Da Legitimidade Democrática À Efetividade Social

Da Legitimidade Democrtica Efetividade Social: anlise do Conselho Administrativo
de Recursos Fiscais - CARF
Da Legitimidade Democrtica Efetividade

Social: anlise do Conselho Administrativo de
Recursos Fiscais - CARF
Thiago Dutra Hollanda de Rezende1
Introduo
O Brasil completou trinta anos desde o fim da ditadura militar.
Apesar de sistemas de represso policial e penal sistemtica
continuarem a existir, especialmente contra camadas pauperizadas
(MAGANE, 2014), a consolidao dos processos democrticos de
representao e participao tem se efetivado de maneira positiva
para diferentes anlises sobre a redemocratizao no pas (SILVA;
OLIVEIRA, 2011; AVRITZER, 2012). Algumas experincias
pontuais tambm estimulam alguns pesquisadores a colocar o Brasil
na primeira linha do desenvolvimento de mecanismos de
participao democrtica, incorporao da voz dos cidados e
ampliao da esfera pblica de deciso (WAMPLER, 2012). Assim,
acumulam-se expectativas sobre os potenciais desses novos
mecanismos polticos e a deliberao democrtica nunca esteve to
presente em variados espaos (HELLER, 2001). Entretanto, h
quem avalie que esses processos ocorrem de maneira contraditria,
especialmente quando da manuteno de prticas antidemocrticas,
de corrupo e represso violenta, especialmente contra
movimentos sociais (TATAGIBA et al, 2012)2,alm da coexistncia
1
Mestrando em Poltica Social pela Universidade de Braslia. Graduado em Administrao pela

Universidade Federal de Juiz de Fora.Email: thiagodhr@gmail.com
2
De acordo com Tatagiba et al (2012), a criminalizao dos movimentos sociais, ao lado da
criminalizao da pobreza, tem sido uma prtica recorrente das administraes municipais que se
141
Sociedade em Debate, 22 (1): 141-174, 2016

entre democracia formal e tortura como prtica impune de controle

social pelo Estado (MAGANE, 2014).
Outros lugares do mundo tambm vivenciaram uma
intensificao de processos participativos e de horizontalizao
democrtica nas ltimas dcadas. Entretanto, pesquisas recentes
demonstram que essa ampliao da democracia participativa
ocorreu ao lado da ampliao da desigualdade social (LEE et al,
2015; WELDON, 2012). Duas justificativas so apresentadas para
esse descompasso observado na realidade: em primeiro lugar,
questionada a representao tradicional do modelo eleitoral
democrtico-liberal, que ainda hegemnica (SITRIN;
AZZELLINI, 2014). Para Della Porta (2013), o sentimento de
ausncia de controle sobre o poder poltico diante da crise
econmica mundial iniciada em 2007/2008 foi expresso em
protestos que tomaram as ruas de vrias capitais mundiais, com
cidados reivindicando o poder de decidir sobre suas vidas.
Em segundo lugar, a partir de experincias participativas,
surgiram pesquisas e estudos que tentam verificar qual a
legitimidade dos representantes que ocupam os assentos das
instituies participativas desenvolvidas recentemente (AVRITZER,
2007; ALMEIDA, 2014). Questiona-se como se d a legitimidade
democrtica desses sujeitos, afinal, assim como os representantes
eleitos tradicionalmente pelo sufrgio universal, eles tambm
representam algum e o interesse de outros, porm sem a
autorizao dada pelo voto. Nesse sentido, o insucesso de alguns
intentos participativos estaria ligado a uma falha na constituio
dessa representao nos espaos abertos para participao da
sociedade civil. Assim, tornou-se importante discutir a
representao na sociedade civil, de modo a eleger parmetros que
possam determinar a legitimidade democrtica desses novos
representantes. A importncia suscitada pelo fato de que, em
alguns espaos, representantes da sociedade civil decidem sobre
sucederam desde 2005 (PSDB, DEM e PSD) da cidade de So Paulo, com reintegraes de posse
violentas e represses truculentas no s ao movimento de moradia, mas tambm ao movimento dos
sem-teto, ao movimento estudantil e ao movimento dos moradores de rua (p. 413).
142

processos e recursos relevantes sem estabelecer uma relao

responsiva entre representante e representado.
Sobre essa segunda problemtica, a respeito das instituies
participativas, que lidar o presente trabalho. Um espao que ainda
acumula poucas pesquisas nesse sentido (MONTEIRO; CAMPOS,
2011) o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais CARF.
Responsvel por decidir sobre processos tributrios em ltima
instncia e formar jurisprudncia sobre processos administrativos
tributrios, o CARF lida com decises sobre recursos bilionrios e
atualmente esto em sua tutela processos que somam mais de meio
trilhes de reais (CRUVINEL, 2015; DUMKE, 2015). A
composio do CARF paritria, metade so representantes da
Administrao Pblica Fazendria e metade so representantes da
sociedade civil, no caso, dos contribuintes. O rgo reivindica-se o
primeiro conselho paritrio do pas. Assim, restaria saber se h uma
legtima relao entre representantes e representados que o
qualifiquem como democrtico.
Entretanto, nossa anlise tentar demonstrar que necessrio ir
alm desses critrios que partem das formas polticas
autonomizadas. A anlise que oferecida a partir da cincia poltica
parte de conceitos e no da concretude das relaes sociais. Nesse
sentido, ela pode no demonstrar de que maneira as diferentes
instituies efetivamente atuam sobre as relaes sociais, no caso,
sobre as disputas e interesses de classes antagnicas. Ela encerra-se
nos limites do entendimento poltico, o qual [...] entendimento poltico
justamente porque pensa dentro dos limites da poltica (MARX,
2010, p. 40). Esse entendimento no vai raiz das relaes polticas,
que o modo de organizao e produo social que essas relaes
expressam. Assim, a partir da anlise do caso concreto do CARF,
pretendemos demonstrar como apenas uma anlise de realidade que
parta de cada particularidade, das relaes reais e especficas
estabelecidas entre os indivduos, considerando a totalidade
concreta em que produzem e reproduzem suas vidas, somente esta
anlise, uma anlise concreta, pode permitir uma adequada apreenso
do concreto pelo pensamento. Nesse sentido, para alm de uma
143

crtica epistemolgica a outra cincia, nossa anlise pretende

contribuir para avanar na forma de captar as potencialidades e os
limites da participao na burocracia estatal [...] na ttica possvel
de uma emancipao dos trabalhadores sem perder de vista os
antagonismos estruturais (PAO CUNHA, 2016, p. 15).
Destarte, como base da discusso sobre representao,
retomamos brevemente o debate sobre sociedade civil na cincia
poltica, num primeiro passo que demonstra a autonomizao das
formas polticas de suas determinaes econmicas e sociais
especficas. Em seguida, a partir do conceito de sociedade civil,
apresentamos os parmetros conceituais para avaliar a legitimidade
democrtica dos representantes em instituies participativas.
Depois, apresentamos a anlise da gnese, funo e dinmica do
CARF, de acordo com os conceitos oferecidos a partir da cincia
poltica, contraposta anlise concreta dos contribuintes e do
sistema tributrio brasileiro, fundamental na reproduo e
acumulao capitalista (SALVADOR, 2010). Desse modo, podemos
contrapor insuficincia da conceituao da legitimidade
democrtica a materialidade da efetividade social para a anlise das
instituies participativas.
1. Sociedade Civil, Representao e Legitimidade

Democrtica
1.1. O conceito Sociedade Civil em debate politlogo
De acordo com Young (2000), o conceito de sociedade civil
ganhou fora especialmente com os movimentos de oposio aos
regimes autoritrios da Amrica do Sul, Leste Europeu e frica do
Sul, entretanto, necessrio reter que o conceito no se reduz a
esse momento. A autora argumenta que apesar da sociedade civil
permitir a emergncia de esferas pblicas onde so expressas
experincias e opinies diferenciadas, no se deve defender que a
144

sociedade civil seja promotora da democracia e da justia social

exclusivamente, j que o Estado possui capacidades nicas de
coordenao, regulao e administrao imprescindveis a um bom
funcionamento democrtico. A autora, assim, defende que a justia
social requer uma simultnea limitao do Estado, da economia e
da sociedade civil, atravs da democratizao dessas diferentes
esferas, ou seja, uma mudana na forma poltica e do modo de
regulao a ser conduzido de maneira coordenada e deliberada. H
uma ciso entre sociedade civil, Estado e economia, de modo que
essas esferas se comportam com acentuado grau de autonomia,
entretanto regulveis por mecanismos de deliberao poltica.
Avritzer (2012) associa o ressurgimento da sociedade civil
brasileira ao processo de redemocratizao que tem razes nos anos
1970. Sendo que a principal caracterstica da sociedade civil
brasileira durante este primeiro perodo foi a reivindicao de
autonomia em relao ao Estado e aos partidos polticos (p. 389
grifo nosso), significando a proposio de formas de administrao
de polticas sem a participao do Estado. O segundo perodo ou fase
da sociedade civil brasileira se d do perodo constituinte aos dias
atuais. Recuperando a histria da ampliao dos conselhos de sade
com paridade e o oramento participativo, o autor demonstra que
aumentou e se complexificou a participao da sociedade civil no
interior do Estado, por meio de associaes interessadas em
participar diretamente da implementao de polticas pblicas.
Assim, ele evidencia o potencial democratizante da sociedade civil e
sugere que a distino fundamental para pensar a nova fase poltica
a contraposio e interao entre Estado e sociedade civil.
Na tentativa de definir o conceito de sociedade civil com maior
preciso, Lavalle (1999) faz uma crtica das teorias que advogam o
ressurgimento da sociedade civil e considera que essas abordagens
tendem a desconsiderar trs grandes famlias de definies sobre
sociedade civil. A primeira a do jus naturalismo, que define a
sociedade civil por sua oposio natureza e, assim, identifica
sociedade civil e Estado. A segunda famlia liga-se a crtica hegeliana
ao jus naturalismo e, assim, identifica Estado e sociedade civil de
145

maneira mediata, sendo o Estado uma instncia superior de

universalizao e racionalizao das relaes da sociedade civil. O
Estado hegeliano, de acordo com Lavalle, supera e contm em si a
sociedade civil, harmonizando os interesses egostas dos indivduos.
A terceira famlia de argumentos j rompe com essa identificao e
diferencia definitivamente sociedade civil e Estado, nessa famlia de
argumentos, a sociedade civil adquire a capacidade de [...] se opor
e participar mediante as associaes civis, no que tange aos
interesses da sociedade, nas diversas instncias governamentais (p.
127).
Lavalle critica ento os modelos que desconsideram o o carter
internamente constitutivo do vnculo entre sociedade e Estado,
restabelecendo apenas uma relao de oposio externa entre eles
(p. 130-131). O autor chama ateno para os interesses divergentes
na sociedade civil e os limites do seu suposto carter de
universalidade, ao mesmo tempo em que se leva em conta a forma
como se constituem reciprocamente Estado e sociedade civil.
Assim, mesmo expondo que h contradies no interior da
sociedade civil, a anlise mantm-se centrada na sua relao com o
Estado, uma relao poltica entre as formas polticas.
Chambers e Kopstein (2008) identificam seis perspectivas
para se considerar a relao entre sociedade civil e Estado. Na
primeira delas, que considera a relao da sociedade civil por fora do
Estado, a sociedade civil se caracteriza pela liberdade de associao,
filiao voluntria, pluralismo e pela manuteno de uma fronteira
negativa em relao ao Estado, onde os autores identificam uma
raiz liberal na noo de manter o Estado fora. Na segunda
perspectiva, a sociedade civil contra o Estado, os autores ligam
especialmente a resistncia civil contra os Estados comunistas do
Leste Europeu, tratava-se de politizar o espao pblico na vida
cotidiana e ir contra ao monoplio do poltico pelo Estado. A
terceira perspectiva, ligada aos tericos democrticos, sugere pensar
na sociedade civil em constante dilogo com o Estado, constituindo a
esfera pblica habermasiana. Nessa perspectiva, defende-se de
maneira otimista que o debate crtico na esfera pblica lana luz
146

sobre as injustias e inviabiliza relaes de dominao. De acordo

com os autores, identifica-se essa caracterstica especialmente nos
novos movimentos sociais, que, ao mesmo tempo em que
defendem causas especficas, inovam na forma de enderear suas
demandas e, assim, criam novos meios para empoderar os cidados.
Entretanto os autores questionam se a mesma oposio crtica que
fortalece a democracia pode enfraquec-la, onde os autores
compreendem a necessidade de se questionar a relao entre
sociedade civil e o pblico.
A quarta perspectiva identificada por Chambers e Kopstein
(2008), refere-se sociedade civil em apoio ao Estado. Essa concepo
defendida especialmente por liberais e conservadores e vislumbra
uma sociedade civil mais robusta que assuma o papel na
formao e inculcamento de valores que suportem o Estado Liberal
Democrtico menos paternalista3. Os autores chamam ateno
para o fato de que a sociedade civil nem sempre boa, podendo
ser espao de difuso de dio e formas de opresso, gerando um
capital social negativo. A quinta perspectiva toma como importante
a relao da sociedade civil em parceria com o Estado. Os autores do
ateno especial s tenses e perigos que podem decorrer dessa
relao, j que a sociedade civil em parceira com o Estado poderia
perder a sua caracterstica de cobrana e oposio quando
necessrio. Por fim, a sexta perspectiva, tomando a sociedade civil
como fenmeno global, pensa a sociedade civil para alm do Estado,
leva-se em conta, especialmente, as organizaes de defesas de
direitos humanos, meio ambiente e outras que se organizam a nvel
global, sem necessariamente responder a um processo autorizativo
tradicional, mas que representam interesses especficos e princpios.
Essas anlises centram-se na relao poltica entre Estado e
3
Nos limites do entendimento poltico, essa concepo recebeu a seguinte crtica de Avritzer (1997):
Um exemplo recente da forma problemtica de utilizao dos conceitos de sociedade civil e de
autonomia societria pode ser visto na proposta de reforma do Estado no Brasil proposta por Luis
Carlos Bresser Pereira. Tal reforma pretende transformar instituies estatais, tais como hospitais
pblicos e universidades, em instituies para-estatais e para tanto, as denomina de instituies da
sociedade civil. Tal proposta no passa de uma nova tentativa de fuso entre Estado e sociedade civil
(p. 165).
147

sociedade civil, como uma relao estabelecida pela forma como ela
mesma estabelecida. Ou seja, ela depende da forma poltica que a
estabelece, assim, os conceitos de Estado e sociedade civil se
tornam o centro da discusso. Mesmo quando o carter
problemtico da sociedade civil evidenciado, como na anlise de
Papadoulos (2012), que constata o uso de ferramentas deliberativas,
formas de organizao e ocupao elitista de espaos participativos
na produo e reproduo de processos antidemocrticos, no h
como identificar a raiz dos antagonismos na sociedade civil. E
quando apontam para eles, essas anlises no explicam
adequadamente a sua relao recproca com a determinao do
Estado. Assim, no embate dos conceitos com os processos reais,
Almeida (2014, p. 100) assinala que [...] a introduo de
instituies participativas no Brasil inaugura um novo momento de
relao entre Estado e sociedade, responsvel por borrar ou ofuscar
a separao moderna entre esfera poltica e social, entretanto, isso
apenas significa que atores sociais representam, em conjunto com
agentes governamentais, interesses da sociedade em relao a
determinado tipo de poltica pblica, mas sem se tornar Estado, e,
vice-versa, os atores governamentais no se tornam sociedade
(ibidem). Ou seja, longe de representar a complexidade das relaes
recprocas entre organizao social e Estado, o entendimento
poltico enxerga apenas uma dinmica de palcos ocupados por
atores sociais. Trata-se apenas de um problema de fronteira que
surge com a participao da sociedade civil no Estado, na medida
em que o representado se torna representante, j que [...] os atores
sociais podem gerar uma representao desigual, uma vez que no
h como alcanar a igualdade abstrata presente nas eleies (p.
104). Assim, surge a problemtica da legitimidade democrtica dos
representantes da sociedade civil. Ou seja, a representao na
participao se torna problema, j que a participao no foi
soluo para a representao.
1.2. Legitimidade
sociedade civil
148
democrtica
dos
representantes
da

Na crtica ao autoritarismo e ao modelo liberal de democracia,

centrado na delegao e tendo como caractersticas garantidoras da
legitimidade democrtica o sufrgio universal e a pluralidade
partidria, buscou-se originalmente salientar as qualidades da
sociedade civil e seus elementos progressistas. Desse modo, a
sociedade civil melhoraria as decises pblicas pelo fato de
vivenciar no cotidiano os impactos das decises polticas tomadas.
Entretanto, o desenvolvimento das experincias participativas
demonstrou que a sociedade civil no homognea e, assim como
na esfera da representao tradicional, a pluralidade poltica deveria
expor os interesses concorrentes dos eleitores. Assim, h na
sociedade civil disputas em que nem sempre possvel garantir uma
soluo que satisfaa os representados e a ausncia de autorizao
pode tornar a reao de averso atuao extraparlamentar mais
negativamente tensionada. De acordo com Lavalle e Isunza (2011,
p. 127):
[...] se a atuao contempla falar em nome de outrem, configurase curiosamente um paradoxo de legitimidade, pois, de um lado,
as formas de representao extraparlamentar acusam implcita ou
explicitamente limites na representao eleitoral, mas, de outro
lado, no possuem mecanismos prprios claros ou aceitos
capazes de alicerarem sua prpria legitimidade.
Por essa ausncia do mecanismo de autorizao tradicional da

representao parlamentar baseada no voto, a representao na
sociedade civil exercida a partir de critrios diferenciados de
legitimao. Para Lavalle e Isunza (2011), trata-se de uma
representao que presumida e animada pela afinidade e, assim,
recuperam a noo de representao virtual de Edmund Burke,
entendida como uma representao passvel de ser reconhecida
como tal pelos interesses representados, embora no mediada por
ato de autorizao (p. 128).
O paradoxo de uma representao que prescinde do ato de
149

autorizao ser resolvido politicamente pela incorporao do

conceito de accountability, conforme veremos a frente. Nesse
momento, apenas retemos que as experincias e o desenvolvimento
de processos de pluralizao democrtica demandaram a [...]
redefinio do conceito de representao legtima e democrtica
(ALMEIDA, 2014, p. 100) e a necessidade de se repensar a
democratizao ampliada pela participao: a qualidade da
legitimidade democrtica da representao da sociedade civil
deveria ser avaliada observando quem participa,por quem fala e como
participa.
Urbinati (2006) critica a dualidade posta pelo constitucionalismo
liberal, que tenta estabelecer um espao dual entre os cidados e as
instituies representativas por no considerar a vulnerabilidade dos
representantes s influncias sociais. No possvel insular suas
vontades, entretanto, apesar de suas falhas, o direito ao voto
engendra a vida poltica e um meio pacfico de se livrar de maus
governos. A autora destaca esse papel negativo do povo soberano,
que investiga, julga, influencia e reprova os legisladores por meio
dos canais diretos de autorizao, como as eleies, e por meios de
canais informais de participao. A autora, ento, salienta que antes
de negar a representao, esse poder popular negativo essencial
para se tornar a representao democrtica.
Avritzer (2007) identifica trs tipos de representao ligados a
trs formas de legitimidade da representao. A representao
eleitoral se legitima pelo processo, sendo forma de representar
pessoas. A advocacia se legitima pela finalidade, tendo como
sentido a representao de discursos e/ou ideias. Por fim, a
representao da sociedade civil combina a legitimao pelo
processo e pela finalidade, sendo representao de temas e
experincias. O autor destaca que essas novas formas de
representao no aparecem puras e reconstri o conceito de
representao por afinidade temtica, que [...] se legitima em uma
identidade ou solidariedade parcial exercida anteriormente (p.
458). Ou seja, aqui se unem aspectos subjetivos e objetivos, de
experincia, vivncia e capacidade para falar sobre sem a
150

necessidade da autorizao explcita do representado.

Para Almeida (2014), Avritzer deixa de considerar os
problemas do relacionamento entre representantes e
representados (p. 107). A autora defende a necessidade de se
enfocar as instituies participativas e suas interaes, levando em
conta a forma de incluso dos atores e o tipo de poder mobilizado.
Nesse sentido, a accountability e a responsividade so capacidades
importantes a serem consideradas.
A ausncia de accountability um dos elementos que Sitrin e
Azzellini (2014) como responsvel pela fragilidade do modelo
liberal de democracia. O fato dos representantes ficarem anos no
cargo sendo apenas expostos ao julgamento pblico na hora do
voto eleitoral torna o poder dos representados limitado e
enfraquece o valor da democracia, assim, difcil tornar suas
decises e conduta objetos de avaliao pelos representados.
Portanto, ao pensarem na representao fora do ciclo eleitoral,
Lavalle e Isunza (2011) defendem a redefinio do valor da prpria
representao e a introduo da questo da legitimidade dentro das
prticas de intermediao poltica dos atores da sociedade civil (p.
124, grifos nossos). Para os autores, a legitimidade das novas
prticas de representao se liga ao resgate da dimenso de
accountability. Ao recuperarem a literatura recente sobre o tema,
constatam que o deslocamento da autorizao para a
accountabilitytorna a legitimidade dependente de um processo que se
desdobra no tempo e no de um ato inicial de consentimento (p.
129). Ou seja, uma autorizao implcita que se manifesta no
reconhecimento pelos representados da ao em seu nome a partir
da exposio dos resultados.
A partir da noo de responsividade de sugesto de Pitkin (1967)
de compreender a representao como o agir no interesse do
representado, de maneira responsiva a ele, Almeida (2014) define
que:
A legitimidade democrtica nas instituies participativas
dependente do relacionamento entre representantes e representados que
151

circulam nos distintos espaos micro, mistos e macro,

respectivamente o Estado (atores governamentais e burocracia que
interagem com as instituies participativas), outras instituies
participativas que compem o sistema, e a sociedade em geral (organizaes
sociais e os indivduos). (p. 109, grifos nossos).
Aduz que a multiplicidade das pessoas afetadas e a complexidade

das polticas deveriam, por conseguinte, influenciar a definio dos grupos que
podem participar destes espaos (p. 110, grifos nossos). Assim, os
seguintes parmetros so sugeridos para qualificar a representao
em uma instituio participativa como legitimamente democrtica:
i) quais so os segmentos e categorias que tm assento; ii) quem
so estes atores em termos de caractersticas socioeconmicas; iii)
como so selecionados e iv) quais so as regras que habilitam quem
tem direito a participar (ibidem).
A seguir, iremos descrever o CARF de maneira breve para
avali-lo a partir da conceituao poltica de legitimidade
democrtica, ou seja, analisando quem est representado nele, como
est representado e por quem. Ou seja, uma anlise a partir da cincia
poltica.
2. O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

CARF.
2.1. Histria, atribuio e finalidade.
O CARF se liga noo de jurisdio dupla. Diferente da jurisdio
uma, onde apenas o tribunal judicirio pode decidir definitivamente
sobre conflitos sociais, na jurisdio dupla possvel obter uma
deciso definitiva junto a um tribunal administrativo. O julgamento
de um contencioso administrativo, conflito entre administrao
pblica e contribuinte, por um tribunal administrativo teria a
vantagem de garantir que o processo ser analisado e julgado por
quem tem capacidade tcnica especfica para faz-lo (MARTINS,
152

2010, p. 29). O Brasil adota a jurisdio una, ou seja, apesar da

existncia do tribunal administrativo, ainda h o privilgio do
judicirio para as decises finais, embora elas tendem a seguir as
decises do contencioso administrativo.
O CARF responsvel por julgar recursos de ofcio ou
voluntrios de deciso de primeira instncia, ou recursos de
natureza especial, referentes a tributos ministrados pela Secretaria
de Receita Federal do Brasil (BRASIL, 1972, 2009a). A sua origem
remonta ao governo de Artur Bernardes, que, em 1924, criou um
[...] Conselho de Contribuintes para julgar os recursos
relacionados ao Imposto de Renda, que fora institudo em 1922
(MARTINS, 2010, p. 46). Esses conselhos existiam em cada estado
e eram [...] constitudos, por designao do Ministro da Fazenda,
de representantes do comrcio, indstria, profisses liberais e
funcionrios pblicos (COMISSO DE REFORMA DO
MINISTRIO DA FAZENDA, 1966). De acordo com Martins
(2010):
A experincia foi to bem-sucedida que, atendendo s solicitaes dos
prprios contribuintes, logo o governo criou um outro conselho para
cuidar dos demais tributos que no o de renda. Criado em 1927 e
instalado no Rio de Janeiro em 1931, era constitudo por doze
membros, em partes iguais de representantes da Fazenda e de
contribuintes. Sua misso era julgar recursos sobre impostos
sobre consumo, alm de classificao e valor de mercadoria pelas
alfndegas. Foi o primeiro conselho paritrio do pas (p. 46 - grifos
nossos).
Destaque-se o carter original de tal conselho, institudo, desde

1927, num formato paritrio,dividido de maneira igual entre
representantes da Fazenda Nacional e representantes dos
contribuintes. Ou seja, a paridade se refere relao entre Estado e
contribuintes, nos termos politlogos, entre atores da burocracia
estatal e atores da sociedade civil, de acordo com o entendimento
poltico que expomos acima. Martins (2010) demonstra que a
153

histria do Primeiro Conselho foi marcada pela disputa entre

contribuintes e a Fazenda, sendo que esses contribuintes eram
figuras representativas do mundo jurdico e poltico da poca, para
se ter uma ideia, vrios de seus primeiros membros foram depois
ministros de Estado.
Inicialmente, os Conselhos eram fortemente influenciados em
sua estrutura e ideologia pelos valores liberais, apregoando sempre
pela reduo da interveno estatal na economia, de acordo com
Martins (2010), esse movimento se manteve at a Crise de 1929,
onde a partir da dcada de 1930 e da centralizao econmica
varguista, ele passar por vrias transformaes institucionais e
funcionais pelos diferentes momentos histricos, como o perodo
da segunda guerra mundial, o fim do estado novo, o perodo
desenvolvimentista, a ditadura militar, o perodo de
redemocratizao e a nova repblica. No nossa inteno nos
prolongarmos na histria dos Conselhos de Contribuintes, cumpre
apenas ressaltar que na histria de suas modificaes institucionais,
os atores principais das mudanas nos desenhos institucionais
dos Conselhos foram os representantes da Fazenda e os
contribuintes, que em geral eram industriais, grandes comercirios,
grandes agricultores e rgos financeiros, alm de tributaristas de
renome, muitos advogados desses contribuintes.
O CARF, com essa nomenclatura e desenho atual, surge
em 2009, pela Lei n 11.941, de maio desse ano (BRASIL, 2009a).
Ele unifica os Trs Grandes Conselhos de Contribuintes ento
existentes e a Cmara Superior de Recursos Fiscais. Sua unificao
foi de iniciativa do Executivo, conforme atesta a Medida Provisria
n 449/2008, que justificou que tal alterao trar mais
racionalidade e agilidade ao funcionamento desses rgos,
centralizando as decises e unificando e padronizando os processos
e sistemas e um melhor aproveitamento dos recursos humanos e
maior produtividade (BRASIL, 2008). Ou seja, foram sustentadas
razes de natureza formal e tcnica lastreadas em critrios de
eficincia e efetividade, nada muito diferente da sua histria at
ento.
154

Apesar de sua longa histria, mais 90 anos, Monteiro (2012)

chama ateno o fato de que, apesar da magnitude dos valores
transacionados no CARF e de sua relevncia social, poucas
pesquisas tm sido dedicadas ao estudo desse rgo. A grande
maioria dos trabalhos existentes restringe-se ao estudo de
jurisprudncia para apontar orientaes prtica jurdica.
2.2. A composio do CARF e os representantes dos
contribuintes.
At a publicao do seu novo regimento interno em 09 de junho
de 2015 (BRASIL, 2015), o CARF contava com 216 conselheiros
titulares, 144 conselheiros suplentes e 224 funcionrios. Com a
Portaria n 343/2015, o Conselho passa a contar com 130
conselheiros titulares, mantida a paridade. A Portaria define que:
Art. 28. A escolha de conselheiro representante da Fazenda
Nacional recair sobre os nomes constantes de lista trplice
encaminhada pela RFB, e a de conselheiro representante dos
Contribuintes recair sobre os nomes constantes de lista trplice
elaborada pelas confederaes representativas de categorias econmicas e
pelas centrais sindicais.
1 As centrais sindicais, com base no art. 29 da Lei n 11.457, de
2007, indicaro conselheiros, representantes dos trabalhadores,
para compor colegiado com atribuio de julgamento de recursos que versem
sobre contribuies previdencirias elencadas no inciso IV do caput do
art. 3.
2 Ato do Ministro de Estado da Fazenda definir a distribuio
proporcional de vagas de conselheiros representantes dos Contribuintes dentre
as entidades de que trata o caput, bem como a ordem em que se
dar a participao de cada uma delas nas referidas indicaes
(grifos nossos).
No artigo 29 so definidas as seguintes exigncias aos

representantes:
155

I - no caso de representantes da Fazenda Nacional, sobre

Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil (AFRFB), em
exerccio no cargo h pelo menos 5 (cinco) anos;
II - no caso de representantes dos Contribuintes, sobre brasileiros
natos ou naturalizados, com formao superior completa, registro no
respectivo rgo de classe h, no mnimo, 3 (trs) anos, notrio conhecimento
tcnico, e efetivo e comprovado exerccio de atividades que demandem
conhecimento nas reas de direito tributrio, processo administrativo fiscal e
tributos federais (grifos nossos).
Em primeiro lugar, conforme se pode extrair da leitura dos

artigos que versam sobre a designao dos conselheiros, esses
devem ter notrio conhecimento tcnico e experincia, tanto para
os representantes da Fazenda Nacional, quanto para os
representantes dos contribuintes. O conhecimento tcnico pode se
justificar pela complexidade temtica e aponta para uma exigncia
burocrtica racional-legal.
Em segundo lugar, as confederaes representativas de
categorias econmicas e centrais sindicais indicaro os conselheiros
representantes dos contribuintes. Ocorre que o 1 pargrafo
restringe, ainda que no explicitamente, a indicao das centrais sindicais ao
colegiado da 2 Seo, que julga recursos que versam sobre Contribuies
Previdencirias (BRASIL, 2015). Ressaltamos que essa indicao das
centrais sindicais nada mais faz do que cumprir determinao
constitucional do inciso VII do art. 194 que determina o carter
democrtico e descentralizado da organizao da Seguridade Social,
mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores,
dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos
colegiados (BRASIL, 1988). Assim, na prtica, as Sees e a
Cmara Superior de Recursos Fiscais do CARF so compostas por
representantes dos contribuintes indicados pelas seguintes
entidades patronais: Confederao da Agricultura e Pecuria do
Brasil (CNA), Confederao Nacional do Comrcio de Bens,
Servios e Turismo (CNC), Confederao Nacional das Instituies
Financeiras (CNF), Confederao Nacional da Indstria (CNI),
156

Confederao Nacional de Sade, Hospitais, Estabelecimentos e

Servios (CNS) e Confederao Nacional do Transporte (CNT)
(MONTEIRO, 2012).
A distribuio proporcional e a ordem das vagas dos
conselheiros contribuintes so definidas de maneira discricionria
por ato do Ministro da Fazenda. Ou seja, no h nada em lei que
determine um parmetro para sua proporo.
Para finalizar essa brevssima exposio da composio do
CARF, necessrio mencionar o Comit de Acompanhamento,
Avaliao e Seleo de Conselheiros (CSC). O CSC responsvel
por definir as diretrizes e a seleo dos conselheiros que atuaro no
CARF, avaliar as listas trplices encaminhadas pelas representaes e
acompanhar o desempenho dos conselheiros, seguindo os
parmetros definidos pelo Regimento Interno j expostos.
O CSC composto por seis membros, 1) o presidente do
CARF4, 2) representante da Secretaria da Receita Federal do Brasil
(RFB), 3) da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), 4)
das Confederaes representativas das categorias econmicas de
nvel nacional, 5) da sociedade civil, designado pelo Ministro de
Estado da Fazenda e 6) Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
Ou seja, tambm paritrio.
Tendo em vistas os trs elementos que determinam a escolha
dos conselheiros contribuintes, passamos a seguir considerao de
quem so os contribuintes, para ento avaliarmos se o desenho
institucional e modelo de representao do CARF so compatveis
com os parmetros de legitimidade democrtica que foram
apresentados pelo critrio poltico de anlise. Aps, apresentamos
seu limite.
3. Elevando-se do abstrato ao concreto5
O regimento interno do CARF determina que a sua presidncia ser exercida por conselheiro
representante da Fazenda Nacional e a vice-presidncia pro conselheiro representante dos
Contribuintes (BRASIL, 2015).
5
Seguindo a indicao de Marx (2011) discutida ao final da seo.
157

3.1. Sistema tributrio brasileiro e regressividade

A definio do conceito de contribuinte motivo de
divergncias e at mesmo pela Justia tem recebido tratamento
diferenciado, conforme deciso recente do Superior Tribunal de
Justia (STJ) que conferiu legitimidade ao pleito de Contribuinte de
Fato relativo a imposto indireto6 (SOIDO, 2014). O Cdigo
Tributrio Brasileiro (BRASIL, 1966) no faz uma definio geral
de contribuinte, mas apenas define as atribuies de acordo com
tributos especficos, assim como a Constituio (BRASIL, 1988)
apenas dispe sobre direitos e deveres do contribuinte. Como no
nosso objetivo entrar numa discusso pura do conceito, precisamos
reter a noo do contribuinte como aquele que paga, direta ou
indiretamente o tributo, tendo em vista que o objetivo das
contribuies tributrias o financiamento do oramento pblico
(SALVADOR, 2010).
Salvador (2012) demonstra que o que caracteriza a questo fiscal
no Brasil o carter regressivo da carga tributria. Analisando a
base de incidncia econmica dos tributos, se sobre consumo,
patrimnio ou renda, o autor chega ao resultado de que quase 55%
da arrecadao tributria nas trs esferas de governo tem incidncia
sobre o consumo. Quando se agrega a tributao sobre o consumo
com a sobre a renda dos trabalhadores, chega-se ao resultado de
que65,58% das receitas arrecadadas so pagas pelos trabalhadores.
Estudo do Sindifisco (2010) demonstra que embora tributos
como COFINS, ICMS e Contribuies Previdencirias sejam pagos
pelas empresas, eles so repassados aos preos finais. A situao
brasileira crtica quando comparada internacionalmente, a ttulo
de exemplo, em 2008, [...] nenhum dos pases da OCDE teve
incidncia sobre o que consumo maior que o Brasil (p. 155). Alm
disso, o estudo demonstra que quanto tributao sobre a renda, a
Conforme Soido (2014), Contribuinte de Direito aquele determinado por lei, possuindo assim
relao pessoal e direta com o fato gerador do imposto, j o Contribuinte de Fato aquele que carrega
o nus da carga tributria, embutida no preo final do produto, sem possuir qualquer relao jurdica
com o Fisco.
6
158

incidente sobre a renda do trabalho cerca de 50% superior

incidente sobre a renda do capital (p. 140)7. O estudo ainda revela
que as tabelas progressivas do Imposto de Renda sobre a Pessoa
Fsica so insuficientes e distantes de sistemas de alquotas inerentes
a estruturas tributrias mais igualitrias. A regressividade do sistema
tributrio agrava a desigualdade social, relao que tem sido
confirmada por estudos internacionais mais recentes de diferentes
matizes do pensamento econmico (PIKETTY, 2014; IMF, 2015;
KRUGMAN, 2012, 2014). Entretanto, em que pese a importncia e
relevncia efetiva dessa consequncia, especialmente num pas que
acumula mazelas sociais historicamente, a razo aqui dessa breve
digresso foi demonstrar que 65% das receitas fiscais so pagas
pelos trabalhadores. Assim, o trabalho representaria,
concretamente, 65% do que juridicamente identificado sob a
rubrica de contribuinte.
3.2. Contribuintes e neutralidade
Os dados indicam que a maior parte da carga tributria no Brasil
recai sobre os trabalhadores, apesar de parte ser recolhida
diretamente pelas empresas. Esses fatos sinalizam um problema
quando se considera a estrutura do CARF. Conforme foi
observado, nesse rgo, a maior parte dos contribuintes escolhida
por confederaes representativas do capital da indstria, comrcio,
agricultura, empresas hospitalares e de transportes e instituies
financeiras. Para as centrais sindicais so legadas apenas vagas nos
tribunais que versam sobre tributao relativa a contribuies
previdencirias. Alm disso, nos Comits de Seleo (CSC), a
Isto ocorre porque a legislao atual no submete tabela progressiva do IR os rendimentos de
capital e de outras rendas da economia, que so tributados com alquotas inferiores ao imposto de
renda incidente sobre a renda do trabalho. A legislao tributria, ao permitir a incidncia exclusiva na
fonte de determinados rendimentos, acaba estabelecendo discriminaes na origem da renda dos
contribuintes, pois estes acabam sendo tributados apenas proporcionalmente, fugindo da
progressividade. Trata-se de um contraste com o que est estabelecido na Constituio, que no
permite discriminao em razo da ocupao profissional ou funo exercida pelos contribuintes,
independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos (SINDIFISCO,
2010, p. 141).
7
159

paridade tem garantido historicamente a proeminncia de

representantes das entidades patronais. Essa caracterstica no
diferente nos estados, conforme levantamento de Monteiro (2012),
onde tambm vigora at de maneira mais restrita a
representatividade dos contribuintes, com espaos ocupados apenas
com Federaes da Indstria, Comrcio e Bancos.
No por acaso que o presidente da Confederao Nacional do
Comrcio (CNC)considere o CARF um instrumento muito
importante para os empresrios e a parte mais importante da
poltica de nossa economia (FECOMRCIO-RS, 2015). De
acordo com Dumke (2015), 75 % dos recursos so providos por
unanimidade para o contribuinte, no que o autor considera ser
porque as atuaes estavam incorretas. Essa compreenso
questionada por auditores-fiscais, que consideram que os autos de
infrao so objeto de minuciosa investigao e comprovao antes
de gerarem a autuao e, por isso, acusam o CARF de ser
tendencioso em suas decises, uma vez que o conselho composto por
representantes de empresas que so objetos das infraes recorridas (SANTOS,
2015; MIRANDA, 2015). Assim, consideram o rgo como
ferramenta de manobra empresarial para legitimar operaes de
sonegao fiscal.
O CARF decide sobre recursos bilionrios atravs de
conselheiros que representam os contribuintes que os indicam como
representantes. Entretanto, conforme algumas pesquisas demonstram
(SALVADOR, 2010, 2012; SINDIFISCO, 2010; TEIXEIRA,
2012), o sistema tributrio marcado por disputas e
posicionamentos antagnicos entre trabalhadores e capitalistas. No
caso brasileiro, a balana tem pesado de maneira favorvel aos
ltimos, o que confere ao Brasil, junto ao destaque de ser um dos
pases mais desiguais do mundo, a medalha de um dos sistemas
tributrios mais regressivos do mundo.
A consulta de agendas institucionais de algumas das
confederaes de classe que indicam a maioria dos conselheiros
representantes contribuintes do CARF demonstra um interesse
forte e conciso na ampliao das desoneraes fiscais das empresas
160

que as compem, alm de serem contrrias ampliao de direitos

trabalhistas (CNF, 2015; CNI, 2014a, 2015; CNC, 2010)8. Alm
disso, todas tendem a reforar a importncia do CARF e a
necessidade da manuteno ou ampliao de sua autonomia,
celebrando o rgo por ser tradicionalmente neutro. O prprio
livro comemorativo do rgo se parabeniza por 85 anos de
neutralidade (MARTINS, 2010). Essa neutralidade manifesta na
maioria das decises sendo favorveis aos contribuintes.
Contribuintes que no so a maioria dos contribuintes efetivamente,
quando se considera sobre quem realmente incide o nus da
tributao. Para exemplificar um pouco da ideologia presente nos
conselheiros indicados pelas entidades patronais, um notvel
indicado para compor o Comit de Seleo do CARF em junho de
2015 (CARF, 2015), em publicao da CNC, define, em relao ao
endividamento pblico, que o problema do Brasil um gigantismo
estatal centralizador e ineficiente (CORDEIRO FILHO, 2013, p.
4), no o mecanismo de financeirizao utilizado pelo capital
financeiro para apropriar-se do fundo pblico (SALVADOR, 2010).
No se trata aqui de acusar ou levantar suspeitas contra a ndole
dos conselheiros, apesar dos resultados da Operao Zelotes terem
provocado uma reviravolta institucional no CARF, o fato que o
desenho institucional do rgo no de uma paridade social efetiva,
apesar de legitimamente formal, democrtico, no o quando se
considera quem, socialmente, so efetivamente os contribuintes. O
fato da legislao e a comunicao do CARF se valerem desse
designativo legitima uma prtica desigual. Como se constata da
anlise da incidncia tributria do Brasil, os contribuintes so em sua
maioria os trabalhadores, no as representaes presentes nas
8
A ttulo de exemplo, na agenda legislativa de 2015, entre as suas pautas mnimas, a CNI (2015)
ressalta que continuam priorizadas pelo grave retrocesso que representam: a reduo da jornada de
trabalho (PEC 231/1995) e a redefinio de regras sobre dispensa de empregados (MSC 59/2008) (p.
13).). Alm disso, destacamos as pesquisas financiadas pela CNI que tendem sempre a reforas as
posies da Confederao, como os resultados expostos em CNI (2014b), onde a maioria dos
brasileiros concordam em igualar a idade para aposentaria entre homens e mulheres, trabalhadores do
campo e da cidade e professores e demais atividades profissionais e, ainda, tem aumentado o nmero
de brasileiros que concordam em aumentar a idade para aposentaria.
161

confederaes que dominam os assentos do CARF atualmente,

apesar de formalmente, os tributos serem incididos sobre as
empresas, sobre seu CNPJ e elas serem responsveis pelo seu
pagamento direto, na prtica, de maneira indireta, mas com notvel
eficcia, a maior parte dos tributos paga pelos trabalhadores.
Nesse sentido, ao avaliarmos os quatro critrios da legitimidade
democrtica sugeridos por Almeida (2014), chegamos s seguintes
indicaes: 1) em relao a quais segmentos e categorias que tm
assento, temos que esto representados os interesses dos
contribuintes que formalmente figuram nos diferentes balanos
contbeis, ou seja, o capital, j beneficiado pela legislao tributria
regressiva do pas, tem conseguido, para alm do que foi legislado,
garantir decises favorveis e uma jurisprudncia que favorece
prticas como o planejamento tributrio. 2) Os atores so os
diretamente interessados maiores contribuintes, que so desde as
origens do CARF, em termos de caractersticas socioeconmicas, os
grandes grupos industriais, agropecurios, comerciais e financeiros
brasileiros. A sua 3) seleo privilegia indivduos com alto grau de
escolaridade e especializao, com comprovada experincia e
renome numa rea de atuao que garante uma simbiose de
interesses individuais e coletivos entre representantes e
representados. E, quanto4) s regras que habilitam a quem tem o
direito de participar, verifica-se que elas favorecem manuteno
da relao ntima entre representantes e representados, com
accountability e responsividade.
Portanto, temos que o CARF uma instituio participativa
legitimamente democrtica, de acordo com os critrios polticos
oferecidos pelos conceitos da anlise da relao entre
representantes e representados nas instituies participativas.
Entretanto, quando avanamos para alm dos conceitos e das
formas polticas autonomizadas, verificamos que o que
concretamente importa a efetividade social.
3.3. Efetividade Social das instituies participativas e anlise
concreta
162

O debate na cincia poltica sobre o problema terico e prtico

da questo da participao,tendo em vista os diferentes problemas
sociais advindos da manuteno de desigualdades e conflitos
concomitantes ao crescimento dos mecanismos participativos,
concentrou-se na problemtica dos conceitos e levou necessidade
de se redefinir o conceito de representao para pensar a
representao na participao. Entretanto, a resoluo poltica
apresentada a partir da redefinio de conceitos e noes como
sociedade civil, instituies participativas, representantes,
representados, atores sociais entre outros, nos mostrou que at
mesmo uma instituio como o CARF, marcada por uma forte
concentrao de poder por uma classe social, no caso, a capitalista
em suas diferentes fraes hegemnicas no Brasil, apresenta
legitimidade democrtica quando se considera a definio jurdicoformal do conceito de contribuinte e as noes polticas sobre
representantes e representados.
Isso possvel porque tais conceitos so abstraes da viagem
de ida9 no processo de captao do concreto pelo pensamento.
Assim, essas abstraes no dizem muito sobre o contedo
concreto das relaes reais. Representantes e representados podem
ser encontrados em eleies municipais, programas de auditrio,
jogos olmpicos e torneios de quadribol. Diferentemente, categorias
da realidade como capital, fora de trabalho, classe trabalhadora ou
Contraposta viagem de retorno descrita por Marx (2011, p. 77): Parece ser correto comearmos
pelo real e pelo concreto, pelo pressuposto efetivo, e, portanto, no caso da economia, por exemplo,
comearmos pela populao, que o fundamento e o sujeito do ato social de produo como um todo.
Considerado de maneira mais rigorosa, entretanto, isso se mostra falso. A populao uma abstrao
quando deixo de fora, por exemplo, as classes das quais constituda. Essas classes, por sua vez, so
uma palavra vazia se desconheo os elementos nos quais se baseiam. P. ex., trabalho assalariado,
capital etc. Estes supem troca, diviso do trabalho, preo etc. O capital, p. ex., no nada sem o
trabalho assalariado, sem o valor, sem o dinheiro, sem o preo etc. Por isso, se eu comeasse pela
populao, esta seria uma representao catica do todo e, por meio de uma determinao mais
precisa, chegaria analiticamente a conceitos cada vez mais simples; do concreto representado
[chegaria] a conceitos abstratos [Abstrakta] cada vez mais finos, at que tivesse chegado s
determinaes mais simples. Da teria de dar incio viagem de retorno at que finalmente chegasse de
novo populao, mas desta vez no como a representao catica de um todo, mas como uma rica
totalidade de muitas determinaes e relaes.
9
163

mais-valor expressam relaes sociais especficas e concretas. Elas

no permitem a manipulao epistemolgica que alimenta infinitas
tipologias e conceitos insuficientes e/ou arbitrrios que no
explicitam o contedo concreto e especfico das relaes sociais.
Da um debate que foi da resoluo do problema da representao
pela participao resoluo do problema da participao pela
representao. Temos um procedimento que [...] autonomiza a
esfera poltica da economia e realiza um tipo de pensamento que
no rompe com os limites da prpria poltica (PAO-CUNHA,
2016, p. 23).
Tal processo no decorre meramente do movimento
epistemolgico interno de uma rea cientfica, no caso dos
conceitos de representantes e representados na cincia poltica,
ou no caso dos contribuintes na cincia jurdica, mas refletem a
autonomizao das relaes de produo dos indivduos que
ganham expresso em relaes polticas e jurdicas.
No mbito da diviso do trabalho, essas relaes
obrigatoriamente se tornam independentes dos indivduos. Todas
as relaes s podem ser expressas em termos de linguagem na
forma de conceitos. O fato de essas generalidades e esses
conceitos serem considerados como foras misteriosas uma
consequncia necessria da autonomizao das relaes reais, cuja
expresso eles constituem (MARX; ENGELS, 2007, p. 351).
A anlise concreta e materialista aponta para o fato de que a

autonomizao e mistificao da realidade pelos conceitos revela
um processo anterior, que a autonomizao das relaes reais a
partir da diviso do trabalho que torna as relaes de produo
independentes do indivduo. interessante notar a consequncia
disso para as cincias poltica e jurdica:
Alm dessa validade para a conscincia comum, essas generalidades
ainda adquirem uma validade e uma conformao especial dos polticos e
juristas, os quais, em virtude da diviso do trabalho, dependem do
cultivo desses conceitos e veem neles, e no nas relaes de produo, o
164

verdadeiro fundamento de todas as reais relaes de propriedade (MARX;

ENGELS, 2007, p. 351, grifos nossos).
Ao partirem de conceitos e generalidades que no vo muito

alm da conscincia comum, polticos e juristas no conseguem ver
o fundamento real dos conceitos na realidade. Pelo contrrio, no
caso da propriedade, veem os conceitos como fundamentos das
relaes de propriedade, no as relaes sociais reais que
demandam as formas polticas e jurdicas. O mesmo movimento
ocorre no caso da representao poltica aqui analisada, a qual se
fundamenta no cultivo de conceitos, em generalidades que pouco
dizem sobre as relaes polticas que pretendem explicar. Assim,
como vimos, por esses conceitos, at mesmo uma instituio como
o CARF, marcada por um forte domnio classista atravs de
grandes entidades do capital industrial, comercial, financeiro e
agrrio, pode ser considerada legtima democraticamente, na
medida em que contribuintes contbil e juridicamente definidos
tm seus interesses representados por conselheiros eleitos para
atuao num conselho paritrio e democrtico. Isso tambm se
deve centralidade da oposio abstrata entre Estado e sociedade
civil no debate da cincia poltica, conforme vimos na primeira
seo. Ao avaliarmos alguns caracteres concretos do sistema fiscal e
tributrio no Brasil, vemos que a noo de legitimidade democrtica
insuficiente terica e praticamente. Para alm do limite do
entendimento poltico, para um real entendimento das mltiplas
determinaes da realidade, necessrio o desenvolvimento de
anlises de realidade especficas e concretas das instituies
participativas, evitando uma teorizao autnoma do poltico, para,
desse modo, ser possvel aferir a efetividade social dessas instituies,
desvelando sua constituio concreta em cada caso, as relaes e
antagonismos de classes sociais que as determinam. Tambm h
muitas instituies participativas que no dispem de poder efetivo
de deciso, trabalhando com oramentos limitados decididos em
instncias superiores e onde, muitas vezes, so chamadas apenas
[...] quando so necessrias para receber recursos federais para os
165

programas municipais e estaduais, ou quando so usadas como

instrumentos de ampliao e legitimao de aes polticas de
governo (TEIXEIRA, 2007, p. 161). Ou seja, h legitimidade
democrtica, paridade, participao direta da sociedade civil, mas
no h efetivo poder social das classes subalternas por meio desses
mecanismos. Isso ocorre porque apenas em conselhos responsveis
por competncias residuais h uma maior abertura participao
direta de trabalhadores, da, mais uma vez, a insuficincia da anlise
que parte dos conceitos e no da realidade.
Consideraes Finais
A anlise concreta nos permite afirmar que uma avaliao das
instituies participativas deve ser realizada de acordo com as suas
determinaes reais, sempre considerada a sua particularidade. As
formas polticas, quando autonomizadas por meio do
procedimento que v nos conceitos os fundamentos das relaes
sociais, nada dizem sobre o contedo do que deveriam explicar.
Assim, na preocupao de se avaliar as possibilidades e os limites
dos mecanismos de participao numa ttica emancipatria dos
trabalhadores, a anlise de realidade se enriquece quando, partindo
do concreto e no dos conceitos, saturada pelo maior nmero de
determinaes da realidade captadas pelo processo de abstrao.
Nesse sentido, tendo em vista o carter teleolgico da ao
emancipatria, a avaliao ttica depende de um conhecimento
correto que parta sempre do real.
A anlise do CARF demonstrou que uma instituio paritria e
com composio correspondente aos conceitos jurdicos e polticos
pode ser qualificada como legitimamente democrtica, mesmo
sendo um instrumento de poder social executado por uma classe
contra outra em uma estrutura de relao desigual de foras. Uma
vez que no representa proporcionalmente os interessados e os
verdadeiros pagadores dos tributos que l so recorridos, o CARF
166

tende a se alinhar aos interesses das diferentes fraes do capital.

Essa constatao s foi possvel a partir do momento em que se
avanou a anlise para alm do seu marco legal e de seus dados
aparentes. Foi pela qualificao dos contribuintes e a apresentao
do carter de classe das entidades que mais indicam os conselheiros
que ficou claro que a paridade democrtica suposta expresso e
realizao de relaes assimtricas de poder socioeconmico.
Entretanto, dados os limites e objetivos desse trabalho, de forma
alguma esse um assunto fechado. Outras anlises por outros
meios se fazem necessrias dada a importncia e peso do CARF,
atravs de anlise da sua jurisprudncia, do histrico de sua
composio, da forma de escolha dos conselheiros em cada
entidade patronal, das relaes entre cada entidade patronal, da
composio dos representantes da Fazenda Nacional etc. Por
diferentes procedimentos, desde que ancorados e fieis
particularidade concreta articulada anlise das mltiplas
determinaes da totalidade, possvel apropriar-se do concreto
e reproduzi-lo como um concreto mental (MARX, 2011, p. 78).
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Recebido em 16 de dezembro de 2015 e
aceito em 23/02/2016
________________________________________________________________
173

Resumo: Com a preocupao de avaliar as possibilidades e os limites dos mecanismos de
participao para uma ttica emancipatria dos trabalhadores, o presente artigo apresenta uma
anlise do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais CARF, a partir dos conceitos
advindos da cincia poltica no debate sobre representao na sociedade civil. Aps, sugere uma
anlise de realidade que parte do concreto articulando particularidade e totalidade. Assim,
contrape os conceitos que determinam a legitimidade democrtica s determinaes da realidade
que conformam a efetividade social do CARF, desvelando seu carter de classe obscurecido na
aparncia pela paridade formal entre sociedade civil e Estado.
Palavras-chave: Legitimidade Democrtica, Representao, Efetividade Social, Anlise
Concreta, CARF.
________________________________________________________________
________________________________________________________________
Title: From Democratic Legitimacy to Social Effectiveness: An Analysis of the Board of Tax
Appeals - CARF
Abstract: With the goal of assessing the possibilities and limitations of participation
mechanisms as emancipatory resources on behalf of workers, this paper presents an analysis of
the Board of Tax Appeals (CARF) based on concepts arising from political science and the
debate on civil society representation. It suggests a reality analysis starting from the concrete and
connecting particularity and totality. In doing so, it pins the concepts that determine democratic
legitimacy against the determinations of reality that shape the social effectiveness of the CARF,
unveiling its class character, obscured by an illusion of formal parity between civil society and the
state.
Keywords: Democratic Legitimacy, Representation, Social Effectiveness, Concrete Analysis,
CARF
________________________________________________________________
174

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de Recursos Fiscais - CARF

Da Legitimidade Democrtica Efetividade

Mestrando em Poltica Social pela Universidade de Braslia. Graduado em Administrao pela

Sociedade em Debate, 22 (1): 141-174, 2016

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entre democracia formal e tortura como prtica impune de controle

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processos e recursos relevantes sem estabelecer uma relao

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crtica epistemolgica a outra cincia, nossa anlise pretende

1. Sociedade Civil, Representao e Legitimidade

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sociedade civil seja promotora da democracia e da justia social

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maneira mediata, sendo o Estado uma instncia superior de

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sobre as injustias e inviabiliza relaes de dominao. De acordo

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Na crtica ao autoritarismo e ao modelo liberal de democracia,

Por essa ausncia do mecanismo de autorizao tradicional da

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autorizao ser resolvido politicamente pela incorporao do

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necessidade da autorizao explcita do representado.

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circulam nos distintos espaos micro, mistos e macro,

Aduz que a multiplicidade das pessoas afetadas e a complexidade

2. O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

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2010, p. 29). O Brasil adota a jurisdio una, ou seja, apesar da

Destaque-se o carter original de tal conselho, institudo, desde

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histria do Primeiro Conselho foi marcada pela disputa entre

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Apesar de sua longa histria, mais 90 anos, Monteiro (2012)

No artigo 29 so definidas as seguintes exigncias aos

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I - no caso de representantes da Fazenda Nacional, sobre

Em primeiro lugar, conforme se pode extrair da leitura dos

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Confederao Nacional de Sade, Hospitais, Estabelecimentos e

3. Elevando-se do abstrato ao concreto5

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Da Legitimidade Democrtica Efetividade Social: anlise do Conselho Administrativo

3.1. Sistema tributrio brasileiro e regressividade

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