Polcia Legislativa e poder de investigao

NOV 04, 2008 PAULOQ DIREITO PROCESSUAL PENAL 10 COMENTRIOS

De acordo com a Constituio Federal, Polcia Federal compete

exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria (art. 144,
1, IV). Discute-se ento se outras instituies, exemplo das Polcias
Legislativas, poderiam ou no investigar, instaurar inqurito policial e assim
exercer atividades de polcia judiciria.
Parece-nos que, apesar da exclusividade a que se refere a lei, outras
instituies podem, sim, investigar e instaurar inquritos, relativamente aos
crimes de sua competncia, especialmente a Polcia Legislativa, mesmo
porque, numa perspectiva poltico-criminal voltada para apurao das
infraes penais mais graves, especialmente a chamada criminalidade do
poder, isto , praticada por agentes do Estado, em particular autoridades
responsveis pela segurana pblica, quanto mais rgos puderem
investigar tanto melhor. O que convm evitar a possibilidade de todos
poderem tudo investigar, e arbitrariamente, da a necessidade de criao de
instituies especializadas com competncia claramente definida, sujeitas
ao controle ministerial e judicial inclusive. Afinal, a segurana pblica
dever do Estado, direito e responsabilidade de todos (CF, 144, caput),
motivo pelo qual a pretenso de conceder exclusividade a um nico rgo
ou instituio para investigar crimes federais seria contrria ao Estado de
Direito.
Exatamente por isso, a expresso exclusivamente a que se refere a
Constituio Federal no pode ser interpretada literalmente, nem
considerada de forma assistemtica, mesmo porque todo texto pressupe
um dado contexto. Ademais, a atividade de polcia judiciria da Unio, que
constitui uma das possveis formas de investigao, no a nica, nem a
mais importante, apenas uma das vrias funes cometidas Polcia
Federal, conforme dispe o art. 144, 1, IV, da Constituio.
Na verdade, a exclusividade a que se refere o artigo visou a um tempo
ressaltar a competncia da Polcia Federal e afastar a eventual ingerncia da
polcia judiciria dos Estados e do Distrito Federal nas infraes penais de
competncia da Polcia Federal, alm das demais polcias federais
(Rodoviria, Ferroviria etc.).
A propsito, AURY LOPES JNIOR escreve:
No disps a Constituio que a polcia judiciria tenha competncia exclusiva
para investigar, pois o art. 144, 1, I, e 4, simplesmente prevem que a
Polcia Federal e a Civil devero exercer as funes de polcia judiciria, apurando
as infraes penais. No existe exclusividade desta tarefa, inclusive porque
quando pretendeu estabelecer a exclusividade de competncia o legislador o fez
de forma expressa e inequvoca. Tampouco a natureza da atividade ou dos
rgos em discusso permite ou exige uma interpretao restritiva; ao contrrio,
trata-se de buscar a melhor forma de administrar justia.2

No mesmo sentido, ELMIR DUCLERC:

No nos convence o argumento conforme o qual os rgos policiais tm

exclusividade na tarefa de investigar. O que se pode depreender do art. 144 da
CF que a Polcia Civil e a Polcia Federal devem investigar infraes penais no
mbito de suas atribuies, e que ltima cabe, com exclusividade, a funo de
polcia judiciria da Unio. Levando-se em conta, todavia, a noo de polcia
judiciria (manifestao do poder de polcia do Estado, que visa restringir certas
liberdades para apurar infraes penais) j estabelecida linhas acima, parece
claro que exclusividade nessa atividade no significa, necessariamente,
exclusividade na funo de reunir informaes para exerccio da ao penal,
coisa que pode ser realizada at mesmo pela prpria vtima. A exclusividade a
que se refere o legislador constituinte, assim, s tem sentido quando
considerada em face de outros rgos (como as policias civis), que tambm
exercem a atividade policial.3

E tambm CLMERSON MERLIN CLVE:

Percebe-se que h uma distino no texto, correta ou no, entre as funes de
apurao de crimes e polcia judiciria. Diante disso, ressalva-se que, ao tratar
da Polcia Federal, o Constituinte s reservou a exclusividade quanto funo de
polcia judiciria, e no quanto apurao de crimes. Em relao Polcia Civil, a
diferenciao tambm se manifesta, como se percebe pela leitura do 4 do art.
144 da Constituio Federal.
Levando a cabo a interpretao do dispositivo em questo, resta assentado que
Polcia Federal reservada, com exclusividade, a funo de polcia judiciria da
Unio, ou seja, no h exclusividade quanto apurao de crimes e a
exclusividade referida se opera em relao ao mbito de atuao das funes de
polcia judiciria federal em contrapartida ao das polcias civis. Assim, no h
exclusividade constitucionalmente garantida aos rgos que exercem funo de
polcia judiciria para a apurao de infraes criminais.
No outra a concluso decorrente da interpretao do dispositivo constitucional
seno a de que a exclusividade conferida Polcia Federal se d apenas em
relao a outros rgos policiais, e no em prejuzo dos demais mecanismos de
apurao de infraes penais. Frise-se que no se pretende aqui restringir a
interpretao constitucional tcnica gramatical, olvidando os mtodos mais
festejados de otimizao dos preceitos superiores. Assim, nem mesmo a regra da
exclusividade da Polcia Federal deve ser entendida de forma absoluta.
Ainda que se entenda que a separao entre as funes de polcia judiciria e de
apurao de crimes decorra de censurvel tcnica legislativa o que parece ser
correto e que a titularidade da primeira engloba a segunda, no se poderia
concordar com a impossibilidade de qualquer outro rgo pblico exercer
excepcionalmente atividades enquadradas na funo de polcia judiciria. Tanto
verdade que nem mesmo os resistentes mais empedernidos podem olvidar o que
est disposto expressamente no Cdigo de Processo Penal.
()
Apenas por hiptese, ainda que o dispositivo conferisse literalmente polcia
judiciria a exclusividade das investigaes criminais em quaisquer
circunstncias, no feriria a harmonia da ordem constitucional a previso,
explcita ou implcita, de outro rgo dotado de semelhante atribuio. A
explicao simples, exigindo, apenas, compromisso com a concretizao da
Constituio: as normas constitucionais formam um sistema em que a dotao
absoluta de sentidos cede passo a uma relativizao tributria da otimizao no
quadro de inter-relao dinmica em que se encontram os rgos
constitucionais, atravessados pelos valores, bens, interesses e objetivos
(positivados) da sociedade plural.

No mesmo sentido, de afastar a alegada exclusividade da Polcia Federal

relativamente s funes de polcia judiciria, FERNANDO DA COSTA
TOURINHO FILHO4, EUGNIO PACELLI DE OLIVEIRA5, DIRLEY DA CUNHA
JNIOR6 e diversos outros autores.

E tanto no h exclusividade no particular, que compete ao chefe do

Ministrio Pblico (Procurador-Geral da Justia e Procurador-Geral da
Repblica) a apurao de infrao penal praticada por seus membros (Lei
Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, art. 41); ao Tribunal de Justia, a
investigao dos crimes praticados por magistrado (Lei Complementar n
35, de 14.03.1979); e o Regimento Interno do STF (art. 43) prev que,
ocorrendo infrao penal em sua sede ou dependncia, o Presidente
instaurar inqurito. Caberia citar ainda os inquritos a cargo das foras
armadas (Exrcito, Marinha e Aeronutica), quanto apurao das infraes
penais de sua competncia.
No bastasse isso, as investigaes por infrao penal ou no-penal
distino que no preexiste interpretao, mas dela resultado so
cometidas a um sem nmero de rgos e instituies, no mbito de suas
respectivas atribuies: polcias ostensivas ou especializadas (Polcia Militar,
Polcia Rodoviria Federal, Polcia Ferroviria Federal); rgos
administrativos (Secretaria da Receita Federal, Secretaria da Receita
Previdenciria, INSS, Controladoria-Geral da Unio, IBAMA, Polcia Florestal);
Comisses Parlamentares de Inqurito, Tribunais de Contas, Ministrio
Pblico e tambm empresas pblicas, autarquias etc., relativamente s
infraes de que so vtimas.
Tais hipteses esto a demonstrar, primeiro, que o termo
exclusividade no pode ser levado a extremos; segundo, que a
possibilidade de apurao de infrao penal comum aos trs Poderes da
Repblica (Executivo, Judicirio e Legislativo), e no prerrogativa de um
nico poder (o Executivo), mesmo porque, apesar da classificao tripartida,
tudo isso Estado, e o Estado, como monoplio organizado da fora, no
pode ser refm de suas prprias instituies. Nem tampouco a sociedade
poderia s-lo, afinal o Estado que no um fim em si mesmo, mas um
meio deve servir ao homem, e no o contrrio.
Se certo, assim, que no existe monoplio da investigao criminal,
razo pela qual, em princpio, at particulares poderiam, em tese, prender
em flagrante e fazer apuraes paralelas ou complementares, tampouco
poderia existir exclusividade para instaurar e presidir inqurito policial, que
apenas uma das possveis formas/nomes que as investigaes podem
assumir. Alis, o nome a ser dado a esse procedimento (se inqurito, se
investigao) o que menos importa. Mais: se existe um poder de
investigar, h de tambm existir, em conseqncia, o respectivo dever de
submeter a investigao ao controle ministerial e judicial, e de lhe dar
prosseguimento/concluso na forma da lei.
Portanto, no cabe tomar em termos absolutos o vocbulo
exclusividade a que se refere o art. 144, 1, IV, da CF, nem o
inviolabilidade, inviolvel, livre e semelhantes, to freqentes no
texto constitucional, especialmente quando a prpria Constituio (art. 52,
XIII) diz competir ao Senado (privativamente) dispor sobre sua polcia,

mesmo porque, se assim no fosse, ter-se-ia criado uma instituio

grandemente intil, isto , uma polcia sem funes de polcia, seja porque
tais funes poderiam ser exercidas pelas polcias j existentes (militar,
civil), seja porque as infraes cometidas por seus servidores poderiam ser
apuradas na forma da lei, sem mais.
Tambm no faria sentido interpretar tais palavras (exclusividade etc.)
acriticamente, por no existirem princpios absolutos, at porque absolutizlos implicaria a negao mesma do direito7. O sentido das coisas (palavras,
textos etc.) no dado pelas prprias coisas, mas por quem as interpreta.
Como diz PAUL RICOEUR, graas escrita, o discurso se liberta da tutela de
inteno do autor, das circunstncias e da orientao voltada para o leitor
primitivo, sendo que a autonomia semntica que resulta dessa tripla
libertao garante uma carreira independente do texto e abre para
interpretao um campo de exerccio considervel.8
E, a pretexto de conferir exclusividade a uma dada instituio para
investigar (a Polcia Federal, do Poder Executivo), extinguir-se-ia uma outra
(a do Senado, do Poder Legislativo), violando-se o princpio da diviso de
poderes, inclusive.
Finalmente, releva notar que a Polcia Legislativa, que resulta da
autonomia do Parlamento, remonta Constituio do Imprio de 1824 9 (art.
21), sendo tambm prevista nas Constituies de 1934 10 (art. 91, VI),
193711 (art. 41), 194612 (art. 40) e 196713(art. 32). Na Constituio Federal
de 1988, alm dos artigos 51, IV, e 52, XIII, relativamente Cmara e
Senado, h previso, ainda, quanto s Assemblias Legislativas dos Estados
e do Distrito Federal, conforme dispem os artigos 27, 3 e 32, 3.
No preciso dizer que o Cdigo de Processo Penal (art. 4, pargrafo
nico), ao tratar da polcia judiciria, dispe que a competncia definida
nesse artigo no excluir a de autoridades administrativas, a quem por lei
seja cometida a mesma funo.
Em semelhante contexto, no h como recusar validade Smula 397 do
STF, independentemente do contexto jurdico-constitucional Constituio
de 1946 em que foi forjada14, que tambm previu a Polcia Legislativa,
conforme assinalado. Convm tambm lembrar que a Resoluo n 20, de
28 de maio de 2007, do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, prev o
controle externo das polcias legislativas pelo Ministrio Pblico (art. 1),
reconhecendo-lhe, assim, a similitude com as demais polcias. Nenhum vcio
h, ainda, no que diz respeito Resoluo do Senado n 59/2002, que
cuidou de regulamentar a sua polcia.
No h, pois, cogitar de exclusividade de instituio alguma quanto ao
poder de investigar. De todo modo, parece que, a prevalecer a tese de
exclusividade para exercer a funo de polcia judiciria, o mais correto
seria admitir, em virtude do princpio da especialidade, a competncia
constitucional do parlamento (especial), em prejuzo da competncia da

Polcia Federal (geral), e no o contrrio, semelhana do que se passa com

as instituies militares.
Uma ltima observao: o conceito de polcia judiciria, que remonta
ao direito francs, no unvoco e nem seu exerccio exclusivo da Polcia
Civil ou Federal, havendo quem afirme, como JOS CRETELLA JR., que no
Brasil, a distino da polcia judiciria e administrativa, de procedncia
francesa e universalmente aceita, menos pelos povos influenciados pelo
direito ingls (Gr-Bretanha e Estados Unidos) no tem integral aplicao,
porque a nossa Polcia mista, cabendo ao mesmo rgo, como dissemos,
atividades preventivas e repressivas. 15
de se reconhecer, portanto, que a competncia da Polcia Federal para
exerccio das funes de polcia judiciria no exclui, necessariamente, a
competncia de outras instituies tambm dotadas de poderes de polcia
judiciria na forma da prpria Constituio, razo pela qual a Polcia
Legislativa pode, sim, prender em flagrante, presidir inqurito etc., sob o
controle do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, relativamente aos
crimes praticados em suas dependncias.
1LOPES JR., Aury. Sistema de Investigao Preliminar no Processo Penal. Rio de Janeiro:
Lumen Juris/Editora. 2 edio, p.p.154-155.
2DUCLERC, Elmir. Curso Bsico de Direito Processual Penal . Rio de Janeiro: Lumen
Juris/Editora. Volume 1. 2 : edio, pg 109.
3TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo Penal. Vol. I. 29 ed. So Paulo: Saraiva,
2007, p. 194: O inqurito, de regra, policial, isto , elaborado pela Polcia Civil. Todavia, o
pargrafo nico do art. 4. do CPP estabelece que a competncia definida neste artigo no
excluir a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma funo.
Observa-se, desse modo, que o dispositivo invocado deixa entrever a existncia de inquritos
extrapoliciais, isto , elaborados por autoridades outras que no as policiais, inquritos esses
que tm a mesma finalidade dos inquritos policiais. Nota-se que o texto do pargrafo nico
do art.4. fala em autoridade administrativa a quem por lei seja cometida a mesma funo,
isso , a funo de apurar as infraes penais e sua autoria. Como bem disse Tornaghi, o
pargrafo quis, apenas, ressalvar a competncia de outras autoridades administrativas para
procedem a inquritos. Assim, nos crimes contra a sade pblica, em determinadas infraes
ocorridas nas reas alfandegrias, tm as autoridades administrativas poderes para elaborar
inquritos que possam servir de alicerce denncia. Veja-se, ainda a alnea b do art. 33 da
Lei n 4.771, de 15/09/1965, sobre infrao ambiental.
4DE OLIVEIRA, Eugnio Pacelli. Curso de Processo Penal. 9 Ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris/Editora, 2008., p.63. Concluindo: no h regra de interpretao possvel que no
recorra s exigncias da lgica e da no-contradio. No h como conceder uma leitura
constitucional que permita a investigao ao Ministrio Pblico dos Estados e a vede ao
Ministrio Pblico Federal; ambos pertencem a uma mesma e vocacionada instituio
exclusivamente, que se encontra no citado art. 144, 1, da CF, nada mais faz que esclarecer
que, no mbito das policias da Unio Policia Federal, Polcia Ferroviria Federal. Polcia
Militar e Polcia Rodoviria Federal , caberia apenas primeira (a Polcia Federal) a funo
de Polcia Judiciria. Nada mais.
5DIRLEY DA CUNHA, Curso de Direito Constitucional. Salvador: Juspodivum, 2008. A polcia
legislativa rgo de segurana interna das casas legislativas, responsvel pelas atividades
tpicas de polcia, porm limitada ao mbito dos fatos ocorridos no recinto da Cmara, do
Senado e do Congresso.
6Sequer o direito vida o , tanto que a lei admite a pena de morte nalguns casos
excepcionais; assegurada a legtima defesa; e o aborto est autorizado para certos casos. E
to importante quanto o direito liberdade de expresso, por exemplo, o direito honra,
igualmente protegido constitucionalmente, razo pela qual, a pretexto de absolutizar o
primeiro, extinguir-se-ia o segundo (e vice-versa).
7in o justo e a essncia da justia, instituto Piaget, Lisboa, 1995.

8Art. 21. A nomeao dos respectivos presidentes, vice-presidentes e secretrios das

Cmaras, verificao dos poderes dos seus membros, Juramento e sua polcia interior se
executar na forma de seus Regimentos.
9Art 91 Compete ao Senado Federal: VI eleger a sua Mesa, regular a sua prpria
polcia, organizar o seu Regimento Interno e a sua Secretaria, propondo ao Poder Legislativo
a criao ou supresso de cargos e os vencimentos respectivos;
10Art 41 A cada uma das Cmaras compete:
eleger a sua Mesa;
organizar o seu Regimento interno;
regular o servio de sua polcia interna;
nomear os funcionrios de sua Secretaria.
11 Art 40 A cada uma das Cmaras compete dispor, em Regimento interno, sobre sua
organizao, polcia, criao e provimento de cargos.
12 Art 32 A cada uma das Cmaras compete dispor, em Regimento Interno, sobre sua
organizao, polcia, criao e provimento de cargos.
13Dispe a Smula que o poder de polcia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
em caso de crime cometido nas suas dependncias, compreende, consoante o regimento, a
priso em flagrante do acusado e a realizao do inqurito.
14Polcia Militar e Poder de Polcia no Direito Brasileiro, in Direito Administrativo da Ordem
Pblica. Rio: Forense, 2 ed., 1987, p. 173. Tambm HELY LOPES MEIRELLES afirma que pode
a Polcia Militar desempenhar funo de polcia judiciria, tal como na perseguio e
deteno de criminosos, apresentando-os Polcia Civil para o devido inqurito a ser
remetido, oportunamente, Justia Criminal. Nessas misses a Polcia Militar pratica atos
discricionrios, de execuo imediata . Polcia de Manuteno da Ordem Pblica e suas
Atribuies, in Direito Administrativo da Ordem Pblica. Rio: Forense, 2 ed., 1987, pp. 154155.