da valorizao e conservao do patrimnio
ambiental (cultural e natural), fortalecendo o princpio da sustentabilidade;
d) Tornar-se- um instrumento de organizao e valorizao da sociedade, articulando
seus interesses econmicos, tcnicos, cientficos e sociais, com o lazer, a realizao de
eventos, feiras e outras atividades afins;
e) Poder, por meio de programas de qualificao profissional, elevar a qualidade da
oferta turstica nacional, fator essencial para inserir o pas competitivamente no
mercado internacional;
f) Atuar como mecanismo instigador de processos criativos, resultando na gerao de
novos produtos tursticos apoiados na regionalidade, genuinidade e identidade cultural
do povo brasileiro, fortalecendo a autoestima nacional e a de nossas comunidades;
g) A partir das novas polticas sociais, poder configurar-se como uma das mais eficazes
expresses do uso do tempo liberado do trabalhador, contribuindo para a sua sade
fsica e mental;

141

h) Ao ser fortalecido internamente pelo exerccio contnuo e sistmico de consumo pela

sociedade brasileira, dever criar as condies desejveis para a estruturao de uma
oferta turstica qualificada capaz de atender melhor o mercado internacional;
i) Para alcanar as metas desejveis no balano de pagamentos, exigir normatizao e
legislao adequadas com vistas facilitao e o aumento da entrada de turistas
estrangeiros;
j) Necessita de uma constante troca de informaes entre os destinos tursticos, a oferta,
e os mercados consumidores, o que requer investimentos constantes em marketing.

Os objetivos demasiadamente otimistas apresentados pelo MTUR trazem tona alguns

pontos que merecem uma ateno. Primeiramente, quais os mecanismos utilizados pelo
MTUR para gerenciar o processo de efetivao da poltica nacional? Apesar do PNT 20072010 apresentar um diagnstico das aes realizadas no primeiro governo do ex-presidente
Lula, ainda so frgeis os processos avaliativos utilizados, visto que no foram explicitados os
indicadores de mensurao das melhorias sociais apresentadas nos objetivos. Alm disso,
observou-se que poucos agentes das comunidades locais se beneficiam das pontuais aes
ligadas diretamente e indiretamente da PNT, fato este que vem estimulando o xodo rural de
comunidades prximas s sedes municipais de Santarm e Belterra. Em segundo lugar,
possvel observar que ainda prevalecem os interesses econmicos de uma pequena parcela da
sociedade como dos grandes empresrios, em detrimento de uma organizao e valorizao da
sociedade como um todo.
Finalmente, importante salientar que as metas desafiadoras para o perodo 20032007 requerem entusiasmo e determinao, cuja meta a ser atingida somente ser possvel por
meio de um esforo conjunto entre agentes pblicos e privados para solidificar uma estrutura
turstica integrada e duradoura, baseada na fora das parcerias e na gesto descentralizada
BRASIL (2003).
Como j foi apontada anteriormente, a criao do MTUR atende diretamente a uma
antiga reivindicao do setor turstico. Diante do fato, como rgo da administrao direta,
provavelmente teria as condies necessrias para articular com os demais Ministrios, com
os governos estaduais e municipais, com o poder legislativo, com o setor empresarial e a
sociedade organizada, integrando as polticas pblicas e o setor privado. A estrutura do
Ministrio composta por rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro, alm dos
seguintes rgos, conforme exposto a seguir:

142

a) Secretaria de Polticas de Turismo: compete precipuamente a formulao,

elaborao avaliao e monitoramento da Poltica Nacional do Turismo, de acordo
com as diretrizes propostas pelo Conselho Nacional do Turismo, bem como articular
as relaes institucionais e internacionais necessrias para a conduo desta Poltica;
b) Secretaria de Programas de Desenvolvimento do Turismo: compete realizar aes
de estmulo s iniciativas pblicas e privadas de incentivos, de fomento, de promoo
de investimentos em articulao com os Programas Regionais de Desenvolvimento,
bem como apoiar e promover a produo e comercializao de produtos associados ao
turismo e a qualificao dos servios;
c) EMBRATUR: Autarquia que tem como rea de competncia a promoo,
divulgao e o apoio comercializao dos produtos, servios e destinos tursticos do
pas no exterior;
d) CNTUR: rgo colegiado de assessoramento, diretamente vinculado ao Ministro
do Turismo que tem como atribuies propor diretrizes e oferecer subsdios tcnicos
para a formulao e acompanhamento da Poltica Nacional do Turismo. Esse
Conselho formado por representantes de outros Ministrios e Instituies Pblicas
que se relacionam com o turismo e das entidades de carter nacional, representativas
dos segmentos tursticos.

De acordo com Brasil (2003) o principal desafio do ministrio na ocasio de sua

criao foi constituir e conceber um novo modelo de gesto pblica, descentralizada e
participativa, atingindo em ltima instncia o municpio, onde efetivamente o turismo
acontece. Desta forma, foi proposto um sistema de gesto composto no seu nvel estratgico
(unio), o Ministrio, o Conselho Nacional de Turismo e o Frum Nacional de Secretrios e
Dirigentes Estaduais de Turismo.
O Frum Nacional de Secretrios um rgo informal, consultivo, constitudo pelos
Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo, que auxiliar no apontamento de problemas e
solues, concentrando as demandas oriundas dos Estados e Municpios.
Dessa forma, o ncleo estratgico poderia estabelecer canais de interlocuo com os
Estados da Federao, que por sua vez estariam conectados s necessidades advindas dos
municpios e regies tursticas. Outro instrumento que contribuiu para o processo de
descentralizao foi constituio de 27 fruns estaduais com a finalidade de integrar a
cadeia produtiva nos Estados e Distrito Federal, facilitando desta forma a implantao do
Plano Nacional do Turismo, conforme se pode observar no esquema a seguir:

143

Esquema 1 - Sistema de governana no mbito Federal

Frum de Secretrios
Estaduais

Ministrio do
Turismo

Conselho Nacional
de Turismo

ELABORA:
Polticas
Programas
Aes
Parcerias
DISPONIBILIZA:
Recursos da Informao
Recursos de capital
Recursos de gesto e orientaes estratgicas

Monitora

Fruns Estaduais de Turismo

AES:
Otimiza e ordena as demandas
Prope solues dos problemas e obstculos
Prioriza as aes emanadas das polticas
Apoio a situao dos extensionistas

Monitora

Regies / Roteiros integrados e municpios

Fonte: Brasil (2003).

De acordo com Brasil (2003) os Fruns Estaduais foram constitudos pelos Secretrios
ou Dirigentes Estaduais, de um representante designado pelo Ministrio do Turismo, pelas
entidades pblicas e privadas participantes do CNTUR, por intermdio de suas representaes
regionais, pela representao dos Municpios, pelas Instituies de Ensino Superior/Turismo,
e demais entidades de relevncia estadual, todas vinculadas ao turismo.
O Frum estadual tem como atribuio, o cumprimento de um papel fundamental para
a operacionalizao das polticas formuladas pelo ncleo estratgico, constituindo-se em um
canal de ligao entre o Governo Federal e os destinos tursticos.

144

Ainda como parte da poltica de descentralizao, os municpios foram incentivados a

criar os Conselhos Municipais de Turismo (CMT) e organizarem-se em consrcios para
formar Roteiros Integrados, ofertando um conjunto de produtos tursticos, completando-se
assim, o sistema de gesto do turismo brasileiro. Sobre estes aspectos, abordaremos em maior
profundidade no captulo 3 acerca da Regio do Oeste do Par, especialmente os municpios
de Belterra e Santarm.
A proposta inicial do PNT (2003/2007) constituiu-se a partir de vrias reunies que
ocorreram nas diferentes regies brasileiras. As reunies ocorreram em Belm, com
representantes da regio Norte; em Joo Pessoa, com representantes dos estados nordestinos;
em So Paulo, com representantes do sudeste; em Curitiba, com os estados do sul, e em
Braslia com o centro-oeste. A proposta foi referendada pelos dirigentes estaduais de turismo,
entidades no governamentais e representantes do setor privado.
O Plano foi apresentado na fase inicial ao conjunto de dirigentes de turismo, reunidos
na cidade de Natal, durante o Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Turismo. A partir
destas reunies foram apresentados 7 (sete) macro programas estratgicos constituintes de um
Plano maior que sero desdobrados em programas com vetores preconizados em: reduo das
desigualdades regionais; distribuio de renda; gerao de emprego e ocupao; equilbrio da
balana de pagamentos (BRASIL, 2003).
Os objetivos gerais propostos pelo Plano foram: a) Desenvolver o produto turstico
brasileiro com qualidade, contemplando as diversidades regionais, culturais e naturais, b)
Estimular e facilitar o consumo do produto turstico brasileiro nos mercados nacional e
internacional. J os objetivos especficos foram:

a) Dar qualidade ao produto turstico;

b) Diversificar a oferta turstica;
c) Estruturar os destinos tursticos;
d) Ampliar e qualificar o mercado de trabalho;
e) Aumentar a insero competitiva do produto turstico no mercado internacional;
f) Ampliar o consumo do produto turstico no mercado nacional;
g) Aumentar a taxa de permanncia e gasto mdio do turista.
J as metas definidas para o turismo no quadrinio 2003 2007 foram a Criao de
condies para gerar 1.200.000 novos empregos e ocupaes; Aumentar para 9 (nove)
milhes o nmero de turistas estrangeiros no Brasil; Gerao de 8 bilhes de dlares em

145

divisas; aumentar para 65 milhes a chegada de passageiros nos voos domsticos; e, ampliar
a oferta turstica brasileira, desenvolvendo no mnimo trs produtos de qualidade em cada
Estado da Federao e Distrito Federal.
A seguir, sero apresentados os macro programas, programas e seus respectivos
objetivos que compuseram o primeiro plano de turismo construdo no incio da primeira
gesto do governo Lula.
Quadro 12 - Macro programas, programas e objetivos do PNT 2003-2007

Macro
Programas

Programas

Objetivos

Gesto e relaes
institucionais

-Acompanhamento do
Conselho Nacional de
Turismo
-Avaliao e
monitoramento do
Plano
-Relaes
internacionais

Fomento

- Atrao de
investimentos
- Financiamento para o
turismo

Infraestrutura

- Desenvolvimento
regional
-Acessibilidade area,
terrestre, martima e
fluvial
- Roteiros integrados
- Segmentao

Integrar os governos federal, estadual e municipal,

descentralizando o processo de deciso no Turismo
Brasileiro;
Integrar os setores pblico e privado e demais instituies
otimizando recursos e dando eficincia s aes;
Monitorar e avaliar os resultados do plano nacional do
turismo;
Participar dos fruns internacionais de interesse do
turismo.
Ampliar e melhorar a infraestrutura turstica em todo pas;
Aquecer o mercado interno atravs do financiamento ao
consumidor final;
Gerar divisas promovendo captao de investidores para o
Brasil;
Incentivar a pequena e mdia empresa facilitando o acesso
ao crdito;
Captar investidores para projetos localizados em regies
potenciais remotas, ainda no desenvolvidas;
Gerar novos postos de trabalho por meio do aquecimento
da atividade e da construo de novos equipamentos
tursticos.
Melhorar a qualidade de vida nas cidades tursticas;
Criar condies para implantao de equipamentos
tursticos;
Facilitar o acesso do fluxo de turistas; Equilibrar o
desenvolvimento das regies brasileiras.
Aumentar o nmero de produtos tursticos de qualidade
colocados para comercializao;
Diversificar os produtos tursticos contemplando nossa
pluralidade cultural e diferena regional;
Diminuir as desigualdades regionais, estruturando
produtos em todos os estados brasileiros e Distrito Federal;
Aumentar o fluxo de turistas nacional e internacional;
Aumentar o tempo de permanncia do turista internacional
com um leque maior de servios ofertados.
Promover a qualidade dos produtos tursticos no Brasil;
Apoiar programao de certificao da qualidade para as
empresas setor;
Estabelecer em cooperao com as entidades
representativas dos segmentos tursticos, normas padres e
regulamentos relativos aos servios prestados para
referenciar os programas de qualificao profissional e
orientar a melhoria da qualidade e segurana dos servios
prestados ao turista;

Estruturao e
diversificao da
oferta turstica

Qualidade do produto
turstico

- Normatizao da
atividade turstica
- Qualificao
profissional

146

Promoo e apoio
comercializao

- Promoo Nacional e
Internacional do
Turismo Brasileiro
-Reposicionamento da
imagem Brasil
-Apoio
comercializao

Informaes
tursticas

-Base de dados
-Pesquisa de demanda
-Avaliao de impacto
do turismo
-Avaliao de
Oportunidade de
Investimento

Descentralizar e fortalecer o sistema de fiscalizao

delegada dos servios tursticos;
Intensificar esforos voltados para o cumprimento das
normas e regulamentos para os servios facilitando a
garantia da defesa do consumidor turista;
Promover a capacitao, qualificao e a requalificao
dos agentes atuantes em toda cadeia produtiva do turismo,
nos diversos nveis hierrquicos, tanto do setor pblico
quanto do setor privado visando ocupar os novos postos de
trabalho gerados.
Aumentar o fluxo de turistas estrangeiros no Brasil
realizando intensa promoo nos grandes mercados
emissores internacionais e no mercado sul-americano;
Aquecer o mercado interno, promovendo um nmero
maior de produtos de qualidade; Promover a diversidade
cultural e regional brasileira;
Promover as diferentes regies brasileiras diminuindo as
suas desigualdades;
Fortalecer o segmento de negcios, captando uma
quantidade maior de eventos para o Brasil.
Conhecer a oferta turstica do mercado nacional;
Avaliar o impacto da atividade turstica na economia;
Dar suporte as aes de promoo, marketing e apoio
comercializao do produto Brasil;
Dar suporte tomada de deciso de dirigentes pblicos e
privados do turismo;
Conhecer a demanda do mercado internacional;
Dar suporte a deciso de potenciais investidores no setor
de turismo.

Fonte: Elaborao prpria a partir de Brasil (2007).

O cenrio de estabilidade econmica, associado a uma perspectiva de expanso da

economia vivenciado pelo governo brasileiro durante o primeiro governo do presidente Lula
possibilitou o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), programa este
que props aes, metas e um conjunto de investimentos em infraestrutura, bem como
medidas de incentivo aos investimentos privados, aliados a uma busca de melhoria na
qualidade do gasto pblico (BRASIL, 2006). Nesse contexto, foi lanado o segundo PNT
2007/2010 sob o slogan Turismo: uma viagem de incluso. Os principais objetivos deste
documento foram:
a) Desenvolver o produto turstico brasileiro com qualidade, contemplando nossas
diversidades regionais, culturais e naturais;
b) Promover o turismo com um fator de incluso social, por meio da gerao de
trabalho e renda e pela incluso da atividade na pauta de consumo de todos os
brasileiros;
c) Fomentar a competitividade do produto turstico brasileiro nos mercados
nacional e internacional e atrair divisas para o Pas (BRASIL, 2006, p. 18).

147

A verso 2007-2010 atualizou a verso anterior com novas projees face ao ambiente
favorvel exposto pelo prprio MTUR em conjunto com a Fundao Instituto de pesquisas
Econmicas (FIPE) e Universidade de So Paulo (USP). O documento traz um panorama
sobre o turismo em mbito mundial, abordando aspectos referentes ao nmero de chegadas de
turistas nacionais, internacionais, evoluo do quantitativo de empregos formais e informais,
entre outros pontos associados aos elementos econmicos que so comuns serem abordados
pelos atores pblicos e privados sob o argumento que a atividade pode transformar
positivamente as economias nacionais.
As projees da OMT apontaram que o turismo interno representa dez vezes mais o
volume do turismo internacional. De acordo com o MTUR (2006) o ndice do mercado
domstico bem maior para o Brasil, o que aponta para uma perspectiva de consolidao da
atividade no pas. Paralelo ao crescimento do volume de chegadas de turistas tem-se a
expectativa, tanto do poder pblico quanto dos turistas pela melhoria da qualidade dos
servios prestados, e consequentemente para o desenvolvimento da atividade turstica no
territrio nacional.
Sobre os dados referentes aos empregos gerados pelo turismo, cerca de doze setores
so envolvidos na matriz do mercado turstico formal. No Brasil, os empregados formais no
turismo passaram de 1.716 (Um milho e setecentos e dezesseis mil) pessoas empregadas, em
2002, para 2.013 (Dois milhes e treze mil) pessoas empregadas, em 2006, o que representa
um crescimento da ordem de 17,30% em quatro anos.

Grfico 6 - Evoluo no nmero de empregos formais na atividade turstica (em milhes)

Fonte: Brasil (2006, p. 24)

Com o intuito de impulsionar o aumento do fluxo turstico e consequentemente

melhorar a qualificao dos atrativos tursticos a partir da congregao de servios na

148

concepo de polo, como j exposto neste captulo, o MTUR lanou, em abril de 2004, o PRT
- Roteiros do Brasil, apresentando ao pas uma nova perspectiva para o turismo brasileiro por
meio da gesto descentralizada, estruturada pelos princpios da flexibilidade, articulao e
mobilizao. Um dos objetivos do PRT a desconcentrao da oferta turstica brasileira,
localizada predominantemente no litoral, propiciando a interiorizao da atividade e a
incluso de novos destinos nos roteiros comercializados no mercado interno e externo.
Entende-se por regionalizao no apenas o ato de agrupar municpios com relativa
proximidade e similaridades, mas, sobretudo, construir um ambiente democrtico, harmnico
e participativo entre o poder pblico e privado, terceiro setor e comunidade, com a promoo
da integrao e cooperao intersetorial, com vistas sinergia na atuao conjunta entre todos
os envolvidos, direta e indiretamente, na atividade turstica de uma determinada localidade.
Dessa forma, busca-se a roteirizao turstica, como uma forma de organizar e integrar a
oferta turstica do pas, gerando produtos rentveis e comercialmente viveis, com a
elaborao de roteiros tursticos.
O PNT 2007-2010 procurou aperfeioar o processo de gesto do turismo no sentido de
assessorar tecnicamente o CNTUR na identificao e discusso das questes fundamentais do
setor e propor aes para resoluo dos problemas e entraves, necessrios consecuo da
PNT. Para isso, foram institudas Cmaras Temticas, integradas por representantes das
entidades membros do Conselho Nacional com afinidade com o tema proposto e por outros
indicados e referendados pelos conselheiros. Durante a primeira gesto do MTUR, foram
instaladas 10 Cmaras Temticas, conforme exposto a seguir (BRASIL, 2006):
a) Cmara Temtica de Legislao;
b) Cmara Temtica de Regionalizao;
c) Cmara Temtica de Qualificao Profissional;
d) Cmara Temtica de Financiamento e Investimento;
e) Cmara Temtica de Segmentao;
f) Cmara Temtica de Infraestrutura;
g) Cmara Temtica de Promoo e Apoio Comercializao;
h) Cmara Temtica de Qualificao da Superestrutura;
i) Cmara Temtica de Turismo Sustentvel e Infncia;
j) Cmara Temtica de Tecnologia da Informao.

Conforme comentado h pouco, as cmaras deram suporte para a gerao das

discusses sobre 10 pontos abrangentes que pudessem subsidiar a gesto pblica voltada ao

149

turismo nos diversos nveis de atuao territorial. A figura a seguir representa um esquema de
atuao descentralizada proposta pelo MTUR para conduo das aes do turismo em mbito
nacional.

Figura 5 - Gesto descentralizada do turismo.

Fonte: Brasil (2006).

As metas propostas pelo MTUR eram bastante expressivas para uma gesto de 04
anos. A meta (1) tinha como inteno promover cerca de 217 milhes de viagens no mercado
interno at o ano de 2010. J a meta (2) buscava gerar cerca de 1,7 milhes de novos
empregos e ocupaes. A meta (3) tinha como inteno estruturar 65 destinos tursticos com
padro de qualidade internacional. Por fim, a meta (4) pretendia gerar cerca de 7,7 bilhes de
dlares em divisas no perodo de 2007 at 2010.
Vale considerar que as metas do MTUR esto no plano das projees crescentes com
falhas metodolgicas acerca de como atingir as reais metas propostas no documento. No h,
por enquanto, dados que apontem os resultados alcanados numa anlise comparativa. Por
exemplo, o documento aponta que as metas de gerao de emprego e da promoo do
aumento das viagens estariam condicionadas s timas condies de mercado, ora, com
base em quais parmetros podemos destacar estas condies? Sobre a estruturao dos 65
destinos com padro de qualidade internacional, o que podemos afirmar que muitas aes
foram desenvolvidas, principalmente na Elaborao de diagnsticos; Elaborao de peas

150

publicitrias; Alguns cursos de capacitao aos gestores pblicos e os funcionrios atuantes

no operacional de mercado turstico, como garons, camareiras, Gourmets, entre outros.
Infelizmente, essas aes se repetem na trajetria turstica ao longo das dcadas desde que foi
criada a EMBRATUR em 1966, pois as aes ainda carecem de uma transformao capaz de
promover o desenvolvimento regional como pode ser observado no oeste do Estado do Par.
Para o cumprimento das metas apresentadas, havia a necessidade de implementar uma
srie de aes materializadas por meio de Macro programas expostas no quadro abaixo:

Quadro 13 - Sistematizao dos principais macro programas do MTUR

Macro
Programas

Programas

Objetivos

Planejamento e
Gesto

-Implementao e
descentralizao da
Poltica Nacional de
Turismo
-Avaliao e
Monitoramento do Plano
Nacional de Turismo
-Relaes Internacionais

Informao e
Estudos
Tursticos

-Sistema de Informaes
Tursticas
-Competitividade do
Turismo Brasileiro

Logstica de
Transportes

-Ampliao da Malha
Area Internacional
-Integrao da Amrica
do Sul
-Integrao Modal das
Regies Tursticas

- Formular e implementar, de forma descentralizada e participativa, a

Poltica Nacional de Turismo, orientada pelas diretrizes do Conselho
Nacional de Turismo.
- Integrar as esferas pblicas federal, estadual, municipal, regional
macrorregional e o setor privado na construo do turismo brasileiro,
promovendo a avaliao e o monitoramento do Plano Nacional de Turismo.
- Descentralizar a execuo das aes definidas no Plano Nacional de
Turismo, em alinhamento com os planos macrorregionais, estaduais,
regionais e municipais do turismo.
- Estruturar os mecanismos e as ferramentas institucionais capazes de
promover o planejamento integrado nos ambientes interno e externo ao
Ministrio do Turismo.
- Monitorar e avaliar os resultados do Plano Nacional de Turismo e as
polticas pblicas relacionadas ao turismo pelos impactos econmicos e
socioambientais.
- Identificar prticas exitosas implementadas por outros pases que possam
auxiliar no desenvolvimento do turismo no Brasil.
- Defender o interesse do turismo brasileiro em foros internacionais e em
suas relaes bilaterais.
- Estabelecer mecanismos de cooperao tcnica bilateral e multilateral que
contribuam para o intercmbio de conhecimentos e o desenvolvimento
mtuo.
- Estruturar o sistema nacional de estatstica de turismo.
- Reunir, sistematizar e disseminar informaes primrias e secundrias
sobre a atividade turstica em mbito nacional e internacional.
- Conhecer as caractersticas e o dimensionamento da oferta e da demanda
turstica no mercado nacional e internacional.
- Avaliar o impacto da atividade turstica na economia por meio da
implantao da Conta Satlite em nvel nacional e regional, conforme
recomendao da OMT.
- Desenvolver pesquisas qualitativas junto aos empresrios de setor de
turismo.
- Promover a disseminao de informaes sobre o turismo junto ao setor
pblico, privado e sociedade civil em geral, de forma a facilitar o acesso
da populao a dados, indicadores e anlises sobre a atividade turstica.
- Articular a realizao dos estudos e pesquisas sobre a competitividade da
atividade turstica no Brasil de modo a subsidiar a atuao das diversas
reas do Ministrio do Turismo.
- Ampliar a conectividade area internacional do Pas, com mais voos
regulares e charters.
- Fortalecer as empresas areas nacionais.
- Ampliar a oferta de voos domsticos regulares e charters.
- Desconcentrar os luxos areos no Pas, possibilitando o atendimento das
diversas regies brasileiras, particularmente os polos e destinos tursticos
indicados pelo Macro programa de Regionalizao Turismo.
- Fortalecer a aviao area regional.

151

Regionalizao
do Turismo

-Planejamento e Gesto
da Regionalizao
-Estruturao dos
Segmentos Tursticos
-Estruturao da Produo
Associada ao Turismo
-Apoio ao
Desenvolvimento regional
do Turismo

Fomento
Iniciativa
privada

-Atrao de Investimentos
-Financiamento para o
Turismo

Infraestrutura
Pblica

-Articulao
Interministerial para
Infraestrutura de Apoio ao
Turismo
-Apoio Infraestrutura
Turstica

Qualificao
dos
Equipamentos e
Servios
Tursticos

-Normatizao do
Turismo
-Certificao do Turismo
-Qualificao profissional

Promoo e
Apoio
Comercializao

-Promoo Nacional do
Turismo Brasileiro
-Apoio Comercializao
Nacional
-Promoo Internacional
do Turismo Brasileiro
-Apoio Comercializao
Nacional

- Melhorar a rede e a qualidade da infraestrutura de transportes de

passageiros nos diversos modais, atendendo as regies tursticas.
- Integrar os diversos modais de transportes no Pas.
- Induzir a ao interministerial para a implementao de estratgias
relativas logstica de transportes.
- Promover o desenvolvimento e a desconcentrao da atividade turstica.
- Apoiar o planejamento, a estruturao e o desenvolvimento das regies
tursticas.
- Aumentar e diversificar produtos tursticos de qualidade, contemplando a
pluralidade cultural e a diferena regional do Pas.
- Possibilitar a insero de novos destinos e roteiros tursticos para
comercializao.
- Fomentar a produo associada ao turismo, agregando valor oferta
turstica e potencializando a competitividade dos produtos tursticos.
- Potencializar os benefcios da atividade para as comunidades locais.
- Integrar e dinamizar os arranjos produtivos do turismo.
- Aumentar o tempo de permanncia do turista nos destinos e roteiros
tursticos.
- Dinamizar as economias regionais.
- Ampliar e melhorar a oferta de equipamentos e servios tursticos em todo
o Pas.
- Incentivar a micro, pequena e mdia empresa, facilitando o acesso ao
crdito.
- Gerar novos postos de trabalho por meio da ampliao e diversificao
dos equipamentos tursticos.
- Fortalecer o mercado interno por meio do financiamento ao consumidor
final.
- Gerar divisas, promovendo a captao de investidores para o Brasil.
- Captar investidores para projetos localizados em regies potenciais
remotas, ainda no desenvolvidas.
- Divulgar as oportunidades de investimentos no turismo, sensibilizando os
potenciais investidores para o desenvolvimento da atividade no Pas.
- Garantir a qualidade e a sustentabilidade dos destinos tursticos.
- Melhorar a qualidade de vida nas regies e destinos tursticos.
- Criar condies para implantao de equipamentos tursticos.
- Potencializar os benefcios decorrentes do desenvolvimento turstico.
- Facilitar o acesso de turistas, inclusive dos portadores de necessidades
especiais.
- Garantir as condies adequadas para que o desenvolvimento do turismo
se d de forma sustentvel.
- Promover a qualidade dos produtos tursticos no Brasil.
- Promover a qualificao e o aperfeioamento dos agentes atuantes em
toda a cadeia produtiva do turismo, nos diversos nveis hierrquicos, tanto
do setor pblico quanto do setor privado.
- Sistematizar o conjunto de normas e regulamentos que dispe sobre a
prestao de servios e equipamentos tursticos no Pas.
- Incentivar e apoiar a certificao de profissionais e equipamentos
tursticos.
- Estabelecer, em cooperao com as entidades representativas dos
segmentos tursticos, normas, padres e regulamentos relativos aos servios
prestados para referenciar os programas de qualificao profissional e
orientar a melhoria da qualidade e segurana dos servios prestados ao
turista.
- Fomentar o mercado interno, promovendo um nmero maior de produtos
de qual idade.
- Possibilitar o aumento das viagens domsticas por meio de mecanismos
que viabilizem a oferta de produtos acessveis e de qualidade,
possibilitando a insero de novos grupos de consumidores nacionais.
- Promover as regies brasileiras por meio da diversidade cultural e natural,
no Pas e no exterior, contribuindo para a diminuio das desigualdades
regionais.
- Aumentar o luxo de turistas estrangeiros ao Brasil, realizando intensa
promoo nos grandes mercados emissores internacionais.
- Fortalecer o segmento de negcios, eventos e incentivos.

Fonte: Elaborao prpria a partir de Brasil (2007).

152

Atualmente o Governo Federal est definindo as diretrizes a ser traada ao longo da

gesto da presidente Dilma Roussef (2011-2014). Dessa forma, acredita-se que grande parte
das aes ser continuada, pois o plano de governo da atual presidente no difere de forma
brusca, alis, entende-se como uma continuidade das polticas conformadas nas duas
primeiras gestes do governo Lula.

3.6 O PAPEL DA PARATUR NA DEFINIO DO DESENVOLVIMENTO TURSTICO

NO ESTADO DO PAR
A possibilidade de diversificao econmica tambm passou a interessar o governo do
estado do Par como um dos setores de desenvolvimento na dcada de 1970, iniciativa esta
que surgiu a partir da introduo da atividade turstica no processo de planejamento e gesto
do governo do Estado. Houve ento, o interesse em criar uma instituio pblica que
possibilitasse um ordenamento e planejamento do setor, uma vez que aes pontuais j
ocorriam no estado, quer seja atravs da atuao de secretarias do estado, quer seja atravs de
instituies federais como o Banco da Amaznia, porm vlido registrar que ocorreu uma
grande incompatibilidade de interesses em relao aos atores envolvidos no turismo, inclusive
entre agentes que compuseram a mquina administrativa estatal.
Para que o processo de desenvolvimento ocorra no setor turstico fato que haja uma
harmonia entre diferentes atores, portanto, o poder pblico desenvolve um papel fundamental
que de fomentar e/ou impulsionar o setor a partir de uma poltica que almeje tal iniciativa.
Dessa forma, o governo do Estado do Par criou a Companhia Paraense de Turismo do Par,
doravante denominada PARATUR, sociedade de economia mista, rgo da Administrao
Indireta foi constituda nos termos da Lei Estadual n 4.368, de 09 de dezembro de 1971 e
criada atravs de Decreto n 8.026. A Companhia dotada de autonomia tcnica,
administrativa, financeira e patrimonial, e tem por finalidades a promoo e o
desenvolvimento do turismo no Estado do Par (PARATUR, 2006; ENDRES, 1999). De
acordo com o Art. 2 do captulo II do regimento interno da Paratur, as funes bsicas do
rgo so: a) estimular o desenvolvimento da cadeia produtiva de turismo; b) desenvolver as
aes reguladoras de Estado junto ao setor turstico; c) propor a formulao, no mbito da
Secretaria Especial de Estado de Produo, da Poltica de Estmulo ao Desenvolvimento do
Turismo no Estado do Par; d) cooperar com a Poltica Estadual do Meio Ambiente,
oferecendo subsdios para utilizao atual e futura dos recursos naturais do Estado, na defesa
da fauna, flora, gua, ar e do solo, como suporte do desenvolvimento socioeconmico da

153

regio. A estrutura organizacional conta com uma Assemblia Geral, um Conselho de

Administrao e um Conselho Fiscal (PARATUR, 2006).
Em relao estrutura organizacional, o Regimento Interno do rgo destaca o Art. 3
para com o cumprimento de sua finalidade, dessa forma a PARATUR conta com a seguinte
composio organizacional:

I - do Nvel de Deliberao e Atuao Colegiada:

a) Assemblia Geral;
b) Conselho de Administrao;
c) Conselho Fiscal.
II - do Nvel de Direo Superior:
a) Diretor-Presidente;
b) Gabinete;
c) Ncleo de Planejamento;
d) Ncleo de Registro e Qualidade;
e) Ncleo Jurdico;
f) Comisso Permanente de Licitao;
g) Controle Interno.
III - do Nvel de Direo:
a) Diretoria Administrativo-Financeira;
b) Diretoria de Fomento.
IV - do Nvel de Gerncia Geral:
a) Gerncia Geral de Marketing.
V - do Nvel de Gerncia Operacional:
a) Gerncia de Financeira e Contbil;
b) Gerncia de Recursos e Servios;
c) Gerncia de Negcios;
d) Gerncia de Infraestrutura Turstica;
e) Gerncia de Assuntos Nacionais;
f) Gerncia de Assuntos Internacionais;
g) Gerncia de Comunicao Virtual.
VI - do Nvel de Atuao Regional:
a) Escritrios Regionais.

154

Conforme observado a partir de dados coletados tanto em campo quanto material

documental, o governo do Par acompanhou as tendncias de estruturao da governabilidade
turstica, assim, como ocorrido em 1966 com a criao da EMBRATUR e com a criao da
SUDAM na mesma dcada. Na ocasio houve a elaborao dos Planos de Turismo realizada
na dcada de 1970 quando ocorreu uma maior expectativa de ordenamento e planejamento do
turismo na Regio Amaznica. Por outro lado, o poder de atuao da Paratur ainda carecia de
estrutura e de representao poltica. Para Endres (1996), o rgo estava confinado a um
departamento dentro da estrutura da Secretaria de Estado de Cultura, Desportos e Turismo,
hoje j reestruturado.
Com a Lei Estadual n. 4398 de 09 de dezembro de 1971, o poder legislativo do
estado delegou competncia ao Poder Executivo para constituir uma Sociedade de
Economia Mista, a PARATUR. Em 12 de julho de 1972, atravs do Decreto n.
8.8026, o Estado cria a Companhia Paraense de Turismo sem extinguir, no entanto,
o Departamento de Turismo, constituindo dentro do Estado a superposio de
competncias at 1987 (ENDRES, 1996, p. 26).

Como de praxe, pelo menos nos programas, projetos e planos de turismo, nas
diversas esferas do poder pblico, geralmente ocorre uma superposio no que concerne aos
aspectos de governabilidade, isto , de competncias entre os rgos responsveis pelo
desenvolvimento do setor. No caso da PARATUR, Endres (1996) aponta que esta
superposio ocorreu entre os anos de 1972 e 1987, tendo como consequncias a evaso de
responsabilidades, indefinio da atuao dos rgos, pulverizao de recursos financeiros,
entre outros, fragilizaram o setor no mbito da gesto pblica. A restruturao das funes da
PARATUR como rgo Oficial de Turismo do estado ocorre somente a partir do Decreto n.
5.266, quando a companhia foi integrada a Secretaria de Estado da Indstria, do Comrcio e
Turismo (SEICOM).
A partir de 1987 a PARATUR foi dotada de autonomia tcnica, administrativa,
financeira e patrimonial. Atualmente a empresa composta por uma Assemblia Geral, um
Conselho de Administrao e um Fiscal, e uma Presidncia. Tem como funo desenvolver,
em parceria com a iniciativa privada, uma poltica de estmulo e regulamentao da atividade
turstica no Estado, atuando no fomento e adequao da infraestrutura de interesse turstico,
movimentao da cadeia produtiva local e o incremento do receptivo dos fluxos tursticos
provenientes de centros emissores nacionais e internacionais, levando o desenvolvimento
para a populao, atravs de uma gesto pblica participativa, incluso social, gerao de
empregos, distribuio de renda e melhoria da qualidade de vida (PARATUR, 2011).
A gesto descentralizada tambm estimulou o processo de planejamento e gesto da

155

Paratur, tanto que este processo de descentralizao comeou a ser desenhado com maior
clareza a partir de 2001, quando foi lanado o Plano de Desenvolvimento Turstico do Estado
do Par, elaborado pela empresa espanhola denominada13 THR. A ideia era que o plano
atendesse s demandas locais, dessa forma, a consultoria sugeriu que o estado do Par fosse
dividido em seis Polos Tursticos, com caractersticas que conformassem os aspectos de cada
regio do Estado, a saber: Belm, Maraj, Amaznia Atlntica, Tapajs, Xingu, e
Araguaia/Tocantins. A inteno era de construir um ambiente de cooperao e
governabilidade, que contemplasse de maneira sinergtica os diversos agentes polticos, bem
como da sociedade civil organizada envolvida no turismo, porm, ainda se observa poucos
avanos do turismo se comparado constituio de produtos bem formatados, com
infraestrutura bsica e turstica razovel, nos estados como Bahia, Rio Grande do Norte,
Pernambuco, Rio de Janeiro e Santa Catarina, apenas para explicitar alguns.
A seguir sero apresentadas as principais aes e seus respectivos objetivos, que
compuseram o referido plano comentado anteriormente.

Quadro 14- Sistematizao dos principais Programas da PARATUR

13

Programas

Principais Aes

Objetivos

Par
Atratividade

* Criao de Gestores de Experincias

Tursticas
* Ampliao e Modernizao dos
Meios de Hospedagem Paraenses
* Sinalizao Turstica
* Melhoria das Condies Ambientais
dos Municpios Tursticos
* Embelezamento Urbano e Melhorias
de Infraestrutura
*
Ordenao
Urbanstica
dos
Municpios Tursticos
* Sistema de Padres e Selos de
Qualidade
* Par Hospitalidade
* Postos de Informaes Tursticas
* Instituto Internacional de Pesquisas
sobre o Ecoturismo

Par
Produtividade

* Inventrio, Classificao e Avaliao

de Recursos Tursticos
*
Criao
de
Grupos
de
Competitividade Locais
* Criao de Empresas em Joint
Ventures
*Capacitao Profissional/Empresarial
* Formao/Capacitao de Pessoal de

* Capacitao dos empreendedores locais para a

montagem de empresas para explorao econmica das
atividades tursticas.
* Ampliao e melhoria da oferta de meios de
hospedagem.
* Dotar os municpios tursticos do Estado do Par de um
sistema eficiente de sinalizao turstica.
* Melhoria das condies de saneamento bsico e de
limpeza pblica dos municpios tursticos do Estado do
Par.
* Melhoria da qualidade dos destinos tursticos atravs
ampliao da infra-estrutura.
* Ordenar a ocupao dos ncleos urbanos nas reas de
uso turstico.
* Criar um sistema de identificao de qualidade dos
produtos/servios tursticos para consumidores.
* Programa de conscientizao da populao para a
importncia de receber bem os turistas.
* Ampliar o nmero de postos de informao turstica.
* Implantao de um instituto de pesquisas especializado
em ecoturismo de abrangncia internacional.
* Cadastramento dos recursos tursticos do Estado do
Par.
* Formao de grupos de profissionais (empresrios,
funcionrios pblicos, profissionais liberais, membros da
Universidade,
representantes
das
entidades
representativas da comunidade) voltados para a melhoria
da qualidade dos recursos tursticos dos municpios
paraenses.
* Incentivo criao de novas empresas para explorao

THR uma empresa dedicada especificamente s questes tursticas. Foi fundada em 1985 por Eulogio
Bordas na cidade de Barcelona, Espanha.

156

Base
* Simplificao do Processo de
Abertura de Novas Empresas
* Mecanismos de Financiamentos e
Estmulos Fiscais
* Desenvolvimento Tecnolgico
* Sistema de Reconhecimento e
Premiao Profissionalizao

Par Marketing

* Criao de Grupos de Marketing

por produtos
* Criao de uma Infraestrutura de
Marketing
* Articulao de um Sistema de
Venda e Comunicao

Par
Gesto

* Comisso Estadual de Turismo

* Conselho Estadual de Turismo
* Sistema de Indicadores de
Sustentabilidade

do potencial turstico paraense.

* Capacitar os empresrios e os profissionais do setor
turstico paraense para as aes propostas no plano de
desenvolvimento.
* Capacitar e aperfeioar mo-de-obra de base das
empresas de receptivo turstico e dos demais organismos
ligados ao atendimento aos turistas.
* Facilitar a constituio de novas empresas tursticas.
* Aperfeioar os sistemas de financiamento para
investimentos em infraestrutura turstica.
* Melhoria das instalaes, equipamentos e mtodos de
produo das empresas tursticas paraenses.
* Criar sistemas de premiao de pessoas fsicas e
jurdicas que investirem em melhoria do grau de
profissionalizao.
Articular e executar uma serie de aes para vender,
ajudar a vender e se comunicar eficazmente com os Tour
Operadores, as Agncias pequenas, outros tipos de
intermedirios especializados e diretamente com o
consumidor.
Participar das principais feiras de promoo e
comercializao turstica nacionais e internacionais.
Aperfeioar o Site sobre o Turismo do Par na Internet.
Criar uma comisso constituda por todos os rgos
pblicos estaduais que possuem interface com o turismo.
Criar um Conselho Estadual de Turismo, agregando
representantes dos rgos pblicos e da iniciativa
privada, relacionados com a atividade turstica.
Mensurar os impactos do turismo.

Fonte: Elaborao prpria a partir de PARATUR (2001).

Vale ressaltar que ao longo de dez anos foi visvel a tentativa da PARATUR em
implementar o Plano por parte dos gestores da casa, no entanto, a falta de uma diretriz clara e
objetiva das aes do Plano ainda so muito criticadas por diversas pesquisas, notadamente de
pesquisadores de instituies de ensino superior do Estado. Informaes coletadas em carter
informal, pesquisadores especialistas do setor turstico tanto de instituies de ensino superior
quanto de tcnicos e associaes de municpios, bem como do prprio governo do estado
apontaram em grande maioria que houve um maior envolvimento do governo do Estado em
fomentar o setor turstico no perodo compreendido entre o perodo de 1997 e 2005. Com o
trmino do governo da gesto do governador Simo Jatene (2002-2005), especialistas em
turismo, alm de servidores pblicos que atuam no setor turstico observaram uma reduo no
envolvimento e investimento de aes que contemplavam o Plano de Desenvolvimento
Turstico do Par. Para a PARATUR (2011, p.105-106):
Entre 2006 e 2010 o turismo deixou de ser uma prioridade para o desenvolvimento
econmico do Estado, em funo do status jurdico da Paratur, a empresa sofreu um
esvaziamento poltico e de capacidade de deliberao. Foram mantidas algumas
aes de mercado e de parceria com o Governo Federal, o que possibilitou a
presena em eventos setoriais, o fortalecimento da gesto em mbito municipal e
regional, dos processos de planejamento e projetos de desenvolvimento, com

157

destaque para o Programa de Desenvolvimento do Turismo (Prodetur Nacional),

convnio que prev investimentos diretos nos polos Belm, Maraj e Tapajs.

importante destacar que a reestruturao do 1 plano turstico do estado foi realizada

em 2011, tambm por uma empresa espanhola denominada Chias Marketing, sediada nas
cidades de Barcelona, So Paulo e Buenos Aires. O plano lanado em novembro de 2011 no
Teatro Maria Silvia Nunes, na cidade de Belm, fez uma avaliao dos avanos do turismo no
estado ao longo da primeira dcada do sculo XXI, e tambm apresentou novas estratgias
para o desenvolvimento do turismo no Estado. Como o trabalho ficou a cargo de uma empresa
contratada pelo governo do governador Simo Jatene, no espantosa crtica realizada ao
governo antecedente, que foi o da ex-governadora Ana Jlia Carepa, no perodo de 2006 a
2010.
Apesar do esforo do governo do Estado em impulsionar o desenvolvimento do
turismo no estado fato que vrios outros destinos brasileiros como Manaus, Natal, Salvador,
Rio de Janeiro esto parcialmente mais estruturados no que concerne s aes de
desenvolvimento do setor. O que se percebe um desinteresse de associaes, sindicatos de
classes que compem o trade turstico, ou melhor, as classes no trabalham de forma
articulada e/ou integrada, so os interesses individuais que se sobrepem aos interesses mais
gerais. Para Endres (1996), mesmo existindo h muitos anos, a maioria das associaes
caracterizada pela pouca fora poltica e de presso, frente a possveis reivindicaes de seus
associados. Na pesquisa realizada com a Associao Brasileira de Bacharis em Turismo
(ABBTUR) e com a ABIH, a falta de estmulo das associaes reflexo desta situao
(desorganizao das entidades de classe). Para a ABIH, por exemplo, a justificativa para a
pouca atuao destas empresas que, durante vrios anos, os representantes do setor privado
atriburam exclusivamente ao governo, a responsabilidade pela falta de competitividade da
atividade turstica no Estado e municpio. A atribuio culpa do governo pelos empresrios,
fez com que esses se eximissem das preocupaes em projetar alternativas para manter ou
levantar o setor.
Alm dos pontos levantados por Endres (1996), outro ponto merece destaque para o
no comprometimento do trade turstico com o rgo oficial de turismo que por se tratar de
um rgo da administrao indireta, carece de recursos mais significativos capazes de
envolver, isto , motivar substancialmente os atores envolvidos, uma vez que o rgo no tem
o poder de realizar grandes investimentos de forma independente, a no ser envolvendo
diversas parcerias, fato este que desacelera o poder de atuao do rgo. Diante do exposto, o
anseio de diferentes atores do trade turstico era a consolidao da criao de uma secretaria

158

direta, isto , com maior poder de investimentos, com recursos mais expressivos e com maior
autonomia.
A capacidade administrativa do turismo no Estado ainda muito precria. No mbito
do governo estadual o turismo regido por uma empresa de economia mista subordinada
Secretaria Especial de Estado de Produo. Recentemente, o Estado do Par criou a Secretaria
de Estado de Turismo (SETUR), vinculada administrao direta do governo. Na escala
municipal as atividades tursticas se encontram, na maior parte das vezes, em departamentos
ou secretarias que agregam os setores de esportes, cultura, meio ambiente e turismo. Isso sem
falar da precariedade que algumas secretarias encontram do ponto de vista de recursos
financeiros, de qualidade e escassez de mo-de-obra que ocupam as funes administrativas,
pois a maioria das gestes municipais no dedica uma prioridade econmica do ponto de vista
de investimentos. Percebe-se ento, que na viso de gestores municipais o turismo sinnimo
de eventos, ou seja, festas que aquecem momentaneamente as economias locais, fato este que
pode ser um possvel gargalho no ponto de vista do planejamento do desenvolvimento em
mbito mais amplo, isto , regional. Tambm vale destacar que alguns municpios, contam
com conselhos municipais estruturados, muito embora, a maioria deles no se rena de forma
regular. O carter consultivo da grande maioria dos conselhos tambm pode ser um agravante
para o desestmulo dos conselheiros na atuao mais efetiva nos conselhos municipais.
No dia 29 de dezembro, o Governo do Estado publicou no Dirio Oficial do Estado, a
Lei N 7.593, de 28 de dezembro de 2011, que cria o Sistema Estadual de Gesto do Turismo
(SEGETUR) e a Secretaria de Estado de Turismo (SETUR). O SEGETUR que tem por
misso institucional promover o desenvolvimento turstico no Estado do Par, de forma
integrada e articulada, com os rgos que o compem: Frum de Desenvolvimento Turstico
do Estado do Par (FOMENTUR); PARATUR e SETUR. O decreto traz como funes
bsicas do Segetur, atravs dos rgos que o compem, propor a poltica estadual de
desenvolvimento do turismo; promover e divulgar o turismo do Estado do Par no pas e no
exterior; estimular as iniciativas pblicas e privadas de incentivo s atividades tursticas;
planejar, coordenar, supervisionar e avaliar os planos e programas de incentivo ao turismo.
A SETUR, rgo da administrao direta, ser vinculada Secretaria Especial de
Estado de Desenvolvimento Econmico e Incentivo Produo (SEDIP), tambm o rgo
central do Sistema Estadual de Gesto de Turismo, cuja atuao est voltada para a
observncia e o cumprimento de sua finalidade institucional e das funes desenvolvidas
pelos rgos integrantes do sistema. O objetivo da futura secretaria de estado ser de planejar,
coordenar e gerenciar a poltica de desenvolvimento turstico no Estado do Par.

159

3.6.1 O Programa de Regionalizao do turismo (PRT) no Estado do Par

Dentre os sete macro programas lanados pelo MTUR logo no incio da sua criao,
um vem merecendo destaque nas polticas de turismo no mbito federal. O Programa de
Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil (PRT) segue os princpios norteadores do
PNT 2003-2007, isto , fundamentado na descentralizao das decises e das aes, nos
mbitos estadual, regional e municipal.
Aps o lanamento do PNT (2007-2010) houve uma maior estreitamento das relaes
entre estados, regies e municpios. Este estreitamento tem como prerrogativa a construo de
um modelo de desenvolvimento integrado e sustentvel, que possibilita, pouco a pouco, a
superao da pobreza e da excluso social provocada pelo aprofundamento das desigualdades
regionais (BRASIL, 2007).
O Programa fruto do Plano Nacional do Turismo 2003-2007: Macro programa de
Estruturao e Diversificao da Oferta Turstica, que teve como ponto de partida o debate
nacional com os segmentos representativos da sociedade, de modo a promover o
desenvolvimento turstico sustentvel de forma regionalizada no Brasil. O MTUR acredita
que a melhor forma para desenvolver a atividade turstica seja atravs da regionalizao com
foco no planejamento coordenado e participativo. Nesse sentido, o PRT promoveu a
delimitao geogrfica em regies tursticas, para fins de planejamento, definio de
estratgias e gesto, gerando a integrao, articulao intersetorial e cooperao entre os
vrios participantes da cadeia produtiva regional. Acerca do processo de operacionalizao, o
Programa prev:
A. Envolver representantes de todas as instncias poder pblico, empresrios,
sociedade civil, instituies de ensino e terceiro setor e abrir espao para que
todos contribuam com as aes do Programa na regio;
B. Respeitar a diversidade de opinies na construo do consenso, promovendo
discusses conjuntas e negociaes entre os participantes;
C. Levantar as diferentes vises de um mesmo problema em funo de interesses,
necessidades, expectativas e temores dos grupos envolvidos;
D. Levar em considerao o conhecimento local, as habilidades, as vocaes, a
cultura local e as experincias, para o seu aproveitamento e incluso no
processo de regionalizao;

160

E. Considerar e respeitar as desigualdades e diferenas tnicas, sociais, culturais,

histricas, econmicas e ambientais, entre outras, minimizando a interferncia
negativa ou preconceituosa no processo.

Figura 6 - Estrutura de gesto do PRT

Fonte: Brasil (2004).

As competncias de cada instncia de governana do Programa requerem um esforo

conjunto para atingir os propsitos do Programa. No mbito nacional, representado pelo
MTUR e Conselho Nacional de Turismo tem como responsabilidade: a) definir diretrizes
estratgicas; b) planejar e coordenar as aes, em mbito nacional; c) articular, negociar e
estabelecer parcerias com as diversas esferas de governo, iniciativa privada e organizaes
no governamentais nacionais e internacionais; d) monitorar e avaliar as aes do Programa,
em mbito nacional; e) produzir e disseminar dados e informaes. Na escala estadual,
representado pelo rgo oficial de turismo e pelo Frum Estadual de Turismo com a
responsabilidade de: a) elaborar diretrizes e estratgias alinhadas s nacionais; b) planejar e
coordenar as aes do Programa, em mbito estadual e regional; c) articular, negociar e
estabelecer parcerias, em mbito nacional e regional; d) monitorar e avaliar as aes do
Programa, em mbito estadual e regional; e) produzir e disseminar dados e informaes. No
mbito regional, o representante legal a Instncia de Governana Regional que tem como
responsabilidade: a) planejar e coordenar as aes, em mbito regional e local; b) articular,
negociar e estabelecer parcerias, em mbito regional e local; c) monitorar e avaliar as aes

161

do Programa, em mbito local; d) produzir e disseminar dados e informaes. Finalmente, no

mbito local, o planejamento e gesto do turismo devem acontecer atravs do rgo
Municipal de Turismo, a funo deste rgo : a) mobilizar os segmentos organizados para o
debate e a indicao de propostas locais para a regio; b) integrar os diversos setores locais
em torno da proposta de regionalizao; c) participar de debates e da formulao das
estratgias locais para o desenvolvimento da regio; d) planejar e executar aes locais,
integradas s regionais.
Diante da importncia atribuda pelo MTUR regionalizao do turismo, mais 04
programas garantem o apoio para a concretizao dos princpios delineados pelo
Macroprograma conforme se pode observar no fluxograma a seguir.
Fluxograma 1 - Estruturao do Macro programa de Regionalizao do Turismo

Macro programa
Regionalizao do
Turismo

Programa de
Planejamento e Gesto
da Regionalizao

Programa de
Estruturao dos
Segmentos Tursticos

Programa de
Estruturao da
Produo Associada
ao Turismo

Programa de Apoio ao
Desenvolvimento
Regional

Fonte: Brasil (2007).

A inteno do MTUR que o processo de conduo do Macro programa, do ponto de

vista da operacionalizao, seja garantido atravs da participao, da sustentabilidade, da
integrao, da formao de redes e da descentralizao. Para isso, a instalao da Instncia de
Governana Regional14, principal foco desta tese, dever conduzir o processo de gesto como
principal meta o desenvolvimento turstico de uma regio. O desafio de criar estruturas de

14

Entende-se como uma organizao representativa do poder pblico, do setor privado e da sociedade civil
organizada nos municpios que compem as regies tursticas. Pode ser um Conselho, Frum, Comit,
Associao etc. Essa organizao responsvel pelo planejamento e execuo do processo de desenvolvimento
do turismo em mbito regional, bem como pela tomada de decises polticas, econmicas e sociais (BRASIL,
2007).

162

governana significa definir um dilogo e interaes entre os membros da organizao, de

maneira a desenvolver a participao e o engajamento deles no processo de deciso. Dessa
forma, pretende-se valorizar as estruturas descentralizadas. De acordo com o Brasil (2007) o
Programa respeita a autonomia e o estgio de desenvolvimento turstico de cada Estado.
Sendo assim, para as regies tursticas que ainda no possuem Instncia de Governana
Regional, prope-se a sua institucionalizao. Onde ela j existir, sugere-se seu
fortalecimento ou ampliao, de forma a assumir mais um papel: o de coordenar o Programa
na respectiva regio turstica. Na Regio do Oeste do Estado do Par, comum as instncias
locais serem pouco dotadas de recursos humanos e financeiros. Na grande maioria dos casos
estas instncias so totalmente desprovidas de tais recursos. Das trs instncias que sero
analisadas no presente estudo, 02 (GG Santarm/Belterra e FORETUR Tapajs) foram
criadas em funo do lanamento do PRT, a outra instncia, denominada de COMTUR
Santarm foi reativada em maio de 2011 motivada pela nova poltica de turismo no mbito
federal, pautada na regionalizao do turismo, conforme ser apresentada no captulo 4.
Mapa 1 - Localizao dos roteiros do Mtur no Estado do Par

Fonte: Elaborao prpria (2012).

163

Na Regio do Oeste do Estado do Par, os esforos voltaram-se para a consolidao de

um roteiro denominado Amaznia Selva e Histria. A inteno que as agncias de turismo
receptivo contemplassem pontos tursticos e incorporassem servios que reproduzem a
naturalidade da identidade do povo do Oeste do Par. Nessa lgica, os produtos deveriam
seguir os preceitos da regionalizao turstica atravs de pacotes tursticos que objetivassem o
desenvolvimento de atividades nos municpios de Belm, Santarm e Belterra, sempre
ressaltando os valores culturais e ambientais, representativos da realidade da regio e
considerando a viabilidade operacional.
Atualmente, os passeios e atividades mais comercializados pelas agncias de receptivo
pesquisadas de Santarm so:

1) City Tour em Santarm;

2) Encontro das guas dos rios Amazonas e Tapajs;
3) Alter do Cho (Lago Verde, Serra Piroca, Comunidade Ponta de Pedra e, em
setembro, o Sair);
4) Belterra (Fordlndia e centro da sede municipal);
5) Flona Tapajs (comunidades de Maguari e Jamaraqu municpio de Belterra).
O SEBRAE/Santarm, parceiro do Roteiro Amaznia Selva e Histria, desenvolve o
Projeto Turismo na Regio de Santarm que contempla, alm dos municpios do Roteiro
(Santarm e Belterra), Oriximin e Monte Alegre, com previso de ampliao do roteiro aos
municpios de bidos e Alenquer. Este projeto objetiva aumentar o fluxo de turismo com a
comercializao dos produtos e servios ofertados tanto no roteiro em anlise como nesses
dois outros municpios.

164

4
SANTARM
E
BELTERRA:
REGIONALIZAO DO TURISMO

INTERVENES

FEDERAIS

NA

Estudar o fenmeno turstico uma tarefa que requer um esforo que ultrapassa a
reflexo sob a lgica econmica, na realidade, os estudos tursticos deveriam ter como
epicentro o carter humano, pois so os homens que se deslocam e no as mercadorias, da a
necessidade de compreender as diferentes relaes pautadas nas intervenes federais da
regionalizao do turismo, pois estes arranjos e mecanismos econmicos engendram (mas
tambm so engendrados) pela relao com as polticas de planejamento regional e local.
Quando discutidas estas questes na Regio Amaznica, necessrio cuidar delas com maior
vigor, pois a Regio vem sendo tratada, nas duas ltimas dcadas, pelas instituies
governamentais, no governamentais, entre outras, como um lcus de reproduo/soluo dos
problemas do Pas; como espao de diferenciao ascendente/descendente dos atingidos pelos
processos de modernizao desigual nas reas de colonizao antiga do Pas; e finalmente,
como ncleo do conflito secular entre propriedade latifundiria e formas camponesas de ser e
produzir (COSTA, 2006).
A Amaznia abriga a maior diversidade de plantas e animais dentre todos os biomas
do Planeta Terra, ocupando cerca de 49% do territrio brasileiro e aproximadamente 40% das
florestas tropicais do mundo. Nas ltimas quatro dcadas, isto , no perodo compreendido
entre 1960 e 2000, com as polticas de incentivo para a ocupao humana que permitiram o
avano da fronteira agrcola, e os grandes projetos de infraestrutura e minerao, 17% da
cobertura florestal foi perdida (KANASHIRO et al., 2011; IBGE, 2011). Amaznia Legal15
abrange 58,9% do territrio brasileiro contra 41,1% no montante das demais regies do
territrio nacional.
A Regio Norte, faz parte do Domnio Morfoclimtico Amaznico (ALVES;
CARVALHO; LASMAR, 1990). uma regio com uma grande hidrografia, sendo o
Amazonas o maior e mais importante dos rios, com inmeros afluentes. O domnio
constitudo por terras baixas, ou seja, plancies que formam vrzeas ao longo dos rios conforme a topografia e a localizao so permanente ou periodicamente inundadas pelas
15

De acordo com o IBGE (2011) a Amaznia Legal compreende o recorte territorial estabelecido no Art. 2o da
Lei no 5.173, de 27 de outubro de 1966, modificado pelo Art. 45 da Lei Complementar n. 31, de 11 de outubro
de 1977. Este recorte foi criado com o objetivo de incentivar o desenvolvimento da Amaznia brasileira, onde
vivem cerca de 20 milhes de pessoas, de acordo com o Censo Demogrfico 2000, distribudas por 775
municpios. Os estados abrangidos pela Amaznia Legal so: Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par,
Rondnia, Roraima, Tocantins, Maranho e Gois, sendo que, nos trs ltimos, a abrangncia parcial,
compreendendo 98% da rea do Tocantins, 79% do Maranho e apenas 0,8% de Gois. Por esse motivo, as
informaes sobre estes trs estados so parciais e nem sempre so apresentadas.

165

cheias dos cursos dgua - e baixos planaltos, denominados terra firme (ocupam as terras no
atingidas pelas cheias). A Regio Amaznica atravessada pela linha do Equador, com clima
equatorial, apresentando altas temperaturas (mdia acima de 25 C) e elevados ndices de
precipitao (2.600 a 3.300 mm ao ano), ocasionando uma sensao mida no corpo humano
(ALVES; CARVALHO; LASMAR, 1990).
A Amaznia ainda abriga a maior floresta tropical do mundo, correspondendo a 1/3
das florestas tropicais midas do planeta, com um nmero ainda longe de serem precisadas de
espcies vegetais e animal, muitas delas endmicas. Embora o patrimnio natural seja ainda
em grande parte desconhecido, estima-se que a Floresta Amaznica detenha a mais elevada
biodiversidade, o maior banco gentico e 1/5 da disponibilidade mundial de gua potvel.
Cerca de quatro milhes de quilmetros quadrados da Amaznia brasileira eram
originalmente recobertos por florestas. A rea desmatada na Amaznia da ordem de 15% da
rea total. O processo de desmatamento acentuou-se nas ltimas quatro dcadas, concentrado
nas bordas sul e leste da Amaznia Legal, rea denominada por arco do desmatamento
(IBGE, 2011). A vegetao local bastante diversificada, representada principalmente pela
Floresta Equatorial, possuindo uma enorme quantidade de espcies de madeira de alto valor
econmico. H inmeras atividades de extrao vegetal como a de Castanha-do-Par e a do
ltex (hevea brasilienses) que origina a borracha.
Por outro lado, a regio tambm passa por intenso processo de antropizao. Os
ndices vm ocorrendo, predominantemente, pela substituio da cobertura natural por pastos
para pecuria extensiva, com a extrao prvia das madeiras de lei. Os impactos ambientais
da derrubada da vegetao e posterior queima da rea para a implantao de pastos permeiam
os meios bitico, abitico e antrpico. Apesar de todos os esforos no intuito de controlar
estes impactos e o avano do desmatamento, em tentativas de implementar o uso racional
sustentvel do solo e dos recursos, o que se v a fragmentao da floresta com todas as suas
consequncias sociais e ambientais.
De acordo com o IBGE (2011), a vegetao da regio enquadra-se em dois grandes
grupos, a primria e a remanescente. No bioma, tambm ocorrem Savanas, SavanasEstpicas, Campinaranas, Florestas Estacionais, dentre outros tipos de vegetao primria.
Alm da grande extenso e da variedade de tipos de vegetao, a regio tambm notvel
pela diversidade de espcies animal e vegetal. At 2009, cerca de 14% da vegetao primria
da Amaznia Legal havia sido desmatada. Esse desmatamento ameaa de extino vrias
formaes vegetais e muitas espcies caractersticas da regio, sendo ainda pouco conhecidas
a flora e a fauna associadas a estas formaes. As alteraes no bioma tambm influenciam

166

uma gama de processos naturais, tendo implicaes na qualidade de vida das populaes
locais.
O desmatamento tem produzido, em algumas reas (Mato Grosso e Nordeste do Par),
um cenrio de intensa fragmentao da floresta. O processo de fragmentao pode alterar a
diversidade e a composio da vegetao e mudar processos ecolgicos como a polinizao, a
ciclagem de nutrientes e o estoque de carbono, dentre outros. O desmatamento no Par
ocorreu em quase sua totalidade na Floresta Ombrfila, sendo 83,3% na Densa e 12,2% na
Aberta. O antropismo corresponde principalmente pecuria (47,4%), vegetao secundria
(38,9%) e agricultura (12,4%) (IBGE, 2011, p. 47).
Outro ponto muito comentado, acerca da potencialidade do bioma amaznico, est
relacionado ao estoque de biomassa e de carbono. Para o IBGE (2011) So quatro indicadores
relacionados ao estoque de biomassa e carbono existente na vegetao florestal da Amaznia
Legal. As variveis utilizadas nestes indicadores so: o estoque mdio de biomassa e carbono
totais por hectare em cada formao florestal e as reas ocupadas pela cobertura florestal,
tanto primria quanto remanescente at 2002. Estudos realizados a partir da dcada de 1970
revelaram uma possvel relao entre o aumento da temperatura mdia do planeta e a
concentrao dos chamados gases de efeito estufa, em funo da correlao entre essas
variveis. A partir de meados do Sculo XIX, com a expanso das Revolues Industriais e do
uso intensivo de combustveis fsseis, observou-se uma crescente concentrao desses gases
na atmosfera. Ao mesmo tempo, houve no perodo um aumento contnuo da temperatura
mdia da superfcie terrestre. No Brasil, a parcela das emisses oriundas das mudanas no uso
da terra ainda mais significativa em funo da elevada participao da energia renovvel na
matriz energtica brasileira. Estima-se que cerca de 75% das emisses de CO sejam oriundas
de mudanas no uso da terra.
No que concerne ao relevo, regio apresenta uma complexidade estrutural e
morfolgica inerente dimenso territorial da regio. Formado sobre terrenos de idades
geolgicas diversas, desde as mais antigas at as mais recentes, submetido a uma dinmica
atual fortemente marcada pelos mecanismos morfogenticos caractersticos das zonas
climticas tropicais midas, responsveis por uma atuao intensa dos processos erosivos e de
esculturao do relevo. Os processos erosivos fazem parte de um mecanismo complexo que
desencadeia as mudanas a que esto submetidos os sistemas naturais. Destaque-se, contudo,
que, nos ambientes antropizados, diferentes formas de interferncia, em funo dos interesses
econmicos ou de assentamentos populacionais, tanto no espao rural como no urbano,
transformaram o homem num importante agente geomrfico capaz de ocasionar o

167

desaparecimento, a construo ou a alterao das feies de relevo e da rede de drenagem.

Constata-se, assim, que as intervenes antrpicas podem acarretar srios quadros de
desequilbrio ambiental, como o caso da eroso acelerada provocada pelo manejo
inadequado do solo ou o assoreamento das calhas fluviais. As unidades de relevo, devido ao
carter abrangente de sua natureza, indicam as caractersticas gerais do relevo de uma regio.
As 162 unidades identificadas na Amaznia Legal foram agrupadas, para efeito da anlise
espacial regional, em compartimentos do relevo, e identificadas como plancies, depresses,
tabuleiros, chapadas, patamares, planaltos e serras (IBGE, 2011).
Sobre os tipos de solos na Amaznia Legal, a textura apresenta estreita relao com o
grau de coeso, a estabilidade dos agregados e a permeabilidade do solo, sendo um dos
principais parmetros na determinao da suscetibilidade dos solos eroso e do seu manejo
sustentvel. Outro elemento extremamente importante a ser considerado acerca dos solos est
relacionado acerca da distribuio e a frequncia com que minerais e rochas ocorrem no
territrio nacional, pois este tem grande importncia econmica, social e ambiental. A partir
dos minerais e rochas que se produz a maioria dos recursos materiais necessrios ao bemestar da humanidade. As suas propriedades qumicas e fsicas so determinantes no
desenvolvimento dos solos e do relevo componentes da paisagem. Deles se obtm o suporte
para o desenvolvimento e a evoluo da biodiversidade, compem-se os ecossistemas e
prestam-se os servios ambientais indispensveis sobrevivncia humana e dos demais
organismos componentes do sistema do Planeta Terra.
Apresentam tendncia formao de jazimentos minerais de metais nobres, como o
ouro, e de minerais industriais como a cassiterita (mineral de estanho), a columbita (mineral
de nibio) e a tantalita (mineral de tntalo). No Par encontram-se as maiores extenses
dessas jazidas, justificando o grande potencial para minerais metlicos nesse estado, cuja
vocao mineira comprovada pelas jazidas e minas atualmente em atividade (IBGE, 2011,
p. 169).
O Par, estado com vocao mineira como j apontado anteriormente, tambm
apresenta altas frequncias nas rochas gneas e metamrficas, as quais, em ambos os casos,
alcanam quase o dobro daquelas da Amaznia Legal.
No que concerne ao potencial hdrico na Amaznia, cerca de 97% da gua doce
disponvel para a humanidade encontra-se no subsolo, na forma de gua subterrnea. Embora
mais baratas que as guas superficiais, por no necessitarem de grande infraestrutura de
explorao, as guas subterrneas tm sido frequentemente negligenciadas nos planos de

168

gerenciamento de recursos hdricos. Algumas vantagens das guas subterrneas em relao s

guas superficiais se destacam (IBGE, 2011):

a) So mais protegidas da poluio;

b) Seu custo de captao e distribuio menor; a captao pode ser prxima da rea
consumidora, o que torna mais barato o processo de distribuio;
c) Em geral no precisa de nenhum tratamento, o que, alm de ser grande de vantagem
econmica, melhor para a sade humana; e
d) Permitem o planejamento modular na oferta de gua populao, isto , mais poos
podem ser perfurados medida que aumenta a necessidade, dispensando grandes
investimentos de capital de uma s vez.

Diante da grande oferta hdrica na regio se faz necessrio tambm implementar um

sistema eficaz de controle e monitoramento das guas subterrneas e superficiais. Atividades
econmicas como a minerao e a pecuria vm colocando em risco a qualidade ambiental
destes recursos o que implica o aumento do custo de captao e distribuio populao
como um todo.
Sobre o processo de formao social e econmica da Regio Amaznica, importante
destacar que a histria econmica recheada de especulaes e de vrias experincias
frustradas. Inicialmente, atravs do domnio do ecossistema florestal, depois por meio da
converso deste ecossistema em grandes reas agricultveis (principalmente monocultura) e
extensas reas voltadas produo da pecuria, paralelamente, explorao mineral de gs e
de petrleo e, finalmente, com a domesticao de determinadas espcies vegetais com alto
valor comercial. Porm, as complicaes sociais foram e ainda so marcantes em vrios
pontos da regio, inclusive no Oeste do Estado do Par.
A governana executada, no sentido stricto sensu da palavra, baseou-se no empirismo
das aes, concentrando-se apenas no planejamento e gesto, ainda que equivocado, com o
pice da produo da borracha entre 1870-1912. Nesse vis, Brito (2001) aponta que a falta de
um sistema de sustentao de preos para a borracha, como existia para o caf no sudeste
brasileiro, dificultava o investimento em outras atividades, isso sem falar na baixa oferta de
mo-de-obra para trabalhar nos seringais. Alm desses pontos, a precria infraestrutura na
regio motivou o Estado a incentivar a economia da borracha atravs da construo de
ferrovias, processo este desastroso, pois esses empreendimentos no foram capazes de

169

dinamizar o setor e evitar a derrocada da atividade extrativa da borracha, o que ocasionou um

grande endividamento estatal para o financiamento do capital estrangeiro.
Os elevados ndices de extrao da borracha possibilitaram grandes transformaes
infraestruturais para a populao amaznida. Nesse contexto, algumas cidades da regio,
como Belm, Manaus, Santarm e Porto Velho assumiram uma posio de destaque dentro do
pas com o advento do beneficiamento da borracha, favorecido por meio da descoberta do
processo de vulcanizao pelo americano Charles Goodyear, na dcada de 1840. Sobre esse
perodo, Sarges (2000, p.15-16) afirma que:

[...]Essa vitalidade urbana manifestada atravs do vesturio, da construo de

prdios luxuosos, cafs, luz eltrica, bondes, ferrovias, na criao de uma
nova esttica, representou, na verdade, uma reelaborao da expresso do
poder de uma nova classe a burguesa alm da necessidade imposta pela
internacionalizao da economia capitalista, na medida em que era preciso
criar condies concretas para ampliao e reproduo do capital [...]Em
decorrncia dessa nova ordem econmica, Belm assumiu o papel de
principal porto de escoamento da produo gomfera, canalizando parte do
excedente que se originou dessa economia para os cofres pblicos os quais
direcionaram o investimento para a rea do urbano, com o calamento de
ruas com os paraleleppedos de granito importados da Europa, construo de
prdios pblicos, casares em azulejos, monumentos, praas etc.

Reforando o processo de insero da Amaznia no sistema capitalista mundial, a

atividade econmica da regio passou a girar principalmente em torno da borracha, havendo a
valorizao do espao regional, que combina seus recursos naturais com a localizao
geogrfica favorvel do porto de Belm para o escoamento de produtos para a Europa.
At as primeiras dcadas do sculo XIX, com considervel intensificao do fluxo de
imigrantes nordestinos ao Estado do Par, a economia regional pautou-se na explorao das
Drogas do Serto, como j foi mencionado anteriormente, experimentando um ligeiro
crescimento com a cultura de exportao do cacau, seguida das culturas do acar, algodo,
tabaco, arroz e caf, tendo como principais portos consumidores na Europa: Gnova,
Hamburgo, Veneza, alm de pases como Frana e Holanda. Ao mesmo tempo, desenvolveuse uma manufatura artesanal com os curtumes, os engenhos de produo de farinha, sabo,
entre outros (SARGES, 2000).
As cidades amaznidas mencionadas foram subordinadas s necessidades econmicas
do grande capital, que incentivou a exportao da borracha. Por outro lado, o atendimento das
necessidades bsicas da populao local pouco foi beneficiado atravs da indstria gomfera.
Em meados dos anos 1930, o acirramento da concorrncia internacional no mercado da

170

borracha, provocado pelo plantio de grande nmero de seringueiras no continente asitico,

possibilitou o declnio do maior ciclo econmico j vivenciado em territrio amaznico.
importante dizer que aconteceram inmeras modificaes espaciais na Amaznia,
em decorrncia do Ciclo da Borracha, notadamente nos muncipios j apontados
anteriormente. Parte do desenvolvimento social e econmico da regio se deu nas primeiras
dcadas do sculo XX, quando houve uma maior preocupao esttica e um reordenamento
do espao pblico central, sob traos do modelo urbano europeu de cidade. Para Sarges
(2000), a preocupao com a esttica da cidade tornou-se transparente, principalmente com
sistematizao de normas que transformavam os logradouros pblicos em espaos atraentes,
criando-se tambm mecanismos que dificultavam a ao predatria do homem em relao s
reas verdes e aos rios, esboando-se, ao mesmo tempo, uma poltica sanitarista.
De maneira geral, houve a construo e a conservao de equipamentos 16 destinados
elite emergente, decorrente dos bons resultados financeiros da borracha no mercado
internacional. As caractersticas arquitetnicas, com influncia europeia instaladas nas cidades
de Belm e Santarm, em parte, so utilizadas como atrativos no setor turstico na
modernidade tardia, principalmente a partir da dcada de 1980, at os dias atuais. Segundo
SARGES (2000, p.92), a transformao da cidade de Belm estava:
Associada economia, demografia, mas tambm aos valores estticos de
uma classe social em ascenso (seringalistas, comerciantes e fazendeiros) e s
necessidades de se dar a determinados segmentos da populao da cidade
segurana e acomodao, alm da colocao em prtica da ideia positivista de
progresso enfatizada pelo novo regime republicano.

As experincias referentes ao processo econmico e de desenvolvimento realizadas na

regio tiveram um fato bastante peculiar, isto , no foram capazes de melhorar a qualidade de
vida da grande maioria da populao amaznida. A quase totalidade das aes foi baseada no
mais profundo empirismo. O que transpareceu foi aferio de lucros urgentes no curto prazo
de tempo, ocorrido em todas as atividades econmicas implantadas na regio.
O povoamento da regio foi marcado pela busca de metais preciosos (ouro e prata) e o
aproveitamento das Drogas do Serto, tais como: pimenta, cravo, canela, razes, frutas que
tinham grande valor. Inicialmente, os portugueses pouco se dedicaram lavoura, mas,
gradativamente, foi se desenvolvendo o cultivo de cacau, baunilha, cravo, cana de acar,

16

A construo de boulevards, quiosques, o assentamento de monumentos, bem como a arborizao da cidade,

instalao de iluminao eltrica e bondes, bosques, calamento de ruas, concentrar a venda de alimentos em
mercados e recolher mendigos da cidade em asilo foram algumas das atividades desenvolvidas pelo intendente
Antnio Lemos durante sua gesto.

171

algodo e tabaco, com a finalidade de suprir a demanda portuguesa na Europa. De toda forma,
desde o ciclo das drogas do serto - no incio da ocupao -, passando pelo Ciclo da Borracha,
pelo ciclo da pecuria, pelo da agricultura, da garimpagem, da extrao madeireira, alm da
explorao mineral que no chegou a configurar propriamente um ciclo e, por fim, pelo ciclo
da industrializao, o mais recente. As opes pelas alternativas econmicas e as formas de
incentivos apresentam uma sucesso de decises equivocadas, tanto do ponto de vista
econmico, quanto do social ou do ambiental. Quer seja pela ausncia real de informaes
acerca da realidade fsico-biolgica do meio natural local, quer seja pelo negligenciamento
das eventuais informaes disponveis, ou ainda pela indiferena quanto aos processos sociais
ali presentes, o fato que ainda no se chegou a um modelo ideal de desenvolvimento para a
regio. Ento, qual seria o melhor modelo a ser aplicado na regio, diante de tantas situaes
adversas, numa perspectiva da dimenso geogrfica associada conservao do meio bitico
e, consequentemente, respeitando os interesses das populaes tradicionais?
Assim, como ocorreu uma transformao nas relaes sociais e rurais a partir da
implantao de medidas de industrializao nas diferentes regies do Brasil, na Regio
Amaznica no foi diferente. Velho (1976 apud GOODMAN; SORJ; WILKINSON, 1985),
afirma que a colonizao espontnea caracteriza a expanso da fronteira como uma
reproduo de um modo de produo campons subordinado. Para o autor, h uma
incidncia elevada no que concerne reproduo da acumulao primitiva. No entanto, a
expanso da fronteira tambm determinou a acumulao agroindustrial e no mais pelos
capitais comerciais, o que implicou em novas caractersticas para esse processo. A introduo
dos incentivos fiscais em meados dos anos 1960 reforados pelos programas de integrao do
Governo Federal favoreceu de sobremaneira a nova dinmica agroindustrial na Amaznia.
De acordo com Almeida (2008), historicamente os pesquisadores construram
esquemas interpretativos para explicar a Amaznia pautada na hegemonia das cincias
biolgicas, tornando assim, senso comum no mundo erudito. Nessa discusso, vlido
considerar as diferenas e os distanciamentos da eficcia do biologismo enquanto ferramenta
para justificar as imagens hiperbolizadas dos recursos referentes Amaznia. Para isso,
Almeida (2008) sugere a libertao das noes determinantes ligadas aos ismos
(biologismos, geografismos, dualismos, entre outros).
Para o autor, o dilogo torna-se difcil, inclusive quando h tantos lugares comuns e
automatismos de linguagem j bem cristalizados, como no caso da reflexo acerca da
Amaznia. Sobre o termo Degradao Ambiental, h uma preocupao acerca de um termo
propriamente dito como palavras, mas, sobretudo, como um verbete institucionalizado, para o

172

autor o conceito no tem definio, mas significao, conceito implica numa relao e em
mudanas de significado (ALMEIDA, 2008, p. 17). A forma que adotada pelas cincias
ambientais tem um carter recheado de aspetos operacionais, de aplicao genrica e direta.
Para isso, faz necessrio refletir sob outro prisma, os sujeitos da ao ambiental.
Mais recentemente, percebe-se que houve uma mudana na lgica das agncias
multilaterais, focadas ento no desenvolvimento sustentvel. Estas mudanas esto presentes
nas novas estratgias de interveno oficial, que no mais separam de maneira rgida a
esfera pblica da ao privada. Com a aprovao da constituio de 1988 surgem categorias a
partir de mobilizaes polticas que impulsionam a criao de novos termos que
ultrapassaram aspectos meramente econmicos ou biolgicos, assim surge a denominao
povos da floresta. Em paralelo a esta lgica de mudana, o Estado brasileiro conduz o
desenvolvimento materializado atravs de polticas de financiamento auxiliado pela
implantao dos Fundos Constitucionais. Estes se encontram fundamentado na Constituio
Federal de 1988, onde foram determinados que 3% das receitas da Unio deveriam compor
um fundo financeiro para aplicao em programas de financiamento de setores produtivos das
regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste. A proposta do Fundo Constitucional do Norte - FNO
entendido como instrumento de desenvolvimento, de carter regional, busca, desde o
momento de sua criao, o crescimento da produo com vistas, sobretudo, ao fortalecimento
da empresa rural e industrial, o que na prtica, mostra-se mais uma tentativa por parte do
poder central de imprimir racionalidade econmica ao setor produtivo da regio Norte
(COSTA, 2006). Para Moraes (2000, p. 16) o FNO vem corresponder, por parte do poder
Pblico Central, a uma nova tentativa de se tentar emplacar na Amaznia um modelo de
desenvolvimento que contemple o aspecto do desejo sustentvel da sociedade regional.
Desse modo, a ao ambiental torna-se uma poltica de estado que, em certa medida,
incorpora reivindicaes dos movimentos sociais. Os antagonismos so de vrias ordens,
dividindo grupos e interesses quanto s formas de manuteno dos recursos florestais,
hdricos e do solo, prenunciando que tampouco h consenso em torno dos significados de
conservao, degradao e uso continuado.
Almeida (2008) afirma que est sendo alterada a estratgia de cooperao financeira
internacional com respeito regio. Atualmente, os interesses empresariais do setor privado
estariam se apropriando do repertrio de prticas do terceiro setor, comumente chamado de
ONGs. Tal fato acumula o crescimento da prtica conhecida como responsabilidade
ambiental, prtica esta bastante difundida entre empresas principalmente as de grande porte.
Almeida (2008) desperta para as discusses que vem ocorrendo acerca das novas formas de

173

gesto de empresrios na Amaznia. Entretanto, as contradies aparentam estar resolvidas e

os paradoxos so colocados margem. Tudo aparenta estar bastante pausterizado sob rtulos
envoltos numa racionalidade extrema, tais como: madeiras com selo verde, boi verde,
minerais extrados com respeito natureza. Por outro lado, as organizaes que esto
perdendo o seu poder foram transformadas aos poucos em entidades de projetos e no esto
conseguindo manter sua caracterstica bsica de entidade de mobilizao, capaz de inibir a
devastao, capaz de enfrentar a degradao. Almeida (2008) levanta a seguinte indagao:
quem est devastando? Como que vamos discutir degradao ambiental sem discutir os
sujeitos da ao?
Correlacionando as indagaes apontadas por Almeida (2008), com as polticas de
modernizao do Estado a partir da expanso agroindustrial na Amaznia, possvel entender
parte dessa transformao, quer seja no discurso oficial, quer seja na efetivao de prticas
que caracterizaram como principais motores na redefinio do campo na acumulao
capitalista, dessa forma, houve uma acentuao da diversidade das relaes sociais rurais,
conforme apontado por Gilberto Velho, na obra Capitalismo autoritrio e campesinato de
1976. Para Goodman; Sirj; Wilkinson (1985) a mobilizao e a representao assumiro cada
vez mais um carter corporativista, com o contexto de lutas passando a ser definido a partir do
ponto de vista da integrao lgica da acumulao do capital financeiro. Assim, o
trabalhador rural estar mais dependente do jogo travado entre empresrios e representaes
polticas que em geral no contemplam os anseios da populao mais pobre.
O conhecimento cientfico sobre a natureza no passa apenas pelos conflitos, mas pela
maneira como os sujeitos sociais veem a natureza, relacionam-se com ela e interagem entre si
e com os outros para estabelecer aes de proteo. Almeida (2008) entende que a
degradao foi produto das estratgias governamentais em articulao com interesses
empresariais de circunstncia, que avaliaram o potencial dos recursos naturais como
inesgotvel e cometeram erros de clculo em sua coleta e reproduo face s flutuaes de
preos de produtos agroextrativistas em diferentes circuitos de mercado. Finalmente, o autor
conclui que em meio s discusses complexas acerca da ideia de degradao faz necessrio
que os diferentes atores sociais trabalhem para uma ruptura dos velhos esquemas
interpretativos da Amaznia, pois somente assim sairemos do senso comum e das
interpretaes de vulgarizao cientfica.
Recentemente, ou seja, na ltima dcada do milnio, as reas urbanas brasileiras,
margeadas por reas fluviais e martimas vm sendo alvo de intervenes. Na Regio
Amaznica, inclusive os municpios de Belm e Santarm se expandiram, obedecendo ao

174

recorte hidrogrfico local. A realizao de obras de pavimentao asfltica e de drenagens de

bacias na cidade forou parte da populao a ocupar reas de vrzeas, conhecidas em Belm
como Baixadas.
As reas comumente conhecidas por baixadas so, a rigor, vrzeas das bacias
hidrogrficas. Segundo classificao do antigo DNS so em nmero de cinco
as bacias de Belm: do Una, do Reduto, do Comrcio; da Tamandar; da
Estrada Nova e do Tucunduba. As baixadas so ocupadas em geral, pelas
camadas de baixa renda. O processo de ocupao, iniciado h pelo menos 06
dcadas, est centrado, por um lado, na busca da realizao do direito
moradia e, por outro, na tentativa de realizar um espao de viver prximo ao
local de trabalho, haja vista que essas reas esto localizadas s proximidades
do centro principal de negcios da regio metropolitana (RODRIGUES, 2000
p. 125).

Nos ltimos 15 anos, o poder pblico concentrou esforos na urbanizao das

baixadas. Um dos fatores para a revitalizao a tendncia espacial da ocupao horizontal
para locais com baixa densidade populacional, tentativa de melhoria de condies de vida da
populao que vive nessas reas, que sofre com as inundaes, aumento de incidncia de
inmeros tipos de doenas infectocontagiosas e parasitrias de veiculao hdrica
(RODRIGUES, 2000).
A afirmativa do autor vai ao encontro do que o Estado tem desenvolvido nas cidades
com potencial turstico, pois se entende que esta uma estratgia utilizada inclusive para
atrair mais turistas e consequentemente fomentar a economia local. De acordo com Amaral;
Vilar (2005) a inteno de tornar cidades como Belm e Santarm lugares adequados para a
visitao de turistas muito comum na gesto pblica, e se repete em vrias cidades no
mundo inteiro, utilizando o chamando marketing urbano, ou seja, o uso de tcnicas
publicitrias, que servem como mecanismos utilizados para projetar a cidade no intento de
promov-la como atrao de consumidores, especialmente os turistas. Nesse prisma de
transformao e seletividade de lugares, Santos (2005) e Souza (2002) afirmam que o
planejamento urbano acrescenta um elemento de organizao ao mecanismo de mercado. Para
o autor o marketing urbano de construes gera expectativas que influem nos preos. Dessa
forma, a modernizao vivenciada nas cidades amaznicas nos ltimos anos interferiu
diretamente nas aes relacionadas atividade turstica, tendo o setor como uma vlvula de
aquecimento da economia local/regional.
A Regio do Oeste do Estado do Par esteve no foco das atenes em mbito nacional
no ltimo trimestre do ano de 2011, quando houve um plebiscito em todo o territrio paraense
para fins de criao de um Estado independente e autnomo dos demais Estados da Federao
brasileira, o Estado do Tapajs.

175

O plebiscito ocorrido em 11 de dezembro de 2011 decidiu pela no criao do Estado,

que caso ocorresse, teria 27 municpios17 na sua concepo inicial, com uma rea total de
cerca de 722.358 Km. Isso implica dizer que o Estado seria o 4 em extenso territorial no
Brasil com uma populao de aproximadamente 1.400.090 habitantes (DUTRA, 1999).
A Regio Oeste do Par tem despertado grande interesse de investidores madeireiros,
sojeiros, fruticultores, tursticos, este ltimo principalmente nos setores de gastronomia e de
meios de hospedagem. A diversidade cultural e natural da regio tem mobilizado um fluxo de
investimentos privados e estatais na regio, sobretudo no municpio de Santarm. O
municpio em questo enquadra-se no bojo dos principais destinos tursticos que mais
receberam investimentos no Estado do Par, a saber: a) Levantamento da oferta turstica
(SUDAM, 1977); b) Construo da Orla de Santarm e da Vila de Alter-do-Cho; c)
Construo da Rodovia Santarm-Cuiab; d) Construo do Centro de Interpretao de
Ecoturismo (CECOTUR), implantado na sede municipal em 2005; e) Centro de Atendimento
ao Turista (CAT), tambm em Santarm, porm no distrito de Alter-do-Cho, concludo e
cedido para a Prefeitura Municipal local, desde junho de 2005; f) Previso de ampliao e
modernizao do aeroporto g) Incluso do municpio entre os 65 destinos indutores mais
importantes do territrio brasileiro, ao desenvolvida pelo Ministrio do Turismo desde
2007, em parceria com a Fundao Getlio Vargas (FGV). Observa-se ento, que Santarm
um municpio com possibilidade de aumento real do fluxo turstico nacional e internacional,
que pode ser gerado inclusive pela movimentao de cruzeiros provenientes de outros
continentes.
De acordo com a Prefeitura Municipal de Santarm (2011) a regio tem um Produto
Interno Bruto (PIB) estimado em R$ 7,6 bilhes, maior que trs Estados brasileiros j
constitudos. O Oeste do Par ainda detm 15 aeroportos e 1 grande porto de exportao em
posio privilegiada, o porto da Cargil, com capacidade de exportao de 2,5 milhes
toneladas/ano, o que reduz o custo do transporte de US$ 108,00/tonelada para US$
63,00/tonelada comparando-se com os portos de Paranagu/PR e Santos/SP. A regio est
localizada estrategicamente para o escoamento de gros do Centro-Oeste para a Europa, e
Amrica do Norte. As reservas minerais, como o ouro e bauxita correspondem a US$ 257
milhes por ano, isto , 13% da produo total do Par, com capacidade de produo de 55
milhes de toneladas por ano. Finalmente, a regio detm um grande potencial turstico em
17

O municpios seriam: Almerim, Alenquer, Aveiro, Altamira, Brasil Novo, Belterra, Curu, Faro, Itaituba,
Jacareacanga, Juruti, Moju dos Campos, Monte Alegre, Medicilndia, Novo Progresso, bidos, Oriximin,
Placas, Porto de Moz, Prainha, Rurpolis, Santarm, Senador Jos Porfrio, Terra Santa, Trairo, Uruar e
Vitria do Xingu.

176

municpios como: Santarm, bidos, Alenquer, Monte Alegre, Itaituba, Juruti, apenas para
explicitar alguns.
Santarm, principal foco desta pesquisa, um dos municpios mais importantes do
Estado do Par, com uma superfcie de 34.091 km2 e uma populao de quase 300.000
habitantes, com zonas fisiogrficas distintas e at mesmo reas culturais diversificadas. Em
virtude do papel que o municpio exerce de centro comercial, atravs da infraestrutura local,
Santarm acaba polarizando as atividades comerciais da regio.
Quanto ao lazer, alm da frequncia s praias, aos igaraps e stios, durante o vero,
desenvolve-se no municpio uma intensa programao festiva nos clubes sociais e esportivos.
Alm das tradicionais festas populares como o carnaval, acontecem com frequncia, nas
festas religiosas, os "arraiais", conduzidos normalmente pelas parquias da Igreja Catlica na
zona rural, e mesmo na cidade, como o caso das Festividades de N. S. da Conceio,
padroeira da cidade, nos meses de novembro e dezembro, So Sebastio, So Raimundo, entre
outras parquias. No calendrio de eventos culturais de Santarm incluem-se as festas juninas:
bois, cordes de pssaros, danas diversas, os festivais folclricos e diversas outras
manifestaes populares, que atraem grande parte da populao. Tambm o lazer
proporcionado por empreendimentos locais realizado principalmente nos finais de semana
concentrados em clubes, bares, casas noturnas e restaurantes, com apresentao de msica ao
vivo, por msicos e artistas locais. Por outro lado, o poder pblico oferece espaos pblicos
onde eventualmente h programaes musicais, principalmente nos finais de semana e com
uma maior periodicidade no perodo das frias escolares.
Alm da preocupao de dotar a regio de servios bsicos como saneamento,
transportes pblicos, sade, educao, entretenimento e lazer, as polticas consideram
importantes que sejam disponibilizados servios tursticos aos visitantes da regio face ao
expressivo aumento de turistas provenientes de vrias regies brasileiras e at internacionais.
Para se compreender um pouco o cenrio turstico em Santarm, preciso recorrer s
mais recentes pesquisas realizadas entre 2011 e 2012 pelo Observatrio de Turismo, uma
parceria entre o IESPES, UFOPA e a SETUR Santarm, trazem informaes importantes
sobre o perfil do turista que visita Santarm. O perfil do turista normalmente pesquisado
quando se pretende realizar investimentos nos mais diferentes setores que compem a cadeia
produtiva do turismo, para isso, a pesquisa absorve dentre as informaes relacionadas aos
aspectos sociais e econmicos dos entrevistados, pode ainda levantar os pareceres sobre a
infraestrutura local. O grfico abaixo, por exemplo, destaca os municpios de Manaus e
Belm, e ainda os municpios prximos Santarm como os principais emissores de turistas

177

na regio. Totalizando 70%, estes so sem sombra de dvida os principais parceiros

comerciais de Santarm. Tambm possvel observar um nmero expressivo de turistas de
todo o territrio nacional e internacional, destacando-se os paulistas e os norte-americanos
respectivamente. Isso demonstra a importncia que as cidades prximas, fomentando o
chamado turismo regional.
Os dados da pesquisa acerca do perfil do turista foram baseados no universo de 323
questionrios, aplicados nas salas de embarque do aeroporto, docas, e portos de atracao de
pequeno e mdio porte com destino para outros municpios vizinhos Santarm. O processo
de coleta dos dados ocorreu no perodo entre 24 de abril a 13 de maio de 2011.
Grfico 7 - Procedncia dos turistas que visitam Santarm/PA

Fonte: Prefeitura Municipal de Santarm (2011).

No que diz respeito as principais motivaes que estes turistas tem antes e durante a
experincia turstica na Regio Oeste do Par, o Boletim Turstico da Prefeitura de Santarm
(2011), aponta que cerca de 50% so motivados por estudos, negcios e visitas parentes e
amigos. Vale destacar que somente 1,27% dos turistas so motivados pelo consumo de
atividades voltadas ao segmento ecoturstico, principal foco das aes do governo federal
proposto no PRT.

178

Grfico 8 - Pricipais motivaes que influenciaram na escolha do destino Santarm

Fonte: Prefeitura Municipal de Santarm (2011).

Cerca de 62,52% dos turistas que visitam Santarm, se interessam principalmente

pelas visitas na orla da cidade, os museus como do Joo Fona e da Dica Frazo, e finalmente,
na Vila de Alter do Cho, este ltimo com cerca de 1/5 de todos os interessados que visitam
Santarm. Acerca das reas mais propcias para a prtica do ecoturismo, o destaque se d pelo
baixo volume de turistas que frequentam, isto , cerca de 1,46% divididos entre a Flona
Tapajs e a Reserva Tapajs Arapiuns. Vale destacar que as localidades mais frequentadas
pelos ecoturistas se encontram no municpio de Belterra (comunidades de Maguari,
Jamaraqu e So Domingos). Quanto Reserva Tapajs Arapiuns, o volume ainda muito
baixo se comparado com a Flona Tapajs. Isso se deve de acordo com o Programa Sade
Alegria, pelo fato da comunidade no querer receber grandes grupos. Tambm atrelado a isso,
tem-se o alto custo financeiro para operar estes produtos tursticos face a distncia das
localidades da Resex em relao ao centro de Santarm. Todas essas atraes sero
destacadas na apresentao das potencialidades ambientais e culturais dos municipios
pesquisados.
Quadro 15 - Locais visitados pelos turistas em Santarm.
LOCAL VISITADO
%
Orla da cidade
25,43
Alter do Cho
20,40
Museus
16,69
Praas
10,99
Igrejas
7,02
Mirante
5,83
Loja de Artesanato
4,37
Fonte: Prefeitura Municipal de Santarm (2011).

LOCAL VISITADO
Centro Histrico
Outros
Parque da Cidade
Flona Tapajs / RESEX Tapajs Arapiuns **
Zoolgico de Santarm
-----

%
2,65%
2,52
2,38
1,46
0,26
-----

179

Como j foi destacado no captulo 2 desta tese, o destino turstico uma rea que
apresenta caractersticas reconhecidas pelos visitantes potenciais, com independncia das
atraes que existam em outras zonas. Portanto, importante que exista um conjunto de
elementos que dar suporte para que a experincia vivenciada pelo turistas seja suprida na sua
totalidade. A pesquisa realizada pela Prefeitura Municipal de Santarm, publicada em formato
de boletim, retrata a impresso de cerca de 400 turistas que visitaram Santarm no ano de
2011. No entanto, alguns dados acerca dos principais servios prestados em mbito municipal
foram no mnimo surpreendentes, pois o destino Santarm conhecido como a Referncia
Nacional no Segmento Ecoturstico.
Grfico 9 - Classificao dos turistas acerca do destino Santarm.

Fonte: Prefeitura Municipal de Santarm (2011).

Percebe-se que o principal ponto positivo do destino Santarm est relacionado

hospitalidade do povo santareno, totalizando em 80,7% como timo, no entanto, sobre os
aspectos infraestruturais tais como: estradas, limpeza urbana, sinalizao turstica e
divulgao, estes chegam cerca de 80% entre regular e pssimo. Os dados apontam que ainda
preciso melhorar muito estes indicadores caso os representantes das instncias de
governana queiram efetivamente tornar o destino Santarm e reas adjacentes em uma
referncia competitiva tanto nacionalmente quanto internacionalmente.
No que diz respeito infraestrutura hoteleira do municpio de Santarm, a oferta
expressiva, pois possuem uma rede com 29 hotis, 1361 leitos divididos entre estabelecimento
de pequeno e mdio porte. O perfil da administrao pautado na administrao familiar. A
maioria dos hotis est localizada na rea central e/ou comercial da cidade. A mdia de 2,5
hspedes por unidade habitacional. No distrito de Alter do Cho, o ptio composto por 03

180

hotis alm de 32 pousadas, com um contingente de 596 leitos, perfazendo um total de 1957
leitos (SANTARM, 2011).

Fotografia 1- Fachada do Hotel Barrudada Tropical (antigo Hotel Tropical) em Santarm.

Fonte: Nbrega (2011).

A taxa de ocupao nos meios de hospedagem de Santarm tem um acrscimo em

cerca de 10 % no segundo semestre de cada ano em virtude da cesso das chuvas na Regio
Amaznica. A perspectiva dos hoteleiros do municpio que haja investimentos no setor de
negcios haja vista que, de acordo com o Convention Visitors Bureau18, o perfil do visitante
de Santarm em primeiro lugar busca fechar negcios em diferentes setores, posteriormente o
lazer praticado por estes visitantes.

18

Trata-se de uma associao sem fins lucrativos que congrega empresas e entidades ligadas aos setores de
turismo, transportes, comrcio, indstria e servios.

181

Grfico 10 - Taxa de ocupao mdia nos meios de hospedagem de Santarm

Fonte: Prefeitura Municipal de Santarm (2011).

Os dados de ocupao nos hotis foram trabalhados a partir da coleta de relatrios

mensais emitidos pelos hotis do centro de Santarm com at 50 UHs (Unidades
Habitacionais).
Grfico 11 - Taxa de ocupao mdia anual dos meios de hospedagem em Santarm

Fonte: Prefeitura Municipal de Santarm (2011).

A mdia da renda familiar entre aqueles que viajam Santarm est em torno de 03 a
05 salrios mnimos, com um percentual bem prximo daqueles que ganham entre 05 a 10
salrios mnimos. Apesar de 55 % dos entrevistados, se declararem casados, um percentual
muito prximo de turistas viaja sozinho. De acordo com a pesquisa, 85,55% dos entrevistados
gastam em mdia entre 500 e 2.000 reais.

182

Grfico 12 - Condio em que o turista viaja Santarm.

Fonte: Prefeitura Municipal de Santarm (2011).

Grfico 13 - Gasto mdio dos turistas que visitam Santarm.

Fonte: Prefeitura Municipal de Santarm (2011).

Diante da importncia do destino Santarm na Regio Amaznica apontada pelos

documentos da SUDAM, desde meados da dcada de 1970, e posteriormente com a criao
do MTUR em 2003, Santarm concentrou esforos na construo de um ambiente que
pudesse proporcionar o desenvolvimento de produtos e servios tursticos sob uma lgica
regional a partir da concepo e implementao de polticas pblicas, isto , todo o esforo
das Instncias de Governabilidade est focado em estratgias no formato de aglomerados
tursticos regionais.
Acerca da regionalizao do turismo no Brasil, o movimento ganhou expresso a
partir de janeiro de 2003, quando foi criado o MTUR. Na ocasio, foi lanado o PNT, baseado

183

nas seguintes premissas: parceria e gesto descentralizada; desconcentrao de renda por meio
da regionalizao, interiorizao e segmentao da atividade turstica; diversificao dos
mercados, produtos e destinos; inovao na forma e no contedo das relaes e interaes dos
arranjos produtivos; adoo de pensamento estratgico, exigindo planejamento, anlise,
pesquisa e informaes consistentes; incremento do turismo interno; e, por fim, o turismo
como fator de construo da cidadania e de integrao social (BRASIL, 2003).
Em 2004, o Governo Federal atravs do MTUR lana o PRT Roteiros do Brasil,
pautado nas orientaes contidas no PNT e com a participao de parceiros pblicos, privados
e do terceiro setor. A ideia de operacionalizao se dava a partir da organizao de redes
humanas locais. A proposio do Programa que a interao que se d no sistema econmico
resultaria em benefcios para a localidade e para a regio, pela oferta de produtos e servios
particulares e diferenciados que se complementam.
O Programa enfoca os aspectos que so determinantes no processo de globalizao,
como: o aumento da competio econmica; a tendncia de uniformizao dos produtos
quanto aos padres de qualidade, de preo e de acesso; e o atual perfil do consumidor, mais
consciente e exigente, que busca, alm dos atributos intrnsecos ao produto, outros valores e
conceitos tangveis e intangveis que definem a deciso de consumo.
O Governo Federal, atravs do Plano Plurianual-PPA 2004-2007, exps alguns
elementos fundamentais a serem trabalhados no perodo estipulado, como a diminuio das
desigualdades regionais e sociais; o equilbrio da balana de pagamentos; a gerao de
empregos e ocupao; e a gerao e distribuio de renda (BRASIL, 2004). Em janeiro de
2007 o MTUR, lanou uma nova verso do PNT 2007-2010, denominado de Turismo uma
viagem de incluso, com metas mais otimistas fundamentadas nos pontos h pouco
explicitados, e adotando como premissas a tica e a sustentabilidade. No documento foram
expostos diretrizes, metas e programas e foram definidos sete macro programas estruturais
capazes de gerar impactos positivos no processo de desenvolvimento do Brasil, tais como: a)
gesto e relaes institucionais; b) fomento; c) infraestrutura; d) estruturao e diversificao
da oferta turstica; e) qualidade do produto turstico; f) promoo e apoio a comercializao, e
g) informaes tursticas. O PRT deriva do Macro Programa denominado de Estruturao e
diversificao da oferta turstica.
A estratgia do programa consiste na gesto coordenada no planejamento integrado e
participativo, e na promoo e apoio a comercializao. A estrutura da coordenao
descentraliza a gesto das polticas pblicas. Em nvel nacional quem coordena as atividades
o Mtur, apoiado pelo Conselho Nacional de Turismo (CNTUR). No nvel estadual, o rgo

184

oficial responsvel pela gesto, alm do Frum Estadual de Turismo e; em nvel local, a
unidade de turismo municipal apoiada pela instncia local representativa dos segmentos
sociais, econmicas e polticos (BRASIL, 2004, 2007).
No Estado do Par, foram definidos 03 roteiros tursticos pelo Mtur, em conjunto com
a Companhia Paraense de Turismo (PARATUR), a saber: 1) Tapajs: Amaznia, Selva e
histria (Belterra e Santarm); 2) Amaznia do Maraj (Salvaterra e Soure); 3) Amaznia
Quilombola (Acar e Ponta de Pedras). Observa-se que Belm desenvolve uma funo de
destaque nos 03 roteiros. A infraestrutura existente na capital paraense19 possibilitaria uma
maior integrao dos roteiros, facilitando desta forma, no aumento da captao de turistas de
fora do estado e at mesmo de outros pases.
Segundo o plano, a regionalizao do turismo procura em vrios sentidos a
descentralizao das aes, a revalorizao dos lugares e territrios, emergncia do local
com participao dos residentes. As parcerias dos sujeitos sociais entre regies, municpios e
comunidades surgem a partir da concepo e gerenciamento de roteiros tursticos, no entanto
a prtica que deveria envolver os atores da cadeia produtiva do turismo de forma participativa,
geralmente no so considerados para a efetiva implementao, pois ainda vivenciamos, na
sociedade brasileira, decises pblicas enraizadas em uma histria de prticas extremamente
centralizadoras.
Do ponto de vista conceitual, a regio pode ser vista como um resultado do
desenvolvimento desigual e combinado, caracterizada pela insero na diviso nacional e
internacional do trabalho e pela associao das relaes de produo distintas. Para Corra
(1986), esse processo resultado da efetivao dos mecanismos de regionalizao sobre um
quadro territorial j previamente ocupado, caracterizado por uma natureza j transformada,
heranas culturais e materiais e determinada estrutura social e seus conflitos.
Na Regio do Oeste do Par se encontra a maior cobertura vegetal ainda preservada
em todo o estado. Esta caracterstica tem permitido um destaque da regio para inmeras
atividades produtivas, entre elas o turismo, sobretudo o ecoturismo tem despertado o interesse
de vrios atores da cadeia produtiva do turismo, principal foco de interveno do estado,
atravs de aes pautadas na regionalizao do turismo, estas possivelmente materializadas
atravs da inteno de incluir as caractersticas regionais no formato de roteiros.

19

O municpio de Belm recebe grande fluxo de desembarques pelas vias area, rodoviria e fluvial. Fluxo este
proveniente de todas as regies do pas. A facilidade de acesso atrelada a dotao de infraestrutura bsica e
turstica coloca o municpio de Belm como um porto de entrada natural na Amaznia.

185

A roteirizao turstica pode ser entendida como um processo que prope aos diversos
atores envolvidos com a atividade, orientaes para a formatao de roteiros tursticos. Essas
orientaes auxiliam na integrao e organizao dos atrativos, equipamentos, servios
tursticos e infraestrutura de apoio ao turismo, o que resulta em uma maior consolidao dos
produtos de determinada localidade ou regio, e ainda, acaba conferindo maior uso turstico
aos atrativos que esto dispersos, e que possivelmente, dada a disperso dos atrativos e a no
integrao entre servios e infraestrutura podem receber um menor fluxo turstico20. Outra
discusso que merece destaque est relacionada ao conceito de roteiro turstico, para o Mtur
(2007) um itinerrio caracterizado por elementos que formam sua identidade, ele definido
e estruturado para fins de planejamento, gesto, promoo e comercializao do produto
turstico21. J para Bahl (2004):
Um roteiro turstico resume todo um processo de ordenao de elementos
intervenientes na efetivao de uma viagem. Um roteiro pode estabelecer as
diretrizes para desencadear a posterior circulao turstica, seguindo determinados
trajetos, criando fluxos e possibilitando um aproveitamento racional dos atrativos a
visitar (BAHL, 2004, p. 31).

Assim, a concepo de roteiros pode proporcionar um melhor ordenamento e

disseminao da demanda turstica em todas as localidades da regio. As caractersticas desse
tipo de roteiro so peculiares, pois incluem passeios e atividades que podem durar horas ou
at mesmo dias e so compostos por tarefas que contemplam a natureza e vivenciam a cultura
local.
A fundamentao do PRT consiste na assimilao da noes de territrio como espao
e lugar de interao do homem com o ambiente, originando diversos modelos organizacionais
na relao entre os atores, natureza, recursos e a cultura. Percebe-se uma clara inteno de
rompimento com a discusso tradicional do conceito de regio que atinge uma negociao
com os representantes do territrio, principalmente quando se observa a busca dos atores
sociais no processo de planejamento e gesto focadas no processo de organizao produtiva
que devem superar a viso estritamente setorial do desenvolvimento e aceitar os vculos de
parceria, integrao e cooperao entre os diferentes setores. Para Souza (1995) o territrio
um espao definido e delimitado pelas relaes de poder, caracterizando-se pela interao do
homem com o solo, formando uma unidade demarcada (territrio nao), que consite num
20

Todo e qualquer deslocamento de um conjunto de turistas que se movimenta de uma direo a outra,
unidirecionalmente, num contexto espao-temporal delimitado, com um ponto comum de emisso e um ou
vrios pontos de recepo (BRASIL, 2007, p. 50).
21
o conjunto de atrativos, equipamentos e servios tursticos acrescidos de facilidades, localizados em um ou
mais municpios, ofertado de forma organizada por um determinado preo (BRASIL, 2005, p. 51).

186

certo nvel de flexibilizao, num campo de foras ou numa teia de redes de relaes sociais
que, paralelamente, com uma complexidade interna, define ao mesmo tempo um limite, uma
alteridade, ou seja, uma diferena entre os membros internos e externos de uma comunidade.
Diante do exposto, vlido considerar que o processo de regionalizao compreende
nos aspectos referentes, a cultura (lngua, vocabulrio, hbitos, histria, ritos, mitos, etc.), as
caractersticas naturais (clima, relevo, vegetao, hidrografia, etc.), a diviso social do
trabalho, do processo de ocupao da regio, alm disso, ao processo de construo poltica
da regio.
Desde que o MTUR foi criado, vrias aes foram planejadas e executadas no Oeste
do Par. Uma delas, talvez a mais importante no setor turstico foi a elaborao do PRT. O
programa prev uma srie de aes voltadas execuo de roteiros tursticos materializados.
No caso do Oeste do Par foi desenhado o Roteiro Tapajs Amaznia Selva e Histria,
sendo contemplados diretamente os municpios de Santarm e Belterra. Apesar de Santarm e
Belterra serem o foco da regionalizao do Mtur no mbito federal, mesmo sob a
denominao de Regio do Oeste do Par, fica claro para esta pesquisa que esta ao se volta
a um processo de interveno muito pontual, pois envolve apenas estes dois municpios
integrantes da microrregio de Santarm. Os dois municpios esto localizados no Oeste do
Estado do Par, na mesorregio do Baixo Amazonas e na microrregio de Santarm. A
microrregio ainda contempla os municpios de Alenquer, Curu, Monte Alegre, Placas e
Prainha totalizando uma rea de 92.474,267 Km (IBGE, 2010), portanto, as aes do MTUR
sequer contemplam a microrregio de Santarm.
A sede municipal de Santarm se encontra na confluncia dos Rios Amazonas e
Tapajs como pode ser observado no mapa 2.

187

Mapa 2 - Localizao dos municpios de Santarm e Belterra

Fonte: Elaborao prpria (2012).

A fonte de dados utilizados para a caracterizao histrica, fsica, geogrfica, e

econmica de Santarm foram extrados do IBGE (2010) e documentos oficiais da Prefeitura
Municipal nos anos de 2008, 2009 e 2011. O Municpio de Santarm tem como limites atuais:
a Leste e Norte com os municpios de Prainha, Monte Alegre, Alenquer e bidos; a Oeste
com Juruti e ao Sul com os municpios de Aveiro, Belterra, Placas e Uruar. Santarm est
localizada sob as coordenadas geogrficas 2 24 52 de latitude sul e 54 42' 36" de longitude
oeste, na Regio do Oeste Paraense e localiza-se na margem direita do Rio Tapajs, na sua
confluncia com o Rio Amazonas. A distncia do municpio em relao capital paraense
de cerca de 807 Km, em linha reta. A rea territorial do municpio atinge 22.887,08 km2,

188

distribudos por quatro sub-regies denominadas: a) Sub-Regio do Planalto: rea de terras

firmes, entre as bacias dos rios Curu-Una e Tapajs; b) Sub-Regio dos rios Tapajs e
Arapiuns: terras envolvidas pelas reas ribeirinhas desses rios e respectivas zonas de
influncia; c) Sub-Regio das Vrzeas: regies ribeirinhas e de vrzeas ao longo do Rio
Amazonas, no territrio do Municpio; d) Sub-Regio do Lago Grande - regies de vrzeas e
terras firmes, que compem a rea entre a margem direita do Rio Amazonas e a margem
esquerda do Rio Arapiuns. Atualmente, o municpio est dividido da seguinte forma: 1)
Distrito de Santarm; 2) Distrito de Curuai; 3) Distrito Alter-do-Cho; 4) Distrito de Boim.
De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010) a populao de
Santarm no ano de 2010 foi de 294.774 habitantes distribudos em 215.947 residentes na
zona urbana, e 78.827 residentes na zona rural (SANTARM, 2009, 2011; PRIMAZ, 1997;
IBGE, 2010).
Fotografia 2 - Encontro das guas dos Rios Amazonas e Tapajs

Fonte: Pesquisa de campo.

No que se refere aos aspectos climticos, o municpio caracteriza-se como quente

mido com temperaturas mdias de 25 Celsius. A precipitao pluviomtrica gira em torno
de 1.920 mm. O maior volume da precipitao ocorre entre os meses de dezembro e maio,
com uma mdia mensal variando de 170 mm a 300 mm. J a precipitao pluviomtrica
inferior a 60 mm entre os meses de agosto a outubro. A umidade relativa do ar mdia anual
de 86%, sendo a menor entre os meses de setembro e a maior em maro. Em relao

189

vegetao, o municpio tem diversos tipos de grupos que variam bastante em funo dos tipos
de solos e da drenagem hdrica. As reas relacionadas vegetao nativa constituem o
elemento de maior representatividade na regio em estudo, ocupando uma superfcie com
cerca de 18.334 km, o que representa 69% de todo o espao municipal de Santarm. Este tipo
ocorre preferencialmente na poro meridional, ao longo das principais bacias hidrogrficas
que cortam a regio. Em funo das caractersticas, foram subdivididas em Floresta; Cerrado
e Vrzea, esta ltima com ampla ocorrncia no extremo norte do municpio.
Acerca do processo dinmico da economia local, vrios ciclos econmicos foram
gerados no municpio, passando pelo perodo das Drogas do Serto onde a mo de obra
indgena foi primordial para o desenvolvimento da cultura de produtos como a extrao
vegetal da madeira, borracha, castanha e o cacau; at o cultivo da soja mais recentemente,
incrementado pela migrao de povos do sul e centro sul do territrio brasileiro. A economia
local teve grandes oscilaes em relao a diversos produtos como a juta (dcadas de 1930 e
1940), pimenta do reino (dcada de 1970), a pesca (presente at os dias atuais), a extrao do
ouro (dcada de 1980). Na dcada de 1980 ocorreram mudanas significativas no municpio,
ocasionando um crescimento acelerado da populao na zona urbana, das atividades
agropecurias, comerciais, industriais e de servios. Os ciclos mencionados anteriormente
possibilitaram um incremento infraestrutural que, apesar de no ser o ideal para o
desenvolvimento de diversos setores econmicos, proporcionou um aumento dos
investimentos do Governo Federal, como a construo das rodovias federais (BR163/Santarm Cuiab e BR-230/Transamaznica), do cais de arrimo, do aeroporto, a
pavimentao de vias urbanas, a construo da rede de esgoto sanitrio e das galerias pluviais,
bem como implantou os projetos de assentamentos humanos, que promoveram o crescimento
das atividades econmicas, das comunicaes e do transporte.
Atualmente, Santarm tem a economia pautada na pecuria de corte, avicultura,
extrativismo, explorao da madeira e na pesca. Na agricultura, se destacam a cultura de
subsistncia (arroz, milho, feijo, mandioca, coco, banana, cacau, caf, laranja, limo,
maracuj, melancia, juta, pimenta do reino, tomate, tangerina, urucu, polpa de frutas,
produo de aa e castanha). Destacam-se ainda produtos medicinais voltados para
cosmticos como: cumar, leo de copaba, andiroba, mel de abelha, leite de Amap, sucuba e
jenipapo, entre outros. Recentemente, o cultivo da soja tem sido responsvel por grande parte
das exportaes, impulsionado principalmente por conta da construo de um porto graneleiro
nas dependncias da Companhia Docas do Par (CDP).

190

A indstria na regio incipiente, de pequeno porte e baixo teor de transformao:

setor de produo de alimentos (panificadoras, torrefaes, fbricas de refrigerantes), fbricas
de gelo e sabo, agroindstrias, construo civil, artefatos de madeira, ou, na maior parte,
apenas o beneficiamento de madeira, como matria-prima para exportao, beneficiamento de
ltex e ao beneficiamento de pescado. Algumas unidades pequenas artesanais que trabalham
com madeira, barro, couro e fibra, indstrias de cermica, material impresso, vesturio e
confeces. As atividades comerciais de Santarm realizam-se em dois sentidos: atravs da
importao de insumos e produtos industrializados do Centro-Sul do pas e do mercado
regional (Belm, Manaus e Macap) e atravs da circulao e comercializao da produo
local, que atende o mercado interno e o regional. As micros e pequenas empresas comerciais,
conforme dados da Receita Federal, de 2006, somam 3.605 unidades de um total de 6.444
empresas e instituies cadastradas no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ) em
Santarm (indstrias, comrcio, servios, rgos pblicos, cooperativas, organizaes sociais
etc.), sendo que 3.291 esto na ativa. O setor de comrcio e servios corresponde a 50% do
PIB de Santarm. Finalmente, o turismo desponta como uma das grandes possibilidades de
diversificao da economia local (SANTARM, 2008, 2009, 2011).
A histria do municpio se inicia ainda no sculo XVI a partir das expedies dos
portugueses na Regio Oeste do Par protagonizada pelos navegadores Francisco Orellana no
ano de 1542 e posteriormente com Pedro Teixeira no ano de 1626. Pouco mais de 30 anos
depois, Padre Antnio Vieira foi o primeiro jesuta que chegou ao Rio Tapajs sob o
argumento de catequizar os ndios na Regio do Tapajs, mas foi somente em 1661 que o
padre Joo Felipe Bettendorf instala uma misso na aldeia dos Tapajs, dando origem
cidade de Santarm. Em meados do sculo XVIII, em 1758 a Aldeia dos Tapajs elevada
categoria de Vila pelo Capito-General Francisco Xavier de Mendona Furtado (governador
da Provncia do Gro-Par), recebendo o nome de Santarm. Em 24 de outubro de 1848 a
Vila de Santarm, elevada categoria de cidade atravs da Lei n 145.
No sculo XX, o municpio de Santarm acompanhou a chegada de navios norteamericanos, portando homens e mquinas no ano de 1928, com intuito de cultivar a borracha
em grande escala. Os navios trouxeram homens e mquinas enviados por Henry Ford para a
implantao da Companhia Ford Industrial do Brasil. A regio, sobretudo em Santarm, hoje
municpio de Belterra foi o local escolhido pelos tcnicos da empresa americana Ford para o
cultivo em grande escala da seringueira. Em 1974 foi inaugurado o Cais do Porto de Santarm
pelo presidente da Repblica General Emlio Garrastazu Mdici. J no incio do sculo XXI,

191

mas especificamente em 22 de junho de 2001 foi inaugurada a primeira etapa da Orla de

Santarm.

Fotografia 3 - Orla fluvial do municpio de Santarm.

Fonte: Pesquisa de campo.

Fotografia 4 - Terminal Fluvial Turstico de Santarm.

Fonte: Pesquisa de campo.

192

Conforme j foi apontado neste captulo, cerca de 25,43% dos turistas que visitaram o
destino Santarm no primeiro semestre de 2011, destacaram que o principal atrativo a ser
visitado a Orla do Rio Tapajs. O bom estado de conservao e a proximidade do centro
comercial com diversos servios de restaurao possivelmente so os principais argumentos
dos turistas que visitam o destino, isso sem falar na possibilidade de visualizar o encontro das
guas entre os rios Tapajs e Amazonas.
Recentemente, o municpio foi contemplado pelo MTUR como o destino referncia
em ecoturismo no territrio nacional. O ttulo direcionado Santarm, na verdade um
estmulo do MTUR para desenvolver diferentes segmentos no Brasil e, como a Regio
Amaznica traz em seu bojo um apelo voltado ao segmento ecoturstico, sendo assim,
Santarm transporia de destino indutor para uma referncia em ecoturismo no territrio
brasileiro. A inteno aqui no julgar o valor das potencialidades tursticas, muito menos a
capacidade gerencial do poder pblico e consequentemente das instncias de governana
regional, porm visvel o grande distanciamento desta interseco no intuito de promover o
desenvolvimento deste segmento dado os anseios dos diferentes atores locais, e aes j
realizadas para a promoo do ecoturismo na regio. O quadro abaixo apresenta os 10
destinos definidos pelo MTUR para se tornar uma referncia internacional no territrio
nacional brasileiro.
Quadro 16 - Destinos de referncia internacional no Brasil
SEGMENTO TURSTICO
Turismo Rural
Turismo de Pesca
Turismo Cinematogrfico
Turismo de Sol e Praia
Turismo de Aventura
Turismo Cultural
Turismo de Negcios e Eventos
Ecoturismo
Turismo de Estudos e Intercmbio
Turismo de Aventura Especial

DESTINOS
Anitpolis, Rancho Queimado, Santa Rosa de Lima e Urubici/SC
Barcelos/AM
Braslia/DF
Jericoacoara/CE
Lenis/BA
Paraty/RJ
Ribeiro Preto/SP
Santarm/PA
So Joo Del Rey/MG
Socorro/SP

Fonte: Brasil (2007).

De acordo com o Grupo Gestor de Turismo de Santarm e Belterra, o projeto de

destinos referncia faz parte do Macro programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do
Brasil, desenvolvido pelo MTUR, integrando o PNT 2007-2010. A proposta foi inicializada
no ano de 2006, como resultado do PRT, na ocasio do primeiro Salo de Turismo realizado
em So Paulo, denominado Roteiros do Brasil quando foram apresentados, 396 roteiros
tursticos, com 149 regies tursticas, distribudos entre 1.207 municpios de todas as unidades

193

da federao brasileira. Dos 396 roteiros, 87 foram priorizados para obteno de padro de
qualidade internacional e, consequentemente, promoo do alcance das metas do PNT. Esses
87 roteiros contemplavam 474 municpios de 116 regies tursticas brasileiras.
Na etapa posterior foram identificados os destinos com capacidade de induzir o
desenvolvimento regional, para que fossem priorizados para receber investimentos tcnicos e
financeiros pelo MTUR, bem como proporcionar uma maior articulao e busca de parcerias
com outros ministrios e instituies pblicas, privadas e do terceiro setor. O quadro 18
apontou os 10 destinos tursticos escolhidos pelo MTUR, definidos a partir de critrios que
consideraram primeiramente que a) todas as Unidades da Federao e suas capitais deveriam
ser contempladas e b) cada Unidade da Federao deveria ter no mnimo um e no mximo
cinco destinos indutores de desenvolvimento turstico regional. Depois de definidos os 65
destinos indutores em todo o territrio federal, foram selecionados 10 dez destinos com
condies de desenvolver aes com padro de qualidade internacional. Esses dez deveriam
se tornar referncia internacional no turismo e, por esta razo, foram includos no Projeto
Destino Referncia do Ministrio do Turismo. O Destino Santarm abrange reas dos
municpios de Santarm e Belterra, em virtude da localizao dos diversos atrativos
existentes. Ainda sim, a partir da exposio do GG Santarm Belterra, acredita-se que a
deciso por Santarm tenha sido uma deciso poltica associada ao quantitativo de empresas
atuantes no destino Santarm. Ainda na ocasio da definio dos 65 destinos indutores, o
MTUR e a FGV e o SEBRAE elaboraram o Estudo de Competitividade dos 65 Destinos
Indutores do Turismo Regional. O principal objetivo desta ao foi realizar um diagnstico
detalhado da realidade dos destinos indutores avaliados, a fim de estabelecer os nveis de
competitividade turstica de cada um, e permitir que, gradualmente cada um pudesse, com
base nos princpios de sustentabilidade, oferecer produtos e servios de melhor qualidade a
turistas nacionais e estrangeiros.
Em virtude do projeto destino referncia trabalhar com a lgica do ecoturismo na
Amaznia, vlido destacar que a regio foi foco de algumas aes nesse segmento no
Estado do Par desde o final dos anos 1990. Nesse sentido, h uma interface direta com outros
projetos do destino, como o Estudo de Competitividade do Destino Indutor do
Desenvolvimento Turstico Regional (realizado pelo MTUR/FGV) Propostas de Santarm;
Estratgia para o desenvolvimento do turismo sustentvel na Amaznia Legal Brasileira MMA/SEDR/DRS/PROECOTUR; PROECOTUR; Programa de Desenvolvimento do
Turismo no Estado do Par PRODETUR (Macro programa Ecoturismo); Diagnstico do
Ecoturismo no destino elaborado; Planejamento Estratgico para o Ecoturismo no destino

194

estruturado; Arranjo institucional e associativo do turismo aprimorado - Grupo Gestor

fortalecido; Mapa do Ecoturismo no Destino desenvolvido, produzido e impresso.
O mapa temtico apresentado a seguir foi elaborado no ano de 2009 com 18 dobras e
impresso em duas lnguas (ingls e portugus). A tiragem de 2000 exemplares foi voltada aos
turistas que visitam o destino e para as empresas parceiras do projeto como a prefeitura
municipal de Santarm e Belterra, alm da PARATUR, SEBRAE e as empresas associadas
Associao Brasileira e Empresas de Turismo de Aventura e Ecoturismo (ABETA) e atuantes
na regio.
Mapa 3- Mapa de bolso temtico dos destinos de Santarm e Belterra (Frente e verso).

195

Fonte: Brasil (2009).

Os objetivos do projeto de fortalecimento do destino referncia em ecoturismo

Santarm/PA so: a) fortalecer o destino referncia em ecoturismo; b) aprimorar o arranjo
institucional e associativo do turismo local; c) Elaborar modelo de desenvolvimento de
ecoturismo compatibilizando base comunitria e iniciativa privada; d) Qualificar lideranas
locais para a gesto do ecoturismo; e) Auxiliar na implementao de aes do planejamento
estratgico para o desenvolvimento do ecoturismo; f) Definir estratgias de comunicao,
promoo e divulgao do destino; g) Qualificar empresas e profissionais que atuam no
destino, com foco na gesto empresarial e competncias mnimas do condutor.
Para cumprir esses objetivos acima propostos, foi realizada uma misso comercial
(ao de benchmarking22) no perodo de 21 a 26 de novembro de 2010 ao Parque Nacional
dos Lenis Maranhenses, municpio de Barreirinhas-MA, com o objetivo de permitir que as
lideranas participantes do GG Santarm Belterra conhecessem e obtivessem informaes
relevantes a respeito de melhores prticas na atividade de ecoturismo para o aprimoramento
22

Esta prtica consiste na identificao e consequentemente no desenvolvimento de boas prticas que podem ser
desenvolvidas para melhor organizar processos em situaes similares. Para isso, o grupo gestor de Santarm fez
a seleo do grupo; definiu os instrumentos da coleta de dados em campo; definiu o roteiro de viagem; definiu o
papel dos integrantes do grupo; realizou um check list, e finalmente realizou uma reunio que antecedeu a
viagem. A inteno do grupo deu-se no levantamento das principais dificuldades que o municpio de
Barreirinhas-MA encontrou na organizao e articulao dos vrios elos da cadeia do turismo, bem como das
lideranas que so e foram importantes no processo de desenvolvimento local.

196

da gesto da atividade em Santarm. A visita contou com a participao de uma equipe

multidisciplinar que envolveu artesos, bacharis em turismo, jornalista, bilogo, e
empresrios do setor turstico, num total de 10 profissionais.
Durante a ao do Benchmarking o grupo visitou empresas que compem a cadeia
produtiva do turismo; visitou atrativos; foram realizadas reunies com diferentes grupos como
poder pblico e o trade, com comunitrios. As informaes coletadas foram registradas
diariamente pelo grupo. As informaes registradas concentraram-se em grandes eixos
temticos, a saber: Gesto, Infraestrutura, Negcio, Segurana, Formao e qualificao,
Parcerias, Envolvimento das comunidades, Cadeia produtiva. Um dos principais focos desta
ao consiste na disseminao do conhecimento levantado durante a visita para que o grupo
pondere a necessidade e viabilidade de adaptao de prticas a serem implementadas no
destino que representa, no caso Santarm. Do ponto de vista prtico o grupo buscou
referncias para o amadurecimento do destino Santarm / Belterra, fornecendo subsdios para
solucionar localmente os problemas da atividade, avaliando a adaptabilidade de solues
encontradas em outros lugares realidade de Santarm e Belterra, alm de conhecer
dificuldades e as razes para evitar passar por dificuldades semelhantes.
O rgo oficial de turismo do municpio de Santarm iniciou as atividades ainda
quando se chamava Coordenadoria Municipal de Turismo de Santarm (COMTUR). A
coordenadoria foi criada atravs da lei municipal n 15.888/96, em 30 de dezembro de 1996.
Em 19 de dezembro de 2000 atravs da lei Municipal n 16.854/2000, o rgo oficial passou a
denominar-se de Agncia de Desenvolvimento do Turismo de Santarm (SANTUR). Em
2005 a SANTUR passou a ser uma secretaria, que recebeu a denominao de Secretaria
Municipal de Turismo e Integrao Regional (SEMTUR). As reas de competncia da
SEMTUR so:

a) Coordenao e gerenciamento das atividades do turismo no municpio;

b) Planejamento e execuo da poltica municipal de desenvolvimento turstico;
c) Incentivo ao turismo como vetor de desenvolvimento social e econmico;
d) Informaes e estatsticas tursticas;
e) Promoo institucional;
f) Divulgao do potencial turstico do municpio;
g) Formao e aperfeioamento de recursos humanos para o turismo;
h) Outras aes inerentes ao setor.

197

De acordo com o ex-secretrio municipal de turismo, Sr. Arildo Nogueira, a inteno

da secretaria trabalhar de forma conjunta com as demais secretarias, a fim de dotar o
municpio de todos os servios necessrios para tornar o destino referncia, principalmente no
segmento ecoturstico. Para isso, algumas aes, tais como: divulgao, pavimentao
asfltica e sinalizao bsica e turstica so tratadas de forma conjunta com a secretaria de
obras, por exemplo.
A malha viria do municpio de Santarm totalizou em 2008 aproximadamente 2.433
km de estradas, sendo que 2.268 km formam as malhas rodovirias, Estadual e Municipal. A
BR-163 (Santarm-Cuiab) a rodovia federal que liga Santarm ao Estado do Mato Grosso.
Com 1.780 km, a extenso da BR-163 no Municpio de 165 km (inclusive Belterra), e desse
total 98 km asfaltada. Em Junho de 2008, a Secretaria Executiva de Transportes do Estado
do Par (SETRAN), 3 Ncleo Regional, informou que seis estradas estaduais perfazem um
total de 253 km, dos quais 144 km so de revestimento primrio (empiarramento); 109 km
so de revestimento asfltico. So elas: PA 257 (Translago/Santarm - Juruti, com 150 km,
sendo 68 km em solo santareno. Comea no lago central, na foz do Rio Arapiuns e segue em
direo ao Municpio de Juruti); PA - 370 (Santarm-Curu-Una, com 66 km de extenso);
PA 433 (BR 163/Tabocal-Jabuti, com 36 km); PA - 457 (Rodovia Everaldo Martins, com
29 km); PA - 431 (liga a PA-370, comunidade de Santa Rosa a BR 163, em So Jos, numa
extenso de 24 km); e a PA 445 (Moju - gua Branca com 30 km). So vias de grande
importncia econmica, complementadas pelo sistema rodovirio municipal, formado pela
rodovia Fernando Guilhon (15 km de extenso) e por estradas vicinais (aproximadamente
2.000km), totalizando os 2.268 km. No municpio so 569,98 km de vias urbanas, das quais
159,26 km pavimentados, o que corresponde a 27,94%, e 51,78 km empiarradas. Em Alter
do Cho existem 40,74 km de vias, das quais 7,76 km esto asfaltados (SANTARM, 2011).
Fazem parte do Sistema de Transporte Pblico de Passageiros (STPP) do Municpio de
Santarm: o transporte coletivo urbano, o transporte coletivo rodovirio Suburbano/ Intra
municipal, o transporte coletivo hidrovirio intra e intermunicipal, o transporte individual de
passageiros em automveis, ou seja, os txis, o transporte individual de passageiros em
motocicletas (mototxis), o transporte coletivo inter distrital e escolar.
O municpio ainda dispe de um Terminal Rodovirio, denominado de Jonathas de
Almeida e Silva. O terminal foi inaugurado em setembro de 1980, est localizado na BR
163, e administrado pela empresa SINART. No edifcio, encontram-se a Administrao do
Terminal, Lanchonete, Box de Vendas de Passagens, Sala de Embarque e Desembarque,
Sanitrios: Masculino e Feminino, Agncia Estadual de Regularizao e Controle de Servios

198

Pblicos (ARCON), e Servios de informaes. O estado de conservao da infraestrutura do

prdio razovel.
Em relao ao transporte areo, o municpio detm um aeroporto Maestro Wilson
Fonseca administrado pela Empresa Brasileira de Infra Estrutura Aeroporturia
(INFRAERO). O Aeroporto, com funcionamento 24 horas, classificado como Internacional,
conta com uma rea total de 10.948.600 m, e com uma mdia de 174 pousos e decolagens
semanais de voos regulares. Atualmente, a maior aeronave que pousa no aeroporto do tipo B
737-300. A pista toda pavimentada, com uma extenso de 2.400m x 45m, possuindo
sinalizao. Tambm no aeroporto possvel dispor dos servios de: Restaurante,
Lanchonete, Bomboniere, Loja de Artesanato e Souvenirs, Banca de Revistas e Jornais,
Sorveteria, Reserva de Hotis, Estacionamento para Veculos e nibus Urbano para o centro
da cidade, Terminal de Passageiros Climatizado, Terrao Panormico Climatizado, Locao
de Veculos, Guarda Volumes, Telefone Pblico. O Aeroporto possui tambm rea de
Terminais de Carga Domstica, Hangaragem, Oficina de Manuteno e Comissrias.
A Amaznia tem como umas das principais caractersticas o uso do transporte fluvial.
O modal fluvial o mais importante meio de locomoo de passageiros e transporte de cargas
na regio devido existncia dos vrios rios que formam a rede hidrogrfica (Amazonas,
Tapajs, Arapiuns, Curu-Una, Moju e Moju) e desempenha importante papel na economia
local. Embarcaes de mdio porte (barco/motor e navio/motor) fazem o trajeto fluvial para
as cidades de Belm, Manaus e Macap, com tempo de viagem de aproximadamente 60 horas
de durao. As embarcaes de grande porte (navios cargueiros e transatlnticos) fazem a
navegao de longo curso. Com os municpios vizinhos, a mobilidade acontece atravs de
voos em avies de mdio e pequeno porte, de barcos com menor capacidade de cargas e
passageiros e por meio das rodovias Federais, Estaduais e Municipais. De Santarm para a
capital do Estado, via fluvial, so 880 quilmetros de distncia e para Manaus so 756
quilmetros. No ano de 2008 foram cadastradas no Sistema de Cadastro de Embarcaes
(SISMAT), 4.802 embarcaes, sendo que, desse total, 2.421 so embarcaes de passageiros
e 2.381 so barcos pesqueiros.
O porto de Santarm foi inaugurado em 11 de fevereiro de 1974, e destinado a
operar com navios de grande, mdio e pequeno calado. A infraestrutura porturia constituda
pelos portos de maior movimento como o da CDP, de jurisdio federal, que juntamente com
o Porto de Belm o mais prximo dos Estados Unidos da Amrica. O porto tem capacidade
para operar navios de at 18.000 toneladas e est situada a margem direita do Rio Tapajs na
localidade conhecida como Ponta da Caieira. Dispe de boas instalaes numa extenso

199

acostvel de 520 metros, da qual 380 metros esto no pier. Concludo em fevereiro de 2000, o
novo pier composto de Dolfins isolados, para atracao de navios graneleiros de at 55.000
toneladas, sendo a extenso acostvel de 230m. O municpio tambm dispe de outro
importante porto do ponto de vista econmico, o porto da Cargil S/A. A estrutura privada tem
concesso e arrendamento da CDP, o porto escoa principalmente soja para o exterior. O
terminal graneleiro tem capacidade para armazenar cerca de 60.000t, correspondente a um
navio, que carrega em mdia 55 mil toneladas de soja. A construo foi iniciada em maro de
2002, incluindo pier prprio e instalaes de estocagem de gros.
Alm dos portos apontados anteriormente, h ainda outros em menor dimenso,
embora mais precrios no que concerne infraestrutura como os da: 1) Praa Tiradentes onde
atracam as embarcaes de mdio e pequeno porte que transportam cargas e passageiros de
Macap e Municpios vizinhos; 2) Porto da Vila Arig, onde atracam barcos de pesca, balsas
de cargas; 3) Porto da Buchada (Mercado de Santana); 4) Porto de Santana do Tapar; 5)
Porto do Patacho que interliga os municpios de Santarm e Juruti.

4.1 POTENCIALIDADE TURSTICA AMBIENTAL DE SANTARM

Santarm um destino turstico com grande poder de atratividade no Estado do Par.

A diversidade dos recursos naturais, ainda preservados significativamente, incluiu o
municpio nas principais campanhas publicitrias, participao em feiras nacionais e
internacionais. A diversidade de recursos tambm possibilitou a incluso da venda de pacotes
tursticos que incluem os principais atrativos de Santarm entre agncias regionais, nacionais
e at mesmo internacionais.
H uma diversidade de ilhas que so exploradas na regio, pois as caractersticas so
muito peculiares da Regio Amaznica, algumas delas com caractersticas prprias, por
estarem em constante formao, devido aos perodos sucessivos de cheias e vazantes,
surgindo praias, lagos e igaraps. Dentre as principais ilhas destacam-se as de So Miguel, de
gua Preta das Marrecas, do Patacho, do Tapar e do Ituqui, localizadas na bacia hidrogrfica
do Amazonas, alm das ilhas dos Patos e da Ponta Grande, localizadas na bacia hidrogrfica
doTapajs. Os rios tambm so de grande destaque neste universo natural, pode-se destacar o
Amazonas, Tapajs, Arapiuns e Curu-Una. Diante dos recursos hdricos destacam-se alguns
lagos como o Lago Verde ou dos Muiraquits, Lago Maic, Lago Mapiri e Papucu, Lago
Grande do Curuai, Lago do Tapari. A cachoeira do Aru, Igarap-Au, Canal do Jari e o
Encontro das guas tambm so procurados por muitos turistas que visitam a regio.

200

Os recursos hdricos tem gerado ao longo da histria dos estudos tursticos uma gama
de pesquisas acerca do fator atratividade que a gua exerce sobre o turista. Seja ela doce,
salgada ou salobra, seja lmpida, escura ou barrenta, a gua um componente indispensvel
na composio da maioria dos atrativos, sobretudo nos pases tropicais como o Brasil. Nesse
sentido, o municpio de Santarm detm os atrativos que despertam grande interesse de
turistas, ou seja, as praias fluviais. A maioria delas no detm infraestrutura turstica como
bares, restaurantes, banheiros, estacionamentos como as praias da: Salvao, Pajuara,
Carapanari, Jutuba; outras no tm acesso por via terrestre, apenas fluvial, como a praia da
Maria Jos, Arari e Ponta do Curur. As praias de Maracan, Ponta de Pedras 23 e Alter-doCho foram beneficiadas com infraestrutura que permite um maior consumo destes recursos
pela populao local e de turistas.

Fotografia 5 - Banhistas na praia de Maracan

Fonte: Pesquisa de campo.

23

A distncia do centro da cidade de Santarm at a entrada da praia, por via terrestre, de aproximadamente 23
km, sendo que o acesso se d pelas rodovias PA-205 Fernando Guilhon e Everaldo Martins, ambas
pavimentadas. Em seguida, continua por uma estrada no pavimentada, com extenso de 12 km. O acesso
tambm pode ser efetuado por via fluvial, atravs do Rio Tapajs.

201

Fotografia 6 - Banhistas na praia de Ponta de Pedras

Fonte: Pesquisa de campo.

A vila de Alter-do-Cho, onde est localizada praia homnima, a mais conhecida e

frequentada por turistas que visitam a regio. Fundada no dia 06 de maro de 1626, pelo
portugus Pedro Teixeira, foi elevada a categoria de Vila por Francisco Xavier de Mendona
Furtado no dia 06 de maro de 1758. Localizada margem direita do Rio Tapajs, distante
cerca de 30 km da sede municipal de Santarm, por estrada pavimentada (PA-457). O acesso
por via fluvial leva cerca de 3 horas, atravs do Rio Tapajs.

202

Fotografia 7 - Ponto de travessia praia de Alter-do-Cho no perodo chuvoso

Fonte: Pesquisa de campo.

Em Alter-do-Cho existem praias com areias brancas, banhadas pelas guas

transparentes do Rio Tapajs. A vila de Alter-do-Cho oferece outro atrativo como a
tradicional Festa do Sair, conhecida por apresentar uma mistura de elementos religiosos e
profanos, com grande participao popular, e tambm o Festival dos ndios Borars.
Na Vila, existem ainda, reas para caminhadas ecolgicas e reas com a presena de
botos, bem como uma rica e tradicional produo artesanal. Para atender os visitantes, a Vila
dispe de infraestrutura turstica e de apoio como: postos telefnicos e de sade, hotis,
pousadas, restaurantes e lojas de artesanato. A Serra da Piroca tambm se destaca como um
atrativo imponente na Vila de Alter-do-Cho. Por suas caractersticas peculiares e seus
atrativos naturais e culturais, Alter-do-Cho recebe atualmente um elevado nmero de turistas
e navios de cruzeiros que atracam na regio.
As reas naturais, locais de expressiva beleza cnica, com diversidade faunstica e
florstica so objetos de composio de roteiros tursticos institucionais ou comerciais. Dentre
elas pode-se citar Reserva Florestal do Palho, Reserva Extrativista Tapajs-Arapiuns24, rea
de Proteo Ambiental (APA) Alter-Do-Cho, o Bosque Santa Lcia e o Parque da Cidade.
24

A Reserva Tapajs-Arapiuns foi criada pelo Decreto Federal de 6 de novembro de 1998, e est localizada a
oeste do municpio de Santarm e a noroeste do municpio de Aveiro, entre as coordenadas 55 e 5620 W e 2
11s e 3 39S. Possui rea de 647.610,74 ha. O acesso Reserva atravs do Rio Tapajs, podendo-se acessar o

203

Mapa 4- Principais atrativos naturais de Santarm

Fonte: Elaborao prpria (2012).

O mapa acima apresenta uma distribuio geogrfica dos principais atrativos naturais
do municpio de Santarm. importante destacar que a maioria dos atrativos visitados so as
praias localizadas prximas ao aeroporto, alm da praia de Alter-do-Cho, a principal delas.
Um dado interessante que merece destaque que a associao ao segmento
ecoturstico se d pelas visitas tanto na praia de Alter-do-Cho, atrativos como o Lago Verde
e a Ponta do Curur, mas sem sombra de dvida a maior referncia na composio dos
Rio Arapiuns e, em seguida, os rios Mar, Aru e tambm o igarap Mentai, os trs ltimos so restritos
pequenas embarcaes.

204

roteiros nesse quesito ocorre nas visitas FLONA Tapajs, mesmo que a Flona no pertena
ao municpio de Santarm. A FLONA Tapajs est localizada na regio central da Amaznia
brasileira, a oeste do Estado do Par, englobando reas dos municpios de Rurpolis, Aveiro,
Belterra, Placas. A sede administrativa da FLONA em questo est localizada na sede
municipal de Santarm. A rea estimada em 600.000 ha, tem os seguintes limites geogrficos:
Norte - a reta que passa pelo marco 50 da rodovia Santarm-Cuiab e pelo ponto de latitude 2
45' S, margem direita do rio Tapajs Sul - Rio Cupari e seu afluente Santa Cruz; Leste - a
rodovia Santarm-Cuiab; Oeste - rio Tapajs. O acesso FLONA pode ser por via terrestre,
pela BR 163, e por via fluvial pelo rio Tapajs. Pode ainda ser realizado por via area, em
pequenas aeronaves, partindo-se de Santarm at os municpios de Rurpolis e Aveiro.

4.2 POTENCIALIDADE TURSTICA CULTURAL DE SANTARM

Assim como os atrativos naturais, os atrativos culturais, seja material ou imaterial,

despertam grande interesse para a visitao de turistas provenientes de vrias cidades do
territrio nacional e tambm internacional. Santarm detm vrios prdios histricos
construdos principalmente com recursos provenientes do auge do ciclo da borracha na
Regio Amaznica, durante a segunda metade do sculo XIX. O Solar do Baro de Santarm,
por exemplo, localizado no centro da cidade, Rua Senador Lameira Bittencourt, antiga Rua
dos Mercadores, pertenceu ao Baro de Santarm, ttulo agraciado pelo Imperador D. Pedro
II, em 1871, ao Sr. Miguel Antnio Pinto Guimares pelos relevantes servios prestados
Provncia do Par. Trata-se de um prdio da poca colonial com 3 (trs) pavimentos distintos.
Outro prdio importante que retrata esta imponncia do ciclo da borracha o Solar do Baro
de So Nicolau e o antigo Teatro Vitria (SANTARM, 2011).
importante destacar que a maioria dos atrativos, isto , de melhor acesso, se
encontram no centro da sede municipal. Dentre eles pode-se destacar o solar do Baro de
Santarm e o Centro Cultural Joo Fona.

205

Fotografia 8 - Fachada do Solar do Baro de Santarm

Fonte: Pesquisa de campo.

Outro importante atrativo no municpio a Praa Mirante do Tapajs, uma antiga

Fortaleza do Tapajs localizada em uma colina no centro da cidade. A arquitetura religiosa
tambm tem destaque como as Igrejas de Nossa Senhora da Conceio e de So Raimundo
Nonato.
Fotografia 9 - Praa do Mirante em Santarm

Fonte: Pesquisa de campo.

206

A Fazenda Taperinha recentemente tem sido objeto de estudos arqueolgicos dado ao

grande acervo de materiais lticos da regio. A fazenda est situada 80 km a leste de
Santarm, acessvel por via fluvial. De Santarm navega-se pelo Rio Tapajs at entrada
do Lago Maic, percorrendo toda a extenso at chegar ao Paran Ayay, onde a fazenda est
situada.
O Centro Cultural Joo Fona, um dos principais atrativos histrico culturais do
municpio, localiza-se na Praa Baro de Santarm, no centro da cidade. A construo deste
prdio seguiu as plantas arquitetnicas do Major Engenheiro Pereira Sales. As obras de
construo iniciaram em 1853, sendo concludo em 1867 e inaugurado em 1868. No local,
inaugurado como funo de centro cultural desde 1991, possvel acessar um acervo formado
por cermicas indgenas e urnas funerrias com restos mortais dos ndios Tupaiu, alm do
esqueleto de uma baleia minke antrtica que encalhou no Rio Tapajs.

Fotografia 10 - Fachada do Centro Cultural Joo Fona

Fonte: Pesquisa de campo.

Complementando o conjunto de atrativos culturais, h de se destacar o Museu

Dica Frazo e o Museu de Histria e Arte Sacra. O municpio de Santarm ainda dispe de
um grande nmero de festas tradicionais como a j apontada festa do Sair, dentre elas podese destacar as festas religiosas. A festa de So Sebastio realizada tanto na sede municipal

207

como na zona rural, com especial destaque a festa realizada no ms de janeiro na Praa Baro
de Santarm (So Sebastio), onde est situada a Igreja de mesmo nome. A festa de So Pedro
e da Nossa Senhora da Conceio tambm merecem destaque nesse contexto turstico.
Outro atrativo cultural que movimenta culturalmente e economicamente o municpio
de Santarm est relacionado s festas populares e folclricas, como o CARNALTER
(Carnaval em Alter-do-Cho). O carnaval acontece no perodo carnavalesco na Vila balneria
de Alter-do-Cho. De Santarm, de outras partes do estado e at de outras regies brasileiras
os folies desembarcam na Vila atrados pela praia e pela diverso. Na mesma vila tambm
ocorre festa dos Borars, realizada no ms de julho, e do Sair 25 realizada no ms de
setembro.
O territrio brasileiro conhecido pela diversidade gastronmica, seja por pratos a
base de carne vermelha, branca, frutos do mar. A Regio Amaznica tem a peculiaridade da
associao de pratos com grande apelo s tradies indgenas que culminaram de alguma
forma na associao do uso de peixes, ervas e frutos tpicos da regio. A culinria santarena
repleta de pratos peculiares no que concerne condimentao, caracterizando-a como uma
das mais tpicas da regio.
Dentre as mais variadas espcies de peixes encontradas na Amaznia, em especial na
regio de Santarm, destacam-se algumas espcies comerciais que so encontradas com
frequncia e que fazem parte no dia a dia da alimentao dos santarenos, so eles: Pirarucu26
(Arapaima gigas); Curimat (Prochilodus nigricans); Tambaqui (Colossoma macropomum),
Acari

(Loricariidae

famlia);

Dourada

(Brachyplatystoma

flavicans);

Filhote

(Brachyplatystoma filamentosum); Pescada (Sciaenidae - famlia); Jaraqui (Prochilodontidae

- famlia); Tucunar (Cichlidae - famlia). Alm destas, vrias outras espcies so encontradas
na regio como: Apap (Clupeidae - famlia); Trara (Erythrinidae - famlia); Branquinha
(Curimatidae - famlia); Charuto (Hemiodontidae - famlia); Aracu (Anastomidae - famlia);
Pirapitinga (Serrasalmidae - famlia); Piranha (Serrasalmidae - famlia); Pacu (Serrasalmidae

25

O Sair a mais antiga manifestao da cultura popular da Amaznia. A tradicional festa acontece a mais de
300 anos, mantendo intacto o seu simbolismo e essncia. Sua origem remonta s misses evangelizadoras dos
padres Jesutas com os ndios da Amaznia. Conta histria que em suas evangelizaes os jesutas envolviam
msica e dana. At meados do sculo passado, o folclore tinha significado puramente religioso. Hoje, a
comemorao une o sagrado e o profano. festejado no ms de setembro com um ritual religioso durante o dia,
culminando com a cerimnia da noite quando so realizadas ladainhas e rezas. Depois, vem a parte profana da
festa com shows artsticos e apresentaes de danas tpicas e pelo confronto dos botos Tucuxi e Cor de Rosa,
ponto alto da comemorao. Para maiores detalhes ver: SANTIAGO, M. S. F. air: a Festa da Amaznia.
Santarm - PA: Prefeitura de Santarm, 1999.
26
o maior peixe de escamas da Amaznia, chegando a atingir mais de 2 metros de comprimento e 100 quilos
de peso.

208

- famlia); Mapar (Hypophthalmidae - famlia); Surubim (Pimelodidae - famlia); dentre

outras.

4.3 BELTERRA:
GEOGRFICOS

ASPECTOS

ECONMICOS

HISTRICOS,

CULTURAIS

O municpio de Belterra extremamente novo quando comparado aos municpios do

Oeste do Par como bidos e Santarm, que detm mais de 300 anos cada um. Belterra foi
criado atravs da Lei n 5.928 de 28 de dezembro de 1995, sancionada pelo ento governador
Almir Jos de Oliveira Gabriel, tendo sido desmembrado do municpio de Santarm. Sua
instalao ocorreu somente em 1 de janeiro de 1997 aps o pleito municipal de 03 de outubro
de 1996 (BELTERRA, 2008).
O atual ncleo urbano de Belterra data na dcada de 1930, ainda quando pertencia ao
municpio de Santarm. O ncleo foi criado por uma iniciativa da companhia Ford de
automobilismo com sede nos Estados Unidos da Amrica. Na poca de sua construo, a
proposta da companhia Ford era implantar um sistema de cultivo de ltex baseado no plantio
extensivo de seringueiras para o abastecimento da indstria automobilstica da prpria
companhia. A primeira fase do projeto foi desenvolvida na vila de Fordlndia, mas o relevo
acidentado da cidade dificultava a realizao total do projeto. Tcnicos holandeses e
americanos localizaram uma plancie ainda na margem direita do Rio Tapajs que levou o
nome de Bela Terra, posteriormente, essa regio foi chamado de Belterra (BELTERRA,
2004). O terreno plano da cidade permitiu a mecanizao do plantio e colheita da seringa. Os
solos, com uma subcamada bastante frtil da terra preta, decorrente do uso por populaes
indgenas pr-colombianas, tambm contribuiu para a implementao do projeto. A produo
de ltex obteve seu rendimento mximo entre 1938 e 1940. Nesse perodo, Belterra foi o
maior exportador individual de borracha do mundo, propiciando a cidade o melhor perodo de
desenvolvimento de sua histria (CASTRO, 2008).
De acordo com Castro (2008), o clima da regio do tipo AM, segundo a classificao
Koppen. Caracteriza-se por ser quente e mido, caracterstica de regies tropicais. O clima
no est sujeito a mudanas significativas de temperatura devido a sua proximidade da linha
do Equador, porm apresenta sazonalidade marcada por perodos chuvosos e secos com
durao mdia de seis meses cada. A temperatura mdia varia de 25 a 28C, com umidade
relativa mdia do ar de 86 % durante quase todos os meses do ano e amplitude trmica de
5C.

209

De acordo com o IBGE (2010) a populao do municpio no ano de 2010 se

encontrava no montante de 16.324 habitantes, sendo 6.853 habitantes na zona urbana e 9.471
residentes na zona rural, distribudos pelos distritos de Aramana, Piquiatuba, Prainha, Corpus
Christi, So Jorge, So Francisco, Centro (PAR, 2011; IBGE, 2010; BELTERRA, 2007).
As principais atividades econmicas do municpio esto pautadas na cultura extensiva
(soja, arroz, milho). Alm destes trs produtos, destaca-se na produo agrcola o feijo,
tomate, mandioca, caf, urucum, pimenta do reino (produo familiar) e frutas como coco,
tangerina, banana, abacate, laranja, limo se destacam na fruticultura local. A pecuria
tambm tem um papel importante no municpio, com rebanhos de bovinos, bubalinos,
equinos, galos, frangas, pintos, assininos, muares, ovinos, caprinos e vacas ordenhadas
(PAR, 2011).
O quadro a seguir apresenta um panorama geral da populao ocupada pelas principais
atividades econmicas do municpio. Nesse contexto, destaca-se principalmente as atividades
agrcolas, de pecuria, silvicultura, extrao madereira e a pesca.

Quadro 17 - Pessoas ocupadas em Belterra por atividade principal

SEO
Agricultura, pecuria, Silvicultura, explorao florestas e pesca
Indstria extrativa, indstria de transformao e distribuio de eletricidade, gs e
gua
Construo
Comrcio reparao de veculos automotores, objetos pessoais e domsticos
Alojamento e alimentao
Transporte, armazenagem e comunicao
Intermediao financeira e atividade imobiliria, aluguis e servios prestados s
empresas
Administrao pblica, defesa e seguridade social
Educao
Sade e servios sociais
Outros servios coletivos, sociais e pessoais
Servios domsticos
Atividades mal definidas
TOTAL

POPULAO
OCUPADA
2.129
258

%
61,93
7,50

89
139
63
99
32

2,59
4,04
1,83
2,88
0,93

169
198
48
43
132
39
3438

4,92
5,76
1,40
1,25
3,84
1,13
100

Fonte: PAR (2011).

Recentemente a atividade turstica vem crescendo, sobretudo com o fluxo turstico nas
praias de Pindobal e na FLONA Tapajs, em especial nas comunidades de Maguary e
Jamaraqu. Portanto, a falta de uma melhor estrutura e carncia de profissionais na prefeitura
impossibilita um melhor planejamento do turismo no mbito municipal. O rgo oficial de
turismo municipal a Secretaria Municipal de Turismo e Meio Ambiente (SECTUMA), na

210

ocasio da pesquisa, conduzida pelo secretrio Joo Rocha. Os aspectos tursticos sero
discutidos em outra seo com maior nvel de profundidade.
Do ponto de vista histrico, o municpio de Belterra tem dois momentos bem distintos.
O primeiro foi o perodo em que os norte-americanos construram a Vila de Fordlndia
durante as dcadas de 1930 e 1940 ainda na primeira metade do sculo XX. A experincia da
empresa Ford Motor Company em plantar borracha na Regio do Tapajs marcou o
municpio expressamente pela arquitetura da sede de Belterra e as histrias de vida de
diversos habitantes da regio (BELTERRA, 2008).
A outra experincia vivenciada pelo municpio, ainda atrelada Santarm, foi a
criao da FLONA (Floresta Nacional do Tapajs) em 1973. A rea da FLONA envolve 83%
do total do municpio. Os debates sobre a criao da FLONA marcaram uma parte importante
da histria recente do municpio, um debate ainda em aberto nos dias de hoje. O processo de
surgimento, desenvolvimento, boom e queda da borracha bastante complexo, e descrevlo iria ultrapassar o foco deste trabalho. O importante a ser entendido que a economia da
borracha, que foi o produto principal de exportao da Amaznia, principalmente no final do
sculo XIX, entrou em decadncia na primeira dcada do sculo XX com a entrada da
borracha plantada no Continente Asitico. A borracha existente na Amaznia no era
plantada, era extrada da floresta. No incio do sculo XX, comeou a ser pensada a
necessidade de plantar borracha na Amaznia, no entanto, iniciar uma plantao de borracha
era um negcio arriscado, que necessitava de muitos recursos e um tempo longo para ser
efetivado. A partir de 1920, a Ford Motor Company iniciou negociaes com o governo
brasileiro para comear plantaes de Seringueiras na Amaznia; nas duas dcadas seguintes,
ela iria realizar seu projeto que daria origem ao municpio de Belterra (IBAMA, 2004;
BELTERRA, 2008; CASTRO, 2008).
De acordo com Castro (2008) aps diversas negociaes com o governo brasileiro, a
Ford Motor Company se instalou onde hoje se encontra o municpio de Aveiro, em
Fordlndia, no entanto, devido a problemas tcnicos e a um reconhecimento melhor da regio,
os norte-americanos decidiram trocar suas terras em Fordlndia mudando para Belterra. Na
perspectiva dos norte americanos, Belterra tinha diversas vantagens em relao Fordlndia.
O local ficava em um plateau distante do Rio Tapajs, o suficiente para no ser afetada
pelas cheias do rio, e o porto que eles construram se localizava em um dos pontos mais
profundos do rio, o que permitia que navios atracassem durante todos os meses do ano,
mesmo no perodo da seca. Em 1936, a Ford iniciou sua plantao na regio. O projeto da
plantao era enorme e extremamente ambicioso, mas os problemas continuavam se

211

acumulando, pois a produtividade de Belterra ainda no era a que os norte-americanos

almejavam.
Assim como o municpio de Santarm, Belterra tambm detm inmeros atrativos
tursticos que podem compor produtos e adequ-los para a comercializao da cadeia
produtiva. Apesar do nmero significativo de atrativos, so os naturais que tem a maior
procura e interesses pelos turistas que visitam o municpio. O centro histrico da cidade e a
FLONA Tapajs contemplam a programao de roteiros institucionais e comerciais das
principais agncias de viagens da regio.

4.4 POTENCIALIDADE TURSTICA AMBIENTAL E CULTURAL DE BELTERRA

Assim como o municpio de Santarm, o municpio de Belterra detem inmeros

atrativos naturais que despertam grande interesse de turistas, como as praias de Porto Novo,
do Pindobal, Praia do Cajutuba, Praia de Aramana, Lagoa do Encanto. O mapa a seguir
apresenta uma distribuio geogrfica dos principais atrativos naturais do municpio. Vale
destacar que os atrativos mais visitados so as praias de Pindobal, do Porto Novo, Aramana,
alm das comunidades existentes no interior da FLONA Tapajs.

212

Mapa 5- Principais atrativos naturais e culturais de Belterra

Fonte: Elaborao prpria.

213

Fotografia 11 - Crianas na praia de Pindobal em Belterra

Fonte: Pesquisa de campo.

Apesar de ser notrio o interesse da populao local e regional pelas praias abundantes
ao longo do Rio Tapajs, sem sombra de dvida a FLONA Tapajs que exerce um maior
poder de atrao, principalmente no que concerne aos turistas de outras regies do estado, do
Brasil e do exterior.
Os dados referentes FLONA Tapajs foram trabalhados a partir da leitura do plano
de manejo elaborado pelo MMA (BRASIL, 2004). Criada em 1973, a FLONA Tapajs tinha
como principal propsito de ser uma reserva de recursos naturais (principalmente madeira)
em uma rea de intensa ao humana. De imediato, surgiram conflitos com as populaes j
estabelecidas na regio, conflitos esses que duram desde os anos 1970. A inteno inicial do
Governo era de retirar os moradores da rea, mas a organizao destes e sua resistncia
acabaram por impedir isso.
Com o fim da ditadura militar e uma mudana de orientao em direo a uma
conscincia mais ecolgica, a FLONA mudou tanto seu objetivo como sua relao com as
comunidades tradicionais existentes na regio. A FLONA Tapajs (hoje sob responsabilidade
do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade - ICMBIO) tem crescido e se
apresenta como um dos maiores potenciais tursticos da regio.

214

A FLONA Tapajs uma unidade de conservao criada pelo Decreto n 73.684 de

fevereiro de 1974, tem uma rea de 544.927 hectares (600 mil hectares no decreto de criao)
e abrange os municpios de Aveiro, Belterra, Placas e Rurpolis. As coordenadas Geogrficas
da FLONA so 245 a 410 S e 5445 a 5530 W. Dentre os principais atrativos
localizados no interior da FLONA esto o Rio Tapajs, a Floresta e o modus vivendi da
populao que reside naquela localidade. Dezenas de quilmetros de praias com guas
lmpidas atraem milhares de turistas todos os anos, principalmente no perodo compreendido
entre os meses de julho a dezembro.

215

Mapa 6- FLONA Tapajs

Fonte: Elaborao prpria (2012).

Como j comentado anteriormente, grande a dimenso territorial da FLONA,

destacando as centenas de crregos que entrecortam a rea, alm de ser uma densa floresta
tropical. No entanto, apesar da grande potencialidade para o ecoturismo, apenas o norte da
rea visitado com maior frequncia por ecoturistas brasileiros e estrangeiros.

216

No diferente do municpio de Santarm, Belterra tambm tem um patrimnio

histrico edificado mpar na Regio Amaznica, Alm das construes o municpio tambm
dispe de manifestaes culturais significativas a ponto de comporem roteiros tursticos. O
centro histrico, por exemplo, bem distinto na regio, representa a ocupao dos norteamericanos no perodo em que Henry Ford explorou as terras do municpio para produo do
ltex na primeira metade do sculo XX. O perodo de maior visitao ocorre entre os meses
de julho e dezembro, momento de reduo das chuvas na regio. De acordo com a Prefeitura
Municipal de Belterra (2004), o centro histrico desse municpio formado pelos prdios
construdos na poca da presena americana nesse local, e envolvem a vila Americana (que
alojava o primeiro escalo da companhia). Depois da sada da Companhia de Belterra, na
metade dos anos 1940 do sculo XX, esse patrimnio passou para o Ministrio da Agricultura
que foi utilizando os prdios para alojar funcionrios do Ministrio e parte de suas atividades
administrativas na regio. Atualmente, os prdios so ocupados pela administrao pblica e
por moradores da regio e tambm abriga os prdios da administrao da prefeitura.
Fotografia 12 - Arquitetura americana do norte no centro histrico de Belterra

Fonte: Pesquisa de campo.

Belterra realiza inmeros eventos que evidenciam a cultura local. O Festival da Iara
FESTIARA ocorre na praia de Aramana sempre no ms de julho. O Festival do Licor outra
programao que movimenta a comunidade de Cajutuba. O festival apresenta a produo dos

217

principais licores da regio como o cupuau, caf e cacau. Na sede municipal, o desde 2005
ocorre o festival da mandioca, com exposio e comercializao dos principais produtos
oriundos da mandioca. Finalmente, na comunidade de Pini, ocorre a Festa do Tucunar. A
programao uma das mais antigas do municpio, realizada desde a constituio legal de
Belterra em 1997, ocorrendo sempre na 3 semana de setembro. So quatro horas e meia da
sede municipal at a comunidade via terrestre e oito horas via barco. Todo o esforo para
observar as canoas enfeitadas e para degustar a Piracaia

27

de Tucunar na praia.

concedido um prmio ao pescador que trouxer o maior Tucunar.

No que concerne infraestrutura de alimentos e bebidas e dos meios de hospedagem,
Belterra no dispe de um grande nmero de oferta e de conforto para turistas mais exigentes.
O municpio possui quatro pousadas entre a sede municipal e as praias de Pindobal e
Aramana, e mais duas pousadas no interior da FLONA Tapajs (comunidade de Jamaraqu e
Maguary). Vale destacar tambm que alguns moradores recebem turistas nas prprias casas,
em sua maioria estrangeiros. O nmero de estabelecimentos gastronmicos tambm tem baixa
oferta, no total de quatro restaurantes. Todos vendem comida caseira e regional.

4.5 HISTRICO E ANTECEDENTES LEGAIS DA CRIAO DA FLONA TAPAJS

De acordo com o Ministrio do Meio Ambiente (BRASIL, 2004), a FLONA Tapajs

foi criada pelo Decreto no. 73.684 de 19 de fevereiro de 1974. A histria construda ao longo
de quase 04 dcadas um reflexo dos diversos momentos pelo qual passou a poltica nacional
de meio ambiente e o lugar ocupado pelas unidades de conservao nas aes
governamentais. Inicialmente, as Florestas Nacionais foram concebidas como reserva de
madeira. Desta forma, a explorao florestal foi, durante muito tempo, o foco das aes de
planejamento na FLONA Tapajs. Em 1992, contratou-se uma consultoria sobre manejo de
fauna, a qual gerou uma proposta para o desenvolvimento de um plano de manejo de fauna
para o conjunto da FLONA. A proposta criticou a superficialidade dos planos de manejo
anteriores centrados na explorao madeireira, e sugeriu que o manejo de fauna na FLONA
do Tapajs buscasse atender trs objetivos, a saber: a) fornecer subsdios e alternativas para
explorao da fauna pelas comunidades ribeirinhas e reduzir ao mximo o impacto da caa de
27

Piracaia em tupi guarani significa peixe na brasa. At a dcada de 1970 eram comuns as piracaias em frente
cidade de Santarm, com os pescadores ocasionais que aproveitavam as noites enluaradas para preparar a
piracaia. O tempo passou e a prtica deste hbito indgena mudou, ou simplesmente saram da rotina destes
pescadores. Por outro lado, hoje as agncias de viagens esto resgatando esta prtica indgena nos roteiros
tursticos. Para maiores detalhes ler: LEITE (2004) Amaznia no Tapajs: uma abordagem turstica.

218

subsistncia sobre o recurso; (ii) preservar o recurso faunstico; (iii) diminuir ao mximo os
impactos da explorao madeireira sobre a fauna (LEEUWENBERG, 1992 apud BRASIL,
2004).
Desde a dcada de 1950, a Regio Oeste do Par compreendida entre as bacias dos
Rios Tapajs e Xingu tem sido objeto de uma srie de estudos e levantamentos promovidos
pelo Governo Federal para mapear os recursos naturais da regio (HEINSDIJK, 1958;
RADAMBRASIL, 1976). Estes estudos coletaram dados sobre solos, potencial mineral,
potencial madeireiro, visando subsidiar a formulao de polticas de ocupao da Regio
Amaznica. Em 1970, o governo militar do presidente Mdici editou o Decreto-Lei 1.106 de
16/06/1970 lanando o Projeto de Integrao Nacional- PIN. O Decreto destinou recursos
para o financiamento de obras de infraestrutura na regio, aprovando a construo imediata
das rodovias Transamaznica e Cuiab-Santarm e a instalao de projetos de colonizao na
faixa de at 10 km esquerda e direita destas rodovias. Segundo Dubois (1976), a deciso
da criao da FLONA do Tapajs foi definida dois anos depois, aps um inventrio de
reconhecimento conduzido pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) ao
longo da Rodovia Cuiab-Santarm no final de 1972, em trechos da localidade que
posteriormente deu lugar a FLONA. O autor argumenta que a deciso foi tomada em funo
da posio estratgica que reas de grande potencial florestal ocupavam em relao aos
projetos de desenvolvimento pensados para a regio na poca, oferecendo facilidade de acesso
fluvial pelo Rio Tapajs e acesso via terrestre pela Rodovia BR 163. Todavia, a regio j
estava demarcada para a implantao do Projeto Integrado de Colonizao (PIC) de Itaituba,
executado pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), abrangendo
os Municpios de Santarm, Aveiro e Itaituba (IBAMA, 2004).
Dentre as possveis prticas desenvolvidas em unidades de conservao, uma delas
vem despertando um significativo interesse atravs do poder pblico, o desenvolvimento da
prtica do ecoturismo. O plano de manejo elaborado pelo Brasil (2004) aponta que as aes
voltadas ao ecoturismo surgiram ainda em carter de planejamento no ano de 1994 a partir de
uma avaliao sobre o potencial turstico da UC solicitada pelo IBAMA ao Forest
Service/USDA (LENNON et al., 1994).
Segundo Brasil (2004), as atividades de recreao sempre estiveram presentes na
FLONA. No entanto, o turismo s passou a ser realizado de forma mais organizada no local a
partir de 1993, quando o IBAMA definiu normas para as atividades de recreao, passou a
requerer permisso de visitantes, definiu taxas de entrada e regulamentou a visita com guias
tursticos.

219

Os estudos desenvolvidos com o apoio do United States Departament of Agriculture

(USDA) identificaram os atrativos na FLONA e tambm as debilidades para o ecoturismo. A
pesquisa desenvolvida por Tanner; Holmes (1997) buscou identificar o perfil do potencial
turista da FLONA e assim obter subsdios para a elaborao de um plano de ecoturismo para a
UC. A partir da descrio dos atrativos elaborada pelo IBAMA, foi aplicado um questionrio
junto a 249 turistas em Manaus, Belm e Santarm, com questes investigando a
probabilidade de que os entrevistados viessem visitar a UC, alm do tempo de estada,
atrativos de interesse, gasto mdio na estada e outros dados sobre os respondentes (idade,
sexo, procedncia, entre outros). Como resultado deste estudo foi apontado a beleza cnica, a
possibilidade de apreciar a fauna silvestre de forma visual e auditiva, e guias de qualidade
como os elementos mais representativos na simulao de um interesse dos turistas em
visitarem a FLONA.
Para a implementao do ecoturismo so necessrias vrias aes de forma integrativa,
uma delas est relacionada capacitao. Nesse quesito, Brasil (2004) declarou que tais aes
foram concebidas com o propsito de preparar os moradores para a atividade, possibilitando
que os benefcios econmicos gerados pela visitao sejam apropriados pela populao local.
Em dezembro de 2001, realizou-se a primeira atividade de capacitao com a organizao do
curso de noes bsicas de turismo, do qual participaram 15 moradores das comunidades
ribeirinhas com maior demanda de visitao - Maguari, Itapuama, Jaguarari, Prainha I e
Prainha II. O contedo do curso enfatizou temas relacionados conduo de visitantes,
resultando na formao de grupos de condutores no ano seguinte por iniciativa dos prprios
moradores. A capacitao apoiou-se em material pedaggico especfico, produzido no
formato de apostila e cartilha.
Em 2002, a capacitao teve por foco aspectos gerenciais da atividade turstica.
Organizou-se um segundo curso intitulado gerenciamento e organizao comunitria voltada
ao ecoturismo na FLONA Tapajs, conduzido com assessoria de um consultor oferecido
pelo SEBRAE, e de um morador da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel de Mamirau,
dirigente da Associao de Guias local. O Curso contou com 21 participantes, residentes nas
comunidades de Prainha II, Maguari, Jamaraqu e Itapuama. Esta capacitao foi seguida de
uma viagem de intercmbio RDS Mamirau, no Estado do Amazonas, com a participao
de dois moradores da FLONA, responsveis pela conduo de visitantes nas comunidades de
Jamaraqu e Maguari. Aparentemente a visita foi bastante produtiva, permitindo conhecer
uma experincia prtica que integra as vrias dimenses do ecoturismo. No retorno, com o
aprendizado da viagem foi compartilhado com o grupo de condutores da FLONA e, como

220

resultado, os moradores de Jamaraqu se motivaram a elaborar um projeto de pousada para a

comunidade (BRASIL, 2004).
As aes posteriores se deram no sentido de planejar, implantar e manter as trilhas no
interior da FLONA. Para isso, o curso foi oferecido e contratado pelo Promanejo para que a
Fundao o Boticrio ministrasse o curso em Guaraqueaba, Estado do Paran. No trmino do
curso, 25 condutores foram treinados. Por outro lado, acerca do fortalecimento institucional,
foi realizado um curso para os moradores sobre organizao comunitria para a atividade
ecoturstica.
Uma das aes desenvolvidas do ponto de vista prtico para o uso de turistas em
unidades de conservao a implantao de trilhas interpretativas. As trilhas tem a funo do
percurso de um ponto A ao ponto B com um tema especfico que ser evidenciado ao longo
do percurso que pode ser abordado tanto por um guia local ou por placas fixadas ao longo do
trajeto. Nesse sentido, possvel observar um exemplo de placas implantadas no interior da
UC conforme exposto na figura 40. Algumas se encontram em alto grau de degradao, talvez
esse fato tenha ocorrido em virtude do material utilizado, uma lona plastificada, semelhantes a
um banner. Esse tipo de material vulnervel a uma ao intensa e sistemtica de chuva, sol e
vento, caractersticas peculiares da Regio Amaznica.

221

Fotografia 13 - Modelo de placas instaladas no interior da FLONA Tapajs

Fonte: Pesquisa de campo.

A implantao de trilhas interpretativas ocorreu em vrias etapas, envolvendo

colaboradores locais e algumas consultorias contratadas pelo ProManejo. A comunidade do
Maguari, uma das mais visitadas na Flona, foi a primeira a ter uma trilha implantada e
interpretada. A implantao da trilha do Maguari serviu de experincia piloto e foi,
posteriormente replicada em outras trilhas.
O levantamento de dados para implementao da trilha foi executado de setembro de
2001 a outubro de 2002, por uma equipe interinstitucional composta por tcnicos da
SEMTUR/Santarm, professores da Universidade Federal do Par (UFPA), condutores da
comunidade de Maguari e tcnicos da equipe Flona/IBAMA/ProManejo. Esta etapa
compreendeu na identificao de percursos potenciais para diferentes tipos de pblico;
identificao das principais espcies arbreas ao longo da trilha; e georrefereciamento do
percurso. Estes dados foram sistematizados e, em seguida, conduzidos a um inventrio

222

florstico para caracterizao da fitofisionomia, ou seja, da vegetao do local, e identificados

os pontos para implantao de sinalizao e para instalao de infraestrutura.
De acordo com Brasil (2004), a instalao de infraestrutura e implementao da trilha
foi conduzida por consultoria especializada, envolvendo a construo de uma base de apoio,
mirante, placa com mapa da trilha, 15 bancos e 20 placas de madeira artesanais. A trilha foi
inaugurada em dezembro de 2002 e, resultando em aumento expressivo do nmero de
visitantes. Em 2003, novos pontos de turismo foram consolidados, abrangendo, alm do
Maguari, as comunidades: de Jamaraqu, Tauari, Pini, Prainha, Paraso e Itapuama. Esta
ampliao permitiu aumentar a oferta de atrativos e estender os benefcios gerados pela
atividade de visitao a um nmero maior de moradores. Os atrativos das trilhas foram
divulgados em novo material promocional lanado em 2004. Com os investimentos em
infraestrutura e divulgao aumentou o fluxo de visitantes, exigindo uma coordenao entre
operadoras de turismo, condutores, lideranas comunitrias e rgo gestor. Desta forma,
realizaram-se reunies com os setores envolvidos para definir acordos acerca da taxa de
visitao, normas de credenciamento de operadoras, procedimentos para emisso de
autorizao de visitao, entre outros.
O avano nas parcerias ampliou consideravelmente o grupo de instituies
participantes na execuo e planejamento das atividades de ecoturismo. Em 2003, a expedio
que levantou propostas para a formulao do Plano de Ao anual, reuniu lideranas da
Associao Intercomunitria do Tapajs (AITA) e da Associao Intercomunitria de Mini e
Pequenos Produtores Rurais (ASMIPRUT), condutores, membros do conselho Consultivo;
representantes da Secretaria de Turismo dos Municpios de Aveiro, Belterra e Santarm,
tcnicos da Flona/IBAMA e ProManejo, assessores do Instituto Mamirau de Ecoturismo;
representante da Resex Arapiuns-Tapajs, e docentes da UFPA e IESPES.

223

Fotografia 14 - Trilhas utilizadas por moradores e turistas na Flona Tapajs

Fonte: Pesquisa de campo.

Fotografia 15 - Guia local conduzindo grupo de turistas na comunidade de Jamaraqu

Fonte: Pesquisa de campo.

224

A organizao no governamental PSA promoveu atividades de turismo comunitrio

em parceria com o Projeto Bagagem28, iniciativa de duas ex-alunas da Fundao Getlio
Vargas que buscou conjugar turismo e desenvolvimento comunitrio. Na FLONA, as visitas
iniciaram em julho de 2002 e, desde ento, trouxeram 52 visitantes em 5 viagens, tendo como
principal destino as comunidades de Maguari e Jamaraqu. O PSA oferece ajuda na
organizao do roteiro e suporte logstico. O Projeto Bagagem divulga a proposta e organizam
os visitantes, a maioria da regio sudeste do pas. A operadora Biosfera Brasil comercializa
pacotes do Projeto Bagagem especialmente para visitantes estrangeiros, com valor estimado
de entre US$ 415 e US$ 465 para os pacotes de 2005. Apesar de bastante interessante, as
atividades do Projeto Bagagem vm sendo desenvolvidas de forma no articulada com as
demais, carecendo de ordenamento por parte do rgo gestor.
Durante coleta de dados em campo, foi possvel constatar que o principal anseio dos
comunitrios de Jamaragu e Maguari perpassam pela construo de pousadas
comunitrias, iniciativa esta j realizada na RESEX Tapajs-Arapiuns em parceria com o
PSA. O interesse surgiu, pois os comunitrios levantaram que somente alguns moradores se
beneficiam diretamente com o fluxo de turistas no interior da FLONA. Ento, os comunitrios
acreditam que com um empreendimento no campo dos meios de hospedagem, os recursos
provenientes poderiam beneficiar um maior nmero de moradores das comunidades. Apesar
desta reivindicao apontada pelos entrevistados, vale destacar que todo visitante paga uma
taxa especfica comunidade no qual pernoita ou realiza a caminhada em uma trilha. O valor
de R$ 7,00 (sete reais) gerenciado pela associao de moradores e direcionado para questes
tanto emergenciais, como um transporte de algum comunitrio chegar a um determinado
local, quanto para assuntos bsicos, como manuteno de barraces para realizao de festas,
e at mesmo para efetivar pagamento de professores de ensino fundamental, como j ocorreu
na comunidade de Jamaraqu.

28

O Projeto Bagagem uma ONG que visa criao de uma Rede de Economia Solidria de turismo
comunitrio no Brasil. Sua principal estratgia apoiar a criao de roteiros tursticos que beneficiam
prioritariamente as comunidades visitadas atravs da gerao de renda e participao direta da populao local.
Para maiores detalhes ver: www.projetobagagem.org

225

Fotografia 16 - Pousada da dona Conceio na comunidade de Jamaraqu (FLONA Tapajs).

Fonte: Pesquisa de campo.

A fotografia de nmero 16 destaca a fachada da pousada da Dona Conceio,

localizada na comunidade de Jamaraqu. So trs quartos bem simples, mas que oferecem
tranquilidade aos turistas que visitam a comunidade. O maior fluxo de turistas se d entre os
meses de julho e dezembro, perodo conhecido como vero amaznico.
Recentemente, o ICMBIO tem buscado controlar o acesso FLONA. Trata-se de uma
UC de uso sustentvel, isto , que permite atividades produtivas desde que sejam respeitadas
as normas estabelecidas pelo ICMBIO materializadas no plano de manejo, pois esta categoria
de UC requer um rigor acerca das atividades produtivas realizadas no interior da rea. A ao
envolve tambm atividades recreativas, como o turismo.

4.6 POLTICAS PBLICAS RECENTES NO OESTE DO PAR: O PLANO DE

DESENVOLVIMENTO TURSTICO SUSTENTVEL (PDTIS)
Dentre as aes que culminaram no andamento da PRT, a elaborao do PDTIS teve
uma significativa expresso no que concerne aos investimentos do governo do Estado do
Par. Cerca de R$ 550.000,00 (quinhentos e cinquenta mil reais), para elaborao de um
plano que contemplava as regies de Belm, Ilha do Maraj e do Tapajs. O edital foi lanado
no ano de 2008 e quatro empresas concorreram, sendo duas de Belm, uma de Fortaleza, e

226

uma de So Paulo. A empresa cearense foi vencedora por apresentar o menor preo, cerca de
R$ 460.000,00 (quatrocentos e sessenta mil reais).
Na Regio do Oeste do Estado do Par, os esforos foram voltados consolidao de
um roteiro denominado Amaznia Selva e Histria. A inteno que as agncias de turismo
receptivo contemplassem pontos tursticos e incorporassem servios que reproduzem a
naturalidade da identidade do povo do Oeste do Par. Nessa lgica, os produtos deveriam
seguir os preceitos da regionalizao turstica, ou seja, atravs de pacotes tursticos que
contemplassem o desenvolvimento de atividades nos municpios de Belm, Santarm e
Belterra, sempre ressaltando os valores culturais e ambientais, representativos da realidade da
regio e considerando a viabilidade operacional.
De acordo com a PARATUR (2009) atualmente, os passeios e atividades mais
comercializados pelas agncias de receptivo pesquisadas de Santarm so:

1) City Tour em Santarm;

2) Encontro das guas dos rios Amazonas e Tapajs;
3) Alter do Cho (Lago Verde, Serra da Piroca, Comunidade Ponta de Pedras e,
em setembro, o Sair);
4) Belterra (Fordlndia e centro da sede municipal);
5) Flona Tapajs (comunidades de Maguari e Jamaraqu municpio de Belterra).

Paralelamente ao que vem sendo proposto pelo PDTIS, mas no sobrepondo as aes
sugeridas no Plano, o SEBRAE/Santarm, parceiro do Roteiro Amaznia Selva e Histria,
desenvolve o Projeto Turismo na Regio de Santarm que contempla, alm dos municpios
do Roteiro (Santarm e Belterra), Oriximin e Monte Alegre, com previso de ampliao do
roteiro aos municpios de bidos e Alenquer. O projeto objetiva aumentar o fluxo de turismo
com a comercializao dos produtos e servios ofertados tanto no roteiro em anlise como
nesses dois outros municpios.

227

Mapa7 - Localizao do Plo Tapajs no Estado do Par.

Fonte: Elaborao prpria (2012).

O mapa 7 identifica o campo de atuao do PDTIS, alm da expanso no raio de

interveno tanto do Estado quanto de empresas privadas e o Terceiro Setor. Para o SEBRAE
a inteno de espraiamento das aes deve ocorrer at o ano de 2016.
No mbito do Roteiro Selva e Histria, o papel do SEBRAE/Santarm restringe-se a
ao de capacitao empresarial, de forma a dotar os empresrios e as comunidades
envolvidas no roteiro de ferramentas e conhecimentos especficos para a gesto de suas
respectivas atividades.
De acordo com a empresa de consultoria cearense Expanso, vencedora da licitao
em 2009, os agentes de receptivo de Santarm entrevistados afirmaram que o processo de
criao:
Foi adequado, pois possibilitou a participao de todos os atores envolvidos. Porm,
como eles mesmos destacaram, a participao poderia ter sido mais efetiva tanto em

228

termos de assiduidade nas reunies quanto na qualidade das contribuies por eles
apresentadas durante o processo de criao do Roteiro (PARATUR, 2009, p. 22).

Nesse contexto, de acordo com os representantes entrevistados das agncias de

receptivo de Santarm, j h uma procura significativa pelo roteiro Amaznia Selva e
Histria. A satisfao dos turistas pelo produto maior quando eles passam pouco tempo na
zona urbana dos municpios e mais tempo em contato com as comunidades tradicionais e com
a floresta. Para otimizar a experincia dos turistas que visitam a Regio do Tapajs, foram
definidas vrias estratgias divididas em 5 grandes grupos para garantir um nvel elevado de
competitividade do destino Santarm e Belterra, com intuito de atrair e gerar uma satisfao
em nvel internacional. Para isso, o PDTIS sugere estratgias para serem implementadas at o
ano de 2013 conforme exposto a seguir:

Quadro 18 - Sistematizao das principais propostas do PDTIS para o perodo de 2010 a 2013.
PRODUTO
TRISTICO
Criar Selos de
Qualidades para
os Servios e
Produtos
Tursticos
Atualizar
Inventrio
Turstico

Realizar
Pesquisa
de
Demanda para a
Qualificao
Profissional e
Empresarial na
Atividade
Turstica
Ampliar
e
Diversificar os
Produtos
e
Servios
Tursticos;

Qualificar
os
Profissionais e
os Empresrios
Reconhecer e
Mapear
a
Cultura
Indgena
e
Quilombola
Desenvolver
instrumentos de
pesquisa,
controle
e

FORTALECIMENTO
INSTITUCIONAL

INFRAESTRUTURA
E SERVIOS
BSICOS

Construir e implantar um
plano de marketing com a
inteno de manter o destino
turstico
nos
principais
mercados emissores do Brasil
e do mundo
Estimular a promoo com a
inteno de manter o destino
turstico na mdia dos
principais
mercados
emissores do Brasil e do
mundo
Elaborar
material
promocional para o Plo
Tapajs

Melhorar
a
estrutura
organizacional
e
operacional
da
gesto
pblica do turismo

Melhorar o nvel de
atendimento do sistema de
cobertura do saneamento
bsico

Desenvolver
planos ambientais
sustentveis

Estimular as parcerias entre

os rgos oficiais do
turismo
e
construir
estruturas de governana
local

Melhorar o sistema de
limpeza urbana nas reas
no atendidas ou com
cobertura insuficiente

Executar
programa
de
qualificao em gesto
pblica

Ampliar e implantar o
sistema de iluminao
pblica
nas
reas
potencialmente tursticas

Criar
instrumentos de
monitoramento,
controle
e
avaliao
das
aes mitigadoras
Conscientizar a
populao
em
relao

preservao
ambiental

Estimular a promoo e a
comercializao dos destinos
do Plo Tapajs.

Construir estruturas de
governana local e a
participao
dos
mais
diversos segmentos da
atividade.

Implantar o sistema de
Segurana e vigilncia
permanente nos pontos
tursticos

COMERCIALIZAO

Melhorias no embarque,
desembarque, passarelas e
vias de acesso
Realizar
pavimentao
mantendo as vias em
condies favorveis de
acessibilidade
e
trafegabilidade

GESTO
AMBIENTAL

Desenvolver
o
Plo Tapajs em
bases econmica
e ambientalmente
sustentveis, com
foco
no
ecoturismo

229

avaliao
da
atividade
turstica
Ampliar
e
diversificar os
produtos
e
servios
tursticos
Reformular
e
implantar
o
sistema
de
sinalizao
turstica
Promover
o
atrativo turstico
Desenvolver o
turismo,
o
artesanato e a
cultura local
Desenvolver o
Ecoturismo no
Plo Tapajs
Desenvolver o
turismo de Base
Comunitria
promovendo o
artesanato e a
cultura local

Fonte: Elaborao prpria a partir de PARATUR (2009).

Durante a visita de campo foi possvel observar que algumas aes foram executadas
ou esto em processo de implantao. Vale destacar principalmente que aes, como
elaborao de planos, so comuns a serem atingidas, pois dependem basicamente da
contratao de uma empresa ou um consultor para faz-lo. J as aes para efetivao do
cumprimento do plano propriamente dito, estas esbarram em uma srie de dificuldades.
Primeiro na participao efetiva dos integrantes das instncias de governana, e em segundo
lugar a questo financeira outro fator impeditivo que permeia dentre as dificuldades na
execuo das aes. O plano de marketing, por exemplo, a primeira ao do PDTIS no
quesito comercializao, foi elaborada pela ABETA e tem como as principais metas:

1. Aumentar em 20% a gerao de empregos diretos e em 50% de empregos indiretos

e/ou sazonais;
2. Elevar entre 10 e 15% as divisas geradas pela atividade turstica no Estado;
3. Aumentar o fluxo turstico nacional e internacional em 30% tendo como destino o
Estado do Par;
4. Ampliar em 60% a oferta de produtos tursticos de padro nacional e internacional,
aumentando em 20% o nmero de municpios participantes dos roteiros tursticos do
Estado;

230

5. Implementar, at 2011, um modelo de gesto participativa para o turismo, com efetiva

insero comunitria nas diretrizes polticas para o setor.

A quantificao das metas ora apresentadas acima so na prtica quase que impossvel
precis-las, face complexidade da atividade turstica e na fragilidade de uma metodologia
que exponha com maior propriedade os recursos provenientes da atividade turstica. Talvez o
que deve ser mais acertado seja um estudo acerca dos meios de hospedagem e no quantitativo
de produtos e servios comercializados pelas agncias de viagens para entender o real papel
da atividade para a economia local e regional. No que diz respeito implantao de um
modelo de gesto participativa, a meta 5 encontra dificuldades na participao efetiva do
grupo diante da participao regular de apenas parte da composio do grupo. Ainda acerca
desta meta, visvel uma participao desigual nas entidades que compem tanto o grupo
gestor, frum regional de turismo, quanto o conselho municipal de turismo. Sobre estas trs
instncias de governana sero tratadas no prximo tpico desta tese. A seguir, sero expostas
algumas aes do PDTIS com seus respectivos prazos e valores que sero destinadas com
vistas ao aumento do fluxo turstico no Oeste do Estado do Par.

Quadro 19 - Investimentos para o Fortalecimento do Produto Turstico do Plo Tapajs (Prioridade A).
AES
Criao de um selo de qualidade para o segmento de
meios de hospedagem para o plo Tapajs, precedido de
capacitao
Criao de um selo de qualidade para o segmento de
alimentos e bebidas para o plo Tapajs, precedido de
capacvitao
Criao de um selo de identificao e qualificao para o
artesanato do plo Tapajs, precido de capcitao (design
e acabamento)
Criao de um selo de qualificao para as embarcaes
do plo Tapajs
Atualizao do inventrio turstico do plo Tapajs
Elaborao de pesquisa diagnstica para identificar a
demanda de qualificao profissional e empresarial nos
ramos de atividades tursticas para o plo Tapajs
Execuo do programa de qualificao profissional e
empresarial para o plo Tapajs
Formatao de novos produtos e roteiros para o plo
Tapajs
Mapeamento cultural das populaes tradicionais
(indgena, cabocla e quilombola) em relao a etnia,
lnguas, mitos, costumes, lendas, folclore, msicas,
artesanatos, danas,, eventos, gastronomia, religiosidade e
prticas de pajelana para aes de divulgao,

VALORES
US$ / R$
US$ 53.191,00 /
R$ 100.000,14

ANO DE EXECUO
2010
2011 2012 2013
X

US$ 53.191,00 /
R$ 100.000,14

US$ 53.191,00 /
R$ 100.000,14

US$ 26.595,00 /
R$ 50.000,07
US$ 26.595,00 /
R$ 50.000,07
US$ 106.383,00
/ R$ 200.000,28

US$ 452.127,00
/ R$ 849.999,40
US$ 26.595,00 /
R$ 50.000,07
US$ 425,531,00
/ R$ 799.999,33

X
X

X
X
X

231

implementao do centro de interpretao da cultura

tradicional e elaborao do circuito cultural, precedido de
capacitao para a comunidade local e os condutores de
trilhas
Desenvolver pesquisas de mercado turstico para o plo
Tapajs
Posto de informaes tursticas no aeroporto do municpio
de Santarm com auto-atendimento
Sinalizao turstica na rodovia Fernando Guilhon, acesso
ao aeroporto Maestro Wilson Fonseca e em toda rea
urbana de Santarm at o eixo forte de Alter do Cho (no
foi definido prazo)
Urbanizao, ampliao e conteno da Orla de Alter do
Cho at o centro de apoio ao turista (CAT) no municpio
de Santarm (no foi definido prazo)
Padronizao das Barracas dos Vendedores Ambulantes
de Alter do Cho no Municpio de Santarm
Construo de um Centro de Recepo de Visitantes na
Comunidade de Ponta de Pedras no Municpio de
Santarm
Revitalizao da Casa do Bosque das Seringueiras no
Municpio de Belterra para Expor o Acervo Histrico
Henry Ford.
Revitalizao da Praa Brasil no Municpio de Belterra.

Revitalizao do Vago do Porto na Comunidade de

Pindobal no Municpio de Belterra.
Construo de um Centro de Apoio ao Turista (CAT)
integrado as UCs para Informaes Tursticas e
Ambientais, Exposio e Comercializao de Artesanato,
Especiarias Regionais no Municpio de Belterra.
Implantao de sinalizao turstica na FLONA no
municpio de Belterra Integrada s Unidades de
Conservao.
Implantao da Sinalizao Turstica no Municpio de
Belterra Integrada s Unidades de Conservao.
Potencializao dos Roteiros de Ecoturismo nas Unidades
de Conservao (FLONA e RESEX) institudos pelo
PROECOTUR.
Construo de um Centro de Referncia Integrado em
Tradies Tursticas e Culturais do Plo Tapajs no
Municpio de Santarm, Composto por Biblioteca, Museu
do ndio e do Sair, Arqueologia, Artesanato, Incluso
Digital, Auditrio Multiuso (para pequenos eventos),
Salas de Multiuso (para oficinas) e Praa.

US$ 53.191,00 /
R$ 100.000,14
US$ 26.595,00 /
R$ 50.000,07
US$ 107.658,00
/ R$ 202.397,09

X
X

US$ 250.637,00
/ R$ 471.197,81
US$ 42.553,00/
R$ 80.000,47
US$ 79.787,00/
R$ 150.000,21
US$
173.404,00/
R$ 326.000,17
US$
121.434,00/
R$ 228.296,60
US$
121.434,00/
R$ 228.296,60
US$
132.978,00/
R$ 250.000,35

X
X

US$ 42.553,00/
R$ 80.000,47

US$ 42.553,00/
R$ 80.000,47
US$ 79.787,00/
R$ 150.000,21

US$
6.781.914,00/
R$
12.749.999,95

Fonte: PARATUR (2009).

No quadro apresentado acima, possvel observar uma srie de aes delineadas pela
empresa cearense, contratada pelo Governo do Estado do Par, aes para a construo de
infraestrutura turstica; revitalizao do patrimnio histrico; realizao de pesquisas e
qualificao profissional foram objeto de incluso no PDTIS para que fosse cumprido no
perodo entre 2010 e 2013.

232

Com a pesquisa de campo foi possvel observar um grande atraso nas aes previstas
no plano, pois apenas o mapeamento cultural da regio, que apesar do atraso j foi iniciado
em meados de 2012. Destaca-se que at o presente momento, no foram iniciadas as obras,
inclusive os tpicos referentes sinalizao turstica e reforma e ampliao do cais em Alter
do Cho sequer foi definida o prazo para concluso.
Outra ao iniciada embora muito pontual, contemplando apenas o municpio de
Santarm, foi realizao da pesquisa de demanda turstica. Vale destacar que esta pesquisa
foi realizada pela prefeitura municipal de Santarm, em parceria com as instituies de ensino
do municpio, portanto, sem recursos do governo do Estado do Par. Dentre as aes
elencadas no plano, uma chamou ateno, a criao de selos de qualidade nos mais diversos
setores tursticos, com fins de melhorar a qualidade do produto turstico. Destaca-se a
importncia e a consonncia desta ao para tornar o destino competitivo do ponto de vista
internacional, como proposto pelo MTUR, porm, alm dessa preocupao, o mais importante
no descaracterizar a identidade do povo amaznida, pois so estes elementos tradicionais
que diferenciaro os produtos de Santarm e Belterra dos demais oferecidos no territrio
nacional e internacional.
Acerca dos pontos apresentados pela consultoria Expanso referentes ao
desenvolvimento do turismo na Regio, foi questionado parcialmente por todos os integrantes
da instncia de governana. Muitos integrantes criticaram a forma de como foi conduzida a
pesquisa da empresa em questo, pois alguns consultores foram flagrados em momento de
descontrao nas horas de trabalho. Alm disso, questionaram algumas obras como no
prioritrias tanto para a populao local como para turistas que visitam o destino Santarm e
Belterra.

233

5 CARACTERIZAO E AVALIAO DAS INSTNCIAS DE GOVERNANA

NOS MUNICPIOS DE SANTARM E BELTERRA
As mudanas no cenrio poltico ocorridas na dcada de 1980 foraram o Estado a
redesenhar as polticas pblicas sob um ponto de vista mais democrtico, elaborando estudos
e metodologias para anlise de polticas em diversas dimenses, tais como: identificao e
anlise do referencial tico-poltico que fundamentou a poltica; dos determinantes de ordem
econmica, poltica e sociocultural que condicionaram a formulao da poltica; dos
princpios de justia, explcitos e implcitos, identificando possvel privilegiamento da
acomodao social (carter mantenedor ou meramente distributivo) ou promoo da equidade
social (carter redistributivo).
O interesse de analisar polticas pblicas no se restringe meramente a planos,
programa e projetos, a abordagem da policy analisis pretende analisar a inter-relao entre as
instituies polticas, o processo poltico, contedos. De acordo com a literatura sobre policy
analisis h trs grandes dimenses da poltica. Assim, o emprego dos termos em ingls de
polity para denominar as instituies polticas, politics para os processos polticos e, por fim,
policy, para os contedos da poltica. Para Frey (2003) a dimenso institucional polity se
refere ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional
do sistema poltico-administrativo. No quadro da dimenso processual politics tem-se em
vista o processo poltico, frequentemente de carter conflituoso, no que se refere imposio
de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio. Por fim, a dimenso material policy
refere-se aos contedos concretos, isto , configurao dos programas polticos, aos
problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.
As dificuldades na implementao de programas governamentais tem sido entendidas
como uma das dimenses cruciais, ou talvez a mais importante para a explicao do insucesso
dos governos em atingir os objetivos estabelecidos no desenho das polticas pblicas. Silva et.
al. (2000) defende a ideia que as avaliaes de polticas pblicas, programa e projetos, devem
focar de forma privilegiada o processo de implementao. Para a autora, a implementao,
etapa que corresponde apenas a um estgio do processo permitem que as aes sejam
implementadas com vistas obteno de metas definidas no processo de formulao das
polticas.
Os problemas relativos implementao de polticas, em primeiro lugar, resultam de
aspectos relacionados capacidade institucional dos agentes implementadores. Em segundo
lugar, so gerados por problemas de natureza poltica na efetivao dos programas ou

234

polticas. Em terceiro lugar, derivam da resistncia e boicotes realizados por grupos ou setores
negativamente afetados pela poltica em muitos casos setores da mquina administrativa
estatal (SILVA et. al., 2000).
A observao emprica de polticas pblicas revela que os formuladores de poltica
operam em um ambiente carregado de incertezas que se manifestam em vrios nveis,
primeiramente porque tais limitaes derivam, em ltima instncia, da complexidade dos
fenmenos sociais com os quais lidam e das prprias limitaes dos conhecimentos das
disciplinas sociais sobre a sociedade. Em segundo lugar, porque os formuladores de polticas
no controlam nem muito menos tem condies de prever as contingncias que podem afetar
o ambiente da poltica no futuro. J em terceiro lugar porque os planos ou programas so
documentos que delimitam apenas um conjunto limitado de cursos de ao e decises que os
agentes devem seguir ou tomar. Finalmente, em quarto lugar, no menos importante, os
formuladores expressam suas preferncias individuais ou coletivas atravs dos programas e
polticas, cujo contedo substantivo pode ser divergente do interesse da coletividade (SILVA,
et al., 2000).
Dessa forma, possvel afirmar que a implementao das polticas passa a estar
fortemente atrelada a estruturas de governana (governance). Governana entendida aqui
enquanto regras do jogo poltico e arranjos institucionais que do sustentao cooperao,
coordenao e a negociao (SCHNEIDER, 2005).
Uma corrente terica importante para o entendimento da avaliao de polticas
pblicas denominado de institucionalismo histrico (HALL et al., 2003) desenvolveu-se como
reao contra a anlise da vida poltica, em termos de grupos e contra a estruturafuncionalista, que dominavam a cincia poltica nos anos 1960 e 1970. Os tericos desta
corrente prestaram ateno, sobretudo ao modo de como as instituies repartiam o poder de
maneira desigual entre os grupos sociais. Assim, ao invs de basear seus cenrios sobre a
liberdade dos indivduos de firmar contratos, eles preferem postular um mundo onde as
instituies conferem a certos grupos ou interesses em acesso desproporcional ao processo de
deciso. Enfim, embora chamem a ateno para o papel das instituies na vida poltica,
raro que os tericos do institucionalismo histrico afirmem que as instituies so o nico
fator que influencia a vida poltica. De modo geral, procuraram situar as instituies numa
cadeia causal que deixe espao para outros fatores, em particular os desenvolvimentos scioeconmicos e a difuso de ideias.
Na outra via, surge como paralelo a esta corrente o termo neo-institucionalismo,
tambm conhecido como escola da escolha racional, os tericos desta escola importaram de

235

maneira fecunda no domnio da cincia poltica recursos emprestados nova economia da

organizao que insiste na importncia dos direitos de propriedade, das rendas e dos custos
de transao para o desenvolvimento e o funcionamento das instituies. A Escola da escolha
racional abriga certo nmero de debates internos e existem certas variantes entre uma anlise
e outra. No entanto, a busca de pontos comuns revela quatro propriedades ligadas a esse
enfoque que esto presentes na maioria das anlises. Em primeiro lugar, os tericos
empregam uma srie de caractersticas de pressupostos comportamentais. Em segundo lugar,
os tericos da escola de escolha tendem a considerar a vida poltica como uma srie de
dilemas de ao coletiva. Em geral esses dilemas se produzem porque a ausncia de arranjos
institucionais impede cada ator de adotar uma linha de ao que seria prefervel no plano
coletivo. Em terceiro lugar, os tericos enfatizam o papel da interao estratgica na
determinao das situaes polticas. Trata-se de um enfoque calculador clssico para
explicar a influncia das instituies sobre a ao individual. Por fim, em quarto lugar, os
institucionalistas dessa escola desenvolveram um enfoque que lhe prpria no tocante
explicao da origem das instituies. Em geral eles comeam utilizando a deduo para
chegar a uma classificao estilizada das funes desempenhadas por uma instituio (HALL
et al., 2003).
Para Arretche (2007) a anlise dos efeitos das instituies polticas sobre o
comportamento dos atores polticos ou sobre o contedo das decises polticas ganhou grande
proeminncia nos estudos em cincia poltica realizados no Brasil, ento, a pergunta que fica
no ar, quais so as instituies mais adequadas para que tenhamos um sistema democrtico,
representativo e estvel?
A anlise sob o ponto de vista da policy cycle um importante recurso, pois ocorre em
um ambiente organizacional em que agentes de mercado, atores estatais, e instituies no
governamentais interagem fortemente entre si, assim as noes de hierarquia e controle fazem
sentido. Elas do lugar negociao, barganha e troca enquanto princpios organizadores da
implementao.
Para que o processo de avaliao das polticas pblicas seja constitudo necessrio
um esforo articulado no necessariamente linear, mas que conjugue as etapas da constituio
do problema ou da agenda governamental, ou seja, preciso ter o reconhecimento da
sociedade, apresentar a possibilidade de ao e ter legitimidade, sendo sujeitos importantes,
nessa dinmica, os partidos polticos, a mdia e grupos de presso. Outra etapa importante
nesse processo o de formulao de alternativas de poltica, seguidas pela adoo da poltica
e implementao ou execuo dos programas.

236

Na tica de Silva (2001) as polticas so transformadas em programas quando as

condies iniciais so criadas, mas sua materializao s ocorre com a implementao, se
constituda a fase mais abrangente e talvez mais complexa do processo das polticas pblicas.
necessrio entender, portanto, que uma poltica pblica, desde sua formao, envolve
mobilizao e alocao de recursos, diviso do trabalho (tempo); uso de controles (poder),
interao de sujeitos; interesses diversos, adaptaes; riscos e incertezas sobre processos e
resultados; noo de sucesso e fracasso, destacando-se a relevncia dos sujeitos sociais desse
processo e suas racionalidades.
Os principais sujeitos do processo so: a) grupos de presso, movimentos sociais e
outras organizaes da sociedade; b) partidos polticos ou polticos individuais; c)
administradores e burocratas; d) tcnicos, planejadores e avaliadores responsveis. J as
lgicas e perspectivas assumidas pelos sujeitos perpassam pela racionalidade administrativa,
racionalidade poltica, racionalidade legal e racionalidade de resultados.
A diversidade de sujeitos sociais e de racionalidades, acima expostos, conduz,
necessariamente, a desencontros, embates e conflitos na medida em que se tm
diferentes interesses, diferentes competncias e papis, produzindo diferenciao da
perspectiva de tempo, que orienta cada racionalidade, sendo difcil o
estabelecimento de limites e de consenso (SILVA, 2001, p. 43).

Nessa perspectiva, de estudar as relaes entre diferentes atores sociais Vidal (2006)
afirma que as teorias sociolgicas sempre tentaram descobrir as causas, as tendncias e a
complexidade dos processos de novas propriedades sociais. Diante disso, necessrio que os
desdobramentos do Estado efetivem mudanas sociais para instituies, atores e agentes
sociais em carter profundo, pois muitas aes no alcanam o sentido stricto sensu.
H um certo consenso, entre estudiosos da cincia poltica acerca da perda da
capacidade

de

interveno

efetiva,

principalmente

nos

pases

antes

chamados

subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, o que instalou uma crise de governana sem

precedentes a partir dos anos 1980. Esse processo resultou uma discusso que tem despertado
vrios estudos que envolvem elementos de governana e governabilidade gerando uma
reengenharia institucional que permite transformar a democracia em um jogo interativo,
praticado em diferentes e mltiplas arenas. Para Azevedo; Anastasia (2002), governana e
governabilidade esto intrinsicamente relacionados, porm h algumas diferenas, para os
autores o conceito de governabilidade remete s condies sistmicas sob as quais se d o
exerccio do poder, ou seja, aos condicionantes do exerccio da autoridade poltica, j a
governana qualifica o modo de uso dessa autoridade. Para a compreenso desses processos

237

Azevedo; Anastasia (2002) sugerem como procedimento metodolgico o estudo dos padres
de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e os arranjos institucionais que
coordenam e regulam transaes dentro e atravs de fronteiras dos sistemas poltico e
econmico. Resumindo, a capacidade de governana deve gerar um canal de
institucionalizao legtimo e eficiente; de mobilizao e envolvimento da comunidade na
elaborao e implementao de polticas.
A estes canais de articulao e cooperao entre diferentes atores so denominados por
Avritzer (2000, p. 18 apud AZEVEDO; ANASTASIA, 2002, p. 82) de instituies hbridas
ou mistas so formadas em parte por representantes do Estado, em parte da sociedade civil,
com poderes consultivos e/ou deliberativos, que renem, a um s tempo, elementos da
democracia representativa e da democracia direta. Dessa forma, a expectativa que esses
grupos participem na elaborao e fiscalizao das polticas pblicas.
Assim, paralelamente aos instrumentos formais da democracia representativa, surgem
novos mecanismos de responsabilizao que enfatizam a participao dos cidados no
processo de tomada de deciso das polticas pblicas, isto , a construo de arenas pblicas
onde as chamadas instituies hbridas podem viabilizar uma aproximao e participao dos
cidados acerca do controle social e dos servios pblicos em geral.
Sobre o processo decisrio, Vidal (2012) apresenta uma importante discusso acerca
da teoria da deciso a partir de uma anlise de dois importantes tericos da sociologia no
campo das decises nas organizaes. Lucien Sfez com uma teoria crtica da
multirracionalidade linear (baseada em funcionalidades mltiplas, a teoria considera a deciso
como um processo diludo na totalidade da sociedade, onde a liberdade do sujeito adquire o
papel central) e Niklas Luhmann com a teoria dos sistemas autorreferenciais (baseado em um
conceito puramente epistemolgico, onde o sistema constitudo por decises mutuamente
entrelaadas formam um sistema organizacional) podem contribuir para uma reflexo e
compreenso dos processos decisrios de instncias de governana com as estudadas nesta
pesquisa. Para Vidal (2012), a tomada de deciso se trata de um ato de eleger ou selecionar
algo, isto , se trata de um processo mental em que possvel identificar as aes que sero
tomadas para conseguir solucionar um problema, ou ento uma abdicao de algo para atingir
um determinado objetivo.
As reflexes das duas correntes tericas ajudam a compreender a configurao das
organizaes que, na medida em que aumentam em nmero, consequentemente aumentam no
nvel de complexidade de anlise no processo decisrio, pois as organizaes se sustentam
mediante decises por meio das quais se formulam as regras de incluso ou excluso que

238

determinam seus limites. Para Vidal (2012) entre as decises existe uma interdependncia
entre as mais relevantes e as menos relevantes que permite o reconhecimento de alternativas,
alm de calcular as consequncias das tomadas de decises. Diante dessas reflexes, vlido
destacar o papel da teoria da deciso no processo de planejamento e gesto das polticas de
turismo, como a de regionalizao que vem se destacando como a mais importante desde a
criao do MTUR no ano de 2003, pois se observa que a natureza do PRT se baliza num
modelo sistmica aberto, onde as instncias de governana exercem um papel de destaque de
alimentao do processo, uma relao entre tomador de decises (instncias de governana)
versus decididos (populao local).
A leitura da Regio Amaznica, sobretudo nos municpios de Belterra e Santarm,
lcus da pesquisa, demonstra os meandros de uma poltica especfica de um setor, o turstico,
contribuindo para a reconfigurao da dimenso das cidades. Nesse caso, especificamente o
ltimo PNT 2007/2010, ainda a ser discutido neste trabalho, cujo principal programa o PRT,
vai ao encontro das ideias de desenvolvimento, formulao e implementao de polticas
pblicas e de desenvolvimento do turismo e fomento s atividades do setor a partir do
investimento pblico e privado, convnios e editais para melhoria de infraestrutura e
elaborao de produtos que possam ser comercializados e concorrer no mercado
internacional.
As redes de relaes pautadas nas dinmicas das cadeias produtivas, dos arranjos e
mecanismos econmicos, alm dos processos relacionados gesto turstica, isto , de
governabilidade, engendram (mas tambm so engendrados) pela relao com as polticas de
planejamento regional e local. Nessa tica, acredita-se que o PRT produz um territrio
hbrido, porque ele no produz isso s, mas tambm porque ele, como aspecto da poltica de
desenvolvimento, regional e do turismo, permite a reconfigurao scio-econmica-espacial.
Os estudos sobre as instncias de governana turstica tem acentuado o interesse de
muitos pesquisadores no incio deste sculo XXI, porm h pouqussimos trabalhos sobre a
temtica no Oeste do Estado do Par, com exceo para estudos no nvel de graduao e de
mestrado. A anlise da combinao das formas de gesto entre os diferentes atores sociais,
alm de nos oferecer um entendimento mais ampliado da dimenso turstica no mbito da
gesto destes atores sociais, pode esclarecer as razes de muitos percalos gerados ao longo
das quatro dcadas de interveno estatal, voltadas ao desenvolvimento turstico na Regio
Amaznica.
vasto o arcabouo terico construdo para a elaborao desta tese, discusso que
perpassa pelos campos do planejamento, desenvolvimento endgeno, polticas pblicas de

239

turismo e governana foram fundamentais para uma reflexo crtica e holstica do processo de
desenvolvimento turstico na Regio Amaznica. Nesse sentido, importante destacar os
principais elementos norteadores que sero trabalhados com os dados coletados em campo
que foram considerados como balizadores na anlise e construo desta tese.
No campo da poltica pblica de turismo consideraremos as reflexes de Robert
McIntosh (2002), para o autor esta poltica entendida como um conjunto de
regulamentaes, regras e diretrizes, diretivas, objetivos e estratgias de desenvolvimento e
promoo que fornece uma estrutura na qual so tomadas as decises coletivas e individuais
que afetam diretamente o desenvolvimento turstico. Outra categoria chave de anlise nesta
tese est relacionada ao processo de desenvolvimento, analisado sob uma perspectiva
endgena defendida por Barquero (2001) como um processo que atende s necessidades e
demandas da populao local atravs da participao ativa da comunidade envolvida. Esta
ideia deve ultrapassar a simples obteno de ganhos em termos de posio ocupada pelo
sistema produtivo local na diviso internacional ou nacional do trabalho, pois o objetivo
buscar o bem-estar econmico, social e cultural da comunidade local em seu conjunto. Acerca
das reflexes ligadas governana, consideraremos as contribuies de Schneider (2005), que
para o autor so as regras do jogo poltico e arranjos institucionais que do sustentao
cooperao, coordenao e negociao. Finalmente, uma categoria chave para anlise
deste trabalho ser o conceito de autonomia defendido por Souza (2000) entendido como um
processo quando os prprios indivduos e grupos sociais especficos definem os contedos
concretos e estabelecem as prioridades com liberdade.
Vale destacar que, apesar de alguns estudos sobre polticas pblicas de turismo
utilizam a categoria de territrio como base analtica terica, no a utilizaremos para fins de
anlise nesse trabalho. No primeiro captulo desta tese foi apresentada uma discusso acerca
da categoria, como forma de expor as diferentes possibilidades de anlise para a execuo de
pesquisas no campo turstico. Outra categoria que poderia ser utilizada como um processo
analtico desta tese seria a de regio, porm, em virtude do vis tratado pelo PRT contemplar
unicamente o aspecto econmico, e no a totalidade conceitual que implicaria nos aspectos
sociais, ambientais e culturais como elementos voltados ao desenvolvimento regional e no
apenas em um vis mercadolgico, no trabalharemos esta categoria como referncia analtica
conceitual.
bem verdade que atualmente, o processo de construo das instncias de governana
segue uma lgica mais democrtica, participativa e cooperativa, muito embora, esse processo
ainda carea de resultados reais e concretos, a fim de proporcionar uma mudana significativa

240

do ponto de vista social, ambiental e econmico. Para melhor compreender este processo, foi
desenvolvido um fluxograma que representasse as etapas fundamentais para o que
entendemos como etapas necessrias na formao e construo dos processos, a fim de
atingirem xito na conduo e conformao de polticas de desenvolvimento, pudessem ser
levantadas e analisadas, neste caso destacam-se as de cunho turstico.
Por meio da institucionalizao das Instncias de Governana, o poder pblico busca
alcanar diferentes objetivos: 1) dividir responsabilidades com os diferentes atores interesses
no processo da aplicao de verbas; 2) Ampliar os recursos disponveis, por meio da mo-deobra gratuita ou sub-remunerada; 3) Aumentar a eficcia na alocao de recursos; 4) Elevar o
nvel de legitimao do governo e/ou das burocracias pblicas (AZEVEDO; PRATES, 1991).
Dentre as trs (03) instncias de governana trabalhadas na pesquisa, criadas com o
propsito de discutir e deliberar aes voltadas ao desenvolvimento turstico local/regional do
Oeste do Estado do Par, foram pesquisadas 14 representantes do Grupo Gestor 29; 13
representantes do COMTUR - Santarm30 e, finalmente, 06 representantes do FORETUR
Tapajs31, totalizando 33 representantes de diversos setores da sociedade, principalmente aos
ligados ao poder pblico e iniciativa privada. Vale destacar que ainda foram entrevistadas
duas associaes que no compem nenhuma das trs instncias de governana assinaladas
acima, pois entendemos que a representao dos Catraieiros de Alter do Cho e Associao
dos Artesos do Oeste do Par (AAOPA) em Santarm so fundamentais para a colaborao
de aes que possam proporcionar o desenvolvimento do turismo nos municpios de Santarm
e Belterra, alm disso, teramos uma viso de fora das Instncias e das razes da no
participao nas mesmas.
O elemento principal do fluxograma, construdo com o objetivo de balizar a anlise
dos dados, e localizado na parte central da figura ser denominado de Elementos de
Governana, que com o complemento das categorias de anlise daro suporte a construo
de uma Matriz Analtica de Governana das Instncias Tursticas. O desenho deste
instrumento de anlise foi emoldurado a partir do levantamento e reflexo de vrios
pesquisadores que trabalham com a temtica desta tese.

29

IFPA, SINECHOPA, Projeto Sade Alegria PSA; ABRASEL; Iniciativa privada Meios de Hospedagem;
Iniciativa Privada Meios de Comunicao; UFOPA; SEBRAE; Conselho Comunitrio de Alter do Cho;
Inciativa privada Alimentos e Bebidas; SETUR Santarm; SEMAT Belterra; ABETA; Associao
Comunitria do Eixo Santa Luzia.
30
SENAC, SEMMA, TAPAJOARA, Convention & Visitors Bureau; ACES; IFPA; ABRASEL; UFOPA;
SEBRAE; Conselho Comunitrio de Alter do Cho; SINECHOPA; ABETA; SETUR Santarm.
31
SETUR Prainha; SETUR Santarm; SEMAT Belterra; SEBRAE; ACES; IESPES.

241

Fluxograma 2 - Elementos de governana adotados na pesquisa

Realizao de
avaliaes
sistemticas do
grupo

Participao
qualitativa entre
os membros da
Instncia

Equilbrio da
representatividade
da instncia

Elementos de
Governana
considerados
na pesquisa

Processo eletivo
dos integrantes
da Instncia

Disseminao e
acesso das
informaes entre os
integrantes do grupo

Avaliao do
desempenho da
Instncia

Quantidade e
qualidades das
parcerias firmadas
pela Instncia

Fonte: Elaborao prpria (2012)

1) Processo eletivo dos integrantes da Instncia: Neste quesito, a inteno foi

elucidar as colaboraes de SOUZA (2002) BARQUERO (2001), BOURDENAVE (1994),
pois para estes autores necessrio atender as necessidades das demandas da populao local
quando so tratados assuntos associados ao desenvolvimento local, estes processos segundo
os autores devem ocorrer numa perspectiva da transparncia. Para isso, necessrio investigar
como houve o processo de escolha dos representantes da sociedade, ou seja, se houve uma
reunio anterior composio do grupo, ou at mesmo uma plenria maior para a
formalizao dos representantes da Instncia. Caso tenha ocorrido este processo eletivo,
entende-se que EXISTE, caso contrrio, esta varivel ser destacada como NO
EXISTENTE.
2) Equilbrio da representatividade da Instncia: Conforme apontado por
Schneider (2005), Bourdenave (1994) e Souza (2002) as regras e os arranjos institucionais
devem sustentar a cooperao igualitria, ou seja, a representao de todos os setores da
sociedade uniformemente para atingir os interesses dos diferentes grupos envolvidos num
determinado setor. Sendo assim, foi definido quando EXISTE este equilbrio na ocasio de

242

uma diviso igualitria, ou seja, 33,3% (Poder Pblico); 33,3% Terceiro setor Iniciativa
privada, 33,3 % Terceiro setor. Caso contrrio, isto , quando NO EXISTE, ser entendido
quando h uma maior concentrao de representatividade de um determinado grupo em
detrimento de outro.
3) Avaliao do Desempenho da Instncia: Neste tpico foram considerados
basicamente os pontos de vista dos autores Boulln (2005), Azevedo & Anastasia (2002) e
Schneider (2005) quando ambos falam das regras do jogo e as expectativas geradas pelo
pblico que trabalha diretamente com o turismo. Boulln (2005) aponta que as instncias em
sua grande maioria so passveis de desconfiana da sociedade, pois as aes ficam
basicamente no plano do discurso e no so efetivadas. Para isso, entende-se que possvel
considerar trs nveis distintos de anlise: BAIXA, MDIA, E ALTA. A 1 est relacionada
regularidade das reunies no segue o planejamento definido pelo grupo, e consequentemente
as aes planejadas so concretizadas em menos de 50 %, e grande parte das pautas no
discutem o desenvolvimento turstico. A 2, denominada de MDIA quando a regularidade
das reunies segue o planejamento definido pelo grupo, cerca de 50% das aes planejadas
so concretizadas e, finalmente as pautas discutem parcialmente o desenvolvimento turstico
local. A 3 corresponde regularidade das reunies segue o planejamento definido pelo grupo
atingindo entre 75% a 100 % da execuo das aes planejadas, alm disso, os temas das
pautas esto associados diretamente ao desenvolvimento turstico local.
4) Participao qualitativa entre os membros da instncia: Assim como as demais
variveis, esta de suma importncia para a anlise de formao de governana trabalhada
por Souza (2000), quando destaca a necessidade da sociedade desenvolver o elemento
autnomo na ao humana em contraposio da heteronomia, elemento este muito comum
nos governos no democrticos. Alm disso, importante pensar no que Barquero (2002)
destaca como participao ativa da sociedade como um todo. Para isso foi definido como
BAIXA, caso o representante frequente esporadicamente as reunies da Instncia em funo
do desinteresse na colaborao dos trabalhos do grupo. A participao MDIA foi definida
caso o representante da Instncia optou em participar regularmente por acreditar na
importncia do papel em discutir as aes de turismo a partir de uma ao coletiva.
Finalmente, a 3 definida como ALTA, caso o representante participe ativamente das
discusses considerando a regularidade nas frequncias, alm de acreditar na importncia do
papel da Instncia, o integrante do grupo se forma e informa os demais integrantes do grupo.
5) Realizao de avaliaes sistemticas do grupo: Pesquisadores do setor turstico
como McInstosh (2002), Boulln (2005), Ruschmann (1997), Figueiredo (1995, 1999),

243

Nbrega (2007, 2008) apontam que no basta planejar e executar aes. Uma das tarefas mais
rduas, talvez seja a avaliao das aes planejadas e executadas, pois com essa ao
possvel rever possveis erros e otimizar acertos alcanados. Nesse sentido, entende-se como
BAIXA se os representantes apenas retomem as questes deliberadas na ltima reunio
realizada pela Instncia. A 2, denominada de MDIA est associada quando so retomadas
as discusses anteriores e so determinados prazos executveis para o cumprimento das aes.
Finalmente, a 3, denominada de ALTA definida quando so realizadas reunies especficas
para avaliao das aes do grupo no perodo compreendido em cerca de seis meses.
Acredita-se que o fechamento de um semestre requer uma avaliao geral do grupo,
principalmente quando se trata de uma regio pautada em diversas singularidades, como por
exemplo, a climtica, onde no perodo chuvoso entre os meses de dezembro e junho, e no
chuvoso entre julho e novembro. Esta variao climtica, apenas para elucidar responsvel
no aumento de cerca de 20% da taxa de ocupao dos meios de hospedagem de Santarm,
dado este que pode ser importante no papel das avaliaes, inclusive das instncias de
governana.
6) Quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela Instncia: Como muito
bem apontado por Schneider (2005) a governana se d atravs de regras e arranjos
institucionais que sustentam a cooperao, sendo assim, no basta apenas firmar parcerias,
mas, sobretudo, importante considerar a qualidade destas parcerias para que as mesmas
possam alterar o contexto social de uma determinada regio. Para isso foi definida este tpico
em trs diferentes nveis. A 1 definida como BAIXA est relacionada se o representante no
identifique nenhuma parceria efetuada entre a instituio que representa e a instncia, ou seja,
benefcios para ambos os lados. A 2, denominada de MDIA, associa-se caso o representante
identifique pelo menos uma ao efetuada entre a instituio que representa e a instncia, ou
seja, benefcios para ambos os lados na rea de capacitao, instalao fsica e mudana
social. Finalmente a 3, definida como ALTA se o representante identifica mais de uma ao
efetuada entre a instituio que representa e a instncia em um perodo de 12 meses, ou seja,
se houve benefcios para ambos os lados, na rea de capacitao, instalao fsica, mudana.
Pensou-se em 12 meses, pois numa perspectiva do planejamento so necessrios que sejam
efetivados aes em curto, mdio, e longo prazo, no entanto, a literatura aponta que caso no
ocorram aes efetivas, o grupo se dispersa ao ponto de enfraquecer a qualidade da gesto da
Instncia.
7) Disseminao e acesso das informaes entre os integrantes da instncia: Os
pesquisadores Caccia Bava (2001), Canclini (1997), Daz Bordenave (1994) destacam o papel

244

da democratizao da informao para o fortalecimento e busca da confiana entre grupos.

Nesse sentido, foram definidos trs nveis. O 1, denominado de BAIXO ser definido caso o
representante no tenha recebido informaes deliberadas pelo grupo quer seja oralmente,
quer seja por escrito. O 2, denominado como MDIO ser atribudo caso o representante
receba as informaes, quer seja por escrito ou oralmente apenas na ocasio das reunies e/ou
nas convocaes das reunies. Finalmente, o 3, ou seja, o nvel ALTO, ser definido caso o
representante receba sistematicamente as informaes, quer seja formalmente ou oralmente
em tempo hbil, antes das reunies.
Apesar de algumas instituies no participarem ativamente das discusses geradas
pelas instncias, isto , o baixo grau de frequncia, de interesse, proposies, e aes
concretas efetivadas, o que dificulta de certa forma uma anlise mais apurada das
caractersticas das instncias, a seguir ser apresentada uma sistematizao das sete categorias
expostas h pouco para facilitar a compresso e distribuio das variveis a partir de um
quadro esquemtico.
Quadro 20 Elementos de governana considerados na pesquisa
CATEGORIA

VAR (1)

VAR (2)

Processo eletivo dos integrantes

da Instncia

Existe
(Caso tenha sido realizada
alguma reunio anterior
composio da instncia ou
mesmo uma plenria maior no
momento da composio da
instncia)
Existe
Quando
h
uma
diviso
igualitria, ou seja, 33,3% (Poder
Pblico); 33,3% (3 Setor), e 33,3
% (Iniciativa Privada)
Baixa: Quando a regularidade
das reunies no segue o
planejamento definido pelo grupo
e as aes propostas no so
concretizadas, bem como os
temas das pautas no discutem o
desenvolvimento turstico local.
Finalmente, quando menos de
50% das aes programadas so
efetivadas.
Baixa
(caso o representante frequente
esporadicamente as reunies da
Instncia
em
funo
do
desinteresse na colaborao dos
trabalhos do grupo).

No existe
(Caso no tenha ocorrido
nenhuma das situaes da
varivel 1)

Realizao de avaliaes
sistemticas do grupo

Baixa
(Caso os representantes apenas
retomem as questes deliberadas
na ltima reunio)

Mdia
(Quando so retomadas as
discusses anteriores e so
determinados prazos executveis
para o cumprimento das aes)

Quantidade e qualidade das

parcerias firmadas pela instncia

Baixa
(Caso o representante no
identifique nenhuma parceria
efetuada entre a instituio que

Mdia
(Caso o representante identifique
pelo menos uma ao efetuada
entre a instituio que representa

Equilbrio da Representatividade
da Instncia

Avaliao do desempenho da
instncia

Participao qualitativa entre os

membros da instncia

No existe
Quando
h
uma
maior
concentrao
de
representatividade de um grupo
em detrimento de outro.
Mdia: Quando a regularidade
das
reunies
segue
o
planejamento definido pelo grupo
e as aes propostas so
efetivadas em 50%. Aqui os
temas e assuntos inseridos na
pauta discutem parcialmente o
desenvolvimento turstico local.

Mdia
(caso o representante optou em
participar
regularmente
por
acreditar na importncia do papel
em discutir as aes de turismo a
partir de uma instncia)

VAR (3)

Alta: Quando a regularidade das

reunies segue o planejamento
definido pelo grupo e as aes
propostas so efetivadas entre 75 %
e 100%. Aqui os temas e assuntos
discutidos na pauta das reunies
preocupam-se diretamente com o
desenvolvimento turstico local

Alta
(Caso o representante participe
ativamente
das
discusses
considerando a regularidade nas
frequncias. Alm de acreditar na
importncia do papel da Instncia,
ele se forma e informa os demais
integrantes do grupo)
Alta
Quando so realizadas reunies
especficas para avaliao das
aes do grupo no perodo
compreendido em cerca de 6
meses.
Alta
(Caso o representante identifique
mais de uma ao efetuada entre a
instituio que representa e a

245

Disseminao e acesso das

informaes entre os integrantes
da instncia

representa e a instncia), ou seja,

benefcios para ambos os lados.

e a instncia), ou seja, benefcios

para ambos os lados quer seja na
rea de capacitao, instalao
fsica, mudana social.

Baixa
(Caso o representante no tenha
recebido informaes deliberadas
pelo grupo quer seja oralmente,
quer seja por escrito)

Mdia
(Caso o representante receba as
informaes quer seja por escrito
ou oralmente apenas na ocasio
das
reunies
e/ou
nas
convocaes das reunies)

instncia em um perodo de 12
meses), ou seja, benefcios para
ambos os lados quer seja na rea de
capacitao,
instalao
fsica,
mudana social.
Alta
Caso o representante receba
sistematicamente as informaes,
quer
seja
formalmente
ou
oralmente em tempo hbil, antes
das reunies.

Fonte: Elaborao prpria (2012).

O detalhamento das variveis foi fundamental para a identificao e anlise da

dinmica das instncias de governana que compem o processo de planejamento e gesto do
PRT voltado ao desenvolvimento turstico. A seguir sero apresentadas separadamente as trs
instncias atuantes na regio com aes atreladas diretamente ao PRT.

5.1 O GRUPO GESTOR SANTARM BELTERRA E A PARTICIPAO NA

FORMULAO E IMPLEMENTAO DAS POLTICAS RELACIONADAS AO PRT
Com o intuito de proporcionar uma maior celeridade no processo de implementao
do PRT, o Mtur previu a integrao de diversas instncias da gesto pblica e da iniciativa
privada por meio da criao e organizao dos arranjos institucionais. Assim, surgiu o projeto
Destinos Referncia em Segmentos Tursticos, desenvolvido pelo MTur em parceria com o
Instituto Casa Brasil de Cultura. O objetivo do projeto era criar uma estratgia de governana
local, a partir do fortalecimento e aperfeioamento de segmentos de mercado, procurando
envolver de forma participativa toda a cadeia produtiva e instituies relacionadas com o
segmento escolhido, atravs de prioridades e estratgias definidas e com foco na
competitividade.
A premissa do projeto era que houvesse a participao efetiva dos representantes
locais, fortalecendo as entidades pblicas e privadas, o trade e as organizaes no
governamentais, levando formao de um Grupo Gestor que assumisse o papel de lder do
processo, buscando assim garantir a continuidade das aes na rea do turismo, resultados
mercadolgicos e a sustentabilidade do destino.
A criao do GG/Santarm Belterra ocorreu em maio de 2008, portanto, 01 (um) ano
depois da criao do projeto. O propsito da Instncia era discutir, propor e avaliar aes
ligadas prtica ecoturstica nos municpios de Santarm e Belterra, para finalmente
consolidar uma estratgia de desenvolvimento de polticas pblicas, e de ampliao e
diversificao da oferta turstica nacional.

246

Ao iniciar o projeto em Santarm, o Mtur realizou visitas tcnicas ao destino com a

finalidade de estabelecer contato com as lideranas locais, apresentar o projeto e levantar
informaes relevantes para a execuo do programa. Foram visitados os diversos
equipamentos e atrativos do destino e realizadas reunies com as principais lideranas e
instituies locais, pblicas e privadas, relacionadas direta ou indiretamente ao turismo.
Durante o processo de formao do GG/Santarm Belterra foram escolhidas pelo
Mtur, entidades consideradas importantes e atuantes no setor turstico, como o SEBRAE, as
Secretarias

Municipais,

dentre

outras.

Na

inexistncia

de

entidades

setoriais

institucionalizadas, que pudessem indicar seu representante legal, utilizou-se como critrio a
identificao, entre os agentes do mercado, de empresrios que se mostraram interessados em
desenvolver um ambiente de governana local. Outras entidades e grupos representativos
foram escolhidos segundo a relevncia e capacidade de cooperao.
Observou-se que a comunidade de Alter do Cho j estava mais bem organizada, em
vista do grande fluxo de visitantes durante a alta temporada, de setembro a fevereiro, e o
Sair, a maior festa cultural da regio. Por isso aes como saneamento, coleta e destinao
dos resduos slidos, organizao em associaes dos catraieiros (barqueiros) e barraqueiros
de praia foram discutidas em ambientes de governana, buscando desenvolver parcerias para
o desenvolvimento da atividade turstica.
De acordo com a presidente do GG/ Santarm Belterra, Sra. Sandra Silva, a ABETA
desenvolveu o planejamento estratgico, com as aes validadas pela Instncia indicando as
responsabilidades de cada setor, entidade ou grupo, com definies de responsveis por
execuo, coordenao, liderana de processos interinstitucionais e parcerias; apoio tcnico,
gerencial, assessoria; investimentos, apoio financeiro, doaes e financiamento. A seguir a
presidente do grupo apresenta uma sntese dos principais resultados alcanados:
a)

Amadurecimento das lideranas locais, sobretudo quanto ao entendimento da

importncia do arranjo institucional e do estabelecimento da cadeia produtiva com
critrios e atribuio de responsabilidades;

b)

Organizao parcial das comunidades da FLONA Tapajs;

c)

Realizao de Oficina Jurdica sobre Legislao voltada ao Ecoturismo

d)

Apresentao de case da Costa Rica;

e)

Oficina sobre Ecoturismo;

f)

Criao de uma governana local representativa, que trabalha para planejar o

desenvolvimento do destino de maneira participativa, organizada e continuada,
refletindo-se nas instncias de governana regionais.

247

g)

Realizao de seminrio de multiplicao, oficina de projeto e visita tcnica com a

participao do grupo gestor do projeto, empresrios e comunidade do destino, alm
de representantes de outros destinos com vocao para o desenvolvimento do
Ecoturismo.

No ms de abril de 2012, o GG/Santarm Belterra encerrou as atividades atreladas ao

projeto referncia em ecoturismo. H uma inteno de continuar as atividades de forma mais
ampla, agora em um formato de um Frum de discusses onde outras instituies que no
participaram anteriormente do processo possam discutir e opinar acerca do processo de
desenvolvimento turstico na regio. O Mtur sugere que, por meio de consenso, deve-se
escolher qual a forma de instncia de governana regional mais adequada para a regio
turstica em questo, tais como: Conselho, Frum, Comit, Associao, dentre outras.
Quadro 21- Integrantes do Grupo Gestor Santarm Belterra
ENTIDADE
SEMTUR
SEMAT - BELTERRA
SEMC
SANTA LUZIA EIXO
FORTE
ABETA
UFOPA
Iniciativa privada da
Comunicao
Iniciativa privada /
Meios de hospedagem
SINECHOPA
CONSELHO
COMUNITRIO
ALTER
ABRASEL
Iniciativa privada /
Eventos
PSA
SEBRAE
IFPA

TITULAR
Arildo Nogueira Carvalho
Diana Clia de Jesus Colares
Jarle Aguiar
Jairo Queiroz

SUPLENTE
Auro Srgio Bonifcio Roff
Joo do Nascimento Rocha
Ednaldo Rodrigues
Sillyanne Maria de Sousa Queiroz

Sidney Quemel
Sandra Maria Sousa da Silva
Emanuel Jlio

Renata Paulo de Oliveira

Andra Gomes Rente
xxxxxxxxxxxx

Irene Belo Gonalves Zampietro

Aluizio Francisco da Silva Barroso
Jacenira Ferreira Batista

Sandro Jorge Mota da Silva

Roberto Borovik

xxxxxxxxxxxx
Ana da Silva Sousa
Mrio Maranho

Arnoudo Andrade

xxxxxxxxxxxx
Davide Porpermaier
xxxxxxxxxxxx
Silvia Maria Rosalino
Raimundo Nonato Oliveira
Erbena Silva Costa
Simone Cruz
Fonte: Pesquisa de campo.

Um ponto interessante que vale destacar referente distribuio e representatividade

da iniciativa privada no GG Santarm Belterra. Os integrantes do grupo entenderam que a
engenharia institucional seria mais bem articulada se fossem contempladas as reas da
comunicao, meios de hospedagem, e eventos. Na verdade o que se pode concluir que h
uma representao dos empresrios que j atuaram, ou que esto atuando no setor por alguns
anos, e consequentemente tem interesses diretos no desenvolvimento dos setores supracitados.

248

Para compreender a dinmica das instncias de governana foi necessrio caracterizar,

identificar e analisar uma srie de relaes existentes entre os atores que compem as
instituies responsveis pelo desenvolvimento do turismo no Oeste do Estado do Par. Para
isso, foi relevante conhecer os mtodos e instrumentos utilizados pelo poder pblico em meio
ao processo de planejamento e gesto do turismo nos municpios de Santarm e Belterra,
tarefa esta possvel atravs da aplicao de questionrios composto por perguntas abertas e
fechadas junto aos servidores pblicos municipais, as associaes, os conselhos comunitrios,
e empresrios do setor turstico, no intuito de obter informaes para compor e fundamentar a
pesquisa.
O quadro que se segue sistematizou as sete categorias definidas para esta pesquisa a
partir das contribuies de diferentes tericos j elencados neste trabalho que considero
fundamentais para a compreenso da dinmica da instncia denominada Grupo Gestor
Santarm e Belterra.
Quadro 22 Elementos de governana considerados na pesquisa Grupo Gestor/ Santarm e Belterra
CATEGORIA
Processo eletivo dos integrantes da Instncia
Equilbrio da Representatividade da Instncia
Avaliao do desempenho da instncia
Participao qualitativa entre os membros da
instncia
Realizao de avaliaes sistemticas do grupo
Quantidade e qualidade das parcerias firmadas
pela instncia
Disseminao e acesso das informaes entre os
integrantes da instncia

VAR (1)

VAR (2)
NO EXISTE
NO EXISTE

VAR (3)

ALTA
MDIA
BAIXA
BAIXA
MDIA

Fonte: Pesquisa de campo.

Acerca dos aspectos do processo eletivo dos integrantes da Instncia, importante

destacar que o GG / Santarm Belterra tem uma funo tcnica, de carter consultivo. Apesar
da denominao Grupo Gestor, a instncia no tem gerncia nenhuma no processo decisivo
poltico voltado ao desenvolvimento regional do turismo.
O GG/Santarm Belterra foi criado em funo da necessidade de existir um grupo para
discutir e planejar as questes tcnicas dos programas incentivados pelo Mtur, abarcando no
s o municpio de Santarm, mas tambm o de Belterra que se destaca pelo segmento do
ecoturismo, onde ambos mantm a relao de destino indutor e induzido, onde Santarm
exerce uma maior influncia nas iniciativas deste grupo.
A imposio do Mtur para a criao desta instncia gerou uma discusso entre os
atores que atuam de forma mais prxima s discusses ligadas ao turismo, tendo como um

249

papel de destaque a SETUR Santarm na sugesto e composio do grupo de trabalho. Porm,

embora seja uma condio sine qua non para o PRT trabalhar com os preceitos democrticos,
no houve um processo eletivo dos integrantes desta Instncia. A princpio vlido considerar
que na constituio do Grupo Gestor, sugesto arbitrria do Mtur para a gesto parcial e
complementar do PRT no Oeste do Par ocorreu com um levantamento preliminar da
SEMTUR Santarm acerca dos atores que vem atuando e/ou participando sistematicamente
das discusses relacionadas ao desenvolvimento do turismo. Apesar da Associao de
Catraieiros32 de Alter do Cho e a AAOPA no serem convidadas para participar do processo
de composio do grupo, os associados informaram que seria importante participar. Para um
arteso da AAOPA, seria importante porque precisamos saber como ocorre o turismo na
cidade, quais so os planos e quais so colocados em prtica, alm de colaborar com as
nossas ideias tambm. Para um catraieiro de Alter do Cho, seria importante participar
Porque nunca recebemos nem um convite, pois os catraieiros tambm esto envolvidos com
o turismo, mas nunca convidaram. Percebe-se uma angstia dos informantes tanto da
Associao dos Catraieiros quanto da AAOPA, pois, na viso dos entrevistados, a
participao deles na Instncia seria fundamental uma vez que atuam diretamente com os
turistas no principal atrativo turstico de Santarm. importante destacar que havia uma
representao do Conselho Comunitrio de Alter do Cho no GG Santarm Belterra, assim, as
associaes no se sentiam representadas por no visualizarem aes que os beneficiassem
diretamente no processo de desenvolvimento turstico.
A partir dos relatos dos integrantes do GG Santarm e Belterra foi possvel observar
que no houve um processo eletivo dos integrantes, portanto, acredita-se que isso pode ser um
fator que tenha retrado a participao e/ou ampliao de outros atores que por ventura no
tiveram a oportunidade da participao neste processo, pois no houve o princpio da
transparncia eletiva dos integrantes, sendo assim, pode-se afirmar que NO EXISTE um
processo eletivo na instncia.
Outra categoria pesquisada foi o equilbrio da representatividade da Instncia. Nessa
categoria de anlise foi possvel observar que NO EXISTE um equilbrio de
representatividade na composio do GG Santarm e Belterra, pois entre os entrevistados e
participantes do processo, apenas um rgo pblico no respondeu aos questionamentos
levantados na pesquisa. Sendo assim, trs (03) instituies que correspondem a 20% esto
ligados ao poder pblico; sete (07) so instituies ligadas iniciativa privada, que totaliza

32

Catraieiros so tripulantes de embarcaes geralmente expostas irradiao solar.

250

46,6%; e 05 instituies vinculadas ao 3 Setor que representam 33,3%. Considerando a

literatura que discute estes elementos, seria necessria uma distribuio igualitria, ou seja,
33,3% (Poder Pblico); 33,3% (Iniciativa Privada), 33,3 % do (3 Setor). Um ponto que
chamou ateno na pesquisa foi que o GG Santarm / Belterra atribui a representatividade do
3 setor ao PSA, porm o representante do PSA deixou claro que no foi escolhido pelo 3
setor para represent-los na Instncia, o representante do PSA apenas defende os interesses
das reas de atuao do PSA. De acordo com a representante do SEBRAE, em 2005 foram
registrados no municpio de Santarm 119 ONGs, das quais se destaca a atuao da PSA,
talvez por esse fator a Instncia convidou a organizao para representar o setor.
No que concerne avaliao do desempenho da Instncia, os informantes retratam um
descrdito atribudo ao processo de planejamento e gesto desempenhado pelas instncias de
governana, principalmente quando se trata da coisa pblica. Considerando a regularidade
dos encontros, o percentual de aes efetivadas, os temas e assuntos discutidos pelo GG
Santarm / Belterra, vale destacar alguns pontos que merecem destaque na anlise desta
categoria, diante disso, entende-se que possvel considerar trs nveis distintos de anlise:
BAIXA, MDIA, E ALTA. Em geral, os informantes apontaram que o GG Santarm Belterra
se reuniam cerca 15 em 15 dias, quando necessrio, mas comumente se reuniam uma vez por
ms sempre na primeira 3 feira. Os encontros ocorriam na SETUR Santarm de acordo com a
disponibilidade dos representantes do municpio de Santarm, e tambm pela SEMAT
Belterra. As reunies eram definidas por e-mails e telefonemas. Para um dos representantes da
Iniciativa Privada, a Instncia teve um papel fundamental na reativao das associaes que
estavam com uma baixa atuao na Regio do Tapajs como a ABRASEL e o Convention &
Visitors Bureau. Outro ponto destacado pelos informantes foi a presso da instncia para a
instalao do COMTUR / Santarm, que ocorreu no ms de maio de 2011. Assim, como as
demais polticas pblicas de turismo na Regio Amaznica, a maioria das aes, na sua quase
totalidade, se concentra em aes de capacitao. Nesta Instncia, foram realizadas aes de
capacitao na rea do cooperativismo, manipulao de alimentos, condutores ambientais,
planejamento estratgico, elaborao de roteiros tursticos, oficina de direito ao consumidor,
gesto empresarial, projeto caminhos do sabor. Para um dos representantes do 3 Setor, estas
aes so Apenas algumas oficinas pontuais que no conseguem passar da primeira etapa
de capacitao. Tambm foi estimulada a participao da populao local em feiras de
empreendedores e em duas edies de uma importante Feira em So Paulo de produtos e
servios voltados ao turismo de aventura e ecoturismo, a Adventure Fair.

251

Quando perguntados sobre os elementos mais relevantes da atuao do GG Santarm

Belterra, foi unnime que a ABETA desenvolveu um importante trabalho como o
desenvolvimento do Portal Tapajs; Mapa ecoturstico; Plano de Marketing (este considerado
por muitos o maior avano por ter considerado a realidade do local, diferentemente de
outros documentos j elaborados por outras empresas). Para um dos informantes da Iniciativa
Privada, o papel da ABETA foi importante porque os cursos voltados a empresrios e
funcionrios de empresas ligadas ao turismo podero qualificar os profissionais com vistas
recepo de turistas que visitaro o municpio de Manaus na ocasio da Copa do Mundo de
2014. Finalmente, importante destacar a ao de benchmarking realizada nos Lenis
Maranhenses com o propsito de conhecer a experincia do planejamento e gesto daquele
destino turstico cuja finalidade seria implementar aes em Santarm e Belterra que tiveram
xito no destino Maranhense.
Para o PSA, o informante defende a ideia de se fazer investimentos no potencial
turstico j existente em Santarm e Belterra, e no apenas na realizao de eventos que, alis,
necessitam de infraestrutura de suporte, destacando que fundamental um melhor acesso a
localidade e seus atrativos, bem como a criao e construo de espaos multifuncionais onde
possam ser realizadas exposies, oficinas e sees de cinema para a populao no intuito de
valorizar a incluso e impulsionar o desenvolvimento do municpio de Santarm, mesmo que
considere o segmento mais praticado na regio o turismo de negcios, e que afirme que os
residentes no esto se organizando para tornar o destino como referncia em ecoturismo e o
governo no possui quase nenhum oramento voltado ao crescimento desta atividade.
McIntosh (2002) destaca que a conduo do processo poltico deve considerar a definio das
regras do jogo nas quais as operaes tursticas devem funcionar no intuito de estabelecer as
atividades e comportamentos aceitveis, ou seja, uma direo comum a todos os interessados,
e facilitar o consenso em torno das estratgias so alguns dos elementos que deveriam ser
considerados pelos atores das Instncias de governana, para garantir um melhor desempenho
no que diz respeito ao planejamento e gesto das aes propostas a fim de superar os
parmetros bsicos da lgica de mercado, capazes de atingir a competitividade e o elemento
da sustentabilidade fundamental para uma boa avaliao de desempenho do GG Santarm
Belterra.
Diante de tudo que foi exposto, pode-se observar que a avaliao do desempenho da
Instncia se encontra num percentual ALTO, pois houve uma regularidade nas reunies salvo
nos momentos de frias de alguns servidores pblicos, tambm foi possvel observar que
cerca de 75% das aes propostas foram efetivadas, apesar do carter consultivo o GG

252

Santarm e Belterra encaminhou as deliberaes s outras instncias responsveis pela

efetivao das aes, finalmente, os temas e assuntos propostos e discutidos nas reunies
preocupavam-se diretamente com o desenvolvimento regional da atividade turstica,
sobretudo aos municpios componentes da Instncia.
Sobre os aspectos da participao qualitativa entre os membros da instncia, a maioria
dos entrevistados afirmaram que apenas cerca de 6 a 7 integrantes participam com frequncia
das reunies, nmero que representa cerca de 46 % do total. Para uma representante da
Iniciativa Privada, no comeo as reunies eram bem mais produtivas e participativas e,
apesar das discusses do grupo ser bastantes acadmicas, a representante considera como boa
o processo de participao. Para um representante do poder pblico a maior dificuldade est
relacionada ao no cumprimento do papel do trade turstico, pois cada um olha para o seu
umbigo. J para a representante do Conselho Comunitrio de Alter do Cho,no geral todo
mundo participa, mas falta alguns vestirem a camisa para promoverem o desenvolvimento,
principalmente por parte dos empresrios. Na viso do PSA:
Cada um da instncia participa pensando no local de atuao. Alguns participam
pensando em ocupar cargos polticos futuros, outros fazem comentrios muito
dispersos (foras) do propsito do grupo. A academia por que o objeto de estudo.
Outros apenas para compor, pois o poder pblico no v o turismo como uma
ferramenta capaz de proporcionar o desenvolvimento local.

A participao dos integrantes voluntria. H inteno da instncia em cobrar uma

maior participao da instncia para a deliberao de aes no destino Santarm. Dentre os
resultados qualitativos desses encontros, recentemente foi acordado, atravs de uma reunio
no dia 27 de junho de 2011 entre a PARATUR e SETUR Santarm, a realizao de cursos de
capacitao33 para artesos, taxistas, profissionais da gastronomia, guias ambientais e,
finalmente para os conselheiros das instncias. Os cursos iniciaram no segundo semestre de
2011. Para o PSA, importante participar porque eles acreditam que s participando e
debatendo possvel mudar alguma coisa. Para ele, o problema da gesto das polticas de
turismo est na prtica poltica, pois o grande montante dos recursos disponibilizado
atravs de emendas parlamentares, ou seja, para o informante a questo poltica e no
tcnica.

33

Os cursos foram oferecidos tanto aos representantes da instncia (Formao de liderana; Gesto empresarial;
Empreendedorismo), como empresrios e funcionrios do setor turstico, Guias e estudantes de turismo, alm de
comunitrios que trabalham diretamente e indiretamente com a atividade tursticos. Os cursos oferecidos foram
na rea de: liderana; Competncias mnimas de condutores; Gesto empresarial (somente em Santarm);
Condutores em ecoturismo; Manipulao de alimentos; Segurana em alimentos.

253

Quadro 23 - Relatos sobre os principais entraves para o desenvolvimento do turismo na viso do Grupo Gestor
Apesar de pouco quantitativo, a produo relevante. Representante do 3 Setor.
O trade est desacreditado com as aes do poder pblico. Representante do 3 Setor.
H uma baixa participao, cerca de 50 % participam. Falta dilogo entre os diferentes atores do estado
(municipal/estadual/federal). Morosidade no sistema poltico. Representante do Setor Privado.
A relao boa. H uma grande participao Representante do Setor Privado.
No comeo era bastante participativo, mas depois houve uma reduo. H vrias discusses,
prevalecendo uma tendncia da academia, mas no ruim. Representante do Setor Privado.
6 ou 7 pessoas participam. H embates constantes. A instncia no tem visibilidade poltica. H uma
preocupao maior em investir nos eventos culturais. H tambm uma baixa participao do setor
privado. Representante do 3 Setor.
H muitos momentos de discusses saudveis, mas alguns conselheiros no admitem algumas propostas
colocadas pelo grupo, fazendo-se valer o autoritarismo poltico dentro da instncia Representante do
Setor Privado.
Disperso grande. Apenas cerca de 50% a 60% participam. Os resultados so encaminhados por e-mail
para gerao de uma ata. Representante do Setor Privado.
Fonte: Pesquisa de campo.

Apesar de haver inteno de aumentar a cobrana da participao dos atores

integrantes das Instncias, importante lembrar o contexto apontado por Azevedo; Prates
(1991) acerca da constituio destas instituies hbridas que o poder pblico busca dividir
responsabilidades com os diferentes atores e interessados no processo da aplicao de verbas;
alm de ampliar os recursos disponveis, por meio da mo de obra gratuita ou subremunerada; e finalmente, elevar o nvel de legitimao do governo e/ou das burocracias
pblicas. Diante disso, difcil encontrar um instrumento que penalize a participao destes
atores mediante o propsito do poder pblico na constituio destas arenas pblicas,
principalmente por que no h uma remunerao destes atores para tal, por outro lado h uma
cobrana dos titulares das instituies que os integrantes representam com fins de garantir o
atingimento de metas a serem cumpridas, principalmente no que concerne aos ligados ao setor
privado e aos gestores pblicos com cargos de confiana.
Diante dos elementos discutidos e apresentados neste tpico pode-se concluir que o
nvel da participao qualitativa da Instncia encontra-se como MDIA, pois os
representantes optaram em participar regularmente por acreditar na importncia do papel em
discutir as aes de turismo a partir de uma instncia. Contudo, apesar da frequncia girar em
torno de 50%, possvel observar uma sintonia dos integrantes em prol da realizao de

254

aes. Por outro lado, a Instncia carece de representantes que se formam e informam os
demais integrantes do grupo conforme observado nas entrevistas.
No que diz respeito realizao das avaliaes sistemticas do grupo, cerca de
72,42% dos informantes entrevistados apontaram que nunca houve uma avaliao do grupo a
fim analisar as aes desenvolvidas, e definir estratgias para otimizar o esforo gerado pelos
participantes da Instncia. Um representante da classe trabalhadora que atua no Setor Privado,
isto , um percentual de 7,14 % do total dos componentes da Instncia afirmou que essas
avaliaes ocorrem a cada dois meses. Vale destacar que as ponderaes retratadas pelo
informante no caracteriza uma avaliao sistemtica do grupo e sim, apenas uma ao de
retomada das discusses nas reunies anteriores. Finalmente, cerca de 21,42 % afirmou que as
avaliaes ocorrem a cada ano. Assim como o representante da classe trabalhadora que atua
no setor privado, o percentual de 21,42% tambm caracterizou as aes como uma
sistematizao de discusses ao longo do ano, alm disso, os parmetros adotados para esta
pesquisa aponta como limite para as avaliaes um perodo de 06 meses, fato este que no
ocorreu. Para o PSA, foi realizada apenas uma avaliao para identificar o acompanhamento
das aes. J para o SEBRAE, a nica avaliao foi realizada pela ABETA. Dessa forma,
pode-se afirmar que a avaliao sistemtica do grupo BAIXA, visto que os representantes
apenas retomam as questes deliberadas nas reunies anteriores.
Acerca da quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela Instncia, 50% dos
representantes (de todos os setores) do GG Santarm Belterra afirmaram no conhecer
nenhuma parceria firmada com o propsito de desenvolver a atividade turstica nos
municpios de Santarm e Belterra. Apesar de um nmero expressivo desconhecer possveis
parcerias firmadas no ambiente desta Instncia, algumas aes foram pontuadas. Contudo,
existem aes que no caracterizam uma parceria, pois se entende como parceria, um
processo de cooperao mtua entre duas partes, acordado e comprometido com a satisfao
de interesses comuns e/ou complementares. Aes pontuais como campanhas (Cidade Limpa
Turista Feliz) onde a iniciativa privada doa camisas, paga premiaes de gincanas, podem
ser mais bem caracterizadas como uma colaborao e no como uma parceria. As parcerias
so importantes por diversos fatores, pois o reduzido capital humano e financeiro das
instituies um dos maiores entraves para desenvolver diversas atividades sociais,
econmicas, e ambientais que diretamente afetam o setor turstico. Por outro lado, foi possvel
identificar a elaborao de um roteiro turstico institucional que at o presente momento no
comercializado pelas empresas da regio. Acerca da elaborao de documentos oficiais, como
o projeto Caminhos do Sabor; Destino referncia em Ecoturismo; Portal Tapajs e Pesquisa

255

de Demanda Turstica na Festa do sair, a parceria se deu no levantamento de informaes

para a composio dos referidos documentos. Outras parcerias ocorreram a partir da
realizao de cursos (cesso de espao fsico e capital humano) para a capacitao
profissional, e tambm atravs de campanhas de sensibilizao (oficinas de artesanato,
limpeza, e oficinas de reciclagem).
De acordo com Boulln (2005) as caractersticas dos organismos oficiais do turismo
apresentam dois aspectos que dificultam a ao dos organismos oficiais no nvel nacional. Por
um lado existe o fato de que grande parte do espao turstico organizada por organismos
independentes, como acontece com os parques nacionais; e, por outro lado, os trs nveis
administrativos nacional, estadual e municipal funcionam sem coordenao e isolados da
atividade privada, quando no em franca oposio ou disputa do tipo poltica, entre si ou em
relao a ela. Dessa forma, a crise no planejamento e gesto do turismo na Amrica Latina
surgiu principalmente pela distncia na comunicao marcada pelas elites polticas em relao
com as bases dos operrios, camponeses e empregados em geral, porque, apesar do interesse
demonstrado por ambas as partes em alguns momentos, as barreiras, os compromissos e os
interesses internos no permitiram que tal comunicao avanasse.
Outro ponto que merece destaque, no contexto da dificuldade de firmar parcerias de
acordo com Boulln (2005), que alguns gargalos acompanham diferentes atores que
compem a cadeia produtiva do turismo, tais como a ausncia de um nmero suficiente de
tcnicos nacionais, sendo encomendada a maior parte dos estudos por consultorias
estrangeiras, ou ento elaborada pelas reparties especializadas de organismos internacionais
como a OEA, BID, OMT ou o Banco Mundial, dentro dos seus respectivos programas de
assistncia tcnica. Uma vez recebidos os relatrios finais, surgiu um novo problema: pr em
prtica, problema este que em geral no foi resolvido satisfatoriamente porque as estruturas
administrativas dos organismos oficiais no esto preparadas para isso. Nesse sentido, as
parcerias entre os integrantes das instncias se tornam um elemento secundrio de deciso,
visto que o maior poder de sugesto gira em torno das proposies engendradas nos
documentos elaborados pelas consultorias contratadas pelo poder pblico.
Finalmente, acerca da participao da instncia de governana na construo de
documentos atrelados ao Mtur atravs do PRT, 100 % dos integrantes afirmaram que foi
regular, em virtude da entidade no ter participado de forma decisiva. Para os integrantes, os
resultados dos diagnsticos e estratgias das consultorias vencedoras do processo licitatrio
ligados ao PRT foram parcialmente satisfatrios em funo de algumas aes pensadas nestes
documentos no refletirem a realidade local, Para um representante do poder pblico, os

256

responsveis pela coleta de dados em campo no tiveram uma postura profissional, pois
alguns deles confundiram o exerccio da coleta de dados com diverso.
Diante dos dados apresentados e considerando os parmetros adotados para esta
pesquisa pode-se afirmar que a quantidade e qualidade das parcerias BAIXA, pois 50% dos
integrantes no identificaram sequer uma parceria dentro do GG Santarm / Belterra. Alm
disso, algumas aes pontuais no podem ser caracterizadas como importantes no processo de
desenvolvimento regional.
Sobre os aspectos referentes disseminao e acesso das informaes entre os
integrantes da instncia, os informantes desta Instncia de governana apontaram relatos
interessantes para uma melhor compreenso dessa categoria como forma de impulsionar o
desenvolvimento turstico regional. Para um representante do poder pblico:
As decises ficam apenas no mbito das instncias, principalmente as do grupo
gestor. Como as instncias no desenvolvem atividades de forma sistemtica, em
virtude de no haver uma regularidade de aes desenvolvidas Tudo est atrelada s
orientaes do MTUR e das empresas de consultorias contratadas pelo MTUR.

Vale destacar que 100 % dos entrevistados concordam parcialmente com os estudos
realizados pelas empresas ganhadoras dos processos licitatrios para os estudos de
desenvolvimento turstico na regio. Sendo assim, possvel questionar o papel do GG,
afinal, o que a instncia gerencia? Pois sequer foram ouvidos a ponto de alterar a
conformao final destes planos. A comunicao, quando ocorre, se d atravs de e-mails,
telefonemas e atas internas, no entanto, as deliberaes ficam apenas no plano interno do
grupo, sendo que, cerca de 20% dos informantes afirmaram no receberem informaes
deliberadas pelo grupo, caso faltem s reunies. Diante do exposto, e pela funo que o GG
Santarm / Belterra desenvolve, entendemos que a disseminao e o acesso informao
caracterizada como MDIA, pois os representantes recebem as informaes quer seja por
escrito ou oralmente apenas na ocasio das reunies e/ou nas convocaes das reunies.
Finalmente, dentre os elementos apontados acerca do funcionamento do Grupo Gestor
Santarm Belterra, ficou evidenciado pelo grupo que h outros entraves de ordem geral que
ultrapassam a gesto direta do turismo. Nesse sentido, foram sugeridas algumas aes que
podem melhorar a qualidade de vida dos cidados e tambm a experincia dos turistas na
regio, conforme pode ser observado a seguir:

257

Quadro 24 - Relatos sobre os principais entraves para o desenvolvimento do turismo no Oeste do Par na viso
do Grupo Gestor Santarm Belterra
Para a SETUR a maior dificuldade est relacionada ao no cumprimento do papel do trade turstico. Cada
um olha para o seu umbigo. Parece que o trade no sabe o papel que ele deve desenvolver. Poder Pblico
O Convention no atua de forma satisfatria. Poder Pblico
No h um intermedirio para a formatao de produtos (poucos), pois a qualidade dos produtos segundo
pesquisa realizada pela SETUR Baixa. Poder Pblico
H um grande discurso sobre os benefcios do Programa, mas tudo fica no papel. necessrio trabalhar de
forma sria. necessrio um grande investimento na infraestrutura da cidade como saneamento bsico,
sinalizao bsica e turstica, esgotamento sanitrio. Setor privado
No h unio entre os atores sociais. Setor Privado
H uma grande diviso poltica entre os atores que compe a instncia. Setor privado
O processo de organizao da atividade est muito devagar. Setor privado
O turismo desorganizado tecnicamente na FLONA Tapajs, pois os moradores no tm capacidade tcnica,
e as empresas locais tem esta capacidade?. 3 Setor
H um grande discurso sobre os benefcios do Programa, mas tudo fica no papel. necessrio trabalhar de
forma sria. 3 Setor
Falta dilogo entre os diferentes atores do estado (municipal/estadual/federal). Morosidade no sistema
poltico. Setor privado
Ampliar a malha area. Trabalhar principalmente com as baixas temporadas. Realizar uma melhor
fiscalizao nos produtos que so oferecidos no mercado. Setor privado
Realizar mais cursos voltados lngua inglesa / Melhorar o atendimento. Seria interessante consultar os
melhores horrios da populao, pois grande parte no consegue participar dos cursos em virtude dos dias e
horrios inapropriados. Setor privado
Falta dilogo entre os diferentes atores do estado (municipal/estadual/federal). Morosidade no sistema
poltico. Poder Pblico
Realizar mais cursos voltados lngua inglesa e atendimento. Seria interessante consultar os melhores
horrios da populao, pois grande parte no consegue participar dos cursos em virtude dos dias e horrios
inapropriados. Poder Pblico
No h unio entre os atores sociais. Tambm necessrio que haja investimento em cursos de capacitao.
Projetos de infraestrutura, de saneamento bsico. H uma grande diviso poltica entre os atores que compe a
instncia. 3 Setor
Falta de seriedade do projeto de desenvolvimento turstico para a regio. H 3 ou 4 anos se discute a
sinalizao turstica e nada se faz. Setor privado
Baixa participao das comunidades locais no processo de construo das polticas de turismo. 3 Setor
As polticas ainda vem de cima para baixo. 3 Setor
H um grande crivo das aes pelo majoritrio da prefeitura que acaba no contemplando os elementos
essenciais no turismo. Setor Privado

Fonte: Pesquisa de campo.

Os relatos dos informantes reforam os baixos resultados apresentados na matriz de

anlise da instncia de governana GG Santarm Belterra. Apesar da instncia trabalhar a

258

partir de regras estabelecidas pela poltica nacional de turismo percebe-se que as decises
deliberadas pelo grupo no tem um impacto real, isto , no conseguem efetivar uma
transformao no lcus de atuao da poltica. Os relatos apontam que nas decises
prevalecem um desejo individual que no tem uma fora, pois no conseguem sair do papel
em sua grande maioria, ou, quando ocorrem, beneficiam um seleto grupo que tem acesso s
informaes disponibilizadas pelo MTUR. Considerando que o PRT tem a premissa da
diminuio das desigualdades sociais, a partir de um debate participativo, com um processo
descentralizado pautado na regionalizao do turismo, ou seja, um programa capaz de
proporcionar o desenvolvimento endgeno, observa-se que o processo decisrio ainda
apresenta algumas lacunas que devem ser reavaliadas para que se atinja os preceitos de
governana que motivem e/ou definem as capacidades de ao de forma a conduzir as
responsabilidades dos diferentes atores envolvidos no processo de desenvolvimento do
turismo, porm isso ocorrer se os integrantes da instncia tiverem autonomia defendida por
Souza (2000), ou seja, quando os integrantes definirem os prprios contedos que ultrapassem
a lgica do PRT, alm disso os integrantes devero ter liberdade no estabelecimento das
prioridades deliberadas pela instncia.

5.2 O FORETUR/TAPAJS E A PARTICIPAO NA

IMPLEMENTAO DAS POLITICAS RELACIONADO AO PRT

FORMULAO

Atravs de consultas, entrevistas e observao direta foram possveis detectar que o

FORETUR/ Tapajs est composto por representantes da iniciativa privada e do poder
pblico na esfera municipal. Cabe salientar que, h pelo menos trs anos, nenhuma
organizao no governamental participa das discusses do Frum, por no receberem
qualquer convite oficial da secretaria executiva.
O Art. 1 do Regimento da Instncia trata do processo de criao, o Frum foi
institudo no dia 22 de novembro de 2006, durante uma oficina de Regionalizao do Turismo
Roteiros do Brasil, e realizada pela PARATUR no municpio de Santarm. Dessa forma, a
Instncia um rgo colegiado consultivo, propositivo e mobilizador, vinculado diretamente
ao Frum de Desenvolvimento Turstico do Estado do Par (FOMENTUR/PA), destinado a
participar interativamente da implementao das Polticas Regional, Estadual e Nacional de
Turismo. A finalidade do FORETUR/Tapajs de auxiliar os municpios da Regio do Oeste
do Par na formulao da Poltica Regional de Turismo e do Plano de Desenvolvimento
Turstico, assim como encaminhar as demandas necessrias para a melhoria da atividade

259

turstica regional no que concerne a infraestrutura e qualificao da mo-de-obra s instncias

superiores como PARATUR e/ou MTUR.
O art. 3 da seo III do regimento trata dos objetivos da Instncia, so eles: a)
Contribuir para o desenvolvimento da poltica regional do turismo em consonncia com as
polticas Estadual e Nacional; b) Colaborar na implementao e atualizao permanentes do
Plano de Desenvolvimento Turstico Regional e Estadual; c) Apresentar as demandas
especficas que necessitem ser encaminhadas no mbito dos governos Municipal, Estadual e
Federal; d) Encaminhar propostas para a formulao da Poltica Estadual de Turismo; e)
Analisar e sugerir solues aos problemas de turismo receptivo na Regio, visando o
desenvolvimento da atividade sob a gide da sustentabilidade ecolgico-econmica, cultural e
social; f) Promover o intercmbio de informaes tcnicas para aprimoramento e
desenvolvimento do turismo e a defesa dos interesses comuns dos municpios da regio; g)
Integrar associaes e instituies que tenham como objetivo o desenvolvimento e o
aperfeioamento da atividade turstica; h) A atuao de grupos de trabalho Cmaras
Temticas para tratamento de questes especficas do turismo.
Em relao estrutura organizacional, o Regimento Interno do rgo destaca no caput
do Art. 6 a sua finalidade, dessa forma, a Instncia conta a com a seguinte composio
organizacional:
I Um representante de cada municpio pertencente ao Plo Tapajs de Turismo, iniciando-se
pelos municpios de Santarm e Belterra devido ao roteiro turstico Tapajs: Amaznia Selva
e Histria que envolve os dois municpios. Posteriormente, gradativamente sero envolvidos
os demais, levando-se em considerao a oferta turstica j existente nos mesmos.
II Um representante de cada rgo federal, convidado: (ICMBIO; Banco da Amaznia;
Banco do Brasil; Caixa Econmica Federal; INCRA) III Um representante de entidades da
iniciativa privada e organizaes no governamentais, convidadas: (ABAV; ABIH; TC&VB;
ACES; Sindicato dos Guias; SINECHOPA; Associaes de Artesanato, entre outros).
J na disposio da engenharia institucional do FORETUR Tapajs, apresentada no
Art. 6, possvel observar um destaque para instituies do poder pblico e do setor privado,
em detrimento de uma maior participao do 3 setor. Vale tambm destacar que h trs anos
nenhuma organizao do 3 setor recebe convite para participar das reunies desta Instncia.
A direo executiva do FRUM composta por presidente, vice-presidente e
secretrio executivo e ter um mandato de dois anos. Os membros titulares e seus respectivos
suplentes sero indicados pelos rgos e entidades que representam para mandato de dois
anos, podendo ser reconduzidos por mais um perodo.

260

1 - O membro titular dever ter poder de deciso na entidade representada no

FORETUR Tapajs.
2 - Cabe a cada conselheiro titular comunicar, tempestivamente, ao seu suplente a
impossibilidade de comparecimento reunio agendada do frum.
3 - O titular de qualquer das instituies integrantes do FORETUR Tapajs que
faltar a trs reunies consecutivas ou cinco intercaladas e no enviar o suplente, ser
desligado do referido frum e substitudo por outro da entidade em questo.
4 - Os representantes titulares e seus suplentes podero ser substitudos a qualquer
tempo, pelos seus rgos de representao, mediante justificativa comunicada por escrito ao
presidente do frum.
5 - O membro titular corresponder um membro suplente, tambm indicado pela
instituio e municpios, que o substituir em suas faltas e impedimentos legais.
6 - Cada municpio e instituio tero apenas um membro com direito a voz e voto,
cabendo, eventualmente a um segundo apenas o direito a voz.
Acerca das atribuies dos membros integrantes vale destacar que todos deveriam: I Participar, efetivamente, das reunies discusses e trabalhos, apresentar propostas e pareceres
em relao s matrias em pauta; II Solicitar esclarecimentos a apreciao dos assuntos em
pauta e propor inclusive convocao e especialistas ou peritos; III Fornecer ao frum todos
os dados e informaes da sua rea de competncia sempre que julgarem adequados, ou
quando solicitado; IV Apreciar e relatar as matrias que lhe forem atribudas; V
Coordenar e participar de comisses quando designados; VI Requerer preferncia ou
urgncia para discusso de assuntos em pauta ou apresentados extra pauta; VII Apresentar,
por escrito propostas sobre assuntos a serem examinados pelo frum; VIII Fazer representar
por seus suplentes nos casos de impossibilidade de comparecimento ou impedimento; IX
Desempenhar outras atividades ou funes que lhe forem atribudas pelo presidente do
Foretur/Plo Tapajs; X Elaborar, aprovar e modificar, por maioria absoluta de votos, o
regimento interno do frum; XI Decidir sobre casos omissos neste regimento, com anuncia
do presidente do frum; XII Eleger dentre seus membros cargos ou estruturas aprovadas
pela maioria absoluta de votos do frum.
So atribuies do Secretrio Executivo: I Secretariar e lavrar as atas das reunies; II
Apoiar tcnica e administrativamente as atividades do frum; III Receber e expedir
correspondncias do colegiado; IV Organizar e manter os arquivos do FORETUR/Tapajs;
V Assessorar o presidente do frum na fixao de diretrizes de gesto e nos demais assuntos
da sua competncia; VI Praticar atos administrativos necessrios execuo das atividades

261

operacionais e tcnicas do frum; VII Manter em ordem os processos e resolues do

frum; VIII Examinar, emitir pareceres, solicitar reviso e arquivar processos; IX
Selecionar e organizar a legislao e a jurisprudncia relativas ao turismo; X Preservar o
acervo documental do colegiado; XI Preparar os atos a serem baixados pelo presidente; XIIReceber, conferir, registrar e enviar os processos e documentos distribudos pela presidncia
aos membros; XIII Informar sobre a tramitao dos processos;
O captulo V do Regimento Interno trata do funcionamento do FORETUR/Tapajs. As
reunies podero ser ordinrias e extraordinrias convocadas pelo presidente. As reunies
ordinrias sero realizadas bimestralmente, conforme convocao do presidente. J as
reunies extraordinrias podero ser convocadas a critrio do presidente, ou com
requerimento assinado por menos 2/3 do colegiado. Todas as reunies do frum sero
pblicas, com exceo de exigncia de sigilo por alto interesse pblico e a critrio do plenrio
do colegiado. Toda convocao de reunio ordinria dever indicar pauta dos trabalhos e a de
carter extraordinrio ser acrescentada do motivo da sua convocao. As reunies do frum
sero deliberadas em primeira convocao com a presena da maioria de seus membros; e em
segunda convocao, trinta minutos aps, com a participao dos presentes.
De acordo com o regimento interno, o membro que deixar de cumprir obrigaes
impostas pela lei ou pelo regimento interno ficar sujeito a: ter seus direitos suspensos; ou, ser
excludo do FORETUR/PLO TAPAJS, determinaes que sero votadas em assembleia
geral em votao secreta.
So vrias as atribuies do presidente e vice-presidente, dentre elas:
I Convocar e presidir reunies ordinrias e extraordinrias;
II Zelar pelo cumprimento das decises do frum;
III Definir a pauta dos assuntos em reunio;
IV Dirigir os trabalhos, buscar consensos e encaminhar votaes das matrias submetidas
apreciao do FORETUR Tapajs;
VII Designar comisses temticas e relatores para as mesmas;
XII Suspender discusso e outras situaes para dirimir representante para atos especficos;
XVII O presidente, mediante proposta de 2/3 dos membros dos FORETUR Tapajs, poder
convidar representantes de entidades pblicas ou privadas ou especialistas em assuntos de
relevante interesse para resoluo do colegiado;
XVIII Representar o FORETUR Tapajs no FOMENTUR/PA Frum de
Desenvolvimento Turstico do Estado do Par.

262

Assim como na instncia anterior, foi necessrio caracterizar, identificar e analisar

uma srie de relaes existentes entre os atores que compem o FORETUR/ Tapajs.
Tambm foi necessrio conhecer os mtodos e instrumentos utilizados pelo poder pblico em
meio ao processo de planejamento e gesto do turismo nos municpios de Santarm e Belterra,
em virtude das principais aes do MTUR serem destinadas a estes dois municpios
mencionados. A coleta de dados se deu atravs da aplicao de questionrios composto por
perguntas abertas e fechadas junto aos servidores pblicos municipais, as associaes, os
conselhos comunitrios, e empresrios do setor turstico, no intuito de obter informaes para
compor e fundamentar a pesquisa.
O quadro a seguir sistematizar as sete categorias definidas na pesquisa acerca das
Instituies que compem o FORETUR / Tapajs.
Quadro 25 Elementos de governana considerados na pesquisa FORETUR/ Tapajs
CATEGORIA
Processo eletivo dos integrantes da Instncia
Equilbrio da Representatividade da Instncia
Avaliao do desempenho da instncia
Participao qualitativa entre os membros da instncia
Realizao de avaliaes sistemticas do grupo
Quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela
instncia
Disseminao e acesso das informaes entre os
integrantes da instncia

VAR (1)

VAR (2)
NO EXISTE
NO EXISTE

VAR (3)

BAIXA
BAIXA
BAIXA
BAIXA

MDIA

Fonte: Pesquisa de campo.

Sobre o processo eletivo dos integrantes da Instncia, a princpio, vlido considerar

que a constituio do FORETUR Tapajs foi uma condio arbitrria definida pelo Mtur, com
o propsito de dar maior celeridade ao processo da descentralizao da regionalizao do
turismo, ou seja, uma poltica de cima para baixo. Como j apontado, o FORETUR Tapajs
foi constitudo em Santarm em 23 de novembro de 2006, com a presena de 21 entidades,
portanto, hoje a frequncia na participao das reunies no ultrapassam quatro entidades. O
FORETUR Tapajs continua com suas atividades at a presente data. Na ocasio da
constituio do grupo foram convidados os atores que atuavam sistematicamente das
discusses relacionadas ao desenvolvimento do turismo.
A partir dos relatos dos integrantes da Instncia e da leitura das atas das reunies foi
possvel observar que NO HOUVE um processo eletivo dos integrantes, e sim, uma
indicao dos prprios integrantes para represent-los como presidente, vice-presidente e
Secretrio executivo, portanto, acredita-se que isso pode ser um fator que retraiu a
participao e/ou ampliao de outros atores que por ventura no tiveram a oportunidade da

263

participao neste processo, pois no houve o princpio da transparncia eletiva dos

integrantes.
Acerca dos aspectos referentes ao equilbrio da representatividade da Instncia, o
regimento interno do Frum prioriza as instituies pblicas, com destaque s financeiras
como pode ser observado no captulo anterior, em detrimento de uma melhor engenharia
institucional voltado ao desenvolvimento regional, incorporando o 3 Setor e municpios
vizinhos Santarm, por exemplo. Diante disso, foi possvel observar que NO EXISTE um
equilbrio de representatividade na composio do FORETUR/Tapajs, pois entre os
entrevistados e participantes do processo, alm das pautas e atas das reunies h uma grande
confuso de quem participa ou no participa. Isto no est claro nem aos gestores dessa
Instncia, pois houve um desencontro de informaes referentes a este ponto da pesquisa.
No que concerne avaliao do desempenho da Instncia, o presidente do
FORETUR/Tapajs, representante oficial da pasta do turismo no municpio de Santarm
informou que a composio se d pela representao do trade turstico e pelos secretrios
municipais do Oeste do Par. Vale destacar que nenhum representante no governamental
participa das discusses desta Instncia.
Em geral, os informantes apontaram que FORETUR/Tapajs se reuniam cerca de 30
em 30 dias, quando necessrio, mas eventualmente se reuniam bimestralmente. Os encontros
ocorriam na SETUR Santarm de acordo com a disponibilidade dos representantes do
municpio de Santarm. Por duas vezes ocorreu nos municpios vizinhos de Santarm, a
exemplo, os municpios de Aveiro e Belterra. Para a representante do municpio de Prainha
Santarm o principal centro do polo Tapajs, dessa forma grande parte das reunies
ocorre em Santarm, na secretaria de turismo. Ainda para a representante de Prainha O
calendrio apresentado e aprovado no incio do ano, com reunies que ocorrem de forma
alternada (ms sim, ms no), porm cerca de 83,3% dos entrevistados afirmou que o
calendrio no cumprido.
As reunies, quando ocorrem, so realizadas sempre no horrio de 09:00 s 10:00 h,
no entanto, nos ltimos trs anos a participao dos representantes tem sido dificultada
principalmente pela distncia entre os municpios. Para o representante do municpio de
Belterra no comeo era bastante participativo, mas depois houve uma reduo.

264

Quadro 26 - Sistematizao das pautas das reunies do FORETUR Tapajs entre 2006 e 2012

Implantao do FORETUR Tapajs;

Apresentao tcnica sobre a implantao e gesto do FORETUR;
Discusso sobre a composio do grupo;
Linhas de crdito para o turismo;
Incluso das demandas do FORETUR no PPA do Estado;
Eleies para a nova diretoria do FORETUR;
Programa de qualificao da PARATUR;
Capacitao profissional;
FITA;
Programa Estadual de Qualificao do Turismo (PEQTUR);
Calendrio de reunies.

Fonte: Pesquisa de campo.

Os municpios pesquisados tm desenvolvido suas atividades independentemente,

ainda no foi desenvolvida nenhuma ao conjunta sobre o roteiro. Para um dos
representantes do setor privado, as principais aes da Instncia esto relacionadas s aes
promocionais

(FAMTOUR,

Criao

do

Portal

Tapajs,

Mapa

ecoturstico)

Capacitao/Qualificao.
Considerando os aspectos sugeridos pelo MTUR (2007), Boulln (2005) e Bahl
(2004), seria necessrio mobilizar os segmentos organizados para o debate e indicar as
melhores propostas locais para a regio; integrar os diversos setores locais em torno de uma
proposta para a regionalizao; e planejar e executar aes locais integradas s regionais.
Contudo, se observa que as principais dificuldades encontradas no processo de execuo e
consenso entre as arenas pblicas de turismo na regio esto relacionadas ao trabalho
individual exercido pelos atores e no o trabalho numa perspectiva coletiva como os
pesquisadores sugerem.
As aes do FORETUR foram muito pontuais e inexpressivas no mbito do
desenvolvimento regional, uma ao, por exemplo, realizada em 2011 foi a disponibilidade de
um nibus e um Stand para que os representantes da regio expusessem os materiais
promocionais no Salo de Turismo em So Paulo. Outro evento que gerou um esforo do
FORETUR Tapajs para a participao dos representantes da Regio foi a Feira Internacional
de Turismo na Amaznia (FITA), no ano de 2008 e de eventos nacionais como da Associao
Brasileira de Operadoras de Turismo (BRAZTOA).

265

Quadro 27 - Sistematizao das principais deliberaes das reunies do FORETUR/Tapajs entre 2006 e 2012
AO

ATORES
ENVOLVIDOS

NO
REALIZADA

Solicitao da disponibilidade de um
projetista para auxiliar os micro
empresrios

FORETUR / Caixa
Econmica Federal / Banco
do Brasil / Banco da
Amaznia
FORETUR / Caixa
Econmica Federal / Banco
do Brasil / Banco da
Amaznia
IESPES / FORETUR

Solicitao de implantao de um caixa

eletrnico em Alter do Cho

Apresentao da pesquisa realizada pelo

IESPES acerca do ecoturismo em
Santarm e regies circunvizinhas
Pedido de maior empenho na liberao de
verbas do Proecotur
Solicitao de realizao de cursos de
guia turstico
Solicitao para a construo de um
centro de convenes
Construo do terminal dos catraeiros de
Alter do Cho
Incluso dos principais eventos no Plano
Plurianual do Estado.
Solicitao de curso para agentes de
viagens e estudantes de turismo
qualidade no turismo receptivo em
novembro de 2007;
Surgiram vrias demandas dos municpios
do polo Tapajs, so elas: a) Guias de
turismo; b) Informaes tursticas; c)
Formao de agentes multiplicadores para
enfretamento da explorao sexual; d)
Sensibilizao da comunidade local para
o turismo cultural; e) Interpretao do
patrimnio natural para a comunidade
local; f) Sensibilizao da comunidade
local para o turismo de pesca esportiva; g)
Qualificao de gerentes e funcionrios
na prestao de servios; h) Capacitao
de agentes culturais e mestres do saber; i)
Capacitao da comunidade local para o
fortalecimento da produo artesanal; j)
Palestra sobre linhas de financiamento; l)
Palestra sobre microcrdito; m) Curso de
gesto hoteleira; n) Planejamento e gesto
empresarial; o) Gesto de bares e
restaurantes; p) Ingls e francs bsico
para taxistas.
Solicitao de cursos de idiomas para
motoristas de txis
Discusso sobre a ausncia dos
municpios nas reunies
Curso de guias para a melhor idade
Sugesto de criao de um selo de
qualidade para os servios tursticos na
Regio
Solicitao de reformas no aeroporto
como construo de uma estao
provisria e incio de uma estao
definitiva para o terminal de passageiros
Divulgao de matria sobre o roteiro
Tapajs
Concluso do projeto de sinalizao
turstica
Pedindo de apoio para a confeco de
revistas e de um vdeo institucional da
Regio

Fonte: Pesquisa de campo.

EM
ANDAMENTO

Foretur / Ministrio do
Meio Ambiente / MTUR
IESPES / CEBS
Governo do estado do Par
/ Prefeitura Municipal de
Santarm
Governo do estado do Par
/ Prefeitura Municipal de
Santarm
Governo do estado do Par
/ Prefeitura Municipal de
Santarm
FORETUR Tapajs /
SENAC / PARATUR /
IESPES/ IFPA

Fomentur / Foretur /
PARATUR
Integrantes do Foretur
Tapajs
UEPA / FORETUR
Tapajs
FORETUR Tapajs

REALIZADA

X
X
X

X
X
X
X

INFRAERO

Gol Linhas Areas /

Prefeitura Municipal de
Santarm
Prefeituras Municipais /
FORETUR
Governo do Estado do Par
/ FORETUR

266

Diante da baixa capacidade financeira e de recursos humanos ligados atividade

turstica da Regio, somente o municpio de Santarm participou do evento. O FORETUR
Tapajs tambm reivindicou junto aos rgos responsveis instalao e ampliao da rede
de internet na regio Oeste para que a comunicao fosse ampliada, inclusive com melhor
velocidade entre os municpios representantes da Instncia.
Observou-se um esforo do FORETUR/Tapajs voltado principalmente promoo
da regio atravs dos eventos ligados ao turismo. Vale destacar que a promoo importante,
mas com o grau deficitrio infraestrutural da regio no mnimo estranho pensar em
promover o municpio que no consegue ao menos participar das reunies do FORETUR
Tapajs, pois a participao BAIXA, no houve regularidade das reunies definidas pelo
grupo, alm disso, as aes propostas no so concretizadas, bem como os temas das pautas
no discutem o desenvolvimento turstico local. Nas reunies recentes, as pautas discutem
basicamente a participao dos eventos, e finalmente, percebeu-se que menos de 50% das
aes programadas so efetivadas. Apesar do importante papel que a Instncia deveria
desempenhar na regio, esta se encontrou com uma maior fragilidade comparada s outras
duas estudadas para esta pesquisa.
Sobre a participao qualitativa entre os membros da instncia, apesar da baixssima
participao na frequncia dos membros da Instncia, cerca de dois ou trs representantes,
regularidade esta frequente desde 2009, a SETUR Santarm afirma que a contribuio
coletiva como um ponto forte. Para o representante de Belterra no comeo era bastante
participativo, mas depois houve uma reduo. Para uma representante da Iniciativa Privada,
a participao voluntria principalmente dos municpios de Santarm e Belterra, e em
alguns momentos do municpio de Oriximin. Os demais municpios tinham participao
espordica.
As parcerias ocorreram assim como as demais instncias, principalmente voltada ao
processo de qualificao. Os contemplados foram grupos de jovens, desempregados, bem
como portadores de alguma deficincia. No houve nenhuma qualificao aos integrantes da
Instncia. De acordo com a representante do municpio de Prainha o municpio ainda no foi
beneficiado com nenhuma capacitao. Isso se deve ao fato de o municpio ter iniciado h
pouco tempo os trabalhos na atividade turstica.
H um esforo para se buscar entre os parceiros do Frum, melhores voos com destino
regio e para Braslia. Para isso pretende-se contactar com a Agncia Nacional de Aviao
Civil (ANAC), e as empresas areas GOL e TAM, e finalmente, h uma inteno em firmar

267

uma parceria com o MTUR para implantar um Passaporte ou Carto Amaznia, que teria
tarifas diferenciadas para a regio, no intuito de atrair mais visitantes.
Uma discusso fundamental que envolve a qualidade na participao dos atores nas
Instncias pode ser pautada no papel do entorno inovador defendida por Barquero (2001).
Para ele, essa leitura indispensvel para a realidade do local, pois o entorno inovador
formado por uma rede de atores locais e pelas relaes que configuram o sistema produtivo,
sendo que os agentes econmicos, sociais e polticos e institucionais tm modos especfico de
organizao e regulao, possuem uma cultura prpria e geram uma dinmica de
aprendizagem coletiva. O elemento inovador associado s transformaes econmicas
organizacionais, polticas tecnolgicas foram fatores que condicionaram ao surgimento do
termo ligado ao desenvolvimento endgeno, pois os usos dessas condicionantes encararam o
desenvolvimento econmico como sendo resultante da aplicao do conhecimento aos
processos produtivos. Nesse sentido, de suma importncia gerar um esforo das parcerias
que ultrapasse a barreira da simples oferta de cursos entre os integrantes, alm de criar um
mecanismo que estimule uma maior frequncia na participao dos integrantes da Instncia.
Para o ex-secretrio de turismo de Santarm, Sr. Arildo Nogueira, foram encaminhadas
propostas de desenvolvimento para o Governo do Estado do Par no ms de abril de 2011,
sendo uma delas a ampliao do Navega Par34 e a criao da Associao das Casas
Histricas do Frum Tapajs, em Aveiro. Em 2011 foi lanado o primeiro DVD do Polo,
onde Belterra contribuiu com 25% das despesas, Prainha tambm com 25% e a cidade de
Santarm com 50% dos custos, no entanto, no foram todas as cidades que participaram.
Nesse contexto, o secretrio reconhece que o turismo ainda no visto como prioridade
no Estado do Par, mas afirma que est trabalhando para mudar esse quadro, do qual os
municpios esto participando e envolvendo mais seus gestores. Destacando tambm que o
corpo de funcionrios da secretaria formado por concursados sendo eles duas turismlogas,
um guia de turismo, um formado em gesto turstica e um auxiliar administrativo.
Nesse sentido, o entrevistado afirma que as aes concretas realizadas pelo FORETUR
so o DVD; os recursos j solicitados para a ampliao do Navega Par; Lanamento do
Boletim Informativo do Turismo, em fevereiro de 2012; e a articulao para a realizao do
inventrio de Aveiro, Prainha e Santarm.
De acordo com todos os integrantes entrevistados do FORETUR/Tapajs, o fato de
no haver resultados alcanados em curto e mdio prazo favoreceu ao distanciamento dos
34

um projeto de incluso digital do Brasil, que busca otimizar a gesto pblica a partir da interligao das
principais instituies governamentais. Para maiores detalhes acessar site Navega Par.

268

atores na participao e discusso dos assuntos relacionados ao desenvolvimento da Regio.

Para uma representante do setor privado as reunies realizadas pelo FORETUR / Tapajs
no tinha objetivos claros e com visualizao de resultados concretos. O SEBRAE, por
exemplo, era um parceiro do FORETUR Tapajs desde a criao da Instncia no final de
2006, no entanto, desde 2009, no vem sendo convidado para as reunies. Acerca da
dificuldade para participar das reunies, uma representante da Instncia ligado ao setor
hoteleiro afirmou que nem sempre podemos contar com a presena de todos os atores, pois
a maioria das empresas micro ou de pequeno porte. Para a mesma representante falta aos
ocupantes dos cargos pblicos, e sociedade, o entendimento da importncia da atividade
turstica para o desenvolvimento socioeconmico da Regio do Tapajs.
Diante dos elementos discutidos e apresentados neste tpico pode-se concluir que o
nvel da participao qualitativa da Instncia BAIXA, pois os representantes frequentam
esporadicamente as reunies da Instncia em funo do desinteresse na colaborao dos
trabalhos do grupo. Vale destacar tambm que este desinteresse se d pelo no cumprimento
das deliberaes realizadas nas reunies anteriores conforme constatado nas entrevistas.
De acordo com Beni (2006) estimular a participao uma tarefa fundamental no
processo de mobilizao social da populao local. O termo empowerment ou
empoderamento uma perspectiva que coloca as pessoas no centro do processo de
desenvolvimento. O processo de participao muda radicalmente a perspectiva e a estrutura
na qual o desenvolvimento costuma ser pensado. Para Diz Bordenave (1994), alm da
necessidade econmica da participao, h tambm um reconhecimento da necessidade
poltica da mesma, no sentido de que as estratgias decididas por poucos representantes,
isto , centralizadas, tm fracassado na mobilizao dos recursos econmicos e no
desenvolvimento da iniciativa prpria para tomar decises em nvel local.
A respeito da realizao de avaliaes sistemticas do grupo, 66,66% dos informantes
entrevistados apontaram que nunca houve uma avaliao do grupo a fim analisar as aes
desenvolvidas, bem como de definir estratgias para otimizar o esforo gerado pelos
participantes da Instncia. Um representante do 3 Setor, ou seja, um percentual de 16,66% do
total dos componentes da Instncia afirmou que essas avaliaes ocorrem anualmente. Vale
destacar que as ponderaes retratadas pelo informante no caracteriza uma avaliao
sistemtica do grupo e sim, apenas uma ao de retomada das discusses nas reunies
anteriores. Finalmente, cerca de 16,66 % dos entrevistados afirmaram que as avaliaes
ocorrem mensalmente. Assim como apontado pelo 3 Setor, o representante da iniciativa
privada, totalizando um percentual de 16,66% tambm caracterizou as aes como uma

269

sistematizao de discusses ao longo do ano, alm disso, os parmetros adotados para esta
pesquisa aponta como limite para as avaliaes um perodo de seis meses, fato este que no
ocorreu. Dessa forma, pode-se afirmar que a avaliao sistemtica do grupo BAIXA, visto
que os representantes apenas retomam as questes deliberadas nas reunies anteriores.
Sobre os aspectos referentes quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela
Instncia, assim como no GG Santarm Belterra, as parcerias que deram suporte ao processo
de desenvolvimento regional, apontadas pelos representantes da Instncia, se deu atravs da
realizao de cursos de qualificao profissional. Para o municpio de Belterra, o poder
pblico municipal apoia eventos (logstica / campanha educativa / disponibilizao de
projetores multimdia / lixeiras), porm o maior entrave para realizar parcerias est
relacionado dificuldade financeira, pois a SEMAT no tem oramento prprio, h apenas
uma previso oramentria gerenciada pela Secretaria Municipal de Administrao. Apesar da
dificuldade apontada a SEMAT Belterra conseguiu atravs de uma parceria entre o PSA,
PARATUR e UFOPA, a elaborao de um documento denominado Poltica Municipal de
Turismo, alm do Plano Municipal de Turismo, este elaborado pela UFOPA, e finalmente, a
elaborao do inventrio municipal de turismo elaborado pela PARATUR. Houve tambm
uma ao entre a SEMAT Belterra e o PSA voltado ao fortalecimento da rede de turismo de
base comunitria. As parcerias relatadas, envolvendo o municpio de Belterra, foram
realizadas diretamente entre os atores envolvidos no sendo mediado pelo FORETUR /
Tapajs.
Quando se trata da qualidade e quantidade das parcerias firmadas entre os atores
sociais, um aspecto importante que deve ser considerado est relacionado aos estudos ligados
ao capital social defendido por Putnan. Para o autor, o capital social diz respeito a
caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam
para aumentar a eficincia da sociedade (PUTNAN, 2007, p. 177). Face ao exposto, so
perceptveis que estas caractersticas no so processos naturais que integram a constituio
das Instncias pesquisadas. Entende-se que as regras de reciprocidade se caracterizam como
importantes instrumentos de congregao dos interesses entre o poder pblico, setor privado e
terceiro setor. Diante disso, possvel afirmar que o capital social quando utilizado como um
indicador de planejamento e gesto capaz de acelerar o processo de desenvolvimento mais
equitativo entre os diferentes atores de uma cadeia produtiva? Os resultados da pesquisa
apontam que as aes e deliberaes do grupo poderiam ter um melhor rendimento caso
houvesse uma maior confiana e reciprocidade entre os integrantes da Instncia, pois se pde
observar a partir dos relatos coletados que h um descrdito das aes decididas pelo grupo.

270

Cerca de 50% dos integrantes no souberam responder acerca das parcerias realizadas
no ambiente do Foretur/Tapajs voltadas ao desenvolvimento regional. J entre o SEBRAE e
SEMTUR Santarm foram desenvolvidos projetos educacionais como o turismo na escola e
a capacitao da melhor idade como o turismo cidado. Para o Setor Privado o discurso
divergente da realidade, pois no h comprometimento com a atividade, haja vista a
inexistncia de oramento para a SEMTUR Santarm.
Diante dos dados apresentados e considerando os parmetros adotados para esta
pesquisa pode-se afirmar que a quantidade e qualidade das parcerias BAIXA, pois 50% dos
integrantes no identificaram sequer uma parceria dentro do FORETUR / Tapajs. Alm
disso, algumas aes pontuais no podem ser caracterizadas como importantes no processo de
desenvolvimento regional.
Acerca da disseminao e acesso das informaes entre os integrantes da instncia, os
informantes apontaram relatos interessantes para uma melhor compreenso dessa categoria
como forma de impulsionar o desenvolvimento turstico regional. Para um representante do
poder pblico quando questionado acerca da disseminao do acesso a informao ele
afirmou que possumos um Blog para divulgar as aes, o site da prefeitura. Acredita-se
que esta no a melhor maneira de socializar as informaes entre os integrantes, pois
algumas destas informaes so de interesse somente dos conselheiros, no entanto, saudvel
pensar que algumas das aes realizadas pela prefeitura de Santarm sejam disponibilizadas
ao pblico em geral. Aps uma visita nos meios de comunicao mencionados observou-se
uma srie de aes promocionais da prefeitura de Santarm e no exatamente um canal de
comunicao do FORETUR Tapajs. As decises ficam apenas no mbito das instncias,
principalmente as do grupo gestor. Como as instncias no desenvolvem atividades de forma
sistemtica, em virtude de no haver uma regularidade de aes desenvolvidas, tudo est
atrelada s orientaes do MTUR e das empresas de consultorias contratadas pelo MTUR.
Em geral, a comunicao interna ocorre atravs de e-mail e por meio telefnico. De
acordo com uma representante da rea educacional, as poucas decises que foram tomadas
eram compartilhadas em reunies. J para um representante do poder pblico da regio
quando se faz necessrio fazer algum tipo de publicao ela feita atravs do jornal de
circulao na Regio Oeste do Par.
De acordo com Fleury (2002); Azevedo; Anastasia (2002) o processo de compreenso
da gesto das polticas pblicas, no formato de instituies hbridas complexo, pois h
elementos vantajosos e ao mesmo tempo limitadores. Acerca da racionalidade instrumental e
comunicativa, que uma ao coordenada e interdependente, que requer a construo do

271

consenso comunicativo, esta tem como vantagem a possibilidade de consensos obtidos atravs
de processos de negociao entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e
responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade. Por outro
lado, as desvantagens implicariam, segundo Fleury (2002) numa marginalizao de grupos,
instituies, pessoas e mesmo regies, podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite
caso no houvesse um critrio explcito concernente participao entre os atores. A partir
destas reflexes e do cenrio apresentado pelos informantes, e pelo papel fundamental que o
FORETUR/Tapajs deveria desempenhar na Regio, entende-se que a disseminao e o
acesso informao so caracterizados como MDIA, pois as informaes chegavam via email nas ocasies das convocaes das reunies, ou apenas de forma oral durante as reunies,
portanto, ainda concentrado num grupo seleto que representa as instncias de governana.
Finalmente,

dentre

os

elementos

apontados

acerca

do

funcionamento

do

Foretur/Tapajs, ficou evidenciado que h vrios entraves de ordem geral que dificultam o
processo de desenvolvimento regional do Oeste do Par. A seguir sero apresentados alguns
relatos dos integrantes desta Instncia de governana.
Quadro 28 - Relatos sobre os principais entraves para o desenvolvimento do turismo na viso do
FORETUR/Tapajs
Para a SETUR Santarm a maior dificuldade para encaminhar projetos, j que dependemos da autorizao de
outra Secretaria Poder Pblico
No h unio entre os atores sociais. Setor Privado
H uma grande diviso poltica entre os atores que compe a instncia. Setor Privado
O maior entrave para o desenvolvimento turstico regional a falta de harmonia entre as instancias governamentais,
que destoam a pratica do discurso e acaba cada um fazendo o que bem entende Setor Privado
o turismo desorganizado tecnicamente na FLONA Tapajs, pois os moradores no tm capacidade tcnica, e as
empresas locais tem esta capacidade? 3 Setor
H um grande discurso sobre os benefcios do Programa, mas tudo fica no papel. necessrio trabalhar de forma
sria 3 Setor
A falta de oramento municipal para o turismo, a descontinuidade das aes por parte da SEMTUR, a falta de
compromisso com o setor, as campanhas eleitorais que paralisam quase tudo Setor Privado
O programa de desenvolvimento turstico desenvolvido pelo Sebrae nos anos de 2005 a 2007, foi bastante efetivo,
pois levantou as necessidades das empresas participantes, treinou empresrios e funcionrios (da manuteno
gerencia), passando pela infraestrutura dos hotis. S faltou o acesso a mercado, pois com a mudana da diretoria do
Sebrae Par, o projeto foi abortado. Descontinuidade o maior pecado desses programas Setor Privado
O destino (Santarm Tapajs) no tem material promocional de qualidade Setor Privado
Falta dilogo entre os diferentes atores do estado (municipal/estadual/federal). Morosidade no sistema poltico.
Poder Pblico
Houve pouca execuo de aes do FORETUR. Na verdade houve reunies, discusses, porm pouca ao efetiva
para contribuir com o processo de desenvolvimento dos municpios envolvidos. Mais debates e discusses do que
efetivamente aes. 3 Setor
O FORETUR poderia ter sido mais efetivo com maior participao dos municpios, porm devido as dificuldades
encontradas pelos seus membros na liberao de recursos financeiros para participarem das reunies em Santarm,

272

fez com que muitas aes no fossem concretizadas e, portanto, no trouxe resultados para o turismo nesses
municpios, ocasionando assim o desestmulo de seus membros. Poucas reunies foram feitas fora de Santarm e
considero isso um dos entraves para pouca participao nas reunies do FORETUR 3 Setor
A principal dificuldade est na aquisio de recursos. no caso particular do municpio de prainha, a prefeitura
possui dbitos com o governo federal o que impede a aprovao de projetos pelo ministrio do turismo. Poder
pblico
A PARATUR deveria ser a principal entidade a apoiar o PRT. o polo tapajs foi abandonado pela PARATUR h
muito tempo e infelizmente eles dizem que representam o Par, mas na verdade eles s apoiam Belm e a regio
metropolitana Poder pblico
Falta prioridade de recursos em Belterra. Falta a efetivao de uma poltica de turismo municipal / Deve haver uma
diferenciao das polticas na regio Poder pblico
O problema de grande parte do municpio de Belterra se encontra em uma UC. Farinha, Hortifrutigranjeiro,
pecuria, extrativismo madeireiro. Poder pblico

Fonte: Pesquisa de campo.

Da mesma forma, como os relatos dos informantes do GG Santarm Belterra, o

Foretur Tapajs seguem o mesma linha de dificuldades no processo de gesto das aes a
partir das aes deliberadas pelo grupo. As regras estabelecidas pela poltica nacional de
turismo de alguma forma bloqueiam a celeridade do processo de efetivao das aes
deliberadas pelo grupo, pois a instncia no tem autonomia financeira que dificulta o
cumprimento e os anseios levantados pelos integrantes do grupo. Atrelado a isto, percebe-se
uma sobreposio de polticas pblicas de turismo no mbito federal e estadual, pois observou
que h uma repetio de aes j realizadas nos ltimos cinco anos, como a elaborao de
planos setoriais, diante disso h um disperdcio de recursos e de tempo para a concretizao
de aes importantes para o desenvolvimento do setor turstico na regio. Sendo assim, as
decises deliberadas pelo grupo no conseguem efetivar uma transformao no lcus de
atuao da poltica. Os relatos apontam que nas decises prevalecem um desejo individual, e
quando ocorrem beneficiam um seleto grupo que tem acesso s informaes disponibilizadas
pelo MTUR.
Defende-se aqui uma maior autonomia do Foretur Tapajs para estabelecer prioridades
e garantir recursos para a manuteno do prprio grupo, bem como para investimentos
necessrios pautados no desenvolvimento endgeno sob um debate participativo. Entende-se
que a instncia deve motivar e definir as capacidades de ao de forma a conduzir as
responsabilidades dos diferentes atores envolvidos no processo de desenvolvimento do
turismo, porm isso ocorrer somente a partir de um equilbrio entre as polticas pblicas de
turismo, processo autnomo, busca pelo desenvolvimento endgeno, e a aplicao dos
preceitos de governana e governabilidade.

273

5.3 O COMTUR SANTARM E A PARTICIPAO NA FORMULAO E

IMPLEMENTAO DAS POLTICAS RELACIONADAS AO PRT
Para que o processo de desenvolvimento ocorra no setor turstico fato que haja uma
harmonia entre diferentes atores, portanto, o COMTUR Santarm tem um papel fundamental
para fomentar e/ou impulsionar o setor turstico a partir de uma poltica que almeje tal
iniciativa. Dessa forma, o COMTUR Santarm foi criado atravs da lei n 18.515 de 14 de
dezembro de 2010, um rgo consultivo, normativo, fiscalizador e deliberativo e de
assessoramento ao poder executivo municipal.
Os principais objetivos previstos pela Instncia so: a) Conscientizar as lideranas
pblicas e privadas para a importncia do turismo no municpio, para promov-lo de forma
sustentvel e mediante parcerias; b) Captar, sediar e promover eventos; c) Estimular e
proceder estudos sobre problemas que interessam ao desenvolvimento do turismo como o
produtor de servios; d) Assessorar e acompanhar a elaborao de projetos e campanhas entre
iniciativa pblica e privada, alm de conservar e melhorar os patrimnios tursticos naturais e
culturais; e) Articular-se com rgos Federais, Estaduais e Municipais para a obteno de
recursos que sero necessrios para o desenvolvimento do turismo, entre outros.
De acordo com o Art. 2 da Seo II do Regimento Interno da Instncia, a presidncia
ser exercida por um de seus conselheiros, mediante votao. As atribuies do presidente
so: a) Estabelecer resolues, portarias e normas decorrentes das deliberaes do Conselho;
b) Solicitar elaborao de estudos, informaes e pareceres sobre temas de relevante interesse
pblico; c) Zelar pela produo de relatrio anual a ser entregue ao (a) Prefeito (a) Municipal
com cpia SETUR Santarm.
Acerca dos direitos e deveres dos conselheiros, vale destacar: I Estudar e relatar, no
prazo previsto, matrias, na forma de voto, observadas as disposies do regimento; II Encaminhar matrias, de pauta ou de extra-pauta para a apreciao e deliberao do
COMTUR, dentre outros.
Em relao estrutura organizacional, o Regimento Interno do rgo destaca no
captulo II as disposies preliminares. De acordo com o Art. 9, o COMTUR Santarm
integrado por 16 (dezesseis) membros sendo 08 (oito) representantes governamentais e 08
(oito) representantes da sociedade civil organizada, com direito a voz e voto nas deliberaes
do colegiado.

274

1 - Podem ser convidados para participarem das reunies em carter permanente,

com direito a voz, mas sem direito a voto, as instituies e rgos ligados ao fomento,
pesquisa, extenso ao turismo e assessorias tcnicas.
2 - Podero ser convidados a participar das reunies, a juzo de seus membros e ou
de seu (sua) presidente (a), personalidades e representantes de rgos e entidades pblicas e
privadas, dos poderes legislativo e judicirio, bem como tcnicos sempre que da pauta constar
temas de suas reas afins.
3 - Fica a critrio dos rgos e entidades, a qualquer tempo, a substituio dos
conselheiros que o representam, mediante manifestao formal junto a secretaria do
COMTUR Santarm;
4 - Ser substitudo o (a) conselheiro (a) que deixar de comparecer ou enviar
suplente, a 03 (trs) reunies consecutivas, sem justificativa;
5 - As justificativas de ausncia devero ser apresentadas a Secretaria do Conselho
at 03 (trs) dias teis aps a reunio;
6 - A substituio ser comunicada ao plenrio do COMTUR Santarm pelo seu
presidente;
7 - A atividade dos membros ser exercida sem qualquer tipo de remunerao e sua
funo considerada de servio pblico relevante;
8 - O perodo do mandato da diretoria ser de 02 (dois) anos;
9 - A presidncia do COMTUR Santarm ser exercida pelo (a) representante legal
do rgo do poder pblico ou da entidade da sociedade civil eleita entre os seus pares por
maioria simples, de votos favorveis.
Quadro 29 - Integrantes do COMTUR Santarm
ENTIDADE
SEMTUR
SEFIN
SEMC
SEMPLAN
SEMMA
INFRAERO
TC &VB
ACES
SINECHOPA
CONSELHO
COMUNITRIO
ALTER
IESPES
RESEX Tapajs /
Arapiuns
ABRASEL

TITULAR
Arildo Nogueira Carvalho
Raimundo Edmilson Santos Filho
Mara Regiane Botelho Taveira
Everaldo de Souza Martins Filho
Marcelo Brando Corra
Maria do Perptuo Socorro de Souza
Ferreira
Mary Anne Malcher Muniz
Irene Belo Gonalves Zampietro
Aluizio Francisco da Silva Barroso
Jacenira Ferreira Batista

SUPLENTE
Auro Srgio Bonifcio Roff
Marcelo Alves de Souza
Dinevaldo Lira Rego
Maria Iolanda Chene Cardoso
Elenice Cardoso de Azevedo
Ilciney Maria do Nascimento Lopes

Iracy Lenae Batista

Lenidas Bentes Faria

Maria do Socorro Bentes Viana

Clio Aldo Costa Sousa

Sandro Jorge Mota da Silva

xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

Renata Paulo de Oliveira

Arnoudo Cunha de Andrade
Ana da Silva Sousa
Vandria Garcia Correa

275

IFPA
UFOPA
SEBRAE
SENAC
ABETA
ABAV

Erbena Silva Costa

Nbia David Macedo
Silvia Maria Rosalino
Masa Monteiro Noleto
Sidney Morconi Figueira Quemel
Ozineide Noronha

Simone Cruz
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
Manoel Santos

Fonte: Pesquisa de campo.

O plenrio das deliberaes do COMTUR prev 12 reunies anuais de acordo com

calendrio indicativo e aprovado entre os conselheiros. O Art. 12 prev que as pautas das
reunies, instrudas com os respectivos documentos, sero enviadas aos conselheiros (as),
com antecedncia mnima de 08 (oito) dias.
Finalmente, o Art. 30, que trata dos encaminhamentos aponta que as matrias
apresentadas para apreciao dos Comits e Grupos Temticos sero discutidas procurando o
consenso, dever ser adotada a proposio que obtiver a maioria simples dos votos dos
membros presentes.
Assim como a Instncia anterior, foi necessrio caracterizar, identificar e analisar uma
srie de relaes existentes entre os atores que compem o COMTUR / Santarm. Tambm
foi necessrio conhecer os mtodos e instrumentos utilizados pelo poder pblico municipal de
Santarm, em virtude do destacado papel que o municpio exerce na Regio do Oeste do Par.
A coleta de dados se deu atravs da aplicao de questionrios composto por perguntas
abertas e fechadas junto aos servidores pblicos municipais, as associaes, os conselhos
comunitrios, e empresrios do setor turstico, no intuito de obter informaes para compor e
fundamentar a pesquisa.
O quadro a seguir sistematizar as sete categorias definidas na pesquisa acerca das
Instituies que compem o COMTUR/Santarm.
Quadro 30 Elementos de governana considerados na pesquisa COMTUR/ Santarm
CATEGORIA
Processo eletivo dos integrantes da Instncia
Equilbrio da Representatividade da Instncia
Avaliao do desempenho da instncia
Participao qualitativa entre os membros da instncia
Realizao de avaliaes sistemticas do grupo
Quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela
instncia
Disseminao e acesso das informaes entre os
integrantes da instncia

VAR (1)

VAR (2)
NO EXISTE
NO EXISTE

VAR (3)

BAIXA
BAIXA
BAIXA
BAIXA
MDIA

Fonte: Pesquisa de campo.

Sobre o processo eletivo dos integrantes da Instncia, vlido considerar que a criao
do COMTUR, efetivada em maio de 2011 ocorreu a partir de discusses geradas na Instncia
FORETUR Tapajs. Anteriormente criao de um Conselho especfico para as discusses

276

de assuntos ligados ao setor turstico o Conselho constitudo em Santarm agregava

instituies ligadas ao turismo e meio ambiente, denominada de COMTUMA. Diante dos
dados levantados acerca desta nova etapa do Conselho, agora denominado de COMTUR
Santarm foi possvel observar que NO EXISTE um processo eletivo dos integrantes, uma
vez que pode ser um fator que desestimule a participao e /ou ampliao de outros atores que
por ventura no tiveram a oportunidade da participao neste processo, pois no houve o
princpio da transparncia eletiva dos integrantes.
A respeito do equilbrio da representatividade da Instncia, possvel afirmar que
NO EXISTE um equilbrio de representatividade na composio da Instncia. Sendo assim,
trs (03) instituies que correspondem a 20% esto ligados ao poder pblico; sete (07) so
instituies ligadas iniciativa privada, que totaliza 46,6%; e 05 instituies vinculadas
conselhos comunitrios, instituies de ensino e ONGs que representam o 3 Setor,
totalizaram um nmero de 05 (cinco) que representa 33,3%. Considerando a literatura que
discute estes elementos, seria necessria uma distribuio igualitria, ou seja, 33,3% (Poder
Pblico); 33,3% (Setor Privado), 33,3 % (3 Setor). Diante disso, foi possvel observar que
NO EXISTE um equilbrio de representatividade na composio do COMTUR Santarm,
pois entre os entrevistados e participantes do processo, apenas um rgo pblico no
respondeu aos questionamentos levantados na pesquisa. Sendo assim, trs instituies que
correspondem a 20% esto ligados ao poder pblico; sete (07) so instituies ligadas
iniciativa privada, que totaliza 46,6%; e 05 instituies.
Sobre os aspectos referentes avaliao do desempenho da Instncia, Diferentemente
do FORETUR / Tapajs, a presidncia do COMTUR Santarm no est sob a
responsabilidade da SETUR Santarm, e sim, representada pela Sra. Irene Belo da ACES,
empresria do setor hoteleiro de Santarm. Pela distribuio dos representantes do COMTUR
observa-se um peso maior da iniciativa privada no processo de deciso.
Em geral, os informantes apontaram que o COMTUR/Santarm se rene
mensalmente, quando necessrio, mas eventualmente se rene bimestralmente. Os encontros
ocorrem geralmente na SETUR/Santarm de acordo com a disponibilidade dos representantes
do municpio de Santarm. A presidncia da Instncia define e repassam as datas para os
demais integrantes. No houve um consenso acerca da definio das datas, para 50% dos
integrantes as reunies so combinadas a cada encontro conforme convenincia dos presentes.
J para os demais 50% as reunies so definidas no incio do ano, com a construo de um
calendrio onde a cada 1 tera feira do ms so realizadas as reunies. De acordo com o
relato de um representante do Setor Privado, o calendrio das reunies apresentado e

277

aprovado no incio do ano, porm cerca de 84,61% dos entrevistados afirmaram que o
calendrio no cumprido. De acordo com uma representante do Setor Privado, o horrio
definido permite que todos comparecerem, pois todos so liberados do trabalho. Contudo,
para um representante do 3 Setor, as reunies ocorrem na SETUR Santarm, composto por
alguns conselheiros, porm a frequncia no muito regular. De acordo com os dados
levantados observou-se que cerca de 84,61% afirmou que as datas no so cumpridas. Para os
representantes do trade turstico, a maioria das participaes so de empresrios e da prpria
comunidade. Para o SEBRAE, o grupo composto por entidades pblicas e privadas de forma
paritria.
Acerca das principais aes deliberadas pelo COMTUR Santarm, cerca de 50% dos
entrevistados no souberam responder. Muitos confundiram aes desenvolvidas por outras
instncias, tais como: a criao do Portal Tapajs, Elaborao do Plano de Marketing
Turstico, realizao de Benchmarking nos Lenis Maranhenses.

Quadro 31 - Sistematizao das pautas das reunies do COMTUR/Santarm entre 2011 e 2012.
Fundo Municipal de Turismo;
Segurana no destino Santarm;
Avaliao do Sair;
Calendrio de reunies do 1 semestre de 2012;
Elaborao do Plano Municipal de Turismo,
Conferncia de Resgate da Identidade Cultural.
Fonte: Pesquisa de campo.
Quadro 32 - Sistematizao das principais aes deliberadas pelo COMTUR Santarm entre 2011 e
2012.
SISTEMATIZAO DAS AES DISCUTIDAS PELO COMTUR/SANTARM
AO
ATORES
NO
EM
REALIZADA
ENVOLVIDOS
REALIZADA
ANDAMENTO
Solicitao para a implantao de 02 INFRAERO/SETUR
X
postos de informao turstica 01
(apenas na sede
no aeroporto e outro na sede da
da SEMTUR)
SEMTUR
Solicitao de campanhas de SEMMA / SEMED /
X
educao
ambiental,
educao
SETUR
Apenas
patrimonial
campanhas de
educao
ambiental
Solicitao da incluso das festas Empresrios do setor
X
municipais nos roteiros tursticos
de agncias de
locais
viagens / SETUR
Solicitao
de
qualificao
ABETA /
X
profissional dos Conselheiros do
PARATUR
COMTUR para elaborao do Plano
Municipal de Turismo
Realizao da II Conferencia
SEMC / SEMTUR
X
Municipal de Resgate da Identidade
Cultural de Santarm
Parceria com a empresa Trip Advisor
Trip Advisor /
X
para a promoo do destino Santarm Prefeitura Municipal
de Santarm

278

Efetivao de cursos de gesto de

negcios, cozinha regional e
manipulao de alimentos,
auxiliar de agenciamento, condutor
de visitantes, e recepcionista de
eventos
Solicitao do aumento do reforo
policial na Vila de Alter do Cho
Solicitao
da
proibio
e
fiscalizao do trnsito de carros e
motos nas praias de Santarm
Solicitao da incluso da disciplina
de turismo nas escolas municipais
Lanamento do II Boletim de
Turismo
Cadastro do projeto de sinalizao no
SINCOV (apenas para o pagamento
da elaborao e no para a
implementao)
Articulao do projeto de sinalizao
das principais vias, esta e, parceria
do empresariado local com a SETUR
Compilao de dados para a
elaborao do PLANTUR
Apresentao de uma prvia do
PLANTUR

SENAC / IFPA /
SEMTUR /
PRONATEC

Polcia Militar /
COMTUR
SEMMA / Cmara
municipal e
COMTUR
SEMED / SETUR e
COMTUR
UFOPA / IFPA /
SEMTUR
SEMTUR

SEMTUR /
Prefeitura Municipal
de Santarm /
COMTUR Santarm
COMTUR /
SEMTUR Santarm
COMTUR /
SEMTUR Santarm

X
X

X
X
X

X
X

Fonte: Pesquisa de campo.

Observou-se que o pouco tempo de trabalho do COMTUR Santarm influenciou no

baixo nvel de decises. Vale destacar que o COMTUR por representar as entidades ligadas
ao turismo no principal destino turstico do Oeste do Par deveria ter uma atuao
diferenciada e mais agressiva, pois o fluxo de turistas que visitam a regio tem Santarm
como referncia turstica na regio. Contudo, considerando os relatos dos conselheiros da
Instncia municipal possvel afirmar que a avaliao de desempenho do COMTUR
Santarm BAIXA, pois no houve uma regularidade das reunies definido pelo grupo e as
aes propostas no so concretizadas.
No que diz respeito participao qualitativa entre os membros da instncia,
importante destacar que muitos conselheiros no se sentiram a vontade para responder esta
questo em funo de no participarem regularmente das reunies. A participao
voluntria, os integrantes acreditam que essa a nica forma de atingir os resultados para o
desenvolvimento turstico local, no entanto, para uma representante do setor educacional
nem sempre a participao acrescenta ou contribui de forma efetiva. Na mesma linha de
raciocnio uma representante do Setor Privado afirmou que a participao medocre.
Atores que realmente deveriam participar no participam e com isso acabam desmotivando o
restante do grupo.

279

Para o representante do 3 Setor, Houve uma grande mobilizao no incio, no

entanto, o movimento perdeu a fora nos ltimos meses, no comeo era bastante
participativo, mas depois houve uma reduo. Para uma representante da Iniciativa Privada
a participao voluntria a participao voluntria e com grande contribuio para o
grupo, porm falta um gestor que sistematize as vrias informaes em um banco de dados
que possa ser disponibilizado a consulta.
As parcerias ocorreram assim como nas demais instncias, principalmente voltada ao
processo de qualificao. Os contemplados foram grupos de jovens, desempregados, bem
como portadores de alguma deficincia. No houve nenhuma qualificao aos integrantes da
Instncia. Na viso de Schneider (2005) necessrio ultrapassar as barreiras de simplesmente
garantir a realizao de cursos e/ou qualificaes pontuais, os arranjos institucionais devem
sustentar uma cooperao e negociao em diferentes frentes de atuao, inclusive prevendo o
cumprimento de aes em curto, mdio e longo prazo, com fins de elevar a autoestima dos
integrantes das Instncias de governana, e consequentemente gerando um maior processo de
participao dos atores envolvidos.
De acordo com todos os integrantes do COMTUR Santarm, o fato de no haver
resultados alcanados em curto e mdio prazo, favoreceu o distanciamento dos atores na
participao e discusso dos assuntos relacionados ao desenvolvimento da Regio. Para uma
representante do Setor Privado a disperso grande. Apenas cerca de 50% participam.
Acerca da dificuldade para participar das reunies, uma representante da Instncia do setor
hoteleiro afirmou que nem sempre podemos contar com a presena de todos os atores, pois
a maioria das empresas micro ou de pequeno porte. Para a mesma representante, falta
aos ocupantes dos cargos pblicos, e a sociedade, o entendimento da importncia da
atividade turstica para o desenvolvimento socioeconmico da Regio do Tapajs.
Diante dos elementos discutidos e apresentados neste tpico pode-se concluir que o
nvel da participao qualitativa da Instncia BAIXO, pois os representantes frequentam
esporadicamente as reunies da Instncia em funo do desinteresse na colaborao dos
trabalhos do grupo. Vale destacar tambm que este desinteresse se d pelo no cumprimento
das deliberaes realizadas nas reunies anteriores conforme constatado nas entrevistas.
Acerca da realizao de avaliaes sistemticas do grupo, esta categoria de anlise
tambm segue a mesma lgica das demais Instncias pesquisadas nesta tese. Um relato
chamou ateno, uma representante da iniciativa privada afirmou que As avaliaes so
realizadas quando os integrantes decidem, no tem um tempo certo, e na maioria das vezes
cada empresa faz sua avaliao na prpria empresa. Ento, o que se pode observar que a

280

ideia de representatividade coletiva perde o sentido quando relatos dessa natureza so

apresentados e no qual cada um faz uma auto avaliao dentro da prpria empresa que
trabalha. Outro dado que chamou ateno que 11 integrantes, totalizando cerca de 84,61%
afirmou que nunca houve uma avaliao do COMTUR, porm um representante do Setor
Privado, representando 7,69 %, afirmou que as avaliaes ocorrem a cada seis meses, e
finalmente o representante do SINECHOPA, correspondente 7,69 % do total dos integrantes
que responderam os questionrios afirmou que as avaliaes ocorrem mensalmente.
Diante do que foi relatado pelos representantes da Instncia, e dos parmetros
adotados para esta pesquisa, observou-se que alm de um percentual muito elevado ter
afirmado que nunca foi realizado uma avaliao com o propsito de ponderar os entraves e
avanos encontrados pela instncia num perodo mnimo de seis meses, fato este que no
ocorreu. perceptvel que no h esta preocupao do grupo, j que no est previsto este
tipo de avaliao entre os representantes da Instncia. Dessa forma, pode-se afirmar que a
avaliao sistemtica do grupo BAIXA, visto que os representantes apenas retomam as
questes deliberadas nas reunies anteriores.
Em relao quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela Instncia, foram
levantadas as informaes referentes s parcerias efetivadas pelo COMTUR Santarm.
Acredita-se que pelo pouco tempo de atividade, cerca de catorze meses (perodo entre agosto
de 2011 e outubro de 2012) ainda no foi possvel observar e elencar parcerias significativas.
Quando questionado acerca de quais parcerias a Instncia j havia firmado, 69,23%
responderam que desconhecem qualquer ao voltada a cooperao e acordos firmados para o
desenvolvimento local.
Para uma representante do Setor Privado, h uma grande dificuldade para firmar estas
parcerias porque o discurso divergente da realidade, pois no h comprometimento com a
atividade, haja vista a inexistncia de oramento para a SEMTUR. J para o SINECHOPA,
houve uma parceria com a ABRASEL, PARATUR para realizao de cursos ligados a rea de
marketing, e atendimento ao cliente. J para o SENAC as parcerias foram: o Projeto Cidade
Limpa Turista Feliz (Cesso de espao / distribuio de sacolas / palestras). Cursos de
lngua inglesa para deficientes visuais (SETUR/SENAC/ADEVIBAM).
Face aos relatos expostos, Azevedo e Anastasia (2002) destacam que a natureza da
relao entre Estado e sociedade afeta, concomitante, os graus e as formas de governana do
estado e de governabilidade da sociedade. Para isso, necessrio explorar os padres de
articulao e cooperao entre os atores sociais e polticos atravs dos arranjos institucionais
que coordenam e regulam as transaes dentro das fronteiras dos sistemas poltico e

281

econmico, da a importncia do papel a ser desempenhado pelas instncias que atuam nos
municpios de Santarm e Belterra.
Diante dos dados apresentados e considerando os parmetros adotados para esta
pesquisa, pode-se afirmar que a quantidade e qualidade das parcerias BAIXA, pois 69,23%
dos integrantes no identificaram sequer uma parceria dentro do COMTUR/Santarm. Alm
disso, algumas aes pontuais no podem ser caracterizadas como importantes no processo de
desenvolvimento regional.
Sobre os aspectos referentes disseminao das informaes e o acesso a elas entre os
integrantes da instncia, os informantes apontaram relatos interessantes para uma melhor
compreenso dessa categoria como forma de impulsionar o desenvolvimento turstico local.
As pautas e as decises geralmente so difundidas atravs do correio eletrnico dos
conselheiros. Porm para um representante do 3 Setor, a comunicao um pouco falha,
pois tm reunies que eu no sou avisada. E quando acontecem as comunicaes por email. J para outro representante do COMTUR Santarm, associado ao Setor Privado,
poucas vezes so encaminhadas as atas das reunies atravs do e-mail, e se caso algum
integrante faltar no repassado o que ocorreu na reunio.
Para um representante do poder pblico, quando questionado acerca da disseminao
do acesso a informao ela afirmou que toda forma de comunicao feita por meio de
documentos, atravs de ofcios e endereos eletrnicos. Todas as decises tomadas so
primeiramente analisadas e discutidas, e por fim deliberadas por todos os membros do
grupo. Para uma representante do Setor Privado, as comunicaes normalmente so
realizadas por e-mail e telefone e as decises so compartilhadas por meio de leitura de atas
das reunies.
Apesar de alguns conselheiros afirmarem que h uma transparncia no processo de
disseminao da informao entre os integrantes da Instncia foi possvel observar um
aspecto negativo nesta categoria de anlise, pois cerca de 61,53% dos integrantes relatou que
no h uma regularidade da socializao das informaes, inclusive das pautas das reunies,
diante deste fato muitos afirmaram que este um dos fatores que desmotivam
significativamente a participao na reunies da Instncia.
Em geral, a comunicao interna, quando ocorre, realizada atravs de e-mail e por
meio telefnico. De acordo com um representante do 3 Setor As poucas decises que foram
tomadas eram compartilhadas em reunies.
Diante do cenrio apresentado pelos informantes, e pelo papel fundamental que o
COMTUR Santarm deveria desempenhar na Regio entendemos que a disseminao e o

282

acesso informao so caracterizados como MDIA, pois as informaes chegavam via email nas ocasies das convocaes das reunies, ou apenas de forma oral durante as reunies.
Finalmente,

dentre

os

elementos

apontados

acerca

do

funcionamento

do

COMTUR/Santarm, ficou evidenciado que h vrios entraves de ordem geral que dificultam
o processo de desenvolvimento local. A seguir sero apresentados alguns relatos dos
integrantes desta Instncia de governana.

283

Quadro 33 - Relatos sobre os principais entraves para o desenvovlimento do turismo na viso do

COMTUR/Santarm
Falta de participao e comprometimento das instituies. Mais envolvimento dos integrantes, sem
essa integrao as aes no so concretizadas. Poder Pblico
A participao dos atores medocre. Setor Privado
Acredito que os atores envolvidos no tenham habilidades de executores e liderana. Faltam consenso e
viso de mercado. 3 Setor
A falta de incentivo de todos integrantes e os recursos para o investimento so limitados. Setor Privado
O maior entrave para o desenvolvimento turstico regional a falta de harmonia entre as instancias
governamentais, que destoam a pratica do discurso e acaba cada um fazendo o que bem entende. Setor
Privado
H pouca influncia poltica local para captar recursos significativos para o desenvolvimento local falta
de oramento municipal para o turismo, a descontinuidade das aes por parte da SEMTUR Santarm, a
falta de compromisso com o setor, as campanhas eleitorais que paralisam quase tudo. Peo que as aes
cheguem a rea rural, pois grande parte do pouco que efetivado pelas polticas ficam na rea urbana
das cidades. 3 Setor
H um grande discurso sobre os benefcios do Programa, mas tudo fica no papel. necessrio trabalhar
de forma sria. 3 Setor
A falta de oramento municipal para o turismo, a descontinuidade das aes por parte da SEMTUR, a
falta de compromisso com o setor, as campanhas eleitorais que paralisam quase tudo. Setor Privado
o maior entrave poltico partidrio, pois estamos com o processo de elaborao do projeto lei do
turismo como forma de ordenar o desenvolvimento da atividade, que no sai dos gabinetes das
secretrias de turismo e planejamento. Setor Privado
A falta de oramento municipal para o turismo, a descontinuidade das aes por parte da SEMTUR, a
falta de compromisso com o setor, as campanhas eleitorais que paralisam quase tudo. Setor Privado
Falta de apoio do governo. Poder Pblico
Depois que o Grupo Gestor acabou considero que houve uma queda na participao das pessoas no
processo de desenvolvimento do turismo em Santarm, restringindo-se somente ao COMTUR que est
deixando a desejar. 3 Setor
No h unio entre os atores sociais. Tambm necessrio que haja investimento em cursos de
capacitao. Projetos de infraestrutura, de saneamento bsico. H uma grande diviso poltica entre os
atores que compe a instncia. 3 Setor
A principal dificuldade est na aquisio de recursos. no caso particular do municpio de prainha, a
prefeitura possui dbitos com o governo federal o que impede a aprovao de projetos pelo ministrio do
turismo. Poder pblico
No h nada de concreto. H uma baixa divulgao do destino Santarm. A qualificao profissional
muito baixa. O acesso e o transporte so muito precrios. 3 Setor
H uma grande interferncia na poltica local, h pouca influncia poltica local para captar recursos
significativos para o desenvolvimento local falta de oramento municipal para o turismo, a
descontinuidade das aes por parte da SEMTUR, a falta de compromisso com o setor, as campanhas
eleitorais que paralisam quase tudo. 3 Setor

Fonte: Pesquisa de campo.

284

Os relatos dos informantes do COMTUR Santarm, assim como no GG Santarm

Belterra e no Foretur Tapajs reforam os baixos resultados apresentados na matriz de anlise
da instncia construda nesta tese. Observou-se que o lcus de atuao da poltica de
regionalizao do turismo preconizada pelo Mtur com preceitos de discusses e decises
participativas reforaram a cristalizao de interesses individuais no processo histrico das
polticas brasileiras, inclusive as tursticas. Os relatos apontam que nas decises prevalecem
um desejo individual, em detrimento de uma deciso que contemple os interesses coletivos,
que busquem uma mudana estrutural da sociedade, capazes de diminuir as desigualdades
regionais. Diante do exposto, necessrio reavaliar as relaes existentes entre os atores que
compem as instncias de governana, sob os preceitos defendidos por Souza (2000),
Mcintosh (2002), Schneider (2005) e Barquero (2001), para que o real propsito da criao
das instncias possam ajudar no processo de descentralizao das decises e aes do governo
federal.
A fluidez da relao entre instituies hbridas ainda ser um grande desafio para os
atores que a compem, sobretudo, s instituies ligadas ao setor turstico, que se prevalecem
de diferentes interesses, desde a busca pela melhoria da qualidade de vida aos muncipes, at a
busca por benefcios unicamente econmicos, os econmicos, alis, o principal propsito da
maioria dos atores que integram as instncias. Foi possvel observar que os processos de
governana gerados pelas polticas de turismo foram e so muito pontuais, ou seja, so
conduzidos com uma viso fragmentada dos diversos setores produtivos, favorecendo
decises individualistas em detrimento das decises coletivas. Alm disso, pode-se observar
que as instncias de governana so demasiadamente desestimuladas ao exerccio da
participao no processo de planejamento e gesto devido sobreposio de aes
desencadeadas pelas inmeras tentativas fracassadas de polticas voltadas ao turismo na
regio desde a dcada de 1970, quando a SUDAM iniciou uma srie de aes focadas ao
desenvolvimento turstico na Regio Amaznica. Por outro lado, acredita-se que a
constituio de instncias de governana, quer seja no processo de cima para baixo, quer
seja de baixo para cima, pode produzir uma equalizao no padro das aes pblicas,
como aponta Azevedo; Anastasia (2002, p.95):
A inovao propiciada pelas denominadas instituies hbridas constitui, ao menos
potencialmente, interessante soluo institucional, que pode produzir impactos
equalizadores sobre o padro de distribuio de recursos polticos, inserindo na
agenda pblica novos atores, novos procedimentos de responsividade, e afetando,
consequentemente, tanto a natureza das decises quanto as polticas pblicas e os
resultados.

285

Como apontado pelos autores, a governana e governabilidade gera uma reengenharia

institucional que permite transformar a democracia em um jogo interativo, praticado em
diferentes e mltiplas arenas. O exerccio do poder gerado pelas condies sistmicas do
Estado deve est atrelada ao processo qualitativo do uso do poder pela autoridade poltica.
Diante disso, procurou-se sistematizar a dinmica das instncias de governana que compem
o processo de planejamento e gesto do Programa de Regionalizao do Turismo (PRT)
voltado aos municpios de Santarm e Belterra, Oeste do Estado do Par, apresentada atravs
de uma Matriz Analtica de Governana das Instncias Tursticas, conforme observado no
quadro abaixo:

Quadro 34 - Sistematizao do processo de planejamento e gesto das Instncias pesquisadas.

GG/SANTARM BELTERRA
CATEGORIA
VAR (1)
Processo eletivo dos integrantes da Instncia
Equilbrio da Representatividade da Instncia
Avaliao do desempenho da instncia
Participao qualitativa entre os membros da
instncia
Realizao de avaliaes sistemticas do grupo
BAIXA
Quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela
BAIXA
instncia
Disseminao e acesso das informaes entre os
integrantes da instncia
FORETUR/TAPAJS
CATEGORIA
VAR (1)
Processo eletivo dos integrantes da Instncia
Equilbrio da Representatividade da Instncia
Avaliao do desempenho da instncia
BAIXA
Participao qualitativa entre os membros da
BAIXA
instncia
Realizao de avaliaes sistemticas do grupo
BAIXA
Quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela
BAIXA
instncia
Disseminao e acesso das informaes entre os
integrantes da instncia
COMTUR/SANTARM
CATEGORIA
VAR (1)
Processo eletivo dos integrantes da Instncia
Equilbrio da Representatividade da Instncia
Avaliao do desempenho da instncia
BAIXA
Participao qualitativa entre os membros da
BAIXA
instncia
Realizao de avaliaes sistemticas do grupo
BAIXA
Quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela
BAIXA
instncia
Disseminao e acesso das informaes entre os
integrantes da instncia
Fonte: Elaborao prpria.

VAR (2)
NO EXISTE
NO EXISTE

VAR (3)

ALTA
MDIA

MDIA

VAR (2)
NO EXISTE
NO EXISTE

VAR (3)

MDIA
VAR (2)
NO EXISTE
NO EXISTE

MDIA

VAR (3)

286

Ao fazer um balano analtico sobre as relaes existentes entre os atores que compem
as instncias de governana, atuantes no Oeste do Par e balizadas a partir da implementao
do PRT, foram importantes para observar, no geral, que houve um aprendizado de competio
e cooperao entre os atores individuais ou coletivos enquanto arena de alianas, negociao,
conflitos e barganhas. Por outro lado, as regras do jogo poltico, os arranjos institucionais que
poderiam sustentar a cooperao e a coordenao das polticas, que atuam em prol do
desenvolvimento turstico tem um nvel qualitativo baixo, ou seja, insuficiente para estimular
a realizao efetiva de aes em curto, mdio e longo prazo. Dentre as trs Instncias
pesquisadas, destaca-se o GG Santarm Belterra, que, embora seja a com menor
representatividade, por se tratar de um grupo consultivo, com funes basicamente tcnicas, e
no polticas, destacou-se pela organizao e pelo cumprimento expressivo de aes
negociadas pela Instncia.
importante destacar que as Instncias, FORETUR Tapajs e o COMTUR Santarm,
por se tratar de arenas pblicas que negociam interesses gerais da populao, nesse caso, o
desenvolvimento turstico, deveriam ultrapassar a dimenso de apenas um processo de
agregao de preferncias incutidas pelos representantes legais, e sim, incorporar uma
dimenso deliberativa stricto sensu, que envolve tambm a formao e a transformao das
preferncias, a construo do consenso e a explicitao do dissenso e da diferena como
afirma Azevedo e Anastasia (2002). Apesar do destaque que as instncias desenvolvem no
processo de planejamento e gesto de polticas prprias, e tambm conduzidas pelos governos
federal e estadual importante considerar que as decises das instncias regionais interferiro
e so interferidas por um ambiente interno e externo como pode ser observado no esquema 2.

287

Esquema 2 - Relaes dos atores das instncias e ambiente externo

Fonte: Elaborao prpria (2012).

Aqui se faz mister definir o que se entende como ambiente interno e externo. O primeiro
est relacionado s instncias Foretur Tapajs, COMTUR Santarm e GG Santarm Belterra,
com destaque SETUR Santarm que desenvolve um papel central no processo de
mobilizao, constituio do grupo, e em alguns casos como presidente das instncias. Ainda
no ambiente interno, foi destacada a relao que as instncias detm com os setores da
sociedade com assento nas instncias, conforme observado na legenda. J no ambiente
externo, tem-se o prprio mercado nacional e internacional que interfere nas decises das
instncias, nos gostos dos turistas, nos anseios da populao local, pois em um sistema aberto,
as relaes entre diferentes fatores acabam retroalimentando o ambiente interno, e
consequentemente novas tomadas de decises so deliberadas, fazendo com que as relaes
dos atores envolvidos na cadeia produtiva do turismo conformam um novo desenho na
engenharia institucional do campo turstico no Oeste do Estado do Par.

288

6 CONSIDERAES FINAIS

Sem dvida, as discusses que circundam os temas acerca do desenvolvimento

regional do turismo esto diretamente e/ou indiretamente relacionados aos temas de
governana e governabilidade das instituies hbridas. A Constituio Federal Brasileira de
1988 abriu um novo leque de conquistas e reinvindicaes provenientes de vrios setores da
sociedade, em especial as estruturas no governamentais, movimentos sociais e ambientais
que proporcionou uma nova reengenharia institucional no campo da gesto das polticas
pblicas, promovendo transformaes territoriais nas diferentes regies brasileiras.
Na Amaznia, o esforo da criao de uma reengenharia institucional acompanhou o
mesmo movimento, talvez no na mesma velocidade das demais regies brasileiras, porm
com um ingrediente a mais, pois a discusso acerca da internacionalizao da Amaznia
ocupou um grande destaque nas mdias internacionais, gerada pela cobia dos recursos
naturais existentes na regio. No campo da gesto pblica do turismo, o setor vem se
mostrando mais estruturado se comparado as ltimas 3 dcadas; com a contratao de
profissionais com formao especfica em turismo; com a criao de secretarias municipais e
instncias de governana regionais e estaduais, porm, ainda com uma baixa autonomia e um
grande dficit oramentrio para garantir o planejamento e gesto capazes de impulsionar o
desenvolvimento regional do turismo.
Neste milnio, desde a criao do MTUR em janeiro 2003, as aes pblicas que
impulsionaram a atividade turstica no mbito federal foram emolduradas sob a lgica da
regionalizao, atravs do PRT. Este programa est baseado na descentralizao das aes, na
revalorizao das regies e territrios, a emergncia da dimenso local com participao dos
residentes, atravs da representao de diferentes atores da sociedade em instncias de
governana, no intuito de aproximar mais os interesses de diferentes grupos sociais e dar
maior celeridade s tomadas de decises, alm de garantir o provimento de recursos
direcionados ao desenvolvimento do turismo regional. As parcerias dos sujeitos sociais entre
regies, municpios e comunidades surgem a partir da concepo e gerenciamento de roteiros
tursticos, no entanto, a prtica que deveria envolver os atores da cadeia produtiva do turismo
de forma participativa, geralmente no considerada para a efetiva implementao, pois ainda
vivenciamos na sociedade brasileira decises pblicas enraizadas em uma histria de prticas
extremamente centralizadoras. No Oeste do Par, o PRT encontra-se em andamento desde
2004, com aes relacionadas execuo do roteiro: Tapajs Amaznia, Selva e Histria.

289

A nova conotao dada ao processo de gesto compartilhada e/ou integrada conduziu a

uma nova formao que Fleury (2002) denomina de estruturas policntricas, isto , estruturas
mais amplas que requerem uma mescla de influncias do mercado, do estado centralizador,
bem como de aes mais descentralizadoras. Estas estruturas so provenientes de um contexto
de ruptura com a concepo tradicional do estado, como ncleo praticamente exclusivo de
representao, planejamento e conduo da ao pblica. Sendo assim, a incorporao do uso
de redes de polticas representaria uma nova modalidade de coordenao e gesto de polticas
voltadas ao desenvolvimento. De acordo com Moura (1997), a abordagem de redes, como
expresso dos novos arranjos organizacionais que emergem na atualidade, indica o
esgotamento da capacidade de integrao das instituies representativas tradicionais, da
eficcia das organizaes burocrticas e do modelo de planejamento centralizado. Na viso de
Azevedo; Anastasia (2002), a este formato apontado por Fleury (2002) so denominadas de
instituies hbridas que representam a negociao de vrios interesses, envolvendo
associaes reivindicativas, movimentos sociais e indivduos que fortalecem a cidadania, e
rompem com os paradigmas clssicos da administrao pblica.
A lgica de constituio de arenas pblicas contemplaram muitos setores da
sociedade, inclusive o turstico, portanto, em funo do uso da racionalidade poltica instalada
em arenas que discutem democraticamente as melhores decises no campo do planejamento e
gesto do turismo, se constatou que as arenas pblicas que negociam o desenvolvimento
turstico no Oeste do Par esto atreladas a um processo de agregao de preferncias
individuais incutidas pelos representantes legais, e no, incorporaram uma dimenso
deliberativa stricto sensu, que envolve tambm a formao e a transformao das preferncias
na construo do consenso e na discusso do dissenso. Alm disso, acredita-se que as
instncias de governana so demasiadamente desestimuladas ao exerccio da participao no
processo de planejamento e gesto devido sobreposio de aes desencadeadas pelo
resultado de inmeras tentativas fracassadas de polticas voltadas ao turismo na regio desde a
dcada de 1970. Finalmente, observou-se que as instncias de governana turstica tomaram
uma forma organizacional que atende s preferncias individuais pautadas no aspecto
unicamente econmico, em virtude do PRT est pautado na construo de produtos
materializados a partir da construo de roteiros tursticos, ou seja, um vis comercial,
portanto, no havendo a inteno de promover o desenvolvimento em uma perspectiva
local/regional defendido pelo programa, pois as aes no contemplam os preceitos do
desenvolvimento endgeno, baseado na busca do bem-estar econmico, social e cultural da

290

comunidade local em seu conjunto atravs de uma participao ativa da sociedade, mas sim,
atende aos interesses da reproduo do capital financeiro internacional.
Apesar dos pontos positivos levantados por Azevedo; Anastasia (2002); Fleury (2002)
a partir da constituio de arenas pblicas, foi possvel observar que as Instncias pesquisadas
foram contaminadas pelo autoritarismo tecnocrtico do poder pblico, associado a isso, o
setor privado se mostrou apenas interessado na reproduo do capital financeiro, em
detrimento dos ganhos coletivos que deveriam atender todos os setores da sociedade como
aponta Barquero (2003) quando diz que mais do que obter ganhos em termos de posio
ocupada pelo sistema produtivo local na diviso internacional ou nacional do trabalho, o
objetivo das intervenes buscar o bem-estar econmico, social e cultural da comunidade
local em seu conjunto.
A anlise da dinmica das instncias de governana que compem o processo de
planejamento e gesto do Programa de Regionalizao do Turismo (PRT) voltado ao
desenvolvimento turstico na Regio Oeste do Estado do Par, sobretudo aos municpios de
Santarm e Belterra se mostrou que extremamente complexo o processo de construo dos
consensos, principalmente quando se trata do setor turstico, setor este que envolve diversos
setores produtivos nos mais diversos nveis de interesse e desenvolvimento. Aliado a isto, a
atividade turstica ainda ocupa a agenda de propostas de desenvolvimento conduzido pelo
poder pblico, alm de ser um dos setores mais defendidos por instituies no
governamentais, e privadas, como importantes para a melhoria da qualidade de vida da
sociedade em geral.
Atualmente, comum observar a criao de Instncias com o propsito de promover o
desenvolvimento local, como ocorreu nos municpios de Santarm e Belterra. Contudo, a
arena pblica construda para esse objetivo tem se caracterizado como uma encenao de
um palco onde os atores fazem de conta que definem o futuro turstico da regio, e o poder
pblico e a sociedade em geral aprovam as aes deliberadas pelos integrantes, embora no
muito expressivas quantitativas e qualitativas do ponto de vista do desenvolvimento local.
Se por um lado as instncias deveriam garantir: a) Uma maior mobilizao de recursos
e garante-se a diversidade de opinies sobre o problema; b) Definio de prioridades de forma
mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e mais prximas dos da origem
dos problemas; c) Envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais,
criando uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica; d) Maior flexibilidade para
desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social voltil, tendo
que articular as aes de planejamento, execuo, retroalimentao e redesenho, adotando o

291

monitoramento como instrumento de gesto, e no de controle; e) Possibilitar consensos

obtidos atravs de processos de negociao entre seus participantes, o que geraria maior
compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade
como aponta Fleury (2002), por outro lado extremamente contraditrio observar que o
Estado ao mesmo tempo tem razes explcitas em dividir responsabilidades, recursos
financeiros, capital humano, e ao mesmo tempo adota medidas autoritrias sobre os pontos e
medidas que a instncia devem tomar para o processo de gesto desse tipo de Instncia
extremamente complexa.
Defende-se aqui, uma maior autonomia das Instncias instaladas, uma autonomia que
considera o princpio e parmetro central para a avaliao de processos e estratgias de
mudana scio-espacial, o que inclui a promoo do desenvolvimento urbano por meio do
planejamento e da gesto. Para Souza (2000), a autonomia possui tanto um valor instrumental
quanto um valor intrnseco. O valor instrumental da autonomia refere-se liberdade para
fazer coisas; j o valor intrnseco diz respeito ao prazer do exerccio da liberdade como um
valor em si mesmo.
O papel preeminente atribudo autonomia explica-se luz do pressuposto de que o
caminho democraticamente mais legtimo para se alcanar mais justia social e uma melhor
qualidade de vida quando os prprios indivduos e grupos sociais especficos definem os
contedos concretos e estabelecem as prioridades com relao a isso. Por isso que a defesa
da autonomia pode e deve ser, ademais, tida como um princpio bsico. Para Souza (2000) a
defesa da autonomia, para ser eticamente vlida como princpio libertrio, deve ser assumida
por cada um no apenas para si, mas para todos os indivduos; a maximizao da autonomia
de alguns indivduos ou grupos em detrimento de outros no passa de egosmo e
corporativismo, o que s refora a heteronomia ao nvel da sociedade. Diante disso
importante priorizar o aspecto autnomo no processo de planejamento e gesto das aes sob
a responsabilidade das instncias de governana nos municpios de Santarm e Belterra, pois
observou-se que em todo o movimento gerado e/ou no gerado determinado pelas polticas
pblicas federais de turismo que consequentemente so abarcadas pelo governo do Estado do
Par, e numa escala menor, pelas Instncias pesquisadas neste trabalho.
Um nmero significativo de aes foi desenvolvido nos ltimos anos, algumas com
sucesso, outras em menor proporo. Dentre as realizadas destacam-se: estudos de mercado;
realizao de diagnsticos de desenvolvimento tursticos nas diferentes regies do Estado do
Par, e; Implantao de obras infraestruturais para a mobilidade e comodidade de fluxos
tursticos. Programas como o PNMT, PROECOTUR, PRODETUR Amaznia e PRT

292

mobilizaram empresrios, populao local e sociedade civil organizada, no intuito de conciliar

interesses e estratgias para o desenvolvimento de localidades a partir do planejamento
turstico. No entanto, o setor ainda precisa de aes efetivas de grande expresso regional,
capazes de gerar alteraes positivas nas localidades atingidas pelos programas, alm disso,
extremamente importante a realizao de estudos mais aprofundados no sentido de
compreender os impactos gerados por estas aes na dinmica na Regio Amaznica em
especial, para compreenso da nova configurao dos sistemas produtivos onde os agentes
sociais so protagonistas de ao desenvolvida tanto pelo Estado, por Ongs, como tambm
pela iniciativa privada.
O Estado tem como um dos principais elementos, seno o principal, o papel de
organizar a sociedade. Para isso, ele tem diversas formas de conduzir este processo, estas
formas se apresentam como caractersticas mais explcitas, como por exemplo, na elaborao
de leis, j outras so incutidas de formas menos incisivas, como a conduo de aes atravs
de projetos que interessam ao prprio Estado e sociedade como um todo. O processo de
interveno do Estado foi estruturado com intuito de regulamentar a vida dos cidados em
mbito mundial, seja no mundo oriental seja o mundo ocidental. Para Weber (1999) o
processo de desenvolvimento das instituies ocorreria a partir de uma racionalidade
burocrtica, para ele, o termo burocracia, parte de uma postura compreensiva da realidade,
sendo necessria ao funcionamento do Estado Moderno. Por outro lado, Sousa (1995) destaca
os principais problemas encontrados que inibem o exerccio eficiente do trabalho
institucional: a) corporativismo, cuja lgica a autoproteo dos funcionrios, em detrimento
dos objetivos finalsticos das instituies; b) a morosidade nas decises; c) ausncia de uma
poltica de qualificao, inibindo a formao de quadros competentes e provocando cortes nos
fluxos de informaes; d) tomada de decises orientada por critrios clientelsticos ou
afetivos; e) reduzida flexibilidade das aes, no permitindo a incorporao de elementos que
favoream os processos avaliativos.
Diante do exposto, foi construda uma Matriz Analtica de Governana das Instncias
Tursticas, aplicada a municpios do Oeste do Par, a partir da leitura de vrios autores como
Souza (2002); Barquero (2001); Bourdenave (1994); Schneider (2005); Azevedo e Anastasia
(2002); Souza (2000); McInstosh (2002); Boulln (2005); Ruschmann (1997); Figueiredo
(1995, 1999), dentre outros. O objetivo da aplicao da matriz de anlise se deu no intuito de
balizar a anlise dos dados a partir de sete (07) categorias: 1) Processo eletivo dos integrantes
das instncias; 2) Equilbrio da representatividade da Instncia; 3) Desempenho das
Instncias, 4) Participao qualitativa entre os membros da instncia, 5) Realizao de

293

avaliaes sistemticas do grupo, 6) Quantidade e qualidade das parcerias firmadas pela

Instncia, e 7) Disseminao e acesso das informaes entre os integrantes da instncia.
Aps a anlise dos dados acerca das relaes existentes entre os atores que compem as
instncias de governana, atuantes no Oeste do Par e balizadas a partir da implementao do
PRT, foi possvel observar, no geral, que houve um aprendizado de competio e cooperao
entre os atores individuais ou coletivos enquanto arena de alianas, negociao, conflitos e
barganhas. Por outro lado, as regras do jogo poltico, os arranjos institucionais que poderiam
sustentar a cooperao e a coordenao das polticas, que atuam em prol do desenvolvimento
turstico tem um nvel qualitativo baixo, ou seja, insuficiente para estimular a realizao
efetiva de aes em curto, mdio e longo prazo.
Dentre as trs Instncias pesquisadas, destacou-se o GG Santarm Belterra, que embora
seja a com menor representatividade, por se tratar de um grupo consultivo, com funes
basicamente tcnicas, e no polticas, o grupo apresentou um maior compromisso na
organizao e cumprimento de aes negociadas pela Instncia. No que concerne s
Instncias, FORETUR Tapajs e o COMTUR Santarm, estas no apresentaram resultados
satisfatrios, principalmente quando se trata das aes do FORETUR Tapajs, pois com seis
anos de existncia e com uma a rea de atuao regional no logrou resultados expressivos,
ou seja, resultados capazes de proporcionar o desenvolvimento turstico regional, pois na
viso de Barquero (2001) este desenvolvimento deve atender s necessidades e demandas da
populao local atravs da participao ativa da comunidade envolvida. Mais do que obter
ganhos em termos de posio ocupada pelo sistema produtivo local na diviso internacional
ou nacional do trabalho, o objetivo buscar o bem-estar econmico, social e cultural da
comunidade local em seu conjunto.
De acordo com os integrantes do setor privado, do poder pblico, e do 3 setor das
instncias pesquisadas, so diversos os entraves que emperram o processo de
desenvolvimento regional, relatos como: H muitos momentos de discusses saudveis, mas
alguns conselheiros no admitem algumas propostas colocadas pelo grupo, fazendo-se valer
o autoritarismo poltico dentro da instncia; grande a disperso nas reunies. Apenas
cerca de 50% a 60% participam; No h unio entre os atores sociais. Tambm
necessrio que haja investimento em cursos de capacitao. Projetos de infraestrutura, de
saneamento bsico. H uma grande diviso poltica entre os atores que compe a instncia;
O maior entrave para o desenvolvimento turstico regional a falta de harmonia entre as
instancias governamentais, que destoam da prtica do discurso e acaba cada um fazendo o
que bem entende; A participao dos atores medocre, so alguns dos relatos dos

294

participantes que de alguma forma traa um cenrio desfavorvel ao processo de

desenvolvimento turstico regional.
Nesse contexto, de acordo com Azevedo e Anastasia (2002), as arenas pblicas que
negociam interesses gerais da populao, nesse caso, o desenvolvimento turstico, deveriam
ultrapassar a dimenso de apenas um processo de agregao de preferncias incutidas pelos
representantes legais, e sim, incorporar uma dimenso deliberativa stricto sensu, que envolve
tambm a formao e a transformao das preferncias, a construo do consenso e a
explicitao do dissenso e da diferena.
Compreender o turismo pelo vis dos critrios de sustentabilidade dar-lhe uma
dimenso adequada, direcionando-o atravs de um planejamento que envolva no s o
presente, mas tambm o futuro. A atividade turstica assim encarada (como todas as outras
atividades humanas) pode desenvolver-se como um fenmeno endgeno, gestado no mago
da prpria natureza. O desenvolvimento regional do turismo, assim encaminhado pode
representar uma sada para a situao atual do Oeste do Par, minimizando o choque de
interesses entre os diversos atores que atuam ali, diminuindo a distncia entre aqueles que
implementam o PRT e a populao local. Assim, poder desencadear uma organizao
regional que considerar as necessidades humanas, incorporando as populaes locais aos
benefcios gerados pelo turismo, transformando-as em sujeitos do desenvolvimento.
Para isso, sugerem-se algumas diretrizes especficas para o melhor andamento das
relaes entre os integrantes das instncias de governana no Oeste do Par:

Quadro 35 Sugestes para a melhoria de atuao das instncias de governana na regio do Oeste do
Par.
CATEGORIA
Processo eletivo dos
integrantes da Instncia

AES
1.
2.

3.

Equilbrio da
Representatividade da
Instncia
Avaliao do desempenho
da instncia

1.

1.
2.
3.
4.
5.

6.

Sensibilizar representantes de instituies locais acerca da construo conjunta de uma poltica de

desenvolvimento turstica regional;
Mobilizar a populao local atravs dos meios de comunicao para a participao de reunies
preliminares para apresentao do papel e responsabilidades das instncias de governana turstica
anterior composio oficial;
Permitir a inscrio de instituies ligadas diretamente e /ou indiretamente ao setor turstico que
queiram participar do processo de construo de uma poltica de desenvolvimento regional do
turismo.
Garantir uma composio tripartite paritria, ou seja, 33,3% (Poder Pblico); 33,3% (3 Setor), e
33,3 % (Iniciativa Privada).
Garantir a regularidade das reunies conforme previsto nos regimentos internos;
Garantir objetividade na conduo das reunies, evitando o desvirtuamento de integrantes nas
discusses das pautas;
Proporcionar uma autonomia instrumental e intrnseca entre os integrantes das instncias;
Ultrapassar as discusses acerca da realizao de eventos, e pensar na estruturao fsica e
organizacional dos destinos tursticos do Oeste do Par;
Otimizar os investimentos em capacitao profissional, concentrando esforos na formao
continuada dos atores capacitados em outras ocasies, evitando assim uma grande pulverizao de
esforos em atores que no tem interesse em atuar no setor turstico;
Efetivar aes concretas em curto, mdio e longo prazo como forma de motivar a participao
entre os integrantes da Instncia;

295

Participao qualitativa
entre os membros da
instncia

7.
1.
2.
3.

4.

Realizao de avaliaes
sistemticas do grupo
Quantidade e qualidade das
parcerias firmadas pela
instncia

1.
2.
1.
2.
3.
4.

Disseminao e acesso das

informaes entre os
integrantes da instncia

1.
2.

Criar um banco de dados para acompanhamento das aes deliberadas, efetivadas e em execuo.
Participar ativamente das reunies quer seja na regularidade da frequncia das reunies, quer seja
na busca de formao e informao de dados que interessem os integrantes da instncia;
Priorizar a realizao das reunies fora do horrio comercial como forma de estimular uma maior
participao dos integrantes;
Sensibilizar os gestores municipais majoritrios acerca da importncia da disponibilizao dos
tcnicos e secretrios municipais para participao das reunies que tratem do desenvolvimento
turstico regional;
Fortalecer a cooperao interinstitucional (principalmente entre os diferentes organismos
municipais, evitando assim a sobreposio de polticas pblicas, ou seja, uniformizar as diretrizes
de forma integral).
Realizar reunies especficas para avaliao das aes do grupo no perodo compreendido a cada 6
meses;
Encaminhar os resultados das reunies aos rgos competentes num prazo mximo de 30 dias.
Identificar as parcerias realizadas entre as instituies em um perodo de 12 meses;
Avaliar a relao custo benefcio obtidos entre as empresas parceiras, ou seja, benefcios e
prejuzos para ambos os lados quer seja na rea de capacitao, instalao fsica, mudana social;
Garantir um fundo de captao de recursos financeiros para a manuteno das instncias de
governana;
Promover, incentivar e estimular a criao e melhoria de infraestrutura para melhorias sociais que,
de alguma forma, estejam vinculadas atividade ecoturstica.
Garantir a melhoria dos meios de comunicao na Regio do Oeste do Par tais como telefonia e
internet;
Publicar regularmente as pautas e atas das reunies realizadas pelas instncias de governana.

Fonte: Elaborao prpria (2012).

Diante do que foi sugerido, necessrio reinventar a engenharia institucional das

Instncias de Governana Turstica nos municpios de Santarm e Belterra, considerando as
particularidades da Regio Amaznica, incluindo diferentes atores sociais, capazes de
responder no s as necessidades econmicas, mas tambm os efeitos danosos das atividades
produtivas, mas sem sombra de dvida necessrio que as aes deliberadas nas arenas
pblicas possam gerar melhoria de qualidade de vida aos atores menos providos de recursos,
no caso os moradores das reas rurais, corriqueiramente esquecidos pelas aes pblicas. Para
isso importante garantir a autonomia das instncias de governana, que ao mesmo tempo
devem desencadear as aes tursticas federais no mbito local, porm capazes de serem
autossuficientes do ponto de vista financeiro, humano e infraestrutural.
Observa-se que muitas aes foram desenvolvidas tanto pelo poder pblico privado,
quanto do terceiro setor a fim de tornar principalmente o municpio de Santarm competitivo
em mbito nacional e internacional, no entanto a explorao da prtica do turismo se
restringiu em algumas aes muito pontuais, traduzidos em eventos culturais e tursticos
associados ao vero amaznico julho novembro, com destaque para a Festa do Sair
realizada geralmente no ms de setembro. Em paralelo, Santarm vem se destacando um
destino voltado para a prtica do segmento ecoturstico, pois este segmento pode ser
combinado com diversas outras atividades sem muitos investimentos infraestruturais,
associadas ao uso do patrimnio natural peculiar naquela regio.
O objeto de pesquisa desta tese requereu uma anlise ampla, holstica, pois a
compreenso das vicissitudes ocorridas na concepo e gerenciamento das polticas de

296

turismo na Amaznia no pode ser entendida como um processo linear e sistemtico. A

anlise tcnica da formao das instncias de governana revela que os integrantes operam em
um ambiente carregado de incertezas que se manifestam em vrios nveis, primeiramente
porque tais limitaes derivam, em ltimo grau, da complexidade dos fenmenos sociais com
os quais lidam e das prprias limitaes dos conhecimentos das disciplinas sociais sobre a
sociedade. Em segundo lugar, porque os integrantes das instncias de governana no
controlam nem muito menos tem condies de prever as contingncias que podem afetar o
ambiente da poltica no futuro. J em terceiro lugar, porque os planos ou programas so
documentos que delimitam apenas um conjunto limitado de cursos de ao e decises que os
agentes devem seguir ou tomar. Por fim, em quarto lugar, os formuladores e/ou integrantes
expressam suas preferncias individuais ou coletivas atravs dos programas e polticas, cujo
contedo substantivo por ser divergente daquele da coletividade. Para Silva et. al. (2000) os
projetos e programas no podem ser vistos como um projeto ideal e coletivo, mas como
experimentao social.
Caso as mesmas prticas ocorridas nas relaes entre os atores das Instncias de
governana permaneam, provocando o marasmo que desestimula a participao e o
desinteresse na luta no apenas pelo desenvolvimento regional do turismo, mas tambm de
outros setores da gesto municipal, no h necessidade de reconhecer todo o esforo gerado
para a constituio das arenas pblicas, pois no basta criar as instncias, preciso criar
instrumentos que viabilizem a operacionalizao efetiva do ponto de vista tcnico e poltico.

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309

APNDICES

310

APNDICE A Representantes do GG Santarm Belterra

Data:______________
1. Nome e sobrenome: _________________________________________
2. Instituio que representa no GG Santarm Belterra: __________________________
3. Grau de escolaridade: ( ) Ensino fundamental 1 ( )Ensino fundamental incompleto 2 ( )Ensino Mdio 3 ( )Ensino Mdio incompleto - 4 ( )Superior completo - 5 ( )Superior incompleto - 6 ( )Ps-graduando - 7 (
) Ps-graduado 8 Formao acadmica:______________________________
4. Voc ou j foi filiado
_____________________________

algum partido

poltico?

Sim

No

Qual?

5. Na sua viso, do ponto de vista tcnico e prtico qual a sua percepo de compartilhar / discutir as
aes de planejamento e gesto turstica numa perspectiva de rede? ( )Ruim ( )Regular ( )Bom ( )
Excelente
Por qu?_______________________________________________________________________
6. Como ocorre a participao entre os atores na Instncia, ela voluntria, frequente e com grande
contribuio para o grupo?
7. Aonde ocorrem as reunies da instncia de governana? Qual a composio do grupo?
8. Como so definidas as datas e horrios das reunies da instncia de governana turstica regional /
local?
9. Quais foram as principais aes realizadas ou em andamento no Oeste do Par, para o desenvolvimento
do Roteiro: Tapajs Amaznia, Selva e Histria?
10. Grande parte das aes do Mtur est ligada a capacitao. Quais aes beneficiaram sua instituio a
partir dos recursos do PRT (Instncia de governana)? Quais atores foram contemplados nas aes de
capacitao?
11. Como realizada a comunicao da instncia? As decises so publicadas fora da estrutura de
governana? De que forma ?
12. Como realizada a avaliao interna das aes desenvolvidas pela instncia de governana.
( ) Quinzenalmente ( ) Mensalmente ( ) Bimestralmente ( ) Trimestralmente
( ) Semestralmente ( )Anualmente ( ) Nunca
13. Quais so os programas/projetos apoiados pelo poder pblico municipal que do suporte
implementao do PRT?
14. Quais parcerias foram efetivadas entre instituies pblicas, privadas e no-governamentais na
perspectiva da regionalizao do turismo?
15. Qual a sua avaliao numa perspectiva da execuo dos programas e projetos, h entraves que
emperram o processo de execuo? Quais?
16. Como voc considera a participao do GG Santarm Belterra na elaborao e execuo dos
documentos: Destino Referncia em Ecoturismo; PDTIS; e Plano de Marketing contratados pelo Mtur
atravs do PRT nos ltimos 04 anos? ( )Ruim ( )Regular ( )Bom ( )Excelente Por qu ?
17. Para voc, os diagnsticos e estratgias apresentadas pelas consultorias vencedoras do processo
licitatrio (LIGADOS AO PRT), foram satisfatrios na sua totalidade? ( )Sim ( )Parcialmente ( )No Por
qu ?
18. Algumas sugestes e/ ou observaes que voc julgue necessria e que no foi contemplado no roteiro
de entrevistas.

311

APNDICE B Representantes do FORETUR/ Polo Tapajs

Data:______________
1. Nome e sobrenome: _________________________________________
2. Instituio que representa no FORETUR: _______________________
3. Grau de escolaridade: ( ) Ensino fundamental 1 ( ) Ensino fundamental incompleto 2 ( ) Ensino Mdio
- 3 ( ) Ensino Mdio incompleto - 4 ( )Superior completo - 5 ( ) Superior incompleto - 6 ( ) Ps-graduando 7 ( ) Ps-graduado 8 Formao acadmica:______________________________
4. Voc ou j foi filiado
_____________________________

algum partido

poltico?

Sim

No

Qual?

5. Na sua viso, do ponto de vista tcnico e prtico qual a sua percepo de compartilhar / discutir as
aes de planejamento e gesto turstica numa perspectiva de rede? ( ) Ruim ( ) Regular ( ) Bom ( )
Excelente
Por qu? _____________________________________________________________________
6. Como ocorre a participao entre os atores na Instncia, ela voluntria, frequente e com grande
contribuio para o grupo?
7. Aonde ocorrem as reunies da instncia de governana? Qual a composio do grupo?
8. Como so definidas as datas e horrios das reunies da instncia de governana turstica regional /
local?
9. Quais foram as principais aes realizadas ou em andamento no Oeste do Par, para o desenvolvimento
do Roteiro: Tapajs Amaznia, Selva e Histria?
10. Grande parte das aes do Mtur est ligada a capacitao. Quais aes beneficiaram sua instituio a
partir dos recursos do PRT (Instncia de governana)? Quais atores foram contemplados nas aes de
capacitao?
11. Como realizada a comunicao da instncia? As decises so publicadas fora da estrutura de
governana? De que forma?
12. Como realizada a avaliao interna das aes desenvolvidas pela instncia de governana.
( ) Quinzenalmente ( ) Mensalmente ( ) Bimestralmente ( ) Trimestralmente
( ) Semestralmente ( )Anualmente ( ) Nunca
13. Quais so os programas/projetos apoiados pelo poder pblico municipal que do suporte
implementao do PRT?
14. Quais parcerias foram efetivadas entre instituies pblicas, privadas e no-governamentais na
perspectiva da regionalizao do turismo?
15. Qual a sua avaliao numa perspectiva da execuo dos programas e projetos, h entraves que
emperram o processo de execuo? Quais?
16. Como voc considera a participao do FORETUR na elaborao e execuo dos documentos: Destino
Referncia em Ecoturismo; PDTIS; e Plano de Marketing contratados pelo Mtur atravs do PRT nos
ltimos 04 anos? ( ) Ruim ( ) Regular ( ) Bom ( ) Excelente Por qu ?
17. Para voc, os diagnsticos e estratgias apresentadas pelas consultorias vencedoras do processo
licitatrio (LIGADOS AO PRT), foram satisfatrios na sua totalidade? ( ) Sim ( ) Parcialmente ( ) No
Por qu?
18. Algumas sugestes e/ou observaes que voc julgue necessria e que no foi contemplado no roteiro
de entrevistas.

312

APNDICE C Representantes do COMTUR Santarm

Data:______________
1. Nome e sobrenome: _________________________________________
2. Instituio que representa no COMTUR: _______________________
3. Grau de escolaridade: ( ) Ensino fundamental 1 ( ) Ensino fundamental incompleto 2 ( ) Ensino Mdio
- 3 ( ) Ensino Mdio incompleto - 4 ( )Superior completo - 5 ( ) Superior incompleto - 6 ( ) Ps-graduando 7 ( ) Ps-graduado 8 Formao acadmica:______________________________
4. Voc ou j foi filiado
_____________________________

algum partido

poltico?

Sim

No

Qual?

5. Na sua viso, do ponto de vista tcnico e prtico qual a sua percepo de compartilhar/discutir as aes
de planejamento e gesto turstica numa perspectiva de rede? ( ) Ruim ( ) Regular ( ) Bom ( ) Excelente
Por qu?
6. Como ocorre a participao entre os atores na Instncia, ela voluntria, frequente e com grande
contribuio para o grupo?
7. Aonde ocorrem as reunies da instncia de governana? Qual a composio do grupo?
8. Como so definidas as datas e horrios das reunies da instncia de governana turstica regional/local?
9. Quais foram s principais aes realizadas no municpio de Santarm ligadas diretamente ao
desenvolvimento do Roteiro: Tapajs Amaznia, Selva e Histria?
10. Grande parte das aes do Mtur est ligada a capacitao. Quais aes beneficiaram sua instituio a
partir dos recursos do PRT? Quais atores foram contemplados nas aes de capacitao?
11. Quais aes so /foram realizadas pela instncia de governana com finalidade de capacitar os
integrantes da estrutura?
12. Como realizada a comunicao da instncia? As decises so compartilhadas entre os integrantes do
grupo? De que forma?
13. Como realizada a avaliao interna das aes desenvolvidas pela instncia de governana.
( ) Quinzenalmente ( ) Mensalmente ( ) Bimestralmente ( ) Trimestralmente
( ) Semestralmente ( )Anualmente ( ) Nunca
14. Quais so os programas/projetos apoiados pelo poder pblico municipal que do suporte
implementao do PRT?
15. Quais parcerias foram efetivadas entre instituies pblicas, privadas e no-governamentais na
perspectiva da regionalizao do turismo?
16. Qual a sua avaliao numa perspectiva da execuo das aes definidas em pauta do COMTUR, h
entraves que emperram o processo de execuo? Quais?
17. Como voc considera a participao do COMTUR na elaborao e execuo dos documentos: Destino
Referncia em Ecoturismo; PDTIS; e Plano de Marketing contratados pelo Mtur atravs do PRT nos
ltimos 04 anos? ( ) Ruim ( ) Regular ( ) Bom ( ) Excelente Por qu ?
18. Para voc, os diagnsticos e estratgias apresentadas pelas consultorias vencedoras do processo
licitatrio (LIGADOS AO PRT), foram satisfatrios na sua totalidade? ( ) Sim ( ) Parcialmente ( ) No
Por qu?
19. Algumas sugestes e/ ou observaes que voc julgue necessria e que no foi contemplado no roteiro
de entrevista.

313

APNDICE D No representantes das instncias do Polo Tapajs

Data:______________
1. Nome e sobrenome: ______________________________
2. Instituio ou associao que trabalha:________________________________
3. Grau de escolaridade: ( ) Ensino fundamental 1 ( ) Ensino fundamental incompleto 2 ( ) Ensino Mdio
- 3 ( ) Ensino Mdio incompleto - 4 ( )Superior completo - 5 ( ) Superior incompleto - 6 ( ) Ps-graduando - 7
( ) Ps-graduado 8 Formao acadmica: ____________________
4. Voc ou j foi filiado a algum partido poltico? ( ) Sim ( ) No Qual? ____________________
5. Na sua viso, do ponto de vista tcnico e prtico qual a sua percepo de compartilhar / discutir
as aes de planejamento e gesto turstica numa perspectiva de rede? ( ) Ruim ( ) Regular ( )
Bom ( ) Excelente Por qu ?
6. Sua associao / ou j foi convidada para discutir questes referentes ao desenvolvimento turstico do
Polo Tapajs? ( ) Sim ( ) No
Por qu ? _____________________
7. Quais os mecanismos que vocs utilizam para chegar e/ou solicitar ajuda para a Associao, no sentido
de melhorar as condies de trabalho, emprego e renda?
8. Quais foram as principais reinvindicaes da Associao ao poder pblico? Vocs foram atendidos?
9. Caso sua associao fosse convidada para participar do Frum Regional de Turismo (FORETUR
Tapajs) ou do COMTUR, vocs participariam? ( ) Sim ( ) No Por qu?
10. Vocs recebem alguma ajuda de alguma instituio pblica, privada ou no-governamental para a
formao, produo e comercializao dos produtos e servios em Santarm ? ( ) Sim ( ) No
Quais ? _______________________________________________________
11. Qual a sua avaliao acerca do estgio atual de desenvolvimento turstico em Santarm ?
12. Na sua opinio, quais so os maiores entraves para o desenvolvimento do turismo em Santarm ?