Manual Do Gestor Público (3 Edição) - 45202

MANUAL
DO
GESTOR PBLICO
Um Guia de Orientao ao Gestor Pblico
- 3 Edio -
JULHO DE 2013
Ficha Tcnica para Manual do Gestor Pblico
Governo do Estado do Rio Grande do Sul
Tarso Genro
Governador do Estado
Odir Alberto Pinheiro Tonollier

Secretrio de Estado da Fa zenda
Luiz Paulo Freitas Pinto

Contador e Auditor-Geral do Estado
R585m Rio Grande do Sul. Secretaria da Fazenda.

Manual do gestor pblico : um guia de orientao ao gestor
pblico. - 3.ed. -- Porto Alegre : Companhia Rio-gran-
dense de Artes Grficas (CORAG), 2013.
p. 264 ISBN: 978-85-7770-243-5
1. Administrao pblica Rio Grande do Sul 2. Gesto pblica 3.

Recursos pblicos - Gesto
I. t. II. Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (CAGE)
CDU 351
351(816.5)
Catalogao elaborada pela Biblioteca da Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos/SARH.

Bibliotecria responsvel: Adriana Arruda Flores, CRB10-1285.
Responsvel dados tcnicos: Maria Helena Bueno Gargioni
Reviso de Portugus: Professora Ftima li
Capa: Agncia Escala
Editorao/Impresso: Companhia Rio-grandense de Artes Grficas CORAG
Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE

Av. Mau, 1155, 4 andar, sala 404-A. Porto Alegre/RS. CEP 90.080-030.
Telefone: (51) 3214 5200 Fax: (51) 3214 5216.
E-mail: cage@sefaz.rs.gov.br.
COORDENAO
Lorena Elisabete Dias da Silva
COLABORADORES
Abel Ferreira Castilhos
Ademir Spannemberg
Alberto Araguaci da Silva
Ana Bogdanov
Anelise Meira dos Santos
Aurlio Paulo Becker
Eduardo Jardim Pinto
Eduardo Oliveira Garcia
Diego Degrazia da Silveira
Guiomar Pedro Martini Torzecki
John de Lima Fraga Junior
Jos Carlos Machado Molina
Jos Silvio Born
Lorena Elisabete Dias da Silva
Luiz Csar de Souza Ribeiro
Luiz Paulo Freitas Pinto
Magali Pereira de Aguiar
Marcelo Spilki
Marlene Bronaut Carminatti
Marilene Lopes Cortes Meirelles
Nikolas Lippmann Pareschi
Nilton Donato
Orlandi Teixeira
Paulo Alfredo Lucena Borges
Pedro Thadeu Martins Contreira
Roberto Luiz da Luz Bertoncini
Roberto Pesavento
Roberval da Silveira Marques
Rogrio da Silva Meira
Rodrigo de Queiroz Bragana Gil
Srgio Luiz Buchmann
Tarcisio de Conto
Vera Rejane Goulart Gonalves
AGRADECIMENTOS
No lanamento desta 3 edio, impe renovar os agradecimentos a todos queles que se envolveram
diretamente na elaborao dos textos deste Manual, e tambm aos que contriburam, em criterioso processo
de atualizao e reviso, para o aperfeioamento do seu contedo.
Nesta edio comemorativa ao aniversrio de 65 anos da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado,

faz-se um agradecimento especial aos servidores que atuam na CAGE, sem os quais no teria sido possvel
disponibilizar a presente publicao, na certeza de que continuaro contribuindo, de maneira decisiva, para
que o rgo de controle interno do Estado cumpra sua misso institucional.
APRESENTAO
A Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, rgo de controle interno do Estado do Rio

Grande do Sul, regida pela Lei Complementar n 13.451, de 26 de abril de 2010, foi criada pela Lei n 521, de
28 de dezembro de 1948, e completa, portanto, 65 anos de existncia neste ano de 2013.
Como parte da celebrao de mais um ano de servios prestados ao Estado, sempre visando proteo
do patrimnio pblico por meio de uma boa gesto dos recursos estatais, est sendo lanada a 3 edio do
Manual do Gestor Pblico. Fundamentada na premissa da maior efetividade do controle interno preventivo,
a obra tem o propsito de oferecer a todos os envolvidos na gesto de recursos pblicos uma fonte de con-
sulta e orientao, com vistas apropriada tomada de decises no trato das finanas pblicas, observadas as
normas legais vigentes e os princpios aplicveis Administrao Pblica.
Nesta terceira edio, alm da reviso e atualizao dos captulos j tratados nas edies anteriores,
foram inseridas informaes acerca de novos temas que interessam aos gestores pblicos. Entre tais temas,
cabe destacar os contedos sobre o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC, a contratao de
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, e o Sistema de Registro de Preos, no captulo sobre Licitaes,
bem como a elaborao de um novo captulo versando sobre a Lei de Acesso Informao LAI.
Mais uma vez, importante ressaltar que a presente obra no tem o intuito de esgotar os temas ana-
lisados. Em linhas gerais, busca descrever os principais aspectos tericos e conceituais inerentes a cada um
dos captulos, dando nfase, porm, a algumas questes de ordem prtica e legal, com o foco na orientao
ao gestor pblico, especialmente quanto realizao do gasto. A quase totalidade das normas mencionadas
nos textos est disponvel no SINCAGE Sistema de Informaes da CAGE (www.legislacao.sefaz.rs.gov.br),
portal de legislao desenvolvido e mantido pela Diviso de Estudos e Orientao, disposio dos gestores
pblicos estaduais.
Embora o presente Manual esteja direcionado especialmente ao gestor de rgos e entidades do Esta-
do do Rio Grande do Sul, o seu contedo tambm poder se constituir em fonte de consulta aos demais ges-
tores pblicos, servidores em geral, professores, estudantes e profissionais de outras reas que se relacionam
com a Administrao Pblica.
Espera-se que, com o lanamento desta 3 edio, a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE
contribua para o aperfeioamento das instituies pblicas e para o bom funcionamento das estruturas esta-
tais, reafirmando uma histria de 65 anos de compromisso com a realizao e com a preservao do interesse
pblico.
SUMRIO
Agradecimentos ___________________________________________________________________ 5
Apresentao______________________________________________________________________ 7
1. GESTOR PBLICO
1.1 Definio ______________________________________________________________________ 19

1.2 Legislao _____________________________________________________________________ 19
1.3 Atribuies ____________________________________________________________________ 19
1.4 Ordenador de Despesa ___________________________________________________________ 20
1.5 Delegao de Competncia ________________________________________________________ 20
1.6 Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo Eleitoral ___________________________ 21
1.7 Responsabilidades _______________________________________________________________ 22
1.8 Perguntas e Respostas ____________________________________________________________ 24
2. PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS
2.1 Definio e Aplicao ____________________________________________________________ 25

2.2 Princpios Constitucionais ________________________________________________________ 25
2.2.1 Princpio da Legalidade ______________________________________________________ 25
2.2.2 Princpio da Impessoalidade __________________________________________________ 26
2.2.3 Princpio da Moralidade ______________________________________________________ 26
2.2.4 Princpio da Publicidade _____________________________________________________ 27
2.2.5 Princpio da Eficincia _______________________________________________________ 27
2.2.6 Princpio da Legitimidade e Participao _________________________________________ 27
2.2.7 Princpio da Razoabilidade____________________________________________________ 28
2.2.8 Princpio da Economicidade __________________________________________________ 29
2.2.9 Princpio da Motivao ______________________________________________________ 29
2.3 Outros Princpios Reconhecidos ____________________________________________________ 29
2.3.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico _____________________________________ 30
2.3.2 Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico ________________________________ 30
2.3.3 Princpio da Segurana Jurdica ________________________________________________ 30
3. ATOS ADMINISTRATIVOS
3.1 Definio ______________________________________________________________________ 33

3.2 Requisitos do Ato Administrativo ___________________________________________________ 33
3.2.1 Competncia ______________________________________________________________ 33
3.2.2 Finalidade _________________________________________________________________ 33
3.2.3 Forma ____________________________________________________________________ 34
3.2.4 Motivo (Teoria dos Motivos Determinantes) ______________________________________ 34
3.2.5 Objeto ____________________________________________________________________ 34
3.3 Atributos do Ato Administrativo ___________________________________________________ 34
3.3.1 Imperatividade _____________________________________________________________ 34
3.3.2 Presuno de Legitimidade ___________________________________________________ 35
3.3.3 Autoexecutoriedade _________________________________________________________ 35
3.4 Espcies de Atos Administrativos ___________________________________________________ 35
3.4.1 Atos Normativos____________________________________________________________ 35
3.4.2 Atos Ordinatrios ___________________________________________________________ 35
3.4.3 Atos Negociais _____________________________________________________________ 35
3.4.4 Atos Enunciativos ___________________________________________________________ 35
3.4.5 Atos Punitivos _____________________________________________________________ 36
3.5 Classificao dos Atos Administrativos_______________________________________________ 36
3.5.1 Atos Gerais e Atos Individuais _________________________________________________ 36
3.5.2 Atos de Imprio e Atos de Gesto ______________________________________________ 36
3.5.3 Atos Vinculados e Atos Discricionrios __________________________________________ 36
3.5.4 Atos Simples, Atos Compostos e Atos Complexos __________________________________ 37
3.6 Formas de Extino ou de Invalidao dos Atos Administrativos __________________________ 37
3.6.1 Anulao _________________________________________________________________ 37
3.6.2 Revogao_________________________________________________________________ 37
3.6.3 Caducidade________________________________________________________________ 38
3.6.4 Cassao __________________________________________________________________ 38
3.7 Convalidao dos Atos Administrativos ______________________________________________ 38
4. PODERES ADMINISTRATIVOS
4.1 Definio ______________________________________________________________________ 39

4.2 Poder Vinculado ________________________________________________________________ 39
4.3 Poder Discricionrio _____________________________________________________________ 39
4.4 Poder Hierrquico _______________________________________________________________ 40
4.5 Poder Disciplinar _______________________________________________________________ 40
4.6 Poder Regulamentar _____________________________________________________________ 41
4.7 Poder de Polcia _________________________________________________________________ 41
5. ADMINISTRAO PBLICA
5.1 Definio e Consideraes Gerais ___________________________________________________ 43

5.2 Classificao ___________________________________________________________________ 44
5.2.1 Administrao Direta ________________________________________________________ 44
5.2.2 Administrao Indireta ______________________________________________________ 44
5.3 Entidades da Administrao Indireta ________________________________________________ 44
5.3.1 Autarquias ________________________________________________________________ 44
5.3.1.1 Agncias Reguladoras _________________________________________________ 45
5.3.1.2 Agncias Executivas ___________________________________________________ 46
5.3.2 Fundaes Pblicas _________________________________________________________ 46
5.3.3 Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista ________________________________ 47
5.3.4 Empresas Subsidirias e Controladas ____________________________________________ 49
5.4 Consrcios Pblicos _____________________________________________________________ 50
5.5 Entidades Paraestatais Terceiro Setor _______________________________________________ 51
5.5.1 Servios Sociais Autnomos ___________________________________________________ 52
5.5.2 Organizaes Sociais ________________________________________________________ 52
5.5.3 Entidades ou Fundaes de Apoio ______________________________________________ 53
5.5.4 Entidades Profissionais _______________________________________________________ 54
5.5.5 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP _______________________ 54
6. SERVIOS PBLICOS

6.2 Legislao _____________________________________________________________________ 60
6.3 Formas de Delegao ____________________________________________________________ 60
6.3.1 Concesso Comum de Servios Pblicos _________________________________________ 60
6.3.2 Permisso de Servios Pblicos ________________________________________________ 61
6.3.3 Autorizao de Servios Pblicos _______________________________________________ 61
6.4 Princpios _____________________________________________________________________ 61
6.4.1 Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos __________________________________ 61
6.4.2 Princpio da Modicidade das Tarifas ____________________________________________ 62
6.5 Caractersticas das Concesses e Permisses __________________________________________ 62
6.6 Extino das Concesses e Permisses _______________________________________________ 63
6.7 Parcerias Pblico-Privadas ________________________________________________________ 64
6.7.1 Modalidades: Administrativa e Patrocinada ______________________________________ 65
6.7.2 Semelhanas e Diferenas Concesso Comum, Patrocinada e Administrativa ___________ 66
7. ORAMENTO PBLICO
7.1 Definio e Princpios ____________________________________________________________ 67

7.2 Legislao _____________________________________________________________________ 68
7.3 Aspectos Gerais da Legislao______________________________________________________ 68
7.4 Plano Plurianual ________________________________________________________________ 70
7.5 Lei de Diretrizes Oramentrias ____________________________________________________ 72
7.6 Proposta Oramentria ___________________________________________________________ 72
7.7 Dotao Oramentria ___________________________________________________________ 73
7.8 Crditos Adicionais ______________________________________________________________ 77
8. PLANEJAMENTO NA GESTO PBLICA
8.1 Consideraes Iniciais ____________________________________________________________ 81

8.2 Definio ______________________________________________________________________ 82
8.3 Fases, Cronograma e Agenda ______________________________________________________ 82
8.3.1. Fases ____________________________________________________________________ 82
8.3.1.1. Fase Conceitual ______________________________________________________ 82
8.3.1.2. Fase Operacional_____________________________________________________ 82
8.3.2 Cronograma _______________________________________________________________ 83
8.3.3 Agenda ___________________________________________________________________ 83
8.4 Recursos, Equipe e Sistemas de Suporte ______________________________________________ 85
8.5 Participao ____________________________________________________________________ 86
8.6 Definio de Metas, Aes e Etapas _________________________________________________ 87
8.6.1 Metas ____________________________________________________________________ 87
8.6.1.1 Quantitativos de Metas _________________________________________________ 87
8.6.2 Aes ____________________________________________________________________ 88
8.6.3 Etapas ____________________________________________________________________ 89
8.7 Procedimentos Mnimos Sugeridos _________________________________________________ 89
8.8 Controle ______________________________________________________________________ 90
9. DESPESA PBLICA

9.2 Legislao _____________________________________________________________________ 92
9.3 Classificao ___________________________________________________________________ 92
9.3.1 Quanto Regularidade _______________________________________________________ 92
9.3.2 Quanto ao Impacto Patrimonial ________________________________________________ 92
9.3.3 Quanto Discricionariedade __________________________________________________ 92
9.3.4 Quanto Natureza __________________________________________________________ 93
9.4 Etapas da Despesa Oramentria ___________________________________________________ 94
9.4.1 Planejamento ______________________________________________________________ 94
9.4.2 Execuo__________________________________________________________________ 95
9.4.3 Controle e Avaliao_________________________________________________________ 97
10. RECEITA PBLICA
10.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 99

10.2 Legislao ____________________________________________________________________ 100
10.3 Previso da Receita Oramentria__________________________________________________ 100
10.4 Realizao da Receita Oramentria ________________________________________________ 100
10.5 Dedues da Receita Oramentria ________________________________________________ 101
10.6 Classificao Econmica da Receita Oramentria _____________________________________ 101
10.7 Codificao da Receita Oramentria _______________________________________________ 103
10.8 Controle da Receita _____________________________________________________________ 104
10.9 Vinculao de Receitas Oramentrias ______________________________________________ 104
10.9.1 Recurso Oramentrio _____________________________________________________ 104
10.9.2 Principais Vinculaes Constitucionais ________________________________________ 105
10.9.2.1 Receita Lquida Real (RLR) ___________________________________________ 105
10.9.2.2 Receita Corrente Lquida (RCL) _______________________________________ 106
10.9.2.3 Receita Tributria Liquida (RTL) ______________________________________ 106
10.9.2.4 Receita Lquida de Impostos e Transferncias (RLIT) ______________________ 107
11. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

11.2 Legislao ____________________________________________________________________ 109
11.3 Planejamento __________________________________________________________________ 110
11.3.1 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO ________________________________________ 110
11.3.2 Lei Oramentria Anual LOA ______________________________________________ 110
11.3.3 Programao Financeira ____________________________________________________ 110
11.4 Receita _______________________________________________________________________ 111
11.4.1 Previso da Receita ________________________________________________________ 111
11.4.2 Realizao da Receita ______________________________________________________ 111
11.4.3 Renncia de Receita _______________________________________________________ 112
11.5 Despesa ______________________________________________________________________ 112
11.5.1 Aumento de Despesa ______________________________________________________ 112
11.5.2 Despesa Obrigatria de Carter Continuado ____________________________________ 112
11.5.3 Despesa com Pessoal_______________________________________________________ 112
11.6 Transferncias Voluntrias e Destinao de Recursos ao Setor Privado _____________________ 113
11.7 Limites de Endividamento e Operaes de Crdito ____________________________________ 114
11.7.1 Limites para Endividamento_________________________________________________ 114
11.7.2 Operaes de Crdito ______________________________________________________ 115
11.7.3 Antecipao de Receita Oramentria ARO ___________________________________ 115
11.7.4 Restos a Pagar ____________________________________________________________ 115
11.8 Gesto Patrimonial _____________________________________________________________ 115
11.9 Transparncia e Controle da Gesto Fiscal ___________________________________________ 116
12. LICITAO

12.2 Legislao ____________________________________________________________________ 120
12.3 Requisitos ____________________________________________________________________ 120
12.4 Princpios_____________________________________________________________________ 121
12.5 Hipteses de No Realizao da Licitao ____________________________________________ 121
12.5.1 Licitao Inexigvel ________________________________________________________ 122
12.5.2 Licitao Dispensvel ______________________________________________________ 123
12.5.3 Licitao Dispensada ______________________________________________________ 125
12.5.4 Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitao ______________________ 125
12.5.5 Cotao eletrnica ________________________________________________________ 126
12.6 Tipos ________________________________________________________________________ 126
12.7 Modalidades __________________________________________________________________ 127
12.8 Tratamento Diferenciado em Licitaes Microempresas e Empresas de Pequeno Porte _______ 129
12.8.1 Regras Instituidoras de Preferncia de Contratao para Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte____________________________________________________________ 129
12.8.2 Licitaes com Regras Diferenciadas para Microempresas e Empresas de Pequeno Porte _ 130
12.9 Procedimento Licitatrio _________________________________________________________ 130
12.9.1 Fase Interna _____________________________________________________________ 130
12.9.2 Fase Externa _____________________________________________________________ 131
12.10 Sistema de Registro de Preos ____________________________________________________ 132
12.10.1 Vantagens do SRP ________________________________________________________ 133
12.10.2 Implantao do SRP ______________________________________________________ 133
12.10.3 Contratao via SRP ______________________________________________________ 133
12.10.4 Adeso a Atas de Registro de Preos __________________________________________ 133
12.10.5 Pontos Crticos do SRP ____________________________________________________ 134
12.11 Recursos Administrativos _______________________________________________________ 134
12.12 Anulao e Revogao da Licitao ________________________________________________ 135
12.13 Crimes Licitatrios ____________________________________________________________ 135
12.14 Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC ________________________________ 136
12.14.1 Introduo _____________________________________________________________ 136
12.14.2 Abrangncia ____________________________________________________________ 136
12.14.3 Objetivos _______________________________________________________________ 136
12.14.4 Diretrizes ______________________________________________________________ 137
12.14.5 Inovaes Lei Geral de Licitaes __________________________________________ 137
13. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
13.1 Definio _____________________________________________________________________ 139

13.2 Legislao ____________________________________________________________________ 139
13.3 Modalidades de Contratos Administrativos __________________________________________ 139
13.4 Regime Jurdico e Clusulas dos Contratos Administrativos _____________________________ 140
13.5 Garantia Contratual _____________________________________________________________ 141
13.6 Formalizao dos Contratos ______________________________________________________ 142
13.7 Execuo do Contrato ___________________________________________________________ 142
13.8 Durao e Prorrogao dos Contratos_______________________________________________ 144
13.9 Alterao dos Contratos _________________________________________________________ 144
13.10 Formas de Manuteno do Valor e da Equao Econmico-Financeira do Contrato __________ 145
13.11 Extino, Inexecuo e Resciso do Contrato ________________________________________ 146
13.12 Sanes Administrativas ________________________________________________________ 148
13.13 Pontos de Controle ____________________________________________________________ 148
14. CONVNIOS

14.2 Legislao ____________________________________________________________________ 152
14.3 Habilitao, Celebrao e Formalizao do Convnio __________________________________ 152
14.4 Execuo do Convnio __________________________________________________________ 154
14.5 Prestao de Contas _____________________________________________________________ 155
14.5.1 Prestao de Contas Parcial _________________________________________________ 155
14.5.2 Prestao de Contas Final ___________________________________________________ 156
14.6 Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado____________________________________ 156
14.7 Mdulo de Convnios ___________________________________________________________ 156
14.8 Pontos de Controle _____________________________________________________________ 157
14.9 Perguntas e Respostas ___________________________________________________________ 157
15. PESSOAL
15.1 Definio de Servidor Pblico _____________________________________________________ 161

15.2 Legislao ____________________________________________________________________ 162
15.3 Regimes Jurdicos ______________________________________________________________ 162
15.4 Formas de Ingresso no Servio Pblico ______________________________________________ 163
15.5 Cargo, Emprego, Funo Pblica e Contrato Temporrio ________________________________ 163
15.6 Formas de Provimento de Cargo e Emprego Pblico ___________________________________ 164
15.6.1 Provimento de Cargo Pblico ________________________________________________ 164
15.6.2 Provimento de Emprego Pblico _____________________________________________ 164
15.7 Nomeao, Posse, Exerccio e Lotao_______________________________________________ 165
15.8 Estabilidade e Estgio Probatrio __________________________________________________ 165
15.9 Promoo ____________________________________________________________________ 166
15.10 Formas de Vacncia de Cargo Pblico______________________________________________ 166
15.11 Vencimento, Remunerao, Salrio, Provento e Subsdio _______________________________ 167
15.12 Indenizaes _________________________________________________________________ 168
15.13 Servidores Cedidos ____________________________________________________________ 168
15.14 Servidores Adidos _____________________________________________________________ 169
15.15 Desvio de Funo _____________________________________________________________ 170
15.16 Acmulo de Cargo, Emprego e Funo _____________________________________________ 170
15.17 Afastamentos Legais ___________________________________________________________ 171
15.18 Gratificao e Abono de Permanncia ______________________________________________ 171
15.19 Regras Especficas para Empregados Pblicos________________________________________ 172
15.20 Atos Administrativos de Pessoal __________________________________________________ 173
15.21 Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar ____________________________________ 173
16. TERCEIRIZAO DE MO DE OBRA
16.1 Consideraes Gerais e Definio __________________________________________________ 175

16.2 Legislao ____________________________________________________________________ 175
16.3 Hipteses, Vedao e Referncias Jurisprudenciais _____________________________________ 175
16.4 Responsabilidade Solidria ou Subsidiria ___________________________________________ 177
16.5 Contratao de Cooperativas de Trabalho ___________________________________________ 178
16.6 Ao do Ministrio Pblico _______________________________________________________ 180
16.7 Aspecto da Economicidade e dos Preos _____________________________________________ 180
16.8 Orientaes do rgo de Controle Interno ___________________________________________ 181
17. DIRIAS
17.1 Definio _____________________________________________________________________ 183

17.2 Legislao ____________________________________________________________________ 183
17.3 Concesso ____________________________________________________________________ 183
17.4 Tipos de Dirias ________________________________________________________________ 184
17.5 Pagamento de Dirias ___________________________________________________________ 184
17.5.1 Formas de Pagamento ______________________________________________________ 184
17.5.2 Modalidades de Dirias Quanto ao Valor _______________________________________ 185
17.5.3 Tabela de Pagamentos ______________________________________________________ 185
17.6 Ressarcimento de Despesas com Alimentao ________________________________________ 186
17.7.1 Prazos __________________________________________________________________ 186
17.7.2 Formalizao do Processo __________________________________________________ 186
17.7.3 Pontos de Controle ________________________________________________________ 186
17.8 Sanes ______________________________________________________________________ 187
18. AJUDA DE CUSTO
18.1 Definio _____________________________________________________________________ 189

18.2 Legislao ____________________________________________________________________ 189
18.3 Requisitos para a Concesso e Vedaes _____________________________________________ 189
18.4 Valores Devidos ________________________________________________________________ 190
18.6 Responsabilidades e Sanes ______________________________________________________ 190
19. BENS PBLICOS
19.1 Definio e Classificao dos Bens Pblicos __________________________________________ 193

19.2 Legislao ____________________________________________________________________ 193
19.3 Responsabilidade Patrimonial _____________________________________________________ 194
19.4 Registro dos Bens ______________________________________________________________ 194
19.5 Incorporao de Bens ___________________________________________________________ 195
19.5.1 Aquisio _______________________________________________________________ 195
19.5.2 Doao _________________________________________________________________ 196
19.5.3 Construo, Confeco ou Produo Prpria ___________________________________ 196
19.5.4 Permuta_________________________________________________________________ 196
19.5.5 Dao em Pagamento ______________________________________________________ 196
19.5.6 Adjudicao _____________________________________________________________ 196
19.6 Baixa de Bens __________________________________________________________________ 196
19.6.1 Baixa por Alienao _______________________________________________________ 196
19.6.2 Baixa por Falta de Utilidade _________________________________________________ 198
19.6.3 Baixa por Perda ___________________________________________________________ 198
19.7 Movimentao de Bens e Uso de Bens Particulares_____________________________________ 198
19.7.1 Transferncias Internas _____________________________________________________ 199
19.7.2 Manuteno ou Conserto ___________________________________________________ 199
19.7.3 Cesso de Uso ___________________________________________________________ 199
19.7.4 Uso de Bens Particulares____________________________________________________ 199
19.8 Inventrio ____________________________________________________________________ 199
19.8.1 Aspectos Gerais __________________________________________________________ 199
19.8.2 Ata de Inventrio e Outros Documentos _______________________________________ 200
19.8.3 Inventrio de Bens Mveis __________________________________________________ 200
19.8.4 Inventrio de Bens Imveis__________________________________________________ 200
19.8.5 Falta de Bens _____________________________________________________________ 200
19.8.6 Avaliao do Bem a Ser Ressarcido ___________________________________________ 201
19.9 Almoxarifado__________________________________________________________________ 202
20. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
20.1 Definio _____________________________________________________________________ 203

20.2 Legislao ____________________________________________________________________ 203
20.3 Tipos de Responsabilidade _______________________________________________________ 203
20.4 Evoluo Histrica ______________________________________________________________ 203
20.4.1 Irresponsabilidade do Estado ________________________________________________ 203
20.4.2 Teoria da Responsabilidade Subjetiva __________________________________________ 203
20.4.3 Teoria da Responsabilidade Objetiva __________________________________________ 204
20.5 Elementos ou Pressupostos da Responsabilidade Civil Objetiva ___________________________ 204
20.6 Excludentes ou Atenuantes _______________________________________________________ 204
20.7 Responsabilidade por Omisso ____________________________________________________ 205
20.8 Sujeitos da Responsabilidade Civil _________________________________________________ 205
20.9 Indenizao ___________________________________________________________________ 205
20.10 Ao de Regresso ______________________________________________________________ 206
20.11 Responsabilidade Funes do Estado _____________________________________________ 206
20.12 Pontos de Controle ____________________________________________________________ 206
21. PRESCRIO NA ADMINISTRAO PBLICA

21.2 Legislao ____________________________________________________________________ 207
21.3 Prescrio na Administrao Pblica Direta e Indireta__________________________________ 207
21.4 Suspenso e Interrupo da Prescrio ______________________________________________ 208
21.5 Prescrio do Direito da Administrao Pblica _______________________________________ 208
21.5.1 Crditos No Tributrios ___________________________________________________ 208
21.5.2 Ressarcimento de Danos Causados ao Errio ____________________________________ 209
21.5.3 Sanes Disciplinares aos Servidores __________________________________________ 209
21.5.4 Anulao dos Atos Administrativos que Produziram Efeitos Favorveis aos Administrados 210
21.5.5 Crditos Tributrios _______________________________________________________ 210
21.6 Prescrio do Direito do Administrado______________________________________________ 211
21.6.1 Regra Geral ______________________________________________________________ 211
21.6.2 Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica ____________________________ 212
22. SUBSTITUIO TRIBUTRIA E RETENO DE TRIBUTOS

NA CONTRATAO DE SERVIOS

22.2 Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica e Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa
Jurdica ______________________________________________________________________ 214
22.2.1 Legislao _______________________________________________________________ 214
22.2.2 Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno na Fonte ___________________ 214
22.2.3 Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno na Fonte__________________ 214
22.2.4 Casos de Dispensa de Reteno ______________________________________________ 214
22.2.5 Fato Gerador e Base de Clculo para Reteno __________________________________ 215
22.2.6 Prazos e Forma de Recolhimento _____________________________________________ 215
22.2.7 Solidariedade ____________________________________________________________ 215
22.2.8 Cumprimento das Obrigaes Acessrias ______________________________________ 215
22.3 PIS/PASEP, COFINS e CSLL ______________________________________________________ 216
22.3.1 Legislao e Consideraes Gerais ____________________________________________ 216
22.3.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte _________________________________________ 216
22.3.4 Base de Clculo e Alquotas para Reteno _____________________________________ 216
22.3.5 Prazos e Forma de Recolhimento _____________________________________________ 216
22.3.6 Cumprimento das Obrigaes Acessrias ______________________________________ 216
22.4 Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ________________________________________ 217
22.4.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte _________________________________________ 217
22.4.3 Fato Gerador e Base de Clculo ______________________________________________ 217
22.4.5 Cumprimento de Obrigaes Acessrias _______________________________________ 218
22.5 Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS ___________________________________ 218
22.5.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte e Percentual Aplicvel _______________________ 218
22.5.3 Base de Clculo ___________________________________________________________ 219
22.5.5 Reteno na Construo Civil _______________________________________________ 220
22.5.6 Solidariedade e Responsabilidade Pessoal ______________________________________ 220
22.5.7 Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes Acessrias __________________________ 221
23. TOMADA DE CONTAS

23.2 Legislao ____________________________________________________________________ 223
23.3 Tomada de Contas de Exerccio ou Gesto ___________________________________________ 224
23.3.1 Conceito e Abrangncia ____________________________________________________ 224
23.3.2 Organizao do Processo ___________________________________________________ 224
23.3.3 Prazo de Entrega __________________________________________________________ 225
23.3.4 Julgamento ______________________________________________________________ 225
23.4 Tomada de Contas Especial _______________________________________________________ 226
23.4.1 Conceito e Objetivo _______________________________________________________ 226
23.4.2 Instaurao e Instruo_____________________________________________________ 226
23.4.3 Prazo de Entrega e Julgamento _______________________________________________ 227
24. ADIANTAMENTO DE NUMERRIO

24.2 Legislao ____________________________________________________________________ 229
24.3 Despesas Permitidas ____________________________________________________________ 230
24.4 Condies para a Concesso e Limites Mximos ______________________________________ 230
24.5 Aplicao do Numerrio _________________________________________________________ 231
24.7 Penalidades e Baixa de Responsabilidade ____________________________________________ 232
25. DVIDA PBLICA
25.1 Definio _____________________________________________________________________ 235

25.2 Legislao ____________________________________________________________________ 235
25.3 Evoluo _____________________________________________________________________ 235
25.4 Dvida Fundada ________________________________________________________________ 236
25.4.1 Dvida Consolidada Lquida _________________________________________________ 236
25.4.2 Dvida Fundada Interna e Externa ____________________________________________ 236
25.4.3 Dvida Fundada Intralimite e Extralimite _______________________________________ 236
25.4.4 Precatrios ______________________________________________________________ 236
25.5 Dvida Flutuante _______________________________________________________________ 237
25.6 Dvida Mobiliria_______________________________________________________________ 237
25.7 Contrato de Refinanciamento _____________________________________________________ 237
25.8 Concesso de Garantia __________________________________________________________ 238
25.9 Operao de Crdito ____________________________________________________________ 238
25.10 Glossrio ____________________________________________________________________ 238
26. CADIN/RS

26.2 Legislao ____________________________________________________________________ 241
26.3 Requisitos ____________________________________________________________________ 241
26.3.1 Pendncias Includas no CADIN/RS __________________________________________ 241
26.3.2 Impedimentos do CADIN/RS _______________________________________________ 242
26.3.3 No Aplicao dos Efeitos do CADIN/RS ______________________________________ 242
26.3.4 Incluso e Excluso ________________________________________________________ 243
26.3.5 Suspenso _______________________________________________________________ 243
26.3.6 Consulta ao Cadastro ______________________________________________________ 243
26.4 Encontro de Contas _____________________________________________________________ 244
26.5 Responsabilidades ______________________________________________________________ 244
27. CFIL/RS

27.2 Legislao ____________________________________________________________________ 245
27.3 Requisitos ____________________________________________________________________ 245
27.3.1 Hipteses de Incluso no CFIL/RS ____________________________________________ 245
27.3.2 Obrigatoriedade da Consulta ________________________________________________ 246
27.4 Responsabilidades ______________________________________________________________ 246
27.5 Penalidades ___________________________________________________________________ 247
27.5.1 Suspenso Temporria de Licitar e Contratar ____________________________________ 247
27.5.2 Declarao de Inidoneidade _________________________________________________ 247
27.6 Procedimentos e Operacionalizao ________________________________________________ 248
27.7 Fluxograma ___________________________________________________________________ 248
28. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
28.1 Definio _____________________________________________________________________ 251

28.2 Legislao ____________________________________________________________________ 251
28.3 Sujeitos do Ato de Improbidade ___________________________________________________ 251
28.3.1 Sujeito Ativo _____________________________________________________________ 251
28.3.2 Sujeito Passivo____________________________________________________________ 252
28.4 Atos de Improbidade ____________________________________________________________ 252
28.4.1 Atos que Geram Enriquecimento Ilcito ________________________________________ 252
28.4.2 Atos que Causam Prejuzo ao Errio __________________________________________ 252
28.4.3 Atos que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica ___________________ 253
28.5 Sanes ______________________________________________________________________ 253
28.6 Procedimentos _________________________________________________________________ 254
28.7 Prescrio ____________________________________________________________________ 255
29. LEI DE ACESSO INFORMAO
29.1 Consideraes Iniciais ___________________________________________________________ 257

29.2 Regras Gerais e Garantias do Direito de Acesso _______________________________________ 258
29.3 Regras sobre a Divulgao Ativa ___________________________________________________ 258
29.4 Transparncia Passiva ___________________________________________________________ 259
29.5 Da Classificao da Informao como Sigilosa ________________________________________ 260
29.6 A Recusa de Acesso _____________________________________________________________ 261
GESTOR PBLICO | 19
1. GESTOR PBLICO
Sumrio: 1.1 Definio - 1.2 Legislao - 1.3 Atribuies - 1.4 Ordenador de Despesa - 1.5 Delegao de Competncia - 1.6 Pres-
tao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo Eleitoral - 1.7 Responsabilidades - 1.8 Perguntas e Respostas.
1.1 DEFINIO
luz de um conceito sucinto, pode-se definir o gestor pblico ou administrador pblico como aquele
que designado, eleito ou nomeado formalmente, conforme previsto em lei e/ou em regulamento especfico,
para exercer a administrao superior de rgo ou entidade integrante da Administrao Pblica. Saliente-se
que a administrao superior compreende todas as atividades relacionadas definio de polticas e metas de
atuao do ente pblico, bem como tomada de decises, visando ao atendimento dos objetivos e das finali-
dades definidas nas normas legais reguladoras da sua atuao.
Alm disso, a administrao a ser exercida pelo gestor deve zelar pela correta aplicao e pelo eficiente
gerenciamento dos recursos pblicos, na forma da lei, sendo imperioso, ainda, observar a supremacia do
interesse pblico e os princpios aplicveis Administrao Pblica, em especial os relacionados no artigo
37 da Constituio Federal de 1988 e no artigo 19 da Constituio Estadual de 1989, tais como legalidade,
moralidade, impessoalidade, economicidade e eficincia.
1.2 LEGISLAO
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988

Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989
Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000
Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964
Lei Federal n 8.429, de 02 de junho de 1992
Lei Federal n 9.504, de 30 de setembro de 1997
Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967
Lei Estadual n 11.424, de 06 de janeiro de 2000.
1.3 ATRIBUIES
Como regra, possvel afirmar que as atribuies do gestor pblico esto todas expressamente de-
finidas em lei e/ou em regulamento especfico de cada rgo ou entidade administrada. Existem, contudo,
atribuies que so comuns e extensivas a todos os gestores, independentemente da especificidade do rgo
ou da entidade, pois derivam de normas e princpios gerais aplicveis a todos os entes pblicos ou se revelam
inerentes prpria atividade desempenhada pelo gestor pblico.
Dentre as atribuies comuns e extensivas a todos os gestores, destacam-se as seguintes:
exercer a administrao superior do ente pblico, definindo as suas diretrizes e metas de atuao, bem
como proceder tomada de decises voltadas ao atendimento das suas finalidades;
prestar contas, anualmente, de sua gesto, por intermdio de um processo de tomada de contas a ser jul-
gado pelo Tribunal de Contas e por outros meios definidos em regulamento prprio do ente pblico;
autorizar a realizao da despesa pblica, a qual, quando se tratar da Administrao Pblica Direta e suas
Autarquias e Fundaes, estar condicionada devida autorizao do gestor e ao prvio empenho, em que
reservada dotao consignada em lei oramentria para o pagamento de obrigao decorrente de lei,
contrato ou ajuste firmado pelo ente pblico;
20 | MANUAL DO GESTOR PBLICO
ordenar o pagamento da despesa pblica, o que, no caso da Administrao Pblica Direta, suas Autarquias
e Fundaes, dever ser precedido do devido gravame de empenho, bem como da liquidao da despesa,
que consiste na verificao do efetivo direito do credor, tendo como base os documentos comprobatrios
do respectivo crdito;
exercer, na condio de administrador, o acompanhamento e o controle, em termos fsicos e financeiros,
da execuo do oramento e dos programas de trabalho do ente pblico, verificando, diretamente ou por
suas chefias de confiana, a legalidade dos atos de gesto praticados e o cumprimento das metas e regras
estabelecidas;
responsabilizar-se por uma gesto fiscal que assegure o equilbrio das contas do ente pblico, prevenindo
riscos ou evitando desvios que resultem em dficit de natureza oramentria, financeira ou de resultado;
zelar pela salvaguarda e proteo dos bens, direitos e valores de propriedade do ente pblico;
autorizar a celebrao de contratos, convnios e ajustes congneres, atendendo aos interesses e s finali-
dades do ente pblico, bem como homologar processos licitatrios realizados e prestaes de contas de
convnios;
determinar, quando da ocorrncia de dano ao errio ou da prtica de infrao funcional, a instaurao,
conforme o caso, de sindicncia, inqurito, processo administrativo-disciplinar ou tomada de contas es-
pecial, devendo esta ser encaminhada ao Tribunal de Contas;
promover a administrao de pessoal, autorizando, se previsto em norma legal ou regulamento, a contra-
tao, nomeao, designao, demisso ou exonerao de servidores, bem como atestando a efetividade
dos servidores e responsabilizando-se pela aplicao de penalidades previstas em norma, em razo da
prtica de infraes funcionais.
1.4 ORDENADOR DE DESPESA
Tendo em conta o disposto nos artigos 84 da Lei Federal n 4.320/64 e 80 do Decreto-Lei n 200/67,
ordenador de despesa o agente pblico, formalmente designado, eleito ou nomeado por autoridade pblica
competente, que se constitui, nos termos da lei ou de regulamento especfico, no responsvel pela adminis-
trao superior do ente pblico e de cujos atos de gesto resultem a utilizao, a arrecadao, a guarda, o
gerenciamento ou a administrao de dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o ente responda ou que,
em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria. O ordenador de despesas est sujeito prestao
de contas de sua gesto, por meio do chamado processo de tomada de contas de exerccio, o qual submetido
ao devido julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado TCE.
Consoante entendimento do TCE e com base na interpretao da legislao pertinente, tem-se admi-
tido a existncia de duas categorias de ordenador de despesa, quais sejam: o originrio ou primrio e o deriva-
do ou secundrio. O primeiro aquele que possui poderes e atribuies definidas em lei ou regulamento para
autorizar a realizao das despesas do ente administrado; constitui-se na autoridade mxima do ente pblico,
detentora de atribuies exclusivas e que tm origem em lei, e, por isso, seu poder ordenatrio reconhecido
como primrio ou originrio. Nessa categoria, incluem-se os secretrios de Estado e os presidentes de autar-
quias, de fundaes e de sociedades de economia mista.
Em contrapartida, considera-se ordenador de despesa derivado ou secundrio aquele que, por ato de
delegao de poderes emanados do ordenador de despesa originrio ou primrio, assume atribuies deste
quanto ordenao de despesas. Nessa categoria, podem enquadrar-se os secretrios adjuntos, os chefes de
departamento e os diretores de entidades pblicas.
1.5 DELEGAO DE COMPETNCIA
A delegao de competncia, prevista no Decreto-Lei n 200/67 (artigos 11 e 12), constitui-se em um

instrumento de descentralizao administrativa, pelo qual o ordenador de despesa originrio ou principal,
por intermdio de um ato formal, delega (transfere) seus poderes, no todo ou em parte, a outro agente p-
blico, chamado de ordenador de despesa derivado ou secundrio, para que este passe a exercer funes de
administrao superior, normalmente relacionadas ordenao da despesa do ente pblico.
Ressalte-se que, no ato formal de delegao, devero constar, obrigatoriamente e de forma objetiva, os
nomes da autoridade delegante e da autoridade delegada, as atribuies que esto sendo delegadas e a men-
GESTOR PBLICO | 21
o de que, por se tratar de um ato administrativo de efeitos internos e externos, estar sujeito publicao
no Dirio Oficial do Estado para conhecimento dos administrados e para que possa produzir os efeitos cab-
veis. Consequentemente, somente aps a publicao do ato formal de delegao que as atividades delegadas
podero ser exercidas, de direito, e sero consideradas vlidas e eficazes. Para efeito de julgamento da gesto
pelo TCE, cabe enfatizar, contudo, que a existncia de um ato regular de delegao de competncia, em espe-
cial o atinente arrecadao da receita e execuo da despesa, no implica a transferncia de responsabili-
dade para o agente pblico delegado ordenador de despesa derivado ou secundrio. Nos termos do artigo
93 do Regime Interno do TCE e conforme decises desse Tribunal, considerada pessoal a responsabilidade
do administrador relativamente aos atos e fatos de sua gesto, sendo ele, nesses moldes, a autoridade respon-
svel perante o Tribunal de Contas no julgamento da respectiva tomada de contas. O ordenador de despesa
originrio ou primrio ter, no entanto, o direito de ao de regresso contra o ordenador de despesa derivado
ou secundrio, quando este extrapolar os limites da delegao ou praticar ato julgado irregular.
1.6 PRESTAO DE CONTAS, LTIMO ANO DE GESTO E PERODO ELEITORAL
Todo gestor pblico possui o dever de prestar contas de sua gesto por fora de diversos mandamentos
constitucionais em nvel federal e estadual. Tais mandamentos, de primeiro, preveem (artigos 70 da Consti-
tuio Federal e 75 e 76 da Constituio Estadual do Rio Grande do Sul) um sistema coordenado e integrado
de fiscalizao das contas pblicas, por intermdio do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas e de rgo
de Controle Interno, e, em segundo, estabelecem (pargrafo nico do artigo 70 da Constituio Federal e da
Constituio Estadual) a exigncia da prestao de contas por parte de qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos
ou pelos quais o Poder Pblico responda, ou que, em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
Todos os atos praticados pelo gestor pblico, no exerccio de sua gesto, que impliquem a cobrana e a
arrecadao da receita ou a administrao e a aplicao de recursos pblicos (bens, dinheiros e valores) esto
sujeitos devida prestao de contas, a qual dar-se-, de modo mais efetivo, mediante a fiscalizao exercida
pelos rgos competentes: Poder Legislativo, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas e rgo de Controle
Interno, sendo este, no Estado do RS, exercido pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE.
Alm disso, o gestor pblico tem a obrigao, perante o cidado, de divulgar e dar publicidade, de for-
ma ampla e transparente, s aes e s polticas governamentais adotadas e em desenvolvimento. Isso garante
uma maior efetividade ao instituto da prestao de contas, bem como ao controle social da gesto pblica.
De outro norte, cumpre assinalar que existem regras especficas a serem observadas pelo gestor pbli-
co no seu ltimo ano de gesto. Essas regras, em sntese, esto descritas a seguir:
No admissvel, nos 180 dias anteriores ao final da gesto/mandato, a expedio de qualquer ato que im-
plique o aumento da despesa total de pessoal (artigo 21 da Lei Complementar Federal n 101/2000 e artigo
359-G do Cdigo Penal).
No poder (o gestor), nos dois ltimos quadrimestres da gesto/mandato, autorizar que seja contrada
obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro do exerccio, ou que tenha parce-
las a serem pagas no exerccio seguinte, sem a suficiente disponibilidade de caixa (artigo 42 da Lei Com-
plementar n 101/2000 e artigos 359-B, 359-C e 359-F do Cdigo Penal, com redao dada pela Lei Federal
n 10.028/2000).
No tocante ao chamado perodo eleitoral, existem diversas condutas de agentes pblicos vedadas pela
legislao eleitoral (Lei Federal n 9.504/97, artigo 73), as quais devem ser observadas tambm pelo gestor.
Em suma, consideram-se como condutas vedadas:
I ceder ou usar, em benefcio de candidato, partido poltico ou coligao, bens mveis ou imveis
pertencentes Administrao Direta ou Indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Territrios e dos Municpios, ressalvada a realizao de conveno partidria;
II usar materiais ou servios, custeados pelos Governos ou pelas Casas Legislativas, que excedam
as prerrogativas consignadas nos regimentos e nas normas dos rgos que integram;
III ceder servidor pblico ou empregado da Administrao Direta ou Indireta federal, estadual ou
municipal do Poder Executivo, ou usar de seus servios, para comits de campanha eleitoral
de candidato, partido poltico ou coligao, durante o horrio de expediente normal, salvo se o
servidor ou empregado estiver licenciado;
IV fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido poltico ou coligao, de dis-
tribuio gratuita de bens e servios de carter social, custeados ou subvencionados pelo Poder
Pblico;
V nomear, contratar ou, de qualquer forma, admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readap-
tar vantagens ou, por outros meios, dificultar ou impedir o exerccio funcional e, ainda, ex offi-
cio, remover, transferir ou exonerar servidor pblico, na circunscrio do pleito, nos trs meses
que o antecedem e at a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os
seguintes casos:
a) nomeao ou exonerao de cargos em comisso e designao ou dispensa de funes de con-
fiana;
b) nomeao para cargos do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, dos Tribunais ou Conselhos
de Contas e dos rgos da Presidncia da Repblica;
c) nomeao dos aprovados em concursos pblicos homologados at o incio daquele prazo;
d) nomeao ou contratao necessria instalao ou ao funcionamento inadivel de servios
pblicos essenciais, com prvia e expressa autorizao do Chefe do Poder Executivo;
e) transferncia ou remoo ex officio de militares, policiais civis e agentes penitencirios;
VI nos trs meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Esta-
dos aos Municpios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados
a cumprir obrigao formal preexistente para execuo de obra ou servio em andamento e
com cronograma prefixado e os destinados a atender situaes de emergncia e de calamida-
de pblica;
b) com exceo da propaganda de produtos e servios que tenham concorrncia no mercado, au-
torizar publicidade institucional dos atos, dos programas, das obras, dos servios e das campa-
nhas dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da Ad-
ministrao Indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pblica, assim reconhecida
pela Justia Eleitoral;
c) fazer pronunciamento em cadeia de rdio e televiso fora do horrio eleitoral gratuito, salvo
quando, a critrio da Justia Eleitoral, tratar-se de matria urgente, relevante e caracterstica das
funes de governo;
d) realizar inauguraes mediante a contratao de shows artsticos pagos com recursos pblicos;
e) participar de inauguraes de obras pblicas, em caso de candidatos a cargos do Poder Execu-
tivo, sendo, na inobservncia dessa norma, o infrator sujeito cassao do registro.
VII realizar, em ano de eleio, despesas com publicidade dos rgos pblicos federais, estaduais ou
municipais, ou das respectivas entidades da Administrao Indireta, que excedam a mdia dos
gastos nos trs ltimos anos que antecedem o pleito ou do ltimo ano imediatamente anterior
eleio;
VIII fazer, na circunscrio do pleito, reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que ex-
ceda a recomposio da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleio;
IX no ano em que se realizar eleio, distribuir gratuitamente bens, valores ou benefcios, exceto
nos casos de calamidade pblica, de estado de emergncia ou de programas sociais autorizados
em lei e j em execuo oramentria no exerccio anterior, casos em que o Ministrio Pblico
poder promover o acompanhamento de sua execuo financeira e administrativa.
1.7 RESPONSABILIDADES
Com base no ordenamento jurdico-legal em vigor, possvel afirmar que o agente pblico, em um
conceito amplo que abrange o gestor, est sujeito a ser responsabilizado por todos os atos, praticados no
exerccio de sua funo pblica, que, porventura, acarretarem violao norma ou obrigao jurdica ou
prejuzo ao errio. So previstas, para tais atos, determinadas esferas de responsabilizao, cuja classificao
a seguinte: administrativa, civil, penal e decorrente da prtica de ato de improbidade administrativa.
GESTOR PBLICO | 23
Esclarea-se que esses nveis de responsabilizao so independentes e autnomos entre si; ou seja,
determinado ato praticado pelo gestor poder ensejar, por exemplo, apenas sua responsabilidade administra-
tiva e civil.
No campo da responsabilidade administrativa, o gestor poder ser responsabilizado quando, da pr-
tica de seus atos, resultar a ocorrncia de um determinado ilcito administrativo, podendo este ser definido
como uma conduta (ao ou omisso) emanada de um agente pblico que se configura contrria s normas
legais vigentes e passvel de imposio de penalidades, inclusive de carter pecunirio (multa).
Essa espcie de responsabilidade est intrinsecamente relacionada ao no cumprimento de leis e atos
normativos internos (decretos, ordens de servio etc.), bem como de obrigaes e deveres preestabelecidos
em ajustes. Em regra, a responsabilidade administrativa do gestor vincula-se ao cometimento de infraes
administrativas estatutrias, ou contrrias s finanas pblicas (artigo 5 da Lei Federal n 10.028/2000), e
inobservncia de formalidades de natureza oramentria, operacional, financeira e administrativa, enfocadas
e analisadas sob os aspectos da legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da eficcia.
A aplicao dessa responsabilidade administrativa, bem como a sua concretizao, poder se dar pela
atuao da prpria Administrao do ente pblico envolvido, e tambm, principalmente, pelos chamados r-
gos de controle e fiscalizao interna e externa, institudos e com competncias definidas nas Constituies
Federal e Estadual.
Nesse sentido, os chamados ilcitos administrativos que vierem a ser identificados pelas auditorias e
inspees dos referidos rgos de controle sero submetidos a julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado
TCE, detentor, para tanto, da competncia constitucional (artigo 71, II, da Constituio Federal) e legal (ar-
tigo 33 da Lei Estadual n 11.424/2000). Este ir determinar e delimitar, nos termos de seu Regimento Inter-
no, em processo administrativo denominado de tomada de contas, eventual responsabilidade administrativa
do gestor pblico. Caso o mencionado Tribunal julgue que o gestor responsvel pelo ilcito administrativo
ocorrido, ser-lhe- aplicada uma penalidade correspondente a uma multa e/ou devoluo do valor equiva-
lente ao prejuzo sofrido pelo ente pblico.
Na esfera da responsabilidade civil, o gestor estar sujeito a reparar/indenizar eventual dano/preju-
zo causado por ele ao ente pblico ou mesmo a terceiro, quando atuar (por ao ou omisso), no exerccio
de sua funo pblica, de forma dolosa ou culposa. Esse tipo de responsabilizao tem carter nitidamente
patrimonial e decorre de disposio geral e expressa da Constituio Federal (artigo 37, 6) e do Cdigo
Civil de 2002 (artigo 927), o qual define que todo aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia
ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que de ordem moral, comete ato considerado
ilcito e deve repar-lo.
Quando, portanto, da prtica de um ato de gesto, de forma dolosa (intencionalmente) ou culposa
(por negligncia ou imprudncia), resultar um efetivo prejuzo ao ente pblico administrado ou a um ter-
ceiro qualquer (pessoa fsica ou jurdica), ser o gestor responsabilizado civilmente e dever indenizar pelo
resultado danoso.
H, ainda, a chamada responsabilidade penal ou criminal, que decorre da prtica de um determinado
crime, assim definido por lei. Desse modo, quando o ato de gesto implicar uma conduta expressamente des-
crita pela lei como um tipo penal (crime), o gestor estar sujeito a ser responsabilizado no mbito criminal.
Em regra, os crimes praticados por agentes pblicos no exerccio de sua funo esto previstos no C-
digo Penal, no captulo que trata dos Crimes Contra a Administrao Pblica e, particularmente, no captulo
Dos Crimes Contra as Finanas Pblicas. Existem, no entanto, leis especiais que tambm criminalizam certas
condutas relacionadas gesto pblica, como, por exemplo, a Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666/93) e a
Lei Federal n 1.079/50.
Por fim, destaca-se a responsabilidade passvel de ser atribuda ao gestor pblico, quando considerado
agente pblico, em razo da prtica de ato de improbidade administrativa, nos termos estabelecidos na Lei
Federal n 8.429/92, cuja abordagem feita em um captulo especfico deste Manual.
A ttulo de informao, entretanto, cumpre assinalar que a mencionada lei federal descreve uma srie
de atos considerados improbidade administrativa, os quais so classificados como aqueles que importam em
enriquecimento ilcito do agente pblico, causam prejuzo ao errio e atentam contra os princpios da Ad-
ministrao Pblica. Restaram definidas pela Lei de Improbidade Administrativa as seguintes penalidades
ou sanes ao gestor: perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio; ressarcimento integral
do dano; perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos, pagamento de multa civil; proibio de
contratar com o Poder Pblico e de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios.
1.8 PERGUNTAS E RESPOSTAS
1. Qual a responsabilidade do gestor quando assume a administrao de um rgo pblico ou de

uma entidade pblica? E quem responde pelos atos de gesto praticados em administraes anteriores?
A autoridade mxima do rgo ou da entidade, na condio de ordenador de despesa, responsvel,
a partir de sua designao (eleio ou nomeao), por todos os atos de sua gesto, englobando, em sntese,
a gesto oramentria (execuo oramentria da despesa e da receita), a gesto financeira (administrao e
controle das disponibilidades financeiras), a gesto patrimonial (administrao, conservao e controle dos
bens mveis e imveis), a gesto operacional (operaes realizadas de forma eficiente e eficaz, de modo a
atingir os seus fins sociais) e a gesto administrativa (administrao e controle de pessoal e dos contratos e
convnios celebrados). A gesto dever observar, obrigatoriamente, os princpios aplicveis Administrao
Pblica, tais como, e notadamente, o da legalidade, o da economicidade, o da moralidade, o da eficincia e o
da motivao.
No que concerne aos atos praticados em gestes anteriores, a responsabilidade atribuda ao ordenador
de despesa poca dos referidos atos, o qual ser submetido ao julgamento do Tribunal de Contas, em proces-
so de tomada de contas de exerccio. Quando, porm, a soluo ou a evitabilidade da manuteno de alguma
irregularidade, decorrente de um ato de gesto do passado, depender de uma providncia de iniciativa do atual
gestor, este poder vir a ser responsabilizado na hiptese de no adotar a providncia cabvel para o caso.
2. Qual a responsabilidade dos Secretrios de Estado em relao aos atos de gesto praticados no
mbito dos rgos e das entidades vinculados sua Secretaria?
Consoante prescrito no artigo 90, inciso I, da Constituio Estadual de 1989, compete aos Secretrios
de Estado a coordenao, a orientao e a superviso dos rgos e das entidades da Administrao Estadual
compreendidos na rea de atuao da respectiva Secretaria. Dessa forma, sempre que o Secretrio de Estado
tiver cincia de algum ato de gesto irregular, praticado no mbito de um desses rgos ou entidades, dever,
sob pena de eventual responsabilizao por omisso, diligenciar e adotar todas as providncias administra-
tivas necessrias para que a irregularidade seja corrigida ou evitada, bem como para que sejam apuradas
eventuais responsabilidades.
3. O gestor do rgo ou da entidade pode delegar competncia a um diretor ou a outro servidor

para praticar atos de gesto, inclusive para o efeito de ordenar despesas pblicas?
O Secretrio de Estado e o Presidente da entidade constituem-se nos chamados ordenadores de des-
pesa originrios ou primrios, respondendo, portanto, pelas aes e pelos atos da respectiva gesto. No
havendo restries legais nem normativas para a delegao (previstas em lei especfica de criao do ente, em
estatuto social, ou em outro ato normativo), a autoridade mxima do rgo ou da entidade poder delegar,
nos termos do artigo 12, pargrafo nico, do Decreto-Lei n 200/67, a um diretor ou mesmo a outro servidor
a autorizao de todas as despesas ou de apenas alguma despesa, sem limites ou com limites especificados.
No referido caso, tal servidor ser considerado ordenador de despesa derivado ou secundrio. Para o
efeito de julgamento da gesto pelo TCE, contudo, a existncia de um ato regular de delegao de competn-
cia no implica a transferncia de responsabilidade para o agente pblico delegado ordenador de despesa
derivado ou secundrio , eis que, nos termos do artigo 93 do Regime Interno do TCE e conforme decises
desse Tribunal de Contas, considerada pessoal a responsabilidade do administrador relativamente aos atos
e fatos de sua gesto. Nesses moldes, a autoridade responsvel perante o Tribunal de Contas, no julgamento
da respectiva tomada de contas, ser o ordenador de despesas primrio. No entanto, ele ter o direito de ao
de regresso contra o ordenador de despesa derivado ou secundrio, quando este extrapolar os limites da de-
legao ou praticar ato julgado irregular.
Registre-se que, para fins de formalizao dessa delegao de competncia, dever ser editada pelo
ordenador de despesa originrio uma portaria para essa finalidade especfica, a qual dever ser publicada no
Dirio Oficial do Estado e encaminhada CAGE, que providenciar o seu registro no chamado Sistema de
Finanas Pblicas Estaduais/Sistema de Administrao Financeira do Estado AFE/FPE.
PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS | 25
2. PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS
Sumrio: 2.1 Definio e Aplicao 2.2 Princpios Constitucionais 2.2.1 Princpio da Legalidade 2.2.2 Princpio da Impesso-
alidade 2.2.3 Princpio da Moralidade 2.2.4 Princpio da Publicidade 2.2.5 Princpio da Eficincia 2.2.6 Princpio da Legiti-
midade e Participao 2.2.7 Princpio da Razoabilidade 2.2.8 Princpio da Economicidade 2.2.9 Princpio da Motivao 2.3
Outros Princpios Reconhecidos 2.3.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico 2.3.2 Princpio da Indisponibilidade do
Interesse Pblico 2.3.3 Princpio da Segurana Jurdica.
2.1 DEFINIO E APLICAO
Os princpios administrativos so normas que orientam a atuao da Administrao Pblica e carac-

terizam-se por apresentarem um maior grau de abstrao, no que se diferem das regras legais especficas, as
quais tm como caracterstica um maior grau de concretude e objetividade.
Os princpios, em sendo normas que indicam fins a serem alcanados, reclamam a prtica de condutas
que os realizem. Em razo disso, eles criam para a Administrao o dever de adotar comportamentos aptos a
produzirem determinados resultados. Essa a chamada funo diretiva dos princpios.
Os princpios tambm so diretrizes para a anlise da validade das condutas administrativas. Caso o
administrador pblico, quando a lei assim autorizar, venha a fazer escolhas que se contraponham aos valores
consagrados nos princpios administrativos, essa ao poder ser considerada invlida. Essa a chamada
funo limitadora dos princpios.
No que se refere aplicao, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho,
As regras so operadas de modo disjuntivo, vale dizer, o conflito entre elas dirimido no plano
da validade: aplicveis ambas a uma mesma situao, uma delas apenas a regular, atribuindo-
se outra o carter de nulidade. Os princpios, ao revs, no se excluem no ordenamento jur-
dico na hiptese de conflito: dotados que so de determinado valor ou razo, o conflito entre
eles admite a adoo do critrio da ponderao de valores (ou ponderao de interesses), vale
dizer, dever o intrprete averiguar a qual deles, na hiptese sub examine, ser atribudo grau
de preponderncia. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 20)
Isso significa que, quando postos em oposio em face de caso concreto, no haver total supresso de
um ou mais princpios em relao a outros. Nesses casos, dever o administrador pblico buscar a harmo-
nizao dos princpios com base nas peculiaridades do caso concreto, tarefa bastante complexa e que impe
redobrado dever de motivao.
2.2 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
Existem diversos princpios aplicveis Administrao Pblica que se encontram estabelecidos, ex-
pressamente, tanto na Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, como na Constituio do
Estado do Rio Grande do Sul, de 1989.
A seguir, relacionam-se tais princpios, discorrendo-se sobre suas principais caractersticas.
2.2.1 Princpio da Legalidade
Decorre do princpio da legalidade que toda a atuao administrativa deve estar autorizada pela lei e
pelo direito e de acordo com os comandos deles advindos, no podendo o administrador da desviar-se, sob
pena de ensejar a nulidade do ato e, conforme o caso, a sua responsabilizao administrativa, civil e penal. A
Administrao Pblica est, em toda a sua atividade funcional, sujeita aos mandamentos da lei e aos ditames
do bem comum. Evita-se, com isso, a possibilidade da prtica de arbitrariedades por parte dos seus agentes,
os quais no podem agir de acordo com as suas preferncias e os seus valores pessoais, mas somente confor-
me o que o direito lhes autoriza.
Assim sendo, o significado e o alcance desse princpio traduzem-se na seguinte assertiva, exaustiva-
mente referendada pela doutrina: ao Administrador Pblico somente autorizado realizar aquilo que a lei
prev, enquanto, no mbito das relaes de cunho privado, permitido realizar tudo o que a lei no veda.
O princpio da legalidade encontra-se previsto expressamente no artigo 37, caput, da Constituio Fe-
deral, e no artigo 19, caput, da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, bem como em diplomas legais
esparsos, nacionais e estaduais.
Em face do princpio da legalidade, no pode o administrador, por exemplo, aplicar ao servidor falto-
so sano administrativa que no esteja prevista em lei. Outro exemplo de limitao imposta pelo princpio
da legalidade diz respeito s vantagens a que tm direito os servidores, as quais esto taxativamente previstas
em lei, no podendo o administrador pblico conced-las sem que haja previso legal.
2.2.2 Princpio da Impessoalidade
Pelo princpio da impessoalidade, dever da Administrao Pblica tratar os administrados de for-

ma isonmica (igualitria), sendo totalmente vedada qualquer conduta tendente a promover favorecimentos
ilcitos ou perseguies imotivadas. Todo administrado que se encontre na mesma situao jurdica deve
receber o mesmo tratamento por parte da Administrao Pblica.
O princpio da impessoalidade tem assento no artigo 37, caput, da Constituio Federal, bem como
no artigo 19, caput, da Constituio do Rio Grande do Sul. Alm dos textos constitucionais indicados, ou-
tras normas preveem, explicitamente, a observncia ao princpio da impessoalidade, como a Lei Federal n
8.666/93, em seu artigo 3, caput, e a Lei Estadual n 11.299/98, em seu artigo 1, caput.
Dentre outras formas de atuao, o princpio da impessoalidade vincula a publicidade de atos institu-
cionais do ente pblico ao carter educativo, informativo ou de orientao social, sendo vedada a meno a
nomes, smbolos ou imagens, a includos slogans, que caracterizem promoo pessoal do agente poltico ou
de servidores pblicos.
O Supremo Tribunal Federal manifestou-se nesse sentido no julgamento do Recurso Extraordinrio
n 191.668/RS, asseverando que a possibilidade de vinculao do contedo da divulgao com o partido po-
ltico a que pertena o titular do cargo pblico mancha o princpio da impessoalidade e desnatura o carter
educativo, informativo ou de orientao social que consta do comando posto pelo constituinte federal.
Tambm em ateno ao princpio da impessoalidade, o procedimento licitatrio exige a igualdade
de tratamento entre os licitantes, no sendo admitido que o edital contenha exigncias que afrontem o
carter competitivo que deve ter o certame. O mesmo raciocnio serve aos casos de concurso pblico de
provas ou de provas e ttulos para a seleo de servidores, em que os candidatos devem ser tratados de
forma isonmica.
2.2.3 Princpio da Moralidade
O princpio constitucional da moralidade administrativa (artigos 37, caput, da CF/88 e 19, caput, da
CE/89) apregoa que tanto nas relaes entre a Administrao Pblica e os administrados quanto nas relaes
internas da Administrao Pblica sejam observados preceitos ticos capazes de conduzir a aes pautadas
pela boa-f, probidade, lealdade, transparncia e honestidade.
A moralidade administrativa integra a noo de legalidade do ato, sendo permitido a qualquer cida-
do exercer o seu controle mediante a propositura de ao popular, com o objetivo de anular os atos a ela
ofensivos.
So considerados exemplos de atos que afrontam a moralidade administrativa: ordenar despesas que
no sejam consideradas de natureza pblica; usar recursos pblicos sem a observncia das formalidades le-
gais e em benefcio de um particular; contratar determinado fornecedor com o objetivo de obter vantagem
pessoal.
A ofensa moralidade administrativa tambm caracteriza ato de improbidade, na medida em que vio-
la os deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade s instituies, conforme preceitua o artigo 11 da Lei
Federal n 8.429/92, podendo submeter o infrator, por exemplo, s penas de ressarcimento integral do dano,
perda da funo pblica e suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos.
2.2.4 Princpio da Publicidade
O princpio da publicidade (artigo 37, caput, da CF/88 e artigo 19, caput, da CE/89) impe Admi-
nistrao Pblica o dever de dar a mais ampla publicidade aos atos administrativos e de gesto, possibilitan-
do, com isso, o conhecimento e a fiscalizao da legitimidade de seus atos pelos administrados. O dever de
observncia ao princpio da publicidade alcana todas as pessoas administrativas, quer as que constituem as
prprias pessoas estatais, quer aquelas que, mesmo sendo privadas, integram a estrutura da Administrao
Pblica, como ocorre com as Empresas Pblicas, as Sociedades de Economia Mista e as Fundaes.
Entretanto, apesar de ser a regra dar sociedade a mais ampla publicidade dos atos administrativos e
das informaes de interesse pblico de que a Administrao seja detentora, h casos excepcionais em que a
informao deve ser mantida em sigilo, com o objetivo de se evitar a ocorrncia de prejuzos a pessoas, a bens
e ao prprio rgo pblico. O artigo 11 da Lei Federal n 8.429/92 dispe que constitui ato de improbidade
revelar fato ou circunstncia de que tenha cincia o servidor em razo das suas atribuies e, tambm, revelar
ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiros, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida
poltica ou econmica.
Desse modo, a publicidade dos atos a regra a ser observada, mas h situaes em que a simples di-
vulgao ou a divulgao precoce de informaes pode causar prejuzo grave ao interesse pblico primrio
(artigo 11, III e VII, da referida lei), devendo o servidor, em razo disso, ser responsabilizado por improbi-
dade administrativa.
Embora a publicidade seja uma condio de eficcia do ato administrativo, h casos em que ser re-
lativizada em favor da defesa da intimidade, do interesse social e da segurana da sociedade. Restringem-se,
porm, as possibilidades de sigilo a essas situaes, as quais devem ser exaustivamente fundamentadas. Por
exemplo, no ser dada publicidade dispensa de licitao quando esse fato possibilitar o comprometimento
da segurana nacional, nas hipteses previamente estabelecidas em Decreto do Presidente da Repblica, de-
pois de ouvido o Conselho de Defesa Nacional (artigo 16, pargrafo nico, da Lei Federal n 8.666/93).
2.2.5 Princpio da Eficincia
Pelo princpio da eficincia, a Administrao Pblica busca a constante qualidade da ao adminis-

trativa, exigindo a execuo dos servios pblicos com presteza, perfeio e rendimento funcional, pois, por
meio de uma ao eficiente, ela obtm melhores resultados na utilizao dos recursos pblicos, aumentando
a sua produtividade e reduzindo o desperdcio de dinheiro.
O princpio da eficincia foi introduzido no texto da Constituio Federal de 1988 pela Emenda Cons-
titucional n 19/98, fazendo parte, desde ento, do rol de princpios administrativos previstos no caput do
artigo 37. Ainda que de observncia obrigatria para todos os entes federados, no se encontra expressa-
mente previsto no artigo 19 da Constituio do Estado. No mbito do Rio Grande do Sul, esse princpio est
contemplado na Lei Estadual n 12.901/08, em seu artigo 3, inciso I, que prev, para a qualificao de uma
entidade como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, que a pessoa jurdica interes-
sada seja regida por estatuto, cujas normas estabeleam, explicitamente, a observncia ao princpio da efici-
ncia, dentre outros.
2.2.6 Princpio da Legitimidade e Participao
O princpio da legitimidade, previsto no artigo 70 da Constituio Federal e no artigo 19 da Consti-

tuio do Estado, relaciona-se vontade poltica dominante na sociedade, sendo mais uma diretriz do que
um limite ao administrativa e, por meio da qual, h um controle no apenas institucional, mas tambm
de natureza social.
Segundo o Administrativista Juarez Freitas, o princpio da legitimidade, em termos de controle, avana

em relao ao princpio da legalidade, impondo no apenas um controle formal, mas exigindo uma profunda
anlise da finalidade apresentada e da motivao oferecida, de modo a evitar a ocorrncia de ilegitimidades.
Essa ilegitimidade diz respeito prtica de atos que, disfarados de aspectos formalmente legais, acabam por,
substancialmente, violar as diretrizes superiores do sistema.
Por outro lado, quanto ao princpio da participao, a Administrao Pblica, no desempenho da fun-
o administrativa, pratica atos e celebra contratos com vistas a atingir a sua finalidade essencial: o interesse
pblico. Logo, dever do administrador, em toda essa atuao, conduzir-se de acordo com o conjunto de
princpios e regras que regulam a funo administrativa.
Pelo princpio da participao, previsto expressamente no caput do artigo 19 da Constituio do
Estado, a fiscalizao do atendimento aos princpios e s regras que regem o desempenho da funo ad-
ministrativa pode e deve ser amplamente realizada por toda a sociedade. Isso se d porque tal princpio,
em ltima anlise, busca uma aproximao entre a Administrao e os administrados, seja no que se
refere ao controle da atividade estatal, seja em uma participao mais efetiva nas decises que afetam a
todos.
O direito positivo prev diversas formas de controle da Administrao Pblica pela sociedade o
chamado controle social , podendo-se citar a possibilidade de qualquer cidado impugnar edital de licitao
por irregularidade na aplicao da Lei Federal n 8.666/93, conforme dispe o 1 do seu artigo 41. Ainda
nesse mesmo sentido, qualquer cidado parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades pe-
rante o Tribunal de Contas do Estado, nos termos do artigo 60 da Lei Estadual n 11.424/00 (Lei Orgnica do
Tribunal de Contas do Estado).
J a Lei Estadual n 11.179/98 determina que o Poder Executivo promova consulta direta populao,
objetivando incluir na Proposta Oramentria do Estado servios e investimentos considerados prioritrios
pelos cidados consultados. Outra forma de consagrao do princpio da participao est prevista no artigo
22 da Constituio do Estado, que exige a realizao de consulta plebiscitria para a alienao ou transfern-
cia do controle acionrio das Companhias que menciona.
Importa destacar, por oportuno, que a Administrao deve oferecer mecanismos que possibilitem a
concretizao do princpio da participao, de modo que os administrados tenham acesso s informaes
relativas ao exerccio da funo administrativa.
2.2.7 Princpio da Razoabilidade
O princpio da razoabilidade determina que o administrador pblico atue de forma equilibrada, pon-
derada e consoante s finalidades buscadas pela lei que lhe outorgou a competncia exercida. Nessa linha,
condutas desarrazoadas, incoerentes e incompatveis com o que normalmente realizado pela Adminis-
trao Pblica so consideradas ofensivas a este princpio e, por isso, podero ser invalidadas pela prpria
Administrao ou pelo Poder Judicirio, j que a razoabilidade tambm compe a noo de validade da ao
administrativa.
A razoabilidade da conduta administrativa aferida com base no conceito abstrato de homem mdio,
significando, com isso, que no so os critrios pessoais do administrador pblico que indicaro o que se
entende por razovel ou desarrazoado, mas sim um standard comportamental afervel segundo certas regras
de experincia. Por isso e a ttulo exemplificativo , quando o administrador pblico encontra-se diante
de situao em que deva aplicar uma penalidade a um servidor faltoso, deve, nos limites de gradao que a
lei lhe possibilita, infligir a pena necessria e adequada conduta praticada. Caso seja aplicada uma punio
excessivamente severa ou demasiadamente branda, o ato administrativo poder apresentar-se invlido por
afronta ao princpio da razoabilidade.
Alm de expresso no caput do artigo 19 da Constituio do Rio Grande do Sul, o princpio da razo-
abilidade tambm est contemplado em outros diplomas legais os quais preveem expressamente a neces-
sidade de observncia desse princpio tais como a Lei Complementar Estadual n 11.299/98, que dispe
sobre os contratos celebrados com a Administrao Pblica, e a Lei Estadual n 12.901/08, que dispe sobre a
qualificao de pessoa jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
OSCIP.
2.2.8 Princpio da Economicidade
O princpio da economicidade est comumente relacionado ideia de custo-benefcio, ou seja, impe

ao agente pblico o dever de obter o maior atendimento ao interesse pblico, consumindo, para isso, a menor
quantidade de recursos pblicos. Nesse passo, a contrario sensu, no se devem promover aes excessivamen-
te onerosas que visem satisfao de interesses pblicos que possam ser conquistados de outra forma ou,
ainda, que, mesmo no podendo ser atendidos de outro modo, o sacrifcio exigido para sua satisfao no
recomende a ao estatal.
A Constituio Federal prev o princpio da economicidade no caput do seu artigo 70. No mbito
do Rio Grande do Sul, tal princpio foi contemplado no caput do artigo 19 da Constituio Estadual, sendo
tambm objeto de regulao pela Lei Estadual n 10.547/95. Neste normativo, o legislador estadual preceitua
que a observncia ao princpio da economicidade concretiza-se por meio da utilizao razovel, adequada,
eficiente e eficaz dos recursos pblicos.
Quanto aos destinatrios do dever de obedincia ao princpio da economicidade, a citada lei estadual
estabeleceu ser obrigatria Administrao Pblica Direta e Indireta de quaisquer dos Poderes do Estado,
abrangendo as entidades constitudas ou mantidas pelo Poder Pblico, bem como as entidades privadas que
recebam subvenes dos cofres pblicos.
A fiscalizao do cumprimento desse princpio, nos termos da Lei Estadual n 10.547/95 (artigo 2),
foi atribuda Assembleia Legislativa, com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado, bem como ao sistema
de controle interno, o qual, no Estado do Rio Grande do Sul, de responsabilidade da Contadoria e Audito-
ria-Geral do Estado CAGE e executado por este rgo.
Visando a dar maior concretude norma, optou o legislador estadual por prever um rol exemplifi-
cativo de situaes-problema cuja soluo dada pelo princpio da economicidade, de acordo com o que
est disposto no artigo 3 da mencionada lei estadual. Nos casos em que no restar atendido o princpio da
economicidade, cabe ao rgo de controle interno dar imediata cincia ao Tribunal de Contas do Estado para
a adoo das providncias necessrias, qual seja, indicao de prazo para que o responsvel providencie o
cumprimento da lei, sustando a execuo do ato se no for possvel atender ao prazo assinalado.
Outras normas tambm fazem meno expressa observncia ao princpio da economicidade, po-
dendo-se citar a Lei Estadual n 11.081/98, que disciplina as reclamaes relativas prestao de servios
pblicos, e a Lei Complementar Estadual n 11.299/98, que dispe sobre os contratos celebrados pela Admi-
nistrao Pblica.
2.2.9 Princpio da Motivao
O princpio da motivao impe Administrao Pblica o dever de explicitar os fundamentos de

fato e de direito que conduzem a sua atuao. Em regra, os atos administrativos devem ser motivados, porm
h situaes s quais no imposto o dever de motivao. Exemplo disso o ato de nomeao e exonerao
de servidores para cargos em comisso, visto que so de livre nomeao e exonerao, nos termos do artigo
37, II, da Constituio Federal e artigo 20, caput, da Constituio do Estado.
Quando a lei exigir a motivao do ato ou quando ela nada referir, estar o administrador pblico
obrigado a motivar a atuao administrativa. J, quando a lei expressamente dispensar a motivao do ato,
a motivao no ser obrigatria, mas, ainda assim, possvel. Se, no entanto, o administrador motivar o ato
que inicialmente dispensava motivao, as razes apontadas devero existir, sob pena da possibilidade de
decretao de sua invalidade.
Segundo o Administrativista Juarez Freitas, a fundamentao deve estar sempre presente em todos
os atos, ressalvados os de mero expediente, os autodecifrveis por sua singeleza e as excees constitucional-
mente previstas.
O princpio da motivao est previsto no artigo 19 da Constituio Estadual, apresentando-se, tam-
bm, noutros diplomas legais, como na Lei Complementar Estadual n 11.299/98.
2.3 OUTROS PRINCPIOS RECONHECIDOS
A ordem jurdica brasileira tambm reconhece a existncia de outros princpios gerais de direito, a se-
guir descritos e detalhados, que no se encontram previstos, de forma expressa, em norma constitucional ou
legal, mas que so reconhecidos pela doutrina e jurisprudncia como plenamente aplicveis Administrao
Pblica.
2.3.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico
Inicialmente, preciso conceituar o que se entende por interesse pblico, no sem, previamente, re-
ferir que h doutrinadores que entendem no se tratar propriamente de um princpio jurdico. Passando
definio, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello,
(...) o interesse pblico deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto de inte-
resses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de mem-
bros da sociedade e pelo simples fato de o serem. (Curso de Direito Administrativo, 2011, p. 61)
Tambm deve ser destacada a distino feita pelo referido autor quanto existncia de interesses p-
blicos primrios e secundrios.
O interesse primrio corresponde definio anteriormente apresentada, ou seja, trata-se do conjunto
de interesses dos indivduos enquanto membros da sociedade. J o interesse secundrio, de forma diversa,
identifica-se com os interesses individuais do Estado enquanto pessoa jurdica que .
Tendo em vista a diferenciao apontada, no demais afirmar que o gestor pblico deve buscar reali-
zar tanto o interesse pblico primrio quanto o interesse pblico secundrio, respeitadas as limitaes legais
e principiolgicas impostas pelo ordenamento jurdico brasileiro.
Assim, com fundamento no princpio da supremacia do interesse pblico (primrio) que o Estado,
em determinadas situaes, utilizando-se das prerrogativas que lhe so conferidas, impe a sua vontade sobre
a do particular. So exemplos dessa imposio unilateral as formas de interveno do Estado na propriedade
alheia, o exerccio do poder de polcia administrativa e a presena de clusulas exorbitantes nos contratos
administrativos.
A supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, contudo, no se configura um fim em si
mesmo, e o agir administrativo, luz dessa supremacia, encontra limites noutros princpios de direito, como
os impostos pelo princpio da legalidade e da razoabilidade.
Desse modo, ainda que possa o Estado, com base na supremacia do interesse pblico, impor a sua von-
tade sobre a vontade dos administrados, deve faz-lo nas hipteses previstas em lei e segundo a forma como
esta prev, observando-se os demais princpios norteadores da atividade administrativa.
2.3.2 Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico
A Administrao Pblica, por meio de seus agentes, utiliza-se de poderes administrativos para pra-
ticar atos voltados ao atendimento dos interesses pblicos, caracterizados como aqueles que so prprios da
coletividade. Segundo o princpio da indisponibilidade, o administrador pblico no pode deixar de tutelar
os bens e os interesses pblicos, uma vez que no se encontram sua livre disposio. Desse modo, no pode
deixar de exercer os poderes e as competncias que lhe so conferidos por lei, sob pena de responder pela
omisso, j que ditos bens e interesses pblicos no pertencem Administrao Pblica, tampouco aos seus
agentes; pertencem a toda a sociedade.
Em razo desse princpio, determinadas condutas esto vedadas, tais como deixar de apurar e punir a
prtica de um ilcito administrativo, deixar de cobrar ou arrecadar receita pblica, omitir-se no exerccio do
poder de polcia ou deixar de prestar contas quando a lei assim o exigir.
A indisponibilidade dos bens e dos interesses pblicos mostra-se ntida nos casos de alienao de bens
mveis e imveis da Administrao. Nessas hipteses, devem ser seguidos os procedimentos estabelecidos
nos artigos 17 e 19 da Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666/93), porquanto, uma vez no observado o rito
estabelecido em lei, responder o gestor pela ilegalidade praticada.
2.3.3 Princpio da Segurana Jurdica
A segurana jurdica um princpio jurdico que indica o dever do Estado de zelar pela estabilidade
das relaes jurdicas. Esse princpio vem sendo estudado sob dois enfoques distintos: um de natureza obje-
tiva e outro de natureza subjetiva. No que se refere natureza objetiva, visa a preservar a estabilizao das re-
laes jurdicas do Estado. Do ponto de vista subjetivo por alguns denominado de princpio da proteo da
confiana , busca proteger os administrados de condutas administrativas que, aps lhes conferir vantagens,
venham a, muito tempo depois disso, considerar que o ato concessivo apresentava vcio de legalidade. Ima-
gine-se um ato praticado por um funcionrio de fato, que venha a produzir efeitos benficos ao administrado
e que, passado um longo perodo de tempo, dado o vcio de incompetncia do agente, no fossem os limites
impostos pelo princpio da segurana jurdica, poderia simplesmente ser anulado pela Administrao Pbli-
ca por ser ato ilegal. A possibilidade de anulao a qualquer tempo, a toda evidncia, cria um sentimento de
permanente insegurana, o que no prprio de um Estado Democrtico de Direito.
Nesse passo, o princpio da segurana jurdica impede que a Administrao Pblica, utilizando-se do
poder de autotutela, anule, indiscriminadamente, atos administrativos que produziram efeitos benficos aos
administrados. Essa limitao, no entanto, reclama a presena de dois importantes fatores: um considervel
lapso temporal decorrido desde a prtica do ato e a boa-f do administrado.
No direito positivo, o princpio da segurana jurdica pode ser identificado no artigo 54 da Lei Federal
n 9.784/99, que dispe que o direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada m-f.
ATOS ADMINISTRATIVOS | 33
3. ATOS ADMINISTRATIVOS
Sumrio: 3.1 Definio. 3.2. Requisitos do ato administrativo. 3.2.1. Competncia. 3.2.2. Finalidade. 3.2.3. Forma. 3.2.4. Motivo
(Teoria dos motivos determinantes). 3.2.5. Objeto. 3.3. Atributos do ato administrativo. 3.3.1. Imperatividade. 3.3.2. Presuno de
Legitimidade. 3.3.3. Autoexecutoriedade. 3.4. Espcies de atos administrativos. 3.4.1. Atos Normativos. 3.4.2. Atos Ordinatrios.
3.4.3. Atos Negociais. 3.4.4. Atos Enunciativos. 3.4.5. Atos Punitivos. 3.5. Classificao dos atos administrativos. 3.5.1. Atos gerais
e atos individuais. 3.5.2. Atos de imprio e atos de gesto. 3.5.3. Atos vinculados e atos discricionrios. 3.5.4. Atos simples, atos
compostos e atos complexos. 3.6. Formas de extino ou de invalidao dos atos administrativos. 3.6.1. Anulao. 3.6.2. Revoga-
o. 3.6.3. Caducidade. 3.6.4. Cassao. 3.7. Convalidao dos atos administrativos.
3.1 DEFINIO
Ato administrativo o meio pelo qual a Administrao Pblica ou os seus delegatrios, em regime de
direito pblico, manifestam sua vontade com o propsito de produzir determinado efeito jurdico, criando,
modificando ou extinguindo direitos ou obrigaes, para si ou para os administrados, com o fim de atingir
o interesse pblico.
Nem todos os atos praticados pelas pessoas administrativas so atos administrativos em sentido es-
trito. Podem ser praticados atos em regime de direito privado, os quais no so dotados de imperatividade,
auto-executoriedade e presuno de legitimidade, atributos prprios dos atos administrativos em sentido
estrito, submetidos ao regime de direito pblico. Quando a Administrao Pblica pratica atos sob o regime
de direito privado, encontra-se em igualdade de condies com os particulares, no se justificando o regime
de direito pblico para essas situaes.
3.2. REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
3.2.1 Competncia
o conjunto de atribuies legalmente conferidas aos rgos e agentes administrativos. Em se tratan-

do de rgos ou agentes de elevada hierarquia, a competncia poder ter assento no prprio texto constitu-
cional, como ocorre, em mbito estadual, com o Governador do Estado (artigo 82, CE/89) e o seu secretaria-
do (artigo 90, CE/89). Quando se estiver diante de rgo de menor hierarquia, pode a competncia ter origem
em atos administrativos organizacionais.
Sendo conferida por lei (ou pela Constituio), a competncia no poder ser modificada, seja para
reduzi-la, seja para aument-la, pelo rgo ao qual foi atribuda. A competncia administrativa pode, porm,
ser objeto de delegao e avocao, mas desde que a lei no a tenha previsto como exclusiva de determinado
rgo ou agente e que tal possibilidade esteja autorizada no texto legal.
Nesses moldes, todo o ato administrativo, para ser reconhecido como vlido, deve ser praticado pela
autoridade competente, nos termos da lei.
3.2.2 Finalidade
A finalidade o elemento segundo o qual o ato administrativo deve ser praticado para atender ao
interesse pblico. Caso o agente pratique um ato administrativo visando a fim mediato diverso do interesse
pblico, ocorrer desvio de finalidade, o que torna o ato viciado e, com isso, passvel de anulao.
Dessa forma, caso o gestor pblico identifique a existncia de um ato administrativo divorciado do
interesse pblico e, portanto, ilegal por desvio de finalidade, deve dar incio aos procedimentos necessrios
sua anulao. dever de todo servidor representar ou levar ao conhecimento da autoridade superior as irre-
gularidades de que tiver conhecimento em razo das atribuies do seu cargo, bem como representar contra
ilegalidade, omisso ou abuso de poder (incisos IX e XIV, do artigo 177, da Lei complementar n 10.098/94,
respectivamente).
3.2.3 Forma
O requisito forma revela o instrumento por meio do qual a manifestao de vontade da Administra-
o Pblica deve ser exteriorizada. Em alguns casos, a lei ou o ato normativo dispem sobre a forma com a
qual a vontade administrativa deve se exteriorizar. Nessas situaes, caso no seja obedecida a forma indica-
da, o ato conter vcio de legalidade, sujeitando-se invalidao.
Ainda no que diz respeito forma, quando a Administrao Pblica pretender revogar um ato por
convenincia e oportunidade, ou anul-lo, por conter vcio de legalidade, dever observar, para a extino, a
mesma forma prevista em lei para a sua criao.
3.2.4 Motivo (Teoria dos motivos determinantes)
O motivo a combinao da situao de fato com o direito aplicvel, que d origem manifestao de
vontade da Administrao Pblica. O motivo antecede a ao da Administrao e pode ser visto como a sua
fonte geradora. Como exemplo, pode-se apontar como motivo do ato administrativo que aplica uma sano
disciplinar a um servidor a prtica de uma infrao funcional. No exemplo fornecido, a situao de fato
o ato infracional do servidor, sendo a norma - que tipifica a conduta e determina a aplicao da sano - a
situao de direito que motiva o ato.
A indicao do motivo denominada de motivao. Em geral, de forma a possibilitar a verificao
da adequao do ato administrativo ao ordenamento jurdico (princpio da legalidade), os agentes pblicos
devem oferecer a motivao dos atos que praticam. Essa motivao revelar a legalidade do ato, pois os mo-
tivos indicados devero necessariamente existir e ser verdadeiros, sob pena de nulidade. A essa exigncia de
compatibilidade entre o ato administrativo e os motivos que levaram sua prtica denomina-se Teoria dos
Motivos Determinantes. Deve ser destacado que, ainda que a lei no exija a indicao do motivo, uma vez
indicado, est a Administrao Pblica a ele vinculada.
3.2.5 Objeto
O objeto corresponde ao efeito jurdico que o ato administrativo pretende produzir; ou seja, a alte-
rao no mundo jurdico que o agente administrativo visa a promover com a prtica do ato. Evidentemente,
o ato administrativo no poder ter objeto ilcito, incerto, impossvel ou imoral, situaes que o tornariam
viciado.
3.3. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
3.3.1. Imperatividade
O atributo da imperatividade possibilita que os atos administrativos sejam impostos independen-

temente da vontade daqueles aos quais so dirigidos. Com isso, a Administrao Pblica est autorizada a
impor obrigaes mediante atos unilateralmente produzidos, observados os limites ditados pela Constituio
e pela lei. a imperatividade que d origem ao que a doutrina chama de poder extroverso.
Esse importante atributo, porm, no est presente em todos os atos administrativos, mas apenas
naqueles que criam obrigaes. Nos atos que deferem direitos postulados pelos administrados, por evidente,
no haver submisso obrigatria vontade da Administrao, tal como ocorre na concesso de licena e de
autorizao ou no fornecimento de uma certido. Isso se justifica porque o ato no tem origem na vontade da
Administrao, mas sim na vontade do administrado.
3.3.2 Presuno de Legitimidade
Quando so editados os atos administrativos, surge com eles a presuno de que so praticados de
acordo com as normas jurdicas vigentes, notadamente porque emanados de pessoas que compem a estru-
tura da Administrao Pblica. Esta caracterstica denominada presuno de legitimidade.
Esta presuno no absoluta, pois o ato pode ter sido praticado sem a observncia das normas que
lhe so aplicveis, sendo, portanto, uma presuno relativa ou iuris tantum; ou seja, admite prova em contr-
rio. Disto resulta que o nus de comprovar que foi praticado sem a observncia das normas aplicveis do
administrado, j que o ato nasce com a presuno de que se encontra conforme a ordem jurdica.
3.3.3 Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade o atributo que permite que os atos administrativos sejam executados desde
logo, produzindo imediatamente os seus efeitos, sem a necessidade de interveno do Poder Judicirio para
fazer prevalecer a vontade da Administrao. Em regra, os atos administrativos so autoexecutrios, pois o
contrrio implicaria uma completa rigidez da atividade administrativa, impossibilitando que o interesse p-
blico seja prontamente atendido.
Contudo, nem todos os atos administrativos possuem este atributo. A cobrana de multa administra-
tivamente imposta pela Administrao e a desapropriao de imveis exigem a interveno judicial para que
possam produzir os efeitos esperados.
3.4 ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
3.4.1 Atos Normativos
Em que pese a discusso doutrinria acerca da classificao de atos normativos como atos adminis-
trativos, possvel conceitu-los como aqueles que preveem um comando geral e abstrato emanado do Poder
Executivo, visando a orientar a correta aplicao da lei. So atos de carter infralegal ou secundrio, tais como
os decretos e as resolues.
3.4.2 Atos Ordinatrios
Os atos ordinatrios so aqueles que se preocupam em disciplinar o funcionamento da Administrao

Pblica, da porque so direcionados aos servidores pblicos no exerccio de suas atribuies. O fundamento
de tais atos encontra-se no poder hierrquico, legitimando, com isso, que qualquer chefe de servio tenha
competncia para edit-los em face dos seus subordinados.
Por serem dirigidos ao interior da Administrao Pblica, os atos ordinatrios no obrigam os parti-
culares. Tambm no obrigam servidores pblicos que no estejam subordinados autoridade da chefia que
os editou.
3.4.3 Atos Negociais
Os atos negociais caracterizam-se por conterem uma manifestao de vontade da Administrao P-

blica voltada a efetivar um dado negcio jurdico ou a autorizar o exerccio de uma faculdade ao particular
que a ela se dirige, conforme condies previamente estabelecidas pelo Poder Pblico. Como exemplos, ci-
tem-se a admisso de um aluno numa determinada escola pblica e a concesso de uma licena.
3.4.4 Atos Enunciativos
Atos enunciativos so aqueles mediante os quais a Administrao se limita a atestar um fato, ou a emi-
tir uma opinio sobre determinado assunto, sem que, com isso, reste vinculada ao seu enunciado. Dentre os
atos enunciativos esto as certides e os pareceres administrativos.
Deve-se destacar, porm, que os pareceres podem ser vinculantes em determinados casos, mas isso
depender de previso legal expressa. Em regra, os pareceres sero meramente enunciativos e no vincularo
a autoridade pblica responsvel pela tomada de deciso.
3.4.5 Atos Punitivos
Os atos punitivos so aqueles em que a Administrao Pblica impe uma sano em decorrncia do
cometimento de infraes administrativas. Esto sujeitos a punies tanto os servidores, quanto os adminis-
trados em geral, conforme se trate de infrao disciplinar cometida pelos primeiros ou infraes administra-
tivas em geral, praticadas pelos ltimos.
Deve-se destacar que os atos punitivos devem ser praticados aps procedimento administrativo regu-
lar, observando-se as garantias daqueles a quem so aplicadas as sanes. As sanes devem estar previstas
em lei, no sendo possvel ao agente pblico a prtica de atos punitivos sem que lhe seja dada autorizao
legal para tanto.
3.5 CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
3.5.1 Atos gerais e atos individuais
So gerais os atos que se propem a incidir sobre uma generalidade de pessoas que se encontram em
idntica situao jurdica. De outro lado, classificam-se como individuais os atos que possuem destinatrios
especficos, ainda que atinjam vrios sujeitos. Serve como exemplo de ato geral o decreto editado pelo Poder
Executivo (espcie de ato normativo); j o ato individual tem como exemplos as licenas e autorizaes.
3.5.2 Atos de imprio e atos de gesto
Os atos de imprio so caracterizados pela unilateralidade e pela coero, no havendo qualquer in-
terferncia da vontade dos administrados para sua formao ou limitao de efeitos, sendo, em regra, cum-
pridos de forma coativa. J os atos de gesto so caracterizados pela interferncia da vontade dos adminis-
trados, tal como ocorre nas relaes contratuais de que participa o Estado, nas quais no se mostra possvel a
imposio da vontade da Administrao, visto estar ausente o poder de imprio.
3.5.3 Atos vinculados e atos discricionrios
Os atos administrativos vinculados so aqueles em que a lei prev todos os elementos para sua prtica,
no sendo dado ao agente pblico liberdade de deciso. Trata-se simplesmente de submeter o caso concreto
norma, existindo apenas uma deciso possvel, que dada pela lei. Ao contrrio, os atos discricionrios
possibilitam a quem o edita a anlise da convenincia (escolha da soluo legal mais adequada dentre as que
foram dadas pela lei) e da oportunidade (valorao do caso concreto) da sua prtica. Como exemplo de ato
vinculado, podem-se citar a concesso de licena gestante, adotante e paternidade (artigo 141, da Lei
complementar Estadual n 10.098/94). Nesses casos, basta a existncia da situao de fato para incidir a nor-
ma legal, devendo ser concedida a licena.
De outro lado, ser discricionrio o ato de concesso de licena para tratar de interesses particula-
res (artigo 146, da Lei Complementar Estadual n 10.098/94). Nesta ltima situao, ainda que o servidor
requeira a licena, a lei faculta que a Administrao Pblica negue o pedido quando o seu atendimento for
inconveniente para o interesse pblico.
Sublinhe-se que no so todos os elementos do ato administrativo que sofrem valorao quanto
convenincia e oportunidade. No que diz respeito competncia, finalidade, no h espao para discricio-
nariedade, ainda que se trate de ato discricionrio. Apenas os elementos motivo, forma e objeto do margem
discricionariedade, devendo-se destacar, por oportuno, haver divergncia doutrinria quanto discricio-
nariedade sobre a forma do ato. A anlise da convenincia e da oportunidade dos atos discricionrios corres-
ponde ao que se denomina mrito administrativo, insuscetvel de sindicabilidade judicial.
3.5.4 Atos simples, atos compostos e atos complexos
Denomina-se ato simples aquele para cuja formao concorre a vontade de um s rgo ou agente
administrativo. A maioria dos atos administrativos se enquadra nessa classificao. Os atos complexos, por
seu turno, so resultado de duas ou mais vontades manifestadas por rgos ou agentes diversos. Para melhor
compreender o que so os atos complexos, menciona-se o exemplo da nomeao dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, os quais so nomeados pelo Presidente da Repblica, porm, aps aprovada a escolha pela
maioria absoluta do Senado Federal (artigo 101, pargrafo nico da Constituio Federal). Os atos compos-
tos compem-se de uma s vontade autnoma, cabendo s demais apenas a verificao da legitimidade do
ato j praticado para que continue ou passe a produzir efeitos.
3.6. FORMAS DE EXTINO OU DE INVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
3.6.1 Anulao
a forma de extino dos atos administrativos fundamentada na existncia de um vcio de legalidade.

Esse vcio de legalidade pode estar presente em quaisquer dos elementos ou requisitos dos atos administrati-
vos, isolada ou cumulativamente. Portanto, o ato administrativo pode conter vcios de competncia, finalida-
de, forma, motivo e/ou objeto.
Haver vcio de competncia quando o ato for praticado por agente que no possua atribuies para
assim agir. A finalidade estar viciada quando o ato no visar ao atendimento de interesses pblicos, ou seja,
busca atender a interesse privado. Poder haver vcio na forma quando o agente no observar o modo de
exteriorizao previsto em lei para a prtica do ato. Quanto ao motivo, estar ele viciado quando, uma vez
apresentado, mostrar-se inexistente ou falso. O objeto conter vcio de legalidade quando for ilcito, indeter-
minado, impossvel ou imoral.
Tendo em vista que a anulao decorre da constatao de ilegalidade do ato administrativo, a extino
pode ser promovida pela Administrao Pblica ou pelo Poder Judicirio. Constatada a ilegalidade, a Admi-
nistrao pode promover a anulao de ofcio, com base no seu poder de autotutela, ou mediante provocao.
O Poder Judicirio somente est autorizado constitucionalmente a agir quando provocado, o que poder ser
feito atravs do mandado de segurana, da ao popular, da ao civil pblica ou de outra ao prevista no
ordenamento jurdico.
Quando a Administrao Pblica entender por anular ato ilegal do qual tenha surgido direitos a ter-
ceiros, deve instaurar processo administrativo. Tal medida faculta ao interessado o exerccio do contraditrio
e da ampla defesa, sob pena de ser considerada indevida a anulao, conforme decidido pelo Supremo Tribu-
nal Federal ao julgar o Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio n 210.916 RS.
A anulao do ato viciado produz efeitos retroativos; vale dizer, retroagem data de sua prtica, im-
pedindo a produo de qualquer efeito. Com isso, as relaes jurdicas surgidas a partir da sua edio restam
desfeitas, retornando as partes situao em que se encontravam antes do ato.
3.6.2 Revogao
Revogao a forma de extino que retira um ato administrativo do mundo jurdico com base em
razes de convenincia e oportunidade, impostas pela necessidade de atender ao interesse pblico, discricio-
nariamente avaliado pela Administrao. Diversamente da anulao, que tem espao quando o ato contiver
vcios de legalidade, a revogao ampara-se em razes de mrito. Por isso, o ato administrativo de revogao
no poder, em regra, ser objeto de anlise judicial, ressalvados os aspectos relativos sua validade, em que o
Poder Judicirio estar, em ltima anlise, pronunciando-se sobre a legalidade do ato.
Outro aspecto que diferencia a revogao da anulao diz respeito aos efeitos. Enquanto a anulao
retroage, a revogao projeta os seus efeitos apenas para o futuro, no alterando os efeitos j produzidos. Isso
se justifica na medida em que o ato revogado estava de acordo com a ordem jurdica, diferentemente do que
ocorre na anulao, em que o ato mostrava-se contrrio ao direito.
H, contudo, limites atuao da Administrao Pblica ao exercer o poder de revogar os atos que
julgar inconvenientes e inoportunos. Assim, entende-se que no podem ser revogados os atos que j exau-
riram os seus efeitos, pois a revogao no retroage, o que torna invivel que o ato j praticado seja atingido
pelo ato revogador. De igual modo, os atos vinculados no podem ser revogados, uma vez que neles no h
espao para anlise de convenincia e oportunidade, j que a lei fornece todos os elementos para sua edio.
Tambm no podem ser revogados os atos que geraram direitos adquiridos, dada a proteo conferida pelo
artigo 5, XXXVI, da CF/88, e os atos que fazem parte de um procedimento, porque, uma vez praticados,
opera-se a precluso quando editado o ato que lhe sucede.
3.6.3 Caducidade
Por caducidade deve-se entender a forma de extino do ato administrativo em razo da existncia de
norma jurdica superveniente que, de forma explicita ou implcita, se mostrar contrria quela que amparou
a prtica do ato.
3.6.4 Cassao
O fundamento para a cassao reside num comportamento posterior do beneficirio do ato, o qual
descumpre as condies exigidas para que o ato permanea produzindo os seus efeitos. A cassao apresenta
natureza punitiva e, por isso, somente poder ser realizada quando houver autorizao normativa. Exemplo
tpico ocorre nas hipteses em que o motorista descumpre as condies legais para o exerccio do direito de
dirigir, autorizando, assim, que a Administrao Pblica efetue a cassao de sua habilitao.
3.7. CONVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Pode-se conceituar a convalidao como o procedimento administrativo de que se vale a Administra-

o Pblica para aproveitar os atos administrativos que foram produzidos com vcios sanveis, produzindo
efeitos retroativos data em que foram praticados. A convalidao, em relao ao ato viciado, poder ser
parcial ou total.
Para operacionalizar a faculdade convalidatria, imperiosa a identificao dos vcios considerados
sanveis e, por excluso, dos insanveis. Segundo a doutrina dominante, so considerados sanveis os vcios
nos elementos competncia e forma. Com isso, consideram-se insanveis os vcios relativos ao motivo, fina-
lidade e ao objeto.
PODERES ADMINISTRATIVOS | 39
4. PODERES ADMINISTRATIVOS
Sumrio: 4.1 Definio - 4.2 Poder Vinculado - 4.3 Poder Discricionrio - 4.4 Poder Hierrquico - 4.5 Poder Disciplinar - 4.6
Poder Regulamentar - 4.7 Poder de Polcia.
4.1 DEFINIO
A Administrao Pblica realiza diversas atividades voltadas ao atendimento das necessidades coleti-
vas. Para que seja possvel ao Estado atingir os objetivos que lhe foram constitucionalmente atribudos, faz-se
necessria a utilizao de instrumentos adequados. Os poderes administrativos so prerrogativas asseguradas
aos agentes pblicos para o desempenho dessas variadas atividades, permitindo, assim, que o Estado realize
as finalidades que lhe so prprias. Essas prerrogativas so classificadas pela doutrina como sendo modali-
dades de poderes administrativos, dentre os quais destacam-se os seguintes: vinculado, discricionrio, hierr-
quico, disciplinar, regulamentar e de polcia.
4.2 PODER VINCULADO
Fala-se em poder vinculado ou atividade vinculada quando a lei prev todos os elementos do ato a ser
praticado, no restando ao administrador a possibilidade de fazer escolhas segundo critrio de convenincia
e oportunidade. A impossibilidade de revogao caracterstica dos atos administrativos vinculados, haja
vista que no h espao para uma avaliao sobre o mrito de sua prtica. Isso no quer dizer que no pos-
sam, e no devam, ser anulados por vcios de legalidade.
A licena gestante, prevista no artigo 141 da Lei Estadual n 10.098/94, um exemplo que pode
ilustrar o chamado poder vinculado. Nesta situao, verificada a ocorrncia dos eventos que autorizam a
concesso da licena, deve o administrador conced-la servidora requisitante. Preenchidos os requisitos le-
gais, no h espao para a sua negativa, sob pena de se configurar ilegalidade passvel de correo pelo Poder
Judicirio.
Tambm se materializa tal poder quando da exigncia de concurso pblico para a contratao de
servidores, com vistas ao provimento de cargos efetivos ou empregos pblicos. Segundo dispe o artigo 37,
II, da CF/88, ressalvadas as nomeaes para cargos em comisso, declarados em lei de livre nomeao e exo-
nerao, no pode o administrador dispensar a realizao de concurso pblico para promover a investidura
em cargos e empregos pblicos.
Pode-se afirmar, em ltima e resumida anlise, que o poder vinculado retrata o dever do administra-
dor de fiel aplicao da lei. Por essa razo, questionada, por alguns doutrinadores, a sua qualificao com
um verdadeiro poder, j que toda a sua atuao est condicionada pelos ditames da lei.
4.3 PODER DISCRICIONRIO
O poder discricionrio aquele que possibilita ao administrador escolher a alternativa que melhor
atenda ao interesse pblico, respeitados os limites previamente traados pela lei. Nos atos discricionrios,
a lei rgida quanto competncia e finalidade, havendo divergncia doutrinria quanto caracterizao
da forma como elemento vinculado ou discricionrio. A competncia diz respeito definio de quem pode
praticar o ato. A finalidade dever ser sempre o interesse pblico, sendo invlidos os atos que dele se afastem.
A forma do ato administrativo diz respeito ao seu modo de exteriorizao.
Resta ao Gestor Pblico, adotando critrios de convenincia e oportunidade, a possibilidade de defini-

o do motivo, do objeto e, para alguns, da forma do ato administrativo, ao que se denomina mrito adminis-
trativo. O motivo a situao de fato, que, uma vez ocorrida, encontra numa regra jurdica a autorizao para
a atuao do administrador, e este, nos atos baseados no poder discricionrio, v-se diante de uma escolha a
fazer. O objeto diz respeito ao contedo ou s consequncias do ato.
A legislao farta em exemplos de atos administrativos praticados com base no poder discricio-
nrio. Pode-se citar, de forma ilustrativa, a licena para tratar de interesses particulares, concedida ao
servidor pblico estadual estatutrio. Conforme preceitua o artigo 146 da Lei Estadual n 10.098/94, a
Administrao Pblica poder conceder a licena, no entanto somente o far nos casos em que lhe seja
conveniente e oportuno.
Tambm tem lastro no poder discricionrio a deciso sobre a alienao de bens imveis, se assim re-
comendar o interesse pblico. Nesse caso, a discricionariedade est em alienar ou no o bem, j que o proce-
dimento para que a alienao seja levada a efeito est previsto no artigo 19 da Lei Federal n 8.666/93, sendo,
neste ponto, ato administrativo vinculado.
4.4 PODER HIERRQUICO
O poder hierrquico est relacionado organizao da Administrao Pblica. Deste poder decorrem
certos efeitos, os quais, tendo em vista a necessidade de coordenao e harmonia da atividade administrativa,
possibilitam que as autoridades ou os rgos superiores possam agir sobre a atuao de autoridades ou de
rgos inferiores.
Assim, aos agentes administrativos superiores admitido dar ordens queles que lhes so subordina-
dos, os quais tm o dever de obedincia, ressalvados os casos de ordens manifestamente ilegais. Os agentes
superiores tambm estabelecem diretrizes a serem seguidas pelos agentes hierarquicamente inferiores. Disso
decorre que os superiores hierrquicos podem fiscalizar a atuao dos seus subordinados; no apenas a atua-
o conforme a lei e o direito, mas tambm quanto ao atendimento das diretrizes previamente estabelecidas.
No caso de os atos praticados pelos subordinados apresentarem vcios de legalidade ou no seguirem
a orientao previamente dada, o poder hierrquico autoriza que os agentes hierarquicamente superiores
revejam os atos ilegais ou desconformes a essa orientao, ajustando-os aos parmetros da legalidade ou
diretiva antes traada.
Tambm decorre do poder hierrquico a possibilidade de delegao ou avocao de atribuies de um
rgo ou agente para outro. A delegao a transferncia de atribuies de um rgo ou agente para outro;
j a avocao ocorre quando a autoridade superior chama para si o desempenho de determinada atividade
inicialmente cometida ao seu subordinado. Tanto a delegao quanto a avocao no so ilimitadas, encon-
trando na lei os limites para a sua ocorrncia.
Uma das expresses do mencionado poder est positivada no inciso VI do artigo 177 da Lei Com-
plementar Estadual n 10.098/94, segundo o qual se constitui dever dos servidores pblicos o cumprimento
das ordens emanadas de seus superiores, ressalvados os casos em que sejam manifestamente ilegais. Em que
pese a qualificao como um poder, a hierarquia impe ao agente superior importantes responsabilidades.
A Lei Complementar Estadual n 10.098/94, em seu artigo 177, 2, trata como co-autor de even-
tuais irregularidades o superior hierrquico que receber denncia ou representao sobre irregularidades
praticadas por servidor que seja seu subordinado, e deixar de adotar providncias para a apurao dos fatos
noticiados.
4.5 PODER DISCIPLINAR
Apesar de estar ligado ao poder hierrquico, o poder disciplinar com ele no se confunde. O poder
disciplinar autoriza que a administrao apure eventuais faltas funcionais cometidas por todos que manti-
verem com ela um vnculo de subordinao especfica, aplicando as penalidades cabveis. O exerccio desse
poder revela-se atividade preponderantemente vinculada, eis que h discricionariedade apenas quanto de-
finio e quantificao da pena a ser imposta, no sendo possvel Administrao deixar de punir quando
a lei assim o exigir.
PODERES ADMINISTRATIVOS | 41
A discricionariedade para a definio e gradao da penalidade, imposta aos servidores pblicos es-
tatutrios, dever pautar-se pela natureza e pela gravidade da infrao, bem como pela gravidade dos danos
causados ao servio pblico. o que decorre da leitura do 1 do artigo 187 da Lei Complementar Estadual n
10.098/94. Nos casos em que a falta funcional apresentar reduzida gravidade, o servidor poder ser advertido
apenas verbalmente.
A apurao de irregularidades praticadas por servidores ser procedida mediante a instaurao de
sindicncia ou inqurito administrativo, dependendo da gravidade da infrao. Identificado o infrator, a apli-
cao de penalidade disciplinar depender de processo administrativo-disciplinar, onde dever ser garantido
ao servidor o contraditrio e a ampla defesa.
O poder disciplinar, portanto, decorre do princpio da supremacia do interesse pblico, na medida
em que o Estado pode e deve aplicar sanes quando a lei assim o exigir, o que, em ltima anlise, preserva a
integridade do interesse pblico. Esse Poder, como assinalado, encontra limitaes no prprio ordenamento
jurdico, haja vista que o administrador no pode aplicar as penalidades sem a observncia obrigatria das
garantias constitucionais do contraditrio e da ampla defesa e dos procedimentos definidos expressamente
em lei.
4.6 PODER REGULAMENTAR
Pelo poder regulamentar, a Administrao Pblica pode editar atos de carter geral, com o objetivo
de complementar ou esclarecer o contedo das leis que necessariamente lhe antecedem, de forma a assegurar
a sua fiel execuo. Dessa forma, pode-se afirmar que o poder regulamentar uma prerrogativa conferida
Administrao Pblica. So exemplos de atos gerais destinados a garantir a fiel execuo das leis os decretos,
as resolues, as instrues normativas e as portarias.
A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul consagra expressamente tal poder em seu artigo 82, V,
o qual autoriza o Governador do Estado a expedir decretos e regulamentos. A norma constitucional, porm,
delimita o campo de atuao desses atos, os quais se restringem garantia da fiel execuo das leis.
Tambm est expresso na Constituio do Estado o poder regulamentar dos Secretrios de Estado. O
inciso III do artigo 90 prev que os Secretrios de Estado e as autoridades a eles equiparadas podero expedir
instrues no apenas para a fiel execuo das leis, mas tambm dos decretos e regulamentos. Esses atos de
carter geral no podem contrariar a lei que se pretende regulamentar, dada a vedao imposta pelo princpio
da legalidade.
Tambm so expresses do poder regulamentar as instrues normativas expedidas pelo Contador e
Auditor-Geral do Estado, no uso de suas competncias legais, a exemplo do que prev o artigo 11 do Decreto n
50.063, de 8 de fevereiro de 2013, o qual dispe sobre a possibilidade de expedio de instruo normativa para
instituir normas procedimentais aplicveis Administrao Pblica Estadual, na rea de sua competncia.
4.7 PODER DE POLCIA
O conceito de poder de polcia fornecido pelo artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional CTN. Se-
gundo tal dispositivo, o poder de polcia corresponde atividade da Administrao Pblica que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de
interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do
mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
A doutrina define como atributos do poder de polcia a coercibilidade, a autoexecutoriedade e a discri-
cionariedade. O atributo da coercibilidade permite que os atos baseados no poder de polcia sejam executa-
dos independentemente da vontade dos administrados. A autoexecutoriedade permite que a Administrao
efetive as medidas necessrias respeitados os limites previstos no ordenamento jurdico sem necessitar da
interveno judicial para tanto. A discricionariedade como atributo do Poder de Polcia, embora discutvel na
doutrina, relaciona-se valorao da atividade policiada e em relao medida de polcia aplicvel.
O poder de polcia, por ser uma atividade estatal tpica, indelegvel, o que impossibilita o seu exer-
ccio por pessoas jurdicas de direito privado. Dessa forma, por serem as empresas pblicas e sociedades de
economia mista pessoas jurdicas de direito privado, no podem ser criadas para o desempenho de atividades
de polcia administrativa, conforme j se posicionou o Supremo Tribunal Federal ao julgar a Ao Direta de

Inconstitucionalidade n 1.717/DF.
So exemplos desse poder: a concesso de licenas, a fiscalizao do cumprimento dos contratos ad-
ministrativos, a aplicao de punies administrativas, as demolies, as apreenses, os embargos etc. Cum-
pre referir que tal poder ser regularmente exercido quando observar as normas de direito administrativo.
Em regra, o exerccio do poder de polcia no d causa responsabilidade civil do Estado. Porm, a
sua utilizao irregular (abuso de autoridade ou desvio de finalidade) pode ocasionar a responsabilidade civil
do Estado perante terceiros, bem como a responsabilidade administrativa, civil e penal do servidor respon-
svel pelo ato ilegal.
ADMINISTRAO PBLICA | 43
5. ADMINISTRAO PBLICA
Sumrio: 5.1 Definio e Consideraes Gerais - 5.2 Classificao - 5.2.1 Administrao Direta - 5.2.2 Administrao Indireta -
5.3 Entidades da Administrao Indireta 5.3.1 Autarquias 5.3.1.1 Agncias Reguladoras 5.3.1.2 Agncias Executivas 5.3.2
Fundaes Pblicas 5.3.3 Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista - 5.3.4 Empresas Subsidirias e Controladas - 5.4
Consrcios Pblicos - 5.5 Entidades Paraestatais - Terceiro Setor - 5.5.1 Servios Sociais Autnomos - 5.5.2 Organizaes Sociais -
5.5.3 Entidades ou Fundaes de Apoio - 5.5.4 Entidades Profissionais - 5.5.5 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
5.1 DEFINIO E CONSIDERAES GERAIS
Em sentido formal ou subjetivo, a Administrao Pblica o conjunto de rgos e entes que exer-
cem funes administrativas, compreendendo as pessoas jurdicas e os rgos pblicos incumbidos dessas
funes, no mbito da Administrao Direta e Indireta. No sentido funcional ou objetivo, o conjunto de
atividades do Estado, as quais no podem ser classificadas nas funes legislativas e judicirias.
Na lio de Carvalho Filho (Manual de Direito Administrativo, 2010, p. 488),
excluda a funo legislativa, pela qual se criam as normas jurdicas, e a jurisdicional, que se
volta especificamente para a soluo de conflito de interesses, todo o universo restante espelha
o exerccio da funo administrativa.
A funo administrativa deve ser exercida predominantemente pelo Poder Executivo, mas, de forma
atpica, os demais Poderes constitucionais tambm podero exerc-la. oportuno dizer que a clssica teoria
da separao dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio , apresentada por Montesquieu e contempla-
da no artigo 2 da Constituio Federal de 1988, em que os Poderes exercem funes de Estado, no apresenta
rigidez absoluta na separao das funes. O Poder Legislativo exerce a funo precpua de legislar funo
tpica , mas tambm as funes administrativas e jurisdicionais funes atpicas , como, por exemplo, o
julgamento do Presidente da Repblica por crime de responsabilidade (CF/88, artigo 86).
A atividade administrativa tomou grandes propores na Constituio Federal de 1988 diferente-
mente das anteriores , eis que trouxe, expressamente, dispositivos nesse sentido, no seu Captulo VII Da
Administrao Pblica do Ttulo III, alm de tantos outros includos disseminadamente ao longo do texto,
tais como o artigo 70 e seguintes, que tratam da fiscalizao contbil, financeira e oramentria.
No Brasil, o modelo de organizao adotado o de Federao presente na designao Repblica
Federativa do Brasil , formada pela unio indissolvel dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal,
cada qual autnomo e independente, no existindo hierarquia entre eles. Com o advento da Constituio
Federal de 1988, as competncias desses entes poltico-estatais foram repartidas, sendo a Unio, eixo central
da Federao, quem representa a Repblica Federativa do Brasil no plano internacional.
A atividade administrativa pode ser exercida tanto de forma centralizada, diretamente pelos entes pol-
ticos Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal , quanto descentralizadamente. Isso ocorre quando esses
entes polticos instituem novos entes, dotados de personalidade jurdica prpria, os quais passam a desempe-
nhar algumas de suas atividades. O Poder Pblico, alm disso, pode transferir determinadas atividades a par-
ticulares, com o uso do instituto da delegao, como, por exemplo, a chamada concesso de servios pblicos.
Quando a transferncia da atividade ocorre no interior da mesma pessoa jurdica, em que um rgo
maior divide-se em rgos menores, tem-se a denominada desconcentrao. O caminho inverso, ou seja,
quando a transferncia se d dos menores para o rgo maior, chama-se concentrao. Enquanto na descon-
centrao permanece o vnculo hierrquico, na descentralizao h apenas a tutela administrativa, o controle
finalstico e a superviso.
A estrutura da Administrao Pblica, no mbito federal, foi disciplinada pelo Decreto-Lei n 200/67,
sendo dividida em Administrao Direta e Indireta, esta formada pelas Autarquias, Fundaes Pblicas, Em-
presas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e suas Subsidirias e pelos Consrcios Pblicos.
O Cdigo Civil Lei Federal n 10.406/02 , em seu artigo 40, definiu que as pessoas jurdicas so de
direito pblico e de direito privado. Os entes polticos Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal , as
Autarquias, as Associaes Pblicas e as demais entidades de carter pblico criadas por lei so consideradas
pessoas jurdicas de direito pblico interno. s outras entidades, o Cdigo conferiu personalidade jurdica
de direito privado.
A Repblica Federativa do Brasil o ente de direito pblico externo, representado, como j assinala-
do, no plano internacional pela Unio. E, a rigor, todos os entes da Administrao Pblica, Direta e Indireta,
sujeitam-se aos princpios e regras do regime administrativo pblico.
5.2 CLASSIFICAO
5.2.1 Administrao Direta
Para o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 491), Administrao Direta o conjunto de
rgos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma
centralizada, das atividades administrativas do Estado.
A Administrao Direta formada pelas pessoas polticas Unio, Estados, Municpios e Distrito
Federal e assim se denomina porque essas pessoas esto previstas diretamente na Constituio Federal de
1988. Compe-se de rgos pblicos que, segundo Odete Medauar (Direito Administrativo Moderno, 2007,
p. 51) so unidades de atuao, que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para re-
alizar uma atribuio predeterminada. Esses rgos tm estrutura, competncias, servidores e poderes, mas
so destitudos de personalidade jurdica, mesmo que possam ter capacidade postulatria, como o caso, por
exemplo, da Mesa da Assembleia Legislativa.
Na Administrao Pblica, a atribuio denomina-se competncia, que significa a aptido legal con-
ferida a um rgo ou autoridade para realizar determinadas atividades. (MEDAUAR, 2007. p. 51) Segundo
o nmero de pessoas incumbidas da deciso, os rgos podem ser singulares, se a deliberao tomada por
uma s pessoa, ou colegiados, se por um grupo.
5.2.2 Administrao Indireta
A Administrao Indireta o conjunto de pessoas jurdicas dotadas de personalidade de direito p-

blico ou privado, criadas ou autorizadas por lei especfica para prestar servios pblicos ou exercer atividades
econmicas e distintas daquelas que as instituram, tendo seu fundamento na descentralizao administrativa.
Pelo princpio da reserva legal, necessria uma lei especfica para criar ou autorizar a instituio des-
sas entidades, e, pelo princpio da simetria de formas, a extino tambm exige lei. A sua criao resulta de
deciso dos entes polticos, pessoas jurdicas de existncia obrigatria pela Constituio Federal, e, em tese,
tambm os Poderes Judicirio e Legislativo poderiam cri-las.
Enquanto a Administrao Direta tem, entre suas funes, o exerccio do poder de polcia e a pres-
tao de servio pblico, as entidades da Administrao Indireta podem prestar servio pblico e exercer
atividades econmicas.
5.3 ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA
A Administrao Indireta integrada pelas Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas, So-
ciedades de Economia Mista e suas Subsidirias e, recentemente, pelos Consrcios Pblicos. A seguir, so
apresentadas as principais caractersticas de cada um desses entes.
5.3.1 Autarquias
Para Jos dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 508),

pode-se conceituar autarquia como a pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Adminis-
trao Indireta, criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter econmico,
sejam prprias e tpicas do Estado.
Em funo das prerrogativas concedidas aos novos entes autrquicos, a doutrina passou a denominar
de autarquias comuns aquelas formatadas nos moldes anteriores, as quais se sujeitam a amplo controle fina-
lstico exercido pela Administrao Direta, como a admisso e o afastamento de diretores, e de autarquias de
regime especial aquelas com prerrogativas especiais e diferenciadas, em que a autonomia e a independncia
so ampliadas em comparao com as autarquias comuns.
O termo autarquia de regime especial foi empregado pela primeira vez pela Lei Federal n 5.540/68,
que fixa normas de organizao e funcionamento do ensino superior, para reconhecer s universidades p-
blicas grau de autonomia e independncia superior.
A criao das autarquias depende de lei especfica e, em obedincia ao princpio do paralelismo de
formas, sua modificao e extino tambm exigem lei, mesmo que, para esses casos, o entendimento da
doutrina seja de que no necessria lei especfica. A instituio independe de registro da pessoa jurdica
segundo as formalidades exigidas para as pessoas jurdicas privadas.
A personalidade jurdica das autarquias de direito pblico, sendo considerada pelo Cdigo Civil
pessoas jurdicas de direito pblico interno. Sua finalidade vincula-se ao exerccio de atividades da Adminis-
trao Pblica com atuao impositiva e poder de polcia, servio pblico tpico. Apresenta caractersticas
similares s dos entes polticos, sujeitando-se ao regime administrativo destes, em especial s disposies do
artigo 37 da Constituio Federal.
Dentre essas normas, destacam-se: o ingresso por concurso pblico; a limitao da remunerao a um
teto remuneratrio; a vedao ao acmulo de empregos ou cargos, e a observncia Lei de Licitaes Lei
Federal n 8.666/93.
As autarquias beneficiam-se da imunidade tributria recproca de impostos sobre patrimnio, renda
ou servios vinculados s suas finalidades essenciais, ou s delas decorrentes, e dos privilgios processuais,
com prazo quadruplicado para contestar e em dobro para recorrer.
A prescrio para cobrana de dvidas das autarquias, nos mesmos moldes das outras pessoas jurdi-
cas de direito pblico, ocorre no prazo de cinco anos sendo sua escriturao contbil realizada pelas regras de
contabilidade pblica, definidas pela Lei Federal n 4.320/64.
As autarquias respondem, em regra, de forma objetiva pelos danos que seus agentes causarem a ter-
ceiros, assegurando o direito de regresso se constatado dolo ou culpa do servidor, e respondendo o ente
instituidor subsidiariamente. Ao gestor cabe providenciar a abertura de processo investigativo para apurar a
eventual responsabilidade do agente, visando obteno do ressarcimento aos cofres pblicos, se for o caso.
5.3.1.1 Agncias Reguladoras
As agncias reguladoras, denominadas de autarquias de regime especial, surgiram com o processo de

desestatizao, o que fez com que o Estado pudesse melhor exercer o seu chamado poder de polcia, regulan-
do, normatizando, controlando e fiscalizando atividades e bens transferidos ao setor privado. Essas Agncias
visam a preservar o interesse pblico e assegurar o equilbrio entre usurios e particulares.
Com o decorrer do tempo, foram criadas novas agncias para exercer outras atividades que no as
originalmente previstas como o caso da Agncia Nacional do Cinema ANCINE, para o fomento de ativi-
dades voltadas indstria cinematogrfica e videofonogrfica, e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
ANVISA, para o exerccio de atividades nessa rea, tpicas de Estado.
Por no haver regras-padro respeitantes s autarquias de regime especial, a lei que as cria que de-
fine o seu grau de autonomia e seus privilgios, entre outros aspectos.
Na comparao com as autarquias comuns, as de regime especial apresentam, como peculiari-
dades, maior independncia e autonomia financeira e administrativa seus dirigentes, inclusive, possuem
mandato e sua nomeao aprovada pelo Poder Legislativo, bem como detm poder normativo, nos limites
da lei, e poder fiscalizatrio. Essas autarquias, todavia, seguem as mesmas regras do direito administrativo
aplicveis s autarquias comuns, podendo, porm, optar por modalidades especficas de licitao, como o
prego e a consulta, exceto para obras e servios de engenharia.
vedado aos seus ex-dirigentes, at um ano depois de deixarem o cargo, representar qualquer interes-
se perante a agncia ou prestar servios a empresas sob sua regulamentao.
No mbito do Estado do RS, existe a Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos AGER-
GS, criada pela Lei Estadual n 10.931/97, cujo objetivo precpuo assegurar uma adequada prestao de
servios, a harmonia entre usurios e prestadores de servios e o equilbrio econmico-financeiro dos ajustes.
5.3.1.2 Agncias Executivas
uma qualificao concedida por decreto especfico a uma entidade que j existe autarquia ou fun-
dao pblica desde que seja celebrado contrato de gesto com o rgo da Administrao Direta a que est
vinculada. A entidade no nasce agncia executiva, apenas recebe esse ttulo.
Essas agncias foram introduzidas no direito brasileiro com o propsito de aprimorar a gesto, com
base no controle dos resultados e no cumprimento de objetivos e metas. Fundamentam-se na Constituio
Federal, artigo 37, 8, tendo sido regulamentadas pela Lei Federal n 9.649/98, pelo Decreto Federal n
2.487/98 e pelo Decreto Federal n 2.488/98. No Rio Grande do Sul, a Lei Estadual n 12.237/05 regulamentou
a matria.
O ttulo de agncia executiva poder ser concedido a autarquias ou fundaes, contanto que tenham
planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional voltado melhoria da qualidade
da gesto e reduo de custos. Essa qualificao d entidade maior autonomia e flexibilidade gerencial,
oramentria e financeira. O ajuste, para tanto, dever prever as metas e os meios para atingi-las, as penali-
dades em caso de descumprimento, o prazo de vigncia do contrato e as condies para reviso, renovao e
resciso. A flexibilidade ocorre tambm nas contrataes, cujos valores passveis de dispensa de licitao so
mais elevados o dobro , se comparados regra geral da Lei de Licitaes.
Em nvel estadual, no h exemplo de agncias executivas. Na esfera federal, contudo, foram qualifica-
das como agncias executivas a Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN, o Instituto Nacional de Metrolo-
gia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO e a Fundao Oswaldo Cruz FIOCRUZ.
Cabe destacar, por oportuno, as principais diferenas entre agncia reguladora e agncia executiva.
Enquanto na agncia reguladora a criao e a definio das atribuies se do por lei, nas executivas o ttulo
de qualificao e as prerrogativas so fixados por decreto. Para se manter como agncia executiva, a entidade
depende do cumprimento das metas definidas no contrato de gesto, estando, tambm, sujeita a perder essa
qualificao no caso de seu descumprimento ou de no renovao das metas previstas. De outra parte, para a
agncia reguladora, a manuteno das prerrogativas independe do desempenho, e a perda da condio, pelo
princpio da simetria de formas, ocorre somente com alterao legal.
As agncias executivas direcionam a prtica de suas atividades administrativas diretamente aos ad-
ministrados, diferentemente das agncias reguladoras, que, em regra, desenvolvem atividades normativas e
reguladoras para outras entidades pblicas ou privadas. Nas reguladoras, os dirigentes detm mandato, o que
lhes d estabilidade institucional; nas executivas, os gestores podem ser destitudos por ato administrativo.
5.3.2 Fundaes Pblicas
As fundaes pblicas so consideradas um patrimnio dotado de personalidade jurdica, afetado a

um fim social, sem finalidade lucrativa e com autonomia administrativa, sem hierarquia, mas supervisionado
pelo ente instituidor. Caso as fundaes obtenham resultado positivo, este reverter ao atendimento dos fins
da entidade.
As fundaes, lato sensu, podem ser privadas, quando institudas por particulares, ou pblicas, se o
patrimnio for originrio de ente do Poder Pblico e a finalidade for essencialmente pblica.
Para se referir a esses entes, que integram a Administrao Indireta, a Constituio Federal de 1988
utilizou as seguintes expresses: fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, fundaes pblicas,
fundaes controladas pelo Poder Pblico, fundaes sob controle estatal, fundaes governamentais e
apenas fundaes, mas to-somente dessas palavras no se pode extrair a sua natureza jurdica.
Pela doutrina dominante, as fundaes pblicas, no que tange natureza jurdica, podem ter perso-
nalidade jurdica de direito pblico ou de direito privado. So criadas ou autorizadas por lei especfica para
desempenhar atividades em reas sociais atribudas ao Estado, tais como educao, sade e assistncia social,
as quais constituem servios pblicos que o Estado deve prestar diretamente sociedade.
A instituio das fundaes dotadas de personalidade jurdica de direito privado depende tambm do
registro pelas formas privadas Registro Civil de Pessoas Jurdicas. Essa medida tem por finalidade transferir
o patrimnio (afetar finalidade) e no o objetivo de definir a natureza privada da fundao. Pelo princpio
do paralelismo de formas, a modificao e a extino das fundaes devem ocorrer por lei, at para destinar
o patrimnio que foi afetado quele fim, mesmo que no seja necessria a edio de lei especfica.
As fundaes com personalidade de direito pblico podem desempenhar atividades em que seja ne-
cessrio o uso da autoridade estatal poder de polcia e esto sujeitas exclusivamente ao regime jurdico ad-
ministrativo, integrando o complexo poltico-administrativo das pessoas jurdicas do direito pblico interno.
A jurisprudncia, inclusive emanada do Supremo Tribunal Federal STF, mesmo aps a vigncia da
Emenda Constitucional n 19/98, vem considerando as fundaes pblicas como uma espcie de autarquia,
denominando-as de autarquias fundacionais. Essa denominao poderia ser um exagero se no tivesse a
Constituio Federal concedido tratamento semelhante a autarquias e fundaes em dispositivos constitucio-
nais, como, por exemplo, no artigo 40, caput, e no artigo 150, 2, evidenciando a inteno de atribuir-lhes
personalidade jurdica de direito pblico. Pela finalidade social que visam a atingir, as fundaes aproximam-
se mais das autarquias do que das empresas pblicas ou sociedades de economia mista.
semelhana das autarquias, para as fundaes de direito pblico, aplica-se o regime administrativo
quanto a pessoal ingresso por concurso, vedao de acumular cargos ou empregos e sujeio ao teto remu-
neratrio , a licitaes e contratos, ao regime de bens e imunidade tributria.
Para as constitudas com personalidade jurdica de direito privado, tambm incide uma srie de regras
do regime administrativo, como a criao e a instituio de quadro de pessoal por lei, a realizao de licita-
es e a obrigatoriedade de prestar contas de sua gesto. Seus empregados so escolhidos por processo seleti-
vo pblico (concurso) e contratados pelo regime celetista, sendo vedada tambm a acumulao de empregos;
os bens so privados, mas possuem certa proteo, em razo da aplicao de regras do direito administrativo,
pelo desempenho de atividade de interesse pblico.
As regras de direito administrativo, quanto responsabilidade civil, incidem tanto para as fundaes
de direito pblico quanto para as de direito privado prestadoras de servio pblico, inclusive quanto res-
ponsabilidade subsidiria do ente instituidor.
Submetem-se ao controle interno (no Estado do RS, pela CAGE), externo (pelo Tribunal de Contas)
e ao exercido pelo Ministrio Pblico, mas este ocorre de forma diferente, conforme a personalidade jurdica
da respectiva entidade. Nas fundaes eminentemente de direito privado, o controle realizado nos termos
do artigo 66 do Cdigo Civil de 2002, em que o Ministrio Pblico o responsvel por zelar pela vontade do
instituidor e preservar o seu patrimnio, afetado a um fim especfico. Nas de direito pblico, esse controle
direto no existe, ocorrendo a defesa da ordem jurdica e dos interesses da coletividade de forma geral, nos
termos da Constituio Federal de 1988.
Cumpre enfatizar, aqui, as principais diferenas existentes entre as fundaes pblicas e as autarquias,
pois, embora as fundaes com personalidade jurdica de direito pblico assemelhem-se muito s autarquias,
existem, com relao a uma e outra, significativas diferenas. Enquanto estas realizam atividades tpicas da
Administrao Pblica, aquelas, quando institudas como pessoa jurdica de direito pblico, atuam em ativi-
dades de interesse pblico. As autarquias tm atuao em setor exclusivo do Estado e, em seu mbito, o Es-
tado necessita transferir um servio pblico tpico para uma pessoa jurdica distinta, enquanto as fundaes
no atuam exclusivamente em setor pblico estadual e, em sua esfera, o Poder Pblico, detentor do patrim-
nio, pode dot-lo de personalidade jurdica para atender a uma determinada necessidade social.
5.3.3 Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista
O Estado pode criar entidades para explorao de uma atividade econmica atividade tpica do
setor privado , desde que sejam necessrias aos imperativos de segurana nacional ou haja relevante inte-
resse coletivo, conforme autoriza o artigo 173 da Constituio Federal, bem como para a prestao de um
determinado servio pblico. Essas entidades so as chamadas empresas pblicas e sociedades de economia
mista SEM, que integram a Administrao Pblica Indireta.
O Professor Jos dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 537) assim define essas estatais:
Empresas Pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indi-

reta do Estado, criadas por autorizao legal, sob qualquer forma jurdica adequada a sua natu-
reza, para que o Governo exera atividades gerais de carter econmico ou, em certas situaes,
execute a prestao de servios pblicos.
Sociedades de Economia Mista so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Admi-
nistrao Indireta do Estado, criadas por autorizao legal, sob a forma de sociedades an-
nimas, cujo controle acionrio pertena ao Poder Pblico, tendo por objetivo, como regra, a
explorao de atividades gerais de carter econmico e, em algumas ocasies, a prestao de
servios pblicos.
Essas empresas e sociedades so pessoas jurdicas de direito privado, a includas as prestadoras de

servio pblico. Com base no entendimento do STF de que as atividades tpicas do Estado no podem ser
delegadas a entidades privadas, conclui-se, por evidente, que tais entidades no esto aptas a exercer o cha-
mado poder de polcia.
A sua criao depende de autorizao legislativa especfica, mas a sua instituio se d pelos meios pri-
vados, com o registro na Junta Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas; a extino, pelo princpio
da simetria de formas, depende de lei, mesmo que no especfica.
As entidades exploradoras de atividade econmica seguem as normas das demais empresas de direito
privado, inclusive quanto s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias, porm, em algumas situ-
aes, essas normas de direito privado sofrem derrogaes por normas de direito pblico, que prevalecem,
resultando em um regime jurdico hbrido.
Os empregados so contratados pelo regime celetista, entretanto, aplicam-se as regras do direito ad-
ministrativo: exigncia de concurso pblico, vedao de acumular empregos ou funes pblicas e observn-
cia do teto remuneratrio, esta ltima apenas aplicvel s entidades que necessitam de repasse de recursos
do ente instituidor para despesas de pessoal e de custeio. Para fins da Lei de Improbidade Administrativa, os
empregados das empresas prestadoras de servios pblicos equiparam-se aos servidores pblicos em geral.
Os bens das empresas estatais so privados (Cdigo Civil, artigo 98, a contrario sensu), sem regime
especial de proteo, mas so tratados de forma diferente, conforme a sua destinao e/ou a atividade da en-
tidade. J, os bens das empresas prestadoras de servios pblicos afetados diretamente a essa finalidade, em
funo do princpio da continuidade do servio pblico, so beneficiados por prerrogativas do regime admi-
nistrativo: imprescritibilidade, impenhorabilidade, alienabilidade condicionada e no-sujeio a nus reais.
Os demais bens dessas entidades prestadoras de servios pblicos que no esto afetados prestao
de servios propriamente ditos e os das exploradoras de atividade econmica sujeitam-se ao regime privado,
o que no significa sua equiparao aos bens privados sem nenhuma restrio. Incidem sobre eles normas de
direito pblico, desde que expressamente previstas, como o controle externo do artigo 70 da CF.
Nas sociedades de economia mista, a Assembleia Geral tem a prerrogativa de autorizar a alienao de
bens. As aes pertencentes ao Estado tm sua alienao condicionada, necessitando de lei para a desafeta-
o. As contrataes devem observar as regras da Lei de Licitaes, mas essas entidades tm a prerrogativa de
instituir regulamento prprio. E, ainda, podero dispensar a licitao em valores mais elevados em dobro
se comparados regra da Lei de Licitaes.
Em regra, as empresas estatais no gozam de privilgios administrativos, tributrios e processuais. O
regime tributrio o mesmo das empresas privadas, mas, enfatize-se, o STF, em deciso favorvel Empresa
de Correios e Telgrafos ECT, reconheceu a imunidade tributria recproca para essa empresa prestadora de
servio pblico. Deve-se considerar, todavia, que, por certo, o Constituinte de 1988 objetivou que as estatais
fossem tratadas de forma equivalente s empresas privadas e no em igualdade absoluta.
A Lei Federal n 11.101/05, que regula a recuperao judicial, a extrajudicial e a falncia do empresrio
e da sociedade empresria, no artigo 2, inciso I, afasta sua aplicabilidade s empresas pblicas e s sociedades
de economia mista. Mesmo que, na doutrina e na jurisprudncia, no exista consenso sobre o assunto, pode-
se afirmar que elas no estariam sujeitas recuperao judicial, ao menos no que diz respeito s prestadoras
de servios pblicos, em funo do princpio da continuidade desses servios.
A responsabilidade civil pelos danos causados por seus agentes, dependendo da atividade exercida,
diferente. Para as exploradoras de atividade econmica, a responsabilidade subjetiva, ressalvados os casos
em que haja legislao prpria dispondo de forma diversa; j, para as prestadoras de servios pblicos,
objetiva, sendo assegurado, neste caso, o direito de regresso contra o responsvel, se houver dolo ou culpa.
Tais entidades sujeitam-se ao controle do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico, controle este
no incidente sobre os recursos captados da iniciativa privada, como, por exemplo, os depsitos dos clientes
do Banrisul, por no serem recursos pblicos. Os seus agentes sujeitam-se aos dispositivos da Lei de Impro-
bidade Administrativa.
Em nosso Estado, h o exemplo de uma empresa com participao acionria das trs esferas de gover-
no, a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A TRENSURB, com a seguinte composio acionria: a
Unio com 99,2783% do capital, o Estado do RS com 0,5583% e o Municpio de Porto Alegre com 0,1634%;
no h participao de capital privado. Embora denominada de sociedade annima, a composio societria
levaria a caracteriz-la como empresa pblica.
Existem diferenas entre uma empresa pblica e uma sociedade de economia mista. A empresa p-
blica constituda com capital exclusivamente pblico e pode revestir-se de qualquer das formas admitidas
pelo direito, enquanto a Sociedade de Economia Mista SEM tem, alm do pblico, a participao do capital
privado, ainda que minoritrio, podendo ser criada somente sob a forma de sociedade annima. A empresa
pblica no tem finalidade lucrativa, e os riscos da atividade so do Estado, ao contrrio, o objetivo da SEM
o lucro, porque os seus parceiros privados buscam lucrar, mas ela tambm reparte com eles eventuais preju-
zos. As empresas pblicas, em geral, so entidades unipessoais, j, as sociedades de economia mista, invaria-
velmente, tm mltiplos scios (acionistas).
5.3.4 Empresas Subsidirias e Controladas
Alm das entidades j referidas e que integram a Administrao Indireta, existem tambm as empre-
sas subsidirias e as controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico.
A subsidiria uma entidade controlada por outra, sendo essa relao integral quando a controladora
a nica acionista. Toda subsidiria uma controlada, mas nem toda controlada uma subsidiria.
A Lei Federal n 6.404/76, no artigo 243, 2, definiu controlada como a sociedade na qual a controla-
dora, diretamente ou atravs de outras controladas, titular de direitos de scio que lhe assegurem, de modo
permanente, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores. E
a Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar Federal n 101/2000 , artigo 2, inciso II, a definiu
como empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertena, direta ou
indiretamente, a ente da Federao.
Embora a Constituio Federal autorize a instituio de empresa subsidiria por qualquer entidade
da Administrao Indireta, na prtica, apenas as sociedades de economia mista e as empresas pblicas tm
subsidirias. A sua criao depende de autorizao legal e, pelo paralelismo de formas, a modificao e a ex-
tino tambm exigem lei.
Aplicam-se s subsidirias, em geral, as mesmas regras da entidade criadora e, por no estar relacio-
nada de forma explcita no caput do artigo 37 da Constituio Federal, h entendimentos doutrinrios de que
somente incidiriam as normas do regime pblico quando houver meno expressa, como, por exemplo, as do
artigo 37, XVII (acumulao) e do artigo 37, 9 (teto remuneratrio).
As normas sobre licitaes e contratos, por expressa previso no pargrafo nico do artigo 1 da Lei
de Licitaes, aplicam-se s subsidirias, mas lhes possibilitam adotar regulamento prprio.
As subsidirias e as controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico sujeitam-se ao controle
interno e externo, inclusive as que no integram a Administrao Indireta, por existir patrimnio pblico
envolvido.
Para que uma entidade instituda por uma sociedade de economia mista, na condio de subsidiria,
entre no mundo jurdico como uma sociedade de economia mista especfica, preciso que lei especfica au-
torize a sua criao, atribuindo essa qualidade nova entidade. A doutrina convencionou denomin-la de
sociedade de economia mista de segundo grau, para diferenci-la da criadora, que considerada de primeiro
grau. Ambas integrariam, portanto, a Administrao Indireta.
Se a instituio resultar de autorizao legislativa genrica, que pode estar na prpria lei de criao
da Sociedade de Economia Mista SEM, sem lhe atribuir essa qualidade, seria apenas sociedade annima
sociedade controlada direta ou indiretamente pelo Poder Pblico e no uma sociedade de economia
mista. O STF, da mesma forma, tem decidido que no basta que ela detenha a maioria do capital social da
subsidiria para que seja considerada uma SEM, a lei especfica necessria. Ainda que o assunto apresente
divergncias, a rigor no integra a Administrao Indireta.
Cumpre destacar, ademais, que a Lei Federal n 6.404/76 (Lei das Sociedades Annimas), em seu ar-
tigo 235, 2, dispe que as entidades que tiverem a participao acionria, majoritria ou minoritariamen-
te, de sociedades de economia mista estaro sujeitas s suas regras gerais (ou seja, s da Lei das Sociedades
Annimas) e no s disposies especiais de captulo especfico destinado s sociedades de economia mista.
5.4 CONSRCIOS PBLICOS
A cooperao uma forma de articulao dos entes federativos que visa realizao de objetivos
comuns. Para tanto, tais entes podero constituir consrcios pblicos e formalizar convnios de cooperao,
previstos no artigo 241 da Constituio Federal, com a alterao trazida pela Emenda Constitucional n
19/98.
Os consrcios pblicos foram disciplinados pela Lei Federal n 11.107/05, que inovou ao atribuir-lhes
personalidade jurdica e natureza contratual , at ento eles eram despersonalizados para os quais bastava
um protocolo de intenes. O Cdigo Civil de 2002, forte no artigo 41, inciso IV, passou a consider-los como
pessoa jurdica de direito pblico interno.
Denominam-se de consrcios pblicos as parcerias formadas por dois ou mais entes da federao para
prestar servios pblicos por meio de gesto associada. Os consrcios apresentam mais caractersticas de
convnio, em face dos interesses comuns, do que de contrato, como prev a lei. Podero consorciar-se todas
as pessoas polticas, inclusive a Unio, o que antes era vedado, bem como no mais exigncia que apenas
entes semelhantes participem desses contratos.
A articulao e a coordenao entre esses entes federados, na gesto de servios pblicos, podero
abranger reas como saneamento bsico, sade, educao, habitao, integrao dos sistemas de transporte
urbano, abastecimento de gua, tratamento do lixo, destinao final de resduos slidos, segurana pblica e
aquisio de mquinas.
Para alcanar seus objetivos, os consrcios podem firmar convnios, contratos e acordos e receber au-
xlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos de Governo, sendo, in-
clusive, autorizada a celebrao de contrato de gesto e termo de parceira com organizaes sociais e OSCIPS.
As etapas para a constituio da entidade Consrcio Pblico incluem:
a) Protocolo de intenes a etapa inicial na qual so estabelecidas as condies detalhadas
do futuro consrcio. Deve ser subscrito pelos Chefes do Poder Executivo de cada um dos con-
sorciados e necessita ser publicado. Nos consrcios pblicos tradicionais, que so um tipo de
convnio, a assinatura do protocolo a ltima etapa.
b) Ratificao a aprovao do protocolo de intenes, mediante lei especfica de cada consor-
ciando, sendo a lei dispensada para o ente que j houver disciplinado por lei, antes da subscrio
do protocolo de intenes, a sua participao no consrcio. A ratificao atende ao dispositivo
constitucional que exige lei para criao de entidade cuja alterao ou extino depender de
aprovao da assembleia geral, ratificada mediante lei por todos os entes consorciados.
c) Estatuto A assembleia geral dos entes consorciados deliberar sobre o estatuto, respeitando o
previsto no protocolo de intenes, convertido, com a ratificao, em contrato de constituio
do consrcio pblico. O estatuto ir prever a estrutura do consrcio e o funcionamento de seus
rgos.
Os consrcios pblicos podero constituir-se sob a forma de pessoa jurdica de direito pblico asso-
ciaes pblicas , de natureza autrquica, e pessoa jurdica de direito privado associaes privadas , entes
em colaborao com o poder pblico, sem fins lucrativos. As primeiras adquirem personalidade jurdica com
a vigncia das leis de ratificao do protocolo de intenes; as de direito privado dependem do registro em
cartrio dos seus atos constitutivos.
A Lei Federal n 11.107/05 estabeleceu que apenas as entidades com personalidade de direito pblico
integram a Administrao Indireta dos entes federados participantes, no entanto, no se pode conceber que
entes criados por pessoas jurdicas polticas no integrem tambm a Administrao Indireta.
Por meio do contrato de consrcio, os entes federados podem-se unir visando gesto associada
de servios pblicos. Para viabilizar a prestao de servios pelo consrcio a um ente consorciado ou entre
todos, formalizado o contrato de programa, que o instrumento utilizado para constituir e regular as obri-
gaes de um ente da Federao com outro ou com o consrcio pblico e visa a disciplinar a prestao dos
servios ou a transferncia de encargos, servios, pessoal ou bens necessrios continuidade das atividades
transferidas. O contrato continuar vigorando, mesmo quando for extinto o consrcio pblico.
Caso previsto no contrato de consrcio, entidades da Administrao Indireta de entes consorciados
podero celebrar um contrato de programa, no sendo permitido, porm, que tal contrato atribua ao contra-
tado o planejamento, a regulao e a fiscalizao dos servios da gesto associada atividades de gesto ,
restando permitida apenas a sua execuo atividade de execuo. A gesto delegada pelos entes polticos
somente ao consrcio, o qual poder figurar como outorgante de servios ou obras.
As receitas dos consrcios tm origem nos contratos com os consorciados, por meio da arrecadao
decorrente da gesto associada dos servios, do contrato de rateio e dos convnios com entes no consorcia-
dos. Tambm podem originar-se do recebimento de auxlios, contribuies e subvenes sociais e econmi-
cas de outras entidades e rgos do Governo.
O contrato de rateio o instrumento idneo para viabilizar a entrega de recursos pelo ente consor-
ciado ao consrcio, constituindo-se na formalizao, a cada exerccio financeiro, da destinao das dotaes
oramentrias para o custeio das atividades do consrcio. Aquele que no consignar recursos oramentrios
para fazer frente s obrigaes assumidas poder ser excludo do consrcio.
Os consrcios submetem-se Lei de Licitaes, mas, quanto definio da modalidade de licitao,
os valores so dobrados para os consrcios formados por at trs entidades e triplicados para os compostos
por nmero superior. Os consrcios podero dispensar a licitao em valores mais elevados dobrados se
comparados aos demais entes, bem como podero ser contratados contrato de programa pela Adminis-
trao Direta e Indireta dos entes consorciados, com dispensa de licitao.
Os consrcios, mesmo os constitudos nos termos da lei civil, esto sujeitos s normas de direito p-
blico regime hbrido relativamente a licitaes, prestao de contas e admisso de pessoal, ainda que pela
CLT. Devem observar as normas de direito pblico na contabilizao, tm o dever de prestar contas e sujei-
tam-se fiscalizao do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo,
representante legal do consrcio e eleito pelos titulares dos entes consorciados. Mesmo assim, no pode ser
afastada a competncia ampla dos Tribunais em relao a qualquer gestor de recursos pblicos.
A Lei Federal n 8.429/92 foi alterada para considerar como atos de improbidade administrativa aes
que contrariem a Lei dos Consrcios. Os consrcios podero receber servidores cedidos pelos entes con-
sorciados, com restrio para os que vierem a desempenhar atividade impositiva, os quais no podero ser
celetistas. E, ainda, os entes consorciados podero transferir ou alienar bens para o consrcio.
5.5 ENTIDADES PARAESTATAIS TERCEIRO SETOR
As entidades paraestatais, que a doutrina tambm denomina de entes de cooperao ou terceiro

setor , entes em colaborao ou entes em situao particular, no integram a Administrao Indireta, mas,
mesmo assim, sobre elas incide uma srie de normas do regime pblico administrativo, em maior ou menor
nvel.
A palavra paraestatal formada pelo prefixo grego para, que significa ao lado de, que se une ao
radical estatal, significando o ente que est ao lado do Estado para executar atividades estatais. Trata-se de
entidades privadas, institudas por particulares, sem vnculo orgnico com a Administrao Pblica. Cola-
boram com o Estado em atividades no exclusivas deste mediante algum incentivo do Poder Pblico, como
subvenes sociais ou isenes, sujeitando-se, por isso, ao controle exercido pelo Tribunal de Contas.
O terceiro setor assim denominado porque coexiste com o primeiro e com o segundo setores, que
so o Estado e o mercado, respectivamente formado por servios sociais autnomos, entidades de apoio,
organizaes sociais, entidades profissionais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
O Professor Paulo de Tarso Dresch da Silveira divide os entes em colaborao com o Poder Pblico
entre aqueles que tm vnculo orgnico com o Poder Pblico, em que o Estado participa da criao ou do ca-
pital social, e os sem nenhum vnculo. Entre os primeiros, inclui as fundaes privadas, institudas e mantidas
pelo Poder Pblico, as sociedades controladas direta ou indiretamente pelo Estado, os servios sociais aut-
nomos, as subsidirias de uma sociedade de economia mista e os conselhos profissionais. As Organizaes
No-Governamentais ONGs podem ser citadas como entes sem vnculo orgnico.
Entre essas entidades denominadas de paraestatais, destacam-se os Servios Sociais Autnomos, as

Organizaes Sociais, as Entidades ou Fundaes de Apoio, as Entidades Profissionais e as Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPs.
5.5.1 Servios Sociais Autnomos
Os servios sociais autnomos so entidades colaboradoras com o Estado; atuam como uma forma
de parceria para financiar atividades que visem ao aperfeioamento profissional e melhoria do bem-estar
social dos trabalhadores, fornecendo assistncia e ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais.
atividade privada de interesse pblico, no exclusiva do Estado, mas incentivada e subvencionada por este,
e no um servio pblico, portanto, no se trata de descentralizao administrativa.
Para Odete Medauar (2007, p. 96), os servios sociais autnomos so pessoas jurdicas de direito pri-
vado, sem fins lucrativos, destinados a propiciar assistncia social, mdica ou ensino populao ou a certos
grupos profissionais.
Esses servios so institudos mediante inscrio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas sob a forma de
fundaes, sociedades civis ou associaes, com personalidade jurdica de direito privado, e, em geral, no
esto sujeitos s normas de direito pblico. As obrigaes so estabelecidas na lei ou no contrato de gesto. A
lei no cria, mas autoriza a instituio, sendo, em geral, a tarefa atribuda s confederaes.
As entidades no visam ao lucro, e suas receitas so originrias, principalmente, de contribuies parafis-
cais institudas por lei; entretanto, podem vir, ainda, de dotao oramentria especfica, convnios ou contratos
de gesto. A sua criao, por receberem contribuies parafiscais, depende de autorizao legislativa, e subme-
tem-se ao controle exercido pelo Tribunal de Contas devido tambm ao recebimento dessas contribuies.
O ingresso de pessoal feito por meio de processo seletivo, e seus empregados so contratados pelo
regime celetista, sendo equiparados a servidores pblicos para fins criminais e de responsabilizao pela pr-
tica de atos de improbidade administrativa. Os salrios seguem os padres de mercado e no esto sujeitos ao
teto remuneratrio dos servidores pblicos.
Essas entidades seguem a Lei de Licitaes, mas podem adotar regulamento prprio. O benefcio da
imunidade tributria est condicionado no remunerao, por qualquer forma, dos cargos da diretoria,
dos conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos e no distribuio de lucros, bonificaes ou vantagens a
dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto.
5.5.2 Organizaes Sociais
A iniciativa privada pode cooperar com o Estado, estabelecendo parcerias em reas de ensino, pesqui-
sa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade para
a prestao de servios pblicos no exclusivos do Estado. Nos termos da Lei Federal n 9.637/98, o Poder
Executivo poder atribuir qualificao como organizaes sociais a associaes civis ou fundaes privadas
institudas por particulares, sem fins lucrativos, sob a forma de pessoa jurdica de direito privado. Registre-se,
por oportuno, que dispositivos da mencionada lei esto sendo questionados, acerca de sua inconstitucionali-
dade, por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923 MC/DF.
As entidades qualificadas desenvolvem, com incentivo e fiscalizao do Poder Pblico, atividade p-
blica de natureza no exclusiva do Estado, mediante vnculo jurdico contrato de gesto , submetendo-se
s regras de direito privado. No se trata de servio pblico delegado, pois no integram a Administrao
Pblica. Na rea de sade, absorvendo atividade de entidade federal extinta, ocorre uma exceo em que h
prestao de servio pblico.
Segundo a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro (Direito Administrativo, 2006, p. 486),
so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de parti-
culares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscali-
zao pelo Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de contrato de gesto.
A qualificao como organizao social depende de habilitao perante a Administrao Pblica, sen-
do a entidade declarada como de interesse social e utilidade pblica e suas obrigaes estabelecidas no
contrato de gesto, que no o de que trata o artigo 37, 8, da CF/88. O objetivo dessa qualificao con-
ceder maior autonomia e flexibilidade execuo dessas atividades e aumentar a eficincia e a qualidade dos
servios. Para tanto, essas organizaes podero receber recursos oramentrios e bens pblicos necessrios
ao cumprimento do contrato de gesto, podendo auferir, ainda, receita prpria com a venda de servios. Em
caso de descumprimento do contrato, podero ser desqualificadas, por Decreto, a exemplo de sua habilitao,
sendo os bens pblicos revertidos ao Estado.
A Lei exige que o rgo de deliberao superior dessas entidades tenha representantes do Poder P-
blico e da comunidade, com notria capacidade profissional e idoneidade moral.
Essas organizaes sociais, por certo, assumiro atividades ora desempenhadas por rgos ou entida-
des estatais. A consequncia ser a extino destas, implicando a cedncia quelas das instalaes e dos bens
mveis e imveis. O servio que pblico passar a ser prestado como atividade privada. A mesma atividade
ser exercida, de fato, pelos mesmos servidores e com a utilizao do mesmo patrimnio. O objetivo que os
servidores se constituam pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, habilitados como organiza-
es sociais, sem ter que se submeter aos rigores do regime administrativo pblico.
A contratao de pessoal para essas entidades feita pelo regime celetista, no se sujeita s regras de
direito pblico. No exigido concurso pblico, e os salrios regulam-se pelas regras de mercado, no tendo
que observar o teto remuneratrio aplicvel ao servio pblico. admissvel a cesso especial de servidores
pblicos para realizar as atividades, com nus para o Poder Pblico, permitindo-se, inclusive, remunerao
complementar, desde que decorra do contrato de gesto e que no seja com o uso de recursos pblicos.
Somente esto sujeitas Lei de Licitaes nos casos de aquisio de bens ou servios com recursos
pblicos, mas tm autonomia para editar regulamento prprio. Podem, ainda, ser contratadas com dispensa
de licitao (artigo 24, XXIV, da Lei Federal n 8.666/93).
A imunidade tributria est condicionada ao no pagamento de remunerao, por qualquer forma,
aos detentores de cargos da diretoria e aos integrantes de conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos, e
no distribuio de lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob ne-
nhuma forma ou pretexto. vedada a distribuio de bens ou de parcela do patrimnio para associado ou
membro, em funo de desligamento, retirada ou falecimento.
As suas obrigaes e metas sero supervisionadas pelo rgo que tenha firmado o contrato de gesto.
E o controle quanto aos recursos pblicos ser exercido pelo Tribunal de Contas.
5.5.3 Entidades ou Fundaes de Apoio
As entidades de apoio no possuem fins lucrativos e so criadas por servidores com a finalidade de
cooperar com as instituies de ensino superior, nas reas de ensino e de pesquisa, bem como desempenhar
atividades de interesse pblico prprias da entidade estatal, com os mesmos objetivos e reas de atuao do
rgo ou da entidade pblica que apoiam.
Para a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro (2006, p. 483), so
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por servidores pblicos,
porm em nome prprio, sob forma de fundao, associao ou cooperativa, para a prestao,
em carter privado, de servios sociais no exclusivos do Estado, mantendo vnculo jurdico
com entidades da Administrao Direta ou Indireta, em regra por meio de convnio.
Exceto quanto s fundaes de apoio s instituies federais de ensino superior e de pesquisa cien-
tfica e tecnolgica, disciplinadas pela Lei Federal n 8.958/94, as demais entidades de apoio no possuem
legislao especfica. So criadas com recursos privados, em geral oriundos dos prprios servidores pblicos
da entidade que pretendem apoiar, sob a forma de fundao, associao ou cooperativa, com personalidade
jurdica de direito privado, instituda nos termos das leis civis. Na sua extino, o patrimnio ser transferido
para a entidade congnere.
Essas entidades exercem atividades de interesse pblico e no servios pblicos delegados, no se
sujeitando s normas de direito pblico; devem observar as regras do mercado, de direito privado, mesmo
que exista a participao de servidores das entidades contratantes na realizao das suas atividades, e os seus
empregados so contratados pelo regime celetista.
Alm disso, no esto sujeitas Lei de Licitaes e podem ser contratadas pelas universidades e insti-
tuies pblicas de pesquisa cientfica e tecnolgica por dispensa de licitao. As entidades constitudas com
base na Lei Federal n 8.958/94, contudo, devem observncia Lei de Licitaes e sujeitam-se ao controle
exercido pelo Tribunal de Contas. As demais tambm estaro sujeitas a esse controle quando utilizarem re-
cursos pblicos.
O vnculo dessas fundaes de apoio com as entidades da Administrao Direta e Indireta, em regra,
ocorre por meio de convnio ou contrato; suas receitas originam-se desses ajustes com as instituies que
apoiam, mas tambm da prestao de servios a particulares, e tm a prerrogativa de utilizar bens e servios
da entidade contratante (pblica), mediante ressarcimento.
As que atuam nas reas da educao ou da assistncia social beneficiam-se da imunidade, condicio-
nada no remunerao dos cargos de diretoria e no distribuio de lucro, bonificao ou qualquer outra
vantagem a dirigentes, associados ou mantenedores.
O Ministrio Pblico, no exerccio da fiscalizao que lhe cabe, nos termos do Cdigo Civil, tem
apontado uma srie de irregularidades nessas entidades, tais como utilizao de servidores, complementao
salarial com recursos pblicos, repasse de servios no terceirizveis e utilizao indevida de bens pblicos.
5.5.4 Entidades Profissionais
Os conselhos profissionais tm por objetivo fiscalizar e exercer o poder disciplinar sobre os indiv-
duos cujas profisses so regulamentadas por determinada lei federal. Por delegao de competncia, esses
conselhos so criados para desempenhar atividades tpicas de Estado, especialmente o poder de polcia e a
cobrana compulsria de contribuies e so denominados de autarquias corporativas, mesmo que, no rigor
tcnico, no sejam assim considerados. Suas receitas originam-se de contribuies que, conforme entendi-
mento do Supremo Tribunal Federal STF, possuem carter tributrio.
A personalidade jurdica dessas entidades de direito pblico e, embora as leis instituidoras no men-
cionem expressamente isto, segundo o STF, pertencem ao gnero autarquia, Ainda assim, no integram a
Administrao Indireta e no tm nenhuma subordinao ao Poder Pblico, nem superviso deste. Seus
dirigentes so eleitos pelos profissionais com registro, e a receita vem da contribuio desses membros. Suas
atividades devem ser executadas por detentores de cargos pblicos, no mbito de cada conselho profissional,
admitindo-se a contratao de empregados para atividades-meio. O STF legitimou a criao de cargos e a
contratao de pessoal por meio de um processo seletivo.
Para o STF, esse servio de fiscalizao de profisses regulamentadas, por ser atividade tpica estatal,
no pode ser delegado a entidades privadas e se submete fiscalizao do Tribunal de Contas. Contrria
doutrina e jurisprudncia, foi editada a Lei Federal n 9.649/98, que dispunha que, exceo da Ordem
dos Advogados do Brasil OAB, essas entidades possuam natureza privada. O STF considerou inconstitu-
cional esse dispositivo, em deciso na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.717-DF. Assim, segundo
interpretao daquele Tribunal, para o exerccio do poder de polcia, esses conselhos devero possuir cargos
pblicos, mas, para as atividades-meio, podero ser contratados empregados. De fato, atualmente, existem
apenas empregados.
Sob o argumento de que o advogado exerce uma funo constitucionalmente privilegiada, na medida
em que so indispensveis Administrao da Justia, a OAB tem defendido que no pode ser tida como
congnere dos demais entes fiscalizadores, pois possui finalidade institucional, no estando voltada exclusi-
vamente a finalidades corporativas. Alega ainda que, por representar a sociedade, no pode ser fiscalizada,
no incidindo sobre ela o controle do Tribunal de Contas.
5.5.5 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP
As necessidades das pessoas em geral (a sociedade) podem ser satisfeitas pelas prprias pessoas fsicas,
por organizaes que buscam o lucro para os seus acionistas e investidores (empresas), por entes claramente
definidos como pblicos e que exercem as funes de Estado (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal)
e por um sem nmero de organizaes que permeiam entre o que est definido como pblico ou como pri-
vado, constituindo, modernamente, o terceiro setor, conforme j explanado.
Entre as organizaes que integram o chamado terceiro setor, repise-se, esto as Organizaes No
Governamentais ONGs, as Organizaes Sociais OS e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico OSCIP.
No Estado do Rio Grande do Sul, uma OSCIP o que o Estado qualificar como tal, na forma da le-
gislao aplicvel, em especial da Lei Estadual n 12.901/08, do Decreto Estadual n 45.541/08 e da Instruo
Normativa n 02/08, esta editada pela Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social SJDS.
A execuo de atividades de interesse pblico por organizaes privadas, em cooperao com o Esta-
do, exige que a entidade interessada, primeiramente, seja qualificada como organizao de interesse pblico
para, depois, ser assinado o respectivo termo de parceria. A execuo do objeto dessa parceria ser acompa-
nhada e fiscalizada pelo Estado.
A qualificao de uma OSCIP conferida, atualmente, pela Secretaria da Justia e do Desenvolvimen-
to Social SJDS, por um perodo de trs anos, pessoa jurdica sem fins lucrativos, constituda h pelo menos
dois anos e cujas atividades sociais de interesse pblico estejam previstas em seu estatuto e sejam vinculadas
a alguma(s) das abaixo citadas:
a) assistncia social, de acordo com artigo 3, da Lei Federal n 8.742/93;
b) educao e cultura;
c) sade e segurana alimentar;
d) preservao do meio ambiente e desenvolvimento sustentvel;
e) trabalho voluntrio, combate pobreza, desenvolvimento de modelos socioprodutivos alterna-
tivos e fomento ao esporte; e
f) defesa da cidadania, dos direitos humanos e dos valores universais.
A entidade que quiser requerer a sua qualificao como OSCIP deve atender legislao comercial,
previdenciria e tributria, possuir escriturao contbil prpria e comprovar regularidade jurdica e fiscal
junto aos rgos pblicos federais, estaduais e municipais.
O estatuto da pessoa jurdica interessada em obter a qualificao deve prever a observncia dos consa-
grados princpios constitucionais da Administrao Pblica, a vedao de obteno de vantagem individual
ou coletiva, em decorrncia das suas atividades, e tambm a previso de:
a) existncia de conselho fiscal ou rgo equivalente;
b) transferncia ao Estado do acervo patrimonial adquirido com recursos pblicos, no caso de
perda de qualificao ou resciso do termo de parceria;
c) indicao da remunerao dos dirigentes em nveis de mercado e dos salrios de acordo com os
pisos das categorias profissionais;
d) definio das normas de prestao de contas;
e) obrigatoriedade de investimento exclusivo nas atividades da organizao e, em relao aos re-
cursos excedentes, vedao de distribuio de lucros, dividendos e participaes;
f) proibio de distribuio de bens e patrimnios, a qualquer ttulo, a membros da organizao, e
g) atribuies da diretoria e dos administradores.
Entidades como sindicatos, associaes de classe, instituies religiosas, cooperativas, organizaes
partidrias, fundaes pblicas, organizaes creditcias, alm de outras, no podem receber a certificao
de OSCIP. Tambm no podem requerer certificao as entidades em que atuam, entre seus conselheiros e
dirigentes, parentes consanguneos ou afins, at o terceiro grau, do Governador ou do Vice-Governador do
Estado, de Secretrios de Estado, de Senadores ou de Deputados Federais ou Estaduais.
A competncia para deferir ou indeferir o pedido de qualificao como OSCIP do titular da Secreta-
ria da Justia e do Desenvolvimento Social SJDS, cujo ato dever ser publicado no Dirio Oficial do Estado.
Deferido o pedido de qualificao, ser emitido o Certificado de Qualificao da entidade requerente
como OSCIP. Na hiptese de indeferimento do pedido, a deciso dever ser fundamentada, podendo o inte-
ressado requerer novamente a qualificao, a qualquer tempo.
Toda alterao na finalidade ou no regime de funcionamento da organizao, bem como no seu es-
tatuto social, dever ser comunicada SJDS, acompanhada de justificativa, sob pena de cancelamento do
Certificado de Qualificao como OSCIP.
Para a celebrao do termo de parceria que o documento de vnculo de cooperao entre a OSCIP
qualificada e a Administrao Pblica para a execuo de atividades de interesse pblico, mediante a destina-
o de recursos oramentrios e de bens pblicos , a escolha da OSCIP ser realizada por meio de seleo
pblica, devendo ser dada cincia prvia desta ao Procurador-Geral de Justia e ao Procurador-Geral do
Estado. O prazo mnimo para apresentao das propostas de 15 dias, para repasses de at R$ 500.000,00, e
de 30 dias, para valores superiores.
O edital de seleo pblica dever conter informaes sobre a especificao tcnica do objeto, os pra-
zos, as condies, a forma e o local de apresentao das propostas, os critrios de seleo e julgamento das
propostas, a pontuao pertinente a cada item do projeto e o valor mximo a ser desembolsado.
O processo seletivo ser conduzido por Comisso Julgadora, no remunerada, designada por ato do
Governador do Estado e integrada por dois profissionais de notria especializao e conhecimento sobre o
assunto, sendo dois representantes da Secretaria a qual est vinculada a execuo do objeto do termo de par-
ceria e um representante da Secretaria do Planejamento e Gesto. Da deciso da Comisso cabe pedido de
reconsiderao, a ser protocolado no prazo de trs dias de sua publicao, tendo a referida Comisso cinco
dias para julg-lo.
Aps esses procedimentos, a smula do termo de parceria dever ser publicada no Dirio Oficial do
Estado e em pgina da internet.
requisito do termo de parceria conter a discriminao dos direitos e das obrigaes das partes e,
ainda, a previso de receitas e despesas, o programa de trabalho e as especificaes tcnicas do projeto a ser
executado, devendo tambm indicar as metas e os resultados esperados, bem como os respectivos critrios e
indicadores de avaliao de desempenho.
O termo de parceria ser firmado pelo titular da Secretaria de Estado qual est vinculada a execuo
do seu objeto, que ser nominado parceiro pblico. Este deve verificar, previamente, o regular funcionamento
da OSCIP.
O prazo do termo de parceria no poder ser superior a sessenta meses, podendo ser rescindido a
qualquer tempo, na hiptese de descumprimento de suas disposies. A perda da qualificao como OSCIP
tambm importar na resoluo imediata do termo de parceria.
Ao trmino de cada exerccio fiscal, dever ser elaborado um relatrio sobre a execuo do objeto da
parceria contendo o comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados e a prestao
de contas dos gastos e das receitas efetivamente realizadas e das remuneraes efetivamente pagas aos direto-
res e aos trabalhadores com relao direta ou indireta com o objeto do termo de parceria.
A OSCIP indicar pelo menos um dirigente responsvel pela administrao dos recursos e bens rece-
bidos, cuja posse ser reconhecida apenas durante a vigncia do respectivo termo de parceria, devendo esses
bens, ainda, ser relacionados e identificados em clusula expressa.
A liberao de recursos financeiros far-se- em conta bancria especfica, aberta em instituio finan-
ceira oficial, de acordo com cronograma de desembolso previsto no termo de parceria. A vigncia simultnea
de um ou mais termos de parceria considerada lcita, ainda que com o mesmo parceiro pblico, dependen-
do apenas da capacidade operacional da OSCIP.
A execuo do objeto do termo de parceria ser acompanhada e fiscalizada pelo prprio parceiro
pblico, pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, rgo de controle interno do Estado, e pela
Assembleia Legislativa, nos termos dos artigos 56 e 76 da Constituio do Estado.
Tambm atuar na atividade de controle uma Comisso de Avaliao designada pelo Governador do
Estado. Esta Comisso ser integrada por um profissional de notria especializao e conhecimento sobre o
assunto, um servidor da Secretaria qual est vinculada a execuo do objeto do termo de parceria, indicado
pelo titular da Pasta, e um servidor da Secretaria de Planejamento e Gesto, indicado pelo titular da Pasta.
Semestralmente, a OSCIP dever apresentar Comisso de Avaliao relatrio gerencial sobre a exe-
cuo do objeto do termo de parceria, contendo comparativo entre as metas propostas e os resultados alcan-
ados, bem como o demonstrativo integral das receitas e despesas realizadas.
As Comisses de Avaliao encaminharo, semestralmente, ao Secretrio de Estado, como represen-
tante do parceiro pblico, relatrio gerencial sobre a execuo do objeto, o qual, ao tomar conhecimento de
irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica pela organizao parceira,
dever dar imediata cincia do fato Procuradoria-Geral do Estado, ao Tribunal de Contas e ao Ministrio
Pblico.
A prestao de contas da comprovao da correta aplicao de todos os recursos, bens e pessoal de
origem pblica, repassados OSCIP, ser realizada anualmente sobre a totalidade das suas operaes patri-
moniais e dos resultados, devendo ser observados os Princpios Fundamentais da Contabilidade e as Normas
Brasileiras de Contabilidade.
Ao final da vigncia do termo de parceria, a OSCIP prestar contas da execuo do seu objeto, com-
provando, perante a Comisso de Avaliao, a correta aplicao dos recursos e bens recebidos e o adimple-
mento das obrigaes e das responsabilidades assumidas, mediante a apresentao dos seguintes documentos
e elementos:
a) relatrio gerencial de execuo de atividades;
b) demonstraes contbeis, contemplando as demonstraes dos resultados do exerccio, o ba-
lano patrimonial, a demonstrao das origens e das aplicaes de recursos, a demonstrao
das mutaes do patrimnio social e as notas explicativas das demonstraes contbeis, caso
necessrio;
c) comprovante de que foi dada publicidade, por meio eficaz, no encerramento do exerccio fiscal,
do relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade;
d) certides negativas de dbitos referentes ao Instituto Nacional do Seguro Social INSS e ao
Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, colocando-as disposio, para exame, de
qualquer cidado, e
e) parecer sobre o balano patrimonial elaborado, emitido por auditores externos independentes.
Em sntese, a OSCIP dever, semestralmente, elaborar um relatrio gerencial, anualmente, apresentar
uma prestao de contas e, ainda, ao final da parceria, apresentar a prestao de contas do cumprimento do
objeto no seu todo.
Ressalte-se que, sem prejuzo de outras disposies previstas nos instrumentos especficos, a resciso
do termo de parceria, a qual no exime os signatrios de responsabilidades e obrigaes, ocorrer nas seguin-
tes hipteses:
a) uso de forma irregular dos recursos pblicos destinados execuo do objeto e ocorrncia de
irregularidade fiscal ou trabalhista;
b) obteno de benefcios ou vantagens pessoais pelos dirigentes da OSCIP, com exceo da remu-
nerao legalmente prevista, bem como por seus cnjuges, companheiros e parentes colaterais
ou afins at o terceiro grau, inclusive, em decorrncia de participao nas atividades da respec-
tiva pessoa jurdica qualificada como OSCIP;
c) descumprimento de obrigaes previstas no termo de parceria;
d) pagamento de remunerao em valores inferiores ao salrio mnimo definido em lei e aos pisos
regionais das respectivas categorias profissionais, e
e) falta de apresentao dos relatrios relativos execuo do objeto do termo de parceria e da
prestao de contas dos gastos e das receitas efetivamente realizadas, no prazo estipulado no
instrumento.
A perda da qualificao dar-se- mediante deciso proferida em processo administrativo instaurado
na SJDS, de ofcio ou a pedido do interessado, ou judicialmente, por iniciativa popular ou do Ministrio P-
blico, sendo tal deciso publicada no Dirio Oficial do Estado.
A pessoa que requerer a perda da qualificao como OSCIP dever encaminhar requerimento ao titu-
lar da SJDS, fundamentando legalmente o pedido, ocorrendo a extino do termo de parceria com o trmino
do prazo de vigncia do instrumento, que no poder ser superior a sessenta meses.
Acentue-se que vedada entidade qualificada como OSCIP qualquer tipo de participao em cam-
panha de interesse poltico-partidrio ou eleitoral e que os empregados contratados por essas Organizaes
no guardam qualquer vnculo empregatcio com o Poder Pblico. Da mesma forma, inexiste tambm qual-
quer responsabilidade do Estado relativamente s obrigaes de qualquer natureza assumidas pela OSCIP.
Ser permitido o acesso a todas as informaes pertinentes s Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico, mediante requerimento fundamentado do interessado ao titular da SJDS, indicando as
informaes de que pretende ter cincia.
Registre-se, por fim, que, no mbito da Unio, a Lei Federal n 9.790/99, dispe sobre a qualificao de
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico OSCIP e institui e disciplina o termo de parceria, sendo encontrada a regulamentao dessa lei no
Decreto Federal n 3.100/99.
SERVIOS PBLICOS | 59
6. SERVIOS PBLICOS
Sumrio: 6.1 Definio e Consideraes Gerais - 6.2 Legislao - 6.3 Formas de Delegao - 6.3.1 Concesso Comum de Servios
Pblicos - 6.3.2 Permisso de Servios Pblicos - 6.3.3 Autorizao de Servios Pblicos - 6.4 Princpios - 6.4.1 Princpio da Con-
tinuidade dos Servios Pblicos - 6.4.2 Principio da Modicidade das Tarifas - 6.5 Caractersticas das Concesses e Permisses - 6.6
Extino das Concesses e Permisses - 6.7 Parcerias Pblico-Privadas - 6.7.1 Modalidades: Administrativa e Patrocinada - 6.7.2
Semelhanas e Diferenas - Concesso Comum, Patrocinada e Administrativa.
O Servio Pblico definido de diversas formas pela doutrina especializada. Dentre essas definies,
destacam-se as seguintes:
Servio Pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destina-

da satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o
Estado assume pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa s vezes,
sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de
restries especiais , institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema
normativo. (MELLO, 2002. p. 600.)
(...)
Servio Pblico toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exera direta-
mente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente s necessi-
dades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico. (DI PIETRO, 2006. p. 114)
Relativamente conceituao de Servio Pblico, a atividade executada em si no permite identificar,

de plano, se um servio considerado pblico ou no, tanto que h atividades essenciais delegadas a particu-
lares e no essenciais sob a tutela do Estado, como, por exemplo, a explorao de loterias. O dever de prestar
servios pblicos coletividade, porm, de competncia do Estado, conforme dispem as Constituies
Federal e Estadual (artigos 175 e 163, respectivamente).
A Administrao Pblica poder prestar os servios pblicos direta, indiretamente ou, ainda, por
delegao. No primeiro caso, a Administrao realiza-os por conta prpria; ou seja, centralizadamente e por
intermdio dos rgos que a compem, sendo, por isso, chamada de Administrao Direta. No segundo
caso, a prestao dos servios realizada indiretamente, o que significa que a Administrao Pblica decide
descentralizar determinados servios e, para atingir essa finalidade, cria uma entidade especfica que se res-
ponsabilizar por sua realizao. Esse tipo de entidade integra a chamada Administrao Indireta.
H, ainda, a prestao de servios pblicos por meio de delegao, que ocorre quando esses so en-
tregues a terceiros, estranhos Administrao Pblica, por concesso ou permisso. Os poderes para regula-
mentar, controlar e fiscalizar a execuo dos servios, entretanto, permanecem com a Administrao Pblica.
A Unio, os Estados e os Municpios so os entes federados constitucionalmente definidos como titu-
lares da competncia legal para a prestao do servio pblico e responsveis por sua execuo. permitida,
no entanto, a outorga desses servios a entes pblicos criados por lei para essa finalidade ou a transferncia
da sua execuo a terceiros.
Desse modo, por lei, possvel que o Estado outorgue a entidades da Administrao Indireta Au-
tarquia, Fundao, Empresa Pblica ou Sociedade de Economia Mista tanto a titularidade quanto a execu-
o dos servios pblicos ou apenas a sua execuo, mas, ao particular, somente ser admitido transferir a
execuo. Este tipo de transferncia denominado de execuo indireta porque a titularidade dos servios
permanece com o Poder Pblico.
Por disposio da Lei Federal n 9.074/95, passou a ser possvel a delegao, sem lei que a autorize,
para os servios de saneamento bsico e limpeza urbana, alm dos que j esto dispensados pelas Constitui-
es Federal e Estadual e pelas Leis Orgnicas Municipais. Pelo paralelismo de formas, somente tambm por
lei o Estado pode retirar a titularidade de servios transferidos Administrao Indireta.
A distribuio de competncia para a prestao de servios est disciplinada na Constituio Federal,
que prev competncias gerais e especficas. Aos Municpios, atribui os servios de interesse local, inclusive
os de transporte coletivo. Unio, entre outros, os servios de telecomunicao, rdio e televiso, energia el-
trica, navegao area e transporte ferrovirio, aquavirio e rodovirio (internacional e interestadual). J aos
Estados, confere o servio de gs canalizado e os remanescentes das competncias dos Municpios e da Unio.
A Constituio Federal estabelece, ainda, que podem ser delegadas, por meio de concesso ou permis-
so, atividades como as previstas nos artigos 21, incisos XI, XII e XXIII, e 25, 2.
As atividades de sade e educao so livres iniciativa privada e, por isto, no esto sujeitas ao que
prev o artigo 175 da Constituio Federal, havendo a possibilidade de que sejam delegadas por autorizao.
Quando desempenhadas pelo Estado, essas atividades so consideradas servios pblicos, enquanto, quando
executadas por particulares, caracterizam-se como de interesse pblico.
6.2 LEGISLAO
Constituio da Republica Federativa do Brasil, de 1988

Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995
Lei Federal n 9.074, de 07 de julho de 1995
Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004
Lei Estadual n 12.234, de 13 de janeiro de 2005
6.3 FORMAS DE DELEGAO
A delegao de servios pblicos pode ocorrer por autorizao, permisso ou concesso. Em regra, a
autorizao concedida por ato unilateral; j, conforme o estabelecido na Lei Federal n 8.987/95 Lei das
Concesses e Permisses, as concesses so formalizadas por contrato administrativo tpico e as permisses,
por contrato de adeso.
Em realidade, at mesmo as concesses apresentam caractersticas de contrato de adeso, porque o
licitante acaba aderindo ao procedimento com regras definidas pela Administrao Pblica no edital de li-
citao e na minuta de contrato. Em resumo, a outorga exige lei; a concesso formalizada por um contrato
administrativo tpico; a permisso, por contrato de adeso, e a autorizao, por simples ato administrativo
unilateral.
Os servios de telecomunicaes, quanto ao regime jurdico, segundo a Lei Federal n 9.472/97, artigo
63, classificam-se em pblicos e privados. Os primeiros podero ser delegados por concesso e permisso,
obrigando-se a prestadora a seguir os princpios da universalizao e da continuidade. Nos segundos, a de-
legao ser por autorizao, no estando os prestadores obrigados a seguir esses princpios. Contraditoria-
mente, porm, enquanto a Lei Geral das Telecomunicaes (Lei Federal n 9.472/97) menciona que a per-
misso se concretiza por meio de um ato administrativo, a Lei das Concesses e Permisses (Lei Federal n
8.987/95) estabelece o contrato de adeso como o instrumento para viabilizar a delegao.
6.3.1 Concesso Comum de Servios Pblicos
A concesso a mais utilizada das formas de delegao da prestao de servios pblicos, e est discipli-
nada pela Lei Federal n 8.987/95, que, em seu artigo 2, inciso II, define concesso de servio pblico como
a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade
de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
Como exemplos, citam-se as concesses de servios de manuteno de estradas, de energia eltrica e

de comunicao.
6.3.2 Permisso de Servios Pblicos
A permisso de servios pblicos era definida pela doutrina como um ato administrativo unilateral,
precrio e discricionrio. Porm, com o advento da Constituio Federal de 1988 e da Lei das Concesses e
Permisses, quando se passou a exigir licitao, afastou-se a sua caracterstica da unilateralidade para assu-
mir uma forma contratual contrato de adeso.
Assim, a legislao vigente passou a tratar de modo semelhante os institutos da concesso e da per-
misso, que, antes, apresentavam caractersticas bem distintas, embora o conceito de permisses apresentado
pela Lei Federal n 8.987/95 mantenha a caracterstica da precariedade, conforme o artigo 2, inciso IV. Este
define permisso de servio pblico como a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de
servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco. O exemplo tpico de permisso o servio de transporte coletivo urbano.
6.3.3 Autorizao de Servios Pblicos
Autorizao o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual o Poder Pblico
delega a um particular uma atividade de interesse pblico, para cuja realizao no exigida licitao, tam-
pouco formalizao de contrato. A autorizao pode ser modificada ou revogada, o que se d por ato unila-
teral, e, em regra, o autorizatrio no tem direito indenizao; em caso de cometimento de irregularidade,
h a previso de aplicao de sanes, inclusive a cassao da delegao. Como exemplos de autorizao,
arrolam-se as atividades de txi, despachante, sade e ensino, quando prestadas por particulares.
O artigo 175 da Constituio Federal e a Lei de Concesses e Permisses no admitiram a autorizao
como forma de delegao de servios pblicos; no entanto, nos artigos 21, incisos XI e XII, e 223 da CF, a
autorizao permitida. Segundo entendimento doutrinrio, determinadas atividades, quando exercidas por
particulares, em seu interesse e sem qualquer benefcio ao grupo social, no seriam consideradas servios
pblicos, mas, sim, atividades de interesse pblico, no obrigadas a observar os princpios da universalidade
e da continuidade. Consequentemente, as atividades passveis de autorizao diferenciar-se-iam, em sua es-
sncia, das concesses e permisses, eis que estas so classificadas como instrumentos de prestao de servio
pblico no interesse da coletividade, seguindo os princpios da universalidade e da continuidade.
Para efeitos comparativos, mesmo que tanto a autorizao quanto a permisso tenham caractersticas
de precariedade, esta (a permisso) possui maior estabilidade e formalidade que aquela (a autorizao).
6.4 PRINCPIOS
Pela Lei das Concesses e Permisses, a prestao de servios pblicos deve ser orientada pelos prin-
cpios da continuidade, da eficincia, da atualidade, da generalidade, da modicidade das tarifas, da cortesia
e da segurana. Destacam-se, aqui, por suas peculiaridades, o princpio da cortesia, pelo qual se exige que os
usurios sejam tratados com a devida educao e urbanidade, e o princpio da segurana, pelo qual se assegu-
ra que o servio prestado no apresente riscos ao usurio. A lei tambm d nfase ao princpio da atualidade,
que significa observar a modernidade dos equipamentos, das tcnicas e das instalaes, que devem ser ade-
quadas e conservadas, bem como a expanso e o melhoramento permanente dos servios.
Relativamente aos princpios da continuidade e da modicidade, cabe, por sua importncia, destac
-los, a seguir.
6.4.1 Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos
A relao estabelecida na delegao da prestao de servios pblicos triangular: Poder concedente,

concessionria ou permissionria e usurio. Em caso de descumprimento de clusula contratual pelo Poder
concedente, na associao com o concessionrio ou permissionrio, a resciso depender da propositura de
ao judicial, e somente estar autorizada a suspenso da prestao de servios depois do trnsito em julga-
do da deciso. Ressalte-se a inaplicabilidade dessa norma ao dispositivo da Lei de Licitaes que autoriza a
resciso do contrato pelo concessionrio no caso de atraso de pagamento superior a 90 dias pelo Poder con-
cedente. A regra, no entanto, a continuidade do servio pblico.
Na relao entre usurio e concessionria ou permissionria, na hiptese de inadimplemento do pa-
gamento da tarifa, a possibilidade de interrupo dos servios causa divergncias na doutrina e na jurispru-
dncia. A maioria defende que, para usurios comuns, os servios podero ser interrompidos com o intuito
de no prejudicar o sistema e no interesse da coletividade (no extensivo, em regra, aos rgos pblicos).
Outra corrente, porm, defende a impossibilidade de serem interrompidos servios essenciais inclusive para
usurios comuns, como os servios de gua, lixo, esgoto, energia e telecomunicaes.
Nos casos em que se verifica a possibilidade de interrupo dos servios por inadimplemento do
usurio, ordem tcnica ou medida de segurana , essa medida depender de aviso prvio, o qual dispensa-
do quando a interrupo for por motivo de emergncia.
Nessas situaes, a lei no considera que a medida esteja afetando o princpio da continuidade. Por
existirem, entretanto, outras formas de cobrana de dvidas, doutrinadores apontam como inadequado o
corte dos servios por infringir dispositivos do Cdigo de Defesa do Consumidor CDC, institudo pela Lei
Federal n 8.078/90.
6.4.2 Princpio da Modicidade das Tarifas
As tarifas, principal fonte de receita para as concessionrias e permissionrias, devem ser razoveis
para os usurios. Mas, para reforar o atendimento do princpio da modicidade das mesmas, o edital de li-
citao poder prever outras fontes alternativas de receita, no permitindo que usurios sejam excludos da
possibilidade de usufruir os servios, em razo de seu valor elevado. A cobrana resulta de relao contratual
entre o concessionrio e o usurio, sendo devido o pagamento somente quando este utilizar efetivamente os
servios. facultada ao cidado a escolha da utilizao ou no dos servios colocados sua disposio.
Por sua vez, quando os servios so prestados diretamente pelo Estado, a remunerao denomina-se
taxa, espcie de tributo, cobrada compulsoriamente dos usurios pela utilizao efetiva ou potencial dos ser-
vios, devendo observar o princpio da anterioridade.
A natureza jurdica do pedgio cobrado pela utilizao de rodovias taxa ou tarifa suscita discus-
ses. Se o instituto de direito tributrio, trata-se de taxa, mas, se observar regras do direito administrativo,
denomina-se tarifa. A cobrana compulsria, por ausncia de rotas alternativas e gratuitas, tende a caracteri-
z-la como taxa. A Lei das Concesses e Permisses, contrria a esse princpio, estabeleceu que, apenas com
expressa previso legal, a cobrana de pedgio estaria condicionada existncia de rota alternativa.
6.5 CARACTERSTICAS DAS CONCESSES E PERMISSES
A Lei Federal n 8.987/95, que disciplinou o artigo 175 da Constituio Federal, trata de normas gerais
da delegao de servios pblicos por concesso e permisso. A referida lei no apresenta dispositivos espe-
cficos para as permisses, prevendo to-somente, em seu artigo 40, que aplica-se s permisses o disposto
nesta Lei, ficando implcito que a sua aplicao nas permisses ocorrer apenas nas hipteses em que o dis-
positivo for compatvel com elas.
Registre-se que, no ano de 1996, o Estado do Rio Grande do Sul promoveu um amplo programa de
concesses atinentes aos servios de operao e explorao, conservao, manuteno, melhoramentos e am-
pliao de algumas de suas rodovias.
O Poder concedente, frise-se, poder delegar a pessoas jurdicas, por concesso individualmente ou
sob a forma de consrcio tanto os servios quanto os servios precedidos da execuo de obra pblica. Por
permisso, no entanto, somente podero ser delegados servios, mas essa delegao tambm poder abranger
pessoas fsicas.
A concessionria ou permissionria dever ser escolhida por licitao, devendo o Poder concedente,
previamente publicao de edital, apresentar e publicar ato justificando a convenincia da delegao dos
servios a ser implementada. Os procedimentos devero observar as disposies da Lei Federal n 8.987/95,
aplicando-se subsidiariamente a Lei Federal n 8.666/93.
Nas concesses, obrigatria a licitao na modalidade concorrncia, mas se admite qualquer mo-
dalidade na permisso. semelhana do que ocorre na modalidade prego, permitida, para as concesses
e permisses, a inverso das fases de habilitao e julgamento. O edital respectivo dever prever, alm de
clusulas comuns em licitaes, as metas, o prazo da concesso, a indicao dos bens reversveis, as fontes
alternativas de receita, se for o caso, e o responsvel por eventual desapropriao ou instituio de servido
administrativa.
O edital e o contrato devero conter clusula de reajuste e reviso, visando a preservar a equao eco-
nmico-financeira do ajuste. Em caso de desequilbrio da equao, a reviso das tarifas poder ser solicitada
ao Poder concedente pelos concessionrios e permissionrios, em situaes como, por exemplo, a diminuio
do nmero de usurios ou a criao, alterao ou extino de quaisquer tributos, com exceo do imposto
de renda.
Cabe lei autorizativa definir o prazo da delegao. No contrato, o prazo deve ser certo, admitindo-se
a sua prorrogao. normal estabelecer-se prazo nos contratos de permisso, mesmo com a caracterstica
da precariedade e a possibilidade de as permisses serem revogadas a qualquer momento, em respeito aos
princpios da impessoalidade, isonomia e igualdade.
H, ainda, a possibilidade da chamada subconcesso, que se formaliza mediante um contrato em que
se procede transferncia de parte do objeto do contrato de concesso a terceiros. permitida a subconces-
so, desde que prevista no edital e no respectivo contrato e autorizada expressamente pelo poder concedente.
6.6 EXTINO DAS CONCESSES E PERMISSES
A Lei das Concesses e Permisses prev vrias formas de extino da delegao, quais sejam: pelo
vencimento do prazo, por encampao, caducidade, resciso, anulao e por falncia ou extino da empresa.
A seguir, so apresentadas as principais caractersticas de cada uma dessas formas.
Vencimento do Prazo Contratual A concesso ser extinta pelo encerramento do prazo contratual,
sendo os bens essenciais para a execuo do servio pblico considerados reversveis, em nome da conti-
nuidade da prestao dos servios pblicos, devendo retornar ao Poder concedente. Por isso, denomina-se
reverso. A concessionria poder solicitar a indenizao dos investimentos em bens reversveis, ainda no
amortizados com a cobrana de tarifa ou receitas alternativas.
Na permisso, que se caracteriza por no ter prazo certo, esse dispositivo, a rigor, no incidiria. Como
a doutrina tem recomendado a indicao de prazo, a extino poder ocorrer, no entanto, pelo encerramento
do que est previsto no contrato. Em regra, por no exigir grandes investimentos, no cabe indenizao, in-
clusive pelo fato de o instituto se caracterizar pela precariedade, podendo ser revogado a qualquer momento,
por convenincia e oportunidade, desde que presentes motivos relevantes e supervenientes data do deferi-
mento da permisso. O encerramento da permisso, assim, se dar por ato unilateral.
Encampao a retomada dos servios pelo Poder concedente, durante o prazo de vigncia do
contrato, por ato administrativo discricionrio unilateral , em funo da supremacia do interesse pblico
sobre o privado, sem culpa do concessionrio. Exige prvia indenizao e autorizao legislativa especfica,
pois, enquanto nos contratos gerais a convenincia e a oportunidade dependem do juzo da administrao,
nas concesses o juzo precisa ser confirmado pelo Poder Legislativo autorizao legislativa especfica.
A encampao tambm poder ocorrer por necessidade de substituio dos equipamentos utilizados
por outros mais modernos, no sendo possvel aguardar o final da concesso. Os bens reversveis retornaro
ao Poder concedente e os ainda no amortizados tero que ser indenizados. O interesse pblico deve ser de-
monstrado adequadamente para que o Poder Legislativo possa decidir.
Na permisso, no h necessidade de encampao, uma vez que pode ser revogada no interesse p-
blico a qualquer tempo, em funo da precariedade e da revogabilidade unilateral prevista na Lei das Con-
cesses e Permisses, mas poder adotar o instituto da interveno para, se necessrio, averiguar supostas
irregularidades.
Interveno O Poder concedente poder intervir na concessionria para assegurar a adequada pres-
tao de servios e o fiel cumprimento do contrato e das normas. A interveno tem de ser formalizada por
decreto, o qual indicar o interventor e o prazo, os objetivos e os limites da medida. No prazo de 30 dias con-
tados da data da publicao, o interventor dever instaurar procedimento administrativo investigativo para
comprovar as causas que decretaram a interveno, bem como para apurar responsabilidades, assegurando
ao concessionrio o direito ampla defesa. A investigao dever ser concluda em 180 dias, sob pena de ser
considerada invlida tal medida.
Ao final do procedimento, a concesso ser extinta por caducidade se ficarem comprovadas as causas
que decretaram a interveno; se no houver a comprovao, o interventor prestar contas e haver a de-
voluo, pela Administrao, dos servios ao concessionrio. Pequenas irregularidades podem conduzir
aplicao de sanes e no extino do ajuste; j, a inobservncia de pressupostos legais leva nulidade do
ato interventivo. A interveno, que tambm poder ocorrer em relao s permissionrias, diferencia-se da
caducidade e da encampao por se tratar de medida investigativa do cumprimento do contrato e das normas
e no uma forma extintiva da concesso.
Caducidade Corresponde extino unilateral do contrato de concesso em face de inexecuo
total ou parcial e de violao grave de clusula contratual durante o prazo de durao do contrato. Nesse caso,
a obrigao da prestao do servio retorna ao Poder Pblico. O concessionrio deve ser avisado acerca das
irregularidades cometidas, sendo-lhe concedido um prazo para san-las.
Se persistirem as irregularidades, dever ser instaurado, por ato administrativo discricionrio, pro-
cedimento administrativo com a finalidade de comprovar o descumprimento contratual, sendo assegurado
ao concessionrio o direito ampla defesa e ao contraditrio. Comprovada a inexecuo, a caducidade ser
declarada por Decreto, extinguindo-se a concesso.
O concessionrio poder postular uma indenizao referente aos bens utilizados na prestao de ser-
vios e ainda no amortizados, os quais sero revertidos ao Poder concedente. Ao mesmo tempo, a esse Poder
incumbir a cobrana de multa pela inexecuo do contrato e por eventuais danos sofridos.
A legislao estadual prev, de mais a mais, que, em caso de descumprimento dos contratos de conces-
so e permisso, competir Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande
do Sul AGERGS aplicar as sanes cabveis.
A caducidade, alm dos motivos j referidos, dever ser decretada tambm em razo de transferncia
da concesso ou do controle societrio da concessionria sem prvia anuncia do poder concedente.
Enquanto a encampao leva extino do contrato por interesse pblico, exigindo deciso judicial e
indenizao prvia, na caducidade esse se extingue por inexecuo, e no so necessrias essas providncias.
A caducidade pode ocorrer na concesso e na permisso, com a diferena de que nesta, a rigor, no h inde-
nizao por no existirem grandes investimentos.
Resciso Judicial ou Amigvel A resciso do contrato poder ser judicial ou amigvel, devendo
estar presente o interesse pblico, e se dar mediante ato unilateral.
As concessionrias podero, durante o prazo de durao do contrato, postular a resciso judicial por
descumprimento do Poder concedente, mas no podero interromper ou paralisar os servios sem uma
deciso transitada em julgada, em que reconhecida a inadimplncia do Poder Pblico. No podero, igual-
mente, alegar a exceo do contrato no cumprido, prevista na Lei de Licitaes, devendo manter a execuo
dos servios princpio da continuidade. A rigor, a resciso tambm aplicvel s permisses.
Anulao a extino do contrato por ilegalidade vcio insanvel da licitao ou do prprio
contrato, mediante ato unilateral da Administrao Pblica. similar extino dos demais contratos, e deve
ser responsabilizado por isso quem der causa ilegalidade. O concessionrio pode pedir a indenizao pelos
prejuzos e pelo que executou do ajuste, sendo-lhe permitido, ainda, postular sua extino por ilegalidade,
devendo faz-lo, porm, perante o Poder Judicirio. Tambm a permisso, em caso de ilegalidade, deve ser
anulada.
Em resumo, na caducidade, h contratos perfeitos e execuo imperfeita, na encampao, contratos
perfeitos e execuo perfeita, mas o interesse pblico exige o fim da delegao, e, na anulao, o contrato
imperfeito, ainda que a execuo seja perfeita.
Falncia ou Extino da Empresa A insolvncia do concessionrio resulta na extino do contrato
com a reverso dos bens ao Poder Pblico. A insolvncia pode ocorrer, inclusive, nas permisses.
6.7 PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
No Brasil o termo Parceria Pblico-Privada PPP difere do conceito internacional. Enquanto na

lngua inglesa o termo Public-Private Partnership usualmente refere-se a um conceito amplo, que abrange
diversos tipos de contratos, incluindo as concesses comuns, no Brasil o termo PPP fica restrito s definies
da Lei das Parcerias Pblico-Privadas, Lei Federal n 11.079/04.
Para o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 462), o contrato de concesso especial sob a
forma de parceria pblico-privada pode ser conceituado como
o acordo firmado entre a Administrao Pblica e pessoa do setor privado com o objetivo de
implantao ou gesto de servios pblicos, com eventual execuo de obras ou fornecimento
de bens, mediante financiamento do contratado, contraprestao pecuniria do Poder Pblico
e compartilhamento dos riscos e dos ganhos entre os pactuantes.
A Lei das PPP ampliou o nmero de entes que podero ser definidos como Poder concedente, quais
sejam: Administrao Pblica Direta, Fundos Especiais, Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas,
Sociedades de Economia Mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, pelos
Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios.
A legislao dispe que no sero delegveis por meio de PPP as funes de regulao, jurisdicional,
do exerccio do poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado. Veda, tambm, a concesso do
fornecimento de mo de obra, do fornecimento e instalaes de equipamentos ou da execuo de obra pbli-
ca, mas admite a concesso de servios conjuntamente com a execuo de obras.
A Lei das PPP foi editada para possibilitar a implementao de concesses com significantes retornos
econmicos e sociais, mas sem viabilidade financeira. A Lei das PPP trouxe avanos na legislao relativa s
concesses no Brasil, alguns incorporados tambm pela Lei das Concesses, como a possibilidade de inver-
so das fases na licitao, possibilidade de uma fase adicional para correo de falhas formais na documen-
tao, possibilidade de resoluo de conflitos por arbitragem, possibilidade de os investidores assumirem o
controle da concessionria em caso de dificuldade econmico-financeira (step-in rights) e possibilidade de
distribuio de qualquer tipo de risco entre o parceiro pblico e o privado.
Outra inovao importante trazida pela Lei das PPP a possibilidade de o parceiro pblico oferecer
garantias em relao ao pagamento da contraprestao ao parceiro privado, como a vinculao de receitas, a
instituio de fundos especiais, o seguro-garantia e o fundo garantidor, entre outros.
O Fundo Garantidor de Parcerias da Unio foi institudo na prpria Lei das PPP, com natureza privada
e patrimnio prprio, para garantir as obrigaes do Poder Pblico com o parceiro privado.
A Lei 12.766/12 introduziu importantes medidas fiscais e financeiras na Lei das PPP para tornar os
contratos mais atrativos para o investidor privado, principalmente na rea da infraestrutura. A principal
modificao a possibilidade de aportes ao parceiro privado para a execuo de obras e aquisio de bens
reversveis, diminuindo o custo financeiro dos projetos. Esses aportes recebem tratamento fiscal diferencia-
do, de forma a desonerar a concesso. Outras modificaes trazidas pela Lei 12.766 so o aprimoramento
do funcionamento e dos mecanismos de proteo do FGP e o aumento de 3% para 5% o limite mximo de
comprometimento das respectivas receitas correntes lquidas RCL com despesas de carter continuado
derivadas dos contratos de PPP.
No Estado, a Lei Estadual n 12.234/05 estabeleceu normas licitatrias e instituiu o Programa de Par-
cerias Pblico-Privadas do Rio Grande do Sul PPP/RS.
6.7.1 Modalidades: Administrativa e Patrocinada
Atualmente, existem as concesses comuns, regulamentadas pela Lei Federal n 8.987/95, e as con-
cesses especiais, sob a forma de parcerias pblico-privadas, nas modalidades patrocinada e administrativa,
disciplinadas pela Lei Federal n 11.079/04, com aplicao subsidiria da Lei Federal n 8.987/95 e da Lei
Federal n 8.666/93. A Lei das PPP (Lei Federal n 11.079/04) estabelece normas gerais para todos os entes da
Federao, nos seus artigos 1 a 13, e especficas para a Unio, artigos 14 a 22.
A Lei Federal n 11.079/04, artigo 2, definiu como patrocinada a concesso de servios pblicos ou
de obras pblicas de que trata a Lei Federal n 8.987/95, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada
dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. A mesma lei definiu como
administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou
indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
O Professor Jos dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 463) afirma que a concesso administrativa no
comporta remunerao pelo sistema de tarifas a cargo dos usurios, eis que o pagamento da obra ou servio
efetuado diretamente pelo concedente.
Na concesso administrativa, diferentemente do que ocorre na patrocinada, o parceiro privado ser
remunerado, pelos servios prestados, diretamente pelo Estado e no como um subsdio tarifa devida pelos
usurios, uma vez que essa tarifa no suportada por ambos (Estado e usurio) de forma compartilhada. O
Estado, nesse caso, encontra-se na condio de usurio dos servios. Atualmente, a construo e a adminis-
trao, pela iniciativa privada, de hospitais, escolas e presdios esto sendo relacionadas como possibilidades
dessa modalidade de concesso.
Na concesso patrocinada, a remunerao do concessionrio composta da tarifa paga diretamente
pelos usurios mais a contraprestao pecuniria paga pelo Estado, como um subsdio governamental, dire-
tamente ao parceiro privado, de forma a manter a modicidade tarifria. necessria autorizao legislativa
especfica para a concesso patrocinada quando mais de 70% dessa remunerao for assumida pelo Poder
concedente. No havendo contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado, a Lei no con-
siderar a concesso como PPP.
Como possibilidades de concesso patrocinada, podem ser citadas, ainda, a construo e a explora-
o, por meio de pedgio, de rodovia com baixo movimento, caso em que, para garantir, ao mesmo tempo, o
retorno do investimento ao parceiro privado e a modicidade da tarifa ao usurio, o Estado assume parte do
valor, subsidiando-a.
As delegaes para concesses patrocinadas e administrativas sero por prazo certo, compatvel com
a amortizao do investimento, entre cinco e 35 anos, permitida a prorrogao nos limites desse prazo. O
valor mnimo admissvel para essas delegaes de R$ 20 milhes, muito embora esse dispositivo suscite
discusses quanto sua aplicabilidade esfera estadual. Caso se considere como uma norma geral, seria, em
tese, aplicvel.
Os processos licitatrios seguem a Lei Federal n 8.987/95 e, subsidiariamente, a Lei Federal n
8.666/93, sendo permitida a inverso das fases de habilitao e julgamento, de modo semelhante ao que
ocorre na modalidade de licitao Prego. O edital de abertura dever especificar as garantias que o Poder
Pblico oferecer ao parceiro privado, quando for o caso. Se o licitante que apresentar a melhor proposta for
inabilitado, ser convocado o segundo licitante classificado, nos termos da proposta deste, e assim sucessiva-
mente, diversamente da regra geral de licitaes, em que se exige que o segundo licitante classificado assuma
as condies oferecidas pelo que obteve a primeira classificao.
O contrato das PPP poder prever remunerao varivel ao parceiro privado, de acordo com o seu
desempenho, o que ser feito por meio de metas e padres avaliveis por critrios objetivos definidos no
ajuste, o qual ter como diretriz a repartio objetiva de riscos entre as partes. Poder, ainda, ser adotada a
arbitragem como forma de resolver eventuais conflitos.
6.7.2 Semelhanas e Diferenas Concesso Comum, Patrocinada e Administrativa
As concesses, comum e patrocinada, so semelhantes por apresentarem relao contratual triangu-

lar Estado, parceiro privado e usurio , tpica dos ajustes em que h cobrana de tarifa dos usurios. Essas
concesses, contudo, tm algumas diferenas, em especial pelo fato de que, na patrocinada, o Estado transfere
valores ao parceiro privado, o que no ocorre nas concesses comuns.
Por sua vez, na concesso administrativa, no h a formao dessa relao triangular, e os polos da re-
lao contratual sero ocupados pelo parceiro pblico, de um lado, e pelo privado, de outro. Tal circunstncia
tem levado os doutrinadores a descaracterizar o referido ajuste como concesso, considerando-o como uma
simples prestao de servio, regulada pela Lei Federal n 8.666/93.
ORAMENTO PBLICO | 67
7. ORAMENTO PBLICO
Sumrio: 7.1 Definio e Princpios - 7.2 Legislao - 7.3 Aspectos Gerais da Legislao - 7.4 Plano Plurianual - 7.5 Lei de Diretri-
zes Oramentrias - 7.6 Proposta Oramentria - 7.7 Dotao Oramentria - 7.8 Crditos Adicionais
7.1 DEFINIO E PRINCPIOS
Constitucionalmente, o planejamento da Administrao Pblica ocorre por intermdio de trs ins-

trumentos bsicos: o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria
Anual LOA. No entanto, pode-se dizer que o processo de planejamento de uma gesto comea ainda du-
rante o perodo eleitoral, no qual o candidato chefia do Poder Executivo divulga o seu plano ou proposta
de governo, em que apresenta as diretrizes gerais e as prioridades da sua administrao, caso venha ser eleito.
No obstante seja um documento sem previso constitucional, ele importante porque servir, entre outros
aspectos, para nortear a elaborao das propostas dos instrumentos constitucionais antes referidos.
O Oramento Pblico , portanto, um dos instrumentos de planejamento e execuo das finanas
pblicas, estando o seu conceito intimamente ligado previso das receitas e fixao das despesas. na ela-
borao e aprovao do oramento que cada sociedade define suas prioridades em termos de utilizao dos
recursos pblicos e os meios para alcanar os objetivos definidos.
A primeira Constituio brasileira, de maro de 1824, atribuiu ao Poder Executivo a competncia para
elaborar a proposta oramentria, a qual se mantm at hoje. Foi, no entanto, a partir da vigncia da Lei Fede-
ral n 4.320/64, com reforo da Lei Complementar Federal n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF),
que o Oramento Pblico ganhou maior status, com a implementao do oramento-programa, integrado
aos sistemas de contabilidade pblica.
O Oramento Pblico um processo que possui conotao administrativa (ou de gesto), financeira,
econmica, contbil e legal, por meio do qual o Poder Legislativo autoriza a execuo de despesas pblicas
destinadas consecuo de um programa de governo. Constitui-se em poderoso instrumento de controle
por delimitar a ao do gestor, visto que este s pode efetuar despesas que estejam autorizadas na pea ora-
mentria.
Um dos primeiros (se no o primeiro) requisitos a serem observados para a realizao de uma des-
pesa, portanto, verificar se ela est autorizada no oramento, isto , deve-se comprovar que existe dotao
oramentria que a comporte. Nenhuma despesa, ainda que seja de natureza pblica, poder ser realizada se
no estiver contemplada no oramento. Para realizar tal despesa, o gestor dever, antes, providenciar a sua
incluso no oramento mediante a abertura do devido crdito adicional.
Tradicionalmente, no Brasil, o Oramento Pblico tem tido carter autorizativo, ou seja, o gestor no
estaria obrigado a gastar toda a dotao sob sua responsabilidade. Em tese, estaria na sua discricionariedade
escolher o momento adequado de realizar a despesa, ou, at mesmo, deixar de faz-la, se entendesse que isso
no prejudicaria o cumprimento do programa de trabalho do rgo ou entidade sob sua gesto.
A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, no entanto, tornou o Oramento Pblico de execuo
obrigatria (nova redao do 4 e acrscimo dos 11 e 12 ao artigo 149, includos pela Emenda Constitu-
cional n 30/02). Os citados dispositivos foram questionados junto ao STF por meio da ADI n 2680, ainda
pendente de julgamento.
H que se reconhecer que, no estgio atual, os processos de elaborao, de alterao e de execuo
oramentria so incompatveis com a rigidez oramentria estabelecida na Constituio gacha. Em razo
disso, o que importa, na verdade, que o gestor cumpra o programa de trabalho do rgo ou da entidade que
dirige, consumindo ou no a totalidade das dotaes oramentrias que lhe esto disponveis.
O processo oramentrio compreende a elaborao da proposta oramentria, a sua aprovao (con-

verso em lei), a execuo do oramento aprovado e o controle dessa execuo, encerrando-se com a presta-
o de contas governamental, cujo julgamento est a cargo do Poder Legislativo.
A elaborao do oramento deve obedecer a princpios oramentrios, tais como:
Unidade Cada unidade da federao deve possuir um nico oramento, abrangendo todos os seus
rgos e entidades. Assim, para a Unio, cada Estado e o Distrito Federal e para cada Municpio s existiro
um oramento fiscal, um da seguridade social e um de investimentos das empresas estatais, todos eles apro-
vados na mesma lei.
Universalidade O oramento deve conter todas as receitas e despesas, sem quaisquer dedues.
Anualidade (ou Periodicidade) A estimativa da receita e a fixao da despesa so vlidas para um
perodo determinado. No Brasil, esse perodo de um ano, coincidindo com o ano civil (de 1 de janeiro a
31 de dezembro).
Equilbrio fiscal O oramento deve ser elaborado de modo compatvel com as metas fiscais, as quais
visam, na sua essncia, ao equilbrio das contas pblicas.
Os trs primeiros princpios esto expressamente mencionados no artigo 2 da Lei Federal n 4.320/64,
e o ltimo foi praticamente formalizado pela LRF (artigo 5, combinado com o artigo 4). importante lem-
brar, alm disso, que o oramento tambm se submete aos princpios do artigo 37 da Constituio Federal
(artigo 19 da Constituio Estadual). Assim, por exemplo, o oramento deve favorecer a aplicao dos recur-
sos pblicos com eficincia e economicidade.
7.2 LEGISLAO

Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000, com as alteraes introduzidas pela Lei Com-
plementar Federal n 131, de 27 de maio de 2009
Lei Complementar Estadual n 10.336, de 28 de dezembro de 1994, com as alteraes introduzidas pela Lei
Complementar n 11.180, de 25 de junho de 1998
Lei Estadual n 11.179, de 25 de junho de 1998
Lei do Plano Plurianual
Lei de Diretrizes Oramentrias
Portaria Interministerial SOF/STN n 163, de 04 de maio de 2001
Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministro de Estado do Oramento e Gesto
Decreto Estadual n 42.085, de 30 de dezembro de 2002.
7.3 ASPECTOS GERAIS DA LEGISLAO
O Oramento Pblico regido, basicamente, pela Constituio Federal, pela Constituio Estadual,
pela Lei Federal n 4.320/64 e pela Lei Complementar Estadual n 10.336/94 (Lei Villela). H, ainda, outros
diplomas legais, como, por exemplo, a LRF (Lei Complementar Federal n 101/00), que contm dispositivos
que dizem respeito elaborao e aprovao do oramento e que devem ser observados.
No se deve esquecer, por bvio, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO que, como sugere o seu
nome, estabelece, a cada ano, as diretrizes para a elaborao do oramento. Por disposio constitucional, o
Oramento Pblico deve ser compatibilizado com o Plano Plurianual - PPA o que obriga a considerar as dis-
posies da lei que aprovou tal Plano, bem como a adoo dos programas que o compem (ou, pelo menos,
que seja estabelecida a devida correspondncia entre os programas de um e de outro).
Atos de hierarquia menor, como decretos, portarias e circulares, tambm devem ser considerados
na feitura desse documento legal, especialmente na elaborao da proposta oramentria. Citam-se como
exemplos: a Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministro de Estado do Oramento e Gesto, que dispe
sobre a classificao funcional da despesa; a Portaria Interministerial SOF/STN n 163, de 04 de maio de
2001, que trata da classificao econmica da receita e da despesa, e, no mbito estadual, o Decreto Estadual
n 42.085/02, que institui a codificao da receita e da despesa, codificao esta que atualizada por Circu-
lares da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado - CAGE, acessveis no Portal de Legislao da Secretaria da

Fazenda (http://www.legislacao.sefaz.rs.gov.br).
Na Constituio Federal, as disposies especficas sobre o Oramento Pblico esto institudas na
Seo II (dos Oramentos) do Captulo II (das Finanas Pblicas) do Ttulo VI (da Tributao e do Ora-
mento), mais precisamente nos artigos 165 a 169. No artigo 165, consta a determinao de que o Oramento
Pblico - OP, o Plano Plurianual - PPA e a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO sejam aprovados por Lei,
cuja iniciativa cabe ao Poder Executivo. Conforme o 5 desse artigo, a Lei Oramentria Anual - LOA deve
compreender: o oramento fiscal, abrangendo todos os Poderes, fundos, rgos e entidades da Administra-
o Direta e Indireta (exceto as empresas estatais no dependentes), o oramento de investimentos das em-
presas estatais e o oramento da seguridade social, que, no caso do Rio Grande do Sul, segundo disposies
de sua Constituio, abrange as receitas e despesas relativas sade, previdncia e assistncia social (artigo
149, 10).
Outros dispositivos constitucionais influenciam sobremaneira a elaborao do oramento.
As vinculaes constitucionais arroladas no inciso IV do artigo 167 da CF como excees regra geral
que probe a vinculao da receita de impostos, devem ser levadas na devida conta na hora de elaborar a pro-
posta oramentria. As vinculaes relativas s aes e servios de sade (artigos 198 da CF e 77 do ADCT)
e manuteno e desenvolvimento do ensino (artigo 212 da CF) esto regulamentadas, respectivamente,
pela Lei Complementar Federal n 141, de 13 de janeiro de 2012, e pela Lei Federal n 7.348, de 24 de julho
de 1985. Embora esta ltima lei tenha sido instituda para regulamentar emenda Constituio de 1967 (no
caso, a Emenda n 24/83, conhecida como Emenda Calmon), sendo, pois, anterior Constituio de 1988,
ela permanece em vigor, conforme entendimento manifestado pela douta Procuradoria-Geral do Estado no
Parecer n 8.648 de 1991.
Tambm devem ser levados em considerao a autonomia financeira dos Poderes Legislativo e Judici-
rio, assim como do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, os quais tm a prerrogativa de encaminha-
rem suas prprias propostas oramentrias, observados os limites estipulados na LDO.
O oramento da seguridade social, tambm previsto na CF (artigo 165, 5, III), deve integrar a lei
oramentria anual, mas com suas dotaes perfeitamente identificadas, e compreende o Regime Prprio de
Previdncia Social - RPPS dos servidores pblicos pertencentes a esse regime previdencirio.
O Oramento Pblico, cuja elaborao deve ser feita de modo a torn-lo compatvel com o PPA e a
LDO, tem, entre outras, a funo de reduzir as desigualdades inter-regionais (artigo 165, 7). No Rio Gran-
de do Sul, a regionalizao do oramento, prevista no 8, do artigo 149 da CE/89, toma por base os Conse-
lhos Regionais de Desenvolvimento - COREDES, criados pela Lei Estadual n 10.283/94.
Conforme o 8 do artigo 165 da CF, a lei oramentria no poder conter dispositivo estranho
previso da receita e fixao da despesa, exceto a autorizao para a abertura de crditos suplementares e
a contratao de operaes de crdito, nos termos da lei. Essa norma d um carter de exclusividade para a
LOA, no sendo permitido o aproveitamento do respectivo projeto de lei para incluir outros dispositivos no
pertinentes ao oramento ou para propor alteraes legislativas. compreensvel que o Constituinte de 1988
tenha dado esse tratamento LOA, uma vez que se trata de lei cujo projeto tem tramitao diferente das de-
mais no mbito das casas legislativas (no passa pela Comisso de Constituio e Justia, por exemplo). Em
suma, o projeto da LOA s poder tratar de oramento (e das excees anteriormente mencionadas).
De outra parte, o artigo 166 da CF/88 dispe sobre a tramitao dos projetos de lei do PPA, da LDO e
da LOA no Congresso Nacional, cabendo a uma Comisso Mista de deputados e senadores examinar e emi-
tir parecer sobre os referidos projetos de lei e suas emendas. Na Assembleia gacha, esse papel atribudo
Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle.
No 3 do mesmo artigo, so apresentados os requisitos a serem observados relativamente s emen-
das ao projeto de lei da LOA, a saber: as emendas devem ser compatveis com o PPA e a LDO; obrigatria a
indicao de recurso oramentrio, sendo a nica fonte admitida a resultante da anulao de outras despesas,
desde que estas no se refiram a pessoal e seus encargos, ao servio da dvida e s transferncias tributrias
constitucionais, e so admitidas emendas que se destinem correo de erros ou a omisses, ou que se refi-
ram ao texto do projeto de lei.
Na prtica, tambm no se admitem emendas que alterem as finalidades dos recursos vinculados.
Assim, por exemplo, no pode ser aceita emenda que utilize como fonte a anulao de despesa destinada
manuteno e ao desenvolvimento do ensino, exceto se a emenda enquadrar-se tambm nessa finalidade ou
se, comprovadamente, no prejudicar a fixao do percentual mnimo dos recursos destinados para esse fim,
conforme previsto na Constituio Federal. A Constituio gacha incluiu as dotaes para investimentos de
interesse regional, aprovadas em consulta direta populao, dentre as que tambm no podem ser anuladas
para servirem de fonte a emendas ao oramento (artigo 152, 3, II, d).
J, o 5 do citado artigo 166 da CF/88 confere ao Chefe do Poder Executivo a possibilidade de enviar
mensagem retificativa aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA, contanto que a votao das partes cujas
alteraes sejam propostas no tenha sido iniciada.
De outro modo, o artigo 167 da CF trata das vedaes, dentre as quais as mais relevantes, sob o ponto
de vista de elaborao e aprovao do Oramento Pblico, so: a impossibilidade de iniciar programa ou pro-
jeto que no esteja includo no oramento, e a proibio da vinculao da receita de impostos, com exceo
daquelas previstas na prpria Constituio, algumas j referidas anteriormente (aes e servios de sade e
manuteno e desenvolvimento do ensino). Tambm includos na seo que dispe sobre os oramentos,
os artigos 168 e 169 da CF tratam, respectivamente, do prazo (at o dia 20 de cada ms) para o repasse dos
recursos correspondentes aos duodcimos oramentrios aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio
Pblico e Defensoria Pblica e da limitao da despesa com pessoal ativo e inativo.
A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul dispe sobre o oramento no Ttulo V (das Finanas,
da Tributao e do Oramento), Captulo II (das Finanas Pblicas), Seo II (do Oramento), artigos 149 a
156. Em linhas gerais, os dispositivos da Constituio Estadual reproduzem os da Constituio Federal, com
os seguintes acrscimos necessrios, alm daqueles antes destacados:
o oramento anual deve ser elaborado considerando a participao popular, na forma da Lei n 11.179/98
(artigo 149, 4), que dispe sobre a consulta direta populao;
despesas com publicidade devem ser objeto de dotao oramentria especfica, que s pode ser comple-
mentada ou suplementada por meio de lei especfica (artigo 149, 7);
a LOA poder prever a forma de aplicao do supervit ou o modo de cobrir o dficit (artigo 149, 9, III);
emendas populares ao projeto de lei do PPA, da LDO e da LOA podero ser apresentadas durante o per-
odo de pauta regimental, desde que firmadas por, no mnimo, quinhentos eleitores ou encaminhadas por
duas entidades representativas da sociedade (artigo 152, 6);
acesso pblico, efetuado, na prtica, mediante disponibilizao no endereo eletrnico da Assembleia Le-
gislativa (http://www.al.rs.gov.br) aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA por, no mnimo, trinta dias
antes da votao (artigo 152, 7);
o projeto da LOA deve ser enviado pelo Poder Executivo Assembleia Legislativa at 15 de setembro e
encaminhado para sano at 30 de novembro de cada ano (artigo 152, 8, III, e 9, II).
No campo infraconstitucional, o diploma legal mais importante, no que se refere ao Oramento Pbli-
co, a Lei Federal n 4.320/64, que estabelece normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle
dos oramentos, sendo essa lei a referncia para a elaborao da proposta oramentria do projeto de LOA.
Adicionalmente, a Lei Complementar Federal n 101/00 reproduz e enfatiza dispositivos constitucionais so-
bre a matria. A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF foi alterada pela Lei Complementar n 131, de 27 de
maio de 2009, que tornou obrigatria a divulgao pela internet da execuo oramentria, a fim de ampliar
a sua transparncia.
Por ltimo, a Lei Complementar Estadual n 10.336/94, que dispe sobre as finanas pblicas do Es-
tado, torna obrigatria a especificao das obras previstas como investimentos no oramento, com indicao
das novas, das que esto em andamento e das paralisadas (artigo 20, II, e 1, e artigo 22). As obras de peque-
no valor, assim consideradas aquelas cujo somatrio no ultrapassa 10% do valor total do projeto, podero
ser agrupadas sob o ttulo Diversas Pequenas Obras (artigo 20, 2). Quando a execuo da obra durar mais
de um exerccio, essa ter de ser especificada em todos os oramentos, at a sua concluso (artigo 20, 3).
7.4 PLANO PLURIANUAL
um plano de mdio prazo, por intermdio do qual o Governo procura ordenar suas aes para o
alcance de metas e objetivos fixados para um perodo de quatro anos, compreendendo o segundo ano de um
mandato at o primeiro ano do mandato seguinte. Tal como o Oramento Pblico, o Plano Plurianual - PPA
tambm aprovado por lei, conforme se extrai do disposto no 1 do artigo 165 da CF/88.
A elaborao da proposta do PPA compete Secretaria de Planejamento, Gesto e Participao Ci-
dad SEPLAG, que se utiliza do Sistema de Informaes do Planejamento e Gesto do Estado - SISPLAG.
As metas do PPA, por obrigatoriedade includa na Constituio Estadual, devem ser quantificadas fsica e
financeiramente.
Na elaborao da proposta do PPA para o quadrinio 2012 a 2015, a SEPLAG estabeleceu os seguintes
pressupostos para a elaborao do plano, divulgados em seminrios de capacitao metodolgica para as
equipes de planejamento dos rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual:
participao cidad;
alinhamento com as polticas pblicas da Unio;
regionalizao; e
transversalidade (articulao de vrios rgos com aes em um mesmo programa).
A proposta do PPA deve ser elaborada no primeiro ano de mandato do Chefe do Poder Executivo,
cujo projeto de lei tem de ser enviado para a Assembleia Legislativa at 1 de agosto desse ano e retornar para
sano governamental at 1 de outubro do ano em questo (estes prazos foram estabelecidos pela Emenda
Constitucional n 59, de 22 de fevereiro de 2011, que est sendo contestada no STF por meio da ADI 4629).
O PPA pode sofrer revises anuais, com o encaminhamento do respectivo projeto de lei Assembleia Legis-
lativa at 15 de agosto. O PPA constitudo de programas e estes, de aes. Os programas contm objetivos e
indicadores, ao passo que as Aes possuem produtos, metas e recursos.
De acordo com a Lei Estadual n 13.808, de 18 de outubro de 2011, que dispe sobre o PPA do qua-
drinio 2012-2015, os programas so classificados em finalsticos, de gesto das polticas pblicas, de servios
ao Estado, de polticas de crdito e de apoio administrativo, abaixo explicados.
Programas finalsticos So aqueles que resultam em bens ou servios ofertados diretamente so-
ciedade e destinam-se soluo ou atenuao de problemas da sociedade ou, ainda, ao aproveitamento de
oportunidades.
Programas de gesto das polticas pblicas So os que abrangem aes relacionadas formulao,
coordenao, superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas.
Programas de servios ao Estado So aqueles cujo pblico-alvo o prprio Estado.
Programas de polticas de crdito So os destinados a expressar as operaes das instituies de
crdito do Estado, caracterizados por no comportar programao de dispndio e por conter metas quantifi-
cadas pelo volume de crdito concedido.
Programas de apoio administrativo So os que englobam aes de natureza administrativa e que,
embora colaborem para a consecuo dos objetivos dos demais programas, no tm suas despesas passveis
de apropriao queles programas.
Conforme estabelece o artigo 2 da Lei n 13.808/2011, as diretrizes estratgicas da Administrao
Pblica Estadual, orientadoras do planejamento plurianual para o perodo 2012-2015, so:
I alcanar o crescimento do investimento, do emprego e da renda;
II promover o desenvolvimento regional;
III elevar a qualidade de vida e erradicar a pobreza extrema; e
IV aprimorar a cidadania, promover a paz e os valores republicanos.
O PPA atualmente em vigor, aprovado pela Lei 13.808/11, foi modificado duas vezes at a data de ela-
borao deste texto, a saber: a Lei 13.998, de 22 de maio de 2012, que transferiu a ao referente construo
do teatro da OSPA para a Secretaria da Cultura, e a Lei n 14.138, de 14 de dezembro 2012, que introduziu
diversas alteraes no PPA.
Os projetos de lei do plano plurianual, relativos aos quadrinios subsequentes ao atual, devero trazer
como anexo as metas e prioridades do exerccio subsequente ao do primeiro ano de mandato do governador,
que, normalmente, deveriam constar do projeto de LDO para esse exerccio (Emenda n 65, de 09 de agosto
de 2012, Constituio Estadual). Esta mudana constitucional tornou-se necessria em razo da posterga-
o do envio do projeto de lei do PPA Assembleia Legislativa para 1 de agosto do primeiro ano do mandato
governamental, conforme j mencionado. Como a data para o envio do projeto de LDO manteve-se inalte-
rada 15 de maio seria incoerente que esse projeto trouxesse metas e prioridades para o primeiro ano de
vigncia do PPA antes da elaborao deste ltimo, havendo o risco de incompatibilidade entre ambos, o que
descumpriria a Constituio.
Os oramentos anuais devem ser elaborados visando integrao com o PPA. Assim, as Aes do PPA
encontram correspondncia em Projetos e Atividades do Oramento Pblico, de modo que a execuo finan-
ceira do PPA resulta do somatrio das execues oramentrias dos exerccios por ele abrangidos. A viso
detalhada do PPA, assim como outros documentos pertinentes sua elaborao e acompanhamento, alguns
dos quais usados como fonte na elaborao deste captulo, encontram-se disponveis no endereo eletrnico
da SEPLAG (http://www.seplag.rs.gov.br), cuja consulta recomendvel para quem deseja se aprofundar no
assunto.
7.5 LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS
A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO foi introduzida pela Constituio Federal de 1988, conforme
2 do artigo 165, constituindo-se em instrumento importantssimo no s para a discusso e definio de
prioridades do oramento, mas tambm para dispor sobre a diviso de verbas por Poder, as transferncias
voluntrias, os critrios para as alteraes tributrias e para as despesas com pessoal etc. Via de regra, toda
discusso que envolver o processo de elaborao da proposta oramentria deve ser feita durante o trmite
da LDO.
O fato de a LDO ser uma lei anual, que define os critrios para a elaborao da proposta oramentria,
a torna uma lei dinmica, podendo trazer, a cada ano, novas disposies refletindo as mudanas no contexto
legal e socioeconmico do Pas ou do Estado que influenciam a elaborao do oramento ou a sua execuo.
Assim, por exemplo, a obrigatoriedade de a execuo oramentria identificar os beneficirios dos pagamen-
tos de sentenas judiciais, estabelecida no artigo 10 da LRF, bem como o regime especial de pagamento de
precatrios de que trata a Emenda Constitucional 62/09 e, ainda, o regime especial tambm adotado para o
pagamento das Requisies de Pequeno Valor RPVs -, aprovado pela Lei Estadual n 13.756, de 15 de julho
2011, esto refletidos nos artigos 16 e 17 da LDO para o exerccio de 2013 (Lei n 14.069, de 26 de julho de
2012).
Entre as finalidades da LDO, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF incluiu a que trata da disposio
das medidas necessrias manuteno do equilbrio fiscal dos entes a que se reporta. Nesse aspecto, impor-
tante ressaltar a exigncia do Anexo de Metas Fiscais, previsto no 1 do artigo 4 da LRF, no qual devero ser
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas e despesas, aos resultados
nominal e primrio e ao montante da dvida pblica para o ano financeiro a que se referirem e para os dois
perodos administrativos seguintes.
Cumpre salientar que as metas fixadas, especialmente as relacionadas aos resultados nominal e pri-
mrio, no devem ser consideradas como intenes para cumprimento de texto legal, pois so compromissos
cuja avaliao bimestral poder resultar na limitao de despesa, segundo critrios previamente fixados na
LDO (artigo 9 da LRF).
Em consequncia, desde 2007, o Poder Executivo tem, bimestralmente, informado aos demais Pode-
res e ao Ministrio Pblico o comportamento das receitas e despesas, com projeo do resultado primrio
at o final do exerccio, em confronto com as metas fiscais estabelecidas na LDO. Essas informaes, apre-
sentadas sob o ttulo de Relatrio da Execuo Oramentria, esto disponveis no endereo eletrnico da
Secretaria da Fazenda.
O 3 do artigo 4 da LRF contempla o Anexo de Riscos Fiscais, que tambm deve acompanhar a
LDO, no qual so avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas e as
medidas que devero ser adotadas, caso se concretizem.
O projeto de lei da LDO deve ser encaminhado pelo Poder Executivo Assembleia Legislativa at 15
de maio de cada ano e devolvido para sano at 15 de julho.
7.6 PROPOSTA ORAMENTRIA
Aprovada a LDO, com a definio das prioridades a serem consideradas no Oramento Pblico, a
SEPLAG d incio ao processo de elaborao da Proposta Oramentria. Os grandes nmeros da Proposta
Oramentria a estimativa das receitas tributrias, a projeo das despesas com pessoal e com servio da
dvida pblica, bem como as transferncias constitucionais e legais aos municpios, por exemplo so es-
tabelecidos tomando-se por base informaes fornecidas pela Secretaria da Fazenda e, em se tratando de
transferncias da Unio, pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto.
Para as demais receitas (prprias, de fundos e convnios, por exemplo) e despesas, o processo de ela-
borao da Proposta efetuado juntamente com os rgos e as entidades do Estado, pois so eles que, nor-
malmente, detm as informaes relativas aos programas de trabalho respectivos, inclusive quanto a metas e
prioridades.
importante que o gestor mantenha atualizadas as informaes financeiras, estatsticas, de custos
unitrios e outras relativas ao rgo ou entidade que administra, em especial as que serviro de base para a
quantificao dos produtos na proposta oramentria.
Entre os fatores que interferem significativamente na elaborao da Proposta Oramentria, esto as
vinculaes de receitas, tanto as constitucionais, j amplamente referidas neste Captulo, como tambm as es-
tabelecidas pela legislao infraconstitucional (as receitas vinculadas a fundos, por exemplo), a Consulta Po-
pular (ou Participao Popular e Cidad) e os programas prioritrios de Governo. Esses fatores direcionam,
compulsoriamente, a alocao de recursos na Proposta Oramentria, impondo limites discricionariedade
da administrao e, durante o processo de discusso legislativa, s emendas parlamentares.
Com a finalidade de instruir os servidores que atuam junto aos rgos e as unidades oramentrias inte-
grantes da Administrao Pblica Estadual do Rio Grande do Sul, quanto aos procedimentos a serem adotados
para a elaborao das propostas oramentrias parciais, o Departamento de Oramento do Estado, rgo perten-
cente estrutura da SEPLAG, elabora e divulga o Manual Tcnico do Oramento, cuja verso para o oramento
de 2013 est disponvel no endereo eletrnico da Secretaria.
O Poder Legislativo e o Poder Judicirio, assim como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica,
elaboram suas respectivas propostas oramentrias com base nos limites previamente negociados com o Po-
der Executivo, enviando-as SEPLAG para incluso na Proposta Oramentria final. Aps consolidados os
dados que comporo a previso da receita e a fixao da despesa, a SEPLAG prepara os documentos que for-
maro a Proposta Oramentria a ser enviada ao Poder Legislativo, os quais esto previstos na Constituio
Estadual (artigo 149, 5), na Lei Federal n 4.320/64 (artigo 2, 1 e 2, e artigo 22), na Lei Complementar
Federal n 101/00 (artigo 5) e na Lei Complementar Estadual n 10.336/94 (artigo 26).
Dentre os documentos de uma Proposta Oramentria, destacam-se como mais importantes os se-
guintes:
Mensagem do Chefe do Poder Executivo, que conter exposio sobre o contexto econmico-fi-
nanceiro estadual, nacional e internacional, a situao das finanas pblicas do Estado, os critrios para a
estimativa da receita e a fixao da despesa, o demonstrativo das desoneraes fiscais (CF, artigo 165, 6, e
CE, artigo 149, 5, V) e outras informaes relevantes.
Projeto de Lei do Oramento Anual.
Programa de Trabalho, que especifica as dotaes oramentrias;
Demonstrativo da receita consolidada por fontes.
Demonstrativo dos investimentos regionais o demonstrativo cujos investimentos devem ser
discriminados por projeto e obra.
Oramento de investimentos das empresas estatais.
Demonstrativos da consulta popular.
A Proposta Oramentria deve ser enviada pelo Chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo at 15
de setembro de cada ano, sendo devolvida para sano at 30 de novembro. Aps os devidos ajustes, decor-
rentes das emendas parlamentares aprovadas, o agora Oramento Pblico carregado no sistema Finanas
Pblicas do Estado - FPE, para ser executado a partir de 1 de janeiro do ano seguinte.
7.7 DOTAO ORAMENTRIA
A dotao oramentria (ou crdito oramentrio) a parcela do Oramento Pblico que o gestor
est autorizado a utilizar com vistas realizao do programa de trabalho do rgo ou entidade em que atua.
Sinteticamente, a dotao oramentria compe-se de classificao, fonte de recurso e identificador de uso,
modalidade de aplicao e valor.
No tocante classificao, a dotao oramentria categorizada segundo diferentes enfoques ou
abordagens, a seguir descritos, dependendo do ngulo que se pretende analisar.
I Classificao institucional Via de regra, guarda alguma relao com a estrutura administra-
tiva, embora alguns rgos e a maioria das unidades oramentrias sejam criados unicamen-
te para fins oramentrios (Encargos Financeiros do Estado, as Reservas de Contingncia, os
Servios da Dvida Pblica, as Transferncias aos Municpios etc.). A classificao institucional

serve para identificar a responsabilidade pela execuo da despesa (quem faz) e, no Estado,
abrange trs nveis, a saber:
a) Setor Governamental geralmente vinculado a uma pessoa jurdica, como, por exemplo, ao
Governo do Estado ou ao IPERGS. Para fins oramentrios, as Autarquias e as Fundaes so
consideradas como setores governamentais (entidades), deixando de ser unidades orament-
rias das Secretarias (rgos) a que se vinculam. bom esclarecer, todavia, que essa desvincula-
o oramentria em nada afeta os demais vnculos entre as Secretarias e as respectivas entida-
des da Administrao Indireta supervisionadas.
b) rgo uma secretaria ou rgo equivalente, sendo exemplos a Secretaria da Segurana P-
blica e a Procuradoria-Geral do Estado.
c) Unidade Oramentria (U.O.) a subdiviso do rgo para fins de oramento, no se confun-
dindo, na maioria das vezes, com as unidades administrativas do rgo (exemplos: gabinete e
rgos centrais e SUSEPE). Considerados como unidades oramentrias dos rgos a que esto
vinculados, os fundos especiais distinguem-se por possurem tesouraria ou pagadoria prpria.
As entidades (Autarquias e Fundaes) e os rgos podem ser agregados a um Poder, como, por
exemplo, a Assembleia Legislativa e o Tribunal de Contas do Estado, que pertencem ao Poder
Legislativo. Sob o ponto de vista oramentrio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica no
esto vinculados a nenhum dos Poderes constitucionais, em razo da autonomia oramentria
que a Constituio lhes conferiu.
II Classificao funcional Essa classificao evidencia o direcionamento macro dos gastos go-
vernamentais (em que rea se gasta) e nica para todo o Pas, tendo sido estabelecida pela
Portaria n 42/99, do Ministro de Estado do Oramento e Gesto. com base na classificao
funcional, a seguir discriminada, que so consolidadas as contas do setor pblico entre esferas
de governo.
a) Funo o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor
pblico. Atualmente, so 28 as funes, incluindo-se a de Encargos Especiais, que engloba as
despesas s quais no permitido associar um bem ou um servio gerado no processo produ-
tivo corrente, tais como dvidas, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando,
portanto, uma agregao neutra. Exemplos de funes: 10 Sade, 12 Educao.
b) Subfuno Representa uma partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto
de despesa do setor pblico. As subfunes podero ser combinadas com funes diferentes
daquelas a que estejam vinculadas. Exemplos de subfunes: 032 Controle Externo, 124
Controle Interno.
III Classificao programtica A alnea a do artigo 2 da Portaria n 42/99 conceitua progra-
ma como o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos
objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA. A classificao
programtica identifica a finalidade do gasto (para que se faz), estabelecida pela esfera de go-
verno e pode no ter vinculao com a classificao funcional.
Os programas subdividem-se em projetos, atividades e operaes especiais, subsequentemente de-
talhados, que, em geral, correspondem s aes do PPA. De acordo com a LDO para 2013 (Lei Estadual n
14.069, de 26 de julho de 2012), os projetos, as atividades e as operaes especiais ainda podem ser divididos
em subttulos, utilizados, preferencialmente, para especificar a localizao geogrfica dos instrumentos de
programao a que se referem.
a) Projeto o instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa e envolve
um conjunto de operaes limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para
a expanso ou o aperfeioamento da ao do Governo. Exemplo: 1909 Modernizao Tecno-
lgica e de Cultura Digital Educao Bsica.
b) Atividade o instrumento de programao executado para alcanar o objetivo de um progra-
ma e envolve um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das
quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de Governo. Exemplo: 2373 Ali-
mentao Escolar Qualificada e Monitorada.
c) Operaes especiais So despesas que no contribuem para a manuteno, a expanso ou o

aperfeioamento das aes de Governo, das quais no resulta um produto, e no geram con-
traprestao direta sob a forma de bens ou servios. So despesas passveis de enquadramento
nesse instrumento de programao: amortizaes e encargos, aquisio de ttulos, pagamento
de sentenas judiciais, transferncias a qualquer ttulo, fundos de participao, concesso de
emprstimos, ressarcimentos e indenizaes, pagamento de inativos e pensionistas etc. Exem-
plo: 2648 Pagamento da Dvida Fundada Interna.
Alm da codificao e da denominao, os instrumentos de programao anteriormente tratados cos-
tumam apresentar um sucinto texto descritivo da sua finalidade.
IV Classificao econmica Sinteticamente, essa classificao evidencia o efeito econmico da
despesa (Corrente ou de Capital) e os meios pelos quais a gesto realiza seu programa de tra-
balho (no que se gasta). Para fins de LOA, a classificao econmica estende-se at o nvel de
Grupo de Despesa, a saber:
3 Despesas Correntes
1 Pessoal e Encargos Sociais
2 Juros e Encargos da Dvida
3 Outras Despesas Correntes
4 Despesas de Capital
4 Investimentos
5 Inverses Financeiras
6 Amortizao da Dvida
9 Reserva de Contingncia (art. 8 da LDO para 2013)
Na elaborao da Proposta Oramentria, a especificao da despesa deve atingir o nvel de Elemento
de Despesa, utilizando-se a codificao da Portaria Interministerial SOF/STN n 163/2001. J, na execuo
do Oramento Pblico, a especificao vai at o nvel de Rubrica, constante do Ementrio de Despesa, insti-
tudo pelo Decreto Estadual n 42.085/2002, mantido e divulgado pela CAGE.
O conjunto completo da classificao econmica, considerando-se, inclusive, a modalidade de apli-
cao, denomina-se de Natureza de Despesa (NAD), que, no uso dirio, costuma ser identificada pelo nome
da Rubrica.
Exemplo: 3.1.90.01.0102, onde:
3 Despesas Correntes (Categoria Econmica)
1 Pessoal e Encargos Sociais (Grupo de Despesa)
90 Aplicaes Diretas (Modalidade de Aplicao)
01 Aposentadorias e Reformas (Elemento)
0102 Inativos Militar (Rubrica)
Relativamente Fonte de Recurso e ao Identificador de Uso, destaca-se:
A Fonte de Recurso identifica a natureza dos recursos utilizados para a cobertura da despesa. As fon-
tes de recursos so definidas na LDO, que, para o exerccio de 2013, estabeleceu as seguintes:
I Tesouro Livres
II Tesouro Vinculado pela Constituio
III Prprios da Autarquia
IV Prprios da Fundao
V Tesouro Vinculados por Lei
VI Convnios
VII Operaes de Crdito Internas
VIII Operaes de Crdito Externas
A fonte de recurso uma espcie de agregador de recursos oramentrios, podendo-se dizer que estes
so o elo entre a receita e a despesa. Ela funciona como se fosse uma conta corrente creditada, de um lado, pe-
las receitas arrecadadas (origem) e debitada, de outro, pelas despesas empenhadas (aplicao). O saldo credor
apurado no final do exerccio, denominado de Passivo Potencial, constitui recurso hbil para a abertura de
crdito adicional no exerccio seguinte. Os recursos oramentrios so identificados por um cdigo de quatro
dgitos criado pela CAGE, e so usados normalmente para identificar receitas vinculadas e a sua aplicao,
como, por exemplo, as provenientes de convnios.
A fonte Tesouro Livres formada por receitas sem qualquer vinculao a uma determinada despesa,
enquanto as demais fontes so formadas por receitas cuja destinao est, em maior ou menor grau, restrita
a determinados fins (receitas vinculadas).
J o identificador de uso destina-se a indicar se a fonte de recurso, ou parte dela, constitui ou no
contrapartida de emprstimos, convnios, doaes etc. Esse identificador representado por dgitos aps o
nome da fonte de recurso, a saber conforme 6 do artigo 6 da LDO para 2013:
0 Recurso No Destinado Contrapartida
1 Contrapartida de Operaes de Crdito Interna
2 Contrapartida de Operaes de Crdito Externa
3 Contrapartida de Convnios
4- Outras Contrapartidas
Contrapartida o montante de recursos prprios que o Estado se obriga a aportar nos convnios, nas
operaes de crdito etc., para ser aplicado juntamente com a receita proveniente dessas transaes. Como
regra, tanto o termo de convnio quanto o contrato de operao de crdito contm clusula exigindo que a
existncia da contrapartida esteja evidenciada no oramento.
Quanto modalidade de aplicao, esta indica se os recursos sero aplicados por meio de transfe-
rncia financeira ou diretamente pela unidade detentora da dotao. Foi criada originalmente para facilitar
a consolidao das contas nacionais, mediante a eliminao das transferncias entre esferas de governo. As
modalidades de aplicao estabelecidas no Anexo II, inciso I, alnea c, da Portaria Interministerial SOF/STN
n 163/2001, com as alteraes posteriores, so as seguintes:
20 Transferncias Unio
22 Execuo Oramentria Delegada Unio
30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal
31 Premiaes Culturais, Artsticas, Cientficas, Desportivas e Outras
32 Execuo Oramentria Delegada a Estados e ao Distrito Federal
35 Transferncias Fundo a Fundo aos Estados e ao Distrito Federal conta de recursos de que tratam
os 1 e 2 do artigo 24 da Lei Complementar n 141, de 2012
36 Transferncias Fundo a Fundo aos Estados e ao Distrito Federal conta de recursos de que trata
o artigo 25 da Lei Complementar n 141, de 2012.
40 Transferncias a Municpios
41 Transferncias a Municpios Fundo a Fundo
42 Execuo Oramentria Delegada a Municpios
45 Transferncias Fundo a Fundo aos Municpios conta de recursos de que tratam os
1 e 2 do artigo 24 da Lei Complementar n 141, de 2012
46 Transferncias Fundo a Fundo aos Municpios conta de recursos de que trata o artigo 25 da Lei
Complementar n 141, de 2012.
50 Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos
60 Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos
70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais
71 Transferncias a Consrcios Pblicos
72 Execuo Oramentria Delegada a Consrcios Pblicos
73 Transferncias a Consrcios Pblicos mediante contrato de rateio conta de recursos de que
tratam os 1 e 2 do artigo 24 da Lei Complementar n 141, de 2012
74 Transferncias a Consrcios Pblicos mediante contrato de rateio conta de recursos de que trata
o artigo 25 da Lei Complementar n 141, de 2012
75 Transferncias a Instituies Multigovernamentais conta de recursos de que tratam os 1 e 2
do artigo 24 da Lei Complementar n 141, de 2012
76 Transferncias a Instituies Multigovernamentais conta de recursos de que trata o artigo 25 da
Lei Complementar n 141, de 2012
80 Transferncias ao Exterior
90 Aplicaes Diretas
91 Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Or-
amentos Fiscal e da Seguridade Social
93 Aplicao Direta Decorrente de Operao de rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Ora-
mentos Fiscal e da Seguridade Social com Consrcio Pblico do qual o Ente Participe.
94 Aplicao Direta Decorrente de Operao de rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Ora-
mentos Fiscal e da Seguridade Social com Consrcio Pblico do qual o Ente No Participe.
95 Aplicao Direta conta de recursos de que tratam os 1 e 2 do artigo 24 da Lei Complemen-
tar n 141, de 2012
96 Aplicao Direta conta de recursos de que trata o artigo 25 da Lei Complementar n 141, de
2012
99 A Definir.
A modalidade com cdigo 91 foi introduzida para identificar as despesas decorrentes da aquisio
de materiais, bens e servios, do pagamento de impostos, taxas e contribuies, alm das oriundas de ou-
tras operaes, quando o recebedor dos recursos tambm for integrante do Oramento Pblico, no mbito
da mesma esfera de governo. Essa modalidade implica, obrigatoriamente, a incluso de previso de receita
intraoramentria pela entidade recebedora, identificada pelos algarismos iniciais da codificao: 7 para as
receitas correntes e 8 para as de capital.
Ela no se confunde com as transferncias intragovernamentais, pois, diferentemente destas, tm
como fato gerador a contraprestao de um bem ou servio ou est relacionada ao pagamento de uma obri-
gao. No Estado, a sua utilizao se d especialmente para identificar as contribuies patronais destinadas
ao Regime Prprio de Previdncia Social - RPPS e ao Fundo de Assistncia Sade - FAS/RS, ambos geridos
pelo IPERGS.
Por fim, a respeito do valor, cumpre acentuar que toda dotao oramentria tem valor expresso em
Reais (R$).
A seguir, apresenta-se, como exemplo, uma dotao oramentria tpica, discriminada pelos seus
componentes, conforme seu registro no Oramento:
Setor Governamental 19 Governo do Estado do Rio Grande do Sul
rgo 13 Secretaria do Planejamento
Unidade Oramentria 01 Gabinete e rgos Centrais
Funo 04 Administrao
Subfuno 122 Administrao Geral
Programa 138 Programa de Apoio Administrativo
Atividade 6270 Apoio Administrativo e Qualificao da Infraestrutura SEPLAG
Categoria Econmica 4 Despesas de Capital
Grupo de Despesas 4 Investimentos
Fonte de Recursos 0001 Tesouro Livres
Identificador de Uso 0 Recurso No Destinado Contrapartida
Modalidade de Aplicao 90 Aplicaes Diretas
Valor: R$ 87.364,82
7.8 CRDITOS ADICIONAIS
Os crditos (dotaes) constantes do Oramento Pblico aprovados na LOA so denominados de

crditos ordinrios, e aqueles includos posteriormente, considerando-se, inclusive, os acrscimos dotao
original, so chamados de crditos adicionais, os quais, segundo o conceito legal objeto do artigo 40 da Lei
Federal n 4.320/64, so as autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei
de Oramento. J, no artigo 41 da mesma lei, consta a classificao desses crditos adicionais e a definio/
destinao de cada um, ipsis verbis:
I Suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria.

II Especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica.
III Extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra,
comoo intestina ou calamidade pblica.
Tanto os crditos suplementares como os especiais necessitam, previamente, ser autorizados por lei e
so abertos por decreto do Chefe do Poder Executivo. Os crditos extraordinrios tambm so abertos por
igual forma e devem ser convertidos em lei no prazo de trinta dias (CE/89, artigo 154, 3).
No mbito federal, os crditos extraordinrios podem ser abertos por medida provisria, seguindo
o rito do artigo 62 da Constituio Federal de 1988, a qual faculta, adicionalmente, que conste na LOA as
autorizaes para a abertura de crditos suplementares (CF, artigo 165, 8, e CE, artigo 149, 9, I). Essas
autorizaes, nos ltimos anos, tm constado, alm de na LOA, tambm na LDO.
A autorizao para a abertura de crditos no costuma ser incondicional ou ilimitada. O legislador
impe limites e condies, como se pode verificar, exemplificativamente, na LDO para o exerccio de 2013
(Lei Estadual n 14.069/12). E quando os limites forem excedidos ou no estiverem presentes as condies
que autorizem previamente a abertura do crdito suplementar, dever ser obtida uma autorizao legislativa
especfica para abertura desse crdito.
O artigo 22 da LDO para 2013 autoriza, antecipadamente, a abertura de crditos adicionais para di-
versas finalidades, o que inclui, portanto, os crditos especiais. Os crditos especiais que no se enquadrem
nas situaes previamente autorizadas na LDO s podero ser abertos aps a sano da lei que os autorizar.
A LDO/2013 tambm autorizou, no artigo 25 e seu pargrafo nico, alteraes oramentrias que no
modifiquem o valor global da categoria de programao, relativas a funo, subfuno, fonte de recursos, t-
tulo, descrio de instrumentos de programao, modalidade de aplicao e identificador de uso, por meio de
portaria da Junta de Coordenao Oramentria e Financeira. As modificaes podem se estender inclusive
aos crditos adicionais
O 2 do artigo 20 da LDO/2013 combinado com o 7 do artigo 6, esclarece quando cabe crdito
suplementar ou especial:
Art. 6 (...)
7 As categorias de programao sero identificadas no Projeto de Lei Oramentria de
2013 e na respectiva Lei, bem como nos crditos adicionais, por programas e respectivos pro-
jetos, atividades ou operaes especiais.
(...)
Art. 20 (...)
2 - Para fins do disposto no 8 do artigo 165 da Constituio Federal, considera-se suple-
mentar o crdito adicional efetuado para a categoria de programao consignada nos Anexos
da Lei Oramentria e especial o crdito adicional efetuado para a categoria de programao
inexistente.
Fica subentendido, assim, que a alterao do Grupo de Despesa de uma dotao no requer a abertura
de crdito suplementar.
importante ressaltar, ainda, a vedao contida no artigo 167, inciso VI, da CF/88 (inciso VI do artigo
154 da CE/89), quanto transposio, ao remanejamento ou transferncia de recursos de uma categoria de
programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa. Nesse sentido, a LDO
para 2013 contempla essa autorizao no 4 do artigo 20, ipsis verbis:
O Poder Executivo poder, mediante decreto, transpor, remanejar, transferir ou utilizar, total
ou parcialmente, as dotaes oramentrias aprovadas na Lei Oramentria de 2013 e em cr-
ditos adicionais, em decorrncia da extino, transformao, transferncia, incorporao ou
desmembramento de rgos e entidades, bem como de alteraes de suas competncias ou
atribuies.
Para se abrir crdito suplementar ou especial, obrigatria a indicao dos recursos que suportem as
despesas correspondentes, os quais esto disciplinados no artigo 43 da Lei Federal n 4.320/64.
Ainda na referida lei, est previsto que o saldo de recursos vinculados, que se transfere de um exerc-
cio para outro (Passivo Potencial), recurso hbil para a abertura de crditos suplementares ou especiais, pois
se enquadra na hiptese formulada no inciso I, 1, do artigo 43.
J, os recursos vinculados, como, por exemplo, os provenientes de convnios, podem enquadrar-se no
inciso II do citado dispositivo, desde que o montante da arrecadao das receitas que compem esses recur-
sos exceda quele que foi previsto no oramento.
importante salientar que a anulao (ou reduo) de dotaes cobertas com recurso vinculado s
poder constituir fonte se a nova despesa tambm for compatvel com a vinculao do recurso, de modo a
no caracterizar desvio de finalidade.
Uma fonte, por assim dizer, hbil para a abertura de crditos adicionais est prevista no 8 do artigo
166 da CF/88, embora, ao que se saiba, nunca tenha sido usada no Estado:
Art. 166 (...)

8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramen-
tria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso,
mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.
Por fim, cabe assinalar que os crditos suplementares tm vigncia adstrita do oramento ao qual
foram incorporados e que os crditos especiais e extraordinrios, nos termos do 2 do artigo 167 da CF/88,
tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promul-
gado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero
incorporados ao oramento do exerccio financeiro subsequente.
A LDO para o exerccio de 2013 tambm disps sobre essa matria, com relao aos crditos especiais
e extraordinrios abertos nos ltimos quatro meses de 2012:
Art. 23 O Poder Executivo fica autorizado a reabrir, nos limites de seus saldos e mediante
a indicao de recursos financeiros provenientes do Oramento de 2013, crditos especiais e
extraordinrios cujo ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses do exerccio
de 2012.
Observe-se que, ao impor a indicao de recursos financeiros provenientes do Oramento de 2013, a

LDO, salvo melhor juzo, criou uma limitao para a reabertura dos crditos especiais e extraordinrios: no
basta que haja saldo pendente de aplicao ao final do exerccio de 2012, mas necessrio que haja recurso
disponvel no oramento de 2013 para que o crdito seja reaberto.
PLANEJAMENTO NA GESTO PBLICA | 81
8. PLANEJAMENTO NA GESTO PBLICA
Sumrio: 8.1 Consideraes iniciais. 8.2 Definio. 8.3 Fases, Cronograma e Agenda. 8.3.1 Fases. 8.3.1.1 Fase Conceitual. 8.3.1.2
Fase Operacional. 8.3.2 Cronograma. 8.3.3 Agenda. 8.4 Recursos, Equipe e Sistemas de Suporte. 8.5 Participao. 8.6 Definio
de Metas, Aes e Etapas. 8.6.1 Metas. 8.6.1.1 Quantitativo de Metas. 8.6.2 Aes. 8.6.3 Etapas. 8.7 Procedimentos Mnimos Su-
geridos. 8.8 Controle.
8.1 CONSIDERAES INICIAIS
O planejamento uma exigncia constitucional e legal. Um importante regramento encontrado no

1, do artigo 1 da Lei Complementar Federal n 101/2000, estabelecendo que
(...) a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se

previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, median-
te o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade
social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipa-
o de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria so instrumentos legais

do planejamento, de natureza finalstica e financeira, os quais garantem os meios financeiros necessrios
realizao das aes e estabelecem limites e critrios para sua execuo. Esses planos tero mais chance de
sucesso se houver suporte prvio no planejamento da organizao.
O objetivo, neste captulo, portanto, oferecer sugestes ao gestor e evidenciar alguns cuidados para
minimizar os riscos de insucesso, evitando perda de tempo e retrabalho com planejamento.
O processo de planejamento requer o interesse e o engajamento pleno da equipe diretiva do rgo/
entidade. Uma vez que todos os rgos/entidades da Administrao funcionam no modelo hierrquico, te-
riam poucas possibilidades de xito iniciativas de planejamento sem o interesse e engajamento absoluto da
autoridade mxima. Esse alinhamento facilitar o uso da ferramenta adequada para atingir os resultados
propostos ou mesmo para acompanhar o desempenho da organizao que dirige.
Havendo situaes novas, o planejamento deve ser realinhado para evitar o distanciamento entre o
planejado e as aes em curso. A falta desses ajustes pode levar runa os planos originalmente feitos, bem
como a uma diviso interna de foras, dificultando o alcance dos objetivos.
A nfase deste captulo, que trata do processo de planejamento, est nos aspectos gerenciais dos meios,
independentemente da metodologia de planejamento e das definies estratgicas que venham a ser adotadas
pelo rgo ou entidade.
O planejamento relaciona-se com as aes tendentes a contemplar os objetivos do rgo/entidade,
cumprindo a legislao, especialmente a de finanas pblicas. Estando este assunto inserido num manual que,
por sua natureza, prope ideias prticas, o contedo deste captulo seguir nessa diretriz, visando a alertar o
gestor para o adequado uso do planejamento como ferramenta conceitual para atingir os fins da organizao.
Visto ser o planejamento um instrumento utilizado para melhor atingir os resultados da organizao,
a cultura do planejamento, quando consolidada, permitir ao gestor conduzir o rgo/entidade a uma gesto
por projetos. Esse um mtodo proativo, pois se antecipa aos problemas e s dificuldades existentes ou que
podero advir, os quais necessitam ser resolvidos. Contrrio senso, sem o uso do planejamento, a gesto ten-
der a atingir to-somente os objetivos institucionais j consagrados, atendendo reativamente as demandas
segundo suas possibilidades.
O planejamento, bem implantado e acompanhado, possibilita a identificao de desvios e permite a

correo de rumos da administrao. O registro sistemtico dos planos facilita o entendimento da organiza-
o e dos seus objetivos e avanos. Dessa forma, as pessoas que participam do planejamento, mesmo sendo
responsveis por simples etapas, sentir-se-o mais comprometidas com a organizao, j que tanto o sucesso
quanto o insucesso no alcance dos objetivos compartilhado no ambiente organizacional.
Nesse contexto, o planejamento, registrado, facilita a negociao das verbas oramentrias, ou mesmo,
a reviso das aes, ante a impossibilidade material de se obterem todas as verbas desejadas.
8.2 DEFINIO
Planejamento um conjunto de conceitos, ideias e intenes viveis, sistematicamente organizado e

com identificao de responsabilidades de pessoas e organizaes norteador das aes a serem implementa-
das para atingir determinado fim da Administrao Pblica. O planejamento, embora seja uma ferramenta
de natureza estratgica, somente uma atividade meio.
As aes a serem realizadas devem, necessariamente, estar previstas no planejamento, buscando o
imprescindvel comprometimento. Assim, a mera elaborao de propsitos, objetivos e metas, sem o devido
acompanhamento, a anlise das distores no alcance dos objetivos definidos e o compromisso de prestao
de contas, no so reconhecidas como planejamento. Portanto, o planejamento, como processo, exige evolu-
o permanente, integrao e melhorias nos conceitos e nos procedimentos.
Acerca da opo pelo planejamento estratgico ou pelo planejamento ttico, cumpre analisar as
caractersticas que distinguem cada um deles. O planejamento estratgico tudo aquilo que afeta a sobre-
vivncia do rgo/entidade, ou a sua natureza, ou, ainda, tudo aquilo que nortear as aes em longo prazo.
Por sua vez, o ttico bem mais abrangente do que se espera de um planejamento meramente operacional,
compreendendo um perodo mais extenso, sem, no entanto, se ocupar dos riscos da organizao, pois seu
desenvolvimento se d pelos nveis organizacionais intermedirios, tendo como objetivo a utilizao eficien-
te dos recursos disponveis com projeo em mdio prazo. Nessa linha de raciocnio, o planejamento de
quatro anos pode ser tanto estratgico quanto ttico, dependendo do que se pretende fazer durante o perodo.
Comumente, tem sido chamado de estratgico todo processo de planejamento que transcende e orien-
ta o planejamento operacional. Assim como tambm considerado estratgico, todo planejamento que pra-
tica o SWOT (iniciais das palavras inglesas Strenghts (foras), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (opor-
tunidades) e Threats (ameaas), sendo esses os pontos a serem analisados, especialmente em relao s aes
que se pretende implementar. Essa atividade requer a identificao de variveis, de baixa governabilidade,
tanto internas quanto externas. Por tais razes, muitas organizaes desistem de planejar estrategicamente e
fazer planos anuais ou mesmo quadrienais, no levando em conta aquelas variveis.
Em vista de os mandatos governamentais serem de quatro anos, o planejamento quadrienal tende
a ter consequncias estratgicas, ao menos, para o governo, em face do que representa o conjunto de aes
necessrias para viabilizar suas propostas para o perodo.
8.3. FASES, CRONOGRAMA E AGENDA
8.3.1. Fases
8.3.1.1. Fase Conceitual
Na fase conceitual, so estabelecidas ou confirmadas a Misso, a Viso de Futuro, as Diretrizes e os

Objetivos Estratgicos.
8.3.1.2. Fase Operacional
A fase operacional possui etapas bem distintas, a saber: 1. Estabelecer as metas, as aes e as etapas; 2.
Registrar as metas, as aes e as etapas a serem alcanadas e desenvolvidas; 3. Executar as aes; 4. Controlar
as aes realizadas e as metas alcanadas, e 5. Ajustar os procedimentos.
1. O estabelecimento das metas, das aes e das etapas com clareza pressuposto do planejamento e
o que dar suporte fase conceitual.
2. O registro das metas, das aes e das etapas a serem alcanadas e desenvolvidas como a certido
de nascimento do planejamento e ser a memria do que foi decidido.
3. A execuo das aes corresponde ao plano colocado em prtica.
4. O controle das aes realizadas e das metas alcanadas e sua comparao com a previso, para fins
de ajuste de procedimentos, correspondem ao registro do que efetivamente realizado, na periodicidade
prevista, com a anlise do sucesso ou do insucesso em relao ao previsto.
5. O ajuste de procedimentos indispensvel tanto para rever prazos e etapas do planejamento mal
dimensionados quanto para mudar comportamentos com o fim de atingir o que foi planejado.
Tendo em vista que a Administrao contnua, evidentemente que essas fases ocorrem simultanea-
mente, s que em ciclos de planejamento diferentes. Exemplificando, ao mesmo tempo em que a organizao
elabora as metas para o ano seguinte tambm realiza as metas do ano e efetua o seu controle.
8.3.2 Cronograma
O planejamento ocorre por ciclos, e h ao menos dois tipos: o ciclo quadrienal, representado pelo pla-
nejamento estratgico e pelo Plano Plurianual, e o ciclo anual, representado pelo planejamento operacional
(ttico) e pelo Oramento Anual.
A linha cronolgica do planejamento a seguinte: o planejamento estratgico ser a base do Plano
Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias e o planejamento operacional ser a base do Oramento
Anual.
Pode-se considerar o seguinte cronograma para elaborao dos referidos planos:
1. Planejamento quadrienal ou estratgico: elaborao de janeiro a abril do primeiro ano de mandato,
valendo para os prximos quatro anos.
2. Plano Plurianual: elaborao em maio e junho do primeiro ano de mandato, valendo para os pr-
ximos quatro anos.
3. Planejamento operacional: elaborao em junho e julho, valendo para o ano seguinte.
4. Oramento Anual: elaborao em agosto, valendo para o ano seguinte.
8.3.3 Agenda
A agenda do ciclo completo do planejamento pode ser identificada de acordo com a seguinte tabela,
cabendo adaptaes conforme as necessidades do rgo/entidade.
1, 3 e 4 Naquilo que lhe competir, conforme orientaes da Secretaria de Planejamento, Gesto e Par-
ticipao Cidad SEPLAG.
2 Na Administrao Pblica Estadual, conforme Consulta Popular, COREDEs e COMUDEs.
8.4 RECURSOS, EQUIPE E SISTEMAS DE SUPORTE
indispensvel que o planejamento seja sistemtico, tenha metodologia conhecida, seja registrado e
acessvel a todos os interessados. O estabelecimento de metas requer que sejam levados em conta os meios
para sua realizao, especialmente os referentes a recursos humanos, financeiros, materiais e tcnicos em
geral. Tambm indispensvel o cuidado na elaborao do cronograma de realizao, evitando que sejam
estabelecidas prioridades alm do tempo disponvel para realiz-las.
Para as atividades do ciclo de planejamento, pessoas e recursos materiais, conceituais e financeiros
devem ser alocados; portanto, para que o planejamento seja uma ferramenta eficaz necessrio investir nele
tempo e recursos. O levantamento e o registro dos elementos limitadores para a realizao das aes e o
alcance das metas tambm indispensvel, evitando que o sentimento de frustrao ofusque o otimismo
inicial, por dificuldades no adequadamente identificadas.
Assim, para verificar se as metas e as aes so factveis, necessrio estimar a priori os seguintes
meios:
1. Recursos humanos devidamente qualificados, suficientes para levar a efeito as aes previstas.
2. Existncia de recursos oramentrios e financeiros disponveis e adequados para as aes previstas.
3. Dimensionamento correto dos prazos para a realizao das aes previstas, inclusive os das etapas.
4. Parceiros externos indispensveis para a realizao das aes e garantia de que eles tm condies
de atender a demanda (parceiros externos podem ser outros rgos, os fornecedores ou outras esferas de
governo).
5. No caso de insuficincia de recursos humanos, previso para complementao do contingente de
servidores, em quantidade e no prazo adequados, para que as aes especficas aconteam.
Os planos do rgo/entidade devem ser registrados e controlados, de preferncia em sistema infor-
matizado, criado para tal fim e com funcionamento em rede, para que toda a organizao, segundo nveis
estabelecidos, tenha acesso a eles, podendo acompanh-los. No sendo possvel o registro em sistema, todos
os responsveis por metas, aes ou etapas devem reportar-se ao coordenador do planejamento, informando
-o das atividades realizadas, com o objetivo de, periodicamente, consolidar essas informaes e permitir que
sejam acompanhadas por todos os interessados no foro e no local adequados. Na falta de um sistema infor-
matizado, possvel o uso de planilhas Excel ou de arquivos em Word e sua transmisso para o coordenador
via internet ou por meio de outras mdias digitais (disquete, CD, DVD, pen drive).
essencial a designao de uma equipe responsvel pela coordenao do processo, pelo controle das
agendas, pela preparao das reunies, pelo gerenciamento do sistema de registro e pelo acompanhamento
dos resultados e das dificuldades, bem como seu compartilhamento entre todos os que participam do pro-
cesso decisrio e de execuo. Em vista de essa funo requerer conhecimentos especficos, faz-se necessrio
ter, no mnimo, uma pessoa na equipe com pleno domnio da tcnica de planejamento adotada, para que ela
possa liderar o processo e, posteriormente, mediante capacitao interna, difundir a metodologia, visando a
todos os interessados.
A equipe de planejamento no requer, necessariamente, dedicao exclusiva, devendo ser dimensio-
nada de acordo com as necessidades e caractersticas do rgo/entidade.
8.5 PARTICIPAO
Na elaborao do planejamento, indispensvel a participao dos departamentos, das divises, das

sees e dos servidores responsveis pelos principais processos e conhecedores das atividades do rgo/
entidade.
O volume de pessoas participantes da elaborao do planejamento depende do grau de desenvolvi-
mento gerencial do rgo/entidade quanto a esse processo. Grupos pequenos correm o risco de no ser re-
presentativos e cometer erros de avaliao a respeito do que importante incluir no planejamento, ao passo
que grupos grandes arriscam-se a ter pouco controle sobre as ideias, tornar-se improdutivos ou perder o foco
em relao a temas relevantes. A elaborao de propostas pelas diversas reas, posteriormente validadas pela
Equipe Diretiva aps defesa pelos representantes de cada uma delas, o modelo utilizado na SEFAZ/RS.
Os projetos especficos integram o contexto do planejamento operacional (ttico) e do quadrienal ou
estratgico. Por exemplo, um bom projeto de construo de uma hidreltrica poder estar inserido no plane-
jamento anual da secretaria ou da empresa e no planejamento estratgico, sendo possvel, at mesmo, ter um
prazo de concluso superior tanto ao do planejamento operacional quanto ao do quadrienal.
Qualquer atividade de planejamento exige a identificao dos seguintes elementos: O que ser feito?
Qual a justificativa? Quem far ou ser o responsvel pela realizao de cada etapa? Quais so os prazos de
incio e fim? Como ser feito? Quanto custar (constando a identificao das fontes e a elaborao dos crono-
gramas de desembolso)? e Onde ser feito?
Considerando que o Oramento Anual representado por projetos/atividades, torna-se necessrio
que estes tenham conexo com o planejamento operacional, o que requer cuidados especiais na forma de
elaborar a proposta. Isso decorre de dois fatos: 1. o planejamento operacional desce a nveis de detalhamento
impossveis de serem atingidos com o Oramento Anual; 2. o Oramento Anual trata como atividade todas
as despesas de carter continuado, a exemplo dos salrios, enquanto, no planejamento operacional, a fora
de trabalho alocada tanto em projetos quanto em atividades, ou nas duas ao mesmo tempo. Em face disso,
necessrio manter registros de planejamento to bem organizados que seja possvel demonstrar a relao
causal entre os valores previstos para as aes do planejamento operacional e os projetos/atividades do Or-
amento Anual.
O mtodo de planejamento a ser adotado depender da cultura da organizao ou da concepo do

responsvel pela conduo do processo. O nvel de detalhamento do planejamento deve ser suficiente para
que todos entendam se as aes esto adequadamente desenvolvidas e se as metas podero ser alcanadas.
Excessivo detalhamento torna o planejamento burocrtico; por outro lado, nenhum detalhamento torna o
planejamento to amplo que acaba por ser de pouca praticidade. Ao longo do tempo, pelo desenvolvimento
da cultura do planejamento na organizao, o grupo apreender qual dever ser o nvel de detalhamento
adequado.
A adequao do plano capacidade de realizao pelo rgo/entidade requisito bsico, pois um pla-
no muito arrojado poder gerar turbulncia, causando estresse e sensao de incapacidade aos colaboradores,
o que prejudicar todo o projeto, e um plano muito limitado, aqum da capacidade da organizao, poder
gerar m impresso e ocasionar sensao de vazio e de inutilidade.
8.6 DEFINIO DE METAS, AES E ETAPAS
8.6.1 Metas
A concatenao das metas com os objetivos e destes com os propsitos fundamental; alm disso,
toda meta requer sua vinculao a um quantitativo. Metas no associadas a uma quantidade acabam sendo
confundidas com aes, o que contribui para a dificuldade em sua elaborao e indica que as ideias sobre o
que fazer no foram suficientemente esclarecidas.
Para o rgo/entidade obter um bom domnio do resultado desejado, necessrio o estabelecimen-
to de metas e a identificao das aes a elas correspondentes; portanto, as metas representam o resultado
final das aes, no podendo ser com estas confundidas, inclusive porque no apresentam movimento. Por
exemplo, quando o presidente norte-americano John F. Kennedy, na dcada de 1960, estabeleceu como meta
levar um homem lua e traz-lo de volta, saudvel e a salvo, muitas aes foram necessrias para que aquela
grandiosa meta fosse atingida. Para tanto, as aes requereram muitas etapas, que, por sua vez, requereram
muitas atividades e estas, muitas tarefas, as quais, possivelmente, tenham sido divididas em inumerveis pro-
cedimentos.
O conjunto das metas e aes deve, necessariamente, representar a organizao, ou seja, deve ser pos-
svel conhecer a organizao por meio da leitura do conjunto de metas e aes.
8.6.1.1 Quantitativos de Metas
fcil incorrer em erros conceituais no estabelecimento de quantitativos. Os erros mais comuns de-
correm da confuso entre indicadores de resultado e quantitativos de metas. Esse tipo de erro resulta do uso
de modelos de planejamento prprios da iniciativa privada, que privilegia o estabelecimento de metas inti-
mamente ligadas ao resultado. No entanto, na Administrao Pblica, os resultados alcanados no ocorrem
de forma direta e proporcional ao alcance das metas, por isso, sugere-se separar os indicadores de resultado
dos quantitativos de metas.
Para melhor esclarecer o acima exposto, so apresentados, a seguir, conceitos e exemplos.
Definio de metas - Para uma apropriada definio de metas, as exigncias so: descrio adequada;
indicador quantitativo; prazo de realizao; indicao do responsvel ou dos responsveis; aes vinculadas;
objetivos estratgicos a serem atendidos.
Indicadores de resultados - Esses indicadores esto vinculados aos propsitos ou aos objetivos, os
quais, por sua vez e em geral, esto relacionados aos Programas de Governo constantes no Plano Plurianual.
Eles indicam uma mudana de realidade e no so obtidos diretamente, mas sim como consequncia de di-
versas aes realizadas. Esses indicadores, por terem grande amplitude, so difceis de conceber, de calcular e
de medir. Em vista disso, recomendvel que a organizao tenha poucos, porm representativos, indicado-
res da realidade que pretende mudar.
So exemplos de indicadores de resultados: percentual de analfabetismo; percentual de aprovao
escolar; percentual de homicdios; percentual de reincidncia de ex-apenados; expectativa de vida ao nascer;
percentual de mortalidade infantil; ndice de doenas decorrentes da falta de saneamento bsico; quantidade
de casos relatados de dengue em determinada regio.
Pelos exemplos apresentados, observa-se que os indicadores de resultados dependem de vrios fato-
res, e so, na maioria das vezes, externos organizao, inclusive ao Estado, stricto sensu, os quais, porm, se
pretende alterar com as aes realizadas pelo rgo/entidade ou por vrios rgos/entidades em regime de
mtua colaborao.
Metas com quantitativos - Os ndices quantitativos das metas revelam o que o rgo/entidade se pro-
pe a realizar, devendo ser objetivos e numricos. Parece uma obviedade, mas estabelecer os enunciados das
metas e seus quantitativos no uma tarefa fcil, pois to importante quanto estabelecer um nmero coerente
e alcanvel saber reconhecer uma forma confivel e eficaz de medir o seu alcance.
Os quantitativos de metas podem ser divididos em dois grupos: os de esforo e os de resultado. Os
de esforo dependem, praticamente, apenas da fora de trabalho da organizao, daquilo que pode ser feito
diretamente, enquanto os de resultado dependem de fatores mais amplos. Nada impede, entretanto, que o
rgo/entidade use um ou outro tipo de enunciado ou ambos os tipos. Ressalve-se que no se deve confundir
quantitativo de resultado para metas com indicadores de resultados.
So exemplos de metas de esforo: construir 800 km de rede de energia eltrica na regio X, at a
data Y; construir trs estaes de tratamento de esgotos na cidade X , at a data Y; vacinar pelo menos
100.000 pessoas contra a doena X, at a data Y.
Nos exemplos descritos, as metas so bem fceis de serem entendidas, no entanto, tomando-as por
base, no se pode inferir a amplitude dos efeitos sociais decorrentes do seu alcance. Elas mostram o que a
organizao est fazendo, mas no demonstram, por si s, a sua efetividade.
So exemplos de metas de resultado: dotar 80% das famlias com energia eltrica, at a data X; obter
80% de tratamento dos esgotos para a regio X, at a data Y; atingir 95% de cobertura de vacinao contra
a doena X, at a data Y.
Nos exemplos descritos, o alcance das metas depende de uma srie de aes sobre as quais a organi-
zao possui grande protagonismo, e se percebe que a meta de resultados tende a ser mais difcil de alcanar
do que a meta de esforo por se tratar de situao mais complexa. Ressalve-se, novamente, que esses quanti-
ficativos no se confundem com indicadores de resultados, embora contribuam para sua melhoria, como se
pode depreender.
Metas sem quantitativos - Tambm h metas sem quantitativos, as quais possuem apenas data pre-
vista para concluso. Em geral, essas metas no apresentam clareza e se referem tanto a esforo como a resul-
tado, mas, na maioria das vezes, indicam esforo e refletem mais as necessidades internas da organizao do
que o cumprimento dos objetivos institucionais.
So exemplos de metas sem quantitativos: concluir a reviso dos processos pendentes, at a data X;
identificar a carncia de pessoal nas diversas unidades do rgo/entidade, at a data X; realizar a manuten-
o dos veculos da frota, at a data X.
Nos mencionados exemplos, embora as pessoas da organizao saibam exatamente do que se trata,
ser muito difcil acompanhar seu andamento. Se a criao de metas desse tipo for inevitvel, o adequado
detalhamento das aes e das etapas ser indispensvel para se poder acompanhar a sua realizao e garantir
o alcance da meta.
8.6.2 Aes
Uma ao pode contribuir para atingir vrias metas, portanto, ela pode ser vinculada a tantas quanto
forem necessrias, assim como uma meta pode requerer vrias aes para ser alcanada. Isto , possvel
haver mais de uma ao para atingir somente uma meta, ao mesmo tempo em que mais de uma meta pode
ser alcanada mediante a contribuio de apenas uma ao. Ou seja, embora comumente se relacione uma
ao a uma meta, no obrigatria a correspondncia uma por uma, tanto de aes para metas quanto destas
para aquelas.
Por representarem uma atividade humana, as aes requerem que lhes sejam alocados recursos finan-
ceiros e materiais. Consequentemente, todas as aes a serem desenvolvidas pelo rgo/entidade precisaro
ter uma estimativa de custo, tanto de pessoal quanto de investimentos e de outras despesas gerais.
Definio de ao Para uma adequada definio de ao, as exigncias so: descrio apropriada;
prazo de realizao; custo da ao; cronograma financeiro; indicao do responsvel ou dos responsveis;
vinculao meta. Alm dessas, podem ser agregadas as seguintes: equipe necessria, local, parceiros, pontos
crticos e aes corretivas.
Essa previso ser a base da demanda para o Plano Plurianual e para o Oramento Anual. Por esse
aspecto, verifica-se a importncia do planejamento eficiente, pois, na eventualidade de ocorrer insuficincia
de recursos oramentrios, sempre ser possvel argumentar com o centro do Governo, ou este com a As-
sembleia Legislativa, quais aes deixaro de ser feitas em face da falta de recursos. Isso significa que a base
da demanda do Oramento Anual ampara-se em um planejamento anteriormente efetuado, cujos recursos
esto discriminados ao por ao. Logo, havendo insuficincia de recursos, o gestor saber, com facilidade,
qual ao poder ser reduzida ou at mesmo adiada se tiver elaborado a proposta do Oramento Anual com
suporte no oramento operacional.
A ao deve contribuir decisivamente para o sucesso de uma meta, mesmo que de forma indireta. Para
tanto, quanto mais bem concebida for a ao, mais facilmente a meta ser atingida. Supondo que se queira,
na funo Saneamento, mudar o indicador-exemplo ndice de doenas decorrentes da falta de saneamento
bsico, podem-se estabelecer metas como: construir trs estaes de tratamento de esgotos na regio X, at
a data Y; obter 50% de tratamento dos esgotos para a regio X, at a data Y.
Evidentemente que, para se atingirem tais metas, muitas aes devero ser levadas a efeito e, dentre
elas, citam-se, a exemplo, as seguintes: identificar reas para aquisio ou desapropriao, at a data X;
adquirir essas reas, at a data X; licitar e contratar projeto de engenharia, at a data X; licitar e contratar
projeto de impacto ambiental, at a data X; licenciar os projetos, at a data X; licitar e contratar a constru-
o, at a data X; fiscalizar a construo das unidades de tratamento, at a data X; elaborar concurso para
suprir as estaes de pessoal, at a data X.
Observa-se que todas as aes esto diretamente relacionadas com a sua meta, portanto, se forem
suficientes e concludas, a tendncia de que a meta seja atingida. Sempre recomendvel que se estabelea
um nmero restrito de aes por meta, pois essas requerero tambm, cada uma delas, muitas etapas, o que
poder tornar o acompanhamento do planejamento um pouco rduo e burocrtico. No se pode limitar, en-
tretanto, aquilo que, pela sua natureza, deve ser detalhado.
8.6.3 Etapas
As etapas seguem a mesma linha das aes; ou seja, devem ser descritos todos os passos importantes
para a consecuo da ao.
Tomando-se a ao-exemplo: 3. Licitar e contratar projeto de engenharia, at a data X, poderiam ser
elaboradas vrias etapas, conforme se exemplifica a seguir:
1. Estabelecer o objeto do contrato
2. Abrir o processo
3. Obter as autorizaes e aprovaes necessrias
4. Publicar os editais
5. Proceder licitao
6. Elaborar o contrato e demais trmites
7. Efetuar a contratao e autorizar a elaborao do projeto.
Assim, chega-se a um grau de detalhamento bem razovel em que se percebe que poder haver do-
mnio sobre o andamento das atividades, desde que devidamente registradas e comparadas com o previsto, o
que se torna um poderoso instrumento gerencial.
8.7 PROCEDIMENTOS MNIMOS SUGERIDOS
Planejamento quadrienal (primeiro quadrimestre do primeiro ano de mandato).

Definio da Misso e da Viso
Definio de propsitos e objetivos
Definio dos Projetos que atendero aos objetivos
Plano Plurianual (elaborao entre maio e junho do primeiro ano de mandato)
Programas de Governo e indicadores
Definio das aes e metas (com base nos propsitos e objetivos do planejamento quadrienal)
Planejamento anual operacional (elaborao em junho e julho, valendo para o ano seguinte)
Definio das metas para o ano seguinte
Definio das aes necessrias para o alcance das metas
Apurao do custo e demais meios para a realizao das aes
Definio das etapas
Oramento Anual (elaborao em agosto, valendo para o ano seguinte)
Projetos/atividades, com base nas aes estabelecidas no planejamento operacional.
8.8 CONTROLE
O planejamento requer meios adequados e suficientes para sua elaborao e registro da previso e da
realizao, preferencialmente em formato web, indelvel, de sorte que todos os envolvidos na organizao
possam visualiz-lo e acompanh-lo em rede, com o fim de retomar o que foi previsto e cotej-lo com o rea-
lizado, evidenciando o status dos prazos e da qualidade previstos.
Um controle eficiente requer um bom sistema de registro e acompanhamento de todo o planejamen-
to. A partir disso ser possvel fazer-se o resgate da informao mantendo-se atualizados tais registros, bem
como inteirar-se de alteraes na concluso das etapas e das aes visando ao alcance das metas. Este sistema
tambm dever permitir que todos conheam os responsveis pelas etapas, aes ou metas e acessar infor-
maes sobre eles.
DESPESA PBLICA | 91
9. DESPESA PBLICA
Sumrio: 9.1 Definio e Consideraes Gerais - 9.2 Legislao - 9.3 Classificao - 9.3.1 Quanto Regularidade - 9.3.2 Quanto ao
Impacto Patrimonial - 9.3.3 Quanto Discricionaridade - 9.3.4 Quanto Natureza - 9.4 Etapas da Despesa Oramentria - 9.4.1
Planejamento - 9.4.2 Execuo - 9.4.3 Controle e Avaliao.
Do ponto de vista contbil, a despesa pblica pode ser considerada sob o enfoque patrimonial ou
oramentrio.
Sob o enfoque patrimonial, a despesa um termo utilizado pela contabilidade para evidenciar a va-
riao negativa da situao lquida patrimonial resultante do aumento de passivos ou da reduo de ativos de
uma entidade. Nessa perspectiva, a despesa pode ocorrer mesmo sem o desembolso de recursos financeiros,
como o caso da depreciao, por exemplo, cujo reconhecimento usual no setor privado (contabilidade
comercial), mas que, no setor pblico vem sendo relegada a um plano secundrio. Com a edio do Decreto
Federal n 6.976, de 07 de outubro de 2009 fica consolidado o processo de convergncia s Normas Interna-
cionais bem como a harmonizao entre os procedimentos adotados pela Secretaria do Tesouro Nacional e
as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico. Esse fato representa um grande avano
para o Sistema de Contabilidade Nacional, pois objetiva:
promover a padronizao e consolidao das contas nacionais;
buscar a convergncia aos padres internacionais de contabilidade, respeitados os aspectos formais e con-
ceituais estabelecidos na legislao vigente;
viabilizar o acompanhamento contnuo das normas contbeis aplicadas ao setor pblico, de modo a garan-
tir que os princpios fundamentais de contabilidade sejam respeitados no mbito do setor pblico; e
definir que, alm do registro dos fatos ligados execuo oramentria, devem-se evidenciar os fatos liga-
dos execuo financeira e patrimonial, permitindo que por meio das informaes contbeis se conhea
a composio patrimonial bem como os resultados econmicos e financeiros de determinado exerccio.
J sob o enfoque oramentrio, a despesa implica a reduo da situao lquida financeira, em tese,
quer mediante a reduo do ativo financeiro, quer pelo aumento do passivo financeiro. Em termos prticos,
a despesa oramentria, pela sua natureza essencialmente financeira, implicar a reduo do ativo financeiro
em razo do seu pagamento, que no ocorre, como regra, no momento em que a despesa realizada, consi-
derando-se como tal a fase da liquidao, quando reconhecido o direito lquido e certo do credor. Por isso,
o compromisso referente ao pagamento da despesa contabilmente reconhecido, primeiramente, no passivo
financeiro, sob o ttulo de despesa do exerccio a pagar, e, posteriormente, no ativo financeiro, quando, me-
diante a utilizao de recursos financeiros nele registrados, esse passivo pago.
Neste captulo, discorrer-se- sobre despesa pblica, considerando o seu enfoque oramentrio.
Conceitualmente, a despesa pblica o dispndio de um rgo ou de uma entidade, devidamente
autorizado em lei e ordenado por autoridade ou agente pblico competente, sendo realizado com o objetivo
de executar servios pblicos que competem a essas instituies e garantir o seu regular funcionamento. Em
outras palavras, a despesa pblica o meio indispensvel para que o ente pblico possa cumprir com os seus
fins, de acordo com as suas possibilidades financeiras e na medida da capacidade contributiva dos cidados,
na condio de responsveis pelo recolhimento de tributos.
De outra parte, para a realizao de uma despesa pblica, so exigidos determinados requisitos, es-
senciais para a sua validade, os quais se relacionam ao cumprimento de princpios aplicveis Administrao
Pblica, bem como a pressupostos de validade do ato administrativo. Em linhas gerais, a despesa pblica deve
observar os seguintes princpios:
Legalidade O emprego dos recursos pblicos deve ocorrer em estrita obedincia autorizao le-
gislativa (Lei). Assim, por exemplo, somente poder ser realizada uma despesa quando houver previso na
Lei Oramentria.
Legitimidade A ordem para a realizao do gasto do recurso pblico deve ser efetuada por autori-
dade ou agente pblico competente. Desse modo, a autoridade que ordenar/autorizar a realizao da despesa
deve ser aquela que, por lei ou regulamento, tiver a competncia para tanto.
Oportunidade O gestor, diante das mltiplas necessidades pblicas a serem satisfeitas, deve fazer a
escolha pelo atendimento daquela que for considerada mais urgente ou prioritria.
Publicidade O emprego dos recursos pblicos deve ser decidido e executado por meio de pro-
cessos abertos e transparentes. Nesses moldes, os processos administrativos de execuo da despesa no
podem ser sigilosos, devendo o seu acesso ser permitido aos rgos de controle interno e externo e ao
cidado interessado.
Utilidade A utilizao do recurso pblico deve ter por finalidade a satisfao das necessidades p-
blicas, ou seja, deve buscar, invariavelmente, o resguardo e a preponderncia do interesse pblico. Assim, a
despesa obriga-se a ter como objetivo atender ao interesse coletivo e no a um interesse meramente privado.
9.2 LEGISLAO

Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000.
Lei Federal n 12.527, de 18 de novembro de 2011
9.3 CLASSIFICAO
A despesa pblica pode ser classificada ou analisada sob diversos enfoques, alguns de natureza concei-
tual ou doutrinria ou, ainda, gerencial e outros por fora de dispositivos legais.
9.3.1 Quanto Regularidade
Despesa ordinria realizada constantemente tendo em vista a manuteno dos servios pblicos,
tais como: despesas com pessoal, dvida pblica, custeio.
Despesa extraordinria executada quando ocorre um fato imprevisvel, obrigando o Estado a
adotar medidas urgentes, como, por exemplo, gastos motivados por guerra, para atender casos de calamidade
pblica (enchente, furaco etc.).
9.3.2 Quanto ao Impacto Patrimonial
Efetiva Ocorre quando a despesa reduz a situao lquida patrimonial da entidade. Em geral, as
despesas correntes, como pessoal, custeio e juros da dvida, costumam ser efetivas, embora no se possa dizer
que isso ocorra em 100% dos casos.
No efetiva (ou de mutao) a despesa que no altera a situao lquida patrimonial da entidade,
pois a alterao produzida por ela no patrimnio financeiro contrabalanada pelo seu reflexo (mutao)
no patrimnio permanente. Essas despesas costumam estar relacionadas a despesas de capital, tais como a
amortizao da dvida pblica e a aquisio de bens incorporados ao patrimnio permanente da entidade.
preciso ter presente, no entanto, que existem despesas de capital de carter efetivo, como as transferncias de
capital e a realizao de obras pblicas relacionadas com bens de uso comum do povo (praas, ruas, estradas
etc.), os quais, atualmente, no so registrados no patrimnio dos entes pblicos.
9.3.3 Quanto Discricionariedade
No discricionria (ou de baixa discricionariedade) So as despesas de carter obrigatrio, no es-

tando condicionada vontade do ordenador a deciso de deixar de faz-la na poca prpria. Em geral, tal de-
DESPESA PBLICA | 93
finio refere-se quelas despesas que decorrem de uma obrigao de natureza contnua, surgida por fora de
imposio legal ou de um ato administrativo precedente (contrato, por exemplo). So exemplos de despesas
de carter compulsrio as relativas remunerao de pessoal, ao servio da dvida pblica e ao fornecimento
de bens e servios contnuos, tais como energia eltrica, gua, telefone etc.
Para que essas despesas percam o carter compulsrio, necessrio, previamente, revogar o disposi-
tivo legal ou desfazer o ato administrativo que tornou obrigatria a sua realizao. Assim, por exemplo, se o
ordenador no quiser mais ordenar a despesa com energia eltrica do rgo ou da entidade que lhe compete,
dever, antes, solicitar a suspenso do seu fornecimento. Enquanto no o fizer, estar obrigado a providenciar
o empenhamento dessa despesa, sob pena de incorrer na realizao de despesa sem prvio empenho ou ser
responsabilizado pelos encargos com que o Estado venha a ser penalizado em funo do atraso no seu paga-
mento. Para facilitar o gerenciamento das despesas de baixa discricionariedade, especialmente as referentes a
energia eltrica, gua e telefone, est em processo de implantao o sistema Integrao Estado Fornecedor
(IEF), por meio do qual o fornecedor lana diretamente no sistema Finanas Pblicas do Estado FPE os da-
dos do seu faturamento contra o rgo ou a entidade estadual, de modo a facilitar o empenho e a liquidao
da despesa.
Discricionria (ou de alta ou mdia discricionariedade) a despesa para cuja realizao o orde-
nador possui relativa autonomia, seja quanto sua efetivao, seja com relao ao momento de faz-la. Diz-se
que essa autonomia relativa porque, quando o ordenador decide no realizar uma determinada despesa (ou
posterg-la), deve estar ciente das consequncias de sua deciso para, por exemplo, a execuo do programa
de governo, cuja realizao lhe foi atribuda, ou para eficcia ou eficincia dos servios pblicos que lhe ca-
bem administrar.
s vezes, o ordenador compelido a decidir quais despesas no vai realizar (ou quais deve adiar) em
razo de polticas de contingenciamento ou corte de gastos. Por outro lado, bom deixar claro que a discri-
cionariedade concedida ao gestor no o desobriga de observar os princpios mencionados no incio deste
capitulo e de cumprir os demais requisitos legais atinentes despesa pblica, como, por exemplo, os dispo-
sitivos constantes nos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, no que couber, os quais esto
abordados em captulo especfico deste Manual.
preciso esclarecer, ainda, que essa classificao meramente referencial, pois o grau de discricio-
nariedade do gestor varia desde a ausncia absoluta de deciso quanto realizao da despesa, como nos
casos do servio da dvida e das Requisies de Pequeno Valor RPV que, se no forem pagas pelo processo
regular, o sero mediante reteno de receitas (execuo de garantias) ou sequestro de valores das contas
bancrias, at os casos em que o gestor poder receber elogios por ter economizado recursos para o Estado
ao deixar de fazer determinada despesa.
9.3.4 Quanto Natureza
Despesa extraoramentria a despesa cuja realizao no depende de autorizao legislativa, ou

seja, no integra o oramento pblico. Compreende, em regra, a devoluo de valores recebidos anteriormen-
te, os quais, na oportunidade, constituram receitas extraoramentrias. Sob esse enfoque, so exemplos de
despesas extraoramentrias: a restituio de depsitos e caues, o pagamento de consignaes, retenes
e restos a pagar e o resgate de operaes de crdito por antecipao de receita oramentria (o principal dos
emprstimos ARO). Tambm so consideradas despesas extraoramentarias as sadas de disponibilidades
registradas em contas do Ativo Financeiro Realizvel. Quando registrados na conta Responsveis, esses de-
sembolsos extraoramentarios so considerados irregulares, podendo sujeitar o gestor que no providenciar
a sua regularizao a apontamento pelo controle interno e julgamento pelo controle externo.
Despesa oramentria o conjunto dos gastos pblicos autorizados por meio do oramento ou de
crditos adicionais, o que faz com que a despesa oramentria no possa ser realizada sem a existncia de
crdito oramentrio que corresponda a ela suficientemente.
A despesa oramentria est sujeita s classificaes e codificao tratadas no captulo Oramento
Pblico, constante deste Manual.
Essas classificaes da despesa oramentria so de grande importncia para a compreenso da execu-
o do oramento, sendo utilizadas para facilitar e padronizar as informaes, e esto presentes nos diversos
sistemas de processamento de dados integrantes do sistema Finanas Pblicas do Estado FPE. Por meio
dessas classificaes, possvel visualizar o oramento e a sua execuo por Poder, por funo de Governo,
por subfuno, por programa e por categoria econmica. Ademais, com base na classificao da despesa
oramentria, nas suas diversas modalidades, que so elaborados os demonstrativos legais previstos nos v-
rios anexos da Lei Federal n 4.320/64. Alm disso, dada a sua flexibilidade e possibilidade de combinaes,
serve de fonte para informaes gerenciais.
9.4 ETAPAS DA DESPESA ORAMENTRIA
Segundo o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico, elaborado pela Secretaria do Tesouro
Nacional STN, so etapas da despesa pblica: o planejamento, a execuo e o controle e avaliao.
A STN considera a licitao/contratao da despesa como parte integrante do planejamento, mas h
quem a considere como uma etapa distinta. Alis, se for levado em conta que, nos casos de que trata o De-
creto Estadual n 44.874/2007, exigida a realizao de empenho prvio antes da assinatura do contrato ou
convnio, no de todo errado conceb-la como parte da etapa da execuo.
9.4.1 Planejamento
O planejamento oramentrio, cuja iniciativa sempre do Poder Executivo, compreende trs instru-
mentos: o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual
LOA.
No PPA, so estabelecidas, por um perodo de quatro anos, as diretrizes, os objetivos e as metas da
Administrao Pblica para as despesas de capital e para aquelas decorrentes de programas de durao con-
tinuada.
A LDO orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual, de forma a selecionar, dentre os programas
includos no PPA, aqueles que tero prioridade na execuo do oramento subsequente, estabelecendo par-
metros necessrios alocao dos recursos, bem como ajustando as aes de governo s reais possibilidades
de caixa do Tesouro do Estado.
A LOA autoriza as despesas do Governo de acordo com a previso de arrecadao, visando a con-
cretizar os objetivos e as metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. A referida
autorizao constitui o crdito oramentrio inicial, e as importncias nele consignadas para atender a deter-
minadas despesas so denominadas de dotao.
A LOA deve refletir, tambm, a participao popular na elaborao do oramento, seja mediante con-
sulta, que, no Estado, foi institucionalizada por meio da Lei Estadual n 11.179, de 25 de junho de 1998, seja
por meio de emendas apresentadas durante o processo de apreciao e discusso do oramento na Assem-
bleia Legislativa.
Uma vez aprovada a LOA, diz-se que ocorreu a fixao da despesa, ou seja, a autorizao dada pelo
Poder Legislativo para que as despesas constantes no oramento sejam realizadas. A realizao de despesas
no autorizadas no oramento, ainda que de natureza pblica, configura-se grave irregularidade.
Durante o exerccio financeiro, podem-se adicionar ou acrescer valores ao oramento, quer como
reforo das dotaes existentes, quer como dotao destinada a atender a despesas decorrentes da criao de
novos servios, quer, ainda, em carter urgente ou imprevisvel. Essa autorizao de despesas no computa-
das ou insuficientemente dotadas na Lei Oramentria o que se denomina de crditos adicionais. Por outro
lado, se houver a necessidade de conter gastos, o Poder Executivo pode editar Decretos de Contingenciamen-
to, fixando as despesas abaixo dos limites aprovados na Lei Oramentria.
Uma vez fixada a despesa, esta poder ser executada diretamente pelo rgo ou pela entidade aos
quais foram alocadas as dotaes oramentrias ou por outro rgo ou, at mesmo, outra entidade, mediante
a utilizao de um recurso intitulado descentralizao de crditos oramentrios. A descentralizao de
crditos oramentrios no implica modificao da classificao funcional dos programas, nem dos valores
totais aprovados pela Lei Oramentria Anual. No Estado do Rio Grande do Sul, a descentralizao de crdi-
tos oramentrios conhecida pelo nome de requisio de dotao e pressupe dupla ordenao: a do gestor
que concede a requisio e a do gestor que efetivamente executa a despesa.
Uma vez, porm, aprovada a despesa no oramento, isto no quer dizer que ela possa ser imedia-
tamente executada. A execuo da despesa deve obedecer ao ritmo estabelecido pela programao ora-
DESPESA PBLICA | 95
mentria e financeira, que consiste na adequao do fluxo dos pagamentos ao fluxo dos recebimentos,
limitando empenhos e movimentao financeira, com a finalidade de atingir os resultados previstos na
LDO, e impedindo a assuno de compromissos sem respaldo financeiro. Em suma, a programao ora-
mentria e financeira objetiva adequar a execuo das despesas ao ritmo de ingressos da receita que, como
sabido, ocorre ao longo do ano e fortemente condicionado pelo contexto econmico em que atuam os
contribuintes.
Esse processo pode ocorrer no nvel macro, com a edio de decretos dispondo sobre a programao
financeira e o cronograma mensal de desembolsos, bem como com a edio de resolues das Juntas ou
Comits competentes fixando quotas trimestrais de despesas para os rgos e as entidades do Poder Execu-
tivo. J no nvel micro, esse processo representado por solicitao de recurso oramentrio e subsequente
liberao.
O prprio gestor tambm deve fazer o seu planejamento com relao s despesas que esto sob sua
jurisdio. Nesse sentido, conveniente que estabelea as prioridades do setor, cuja gesto lhe foi atribuda,
em consonncia com o planejamento estratgico do rgo ou da entidade a que pertence, o qual, por sua vez,
tambm deve estar em consonncia com os programas governamentais, em especial com aqueles considera-
dos prioritrios. A sugesto que o acompanhamento das dotaes seja feito periodicamente, utilizando-se
os instrumentos disponveis no FPE ou as planilhas Excel, alocando as dotaes de acordo com o planeja-
mento estratgico do setor, rgo ou entidade e definindo uma escala de prioridades para sua execuo.
9.4.2 Execuo
A rigor, uma despesa de carter discricionrio tem incio quando aberto um processo em que so-
licitada a aquisio de materiais ou servios necessrios execuo de servios pblicos ou manuteno do
rgo ou da entidade. Antes de autorizar o seguimento do processo, o gestor deve certificar-se de que esto
presentes os pressupostos mencionados no incio deste captulo.
Confirmados os pressupostos, encaminhada a Solicitao de Recurso Oramentrio SRO. Nesse
ponto, indispensvel que a classificao oramentria da despesa, em seus diversos aspectos, esteja definida,
bem como o seu provvel valor.
Uma vez atendida a SRO, o que tambm conhecido como liberao do recurso, pode, ento, o gestor
efetuar os procedimentos administrativos destinados escolha do fornecedor e sua contratao. Nos res-
pectivos captulos deste Manual, esto explicitados os princpios, as leis e as demais normas que disciplinam
a licitao e a contratao no mbito da Administrao Pblica.
Assim, escolhido o fornecedor e estabelecidas as bases de sua contratao, o gestor, a sim, poder
providenciar a execuo oramentria da despesa, mediante o empenho prvio, seguido da liquidao da
despesa e encerrando com o seu pagamento.
Cumpre salientar que, como j referido, o empenho deve anteceder a assinatura do contrato, nos
termos estabelecidos no Decreto Estadual n 44.874/07. Conforme o artigo 1 desse Decreto, os contratos,
convnios e demais ajustes com repercusso financeira s podero ser firmados aps o gravame do empenho
conta da respectiva dotao oramentria, devendo a data e o nmero desse empenho constar na clusula
referente ao recurso financeiro dos respectivos instrumentos. Ademais, nos casos em que o instrumento de
contrato facultativo, a Lei Federal n 8.666/93 permite a sua substituio pela nota de empenho.
Segundo o artigo 58 da Lei Federal n 4.320/64, empenho o ato emanado de autoridade competente
que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. O empenho
inicia efetivamente a execuo da despesa pblica e emitido pela unidade que tenha recebido crditos or-
amentrios consignados no oramento ou por descentralizao de crditos de outro rgo ou unidade or-
amentria. Representa uma garantia para o fornecedor (no pode haver despesa sem prvio empenho) e, ao
mesmo tempo, um controle dos gastos (o empenho no pode exceder o limite de dotao concedida). for-
malizado mediante a emisso da nota de empenho, na qual devem constar o nome e a especificao do credor
e a importncia da despesa, bem como os demais dados necessrios ao controle da execuo oramentria.
O empenho pode ser:
Ordinrio Aquele cujo valor do empenho igual ao da compra ou servio, e o pagamento, pelo seu
total, ocorrer em uma nica vez;
Por estimativa Aquele em que no possvel determinar os valores das despesas com exatido. Caso
o valor estimado seja insuficiente para atender s despesas, admite-se a complementao do empenho por
meio de reforo;
Global Aquele cujo valor do empenho conhecido com exatido, mas a sua execuo, necessaria-
mente, ocorrer de forma parcelada, como acontece com os aluguis e nas contrataes de servios contnuos
(terceirizao).
Cabe registrar que o empenho poder ser anulado no decorrer do exerccio, da seguinte forma: par-
cialmente, quando seu valor exceder o montante da despesa liquidada/realizada, e totalmente, quando o servi-
o contratado no tiver sido prestado e o material encomendado no tiver sido entregue ou quando a nota de
empenho tiver sido emitida incorretamente. O valor do empenho anulado reverte-se dotao, tornando-se
disponvel para um novo empenho ou para descentralizao. Existe tambm a situao em que os empenhos
no liquidados podero ser objeto de cancelamento por falta de disponibilidade de caixa (financeira) no
encerramento do exerccio financeiro, conforme determinado em decretos governamentais editados, anual-
mente, ao final de cada exerccio.
Segundo o artigo 63 da Lei Federal n 4.320/64, a liquidao consiste na verificao do direito ad-
quirido pelo credor, tendo por base os ttulos e os documentos comprobatrios do respectivo crdito. Em
resumo, na liquidao da despesa, verifica-se a ocorrncia do implemento de condio a que se refere o artigo
58 da Lei Federal n 4.320/64; ou seja, a liquidao tem o propsito de apurar a origem da despesa, se o seu
objeto foi alcanado, o valor exato dela e a quem deve ser paga essa importncia para extinguir a obrigao.
De acordo com o 2 do artigo 63 da Lei Federal n 4.320/64, a liquidao da despesa por fornecimen-
tos feitos ou servios prestados dever ter por base o contrato, ajuste ou acordo respectivo, a nota de empenho
e os comprovantes da entrega do material e da prestao efetiva do servio.
Este ltimo aspecto a comprovao da entrega do material e da prestao efetiva do servio merece
uma ateno especial do gestor, pois costuma ser o calcanhar de Aquiles do processo de liquidao da despesa.
A comprovao da entrega de material se d, na maioria dos casos, mediante atestado aposto na nota fiscal
pelo servidor que o receber. O atestado assim aposto, que deve trazer o nome completo do servidor que o
firmar e a sua identidade funcional, no significa apenas que o material tenha sido recebido, mas sim que
o foi na quantidade solicitada e est de acordo com as especificaes previstas no contrato. J, com relao aos
servios, o atestado feito pelos chamados fiscais do contrato: servidores designados por portaria do diri-
gente mximo do rgo ou da entidade para acompanhar a execuo do contrato no mbito de sua repartio.
muito importante que o gestor oriente adequadamente os servidores encarregados de atestar a execuo da
despesa, por exemplo, fornecendo-lhes, previamente, cpia do instrumento do contrato e/ou do empenho, de
modo a lhes permitir confront-los com os bens ou servios efetivamente recebidos.
O pagamento o ltimo estgio da despesa pblica. Nos termos do artigo 64 da Lei Federal n 4320/64,
caracteriza-se pelo despacho de autoridade competente determinando que a despesa liquidada seja paga. O
pagamento da despesa, quando ordenado aps sua regular liquidao, pode ser efetuado pela tesouraria, por
estabelecimento bancrio e, excepcionalmente, por adiantamento.
Ainda sobre a execuo da despesa, cabe assinalar o significado de Restos a Pagar e de Despesas de
Exerccios Anteriores. O primeiro representa as despesas empenhadas mas no pagas at 31 de dezembro. A
inscrio em Restos a Pagar decorre da observncia da competncia oramentria para as despesas, e o seu
pagamento considerado como despesa extraoramentria na medida em que no tenha sido consignado no
oramento do exerccio em que ser pago. Os Restos a Pagar dividem-se em processados (quando j transcor-
reu o estgio da liquidao) e no processados (quando no transcorreu o estgio da liquidao).
De outra parte, denominam-se Despesas de Exerccios Anteriores DEA aquelas correspondentes a
autorizaes dadas na Lei Oramentria, destinadas a atender compromissos gerados em anos anteriores. E,
como hipteses em que o administrador pblico poder recorrer ao empenho conta de despesas de exer-
ccios anteriores, citam-se as seguintes: despesas com saldo suficiente para atend-las e no processadas no
mesmo exerccio financeiro; Restos a Pagar com prescrio interrompida, e compromissos reconhecidos aps
o encerramento do exerccio correspondente.
Destaque-se, alm disso, como observao pertinente ao gestor, que a DEA no deve suprir a falta de
empenho prvio na poca oportuna, pois se trata de irregularidade passvel de apontamento pelos rgos de
DESPESA PBLICA | 97
controle. De outra parte, a DEA poder ser usada para empenhar despesas cujos empenhos no liquidados
foram cancelados por insuficincia de caixa.
9.4.3 Controle e Avaliao
No se pode tratar de planejamento sem fazer referncia a controle, pois no h sentido em estabelecer
planos sem definir as formas de controlar a sua execuo. Essa fase compreende a fiscalizao realizada pelos
rgos de controle e pela sociedade.
Os rgos de controle da Administrao Pblica dividem-se em interno e externo e tm como finali-
dade: avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, avaliar a execuo dos programas de
Governo e dos oramentos, e comprovar sua legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia
da gesto, por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial dos
rgos e das entidades da Administrao Pblica, bem como quanto aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado.
No Rio Grande do Sul, o controle externo de competncia do Tribunal de Contas do Estado TCE,
e o controle interno exercido pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE. J o controle exercido
pela sociedade denomina-se de controle social, que pode ser definido como a participao da sociedade civil
no planejamento, no acompanhamento, no monitoramento e na avaliao das aes da gesto pblica, o que
possibilita o compartilhamento de responsabilidades com o Estado, tendo em vista o aumento do nvel da
eficcia e da efetividade das polticas e dos programas pblicos. O oramento participativo, a consulta popu-
lar, o plebiscito e a iniciativa popular de emendar o oramento so alguns dos mecanismos conquistados pela
sociedade para exercer esse controle.
A Lei Complementar Federal n 131, de 27 de maio de 2009, alterou a LRF no sentido de ampliar a
transparncia das contas pblicas ao tornar obrigatria a liberao ao pleno conhecimento e acompanha-
mento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e finan-
ceira, em meios eletrnicos de acesso pblico. Em cumprimento ao dispositivo acrescentado LRF, o Estado
disponibiliza sociedade o Portal Transparncia RS, acessvel por meio do endereo eletrnico http://www.
transparencia.rs.gov.br, o qual contempla, entre outras informaes, os gastos e as receitas pblicas dos Pode-
res Legislativo, Executivo e Judicirio, bem como do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica.
Mais recentemente foi promulgada a Lei Federal n 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada
Lei de Acesso Informao (LAI), cujos princpios de publicidade e transparncia so a regra e o sigilo a
exceo. Referida Lei prev que as Instituies Pblicas divulguem proativamente informaes via Internet
mediante procedimentos objetivos, geis, transparentes e em linguagem de fcil compreenso, independen-
temente de requisio. O governo gacho regulamentou a aplicao da LAI pelo Decreto Estadual 49.111, de
16 de maio de 2012, e possibilita aos cidados o acesso informao por meio do endereo eletrnico http://
www.acessoainformacao.rs.gov.br.
Para garantir a eficincia e a eficcia das funes exercidas pelos rgos de controle, so utilizados
diferentes instrumentos, tais como as demonstraes contbeis, financeiras, oramentrias e patrimoniais, e
os procedimentos de auditoria, inclusive de natureza operacional. Esses instrumentos permitem, inclusive,
uma avaliao da gesto do rgo ou da entidade, em especial quanto ao cumprimento dos objetivos e dos
programas de trabalho do ente pblico e observncia das normas legais.
Exemplificativamente, dever ser verificado, quando da execuo da despesa pblica, se ela foi legal-
mente empenhada e autorizada, previamente, por autoridade pblica competente, investida ou delegada, e se
est de acordo com o previsto na Lei Oramentria.
Cumpre salientar, por fim, que o gestor tambm um agente de controle, na medida em que deve
zelar, na sua rea de influncia, pela observncia estrita dos princpios e das normas que regem a Adminis-
trao Pblica. licito (e at recomendvel) que ele estabelea seus prprios controles no sentido de bem
acompanhar a execuo oramentria no rgo ou na entidade que administra, devendo manter bom rela-
cionamento com os rgos de controle e, sempre que necessrio, valer-se deles, especialmente do controle
interno, para buscar, entre outras, orientao sobre o encaminhamento da melhor alternativa para a soluo
dos problemas de sua instituio.
RECEITA PBLICA | 99
10. RECEITA PBLICA
Sumrio: 10.1 Definio e Consideraes Gerais - 10.2 Legislao - 10.3 Previso da Receita Oramentria - 10.4 Realizao da
Receita Oramentria - 10.5 Dedues da Receita Oramentria - 10.6 Classificao Econmica da Receita Oramentria - 10.7
Codificao da Receita Oramentria - 10.8 Controle da Receita - 10.9 Vinculao de Receitas Oramentrias - 10.9.1 Recurso
Oramentrio - 10.9.2 Principais Vinculaes Constitucionais. 10.9.2.1 Receita Lquida Real (RLR) - 10.9.2.2 Receita Corrente
Lquida (RCL) - 10.9.2.3 Receita Tributria Liquida (RTL) - 10.9.2.4 Receita Lquida de Impostos e Transferncias (RLIT)
Do ponto de vista contbil, a receita pblica pode ser analisada sob o enfoque patrimonial ou sob o
oramentrio.
De acordo com o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico, da Secretaria do Tesouro Na-
cional, o atendimento do enfoque patrimonial da contabilidade compreende o registro e a evidenciao da com-
posio patrimonial do ente pblico, consoante artigos 85, 89, 100 e 104 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964.
Nesse aspecto, devem ser atendidos os princpios e normas contbeis voltados para o reconhecimento, a mensu-
rao e a evidenciao dos ativos e passivos e de suas variaes patrimoniais, contribuindo para o processo de
convergncia s normas internacionais, respeitada a base legal nacional. A compreenso da lgica dos registros
patrimoniais determinante para o entendimento da formao, composio e evoluo desse patrimnio.
Sob este enfoque, os ingressos podem ser financeiros ou no, considerando que a receita um termo
mundialmente utilizado pela contabilidade para evidenciar a variao positiva da situao lquida patrimo-
nial resultante do aumento de ativos ou da reduo de passivos de uma entidade. Como exemplo, mencio-
na-se o registro de direitos a receber (IPTU a receber), em contrapartida de resultado (Variao Patrimonial
Aumentativa), sem o ingresso financeiro efetivo, o qual est programado para acontecer posteriormente.
Sob o enfoque oramentrio, a receita representa todos os ingressos disponveis para cobertura das
despesas pblicas, em qualquer esfera governamental, representados, necessariamente, por ingressos finan-
ceiros efetivos, como, por exemplo, o pagamento de ICMS por um contribuinte.
A Lei Federal n 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle
dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em seu artigo 57,
define como oramentrias todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operaes de crdito,
ainda que no previstas no oramento, excetuando dessa definio os ingressos decorrentes de operaes
de crdito por antecipao de receita (os emprstimos por antecipao de receita oramentria ARO), as
emisses de papel-moeda (competncia exclusiva da Unio) e outras entradas compensatrias no ativo e no
passivo circulantes, tais como os ingressos pertencentes a terceiros, sujeitos devoluo ou repasse.
Contabilmente, a receita oramentria caracteriza-se por seu efeito positivo sobre a situao lquida
financeira do ente pblico, como, por exemplo, o aumento do ativo circulante pelo registro das disponibilida-
des decorrentes do ingresso da receita de impostos. Essa variao positiva da situao lquida financeira pode
decorrer, porm, da reduo do passivo circulante, como no caso da prescrio ou da anulao de restos a
pagar, embora isso no represente um ingresso de dinheiro. Por fora do artigo 38 da Lei Federal n 4.320/64,
no entanto, a anulao e a prescrio de restos a pagar so consideradas receitas oramentrias no exerccio
em que se efetivarem.
Enquanto as receitas oramentrias representam ingressos pertencentes ao ente pblico, arrecadados
para aplicaes em programas e aes governamentais, as receitas extraoramentrias representam os in-
gressos pertencentes a terceiros, isto , o aumento do ativo circulante decorrente do ingresso de numerrio
contrabalanado pelo registro no passivo circulante de uma obrigao de devoluo ou repasse desse nu-
merrio. Nesse sentido, entre outros, podem-se citar as receitas extraoramentrias, os depsitos e as reten-
es em geral. Tambm constituem receitas extraoramentarias o recebimento de dbitos lanados na conta
Devedores do Ativo Circulante, bem como a regularizao de Responsveis mediante a restituio de valor
indevidamente desembolsado.
Do ponto de vista jurdico, a receita pblica classifica-se em originria e derivada. So originrias as
receitas decorrentes da atuao direta do Estado em alguma atividade, mencionando-se, entre elas, a venda
de bens e servios e a percepo de aluguis, e, ao contrrio, so derivadas as que o Estado obtm em virtu-
de do seu poder autoritrio, coercitivo e legal, a exemplo da cobrana de tributos e das multas. Alm dessa
classificao, existem outras, como: as ordinrias (constantes, peridicas) e as extraordinrias (inconstantes,
eventuais); as efetivas (que alteram positivamente a situao patrimonial) e as no efetivas ou de mutao
(que no alteram a situao patrimonial, pois o acrscimo da situao lquida financeira compensado por
uma reduo do ativo no circulante alienao de bens, por exemplo ou por aumento do passivo perma-
nente, como no caso das operaes de crdito de longo prazo).
A par da definio legal enunciada na Lei Federal n 4.320/64, outros dispositivos estabeleceram con-
ceitos especficos os quais sero analisados em item a parte para pores da receita oramentria, a saber:
Receita Lquida Real, Receita Corrente Lquida, Receita Tributria Lquida, Receita Lquida de Impostos e
Transferncias e Receita Lquida de Impostos Prprios.
10.2 LEGISLAO

Portaria Interministerial SOF/STN n 163/01
10.3 PREVISO DA RECEITA ORAMENTRIA
Embora tanto o PPA quanto a LDO possam conter estimativas, sejam elas plurianuais (PPA) ou re-
ferentes a metas fiscais (LDO), na LOA que as receitas oramentrias esto discriminadas e quantificadas.
A receita prevista (ou orada) na LOA consiste, basicamente, na estimativa de arrecadao, considera-
da pela maioria dos autores como o primeiro estgio da receita pblica.
Normalmente, essa estimativa efetuada com base em metodologias prprias de projeo, funda-
mentando-se em sries histricas de arrecadao ao longo dos anos ou meses anteriores (base de clculo),
corrigidas por parmetros especficos, que podem ter relao com o preo (efeito preo), com a quantidade
(efeito quantidade) ou com alguma mudana de aplicao de alquota na base de clculo (efeito legislao).
Tambm se consideram, para essa estimativa, o contexto econmico (projeo da variao do PIB) e
as estimativas de valores a serem repassados pela Unio aos Estados e Municpios.
Ademais, o gestor deve estar atento para os fatores que podem afetar as previses de receitas prprias
do rgo ou da entidade sob sua gesto, especialmente daquelas que se vinculam a fundos especiais, visto que
essas receitas, muitas vezes, balizam as dotaes oramentrias dos recursos vinculados, includas na LOA.
Por sua vez, a Lei Complementar Federal n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabeleceu,
no artigo 12, que as previses de receita (...) sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos
ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem e da metodologia de clculo e
das premissas utilizadas.
10.4 REALIZAO DA RECEITA ORAMENTRIA
A realizao da receita oramentria d-se por intermdio dos chamados estgios da receita pblica:
lanamento, arrecadao e recolhimento, embora os dois primeiros nem sempre ocorram.
O lanamento o procedimento administrativo que visa a verificar a ocorrncia do fato gerador da
obrigao correspondente, determinar a matria tributvel, calcular o montante do tributo devido, identificar
o sujeito passivo e, em alguns casos, propor a aplicao da penalidade cabvel.
Existem trs tipos de lanamento, quais sejam:
RECEITA PBLICA | 101
Lanamento direto ou de ofcio o de iniciativa da autoridade fazendria, que adota providncias

quanto ao fato gerador e base de clculo. So exemplos: IPTU e IPVA.
Lanamento por homologao aquele feito pelo prprio contribuinte, sendo posteriormente ve-
rificado pela autoridade fazendria. D-se, como exemplo, o pagamento de ICMS e IPI.
Lanamento por declarao ou misto o feito pela autoridade fazendria, com a colaborao do
contribuinte. Um exemplo IRPF.
Para a administrao tributria, o lanamento da receita uma fase muito importante, pois por meio
dele que se controla a adimplncia dos contribuintes e a fidelidade dos agentes arrecadadores, entre outros.
A arrecadao caracteriza-se pelo recebimento do crdito pblico lanado ou no por intermdio
dos agentes arrecadadores oficiais (os bancos credenciados e, mais raramente, as prprias reparties pbli-
cas), devido pelo contribuinte. No Estado, o pagamento das principais receitas pelos contribuintes ocorre
mediante Guia de Arrecadao GA, com utilizao de cdigos de arrecadao especficos (numricos com
quatro dgitos), os quais so vinculados diretamente ao cdigo contbil da receita.
Nessa etapa, o numerrio arrecadado est transitando (floating) e no pode ser usado pelo Estado
para realizar pagamentos. Somente aps o recolhimento dos recursos pelos agentes Conta Bancria nica
Governo do Estado (Conta nica do Tesouro Estadual) do Sistema Integrado de Administrao de Caixa
SIAC que o Governo poder utilizar a receita arrecadada nos gastos pblicos. O recolhimento a transfe-
rncia dos valores arrecadados a essa Conta nica, observado o princpio da unidade de tesouraria, previsto
no artigo 56 da Lei Federal n 4.320/64.
Como j foi mencionado, nem todas as receitas passam pelas fases de lanamento e arrecadao, mas
todas passam pela fase de recolhimento. H casos em que o numerrio no recolhido Conta nica do
Tesouro Estadual, como, por exemplo, as receitas recebidas diretamente pelos Poderes Legislativo e Judici-
rio, bem como as provenientes de alguns convnios ou que, por fora de dispositivo legal, no podem ser
recolhidas para o SIAC.
10.5 DEDUES DA RECEITA ORAMENTRIA
Conforme orientao da Secretaria do Tesouro Nacional STN, no mbito da Administrao Pblica,

a deduo de receita utilizada, principalmente, nas seguintes situaes: para restituir tributos recebidos a
maior ou indevidamente; para recursos que o ente tenha a competncia de arrecadar, mas que pertencem a
outro ente, de acordo com a legislao vigente, ou para demonstrar contabilmente a renncia de receita.
No caso do Estado do RS, porm, o procedimento adotado unicamente com o objetivo de evidenciar
a contribuio do Estado para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valori-
zao dos Profissionais da Educao FUNDEB.
10.6 CLASSIFICAO ECONMICA DA RECEITA ORAMENTRIA
Com relao receita oramentria, o artigo 11 da Lei Federal n 4.320/64 define duas categorias eco-
nmicas, a saber: receitas correntes e receitas de capital.
Receitas correntes so derivadas do poder de tributar ou resultantes da venda de produtos e servios
colocados disposio, tendo caractersticas intrnsecas de atividades que contribuem para a finalidade fun-
damental do rgo ou da entidade pblica, quer sejam operacionais, quer no operacionais. Por sua vez, as
receitas de capital so derivadas da obteno de recursos mediante a constituio de dvidas, a amortizao
de emprstimos e financiamentos e a alienao de componentes do ativo no circulante.
Observa-se, ainda, que, com o advento da Portaria Interministerial STN/SOF n 338/06, essas cate-
gorias de receitas foram, tanto as correntes quanto as de capital, detalhadas tambm como receitas intraor-
amentrias. Estas decorrem de operaes entre rgos, fundos, autarquias, fundaes, empresas estatais de-
pendentes e outras entidades, integrantes de oramentos distintos, exclusivamente no caso de fornecimento
de materiais, bens e servios, recebimento de impostos, taxas e contribuies e demais operaes, no mbito
de uma mesma esfera de governo.
Em outras palavras, uma operao intraoramentria caracteriza-se por haver uma receita e uma des-
pesa entre rgos ou entidades de um mesmo ente federado, pertencentes a unidades oramentrias distintas
de um mesmo oramento. No Estado, as receitas intraoramentrias ocorrem em operaes entre a Adminis-
trao Direta e Indireta, ou vice-versa, e entre entidades da prpria Administrao Indireta. Como exemplo,
pode-se citar a Contribuio Patronal da Assistncia Mdica, registrada como receita intraoramentria no
Instituto de Previdncia do Estado e despesa intraoramentria no Estado.
importante esclarecer que as receitas (assim como as despesas) intraoramentrias no devem ser
confundidas com as extintas transferncias intragovernamentais, as quais no estavam vinculadas a uma
transao de fornecimento de bens ou servios ou a um recebimento de encargos (contribuio previdenci-
ria, por exemplo), caracterstica essencial das operaes intraoramentrias.
A discriminao das receitas correntes e de capital, considerados os seus ttulos mais relevantes, a
seguinte:
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributria
Impostos
Taxas
Contribuies de Melhoria
Receita de Contribuies
Contribuio Previdenciria de Servidores
Contribuio Previdenciria Patronal
Receita Patrimonial
Receitas Imobilirias
Receitas de Valores Mobilirios
Dividendos e Juros sobre Capital Prprio
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Transferncias Correntes
Participao na Receita da Unio
Transferncia do Fundeb
Convnios
Outras Receitas Correntes
Multas e Juros de Mora
Indenizaes e Restituies
Receita da Dvida Ativa
Anulao de Restos a Pagar
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
Habitualmente, as receitas correntes podem ser aplicadas indistintamente tanto em despesas correntes
quanto em despesas de capital. J, com relao s receitas de capital, a legislao em vigor impe restries na
sua utilizao para o pagamento de despesas correntes.
A Constituio Federal de 1988, no artigo 167, inciso III, estabelece que a realizao de operaes de
crdito no pode exceder o montante das despesas de capital, ressalvadas as provenientes de crditos adicio-
nais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Essa norma, conhecida
como regra de ouro, objetiva proibir a contratao de emprstimos para financiar gastos correntes, evitando,
assim, que o ente pblico tome emprestado de terceiros para pagar despesas de pessoal, juros ou custeio.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tambm contempla restrio para a aplicao de receitas provenien-
tes da converso de bens e direitos em espcie, tendo em vista o disposto em seu artigo 44, o qual veda o uso
de recursos de alienao de bens e direitos em despesas correntes, exceto se aplicados aos regimes de previ-
dncia, mediante autorizao legal.
10.7 CODIFICAO DA RECEITA ORAMENTRIA
Com a edio da Portaria Interministerial n 163/01 e, posteriormente, do Manual Tcnico de Con-

tabilidade Aplicada ao Setor Pblico, editado pela Secretaria do Tesouro Nacional STN, restou definida a
classificao oramentria das receitas (Natureza de Receita) nos seguintes nveis:
1 Nvel Categoria econmica
2 Nvel Origem
3 Nvel Espcie
4 Nvel Rubrica
5 Nvel Alnea
6 Nvel Subalnea
7 Nvel Detalhamento (optativo)
Categoria econmica: Conforme j mencionado, a categoria econmica subdivide-se em Receitas
Correntes, Receitas de Capital, Receitas Correntes Intraoramentrias e Receitas de Capital Intraorament-
rias, respectivamente com os cdigos 1, 2, 7 e 8.
Origem: a especificao da procedncia (fonte) dos recursos pblicos, em relao ao fato gerador
dos ingressos das receitas (derivada, originria, transferncias e outras). Em sntese, a subdiviso das cate-
gorias econmicas que tem por objetivo identificar a origem das receitas, no momento em que elas ingressam
no patrimnio pblico.
Em relao s receitas correntes, tal classificao serve para identificar se as receitas so compuls-
rias (tributos e contribuies) ou provenientes de atividades em que o Estado atua diretamente na produo
(agropecurias, industriais ou de prestao de servios), de explorao do seu prprio patrimnio (patrimo-
niais), de transferncias destinadas ao atendimento de despesas correntes ou, ainda, de outros ingressos. Em
relao s receitas de capital, distinguem-se as provenientes de operaes de crdito, de alienao de bens, de
amortizao dos emprstimos, de transferncias destinadas ao atendimento de despesas de capital ou, ainda,
de outros ingressos de capital.
Espcie: o nvel que permite qualificar com maior detalhe o fato gerador dos ingressos das receitas.
Por exemplo, dentro da origem Receita Tributria (receita proveniente de tributos), podem-se identificar as
suas espcies, tais como impostos, taxas e contribuies de melhoria (conforme definido na Constituio
Federal de 1988 e no Cdigo Tributrio Nacional), sendo cada uma dessas receitas uma espcie de tributo
diferente das demais.
Rubrica: o detalhamento das espcies de receita, com o objetivo de identificar, em cada espcie de
receita, internamente, uma qualificao mais especfica, agregando, ainda, determinadas receitas com carac-
tersticas prprias e semelhantes entre si.
Alnea: o nvel que funciona como uma qualificao da rubrica, identificando o nome da receita que
recebe o ingresso de recursos financeiros.
Subalnea: o detalhamento da alnea.

Detalhamento: o que constitui o nvel mais analtico da receita, sendo optativo. No Estado do Rio
Grande do Sul, porm, o detalhamento de uso compulsrio e faz parte da codificao da receita.
Como exemplo dessa classificao, cita-se a receita 1113.02.01.0002 ICMS:
1 = Receita Corrente (Categoria econmica)
1 = Receita Tributria (Origem)
1 = Receita de Impostos (Espcie)
3 = Impostos sobre a Produo e a Circulao (Rubrica)
02 = Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (Alnea)
01 = Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (Subalnea)
0002 = ICMS (Detalhamento).
10.8 CONTROLE DA RECEITA
O controle da receita desdobra-se em registro contbil e controle formal e material. O registro con-
tbil, sob o enfoque oramentrio, definido pelo artigo 35 da Lei Federal n 4.320/64, o qual dispe que
pertencem ao exerccio financeiro todas as receitas nele arrecadadas (regime de caixa, aplicado atualmente
pelo Estado).
Desde a edio de renovadas normas pela STN, esto, contudo, sendo admitidas, sob o enfoque patri-
monial, outras formas de contabilizao para as receitas, no se deixando, no entanto, de observar a Lei Fe-
deral n 4.320/64. Esses registros so efetuados em consonncia com os Princpios Fundamentais de Conta-
bilidade, destacando-se o da Competncia, o da Prudncia e o da Oportunidade. A partir de 2012, tornou-se
obrigatrio o reconhecimento da receita pelo regime de competncia, distinguindo-a da receita oramentria
propriamente dita.
No que diz respeito ao controle formal e material das receitas, obrigatria a observao dos seguintes
aspectos:
os extratos bancrios devem ser conciliados com os saldos das respectivas contas na contabilidade, desta-
cando-se a conta de arrecadao;
os procedimentos para arrecadao, recolhimento, prazos e forma de prestao de contas pelos agentes
arrecadadores devem ser regidos por normas que os estabeleam;
os documentos de arrecadao devem ser guardados em local seguro e de fcil acesso, com o propsito de
evitar sua utilizao indevida e possibilitar futuras auditorias;
os documentos de arrecadao devem especificar todos os dados necessrios ao controle do fluxo finan-
ceiro, trazer a identificao do contribuinte, possuir numerao sequencial e cronolgica e estar correta-
mente preenchidos, sem emendas ou rasuras;
as funes entre os agentes arrecadadores devem ser distintas, e o rgo de contabilidade, ou seja, quem
arrecada no pode ser responsvel pela contabilidade;
o produto arrecadado, salvo excees previstas em lei ou convnio, deve ingressar em conta nica de arre-
cadao.
Quando o gestor for responsvel pela administrao financeira de fundos ou de receitas vinculadas ou,
ainda, de receitas prprias de entidade da Administrao Indireta, importante que faa o acompanhamento
estatstico peridico da evoluo dessas receitas, especialmente daquelas de natureza ordinria, procurando
identificar as causas que possam estar levando ao decrscimo da arrecadao ou buscando outras formas de
incrementar o ingresso.
10.9 VINCULAO DE RECEITAS ORAMENTRIAS
10.9.1 Recurso Oramentrio
A natureza da receita busca identificar a origem do recurso segundo seu fato gerador, porm existe a
necessidade de a receita ser classificada conforme a sua destinao. Desse modo, foi institudo no Estado um
mecanismo denominado de recurso oramentrio, composto de cdigo numrico de quatro algarismos, o

qual expressa o destino de todas as receitas arrecadadas, sejam elas livres ou vinculadas.
O recurso oramentrio funciona como se fosse uma conta corrente, alimentado, de um lado, pelas
receitas que o formam e consumido, de outro, por sua utilizao no pagamento de despesas. uma espcie
de elo entre a receita e a despesa oramentrias.
So considerados recursos livres aqueles que no tm uma destinao especfica, sendo depositados em
conta corrente centralizadora do Estado, de Autarquias ou de Fundaes, enquanto recursos vinculados, em
regra, so os que representam as receitas que o Estado, em decorrncia de dispositivos constitucionais e legais
ou para atender ao que est previsto em convnios, fica obrigado a aplicar em determinados fins.
No Estado, os recursos oramentrios so classificados por faixas de numerao, embora essa clas-
sificao esteja um tanto prejudicada pelo esgotamento dos intervalos, especialmente no que se refere aos
convnios.
0001 a 0099 Recursos livres (cdigo 0001), recursos relativos s vinculaes constitucionais forma-
dos pela destinao de parte da receita de impostos e transferncias, como, por exemplo, os do ensino (0002),
os da pesquisa (0003), os da sade (0006) e os dos precatrios a serem pagos na forma da Emenda Consti-
tucional 62/2009 (0007 e 0008), recursos livres dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico
(0011) e recursos da consulta popular (0012 em diante, tendo o de cdigo 0092 origem no salrio-educao).
0100 a 0199 e 1100 a 1199 Recursos vinculados de origem estadual, tais como os que se referem
parcela de impostos transferidos aos municpios e s receitas operacionais de fundos especiais.
0200 a 0299 e 2099 a 2299 Recursos vinculados de origem federal, como, por exemplo, os do sal-
rio-educao, os da CIDE (Contribuio de Interveno no Domnio Econmico) e Transferncias do SUS.
0300 a 0399 e 1300 a 1399 Recursos de operaes de crdito.
0400 a 0499, 0601 a 0899, 1000 e 1099, 1400 a 1499 Convnios.
0900 a 0999 Cdigos de natureza provisria utilizados para classificar recursos na elaborao da
proposta oramentria pela Secretaria do Planejamento e Gesto.
1500 a 1599 Recursos de origem municipal.
1600 a 2099 Convnios e outras receitas.
2400 a 2499 Recursos do Exterior.
2500 a 2599 Recursos de Instituies Privadas e Pessoas Fsicas.
5000 a 5199 Recursos de Contrapartida origem estadual.
5200 a 5299 Recursos de Contrapartida origem federal.
7000 a 7999 Recursos de Fundaes.
8000 a 8999 Recursos de Autarquias.
9999 Novos recursos (no especificados).
Observa-se que os recursos 7000 (a 7999) e 8000 (a 8999) so derivados de receitas prprias de Fun-
daes e de Autarquias, respectivamente, e que no tm destinao especfica. Equivalem ao recurso 0001,
formado pelas receitas no vinculadas da Administrao Direta.
Com relao aos convnios, ao celebrar cada um deles, aberta uma conta bancria e criado um cdi-
go de recurso oramentrio especfico (vinculado), fazendo com que os valores disponibilizados sejam gastos
somente nas finalidades e nos objetivos do respectivo convnio.
O recurso, cujo cdigo tem de estar indicado no empenho da despesa, deve ser coerente com a fonte
referida no oramento. Assim, por exemplo, no possvel utilizar um recurso cuja origem operao de
crdito (da srie 0300, portanto) no empenho de uma despesa cuja dotao no contemple a fonte Operaes
de Crdito Internas (ou Externas). necessrio, antes, alterar a dotao oramentria para poder utilizar o
recurso.
10.9.2 Principais Vinculaes Constitucionais
10.9.2.1 Receita Lquida Real (RLR)
Em 1998, houve a renegociao da Dvida Mobiliria do Estado junto Unio, com base na Lei Fede-
ral n 9.496, de 11 de setembro de 1997, sendo estabelecido o pagamento mensal de 360 parcelas, calculadas
em 13% da Receita Lquida Real RLR, cujo conceito foi definido pelo pargrafo nico do artigo 2 da refe-
rida Lei.
No Estado do Rio Grande do Sul, a RLR calculada com base na receita realizada nos doze meses
anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se fizer sua apurao:
Receita Total
(-) Participaes Constitucionais dos Municpios
(-) Operaes de Crdito
(-) Gesto Plena da Sade (SUS)
(-) Receita de Alienao de Bens
(-) Receita de Transferncias de Capital
(-) Receita de Anulao de Restos a Pagar
(-) Contribuio ao Fundeb
(-) Transferncias do Fundeb
(=) Receita Lquida Real (RLR)
10.9.2.2 Receita Corrente Lquida (RCL)
O inciso IV do artigo 2 da Lei Complementar Federal n 101/2000 definiu o conceito de Receita Cor-
rente Lquida RCL, com vistas a servir de base de clculo para os limites da Despesa com Pessoal (60%),
Saldo da Dvida (200%), Garantias de Valores (22%), Operaes de Crdito Internas e Externas (16%) e Ope-
raes de Crdito por Antecipao da Receita (7%). A Emenda Constitucional n 62/09 destina o percentual
de 1,5% da RCL ao pagamento de precatrios. No Estado, a RCL calculada tomando-se por base as receitas
arrecadadas no ms de referncia e nos onze anteriores:
Receita Corrente
(+) Contribuio patronal ao IPERGS
(-) Transferncias Constitucionais aos Municpios
(-) Receita de Anulao de Restos a Pagar
(-) Imposto de Renda Retido na Fonte de Servidores
(-) Contribuio Previdenciria de Servidores
(-) Compensao Financeira entre Regimes de Previdncia
(-) Deduo da Receita para a Formao do Fundeb
(=) Receita Corrente Lquida (RCL)
10.9.2.3 Receita Tributria Liquida (RTL)
Por sua vez, o 3 do artigo 244 da Constituio Estadual determina a aplicao em aes e servios
de sade de, no mnimo, 10% da Receita Tributria Lquida RTL, excludos os repasses federais oriundos
do Sistema nico de Sade SUS.
No RS, a base de clculo da RTL compe-se da seguinte forma:
Tributos Estaduais
(+) Restituies de Impostos
(+) Multas e Juros de Mora

(+) Receita da Dvida Ativa
(-) Participao dos Municpios
(=) Receita Tributria Lquida Ajustada (RTL)
10.9.2.4 Receita Lquida de Impostos e Transferncias (RLIT)
Relativamente a Manuteno e Desenvolvimento de Ensino MDE (limites da CF/88 e da CE/89) e

a Aes e Servios Pblicos de Sade (limite da CF/88), os percentuais so calculados baseados na Receita
Lquida de Impostos e Transferncias RLIT, sendo para:
a) manuteno e desenvolvimentos de ensino Constituio Estadual, artigo 202 35% e Consti-
tuio Federal, artigo 212 25%;
b) aes e servios pblicos de sade Constituio Federal, artigo 198, 2, II, e artigo 77 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias 12%.
No RS, a base de clculo da RLIT est composta da seguinte forma:
Impostos Estaduais
(+) Transferncias de Impostos da Unio
(+) Restituies de Impostos
(+) Multas e Juros de Mora
(+) Receita da Dvida Ativa
(-) Participao dos Municpios
(=) Receita Lquida de Impostos e Transferncias (RLIT)
De outra parte, o artigo 236 da Constituio Estadual de 1989 estabelece que o Estado dever destinar,
no mnimo, 1,5% da sua Receita Lquida de Impostos Prprios ao fomento, ao ensino e pesquisa cientfica
e tecnolgica. A Receita Lquida de Impostos Prprios a RLIT, sem as transferncias de impostos da Unio.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL | 109
11. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Sumrio: 11.1 Definio e Consideraes Gerais - 11.2 Legislao - 11.3 Planejamento 11.3.1 Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO 11.3.2 Lei Oramentria Anual LOA 11.3.3 Programao Financeira - 11.4 Receita 11.4.1 Previso da Receita
11.4.2 Realizao da Receita 11.4.3 Renncia de Receita - 11.5 Despesa 11.5.1 Aumento da Despesa 11.5.2 Despesa
Obrigatria de Carter Contnuo 11.5.3 Despesa com Pessoal - 11.6 Transferncias Voluntrias e Destinao de Recursos ao
Setor Privado - 11.7 Limites de Endividamento e Operaes de Crdito 11.7.1 Limites para Endividamento 11.7.2 Opera-
es de Crdito 11.7.3 Antecipao de Receita Oramentria 11.7.4 Restos a Pagar - 11.8 Gesto Patrimonial - 11.9 Trans-
parncia e Controle da Gesto Fiscal.
A Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000, conhecida por Lei de Responsabilidade
Fiscal, ou simplesmente LRF, regulamenta os artigos 163 a 169 da Constituio Federal de 1988 e, juntamen-
te com a Lei Federal n 4.320/64, compe as normas gerais referentes ao regramento das finanas pblicas
no Brasil. Em sntese, estabelece uma srie de normas direcionadas para a responsabilidade na gesto fiscal.
Essa responsabilidade, nos termos do 1 do seu artigo 1, corresponde a uma ao planejada e transparente
que visa a prevenir riscos e corrigir eventuais desvios que possam afetar o equilbrio das contas pblicas.
Pressupe, ainda, o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, seguridade social, s dvi-
das consolidada e mobiliria, s operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.
Evitar a gerao de dficits e promover a reduo do endividamento pblico podem ser considerados
os dois grandes objetivos da LRF e so perseguidos em vrios dispositivos da Lei, a exemplo da imposio de
limites para a dvida do ente pblico.
A LRF apresenta muitos comandos operacionais que impactam diretamente a atuao do gestor e que,
em mdio prazo, influenciaro positivamente os grandes objetivos citados. A referida norma aplicvel a
todos os Poderes e em todas as esferas de Governo (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).
O planejamento da ao governamental combinado com o estabelecimento de limites para os gastos
pblicos, endividamento, contratao de operaes de crdito e inscrio em restos a pagar, so medidas
relevantes nesse contexto da responsabilidade na gesto, requerendo o mximo de ateno e de cuidado do
gestor pblico.
A transparncia dos atos da gesto, como mecanismo de controle social, exigncia da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal e materializa-se pela participao popular na elaborao de planos, na maior exposio das
contas pblicas, inclusive pela internet, e mediante a publicao de relatrios e demonstrativos da execuo
oramentria e da gesto fiscal.
A LRF traz consequncias e responsabilidades aos Chefes de Poderes e de rgos pblicos, nas trs
esferas de governo. Muitas das regras nela contidas, contudo, no se aplicam diretamente aos gestores que
operam a despesa pblica. No entanto, a sua correta ao indispensvel para que os princpios e os coman-
dos emanados dessa lei sejam atendidos e observados.
11.2 LEGISLAO

Lei Federal n 10.028, de 19 de outubro de 2000
Resoluo do Senado Federal n 40, de 21 de dezembro de 2001
Resoluo do Senado Federal n 43, de 21 de dezembro de 2001
Resoluo do Senado Federal n 20, de 07 de novembro de 2003

Instruo Normativa do TCE n 17, de 30 de novembro de 2006
Portaria Conjunta STN/SOF n 03, de 14 de outubro de 2008
Portaria STN n 249, de 30 de abril de 2010
11.3 PLANEJAMENTO
A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF dedica um captulo especfico para a atividade de planeja-
mento. Nesse estgio, so estabelecidos os programas de trabalho dos rgos pblicos, que so de grande
importncia para o gestor. A apresentao de programas bem concebidos, com metas bem claras, garantir
condies para implementar os objetivos de uma determinada gesto, inclusive, para a execuo de projetos
j existentes e dos em andamento.
A LRF engloba diversas disposies e regras referentes Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Or-
amentria Anual, bem como no que concerne chamada programao financeira e ao cronograma de exe-
cuo mensal de desembolso.
11.3.1 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO
A LDO editada anualmente, estabelecendo as regras gerais para elaborao do Oramento do ano
seguinte. Nela est o Anexo de Metas Fiscais, que dever conter, entre outros:
a) as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados no-
minal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois
seguintes, sendo, na prtica, metas trienais;
b) a avaliao do cumprimento das metas do ano anterior;
c) a evoluo do patrimnio lquido, a origem e a aplicao dos recursos de privatizaes, se hou-
ver; e
d) estimativa e compensao da renncia fiscal e da margem de expanso das despesas obrigat-
rias de carter continuado.
Considera-se medida voltada a um planejamento adequado e eficaz a apresentao pelo gestor, na fase
de elaborao do projeto da LDO, de propostas de diretrizes que viabilizem a incluso de dotaes no ora-
mento para a consecuo dos objetivos do rgo, vinculados a programas sob sua responsabilidade, ou seja,
os que esto previstos no Plano Plurianual.
11.3.2 Lei Oramentria Anual LOA
O projeto de Lei Oramentria Anual para Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios dever ser
elaborado respeitando-se as diretrizes e as prioridades estabelecidas na LDO e, ainda, os parmetros e limites
fixados na LRF.
A LOA dever conter em anexo o demonstrativo da compatibilizao do oramento com os objetivos
e metas definidos no Anexo de Metas Fiscais da LDO.
Na LOA deve estar definida a reserva de contingncia, como percentual da Receita Corrente Lquida
(RCL), para atender a gastos no previstos na Lei, como calamidades pblicas.
Em ltima anlise, o que a LRF pretende fortalecer o processo oramentrio como pea de plane-
jamento, prevenindo desequilbrios indesejveis. Alm disso, a Lei se apresenta como um instrumento de
representao do compromisso dos governantes com a sociedade.
11.3.3 Programao Financeira
Relativamente execuo oramentria e ao cumprimento de metas, o artigo 8 determina a obriga-

o do estabelecimento em at 30 dias aps a publicao dos oramentos, pelo Poder Executivo, de progra-
mao financeira e cronograma de execuo mensal de desembolso. J o artigo 9 dispe que, sendo verifica-
do, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, caber aos Poderes e ao Ministrio
Pblico promover a limitao de empenho e de movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela
LDO. No sero objeto de limitao, contudo, as despesas que constituam obrigaes constitucionais ou le-
gais do ente pblico, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida pblica e as ressalvadas
pela LDO.
11.4 RECEITA
Cumpre destacar que a receita pblica mereceu destaque do legislador pela sua relevncia para a ob-
teno do exigido equilbrio fiscal. Alm disso, ganhou significativa importncia o desempenho da receita,
uma vez que a Receita Corrente Lquida se constitui em base de clculo para diversos limites estabelecidos
pela LRF, a saber:
reserva de contingncia, destinada ao atendimento de passivos contingentes e de outros riscos e eventos
fiscais imprevistos, estabelecida na LDO;
despesa total com pessoal dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico;
montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados e dos Municpios, e
montante relativo a outras despesas correntes, inclusive servios de terceiros, dos Poderes e rgos, fixado
no Projeto de Lei do Oramento.
A adequada administrao da Receita Pblica interessa a todos os gestores, na medida em que poder
garantir que se arrecade, efetivamente, o que foi previsto no oramento, de modo a viabilizar a sua execuo.
Entretanto, no h como afastar o entendimento de que essa matria se relaciona mais diretamente ao respec-
tivo rgo arrecadador e fazendrio, em especial no que diz respeito aos aspectos operacionais.
Independentemente disso, importante que o gestor se interesse em saber se a receita atingiu os pa-
tamares previstos no bimestre, o que garantir a execuo das suas quotas sem a necessidade de limitao de
empenhos. Tambm relevante o acompanhamento do xito da arrecadao, em vista do comando do artigo
42 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, que s permite a inscrio em restos a pagar de obrigaes de
despesas que possuam recursos de caixa disponveis para honrar tais compromissos.
11.4.1 Previso da Receita
A previso de receita deve observar as normas tcnicas e legais e considerar os efeitos das alteraes na
legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante,
como tambm deve ser acompanhada de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo
para os dois seguintes quele a que se referir, da metodologia de clculo e das premissas utilizadas para tal.
A reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo s ser admitida se comprovado erro ou omisso de
ordem tcnica ou legal.
Tendo em vista a ampla utilizao da receita como parmetro para a previso de despesas de todos
os Poderes e do Ministrio Pblico, a LRF contm dispositivo que determina que o Poder Executivo coloque
disposio dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para
encaminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio
subsequente, inclusive da RCL, e as respectivas memrias de clculo.
As receitas previstas sero desdobradas pelo Poder Executivo em metas bimestrais de arrecadao,
com a especificao, em separado, quando cabvel, das medidas de combate evaso e sonegao, da quan-
tidade e dos valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante
dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa.
11.4.2 Realizao da Receita
Reitere-se que, quando a realizao da receita no comportar o cumprimento das metas de resulta-
do primrio ou nominal, os Poderes e o Ministrio Pblico devem promover a limitao de empenho e de
movimentao financeira segundo os critrios definidos na LDO. pertinente ressaltar que as receitas de
operaes de crdito esto limitadas ao montante das despesas de capital.
Desse modo, caber ao rgo competente estabelecer a limitao do gasto com o uso das chamadas
quotas oramentrias. Nesse aspecto, torna-se importante que o gestor esteja atento ao alcance das metas de
arrecadao, de forma que no seja surpreendido com cortes oramentrios que possam inviabilizar as aes
do rgo ou da entidade.
11.4.3 Renncia de Receita
recomendvel que o gestor acompanhe, inclusive para fins de poltica de atrao de investimentos,
os valores da renncia de receita compreendendo a anistia, a remisso, o crdito presumido, a iseno em
carter no geral, a alterao de alquota de algum tributo ou a modificao da base de clculo que tenham
como impacto a diminuio da receita pblica.
A Administrao, portanto, no mais poder se restringir ao procedimento de instituir tributos e pre-
ver a sua arrecadao, devendo preocupar-se em adotar medidas que assegurem o ingresso efetivo nos cofres
pblicos da receita prevista no oramento. Segundo a LRF a renncia dever estar acompanhada de estima-
tiva de impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois exerccios
seguintes.
Para atender ao que estabelece a LRF, cada governante dever demonstrar que a renncia de receita
foi considerada na Lei Oramentria Anual LOA e que no afetar as metas previstas na Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO. Alternativamente, o governante deve demonstrar que esta renncia de receita ser
compensada por aumento de receita proveniente de elevao de alquotas, ampliao da base de clculo,
aumento ou criao de tributo ou contribuio. Nesse caso, o ato que implique renncia s entra em vigor
quando estiver assegurada a compensao pelo aumento de receita.
A LDO e a LOA devero conter um demonstrativo da estimativa e das medidas de compensao da
renncia de receita.
11.5 DESPESA
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que ser considerada no autorizada, irregular e lesiva ao
patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atenda a determinados requisitos
legais.
11.5.1 Aumento de Despesa
A criao, a expanso ou o aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa,

deve ser, em primeiro lugar, acompanhadas de estimativa do impacto oramentrio-financeiro (com infor-
mao das premissas e da metodologia de clculo utilizado) no exerccio em que dever entrar em vigor e nos
dois subsequentes. Em segundo, exigida uma declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequao oramentria e financeira Lei Oramentria Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e
a LDO. Cumpre referir que a observncia de tais requisitos no se aplica despesa considerada irrelevante,
nos termos fixados pela LDO.
11.5.2 Despesa Obrigatria de Carter Continuado
A definio do que seja uma despesa obrigatria de carter continuado, consubstanciou-se naquela
despesa corrente derivada de lei ou ato administrativo normativo que fixe para o ente pblico a obrigao
legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. Os atos que criam ou aumentam esse tipo de
despesa tambm devero ser instrudos com a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio
em que entraro em vigor e nos dois subsequentes, bem como com a demonstrao da origem dos recursos
para seu custeio.
11.5.3 Despesa com Pessoal
No tocante despesa com pessoal, o artigo 18 da LRF define-a como o somatrio dos gastos do ente
da Federao com os servidores ativos e inativos e pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes
ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias. Estas confi-
guram-se em vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e
penses inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza e, ain-
da, encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. Devero ser somados
despesa de pessoal os valores dos contratos de terceirizao de mo de obra que se referirem substituio
de servidores e empregados pblicos, lembrando, todavia, que tal contratao importa em burla da exigncia
constitucional do concurso pblico.
Cabe assinalar, porm, que, com base em decises do egrgio Tribunal de Contas do Estado TCE,
no so consideradas, para fins de apurao do limite da despesa lquida com pessoal, os gastos com penses,
assistncia mdica, auxlio-refeio, auxlio-transporte, auxlio-creche, bolsa de estudos, auxlio-funeral, abo-
no de permanncia e Imposto de Renda retido na fonte da remunerao dos servidores.
A LRF determinou, ainda, a limitao dos gastos com pessoal a um percentual sobre a receita corrente
lquida. Assim, a contratao ou a concesso de quaisquer benefcios esto condicionadas previamente no
ultrapassagem desses limites estabelecidos.
Limites
Os percentuais em relao receita corrente lquida para os trs Poderes e para cada nvel de Governo
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) so os seguintes:
Para a Unio, o limite para gastos com pessoal, de 50% da Receita Corrente Lquida, assim distribudo:
37,9% para o Poder Executivo;
3% para custeio de despesas do Distrito Federal e de ex-territrios;
0,6% para o Ministrio Pblico da Unio;
6% para o Poder Judicirio;
2,5% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas.
Nos Estados, o limite mximo para gastos com pessoal, de 60% da Receita Corrente Lquida, assim
distribudo:
49% para as despesas de pessoal do Poder Executivo;
6% para o Poder Judicirio;
3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
2% para o Ministrio Pblico.
Nos Municpios, o limite mximo para gastos com pessoal, de 60% da Receita Corrente Lquida,
assim distribudo:
54% para o Poder Executivo;
6% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas.
Cumpre salientar que, na hiptese de a despesa total com pessoal ultrapassar 95% dos limites anterior-
mente referidos (o chamado limite prudencial), o artigo 22 prev determinadas vedaes ao Poder ou rgo
que houver incorrido nesse excesso, tais como: concesso de vantagem; aumento ou reajuste de remunerao
aos servidores; criao de cargo, emprego ou funo; alterao de estrutura da carreira que implique aumento
de despesa.
De outra parte, se os limites forem ultrapassados, o artigo 23 determina que o percentual excedente
seja eliminado nos dois quadrimestres seguintes. Para tanto, devero ser adotadas, entre outras, as providn-
cias previstas nos 3 e 4 do artigo 169 da Constituio Federal de 1988 (reduo de pelo menos 20% dos
cargos em comisso e funes de confiana ou exonerao de servidores no estveis).
Alm disso, enquanto perdurar o excesso, ou seja, no for alcanada a reduo no prazo estabelecido
pela LRF, o Poder ou o rgo, estar sujeito s seguintes restries (penalidades): impedimento de receber
transferncias voluntrias, exceto as relacionadas com educao, sade e assistncia social; no obteno de
garantias de outros entes, e proibio de contratar operaes de crdito, salvo quando destinadas ao refinan-
ciamento da dvida mobiliria ou reduo da despesa com pessoal.
11.6 TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS E DESTINAO DE RECURSOS AO SETOR PRIVADO
Para efeito da LRF, considerada como transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de
capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de
determinao constitucional, legal, ou os destinados ao Sistema nico de Sade SUS.
Como exigncias para efetuar e receber uma transferncia voluntria de recursos, consideram-se:
a existncia de dotao oramentria especfica;
a no utilizao da transferncia para pagamento de pessoal ativo, inativo ou pensionista;
a comprovao, por parte do beneficirio, do pagamento em dia de tributos, emprstimos e financiamen-
tos ao ente transferidor, bem como a comprovao da prestao de contas de recursos anteriormente rece-
bidos;
o cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade;
a observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito (inclusive por an-
tecipao de receita), de inscrio em restos a pagar e de despesa total com pessoal, e, por fim, a previso
oramentria de contrapartida. Incluem-se, ainda, entre as obrigaes previstas para o recebimento de
uma transferncia voluntria, a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos e contri-
buies de competncia do ente e o encaminhamento das contas do respectivo ente da Federao Unio.
Registre-se que as transferncias para as aes de educao, sade e assistncia social no se sujeitam
s sanes de suspenso de transferncias voluntrias constantes da LRF.
Relativamente destinao de recursos pblicos para o setor privado, a LRF define, em seu artigo 26,
que a destinao desses recursos para, direta ou indiretamente, dar cobertura a necessidades de pessoas fsi-
cas ou a dficits de pessoas jurdicas dever:
ser objeto de autorizao em lei especfica,
atender s condies estabelecidas na LDO e
estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais.
Essas exigncias aplicam-se, inclusive, s entidades da Administrao Indireta, englobando Funda-
es Pblicas e Empresas Estatais.
No conceito de destinao de recursos ao setor privado, esto compreendidas:
a concesso de emprstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogaes e a
composio de dvidas;
a concesso de subvenes, e
a participao em constituio ou aumento de capital.
Quando da concesso de crdito pessoa fsica ou jurdica (que no esteja sob seu controle direto
ou indireto), os encargos financeiros, as comisses e as despesas congneres no podero ser inferiores aos
definidos em lei ou ao custo de captao, de modo a no caracterizar a destinao indevida de recursos ao
setor privado, na forma indireta, mediante a concesso de subsdio na taxa de juros.
11.7 LIMITES DE ENDIVIDAMENTO E OPERAES DE CRDITO
A LRF define conceitos e normas a serem observados por todos os entes da Federao quanto a dvida
pblica, dvida mobiliria, operaes de crdito e garantias.
11.7.1 Limites para endividamento
Os limites globais para o endividamento dos entes pblicos so definidos em Resoluo do Sena-
do Federal, sendo fixados de acordo com um percentual da Receita Corrente Lquida para cada esfera de
Governo. Ademais, para aqueles entes da Federao que ultrapassarem os limites fixados, foram institudas
restries, de modo que, enquanto perdurar o excesso, no podero realizar operao de crdito e devero
obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre outras medidas, a
limitao do empenho.
Para fins de aplicao dos limites, os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do oramento
em que houverem sido includos, integram a dvida consolidada.
Uma vez excedido o limite mximo ao final de um quadrimestre , dado prazo de trs quadrimestres
subsequentes para a eliminao do excesso que deve ser reduzido em pelo menos vinte e cinco por cento
(25%) no primeiro quadrimestre.
Enquanto se verificar o excesso, a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios ficaro:
proibidos de realizar novas operaes de crdito, internas e externas, inclusive por antecipao de receita
oramentria (ARO);
obrigados a obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite.
11.7.2 Operaes de Crdito
No que tange s operaes de crdito, estas so definidas como um compromisso financeiro assumido
em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento
antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras
operaes assemelhadas, as quais podero incluir o uso de derivativos financeiros. Tambm se consideram
como operao de crdito a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvidas e a concesso de garantias.
Dentre as diversas vedaes contratao de operaes de crdito estipuladas pela lei, citam-se:
realizao de operao de crdito entre um ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo,
autarquia, fundao ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administrao
indireta, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anterior-
mente;
contratao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a
controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo;
assuno de obrigao com fornecedores, sem autorizao oramentria, para pagamento de bens e servi-
os a posteriori.
Destaque-se, ainda, que vedado ao titular de Poder ou rgo pblico, nos ltimos dois quadrimestres
de mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente no prazo de durao
desse mandato, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibi-
lidade de caixa. E, para fins de determinao da disponibilidade de caixa, sero considerados os encargos e as
despesas que tenham sido compromissadas a pagar at o final do exerccio.
11.7.3 Antecipao de Receita Oramentria ARO
As operaes de crdito por Antecipao de Receita Oramentria (ARO) devero destinar-se exclu-
sivamente a atender a insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro e devero cumprir as exigncias da
contratao de operaes de crdito e, adicionalmente, as seguintes:
podero ser realizadas somente a partir do dcimo dia do incio do exerccio (10 de janeiro);
devero ser liquidadas, com juros e outros encargos incidentes, at o dia dez de dezembro de cada ano;
no sero autorizadas se forem cobrados outros encargos que no a taxa de juros da operao, obrigatoria-
mente pr-fixada ou indexada taxa bsica financeira, ou a que vier a esta substituir;
as operaes de crdito por ARO ficam proibidas enquanto existir operao anterior da mesma natureza
no integralmente resgatada ou no ltimo ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito.
11.7.4 Restos a Pagar
Nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano de mandato, vedada ao governante contrair obriga-
o de despesa que no possa ser paga no mesmo exerccio. Se isso ocorrer, o governante dever assegurar
disponibilidade de caixa para o exerccio seguinte.
11.8 GESTO PATRIMONIAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, em seus artigos 43 a 47, instituiu regramento acerca das
disponibilidades de caixa e da preservao do patrimnio pblico, bem como quanto ao que diz respeito s
empresas controladas pelo setor pblico.
Houve a definio de que as disponibilidades de caixa dos entes da Federao devero ser depositadas
conforme estabelecido no 3 do artigo 164 da Constituio Federal de 1988; ou seja, as disponibilidades de
caixa da Unio sero depositadas no Banco Central e as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e
dos rgos ou das entidades do Poder Pblico e das empresas por ele controladas, em instituies financeiras
oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
No que se refere preservao do patrimnio pblico, vedada a aplicao da receita de capital de-
rivada da alienao de bens e direitos que integram o patrimnio pblico para o financiamento de despesa
corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos.
H, ainda, a determinao de que a lei oramentria e as leis de crditos adicionais s podero incluir novos
projetos aps adequadamente atendidos os que esto em andamento e contempladas as despesas de conser-
vao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a LDO.
Encontra-se prevista a possibilidade de que uma empresa controlada pelo Poder Pblico, que celebrar
contrato de gesto em que se estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, poder dispor
de autonomia gerencial, oramentria e financeira.
11.9 TRANSPARNCIA E CONTROLE DA GESTO FISCAL
Uma inovao importante introduzida pela LRF foi a transparncia na gesto fiscal como forma de
viabilizar maior participao da sociedade na gesto e na fiscalizao quanto aplicao dos recursos p-
blicos. Destaca-se a obrigatoriedade de que o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei do
Oramento sejam discutidos pela sociedade em audincias pblicas.
Alm disso, foram regulamentados o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de
Gesto Fiscal, que contm importantes informaes sobre a execuo oramentria e o respeito aos limites
estabelecidos pela lei. Tais relatrios, assim como a contabilidade, devero estar disponveis para quem quiser
acess-los, e dever ser garantida a sua ampla divulgao, a incluindo-se os meios eletrnicos (por exemplo,
a internet).
Quanto escriturao e respectiva consolidao contbil das contas pblicas, foram introduzidos
alguns aspectos modificadores em relao orientao, at ento traada pela Lei Federal n 4.320/64, desta-
cando-se os seguintes:
I escriturao individualizada e identificao das disponibilidades em caixa, segregando os re-
cursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria;
II registro das despesas pelo regime de competncia do exerccio, devendo ser apurado, em carter
complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
III demonstraes contbeis consolidadas, abrangendo, alm da administrao direta, autrquica e
fundacional, as empresas estatais dependentes;
IV demonstrativos financeiros e oramentrios especficos para as receitas e as despesas previden-
cirias;
V montante e variao da dvida pblica no perodo, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo
de credor;
VI origem e destino dos recursos provenientes de alienaes de ativos destacados na Demonstra-
o das Variaes Patrimoniais;
VII avaliao e acompanhamento da gesto, efetuados mediante Sistema de Custos;
VIII edio de normas gerais para a consolidao das contas pblicas pelo rgo central de Contabi-
lidade da Unio.
No que diz respeito fiscalizao da gesto fiscal, esta de competncia do Poder Legislativo, dire-
tamente ou com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado TCE, e do sistema de controle interno de que
trata o artigo 76 da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. Ser fiscalizada a qualidade do Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal. E, acentue-se, parecer adverso do TCE
impedir o ente pblico de receber valores a ttulo de transferncias voluntrias.
Os rgos de controle fiscalizaro o cumprimento dessa Lei Complementar, com nfase, em especial,
para:
a) o alcance das metas previstas na LDO;
b) os limites e as condies para a realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar;
c) as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite;
d) as providncias tomadas para reconduo das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos
limites;
e) a destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, verificando se o produto de ven-
da de aes, prdios pblicos e demais bens permanentes foi aplicado, de fato, em despesa de
capital ou destinado por lei aos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores
pblicos;
f) a verificao se os sistemas de previdncia dos servidores esto sendo avaliados do ponto de
vista financeiro e atuarial;
g) a verificao se as Cmaras de Vereadores esto obedecendo aos limites de gasto fixados na
Constituio e na LRF.
O TCE acompanhar a execuo oramentria dos rgos jurisdicionados, alertando-os quando co-
meterem, ou estiverem na iminncia de cometer, desvios fiscais, especialmente quando:
as receitas evolurem abaixo do esperado ou a dvida consolidada superar os limites fixados e, diante de
uma ou outra causa, a Administrao no adotar providncia de congelamento das dotaes e quotas
financeiras.
o estoque da dvida consolidada se apresentar superior a 90% do limite mximo estabelecido em Resolu-
o do Senado Federal.
a despesa com pessoal ultrapassar 90% do limite mximo estabelecido na Lei Fiscal, o chamado limite
prudencial.
Em 28 de maio de 2009, entrou em vigor a Lei Complementar Federal n 131, que promoveu altera-
es na Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Como forma de instrumentalizar a
participao popular no processo de elaborao e discusso dos planos, das leis de diretrizes oramentrias e
dos oramentos pblicos, tal lei previu que a transparncia na gesto pblica ser assegurada mediante incen-
tivo realizao de audincias pblicas, as quais possibilitam uma maior participao popular.
A novel legislao tambm determinou que a disponibilizao de informaes relativas execuo
oramentria ocorra em tempo real e com o uso de meios eletrnicos de acesso ao pblico, adotando-se um
sistema integrado de administrao e controle que atenda a um padro mnimo. Essas informaes devem
abranger todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento
de sua realizao; tambm devem conter o nmero do processo e o bem fornecido ou o servio prestado ao
Poder Pblico, bem como a indicao do beneficirio do pagamento e do respectivo procedimento licitatrio,
quando tiver sido realizado. No que se refere receita pblica, tambm h o dever de transparncia, sendo
obrigatria a indicao do lanamento e do recebimento de toda a receita das unidades gestoras, at mesmo
quanto aos recursos extraordinrios.
Para que sejam atendidas as inovaes trazidas pela Lei Complementar Federal n 131/09, o legislador
fixou o prazo de um ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de cem mil
habitantes. Esse prazo ser aumentado para dois anos quando se tratar de Municpios que tenham entre cin-
quenta e cem mil habitantes e, por fim, para quatro anos se Municpios com at cinquenta mil habitantes. O
eventual no atendimento desses prazos sujeitar o ente pblico sano prevista no inciso I do 3 do artigo
23 da LRF, que corresponde impossibilidade de receber transferncias voluntrias de outro ente.
No mbito do Estado do Rio Grande do Sul, com a disponibilizao, no ano de 2010, do Portal deno-
minado Transparncia RS, a referida norma federal restou atendida na sua quase integralidade, eis que todo
cidado ou toda entidade da sociedade civil, utilizando a internet, tm condies de, por exemplo, acessar
dados relativos execuo oramentria empenho, liquidao e pagamento da despesa pblica dos r-
gos e entidades pblicas estaduais, englobando todos os Poderes. Como qualquer sistema complexo novo,
contudo, existem melhorias e adaptaes a serem realizadas com o objetivo de disponibilizar mais dados e
informaes, asseverando, assim, uma maior transparncia das contas pblicas.
Nesse contexto, a fiscalizao quanto ao cumprimento das disposies da Lei Complementar Federal
n 101/2000 ser ampla, uma vez que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato pode de-
nunciar ao Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o seu descumprimento.
LICITAO | 119
12. LICITAO
Sumrio: 12.1 Definio e Consideraes Gerais - 12.2 Legislao - 12.3 Requisitos - 12.4 Princpios - 12.5 Hipteses de No Re-
alizao da Licitao - 12.5.1 Licitao Inexigvel - 12.5.2 Licitao Dispensvel - 12.5.3 Licitao Dispensada - 12.5.4 Requisitos
Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitao 12.5.5 Cotao Eletrnica 12.6 Tipos - 12.7 Modalidades 12.8. Tratamento
Diferenciado em Licitaes Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - 12.8.1. Regras Instituidoras de Preferncia de Con-
tratao para Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - 12.8.2. Licitaes com regras diferenciadas para microempresas e
empresas de pequeno porte - 12.9 Procedimento Licitatrio - 12.9.1 Fase Interna - 12.9.2 Fase Externa 12.10 Sistema de Registro
de Preos - 12.10.1 Vantagens do SRP - 12.10.2 Implantao do SRP - 12.10.3 Contratao via SRP - 12.10.4 Adeso a Atas de
Registro de Preos - 12.10.5 Pontos crticos do SRP - 12.11 Recursos Administrativos - 12.12 Anulao e Revogao da Licitao
- 12.13 Crimes Licitatrios - 12.14 Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC -12.14.1 Introduo - 12.14.2 Abran-
gncia - 12.14.3 Objetivos - 12.14.4 Diretrizes - 12.14.5 Inovaes Lei Geral de Licitaes.
A Administrao Pblica, para a realizao das finalidades que lhe so constitucionalmente atribudas,
necessita celebrar contratos com particulares para a realizao de obras, servios, compras, alienao de bens
e locao, sempre destinados satisfao do interesse pblico. Salvaguardando a moralidade administrativa
e evitando que o interesse pblico se curve diante de intervenes ilegtimas de particulares, a Constituio
Federal de 1988 estabelece como regra a realizao do procedimento licitatrio nas contrataes pblicas.
A licitao um procedimento administrativo disciplinado em lei e conduzido por um rgo ou en-
tidade dotado de competncia especfica, por meio do qual a Administrao Pblica, mediante ato adminis-
trativo prvio, define critrios objetivos para a seleo da proposta mais vantajosa, visando contratao com
terceiros de obras, servios, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes, assegurando isonomia
aos interessados em contratar com o Poder Pblico.
Com o advento da Lei Federal n 12.349, de 15 de dezembro de 2010, incluiu-se tambm como ob-
jetivo da licitao, a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, possibilitando o estabelecimento
de margem de preferncia para produtos manufaturados e para servios nacionais que atendam a normas
tcnicas brasileiras.
A obrigatoriedade de licitao uma regra que decorre diretamente da Constituio federal, con-
soante dispe o seu artigo 37, havendo excees previstas em lei. O dever de licitar alcana os rgos da
Administrao Direta, os Fundos Especiais, as Autarquias, as Fundaes Pblicas, as Empresas Pblicas, as
Sociedades de Economia Mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, pelos
Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, como determina o pargrafo nico do artigo 1 da Lei Fe-
deral n 8.666/93.
Tambm esto obrigados a licitar os Consrcios Pblicos, pois, apesar de no estarem expressamente
previstos no pargrafo nico do artigo 1 da Lei Federal n 8.666/93, realizando uma interpretao sistemti-
ca, conclui-se, pela leitura do 8 do artigo 23 e do 1 do artigo 24 da Lei Federal n 8.666/93, e tambm do
2 do artigo 6 da Lei Federal n 11.107/05, que a obrigatoriedade de licitar tambm se estende a essas pessoas
jurdicas, sejam elas constitudas sob a forma de pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado.
Ainda na esteira das inovaes legislativas, houve a edio da Lei Federal n 12.232, de 29 de abril de
2010, que disps sobre normas gerais especficas para licitao e contratao pela Administrao Pblica de
servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda. Nos termos do artigo 2, con-
sidera-se servio de publicidade o conjunto de atividades realizadas integradamente que tenham por objetivo
o estudo, o planejamento, a conceituao, a concepo, a criao, a execuo interna, a intermediao e a
superviso da execuo externa e a distribuio de publicidade aos veculos e demais meios de divulgao,
com o objetivo de promover a venda de bens ou servios de qualquer natureza, difundir ideias ou informar o
pblico em geral. Ao dispor sobre normas gerais, tal diploma normativo aplica-se a todos os entes federados,
devendo, assim, ser observado no mbito do Estado do Rio Grande do Sul.
Ratifique-se que a realizao do procedimento licitatrio visa a selecionar a proposta mais vantajosa
para a Administrao, bem como a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, assegurando-se a
participao igualitria no certame a todos aqueles que apresentem as condies legais e as previstas no edi-
tal de licitao. Essas finalidades tambm podem ser visualizadas pela leitura do artigo 3 da Lei Federal n
8.666/93.
12.2 LEGISLAO

Lei Complementar 123, de 15 de dezembro de 2006
Lei Federal n 12.232, de 29 de abril de 2010
Lei Complementar 139, de 10 de novembro de 2011
Lei Estadual n 11.389, de 25 de novembro de 1999
Decreto Estadual n 35.643, de 16 de novembro de 1994
Decreto Estadual n 35.994, de 24 de maio de 1995
Decreto Estadual n 36.601, de 10 de abril de 1996
Decreto Estadual n 37.288, de 10 de maro 1997
Decreto Estadual n 37.297, de 13 de maro 1997
Decreto Estadual n 42.020, de 16 de dezembro de 2002
Decreto Estadual n 46.684, de 14 de outubro de 2009
Decreto Estadual n 49.291, de 26 de junho de 2012
12.3 REQUISITOS
Para a realizao do procedimento licitatrio, alguns requisitos so indispensveis. Os requisitos ge-

rais so aqueles que devem estar presentes para a realizao de todo e qualquer procedimento licitatrio; os
requisitos especficos so exigveis apenas em relao a determinados objetos ou em face de circunstncias
especiais.
Constituem-se requisitos gerais
a abertura de processo administrativo, contendo a autorizao expressa de autoridade competente,
a indicao do recurso para a realizao da despesa,
a definio clara do objeto a ser licitado e do preo mximo aceitvel (unitrio e global),
a aprovao da minuta de ato convocatrio pela assessoria jurdica do rgo ou da entidade respectivos.
Nas licitaes para a contratao de obras e servios, h exigncia tambm da apresentao:
de projeto bsico e/ou executivo,
da previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes do que for
executado no exerccio em curso,
da confeco de oramento detalhado dos custos unitrios e
de cronograma fsico-financeiro, com a programao da totalidade do objeto,
da indicao do produto contemplado no Plano Plurianual para despesas de capital e programas de dura-
o continuada (que excede o exerccio financeiro).
LICITAO | 121
12.4 PRINCPIOS
A Lei Federal n 8.666/93, em seu artigo 3, arrola uma srie de princpios que devem ser observados
pelo gestor pblico na realizao de um certame licitatrio.
Dentre esses princpios, destacam-se os seguintes:
Legalidade Significa a submisso do administrador pblico aos ditames legais, o que, no campo
das licitaes, indica a necessria observncia das normas legais na conduo do procedimento licitatrio.
Dentre outras situaes, o gestor escolher a modalidade licitatria e o tipo de licitao adequados, observar
os prazos das publicaes dos avisos por edital e deixar de realizar a licitao apenas nas hipteses expres-
samente admitidas em lei.
Impessoalidade Impe, no procedimento licitatrio, o oferecimento de mesmo tratamento a todos
os administrados que estiverem em igual situao jurdica, afastando a possibilidade de qualquer discrimina-
o ou preferncia. O benefcio obtido com este princpio uma maior especificidade em relao ao princpio
da igualdade previsto na Constituio Federal, nos artigos 5 e 37. O princpio da impessoalidade, porm, no
impede que se d tratamento jurdico diferenciado a pessoas que estejam em situaes distintas, como ocorre
com as microempresas e as empresas de pequeno porte, nos termos da Lei Complementar Federal n 123/06.
Igualdade Assemelha-se muito ao princpio da impessoalidade, pois, pela garantia da igualdade,
assegura-se igual oportunidade a todos aqueles que tenham interesse em participar da licitao, desde que
comprovem aptido para o cumprimento do objeto contratado. Da mesma forma, afronta este princpio, o
tratamento igualitrio queles que se apresentam desiguais. Neste aspecto, ganha relevncia a adequada espe-
cificao do objeto a ser contratado.
Publicidade Visa garantir a todos os interessados o mais amplo conhecimento acerca do andamen-
to do procedimento licitatrio. Alm dos licitantes, podem ter acesso s informaes, qualquer pessoa que
demonstre interesse pelo assunto. A publicidade dos atos da Administrao Pblica, em especial os concer-
nentes s licitaes pblicas, permite o fortalecimento do controle social. Essa publicidade vem expressa no
3 do artigo 3 da Lei Federal n 8.666/93, o qual veda a atribuio de carter sigiloso ao procedimento,
ressalvado o contedo das propostas at a abertura dos respectivos envelopes.
Moralidade e probidade administrativa Impem condutas pautadas por valores ticos: deve o ges-
tor pblico agir com honestidade e boa-f na conduo do procedimento licitatrio. O dever de probidade,
quando violado, impe aos agentes pblicos as consequncias estabelecidas na Lei Federal n 8.429/92 (Lei
de Improbidade Administrativa), merecendo especial referncia as condutas previstas no artigo 10, incisos
IV, V e VIII, da referida lei.
Vinculao ao instrumento convocatrio Previsto no artigo 41 da Lei Federal n 8.666/93, impede
que a Administrao Pblica, durante a licitao, se afaste das normas e condies estabelecidas no edital ou
convite. Com base nesse princpio, pode-se afirmar que o instrumento convocatrio a lei interna da lici-
tao, guiando o seu processamento e estabelecendo os parmetros para a formalizao do futuro contrato
administrativo.
O descumprimento deste princpio poder determinar a anulao do procedimento por vias admi-
nistrativas ou judiciais. Anote-se, porm, que no esto vedadas peremptoriamente alteraes nas condies
do certame, previamente ao recebimento das propostas. Nesse caso, as modificaes devero ser divulgadas
atravs dos mesmos meios utilizados para a divulgao do edital ou convite. Quando as novas condies in-
fluenciarem a elaborao da proposta, fica obrigada a reabertura do prazo de divulgao.
Julgamento objetivo Trata-se de um comando em que julgar objetivamente significa julgar de acor-
do com critrios previamente definidos, vedando-se ao agente pblico a possibilidade de escolher segundo
preferncias pessoais. O artigo 45 da Lei Federal n 8.666/93 reafirma o dever de julgar objetivamente, con-
forme o tipo de licitao escolhido e os critrios previamente definidos no instrumento convocatrio.
12.5 HIPTESES DE NO REALIZAO DA LICITAO
A regra geral imposta pelo princpio constitucional que, existindo viabilidade de competio, deve
haver licitao para selecionar a proposta mais vantajosa Administrao Pblica. Entretanto, h situaes
em que o legislador admite a possibilidade de celebrao de contratos sem a prvia realizao do procedi-
mento licitatrio. So as chamadas hipteses de dispensa ou de inexigibilidade de licitao, em que o ente

pblico promove a contratao direta do particular.
Registre-se que somente o ordenador de despesa tem competncia para autorizar dispensa ou inexigi-
bilidade de licitao, devendo tal ato ser ratificado pela autoridade qual est subordinado.
12.5.1 Licitao Inexigvel
A Lei Federal n 8.666/93 estabelece que, para os casos nos quais no possvel a existncia de com-
petio entre interessados, a realizao do procedimento licitatrio invivel, logo inexigvel. Poder haver
inviabilidade de competio em diversas situaes, da ser exemplificativo o rol descrito no artigo 25 da Lei
de Licitaes acima referida. A seguir, fazem-se breves comentrios sobre cada uma dessas situaes de ine-
xigibilidade.
a) Fornecedor exclusivo quando o interesse pblico s puder ser satisfeito com a compra de mate-
riais, equipamentos ou gneros fornecidos por produtor, empresa ou representante legal exclusivo, torna-se
invivel a competio e inexigvel a licitao.
Em relao a essa hiptese de inexigibilidade, imperiosa a necessidade de vigorosa motivao para
comprovar a existncia de uma nica alternativa para satisfazer determinada carncia e que esta somente
possa ser fornecida por uma nica pessoa. Veda-se, aqui, a definio do objeto em razo de preferncias por
marcas, desvinculadas de qualquer critrio objetivo de avaliao. A exclusividade do fornecedor deve ser
demonstrada mediante atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local onde se realizaria a
licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, pela Federao ou pela Confederao Patronal, ou por enti-
dades equivalentes.
Questo bastante divergente na doutrina diz respeito abrangncia territorial na qual deve se verificar
a existncia de fornecedor exclusivo. A soluo da questo requer a aplicao dos princpios da obrigatorieda-
de da licitao e da razoabilidade. Quando o administrador entender que haver interessados em participar
do certame, ainda que suas sedes estejam situadas em localidades diversas, dever privilegiar a realizao da
licitao.
Quando, porm, houver fornecedor nico na localidade da repartio interessada, situao que preci-
sa ser atestada pelos rgos e pelas entidades indicadas na Lei de Licitaes, e o objeto e o valor do contrato
indicarem que no acudiro interessados de outras praas, no dever ser procedida a licitao, eis que o
custo com a sua realizao e a sua vocao ao insucesso no a recomendam.
b) Servios de natureza singular, com empresas ou profissionais de notria especializao
inexigvel a licitao quando se tratar da contratao de servios tcnicos com profissionais ou empresas de
notria especializao, excetuados os servios de publicidade e de divulgao.
So considerados servios tcnicos especializados (Art. 13):
I estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos;
II pareceres, percias e avaliaes em geral;
III assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras ou tributrias;
IV fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios;
V patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
VI treinamento e aperfeioamento de pessoal;
VII restaurao de obras de arte e bens de valor histrico.
J a singularidade a caracterstica do bem ou servio, distinguindo-o dos demais, ou seja, a presena
de um atributo incomum, diferenciador. A singularidade do objeto no est associada noo de preo, de
dimenses, de localidade, de cor ou de forma; ela deve ter em vista o interesse pblico. No lcito, por evi-
dente, o excesso de especificaes injustificadas at o ponto de singularizar um objeto, buscando esquivar-se
da licitao.
De outra parte, de notria especializao, conforme o 1 do artigo 25 da Lei de Licitaes, considera-
se o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho ante-
rior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos
relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho , essencial e indiscutivelmente, o mais
adequado plena satisfao do objeto do contrato.
LICITAO | 123
A lei no exige que o servio seja, exclusivamente, prestado por um nico profissional; entretanto, a
contratao do profissional ou da empresa especializada deve orientar-se pelo princpio da economicidade,
o que desaconselha grandes dispndios em honorrios quando houver mais de uma pessoa/empresa apta a
prestar o servio. Se o administrador tiver dvidas sobre a submisso da hiptese s causas de inexigibilidade
de licitao, sugere-se que seja desencadeado tal procedimento.
c) Artistas consagrados Os artistas consagrados pela crtica ou pela opinio pblica podem ser
contratados sem licitao, nos termos do artigo 25, III, da Lei Federal n 8.666/93. No se exige, contudo, a
unanimidade de opinies acerca do seu trabalho, j que aspectos subjetivos esto envolvidos nas preferncias
artsticas locais ou regionais.
Em qualquer circunstncia, entretanto, a contratao por inexigibilidade dever ser suficientemente
motivada, com especial ateno a incidncia de superfaturamento, pois est condicionada ao interesse p-
blico e subordinada aos princpios que regem a atividade administrativa, com destaque economicidade,
impessoalidade e moralidade.
12.5.2 Licitao Dispensvel
A licitao ser dispensvel nos casos em que, mesmo sendo possvel a competio entre eventuais
interessados, razes de inegvel interesse pblico permitiriam a contratao direta. No entanto, apesar da
faculdade de dispensar a licitao, o ato de dispensa dever ser devidamente motivado, indicando-se com
clareza as circunstncias que conduzem satisfao do interesse pblico pela contratao direta.
Os casos que dispensam a licitao esto limitados aos dispostos nos incisos I a XXXIII do artigo 24
da Lei Federal n 8.666/93, no podendo o administrador pblico deles se afastar.
Em face dos propsitos deste trabalho, no sero examinadas todas as hipteses de licitao dispens-
vel, legalmente previstas nos incisos supracitados. Este texto limita-se apenas aos casos mais recorrentes para
a Administrao Pblica Estadual, a seguir especificados:
a) Compras, obras e servios de pequeno valor (incisos I e II) Quando o objeto da licitao for
a contratao de obras e servios de engenharia de pequeno valor, assim entendidos quando os valores no
forem superiores a 10% do limite aplicvel modalidade de convite, previsto no artigo 23, I, a, da Lei Federal
n 8.666/93, possvel dispensar-se a realizao de licitao.
Atualmente, ser dispensada a licitao para a contratao de obras e servios de engenharia cujo va-
lor no ultrapassar R$ 15.000,00. Esse limite ser majorado para R$ 30.000,00, ou seja, 20% do valor previsto
na mencionada lei (artigo 23, I, a), quando o licitante for consrcio pblico, sociedade de economia mista,
empresa pblica ou for autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas.
Tambm ser dispensvel a licitao nos casos de servios e compras, quando o valor no superar o
percentual de 10% do limite previsto no artigo 23, II, a, da Lei n 8.666/93, o que representa atualmente
R$ 8.000,00. Esse limite tambm ser majorado quando o licitante for consrcio pblico, sociedade de eco-
nomia mista, empresa pblica ou for autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias
Executivas. Nesse caso, o limite de 20% do valor constante no referido dispositivo legal resultar em R$
16.000,00.
Ainda no tocante ao tema, merece especial ateno a impossibilidade de dispensar a realizao de
licitao com base nos incisos I e II do artigo 24 da Lei Federal n 8.666/93 quando houver o fracionamento
de contrataes que poderiam ser realizadas conjunta e concomitantemente.
Registre-se, ainda, a exigncia, prevista na Lei Estadual n 13.179/09 (em vigor desde 13 de agosto de
2009), de que as aquisies de bens e a contratao de servios de pequeno valor (incisos I e II do artigo 24)
devero ser realizadas por meio da chamada Cotao Eletrnica de Preos. A exceo d-se nos casos de a
inviabilidade ser comprovada e justificada pela autoridade competente.
A Cotao Eletrnica de Preos ser realizada por meio de um sistema eletrnico que promova a
comunicao via internet. Ser exigido o encaminhamento e o registro eletrnico de propostas, com possi-
bilidade de apresentao de lances sucessivos em valor inferior ao ltimo preo registrado durante o perodo
definido.
b) Emergncia ou calamidade pblica (inciso IV) Essas hipteses de contratao direta, por dis-
pensa de licitao, visam a evitar prejuzos e preservar a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos
e outros bens, pblicos ou particulares. A dispensa de licitao, nesses casos, somente ser possvel para
aquilo que for urgente para o atendimento da situao anmala. A execuo das obras, dos servios e dos
fornecimentos no deve exceder o prazo de 180 dias da situao excepcional.
O Tribunal de Contas da Unio TCU, instado a se manifestar sobre essa hiptese de licitao dispen-
svel, asseverou alguns traos caractersticos dessas situaes emergenciais e calamitosas. Disse a menciona-
da Corte de Contas, no Acrdo n 347/1994, do seu Plenrio,
que a situao adversa, dada como de emergncia ou de calamidade pblica, no deve ter sido
originada, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desdia administrativa ou da m
gesto dos recursos disponveis, ou seja, que ela no possa, em alguma medida, ser atribuda
culpa ou ao dolo do agente pblico que tinha, na ocasio, o dever de agir para prevenir a
ocorrncia de tal situao.
Tambm sustentou que dever existir uma urgncia concreta e efetiva do atendimento situao
decorrente do estado emergencial ou calamitoso, visando a afastar risco de danos a bens, sade ou vida
de pessoas. O risco, alm de concreto e efetivamente provvel, deve-se mostrar iminente e especialmente
gravoso. Deve, ainda, ser comprovado pelo administrador pblico
que a imediata efetivao, por meio de contratao com terceiro, de determinada obra, servio
ou compra, segundo as especificaes e os quantitativos tecnicamente apurados, seja o meio
adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco detectado.
Entretanto consta do Acordo 1.876-2007 Plenrio que:
1. A situao prevista no art. 24, IV, da Lei n 8.666/93 no distingue a emergncia real, resul-
tante do imprevisvel, daquela resultante da incria ou inrcia administrativa, sendo cabvel,
em ambas as hipteses, a contratao direta, desde que devidamente caracterizada a urgncia
de atendimento a situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pes-
soas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares. 2. A incria ou
inrcia administrativa caracteriza-se em relao ao comportamento individual de determinado
agente pblico, no sendo possvel falar-se da existncia de tais situaes de forma genrica,
sem individualizao de culpas.
c) Quando no acudirem interessados (inciso V) Para que se dispense a licitao por ausncia de
interessados, imprescindvel, por bvio, que tenha havido licitao anterior, qual no compareceram inte-
ressados em contratar com o ente pblico. Alm da falta de licitantes, deve ser demonstrada a possibilidade
de advirem prejuzos com a realizao de novo procedimento licitatrio, o que enseja a contratao direta.
Para que esta seja possvel, em homenagem ao princpio da isonomia, o contrato dever preservar as mesmas
condies apresentadas na licitao anterior. Sublinhe-se, porm, que o reajuste dos preos para compensar a
inflao apurada no perodo no considerado alterao em relao licitao anterior.
Complementarmente, cabe trazer a observao contida no Acrdo n 655/95 TCU Plenrio:
h que se observar que a falta de resposta ao ato convocatrio se d em razo da ausncia de

concorrentes, da inabilitao dos eventuais interessados ou, ainda, em razo de inexistncia de
propostas vlidas. Nesse sentido, no prosperam dvidas de que, uma vez que qualquer dessas
trs hipteses venha a ocorrer, o certame licitatrio se frustrar e a condio estar cumprida.
d) Aquisio de bens e servios de rgo ou entidade da Administrao (inciso VIII) A Lei de

Licitaes autoriza a contratao, sem licitao, de bens e servios prestados por rgo ou entidade que inte-
grem a prpria Administrao e que tenham sido criados para esse fim especfico em data anterior vigncia
desta Lei (22 de junho de 1993), e desde que os valores sejam compatveis com os praticados no mercado.
e) Contratao de instituio de pesquisa, de ensino ou de desenvolvimento institucional (inciso
XIII) A dispensa de licitao ocorre na hiptese da contratao de instituio brasileira, cujo objeto social
previsto em estatuto ou regimento esteja relacionado a atividades de pesquisa, de ensino ou de desenvolvi-
mento institucional, desde que a entidade contratada detenha inquestionvel reputao tico-profissional e
no tenha fins lucrativos.
LICITAO | 125
Para ser autorizada tal contratao direta, faz-se necessria a devida justificativa, bem como a com-
provao, em processo administrativo, da presena de todos os requisitos legais. Assim, no mnimo, devero
ser apresentados: o estatuto ou o regimento da instituio brasileira que se pretende contratar, devendo estar
explcita a ausncia de finalidade lucrativa e conter a previso de que, dentre suas finalidades e atividades,
encontram-se a pesquisa, o ensino ou o desenvolvimento institucional, e atestados ou outros documentos
que comprovem que a instituio detm inquestionvel reputao tico-profissional quanto ao objeto a ser
contratado (pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional).
Cabe destacar, ainda, que tal permissivo legal de dispensa somente poder ser utilizado quando o ob-
jeto a ser contratado referir-se, inequivocamente, pesquisa, ao ensino ou ao desenvolvimento institucional.
f) Impresso de dirios oficiais e prestao de servios de informtica (inciso XVI) Essa hiptese
de dispensa autoriza a contratao direta de rgos ou entidades que integrem a Administrao Pblica e que
tenham sido criados para os seguintes fins especficos: impresso de dirios oficiais, de formulrios padroni-
zados de uso da Administrao e de edies tcnicas oficiais e prestao de servios de informtica.
g) Contratao de prestao de servios com organizaes sociais (inciso XXIV) Organizaes
sociais so associaes civis ou fundaes, constitudas e organizadas sob regime jurdico de direito privado,
que, sem fins lucrativos, esto voltadas ao desempenho de atividades de natureza pblica, no integrando,
contudo, a Administrao Pblica Direta ou Indireta. Os requisitos que devem ser observados pelas pessoas
jurdicas de direito privado para que recebam a qualificao de organizaes sociais esto estabelecidos na
Lei Federal n 9.637/98.
A dispensa de licitao para a contratao dessas organizaes sociais orientada pela formao de
parcerias entre o Estado e a sociedade civil organizada, visando implementao de polticas pblicas. Fir-
mado o contrato de gesto no mbito da cada esfera de Governo, admite-se a contratao direta de organiza-
es sociais assim qualificadas para a prestao de servios.
12.5.3 Licitao Dispensada
A licitao pblica est dispensada nos casos elencados no artigo 17, incisos I e II, da Lei Federal n
8.666/93, que tratam da alienao por dao em pagamento, doao, permuta, investidura, venda a outro
rgo ou entidade da Administrao Pblica, alienao de imveis em programas habitacionais, doao ou
permuta de bens mveis, venda de aes, venda de ttulos, venda de bens produzidos ou comercializados
por rgos ou entidades da Administrao Pblica, em virtude de suas finalidades, e venda de materiais e
equipamentos para outros rgos ou entidades da Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem
deles dispe.
Em qualquer das situaes de dispensa anteriormente indicadas, fica o administrador pblico obriga-
do a proceder avaliao prvia dos bens e justificar por que a alienao satisfaz o interesse pblico. Quando
se tratar de alienao de bens imveis, exigida a prvia autorizao legislativa para a prtica do ato.
12.5.4 Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitao
O artigo 26 da Lei de Licitaes traz uma srie de pressupostos ou requisitos que so considerados
essenciais para a validade do ato administrativo de dispensa ou de inexigibilidade de licitao.
Assim, exceto na hiptese de dispensa pelo valor (incisos I e II do artigo 24), todos os processos de
dispensa ou de inexigibilidade de licitao devem ser instrudos, no que couber, com os seguintes elementos:
justificativa da dispensa ou da inexigibilidade;
caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa;
razo da escolha do fornecedor;
justificativa do preo, e
documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero alocados.
Alm disso, a deciso de contratar por dispensa ou por inexigibilidade dever ser comunicada, dentro
de trs dias, autoridade superior, para ratificao e publicao no Dirio Oficial, no prazo de cinco dias,
como condio de eficcia para os respectivos atos de dispensa ou de inexigibilidade.
12.5.5 Cotao eletrnica
Segundo o artigo 2 da Lei n 13.179/09, as aquisies de bens e a contratao de servios de pequeno

valor que se enquadram na hiptese de dispensa de licitao prevista no inciso II do artigo 24 da Lei Federal
n 8.666/93, devero ser realizadas por meio da cotao eletrnica de preos, salvo nos casos de inviabilidade
a ser comprovada e justificada pela autoridade competente.
12.6 TIPOS
A Lei de Licitaes estabelece, em seu artigo 45, quatro tipos de licitao descritos a seguir , defi-
nidos a partir do critrio de julgamento que ser adotado pela Administrao Pblica para a escolha da pro-
posta mais vantajosa. Estes tipos no se aplicam modalidade de licitao denominada concurso. No pode o
administrador eleger, ao seu alvitre, outro tipo de licitao ou critrio de julgamento que no os previstos no
artigo 45, conforme vedao contida no seu 5.
a) Menor preo Nesse tipo de licitao, prepondera, para o efeito da escolha da proposta mais
vantajosa, o critrio do menor preo; contudo, embora o critrio seja esse, a Administrao Pblica deve
estabelecer requisitos mnimos de qualidade quanto ao objeto a ser contratado, evitando, ainda, estipular
detalhamentos e exigncias excessivas e desnecessrias, o que poderia resultar na restrio de competio ou,
o que seria mais grave, no direcionamento do certame a um determinado licitante. Uma vez apresentadas
as propostas e atendidos os requisitos indicados quanto ao objeto, seleciona-se a proposta que apresentar o
menor preo. Essa a regra geral, porm, como forma de se resguardar a qualidade dos produtos ofertados,
pode o administrador exigir dos licitantes a apresentao de amostras, excluindo do certame aquelas que no
atenderem aos requisitos mnimos de qualidade previstos no instrumento convocatrio.
Apesar de a contratao pelo menor preo interessar Administrao, nem sempre tal procedimento
ser possvel. H situaes em que, por imprudncia dos licitantes ou por outras razes, a proposta apresen-
tada revela-se inexequvel. A Lei Federal n 8.666/93, no inciso II, do seu artigo 48, considera inexequveis as
propostas que no venham a ter demonstrada sua viabilidade mediante documentao que comprove que os
custos dos insumos so coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade so compatveis
com a execuo do objeto do contrato, condies estas necessariamente especificadas no ato convocatrio da
licitao. Na hiptese de a proposta apresentada ser considerada inexequvel, ela ser desclassificada.
Com a insero da promoo do desenvolvimento nacional sustentvel como um dos objetivos da
licitao, relativiza-se o critrio do menor preo quando presentes as condies para que se considere a mar-
gem de preferncia para produtos manufaturados e para servios nacionais que atendam a normas tcnicas
brasileiras, nos termos do que dispe o artigo 3, 5 a 13, da Lei Federal n 8.666/93.
Pode ser entendido como critrio de menor preo a escolha da proposta que determinar o menor de-
sembolso para a Administrao, como por exemplo, a que oferea o maior desconto sobre determinado valor
de referncia. O mesmo no acontece com a menor taxa de administrao, critrio que deixou de existir
com o advento da Lei 8.666/93.
b) Melhor tcnica Ser possvel licitar pelo critrio de melhor tcnica quando a contratao versar
sobre servios de natureza predominantemente intelectual. Esse tipo de licitao tem como fator determinan-
te, na seleo da proposta vencedora, a qualidade e as especificidades necessrias ao atendimento do interesse
pblico. As atividades contratadas por meio desse tipo de licitao envolvem conhecimentos de elevado nvel
ou o domnio de tecnologia avanada. Apesar disso, no se est diante de hiptese de inexigibilidade, pois
haver mais de uma pessoa, fsica ou jurdica, apta a prestar o servio necessrio ao atendimento do interesse
pblico.
So exemplos de servios de natureza eminentemente intelectual os de elaborao de projetos, clcu-
los, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral. O rol legalmente previsto
no artigo 46 da Lei de Licitaes meramente exemplificativo, como se depreende da expresso em especial,
contida em tal dispositivo.
Aps a classificao das propostas tcnicas, sero abertas as propostas de preos dos licitantes que
atingiram valorao mnima naquele quesito, de acordo com o instrumento convocatrio, utilizando-se
como parmetro de negociao com o melhor classificado, o menor preo apresentado.
LICITAO | 127
c) Tcnica e preo Quando o tipo de licitao escolhido for o de tcnica e preo, haver necessaria-
mente uma anlise desses dois fatores, sem que haja preponderncia de um sobre o outro. A reside a princi-
pal diferena entre os tipos menor preo e tcnica e preo, haja vista que as hipteses que autorizam a adoo
de ambos so praticamente as mesmas. A despeito de ser destinada precipuamente para a contratao de
servios, tal como no tipo melhor tcnica, a lei reservou a possibilidade de ser adotado o critrio de tcnica e
preo para a contratao de bens e servios de informtica.
Cabe Administrao Pblica definir critrios claros e objetivos para exame das propostas tcnicas,
considerando a capacitao e a experincia do proponente, a qualificao das equipes tcnicas e a qualidade
tcnica da proposta (metodologia, organizao, tecnologia e recursos materiais). Na definio dos critrios
devero ser estabelecidos a nota mnima para aceitao da proposta tcnica e os pesos atribudos a cada um
dos parmetros (tcnica e preo) para extrair a mdia ponderada e classificar as propostas.
d) Maior lance ou oferta Aplica-se nas hipteses de alienao de bens ou concesso de direito real
de uso. cabvel em licitaes nas modalidades leilo e concorrncia.
12.7 MODALIDADES
A Lei Federal n 8.666/93 previu, em seu artigo 22, a existncia de cinco modalidades de licitao. So
elas: a concorrncia, a tomada de preos, o convite, o concurso e o leilo. Posteriormente, com o advento da
Lei Federal n 10.520/02, foi criada uma sexta modalidade: o prego. As modalidades de licitao so as que
esto expressas na lei, no sendo permitido ao administrador criar uma nova ou mesclar as particularidades
de cada uma delas. Nas trs primeiras, em regra, a definio da modalidade licitatria feita em razo do
provvel valor da contratao, estando os limites de cada uma delas previstos expressamente em lei. O mesmo
no ocorre no concurso, no leilo e no prego.
Cada modalidade licitatria apresenta procedimentos especficos, estruturados de acordo com as par-
ticularidades do objeto a ser contratado. Em funo disso, apresentam-se, a seguir, as suas definies e prin-
cipais caractersticas.
a) Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase de habilitao
preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de
seu objeto. Utiliza-se a concorrncia em contratos de elevado valor, observados os limites legais mnimos.
Por ser a modalidade de licitao que tem a maior alada, em termos de valor e complexidade, a critrio da
Administrao Pblica, poder, como regra, substituir todas as outras modalidades.
Na compra de bens imveis pela Administrao e na alienao ou outorga de concesso de direito real
de uso destes, utiliza-se, igualmente, a concorrncia, o mesmo acontecendo nas alienaes de bens mveis
de valor superior ao previsto no artigo 23, II, b, da Lei Federal n 8.666/93. Outro caso de utilizao da
concorrncia o que se d nas licitaes internacionais, exceto se o rgo contratante dispuser de cadastro
internacional de fornecedores e o limite for compatvel com a modalidade tomada de preos.
Por ser a modalidade indicada para os contratos que envolvam valores mais expressivos, a concorrn-
cia dotada de um maior rigor formal, notadamente se comparada s outras modalidades licitatrias. Alm
disso, o seu procedimento permite uma maior publicidade, j que conta com prazos mais amplos para mani-
festao dos interessados, a partir da publicao dos seus editais.
b) Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou
que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento, at o terceiro dia anterior data do rece-
bimento das propostas, observada a necessria qualificao. adotada em contratos de mdio vulto, obser-
vados os limites da Lei Federal n 8.666/93 e ressalvados os casos em que a concorrncia seja obrigatria.
Tambm poder ser utilizada nas situaes em que, por conta de fracionamento, couber a tomada de preos,
e nas licitaes internacionais quando o rgo contratante dispuser de cadastro internacional de fornecedores
e o limite for compatvel.
c) Convite Consiste na modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou no, escolhidos e convidados pela unidade administrativa em nmero mnimo de trs, a qual
afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na
correspondente especialidade que manifestarem seu interesse, com antecedncia de at 24 horas da apresen-
tao das propostas.
a modalidade que impe o menor formalismo, sendo indicada para contratos de valores reduzidos,
observados os limites da Lei Federal n 8.666/93 e ressalvados os casos em que a concorrncia for obrigatria.
O convite no impe a publicao de edital para divulgao do interesse da Administrao em firmar deter-
minado contrato.
Em sendo o prprio instrumento convocatrio, no convite devem estar indicadas as regras que regula-
ro a licitao. Nos termos do 6 do artigo 22 da Lei Federal n 8.666/93, a cada novo convite para objeto
idntico ou assemelhado obrigatrio o encaminhamento a, no mnimo, mais um interessado, enquanto
existirem cadastrados no convidados nas ltimas licitaes.
d) Concurso Configura-se como a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para
escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos
vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na Imprensa Oficial com antecedncia m-
nima de 45 dias. Os trabalhos so submetidos avaliao de uma comisso examinadora constituda para
esse especfico fim.
Importa destacar que a modalidade licitatria concurso no deve ser confundida com o concurso p-
blico para provimento de cargos e empregos pblicos.
e) Leilo Modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inser-
vveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de
bens imveis prevista no artigo 19 da Lei Federal n 8.666/93, cuja aquisio seja derivada de procedimentos
judiciais ou de dao em pagamento.
Em razo da sua utilizao para a alienao de bens da Administrao, no se mostra compatvel com
o leilo a manuteno do contedo das propostas em sigilo. O interesse da Administrao ser alcanado pela
obteno do maior valor pela entrega do bem, cuja permanncia no seu patrimnio no atende mais ao inte-
resse pblico. Para que se obtenha o maior lance, necessrio que os interessados conheam o valor ofertado
pelos seus concorrentes, fazendo sucessivas ofertas at que a maior prevalea.
Para a alienao de bens mveis, utiliza-se o leilo quando o valor de avaliao no ultrapassar ao
previsto para a tomada de preos.
f) Prego O prego a modalidade de licitao instituda pela Lei Federal n 10.520/02 e regula-
mentada, pelos Decretos Estaduais n 42.020/02 e n 42.434/03 no Estado do RS, e tornado obrigatrio na
modalidade eletrnico pela Lei Estadual n 13.191/09. destinado aquisio de bens e servios comuns,
definidos pelo pargrafo nico do artigo 1 da Lei Federal e pelo 1 do artigo 2 da Lei Estadual, como aque-
les cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente enunciados no edital, por meio de
especificaes usuais de mercado.
Uma importante inovao trazida pela legislao que instituiu o prego constitui na denominada
inverso de fases, fazendo com que a habilitao do vencedor acontea aps o julgamento das propostas de
preo. Outras peculiaridades do prego so a inexistncia de um limite de valor para as contrataes, a pos-
sibilidade de negociao direta entre a Administrao Pblica e o licitante nos termos da lei, o procedimento
mais clere e a conduo dos trabalhos por um nico servidor, denominado de pregoeiro, auxiliado por uma
equipe de apoio.
No Rio Grande do Sul, a contar de 13 de agosto de 2009, passaram a serem observadas as regras e
os critrios estabelecidos na Lei Estadual n 13.191/09, que dispe sobre o Prego Eletrnico no mbito do
Estado.
Esta modalidade no se aplica s locaes imobilirias, s alienaes em geral, e, nos termos do artigo
2 da Lei Estadual n 13.191/09, s hipteses em que se revelar invivel situao que dever ser comprovada
e justificada pelo gestor cabendo a substituio pelo prego presencial, o qual ter preferncia em relao s
demais modalidades de licitao.
Enfatize-se, por oportuno, que o uso do prego conduz desburocratizao nos processos de con-
tratao, visto que agrega maior agilidade, celeridade, eficincia e economia nas contrataes. H, ainda, no
prego, maior publicidade e transparncia no procedimento, possibilitando um controle social mais efetivo
da atividade administrativa.
Diversamente das outras modalidades de licitao, no prego presencial, acolhido, com parcimnia,
o princpio da oralidade e da simplicidade, visto que admite a manifestao de vontade dos licitantes mediante
a verbalizao das propostas. J, no prego eletrnico, acolhe-se o princpio da celeridade e da racionalidade,
uma vez que a licitao processada de forma gil e racional. Tambm fica ampliada a disputa entre os for-
LICITAO | 129
necedores e prestadores de servio, pois podem apresentar suas propostas cientes dos valores ofertados por
seus concorrentes, limitada a disputa, no presencial, queles que apresentarem propostas at 10% superiores
melhor proposta ou, no havendo trs ofertas enquadradas nesse limite, aos autores das trs melhores ofertas.
Em razo da possibilidade de alterao das propostas inicialmente apresentadas, na fase de lances, esta
modalidade exige o credenciamento prvio do representante da licitante.
12.8 TRATAMENTO DIFERENCIADO EM LICITAES MICROEMPRESAS E EMPRESAS DE

PEQUENO PORTE
A Lei Complementar n 123/06 estabelece normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favore-
cido a ser dispensado s microempresas e empresas de pequeno porte no mbito dos poderes da Unio e dos
Estados. Objetivou, especialmente, regular o disposto na alnea d do inciso III do artigo 146 da Constituio
Federal, e no pargrafo nico deste artigo, ambos acrescentados pela Emenda Constitucional n 42/2003.
Mas o que so consideradas microempresas ou empresas de pequeno porte? As respostas so ofereci-
das pelos incisos I e II do artigo 3 da Lei Complementar n 123/06, segundos os quais consideram-se micro-
empresas ou empresas de pequeno porte: a sociedade empresria, a sociedade simples, a empresa individual
de responsabilidade limitada e o empresrio a que se refere o artigo 966 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro
de 2002 (Cdigo Civil), devidamente registrados no Registro de Empresas Mercantis ou no Registro Civil de
Pessoas Jurdicas, conforme o caso, desde que, no caso da microempresa, aufira, em cada ano-calendrio, re-
ceita bruta igual ou inferior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais), e, no caso da empresa de pequeno
porte, aufira, em cada ano-calendrio, receita bruta superior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais)
e igual ou inferior a R$ 3.600.000,00 (trs milhes e seiscentos mil reais).
Caso a empresa inicie atividade no prprio ano calendrio, os referidos limites sero proporcionais ao
nmero de meses em que a microempresa ou a empresa de pequeno porte houver exercido atividade.
12.8.1 Regras Instituidoras de Preferncia de Contratao para Microempresas e Empresas de Peque-

no Porte
A Lei Complementar n 123/2006 estabeleceu regras que implicam preferncia de contratao para as
microempresas e empresas de pequeno porte.
O artigo 44 da supracitada lei dispe que nas licitaes ser assegurada, como critrio de desempate,
preferncia de contratao para as microempresas e empresas de pequeno porte. Com efeito, o mesmo ar-
tigo, em seu 1, estatui o entendimento de que so consideradas como empate aquelas situaes em que as
propostas apresentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou at 10% (dez por
cento) superiores proposta mais bem classificada.
Todavia, na modalidade prego, apenas so consideradas empatadas as propostas de microempresa
e empresas de pequeno porte que sejam at 5% (cinco por cento) superiores ao melhor preo (a modalidade
prego sempre licitao do tipo menor preo).
Ocorrendo o empate (real ou equiparado), o artigo 45 da Lei Complementar n 123/06 determina que
sejam adotados os seguintes procedimentos:
1) a microempresa e empresa de pequeno porte mais bem classificada poder apresentar proposta de preo
inferior quela considerada vencedora do certame, situao em que ser adjudicado em seu favor o objeto
licitado;
2) se a microempresa e empresa de pequeno porte mais bem classificada no oferecer proposta de preo infe-
rior quela considerada vencedora do certame, sero convocadas as remanescentes, na ordem classificat-
ria, para o exerccio do mesmo direito (desde que os valores originais das propostas dessas microempresas
e empresas de pequeno porte remanescentes enquadrem-se nos critrios de equiparao a empate com a
proposta vencedora do certame, vistos acima).
3) no caso de serem idnticos os valores das propostas originais apresentadas pelas microempresa e empresa
de pequeno porte (e desde que sejam propostas que se enquadrem nos critrios de equiparao a empate
com a proposta vencedora do certame, vistos acima), ser realizado sorteio entre elas para que se identifi-
que aquela que primeiro poder apresentar melhor oferta.
No caso de prego, a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada ser convo-
cada para apresentar nova proposta no prazo mximo de 5 (cinco) minutos aps o encerramento dos lances,
sob pena de precluso (artigo 45, 3). Se no for possvel, mediante a adoo dos procedimentos acima
explicados nos itens 1, 2 e 3 obter uma proposta de ME ou EPP que tenha preo inferior quela considerada
vencedora do certame, o objeto licitado ser adjudicado em favor da proposta originalmente vencedora (ar-
tigo 45, 1).
Em qualquer caso, os procedimentos explicados acima nos itens 1, 2 e 3 somente se aplicam quando a
melhor oferta inicial no tiver sido apresentada por ME ou EPP (artigo 45, 2).
12.8.2 Licitaes com Regras Diferenciadas para Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
A Lei Complementar n 123/2006 prev, em seu artigo 47, a possibilidade de a Unio, os Es-
tados e os Municpios, nas contrataes pblicas, concederem tratamento diferenciado e simplifica-
do para as microempresas e empresas de pequeno porte objetivando a promoo do desenvolvimen-
to econmico e social no mbito municipal e regional, a ampliao da eficincia das polticas pblicas e
o incentivo inovao tecnolgica, desde que previsto e regulamentado na legislao do respectivo ente.
Em seguida, porm, o artigo 48 coloca de forma objetiva os tratamentos diferenciados e simplifi-
cados que podero ser concedidos s microempresas e empresas de pequeno porte. Nos termos do citado
artigo, poder a Administrao Pblica:
1) realizar processo licitatrio destinado exclusivamente participao de microempresas e empresas de pe-
queno porte nas contrataes cujo valor seja de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);
2) exigir dos licitantes a subcontratao de microempresa ou de empresa de pequeno porte, desde que o per-
centual mximo do objeto a ser subcontratado no exceda a 30% (trinta por cento) do total licitado;
3) estabelecer cota de at 25% do objeto para a contratao de microempresas e empresas de pequeno porte,
em certames para a aquisio de bens pblicos e servios de natureza divisvel.
J o artigo 49 estabelece limites aplicao do regime. Segundo tal dispositivo, faz-se necessrio esta-
belecer os critrios de tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno
porte no instrumento convocatrio. Para a aplicao do artigo 48, deve haver um mnimo de 3 (trs) fornece-
dores competitivos enquadrados como microempresas ou empresas de pequeno porte sediados local ou re-
gionalmente e capazes. Ainda, no poder ser aplicado o regime se o tratamento diferenciado e simplificado
para as microempresas e empresas de pequeno porte no for vantajoso para a Administrao Pblica ou se
representar prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a ser contratado. Por ltimo e de elevada relevn-
cia, o artigo apregoa que no podero ser aplicados os critrios do artigo 48 se a licitao for dispensvel ou
inexigvel.
Ainda, preciso atentar ao fato de que o regime diferenciado no deve ser aplicado nas licitaes do
tipo melhor tcnica ou tcnica e preo. Ainda que em tais licitaes possa existir fase na qual se afere a propos-
ta com melhor preo, no h previso legal no sentido de contratao diferenciada em tais tipos de licitao.
12.9 PROCEDIMENTO LICITATRIO
O procedimento licitatrio compreende duas fases distintas: a interna e a externa. Tendo em conta os
propsitos deste Manual, sero enfatizados os aspectos mais relevantes da fase interna, j que esta interessa
mais diretamente ao gestor pblico, pelo fato de a fase externa ficar a cargo dos rgos encarregados de reali-
zar o procedimento, no havendo prejuzo, no entanto, anlise de aspectos relevantes desta ltima.
12.9.1 Fase Interna
A fase interna aquela que antecede a divulgao do instrumento convocatrio aos potenciais in-
teressados. Nessa fase, sero expostas as razes que vo demonstrar o atendimento dos pressupostos da li-
citao, tais como a necessidade e a convenincia da contratao, a presena dos pressupostos legais para a
contratao, a determinao para que sejam praticados atos preparatrios e feitos levantamentos acerca da
exata necessidade administrativa, a definio do objeto da contratao e os requisitos mnimos que devem
ser atendidos pelos licitantes. A fase interna encontra-se regulada pelo artigo 38 da Lei Federal n 8.666/93.
LICITAO | 131
O incio da fase interna ocorre com a abertura de um processo administrativo contendo autorizao
para compra ou contratao de obra ou servio. Em seguida, deve ser instrudo com os elementos necessrios
e suficientes para caracterizar o objeto (Termo de Referncia ou de Especificaes Tcnicas).
A partir da correta definio do objeto, a instruo deve ser complementada com a determinao
do preo mximo aceitvel, justificando-o por meio de pesquisa de preos ou confeco de planilhas com a
demonstrao dos custos unitrios e global, como tambm por oramentos obtidos junto a fornecedores e
prestadores de servios. Alm disso, deve haver previso de recursos oramentrios suficientes para assegurar
o pagamento das obrigaes a serem assumidas em razo da contratao.
Quando se tratar de obras e servios, faz-se imprescindvel a existncia de um projeto bsico/executi-
vo aprovado pela autoridade competente e de oramento detalhado em planilhas que expressem a composi-
o de todos os custos unitrios.
Concludas essas etapas, o processo dever ser enviado ao rgo ou setor encarregado de promover a
licitao, para que sejam ultimados os procedimentos da fase externa. Por fora de disposio legal, no mbi-
to do Poder Executivo, Subsecretaria da Administrao Central de Licitaes CELIC compete, em regra,
realizar as licitaes que envolvem os rgos pblicos, as autarquias e fundaes pblicas.
12.9.2 Fase Externa
A fase externa da licitao inicia-se com a publicidade seguindo-se o recebimento da documentao e

proposta, a habilitao dos licitantes, o recebimento e classificao das propostas. No caso do prego, ocorre
a denominada inverso de fases, em que a anlise das propostas antecede a habilitao. Por fim, procede-se a
adjudicao do objeto ao licitante vencedor e homologao do procedimento.
Publicidade - a publicidade se d pela divulgao da licitao e disponibilizao do instrumento con-
vocatrio (edital ou convite), por intermdio do qual os interessados so informados das condies de parti-
cipao no certame licitatrio, dos critrios de habilitao e de aceitao das propostas e demais termos da
futura contratao. Esta publicidade se concretiza com a publicao de aviso no Dirio Oficial e em jornal
de grande circulao no Estado. No Convite, est dispensada esta publicao. Nessa modalidade, sero
convidados pelo menos trs licitantes do ramo pertinente, priorizando-se os fornecedores cadastrados e
os que atuem na regio onde sero prestados os servios ou fornecidos os materiais. Suplementarmente
ser dada publicidade ao Convite mediante afixao do instrumento convocatrio em local apropriado, de
livre acesso ao pblico em geral. Os prazos mnimos entre a publicidade do edital/convite e a data de recebi-
mento das propostas e demais documentos variam para cada uma das modalidades de licitao. Ocorrendo
retificao do edital que influencie na elaborao das propostas ou no cumprimento das demais exigncias, os
prazos devem ser restitudos aos licitantes. Como exemplo de alterao de pequena expresso, que dispensa
a devoluo do prazo, cita-se a alterao do local de entrega dos envelopes contendo as propostas e demais
documentos.
Habilitao esta fase consubstancia-se no momento em que os concorrentes demonstram Admi-
nistrao Pblica que atendem aos requisitos e s condies legais exigidas no instrumento convocatrio. Os
artigos 27 a 31 da Lei Federal n 8.666/93 definem toda a documentao que dever ser apresentada pelos
licitantes, de forma a comprovar sua habilitao jurdica, qualificao tcnica, qualificao econmico-fi-
nanceira e regularidade fiscal, bem como o atendimento ao disposto no artigo 7, XXXIII, da Constituio
Federal de 1988, ou seja, a declarao do licitante de que respeita o direito do trabalhador quanto proibio
de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito anos e de qualquer trabalho a menores de
dezesseis anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de quatorze anos. Convm enfatizar que, dependendo
da modalidade licitatria, a prpria Lei de Licitaes, no 1 do artigo 32, admite a dispensa, parcial ou total,
da apresentao de documentos de habilitao. Assim, nos casos de convite, concurso, fornecimento de bens
para pronta entrega e leilo, poder haver tal dispensa. Para a venda de bens imveis, a habilitao limitar-
se- ao recolhimento de 5% do valor de avaliao dos bens e apresentao de Certido Negativa de Dbitos
com a Seguridade Social.
A Lei Complementar n 123/06 estabeleceu regras especiais relativas exigncia de regularidade fiscal
para microempresas e empresas de pequeno porte que participem de procedimentos licitatrios. Nos termos
do artigo 42 dessa lei complementar, a comprovao de regularidade fiscal das microempresas e empresas de
pequeno porte que participem de licitaes pblicas somente ser exigida para efeito de assinatura do contra-
to. Assim, ainda que uma microempresa ou uma empresa de pequeno porte tenha tributos exigveis, situao
fiscal irregular, ela poder participar da licitao. Somente no caso de sagrar-se vitoriosa no certame que a
microempresa ou a empresa de pequeno porte vencedora ter que regularizar sua situao fiscal previamente
assinatura do contrato.
J o artigo 43 determina que as microempresas e empresas de pequeno porte que participem da licita-
o apresentem toda a documentao exigida para efeito de comprovao de regularidade fiscal, mesmo que
esta contenha alguma restrio. Caso a empresa que apresentou documentos com restries vena a licitao,
ter o prazo de dois dias teis, contados a partir do momento em que seja declarada vencedora do certame,
prorrogveis por mais dois dias teis, a critrio da Administrao, para a regularizao da documentao,
pagamento ou parcelamento do dbito, e emisso de eventuais certides negativas ou positivas com efeitos de
certido negativa, conforme pargrafo nico do artigo 43.
Caso a ME ou EPP no regularize sua situao, ocorrer decadncia do direito contratao e a em-
presa estar, ainda, sujeita s sanes legais cabveis. Faculta-se, no caso, Administrao convocar os licitan-
tes remanescentes, na ordem de classificao, para assinatura do contrato, ou revogar a licitao, conforme
2 do artigo 43.
Julgamento na fase de julgamento das propostas sero cotejadas as ofertas apresentadas pelos lici-
tantes e classificadas de acordo com os critrios previamente definidos no instrumento convocatrio. Iden-
tificada a melhor proposta e, por consequncia, o vencedor do certame, poder ser adjudicado o objeto da
licitao.
Adjudicao e Homologao nesta ltima fase, juntamente com adjudicao, que confirma o ven-
cedor da licitao atribuindo-lhe o objeto, o procedimento homologado. Mediante este ato a autoridade
competente confirma a validade de todos os atos praticados no curso da licitao. Tal autoridade dever ser
de grau hierrquico mais elevado do que os servidores que compuseram a comisso de julgamento. Cabe
destacar que alm da inverso de fases, j mencionada no Prego, a lei inovou ao atribuir ao pregoeiro a ad-
judicao do objeto ao licitante vencedor quando da inexistncia de recurso.
importante ressaltar, ainda, que a Administrao Pblica no tem as propostas sua disposio por
prazo indeterminado. O 3 do artigo 64 da Lei Federal n 8.666/93 fixou o prazo de validade das propostas,
contado da sua apresentao, em sessenta dias. Expirado esse prazo, ficam os licitantes liberados dos compro-
missos assumidos, admitindo-se, porm, a prorrogao da validade das propostas mediante manifestao dos
licitantes, prtica que, apesar de no prevista em lei, vem sendo normalmente adotada.
12.10 SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS
O Sistema de Registro de Preos SRP est previsto no artigo 15 da Lei Federal n 8.666/93, como
preferencial para o processamento das compras. Os decretos que regulamentaram este procedimento, tan-
to federal quanto estadual, estenderam a sua aplicabilidade tambm aos servios. No Rio Grande do Sul, a
matria est disposta no Decreto n 37.288/97. No mbito da Administrao direta, autarquias e fundaes,
o SRP administrado pela Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos, atravs da CELIC, com
exceo das compras de medicamentos e de outros produtos de uso hospitalar, excepcionalizados Secretaria
da Sade pelo Decreto n 49.364/12.
Este sistema visa a selecionar a proposta de preos unitrios que ficaro disponibilizados Adminis-
trao para futuras aquisies de bens ou contrataes de servios. O Registro de Preos precedido de lici-
tao nas modalidades Concorrncia ou Prego, podendo o Termo (Ata) de Registro de Preos respectivo, ter
um prazo de validade mximo de um ano. Assim, a qualquer tempo durante a vigncia do Registro de Preos,
os rgos participantes podero contratar o seu objeto, dentro dos limites estabelecidos no edital.
A contratao ser sempre facultativa, havendo o direito do licitante vencedor preferncia, ape-
nas quando o seu preo for igual ou inferior ao efetivamente praticado no mercado. Em suma, a aquisio/
contratao somente ser procedida quando a Administrao necessitar do bem ou do servio includo no
Sistema de Registro de Preos, limitadas s quantidades globais previstas no edital e ofertadas pelos licitantes
selecionados.
A lei prev, ainda que: podem ser registrados vrios preos para o mesmo objeto, em funo da capa-
cidade de fornecimento; o registro de preos deve ser precedido de ampla pesquisa de mercado; e os preos
dos itens objeto registrados devem ser publicados mensalmente. Este ltimo procedimento hoje tem sido
substitudo pela disponibilizao em stio eletrnico do rgo administrador do sistema.
LICITAO | 133
12.10.1 Vantagens do SRP
O SRP apresenta como vantagens:

a) dispensa de dotao oramentria liberada em razo de no existir um compromisso de con-
tratar;
b) reduo do volume de estoques, considerando a garantia de fornecimento em prazo previamen-
te estabelecido em edital e afastando o risco de desabastecimento;
c) eliminao do fracionamento da despesa, j que o procedimento que dar origem ao SRP cor-
responde Concorrncia ou ao Registro de Preo;
d) reduo do nmero de licitaes pela possibilidade de, atravs de um nico procedimento lici-
tatrio, atender vrios rgos por um perodo de at um ano;
e) reduo do tempo de atendimento de demandas em razo do prvio estabelecimento de neces-
sidades;
f) reduo dos preos em virtude da economia de escala, em razo do volume de fornecimentos
envolvidos.
12.10.2 Implantao do SRP
O primeiro passo para a implantao do SRP, aps a identificao de uma necessidade, a definio
do rgo que ser o responsvel pela administrao do Termo (Ata) de Registro de Preos. No Rio Grande
do Sul, esta competncia est centralizada na Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos, atravs
da Subsecretaria da Administrao Central de Licitaes - CELIC. Em algumas unidades da federao esta
atividade descentralizada, cabendo aos rgos que tiveram a iniciativa de determinado registro de preos a
sua administrao.
O rgo administrador do Termo (Ata) de Registro de Preos dever fazer um levantamento de neces-
sidades juntos aos demais rgos da Administrao. Assim, os rgos que responderem consulta sero de-
nominados participantes, constando, dessa forma, no edital. Consolidada a demanda da Administrao, ser
providenciado o respectivo procedimento licitatrio, atravs do qual ser escolhido o fornecedor beneficirio
do Termo (Ata) de Registro de Preos. Caber ao rgo administrador do Termo (Ata) controlar as quanti-
dades efetivamente consumidas durante o perodo de vigncia, de modo a evitar que sejam extrapolados os
valores estabelecidos na licitao.
12.10.3 Contratao via SRP
A contratao do objeto do Termo (Ata) de Registro de Preos, poder se dar atravs de Termo de
Contrato, cuja minuta dever ter integrado o edital de licitao. Nos termos do artigo 62 da Lei 8.666/93,
sem prejuzo s condies estabelecidas no edital, o Termo de Contrato poder ser substitudo pela Nota de
Empenho.
12.10.4 Adeso a Atas de Registro de Preos
Embasada nos conceitos e princpios derivados do Sistema de Registro de Preos, que encontra-se
disciplinado no artigo 15 da Lei Federal n 8.666/93, introduziu-se, no direito brasileiro, a chamada figura da
adeso ata de registro de preos. Nesse contexto, houve a edio, no mbito da Unio, do Decreto Federal
n 3.931/01, posteriormente substitudo pelo Decreto federal n 7.892/13.
Essa sistemtica de adeso, em linhas gerais, prev que os entes pblicos podem aderir a uma ata
de registro de preos, da qual no tenham originalmente participado, condicionada a prvia consulta ao
rgo gerenciador e ao fornecedor beneficirio da ata e a previso da adeso no respectivo instrumento
convocatrio. O Decreto Estadual n 45.375/07, que normatizou as adeses a Atas de Registro de Preos
da Unio, dos Estados e dos Municpios, estabeleceu, ainda, outras condies, sendo elas as seguintes:
a) demonstrao da vantajosidade dos preos atestada por ato do Secretrio da Administrao e dos
Recursos Humanos;
b) existncia de ato normativo no mbito do rgo licitante autorizando a referida adeso e

c) limitao a bens de informtica, veculos, bens importados decorrentes de concorrncia inter-
nacional realizada no mbito da Unio, medicamentos e assemelhados, produtos hospitalares e
similares, exceto importados, servios de telefonia fixa cumulada e telefonia mvel, e mobilirio
escolar.
Independentemente das disposies do aludido decreto estadual, entende-se que devam ser observa-
das as quantidades mximas dos produtos ou dos servios constantes do registro de preos, com a sua devida
comprovao nos autos do correspondente processo administrativo, que poder ser feita, por exemplo, me-
diante uma declarao do rgo que promoveu a licitao. O fundamento para a observncia de tal requisito
est amparado no bojo da Informao CAGE/DEO n 05/09 e relaciona-se chamada economia de escala.
A ausncia de limitao de adeso ata pode transformar um fornecimento de, por exemplo, 1.000 unidades
em 5.000, 20.000 ou mais unidades. Ou seja, uma elevao exagerada do quantitativo, sem que isso represente
reduo do custo unitrio do produto, resultando em um lucro extraordinrio ao fornecedor e no benefi-
ciando o Poder Pblico com a economia de escala.
12.10.5 Pontos crticos do SRP
Alguns aspectos podem ser registrados como pontos crticos na implantao e utilizao do SRP:
a) exigncia de planejamento de compras considerando a necessidade de estimar quantidade por
perodo de at um ano;
b) estimativas irreais, estabelecendo uma falsa expectativa ao fornecedor, podem determinar que
em procedimentos futuros o ganho de escala desaparea;
c) a dificuldade de controle sobre as adeses tem determinado preocupao quanto ao aumento
excessivo de quantidades adquiridas em relao ao licitado.
12.11 RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Os recursos, em matria de licitao, so os instrumentos destinados manifestao de inconformi-

dade com as decises administrativas tomadas no curso do procedimento licitatrio. O reexame pode ser ob-
tido, na esfera administrativa, por meio de recurso hierrquico, pedido de reconsiderao ou representao.
O recurso hierrquico dever ser interposto no prazo de cinco dias teis, a contar da intimao do ato
ou da lavratura da ata, e destina-se a atacar decises que versem sobre a habilitao ou inabilitao do licitan-
te, o julgamento das propostas, a anulao ou a revogao da licitao e o indeferimento do pedido de ins-
crio em registro cadastral, sua alterao ou cancelamento. Apresenta como pressuposto lgico a existncia
de autoridade superior, na estrutura hierrquica, quela que proferiu a deciso no procedimento licitatrio.
O pedido de reconsiderao uma solicitao feita prpria autoridade que proferiu a deciso, para
que proceda a uma nova anlise acerca da matria j julgada, sendo do interesse do peticionante a modifi-
cao da deciso anterior. Sua utilizao exclusiva para reexame das decises tomadas por autoridades do
chamado Primeiro Escalo, as quais versem sobre declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com
a Administrao, devendo ser requerido tal pedido no prazo de dez dias da intimao da deciso, no gozan-
do de efeito suspensivo.
A representao, tambm decorrente do direito constitucional de petio, consiste em uma denncia
formal e expressa, assinada pelo interessado, contra arbitrariedade, ilegalidade ou irregularidade, que soli-
cita ou no providncias da autoridade competente. No caso da Lei Federal n 8.666/93, cabvel no prazo
de cinco dias teis da intimao, tendo natureza subsidiria, ou seja, somente quando no couber recurso
hierrquico contra deciso relacionada com o objeto da licitao. So legitimados ativamente para recorrer,
no caso do recurso hierrquico, os participantes da licitao e, no caso do registro cadastral, o inscrito ou o
requerente.
Em se tratando do prego, o licitante dever manifestar seu inconformismo de forma imediata, no
final da sesso, sob pena de precluso do direito ao recurso. Manifestada tempestivamente a inteno de re-
correr, o licitante possui o prazo de trs dias para a apresentao das razes recursais, abrindo-se, aps esse
prazo, novo prazo de trs dias aos demais licitantes para o oferecimento de contrarrazes, j que podem ter
interesse no julgamento do inconformismo.
LICITAO | 135
Apenas os recursos contra a habilitao ou a inabilitao e contra o julgamento das propostas tm

efeito suspensivo. Nesses casos, somente aps o seu julgamento poder ser dado prosseguimento ao certame.
Os demais recursos podero ter efeito suspensivo, mas a indicao desse efeito faculdade da Administrao.
De regra, tero efeito meramente devolutivo.
A interposio dos recursos precisa ser comunicada aos demais licitantes, porque eles tm o direito
de impugn-los no prazo de cinco dias teis. A regra justifica-se pelo fato de que h interesse de todos sobre
o que ser decidido pela Administrao. Transcorrido o prazo recursal sem qualquer manifestao, a deciso
administrativa se torna imutvel, ocorrendo o que se denomina de precluso administrativa.
12.12 ANULAO E REVOGAO DA LICITAO
Havendo motivo superveniente realizao do procedimento licitatrio que o torne inconveniente

ou inadequado ao atendimento do interesse pblico, pode a Administrao Pblica revogar a licitao. No
entanto, a partir do momento em que for efetivada a assinatura do contrato, no h mais possibilidade de
revogao.
Apesar de no haver dispositivo de lei que indique que a revogao da licitao resulta no dever da
Administrao de indenizar os licitantes que comprovarem ter sofrido prejuzos, deve o administrador pon-
derar essa situao com cautela, uma vez que h entendimento doutrinrio e jurisprudencial acenando nesse
sentido. Quanto aos efeitos da revogao da licitao, o ato administrativo que a oficializa produz efeitos a
partir da sua publicao, no havendo retroatividade. Com isso, uma vez revogada a licitao, no se mostra
mais possvel Administrao Pblica aproveitar aquele procedimento para proceder contratao.
Diferentemente da revogao, que se funda em razes de convenincia, a anulao da licitao baseia-
se em vcio de ilegalidade na conduo do procedimento. A ilegalidade pode ser reconhecida de ofcio pela
Administrao, podendo, ainda, decorrer da provocao de terceiros. Em qualquer caso, dever da Adminis-
trao fundamentar circunstanciadamente o despacho que determinar a anulao, consoante se depreende
do artigo 38, IX, da Lei Federal n 8.666/93. A anulao do procedimento licitatrio no gera Administra-
o o dever de indenizar; porm, caso j tenha sido firmado o contrato e o particular tenha cumprido a sua
obrigao, parcial ou totalmente, deve a Administrao indeniz-lo por aquilo que j tiver executado, ou por
eventuais prejuzos que tenha sofrido, desde que comprovados, uma vez que a nulidade do procedimento
licitatrio conduz nulidade do contrato. A anulao da licitao produz efeitos retroativos data do ato
viciado e deve ser veiculada mediante parecer escrito e fundamentado, emanado da autoridade competente
para aprovao da licitao.
Independentemente de se tratar de anulao ou de revogao da licitao, devem ser assegurados
aos interessados o contraditrio e a ampla defesa, motivando-se adequadamente o ato administrativo aps
a manifestao dos interessados. Tambm devem ambos os atos ser publicados no Dirio Oficial do Estado,
dando-se, com isso, ampla publicidade ao administrativa, o que enseja um maior controle social e trans-
parncia da gesto pblica.
12.13 CRIMES LICITATRIOS
Lamentavelmente, a conduo do processo licitatrio oportuniza a prtica de diversas condutas ile-

gais por parte de agentes pblicos e particulares, notadamente quando se desvirtuam da busca do interesse
pblico para a satisfao de interesses particulares escusos. Ao longo do tempo, a m gesto dos contratos
administrativos gerou considerveis prejuzos ao errio, produzindo na sociedade um forte sentimento de
indignao. Diante dessa realidade, a Lei Federal n 8.666/93, atenta aos princpios norteadores da ativida-
de administrativa, sobretudo o da moralidade, atribuiu a natureza de ilcito penal a determinadas condutas
lesivas ao regular andamento do procedimento licitatrio. importante salientar que, pela mesma conduta,
podem ser impostas aos agentes pblicos e particulares sanes de natureza administrativa, civil e penal, no
havendo nisso dupla ou tripla punio, uma vez que essas trs esferas so independentes entre si.
Os crimes licitatrios esto previstos nos artigos 89 a 99 da Lei Federal n 8.666/93, merecendo desta-
que os crimes de dispensa ou de inexigibilidade de licitao fora das hipteses legais (artigo 89) e os de obstar,
impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de qualquer interessado nos registros cadastrais (artigo 98).
Em vista tambm mas no exclusivamente da ao de particulares nos procedimentos licitatrios,

deve o agente pblico observar os crimes de impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato lici-
tatrio (artigo 93), de fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para aquisio ou venda
de bens ou mercadorias (artigo 96) e de frustrar ou fraudar, mediante conluio, o carter competitivo do pro-
cedimento licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do
objeto da licitao (artigo 90).
Sublinhe-se que todos os tipos penais contidos na Lei de Licitaes somente sero punveis a ttulo
de dolo. Em consequncia, no haver conduta punvel se o fato decorrer de culpa (por negligncia, impru-
dncia e/ou impercia) do agente; porm, ainda que a ausncia de dolo indique a inexistncia de repercusso
penal, a conduta ser objeto de anlise quanto improbidade administrativa do agente pblico, prevista no
artigo 37, 4, da CF/88 e regulamentada pela Lei Federal n 8.429/92.
Nos termos do artigo 102 da Lei Federal n 8.666/93, os magistrados, os membros dos Tribunais ou
dos Conselhos de Contas e os titulares dos rgos integrantes do sistema de controle interno de qualquer dos
Poderes, quando tiverem conhecimento ou verificarem a existncia de crime definido na Lei das Licitaes,
devero subsidiar o oferecimento da denncia pelo Ministrio Pblico que tiver atribuio para atuar no
caso, remetendo cpia de processos administrativos e de outros documentos reputados relevantes, sob pena
de, no o fazendo, incidirem em responsabilidade administrativa.
A ao penal para os crimes definidos na Lei Federal n 8.666/93 , em regra, pblica, admitindo-se a
ao penal privada subsidiria da pblica, se o Ministrio Pblico no oferecer denncia no prazo legal.
12.14 REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAES PBLICAS RDC
12.14.1 Introduo
O Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas - RDC, institudo pela Lei n 12.462, de 5 de agosto
de 2011, regulamentada pelo Decreto n 7.581, de 11 de outubro de 2011, estabeleceu um novo marco re-
gulatrio para as licitaes e contratos da Administrao Pblica. Aplicvel, originalmente, na realizao de
determinados objetos, acabou sendo estendido a programas e reas especficas, mediante a edio das Leis n
12.688, de 18 de julho de 2012, n 12.722, de 3 de outubro de 2012, e n 12.745, de 19 de dezembro de 2012.
A Lei Estadual n 14.203, de 9 de janeiro de 2013, adotou o RDC, no mbito do Estado do Rio Grande do Sul,
na forma e nos termos previstos na Lei Federal n 12.462/2011.
12.14.2 Abrangncia
A aplicabilidade do RDC foi delimitada inicialmente s licitaes e contratos voltados realizao:

(a) dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, constantes da Carteira de Projetos Olmpicos a ser
definida pela Autoridade Pblica Olmpica (APO);
(b) da Copa das Confederaes da Federao Internacional de Futebol Associao - FIFA 2013 e da
Copa do Mundo FIFA 2014, definidos pelo Grupo Executivo - Gecopa 2014 do Comit Gestor institudo para
definir, aprovar e supervisionar as aes previstas no Plano Estratgico das Aes do Governo Brasileiro para
a realizao da Copa do Mundo FIFA 2014 - CGCOPA 2014, restringindo-se, no caso de obras pblicas, s
constantes da matriz de responsabilidades celebrada entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, e
(c) de obras de infraestrutura e de contratao de servios para os aeroportos das capitais dos Estados
da Federao distantes at 350 km (trezentos e cinquenta quilmetros) das cidades sedes dos mundiais.
A incidncia do RDC foi ampliada pela incluso das aes integrantes do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC), e das obras e servios de engenharia no mbito dos sistemas pblicos de ensino e do
Sistema nico de Sade SUS.
12.14.3 Objetivos
Os objetivos do RDC, a seguir evidenciados, esto conformados ao princpio da eficincia, consubs-

tanciado na busca da celeridade, na simplificao de procedimentos, e na otimizao do tempo, dos atos e
dos recursos financeiros:
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a) ampliar a eficincia nas contrataes pblicas e a competitividade entre os licitantes;

b) promover a troca de experincias e tecnologias em busca da melhor relao entre custos e bene-
fcios para o setor pblico;
c) incentivar a inovao tecnolgica, e
d) assegurar tratamento isonmico entre os licitantes e a seleo da proposta mais vantajosa para
a Administrao Pblica.
12.14.4 Diretrizes
As diretrizes estabelecidas no RDC privilegiam a padronizao, seja do objeto ou dos instrumentos

convocatrios e contratuais, o incremento da relao custo benefcio para a Administrao Pblica, a re-
munerao do contratado vinculada ao seu desempenho, o desenvolvimento regional e o parcelamento do
objeto observada a economicidade, como segue:
(1) padronizao do objeto da contratao relativamente s especificaes tcnicas e de desempenho
e, quando for o caso, s condies de manuteno, assistncia tcnica e de garantia oferecidas;
(2) padronizao de instrumentos convocatrios e minutas de contratos, previamente aprovados pelo
rgo jurdico competente;
(3) busca da maior vantagem para a Administrao Pblica, considerando custos e benefcios, diretos
e indiretos, de natureza econmica, social ou ambiental, inclusive os relativos manuteno, ao desfazimento
de bens e resduos, ao ndice de depreciao econmica e a outros fatores de igual relevncia;
(4) condies de aquisio, de seguros e de pagamento compatveis com as do setor privado, inclu-
sive mediante pagamento de remunerao varivel conforme desempenho, na forma do artigo 10 da Lei n
12.462/11;
(5) utilizao, sempre que possvel, nas planilhas de custos constantes das propostas oferecidas pelos
licitantes, de mo de obra, materiais, tecnologias e matrias-primas existentes no local da execuo, conser-
vao e operao do bem, servio ou obra, desde que no se produzam prejuzos eficincia na execuo do
respectivo objeto e que seja respeitado o limite do oramento estimado para a contratao.
(6) parcelamento do objeto, visando ampla participao de licitantes, sem perda de economia de
escala.
12.14.5 Inovaes Lei Geral de Licitaes
As regras que compem o RDC trouxeram alteraes substanciais com relao s normas da Lei n
8.666, de 21 de junho de 1993, denominada Lei Geral de Licitaes, incorporando avanos oriundos da dou-
trina e da jurisprudncia, em especial no que se refere a:
a) Oramento Sigiloso A estimativa do oramento constitui uma das aes da fase interna do proce-
dimento licitatrio obrigatria para as contrataes pblicas. No RDC no foram alteradas as regras relativas
elaborao do oramento e sim as que dizem respeito a sua divulgao, passando a ter carter sigiloso, na
medida em que tornado pblico aps o encerramento da licitao. As excees ao sigilo ocorrem quando o
critrio de julgamento for:
maior desconto;
melhor tcnica ou contedo artstico, e
maior oferta de preo.
O oramento sigiloso ficar disposio do Tribunal de Contas do Estado e da Contadoria e Audito-
ria-Geral do Estado, de forma estrita e permanente.
b) Indicao de Marca ou Modelo Na hiptese de aquisio de bens, o regime especial admite a
indicao de marca ou modelo desde que com a devida justificativa tcnica e, nos casos em que:
se faa necessria a padronizao do objeto;
seja o nico capaz de atender as necessidades da contratante, embora comercializado por mais de um for-
necedor; e
determinada marca ou modelo estejam aptos a servir como referncia e, neste caso, a indicao da marca
deve ser seguida pela expresso ou similar ou de melhor qualidade.
d) Previso de Carta de Solidariedade A carta de solidariedade emitida pelo fabricante do bem
poder ser solicitada pela Administrao Pblica, em ato devidamente motivado, com vistas a assegurar a
execuo do contrato, quando o licitante for revendedor ou distribuidor. Presta-se, em especial, s aquisies
de grande vulto ou de objetos complexos que envolvam tecnologia de ponta.
e) Contratao Integrada Na contratao integrada que envolve a execuo de obras e servios de
engenharia, destinada a objetos realizados de forma unitria ou conjunta, incumbe ao contratado o desen-
volvimento do projeto bsico e do projeto executivo da obra ou do servio. A utilizao deste regime impe
Administrao Pblica uma justificativa tcnica e econmica que demonstre ser esta a soluo mais eficiente.
O anteprojeto de engenharia dever conter todos os elementos necessrios gesto e ao controle da execuo
contratual tendo em vista o grau de autonomia concedido ao contratado na utilizao dos meios, passando a
Administrao a manter o foco no resultado.
f) Remunerao Varivel A remunerao varivel vinculada ao desempenho do contratado aplicvel
s obras e servios, inclusive de engenharia, deve ser motivada e respeitar o limite oramentrio fixado pela
Administrao Pblica para a contratao. A motivao, alm da do prprio sistema adotado, ocorrer quanto:
aos parmetros escolhidos para aferir o desempenho do contratado;
ao valor a ser pago; e
ao benefcio a ser gerado para a Administrao Pblica.
No instrumento convocatrio e no contrato devero estar definidos as metas, os padres de qualidade,
os critrios de sustentabilidade ambiental e o prazo de entrega.
g) Contrato de Eficincia O objeto do contrato de eficincia a prestao de servios, que pode in-
cluir a realizao de obras e o fornecimento de bens. No julgamento pelo maior retorno econmico, exclusivo
para este tipo de contrato, ser selecionada a proposta que trar maior economia para a Administrao, sob a
forma de reduo de despesas correntes. Os interessados devem apresentar proposta de trabalho e de preo.
O contratado ter a sua remunerao fixada com base em percentual de economia gerada.
h) Inverso das Fases No RDC a fase de julgamento das propostas antecede a da habilitao, com
o que sero submetidos a exame to somente os documentos do licitante cuja proposta foi classificada como
vencedora. A adoo desta sistemtica torna o processo mais clere.
i) Correo de Vcios Sanveis O regime especial estipula que a autoridade superior, depois de
encerrado o procedimento licitatrio, determine o retorno dos autos para o saneamento das irregularidades
suprveis. A norma prev, ainda, que a comisso de licitao poder adotar medidas de saneamento objeti-
vando esclarecer informaes, corrigir impropriedades na documentao de habilitao ou complementar a
instruo do processo, desde que no seja alterada a substncia da proposta. H que se analisar a concretude
dos fatos para a aplicao da regra.
j) Mecanismos de Negociao Os mecanismos de negociao no RDC envolvem todos os proce-
dimentos, pois quando se est a tratar de disputa aberta ou de disputa fechada est a se falar de processos
de negociao coletiva. importante que se negocie, pois, com isso, evita-se a frustrao do procedimento
licitatrio pela desclassificao de propostas com valor superior quele orado. A negociao, nesses casos,
servir para a adequao do valor das propostas ao limite imposto pelo oramento. H que se ter, por outro
lado, cuidados com os limites da negociao, pois ela no pode se prestar ao conhecimento das propostas e
tem de contemplar uma margem de manobra para ambas as partes.
k) Fase Recursal nica Em funo de que as fases de julgamento e de habilitao no RDC foram
invertidas, o processo licitatrio tem uma fase recursal nica que se segue a habilitao do vencedor, e onde
so analisados todos os recursos interpostos. Os licitantes, sob pena de precluso, tm de manifestarem na
sesso a inteno de recorrer das decises relativas pr-qualificao, habilitao e julgamento das propostas.
A adoo desta sistemtica destina-se a agilizar o procedimento licitatrio.
l) Contratao de Remanescentes - Na Lei Geral de Licitaes, quando o vencedor no assinar o ins-
trumento contratual, podem ser convocados os licitantes remanescentes para faz-lo nas mesmas condies
da proposta vencedora do certame. J no RDC esta regra foi alterada, possibilitando que os licitantes rema-
nescentes sejam contratados de acordo com suas respectivas propostas, at o limite do oramento estimado
pela Administrao.
m) Regra Antinepotismo A regra antinepotismo inserida no RDC estabelece vedao objetiva,
como a contratao direta, sem licitao, de pessoa jurdica na qual haja administrador ou scio com poder
de direo que mantenha relao de parentesco, inclusive por afinidade, at o terceiro grau civil com detentor
de cargo em comisso ou funo de confiana que atue na rea responsvel pela demanda ou contratao, ou
com autoridade hierarquicamente superior no mbito de cada rgo ou entidade da Administrao Pblica.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS | 139
13. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Sumrio: 13.1 Definio - 13.2 Legislao - 13.3 Modalidades de Contratos Administrativos - 13.4 Regime Jurdico e Clusulas
dos Contratos Administrativos - 13.5 Garantia Contratual - 13.6 Formalizao dos Contratos - 13.7 Execuo do Contrato - 13.8
Durao e Prorrogao dos Contratos - 13.9 Alterao dos Contratos - 13.10 Formas de Manuteno do Valor e da Equao
Econmico-Financeira do Contrato - 13.11 Extino, Inexecuo e Resciso do Contrato - 13.12 Sanes Administrativas - 13.13
Pontos de Controle.
13.1 DEFINIO
Os contratos administrativos compreendem os ajustes que a Administrao Pblica celebra com pes-
soas fsicas ou jurdicas, para a consecuo de fins pblicos, regulando-se por suas clusulas e pelo regime
jurdico de direito pblico e, em carter supletivo, pelos princpios da teoria geral dos contratos, disposies
de direito privado, desde que compatveis com o regime jurdico-administrativo.
Para os fins da Lei Federal n 8.666/93, que dispe sobre as normas gerais acerca de licitaes e contra-
tos administrativos, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao
Pblica e entes particulares em que haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao
de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada.
Os contratos administrativos devem obedincia aos princpios constitucionais da legalidade, da im-
pessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia e, tambm, aos princpios gerais da supremacia do
interesse pblico sobre o privado, da indisponibilidade do interesse pblico, da motivao, da razoabilidade,
da proporcionalidade, da isonomia e da finalidade, ao devido processo legal e ampla defesa, ao controle ju-
dicial dos atos administrativos, responsabilidade do Estado por atos administrativos e segurana jurdica.
13.2 LEGISLAO

Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995
13.3 MODALIDADES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Existem diversas modalidades de contratos administrativos, segundo os ditames da legislao regula-

dora da matria e a definio da doutrina especializada. Destacam-se, em especial, os seguintes:
a) Contrato de obra O contrato de obra pblica tem por objeto a construo, a reforma, a fabrica-
o, a recuperao ou a ampliao de imvel pblico. celebrado, em regra, mediante a realizao de pro-
cedimento licitatrio e a sua execuo ocorre sob o regime de empreitada ou tarefa. A empreitada pode ser
ajustada por preo certo unitrio (por unidades determinadas), integral (pagamento na entrega da obra) e
global (pelo total da obra, estabelecido previamente). J, no regime de tarefa, tem-se o ajuste de mo de obra
por preo certo, sendo o pagamento efetuado medida que a obra realizada.
b) Contrato de servio o contrato cujo objeto se refere a uma atividade prestada ao Poder Pblico,
para atendimento de suas necessidades ou de seus administrados. Segundo o artigo 6, II, da Lei Federal n
8.666/93, servio toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao,
tais como conserto, demolio, instalao, montagem, reparao, manuteno, locao de bens, publicidade,
seguro, trabalhos tcnico-profissionais, dentre outros. Os servios podem ser classificados como: comum
para cuja execuo no se exige habilitao especial; tcnico-profissional que exige de seu executor habilita-
o especfica, e tcnico-profissional especializado o que demanda, alm da habilitao do profissional ou da
empresa, a sua notria especializao, estando estes descritos no artigo 13 da Lei Federal n 8.666/93.
c) Contrato de fornecimento ou compra O objeto desse contrato a aquisio de coisas mveis
necessrias realizao das obras e manuteno dos servios da Administrao Pblica. considerado pela
Lei Federal n 8.666/93, em seu artigo 6, III, como contrato de compra toda aquisio remunerada de bens
para fornecimento de uma s vez ou parceladamente. O contrato de fornecimento pode ser: integral, em que
o ajuste concludo com a entrega do que foi pactuado; parcelado, quando a avena exaurida com a entrega
final do bem, e contnuo, no qual a entrega do bem se d de forma sucessiva.
d) Contrato de concesso Consiste em um contrato que tem por objeto a concesso de servios
pblicos ou de obras pblicas, executados na forma da Lei Federal n 8.987/95, denominado de contrato de
concesso comum, o qual no implica contraprestao pecuniria do concedente ao concessionrio. Em nos-
so ordenamento jurdico, esto previstas, sob forma contratual, a concesso de obra pblica, a concesso de
servio pblico e a concesso de uso de bem pblico. O contrato de concesso caracteriza-se por representar
um acordo de vontades, ter um prazo determinado e ser constitudo de forma no precria. Dentro do insti-
tuto da concesso, tm-se, ainda, os contratos firmados no mbito das parcerias pblico-privadas, institudas
pela Lei Federal n 11.079/04, na modalidade patrocinada, em que o concedente paga ao concessionrio um
adicional de tarifa, e na modalidade administrativa, em que o concedente usurio mediato ou imediato dos
servios prestados pelo concessionrio, que, por sua vez, efetua investimentos relevantes em infraestrutura.
Na administrativa, alm disso, o pagamento das despesas relativas amortizao dos investimentos e ao cus-
teio efetuado mensalmente pelo concedente em longo prazo.
e) Contrato de permisso Tem por objeto a execuo de servio pblico, mediante procedimento
licitatrio, em nome do permissionrio e por sua conta e risco. Legalmente, definido como contrato de
adeso, precrio e revogvel unilateralmente pelo poder concedente. Na prtica, constitui outorga do Po-
der Pblico a algum para que execute um servio pblico, tendo como contraprestao a tarifa paga pelo
usurio.
f) Contrato de gesto O seu objeto relaciona-se fixao ou ao estabelecimento de metas de de-
sempenho por meio de ajustes celebrados pelo Poder Pblico com rgos e entidades da Administrao e
entidades privadas qualificadas como organizaes sociais, que desempenhem atividades no exclusivas do
Estado. No caso dos rgos e das entidades da Administrao Pblica, so estabelecidas metas em troca de
uma maior autonomia gerencial, operacional e financeira. J, para as organizaes sociais, que se vinculam
Administrao ao abrigo da Lei Federal n 9.637/98, alterada pela Lei n 12.269/10, so fixadas metas cuja
contrapartida a concesso de benefcios por parte do Estado, ficando as entidades sujeitas a um rgido con-
trole de resultados.
13.4 REGIME JURDICO E CLUSULAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Os contratos administrativos possuem caractersticas que os diferenciam dos contratos de direito pri-
vado. Nesse diapaso, tem-se o estabelecimento de clusulas contratuais ditas como exorbitantes, as quais
compreendem as prerrogativas da Administrao voltadas ao atendimento do interesse pblico. Ademais, h
a possibilidade de alterao unilateral de clusulas contratuais, a no invocao da exceo do contrato no
cumprido, a fiscalizao da execuo do contrato, a imposio de sanes e penalidades e a hiptese de ocu-
pao provisria de bens e servios. A alterao unilateral representa o permissivo legal concedido Admi-
nistrao para que se modifique unilateralmente o contrato, observados o equilbrio econmico-financeiro e
os limites de acrscimos e de supresses.
No que concerne no invocao da exceo do contrato no cumprido, o contratado no pode
alegar o descumprimento das obrigaes pela Administrao para eximir-se de cumprir os seus encargos,
exceo dos casos de suspenso da execuo por mais de 120 dias, por ordem da Administrao, de atraso de
pagamento superior a 90 dias e da no liberao, tambm pela Administrao, da rea, do local ou do objeto
necessrio execuo do contrato, em que o princpio torna-se, ento, relativizado.
J, a caracterstica atinente fiscalizao implica o poder-dever da Administrao de acompanhar e
fiscalizar a execuo do contrato, ressaltando-se que a fiscalizao no exclui a responsabilidade do contrata-
do por danos causados quela ou a terceiros, em funo de dolo ou culpa na execuo do contrato. A impo-
sio de sanes legais ao contratado, por sua vez, constitui prerrogativa da Administrao, estando presente
o instituto da proporcionalidade. E, quanto ocupao provisria de bens e servios vinculados ao objeto
do contrato, esta ser efetuada em caso de prestao de servios essenciais, apurao de faltas contratuais e
resciso do contrato.
No que se refere s clusulas contratuais, enquanto no setor privado prevalece o que foi pactuado entre
as partes, podendo ser acordado tudo o que a lei no probe, no setor pblico h que se observar o que a lei
determina. Nesse desiderato, as clusulas consideradas necessrias e essenciais nos contratos administrativos
so as seguintes:
objeto e seus elementos caractersticos;
regime de execuo ou forma de fornecimento;
preo e condies de pagamento, critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos e crit-
rios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;
prazos de incio das etapas de execuo, de concluso, de entrega, de observao e de recebimento defini-
tivo, conforme o caso;
crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional programtica e da categoria
econmica;
garantias oferecidas para assegurar a sua plena execuo, quando exigidas;
direitos e responsabilidades das partes, penalidades cabveis e valores das multas;
casos de resciso;
reconhecimento dos direitos da Administrao, em caso de resciso administrativa por inexecuo total
ou parcial do contrato;
condies de importao, data e taxa de cmbio para converso, quando for o caso;
vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e proposta do
licitante vencedor;
legislao aplicvel execuo do contrato e, especialmente, aos casos omissos;
obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, em compatibilidade com as
obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao, e
declarao do foro competente para dirimir qualquer questo contratual.
13.5 GARANTIA CONTRATUAL
A garantia contratual o instrumento de que se vale a Administrao para acautelar-se contra pos-
sveis prejuzos ao patrimnio ou prestao de um servio pblico. Se, de um lado, porm, significa uma
proteo ao errio e ao interesse pblico, de outro, implica encargos financeiros para o contratado, devendo,
por isso, constar, necessariamente, do ato convocatrio, com a finalidade de dar conhecimento ao licitante da
totalidade dos custos a serem incorridos.
Recai sobre o gestor, no uso de seu poder discricionrio, a deciso de impor ou no a exigncia da
garantia nas contrataes de obras, servios e compras. Decidindo-se por tal exigncia, essa dever estar pre-
vista no edital, sendo assegurada ao contratado a escolha da modalidade de garantia, a qual poder ser feita
sob a forma de cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, seguro-garantia e fiana bancria.
Quando exigidas, as garantias no podero exceder a 5% do valor do contrato, exceo daqueles cujo
objeto envolva alta complexidade tcnica ou riscos financeiros relevantes, casos em que, mediante emisso
de parecer tcnico aprovado por autoridade competente, podero ser aumentadas para at 10% do valor
contratado. Aps a execuo do contrato, a garantia ser liberada ou restituda e, quando dada em dinheiro,
devidamente atualizada.
13.6 FORMALIZAO DOS CONTRATOS
O contrato pode ser formalizado por diversos meios, tais como instrumento de contrato, carta-con-
trato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra e ordem de execuo de servio. O instrumento
de contrato deve ser utilizado, obrigatoriamente, nos casos de concorrncia e de tomada de preos, assim
como nas dispensas e inexigibilidades de licitao situadas nos limites dessas duas modalidades. Nas demais
situaes, a Administrao poder, facultativamente, usar outros instrumentos, desde que contemplem todas
as condies pactuadas.
Todos os contratos administrativos e seus aditamentos devem ser lavrados na repartio interessada,
que dever arquiv-los em ordem cronolgica e promover o registro de seu extrato e a juntada de cpia do
instrumento ao processo administrativo da licitao. A publicao do resumo do instrumento, condio para
eficcia do ato, dar-se- no prazo de 20 dias, computados a partir da remessa Imprensa Oficial, o que deve
ocorrer at o quinto dia til do ms seguinte assinatura ou emisso do instrumento.
Destaque-se que, exceo dos contratos relativos a pequenas compras de pronto pagamento feitas
em regime de adiantamento, todos os demais devem ser escritos, sendo nula e de nenhum efeito a realizao
de contrato verbal, devendo, neles, ser mencionados os nomes das partes e de seus representantes legais, a
finalidade, o ato que autorizou sua lavratura, o nmero do processo da licitao, da dispensa ou da inexigibi-
lidade, e a sujeio dos contratantes s normas da Lei Federal n 8.666/93 e s clusulas contratuais.
Ocorrendo recusa do licitante vencedor do certame a assinar o contrato ou retirar o instrumento equi-
valente dentro do prazo e das condies estabelecidas, a par da aplicao das sanes legalmente previstas,
a Administrao poder convocar os licitantes remanescentes os quais devero sujeitar-se s condies
propostas pelo primeiro colocado ou revogar a licitao.
13.7 EXECUO DO CONTRATO
O contrato deve ser cumprido nos termos do que foi convencionado originariamente pelas partes.
Em homenagem ao princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, as clusulas contratuais devem ser
rigidamente obedecidas, respondendo cada uma das partes por sua inexecuo parcial ou total. Ressalte-se
que o contrato pode ser modificado por novo acordo ou mesmo, unilateralmente, pela Administrao.
Durante a execuo, h que se acompanhar e fiscalizar as obrigaes contratuais previstas, visando
preservao do interesse pblico. Se constatado que a obra, o servio ou o fornecimento est sendo executa-
do em desacordo com o contrato, a Administrao poder rejeit-lo, no todo ou em parte, promovendo as
competentes medidas judiciais e administrativas.
No contexto da execuo dos contratos administrativos, existem determinadas premissas e requisitos
legais a serem observados, os quais esto destacados a seguir.
a) Obrigatoriedade contratual A Administrao obriga-se a pagar o preo ajustado e entregar o
local da obra ou do servio ao contratado na poca e nas condies que permitam a regular execuo do
contrato. O particular tem a obrigao de prestar o objeto do contrato e, ainda, observar as normas tcnicas
adequadas, empregar o material apropriado, executar pessoalmente o objeto do contrato, exceo do insti-
tuto da subcontratao, atender aos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais vinculados ao
objeto contratado, manter preposto no local da obra ou do servio em condies de receber as orientaes
cabveis por parte da Administrao e sujeitar-se aos acrscimos e s supresses legais.
b) Acompanhamento O acompanhamento da execuo do contrato constitui prerrogativa da Ad-
ministrao, que dever designar representante para registrar todas as ocorrncias e tomar as providncias
necessrias correo das falhas porventura existentes, o qual ter de encaminhar, ainda, autoridade supe-
rior, tempestivamente, os casos que no sejam de sua alada, para a tomada das medidas cabveis. Dentre as
aes de acompanhamento, esto compreendidas a fiscalizao, a orientao, a interdio, a interveno e a
aplicao de penalidades contratuais.
A fiscalizao consiste no exame detido de todo o material empregado, das operaes realizadas em
consonncia com o cronograma fsico-financeiro estabelecido, e do cumprimento das tcnicas aplicveis
s obras, aos servios e s compras. Abrange, igualmente, a orientao que resulta da aplicao de normas
administrativas condicionantes execuo do objeto contratado, bem como a possibilidade de interdio, a
qual corresponde ao ato em que a Administrao paralisa a execuo do contrato por descumprimento de
suas clusulas.
Por sua vez, a interveno configura-se como a situao em que a direo da execuo do contrato tem
de ser assumida pela Administrao, at que o fato que ocasionou isso seja normalizado ou o contrato res-
cindido. J, a aplicao de penalidades contratuais consubstancia as medidas administrativas de que se vale
a Administrao, quando da verificao de inadimplemento por parte do contratado, assegurado o direito
ampla defesa e ao contraditrio.
c) Vcios no objeto do contrato e reparao de danos A obrigao do contratado cumprir fiel-
mente o ajuste; para tanto, o objeto do contrato deve ser perfeitamente identificado e definido no instrumento
convocatrio. Alm disso, ainda que o contrato seja omisso, devero ser observadas as regras tcnicas, cien-
tficas ou artsticas pertinentes execuo do seu objeto. Existindo vcio, defeito ou incorreo no objeto do
contrato, resultante de sua execuo ou dos materiais nele empregados, imputvel ao particular, tem este o
dever de elimin-lo s prprias expensas. Se, no entanto, a especificao defeituosa do objeto ou do material
nele utilizado tiver sido feita pela Administrao, nenhuma responsabilidade, em princpio, caber ao con-
tratado.
do contratado a responsabilidade pelos danos causados diretamente Administrao ou a terceiros,
decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato. A doutrina e a jurisprudncia brasileiras, porm,
tm sido majoritrias no entendimento de que a Administrao solidariamente responsvel por danos que
venham a ser causados a terceiros pelo contratado, quando na condio de prestador de um servio pblico
delegado, independentemente da existncia de dolo ou culpa deste. Aplica-se, no caso, a responsabilidade
civil objetiva, prevista no 6 do artigo 37 da Constituio Federal.
d) Encargos do contratado A Lei Federal n 8.666/93 estabelece que se constitui responsabilidade
do contratado o pagamento dos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da exe-
cuo do contrato. A inadimplncia do contratado em relao a esses encargos no transfere Administrao
Pblica a responsabilidade direta por seu pagamento, o que somente poder ocorrer quando tiver como causa
principal a falha ou falta de fiscalizao pelo rgo pblico contratante, nos termos do que decidiu o STF ao
julgar a ADC n 16, em 24 de novembro de 2010.
e) Subcontratao O contrato administrativo intuitu personae, mas a lei permite que, excepcional-
mente, a contratada transfira a terceiros a execuo parcial do objeto dada a especializao de determinadas
atividades. A esse instituto d-se o nome de subcontratao, a qual dever estar prevista no edital e no con-
trato. A contratada responde perante a contratante pela execuo total do objeto do contrato, podendo sub-
contratar partes da obra, do servio ou do fornecimento, segundo os limites fixados, no sendo estabelecida,
entretanto, qualquer relao jurdica entre a contratante e a subcontratada, o que implica a responsabilidade
da contratada pelos atos ou pelas omisses da terceirizada, respondendo, tambm, pelos vcios que porven-
tura ocorrerem.
Os doutrinadores, em sua maioria, entendem ser proibida, em qualquer circunstncia, a subcon-
tratao da totalidade do objeto do contrato. Sendo omisso o ato convocatrio ou o contrato (licitao
dispensvel ou inexistente) quanto autorizao da subcontratao, esta ser considerada irregular. Ve-
rificando-se a subcontratao no autorizada, ou efetivada alm dos limites estabelecidos no ato convo-
catrio ou no contrato, configura-se isso motivo para resciso unilateral do contrato pela Administrao,
sem embargo da imposio da penalidade administrativa que vier a ser decidida em face da inexecuo do
contrato pelo contratado.
f) Recebimento do objeto O contrato considerado concludo com a entrega e o recebimento do
objeto, o qual pode ser de carter provisrio ou definitivo. No recebimento provisrio, a contratada faz a en-
trega do objeto contratado contratante, dando por adimplida sua obrigao, incumbindo Administrao
a implementao, no perodo acordado, dos testes e das vistorias necessrias verificao da conformidade
do objeto com o previsto no ato convocatrio. J, no definitivo, ocorre a quitao plena por parte da Admi-
nistrao, que poder acionar posteriormente a contratada to somente por vcios que no sejam perceptveis
quando da entrega do objeto.
Em se tratando de obras e servios, o recebimento dar-se-, provisoriamente, pelo responsvel pela
fiscalizao, em at 15 dias da comunicao escrita e, definitivamente, por servidor ou comisso designada
para tanto, depois de realizada a vistoria, em prazo no superior a 90 dias, ambos formalizados mediante ter-
mo circunstanciado, assinado pelas partes. Para os demais contratos, a lei no fixa prazo, mas estabelece que
dever ser suficiente para a verificao da qualidade e da quantidade do material entregue pelo contratado.
No caso de omisso da Administrao nessa atribuio, o contratado, pelo menos 15 dias antes de esgotados
os prazos estabelecidos, dever intim-la a lavrar o termo circunstanciado ou proceder verificao dos bens.
Se a Administrao no o fizer, presume-se a sua aceitao.
O recebimento provisrio pode ser dispensado quando se tratar de gneros perecveis e alimentao
preparada, de servios profissionais e de obras e servios que no excedam o valor previsto para a modalidade
de licitao por tomada de preo, excetuando-se aparelhos, equipamentos e instalaes que tenham de ser
submetidos verificao de funcionamento e produtividade.
13.8 DURAO E PRORROGAO DOS CONTRATOS
A durao dos contratos compreende o perodo em que os ajustes firmados geram direitos e obriga-
es entre as partes. Em regra, est vinculada vigncia dos respectivos crditos oramentrios, ao abrigo do
princpio da anualidade do oramento pblico, ou seja, os contratos vigoram at 31 de dezembro do exerccio
financeiro em que forem formalizados, independentemente de seu incio.
Ressalte-se que a Lei Federal n 8.666/93 admite trs excees relacionadas durao dos contratos,
relativamente aos projetos constantes do Plano Plurianual, prestao de servios de execuo continuada e
locao de equipamentos de informtica. Determina a lei, ainda, que, na primeira hiptese, exista previso
no instrumento convocatrio e que, na segunda e na terceira, se atenda aos limites temporais fixados.
Cabe referir que a durao e a prorrogao de prazo de vigncia dos contratos so institutos diferen-
ciados, assim como o a prorrogao de prazo das etapas de execuo, de concluso e de entrega do objeto.
Contratualmente prevista, a prorrogao de prazo de vigncia dos contratos, constitui exceo vinculao
aos crditos oramentrios. Na condio de ato bilateral, deve estar prevista no ato convocatrio e ser previa-
mente justificada e autorizada por autoridade competente.
As prorrogaes devem ser formalizadas mediante regular processo administrativo, atentando-se para
o fato de que no podem ser aditivados contratos cujo prazo de vigncia j tenha expirado, seja por ausncia
de previso legal, seja por encerramento natural.
O prazo de vigncia constitui clusula obrigatria dos contratos administrativos, assim como vedado
firmar contrato por prazo indeterminado.
13.9 ALTERAO DOS CONTRATOS
Os contratos administrativos podem ser alterados de forma unilateral, com a motivao devida, ou
por acordo das partes. A alterao unilateral decorre da prerrogativa da Administrao, sob a gide das clu-
sulas exorbitantes, de poder modificar o contrato com o fim de adequ-lo ao interesse pblico, a par da pre-
servao do interesse pecunirio do contratado, consoante disciplina o artigo 58 da Lei Federal n 8.666/93.
J, a alterao bilateral ou por acordo das partes implica, em regra, modificaes resultantes de consenso,
tendo-se cincia de que algumas so facultativas e outras obrigatrias.
No caso especfico da chamada alterao unilateral, as hipteses previstas em lei so duas. A primeira,
de ordem qualitativa, contempla a modificao do projeto ou da especificao para melhor adequao tcnica
aos seus objetivos, e a segunda, de ordem quantitativa, prev que o valor contratual poder ser modificado,
por acrscimo ou diminuio dos quantitativos, nos limites legais permitidos.
Em se tratando da modificao do projeto ou da especificao, que deve ser cabalmente demonstrada,
pode-se fazer a prorrogao do prazo de incio da execuo, de concluso e de entrega do objeto contratado,
tendo em vista a real necessidade de se coadunar o projeto a uma nova realidade ou a uma j existente, mas
da qual no se tinha conhecimento, ou de se evitar prejuzos Administrao.
Quando ocorrer a modificao do valor contratual, em razo do acrscimo ou da diminuio quan-
titativa do objeto, o contratado ficar obrigado a aceitar, nas mesmas condies, os acrscimos ou as supres-
ses, devendo a variao de preo guardar uma relao proporcional com o aumento/diminuio do objeto.
Em ocorrendo o aumento de encargos para o contratado, a Administrao dever restabelecer o equilbrio
econmico-financeiro por meio de aditamento.
Por outro lado, a alterao bilateral ou por acordo das partes far-se-:
primeiramente, quando houver convenincia na substituio da garantia da execuo prevista no edital e
no contrato, a qual ocorre, via de regra, por solicitao do contratado, por deduo do valor contratual ou
por extino da garantia anteriormente prestada.
em segundo lugar, quando a modificao for necessria execuo da obra ou do servio ou ao forneci-
mento, mediante comprovao tcnica de que aquilo que foi pactuado originalmente no pode ser aplica-
do. Constatada a inviabilidade de se dar prosseguimento ao contrato, as partes tero de proceder ao ajuste
devido.
em terceiro, quando for indispensvel alterar a forma do pagamento, em vista de eventos posteriores ce-
lebrao do contrato. No caso, deve ser mantido o valor inicial atualizado e est vedado pagamento anteci-
pado sem que haja a correspondente execuo da obra ou do servio ou a contraprestao de fornecimento
de bens.
em quarto e ltimo, quando for imperioso restabelecer a relao inicial entre os encargos do contratado e
a retribuio da Administrao, a fim de se preservar a justa remunerao da obra, do servio ou do forne-
cimento. A norma visa manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato e aplicvel
ao surgirem fatos imprevisveis; fatos previsveis, mas de consequncias incalculveis; caso de fora maior;
caso fortuito ou fato do prncipe.
Para se viabilizarem essas alteraes dos contratos administrativos, existe o chamado Termo Aditivo, o
qual detm a funo de registrar todos os eventos que alteram as bases contratuais, devendo ser observados,
para tanto, os limites, os prazos e as regras previstos na legislao, bem como haver, para a eficcia do ato, sua
publicao na Imprensa Oficial.
firmado tal termo, dentre outras hipteses, quando ocorrerem: alteraes quantitativas que, em se
tratando de compras, obras ou servios, podem atingir at 25% (acrscimos ou diminuies) do valor inicial
atualizado do contrato e, no caso de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (acrscimos);
alteraes qualitativas que impliquem aumento de encargos do contratado, e eventos que exijam a recompo-
sio do equilbrio econmico-financeiro inicial, sob a forma de reviso e de repactuao.
J o chamado apostilamento consiste no registro que a Administrao pode efetuar no verso do pr-
prio termo de contrato ou na possibilidade de proceder emisso de nota de empenho, se inexistente o
termo. A publicao do apostilamento desnecessria tendo em vista que reflete as variaes oriundas de
reajuste regularmente previsto, de atualizao, de compensao ou atualizao financeira e de suplementao
de dotao oramentria que no alteram a substncia do contrato.
13.10 FORMAS DE MANUTENO DO VALOR E DA EQUAO ECONMICO-FINANCEIRA DO

CONTRATO
Segundo a lei e a doutrina, existem diversas formas, passveis de utilizao pelos Gestores, que asse-
guram a manuteno do valor e da chamada equao econmico-financeira dos contratos administrativos.
So elas:
a) Reajuste O reajuste tem lugar quando ocorrem elevaes nos preos dos bens, servios ou sal-
rios, decorrentes da instabilidade econmica provocada por fatos previsveis (movimentos inflacionrios). Os
critrios de reajuste devem constar, expressamente, no instrumento contratual, tomando por base os ndices
oficiais a serem aplicados na data-base e na periodicidade de reajustamento de preos estabelecidos no con-
trato.
O reajuste tem o objetivo de retratar a variao do custo da produo ou da variao de valor que de-
terminava a composio de preo e s pode ocorrer aps um ano da data da apresentao da proposta, com
periodicidade anual, conforme o ndice fixado no edital ou no contrato.
b) Correo monetria ou atualizao financeira A correo monetria ou atualizao financeira
objetiva corrigir monetariamente a prestao, desde a data do adimplemento da obrigao contratual at a
data em que , de fato, efetivado o pagamento. Refere-se, em suma, desvalorizao da moeda no perodo em
que houver atraso no pagamento da contraprestao mensal devida pela Administrao.
c) Repactuao Os contratos administrativos que tm por objeto a prestao de servios executados
de forma contnua podero ser repactuados, desde que isso esteja previsto no edital e no contrato, visando
adequao aos novos preos de mercado observado um interregno mnimo de um ano com base na
demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada e com-
provada.
d) Realinhamento, recomposio ou reviso O instituto da reviso, utilizado para fins de reequil-
brio econmico do contrato, no deve ser utilizado quando ocorrerem flutuaes econmicas e de mercado
previsveis, riscos inerentes suportveis e acrscimos isolados dos custos operacionais dos servios, pois to
somente uma alterao grave e inesperada das condies pactuadas decorrente de lea extraordinria impli-
caria a aplicao da clusula rebus sic stantibus (a conveno no permanece em vigor se as coisas no perma-
necerem como eram no momento da celebrao).
Os contratos tambm podero ser revistos se, aps a data da apresentao da proposta, houver a cria-
o, a alterao ou a extino de tributos ou encargos legais. A reviso poder ser para mais ou para menos,
conforme tenha havido criao, aumento, extino ou diminuio desses tributos ou encargos. No se faz
necessrio aguardar prazos para que a Administrao conceda a reviso contratual, porque tal procedimento
deporia contra a realidade e a vontade da lei. Verificada a ocorrncia dos pressupostos, a reviso ser admiti-
da, independentemente do tempo ou de qualquer outro condicionante.
e) Equilbrio econmico-financeiro O equilbrio econmico-financeiro compreende a relao en-
tre os encargos do contratado e a remunerao correspondente no momento da celebrao do contrato, a
qual deve ser assegurada durante toda a sua vigncia.
A Lei Federal n 8.666/93 reconhece o direito ao reequilbrio do contrato, em especial, nos 1 e 2
do artigo 58 e no 6 do artigo 65, que tratam, respectivamente, da anuncia prvia do contratado s altera-
es das clusulas econmico-financeiras e monetrias, da reviso das citadas clusulas quando de modifi-
cao unilateral para atender ao interesse pblico e da alterao unilateral que provoca aumento de encargos
do contratado.
No contrato administrativo, havendo um desequilbrio proveniente de fatos imprevisveis, ou previs-
veis, mas de consequncias incalculveis, e retardadores, ou impeditivos da execuo do ajuste, como caso de
fora maior, caso fortuito, fato do prncipe e fato da Administrao, o contrato h que ser revisto, pela aplica-
o da teoria da impreviso (projeo da rebus sic stantibus). A recomposio da equao financeira original
do contrato exige a configurao de lea econmica extraordinria e extracontratual.
O reequilbrio econmico-financeiro no deve ser confundido com reajuste ou com atualizao mo-
netria, visto que o reequilbrio significa o restabelecimento da equao econmico-financeira originalmente
pactuada. O reajuste e a atualizao monetria no configuram alteraes contratuais, pois no modificam a
substncia do contrato, nem lhe afetam a equao econmico-financeira.
13.11 EXTINO, INEXECUO E RESCISO DO CONTRATO
A extino do contrato o trmino do vnculo obrigacional entre contratante e contratado que se

pode dar pela concluso do objeto, pelo trmino do prazo, pela resciso ou pela anulao do ajuste. Na con-
cluso do objeto, o ato administrativo da extino o recebimento definitivo; no trmino do prazo, o de-
curso do tempo determinado contratualmente; na resciso, a cessao antecipada do vnculo, e, na anulao,
o reconhecimento da ilegalidade na formao do vnculo ou em clusula essencial do contrato.
De outra parte, a inexecuo constitui-se no descumprimento total ou parcial das clusulas contratu-
ais e pode ocorrer por inadimplemento culposo ou sem culpa. No primeiro, o contratado age com impercia,
negligncia ou imprudncia quando do atendimento de suas obrigaes; no segundo, h a ocorrncia de fatos
imprevisveis, estranhos vontade do contratado.
Dentre as causas caracterizadoras de inexecuo sem culpa, destacam-se as seguintes:
fora maior: fato humano que constitui obstculo intransponvel execuo do contrato;
caso fortuito: evento da natureza impeditivo execuo do contrato;
fato do prncipe: determinao administrativa que onera excessivamente os custos do contratado, a exem-
plo da criao de tributos e encargos legais;
fato da administrao: qualquer conduta da Administrao que afete diretamente a contratante, como a
no entrega do local de realizao da obra.
A inexecuo total ou parcial do contrato administrativo ensejar, em regra, a sua resciso, podendo
qualquer das partes dar causa resciso, uma vez que existem obrigaes tanto para o particular como para
a Administrao. H situaes, porm, que, independentemente da vontade das partes, a resciso acontecer
pela impossibilidade de se concretizar a execuo do objeto do ajuste.
Os motivos da resciso do contrato esto previstos nos incisos I a XVII do artigo 78 da Lei Federal n
8.666/93, e ela poder ocorrer por ato unilateral da Administrao, por acordo entre as partes, isto , de forma
amigvel, e por meio judicial.
A Administrao poder rescindir unilateralmente o contrato, sem que haja culpa do contratado, nos
casos de razes de interesse pblico, de alta relevncia e amplo conhecimento, justificadas e determinadas
pela mxima autoridade da esfera administrativa a que est subordinado o contratante e exaradas no pro-
cesso administrativo a que se refere o contrato, ou quando da ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior,
regularmente comprovada, impeditiva da execuo do contrato.
Quando a resciso ocorrer sem que haja culpa do contratado, ser ele ressarcido dos prejuzos regu-
larmente comprovados que tenha sofrido, sendo-lhe respeitado o direito devoluo da garantia, aos pa-
gamentos que lhe so devidos pela execuo do contrato at a data da resciso e ao pagamento do custo de
desmobilizao.
J, a resciso unilateral pela Administrao, caracterizada pela culpa do contratado, acontece nas se-
guintes situaes:
no cumprimento de clusulas contratuais, especificaes, projetos e prazos;
cumprimento irregular de clusulas contratuais, especificaes, projetos e prazos;
lentido no cumprimento do contrato, levando a Administrao a comprovar a impossibilidade da con-
cluso da obra, do servio ou do fornecimento nos prazos estipulados;
atraso injustificado no incio da obra, do servio ou do fornecimento;
paralisao da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa causa e prvia comunicao Adminis-
trao;
subcontratao total ou parcial do objeto do contrato, associao do contratado com outrem, cesso ou
transferncia, total ou parcial, bem como fuso, ciso ou incorporao no admitidas no edital e no con-
trato;
desatendimento das determinaes regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a exe-
cuo, assim como das de seus superiores;
cometimento reiterado de faltas na execuo do contrato;
decretao da falncia ou instaurao de insolvncia civil;
dissoluo da sociedade ou falecimento do contratado, e
alterao social ou modificao da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudiquem a execuo do
contrato.
Os casos anteriormente enunciados acarretaro para o contratado, sem prejuzo das sanes legais
previstas, a assuno imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrarem, por ato prprio
da Administrao; a ocupao pela Administrao e a utilizao do local, das instalaes, dos equipamentos,
do material e de pessoal empregados na execuo do contrato, necessrios sua continuidade; a execuo da
garantia contratual, para ressarcimento da Administrao, e dos valores das multas e indenizaes a ela de-
vidos, e a reteno dos crditos decorrentes do contrato at o limite dos prejuzos causados Administrao.
A resciso administrativa ou amigvel dever ser precedida de autorizao escrita e fundamentada da
autoridade competente, podendo concretizar-se, mediante requerimento do contratado, por motivo de su-
presso parcial, de suspenso da execuo, de atraso de pagamento e de no liberao, nos seguintes termos:
supresso parcial, por parte da Administrao, de obras, servios ou compras, acarretando modificao do
valor inicial do contrato alm do limite legalmente permitido;
suspenso da execuo do contrato, por ordem escrita da Administrao, por prazo superior a 120 dias,
salvo em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, ou, ainda, por repe-
tidas suspenses que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatrio de indeni-
zaes pelas sucessivas e imprevistas desmobilizaes e mobilizaes e por outras previstas. assegurado
ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspenso do cumprimento das obrigaes assumidas
at que seja normalizada a situao;
atraso de pagamento superior a 90 dias, decorrente de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes,
j recebidos ou executados, salvo caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou
guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes
at que seja normalizada a situao;
no liberao, por parte da Administrao, de rea, local ou objeto para execuo de obra, servio ou for-
necimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto.
Ressalte-se que a Administrao, ainda que caracterizadas as causas passveis de resciso, deve sempre
avaliar a convenincia de manter o contrato por razes de interesse pblico.
13.12 SANES ADMINISTRATIVAS
Em virtude das prerrogativas da Administrao albergadas nas denominadas clusulas exorbitantes,

tem ela competncia para aplicar sanes administrativas, desde que devidamente motivadas.
Existem trs hipteses legais que podem sujeitar o contratado aplicao de sanes. A primeira em
caso de o adjudicatrio recusar-se a assinar o contrato, a aceitar ou a retirar instrumento equivalente, dentro
do prazo estabelecido, de forma injustificada; a segunda est tipificada no atraso injustificado na execuo do
contrato, e a terceira quando houver inexecuo total ou parcial do objeto contratado.
Na legislao pertinente, encontram-se estabelecidas quatro sanes que a Administrao est autori-
zada a aplicar, so elas: advertncia, multa, suspenso temporria e declarao de inidoneidade.
A advertncia a sano de menor gravidade, aplicada por escrito, nos casos de inexecuo parcial
do objeto contratado; possui carter corretivo e implica uma fiscalizao mais severa por parte da Admi-
nistrao.
A multa uma sano de natureza pecuniria aplicvel quando da inexecuo parcial ou total do con-
trato, devendo estar prevista no instrumento convocatrio e no contrato. H que se distinguir a multa mora-
tria, prevista no artigo 86, da multa sancionatria, de que trata o artigo 87, ambos da Lei Federal n 8.666/93,
atentando-se para os respectivos fatos geradores que correspondem, na mesma ordem, ao atraso injustificado
na execuo do contrato e ao seu inadimplemento parcial ou total. Essas multas so as nicas que admitem
cumulatividade com outras sanes legalmente previstas, podendo, alm disso, a Administrao compensar
o seu valor com as garantias prestadas pelo contratado que, se superior, dever ser descontado dos pagamen-
tos devidos, ou cobrado mediante acordo administrativo entre as partes ou, ainda, cobrado judicialmente.
A suspenso temporria de licitar e o impedimento de contratar com a Administrao so sanes
para faltas mais graves, com prejuzo aos interesses do servio pela no execuo do contrato, de forma par-
cial ou total, decorrente de comportamento culposo. Nessas situaes, a Administrao pode graduar a pena
em at dois anos, proporcionalmente gravidade do fato.
A hiptese da declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica, por
inexecuo parcial ou total do contrato, a par de ser a sano mais grave, aplica-se aos casos em que a inexe-
cuo resultou de conduta dolosa do contratado. uma penalidade cominada por prazo indeterminado, pois
seus efeitos perduram enquanto no for promovida a reabilitao, mediante ressarcimento pelo contratado
dos prejuzos causados, depois de decorrido o perodo de dois anos.
A Administrao, quando da aplicao de sanes administrativas, dever assegurar a ampla defesa
e o contraditrio, dando cincia ao contratado e abrindo prazo para sua manifestao que, no caso de ad-
vertncia, multa e suspenso temporria, de cinco dias teis e, de declarao de inidoneidade, de dez dias
corridos.
13.13 PONTOS DE CONTROLE
A Administrao, em observncia aos princpios e s normas que regem a atuao do gestor pblico,
em especial quanto aos contratos administrativos, deve implementar todas as medidas e todos os cuidados
assecuratrios correta aplicao dos recursos e preservao do interesse pblico. Nesse sentido, alguns
aspectos, denominados de Pontos de Controle, merecem especial ateno do gestor pblico pelo grau de res-
ponsabilizao ou soluo de continuidade que implica o seu descumprimento.
Esses Pontos de Controle vo, a seguir, destacados.
Atender ao princpio da publicidade, tanto na celebrao do contrato quanto na de seus termos aditivos.
Garantir ao contratado a ampla defesa e o contraditrio, quando couber, sob pena de risco de anulao do
respectivo ato administrativo.
Verificar, quando o contrato tiver por origem adeso a um sistema de registro de preos, se existe permissi-
vo autorizando essa adeso no ato convocatrio e se as quantidades no ultrapassam os limites percentuais
legalmente estabelecidos.
Aplicar ao contratado as sanes contratuais cabveis, revisando a sua aplicao somente em casos devida-
mente motivados, mediante parecer fundamentado em documentao comprobatria anexada aos autos.
Contratar por dispensa ou inexigibilidade de licitao somente quando houver perfeito enquadramento
com a hiptese legal, sob pena de invalidar todo o procedimento de contratao.
Realizar a contratao direta, devidamente motivada e fundamentada na lei, somente quando for efetiva-
mente necessria, pois a regra a licitao.
Adotar as cautelas necessrias na hiptese de contratao direta por urgncia ou emergncia, para no
caracterizar falta de planejamento, desdia pela no tomada de deciso no momento oportuno ou pela
prtica de atos a que tenha concorrido por dolo ou culpa.
Observar os limites percentuais fixados, quando da exigncia da garantia, bem como assegurar sua com-
plementao sempre que ocorrer acrscimo do valor do contrato.
Solicitar apresentao da garantia quando da assinatura do contrato.
No colocar clusula de reajuste em contratos com prazo de durao inferior a 12 meses.
Fiscalizar os prazos de execuo em consonncia com o cronograma fsico-financeiro.
Designar fiscal para acompanhar a execuo do contrato que, em nome do princpio da segregao de
funes, no dever recair na pessoa do gestor do contrato ou de quem recebe o objeto contratado.
No prorrogar o prazo de contratos que se encontram com a vigncia encerrada, exceo dos contratos
de obras e de servios de engenharia, os quais podero ser prorrogados, em carter excepcional, desde que
devidamente justificado.
Coibir a subcontratao efetuada revelia ou acima dos limites fixados no ato convocatrio e no contrato.
Obedecer ordem cronolgica do vencimento das obrigaes, quando do pagamento.
Evitar o fracionamento de contrataes, com o mesmo objeto, que possam ser realizadas conjuntamente,
pois isso poder ser considerado um expediente para dispensar a licitao indevidamente ou para se ado-
tar uma modalidade de licitao diversa da exigida e prevista para o valor total dos contratos.
Verificar se o contratado est mantendo, ao longo do contrato, as condies exigidas para a sua habilitao,
em especial as referentes s obrigaes previdencirias atinentes sua execuo, tendo em vista a respon-
sabilidade solidria, de carter subsidirio, da Administrao.
Incluir no cadastro de fornecedores impedidos de licitar e contratar com a Administrao Pblica estadual
as pessoas fsicas e jurdicas que no cumprirem ou cumprirem parcialmente as obrigaes contratuais.
Supervisionar a realizao do exame e das verificaes relativas ao recebimento provisrio e ao definitivo
do objeto contratado nos prazos legais previstos, sob pena de incorrer em aceitao presumida.
Promover o reequilbrio econmico-financeiro do contrato to somente em caso de fora maior, caso for-
tuito, fato do prncipe e fato da Administrao, ou fato imprevisvel, ou previsvel, mas de consequncia
incalculvel; que retarde ou impea a execuo do contrato, desde que necessariamente comprovado.
CONVNIOS | 151
14. CONVNIOS
Sumrio: 14.1 Definio e Consideraes Gerais - 14.2 Legislao - 14.3 Habilitao, Celebrao e Formalizao do Convnio
- 14.4 Execuo do Convnio - 14.5 Prestao de Contas - 14.5.1 Prestao de Contas Parcial - 14.5.2 Prestao de Contas Final -
14.6 Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado - 14.7 Mdulo de Convnios - 14.8 Pontos de Controle - 14.9 Perguntas
e Respostas.
Com base nas lies do administrativista Jos dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 243), convnios
administrativos so
(...) ajustes firmados por pessoas administrativas entre si, ou entre estas e entidades particula-
res, com vistas a ser alcanado determinado objetivo de interesse pblico.
A Instruo Normativa CAGE n 1, de 21 de maro de 2006, pela redao atual do inciso I do artigo
2, conceitua convnio como
instrumento utilizado para a transferncia de recursos, tendo como partcipes, de um lado, r-

go ou entidade da Administrao Pblica Estadual e, de outro, rgo pblico ou organizao
privada, visando execuo descentralizada de programas, projetos ou atividades de interesse
comum, em regime de mtua cooperao.
Em sntese, pode-se afirmar que o convnio um acordo de vontades, de carter voluntrio e formal,
que tem por objetivo a realizao de interesses institucionais comuns entre os partcipes (Unio, Estados,
Municpios e entidades pblicas ou privadas), mediante a transferncia, ou no, dos recursos financeiros e
a mtua colaborao e sem a finalidade de lucro. Como regra, existem dois entes, pblicos ou privados, que
figuram quando da celebrao dos convnios, quais sejam: o concedente e o convenente.
Concedente conforme o inciso III do artigo 2 da Instruo Normativa CAGE 01/06, o rgo
ou entidade da Administrao Pblica Estadual, direta ou indireta, responsvel pela transferncia dos re-
cursos financeiros ou pela descentralizao dos crditos oramentrios, destinados execuo do objeto
do convnio.
Convenente Nos termos do disposto no inciso IV do artigo 2 da Instruo Normativa CAGE n
01/06, a pessoa jurdica, de direito pblico ou privado, com a qual o rgo ou entidade da Administrao
Estadual pactuar a execuo de programa, projeto ou atividade mediante a celebrao de convnio.
Outras pessoas jurdicas podero figurar no convnio celebrado, tais como o chamado interveniente,
que, embora no seja um partcipe obrigatrio, pode participar do convnio manifestando o seu consenti-
mento ou assumindo obrigaes na execuo do objeto em nome prprio, como, por exemplo, o acompanha-
mento, a superviso, a fiscalizao e o gerenciamento da execuo do objeto conveniado. Consoante dispe
o inciso V do artigo 2 da Instruo Normativa CAGE n 01/06, ser considerado interveniente a pessoa
jurdica de direito pblico ou privado que participa do convnio para manifestar consentimento ou assumir
obrigaes na execuo do objeto em nome prprio.
Cabe enfatizar que a obrigatoriedade de celebrao de convnio no se aplica aos casos em que houver
uma lei especfica que discipline a transferncia de recursos para execuo de programas do Governo Estadu-
al em parceria com outras entidades pblicas ou privadas, nos termos do artigo 18, da Instruo Normativa
CAGE n 01/06.
Na celebrao de convnio cujos recursos sejam oriundos de dotaes oramentrias da Unio, dos
Estados e dos Municpios, e em que o ente pblico estadual seja convenente ou interveniente, sero aplicadas
as normas da legislao especfica do respectivo ente pblico concedente. E, nos casos em que houver o en-
volvimento de organismos internacionais como concedentes dos valores, aplicar-se-o as regras estabelecidas
no acordo entre as partes.
14.2 LEGISLAO
Constituio Federal, artigo 241

Constituio Estadual, artigo 148
Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993, artigo 116
Lei de Diretrizes Oramentrias LDO
Decreto Federal n 6.170, de 25 de julho de 2007
Decreto Estadual n 44.874, de 30 de janeiro de 2007
Ordem de Servio do Governador do Estado n 167/1995-1998
Instruo Normativa STN n 01, de 15 de janeiro de 1997
Instruo Normativa CAGE n 04, de 04 de agosto de 1997
Instruo Normativa CAGE n 01, de 21 de maro de 2006
Instruo Normativa CAGE n 05, de 27 de dezembro de 2006
Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n 507, de 28 de novembro de 2011
14.3 HABILITAO, CELEBRAO E FORMALIZAO DO CONVNIO
A habilitao uma etapa anterior celebrao de convnios com a Administrao Pblica Estadual,
e deve ocorrer perante o rgo ou a entidade responsvel pelo repasse de recursos. Para o procedimento de
habilitao, os convenentes devero apresentar os documentos previstos no artigo 5 da Instruo Normativa
CAGE n 01/06. A documentao necessria varia conforme a qualificao do convenente: se for um Mu-
nicpio, os documentos sero os que esto arrolados no inciso I; para as demais entidades, a documentao
ser a descrita no inciso II. Cabe ressaltar que, conforme o 6 do mesmo artigo, tanto para os Municpios
quanto para as demais entidades, os documentos para habilitao podero ser substitudos por uma Certido
de Regularidade obtida junto ao Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado CHE, administrado
pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado.
Cumprida com xito a fase de habilitao, o convenente, j habilitado, dever apresentar um Plano
de Trabalho, utilizando-se, para tanto, do formulrio anexo Instruo Normativa CAGE n 01/06. Os re-
quisitos para celebrao de um convnio esto indicados nos artigos 6 a 8 da referida Instruo Normativa,
principalmente o que contempla a elaborao de um Plano de Trabalho, que dever ser preenchido de forma
integral, sem que nele constem rasuras, e devidamente assinado pela autoridade competente, sob pena de sua
devoluo sem incluso no sistema FPE. Aps esses procedimentos, dever ser protocolado no rgo ou na
entidade responsvel pelos repasses, onde ser aberto processo administrativo prprio. Imprescindvel tam-
bm a indicao dos interesses comuns e coincidentes, os quais devem acenar para uma finalidade pblica
a ser alcanada.
Ressalte-se que todos os convnios devero ser registrados no Mdulo de Convnios do FPE, sem ex-
cees em relao ao seu objeto ou previso de transferncia de recursos financeiros, nos termos do artigo
2 da Ordem de Servio do Governador do Estado n 060/03-06.
Cumpridas as exigncias dos artigos 6 e 7 da Instruo Normativa CAGE n 01/06, o processo ser
submetido anlise do rgo ou da entidade concedente, tramitando pelos setores de planejamento, admi-
nistrativo, financeiro e pela assessoria jurdica, os quais analisaro o Plano de Trabalho j aprovado e tambm
a minuta de convnio.
Os convnios somente sero submetidos aos chefes dos Poderes e rgos aps a anlise dos setores
anteriormente indicados ou, em se tratando de convnios firmados com a Administrao Direta, depois da
CONVNIOS | 153
manifestao favorvel da Seccional da CAGE junto ao rgo responsvel pelo convnio. No sendo aprovada
a sua realizao, essa deciso ser comunicada ao Municpio ou entidade, arquivando-se o processo. Apro-
vada a realizao do convnio, no mbito do rgo ou da entidade da Administrao Pblica, ser firmado
o Termo de Convnio, o qual dever observar as formalidades essenciais previstas no artigo 9 da Instruo
Normativa CAGE n 01/06.
Na formalizao dos convnios, devero ser rigidamente observadas as vedaes constantes nos inci-
sos I a V do 2 do artigo 9 da aludida Instruo Normativa, ou seja, a proibio da incluso de clusulas ou
condies que prevejam ou permitam:
a) alterao do objeto do convnio detalhado no Plano de Trabalho mediante Termo Aditivo;
b) pagamento de gratificao, honorrios por servios de consultoria, de assistncia tcnica e as-
semelhados ou qualquer outra forma de remunerao a servidores que pertenam aos quadros
de pessoal da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes da Unio, do Estado e dos
Municpios, bem como pagamento de despesas a ttulo de taxa de administrao ou de gerncia
ou similares;
c) utilizao dos recursos em finalidade diversa da estabelecida no respectivo instrumento, ainda
que em carter de emergncia, e atribuio de efeitos financeiros retroativos;
d) realizao de despesas em data anterior ou posterior vigncia do convnio, e
e) realizao de despesas com multas, juros ou correo monetria, inclusive referentes a paga-
mentos ou recolhimentos fora do prazo.
Enfatize-se que a eventual inobservncia das vedaes supracitadas resultar na nulidade do ato e na
responsabilidade do administrador do rgo ou da entidade concedente. Como uma forma de melhor ilus-
trar as fases do convnio a serem observadas, apresenta-se o fluxograma a seguir:
Os rgos e as entidades estaduais, para assegurar a regularidade e a adequao dos processos de ce-
lebrao e execuo de convnios, devero segregar funes como segue:
rea administrativa: autua, formaliza o processo e analisa documentao.
rea tcnica: analisa, elabora minuta e emite parecer, bem como efetua o acompanhamento fsico.
rea de oramento e finanas: analisa, providencia liberao de recurso e solicita empenho/liquidao da
despesa.
rea jurdica: analisa e emite parecer jurdico.
Registre-se que, quando ocorrer a chamada prorrogao de ofcio, nos termos estabelecidos na alnea
a do 1, inciso V, artigo 11, da Instruo Normativa CAGE n 01/06, o respectivo ato de prorrogao de-
ver ser inserido no processo administrativo, gerar a prorrogao de Ofcio (gerar ex officio) no Mdulo de
Convnios, o qual, aps o fluxo indicado, dever ser concludo pelo Titular da Unidade ou por Servidor por
ele indicado e, finalmente, publicao no Dirio Oficial do Estado.
Importa ressaltar, outrossim, que os eventuais aditivos aos convnios devero ser firmados durante o
perodo de sua vigncia, ou seja, durante o perodo de execuo do objeto conveniado, no estando compre-
endido nesse perodo de vigncia o prazo previsto para a prestao de contas.
14.4 EXECUO DO CONVNIO
As responsabilidades dos partcipes do convnio, no tocante sua execuo, constam nas respectivas
clusulas do instrumento firmado e devem atender, quando o Estado for o concedente, s exigncias previstas
na Instruo Normativa CAGE n 01/06, ou, quando os recursos forem repassados pela Unio, na condio
de concedente, s previstas em normativos federais, como a IN STN n 01/97 e Portaria Interministerial
MPOG/MF/CGU n 507, de 28 de novembro de 2011, ou, ainda, se os recursos forem de origem internacio-
nal, s regras estipuladas no acordo entre as partes.
Cabe destacar, por oportuno, alguns cuidados importantes a serem observados pelo gestor, atravs do
fiscal por ele nomeado em Portaria, conforme previsto no 3 do artigo 10 da Instruo Normativa CAGE n
01/2006, durante a execuo do objeto conveniado, a saber:
CONVNIOS | 155
verificar se o objeto est sendo executado ou foi executado nos exatos termos estabelecidos, impedindo a
ocorrncia de desvios da finalidade originalmente pactuada;
observar e acompanhar o andamento do cronograma de execuo, evitando atrasos no justificados no
cumprimento de etapas ou fases programadas;
zelar para que as clusulas e as condies estabelecidas no convnio sejam efetivamente cumpridas;
no permitir a utilizao do recurso recebido em desacordo com o previsto no objeto e no Plano de Tra-
balho do convnio, sob pena de ocorrer sua resciso ou extino antecipada, bem como estar sujeito
devoluo dos recursos recebidos, alm de eventual responsabilizao em processo de tomada de contas;
no realizar quaisquer despesas fora do perodo de vigncia do convnio. Cabe aqui salientar que o per-
odo concedido para a prestao de contas do convnio no faz parte do perodo de vigncia (inciso IV do
artigo 9 da Instruo Normativa CAGE n 01/06);
estar ciente de que, em caso de denncia, concluso, resciso ou extino do convnio, os saldos devero
ser devolvidos em, no mximo, 30 dias, sob pena de instaurao de tomada de contas especial (artigo 116,
6, da Lei Federal n 8.666/93);
exigir, quando o objeto do convnio for executado em etapas e os repasses dos recursos ocorrerem em
parcelas, a prestao de contas parcial, relativa etapa anterior, como condio para o repasse da parcela
seguinte (artigo 11, I, da Instruo Normativa CAGE n 01/06);
exigir do convenente a manuteno de conta bancria especfica para o convnio, devendo os cheques
emitidos ser nominais. No devem ser permitidos saques para pagamento a fornecedores de bens e
servios;
considerar que, durante a execuo do convnio, poder haver a necessidade de serem alteradas deter-
minadas clusulas ou condies inicialmente pactuadas. Nesse caso, uma das partes poder apresentar
proposta de repactuao mediante Termo Aditivo, a qual dever conter as justificativas necessrias e, se for
o caso, um novo Plano de Trabalho ajustado nova proposta. Eventual alterao proposta, a ser efetivada
mediante aditivo, no poder, contudo, ensejar a alterao do objeto do convnio detalhado no Plano de
Trabalho (artigo 9, 2, I, da Instruo Normativa CAGE n 01/06);
exigir do convenente a devida contribuio referente contrapartida, nos termos previstos no instrumen-
to do convnio. Entende-se por contrapartida, nos termos do inciso XI do artigo 2 da Instruo Normati-
va CAGE n 01/06, o valor economicamente mensurvel, podendo ser representado por meio de recursos
financeiros, bens ou servios, previamente estabelecidos, provenientes de recursos prprios, com que a
Convenente ir participar do projeto. Em se tratando de Municpios, dever ser observado o disposto na
Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO do Estado;
atentar para que os encargos fiscais, comerciais, trabalhistas e previdencirios ou outros de qualquer na-
tureza, decorrentes das operaes efetuadas para a execuo do convnio, sejam cumpridos conforme
legislao vigente;
exigir do convenente a apresentao das prestaes de contas, na forma e nos prazos fixados no instru-
mento do convnio;
atentar para o fato de que, no caso de inadimplncia ou de paralisao parcial ou total injustificadas, o
concedente, conforme o caso, dever assumir o controle, inclusive dos bens e materiais, e a execuo do
convnio, podendo transferir a responsabilidade pela execuo a outro interessado.
14.5 PRESTAO DE CONTAS
A Instruo Normativa CAGE n 01/06, em seu captulo VI, artigos 11 a 13, disciplina todos os proce-
dimentos necessrios e todas as normas exigveis quanto prestao de contas dos convnios em geral.
Independentemente disso, importante destacar alguns aspectos atinentes prestao de contas par-
cial e prestao de contas final.
14.5.1 Prestao de Contas Parcial
A chamada prestao de contas parcial ocorre quando a documentao apresentada, para fins de pres-
tao de contas, refere-se quela que visa a comprovar a execuo e o recebimento de uma das parcelas (em
caso de convnios realizados em etapas e com previso de repasses em parcelas) ou se refere execuo dos
recursos recebidos ao longo do ano (em caso de convnios plurianuais). (inciso I do artigo 11 da Instruo
Normativa CAGE n 01/06)
Quando a liberao dos recursos se der de forma parcelada, a prestao de contas referente parcela
recebida condio para a liberao da seguinte (inciso IV do artigo 11 da Instruo Normativa CAGE n
01/06).
14.5.2 Prestao de Contas Final
A prestao de contas final ocorre quando a documentao comprobatria das despesas realizadas
apresentada ao final da execuo do objeto do convnio, devendo ser essa prestao de contas apresentada
em at 60 dias aps o termino da vigncia do Convnio (artigo 11 da Instruo Normativa CAGE n 01/06).
Caso o convenente (beneficirio) no a apresente no prazo exigido, ficar sujeito ao previsto no 4
do artigo 11 da Instruo Normativa CAGE n 01/06, ou seja, devoluo dos valores transferidos, devida-
mente atualizados. Se verificada a ausncia injustificada de prestao de contas, ou a aplicao dos recursos
transferidos em desacordo com o objeto do convnio, ou, ainda, quando houver prejuzo ao errio, dever o
gestor providenciar a instaurao de tomada de contas especial, na forma da legislao pertinente (artigo 16
da Instruo Normativa CAGE n 01/06).
14.6 CADASTRO PARA HABILITAO EM CONVNIOS DO ESTADO
O Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado CHE foi institudo pela Instruo Normativa
CAGE n 05/06, com a finalidade de simplificar a fase de habilitao das entidades partcipes que venham a
firmar convnios com os entes pblicos estaduais, de modo que toda a documentao de habilitao prvia
exigida pela Instruo Normativa CAGE n 01/06 (que dispe sobre os convnios no mbito do Estado do
RS) seja apresentada em uma nica vez, dentro de um determinado perodo de validade.
O mencionado cadastro, disponvel no endereo www.che.sefaz.rs.gov.br, centraliza o recebimento e
o registro dos documentos necessrios habilitao, gerando uma Certido de Regularidade, chamada de
Certido do CHE. Esta substitui as inmeras cpias de documentos comprobatrios de regularidade exigidos
pela legislao pertinente (tais como Certides Negativas de Dbitos CND relativas ao INSS e FGTS e
Fazenda Estadual, Certides do Tribunal de Contas do Estado TCE e da Secretaria do Tesouro Nacional
STN), anteriormente juntadas em cada expediente em que havia uma proposta de celebrao de convnio, no
mbito do Estado do RS.
O cadastramento ao CHE deve ser efetuado na Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, res-
ponsvel pela guarda e validao da documentao entregue, bem como pela emisso da Certido do CHE,
nos termos do 5 do artigo 1 da Instruo Normativa CAGE n 05/06.
O referido cadastro tem atendido, preponderantemente, aos Municpios do Rio Grande do Sul e, a
partir da edio da Circular CAGE n 03, de 11 de junho de 2012, comprova o atendimento, pelo Municpio,
do disposto no inciso I do 1 do artigo 51 da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, no que se re-
fere ao Poder Executivo estadual, que trata da entrega de cpias das contas municipais relativas ao exerccio
anterior.
14.7 MDULO DE CONVNIOS
A Ordem de Servio do Governador do Estado n 060/03-06 implantou, no mbito do Estado do RS,

o chamado Mdulo de Convnios, a ser operacionalizado no Sistema de Finanas Pblicas do Estado FPE.
Esse mdulo tem a finalidade de organizar o fluxo, centralizar os dados e disponibilizar informaes geren-
ciais sobre os ajustes firmados pelo Estado na condio de concedente, convenente, interveniente ou executor.
Conforme dispem a Ordem de Servio n 060/03-06 e a Instruo Normativa CAGE n 01/06, todo
convnio dever ser cadastrado no Sistema FPE Mdulo de Convnios, seguindo o fluxo de acordo com as
suas caractersticas.
Ressalte-se que o fluxo detalhado dos procedimentos relativos aos convnios celebrados pelo Estado
do RS est disponvel para consulta no prprio Mdulo de Convnios, item Ajuda (?).
CONVNIOS | 157
importante que todos os convnios celebrados pelos entes pblicos estaduais sejam controlados em
seus aspectos qualitativo e quantitativo. Nesse sentido, destacam-se, a seguir, alguns pontos a serem obser-
vados pelos gestores de cada rgo ou entidade para que se atinjam plenamente os resultados esperados e se
evitem irregularidades.
No admitir a estipulao de clusulas ou condies que estejam em desacordo com a legislao pertinen-
te, em especial a Lei n 8.666/93 e a Instruo Normativa CAGE n 01/06.
Depositar todos os recursos financeiros, recebidos por conta de convnios celebrados, em conta bancria
individualizada e vinculada, identificada pelo nome e nmero do convnio, em estabelecimento bancrio
oficial do Estado ou, na falta deste, em outro banco, preferencialmente da Unio.
Aplicar os saldos do convnio, enquanto no utilizados, em poupana ou modalidade de aplicao finan-
ceira lastreada em ttulos da dvida pblica, devendo os rendimentos ser aplicados exclusivamente no
objeto do convnio, atentando para que tenham um controle especial, pois sero destacados no relatrio e
nos demonstrativos da prestao de contas futura.
Manter registros contbeis individualizados das receitas e despesas do convnio. Entidades sem finalidade
de lucro devero observar a Resoluo do Conselho Federal de Contabilidade CFC n 1409, de 27 de
setembro de 2012.
Incluir a totalidade das receitas e despesas do convnio no respectivo oramento quando a entidade part-
cipe estiver sujeita s disposies da Lei Federal n 4.320/64.
Providenciar a criao de um sistema de controle dos convnios em rea especfica, com vistas a facilitar a
execuo do convnio, assim como a prestao de contas futura.
Quando Estado for convenente, designar um gestor responsvel pela execuo do convnio, o qual responde-
r, inclusive, pela elaborao da prestao de contas. aconselhvel que o gestor disponha de uma estrutura
de controle que permita o acompanhamento fsico-financeiro permanente da execuo do convnio.
Observar as disposies da Lei Federal n 8.666/93 e suas alteraes integralmente, quando da execuo
do convnio, atentando-se especialmente para as eventuais situaes de dispensa e inexigibilidade de lici-
tao, que devem ser adequadamente fundamentadas.
Designar responsvel tcnico e providenciar a Anotao de Responsabilidade Tcnica ART para as obras
e/ou os servios de engenharia.
Acompanhar e fiscalizar os contratos com terceiros afetos execuo do objeto do convnio, responsabi-
lizando-se pelos recebimentos provisrios e definitivos relativos s obras e/ou aos servios de engenharia.
Fazer cumprir as outras obrigaes relativas s peculiaridades prprias do objeto ou da execuo do con-
vnio, conforme definido no Termo de Convnio;
Comunicar, tempestivamente, os fatos que podero ou j esto afetando a execuo normal do convnio,
permitindo, assim, que o rgo ou a entidade que cedeu o recurso adote as providncias cabveis em tem-
po hbil.
Observar a data para a prestao de contas dos recursos recebidos, devolvendo os saldos do convnio e
os rendimentos das aplicaes financeiras no utilizados at a data fixada para a concluso do objeto ou a
extino do convnio, se for o caso.
Emitir os documentos comprobatrios das despesas realizadas em nome da entidade partcipe, com iden-
tificao do nmero e do nome do convnio, os quais devem ser mantidos em arquivo prprio, juntamente
com os extratos bancrios, at que se efetive a respectiva aprovao das contas pelos rgos de controle
externo e interno.
1. Como se inicia a formao de um convnio?

A formao do convnio pela Administrao Pblica inicia-se aps as chamadas fases de habilitao
e de proposio. Assim, os setores tcnicos do concedente (de planejamento, administrativo, financeiro e de
assessoria jurdica), segundo suas respectivas competncias, apreciaro o processo que dever estar instrudo
com o Plano de Trabalho aprovado (assinado pelas partes), a minuta de convnio elaborada e outras docu-
mentaes especficas referentes ao objeto do convnio a ser executado (incisos I e II do artigo 8 da Instruo
Normativa CAGE 01/06).
Destaca-se, a par disso, que, quando a Administrao Pblica Estadual pretender firmar convnio
com a Unio, dever observar o disposto na IN STN n 02/2012, a qual institui o Servio Auxiliar de Infor-
maes para Transferncias Voluntrias - CAUC, e na Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n 507, de
28 de novembro de 2011, que estabelece rotinas do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasses
SICONV.
Nesses casos, o gestor pblico deve atentar para o correto cumprimento do que est ajustado com a
Unio, notadamente quanto observncia dos prazos fixados para prestao de contas (parcial e total) e a
correta aplicao dos recursos recebidos no objeto do convnio, evitando, assim, a configurao de situao
de inadimplncia.
Uma vez configurada a situao de inadimplncia, restar o Estado do Rio Grande do Sul inscrito no
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI e no Cadastro Informativo
CADIN e, via de consequncia, impedido de firmar convnios com o governo federal, conforme dispe o
artigo 5, I e 1 a 3, da IN STN 01/97 e artigo 6, IV, da Portaria Interministerial 127/08.
Nesse contexto, ficam evidentes os prejuzos que essa situao poder acarretar ao Estado, j que ne-
nhum de seus rgos poder, em regra, receber recursos da Unio.
2. Em que consiste a fase da proposio de um convnio?

Essa fase consiste na apresentao do chamado Plano de Trabalho pelo proponente do convnio, por
meio do qual pleiteia a execuo de projetos ou a realizao de eventos previstos em programas estaduais ou
em aes de descentralizao de recursos da Administrao Pblica Estadual. Seu atendimento d-se por
meio da abertura de processo administrativo e de manifestao quanto aos indicativos de oportunidade, con-
venincia ou prioridade para a escolha dos possveis partcipes, segundo a natureza do convnio, a regio, as
metas e os programas especficos.
3. Em que consiste a fase da habilitao?
Nessa fase, o proponente/convenente dever entregar previamente a documentao de habilitao
entidade responsvel pelo repasse, comprovando a habilitao jurdica, a capacidade legal, a regularidade
fiscal e a situao de adimplncia junto ao Estado (Captulo II da Instruo Normativa CAGE n 01/06). Os
documentos podero ser substitudos pela Certido de Regularidade instituda pela Instruo Normativa
CAGE n 05/06.
Quando o Estado for convenente da Unio, devero ser observadas as orientaes e regras relativas ao
Cadastro nico de Convnios CAUC.
4. O que um Plano de Trabalho?

um instrumento formal obrigatrio nas propostas de convnios, previsto nos artigos 116, 1, da
Lei Federal n 8.666/93 e 6 da Instruo Normativa CAGE n 01/06, devendo ser elaborado e apresenta-
do pelo convenente habilitado (conforme formulrio anexo Instruo Normativa CAGE n 01/06). Esse
plano dever conter especificaes completas do objeto a ser executado e o cronograma de execuo, com
a descrio das etapas, ou fases, de execuo do projeto, qualificadas por unidades de medidas e com a
quantificao fsica. Devero nele constar, ainda, a indicao da previso de incio e fim da execuo do
objeto, o tipo de gasto (discriminado por elemento de despesa), o cronograma de desembolso dos recursos
financeiros a serem repassados pelo concedente e pelo convenente, este quanto sua contrapartida, e o
projeto bsico, se for o caso.
5. O que so metas e etapas ou fases a serem descritas no Plano de Trabalho de um convnio?

No contexto de um Plano de Trabalho elaborado para a celebrao de um convnio, consideram-se
metas as parcelas passveis de quantificao do objeto conveniado. E, por outro lado, as etapas correspondem
s fases que devero ser cumpridas para a concluso de uma meta.
6. Como deve ser formalizado um convnio?

O convnio ser formalizado por meio de um instrumento denominado Termo de Convnio, cujas
clusulas, condies, estrutura e cujo contedo devero observar as disposies constantes do artigo 9 da
Instruo Normativa CAGE n 01/06.
CONVNIOS | 159
7. O que uma contrapartida e qual o seu valor?

Nos termos do inciso XI do artigo 2 da Instruo Normativa CAGE 01/06, o
(...) valor economicamente mensurvel, podendo ser representado por meio de recursos finan-
ceiros, bens ou servios, previamente estabelecidos, provenientes de recursos prprios, com
que a Convenente ir participar do projeto. Em se tratando de Municpios, dever ser observa-
do o disposto na Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO do Estado.
Assim, a contrapartida a parcela referente colaborao do convenente, com recursos prprios, para
a execuo do objeto do convnio, podendo ser em valores monetrios, bens ou servios. No Estado do RS,
os percentuais mnimos de contrapartida, quando exigidos, so fixados na Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO.
8. Aps firmado o convnio, ele poder ser alterado?

Sim, exceto quanto alterao de seu objeto. As alteraes no convnio esto condicionadas anun-
cia dos partcipes (concedente e convenente), os quais podero modific-lo antes de seu trmino, mediante
proposta de repactuao e respectivo Termo Aditivo. Ressalte-se que, previamente a qualquer alterao, de-
ver haver uma proposio formal, devidamente acompanhada das justificativas e da readequao do Plano
de Trabalho, quanto aos seus efeitos.
Aps a aprovao dessa alterao, ocorrendo modificao nos prazos inicialmente pactuados para
a prestao de contas, haver a necessidade de o rgo concedente comunicar esse fato superveniente ao
respectivo rgo de controle (a CAGE, no mbito da Administrao Direta do Estado), evitando-se, assim,
eventuais problemas, como a possibilidade de incluso no Cadastro Informativo CADIN/RS.
9. O que se considera como prazo de vigncia de um convnio?

O prazo de vigncia de um convnio aquele perodo de tempo, fixado expressamente em uma de
suas clusulas, considerado como suficiente para a execuo do objeto conveniado. Cabe aqui salientar que
no se admite aplicao de recursos do convnio fora do perodo de vigncia, sendo possvel, porm, a pror-
rogao desse prazo, desde que devidamente justificada e motivada e em tempo hbil.
10. Em que consiste a prorrogao de ofcio do prazo de vigncia de um convnio?

A chamada prorrogao de ofcio de um convnio consiste no ato administrativo unilateral, praticado
pelo rgo concedente, visando prorrogao do prazo de execuo do objeto conveniado, nos termos auto-
rizados pela alnea a, 1, inciso V, do artigo 11 da Instruo Normativa CAGE n 01/2006.
11. A prestao de contas de um convnio obrigatria?

Sim, a prestao de contas da aplicao de recursos transferidos mediante convnio obrigatria,
conforme determina o pargrafo nico do artigo 70 da Constituio Estadual e o artigo 11 da Instruo Nor-
mativa CAGE n 01/06.
12. O que acontece se a prestao de contas estiver em atraso?

Caso a prestao de contas esteja atrasada, ser adotada, como medida inicial, a incluso do respectivo
rgo convenente no CADIN/RS, sofrendo este todas as sanes administrativas que da decorrerem, como
a impossibilidade de recebimento de novos recursos. Se esse atraso perdurar por mais de 30 dias, dever o
rgo concedente tomar outras providncias no sentido de assegurar a comprovao da aplicao ou a de-
voluo dos respectivos recursos, podendo, inclusive, instaurar processo de Tomada de Contas Especial (Lei
Federal n 8.666/93, artigo 116, 6).
13. Aps a entrega da prestao de contas de um convnio, ela j considerada aprovada?

O ato de recebimento do expediente de prestao de contas pelo rgo concedente no significa que
houve a sua pronta aceitao como regular, nem tampouco representa a plena quitao da prestao de con-
tas ou a desobrigao da juntada de outros documentos previstos em clusula do convnio. Para tanto, h
necessidade do exame e da aprovao, pelos rgos competentes, do rgo concedente, especialmente no que
tange ao contedo da documentao encaminhada para a comprovao das despesas, os quais devero ter
por base documentos fiscais reconhecidamente hbeis, emitidos em nome do convenente e com identificao
dos dados do convnio.
14. Uma prestao de contas de convnio pode ser corrigida?

Sim, se for necessrio, poder haver a juntada de documentos ou de informaes complementares ao
processo de prestao de contas. No demais destacar que os aspectos questionados, sejam por erro e/ou
falta, devero ser plenamente esclarecidos ou complementados dentro do prazo fixado para tal.
15. Qual o trmite do processo de prestao de contas?

A prestao de contas de um convnio, aps analisada e homologada pelo rgo concedente ( 4
do artigo 13 da Instruo Normativa CAGE 01/06), dever ser encaminhada ao respectivo rgo contbil e,
quando se tratar de rgo da Administrao Direta, Seccional da CAGE, devidamente acompanhada dos
seguintes documentos:
parecer financeiro emitido pela unidade financeira competente, integrante da estrutura organizacional dos
rgos ou das entidades da Administrao Pblica Estadual concedente do convnio que, mediante docu-
mento prprio, se pronunciar quanto aplicabilidade dos recursos financeiros recebidos pela entidade,
particular ou pblica, convenente;
parecer tcnico emitido pela unidade tcnica responsvel pelo acompanhamento do convnio que, por
intermdio de laudos de vistoria ou de informaes obtidas junto s autoridades pblicas do local da sua
execuo, ateste se os objetivos pactuados foram ou no atingidos.
declarao expressa do ordenador de despesa do rgo concedente quanto correta e regular aplicao
dos recursos financeiros transferidos, comunicando a homologao ou no das contas apresentadas.
O rgo de controle interno, ao receber a prestao de contas, far os seus exames e, no caso de con-
cluir pela sua regularidade, providenciar a extino total das responsabilidades assumidas pelos partcipes
quando da assinatura do Termo de Convnio. Em caso de dvida ou negativa quanto regularidade da pres-
tao de contas apresentada, a CAGE comunicar o fato ao ordenador de despesa para que sejam adotadas as
medidas para sua regularizao.
Na hiptese de no serem efetuadas as regularizaes cabveis, sero efetuadas pela Seccional da CAGE
as necessrias e devidas ressalvas, tanto no seu parecer referente prestao de contas do convnio quanto no
parecer de auditoria de exerccio, que pea integrante do processo de Tomada de Contas do ordenador de
despesas do rgo concedente.
16. Como se d o trmino ou a extino de um convnio?

Como regra, o convnio encerra-se quando ocorre a realizao integral do objeto, com a posterior
aprovao da prestao de contas pelo rgo que cedeu o recurso. Poder, entretanto, haver motivos para
a extino antecipada, acarretando a devoluo dos recursos recebidos pela entidade partcipe, atualizados
monetariamente pelos ndices fixados no prprio instrumento ou de acordo com a legislao vigente.
So motivos para a extino antecipada do convnio: quando o objeto do convnio no for executado,
conforme estabelecido no cronograma, e o Convenente tenha dado causa (inciso I do artigo 14 da Instruo
Normativa CAGE 01/06); a retirada do partcipe antes do trmino (artigo 14, 2 da Instruo Normativa
CAGE 01/06); a aplicao dos recursos em finalidade diversa dos seus objetivos (inciso II do art. 14 da Ins-
truo Normativa CAGE 01/06); a demora injustificada na execuo do objeto (inciso III do artigo 14 da
Instruo Normativa CAGE 01/06); a no aplicao da contrapartida mnima exigvel pela entidade conve-
nente (inciso V do artigo 14 da Instruo Normativa CAGE 01/06); o descumprimento das obrigaes e das
clusulas pactuadas que acarretem prejuzos ao errio (inciso VI do artigo 14 da Instruo Normativa CAGE
01/06), e a ausncia de prestao de contas nos prazos fixados (inciso IV do artigo 14 da Instruo Normativa
CAGE 01/06).
A extino do convnio, independentemente de qual seja o motivo, no exime seus partcipes das res-
ponsabilidades e obrigaes originadas durante o perodo em que estiveram conveniados.
PESSOAL | 161
15. PESSOAL
Sumrio: 15.1 Definio de Servidor Pblico - 15.2 Legislao - 15.3 Regimes Jurdicos - 15.4 Formas de Ingresso no Servio
Pblico - 15.5 Cargo, Emprego, Funo Pblica e Contrato Temporrio - 15.6 Formas de Provimento de Cargo e Emprego Pblico
- 15.6.1 Provimento de Cargo Pblico - 15.6.2 Provimento de Emprego Pblico - 15.7 Nomeao, Posse, Exerccio e Lotao - 15.8
Estabilidade e Estgio Probatrio - 15.9 Promoo - 15.10 Formas de Vacncia de Cargo Pblico - 15.11 Vencimento, Remune-
rao, Salrio, Provento e Subsdio - 15.12 Indenizaes - 15.13 Servidores Cedidos - 15.14 Servidores Adidos - 15.15 Desvio de
Funo - 15.16 Acmulo de Cargo, Emprego e Funo - 15.17 Afastamentos Legais - 15.18 Gratificao e Abono de Permann-
cia - 15.19 Regras Especficas para Empregados Pblicos - 15.20 Atos Administrativos de Pessoal - 15.21 Sindicncia e Processo
Administrativo Disciplinar.
15.1 DEFINIO DE SERVIDOR PBLICO
Inicialmente, cumpre registrar que a expresso funcionrio pblico no empregada desde a promul-
gao da Constituio Federal de 1988, eis que o constituinte federal preferiu usar as designaes servidor
pblico e agente pblico para o efeito de se referir aos trabalhadores vinculados ao Poder Pblico. Nesse con-
texto, h o agente pblico, que se configura uma designao mais abrangente, alcanando os agentes polticos,
os servidores pblicos e os particulares em atuao colaboradora. E, de outra parte, existe o servidor pblico,
uma categoria ou espcie de agente pblico, que so aqueles cuja atuao permanente, profissional, e esto
a servio da Administrao Pblica.
Assim, servidor pblico o termo utilizado, lato sensu, para designar as pessoas fsicas que prestam
servios diretamente aos rgos e s entidades vinculadas Administrao Pblica, possuindo vnculo esta-
tutrio ou empregatcio e percebendo remunerao paga pelos cofres pblicos.
Dentro desse conceito, esto compreendidos:
a) os servidores estatutrios, ocupantes de cargos pblicos efetivos, criados por lei e providos me-
diante concurso pblico, ou em comisso, igualmente institudos por lei, e que so regidos por
um Estatuto, definidor de direitos e obrigaes;
b) os empregados pblicos, ocupantes de emprego pblico tambm provido por concurso pblico,
contratados sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho CLT, e
c) os servidores temporrios, que exercem funo pblica, mas so contratados por tempo deter-
minado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, prescindindo
de concurso pblico.
No Cdigo Penal Brasileiro (artigo 327, caput e 1), contudo, h referncia a servidor pblico com
uma abrangncia bem maior. Para efeitos penais, considera-se servidor pblico quem, embora transitoria-
mente ou sem remunerao, exerce cargo, funo ou emprego pblico, inclusive em entidade paraestatal.
Por sua vez, equipara-se a funcionrio pblico quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada
ou conveniada para a execuo de atividade tpica da Administrao Pblica.
J, o Estatuto do Servidor Pblico vigente no Estado do Rio Grande do Sul Lei Complementar Es-
tadual n 10.098/94 define, em seu artigo 2, de forma singela, que servidor pblico a pessoa legalmente
investida em cargo pblico. O servidor pblico, em seu conceito genrico, no somente faz parte da Admi-
nistrao Pblica, como ele efetivamente confunde-se com o Estado, ente real, porm abstrato, devendo ser
representado por pessoas fsicas, as quais exercero seu cargo ou funo visando ao interesse pblico e ao
bem comum.
Importante destacar, ainda, a definio para agente pblico, estabelecida na Lei Federal n 8.429/92
(Lei de Improbidade Administrativa), que, em seu artigo 2, define que, para os efeitos da referida lei, consi-
dera-se agente pblico todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, em-
prego ou funo nos rgos e nas entidades da Administrao Direta, Indireta ou Fundacional de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de empresa incorporada ao patri-
mnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual.
15.2 LEGISLAO
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 (artigos 37 a 42)

Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 (artigos 19, 20 e 29 a 48)
Decreto-Lei n 5.452 Consolidao das Leis do Trabalho CLT, de 1 de maio de 1943
Lei Complementar Estadual n 10.098 Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis
do Estado do Rio Grande do Sul, de 03 de fevereiro de 1994
Decreto Estadual n 36.553, de 26 de maro de 1996
Decreto Estadual n 43.218, de 12 de julho de 2004
Decreto Estadual n 47.715, de 28 de dezembro de 2010.
15.3 REGIMES JURDICOS
Em matria de servidores pblicos, regime jurdico significa o conjunto de normas referentes aos seus
deveres e direitos e aos demais aspectos da sua vida funcional. At o advento da Constituio Federal de 1988,
vigoravam no setor pblico dois regimes jurdicos de trabalho: o regime estatutrio e o celetista. O primeiro,
para regular as relaes de trabalho dos servidores concursados e com direito estabilidade, e o segundo,
para os servidores contratados, sem a vantagem da estabilidade atribuda ao primeiro.
A Constituio Federal de 1988 (artigo 39), que substituiu a expresso funcionrio pblico por ser-
vidor pblico, como j mencionado, previu, na redao original, a adoo de regime jurdico nico para os
servidores da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes Pblicas.
A partir da Emenda Constitucional n 19/98, a exigncia do regime jurdico nico deixou de existir, de
modo que cada esfera pblica passou a poder instituir o seu regime estatutrio ou empregatcio/contratual,
com possibilidade de conviverem os dois regimes na mesma entidade ou rgo, no havendo necessidade,
ainda, de que o regime adotado para a Administrao Direta seja igual para as Autarquias e Fundaes pbli-
cas. No entanto, o Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, deferiu parcialmente a medida cautelar
postulada na ADIN 2.135-4, para suspender, com efeitos ex nunc, a eficcia do caput do artigo 39 da CF/88 na
redao dada pela EC 19/98, reestabelecendo a redao original que previa regime jurdico nico.
Tendo em vista que as Autarquias so consideradas pessoas jurdicas de direito pblico, aplicam-se a
elas os mesmos preceitos que informam a atuao dos rgos da Administrao Direta. Isso quer dizer que
sua atuao regida, preponderantemente, pelo direito pblico, sobretudo o direito administrativo. Aplicam-
se s Autarquias e, no que se referir aos seus servidores, os princpios mencionados no caput do artigo 37 da
CF/88 e os preceitos contidos nos incisos desse artigo.
No que tange aos servidores das fundaes pblicas, embora outras normas do direito privado possam
ser aplicveis, ante a sua natureza jurdica de direito pblico, seu regime jurdico pauta-se pelas normas cons-
titucionais e ordinrias aplicveis a todas as fundaes pblicas, pelas normas previstas nas leis que as criam
e pelos seus estatutos. Desse modo, sua atuao regida pelas normas de direito pblico, devendo igualmente
observar, quanto s relaes com seus servidores, os princpios arrolados no caput do artigo 37 da CF/88 e os
preceitos contidos nos incisos desse artigo.
J, os servidores das empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes de direito priva-
do regem-se pela legislao trabalhista; para as empresas que exercem atividade econmica, esse regime
imposto pelo artigo 173, 1, da Constituio Federal. Para os demais entes, notadamente as fundaes de
direito privado, no obrigatrio, mas o que se vem adotando por meio de leis ordinrias, por ser o regime
mais compatvel com o de direito privado a que se submetem.
Consoante o artigo 173 e seu 1, II (na redao dada pela Emenda Constitucional n 19/98), a lei que
estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que
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explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou prestao de servios dever dis-
por sobre sua sujeio ao regime prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e s obrigaes
civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.
15.4 FORMAS DE INGRESSO NO SERVIO PBLICO
A partir da CF/88, a investidura em cargo ou emprego pblico passou a depender de aprovao prvia
em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo
ou emprego, na forma prevista em lei. Ficam ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em
lei de livre nomeao e exonerao.
Por sua vez, a contratao por tempo determinado, para atender necessidade temporria de excep-
cional interesse pblico, tem natureza transitria, pois se destina a remediar a necessidade advinda da confi-
gurao de situaes que exijam atendimento imediato, de modo a se evitar risco ou dano iminente ao inte-
resse da coletividade pela inexecuo de algum servio cometido Administrao Pblica. Seu regramento
dever ser individualmente estabelecido por meio de lei especfica que, alm de caracterizar a necessidade e
a relevncia do interesse pblico envolvido, tambm caracterizar sua temporalidade (CF/88, artigo 37, IX, e
CE/89, artigo 19, IV).
Tanto nas Autarquias como nas Fundaes pblicas, o ingresso no quadro de pessoal, seja como esta-
tutrio ou contratado pela CLT, necessita de prvia aprovao em concurso pblico, segundo exige o inciso
II do artigo 37 da CF/88. Nas empresas pblicas, a investidura nos empregos tambm depende de aprovao
prvia em concurso pblico, o que no assegura, porm, a estabilidade, por no se tratar de nomeao para
cargo de provimento efetivo, criado em lei. Ratifique-se que o pessoal das empresas pblicas rege-se pela CLT,
sendo, portanto, celetista.
Em suma, cabe referir que a investidura em cargos de provimento efetivo e em empregos pblicos
no prescinde de realizao de concurso pblico. Por sua vez, a investidura em cargos em comisso ou em
empregos ou funes de confiana de livre nomeao e exonerao.
15.5 CARGO, EMPREGO, FUNO PBLICA E CONTRATO TEMPORRIO
Sob a tica de um conceito restrito, servidor pblico so todos os servidores detentores de cargos
pblicos, os empregados pblicos e os servidores contratados temporariamente. H, ainda, aqueles que exer-
cem uma determinada funo pblica mediante contrato com a Administrao Pblica, mas sem qualquer
vnculo estatutrio ou celetista.
Nesse contexto, o cargo pblico efetivo corresponde quele ocupado por servidor estatutrio, provido
por concurso pblico, nos moldes determinados pelo artigo 37, II, da CF/88, sendo regido por um estatuto
definidor de seus direitos e obrigaes. institudo por lei, em nmero certo, com denominao prpria, or-
ganizado em carreira, atribuies e responsabilidades especficas, para ser provido e exercido por um titular,
tendo como contrapartida retribuio pecuniria.
Por outro lado, entre os cargos pblicos existem os chamados cargos em comisso, assim declarados
em lei, de livre nomeao e exonerao. A sua instituio permanente, porm seu provimento transitrio.
No so organizados em carreira e destinam-se exclusivamente ao exerccio de atribuies de direo, chefia
e assessoramento. importante destacar que a esses cargos aplica-se, por exceo, o regime geral de previdn-
cia social, nos termos da CF/88 (artigo 40, III, a, 13).
De outra parte, pode haver o exerccio de uma funo pblica mediante uma relao de emprego em
que h a celebrao de um contrato de trabalho regido pelas normas da CLT, ou seja, ocupa emprego pblico
quem, por meio de contratao, sob regncia da CLT, exerce uma funo pblica. Difere-se o emprego pbli-
co, portanto, do cargo pblico pelo fato de o primeiro ter vnculo empregatcio/contratual regido pela CLT
e o segundo ter vnculo estatutrio regido pelo Estatuto dos Servidores Pblicos, institudo por lei. Assim
como os cargos pblicos, entretanto, e consoante j assinalado, os empregos devem ser providos por concurso
pblico.
Outra possibilidade a existncia de servidores contratados temporariamente, que exercem uma fun-
o pblica, mas esto vinculados a um regime jurdico especial, no sendo estatutrios nem celetistas. So
contratados por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico
e exercem funes consideradas temporrias, por intermdio, ratifique-se, de um regime jurdico especial,
disciplinado em lei especfica, editada por cada Unidade da Federao. Ressalte-se que se admite apenas con-
tratao temporria, sendo vedada posterior admisso para o exerccio de um cargo efetivo, pois este exige a
realizao de concurso pblico.
Cabe assinalar que se considera funo pblica a competncia, a atribuio ou o encargo conferido a
uma pessoa fsica para o exerccio de determinada atividade de natureza pblica, sem vnculo contratual ou
estatutrio com a Administrao Pblica, no sendo essa funo de livre designao, devendo, portanto, estar
o seu exerccio sujeito ao interesse pblico, da coletividade ou da Administrao.
15.6 FORMAS DE PROVIMENTO DE CARGO E EMPREGO PBLICO
15.6.1 Provimento de Cargo Pblico
As formas de provimento de cargo pblico efetivo so as seguintes, de acordo com o artigo 10 da Lei
Complementar Estadual n 10.098/94, a saber: nomeao, readaptao, reintegrao, reverso, aproveitamen-
to e reconduo.
Nomeao Constitui-se em uma forma de provimento originrio, autnomo, de um cargo ou em-
prego pblico, sendo a do servidor pblico em carter efetivo, quando se tratar de candidato aprovado em
concurso pblico para prover cargo efetivo, ou, em comisso, quando se tratar de cargo de confiana de livre
nomeao e exonerao.
Readaptao a forma de investidura do servidor estvel em cargo de atribuies e responsa-
bilidades mais compatveis com sua vocao ou em decorrncia de limitaes que tenha sofrido em sua
capacidade fsica ou mental, podendo ser processada a pedido ou ex officio. A verificao de que o servidor
tornou-se inapto para o exerccio do cargo ocupado ser realizada pelo rgo central de recursos humanos,
que, vista de laudo mdico e estudo social e psicolgico, indicar o cargo em que julgar ser possvel a re-
adaptao. A readaptao no acarretar aumento nem diminuio da remunerao do servidor, que ser
a correspondente do cargo que ocupava anteriormente (artigos 39 a 42 da Lei Complementar Estadual
n 10.098/94).
Reintegrao Consiste no retorno de servidor demitido ao cargo anteriormente ocupado, em con-
sequncia de deciso administrativa ou judicial. O servidor reintegrado tem direito a ser ressarcido dos pre-
juzos decorrentes do afastamento, e, na hiptese de o cargo ter sido extinto, dever ficar em disponibilidade.
Caso seja verificada sua incapacidade para o servio pblico, mediante inspeo mdica, ser aposentado
(artigo 43 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94).
Reverso Compreende o retorno atividade do servidor aposentado por invalidez, quando verifica-
da, por junta mdica oficial, a insubsistncia dos motivos determinantes da aposentadoria, sendo assegurada
ao servidor a retribuio correspondente situao funcional que detinha anteriormente. A reverso far-se-
a pedido ou ex officio aos servidores com menos de 60 anos de idade (artigos 44 a 48 da Lei Complementar
Estadual n 10.098/94).
Aproveitamento o retorno atividade do servidor colocado em disponibilidade em um cargo de
atribuies e vencimentos compatveis com o anteriormente ocupado (artigos 51 a 53 da Lei Complementar
Estadual n 10.098/94).
Reconduo Consiste no retorno do servidor estvel ao cargo anteriormente ocupado, decorrente
das seguintes hipteses, conforme o artigo 54 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94:
obteno de resultado insatisfatrio em estgio probatrio relativo a outro cargo, ou
reintegrao de servidor anterior ocupante do cargo.
15.6.2 Provimento de Emprego Pblico
Em relao forma de provimento dos empregos pblicos, est estabelecido que esses so preenchi-
dos pela contratao (celebrao de contrato individual de trabalho, nos termos da CLT) de pessoas que iro
desempenh-los, sujeitando-se, contudo, a concurso pblico. De modo geral, os empregados pblicos com-
pem os recursos humanos contratados pelas fundaes de direito privado, empresas pblicas e sociedades
de economia mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica (artigo 173, 1, CF/88).
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15.7 NOMEAO, POSSE, EXERCCIO E LOTAO
Nomeao Conforme j especificado, constitui-se no ato administrativo de provimento originrio,

autnomo, de um cargo pblico por um candidato aprovado em concurso pblico, que ser investido no
cargo, o qual se completa com a posse e o exerccio. formalizada e concretizada, em regra, por ato do Chefe
do Poder ou do dirigente do rgo exarado em uma portaria de nomeao publicada no Dirio Oficial do
Estado.
Posse a aceitao expressa do cargo, formalizada com a assinatura de um termo que d ao servi-
dor o direito funo pblica. Pela posse so deferidas ao servidor as prerrogativas, os direitos e os deveres,
assim como as restries, os impedimentos e as incompatibilidades referentes ao cargo. Antes dela, no h o
provimento efetivo, nem pode haver o exerccio da funo pblica. A posse ter que ser efetivada dentro do
prazo de 15 dias, contados da data da publicao do ato de nomeao no Dirio Oficial do Estado, podendo
esse prazo ser prorrogado por igual perodo, a pedido do interessado.
So competentes para dar posse, no mbito do Poder Executivo, as seguintes autoridades:
o Governador do Estado, aos titulares de cargos de sua imediata confiana;
os Secretrios de Estado e os dirigentes de rgo diretamente ligados ao Chefe do Poder Executivo, aos
seus subordinados hierrquicos.
A autoridade que tem a incumbncia de dar posse dever, sob pena de ser responsabilizada, observar
se foram satisfeitas todas as condies estabelecidas para a investidura no cargo (artigos 18 a 21 da Lei Com-
plementar Estadual n 10.098/94).
Exerccio O exerccio do cargo decorrncia natural da posse. o que traduz o momento em que
o funcionrio passa a desempenhar efetivamente as suas funes e adquire direito s vantagens do cargo e
contraprestao pecuniria devida pelo Poder Pblico. Com a posse, o cargo fica provido e no pode ser
ocupado por outrem, mas o provimento s se completa com a entrada em exerccio do nomeado. Se este no
o iniciar na data prevista, a nomeao e, consequentemente, a posse tornar-se-o ineficazes, devendo o cargo
ser declarado vago pela autoridade competente. O exerccio deve ser dado dentro do prazo de 30 dias, conta-
dos da posse, cabendo chefia imediata da unidade administrativa onde for lotado o servidor efetuar esse ato
legal (artigo 22 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94). Vale ressaltar que o servidor empossado que
no iniciar o exerccio no prazo legal dever ser exonerado.
Destaque-se, ainda, por oportuno, que h determinadas categorias de servidores que possuem esta-
tutos prprios, os quais podem disciplinar a matria em pauta de forma diversa da constante no Estatuto e
Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado (Lei Complementar Estadual n 10.098/94).
A ttulo exemplificativo, citam-se os policiais civis, cujo prazo para entrar em exerccio no cargo de 15 dias,
contados da posse, podendo a autoridade superior determinar que, no interesse do servio pblico, o servi-
dor inicie imediatamente o exerccio do cargo (Lei Estadual n 7.366/80, artigo 12, pargrafo nico).
Lotao A fim de que tenha incio o exerccio, torna-se necessrio lotar o servidor, ou seja, dar-lhe
lotao, integr-lo em um rgo ou entidade para que l desempenhe suas atividades. O termo lotao do
servidor compreende a indicao do rgo, da entidade, da repartio ou da unidade administrativa na qual
o servidor exercer as atividades do seu cargo ou emprego.
A indicao do rgo ou da repartio dever observar, sempre que possvel, a relao entre as atri-
buies do cargo e as tarefas a serem desenvolvidas. E, nos casos de nomeao para cargos em comisso ou
designao para funes gratificadas, a lotao estar includa no prprio ato.
Em suma, a lotao consiste na fora de trabalho qualitativa e quantitativa de cargos nos rgos ou nas
entidades em que, efetivamente, devam ter exerccio os servidores (artigo 17 da Lei Complementar Estadual
n 10.098/94).
15.8 ESTABILIDADE E ESTGIO PROBATRIO
Com o advento da Emenda Constitucional n 19/98, artigo 6, que deu nova redao ao artigo 41 da
Constituio Federal de 1988, restou estabelecido que o servidor ocupante de cargo pblico efetivo ser con-
siderado estvel somente aps trs anos de efetivo exerccio; nesse perodo, poder ser demitido apenas nos
seguintes casos:
I em virtude de sentena judicial transitada em julgado;
II em razo de processo administrativo, em que lhe seja assegurada, porm, ampla defesa;
III em consequncia de procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei com-
plementar, assegurada, entretanto ampla defesa.
Assim, durante esses trs anos, o servidor cumprir o chamado estgio probatrio e ser avaliado
periodicamente para fins de verificao se o seu desempenho adequado, satisfatrio e suficiente para as
funes atinentes ao seu cargo.
Em face do dispositivo constitucional supramencionado, o Estado, por meio do Decreto Estadual n
44.376/06, providenciou a regulamentao do estgio probatrio, previsto nos artigos 28 e 29 da Lei Comple-
mentar Estadual n 10.098/94. A norma estadual define que o estgio probatrio corresponde ao perodo de
trs anos de exerccio do servidor nomeado para o cargo de provimento efetivo, durante o qual ser verificada
a convenincia ou no da sua confirmao no cargo, mediante a apurao do pleno atendimento de determi-
nados requisitos, a seguir descritos:
Disciplina: verificao da integrao s regras, s normas e aos procedimentos estabelecidos para o bom
andamento do servio e da forma como o servidor se relaciona no ambiente de trabalho.
Eficincia: avaliao do grau de conhecimento e de iniciativa para solucionar problemas e do modo como
utiliza e mantm o material e os equipamentos e como executa suas atividades.
Responsabilidade: anlise da conduta no cumprimento de suas obrigaes, do interesse e da disposio na
execuo de suas atividades.
Produtividade: avaliao da qualidade na apresentao do trabalho e da capacidade em assimilar e aplicar
os ensinamentos na execuo de suas atividades.
Assiduidade: avaliao da frequncia e do cumprimento do horrio de trabalho.
A avaliao do estgio probatrio, portanto, constitui-se em uma importante ferramenta de gesto ao
administrador pblico, pois, por seu intermdio, buscam-se identificar os servidores aptos a permanecerem
no exerccio de um cargo pblico. Alm disso, pelos diversos requisitos avaliados, possvel oportunizar a
recuperao de fatores que necessitam ser revistos e aprimorados pelo servidor.
Registre-se que a mencionada estabilidade no servio pblico no se estende aos chamados emprega-
dos pblicos ou temporrios, regidos, respectivamente, pela CLT e por regime especial previsto na lei autori-
zativa da contratao temporria. E, especificamente, quanto aos empregados pblicos, existem hipteses de
estabilidade previstas na CLT e em legislao especial, como, por exemplo, os casos referentes empregada
gestante e a acidentes de trabalho.
15.9 PROMOO
A promoo do servidor a forma de ascenso funcional, constituindo-se em uma espcie de provi-

mento derivado de cargo pblico, uma vez que se processa com a passagem do servidor de um grau para o
imediatamente superior, dentro da respectiva carreira funcional, conforme regulado nos estatutos e regula-
mentos vigentes e atinentes a cada categoria funcional.
As promoes realizam-se periodicamente, mas o momento da sua efetivao, como regra, depende
de deciso do gestor, sendo, pois, considerado um ato discricionrio. Ocorrem de grau a grau, exclusivamen-
te nos cargos organizados em carreira, e, necessariamente, devem obedecer aos critrios de merecimento e
antiguidade, alternadamente.
As normas reguladoras das promoes devem assegurar critrios objetivos na avaliao do mereci-
mento. Precede, portanto, promoo a respectiva avaliao do servidor, aplicada de forma peridica e res-
peitados os critrios estabelecidos em regulamentos prprios e pertinentes s respectivas categorias.
No que tange aos empregados pblicos, as regras alusivas promoo encontram-se estabelecidas
no respectivo Plano de Cargos e Salrios ou Quadro de Pessoal da Entidade Pblica e, em alguns casos, em
decreto estadual.
15.10 FORMAS DE VACNCIA DE CARGO PBLICO
Vacncia a situao de um cargo que se encontra sem ocupante, sem titular, ou seja, o cargo est
vago. Vrios fatos conduzem chamada vacncia, dentre os quais se destacam, a ttulo exemplificativo, os
seguintes: o servidor pediu o desligamento (exonerao a pedido); o servidor foi desligado do cargo em co-
misso ou no iniciou o seu exerccio (exonerao ex offcio); o servidor foi punido com a perda do cargo.
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A vacncia de cargo pblico decorre de um rol de situaes definidas nos artigos 55 a 57 da Lei Com-
plementar Estadual n 10.098/94, a seguir elencadas:
a) Exonerao: desligamento do servidor, podendo ocorrer de duas formas:
a pedido do servidor por sua iniciativa e interesse;
ex officio por ato da prpria administrao, sendo cabvel para o desligamento dos detento-
res de cargos em comisso e dos servidores no aprovados no estgio probatrio, bem como
nas situaes em que os servidores tomam posse no cargo, mas no entram em exerccio;
b) Demisso: ato da administrao praticvel nas circunstncias de aplicao de pena disciplinar
prevista em lei;
c) Readaptao: investidura do servidor em cargo mais compatvel com suas limitaes fsicas ou
psquicas;
d) Aposentadoria: passagem do servidor ativo para a inatividade;
e) Reconduo: retorno do servidor ao cargo ocupado por ele anteriormente, nas hipteses de
resultado insatisfatrio em estgio probatrio relativo a outro cargo ou de sua reintegrao em
cargo diverso anteriormente ocupado.
f) Falecimento.
15.11 VENCIMENTO, REMUNERAO, SALRIO, PROVENTO E SUBSDIO
No que diz respeito remunerao, existe uma terminologia prpria, nessa matria, no que tange ao
setor pblico, diferentemente da que vigora no setor privado. Assim, denomina-se vencimento, no singular, a
retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo ou funo pblica, com valor fixado em lei. Em geral, o venci-
mento simbolizado por letra, por nmero ou pela combinao de ambos, denominados referncia, corres-
pondendo um valor a cada uma delas. o que, comumente, chamado de vencimento bsico.
Os vocbulos vencimento ou remunerao designam o conjunto formado pelo vencimento (refe-
rncia) do cargo ou da funo acrescido de outras importncias percebidas, denominadas vantagens pecuni-
rias, tais como gratificaes e adicionais por tempo de servio, por periculosidade, por risco de vida, dentre
outros.
Em todas as esferas de Governo, a regra que tem sido adotada a de que os estipndios dos servidores
pblicos compem-se de uma parte fixa, representada pelo padro fixado em lei, e uma parte que varia de um
servidor para outro, em razo de condies especiais de prestao do servio, tempo de servio e outras cir-
cunstncias previstas nos estatutos funcionais e que se denominam, genericamente, de vantagens pecunirias,
as quais compreendem, basicamente, adicionais de tempo de servio, gratificaes e verbas indenizatrias.
No campo dos empregados pblicos, utilizam-se as denominaes de remunerao e salrio (artigo
457 e seguintes da CLT). A primeira (a remunerao) englobando o salrio propriamente dito, devido e pago
diretamente pelo empregador como contraprestao do servio, e a segunda (o salrio) compreendendo as
comisses, as percentagens, as gratificaes ajustadas, as dirias para viagens e os abonos pagos pelo empre-
gador.
Alm do pagamento em dinheiro, incluem-se no salrio, para todos os efeitos legais, a alimentao,
a habitao, o vesturio ou outras prestaes in natura que a empresa, por fora de contrato ou de costume,
fornecer habitualmente ao empregado.
A EC n 19/98 trouxe modificaes significativas no sistema remuneratrio dos servidores pblicos,
destacando-se a instituio do regime de subsdios para determinadas categorias de agentes pblicos, mais
especificamente a dos agentes polticos.
Em sntese, com base nas disposies da Constituio Federal de 1988 e da Constituio Estadual de
1989, devem ser remunerados por subsdio, mediante lei, os seguintes agentes pblicos:
a) membros dos Poderes Legislativo e Executivo da Unio, dos Estados e dos Municpios, e do
Judicirio da Unio e dos Estados;
b) Ministros de Estado e Secretrios Estaduais e Municipais;
c) membros do Ministrio Pblico;
d) integrantes da Advocacia-Geral da Unio, Procuradores da Unio e do Distrito Federal e Defen-
sores Pblicos;
e) Procuradores do Estado e Defensores Pblicos do Estado;
f) Ministros do Tribunal de Contas da Unio e Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado

do RS;
g) servidores pblicos das carreiras policiais da Unio e dos Estados;
Ademais, inclusive os servidores pblicos organizados em carreira podero ser remunerados median-
te subsdio, conforme previsto no artigo 39, 8 da CF/88, com a seguinte redao, dada pelo artigo 5 da EC
n 19/98: a remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira poder ser fixada nos termos do
4. Trata-se, portanto, de opo conferida ao legislador de cada esfera de Governo.
Por fim, cabe referir que o termo provento diz respeito denominao dada remunerao paga aos
servidores pblicos inativos ou aposentados.
15.12 INDENIZAES
O servidor faz jus s indenizaes referentes a dirias, ajuda de custo e transporte.

As dirias compreendem os valores devidos ao servidor que se afastar temporariamente da sede da sua
repartio, em objeto de servio, sendo destinadas indenizao de despesas de alimentao e hospedagem.
Frise-se que se constitui em uma verba indenizatria, paga independentemente da remunerao do servidor.
concedida por dia de afastamento, sendo devida pela metade quando o deslocamento no exigir pernoite.
O valor relativo s dirias deve ser pago antes do deslocamento, sendo calculado sobre o valor bsico fixado
em norma legal.
No que tange ajuda de custo, destina-se a compensar as despesas de instalao do servidor que, no
interesse do servio, for transferido para outra sede, com mudana de domiclio, em carter permanente. O
valor calculado sobre a remunerao, na forma prevista em regulamento prprio de cada categoria.
Por outro lado, a indenizao atinente ao transporte devida ao servidor que realizar despesas com a
utilizao de meio prprio de locomoo para execuo de servios externos, por fora das atribuies pr-
prias do cargo, conforme previsto em regulamento especfico.
15.13 SERVIDORES CEDIDOS
As normas acerca da colocao disposio (cedncia) de servidores e empregados da Administrao

Direta e Indireta do Poder Executivo esto reguladas no Decreto Estadual n 36.603/96, com as alteraes
posteriores.
A primeira regra estabelecida de que somente podem ser cedidos servidores para o exerccio de car-
go ou funo de confiana, cujo prazo de cedncia dever ter a durao de um ano, podendo haver prorroga-
es por igual perodo, sendo vedada, no entanto, a disposio por prazo indeterminado. A cedncia ou a sua
prorrogao depende de autorizao expressa do Chefe do Poder Executivo, aps a anuncia dos dirigentes
mximos dos rgos/entidades cedentes.
Com relao ao nus da remunerao do servidor cedido, apresenta-se, a seguir, um quadro resumo
extrado das disposies contidas no Decreto Estadual n 36.603/96.
N RGO DE ORIGEM RGO DE DESTINO NUS REMUNERATRIO

rgo de destino ou mediante
01 Adm. Direta e Indireta Outras esferas da Federao
ressarcimento
02 Adm. Direta Adm. Direta
rgo de origem
Adm. Indireta com folha Adm. Indireta com folha
03 Livre negociao
prpria prpria
Adm. Indireta com folha Adm. Indireta com folha pelo

04 rgo de origem
prpria Tesouro
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Adm. Indireta com folha Adm. Indireta com folha

05 rgo de destino
pelo Tesouro prpria
06 Adm. Direta e Indireta SUS rgo de origem
07 Adm. Direta e Indireta Outros Poderes Conforme acordo
08 Adm. Direta e Indireta Ministrio Pblico Conforme acordo
09 Adm. Direta e Indireta TRE Conforme acordo
Adm. Indireta com folha

10 Adm. Direta rgo de destino
prpria.
Adm. Indireta com folha pelo

11 Adm. Direta rgo de origem
Tesouro

prpria

pelo Tesouro
Adm. Indireta com folha Adm. Indireta com folha pelo

14 rgo de origem
pelo Tesouro Tesouro
Com o intuito de disciplinar a operacionalizao do ressarcimento pelo rgo ou pela entidade cessio-
nria, assim como o pedido de afastamento do servidor, o Decreto Estadual n 43.636/05 alterou os artigos
3 e 4 do Decreto Estadual n 36.603/96. E cabe, ainda, acentuar que as regras previstas no Decreto Estadual
n 36.603/96 podero ser modificadas, em determinados casos de cedncia, por ato especfico do Chefe do
Poder Executivo.
Os atos de cedncia so registrados no Cadastro Geral de Servidores e Empregados Disposio
CAGED, operacionalizado junto Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos SARH, em n-
mero sequencial, indicando o seguinte: nome e matrcula do servidor ou empregado, rgo de origem, rgo
de destino, perodo da disposio, data de incio da cedncia, quantidade de prorrogaes, responsabilidade
pelo nus da remunerao e cargo ou funo de confiana titulado no destino.
15.14 SERVIDORES ADIDOS
Define-se o servidor adido como aquele servidor originrio de outras esferas de Governo federal,
estadual ou municipal ou de outros Poderes, colocados disposio, para o exerccio de uma funo de
confiana, em um rgo ou entidade pblica do Estado.
O pedido de disposio de servidores de outros Poderes e de outras esferas da Federao junto ao Po-
der Executivo do Estado Administrao Direta e Indireta dever, obrigatoriamente, ser feito pelo Chefe
do Poder Executivo, com exceo das permutas de professores estaduais com professores de Municpios do
Estado do Rio Grande do Sul.
O cadastro e o controle de servidores adidos ao Poder Executivo Administrao Direta e Indireta
esto disciplinados pela Instruo Normativa n 001/07, da Secretaria da Administrao e dos Recursos
Humanos SARH.
15.15 DESVIO DE FUNO
O problema do desvio de funo uma situao presente nas estruturas funcionais dos entes pblicos.
Vrios fatores tm contribudo para esse quadro, podendo ser enfocados sob os seguintes prismas:
Legal O rigorismo imposto pelas normas que regem os atos administrativos restringe a velocidade e
a racionalizao dos fluxos operacionais nos entes pblicos, em especial no que se refere administrao dos
recursos humanos.
Poltico As peridicas alternncias no Poder das autoridades polticas e, por conseguinte, as altera-
es das concepes, ideologias e metas, modificam as prioridades antes estabelecidas. Como regra, os obje-
tivos so traados, e as estruturas existentes devem adaptar-se ao novo ordenamento poltico-administrativo.
Administrativo A excessiva morosidade dos processos administrativos (burocracia) aliada falta
de polticas de gerenciamento dos recursos humanos trazem como consequncia o descontrole da situao.
Operacional Esse o fator mais difcil de ser combatido quanto aos chamados desvios de funo.
Constantemente, so levadas ao conhecimento pblico, pelos meios de comunicao, as falhas do Estado na
satisfao das necessidades da sociedade quanto segurana pblica, educao e sade. Uma das causas
para essas falhas pode ser identificada no desvio de funo, pois muitos servidores das atividades-fim, como
policiais civis e militares e professores, para exemplificar, so deslocados para atividades-meio com a finali-
dade de suprir carncias de pessoal nessas reas.
O desencadeamento desses fatores produz resultados operacionais, julgados benficos, no curtssimo
prazo, porm criam distores irreparveis em mdio e longo prazo, tanto do ponto de vista jurdico quanto
do operacional.
Registre-se, por oportuno, que existe um expressivo contencioso trabalhista em relao ao Estado,
englobando diversos processos judiciais em que servidores postulam direitos atinentes equiparao de seus
vencimentos/remunerao com o de outros servidores em razo de desvios de funo.
A relevncia do tema referente ao desvio de funo foi reconhecida na prpria Constituio Estadual
de 1989, no artigo 47 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, que assim dispe:
No prazo de cento e oitenta dias da promulgao da Constituio, o Estado promover, no m-

bito da Administrao Direta e Indireta, concurso pblico de provas e ttulos para provimento
dos cargos cujas atribuies so exercidas por servidor pblico efetivo em desvio de funo.
Ressalte-se que a prtica do desvio de funo deve ser controlada e corrigida pelo gestor do ente p-
blico, sob pena de eventual responsabilizao, uma vez que poder gerar graves e irreparveis prejuzos ao
errio e prestao de servios pblicos essenciais e relevantes. Alm disso, o Estatuto e Regime Jurdico ni-
co dos Servidores Pblicos Civis do Estado, Lei Complementar Estadual n 10.098/94 (artigo 178, inciso X),
estabelece como uma das proibies ao servidor exercer ou permitir que subordinado seu exera atribuies
diferentes das definidas em lei ou regulamento como prprias do cargo ou funo, ressalvados os encargos
de chefia e as comisses legais.
15.16 ACMULO DE CARGO, EMPREGO E FUNO
A Constituio Federal de 1988 estabelece a regra da proibio de exerccio simultneo e remunerado

de cargos, funes e empregos pblicos (artigo 37, incisos XVI e XVII). O preceito abrange os agentes da
Administrao Direta e das Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista, suas
subsidirias e sociedades controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico.
No mesmo dispositivo, o Constituinte federal, reconhecendo a convenincia de melhor aproveitamen-
to da capacidade tcnica e cientfica de determinados profissionais, fixou algumas excees regra da no
acumulao, em situaes especficas, desde que haja compatibilidade de horrios. Assim, o referido acmulo
admissvel nas seguintes hipteses de exerccio de:
a) dois cargos de professor;
b) um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico;
c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais da sade, com profisses regulamentadas.
PESSOAL | 171
Ainda admite a nossa Carta Magna duas outras hipteses de acumulao, a saber: um cargo de juiz
com um cargo ou funo de magistrio (artigo 95, pargrafo nico, I); um cargo no Ministrio Pblico com
outro cargo ou funo de magistrio (artigo 128, 5, II, d).
No mbito do Poder Executivo do Estado do RS, para efeitos de acumulao, restou estipulada uma
carga horria mxima de 60 horas semanais para cada servidor pblico, nos termos prescritos na Lei Esta-
dual n 8.112/85, que dispe precipuamente sobre os regimes de trabalho dos servidores pblicos estaduais e
estabelece limite de carga horria semanal para efeitos de acumulao.
15.17 AFASTAMENTOS LEGAIS
As chamadas licenas, tambm denominadas de afastamentos do trabalho autorizados por lei, so

perodos em que o servidor deixa de exercer as atribuies do seu cargo, funo ou emprego, por razes e
nos termos fixados em lei, podendo perceber ou no os seus vencimentos. Algumas licenas configuram-se
direitos dos servidores; outras dependem de apreciao de mrito e autorizao emanada da autoridade ad-
ministrativa competente. Os mencionados afastamentos legais (licenas), de modo geral, esto previstos nos
estatutos prprios, nas Constituies Federal e Estadual, na CLT, em acordos ou convenes coletivas, assim
como na legislao eleitoral.
A Lei Complementar Estadual n 10.098/94, no captulo VI, do ttulo III Das Licenas (artigo 128),
prev as situaes em que o servidor, detentor de cargo pblico, poder se afastar de suas atribuies. Assim,
as licenas previstas na referida lei so as seguintes:
para tratamento de sade;
por acidente em servio;
por motivo de doena em pessoa da famlia;
gestante, adotante e paternidade;
para prestao de servio militar;
para tratar de interesses particulares;
para acompanhar o cnjuge;
para desempenho de mandato classista;
prmio por assiduidade;
para concorrer a mandato pblico eletivo ou para o exerccio de mandato eletivo;
especial, para fins de aposentadoria.
Alm das licenas anteriormente relacionadas, o aludido Estatuto e Regime Jurdico nico dos Ser-
vidores Pblicos Civis (artigo 64 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94) considera de efetivo exerccio
os afastamentos por frias, casamento, falecimento de pessoa da famlia, doao de sangue, desempenho de
mandato eletivo, misso ou estudos no Pas ou no exterior, deslocamento para nova sede, realizao de pro-
vas, inclusive de concursos, participao em jris, assistncia a filho excepcional, participao em programas
de treinamento e atividades sindicais.
Ressalte-se que, para cada afastamento legal, h determinados requisitos que devem ser obedecidos
tanto por parte do servidor como pela Administrao, pois o pressuposto de que o interesse pblico seja
preservado. Cabe destacar, de mais a mais, que, afora os afastamentos decorrentes de licenas e afastamentos
previstos em lei (inclusive na CLT), em estatutos prprios, bem como em acordos ou convenes coletivas,
tambm existem afastamentos autorizados na legislao eleitoral (Lei Federal n 9.504/97), tal como ocorre
quando o servidor convocado pelo TRE para trabalhar nas eleies.
15.18 GRATIFICAO E ABONO DE PERMANNCIA
A gratificao de permanncia est prevista na Lei Complementar Estadual n 10.098/94 (artigo 114),
sendo deferida, se houver interesse da Administrao, ao servidor que adquirir direito aposentadoria vo-
luntria com proventos integrais e cuja permanncia no desempenho de suas funes for julgada conveniente
e oportuna para o servio pblico. A sua concesso e a renovao dar-se-o por ato do Secretrio da Admi-
nistrao e dos Recursos Humanos, por fora da delegao de competncia disposta no Decreto Estadual n
47.715/10, correspondendo a dita gratificao a um percentual de 50% do vencimento bsico percebido pelo
servidor.
Por outro lado, o chamado abono de permanncia, de concesso obrigatria bastando haver o reque-
rimento do servidor, foi institudo pela EC n 41/03 e consiste no pagamento do valor equivalente contri-
buio do servidor para o Regime Prprio de Previdncia Social RPPS. Nesse caso, ao contrrio da iseno
instituda pela EC n 20/98, o servidor continua contribuindo para o Regime Prprio de Previdncia Social
RPPS ao qual est vinculado, cabendo ao Tesouro do Estado pagar-lhe o mencionado abono no mesmo
valor da contribuio descontada de sua remunerao em folha de pagamento.
Esse abono ser devido aos servidores pblicos em duas situaes distintas:
Primeira hiptese prevista no artigo 40, 19 da CF/88 o servidor que tenha completado as exign-
cias para a aposentadoria voluntria, estabelecidas no 1, III, a (aposentadoria voluntria com proventos
integrais), e que opte por permanecer em atividade far jus ao abono de permanncia at completar as exi-
gncias para a aposentadoria compulsria, contidas no 1, II (aposentadoria compulsria). Assim, o servi-
dor que, aps a EC n 41/03, preencher todos os requisitos para aposentar-se voluntariamente com proventos
integrais e, mesmo assim, decidir permanecer em atividade far jus ao abono de permanncia, pelo menos
at completar 70 anos de idade, quando dever se aposentar pela compulsria.
Segunda hiptese prevista no artigo 2, 5 da EC n 41/03 o servidor, de que trata este artigo, que
tenha completado as exigncias para a aposentadoria voluntria e que opte por permanecer em atividade, far
jus ao abono de permanncia at completar as exigncias para a aposentadoria compulsria, contidas no
artigo 40, 1, II, da CF/88. Aqui, conveniente lembrar que se est tratando da primeira regra de transio
da EC n 41/03. Assim sendo, o servidor que ingressou em cargo efetivo at 16 de dezembro de 1998 (data de
publicao da EC n 20/98) e que preencheu os requisitos elencados no caput do artigo 2 da EC n 41/03 ter
direito a perceber, desde que permanea na ativa, o abono de permanncia, pelo menos at que complete a
idade de 70 anos, quando dever se aposentar compulsoriamente.
Convm informar, por oportuno, que, no mbito da Administrao Pblica Estadual, englobando as
Autarquias e as Fundaes de direito pblico, a concesso do abono de permanncia, institudo pelo artigo
40, 19, da Constituio Federal de 1988, foi regulamentada pelo Decreto Estadual n 43.218/04.
Tanto a gratificao de permanncia como o abono de permanncia possuem duplo objetivo, a saber:
a) incentivar o servidor que preencheu os requisitos para se aposentar a permanecer na ativa, pelo
menos at a sua aposentadoria compulsria;
b) promover maior economia ao Estado que, com a permanncia do servidor na ativa, consegue
postergar no tempo a dupla despesa de pagar proventos a este e remunerao ao servidor que o
substituir.
15.19 REGRAS ESPECFICAS PARA EMPREGADOS PBLICOS
Consoante j mencionado, os empregados pblicos so regidos pela CLT, possuindo direitos e deveres
prprios, que diferem, em alguns casos, daqueles fixados para os servidores ocupantes de cargo pblico, os
quais possuem vnculo estatutrio (regidos pelo Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos
Civis Lei Complementar Estadual n 10.098/94) e regras prprias estabelecidas na Constituio Federal de
1988 (artigos 37 e seguintes). Nesse contexto, aos servidores detentores de emprego pblico so conferidos,
por primeiro, os direitos atribuveis aos trabalhadores urbanos e rurais, nos termos estatudos no artigo 7 da
Constituio Federal de 1988.
Dentre esses direitos, citam-se os seguintes, que no so, em regra, extensivos ao servidor detentor de
cargo pblico:
relao de emprego protegida contra despedida arbitrria ou sem justa causa, nos termos de lei comple-
mentar, que prever indenizao compensatria, dentre outros direitos;
seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntrio;
fundo de garantia do tempo de servio;
piso salarial proporcional extenso e complexidade do trabalho;
irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou acordo coletivo;
proteo do salrio na forma da lei, constituindo crime sua reteno dolosa;
participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da remunerao, e, excepcionalmente, participao
na gesto da empresa, conforme definido em lei;
jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociao
coletiva;
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aviso prvio proporcional ao tempo de servio, sendo no mnimo de trinta dias, nos termos da lei;
reconhecimento das convenes e dos acordos coletivos de trabalho;
direito de ao, quanto aos crditos resultantes das relaes de trabalho, com prazo prescricional de cinco
anos para os trabalhadores urbanos e rurais, at o limite de dois anos aps a extino do contrato de tra-
balho;
proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito, e de qualquer trabalho a me-
nores de dezesseis anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de quatorze anos;
igualdade de direitos entre o trabalhador com vnculo empregatcio permanente e o trabalhador avulso.
Alm dos direitos garantidos constitucionalmente, outros podero ser conferidos aos empregados
pblicos, conforme disposies presentes na CLT ou em acordos ou convenes coletivas de trabalho da res-
pectiva categoria profissional, que possuem fora de lei.
15.20 ATOS ADMINISTRATIVOS DE PESSOAL
A vida funcional dos servidores pblicos, ou seja, a evoluo de sua situao, desde o ingresso, pas-
sando pela progresso e at o encerramento (aposentadoria), deve ser deferida e disciplinada por atos ad-
ministrativos originrios de autoridade com prerrogativas para tal, cujas aes, que norteiam os direitos, as
vantagens, as concesses e as obrigaes, devem obedecer aos princpios constitucionais, especialmente os
da legalidade e da publicidade.
Especificamente, em relao aos atos administrativos referentes a pessoal, h aqueles que nomeiam o
candidato, o habilitam posse e concedem vantagens e direitos, tais como adicionais, avanos, incorporaes,
designaes e dispensas de funes gratificadas, licena-prmio, promoes, remoes e aposentadoria. Des-
tacam-se, tambm, os atos discricionrios de competncia do Chefe do Poder Executivo, os que so emana-
dos dos Secretrios de Estado e dos dirigentes de entidades por delegao de competncia e outros praticados
por qualquer superior hierrquico.
Importante salientar que qualquer ato administrativo que conceda direitos ou vantagens ao servidor
deve, necessariamente, ser publicado no Dirio Oficial do Estado, como condio para a sua eficcia, com
produo de efeitos, em regra, a contar da data da sua publicao.
15.21 SINDICNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
A sindicncia o instrumento utilizado pela Administrao Pblica para apurar irregularidade no

servio pblico estadual ou prtica de infrao funcional, quando os dados forem insuficientes para sua de-
terminao ou para apontar o servidor faltoso ou, ainda, sendo este determinado, no for a falta confessada,
documentalmente provada ou manifestamente evidente.
Configura-se como meio de apurao prvia, em relao ao processo administrativo disciplinar, e des-
tina-se a colher elementos informativos para a deciso de instaur-lo ou no. A sindicncia no se instaura
contra um servidor; ela visa a apurar possveis fatos irregulares e seu possvel autor. Em geral, observam-se as
seguintes fases em seu procedimento: instaurao, instruo e relatrio.
Toda autoridade estadual competente para, no mbito da jurisdio do rgo sob sua chefia, de-
terminar a realizao de sindicncia, de forma sumria, a qual dever ser concluda no prazo mximo de
30 dias teis, podendo ser prorrogado por at igual perodo (artigo 201, da Lei Complementar Estadual n
10.098/94). A sindicncia dever ser sempre cometida a um servidor de hierarquia igual ou superior ao do
implicado, se houver.
Os integrantes da comisso sindicante desenvolvero o encargo em tempo integral, podendo ficar dis-
pensados de suas atribuies normais at a apresentao do relatrio final, no prazo estabelecido. Reunidos
os elementos coletados, o relatrio traduzir as concluses gerais, indicando, se possvel, o provvel respon-
svel, a irregularidade ou transgresso praticada e o seu enquadramento nas disposies da lei reguladora da
matria.
Se a sindicncia concluir pela culpabilidade de servidor, este ser notificado para apresentar sua de-
fesa, em observncia aos princpios do contraditrio e da ampla defesa. autoridade instauradora, de posse
do relatrio, cabe decidir pelo arquivamento do processo, pela aplicao da penalidade, ou pela instaurao
de inqurito administrativo.
No que se refere ao processo administrativo disciplinar, stricto sensu, diz-se que o meio pelo qual se
pode apurar a responsabilidade, por infraes funcionais, de servidor identificado. Em geral, os estatutos des-
tinam esse instrumento para condutas ensejadoras de penas graves, como, por exemplo, as aes que ensejam
suspenso superior a 30 dias ou demisso.
Nos termos do artigo 205, do Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis, o pro-
cesso administrativo disciplinar o instrumento utilizado no Estado para apurar responsabilidade de servi-
dor por irregularidade ou por infrao praticadas no exerccio de suas atribuies, ou que tenham relao
direta com o exerccio do cargo em que se encontra efetivamente investido.
Geralmente, os estatutos preveem as seguintes fases do processo administrativo disciplinar: instau-
rao, instruo, defesa, relatrio e julgamento. Essas etapas esto contempladas no artigo 211 da Lei Com-
plementar Estadual n 10.098/94, que estabelece que o processo administrativo disciplinar desenvolver-se-,
necessariamente, nas seguintes fases:
de instaurao, ocorrendo a partir do ato que constituir a comisso;
de processo administrativo disciplinar propriamente dito, compreendendo a instruo, a defesa e o
relatrio;
e de julgamento.
TERCEIRIZAO DE MO DE OBRA | 175
16. TERCEIRIZAO DE MO DE OBRA
Sumrio: 16.1 Consideraes Gerais e Definio - 16.2 Legislao - 16.3 Hipteses, Vedao e Referncias Jurisprudenciais - 16.4
Responsabilidade Solidria ou Subsidiria - 16.5 Contratao de Cooperativas de Trabalho - 16.6 Ao do Ministrio Pblico -
16.7 Aspecto da Economicidade e dos Preos - 16.8 Orientaes do rgo de Controle Interno.
16.1 CONSIDERAES GERAIS E DEFINIO
No mbito da Administrao Pblica, a utilizao de servios terceirizados comeou a ter grande

expanso com a edio do Decreto-Lei n 200/67, que, com a inteno de evitar o aumento demasiado da es-
trutura da chamada mquina administrativa, previu, em seu artigo 10, que a execuo das atividades da Ad-
ministrao Federal deve ser amplamente descentralizada. E, no mesmo artigo, em seu 7, deixa consignado
que a Administrao deve procurar desobrigar-se da realizao de tarefas executivas, recorrendo, sempre que
possvel, execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente
desenvolvida e capacitada para desempenhar os encargos de tal execuo.
O uso da terceirizao, entretanto, tem-se constitudo, muitas vezes, em um procedimento de con-
tratao indireta de pessoal, visando a atender atividades-fim e atividades-meio dos rgos e das entidades
da Administrao Pblica que deveriam ser realizadas por servidores ou empregados abrangidos pelo seu
Quadro de Pessoal ou pelos Planos de Cargos e Salrios, contratados por concurso pblico.
Ocorre que, em determinadas situaes urgentes e em razo da falta de autorizao para a realizao
de concurso pblico, os gestores, por meio do uso da contratao de empresas (pessoas jurdicas) ou de pes-
soas fsicas prestadoras de servios de assessoria e de consultoria, contratam-nas para o fornecimento de mo
de obra com vistas a suprir suas necessidades de pessoal, o que se constitui em um ato considerado irregular.
O instituto da terceirizao pode ser definido, em linhas gerais, como uma tcnica de contratao de
servios que se encontram disponibilizados nos mais diversos segmentos do setor empresarial, seja na esfera
privada, seja na pblica, e consiste na possibilidade de contratar terceiro para a realizao de atividades que
no se configuram como a finalidade principal dos rgos ou das entidades pblicas. Essa contratao pode
envolver tanto a produo de bens quanto a prestao de servios, como ocorre na necessidade de contrata-
o de servios de limpeza, de vigilncia ou at de servios temporrios.
16.2 LEGISLAO

Lei Federal n 6.019, de 03 de janeiro de 1974
Decreto Federal n 2.271, de 07 de julho de 1997
Ordem de Servio da Governadora n 10, de 09 de julho de 2008
Instruo Normativa DDPE/SEFAZ n 01, de 24 de maio de 2006
16.3 HIPTESES, VEDAO E REFERNCIAS JURISPRUDENCIAIS
No mbito da Administrao Pblica, somente podero ser objeto de execuo indireta terceiriza-
o aquelas funes relacionadas atividade-meio (auxiliares ou acessrias atividade-fim) dos rgos ou
das entidades, desde que no estejam abrangidas nas atividades exercidas por detentores de cargos e empre-
gos previstos em Quadro de Pessoal ou Plano de Cargos e Salrios dos referidos entes pblicos.
Nesse sentido, a Unio j regulamentou a matria atravs do Decreto n 2.271, de 7 de julho de 1997, esta-
belecendo que a Administrao Pblica pode terceirizar as seguintes atividades: conservao, limpeza, segurana,
vigilncia, transporte, informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes, e manuteno de pr-
dios, equipamentos e instalaes.
Por vezes o Administrador Pblico, ao decidir terceirizar determinados servios, autoriza a locao
de mo de obra para funes de natureza permanente e vinculada sua atividade-fim. Esse tipo de tercei-
rizao representa, na verdade, uma contratao indireta de pessoal, o que infringe o disposto no artigo 37,
II, da Constituio Federal de 1988, que prev a obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para a
investidura em cargos e empregos pblicos.
Oportuno mencionar que, havendo a necessidade premente da contratao de pessoal para realizar
atividades laborais que so de competncia de servidores pblicos, poder o Administrador Pblico solicitar
autorizao legislativa para a contratao temporria, por excepcional interesse pblico, a que alude o artigo
37, IX, da Constituio Federal de 1988, ratificado pelo prescrito na Constituio Estadual de 1989 (artigo 19,
IV), o que convm esclarecer no se confunde com a sistemtica da terceirizao. Naquela hiptese, nos
termos constantes de uma lei estadual autorizativa, aprovada pela Assembleia Legislativa, o Poder Pblico
contrata de forma direta os servidores de que necessita, os quais exercero, por prazo determinado, as fun-
es e as atividades do cargo ou do emprego para o qual foram contratados.
No caso especfico da terceirizao, est-se diante de servio que se ajusta ao regime de execuo
indireta (artigo 10, II, da Lei Federal n 8.666/93). Vale dizer que a Administrao, por intermdio de um
processo de licitao, contrata uma empresa para fornecer-lhe mo de obra, no havendo entre o empregado
e o rgo ou a entidade pblica tomadora do servio qualquer vnculo de subordinao.
Importante enfatizar que, por vezes, contratos administrativos tm sido celebrados sob a denomina-
o de prestao de servios tcnicos especializados ou de servios em geral, visando a dar uma (suposta)
aparncia de legalidade ao ato, o que, em realidade, no o que acontece, pois, ao se fazer a anlise dessas
contrataes, verifica-se que as pessoas contratadas esto desenvolvendo atividades permanentes, contnuas
e rotineiras. Estas so ligadas atividade-fim do ente contratante, exercidas na sua sede, sob a subordinao
direta de chefias que so exercidas por servidores do Quadro de Pessoal do prprio rgo que as contratou.
Inmeras situaes como essas tm sido detectadas e apontadas pela CAGE, rgo de Controle In-
terno, o que pode resultar em responsabilizao dos Administradores perante o Tribunal de Contas do Es-
tado TCE, alm de outras sanes cveis e decorrentes da aplicao da Lei de Improbidade Administrativa
(Lei Federal n 8.429/92), na hiptese de ajuizamento de eventuais aes trabalhistas que venham a causar
prejuzo ao ente pblico, em virtude da chamada responsabilidade subsidiria do tomador de servios pelas
obrigaes trabalhistas existentes.
A respeito da matria, o Tribunal de Contas da Unio TCU, por seu Plenrio, proferiu a Deciso de
n 040-96, que apresenta o seguinte teor:
(...) b) proceda, no caso de contratao de servios tcnicos profissionais especializados, re-

alizao de licitao pblica, nos termos do art. 13, 1, da Lei 8.666/93, observando, ainda, o
carter eventual de tais contrataes, no sendo admitido desempenho sistemtico por tercei-
ros de atividades inerentes s categorias funcionais do Plano de Cargos e Salrios da Entidade,
por caracterizar contratao de mo-de-obra indireta, em desacordo com o art. 37, inciso II,
da Constituio Federal.
Smula 331 TST
A smula 331 do TST hoje um dos principais elementos normativos do instituto da terceirizao tra-
balhista, medida que o Tribunal Superior do Trabalho TST, preocupado com a fraude advinda da irregular
terceirizao dos servios, em relao aos direitos dos empregados, assim deliberou:
I A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo

diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n 6.019,
de 03-01-74).
II A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no gera vnculo de

emprego com os rgos da administrao pblica direta, indireta ou fundacional (artigo 37, II,
da Constituio da Repblica).
III No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de vigilncia (Lei
7.102, de 20-06-83) e de conservao e limpeza, bem como a de servios especializados ligados
a atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.
IV O inadimplemento das obrigaes trabalhistas por parte do empregador implica a res-
ponsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes, desde que haja
participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial.
V - Os entes integrantes da administrao pblica direta e indireta respondem subsidiaria-
mente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cum-
primento das obrigaes da Lei n 8.666/93, especialmente na fiscalizao do cumprimento
das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio como empregadora. A aludida
responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas
pela empresa regularmente contratada.
VI - A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas as verbas decorren-
tes da condenao referentes ao perodo da prestao laboral.
O item I diz que vedada a intermediao de mo de obra no sistema jurdico brasileiro, salvo na
hiptese de se tratar de trabalho temporrio.
De acordo com o item II da supracitada Smula n 331 do TST, a contratao irregular de trabalhador,
por empresa interposta, no gera vnculo de emprego com a Administrao Pblica, em razo da determina-
o contida no inciso II do artigo 37 da Constituio Federal de 1988. Ou seja, para a investidura em cargo
ou emprego pblico, h a obrigatoriedade de prvia aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e
ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalva-
das as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
Se no item I h o regramento da terceirizao considerada ilcita, no item III a regra de terceirizao
lcita. Com efeito, a jurisprudncia admite, alm das duas modalidades de terceirizao j referidas (vigiln-
cia e conservao), tambm a de servios especializados ligados atividade-meio do tomador.
importante fazer-se a distino entre atividade-fim e atividade-meio. A primeira aquela ligada in-
dissociavelmente finalidade da criao do rgo ou entidade da Administrao Pblica. A segunda aquela
atividade de apoio, importante, mas no essencial consecuo dos fins do rgo ou entidade.
Em 24 de maio de 2011, o TST editou alteraes no enunciado da Smula 331, modificando o texto do
item IV e acrescendo os itens V e VI, alterando, com isso, a responsabilidade trabalhista do Estado perante
terceiros que lhe prestaram servios.
16.4 RESPONSABILIDADE SOLIDRIA OU SUBSIDIRIA
Ainda no mbito do instituto da terceirizao, relevante destacar a questo que envolve a respon-
sabilidade solidria, notadamente em razo do disposto no artigo 71, 2, da Lei Federal n 8.666/93, com
a redao dada pela Lei Federal n 9.032/95, na qual se estabelece que a Administrao Pblica responder
solidariamente com a empresa contratada pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contra-
to, in verbis:
Art. 71 - O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e co-
merciais resultantes da execuo do contrato.
...
2 A administrao pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos pre-
videncirios resultantes da execuo do contrato, nos termos do artigo 31 da Lei 8.212, de 24
de julho de 1991.
No tocante especificamente aos encargos trabalhistas, o artigo 71, 1, da Lei Federal n 8.666/93
define que a inadimplncia do contratado no transfere Administrao Pblica a responsabilidade pelo
pagamento de tais encargos, nem poder onerar o objeto do contrato.
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal STF, no julgamento da Ao Direta de Constitucionalida-
de ADC n 16, decidiu, por votao majoritria, pela constitucionalidade do artigo 71, caput e 1, da Lei
Federal n 8.666/93, de modo que a aplicao dos termos do item IV da Smula n 331 do TST somente ser
considerada vlida quando a inadimplncia da empresa contratada, comprovadamente, decorrer de falha ou

falta de fiscalizao por parte do rgo pblico contratante.
Posteriormente, o TST acresceu, por meio da Resoluo n 174/2011, o item V Smula 331 visando
eliminar a controvrsia a respeito da aplicabilidade ou no da responsabilizao subsidiria da Administra-
o Pblica nas hipteses de terceirizao. O referido item esclarece, em consonncia com o entendimen-
to do TST, que a responsabilizao da Administrao no automtica, mas pode ocorrer dependendo da
evidncia de culpa in vigilando. Assim, apenas no caso concreto ser possvel aferir a responsabilizao da
Administrao Pblica.
Reitere-se que a contratao irregular de trabalhador, por empresa interposta, em razo do previsto na
Carta Magna brasileira (artigo 37, II), no gera vnculo empregatcio com a Administrao Pblica. Porm,
consoante o Enunciado da Smula n 331 do TST, o ente estatal poder ser responsabilizado, subsidiaria-
mente, nas situaes em que ficar comprovada a falta de fiscalizao, pela contratante, do cumprimento das
obrigaes contratuais e legais por parte da contratada.
Em virtude disso, deve o administrador pblico, previamente ao pagamento de cada parcela mensal
do contrato, exigir da empresa contratada a comprovao do adimplemento da totalidade de suas obriga-
es trabalhistas e previdencirias, decorrentes do contrato celebrado com o ente pblico, sob pena de ser
responsabilizado pelo Tribunal de Contas do Estado, em razo de prejuzos a serem suportados pelos cofres
pblicos, se comprovada a falha ou a falta de fiscalizao por parte do rgo pblico contratante.
Deve-se mencionar que a Lei Federal n 9.711/98, dando nova redao ao artigo 31 da Lei Federal
n 8.212/91, determinou que cabe ao contratante dos servios, mediante cesso de mo de obra, proceder
reteno de 11% do valor bruto da nota fiscal ou da fatura de prestao do servio, a ttulo de contribuio
previdenciria, devendo efetuar o recolhimento no ms subsequente ao da emisso da nota ou da fatura, em
nome da empresa cedente da mo de obra. Esta compensar o valor retido quando do recolhimento das con-
tribuies seguridade social devidas sobre a folha de pagamento dos segurados da previdncia a seu servio.
Cessar, portanto, a solidariedade medida que o contratante da empresa cedente da mo de obra
tiver retido e recolhido, nos prazos definidos na legislao previdenciria, o valor correspondente ao percen-
tual de 11% sobre o valor bruto dos servios que contratou.
16.5 CONTRATAO DE COOPERATIVAS DE TRABALHO
As contrataes de pessoal, realizadas por intermdio das chamadas cooperativas de trabalho, cons-
tituem-se em uma das formas utilizadas pela Administrao Pblica para a terceirizao de seus servios.
O cooperativismo no um processo novo tanto no Brasil quanto no mundo. Na Europa, adotado
desde o sculo XIX e, no Brasil, sua primeira regulamentao data de 19 de dezembro de 1932, tendo sido
instituda pelo Decreto-Lei n 22.239, que, inclusive, no est mais em vigor. A Lei federal n 5.764/71 con-
siderada como o Estatuto do Cooperativismo. Em seu artigo 4, caput e incisos, ela assim disciplina:
(...)
Art. 4 As cooperativas so sociedades de pessoas, com forma e natureza jurdica prprias, de
natureza civil, no sujeitas falncia, constitudas para prestar servios aos associados, distin-
guindo-se das demais sociedades pelas seguintes caractersticas:
I adeso voluntria, com nmero ilimitado de associados, salvo a impossibilidade tcnica de
prestao de servios;
[...]
V singularidade de voto, podendo as cooperativas centrais, federaes e confederaes de
cooperativas, com exceo das que exeram atividade de crdito, optar pelo critrio da propor-
cionalidade;
[...]
VII retorno das sobras lquidas do exerccio, proporcionalmente s operaes realizadas pelo
associado, salvo deliberao em contrrio da Assembleia Geral;
[...]
IX neutralidade poltica e indiscriminao religiosa, racial e social;
X prestao de assistncia aos associados e, quando prevista nos estatutos, aos empregados
da cooperativa;
XI rea de admisso de associados limitada s possibilidades de reunio, controle, operaes
e prestao de servios.
Com relao s caractersticas anteriormente especificadas, importante frisar que a falta de qualquer
uma delas enseja o comprometimento da prpria existncia de uma sociedade cooperativa. O pedido de in-
gresso e a matrcula na cooperativa constituem-se em atos de livre aceitao, no de imposio. Recentemen-
te foi editada a Lei Federal n 12.690, de 19 de julho de 2012. Essa nova legislao dispe que a Cooperativa
de Trabalho uma sociedade constituda por trabalhadores para o exerccio de suas atividades laborativas
ou profissionais com proveito comum, autonomia e autogesto para obterem melhor qualificao, renda,
situao socioeconmica e condies gerais de trabalho, podendo ser de produo e de servio, esta ltima
quando constituda por scios para a prestao de servios especializados a terceiros, sem a presena dos
pressupostos da relao de emprego.
Em seu art. 3, disciplina:
Art. 3 - A Cooperativa de Trabalho rege-se pelos seguintes princpios e valores:

I adeso voluntria e livre;
II gesto democrtica;
III participao econmica dos membros;
IV autonomia e independncia.
(...)
VIII preservao dos diretos sociais, do valor social do trabalho e da livre iniciativa;
(...)
XI participao na gesto em todos os nveis de deciso de acordo com o previsto em lei e no
Estatuto Social.
Outra novidade dessa lei refere-se ao seu artigo 5, o qual diz expressamente que a Cooperativa de
Trabalho no pode ser utilizada para intermediao de mo de obra subordinada, inclusive estabelecendo
penalidades, tanto para elas como para os contratantes de seus servios.
Destaca-se tambm o constante no artigo 18 quanto s sanes penais, cveis e administrativas
cabveis, sem prejuzo da ao judicial visando dissoluo da cooperativa, quando a constituio ou uti-
lizao de Cooperativa de Trabalho tiver como inteno fraudar deliberadamente a legislao trabalhista
e previdenciria.
Assim, o fato de os trabalhadores serem, praticamente, obrigados a ingressar nas cooperativas de mo
de obra como nica maneira de obterem trabalho significa a perda de uma das principais caractersticas que
as definem: o livre arbtrio. Logo, essas cooperativas configuram-se como irregulares e falsas, pois so oriun-
das da vontade dos seus administradores e no da deciso livre dos trabalhadores de nela ingressarem.
A Lei Federal n 8.949/94 inseriu um pargrafo nico ao artigo 442 da Consolidao das Leis Traba-
lhistas CLT, estipulando que no existe vnculo empregatcio entre as cooperativas e seus associados, nem
entre estes e os tomadores de servios daquelas. O artigo 90 da Lei Federal n 5.764/71 tambm traz disposi-
tivo nesse sentido.
J a Lei n 12.690/2012, em seu artigo 30, tinha a inteno de revogar o pargrafo nico do artigo 442
da CLT; entretanto, o referido artigo foi vetado consoante Mensagem n 331, de 19 de julho de 2012 da Presi-
dncia da Repblica, de maneira que tal dispositivo permanece em vigor. Aps essa modificao, entretanto,
a repentina proliferao de cooperativas de trabalhadores faz supor que, sob o inocente rtulo de trabalho
cooperativo, multiplicaram-se fraudes destinadas a ocultar relaes de trabalho permanentes, em regime de
subordinao, mediante pagamento de importncias com tpica caracterstica de salrio.
Constatada a situao anteriormente descrita, passou-se a ter, de um lado, trabalhadores cooperativa-
dos reivindicando o reconhecimento de vnculo de emprego com a prpria cooperativa ou (principalmente)
com a empresa tomadora dos servios, que, inclusive, pode ser um ente pblico. De outra parte, est havendo
o questionamento, especialmente por intermdio de iniciativas do Ministrio Pblico do Trabalho, da atu-
ao de tais cooperativas, a pretexto de constiturem (dentre outros argumentos) meros intermedirios de
mo de obra, o que resulta em burla s normas trabalhistas protetoras da relao laboral. Em razo disso, a
participao de cooperativas nas licitaes realizadas pelo Poder Pblico tem sido encarada com reservas e
deve ser cercada de alguns cuidados.
Em primeiro lugar, porque as alegadas vantagens de natureza tributria e trabalhista que teriam essas
sociedades em relao s demais resultam em afronta ao princpio da igualdade. Em segundo lugar, porquan-
to essas falsas cooperativas de trabalho, que no passariam de simples agenciadoras de mo de obra, vm
sendo constitudas com o intuito de aproveitar as aludidas vantagens tributrias e trabalhistas para benefcio
exclusivo dos dirigentes dessas organizaes.
Deve-se levar em conta, tambm, o custo adicional da Administrao Pblica ao contratar com tais
cooperativas de trabalho, na medida em que deve ser considerada a contribuio a ser paga pela contratante
ao INSS, no percentual de 15% sobre o valor do servio contratado. E esse custo dever ser tomado em con-
siderao por ocasio do julgamento das propostas de preos apresentadas pelas cooperativas em relao s
demais empresas participantes das licitaes.
Outro cuidado que o gestor pblico deve ter em relao s contrataes de servios executados por
intermdio de cooperativas de trabalho o fato de tais sociedades cobrarem dos rgos ou das entidades
contratantes a indenizao dos valores relativos ao vale-refeio e ao vale-transporte, o que se constitui em
flagrante irregularidade, tendo em vista que os prestadores dos servios so cooperados e no empregados,
existindo respaldo legal para a concesso e o pagamento de tais benefcios somente em face da relao de
emprego.
16.6 AO DO MINISTRIO PBLICO
O frequente desrespeito legislao trabalhista, por parte dessas falsas cooperativas de trabalho, vem
determinando uma rigorosa atuao e interferncia do rgo do Ministrio Pblico nesse processo, com o
objetivo de evitar e corrigir tal ilegalidade. Esse trabalho vem materializando-se e concretizando-se mediante
a celebrao dos chamados Termos de Ajustamento de Conduta TAC com entidades pertencentes Admi-
nistrao Pblica estadual, para que estas se abstenham de contratar tais cooperativas irregulares, garantindo,
assim, a devida proteo dos direitos dos trabalhadores, previstos legalmente.
A Lei Federal n 7.347/85 (que disciplina a chamada Ao Civil Pblica) faculta ao rgo do Mi-
nistrio Pblico do Trabalho proceder na celebrao de TAC com entidades investigadas por supostas irre-
gularidades praticadas na rea trabalhista. Com base neste permissivo, cita-se, de modo exemplificativo, a
assuno de compromissos pelo Estado no sentido de no contratar nem manter trabalhadores terceirizados
por meio de cooperativas de mo de obra quando os servios prestados, pela prpria natureza ou pelo modo
como usualmente so executados no mercado em geral, demandarem subordinao jurdica, pessoalidade e
no-eventualidade em relao ao contratante e/ou em relao cooperativa contratada.
Esclarea-se, ademais, que a eventual suspenso unilateral dos compromissos assumidos nos Termos
de Ajustamento de Condutas firmados poder ensejar a imediata execuo, perante a Justia do Trabalho, das
obrigaes assumidas e das penalidades neles previstas.
Em suma, o objetivo do Ministrio Pblico, com a celebrao de TAC, evitar que os entes pblicos
contribuam com o desrespeito aos direitos sociais e trabalhistas dos trabalhadores ditos cooperados e, de
outra forma, reduzir as dvidas trabalhistas decorrentes de condenaes impostas ao Estado, pela responsa-
bilizao em aes judiciais movidas por scios de falsas cooperativas.
Assim sendo, os gestores pblicos tm o dever de obstaculizar a ocorrncia de irregularidades que,
porventura, possam existir em razo de contrataes efetuadas com pseudocooperativas, tendo em vista
que o Poder Pblico no pode pactuar com aes que resultem em supresso de direitos trabalhistas regrados
pela Constituio Federal de 1988 e pela CLT.
Entretanto, a Administrao Pblica deve estar ciente do contido no 2 do artigo 10 da Lei
12.690/2012, ao estabelecer:
Art. 2 - A Cooperativa de Trabalho, no poder ser impedida de participar de procedimentos

de licitao pblica que tenham por escopo os mesmos servios, operaes e atividades previs-
tas em seu objeto social.
16.7 ASPECTO DA ECONOMICIDADE E DOS PREOS
Com a utilizao da terceirizao, a Administrao Pblica visa, tambm, economicidade, que a

aplicao de forma racional e econmica dos recursos pblicos, de maneira que os resultados obtidos sejam
coincidentes com os fins desejados pelo interesse pblico quanto legalidade, eficincia e eficcia dos atos
administrativos praticados.
Nesses moldes, a Administrao Pblica, antes de contratar, deve verificar se a sua pretenso est em
consonncia com os dispositivos legais que regem a matria, motivando seu ato. Alm disso, deve demons-
trar que os servios que pretende terceirizar esto de acordo com o previsto na Lei Federal n 8.666/93, sem
representar uma contratao indireta de pessoal, o que implicaria a existncia de subordinao e pessoalida-
de entre o terceirizado e o ente pblico contratante, caracterizando uma evidente burla regra do concurso
pblico.
Na citada Lei Federal n 8.666/93, esto estabelecidas as normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no m-
bito dos trs Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, os quais devem a buscar
o amparo legal.
A terceirizao, no mbito da Administrao Pblica, exige do Administrador muita cautela, pois
eventual dbito trabalhista das empresas terceirizadas, em decorrncia da falta de fiscalizao da Adminis-
trao, poder recair sobre o rgo ou a entidade tomadores dos servios. Nesse caso, estar-se-ia diante da
chamada responsabilidade subsidiria, conforme j explicitado neste captulo.
Dessa forma, o administrador pblico deve exigir garantias e acompanhar o cumprimento das obriga-
es trabalhistas por parte da prestadora dos servios, especialmente quando do encerramento do contrato,
visando a evitar que o ente pblico tenha que arcar com prejuzos financeiros em razo de condenaes na
esfera da Justia do Trabalho, por fora de demandas judiciais trabalhistas que possam vir a ser ajuizadas
pelos empregados terceirizados.
Nessa esteira, por ocasio dos exames efetuados pelos rgos de controle interno e externo, tem-se
verificado que, nos contratos de prestao de servios celebrados por entes pblicos, vm sendo aceitos per-
centuais exorbitantes relativos aos vrios itens que compem o preo final das avenas, os quais so muito
superiores queles aceitveis em nvel de mercado.
Como exemplo disso, podem-se citar as contrataes de mo de obra em que os servios a serem
executados dizem respeito atividade-meio das entidades e em que, muitas vezes, os preos ajustados so
superiores ao montante dos encargos e salrios pagos pelas entidades aos seus servidores para exercerem as
mesmas atividades, representando um custo demasiado e desproporcional para o ente pblico contratante,
alm de gerar um forte desestmulo para o seu quadro funcional.
Deve-se ter presente que a terceirizao s se justifica quando atender ao princpio da economicidade,
devendo os gestores pblicos somente concretiz-la aps comprovao de que os preos contratados esto
efetivamente de acordo com aqueles praticados no mercado.
16.8 ORIENTAES DO RGO DE CONTROLE INTERNO
A Informao CAGE/DEO n 36/03 traz orientao especfica sobre a possvel forma de ser efetuada
a contratao terceirizada pelos rgos e pelas entidades estaduais, devendo estes observar, previamente
contratao, os seguintes aspectos condicionantes:
1 se no h, em sua estrutura administrativa, cargos com atribuies tpicas das atividades a se-
rem realizadas por meio da contratao de empresas prestadoras de servio;
2 se os servios terceirizados no constituem atividades realizadas por meio de atos administrati-
vos stricto sensu;
3 se os servios a serem contratados correspondem a atividades auxiliares, no constituindo ati-
vidades-fim da organizao;
4 se a contratao no se caracteriza exclusivamente como fornecimento de mo de obra;
5 se, da contratao, no resultar a subordinao dos empregados da contratada aos servidores
detentores de cargos de direo e chefia do rgo contratante e tomador dos servios.
Outro aspecto fundamental na terceirizao de servios diz respeito fiscalizao do contrato. Em
virtude da responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica, conforme definido no item V da Smula
n 331 do TST, devero ser adotadas todas as medidas de fiscalizao necessrias, tendentes a verificar se o
prestador dos servios cumpre, na ntegra, as suas obrigaes no s trabalhistas, mas tambm contratuais e
legais. Assim, assegura-se que o ente pblico, na condio de tomador dos servios, no venha a ser eventu-
almente condenado, em juzo, ao pagamento de valores por falha ou falta de fiscalizao quanto execuo
do contrato.
DIRIAS | 183
17. DIRIAS
Sumrio: 17.1 Definio - 17.2 Legislao - 17.3 Concesso - 17.4 Tipos de Dirias - 17.5 Pagamento de Dirias - 17.5.1 Formas
de Pagamento - 17.5.2 Modalidades de Dirias Quanto ao Valor - 17.5.3 Tabela de Pagamentos - 17.6 Ressarcimento de Despesas
com Alimentao - 17.7 Prestao de Contas - 17.7.1 Prazos - 17.7.2 Formalizao do Processo - 17.7.3 Pontos de Controle - 17.8
Sanes - 17.9 Perguntas e Respostas.
17.1 DEFINIO
Diria a indenizao pecuniria destinada cobertura das despesas com hospedagem e alimentao
do servidor pblico quando do deslocamento temporrio de sua sede, por motivo de servio ou para par-
ticipao em eventos ou cursos de capacitao profissional. Considerar-se- como sede, para efeitos dessa
indenizao, o local onde o servidor estiver em exerccio permanentemente. As dirias so devidas apenas
aos servidores detentores de cargos ou empregos pblicos, ainda que providos por comisso, que sejam vin-
culados aos rgos e s entidades integrantes da Administrao Pblica Direta e Indireta do Estado.
17.2 LEGISLAO
Lei Complementar Estadual n 10.098, de 03 de fevereiro de 1994 (artigos 95 a 97)

Lei Estadual n 12.034, de 19 de dezembro de 2003
Lei Estadual n 14.018, de 22 de junho de 2012.
Decreto Estadual n 24.846, de 1 de setembro de 1976
Decreto Estadual n 29.777, de 28 de agosto de 1980
Decreto Estadual n 33.317, de 03 de outubro de 1989
Decreto Estadual n 40.879, de 09 de julho de 2001
Portaria SEFAZ n 060, de 09 de agosto de 2012
Circular CAGE n 01, de 12 de janeiro de 1996
17.3 CONCESSO
Em primeiro lugar, cumpre assinalar que o servidor, quando se deslocar de sua sede, temporariamen-
te, em objeto de servio perceber somente dirias. A diria, cabe enfatizar, concedida por dia de afastamen-
to, sendo devida, pela metade (artigo 7 do Decreto Estadual n 24.846/76) quando:
a) no ocorrer, no dia a que corresponda, pernoite fora da sede, bem como, quando ocorrendo,
no for indispensvel para o bom desempenho do servio;
b) o deslocamento se der para o interior do prprio municpio, mas somente no caso de a distncia
percorrida ser superior a 50 km;
c) as despesas de hospedagem, excluda a alimentao, forem pagas diretamente pelo Estado ou
por outra Entidade, no correndo conta do servidor;
d) os servidores policiais militares deslocarem-se para frequentar curso ou estgio fora da sua
sede, mas dentro do Estado.
Por outro lado, no caber a concesso de dirias ( 2, do artigo 6 do Decreto Estadual n 24.846/76)
quando:
a) o deslocamento for exigncia permanente do exerccio do cargo, ou da atribuio;
b) o servidor utilizar meio de transporte que j inclua em seu preo alimentao e pousada pelo
tempo em que durar essa espcie de transporte;
c) o deslocamento for efetuado para atender convocao da Justia Civil ou Militar em processo
em que o prprio servidor seja indiciado;
d) o deslocamento fora da sede no implicar qualquer despesa de alimentao, estadia ou pernoite;
e) o deslocamento, por motivo de sade, no for resultante de acidente em trabalho ou molstia
profissional;
f) o deslocamento for para localidades distantes at 50 km da sede e no implicar pernoite. Nesse
caso, o servidor ser ressarcido das despesas comprovadas com alimentao at o limite mxi-
mo de 50% do valor da diria (ressarcimento de despesas com alimentao).
No tocante aos servidores designados para estudo no estrangeiro, por tempo inferior a 30 dias, o total
das dirias especiais, fixadas pelo Governador do Estado, no poder exceder o dobro do vencimento ou do
salrio do servidor.
Os servidores de outras esferas administrativas, outros Poderes do Estado, ou da Administrao In-
direta, que estiverem disposio do Poder Executivo, com ou sem nus, percebero dirias equivalentes
funo para a qual foram designados. O deslocamento do servidor para fora de sua sede dever ser forma-
lizado mediante processo administrativo, devidamente instrudo pela autoridade requisitante e autorizado
pelo dirigente mximo do rgo ou da entidade, contendo a descrio do motivo do deslocamento (objeto de
servio, eventos ou cursos de capacitao), o qual dever estar em conformidade com as atribuies/ativida-
des do cargo ou da funo exercida.
Os afastamentos para fora do Pas e para outros Estados e Distrito Federal ficam condicionados pr-
via autorizao de autoridade competente, nos seguintes termos:
para o exterior: o Governador do Estado;
dentro do territrio nacional: o Vice-Governador, os Secretrios de Estado, o Secretrio-Geral de Gover-
no, os Secretrios Extraordinrios, o Chefe da Casa Civil, o Chefe da Casa Militar, o Procurador-Geral do
Estado e o Defensor Pblico-Geral do Estado, no mbito de suas respectivas reas.
Observe-se que os deslocamentos para fora do Estado dos Secretrios de Estado, dos Secretrios Ex-
traordinrios ou de autoridades que tenham idnticas prerrogativas so, atualmente, autorizados pelo Secre-
trio-Chefe da Casa Civil.
A solicitao de dirias feita com o preenchimento de uma requisio de pagamento de dirias,
contendo o nome do servidor, a identidade funcional/matrcula, o cargo ou a funo, a(s) localidade(s) de
destino, o perodo de afastamento, a finalidade da viagem (objeto do servio), o nmero e o custo das dirias.
17.4 TIPOS DE DIRIAS
Existem dois tipos de dirias, a saber:

Diria normal utilizada para os deslocamentos ocorridos no territrio nacional, podendo assumir
diferentes valores de indenizao, conforme o cargo ou a funo ocupada e o destino do servidor para fora
ou dentro do Estado e, neste, para Capital ou interior.
Diria especial destinada a indenizar as viagens do servidor para o exterior. As dirias especiais
so autorizadas por ato especfico do Governador do Estado, que tambm estabelece o seu valor em moeda
estrangeira.
17.5 PAGAMENTO DE DIRIAS
17.5.1 Formas de Pagamento
Quanto forma de pagamento de dirias, pode-se elencar a seguinte classificao:

Diria antecipada Em regra, a diria deve ser paga de forma antecipada, conforme requisio devi-
damente autorizada e formalizada em processo administrativo. Caso o afastamento do servidor prolongue-se
por tempo superior ao previsto na requisio, ser-lhe- devida a indenizao correspondente. Ao contrrio,
DIRIAS | 185
na hiptese de sua permanncia se dar por perodo inferior ao previsto, a diferena dever ser recolhida aos
cofres pblicos.
Diria programada Quando, por necessidade do servio, os deslocamentos ocorrerem em vrios
perodos dentro do ms, dificultando a prestao de contas por parte do servidor, permitida a requisio
das dirias previamente programadas no ms. Nesse caso, a prestao de contas comear a contar a partir do
trmino do ltimo deslocamento ( 4, artigo 1, do Decreto Estadual n 35.693/94), devendo as dirias ser
requisitadas com antecedncia e de uma s vez, para posterior prestao de contas em um nico processo.
Diria por adiantamento As disposies da Lei Estadual n 10.282/94, combinadas com as da Cir-
cular CAGE n 01/96, possibilitam a utilizao de adiantamento para atender a despesas que no possam su-
bordinar-se ao processo normal de realizao da despesa pblica. Os requisitos para o pagamento de dirias
por adiantamento so os seguintes:
a) a solicitao do adiantamento ser exclusiva para o pagamento de dirias, no se admitindo
incluso de outras despesas;
b) o responsvel pelo adiantamento dever informar, para cada pagamento de diria, o nome, a
identidade funcional/matrcula e o CPF do servidor; o tipo de diria; o motivo da diria; o per-
odo de deslocamento; os municpios de origem e de destino do deslocamento; a quantidade de
dirias e/ou de meias dirias, e o valor pago;
c) o responsvel pelo adiantamento fica proibido de indenizar dirias em seu prprio benefcio.
17.5.2 Modalidades de Dirias Quanto ao Valor
Quanto ao valor, as dirias podem ser classificadas segundo as seguintes modalidades:

Diria integral O servidor far jus diria em seu valor integral, conforme Tabela de Dirias insti-
tuda em ato normativo, sempre que necessitar de pernoite quando do deslocamento temporrio para fora da
sede, em objeto de servio.
Meia diria Ocorre quando o servidor faz jus apenas metade do valor da diria integral, cabendo o
seu pagamento, dessa forma, nas situaes enumeradas no artigo 7 do Decreto 24.846/76.
Um quarto (1/4) do valor da diria integral utilizada quando no for possvel a comprovao da
despesa com alimentao a ser ressarcida (em face de deslocamento para localidade distante at 50 km da
sede, que no implica pernoite), por inexistncia de estabelecimento habilitado para fornecimento de refei-
es e cuja situao de conhecimento da chefia imediata.
Diria especial o valor estabelecido por ato do Chefe do Poder Executivo para viagens do servidor
ao exterior.
17.5.3 Tabela de Pagamentos
Os valores das dirias concedidas aos servidores pblicos do Poder Executivo so determinados de
acordo com um valor bsico, fixado em lei (Lei Estadual n 14.018/12), sobre o qual so aplicados ndices
especficos, previstos em uma Tabela de Dirias (divulgada por Portaria da Secretaria da Fazenda SEFAZ) e
vinculados aos diferentes cargos e empregos existentes no Estado. Esse resultado correspondente aos cargos
multiplicado por diferentes coeficientes, que variam conforme os destinos do deslocamento e que so os
seguintes:
Capital do Estado interior do Estado (1,80);
Interior do Estado capital do Estado (2,20);
Interior do Estado interior do Estado (1,80);
Dirias para fora do Estado (3,00);
Dirias para Braslia e para as cidades de So Paulo e Rio de Janeiro (4,40).
O resultado da multiplicao da diria bsica por ndices e coeficientes equivale diria a ser indeni-
zada. Para facilitar, o Poder Executivo tem divulgado o valor das dirias, relativo aos deslocamentos dentro
e fora do Estado, em tabelas anexas a portarias da SEFAZ. J, as dirias especiais so fixadas, para cada caso,
por ato especfico do Governador do Estado.
Por fim, esclarea-se que os demais Poderes, os rgos autnomos e os quadros de carreiras que
tm previso de pagamento desta espcie de indenizao em legislao prpria sero aquelas nela esta-
belecidas.
17.6 RESSARCIMENTO DE DESPESAS COM ALIMENTAO
Quando o deslocamento ocorrer em distncia inferior a 50 km da sede e no for necessrio pernoite,

o servidor no ter direito diria, mas poder ser ressarcido das despesas comprovadas com alimentao,
limitadas, porm, a 50% do valor da diria. E, se no for possvel a comprovao das despesas com alimenta-
o, em face da inexistncia de fornecedor de refeio no local do deslocamento, a chefia imediata poder au-
torizar o pagamento de 25% do valor integral da diria ao servidor que tenha viajado a servio. As requisies
de pagamento do ressarcimento de despesas com alimentao devero ser encaminhadas aos servidores de-
tentores de adiantamento de numerrio, respeitados os procedimentos de pagamento para essa modalidade.
17.7.1 Prazos
O processo de prestao de contas de dirias regulado, no mbito do Poder Executivo, pelo Decreto
Estadual n 35.693/94, devendo o servidor da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes que re-
ceber dirias antecipadas prestar contas autoridade requisitante, no prazo mximo de dez dias, contados da
data do regresso, mesmo ocorrendo interrupo no deslocamento, sob pena de ser considerado em alcance.
J, no que tange diria programada, o servidor que tiver realizado a prvia programao de todas as dirias
previstas para o ms ficar obrigado a prestar contas em igual prazo, mas a partir do trmino do ltimo des-
locamento.
A prestao de contas de dirias concedidas a servidor ser submetida autoridade requisitante que,
no prazo de dez dias, dever encaminh-la ao ordenador de despesa para homologao. Este, em caso de
homologao, encaminhar essa informao, tambm no prazo mximo de dez dias, ao rgo contbil para
proceder baixa. Na hiptese de no homologao, no mesmo prazo (dez dias), dever enviar ao rgo con-
tbil a prestao de contas acompanhada de cpia do ofcio de determinao do recolhimento dos valores
glosados ou do seu desconto em folha de pagamento do servidor.
17.7.2 Formalizao do Processo
A prestao de contas das dirias dever ser formalizada em processo administrativo, que, ao final, fi-
car sob a guarda das Unidades de Finanas at a baixa da responsabilidade do ordenador de despesa perante
o Tribunal de Contas do Estado TCE.
Esse processo ser instrudo, consoante disposto no artigo 2 do Decreto Estadual n 35.693/94, com
os seguintes documentos:
a) requisio para concesso das dirias, contendo nome, identidade funcional/matrcula, cargo
e/ou funo do servidor, localidade de destino, perodo de afastamento, finalidade da viagem,
nmero de dirias e de meias dirias e o seu custo total;
b) comprovante do deslocamento e do respectivo perodo, com apresentao de um dos seguintes
documentos:
notas fiscais referentes a despesas com alimentao e/ou hospedagem efetuadas no destino, identificadas
com o nome do servidor;
bilhetes de passagens areas (ida e volta) devidamente identificados com o nome do servidor;
cpias de atas de reunies realizadas no destino que identifiquem a participao do servidor;
atestado de autoridade pblica relacionada com o afastamento, confirmando a presena do servidor no
local de destino;
comprovantes de audincias, percias ou diligncias devidamente identificados;
c) comprovante de recolhimento de eventuais saldos no utilizados (dirias solicitadas e no utilizadas).
17.7.3 Pontos de Controle
No que se refere principalmente documentao a ser apresentada na prestao de contas e instru-

o do respectivo processo, cabe destacar os seguintes pontos passveis de controle pelo gestor:
Exigir a apresentao do ticket do check-in que comprova o efetivo embarque, quando a comprovao do
deslocamento for unicamente por meio de bilhete de passagem area.
DIRIAS | 187
No aceitar, como comprovantes de despesa com alimentao e/ou hospedagem, as chamadas notas de
despesa emitidas por alguns estabelecimentos comerciais, as quais geralmente no possuem numerao,
nem indicam o CNPJ do estabelecimento.
Verificar, para efetuar o pagamento de diria completa, restando comprovada a despesa com hospedagem,
a hiptese de o servidor ter-se deslocado de sua sede no incio da madrugada e, chegando ao destino, ter-se
utilizado de acomodaes de um hotel, retornando sua sede no mesmo dia.
Analisar os documentos que compem a prestao de contas, atentando para sua veracidade e idoneidade.
Em se tratando de nota fiscal, esta dever seguir o modelo previsto na legislao fiscal reguladora do res-
pectivo tributo, devendo ser exigida a primeira via, com informaes mnimas, tais como a numerao, o
CNPJ do estabelecimento, a data de emisso e a identificao do servidor.
Verificar se as notas fiscais apresentadas na prestao de contas de dirias foram emitidas por estabeleci-
mentos comerciais que desenvolvam atividades de alimentao e hospedagem.
Utilizar o mesmo processo administrativo usado para a requisio de dirias e a sua correspondente pres-
tao de contas, a fim de facilitar os mecanismos de controle interno e tambm racionalizar o trabalho e
os custos administrativos.
17.8 SANES
Ressalte-se que o servidor, quando no efetuar no prazo fixado a prestao de contas das dirias re-
cebidas, ser considerado em alcance, no lhe sendo concedidas novas dirias enquanto permanecer nessa
situao ( 3 do artigo 1 do Decreto Estadual n 35.693/94). Ademais, estar sujeito a ter de ressarcir o valor
eventualmente glosado relativo s dirias percebidas, sendo admissvel, inclusive, o desconto do respectivo
valor em sua folha de pagamento. Nessa circunstncia, cabe autoridade requisitante das dirias determinar
ou o recolhimento ou o desconto em folha dos valores glosados.
Registre-se que o ordenador de despesa, a autoridade requisitante e o servidor beneficirio da diria
respondem solidariamente por atos praticados em desacordo com a legislao em vigor sobre indenizaes
de dirias (artigo 5, do Decreto Estadual n 35.693/94). E, ainda, sujeitar-se- punio disciplinar e glosa
o servidor que prolongar indevidamente sua permanncia fora da sede para obter um nmero maior de di-
rias (artigo 3, do Decreto Estadual n 24.846/76).
1. O cupom fiscal pode ser utilizado como documento comprobatrio do deslocamento do servi-
dor que percebe dirias?
Embora no haja previso expressa desse tipo de documento no Decreto Estadual n 35.693/94, que
trata da prestao de contas e homologao de dirias, entende-se que tal documento poder ser admitido.
Recomenda-se, contudo, por cautela, a exigncia do atestado da autoridade pblica relacionada com o afasta-
mento, em consonncia com o disposto no artigo 2, 2, alnea d, do referido decreto estadual (orientao
contida na Informao CAGE/DEO n 54/02).
2. possvel a concesso de dirias por um perodo superior a 30 dias?

Sim, possvel. O Decreto n 49.820/12, ao dar nova redao ao caput do artigo 6 e revogar o seu
1, e a alnea c do artigo 7 do Decreto n 24.846/76, estabeleceu que o servidor que se deslocar tempora-
riamente da respectiva sede, em objeto de servio, perceber to-somente dirias, independentemente se o
perodo de afastamento da sede for superior a 30 dias ininterruptos.
3. admissvel o pagamento de dirias a uma pessoa que no detenha a condio de servidor

pblico?
As dirias so devidas, nos termos da lei, somente aos servidores pblicos e visam a indenizar as des-
pesas com alimentao e pousada por ocasio de seus afastamentos temporrios, em objeto de servio. Toda-
via, quando previstas em norma especfica ou em convnios, a entidade poder pagar as despesas referentes
alimentao e/ou hospedagem de pessoas sem vnculo com a Administrao Pblica Estadual.
AJUDA DE CUSTO | 189
18. AJUDA DE CUSTO
Sumrio: 18.1 Definio - 18.2 Legislao - 18.3 Requisitos para a Concesso e Vedaes - 18.4 Valores Devidos - 18.5 Prestao
de Contas - 18.6 Responsabilidades e Sanes - 18.7 Perguntas e Respostas.
18.1 DEFINIO
A ajuda de custo consiste em uma vantagem de natureza pecuniria e indenizatria, prevista em lei
(artigos 89 e 90 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94) ou em estatuto especfico de uma determinada
carreira, destinada a compensar as despesas de instalao do servidor pblico que, no interesse do servio,
passe a ter exerccio em nova sede, com mudana de domiclio em carter permanente.
Ser devida a concesso dessa vantagem indenizatria tambm para o servidor efetivo que for desig-
nado para o exerccio de funo gratificada ou nomeado para cargo em comisso, com mudana de domic-
lio. Alm dessa parcela paga a ttulo de ajuda de custo, cumpre esclarecer que correm por conta da Adminis-
trao Pblica as despesas de transporte do servidor e de sua famlia, compreendendo passagens, bagagens e
bens pessoais.
18.2 LEGISLAO
Lei Complementar Estadual n 10.098, de 03 de fevereiro de 1994 (artigos 89 a 94)

Decreto Estadual n 24.846, de 1 de setembro de 1976 (artigos 1 a 4)
18.3 REQUISITOS PARA A CONCESSO E VEDAES
Os requisitos para a concesso de ajuda de custo e as vedaes relativas a essa vantagem so, em sn-
tese, os seguintes:
a remoo do servidor para a nova sede somente poder efetivar-se em conformidade com as suas atribui-
es e as atividades de carter permanente do cargo;
em caso de remoo de servidor que implicar o pagamento de ajuda de custo, ser obrigatria a instaura-
o de processo administrativo, no qual fique demonstrado o motivo da remoo e a necessidade ou no
da mudana permanente de domiclio, com a devida autorizao da autoridade mxima do rgo ou da
entidade da sede atual;
o pagamento da ajuda de custo dar-se- antecipadamente mudana de domiclio;
o servidor dever fazer prova da mudana de domiclio no prazo mximo de trinta dias, contados da data
do pagamento, sob pena de restituio do valor recebido, devidamente atualizado;
na remoo de servidor para Municpio limtrofe da sede atual, ou para regio servida por transporte
urbano regular, vedado o pagamento de ajuda de custo quando no ficar demonstrada a necessidade de
mudana de domiclio em carter permanente;
ao servidor que se afastar do cargo ou reassumi-lo em virtude de mandato eletivo, bem como em caso de
remoes sucessivas e para desempenho de atividades temporrias, no ser concedida ajuda de custo;
no afastamento de servidor para exerccio de cargo em comisso, em outro rgo ou entidade da Unio,
do Distrito Federal, dos Estados ou dos Municpios, vedado o pagamento de ajuda de custo.
18.4 VALORES DEVIDOS
Tendo em conta o disposto no artigo 91 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, o valor da ajuda
de custo calculado sobre a remunerao do servidor, conforme disposto em Regulamento, no podendo
exceder a importncia correspondente a trs meses da remunerao. Como regra e de acordo com o esta-
belecido no artigo 1 do Decreto Estadual n 49.820, de 13 de novembro de 2012, que alterou o artigo 1 e o
caput do artigo 6 do Decreto Estadual n 24.846/76, o valor da ajuda de custo ser correspondente a uma vez
a remunerao do servidor correspondente ao ms do pagamento. Alm disso, o valor e as demais condies
de concesso da ajuda de custo para o servidor cuja carreira contenha a previso de pagamento desta inde-
nizao em legislao prpria sero aqueles nela estabelecidos. H, ainda, um valor de ajuda de custo que
arbitrado pelo Chefe do Poder Executivo e que ocorre em caso de o servidor ser designado para misso ou
estudo no exterior.
O servidor que receber ajuda de custo dever, por meio de processo administrativo, prestar contas
sua chefia imediata no prazo de at 30 dias a contar da data do pagamento, a qual remeter esse expediente,
para fins de homologao, ao ordenador de despesa.
Na prestao de contas, o servidor dever instruir o respectivo processo com a seguinte documentao:
comprovantes da mudana permanente de domiclio, juntamente com os demonstrativos das despesas
de transporte pagas pela Administrao. So exemplos de comprovantes: contrato de locao de imvel,
documento comprobatrio de aquisio de casa prpria, notas fiscais de mudana onde conste o endereo
completo e o nome do servidor;
cpia do ato da remoo, devidamente publicado no Dirio Oficial do Estado;
atestado de exerccio efetivo na nova sede;
comprovante do novo endereo. Exemplos: conta de gua, conta de luz, conta de telefone ou assinatura de
peridicos.
No prazo de cinco dias, a contar do recebimento do processo de prestao de contas, o ordenador de
despesa proceder homologao, ou no, da prestao de contas, comunicando tal fato ao rgo contbil
para fins de baixa, ou no, da responsabilidade funcional. O mencionado processo dever permanecer dis-
posio do rgo de controle at a deciso do Tribunal de Contas sobre a tomada de contas do ordenador de
despesa.
18.6 RESPONSABILIDADES E SANES
A autoridade responsvel pela remoo que implicar o pagamento de ajuda de custo , o ordenador
de despesa, bem como o servidor beneficiado respondem solidariamente pelos atos praticados em desacordo
com as regras legais e normativas pertinentes matria e especificadas neste captulo.
O ordenador de despesa quem tem a responsabilidade de determinar o recolhimento ou o desconto
em folha de pagamento do valor da ajuda de custo que tenha sido concedida indevidamente ao servidor, ou
cuja documentao apresentada na prestao de contas no seja considerada em conformidade com a legis-
lao reguladora, ou, ainda, nos casos em que o servidor no tenha efetuado a entrega da prpria prestao
de contas.
Na hiptese de o servidor no prestar contas no prazo estabelecido, ficar impossibilitado de perceber
quaisquer valores de mesma natureza at a regularizao da pendncia, sujeitando-se, alm disso, ao ressar-
cimento, inclusive mediante desconto em folha de pagamento, do valor recebido a ttulo de ajuda de custo.
Frise-se que o servidor fica obrigado a restituir o valor da ajuda de custo, devidamente atualizado, quando,
injustificadamente, no se apresentar na nova sede, no prazo de 30 dias.
1. As despesas de transporte do servidor removido, no interesse do servio, devem ser indenizadas

pelo rgo ou pela entidade ou esto englobadas no valor pago a ttulo de ajuda de custo?
AJUDA DE CUSTO | 191
Em consonncia com o disposto nos artigos 90 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94 e 15 do

Decreto Estadual n 24.846/76, as despesas de transporte do servidor e de sua famlia, compreendendo passa-
gens, bagagens e bens pessoais, devero ser indenizadas pelo rgo ou pela entidade da sede atual, com base
nos demonstrativos e nos comprovantes das referidas despesas pagas, no estando, portanto, englobadas no
valor pago a ttulo de ajuda de custo.
2. Para o pagamento da ajuda de custo, faz-se necessrio que o servidor apresente comprovao de
despesas realizadas com a sua mudana e instalao?
Levando em conta manifestaes da Procuradoria-Geral do Estado PGE (Pareceres ns. 12.473 e
13.367) e da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE (Informao CAGE/DEO n 13/03) e, ainda,
considerando que a legislao (artigo 90 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94) no exige a comprova-
o de despesas com instalao na nova sede, sendo necessria apenas a prova da mudana de domiclio em
carter permanente, conclui-se que o pagamento da ajuda de custo independe da comprovao de despesa de
mudana e instalao. exigida do servidor, contudo, a prova de fixao no novo domiclio.
BENS PBLICOS | 193
19. BENS PBLICOS
Sumrio: 19.1 Definio e Classificao dos Bens Pblicos - 19.2 Legislao - 19.3 Responsabilidade Patrimonial - 19.4 Registro
dos Bens - 19.5 Incorporao de Bens - 19.5.1 Aquisio - 19.5.2 Doao - 19.5.3 Construo, Confeco ou Produo Prpria
- 19.5.4 Permuta - 19.5.5 Dao em Pagamento - 19.5.6 Adjudicao - 19.6 Baixa de Bens - 19.6.1 Baixa por Alienao - 19.6.2
Baixa por Falta de Utilidade - 19.6.3 Baixa por Perda - 19.7 Movimentao de Bens e Uso de Bens Particulares - 19.7.1 Transfern-
cias Internas - 19.7.2 Manuteno ou Conserto - 19.7.3 Cesso de Uso - 19.7.4 Uso de Bens Particulares - 19.8 Inventrio - 19.8.1
Aspectos Gerais - 19.8.2 Ata de Inventrio e Outros Documentos - 19.8.3 Inventrio de Bens Mveis - 19.8.4 Inventrio de Bens
Imveis - 19.8.5 Falta de Bens - 19.8.6 Avaliao do Bem a Ser Ressarcido - 19.9 Almoxarifado.
19.1 DEFINIO E CLASSIFICAO DOS BENS PBLICOS
Bens pblicos so aqueles considerados como bens do domnio nacional pertencentes Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal ou aos Municpios ou a outras entidades reconhecidas como de direito pblico.
Os bens pblicos classificam-se em:
bens de uso comum do povo, tais como os mares, os rios, as estradas, as ruas e as praas;
bens de uso especial, tais como os edifcios ou os terrenos aplicados a servio ou a estabelecimento fede-
ral, estadual ou municipal;
bens dominicais, isto , os que constituem o patrimnio da Unio, dos Estados, ou dos Municpios, como
objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades.
Os bens pblicos tambm podem ser classificados como Bens Patrimoniais Permanentes de Uso, os
quais correspondem a todos aqueles bens mveis e imveis que esto sob a guarda, o uso, a administrao e
a responsabilidade dos rgos pblicos para execuo e manuteno de suas atividades.
Outra classificao usual diz respeito diferenciao entre bens mveis e bens imveis. Assim, consi-
deram-se:
bens mveis: todos aqueles bens e materiais permanentes com possibilidade de remoo por fora alheia
que, por suas caractersticas de funcionalidade, resistncia e composio, apresentam condies de cum-
prirem vida de utilizao presumvel, em condies normais de operao, superior a dois anos. Exemplos:
semoventes, mveis, equipamentos, mquinas etc.
bens imveis: o solo e tudo quanto a ele for incorporado em carter permanente, assim como tudo quanto
nele for mantido e intencionalmente empregado em sua explorao industrial, aformoseamento ou como-
didade. Exemplos: edifcios, terrenos etc.
19.2 LEGISLAO

Lei Federal n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 Cdigo Civil Brasileiro
Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967
Lei Complementar Estadual n 9.752, de 10 de novembro de 1992
Lei Complementar Estadual n 13.451, de 26 de abril de 2010
Decreto Estadual n 49.852, 21 de novembro de 2012

Instruo Normativa CAGE n 01/1995
Resoluo do Tribunal de Contas do Estado TCE n 544/2000.
19.3 RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL
Conforme disposto no artigo 3 da Instruo Normativa CAGE n 06/98, a responsabilidade pela

guarda e pelo uso dos bens mveis existentes nas unidades administrativas dever ser atribuda, pelo ges-
tor do rgo ou da entidade, aos titulares de chefias e respectivos substitutos de cada uma dessas referidas
unidades. Essa responsabilidade tambm poder ser conferida a outro determinado agente, quanto aos bens
que utilizar em carter exclusivo. Independentemente disso, contudo, o gestor permanece como o principal
responsvel pela administrao, pelo controle, pela manuteno e pela guarda dos bens do ente pblico, de-
vendo adotar todas as medidas cabveis com vistas a preservar a integridade do patrimnio pblico.
A citada atribuio de responsabilidade concretiza-se, previamente, mediante a realizao de invent-
rio, conferido e reconhecido como exato pelo agente responsvel pela guarda e pela conservao dos bens, o
qual firmar documento denominado de Termo de Responsabilidade. Esse termo dever conter, no mnimo,
os elementos descritos no artigo 4 da IN CAGE n 06/98, sendo emitido e assinado em duas vias, as quais
sero arquivadas na unidade administrativa e na unidade de controle patrimonial.
Ressalte-se que a exonerao de responsabilidade do agente pblico pelo desaparecimento de bens
mveis, qualquer que seja o motivo, depender de rigorosa apurao do fato, onde reste evidenciada, em pro-
cesso administrativo, a ausncia de sua culpabilidade (dolo ou culpa) pela ocorrncia da perda patrimonial,
devendo ser avaliado se o agente adotou os meios adequados no recebimento, na guarda, na conservao ou
na entrega dos bens a ele confiados.
Os bens mveis ficaro sob a responsabilidade geral do ordenador de despesa do rgo ou da entidade,
tendo em vista que ele quem responde por isso perante o Tribunal de Contas do Estado TCE, quando do
julgamento de sua tomada de contas do exerccio. Tal responsabilidade independe das delegaes outorgadas
a outros servidores, razo pela qual caber ao referido gestor adotar as devidas providncias administrativas
no sentido de garantir o controle patrimonial, dentre as quais, citam-se:
delegar, sempre que necessrio, competncia a outros servidores, como corresponsveis patrimoniais,
para auxili-lo no controle e na superviso do uso, da guarda e da administrao dos bens mveis;
determinar a todos os servidores que tm a responsabilidade pela guarda dos bens mveis que informem
ao responsvel pelo setor de controle e movimentao patrimonial qualquer evento que resulte em altera-
es no registro desses bens (transferncia, falta, transferncia de carga patrimonial, doao etc.), assim
como a existncia de bens ociosos ou inservveis dentre os submetidos sua carga;
ordenar a todos os servidores responsveis por bens mveis que assinem os termos de responsabilidade e
de transferncia de carga patrimonial;
determinar a realizao de inventrios peridicos;
providenciar todas as medidas administrativas necessrias para que sejam assegurados o controle, a guar-
da e a conservao dos bens do ente pblico.
19.4 REGISTRO DOS BENS
O sistema de controle patrimonial do ente pblico dever possibilitar o registro analtico de todos os
bens de carter permanente, indicando os elementos necessrios para a perfeita caracterizao e localizao
de cada um deles, bem como garantindo a identificao do agente responsvel por sua guarda. Atente-se
para o fato de que todo e qualquer evento que resultar em incorporao, transferncia, alienao ou perda de
bem mvel, ou implicar a alterao do responsvel pela sua guarda, dever ser objeto de registro imediato no
sistema de controle patrimonial.
Na prtica, o registro dos bens mveis realizado por intermdio do tombamento e do cadastramen-
to. No tombamento, esses bens devem ser identificados por um cdigo gravado em chapas metlicas ou por
outros meios no removveis facilmente, que serviro para controle posteriormente. Aqueles bens mveis em
BENS PBLICOS | 195
que no for possvel fazer tal identificao, em funo de suas caractersticas peculiares, devero, ainda assim,
ser identificados, usando-se, para tanto, uma outra forma. Uma vez tombados, esses bens devem ser cadas-
trados em formulrio prprio, que contm todas as suas caractersticas, o que torna possvel identific-los.
Esse formulrio ou ficha de identificao e registro poder ser substitudo por relatrios de processamento
automtico de dados, que contenham o cdigo, a natureza, a descrio, o documento de registro, o valor, a
localizao e as anotaes sobre a sua movimentao.
O setor contbil, alm do setor de controle patrimonial, deve ser obrigatoriamente informado sobre
todas as aquisies, cesses, permutas, alienaes, baixas, reavaliaes ou quaisquer alteraes havidas em
relao aos bens mveis.
Por outro lado, o registro dos bens imveis do Estado realizado pelo Departamento de Administra-
o do Patrimnio, da Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos, independentemente do rgo
que os utiliza ou da sua destinao.
Todas as transformaes (aumentos, diminuies, etc.) ocorridas nos imveis devem ser oportuna-
mente registradas tanto no Cartrio de Registro de Imveis quanto no sistema de controle patrimonial e na
contabilidade. E, no caso de reavaliaes dos imveis, estas tambm devem ser objeto de registro no controle
patrimonial e na contabilidade, condicionando-o, porm, prvia elaborao de laudos.
Ainda para fins de registro, os rgos e as entidades devero informar todos os imveis a eles destina-
dos ou de sua propriedade que esto sendo utilizados por terceiros, descrevendo a destinao dada.
19.5 INCORPORAO DE BENS
o processo de ingresso fsico de um bem mvel ou imvel no acervo patrimonial do Estado, me-
diante aquisio, doao, construo, confeco ou produo prpria, permuta, dao em pagamento ou
adjudicao.
19.5.1 Aquisio
Na aquisio de bens mveis, a incorporao realizada no momento em que o bem entregue no se-
tor de controle e movimentao patrimonial do rgo; j, em se tratando de bens imveis, realiza-se com base
na celebrao de escritura pblica, devidamente formalizada e registrada em Cartrio de Registro de Imveis.
Como regra, devem ser observados os seguintes procedimentos quando da aquisio de bens:
Requisio Todas as compras devem ser efetuadas mediante requisies devidamente formalizadas,
que contenham a descrio detalhada dos bens a serem adquiridos e a assinatura da autoridade requisitante
competente.
Licitao Previamente aquisio, deve ser procedida a licitao, visando a selecionar a proposta
mais vantajosa Administrao Pblica e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, ou formali-
zada a sua dispensa ou inexigibilidade, de acordo com a legislao vigente e nos casos nela previstos (artigos
24 a 26 da Lei Federal n 8.666/93).
Contrato O instrumento de contrato deve ser formalizado nos casos em que a legislao assim o
exigir (Lei Federal n 8.666/93).
Gravame da despesa , A despesa deve ser previamente empenhada, nos termos da Lei Federal n
4.320/64, com emisso da nota de empenho correspondente, que dever ser entregue ao fornecedor.
Recebimento do bem Os bens mveis adquiridos devem ser recebidos no setor de controle e movi-
mentao patrimonial, ocasio em que se efetuar a conferncia do que est sendo entregue com as especifi-
caes da requisio. Essa fase essencial para a liquidao da despesa, a qual deve ser procedida pelo rgo
de contabilidade vista da documentao pertinente, devendo ser verificado, inclusive, se as especificaes
constantes na nota fiscal coincidem com as da nota de empenho e do edital de licitao, quando for o caso.
O processo de liquidao da despesa dever estar acompanhado, alm de documentos comprobat-
rios do respectivo crdito, dos documentos de tombamento e cadastramento, que comprovem que o bem est
includo no sistema de controle patrimonial do rgo, e do Termo de Responsabilidade Patrimonial, o qual
identificar o departamento e o nome da pessoa que responder imediatamente pelo controle do bem.
necessrio que o rgo tenha em sua estrutura administrativa um responsvel pelo recebimento dos
bens, independentemente do setor para o qual se destinam.
19.5.2 Doao
O processo administrativo de doao de bens ao ente pblico dever ser formalizado com o respectivo
Termo de Doao (por escritura pblica ou particular), com a manifestao do ordenador de despesa de que
aceita o bem doado, bem como dever conter a nota fiscal ou outro documento equivalente com a descrio
e o valor estimado do bem objeto da doao.
19.5.3 Construo, Confeco ou Produo Prpria
Nos casos em que os bens tenham sido construdos, confeccionados ou produzidos no prprio rgo,
dever haver indicao precisa de suas caractersticas e de seu valor, por intermdio da apropriao dos cus-
tos incorridos em sua elaborao, apurando-se, assim, o valor final do bem, para fins de registro patrimonial
e contbil.
19.5.4 Permuta
A permuta consiste no recebimento de bens, pblicos ou particulares, em troca de outros da mesma

espcie ou de espcie diferente. A permuta de bem pblico necessita de avaliao prvia, nos termos do artigo
17 da Lei Federal n 8.666/93.
19.5.5 Dao em Pagamento
A chamada dao em pagamento corresponde ao recebimento de bens para pagamento de dbitos

constitudos ou inscritos em Dvida Ativa. Nesse caso, necessria a avaliao do bem a ser entregue para a
quitao da dvida junto ao ente pblico.
19.5.6 Adjudicao
Existe tambm a hiptese de incorporao por adjudicao de bens que foram penhorados em de-
corrncia de processos de cobrana judicial de crditos do ente pblico, em que este aceita receb-los como
forma de quitao de tais crditos.
19.6 BAIXA DE BENS
o processo de excluso do bem do acervo patrimonial do Estado, por alienao ou por perda ou,
ainda, em decorrncia da falta de utilidade do bem.
19.6.1 Baixa por Alienao
A alienao dos bens pblicos pode ocorrer sob diversas formas, tais como: venda, doao, permuta,
dao em pagamento, desapropriao e investidura.
Venda Quando o ente pblico quer se desfazer de determinado bem, do qual no necessita mais,
pode faz-lo por meio de venda. Para a concretizao da venda do bem pblico, exige-se a devida permis-
so da autoridade competente, com a expressa justificativa da necessidade da alienao e da forma escolhi-
da (venda), a avaliao prvia do bem, a realizao de licitao e o interesse pblico tambm devidamente
justificado.
Em se tratando de venda de bem de uso comum do povo ou de uso especial, haver a necessidade de
desafetao legal, que poder constar da mesma norma legal que autorize a alienao. Se forem bens imveis
pertencentes a rgos da Administrao Direta e a entidades autrquicas e fundacionais, a venda depender
sempre de autorizao legislativa.
A autorizao de venda de bens mveis compete ao ordenador de despesa principal do rgo ou da
entidade, no sendo necessria a autorizao legislativa. Configura-se dispensvel a licitao nos casos de
venda de bens mveis produzidos ou comercializados por rgos ou entidades da Administrao Pblica, em
BENS PBLICOS | 197
virtude de suas finalidades, e nos casos de venda de bens imveis a outro rgo da Administrao. Tambm
dispensada a licitao nos casos de venda de aes, que podero ser negociadas em bolsa, e de ttulos do
Estado, bem como quando da venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades da Admi-
nistrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem deles dispe.
Doao O processo de doao de bens pelo rgo deve ser formalizado por documentos relativos
doao (nota fiscal, fatura, declarao de aceitao da doao etc.). A doao necessita, para os bens mveis,
de expressa permisso da autoridade competente e, para os bens imveis, de autorizao legal, alm da ava-
liao prvia e do interesse pblico justificado.
dispensvel a licitao nas doaes de bens mveis, as quais so permitidas exclusivamente para fins
e uso de interesse social, aps avaliao de sua oportunidade e convenincia socioeconmica, relativamente
escolha de outra forma de alienao.
Permuta Corresponde transferncia de bens pblicos, em troca de outros, pblicos ou particula-
res, da mesma espcie ou de espcie diferente.
A permuta de bem pblico imvel necessita de interesse pblico justificado, autorizao legal e avalia-
o prvia, bem como de licitao, a qual poder ser dispensada (artigo 17, I, c, da Lei Federal n 8.666/93),
desde que seja por outro imvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do artigo 24 da referida Lei
Federal n 8.666/93.
J, a permuta de bens mveis depende apenas de avaliao prvia e de licitao, sendo esta, porm,
dispensada, nos termos do artigo 17, II, b, da Lei Federal n 8.666/93, no caso de permuta exclusivamente
entre rgos e entidades da Administrao Pblica. Tal dispositivo, contudo, no tocante exclusividade,
encontra-se suspenso liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal STF, em razo de Ao Direta de In-
constitucionalidade ADI n 927.
Dao em pagamento A baixa por dao em pagamento constitui-se na transferncia de bens para
pagamentos de dbitos do ente pblico. Nesse caso, necessrio interesse pblico justificvel, autorizao
legal e avaliao do bem imvel a ser dado em pagamento, sendo dispensvel a licitao quando a Adminis-
trao se libera da dvida por meio da transferncia do domnio de um imvel.
Desapropriao Consubstancia-se na transferncia compulsria de bens para a Unio, os Estados ou
os Municpios, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, mediante prvia e justa indenizao.
Investidura Representa a alienao aos proprietrios de imveis lindeiros de rea remanescente ou
resultante de obra pblica, rea esta que se torna inaproveitvel isoladamente. Para a investidura, so neces-
srias a autorizao legal e a avaliao do bem, sendo a licitao dispensvel.
Concesso de domnio empregada nas concesses de terras devolutas (terras de domnio pbli-
co, que no esto sendo utilizadas pelo Poder Pblico, nem destinadas a fins administrativos especficos) da
Unio, dos Estados e dos Municpios. Tais concesses no passam de vendas ou doaes dessas terras pbli-
cas, sempre precedidas de leis autorizadoras e avaliao das glebas a serem concedidas a ttulo oneroso ou
gratuito.
Quando feita de uma entidade estatal para outra, a concesso de domnio formaliza-se por lei e
independe de transcrio. Quando feita a particulares, exige termo administrativo ou escritura pblica,
e o ttulo deve ser transcrito no registro de imvel, para translao do domnio. A concesso de domnio
no deve ser confundida com a concesso administrativa de uso de bem pblico, nem com a concesso de
direito real de uso.
Concesso de direito real de uso Consiste no contrato pelo qual a Administrao transfere o uso
remunerado ou gratuito de um terreno pblico a um particular para que dele se utilize em fins especficos de
urbanizao, industrializao, edificao, cultivo ou qualquer outra explorao de interesse social.
A concesso de direito real de uso transfervel a ttulo gratuito ou remunerado, com a diferena de
que o imvel ser revertido Administrao concedente se o concessionrio ou seus sucessores no lhe de-
rem o uso prometido, ou o desviarem de sua finalidade contratual. Esta concesso pode ser outorgada por
escritura pblica ou termo administrativo, cujo instrumento ficar sujeito inscrio em livro prprio do
registro imobilirio competente. A partir da inscrio, o concessionrio fruir plenamente o terreno para fins
estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos civis, administrativos e tributrios que venham
a incidir sobre o imvel e suas rendas.
A concesso de direito real de uso, tal como ocorre com a concesso comum, depende de autoriza-
o legislativa e de concorrncia, admitindo-se a dispensa desta, conforme artigo 17, I, f , da Lei Federal n
8.666/93.
19.6.2 Baixa por Falta de Utilidade
A baixa por falta de utilidade ocorre quando os bens no possuem mais utilidade para o rgo, em
decorrncia de se tornarem obsoletos, antieconmicos ou inservveis.
Um bem se torna obsoleto quando, embora em perfeitas condies de uso, no estiver sendo utilizado
por estar ultrapassado; antieconmico quando sua manuteno e/ou recuperao for onerosa ou seu rendi-
mento precrio, em virtude de uso prolongado ou desgaste prematuro, e inservvel quando no mais puder
ser utilizado para o fim a que se destina, em razo de inviabilidade de recuperao, obsolescncia ou risco de
perecimento.
Para se processar a baixa do bem, o responsvel pelo patrimnio dever requerer ao titular do rgo
autorizao nesse sentido, mediante processo administrativo. Para isso, deve o ordenador de despesa delibe-
rar sobre a destinao do bem, determinando, conforme o caso, o seu recolhimento Central de Licitaes
para leilo ou redistribuio a outro rgo ou entidade.
Nesta modalidade de baixa, deve ser observado o disposto na legislao estadual, em especial o estabe-
lecido no Decreto Estadual n 38.878/98 e no Decreto Estadual n 43.954/05, relativamente aos procedimen-
tos que tratam de bens inservveis e seu encaminhamento para a Central de Licitaes ou Compras do Estado.
19.6.3 Baixa por Perda
A baixa por perda consiste no procedimento de formalizao da baixa de um bem que, de fato, no
existe mais fisicamente, por ter sido objeto de eventos que implicaram a sua destruio ou perda total, tais
como roubo, furto, acidentes, sinistros e destruio. Ao ocorrer o desaparecimento de um bem patrimonial,
total ou parcial, por um desses fatores, cabe ao servidor comunicar o fato, imediatamente, ao responsvel
patrimonial, que o levar ao conhecimento do titular do rgo, o qual dever providenciar, conforme o caso,
a instaurao de sindicncia para apurao dos prejuzos e dos responsveis.
Como mencionado anteriormente, a exonerao de responsabilidade do agente pblico, em decorrn-
cia da falta, da deteriorao ou da diminuio de bens pblicos, por caso fortuito, fora maior ou perecimen-
to, verificar-se- mediante prova rigorosa do fato, resultando na convico da inimputabilidade ao agente,
por dolo ou culpa, mesmo leve, oriunda de negligncia ou descuido, em vista de ter usado de todos os meios
adequados no recebimento, na guarda, na conservao ou na entrega dos bens a ele confiados.
Na hiptese de ser apurada e verificada a responsabilidade do servidor, dever ser procedido o integral
ressarcimento do bem, que corresponde sua reposio ou importncia equivalente aos preos de merca-
do, poca do efetivo recolhimento, levando-se em considerao o seu estado de conservao.
Independentemente do processo de apurao de responsabilidade sobre a perda do bem, a sua baixa
dever ser devidamente autorizada e processada, sendo esse processo remetido aos responsveis pelos setores
de controle contbil e de controle de movimentao patrimonial para que sejam efetivados os devidos regis-
tros. As informaes relativas s providncias adotadas para esclarecimento das situaes de baixa de bens
por perda devero ser mencionadas na tomada de contas dos ordenadores de despesa, para fins de julgamen-
to pelo Tribunal de Contas do Estado.
19.7 MOVIMENTAO DE BENS E USO DE BENS PARTICULARES
A movimentao de bens consiste no procedimento em que ocorre um mero deslocamento fsico do

bem, em regra, no mbito interno do rgo ou da entidade, sem caracterizar a hiptese de alienao, incor-
porao ou perda. So as chamadas transferncias internas de bens.
H casos de movimentao, porm, em que o bem deslocado fisicamente para local externo, como
acontece, por exemplo, quando ele enviado para conserto ou manuteno. Outros exemplos so a cesso do
bem para uso de outro rgo ou entidade, por prazo determinado, e, cabe destacar, a hiptese de uso de bens
de particulares.
Assim, em sntese, existem as seguintes situaes de movimentao de bens: transferncias internas,
manuteno ou conserto, cesso de uso e uso de bens particulares.
BENS PBLICOS | 199
19.7.1 Transferncias Internas
todo e qualquer deslocamento fsico de um bem mvel, de um local para outro, no mbito do pr-
prio rgo, em carter permanente ou provisrio, e que dever ser processado de forma descentralizada por
local e por ordem do responsvel.
19.7.2 Manuteno ou Conserto
Compreende o procedimento de remessa de um bem para um local diverso daquele de sua localiza-
o, em virtude da necessidade de serem adotados procedimentos relacionados sua manuteno ou ao seu
conserto.
19.7.3 Cesso de Uso
Ocorre quando um bem cedido para uso de outro rgo ou entidade, por prazo determinado e
mediante celebrao do respectivo Termo de Cesso de Uso. O referido bem, ainda que no esteja sendo uti-
lizado pelo rgo de origem (proprietrio), dever ser objeto de identificao da sua localizao e do agente
responsvel por sua guarda, havendo, pois, a necessidade de manuteno do seu controle junto ao rgo
cedente do bem.
19.7.4 Uso de Bens Particulares
O uso de bens particulares nas reparties pblicas, ou seja, nas dependncias dos respectivos rgos,
poder ser autorizado, em carter excepcional, quando for conveniente e houver absoluta necessidade de
servio. Nesses casos, seu proprietrio dever fazer uma declarao de propriedade assinada por duas tes-
temunhas, que estejam lotadas no setor em que ocorrer o uso, anexando, se for possvel, a respectiva nota
fiscal comprobatria da procedncia do bem.
19.8 INVENTRIO
19.8.1 Aspectos Gerais
O inventrio dos bens pblicos tem a finalidade precpua de apurar a sua efetiva existncia fsica e os
respectivos valores monetrios, abrangendo todos os setores do rgo ou da entidade, inclusive o almoxarifa-
do, os depsitos de materiais, as oficinas e similares, assim como todos os locais em que existam bens mveis
ou imveis. O levantamento fsico-financeiro dos bens dever ser realizado pelo menos uma vez a cada ano,
cuja data definida pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, sendo divulgada no Dirio Oficial
do Estado, nos termos da Instruo Normativa CAGE n 01/95.
Tambm caber a sua realizao no incio e no trmino das gestes, ou seja, quando da substituio
dos respectivos titulares das unidades administrativas. Excepcionalmente, poder-se- instaurar o inventrio
em datas diferentes, em decorrncia, por exemplo, da realizao de auditorias especiais ou por fora de sin-
dicncias. Ressalte-se que o levantamento fsico-financeiro dos bens mveis e imveis dever ser elaborado
por uma comisso composta de, no mnimo, trs servidores estranhos ao setor inventariado, nomeados pelo
dirigente mximo do rgo antes do incio do levantamento. O referido inventrio dever ser acompanhado
pelo titular ou pelo substituto da respectiva unidade administrativa. Quando, contudo, por motivo de fora
maior, for impossvel ao responsvel ou ao seu substituto legal acompanhar a realizao do levantamento
fsico, essa dever ser feita sua revelia, mencionando-se o ocorrido em ata.
Registre-se que os procedimentos de inventrio dos rgos da Administrao Pblica Direta, das
Autarquias e das Fundaes so estabelecidos pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, em
consonncia com o previsto na Instruo Normativa CAGE n 01/95.
19.8.2 Ata de Inventrio e Outros Documentos
Ao final do levantamento fsico-financeiro (inventrio), dever ser elaborada uma ata, na qual se-
ro anotadas e descritas quaisquer divergncias entre as quantidades fsicas contadas (identificadas) com
as quantidades registradas no sistema de controle patrimonial do rgo ou da entidade, bem como todas
as demais ocorrncias que forem julgadas relevantes. Os originais das atas, devidamente assinadas, os atos
designatrios dos membros da Comisso de Inventrio, os formulrios e demais documentos utilizados pela
comisso devero ser arquivados nos respectivos setores responsveis pela guarda dos bens do almoxarifado
ou pelo controle dos bens mveis ou imveis.
As cpias das atas de inventrio e dos atos designatrios, devidamente autenticadas pelo Presidente
da comisso, devero ser enviadas seccional da CAGE (Administrao Direta) ou ao setor contbil (Admi-
nistrao Indireta) e ao setor responsvel pelo controle patrimonial, bem como ao respectivo ordenador de
despesa, o qual, no caso de constatadas divergncias ou inconsistncias, ter que adotar as devidas providn-
cias para apurar o ocorrido, informando-as em seu processo de tomada de contas anual junto ao Tribunal de
Contas do Estado.
19.8.3 Inventrio de Bens Mveis
O inventrio fsico-financeiro dos bens mveis dever ser realizado em conformidade com as seguin-
tes regras:
Descrio e localizao dos bens Dever ser realizada a perfeita identificao dos bens, o que con-
siste na sua correta descrio, segundo a qualidade, a caracterstica e a quantidade deles, devendo, no caso
de bens mveis, serem eles identificados com o nmero da plaqueta de patrimnio, a designao dos setores
onde se encontram, o seu estado de conservao (novo, usado, inservvel etc.) e o seu respectivo valor. As
faltas constatadas na contagem de um item no podero, sob hiptese alguma, ser compensadas pelas sobras
de outros; e essa contagem fsica dever ser efetuada na sua totalidade e jamais por amostragem.
Tambm dever ser elaborada a relao de bens do rgo em poder de terceiros e de bens de terceiros
em poder do rgo, com indicao expressa da existncia ou no do instrumento de cesso de uso desses
bens.
Avaliao Os bens devero ser avaliados tendo como base o custo expresso na unidade monetria
vigente no Pas, sendo registrados pelo seu valor de aquisio ou pelo custo de produo ou fabricao.
Mensurao No inventrio e nos registros patrimonial e contbil, a quantidade dos bens em peso,
comprimento, rea ou volume dever ser expressa segundo o sistema mtrico decimal. E, tanto no inventrio
como nos respectivos registros, nenhum bem poder constar sem valor, por menor que seja, admitindo-se,
no entanto, a avaliao por lotes de bens idnticos.
Ajustes Os saldos contbeis apurados devero ser ajustados pelas adies e excluses, verificadas
em balancete mensal, que ocorrerem at 31 de dezembro do ano corrente, a fim de que o saldo constante no
Balano Patrimonial expresse as reais e efetivas existncias no encerramento do exerccio financeiro do rgo
ou da entidade.
19.8.4 Inventrio de Bens Imveis
No tocante aos rgos da Administrao Direta, o inventrio dos bens imveis deve ser promovido,
anualmente, pelo Departamento de Administrao do Patrimnio, vinculado Secretaria da Administrao
e dos Recursos Humanos SARH, em face do que dispe o artigo 6, inciso IV, alneas b, c e e, do De-
creto Estadual n 35.923/95. No caso das entidades da Administrao Indireta, em razo de sua autonomia
administrativo-financeira, caber ao setor responsvel pelo controle patrimonial a realizao do respectivo
inventrio.
19.8.5 Falta de Bens
Normalmente, nos inventrios realizados anualmente, ao final de cada exerccio financeiro, identifi-
ca-se a falta de alguns bens, que apontada nas atas de inventrio, cujas cpias sero, posteriormente, enca-
BENS PBLICOS | 201
minhadas ao setor de Controle Patrimonial e ao ordenador de despesa do rgo ou da entidade. Ao tomar

cincia do ocorrido, o gestor do rgo ou da entidade dever adotar as devidas medidas administrativas com
o objetivo de buscar a localizao dos bens faltantes, que, muitas vezes, esto extraviados.
Caso no seja possvel localiz-los, estar-se- diante de uma hiptese de baixa de bens por perda ou
desaparecimento, cuja efetivao somente poder ser realizada mediante processo administrativo, no qual
dever constar necessariamente a autorizao, para tanto, do ordenador de despesa, com a justificativa e a
motivao da baixa. Concomitantemente, cabe ao gestor, conforme o caso, instaurar uma sindicncia para
apurar os prejuzos e as responsabilidades decorrentes da perda dos bens.
O processo de baixa do bem dever mencionar o processo de sindicncia instaurado, para que um
procedimento seja adotado independentemente do resultado do outro, pois, neste caso, h duas situaes
distintas: uma, que o registro patrimonial e contbil da perda do bem, visto que o bem no mais existe fisi-
camente, e a outra, que so os procedimentos administrativos de apurao do prejuzo e da responsabilidade
pelo dano (sindicncia) e de adoo de medidas para assegurar a reposio ou o ressarcimento do bem faltan-
te, as quais (a apurao dos prejuzos e da responsabilidade e a adoo de medidas) precisam ser comprova-
das, sob pena de responsabilizao do ordenador de despesa por ato omissivo contrrio ao interesse pblico.
Enfatize-se que, no processo de sindicncia, devem ser arrolados os bens que desapareceram e os seus
valores, para fins de reposio/ressarcimento, bem como devem ser identificados os responsveis pelo ocor-
rido. Na hiptese de a sindicncia no conseguir identificar os responsveis, a responsabilidade pelo ocorrido
poder recair sobre os servidores detentores da carga patrimonial respectiva.
No processo de sindicncia, tambm dever ser investigado se houve descuido, por parte dos deten-
tores da carga patrimonial, quanto forma como receberam, guardaram e conservaram os respectivos bens.
importante que sejam verificados aspectos relacionados ao fcil acesso de terceiros ao local onde os bens
eram conservados e guardados, durante e aps o horrio de expediente, para o efeito de aferir eventual falta
de cuidado na sua guarda e conservao. Cumpre assinalar que a ausncia de locais apropriados para guardar
bens e o livre acesso a chaves de salas ou armrios so exemplos bem claros da falta de cuidado na guarda dos
bens mveis do ente pblico. Assim como a falta de conserto ou a exposio inadequada de bens a intem-
pries demonstra falta de conservao. E, ainda, quando o servidor detentor de carga patrimonial verificar
falha na forma como os bens so conservados e guardados, ele deve deixar evidenciado esse fato por meio
de comunicao escrita autoridade (chefia) superior, para a adoo das providncias cabveis. Dessa forma,
ficar caracterizada, em princpio, a exonerao de sua responsabilidade em caso de perda de bens, a qual ser
transferida autoridade (chefia) superior em razo de sua, hipottica, omisso em adotar as medidas cabveis
para evitar a perda patrimonial.
Se, aps todos esses exames, ficar caracterizado que os detentores das respectivas cargas patrimoniais
adotaram todos os cuidados no recebimento, na guarda e na conservao dos bens e que suas chefias superio-
res tambm adotaram todos os procedimentos cabveis e necessrios, as suas responsabilidades podero, em
princpio, ser exoneradas e o prejuzo, assumido pelo Estado, caracterizando-se como situao de caso fortui-
to ou de fora maior, o que dever ser devidamente fundamentado e comprovado pelo ordenador de despesa
em processo administrativo, sujeito, contudo, ao exame e parecer dos rgos de controle interno e externo.
Se, ao contrrio, ficar evidenciado que no foram adotadas todas as providncias pertinentes e recomend-
veis, de forma tempestiva, contribuindo tal fato para a perda patrimonial, caber o devido ressarcimento do
bem pelos responsveis indicados pela sindicncia, ou pelos detentores da carga patrimonial, ou, ainda, pelo
ordenador de despesa.
19.8.6 Avaliao do Bem a Ser Ressarcido
Posteriormente identificao e definio dos responsveis pela perda de bens, faz-se necessrio
promover medidas administrativas que contemplem o exigido ressarcimento ou a reposio dos bens. A re-
posio ou o ressarcimento dos bens dever ser efetuado, conforme determina a alnea b do artigo 106 da
Resoluo n 544, de 21 de junho de 2000, do Tribunal de Contas do Estado, ou seja:
Art. 106 Para os efeitos do disposto no pargrafo nico do artigo anterior, considera-se como
integral o ressarcimento ao errio.
(...)
b) em se tratando de bens, a reposio dos mesmos ou da importncia equivalente aos preos

de mercado poca do efetivo recolhimento, levando-se em considerao o seu estado de con-
servao.
A reposio do bem constitui na sua substituio por outro bem, que poder ser novo ou usado, po-
rm dever ter as mesmas especificaes tcnicas e condies de uso e conservao do bem que est sendo
reposto. Para fins de clculo da importncia equivalente ao preo de mercado, este dever ser obtido por meio
de pesquisa de preos junto aos respectivos estabelecimentos que comercializam o bem similar ou equivalen-
te. recomendvel que a pesquisa abranja, no mnimo, trs estabelecimentos comerciais, sendo anexados no
processo documentos que a comprovem. Restando acordado que o preo de mercado, para fins de ressarci-
mento, corresponder mdia dos preos praticados pelos estabelecimentos comerciais pesquisados.
Isso posto, devero ser encaminhados os documentos pertinentes ao bem que est sendo objeto de re-
posio aos setores patrimonial e contbil, para os devidos registros. Ressalte-se que caber ao ordenador de
despesa mencionar tal fato na tomada de contas do exerccio que ser encaminhada ao Tribunal de Contas do
Estado para julgamento, demonstrando que foram adotadas as medidas cabveis em relao ao procedimento
de reposio do bem desaparecido/faltante.
19.9 ALMOXARIFADO
Para fins contbeis e de levantamento do Balano Patrimonial, a existncia e a movimentao dos

itens relacionados ao material de consumo devem ser objeto de registro e controle, mediante a observncia
das normas relativas a um adequado controle do almoxarifado. Dentre essas normas, destacam-se a que
estabelece a obrigatoriedade da adoo, por parte do setor responsvel pelo almoxarifado, de um rigoroso
e efetivo controle fsico e financeiro das quantidades adquiridas, existentes e consumidas, bem como a que
se refere devida e tempestiva contabilizao da totalidade das movimentaes ocorridas no almoxarifado,
pois, s assim, ser possvel identificar divergncias e eventuais desvios desses materiais passveis de controle.
A movimentao dos materiais envolve, em suma, incorporaes ou entradas, baixas ou sadas. Para
escriturao analtica (fsica e financeira) da existncia e da movimentao dos materiais, as unidades que
tm sob sua responsabilidade a guarda dessa espcie de material devem manter registro nas fichas de mo-
vimento de material, informatizadas ou no, as quais consignaro, por espcie ou natureza do material, as
respectivas existncias e movimentaes, bem como o seu valor.
A escriturao das fichas, em sntese, deve ser diria e em ordem cronolgica das entradas e sadas,
no podendo sofrer atraso na sua escriturao, nem conter emendas, rasuras ou ressalvas. Tambm deve ser
ininterrupta, encerrando-se, porm, ao trmino de cada exerccio financeiro e reiniciando-se no incio do
exerccio seguinte para permitir o conhecimento dos saldos ao final de cada perodo anual.
Com relao contabilizao da entrada dos materiais, esta dever ocorrer com base em documento
declaratrio do recebimento fornecido pelo setor de almoxarifado.
Conforme j mencionado, os procedimentos e as regras para a realizao do inventrio encontram-se
previstos na Instruo Normativa CAGE n 01/95. Acentue-se que, para efeitos de avaliao e demonstrao
dos saldos dos bens de almoxarifado e nos termos do artigo 106, inciso III, da Lei Federal n 4.320/64, deve-
r ser observado o preo mdio ponderado, o qual ser apurado, aps cada registro de entrada na ficha de
movimentao de materiais, por intermdio da aplicao da seguinte frmula:
Pm = V1 + V2 =
Q1 + Q2, onde:
Pm o preo mdio;
V1 o valor monetrio das existncias antes do lanamento;
V2 o valor monetrio da aquisio ou da entrada ocorrida;
Q1 a quantidade fsica existente antes do lanamento da entrada;
Q2 a quantidade fsica adquirida ou incorporada.
Enfatize-se, por fim, que o preo mdio apurado, alm de ser empregado para as baixas de materiais
verificadas, servir para a elaborao dos inventrios de encerramento do exerccio.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO | 203
20. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Sumrio: 20.1. Definio. 20.2. Legislao. 20.3. Tipo de Responsabilidade. 20.4. Evoluo Histrica. 20.4.1. Irresponsabilidade
do Estado - 20.4.2. Teoria da Responsabilidade Subjetiva - 20.4.3. Teoria da Responsabilidade Objetiva - 20.5. Elementos ou
Pressupostos da Responsabilidade Civil. 20.6. Excludentes ou Atenuantes. 20.7. Responsabilidade por Omisso. 20.8. Sujeitos da
Responsabilidade Civil. 20.9. Indenizao. 20.10. Ao de Regresso. 20.11. Responsabilidade Funes do Estado. 20.12. Pontos
de Controle.
20.1 DEFINIO
A obrigao de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, no desempenho de suas
funes, agindo em seu nome, venham a causar a terceiros denominada responsabilidade civil do Estado.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro corresponde obrigao de reparar danos causados a terceiros em decor-
rncia de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurdicos, lcitos ou ilcitos, imputveis aos
agentes pblicos. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Atlas, 2006,
p. 618).
20.2 LEGISLAO
Constituio Federal, artigo 5, X e LXXV e artigo 37, 6;

Cdigo Civil, artigo 43.
20.3 TIPOS DE RESPONSABILIDADE
O fato causador de responsabilidade pode ter reflexos de natureza civil, administrativa e penal. O tipo
de responsabilidade depende da natureza da norma jurdica infringida. Sendo assim, haver responsabili-
dade civil quando for infringida uma norma de direito civil, administrativa quando violada uma norma de
direito administrativo e, finalmente, responsabilidade penal quando transgredida uma norma penal.
20.4 EVOLUO HISTRICA
20.4.1 Irresponsabilidade do Estado
Inicialmente, vigorava a teoria da irresponsabilidade estatal. Ligada a regimes absolutistas, baseava-

se na ideia de que o rei no podia errar ou causar mal, ficando marcada pelas frases the king can do no wrong
e Le roi ne peut mal faire. O Estado, personificado na figura do rei, no respondia pelos danos que viesse a causar a terceiros.
Essa teoria no foi adotada pelo Brasil e encontra-se superada, haja vista a transformao do modelo de Es-
tado absoluto no modelo de Estado de Direito.
20.4.2 Teoria da Responsabilidade Subjetiva
Posteriormente, sob a influncia do Estado liberal, foi adotada a teoria da responsabilidade subje-
tiva. O Estado passa a responder mediante a comprovao de culpa, a qual poderia recair sobre o agente ou
sobre o servio. A culpa recaa sobre o agente quando as circunstncias do fato possibilitavam a sua correta
identificao. Caso contrrio, incidia sobre o servio, hiptese na qual ocorria a chamada culpa annima.
A culpa pela prestao do servio era identificada pela expresso francesa faute du service, traduzida
como culpa ou falta do servio. A culpa pela prestao do servio ensejava a responsabilidade subjetiva do
Estado quando o servio no funcionava, funcionava mal ou funcionava atrasado.
20.4.3 Teoria da Responsabilidade Objetiva
Segundo a teoria da responsabilidade objetiva, o Estado responde pelos danos decorrentes da relao
causa/efeito existente entre a conduta e as suas consequncias. Diferencia-se substancialmente da teoria da
responsabilidade subjetiva, pois no se perquire a culpa ou o dolo do agente causador, sendo suficiente para
que surja o dever de indenizar a demonstrao do nexo de causalidade entre conduta e resultado.
Segundo a doutrina, a teoria da responsabilidade objetiva do Estado desdobra-se nas teorias do risco
administrativo e do risco integral.
Pela teoria do risco administrativo, o Estado tem a obrigao de indenizar o dano causado ao tercei-
ro decorrente de sua atuao, independentemente de culpa do agente pblico, bastando que o terceiro prove
o fato, o prejuzo e nexo de causalidade entre ambos. Essa teoria se caracteriza por admitir clusulas exclu-
dentes da responsabilidade, podendo o Estado atenuar ou afastar a obrigao de indenizar se provar que o
fato que deu origem ao dano ocorreu por culpa exclusiva da vtima, culpa de terceiro ou de caso fortuito ou
de fora maior.
A teoria do risco integral diferencia-se da anterior por no admitir clusulas excludentes, no consi-
derando, inclusive, a culpa da prpria vtima. a modalidade mais extremada de responsabilizao e no se
tem conhecimento que algum pas a adote como regra de responsabilizao.
20.5 ELEMENTOS OU PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
Para que se configure a responsabilidade objetiva, faz-se necessria a presena de certos elementos ou
pressupostos, a saber:
Conduta: a conduta imputvel ao Poder Pblico, considerando-se qualquer ato de agente de pessoa
jurdica de direito pblico ou de pessoa jurdica de direito privado, prestadora de servio pblico, indepen-
dentemente de culpa ou dolo, salvo quando se tratar de responsabilidade por omisso.
Dano: o dano poder ser material ou moral. Sem a existncia do prejuzo, no h que se falar em res-
ponsabilidade.
Nexo causal (ou relao de causalidade): o vnculo entre a conduta do agente e o resultado por ela
produzido (o dano ao terceiro).
20.6 EXCLUDENTES OU ATENUANTES
Por adotar, como regra, a teoria da responsabilidade civil objetiva, admite-se a excluso ou a atenua-
o do dever de indenizar do Estado quando restar demonstrada a ausncia do nexo de causalidade entre a
ao estatal e o resultado danoso.
So causas que excluem o nexo causal: i) o fato exclusivo da vtima ou de terceiro; ii) o caso fortuito ou
fora maior; e iii) as excludentes de ilicitude (estado de necessidade e legtima defesa). Essas circunstncias
impedem que se estabelea nexo de causalidade entre a ao ou omisso do Estado e o dano.
A responsabilidade do Estado pode ser afastada por fato exclusivo da vtima ou de terceiro, pois se o
fato exclusivo da vtima ou de terceiro, no h conduta imputvel ao Estado que tenha contribudo para a
ocorrncia do dano. Em ambos os casos, o agente estatal poder servir como mero instrumento no cenrio
ftico, sem que a sua ao tenha dado causa ao resultado.
Haver situaes nas quais a responsabilidade ser repartida entre o Estado e a vtima, ocorrendo o
que se denomina culpa concorrente. Nesse caso, a vtima contribui com a sua conduta para a ocorrncia do
resultado, no sendo possvel imput-lo exclusivamente ao Estado, inicialmente indicado como seu nico
causador.
O caso fortuito ou de fora maior, segundo o pargrafo nico do artigo 393 do Cdigo Civil, verifica-
se no fato necessrio, cujos efeitos no era possvel evitar ou impedir. O que importa verificar, portanto, a
existncia de fato imprevisvel ou inevitvel. Fica afastada a responsabilidade do Estado em face da ausncia
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO | 205
de nexo de causalidade, haja vista que o caso fortuito ou de fora maior so acontecimentos afastados da
conduta do agente.
20.7 RESPONSABILIDADE POR OMISSO
Quando a atuao das pessoas jurdicas de direito pblico e das pessoas jurdicas de direito privado
prestadoras de servios pblicos causarem danos a terceiros, responder o Estado de forma objetiva, no se
investigando acerca do elemento subjetivo. Somente ser possvel afastar a responsabilidade civil do Estado
quando demonstrada a inexistncia de nexo causal entre a conduta do agente e o resultado danoso. Isso o
que se depreende do 6 do artigo 37 da CF/88.
De outro lado, quando se alega que o dano decorreu de uma omisso estatal, prevalece entendimento
diverso, ainda que exista doutrina respeitvel em sentido contrrio. Na responsabilidade por omisso, en-
tende-se necessria a demonstrao da culpa estatal (vide REsp 1.040.895-MG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado
em 1/6/2010). Isso significa que, em termos prticos, para que surja ao Estado o dever de indenizar, ser
necessrio demonstrar que a omisso causadora do dano se deu de forma intencional ou por negligncia,
imprudncia ou impercia dos agentes estatais. No basta a simples omisso.
Advirta-se, porm, acerca da existncia de precedentes do Supremo Tribunal Federal (vide RE 283989,
Relator: Min. ILMAR GALVO, Primeira Turma, julgado em 28/05/2002, DJ 13-09-2002) indicando que,
em casos excepcionais e graves, poder haver a objetivao da responsabilidade por ato omissivo, a qual, em
regra, ser objetiva.
20.8 SUJEITOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL
Trs so os sujeitos que figuram na relao jurdica que envolve a responsabilidade civil da Adminis-
trao Pblica: o ente pblico ou o ente privado prestador de servio pblico, o agente pblico e o terceiro
lesado. So responsveis pelos danos quaisquer das pessoas jurdicas de direito pblico (Unio, Estados,
Distrito Federal, Municpios, autarquias, e as fundaes pblicas de natureza autrquica) e determinadas
pessoas jurdicas de direito privado (empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas
constitudas com personalidade de direito privado, que prestem servios pblicos), bem como as empresas
prestadoras de servios pblicos em regime de concesso ou permisso.
Ao mencionar o termo agente pblico, a CRFB/88 incluiu no apenas os servidores pblicos, mas,
segundo Jos dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 481), os agentes sem vnculo tpico de trabalho, os agentes
colaboradores sem remunerao, enfim todos aqueles que, de alguma forma, estejam juridicamente vincula-
dos ao Estado. Em suma, agente pblico uma expresso ampla que abrange os agentes polticos, os servido-
res pblicos e os particulares em colaborao com o Estado.
O terceiro aquele que sofreu o prejuzo resultante do ato praticado pelo agente estatal. No que tange
s concessionrias ou permissionrias, a doutrina e jurisprudncia so unnimes ao apontar que o ressar-
cimento devido ao usurio do servio pblico, mas havia divergncia quanto ao no usurio. O Supremo
Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinrio n 591.874-2, em 26 de agosto de 2009, entendeu que
a responsabilidade das pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico objetiva, seja a
leso causada a usurios ou no usurios do servio, modificando, assim, o entendimento anteriormente
sustentado pela Corte.
20.9 INDENIZAO
O artigo 944 do Cdigo Civil de 2002 positivou o princpio da reparao integral do dano, asseguran-
do ao lesado que a indenizao ser calculada considerando a extenso dos prejuzos por ele sofridos. Assim,
em consequncia do ato do agente pblico, o Estado deve indenizar os danos causados a terceiros, reconsti-
tuindo-se integralmente o seu patrimnio.
Devem ser reparados os danos materiais e os danos morais, consoante prev o inciso X do artigo 5 da
CRFB/88, podendo haver a cumulao de ambos, conforme apregoa o enunciado da Smula 37 do Superior
Tribunal de Justia.
20.10 AO DE REGRESSO
A ao de regresso aquela em que o Estado busca no patrimnio do servidor causador do dano o

valor que teve que indenizar ao terceiro lesado, ressarcindo o errio.
Nos termos do artigo 37, 6, da CRFB/88, exige-se, para que surja o direito de regresso, que o agente
pblico tenha agido de forma dolosa ou, ao menos, tenha desempenhado suas atribuies de forma negligen-
te, imprudente ou imperita. Uma vez verificado que a ao estatal decorreu de culpa lato sensu, impositiva
a propositura da ao regressiva, no sendo mera faculdade da autoridade responsvel.
Desempenhar com zelo e presteza os encargos que lhe so incumbidos, dentro de suas atribuies,
dever do servidor, nos termos do artigo 177, inciso III, do Estatuto dos Servidores Pblicos Civis do RS.
Sendo assim, o servidor que se conduza de acordo com as disposies estatutrias, ter diminuda a possibi-
lidade de atuar de forma culposa, restando tambm reduzida a probabilidade de ver contra si ajuizada uma
ao regressiva.
20.11 RESPONSABILIDADE FUNES DO ESTADO
A responsabilidade civil do Estado decorre, em geral, do exerccio da funo administrativa, indepen-

dentemente de qual dos poderes da Repblica a esteja desempenhando. Porm, excepcionalmente, admite-se
que haja responsabilizao pelo exerccio das funeslegislativa e jurisdicional. Os atos dos Poderes Legis-
lativo e Judicirio, quando no exerccio da funo administrativa, sujeitam-se normalmente regra geral da
responsabilidade objetiva do Estado.
O Gestor dever apurar a conduta do agente e, em caso de culpa ou dolo, cobrar administrativa ou
judicialmente o valor e, em caso de no pagamento, providenciar a inscrio em dvida ativa, sob pena de
ser responsabilizado por essas omisses. O gestor deve ficar atento, tambm, quanto ao prazo para cobrana,
para evitar que ocorra a prescrio da dvida, matria esta tratada em captulo especfico deste Manual.
PRESCRIO NA ADMINISTRAO PBLICA | 207
21. PRESCRIO NA ADMINISTRAO PBLICA
Sumrio: 21.1. Definio e Consideraes Gerais. 21.2. Legislao. 21.3. Prescrio na Administrao Pblica Direta e Indireta.
21.4. Suspenso e interrupo da prescrio. 21.5. Prescrio do direito da Administrao Pblica. 21.5.1. Crditos No-Tribut-
rios. 21.5.2. Ressarcimento de danos causados ao errio. 21.5.3. Sanes disciplinares aos servidores. 21.5.4. Anulao/revogao
dos atos administrativos que produziram efeitos favorveis aos administrados. 21.5.5 Crditos tributrios 21.6. Prescrio do
direito do Administrado. 21.6.1. Regra geral. 21.6.2. Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica.
A decadncia e a prescrio existem em razo do interesse social em que as relaes jurdicas no per-
maneam indefinidamente incertas. A incerteza atenta contra o princpio da segurana jurdica, do qual no
se pode prescindir no Estado Democrtico de Direito.
Conceitualmente, pode-se dizer que a prescrio a perda do direito de ao para a proteo de um
direito em razo da inrcia do seu titular durante um determinado espao de tempo, perda essa que alcana
tambm a possibilidade de sua alegao como matria de defesa. A decadncia, por sua vez, o prazo fixado
para o exerccio do direito por parte de seu titular. Diversamente da prescrio, que fulmina o direito de ao,
a decadncia resulta na perda do prprio direito.
A prescrio e a decadncia, ainda que decorrentes do princpio da segurana jurdica, apresentam
distines que merecem ser referidas. No que diz respeito natureza do direito, a prescrio supe um direito
nascido e efetivo, mas cuja possibilidade de ao no mais existe pela inrcia do seu titular. De outro lado,
o decurso do prazo decadencial fulmina o prprio direito que no se tornou efetivo pela falta de exerccio.
Alm disso, a contagem do prazo prescricional somente se inicia quando o direito violado, ao passo que o
prazo decadencial comea a partir do momento em que o direito nasce. O prazo prescricional estar sempre
previsto na lei, enquanto que os prazos decadenciais podem ser encontrados na lei e fixados pela vontade das
partes.
21.2 LEGISLAO
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, artigo 37, 5

Cdigo Civil, artigos 189 a 211
Cdigo Tributrio Nacional, artigos 173 e 174
Lei n 9.784/99, artigo 54
Lei n 8.429/92, artigo 23
Decreto-lei n 4.597/42
Decreto n 20.910/32
Lei Complementar Estadual n 10.098/94, artigo 197
21.3 PRESCRIO NA ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA
A Administrao Pblica pode desempenhar as suas funes de forma centralizada e descentralizada,

o que d origem Administrao Pblica direta e indireta. Sobre o tema, deve-se consultar captulo especfico
do presente Manual, evitando-se, assim, desnecessria repetio.
A Administrao Pblica indireta formada por pessoas jurdicas regidas pelo direito pblico e por
pessoas jurdicas regidas pelo direito privado. Essa distino essencial para a definio do prazo prescricio-
nal a ser observado. s pessoas jurdicas de direito privado que compem a Administrao Pblica indireta
aplicam-se as disposies do Cdigo Civil. De outro lado, s pessoas jurdicas da Administrao Pblica di-
reta e as pessoas jurdicas da Administrao Pblica indireta regidas pelo direito pblico tero uma disciplina
especfica, a qual o objeto do presente captulo.
21.4 SUSPENSO E INTERRUPO DA PRESCRIO
A suspenso e a interrupo so situaes que alteram o fluxo do prazo prescricional. Em sntese,

ocorrendo alguma causa de suspenso do prazo prescricional, o curso da contagem fica temporariamente
paralisado, voltando a correr pelo tempo restante quando cessada a causa suspensiva. De outro lado, ocor-
rendo uma causa interruptiva, alm da ausncia de contagem do prazo durante a sua manuteno, o reincio
desprezar o tempo at ento verificado, recomeando pela sua integralidade, ressalvados os casos previstos
em lei especfica, como ocorre com o Decreto Federal n 20.910/32. Tal regra legal prev que, uma vez inter-
rompida a prescrio que favorece a Fazenda Pblica, o prazo recomea a contar ao interessado pela metade,
e no integralmente como se d nos casos de prescrio ordinria. No entanto, a regra da nova contagem pela
metade deve ser adequadamente interpretada, observados para tanto os ditames do enunciado da Smula
383 do STF.
Exemplo de causa suspensiva do prazo prescricional encontra-se no artigo 4 do Decreto n 20.910/32,
segundo o qual no corre a prescrio durante a demora que, no estudo, no reconhecimento ou no pagamen-
to da divida, considerada liquida, tiverem as reparties ou funcionrios encarregados de estudar e apur-la.
Nesta hiptese, a suspenso da prescrio ocorre com a entrada do requerimento do titular do direito ou do
credor nos livros ou protocolos das reparties publicas, com designao do dia, ms e ano. C o m o
exemplo de interrupo, que com o advento do Cdigo Civil de 2002 somente podem ocorrer uma nica vez
(artigo 202), tem-se a prtica de qualquer ato inequvoco, ainda que extrajudicial, que importe reconheci-
mento do direito pelo devedor.
21.5 PRESCRIO DO DIREITO DA ADMINISTRAO PBLICA
21.5.1 Crditos No Tributrios
A necessidade de segurana nas relaes jurdicas o fundamento constitucional para que se conclua
que as aes da Fazenda Pblica em face do particular tambm esto sujeitas a prazo prescricional. No en-
tanto, no h referncia legal ao prazo prescricional aplicvel s dividas ativas da Administrao quanto aos
crditos no-tributrios, na medida em que o Decreto n 20.910/32 se refere apenas cobrana das dvidas
passivas.
Diante da ausncia de norma regulamentadora, duas solues se mostram possveis. A primeira in-
dica que a prescrio das aes da Fazenda Pblica contra o particular deve ser regulada pelo Cdigo Civil,
respeitada a natureza do ato ou contrato, ainda que a relao jurdica esteja submetida s regras de direito
pblico, pois se trata de norma geral aplicvel tambm Administrao Pblica na ausncia de legislao
especfica. Nesse caso, a prescrio ocorrer aps o decurso de dez anos, nos termos do artigo 205 do Cdigo
Civil. Esse entendimento foi manifestado pela Procuradoria-Geral do Estado atravs do Parecer n 14.037,
aprovado em 30 de agosto de 2004 e ainda citado em manifestaes do mesmo rgo, tais como o Parecer n
14.495, aprovado em 5 de maio de 2006.
Noutro sentido, tendo por fundamento o princpio da simetria, sustenta-se a aplicao do Decreto n
20.910/32, que fixa o prazo em cinco anos, na medida em que no encontra justificativa no interesse pblico a
adoo de um tratamento diferenciado em favor da Unio, dos Estados e dos Municpios em relao ao admi-
nistrado. Este o entendimento encampado pela Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia, citando-se
como exemplo a deciso proferida nos autos do AgRg no Ag 1.079.200 SP, julgado em 6 de maio de 2010.
As duas vertentes antes referidas encontram-se adequadamente fundamentadas. De forma a acautelar
o gestor pblico em face da ocorrncia de eventual prescrio de crditos no tributrios regulados pelo direi-
to pblico, ainda que seja judicialmente defensvel a aplicao do Cdigo Civil, recomenda-se a observncia
do prazo de cinco anos para que sejam ultimados os procedimentos necessrios cobrana, evitando-se,
assim, o surgimento de eventual discusso sobre a prescrio da ao.
21.5.2 Ressarcimento de danos causados ao errio
A Constituio Federal estabeleceu no artigo 37, 5 que as aes de ressarcimento ao errio so

imprescritveis. Apesar de toda a crtica doutrinria sobre a existncia desta imprescritibilidade, tanto o STF
(MS n 26.210) quanto o STJ (REsp n 928.725) j a reconheceram.
Com isso, em que pese a imprescritibilidade das aes de ressarcimento de danos causados ao errio
ainda ser matria que reclame maior anlise, pode-se afirmar, pela redao da parte final do 5 do artigo
37 da Constituio Federal, que as aes para ressarcimento de danos causados ao errio no esto sujeitas a
prescrio.
No mbito estadual, um exemplo de ressarcimento ao errio no sujeito a prazo prescricional est na
cobrana em face do servidor que se afastou para frequentar curso de ps-graduao, no pas ou no exterior, e
que no se manteve no cargo por tempo igual ou superior ao de durao do afastamento, conforme determina
o pargrafo nico do artigo 125 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94. Nessa situao, deve o Estado
promover a competente ao de ressarcimento ao errio, a qual, na esteira do que decidiu o STF no caso aci-
ma mencionado, no se sujeita a prescrio.
21.5.3 Sanes disciplinares aos servidores
Os servidores pblicos estaduais, no desempenho de suas funes, devem observar os deveres e as

proibies que lhe so impostos pela Lei Complementar Estadual n 10.098/94, os quais se encontram previs-
tos nos artigos 177 e 178. Quando a conduta do servidor infringir o regime jurdico ao qual est submetido,
surge para a Administrao Pblica o poder-dever de aplicar as sanes disciplinares proporcionais infra-
o cometida.
No entanto, este poder disciplinar no pode ser exercido a qualquer tempo. De forma a compatibilizar
o poder-dever de aplicar sanes disciplinares com a preservao da segurana das relaes jurdicas, o legis-
lador estadual estabeleceu no artigo 197 da referida Lei Complementar um prazo para que a Administrao
Pblica aplique as sanes aos servidores.
Segundo tal dispositivo, o prazo prescricional ir variar dependendo da espcie de sano a ser aplica-
da. Assim, os prazos de prescrio sero os seguintes: a) seis meses, para a pena de repreenso; b) doze meses,
para as penas de suspenso e de multa; c) dezoito meses, para a pena de demisso, quando se fundamentar
em abandono do cargo ou ausncia no justificada ao servio por mais de sessenta dias, ainda que no con-
secutivos, durante um ano; d) vinte e quatro meses, para a aplicao da pena de demisso nos demais casos,
e tambm para a aplicao da pena de cassao da aposentadoria ou de disponibilidade.
Pode acontecer que a infrao administrativa cometida pelo servidor tambm constitua crime ou
contraveno penal. Nesse caso, o prazo a ser considerado ser o previsto na legislao penal. Em geral, tais
prazos encontram-se previstos no artigo 109 do Cdigo Penal, devendo a clculo ser efetuado tendo em
vista a pena fixada concretamente pelo Poder Judicirio, a ser verificada na sentena (STJ, RMS 26.624/SP).
Imperioso ressalvar, porm, respeitveis entendimentos jurisprudenciais em sentido contrrio, tal como o
julgamento da Apelao Cvel n 70012335097, pela Quarta Cmara Cvel do Tribunal de Justia do RS.
Merece ser destacado que, conforme a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, ainda que a
infrao administrativa constitua crime ou contraveno penal, somente ser feita a contagem do prazo pres-
cricional com base na legislao penal quando os fatos tambm forem efetivamente apurados na esfera penal.
No havendo persecuo penal, devem ser considerados os prazos previstos no estatuto funcional do servi-
dor (STJ, MS 12.884/DF).
Para a contagem desses prazos prescricionais, deve-se considerar como termo inicial a data na qual o
fato que constitui a infrao chega ao conhecimento do superior hierrquico do servidor faltoso. Entretanto,
quando a pena se fundamentar em abandono de cargo ou inassiduidade habitual, a prescrio somente come-
ar a ser contada a partir do dia em que o servidor reassumir as suas funes ou cessarem as faltas ao servio.
Nesse sentido, vale consultar as concluses do Parecer n 15.265, da Procuradoria-Geral Estado, aprovado em
30 de junho de 2010.
Instaurado o processo administrativo-disciplinar pela autoridade responsvel, a prescrio interrom-
pida, o que significa que, quando do reincio da contagem, ser desprezado o prazo at ento transcorrido.
Alm desta causa de interrupo do prazo prescricional, a Lei Complementar Estadual n 10.098/94
prev trs situaes de suspenso da prescrio. A primeira delas ocorre enquanto no resolvida, em outro
processo de qualquer natureza, questo prejudicial da qual decorra o reconhecimento de relao jurdica,
da materialidade do fato ou da sua autoria. A segunda hiptese de suspenso ocorre quando da emisso do
relatrio de sindicncia, nos casos em que houver recomendao de aplicao de penalidade, suspenso esta
que durar at a deciso final proferida pela autoridade competente. Nos casos em que a deciso final couber
ao Governador do Estado ou ao dirigente mximo de autarquia ou de fundao pblica, tambm haver sus-
penso do prazo prescricional quando da emisso do relatrio pelo Procurador do Estado designado como
autoridade processante, perdurando a suspenso at a deciso final das autoridades mencionadas.
21.5.4 Anulao dos atos administrativos que produziram efeitos favorveis aos administrados
Em virtude da sujeio ao princpio da legalidade, no se mostra possvel a manuteno de atos ad-

ministrativos que revelem vcios de legalidade, impondo-se a atuao administrativa no sentido de expungir
os atos contrrios ao direito. A essa forma de invalidao dos atos administrativos d-se o nome de anulao,
tambm chamada por parcela da doutrina de invalidao.
A anulao consiste na forma de extino dos atos administrativos em razo da existncia de vcio de
legalidade. Porm, ainda que no seja desejvel a manuteno de atos viciados, de igual forma no se admite
que a Administrao Pblica possa, no uso da autotutela, anular a qualquer tempo os atos que tenha pratica-
do. Se assim fosse, restaria violado o princpio da segurana jurdica, o qual exige a estabilizao das relaes
jurdicas.
Em mbito federal, foi editada a Lei n 9.784/99, a qual, em seu artigo 54, fixou o prazo de cinco anos
para que a Administrao Pblica anule atos administrativos dos quais tenham resultado efeitos favorveis
aos administrados, salvo nos casos de comprovada m-f. Aps debate doutrinrio, entendeu-se que esse
prazo de cinco anos decadencial, e no prescricional, com as consequncias decorrentes desta distino,
tais como a possibilidade de reconhecimento da decadncia de ofcio pelo juiz, quando estabelecida em lei.
A aplicao da Lei Federal n 9.784/99 no mbito estadual tema que ainda suscita divergncias, na
medida em que se trata de uma lei federal e, portanto, aplicvel exclusivamente Unio Federal. A sua aplica-
o tambm aos Estados passou a ser admitida pelo STJ de forma subsidiria, quando no houver lei estadual
especfica tratando do tema, pois se trata de norma apta a orientar toda a Administrao Pblica, conforme
decidido no julgamento do Recurso Especial n 852.493 DF.
Por outro lado, a Procuradoria-Geral do Estado do RS, atravs do Parecer n 15.734, aprovado em
07 de maio de 2012, manifestou-se pela inaplicabilidade do artigo 54 da Lei Federal n 9.784/99 na esfera
estadual. No referido parecer, concluiu-se que, na reviso de atos administrativos eivados de ilegalidade ou
de inconstitucionalidade, a par da observncia aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla
defesa, impe-se ponderar, em cada caso concreto, qual o princpio a prevalecer, se o da legalidade ou da
segurana jurdica.
Portanto, havendo ato administrativo contaminado por vcio de legalidade, ainda que tenha gerado
efeitos favorveis ao administrado de boa-f, recomenda-se, para evitar discusses sobre o tema, que o Ges-
tor Pblico proceda a sua anulao dentro do prazo de cinco anos, nos termos do artigo 54 da Lei Federal n.
9.784/99, em homenagem ao princpio da legalidade, destacando-se, no entanto, o respeitvel entendimento
manifestado pela Procuradoria-Geral do Estado.
21.5.5 Crditos tributrios
No mbito tributrio, a obrigao nasce quando ocorre um fato abstratamente previsto em lei. Porm,
no basta a existncia da obrigao tributria para que seja viabilizada a cobrana, sendo exigvel da auto-
ridade fazendria a realizao de um procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrncia do fato
gerador, determinar a matria tributvel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo
e, sendo o caso, propor a aplicao da penalidade cabvel. Este procedimento conhecido como lanamento,
momento a partir do qual se pode falar em constituio do crdito tributrio.
De forma a evitar que o contribuinte permanea indefinidamente disposio da autoridade fiscal,
tambm na esfera tributria h prazos que devem ser respeitados para a atuao administrativa. No en-
tanto, devem-se distinguir prazos de decadncia e de prescrio, observando-se as peculiaridades de cada

um deles.
Decadencial o prazo de que dispe a Fazenda Pblica para promover o lanamento. J o prazo pres-
cricional aquele de que dispe o ente tributante para ajuizar a competente ao de execuo fiscal regulada
pela Lei Federal n 6.830/80.
No que tange decadncia do direito de constituir o crdito tributrio, a regra geral est disposta no
artigo 173, I, do Cdigo Tributrio Nacional CTN, que fixa o prazo de cinco anos, contados do primeiro
dia do exerccio seguinte quele em que o lanamento poderia ter sido efetuado ou da data em que se tornar
definitiva a deciso que houver anulado, por vcio formal, o lanamento anteriormente efetuado.
O pargrafo nico do mesmo dispositivo, por sua vez, dispe sobre hiptese de antecipao da conta-
gem do prazo decadencial. Essa antecipao ocorrer quando a autoridade fazendria adotar alguma medida
preparatria ao lanamento. Nesse caso, o incio da contagem se dar a partir do ato praticado pela autorida-
de competente que der incio ao procedimento administrativo tendente imposio tributria.
Nos tributos sujeitos a lanamento por homologao, podem surgir trs situaes distintas: a) o tribu-
to no ter sido declarado nem pago; b) o tributo ter sido declarado e no ter sido pago; c) o tributo ter sido
declarado e pago.
No primeiro caso, o termo inicial do prazo decadencial o primeiro dia do exerccio seguinte (apli-
cao do artigo 173, I do CTN). Isto porque a homologao incide sobre o pagamento e, no havendo paga-
mento realizado, nada haver para ser homologado, fazendo incidir a regra geral.
No segundo caso, no se falar mais em decadncia, pois a declarao prestada pelo contribuinte,
ainda que sem pagamento, admite a imediata inscrio do dbito em dvida ativa, j estando constitudo o
crdito tributrio.
No ltimo caso, a autoridade fiscal ter o prazo de cinco anos para homologar o pagamento ou, caso
entenda necessrio, realizar lanamento de ofcio quanto eventual diferena apurada. A inrcia da Fazenda
Pblica durante os cinco anos, contados da data do fato gerador, importa em homologao tcita do paga-
mento efetuado pelo contribuinte.
Uma vez constitudo definitivamente o crdito tributrio, no h mais que se falar em decadncia. A
partir deste momento a Administrao deve providenciar a cobrana do valor apurado. Esta cobrana deve
ser promovida no prazo de cinco anos, findos os quais o direito de ajuizar a ao de execuo fiscal estar
prescrito, nos termos do que dispe o artigo 174 do CTN. H situaes que interrompem a fluncia do prazo
prescricional, as quais esto previstas no pargrafo nico do artigo 174 do CTN. So elas o despacho do juiz
que ordenar a citao em execuo fiscal, o protesto judicial, qualquer ato judicial que constitua o devedor
em mora, qualquer ato inequvoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do dbito pelo
devedor.
21.6 PRESCRIO DO DIREITO DO ADMINISTRADO
21.6.1 Regra geral
Conforme o artigo 1 do Decreto Federal n 20.910/32, as dvidas passivas, da Unio, dos Estados e
dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda federal, estadual ou municipal,
prescrevem no prazo de cinco anos. Com a edio deste decreto, a Unio, os Estados e os Municpios passa-
ram a ter em seu favor um prazo prescricional favorecido, pois houve uma reduo do prazo disponvel para
a cobrana das dvidas passivas da Fazenda Pblica em relao ao prazo destinado s demais pessoas naturais
e jurdicas, o qual, nos termos do artigo 177 do Cdigo Civil de 1916 (revogado), era de vinte anos.
Na dcada seguinte, o Decreto-Lei n 4.597/42 estendeu o favor para as autarquias, ou entidades e
rgos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer contribuies, exigidas
em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e qualquer direito e ao contra os mes-
mos. Alm disso, tambm previu que a prescrio das dvidas, direitos e aes a que se refere o Decreto n
20.910/32, somente pode ser interrompida uma vez, e recomea a correr, pela metade do prazo, da data do
ato que a interrompeu, ou do ltimo ato ou termo do respectivo processo.
Deve-se ressaltar que o Decreto n. 20.910/32 alcana somente as aes pessoais contra a Fazenda P-
blica, no sendo por ele alcanadas as aes reais, as quais possuem regramento especfico. Para uma melhor
compreenso desta assertiva, deve-se definir o que se entende por aes reais e por aes pessoais.
As aes pessoais so aquelas que decorrem da violao de direitos pessoais, originrios de uma re-
lao jurdica entre um sujeito ativo e um sujeito passivo. Em regra, tm origem em obrigaes de dar, de
fazer ou de no fazer algo. Por isso, diz-se que tm por objeto uma prestao. Nas relaes envolvendo a
Administrao Pblica, comum que a obrigao tenha por origem um contrato administrativo, o qual, ha-
vendo controvrsia em face da aplicao das suas clusulas, sujeitar-se- prescrio quinquenal. Tambm
so pessoais as aes ajuizadas por servidores pblicos em face do Estado, em decorrncia de uma relao
jurdico-funcional prevista em lei ou ato normativo.
As aes reais, por sua vez, derivam da violao de um direito real, assim compreendido aquele que se
estabelece entre o titular de um bem e a coletividade (no-titulares). Como exemplo dessa classificao est
o direito de propriedade. Somente ser definido contra quem deve ser dirigida a ao quando o direito for
efetivamente violado, pois, inicialmente, todos tm o dever de respeit-lo.
21.6.2 Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica
Segundo dispe o artigo 37, 6, da Constituio Federal, as pessoas jurdicas de direito pblico e as
de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa quali-
dade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Uma vez constatada a existncia do dano em decorrncia da atuao de agentes da Administrao, e
no havendo o acertamento na esfera administrativa, surge para a parte lesada o direito de ajuizar a compe-
tente ao indenizatria. No entanto, o ajuizamento dessa ao dever ocorrer dentro de determinado prazo,
sob pena de prescrio.
Seguindo-se a regra geral acerca do prazo de prescrio das dvidas passivas da Fazenda Pblica, a
ao deveria ser ajuizada no prazo mximo de cinco anos, findos os quais a parte perde o direito de ao.
Porm, deve-se ressaltar que existiu divergncia jurisprudencial entre a primeira e a segunda turma do STJ
acerca do prazo prescricional aplicvel s aes de responsabilidade civil contra o Estado. Para a primeira
turma, deveriam prevalecer as disposies do Decreto n 20.910/32, ocorrendo a prescrio aps cinco anos
(AgRg no REsp 1.108.801). J para a segunda turma, deveria ser aplicado o Cdigo Civil, o qual fixa o prazo
prescricional de trs anos (REsp 1.137.354), por ser este mais favorvel Administrao Pblica.
Diante da aparente antinomia entre o prazo trienal (artigo 206, 3, V, do Cdigo Civil) e o prazo
quinquenal (artigo 1 do Decreto 20.910/32), o STJ, sob a sistemtica do artigo 543-C do Cdigo de Processo
Civil, pacificou o seu entendimento no sentido de prevalecer o prazo de prescrio quinquenal para as aes
indenizatrias ajuizadas contra o Estado. O principal argumento utilizado na deciso foi a natureza especial
do Decreto 20.910/32, ao passo que o Cdigo Civil constitui norma geral, devendo, portanto, ceder diante das
disposies da norma especial.
SUBSTITUIO TRIBUTRIA E RETENO DE TRIBUTOS NA CONTRATAO DE SERVIOS | 213
22. SUBSTITUIO TRIBUTRIA E RETENO DE

TRIBUTOS NA CONTRATAO DE SERVIOS
Sumrio: 22.1 Definio e Consideraes Gerais - 22.2 Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica e Imposto de Renda
Retido na Fonte de Pessoa Jurdica - 22.2.1 Legislao - 22.2.2 Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno na Fonte
- 22.2.3 Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno na Fonte - 22.2.4 Casos de Dispensa de Reteno - 22.2.5 Fato
Gerador e Base de Clculo para Reteno - 22.2.6 Prazos e Forma de Recolhimento - 22.2.7 Solidariedade - 22.2.8 Cumprimento
das Obrigaes Acessrias - 22.3 PIS/PASEP, COFINS e CSLL - 22.3.1 Legislao e Consideraes Gerais - 22.3.2 Servios Sujeitos
Reteno na Fonte - 22.3.3 Casos de Dispensa de Reteno - 22.3.4 Base de Clculo e Alquotas para Reteno - 22.3.5 Prazos
e Forma de Recolhimento - 22.3.6 Cumprimento das Obrigaes Acessrias - 22.4 Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza
- 22.4.1 Legislao e Consideraes Gerais - 22.4.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte - 22.4.3 Fato Gerador e Base de Clculo
- 22.4.4 Casos de Dispensa de Reteno - 22.4.5 Cumprimento de Obrigaes Acessrias - 22.5 Contribuies Destinadas Previ-
dncia Social/INSS - 22.5.1 Legislao e Consideraes Gerais - 22.5.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte e Percentual Aplicvel
- 22.5.3 Base de Clculo - 22.5.4 Casos de Dispensa de Reteno - 22.5.5 Reteno na Construo Civil - 22.5.6 Solidariedade e
Responsabilidade Pessoal - 22.5.7 Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes Acessrias
Preliminarmente, cumpre acentuar que a legislao tributria que dispe sobre a substituio tribu-
tria e retenes de tributos na fonte pagadora, incidentes sobre servios e outras rendas, bastante extensa
e complexa, suscitando inmeras dvidas na sua aplicao. Em vista disso, os rgos encarregados da admi-
nistrao dos impostos e de contribuies mantm pginas na internet com volume considervel de informa-
es e orientaes sobre o tema, algumas das quais aqui citadas, que podero solucionar as eventuais dvidas
do consulente.
O setor pblico demanda servios e mo de obra de terceiros para atingir suas finalidades e tem-se
transformado em um contratante permanente de empresas prestadoras de servios ou de pessoas fsicas au-
tnomas. A prestao de servios de natureza pessoal e profissional, alm de apresentar caractersticas pecu-
liares por segmento, impactada pela incidncia de impostos e contribuies, cuja legislao transformou o
contratante no principal responsvel pela reteno e pelo recolhimento dos valores devidos pelo contratado.
Alguns tributos e contribuies (Imposto de Renda IR, Contribuies Previdncia Social INSS, Impos-
to Sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN), afora exigirem a reteno na fonte, tm no contratante o
chamado substituto tributrio, ou seja, ele o principal responsvel pelo seu recolhimento.
De mais a mais, h obrigaes acessrias, principalmente as vinculadas ao envio de informaes aos
rgos que administram e fiscalizam tais tributos e contribuies, o que requer cuidados especiais do gestor,
pois o eventual no atendimento dessas obrigaes poder implicar sanes ao rgo e prpria pessoa do
administrador.
Nenhum dos tributos incide sobre a mesma base de clculo, ou seja, para calcular cada um deles,
necessrio verificar as suas peculiaridades.
As incidncias que implicam responsabilidade do contratante so as apresentadas abaixo, em quatro
ttulos, a saber:
I Imposto de Renda Retido na Fonte IRRF: refere-se ao imposto sobre a renda, descontado na
fonte da pessoa fsica e da pessoa jurdica, podendo ser classificado em:
a) Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica;
b) Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica.
II PIS/COFINS/CSLL: esse grupo de contribuies federais incide sobre alguns servios e tm a
seguinte denominao:
a)
PIS/PASEP Programa de Integrao Social;
b)
COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social;
c)
CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido.
III
Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN: trata-se de um tributo municipal que
incide sobre determinados tipos de servios, conforme lista anexa Lei Complementar Federal
n 116/03.
IV Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS: constitui-se em um tributo incidente so-
bre a maioria dos servios prestados e requer ateno especial no s pela necessidade de reten-
o, mas tambm porque envolve a responsabilidade solidria do ente pblico contratante.
A seguir, sero abordados aspectos de cada um dos tributos sujeitos reteno, suprarreferidos, no
que for aplicvel: legislao; servios sujeitos reteno na fonte; casos de dispensa de reteno; fato gerador
e base de clculo; momento da reteno do tributo; prazos e forma de recolhimento; solidariedade e cumpri-
mento das obrigaes acessrias.
22.2 IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE DE PESSOA FSICA E IMPOSTO DE RENDA RETIDO
NA FONTE DE PESSOA JURDICA
22.2.1 Legislao
Aplica-se a legislao bsica do Imposto de Renda, em especial o Regulamento do Imposto de Renda

RIR, aprovado pelo Decreto n 3.000/99, o qual est disponvel no seguinte endereo: http://www.receita.
fazenda.gov.br/Legislacao/rir/default.htm.
22.2.2 Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno na Fonte
So descritos como servios sujeitos reteno do IRRF-PF todos aqueles relacionados s importn-
cias pagas por pessoa jurdica pessoa fsica, a ttulo de comisses, corretagens, gratificaes, honorrios, di-
reitos autorais e remuneraes por quaisquer outros servios prestados, sem vnculo empregatcio, inclusive
as importncias relativas a empreitadas de obras exclusivamente de trabalho, as decorrentes de fretes e carre-
tos em geral e as pagas pelo rgo gestor de mo de obra do trabalho porturio aos trabalhadores porturios
avulsos. Tais servios esto previstos na seo II Rendimentos do Trabalho , especialmente nos artigos
628, 629, 630 e 639 do RIR.
22.2.3. Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno na Fonte
Os servios mais comuns, prestados por pessoas jurdicas a outras pessoas jurdicas, sujeitos reten-
o do IRPJ, encontram-se previstos na seo I, captulo II Rendimentos de Pessoas Jurdicas Sujeitos a
Alquotas Especficas , particularmente nos artigos 647, 649, 651 e 652 do RIR. Dentre eles, citam-se, como
exemplo, os servios de limpeza e conservao e de vigilncia e segurana e os servios prestados por profis-
sionais liberais.
22.2.4 Casos de Dispensa de Reteno
Esto dispensados da reteno de IRPJ os valores inferiores ao limite mnimo previsto na tabela de
reteno do Imposto de Renda na fonte para servios prestados por pessoa fsica. Em se tratando de servio
prestado por pessoa jurdica, tambm est dispensada a reteno do Imposto de Renda quando o servio for
prestado por pessoa jurdica reconhecida como imune ou isenta. Em ambos os casos, conforme o artigo 724
do RIR, ser dispensada a reteno quando o valor do imposto a ser recolhido for inferior a R$ 10,00, desde
que componha a base de clculo do imposto devido na declarao de ajuste anual das pessoas fsicas ou a
base de clculo do imposto devido pelas pessoas jurdicas tributadas com base no lucro real, presumido ou
arbitrado.
22.2.5 Fato Gerador e Base de Clculo para Reteno
O fato gerador, no caso do IRRF-PF, constitui-se no total dos pagamentos s pessoas fsicas pelos ser-
vios prestados no ms, acrescido de eventual adiantamento por conta do servio. Para fins de apurao da
base de clculo, deve-se considerar o total do valor dos servios prestados no ms mais adiantamentos por
conta, ainda no deduzidos, descontada a contribuio previdenciria.
Sobre o valor encontrado, ser aplicada a tabela de reteno prevista no artigo 620 do RIR/99, e, do
valor apurado, ser deduzido o valor j retido durante o ms. Esclarea-se que a reteno dever ser efetuada
no momento do reconhecimento da obrigao, em caso de servio ainda no pago, e no momento do paga-
mento, quando se referir a adiantamento por conta de servios.
Em relao ao IRRF-PJ, o fato gerador para a exigibilidade da reteno do tributo consiste na presta-
o do servio, devendo o momento da reteno ocorrer tambm quando do reconhecimento da obrigao,
em se tratando de servio ainda no pago, e no momento do pagamento, caso seja referente a adiantamento
por conta de servios.
A base de clculo para fins de reteno dever corresponder ao valor total pago pessoa jurdica que
prestou o servio, sendo aplicveis as seguintes alquotas:
servios profissionais (artigo 647 do RIR): 1,5% (um inteiro e cinco dcimos por cento);
servios de limpeza e conservao de bens imveis, de segurana e vigilncia e de locao de mo de obra
(artigo 649 do RIR): 1% (um por cento);
servios de propaganda e publicidade (excluem-se as importncias pagas diretamente ou repassadas a
empresas de rdio e televiso, jornais e revistas) e os valores pagos a ttulo de comisses e corretagens ou
qualquer outra remunerao pela representao comercial ou pela mediao na realizao de negcios
civis e comerciais (artigo 651 do RIR): 1,5% (um inteiro e cinco dcimos por cento);
em caso de cooperativas de trabalho (artigo 652 do RIR): 1,5% (um inteiro e cinco dcimos por cento).
22.2.6 Prazos e Forma de Recolhimento
Nas Sociedades de Economia Mista e suas subsidirias, o tributo retido ser recolhido Unio me-
diante DARF, nos prazos previstos no artigo 865 do RIR.
Por outro lado, na Administrao Direta, nas Autarquias e nas Fundaes, no haver o recolhimento
mediante DARF para a Unio, pois tal valor arrecadado considerado como uma receita pertencente ao Esta-
do, ao Distrito Federal e aos Municpios, conforme prescreve o inciso I, dos artigos 157 e 158 da Constituio
Federal de 1988.
22.2.7 Solidariedade
Consoante disposto no artigo 723 do RIR, so solidariamente responsveis com o sujeito passivo (ente
pblico) os acionistas controladores, os diretores, os gerentes ou os representantes de pessoas jurdicas de
direito privado, pelos crditos decorrentes do no recolhimento do imposto descontado na fonte.
22.2.8 Cumprimento das Obrigaes Acessrias
Alm da reteno e do recolhimento do tributo, o contratante tem de cumprir as seguintes obrigaes,

consideradas acessrias:
Comprovante de rendimentos: anualmente, deve emitir o Comprovante de Rendimentos Pagos e de Re-
teno de Imposto de Renda na Fonte de pessoas fsicas e jurdicas e disponibiliz-lo ao prestador de ser-
vios.
DIRF: anualmente, deve enviar a Declarao do Imposto de Renda Retido na Fonte Receita Federal do
Brasil.
DCTF: mensalmente, deve enviar Receita Federal do Brasil a Declarao de Dbitos e Crditos Tribut-
rios Federais.
22.3 PIS/PASEP, COFINS e CSLL
22.3.1 Legislao e Consideraes Gerais
A legislao que rege a matria a Lei Federal n 10.833/03 (converso em lei da Medida Provisria
MP n 135/03), operacionalizada pela Instruo Normativa SRF n 459/04. Trata-se da reteno conjunta das
seguintes contribuies: Programa de Integrao Social PIS/PASEP; Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social COFINS, e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL.
Registre-se que a obrigao de efetuar a reteno desses tributos federais alcana, no mbito estadual,
somente as sociedades de economia mista, suas subsidirias e as empresas pblicas. Assim, tal reteno no
ser obrigatria para as autarquias, as fundaes e os rgos da Administrao Pblica Estadual, que estaro
sujeitos reteno somente em caso de o Estado firmar um convnio nesse sentido com a Receita Federal do
Brasil (Lei Federal n 10.833/03, artigo 33).
22.3.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte
Os servios sujeitos reteno na fonte desses tributos encontram-se definidos no artigo 30 da Lei
Federal n 10.833/03, quais sejam: servios de limpeza, conservao, manuteno, segurana, vigilncia,
transporte de valores e locao de mo de obra e servios de assessoria creditcia, mercadolgica, gesto de
crdito, seleo e riscos e administrao de contas a pagar e a receber. Tambm se sujeita reteno na fonte
a remunerao decorrente de servios profissionais.
Em primeiro lugar, ressalte-se que, nos termos do 2 do artigo 30 da Lei Federal n 10.833/03, as
pessoas jurdicas optantes pelo SIMPLES esto desobrigadas de efetuar a reteno destes tributos federais:
PIS/PASEP, COFINS e CSLL. De outra parte, o 3 do artigo 31 da referida lei federal define que, para paga-
mentos de valor igual ou inferior a R$ 5.000,00 ser dispensada a reteno. Ocorrendo, contudo, mais de um
pagamento no mesmo ms mesma pessoa jurdica, dever ser efetuada a soma de todos os valores pagos
no ms para efeito de clculo do limite de dispensa de reteno referido, compensando-se o valor retido an-
teriormente.
22.3.4 Base de Clculo e Alquotas para Reteno
A base de clculo para reteno na fonte corresponde quela prevista no artigo 31 da Lei Federal n
10.833/03. Assim, o valor da CSLL, da COFINS e da contribuio para o PIS/PASEP a ser retido ser deter-
minado mediante a aplicao, sobre o montante bruto da nota fiscal, do percentual de 4,65% (quatro inteiros
e sessenta e cinco centsimos por cento), correspondente soma das alquotas de 1% (um por cento) para
CSLL, 3% (trs por cento) para COFINS e 0,65% (sessenta e cinco centsimos por cento) para PIS/PASEP.
22.3.5 Prazos e Forma de Recolhimento
De acordo com o estabelecido no artigo 35 da Lei Federal n 10.833, os valores retidos na quinzena de-
vero ser recolhidos ao Tesouro Nacional pelo rgo pblico que efetuar a reteno ou, de forma centralizada,
pelo estabelecimento matriz da pessoa jurdica, at o ltimo dia til da quinzena subsequente quela quin-
zena em que tiver ocorrido o pagamento pessoa jurdica fornecedora dos bens ou prestadora do servio.
22.3.6 Cumprimento das Obrigaes Acessrias
As pessoas jurdicas que efetuarem a reteno devero fornecer informaes, anualmente (at o ltimo
dia til do ms de fevereiro do ano subsequente), pessoa jurdica beneficiria do pagamento o comprovante
anual da reteno. E tambm, anualmente e no mesmo prazo, tero que apresentar Receita Federal do Brasil
a Declarao do Imposto de Renda Retido na Fonte DIRF, nela discriminando, mensalmente, o somatrio
dos valores pagos e o total retido, por contribuinte e cdigo de recolhimento. (Instruo Normativa RFB n
1.297, de 17 de outubro de 2012). Ainda, devero incluir os valores retidos na DCTF, mensalmente, no grupo
Contribuies Sociais Retidas na Fonte. ( 4, artigo 6, IN RFB n 974, de 27 de novembro de 2009)
22.4 IMPOSTO SOBRE SERVIOS DE QUALQUER NATUREZA
O Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN um tributo, por definio da Constituio
Federal de 1988, de competncia exclusiva dos Municpios e do Distrito Federal e regula-se pela Lei Comple-
mentar Federal n 116/03 e pela legislao de cada Municpio que for considerado o beneficirio do imposto
devido.
A caracterstica desse tributo que, embora tenha sido editada uma Lei complementar federal que
definiu suas normas gerais, cada Municpio poder legislar sobre ele, desde que no contrarie a referida lei
federal, estabelecendo, por exemplo, alquotas diferenciadas para cada um dos servios sobre os quais incide
o imposto, as obrigaes acessrias a serem observadas, bem como a responsabilidade pelo crdito tributrio
a uma terceira pessoa, diversa do contribuinte, o chamado substituto tributrio. Alm disso, como regra, o
imposto devido ao Municpio onde o servio tenha sido prestado e no ao Municpio da sede do contratado
ou do contratante.
Em relao aos substitutos tributrios, a Lei Complementar Federal n 116/03, em seu artigo 6, es-
tabeleceu como tais os tomadores dos servios, ou seja, os contratantes, os quais tero a obrigao de reter o
ISSQN incidente sobre o valor do servio prestado, sendo, ento, os responsveis diretos pelo recolhimento
do imposto, independentemente da ocorrncia ou no da reteno. Essa substituio tributria, contudo, nos
termos do 2 do artigo 6 da Lei Complementar Federal n 116/03, somente ser obrigatria em relao a
determinados servios, sendo devida, em qualquer tipo de servio e de acordo com o estipulado no caput
do artigo 6 da Lei Complementar Federal n 116/03, apenas quando houver a expressa previso em lei do
respectivo Municpio.
Assim sendo, o gestor, quando do pagamento dos servios contratados, dever verificar o cabimento
ou no da reteno do ISSQN, de acordo com o estabelecido na Lei Complementar Federal n 116/03 e na
legislao do Municpio beneficirio do imposto, devendo ter ateno especial quanto ao cumprimento das
chamadas obrigaes acessrias estabelecidas na legislao municipal.
22.4.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte
Os servios sujeitos reteno na fonte do ISSQN correspondem queles previstos na lista anexa Lei
Complementar n 116/03. A reteno, porm, somente ser obrigatria para o ente pblico contratante quan-
do houver lei municipal prevendo a substituio tributria ou, sem prejuzo do definido em lei municipal, na
hiptese dos servios previstos no 2 do artigo 6 da Lei Complementar Federal n 116/03.
22.4.3 Fato Gerador e Base de Clculo
O ISSQN tem como fato gerador a prestao de servios constantes da lista anexa Lei Complementar
Federal n 116/03, ainda que esses no se configurem como atividade preponderante do prestador. Na prtica,
a identificao do fato gerador ocorre por meio da nota fiscal ou de outro documento fiscal que discrimine o
servio prestado ao ente pblico contratante e que se enquadre na mencionada lista
A base de clculo do ISSQN o preo do servio e, para fins de reteno, corresponder ao total do
valor dos servios prestados no ms, sendo possvel a deduo de eventuais parcelas autorizadas na legisla-
o municipal. Sobre essa base de clculo, ser aplicada a alquota prpria para o tipo de servio, fixada na
lei municipal, a qual no poder ser superior a 5%, conforme determinado pelo artigo 8, inciso II, da Lei
Complementar Federal n 116/03. Quanto ao momento da reteno, esta dever ser procedida por ocasio do
reconhecimento da obrigao, para o caso de servio ainda no pago, e no momento do pagamento, quando
se referir a adiantamento por conta de servios.
As hipteses de dispensa da reteno do ISSQN devero estar previstas na legislao do Municpio be-
neficirio do imposto, cabendo ao prestador de servio comprovar tal situao junto ao ente pblico, tomador
do servio. Cumpre destacar, ainda, que os servios eventualmente no includos na lista anexa Lei Com-
plementar n 116/03 tambm estaro dispensados da reteno, por fora de se tratar de uma das hipteses de
no incidncia do prprio imposto, em razo da ausncia de previso legal.
22.4.5 Cumprimento de Obrigaes Acessrias
Alm da reteno e do recolhimento do tributo, o contratante deve enviar ao Municpio, na forma que
este estabelecer, a relao dos beneficiados pelo pagamento de servios efetuados no ms e o correspondente
valor retido.
22.5 CONTRIBUIES DESTINADAS PREVIDNCIA SOCIAL/INSS
A reteno na fonte dos valores referentes s contribuies previdencirias destinadas Seguridade

Social/INSS encontra-se autorizada pelo artigo 31 da Lei Federal n 8.212/91, com a devida regulamenta-
o nos artigos 219 a 224 do Regulamento da Previdncia Social RPS, aprovado pelo Decreto Federal n
3.048/99.
Alm disso, h a Instruo Normativa IN RFB n 971/09, e posteriores alteraes, que dispe sobre
normas gerais de tributao previdenciria e de arrecadao das contribuies sociais destinadas Previdn-
cia Social, contemplando, nos artigos 112 e 145, os procedimentos e os aspectos operacionais que envolvem
o instituto da reteno na fonte das contribuies devidas Previdncia Social, a qual servir de base para o
desenvolvimento deste captulo.
necessrio, todavia, que o responsvel pela rea contbil-financeira do ente pblico verifique, por
ocasio da reteno, se houve alguma alterao da legislao previdenciria, de modo a evitar eventuais pe-
nalidades, passveis de serem aplicadas pela autoridade fazendria.
22.5.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte e Percentual Aplicvel
So inmeros os servios sujeitos reteno na fonte da contribuio Seguridade Social, quando

contratados mediante cesso de mo de obra ou empreitada, os quais esto arrolados, exaustivamente, na
legislao j mencionada, nos artigos 117 e 118 da referida Instruo Normativa IN. Relacionam-se, en-
tretanto, alguns, a ttulo de exemplo: limpeza, conservao ou zeladoria; vigilncia ou segurana; construo
civil; servios rurais; digitao e preparao de dados para processamento; acabamento, embalagem e acon-
dicionamento de produtos; cobrana; coleta e reciclagem de lixo ou de resduos; copa e hotelaria; corte ou
ligao de servios pblicos; distribuio; treinamento e ensino; entrega de contas e documentos; ligao e
leitura de medidores; manuteno de instalaes, mquinas e equipamentos; montagem; operao de m-
quinas, equipamentos e veculos; operao de pedgios e terminais de transporte; operao de transporte de
passageiros; portaria, recepo e ascensorista; recepo, triagem e movimentao de materiais; promoo de
vendas e eventos; secretaria e expediente; sade; telefonia, inclusive telemarketing.
O ente pblico contratante de servios prestados mediante cesso de mo de obra ou empreitada,
inclusive em regime de trabalho temporrio, dever reter 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal,
da fatura ou do recibo de prestao de servios e recolher Previdncia Social a importncia retida, em do-
cumento de arrecadao identificado com a denominao social e o CNPJ da empresa contratada e no prazo
fixado pela legislao previdenciria.
Quando a atividade dos segurados na empresa contratante for exercida em condies especiais que
prejudiquem a sua sade ou a sua integridade fsica, de forma a lhes possibilitar a concesso de aposentado-
ria especial aps 15, 20 ou 25 anos de trabalho, o percentual da reteno aplicado sobre o valor dos servios
prestados por esses segurados, a partir de 1 de abril de 2003, deve ser acrescido de 4% (quatro por cento), 3%
(trs por cento) ou 2% (dois por cento), respectivamente, perfazendo o total de 15% (quinze por cento), 14%
(quatorze por cento) e 13% (treze por cento), na mesma ordem.
Registre-se que empresa optante pelo SIMPLES que prestar servios mediante cesso de mo de obra
ou empreitada tambm estar sujeita reteno sobre o valor bruto da nota fiscal, da fatura ou do recibo de
prestao de servios emitido, salvo quanto ao perodo de 1 de janeiro de 2000 a 31 de agosto de 2002, con-
forme dispe o artigo 114 da suprarreferida IN.
J, as chamadas cooperativas de trabalho esto sujeitas reteno apenas em decorrncia de contrato
de prestao de servios com pessoas jurdicas, no perodo de fevereiro de 1999 a fevereiro de 2000. A partir
de maro de 2000, passou a vigorar a Lei Federal n 9.876/99, que altera a forma de contribuio sobre essa
prestao especfica, ou seja, a empresa contratante dever, a seu cargo, contribuir com o valor equivalente
a 15% (quinze por cento) sobre o valor bruto da nota fiscal, da fatura ou do recibo emitido pela cooperativa,
relativamente aos servios prestados por seus cooperados, conforme o inciso IV do artigo 22. E, de acordo
com a Lei Federal n 10.666/03, a empresa tomadora de servios de cooperado filiado a uma cooperativa de
trabalho dever acrescer, sua contribuio, o adicional de 9% (nove por cento), 7% (sete por cento) ou 5%
(cinco por cento) conforme a atividade exercida pelo cooperado permita a concesso de aposentadoria espe-
cial aps 15, 20 ou 25 anos de contribuio respectivamente, de acordo com o previsto no inciso II do 2 do
artigo 72 da citada IN.
22.5.3 Base de Clculo
A base de clculo, para fins de reteno do INSS, no valor de 11% (onze por cento), corresponde ao
valor bruto da nota fiscal, da fatura ou do recibo de prestao de servios, conforme o artigo 120 da IN RFB
n 971/09, podendo ser deduzidas as seguintes parcelas: os valores de materiais ou de equipamentos, prprios
ou de terceiros, exceto os equipamentos manuais, fornecidos pela contratada, discriminados no contrato e na
nota fiscal, na fatura ou no recibo de prestao de servios, desde que comprovados; o custo da alimentao
in natura fornecida pela contratada, de acordo com os programas de alimentao aprovados pelo Ministrio
do Trabalho e Emprego MTE; o fornecimento de vale-transporte em conformidade com a legislao pr-
pria, segundo a referida IN em seus artigos 122 e 124.
Ressalte-se que os valores de materiais ou de equipamentos, prprios ou de terceiros, exceto os equi-
pamentos manuais, cujo fornecimento esteja previsto em contrato, mas sem a respectiva discriminao de
valores, desde que discriminados na nota fiscal, na fatura ou no recibo de prestao de servios, no integram
a base de clculo da reteno. Nesse caso, a apurao da base de clculo dar-se- nos termos previstos nos
artigos 122 e 123 da aludida IN.
Como regra, quando no existir previso contratual de fornecimento de material ou de utilizao de
equipamento e quando o uso deste equipamento no for inerente ao servio, mesmo havendo discriminao
de valores na nota fiscal, na fatura ou no recibo de prestao de servios, a base de clculo da reteno ser o
valor bruto constante em um desses documentos.
O ente pblico contratante do servio ficar dispensado de efetuar a reteno exigida pela legislao,
nos termos do artigo 120 da IN RFB n 971/09, nos seguintes casos:
a) quando o valor a ser retido por nota fiscal, fatura ou recibo for inferior ao limite mnimo per-
mitido para recolhimento em Guia da Previdncia Social GPS;
b) quando a contratada no possuir empregados, o servio for prestado pessoalmente pelo titular
ou scio e o faturamento do ms anterior for igual ou inferior a duas vezes o limite mximo do
salrio-de-contribuio, cumulativamente;
c) quando a contratao envolver somente servios profissionais relativos ao exerccio de profisso
regulamentada por legislao federal, ou servios de treinamento e ensino, desde que prestados
pessoalmente pelos scios, sem o concurso de empregados ou outros contribuintes individuais.
Por outro lado, no se aplica o instituto da reteno nas seguintes situaes:
a) na contratao de servios prestados por trabalhadores avulsos por intermdio de sindicato da
categoria ou de rgo Gestor de Mo de Obra OGMO;
b) na empreitada total;
c) na contratao de entidade beneficente de assistncia social isenta de contribuies sociais;
d) ao contribuinte individual equiparado empresa e pessoa fsica;
e) na contratao de servios de transporte de cargas (a partir de 10 de junho de 2003, data da
publicao no Dirio Oficial da Unio do Decreto Federal n 4.729/03, que assim disps);
f) na empreitada realizada nas dependncias da contratada.
22.5.5 Reteno na Construo Civil
Para a contratao de empresas para execuo de atividades da construo civil, a legislao previden-
ciria, no tocante ao instituto da reteno, confere um tratamento especial, estabelecendo os servios em que
cabvel a reteno e definindo, tambm, os servios que no se sujeitam a ela.
Nos termos do inciso III do artigo 117 da IN RFB n 971/09, a construo civil engloba tudo que
envolva
(...) a construo, a demolio, a reforma ou o acrscimo de edificaes ou de qualquer benfei-

toria agregada ao solo ou ao subsolo ou obras complementares que se integrem a esse conjunto,
tais como a reparao de jardins ou de passeios, a colocao de grades ou de instrumentos de
recreao, de urbanizao ou de sinalizao de rodovias ou de vias pblicas.
Nesses moldes, sujeitam-se reteno, por exemplo, os servios executados mediante contrato de em-
preitada parcial ou de subempreitada, bem como os atinentes reforma de pequeno valor, alm dos servios
discriminados no anexo VII da referida IN.
De outra parte, no se sujeita reteno a prestao de servios de:
administrao, fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras;
assessoria ou consultoria tcnicas, e controle de qualidade de materiais;
fornecimento de concreto usinado, de massa asfltica ou de argamassa usinada ou preparada;
jateamento ou hidrojateamento;
perfurao de poo artesiano;
elaborao de projeto da construo civil;
ensaios geotcnicos de campo ou de laboratrio (sondagens de solo, provas de carga, ensaios de resistn-
cia, amostragens, testes em laboratrio de solos ou outros servios afins);
servios de topografia;
instalao de antena coletiva;
instalao de aparelhos de ar condicionado, de refrigerao, de ventilao, de aquecimento, de calefao
ou de exausto;
instalao de sistemas de ar condicionado, de refrigerao, de ventilao, de aquecimento, de calefao ou
de exausto, quando a venda for realizada com emisso apenas da nota fiscal de venda mercantil;
instalao de estruturas e esquadrias metlicas, de equipamento ou de material, quando for emitida ape-
nas a nota fiscal de venda mercantil;
locao de caamba e locao de mquinas, de ferramentas, de equipamentos ou de outros utenslios sem
fornecimento de mo de obra;
fundaes especiais.
22.5.6 Solidariedade e Responsabilidade Pessoal
Nos termos do artigo 33, 5, da Lei Federal n 8.212/91, a reteno do INSS sempre se presumir feita
pelo contratante (ente pblico), no lhe sendo lcito alegar qualquer omisso para se eximir do recolhimento,
ficando diretamente responsvel pelas importncias que deixar de reter ou tiver retido em desacordo com a
legislao.
Ademais, os administradores de Autarquias e Fundaes Pblicas, criadas e mantidas pelo Poder P-
blico, de empresas pblicas e de sociedades de economia mista sujeitas ao controle da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal ou dos Municpios, que estiverem em mora, por mais de 30 dias, no recolhimento das
contribuies previstas no artigo 42 da referida lei, tornam-se solidariamente responsveis pelo respectivo
pagamento, ficando ainda sujeitos s proibies do artigo 1 e s sanes dos artigos 4 e 7 do Decreto-Lei
n 368/68.
22.5.7 Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes Acessrias
Os valores retidos, correspondentes a 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal ou da fatura
de prestao de servios, devero, nos termos do artigo 31 da Lei n 8.212/91, ser recolhidos at o dia 20 do
ms subsequente ao da emisso da respectiva nota fiscal ou fatura em nome da empresa cedente da mo de
obra.
No tocante s obrigaes acessrias, saliente-se que a Instruo Normativa RFB n 971/09 traz uma
srie de obrigaes chamadas de acessrias a serem observadas pelo ente pblico contratante.
TOMADA DE CONTAS | 223
23. TOMADA DE CONTAS
Sumrio: 23.1 Definio e Consideraes Gerais - 23.2 Legislao - 23.3 Tomada de Contas de Exerccio ou Gesto - 23.3.1 Con-
ceito e Abrangncia - 23.3.2 Organizao do Processo - 23.3.3 Prazo de Entrega - 23.3.4 Julgamento - 23.4 Tomada de Contas
Especial - 23.4.1 Conceito e Objetivo - 23.4.2 Instaurao e Instruo - 23.4.3 Prazo de Entrega e Julgamento - 23.5 Perguntas e
Respostas.
A tomada de contas consiste em um processo administrativo uno, institudo por lei (artigos 43 e 44
da Lei Estadual n 11.424/2000), que tem por finalidade a realizao do julgamento, pelo Tribunal de Contas,
da gesto dos administradores pblicos, bem como de qualquer pessoa fsica, jurdica ou entidade que seja
responsvel pela utilizao, pela arrecadao, pela guarda, pelo gerenciamento ou pela administrao de di-
nheiros, bens e valores pblicos pelos quais o Estado responda, ou que, em nome deste, assuma obrigaes
de natureza pecuniria.
O processo de tomada de contas visa, em suma, a dar maior efetividade ao que dispe o pargrafo
nico do artigo 70 da Constituio Federal de 1988, reproduzido na Constituio Estadual de 1989, o qual
trata do dever constitucional de prestar contas, atribudo a todos os gestores e aos demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos.
Em regra, por se referir a um exerccio, a tomada de contas realizada anualmente, sendo a sua ela-
borao e organizao de competncia do rgo de controle interno ou do setor de contabilidade do ente.
No mbito da Administrao Direta do Estado, compete Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE.
Nos casos, contudo, em que houver impugnao a atos especficos que importarem em dano ao errio e ao
meio ambiente, ocasionados por ao ou omisso dos administradores ou por agentes subordinados a esses,
a tomada de contas, denominada de especial, ser especfica, no se vinculando a um exerccio financeiro.
Registre-se que, nos termos do artigo 44 da Lei Estadual n 11.424/2000, os procedimentos relativos
tomada de contas de exerccio ou gesto esto regulados no Regimento Interno do TCE, aprovado pela
Resoluo TCE n 544/2000.
23.2 LEGISLAO
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 (artigo 70)

Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 (artigo 70)
Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 (artigo 78)
Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 (artigos 84, 90 e 93)
Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 (artigo 116)
Lei Estadual n 10.683, de 04 de janeiro 1996
Lei Estadual n 11.424, de 06 de janeiro de 2000 (artigos 43 a 46)
Decreto Estadual n 50.063, de 08 de fevereiro de 2013
Resoluo TCE n 544/2000 (artigos 89 a 116)
Resoluo TCE n 897/2010
Instruo Normativa CAGE n 02, de 08 de dezembro 2000
23.3 TOMADA DE CONTAS DE EXERCCIO OU GESTO
23.3.1 Conceito e Abrangncia
A tomada de contas de exerccio ou gesto o procedimento a que so submetidos os administrado-

res dos rgos autnomos ou das entidades jurisdicionadas ao Tribunal de Contas. Alm destes, os demais
responsveis que, nos termos da lei, de estatuto ou de regulamento, forem nomeados, designados ou eleitos
para exercer cargo ou funo de cujos atos resultem a utilizao, a arrecadao, a guarda, o gerenciamento ou
a administrao de dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o rgo autnomo ou a entidade responda,
ou que, em nome destes, assumam obrigaes de natureza pecuniria.
A tomada de contas resulta do levantamento efetuado pelo sistema de controle interno, baseado na
escriturao de atos e fatos que tenham como consequncia a movimentao de crditos, recursos financeiros
e bens, pelo(s) responsvel (eis) pela gesto financeira e patrimonial. Cabe ao gestor exigir e providenciar,
durante o exerccio financeiro, a sua correta escriturao, de forma a possibilitar as prestaes de contas que
sero informadas na prpria tomada de contas.
Assim sendo, a tomada de contas constitui-se em um processo uno, relativamente ao exerccio finan-
ceiro e gesto, ou somente gesto, devendo abranger os seguintes aspectos:
I as despesas realizadas por meio de adiantamentos, suprimentos, subvenes, auxlios e ajustes
bilaterais;
II as contas de almoxarifes, tesoureiros, encarregados de depsito de material e de todo e qualquer
responsvel pela guarda e administrao de bens e valores;
III os fundos especiais e assemelhados, e
IV todos os atos dos quais resulte movimentao de valores oramentrios e extraoramentrios,
operacionais e extraoperacionais, praticados pelos administradores ou por seus substitutos le-
gais.
23.3.2 Organizao do Processo
O processo de tomada de contas a ser organizado pelos administradores ter seu detalhamento, no
mbito da Administrao Direta, em nvel de rgo autnomo e, no mbito da Administrao Indireta, em
nvel de entidade.
Considera-se rgo autnomo aquele que, situando-se na primeira linha hierrquica de cada Poder do
Estado, embora no possuindo personalidade jurdica prpria, tenha autonomia administrativa, orament-
ria, tcnica e, em alguns casos, financeira, caracterizando-se como rgo diretivo, com funes precpuas de
planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de competncia.
De outro lado, denomina-se de entidade aquela instituio que se constitui em uma pessoa jurdica de
direito pblico ou privado integrante da Administrao Indireta, inclusive as entidades de natureza funda-
cional. Na esfera da Administrao Direta, para efeitos desse processo administrativo, o rgo autnomo Ga-
binete do Governador deve ser individualizado no nvel de cada unidade que compe a sua estrutura bsica.
A tomada de contas de exerccio dever conter, conforme o artigo 115 do Regimento Interno do TCE,
os seguintes documentos, relativos ao exerccio sob exame:
relatrio minucioso do administrador sobre suas contas, abrangendo as metas fsico-financeiras previstas
e alcanadas no exerccio ou na gesto em exame;
demonstraes financeiras previstas na Lei Federal n 6.404/76, no caso de sociedades de economia mista
e demais entidades revestidas de tipo jurdico de sociedades comerciais, ou, quando se tratar de entida-
des da Administrao Indireta regidas pela Lei Federal n 4.320/64, o balano geral do exerccio anterior,
compreendendo os balanos oramentrio, financeiro e patrimonial, e a demonstrao das variaes pa-
trimoniais;
cpia do ato de nomeao da comisso inventariante, bem como da ata de encerramento do inventrio de
bens e valores, evidenciando as eventuais diferenas e as respectivas providncias adotadas. Desse modo,
devero ser anexadas as atas de levantamento fsico de caixa e as relativas ao inventrio de almoxarifados,
depsitos e bens patrimoniais de uso permanente. No existindo inventrio, tal fato dever ser registrado
com as devidas justificativas. Alm disso, cabe acentuar que, na Administrao Direta, nas autarquias e nas
fundaes, quando da realizao de inventrios de bens e valores, devero ser observados os procedimen-
tos descritos na Instruo Normativa CAGE n 01/95;
cpia dos pareceres ou das decises dos rgos que devem se manifestar sobre as contas, tais como as-
sembleias de acionistas, conselhos de administrao, diretorias, conselhos fiscais, conselhos curadores,
comisses de controle, entre outros;
parecer, para as entidades da Administrao Indireta, da auditoria independente quando, por fora de lei,
estiverem obrigadas a contratar empresa de auditoria independente;
relatrio e parecer da auditoria interna, devendo ser emitido pela CAGE quando se tratar de rgo da
Administrao Direta ou de entidade da Administrao Indireta. Saliente-se que o relatrio e o parecer da
auditoria interna visam a apresentar a manifestao do rgo de controle interno sobre os atos de gesto
daquelas instituies, ocorridos durante o exerccio, sendo ressalvados todos aqueles que resultarem em
algum prejuzo ao errio e/ou na infringncia a normas legais. Deve ser acrescentado que, antes da emis-
so desse relatrio e do parecer, assegurado o direito de contraditrio ao gestor que for apontado como
responsvel por irregularidade, conforme estabelece o Decreto Estadual n 50.063, de 08 de fevereiro de
2013.
declarao firmada pelo administrador de que os agentes pblicos que desempenham atividades na en-
tidade esto em dia com a apresentao das declaraes de bens e rendas, nos termos da Resoluo n
833/2008.
relatrio e parecer do Conselho Estadual de Sade de que trata o 3 do artigo 77 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, no caso da Secretaria Estadual da Sade.
Em se tratando de rgos da Administrao Direta do Estado, a Instruo Normativa CAGE n
02/2000 disciplina a instruo do processo de tomada de contas, oferecendo, inclusive, um modelo sinttico
de relatrio ao administrador.
No mbito do Tribunal de Contas, o processo de tomada de contas complementado pelos relatrios
de auditorias e inspees realizadas pelo rgo de controle externo. Cabe acrescentar que nenhum processo,
documento ou informao poder ser sonegado ao Tribunal de Contas, sob pena de ser atribuda responsa-
bilidade pela omisso. Alis, o fornecimento de informaes e esclarecimentos solicitados pelos rgos fisca-
lizadores, mesmo quando se referirem a gestores anteriores, obrigatrio, conforme Lei Estadual n 10.683,
de 10 de janeiro de 1996.
23.3.3 Prazo de Entrega
Os processos de tomada de contas de exerccio, com os documentos previstos no item anterior, deve-
ro ser obrigatoriamente encaminhados ao TCE no prazo de 180 dias, contados do encerramento do exer-
ccio ou da gesto. Alm disso, o gestor dever observar os prazos estabelecidos no cronograma de encer-
ramento das atividades do exerccio financeiro, determinados por circular publicada no Dirio Oficial do
Estado, anualmente, pela CAGE.
23.3.4 Julgamento
As contas do gestor, constantes da tomada de contas de exerccio, sero julgadas pelo TCE at a ltima
sesso dessa Corte de Contas realizada no ano subsequente ao de entrega da tomada de contas, ressalvada a
hiptese de incidncias processuais, devidamente justificadas, que impliquem a dilao desse prazo (artigo 98
do Regimento Interno do TCE, conforme redao dada pela Resoluo n 901/10).
Em conformidade com o Regimento Interno do TCE, as contas do gestor podero ser julgadas:
I regulares;
II pela baixa de responsabilidade com ressalvas, quando houver falhas formais;
III irregulares:
a) quando desqualificados os elementos contbeis; ou
b) pela inobservncia de normas atinentes administrao e ao controle oramentrio, financeiro,
patrimonial ou operacional, ou pela existncia de dbitos que evidenciem indcios de crime ou
de ato de improbidade administrativa.
As ressalvas podem vir acompanhadas de advertncia origem, a qual tem como objetivo que a
administrao corrija irregularidades de cunho formal apontadas pelos rgos de controle. importante
que o gestor esteja atento a esse aspecto, pois, caso no haja correo, a persistncia, ou a recorrncia, dessas
irregularidades poder ser objeto de penalizao em tomada de contas subsequente.
No caso das contas serem julgadas irregulares em deciso definitiva, ser dado conhecimento do pro-
cesso Procuradoria-Geral de Justia, para os fins legais, e ao Ministrio Pblico Eleitoral.
Nas hipteses de as contas serem julgadas irregulares ou com ressalvas, a deciso poder compreen-
der, alm da fixao do dbito ao Gestor (imposio de multa ou determinao de ressarcimento de valores
glosados), a determinao para que o mesmo corrija as irregularidades que ainda sejam sanveis.
Quando a deciso julgar regulares as contas e expedir quitao, ou decidir pela baixa de responsabili-
dade com ressalvas, ser oficiado autoridade administrativa competente para que proceda ao cancelamento
da respectiva responsabilidade.
Por outro lado, no caso de a deciso concluir pela existncia de dbito e/ou incidncia de multa, e
essa deciso for mantida em grau de recurso, o responsvel ser intimado pelo TCE a recolher os valores
devidamente corrigidos no prazo de 15 dias, devendo comprovar o recolhimento perante a egrgia Corte. Se
no ocorrer esse recolhimento, o Tribunal emitir a Certido de Deciso Ttulo Executivo, cuja terceira via
ser encaminhada autoridade competente, a fim de que sejam adotadas as medidas necessrias ao registro
contbil do crdito e cobrana do valor nela consignado.
Ressalte-se, por oportuno, que o gestor que receber a Certido de Deciso Ttulo Executivo dever
informar o Tribunal de Contas a respeito das providncias que adotou para a cobrana do crdito e enviar a
documentao comprobatria respectiva, no prazo de 90 dias, sob pena de, se no o fizer, ter sua inrcia apre-
ciada na tomada de contas prpria, sem prejuzo da comunicao do fato ao Ministrio Pblico (Resoluo
TCE n 897/10).
23.4 TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
23.4.1 Conceito e Objetivo
Tomada de contas especial o processo administrativo que resulta da impugnao de atos ou situaes
especficas que importarem em dano ao errio e ao meio ambiente, ocasionados por ao ou omisso dos
administradores ou agentes subordinados a esses. Tal processo visa dar maior celeridade ao julgamento, ao
ressarcimento do dano e punio dos responsveis. Possibilita, ainda, a sustao da causa que deu origem
ao prejuzo.
A tomada de contas especial objetiva, em sntese, informar ao Tribunal de Contas as providncias
que foram adotadas frente situao danosa. Esse processo especfico, para que as situaes ali constan-
tes possam ser apreciadas anteriormente ao processo normal de tomada de contas de exerccio dos admi-
nistradores.
23.4.2 Instaurao e Instruo
O procedimento de tomada de contas especial dever ser instaurado:

a) pelo administrador (gestor), em relao aos seus agentes subordinados, quando constatar que
determinada conta no foi prestada, ou que tenha ocorrido desfalque, omisso, desvio de bens
ou outra irregularidade que resulte em prejuzo Fazenda Pblica, e
b) pelo controle interno, intimado pelo Tribunal de Contas, em consequncia de notcia de ao
ou omisso, praticada pelo administrador, que importar em dano ao errio.
A instruo do processo de tomada de contas especial no prescindir de informao completa e
comprovada, por parte do gestor, das providncias adotadas para a obteno do integral ressarcimento dos
prejuzos ao errio e a punio dos responsveis pela ao/omisso.
Segundo a Resoluo n 544/2000 do TCE, considera-se como integral ressarcimento ao errio a com-
pleta restituio das importncias, atualizadas monetariamente, ou, em se tratando de bens, a sua reposio
ou a importncia equivalente aos preos de mercado poca do efetivo recolhimento, levando-se em consi-
derao o seu estado de conservao.
O processo de tomada de contas especial, instaurado pelo administrador, devidamente instrudo, de-
ver ser encaminhado CAGE, para emisso de parecer circunstanciado e conclusivo sobre as providncias
adotadas e posterior encaminhamento ao Tribunal de Contas para julgamento.
Para fins de comprovao das providncias adotadas pelo administrador, inclusive quanto ao res-
sarcimento do prejuzo, sugere-se a anexao da seguinte documentao ao processo de tomada de contas
especial:
a) relatrios de auditoria, sindicncia, inqurito, processo administrativo disciplinar ou de outro
procedimento investigativo similar;
b) registro da ocorrncia policial e, se instaurado inqurito policial ou ao penal, informao do
respectivo nmero do processo e seu andamento;
c) notificaes ao responsvel pelo dano apontado no relatrio, para o efeito de apresentar a sua
defesa;
d) defesa do responsvel pelo dano e manifestao fundamentada do administrador acerca do teor
da defesa apresentada;
e) ato de aplicao de pena disciplinar, se for o caso;
f) cpia do ofcio enviado ao rgo competente, solicitando os devidos registros nos assentamen-
tos funcionais do servidor, no caso de este ter sido penalizado;
g) representao ao Ministrio Pblico, quando se verificar ilcito penal ou ato de improbidade
administrativa, objetivando a instaurao da competente ao penal ou de improbidade admi-
nistrativa contra o responsvel pelo ilcito;
h) cpia das notificaes de cobranas expedidas em relao ao responsvel pelos danos, para o
efeito de:
I recolhimento do dbito atualizado monetariamente, a partir da data do fato gerador at
o efetivo recolhimento;
II apresentao de prestao de contas ou devoluo dos recursos recebidos, atualizados
monetariamente, a contar da data do fato gerador at o seu efetivo recolhimento;
III reposio do bem, em se tratando de bens, ou da importncia equivalente ao preo de
mercado poca do efetivo recolhimento, levando-se em considerao o seu estado de
conservao;
i) comprovantes de recolhimento parcial do dbito.
Nos casos em que a cobrana no obtiver resultado positivo, convm a anexao ao processo de toma-
da de contas especial dos seguintes documentos:
a) solicitao encaminhada ao Departamento da Receita Pblica Estadual, da Secretaria da Fazen-
da, para que se proceda inscrio em dvida ativa dos valores referentes ao dano apurado, no
caso da Administrao Direta, das autarquias e das fundaes de direito pblico, ou ao setor
jurdico competente, nos casos das entidades de direito privado da Administrao Indireta.
importante observar que o processo de solicitao de inscrio em dvida ativa deve estar
instrudo de acordo com as disposies contidas no captulo XIV, do ttulo III, da Instruo
Normativa DRP n 045/98;
b) solicitao dirigida ao rgo de contabilidade para a inscrio do dbito em conta de respon-
sveis ou devedores e, conforme o caso, para a respectiva inscrio do devedor no Cadastro
Informativo CADIN/RS.
23.4.3 Prazo de Entrega e Julgamento
O prazo de entrega do relatrio de tomada de contas especial ao Tribunal de Contas do Estado de 90

dias, contados da data da impugnao. O descumprimento do prazo determinado importar em responsabi-
lidade solidria com o autor do dano ou da irregularidade.
Considera-se como data da impugnao aquela em que:
a) o administrador tomar cincia da omisso ou do ato praticado por agentes subordinados; ou
b) o responsvel pelo sistema de controle interno tomar cincia da determinao do Tribunal de
Contas.
De posse do processo de tomada de contas especial, devidamente instrudo e com manifestao do
rgo de Controle Interno, o Tribunal de Contas decidir considerando os mesmos termos da tomada de
contas do exerccio ou gesto (artigos 99 a 102 do Regimento Interno do TCE), podendo, ainda, determinar
a repercusso nas contas do administrador, alm de outras providncias que entender cabveis.
1. Como deve proceder ao administrador ao ser cientificado pela CAGE de que a realizao de
uma despesa ou a prtica de determinado ato implicar apontamento no relatrio de tomada de contas
de sua gesto?
O administrador deve reavaliar a situao apresentada, adotando providncias imediatas para sanar as
irregularidades, ou pedir o reexame da matria em outra instncia da prpria CAGE quando a questo for de
natureza interpretativa ou envolver a uniformizao de procedimentos no mbito do rgo central do sistema
de controle interno. Mantida a discordncia com o apontamento da CAGE, o administrador, em cumpri-
mento ao princpio da motivao, deve instruir o processo com as justificativas cabveis que, posteriormente,
quando do julgamento das suas contas, podero embasar sua defesa perante o TCE.
A Lei 10.683/96 assegurar ao gestor o acesso a informaes e esclarecimentos aps a sua sada do r-
go ou da entidade que administrava, de modo a poder instruir adequadamente sua eventual defesa a pedidos
de esclarecimentos ou a recursos perante aquele egrgio Tribunal. Contudo, conveniente que o administra-
dor acompanhe particularmente a atuao dos rgos de controle interno e externo, fornecendo-lhes tem-
pestivamente os documentos e as justificativas solicitadas. Se for o caso, recomenda-se a constituio de um
dossi com relatos das suas razes de decidir, para o caso de, aps alguns anos, as questes correspondentes a
essas decises forem novamente suscitadas, seja pelos seus sucessores, seja pelos prprios rgos de controle.
2. Por intermdio de que documentos a CAGE cientifica o administrador da possibilidade de

apontamento no relatrio de tomada de contas da sua gesto?
Conforme dispe o Decreto n 50.063/13, a CAGE d cincia ao administrador de possveis apon-
tamentos em sua tomada de contas por intermdio de Informao inserida em processo administrativo ou
mediante outros documentos como, por exemplo, o Comunicado e a Notificao.
3. A quem cabe a responsabilidade, no mbito do processo de tomada de contas especial, pelo

clculo da atualizao monetria dos valores a serem devolvidos ao errio, bem como do arbitramento
do valor do bem a ser reposto?
O clculo da atualizao monetria, bem como o arbitramento do valor do bem a ser reposto consti-
tuem responsabilidade do administrador, com a anuncia do rgo de Controle Interno.
4. Como se determina a data do fato gerador para fins de atualizao monetria dos valores a se-
rem devolvidos ao errio?
Considera-se como data do fato gerador, para fins de atualizao dos valores a serem ressarcidos ao
errio:
I no caso de omisso de prestao de contas, a data do recebimento do numerrio pelo respons-
vel por sua aplicao;
II quando se tratar de glosa em virtude de impugnao de despesas indevidamente efetuadas, o
dia em que a despesa foi paga, e
III quando se tratar de qualquer outro dbito, a data da sua origem.
ADIANTAMENTO DE NUMERRIO | 229
24. ADIANTAMENTO DE NUMERRIO
Sumrio: 24.1 Definio e Consideraes Gerais - 24.2 Legislao - 24.3 Despesas Permitidas - 24.4 Condies para a Concesso
e Limites Mximos - 24.5 Aplicao do Numerrio - 24.6 - Prestao de Contas - 24.7 Penalidades e Baixa de Responsabilidade -
24.8 Perguntas e Respostas.
O adiantamento de numerrio constitui-se em um regime de realizao da despesa pblica, previsto

no artigo 68 da Lei Federal n 4.320/64, aplicvel para casos de despesas expressamente definidas em lei. Con-
siste na entrega de numerrio a um servidor previamente escolhido, sempre precedido de empenho na dota-
o prpria, para o fim de realizar despesas que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao.
A realizao da despesa pblica, no chamado processo normal de aplicao e nos termos da Lei Fede-
ral n 4.320/64, passa necessariamente pelo cumprimento de trs fases/etapas, a saber: o empenho, a liquida-
o e o pagamento, todas de observncia obrigatria e na referida ordem sequencial. Essa regra, entretanto,
apresenta exceo, em se tratando da hiptese de despesas que no podem subordinar-se ao processo nor-
mal de aplicao (Artigo 68, da Lei Federal n 4.320/64), sob pena de prejuzo ao interesse pblico ou de
dano irreparvel ao errio ou a pessoas.
Assim, o regime de adiantamento de numerrio foi criado para viabilizar a execuo de despesas que
por sua caracterstica de reduzida materialidade ou em razo de situaes urgentes estariam por preju-
dicadas se cumprissem o rito normal de processamento do gasto pblico. A realizao de despesa por meio
desse regime , portanto, uma excepcionalidade, devendo ser encarada sempre dessa forma; nunca como
uma regra.
A despesa urgente corresponde a um caso tpico de gasto que no pode submeter-se ao processo nor-
mal de despesa, expondo o responsvel, se tal procedimento no for adotado, s consequncias de causar um
eventual prejuzo a pessoas, bens ou servios pblicos essenciais, podendo, portanto, ser atendida por meio
do regime de adiantamento. Outro exemplo a chamada pequena despesa de pronto pagamento, cujo custo
do processamento da despesa no justifica a emisso de um empenho especfico para a realizao de um gasto
de valor insignificante.
De acordo, porm, com o artigo 68 da lei que criou esse regime (Lei Federal n 4.320/64), no basta a
despesa revestir-se das suprarreferidas caractersticas; elas devem estar expressamente definidas como tal em
lei especfica de cada esfera de governo. Sob o ponto de vista contbil, a diferena entre as despesas realizadas
sob o regime de adiantamento e as demais o fato de aquelas serem contabilizadas nas rubricas prprias no
ato da entrega do numerrio ao servidor, ocorrendo, portanto, nesse momento a consumao das trs fases
da despesa.
24.2 LEGISLAO
Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 (artigos 68 e 69)

Lei Estadual n 10.282, de 04 de outubro de 1994
Ordens de Servio do Governador do Estado n 37/1995-1998 e n 41/1995-1998
Circular CAGE n 01/1996
24.3 DESPESAS PERMITIDAS
As despesas passveis de serem realizadas pelo regime de adiantamento de numerrio, conforme o

artigo 3 da Lei n 10.282/94, so as seguintes:
urgentes, que no comportem delongas quanto ao pagamento, sob pena de causar prejuzo ao errio ou perturbar o
atendimento o atendimento dos servios pblicos;
efetuadas em decorrncia de calamidade pblica, quando declarada pelo chefe do poder executivo, nos termos da
legislao vigente;
pequenas, de pronto pagamento;
com inscrio em cursos, congressos ou outros eventos de mesma natureza, em que o prvio pagamento seja condi-
o para a sua aceitao;
com transporte de pessoal;
com combustveis e lubrificantes;
com servios de presos e internados;
com servios sazonais, nos casos em que o pagamento, atravs da rede bancria, no for indicado.
As solicitaes de adiantamento de numerrio para a realizao de despesas urgentes ou com servios
sazonais devero estar acompanhadas de justificativa do ordenador de despesa, bem como, no caso de solici-
taes de rgos e entidades do Poder Executivo, de manifestao da Subsecretaria do Tesouro do Estado da
Secretaria da Fazenda SEFAZ. Para as demais despesas passveis de realizao por adiantamento de nume-
rrio, recomenda-se que tambm sejam descritas as razes que impedem a subordinao ao processo normal
de realizao da despesa.
24.4 CONDIES PARA A CONCESSO E LIMITES MXIMOS
A primeira condio para a concesso do adiantamento de numerrio consiste na exigncia de que

o destinatrio do adiantamento detenha a condio de servidor pblico em exerccio, isto , o referido no
pode estar de frias, licena ou afastado. Outra condio a de que o servidor, beneficirio do adiantamento
de numerrio, no tenha sido considerado em alcance. Cumpre esclarecer que se considera em alcance o
servidor que:
possuir prestao de contas com ressalva;
no tenha prestado contas do recurso adiantado no prazo legal;
no tenha recolhido os valores glosados ou as multas por atraso;
tenha utilizado o numerrio para outros fins que no os previstos na respectiva requisio de adiantamento.
Igualmente, ser considerado em alcance o ordenador de despesa que, no prazo mximo de cinco dias,
no providenciar a remessa da prestao de contas ao rgo encarregado de emitir parecer sobre ela, no no-
tificar o responsvel para que este recolha o valor correspondente ao seu dbito, bem como no lhe aplicar a
multa prevista no artigo 8 da Lei Estadual n 10.282/94.
Existem outras condies exigidas pela legislao e que devem ser observadas para a concesso de um
adiantamento de numerrio a servidor. Desse modo, no se far adiantamento de numerrio a servidor que:
tenha adiantamento sob sua responsabilidade, contendo parecer com ressalva;
seja responsvel por dois adiantamentos, de forma que no poder receber um terceiro adiantamento sem
prestar contas do adiantamento anterior;
esteja por se afastar do servio, seja qual for o motivo, dentro do prazo de comprovao do adiantamento;
esteja respondendo a processo administrativo-disciplinar.
Outra exigncia refere-se ao devido cadastramento do responsvel pelo adiantamento no Cadastro de
Credores no Sistema AFE/FPE da CAGE.
Para a concesso do adiantamento de numerrio, faz-se necessria tambm a expedio pelo orde-
nador de despesa da chamada requisio do adiantamento de numerrio, que dever conter as seguintes
especificaes:
nome, matrcula, cargo, funo, remunerao do cargo e/ou funo, repartio, nmero do CPF e endere-
os residencial e profissional do servidor a quem deve ser feito o adiantamento;
nmero da conta corrente (poderes pblicos), banco e agncia para o depsito;
programao dos gastos conta de recursos solicitados;
prazo de aplicao e de prestao de contas, obedecido o limite mximo de 30 dias;
importncia a ser adiantada, em algarismos e por extenso;

indicao do projeto ou da atividade, com a respectiva classificao econmica da despesa e o cdigo do
recurso financeiro;
discriminao dos materiais a serem adquiridos ou dos servios a serem prestados;
descrio das razes que impedem a subordinao ao processo normal de realizao da despesa pblica;
meno expressa do enquadramento da despesa nas hipteses permitidas pela legislao;
justificativa, se for o caso, quanto s despesas urgentes ou com servios sazonais;
declarao do ordenador de despesa de que o servidor no est impedido de receber adiantamento, con-
forme disposto no artigo 7 do Decreto Estadual n 35.706/94;
Os limites mximos permitidos pela legislao para a concesso de adiantamento de numerrio so
os seguintes:
a) quando se tratar de despesas pequenas de pronto pagamento, corresponder ao valor limite
para dispensa de licitao de compras e servios (exceto de engenharia), atualmente fixado em
R$ 8.000,00, no podendo o valor mximo para cada documento fiscal dessa rubrica ser supe-
rior a R$ 400,00;
b) quando se referir a adiantamento para outras despesas, corresponder ao valor limite para a
modalidade convite de compras e servios (exceto de engenharia), que atualmente de R$
80.000,00.
Ressalte-se, ainda, que nenhum servidor poder receber adiantamento cuja soma seja superior a 30
vezes o valor da remunerao do cargo e/ou da funo do responsvel, excludas as vantagens temporais,
considerando-se o valor total do adiantamento e, como exceo, somente os casos autorizados expressamente
por autoridade mxima de cada Poder, normalmente configurados como situaes de calamidade pblica.
Cumpre destacar que a utilizao do regime de adiantamento de numerrio no afasta a obrigatoriedade de
se realizar procedimento licitatrio, conforme previsto na Lei Federal n 8.666/93.
24.5 APLICAO DO NUMERRIO
O depsito do recurso recebido, a ttulo de adiantamento, ser realizado em banco oficial do Estado
(no caso, o BANRISUL S.A.), ou, na falta deste, em outro banco, preferencialmente os da Unio, em nome do
servidor, sob o ttulo de Poderes Pblicos.
O recurso no poder ser transferido para outra pessoa, ou para uma conta pessoal do servidor, ou,
ainda, de uma conta corrente para outra, sem autorizao expressa do rgo fazendrio, ou seja, da SEFAZ. A
realizao da despesa e os respectivos pagamentos somente podero ser efetuados a partir da data do depsi-
to em conta corrente, isto , da data do crdito constante no respectivo extrato bancrio.
O servidor ter at 30 dias para aplicao do numerrio, exceto no ms de dezembro, quando o prazo
dever corresponder ao ltimo dia de expediente bancrio. Os pagamentos devero ser efetuados obrigato-
riamente com cheque nominal, sendo admissvel por espcie somente para pagamentos de presos e inter-
nados ou quando o valor for inferior a R$ 400,00. O responsvel pelo adiantamento no poder pagar a si
mesmo, salvo quando legalmente permitido, sob pena de glosa, e os gastos devem obedecer rigorosamente
aos valores requisitados e estar dentro da especificao de cada despesa.
Quanto aos comprovantes de despesa, devem ser os mesmos exigidos pela legislao fiscal (nota fis-
cal): em primeira via, em nome do rgo ou da entidade e sem rasuras, borres ou ressalvas. necessrio
verificar tambm se o documento possui Autorizao para Impresso de Documentos Fiscais AIDF, no
sendo aceitos recibos ou outros comprovantes de pagamento nos casos em que a emisso de nota fiscal seja
obrigatria, segundo a legislao fiscal pertinente.
Relativamente a pagamentos a pessoas fsicas, devero constar no documento comprobatrio da des-
pesa o seu nome, endereo e nmero do documento de identidade. Ser necessrio informar, ainda, o nme-
ro do CPF, para reteno do Imposto de Renda, quando houver.
A prestao de contas do adiantamento de numerrio ser efetuada mediante processo administrativo

protocolado no rgo que concedeu o adiantamento, sendo nesse momento registrado no Sistema de Proto-
colo Integrado SPI.
O recolhimento do saldo do adiantamento de numerrio e a sua correspondente prestao de contas

so procedimentos de competncia do servidor responsvel pelo adiantamento. Cabe, entretanto, essa atri-
buio ao ordenador de despesa quando aquele no puder efetu-la em decorrncia de fato imprevisto ou de
fora maior, devidamente justificados.
O prazo para prestao de contas do adiantamento ser de at 30 dias, a contar do encerramento do
perodo de aplicao, ou em prazo inferior, fixado pelo ordenador de despesa. J, para a prestao de contas
das aplicaes ocorridas at 31 de dezembro, o prazo ser at o dia 15 de janeiro do exerccio seguinte. Acen-
tue-se, que, caso haja valor no aplicado, este dever ser devolvido at o ltimo dia do perodo de aplicao,
ou seja, at 30 dias contados da data do crdito em conta corrente, salvo para as aplicaes at 31 de dezem-
bro, em que o recolhimento dever ser feito at o ltimo dia de expediente bancrio do exerccio financeiro.
J o prazo de remessa do processo de prestao de contas pelo ordenador de despesa seccional da CAGE,
no caso da Administrao Direta, ou ao rgo contbil da entidade, se Administrao Indireta, de at cinco
dias corridos, a partir da data limite da prestao de contas.
Constatada a no comprovao do recolhimento do saldo do adiantamento no processo de prestao
de contas, esse ser devolvido e o valor que tiver sido gasto, considerado como no comprovado.
O processo administrativo de prestao de contas de um adiantamento, alm da comprovao da ob-
servncia das normas licitatrias vigentes, deve conter o seguinte:
cpia da requisio do adiantamento;
comprovantes originais da despesa, primeira via, emitidos em nome do rgo ou da entidade, visados pelo
responsvel, dispostos e numerados em ordem cronolgica;
relao dos comprovantes das despesas segundo as respectivas classificaes oramentrias, devidamente
datadas e assinadas pelo responsvel;
atestado de recebimento de bens ou de que os servios foram prestados e aceitos, identificando-se o servi-
dor que forneceu o atestado;
comprovao, se for o caso, do tombamento dos bens sujeitos ao registro patrimonial;
comprovao do recolhimento do saldo do adiantamento, das retenes efetuadas (Imposto de Renda e
outras) e das receitas financeiras, quando for o caso, e
extrato completo da conta corrente bancria, devidamente conciliada.
Na Administrao Direta, cabem s seccionais da CAGE junto a cada rgo a anlise e o parecer sobre
as prestaes de contas de adiantamento de numerrio. Na Administrao Indireta, essa competncia est
afeta ao rgo contbil da respectiva entidade pblica.
Por outro lado, havendo necessidade de esclarecimentos adicionais, para efeitos de emisso do parecer
sobre a prestao de contas, esses devero ser solicitados ao ordenador de despesa, o qual dever providen-
ci-los no prazo de 10 dias, quando o responsvel pelo adiantamento for do seu mesmo domiclio, ou de 30
dias, quando o responsvel for de domiclio diferente do seu.
Ainda com referncia aos prazos, o ordenador de despesa dever, em at cinco dias da sua cincia da
irregularidade, notificar o responsvel pelo adiantamento, que no tiver comprovado a sua aplicao, sobre a
obrigatoriedade de efetuar o recolhimento do dbito e sobre a aplicao de multa por atraso, tendo este at 30
dias, a contar da data do recebimento da notificao, para efetuar o devido recolhimento.
Quanto contagem dos prazos, estes se iniciam, para a aplicao do numerrio, a partir da data do
crdito em conta corrente e, para os demais casos, no dia seguinte notificao. Caso o ltimo dia coincida
com um sbado, um domingo ou um feriado, prevalece o entendimento de que o prazo fica postergado para
o primeiro dia til subsequente, exceto no final do ano, quando o prazo de aplicao corresponder ao ltimo
dia de expediente bancrio do ms de dezembro.
24.7 PENALIDADES E BAIXA DE RESPONSABILIDADE
No tocante s penalidades aplicveis, cumpre referir que sero passveis de glosa os valores dos adian-
tamentos aplicados indevidamente, ou seja, em despesas realizadas e no especificadas na requisio de
adiantamento ou em despesas realizadas em desacordo com a legislao vigente. Nessa hiptese, os valores
devem ser corrigidos desde a data do repasse dos recursos pela variao da Unidade Padro Fiscal do Rio
grande do Sul (UPF/RS) at 1 de janeiro de 2010, incidindo juros simples de 1% ao ms ou frao. A partir de
1 de janeiro de 2010 so utilizados os juros equivalentes taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao
e de Custdia SELIC para ttulos federais, acumulada mensalmente, at o ms anterior ao do pagamento, e

de 1% (um por cento) no ms de pagamento, conforme previsto na Lei n 6.537/73 e alteraes, por fora do
artigo 11 da Lei Estadual n 13.379/10.
A mesma regra, relativa atualizao monetria e incidncia de juros, ser aplicvel aos saldos re-
manescentes dos adiantamentos de numerrio que no forem gastos ou devolvidos origem no prazo limite
do perodo de aplicao. E, havendo atraso na entrega de prestao de contas, a multa por esse atraso corres-
ponder a 1% (um por cento) ao dia, at o mximo de 30% (trinta por cento), sobre o valor do adiantamento
atualizado segundo as regras do pargrafo anterior, desde a data do crdito em conta corrente.
No caso de dbito de servidor considerado em alcance, cabvel a atualizao, calculada de acordo
com as mesmas regras supracitadas. Nesse caso, se o servidor em alcance no recolher o dbito no prazo de
30 dias contados da data da sua notificao pelo ordenador de despesa ou pelo Tribunal de Contas do Estado
TCE, efetuar-se- o correspondente desconto em folha de pagamento.
Ao ordenador de despesa considerado em alcance, ser aplicada a penalidade de impedimento de
ordenao de despesas. Cabe, aqui, referir que o ordenador de despesa ser considerado em alcance quando
no notificar, no prazo mximo de cinco dias, a contar da cincia da irregularidade, o servidor responsvel
pelo adiantamento para efetuar o recolhimento do valor correspondente ao seu dbito, ou que no lhe aplicar
a multa correspondente, ou, ainda, quando encaminhar a prestao de contas seccional da CAGE ou ao r-
go contbil fora do prazo previsto no 3 do artigo 10 do Decreto Estadual n 35.706/94. Quanto eventual
dbito do ordenador de despesa, dever ser registrado pela seccional da CAGE ou pelo rgo contbil em
conta prpria, enquanto pendente de recolhimento.
Na hiptese de a prestao de contas ter sido considerada irregular pela CAGE ou pelo rgo contbil,
a baixa da responsabilidade do servidor beneficirio do adiantamento somente poder ser efetuada quando
do retorno do processo de prestao de contas a um desses rgos, contendo a comprovao do recolhimento
da totalidade do dbito devido ou a cpia do acrdo do Tribunal de Contas autorizando a baixa.
Quando o ordenador de despesa estiver sujeito a recolhimento de dbito no mesmo processo do ser-
vidor e no tendo ele (o ordenador) feito tal recolhimento, no caber a penalizao do servidor, o qual,
procedido o recolhimento do seu dbito, ter a sua responsabilidade baixada.
1. permitido que o responsvel por adiantamento, em situao excepcional (extrema necessida-

de ou urgncia), realize despesas alm do valor do adiantamento creditado em conta corrente? E como
regularizar essas despesas?
Em situaes excepcionais, quando caracterizada extrema necessidade ou urgncia e desde que de-
vidamente justificado o interesse pblico, admite-se que o servidor, com recursos prprios, realize despesas
pblicas alm do valor do adiantamento concedido. Para esse caso, o valor gasto pelo servidor poder ser
indenizado pelo rgo ou pela entidade, com base no princpio do no enriquecimento ilcito, sendo sugeri-
do o empenho do valor excedente conta de rubrica especfica, criada para fins de registro de despesa com
indenizaes.
2. Qualquer concesso de adiantamento deve ser previamente justificada ou apenas aquelas desti-
nadas realizao das despesas descritas nas alneas a e h do artigo 3 da Lei Estadual n 10.282/94 e
do Decreto Estadual n 35.706/94?
Na hiptese de todas terem de ser justificadas, no que difere a justificativa do ordenador de des-
pesa (pargrafo nico do artigo 3 da Lei Estadual n 10.282/94 e 1 do artigo 3 do Decreto Estadual
n 35.706/94) da descrio das razes que impedem a subordinao ao processo normal de pagamento
(alnea h do artigo 5 do Decreto Estadual n 35.706/94)?
De acordo com o estabelecido no pargrafo nico do artigo 3 da Lei Estadual n 10.282/94, com-
binado com o disposto no artigo 5, alnea i, do Decreto Estadual n 35.706/94, entende-se que somen-
te as concesses de adiantamento com fundamento nas alneas a e h do artigo 3 da Lei Estadual n
10.282/94 devero estar acompanhadas de justificativa do ordenador de despesa, a qual dever ser especifi-
cada na respectiva requisio do adiantamento. Em todos os casos de concesso de adiantamento, todavia,
exige-se que o ordenador de despesa, forte no prescrito na alnea h do artigo 5 do Decreto Estadual n
35.706/94, descreva na requisio do adiantamento as razes que impedem a subordinao ao processo

normal de pagamento.
3. A multa prevista no artigo 17 do Decreto n 35.706/94, admite a incidncia apenas sobre o sal-
do no recolhido ou recolhido fora do prazo de aplicao/prestao de contas ou incide sobre o total do
prazo do adiantamento concedido?
Deve-se dizer que a multa incidir sobre o saldo no recolhido no prazo legal, conforme prev o artigo
7 da Lei 10.282/94, com a redao dada pela Lei 10.832/96.
DVIDA PBLICA | 235
25. DVIDA PBLICA
Sumrio: 25.1 Definio - 25.2 Legislao - 25.3 Evoluo - 25.4 Dvida Fundada - 25.4.1 Dvida Consolidada Lquida - 25.4.2
Dvida Fundada Interna e Externa - 25.4.3 Dvida Fundada Intralimite e Extralimite - 25.4.4 Precatrios - 25.5 Dvida Flutuante
- 25.6 Dvida Mobiliria - 25.7 Contrato de Refinanciamento - 25.8 Concesso de Garantia - 25.9 Operao de Crdito - 25.10
Glossrio
25.1 DEFINIO
A dvida pblica consiste, em sntese, no conjunto de compromissos financeiros assumidos por um

ente pblico em decorrncia da realizao de operaes de crdito e por fora de leis, contratos, convnios
ou tratados. A dvida pblica, que poder compreender emprstimos de curto ou de longo prazo, tambm
representada por ttulos emitidos pela Unio, pelo Banco Central, pelos Estados ou pelos Municpios, quando
ser denominada de dvida pblica mobiliria. Ademais, a dvida pblica poder ser proveniente de outras
fontes, tais como depsitos e resduos passivos.
Em linhas gerais, tem como objetivo atender s necessidades dos servios pblicos, ou viabilizar a
cobertura de dficits oramentrios, ou, ainda, realizar empreendimentos de grande vulto, em que se justifica
a contratao de um emprstimo ou financiamento de longo prazo.
25.2 LEGISLAO

Lei Complementar 101 Lei de Responsabilidade Fiscal, de 04 de maio de 2000
Lei Federal 4.320, de 17 de maro de 1964
Lei Federal 7.976, de 27 de dezembro de 1989
Lei Federal 9.496, de 11 de setembro de 1997
Lei Federal 8.727, de 5 de novembro de 1993.
Medida Provisria n 1.514, de 07 de agosto de 1996
Medida Provisria n 2.192-70, de 24 de agosto de 2001
Resoluo do Senado Federal n 40, de 2001
Resoluo do Senado Federal n 43, de 2001.
25.3 EVOLUO
Com o refinanciamento da dvida mobiliria do Estado do Rio Grande do Sul junto Unio, que a
transformou em contratual, o servio dessa dvida ficou atrelado Receita Lquida Real RLR, sendo o per-
centual de 13% (treze por cento) desta base de clculo o limite do valor da prestao mensal a ser paga. O
pagamento baseado na RLR comeou a ser efetuado em novembro de 1998, aumentando sobremaneira o de-
sembolso com o servio da dvida que, at ento, vinha ocorrendo em valores bastante inferiores, em funo
da rolagem dos ttulos pblicos.
Durante os anos que se seguiram, houve um acrscimo real no servio da dvida que no se refletiu na
diminuio do saldo devedor; pelo contrrio, ocorreu um aumento significativo em valores atualizados pelo
IGP-DI/FGV (ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna, da Fundao Getlio Vargas). Isso se deve ao
fato de o percentual correspondente a 13% (treze por cento) da RLR ser insuficiente para o pagamento inte-
gral da prestao mensal, que o somatrio dos juros mais a amortizao do principal. Isso gera, ainda, um
resduo que reincorporado ao saldo devedor e comear a ser pago a partir do trigsimo ano, consoante o
plano de amortizao do contrato de refinanciamento com a Unio.
25.4 DVIDA FUNDADA
Dvida fundada ou consolidada o conjunto de compromissos financeiros assumidos pelo Estado, em

virtude de leis, contratos ou convnios e decorrentes da realizao de operaes de crdito para amortizao
em prazo superior a 12 meses, contrados para atender ao desequilbrio oramentrio ou ao financiamento
de obras e servios pblicos. Compreende, tambm, os precatrios judiciais emitidos a partir de 05 de maio
de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que foram includos, e as operaes de crdito que,
embora de prazo inferior a 12 meses, tenham constado como receitas no oramento.
Segundo Hlio Kohama,
Dvida Fundada ou Consolidada aquela que representa um compromisso a longo prazo, de

valor previamente determinado, garantida por ttulos do governo, que rendem juros e so
amortizveis ou resgatveis, podendo ou no o seu vencimento ser fixado; ainda a efetuada
atravs de contratos de financiamentos, sendo o seu pagamento estipulado em prestaes par-
ciais (amortizaes), distribudas por certo perodo de anos.
25.4.1 Dvida Consolidada Lquida
a dvida consolidada ajustada, mediante reduo das disponibilidades de caixa, das aplicaes finan-
ceiras e dos demais haveres financeiros.
25.4.2 Dvida Fundada Interna e Externa
A dvida fundada ou consolidada divide-se em dois grupos, conforme a origem do emprstimo, a sa-
ber: dvida fundada interna e dvida fundada externa.
Assim, a dvida fundada interna trata de um emprstimo realizado no mercado interno do Pas, com
pagamento em moeda nacional, sendo representada por ttulos da dvida pblica e podendo constituir-se
em aplices ou obrigaes do Tesouro, por fora de lei. J, a dvida fundada externa aquela contrada no
exterior, resultante de emprstimo, mediante contratos com instituies financeiras ou emisso de ttulos
pblicos, com a obrigao de pagamento do principal e de acessrios em moeda estrangeira.
25.4.3 Dvida Fundada Intralimite e Extralimite
A dvida fundada intralimite aquela cujo montante de desembolso mensal est compreendido den-
tro dos limites legais, que correspondem, atualmente, a 13% (treze por cento) da Receita Lquida Real, a
exemplo da dvida mobiliria refinanciada. Na dvida fundada extralimite, os dispndios so realizados aci-
ma dos limites, como no caso do Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade
Bancria (PROES).
25.4.4 Precatrios
Precatrios so dbitos com origem em sentenas judiciais transitadas em julgado. Quando o Estado
se v compelido ao pagamento de valores por fora de uma deciso judicial, esse pagamento, em regra, no
ocorre imediatamente, pois necessrio, antes, prover a indispensvel dotao oramentria para essa des-
pesa. Em face disso e de acordo com o artigo 100 da Constituio Federal, a listagem dos precatrios devidos
pelo ente governamental deve ser remetida, at julho de cada ano, ao Poder Executivo pelos rgos do Poder
Judicirio. Isso tem por objetivo a sua incluso no oramento do exerccio seguinte, j que devem ser pagos
at o final deste ltimo, com obedincia estrita ordem cronolgica de sua apresentao.
A partir de meados dos anos noventa, no entanto, quase todos os Estados e alguns Municpios dei-
xaram de pagar os precatrios, no obstante fizessem sua incluso no oramento e os empenhassem regu-
DVIDA PBLICA | 237
larmente. O no pagamento dos precatrios formou um significativo passivo, o qual, por fora do 7 do
artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, passou, inclusive, a onerar os limites da dvida pblica
consolidada.
No caso do Rio Grande do Sul, esse passivo permaneceu registrado sob a forma de restos a pagar at
o advento do regime especial de pagamento de precatrios estabelecido pela Emenda Constitucional n 62,
de 9 de dezembro de 2009. De acordo com esse regime, o Estado optou por pagar anualmente o valor cor-
respondente a, no mnimo, 1,5% (um e cinco dcimos por cento) da sua Receita Corrente Lquida. Assim, o
excedente desse limite, passou a constituir dvida fundada propriamente dita, mediante converso do saldo
registrado em restos a pagar.
Cabe lembrar, por oportuno, que obrigatria a identificao dos beneficirios na execuo oramen-
tria e financeira de despesas relativas a sentenas judiciais (LRF, artigo 10). Com a finalidade de permitir essa
identificao, a LDO explicita os dados que devem constar na listagem de precatrios que o Poder Judicirio
tem de remeter aos rgos e s entidades devedoras, bem como s Secretarias da Fazenda e do Planejamento
e Gesto e CAGE (LDO para o exerccio de 2011, artigo 16).
25.5 DVIDA FLUTUANTE
Dvida flutuante aquela contrada pelo Estado com prazo de vencimento inferior a 12 meses, ou seja,
por breve e determinado perodo de tempo, na condio de gestor de bens de terceiros confiados sua guar-
da ou para atendimento de necessidades momentneas de caixa, cujo pagamento independe de autorizao
legislativa.
Segundo a Lei Federal n 4.320/64, compreende os restos a pagar, os servios da dvida a pagar, os
depsitos e os dbitos de tesouraria.
Dentre os dbitos de tesouraria incluem-se os emprstimos por antecipao de receita oramentria,
os conhecidos emprstimos ARO, que so operaes de crdito de natureza extraoramentria, cujos en-
cargos (juros, atualizao monetria, comisses), porm, tm natureza oramentria, isto , devem ser regu-
larmente empenhados. A autorizao para a contratao de emprstimos ARO consta na lei oramentria,
como a que, na LOA para 2011, prev a contratao de at 5% (cinco por cento) da RCL. Embora bastante
utilizados em pocas passadas, nos ltimos anos, o Estado no tem realizado emprstimos ARO, seja por
ter encontrado outras formas mais baratas de financiamento de seu caixa, como, por exemplo, o Sistema de
Apoio a Aes Coletivas SIAC e a utilizao parcial de depsitos judiciais, seja por no terem sido mais
necessrios em razo de a programao financeira estar ajustada ao fluxo das receitas.
25.6 DVIDA MOBILIRIA
A dvida mobiliria a dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do
Banco Central do Brasil, pelos Estados e Municpios. Est indexada pela taxa de juros de curto prazo, refe-
rencial do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia Selic (taxa Selic).
Atualmente, a dvida mobiliria est concentrada quase toda na Unio, cabendo Secretaria do Te-
souro Nacional do Ministrio da Fazenda o seu gerenciamento.
25.7 CONTRATO DE REFINANCIAMENTO
A Unio, no mbito do Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, assumiu a
dvida pblica mobiliria do Estado do Rio Grande do Sul, bem como outras obrigaes decorrentes de ope-
raes de crdito e de contratos relativos a despesas de investimentos, refinanciando os crditos decorrentes
dessa assuno de dvida.
O contrato de refinanciamento, atualmente, est sendo pago em prestaes mensais e sucessivas, com
base na tabela Price, incidindo juros de 6% (seis por cento) ao ano e atualizao monetria pela variao do
ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna IGP-DI. Dentro do Programa de Ajuste Fiscal, foram
estabelecidas metas e compromissos referentes dvida financeira em relao receita lquida real, ao resul-
tado primrio, s despesas com funcionalismo pblico, arrecadao de receitas prprias, privatizao,
permisso ou concesso de servios pblicos, reforma administrativa e patrimonial e s despesas de inves-
timento em relao receita lquida real.
25.8 CONCESSO DE GARANTIA
Concesso de garantia o compromisso de adimplncia de obrigao financeira ou contratual assu-

mido por ente da Federao ou entidade a ele vinculada. Alm das exigncias previstas na Lei de Responsabi-
lidade Fiscal LRF para a contratao de operao de crdito, a concesso de garantia depender de contra-
garantia, em valor igual ou superior ao montante garantido, e da adimplncia do ente pblico com relao s
suas obrigaes junto ao garantidor.
comum que, para avalizar os emprstimos externos tomados pelo Estado, a Unio exija contragaran-
tias sob a forma de vinculao da receita de impostos e transferncias, conforme prev o 4 do artigo 167
da Constituio Federal.
25.9 OPERAO DE CRDITO
Operao de crdito o compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito,

emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o
uso de derivativos financeiros.
A validade das operaes de crdito est condicionada:
ao atendimento das condies e dos limites estabelecidos pelo Senado Federal;
prvia e expressa autorizao legislativa, inclusive no que concerne s garantias e contragarantias a serem
oferecidas;
manifestao dos rgos tcnicos e jurdicos competentes, como, por exemplo, da Secretaria do Tesouro
Nacional STN, do Banco Central do Brasil e da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional;
autorizao do Senado Federal, quando se tratar de operao de crdito externa.
25.10 GLOSSRIO
Dealers: so instituies credenciadas pelo Banco Central do Brasil para realizao de operaes de
compra e venda de moeda estrangeira, selecionadas dentre as autorizadas a operar no mercado de cmbio.
Compreendem os dealers primrios, grupo voltado para os leiles primrios e as operaes de mercado aber-
to, e os dealers especialistas, focados no mercado secundrio.
Default: o risco de crdito ou de redues no valor de mercado causado por trocas na qualidade do
crdito do emissor ou da contraparte.
Despesas primrias: correspondem ao total das despesas oramentrias, deduzidas as despesas com
juros e amortizao da dvida interna e externa, com a aquisio de ttulos de capital integralizado e as des-
pesas com concesso de emprstimos com retorno garantido.
Hedge cambial: o mecanismo operacional possvel no prego da Bolsa de Mercadorias & Futuro
BM&F, que permite ao devedor ou credor em dlares, em uma determinada data, consolidar um determina-
do valor de converso de reais x dlar, mediante a compra ou venda de dlar comercial futuro.
Mercado primrio: compreende o lanamento de novas aes no mercado, com aporte de recursos
companhia. Uma vez ocorrendo o lanamento inicial no mercado, as aes passam a ser negociadas no
chamado mercado secundrio.
Mercado secundrio: significa o mercado em que os investidores ou acionistas transacionam aes de
sua titularidade; ou seja, o mercado em que possvel comprar e vender aes j emitidas e em circulao.
Operaes de swap: so compras de cmbio a vista, vinculadas venda futura, servindo para proteger
empresas de flutuaes cambiais de moeda estrangeira. Na modalidade com cobertura hedge, visam a evitar
prejuzos para empresas com dvidas em moedas estrangeiras, as quais podem sofrer grande oscilao de
valores.
Receita Lquida Real: a receita realizada nos 12 meses anteriores ao ms imediatamente anterior
quele em que se estiver apurando, excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de alie-
nao de bens, de transferncias voluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender a
despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferncias aos Municpios por participaes constitu-
cionais e legais.
DVIDA PBLICA | 239
Receitas primrias: correspondem ao total das receitas oramentrias, deduzidas as operaes de cr-
dito, as provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e
amortizaes), o recebimento de recursos oriundos de emprstimos concedidos e as receitas de privatizaes.
Resultado nominal: para a apurao do resultado nominal, deve-se acrescentar ao resultado primrio
os valores pagos e recebidos de juros nominais relativamente ao sistema financeiro, ao setor privado no fi-
nanceiro e ao exterior. Desse modo, esse resultado indica, efetivamente, o montante de recursos que o setor
pblico necessitou captar junto ao sistema financeiro, ao setor privado e ao resto do mundo para a realizao
de suas despesas oramentrias.
Resultado primrio: procura medir o comportamento fiscal do Governo no perodo, representando
a diferena entre a arrecadao de impostos, as taxas, as contribuies e outras receitas inerentes funo
arrecadadora do Estado, excluindo-se as receitas de aplicaes financeiras e as despesas oramentrias do
Governo no perodo, exceto as despesas com amortizao, juros e encargos da dvida, bem como as despesas
com concesso de emprstimos. Em sntese, avalia se o Governo est ou no conduzindo a sua gesto dentro
de seus limites oramentrios, ou seja, se est contribuindo para a reduo ou a elevao do endividamento
do setor pblico.
Spread: a diferena entre os juros que a instituio financeira cobra para emprestar o dinheiro e a
taxa que ela mesma paga ao capt-lo.
Trade-off: compreende a relao entre o risco e o custo esperado, que envolvem as decises relativas
escolha de diferentes instrumentos para financiamento da dvida.
CADIN/RS | 241
26. CADIN/RS
Sumrio: 26.1 Definio e Consideraes Gerais - 26.2 Legislao - 26.3 Requisitos - 26.3.1 Pendncias Includas no CADIN/
RS - 26.3.2 Impedimentos do CADIN/RS - 26.3.3 No Aplicao dos Efeitos do CADIN/RS - 26.3.4 Incluso e Excluso - 26.3.5
Suspenso - 26.3.6 Consulta ao Cadastro - 26.4 Encontro de Contas - 26.5 Responsabilidades.
O Cadastro Informativo CADIN/RS das pendncias perante rgos e entidades da Administrao

Pblica Estadual um banco de dados no qual se encontram registrados os nomes de pessoas fsicas e jurdi-
cas em dbito ou com pendncias relacionadas aos rgos e s entidades estaduais.
O CADIN/RS administrado pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, que utiliza o
Sistema de Administrao Financeira do Estado AFE ou o Sistema de Finanas Pblicas do Estado FPE
para centralizar as informaes oriundas dos cadastros prprios dos rgos e das entidades da Administrao
Pblica Estadual. Participam do CADIN/RS todos os rgos da Administrao Direta, alm das autarquias,
fundaes e sociedades de economia mista, incluindo suas controladas, sendo cada um desses entes o respon-
svel exclusivo pelas informaes fornecidas ao Cadastro.
O Cadastro Informativo surgiu da necessidade de haver um instrumento que propiciasse ao Estado do
Rio Grande do Sul a obteno, de forma centralizada, de informaes a respeito dos dbitos e das pendncias
de pessoas fsicas e jurdicas perante a Administrao Pblica Estadual, com vistas a, precipuamente, resguar-
dar as finanas pblicas estaduais e evitar repasses de recursos pblicos e concesso de incentivos fiscais a
pessoas fsicas e jurdicas que tivessem pendncias para com o Estado.
As informaes contidas no CADIN permitem Administrao Pblica Estadual uniformizar os pro-
cedimentos relativos concesso de crdito, garantias, incentivos fiscais e financeiros, bem como celebrao
de convnios, acordos, ajustes ou contratos, de modo a favorecer a gesto seletiva dos recursos existentes.
26.2 LEGISLAO

Lei Estadual n 10.770, de 23 de abril de 1996
Lei Estadual n 11.602, de 11 de abril de 2001
Lei Estadual n 11.636, de 30 de maio de 2001
Lei Estadual n 13.011, de 10 de julho de 2008
Decreto Estadual n 38.135, de 23 de janeiro de 1998
Decreto Estadual n 40.252, de 21 de agosto de 2000
Ordem de Servio da Governadora do Estado n 06, de 14 de outubro de 2009
Instruo Normativa CAGE n 04, de 05 de novembro de 1996
Instruo Normativa CAGE/DRP n 01, de 24 de junho de 2002
26.3 REQUISITOS
26.3.1 Pendncias Includas no CADIN/RS
As pendncias passveis de incluso no CADIN/RS so as seguintes:

a) obrigaes pecunirias vencidas e no pagas:

tributrias: h mais de 60 dias;
demais obrigaes: h mais de 30 dias;
b) a ausncia de prestao de contas, j exigvel em razo de disposio legal ou clusula de conv-
nio, acordo ou contrato;
c) a no comprovao do cumprimento de dispositivo constitucional ou legal, quando a lei ou
clusula do convnio, acordo ou contrato exigirem essa comprovao.
No caso das pendncias pecunirias, obrigatria a incluso no Cadastro Informativo das obrigaes
cujo somatrio dos valores atualizados para uma mesma pessoa fsica ou jurdica seja superior ao limite esta-
belecido no artigo 24, inciso II, da Lei Federal n 8.666/93.
A incluso no CADIN/RS de Municpios ou rgos municipais pela ausncia de prestao de contas
deve ser precedida de prvia comunicao pela Secretaria da Fazenda. Quando a pendncia no for includa
de forma automtica pelas transaes da execuo oramentria, o ordenador de despesa deve providenciar
a respectiva comunicao da incluso ao Municpio, com antecedncia mnima de 15 dias.
26.3.2 Impedimentos do CADIN/RS
A existncia de registro no CADIN/RS impede os rgos e as entidades da Administrao Pblica

Estadual de realizarem os seguintes atos:
concesso de auxlios e contribuies;
concesso de incentivos fiscais e financeiros;
celebrao de convnios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam o desembolso, a qualquer ttulo, de
recursos financeiros;
concesso de emprstimos e financiamentos, bem como de garantias de qualquer natureza;
repasse de valores de convnio ou de contrato de financiamento.
26.3.3 No Aplicao dos Efeitos do CADIN/RS
No se aplicam os impedimentos gerados por registro no CADIN/RS:

concesso de auxlios a Municpios atingidos por calamidade pblica ou em situao de emergncia,
devidamente reconhecidas em decreto;
s operaes destinadas regularizao das pendncias j inscritas ou que sejam passveis de inscrio no
CADIN/RS;
aos repasses efetuados conta da descentralizao de aes a Municpios cuja responsabilidade pela exe-
cuo seja do Estado;
pessoa fsica ou jurdica responsvel pela pendncia perante a Administrao Pblica Estadual quando
tiver ajuizado ao com o objetivo de discutir a natureza da obrigao ou o seu valor, desde que oferecida
garantia idnea e suficiente ao juzo, na forma da lei;
aos repasses efetuados aos Municpios relativos merenda escolar;
exigibilidade da pendncia objeto do registro quando esta for suspensa nos termos da lei;
pessoa fsica ou jurdica que comprovar a entrega da prestao de contas a que estiver obrigada e esta no
tiver sido examinada pelo rgo competente;
pessoa jurdica de direito pblico interno responsvel por obrigao vencida que comprovar a posse de
crditos vencidos junto a rgos ou entidades da Administrao Pblica Estadual e formalizar o pedido de
encontro de contas ao Secretrio de Estado da Fazenda, enquanto no apreciado o pedido;
ao responsvel por obrigao vencida, quando for pessoa jurdica de direito pblico interno, na condio
de garantidora de operaes de crdito internas ou externas, nos termos da Lei Complementar Federal n
101/00, desde que presente o interesse pblico, a critrio da Secretaria da Fazenda.
Os impedimentos decorrentes de pendncias junto ao CADIN/RS, nos termos da Lei Estadual n
13.011/08, tambm no geram efeitos para transferncia de recursos estaduais aos Municpios destinados
execuo de aes nas reas da assistncia social, da educao e da sade. Para essas transferncias, o Munic-
pio no pode ter pendncias referentes ausncia de prestao de contas de recursos recebidos em cada uma
dessas trs reas citadas.
CADIN/RS | 243
26.3.4 Incluso e Excluso
A incluso de pendncias no CADIN/RS pode ocorrer de forma automtica ou manual. Ser autom-
tica quando o registro for gerado a partir do clculo do vencimento do prazo de prestao de contas efetuado
pelo sistema AFE/FPE ou por integrao de arquivos (casos da CORSAN e da CEEE). O registro ser manual
quando for includo por um operador do sistema, como, por exemplo, no caso do cumprimento de determi-
naes judiciais.
De outro lado, a pendncia includa no Cadastro ser excluda deste nas seguintes situaes:
definitivamente, quando houver a sua quitao;
temporariamente, mediante a suspenso do registro.
26.3.5 Suspenso
A suspenso consiste em tornar o registro da pendncia invisvel consulta dos usurios, porm,
sem exclu-lo do Cadastro. Vigora por prazo determinado, o qual no poder ser superior a 90 dias, contados
da data de sua efetivao.
As pendncias registradas no CADIN/RS podero ter seus efeitos suspensos quando ocorrer alguma
das seguintes hipteses:
a pessoa fsica ou jurdica houver ajuizado ao com o objetivo de discutir a natureza ou o valor da pen-
dncia, desde que oferecida garantia idnea e suficiente ao juzo, na forma da lei;
a exigibilidade da pendncia objeto do registro for suspensa por determinao legal.
a pessoa fsica ou jurdica comprovar a entrega da prestao de contas a que estiver obrigada e esta ainda
no tiver sido examinada pelo rgo competente;
a pessoa jurdica de direito pblico interno responsvel por obrigao vencida comprovar a posse de cr-
ditos vencidos junto a rgos ou entidades da Administrao Pblica Estadual e formalizar pedido de
encontro de contas ao Secretrio de Estado da Fazenda, enquanto no apreciado o pedido.
Verificada alguma das hipteses de suspenso anteriormente descritas, caber proced-la, o que pode-
r ser efetuado de trs formas, denominadas de tipos de suspenso, e nos seguintes termos:
determinada, de ofcio, pelo dirigente mximo do rgo ou da entidade, ou, acolhendo requerimento
fundamentado do interessado, nas situaes em que a pessoa fsica ou jurdica tiver ajuizado ao com
o objetivo de discutir a natureza da obrigao ou o seu valor, com o oferecimento de garantia idnea e
suficiente ao juzo, na forma da lei, ou, ainda, nos casos em que esteja suspensa a exigibilidade do crdito
objeto do registro, nos termos da lei;
efetuada pelo responsvel pela emisso do parecer final sobre a prestao de contas, quando o interessado
comprovar ter protocolado o respectivo processo junto ao rgo ou entidade aos quais deve apresent-la;
realizada pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, quando a pessoa jurdica de direito p-
blico interno, responsvel por obrigao vencida, formalizar pedido de encontro de contas e este estiver
sendo apreciado.
26.3.6 Consulta ao Cadastro
Segundo a legislao reguladora da matria, constitui-se obrigatria a consulta prvia ao CADIN/RS,

pelos rgos e pelas entidades da Administrao Pblica Estadual, nos seguintes casos:
concesso de auxlios e contribuies;
concesso de incentivos fiscais e financeiros;
celebrao de convnios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer ttulo, de
recursos financeiros;
concesso de emprstimos, financiamentos e garantias de qualquer natureza;
repasse de parcela de convnio ou contrato de financiamento, quando o desembolso ocorrer de forma
parcelada.
liquidao da despesa de origem contratual, forte no disposto na Ordem de Servio da Governadora do
Estado n 06/09, para fins de comprovao do cumprimento da relao contratual estabelecida, nos termos
do disposto no artigo 55, inciso XIII, da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993.
De outra parte, a consulta ao Cadastro poder ser dispensada nas seguintes situaes:
repasses determinados por dispositivos constitucionais;
repasses efetuados conta do Plano Bsico de Aes de Mtua Colaborao, criado pela Lei Estadual n
10.388/95, regulamentada pelo Decreto Estadual n 36.009/95;
concesso de auxlios a Municpios atingidos por calamidade pblica ou em situao de emergncia, reco-
nhecidas pelo Estado;
operaes destinadas regularizao das pendncias objeto do registro no CADIN/RS;
transaes entre rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual;
transaes cujo valor a ser desembolsado seja inferior ao limite estabelecido no artigo 24, II, da Lei Federal
n 8.666/93.
26.4 ENCONTRO DE CONTAS
Mediante o chamado encontro de contas, previsto na alnea i do pargrafo nico do artigo 3 da

Lei Estadual n 10.697/96, permitida a regularizao de pendncias de natureza pecuniria de Municpios e
demais pessoas jurdicas de direito pblico interno registradas no CADIN/RS.
No encontro de contas sero computados:
as pendncias ativas de natureza pecuniria da entidade requerente registrada no Cadastro, em sua totali-
dade, inclusive as que decorram de ausncia de prestao de contas relativas a repasses de recursos finan-
ceiros;
os crditos vencidos, devidamente comprovados, indicados pelo requerente ou, quando no houver a dis-
criminao destes ou eles forem insuficientes para compensar os dbitos, os demais crditos de natureza
pecuniria da entidade requerente, dando-se preferncia queles registrados na Administrao Direta,
bem como observando-se a ordem cronolgica de exigibilidade;
os dbitos e os crditos reciprocamente reconhecidos entre entidades estaduais.
Ser pessoalmente responsabilizado o dirigente de rgo ou entidade que:

deixar de consultar previamente o CADIN/RS nos casos em que essa consulta for obrigatria;
determinar a tramitao de processos que tenham registro no CADIN, que se referirem:
a) concesso de auxlios e contribuies, de incentivos fiscais e financeiros, de emprstimos e
financiamentos e de garantias de qualquer natureza;
b) celebrao de convnios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso de recursos
financeiros;
c) ao repasse de parcela de convnio ou contrato de financiamento, quando o desembolso ocorrer
de forma parcelada, sem comunicar o fato pessoa fsica ou jurdica responsvel pela pendn-
cia, entregando-lhe o comprovante da consulta;
determinar a retomada da tramitao de processo que houver sido sustada em razo de registro no CA-
DIN/RS, sem a quitao da pendncia e sua correspondente retirada do registro no Cadastro, ou a suspen-
so da pendncia nesse instrumento;
no providenciar a retirada do registro no CADIN/RS de pendncia j regularizada;
no providenciar a suspenso do registro no Cadastro nos casos em que esta couber;
no efetuar o cancelamento da suspenso do registro no CADIN/RS quando no mais persistirem as con-
dies que a determinaram;
no providenciar a atualizao tempestiva das informaes relativas s pendncias do seu rgo ou da sua
entidade passveis de registro no CADIN/RS;
utilizar ou divulgar informaes registradas no CADIN/RS para fins outros que no os previstos no De-
creto Estadual n 36.888/96 ou que acarretem prejuzos a terceiros;
inviabilizar ou prejudicar, por ao ou omisso, a operacionalizao, o funcionamento e a finalidade do
CADIN/RS.
CFIL/RS | 245
27. CFIL/RS
Sumrio: 27.1 Definio e Consideraes Gerais - 27.2 Legislao - 27.3 Requisitos - 27.3.1 Hipteses de Incluso no CFIL/
RS - 27.3.2 Obrigatoriedade da Consulta - 27.4 Responsabilidades - 27.5 Penalidades - 27.5.1 Suspenso Temporria de Licitar e
Contratar - 27.5.2 Declarao de Inidoneidade - 27.6 Procedimentos e Operacionalizao - 27.7 Fluxograma - 27.8 Perguntas e
Respostas.
O Cadastro de Fornecedores Impedidos de Licitar e Contratar com a Administrao Pblica Estadual

CFIL/RS, institudo pela Lei Estadual n 11.389, de 25 de novembro de 1999, constitui-se em um banco de
dados no qual se encontram registrados os nomes de fornecedores pessoas fsicas e jurdicas , engloban-
do diretores, scios ou controladores, que se encontram impedidos de licitar e contratar com os rgos e as
entidades da Administrao Pblica Estadual. As informaes contidas no CFIL/RS objetivam evitar que a
Administrao Pblica licite ou contrate com maus fornecedores, na medida em que contm a relao de
todos aqueles que descumpriram obrigaes contratuais, praticaram atos ilcitos visando a frustrar os obje-
tivos da licitao ou sofreram condenao definitiva pela prtica, com dolo, de fraude fiscal no recolhimento
de quaisquer tributos.
Nesse contexto, na Lei Estadual n 11.389/99 (artigo 13), h determinao de que todos os editais de
licitao e termos de contrato faam referncia, expressamente, em seu prembulo, sujeio s disposies
da citada lei do CFIL/RS. O CFIL/RS abrange os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e o Ministrio P-
blico, englobando a Administrao Direta e Indireta, constituindo-se em mais um instrumento de controle
colocado disposio dos gestores para assegurar a eficincia, a eficcia e a economicidade na aplicao dos
recursos pblicos.
A Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, nos termos do Decreto Estadual n 42.250, de
19 de maio de 2003, expediu instrues complementares necessrias implantao e ao funcionamento do
CFIL/RS, cabendo diviso competente administrar, gerenciar e disponibilizar, por meio do sistema FPE/
AFE da CAGE e pela internet, as informaes do referido Cadastro.
27.2 LEGISLAO

Instruo Normativa CAGE n 02, de 1 de agosto de 2003.
27.3 REQUISITOS
27.3.1 Hipteses de Incluso no CFIL/RS
O fornecedor, pessoa fsica ou jurdica, que preste servio, realize obra ou fornea bens, ser includo
no CFIL/RS quando:
a) no cumprir ou cumprir parcialmente obrigaes decorrentes de contratos firmados com os
rgos e as entidades da Administrao Pblica Estadual;
b) tiver praticado ato ilcito visando a frustrar os objetivos de licitao no mbito da Administra-
o Pblica Estadual;
c) tiver sofrido condenao definitiva por praticar, por meios dolosos, fraude fiscal no recolhi-
mento de quaisquer tributos.
Consideram-se situaes passveis de caracterizarem o descumprimento total ou parcial de obrigao
contratual, dentre outras:
a) o no atendimento s especificaes tcnicas relativas a bens, servios e obras previstas em con-
trato;
b) o retardamento imotivado da execuo de obra, de servio, de fornecimento de bens ou de suas
parcelas;
c) a paralisao de obra, de servio ou de fornecimento de bens, sem justa causa e prvia comuni-
cao Administrao;
d) a entrega de mercadoria falsificada, furtada, deteriorada, danificada ou inadequada para o uso,
como se verdadeira ou perfeita fosse;
e) a alterao de substncia, de qualidade ou de quantidade da mercadoria fornecida;
f) a prestao de servios de baixa qualidade.
27.3.2 Obrigatoriedade da Consulta
obrigatria a consulta prvia ao CFIL/RS em todas as fases do procedimento licitatrio, compre-

endendo:
a de abertura dos envelopes contendo os documentos para habilitao dos licitantes ou, na ausncia deste
procedimento, a de abertura dos envelopes de proposta de preos;
a de homologao e a de adjudicao do objeto da licitao;
a de assinatura do instrumento de contrato ou de emisso de documento que o substitua, devendo esta
consulta ser efetuada tambm previamente assinatura dos contratos, bem como nos casos de dispensa ou
de inexigibilidade de licitao.
A consulta ao CFIL/RS poder ser realizada por meio eletrnico, atravs do sistema FPE/AFE ou do
stio www.sefaz.rs.gov.br, onde estaro disponveis as devidas informaes.
Quanto responsabilidade no que diz respeito ao Cadastro de Fornecedores Impedidos de Licitar e

Contratar com a Administrao Pblica Estadual CFIL/RS, so responsveis:
a) os servidores que participarem de comisso de licitao ou que forem encarregados de qualquer
procedimento licitatrio e no consultarem previamente o CFIL/RS, nas situaes previstas na
legislao, ou que no fizerem constar em ata a ocorrncia de prtica de ato ilcito, por parte de
fornecedor, visando a frustrar os objetivos da licitao, nem a encaminharem ao ordenador de
despesa;
b) os servidores operadores do sistema que atuarem no setor de licitaes e contratos e que no
consultarem previamente o CFIL/RS, ou que no efetuarem a incluso, a atualizao ou a exclu-
so no CFIL/RS dos casos previstos na legislao;
c) os servidores que atestarem a prestao dos servios, o recebimento de obra, parcial ou total, ou
a entrega de bens e que no fizerem constar em parecer tcnico fundamentado a ocorrncia de
qualquer descumprimento de obrigao contratual, mesmo que parcialmente;
d) os ordenadores de despesa que deixarem de aplicar, nas hipteses previstas na legislao, a pe-
nalidade de suspenso temporria de participao em licitao e de impedimento de contratar
com a Administrao Pblica, bem como no providenciarem a incluso do fornecedor no
CFIL/RS;
e) os ordenadores de despesa que no determinarem a imediata excluso do fornecedor do CFIL/
RS, em razo do saneamento integral da inadimplncia contratual ou por fora da sua reabilita-
o nas demais irregularidades praticadas deram origem incluso no mencionado Cadastro;
f) as autoridades superiores (Secretrios de Estado, dirigentes mximos das entidades da Admi-
nistrao Indireta etc.) competentes pela aplicao da sano da declarao de inidoneidade do
fornecedor para licitar e contratar com a Administrao Pblica Estadual;
CFIL/RS | 247
g) a Junta Comercial, na condio de fornecedora dos dados para identificao de fornecedor,

diretor, scio-gerente ou controlador, e
h) o Poder Judicirio, que dever remeter ao rgo de Controle Interno do Estado a relao das
pessoas fsicas e jurdicas que tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meio
doloso, fraude fiscal na arrecadao de quaisquer tributos.
Ser responsabilizado pessoalmente o dirigente do rgo ou da entidade ou qualquer servidor pbli-
co, aps a instaurao de processo administrativo disciplinar, que no observar os preceitos da Lei Estadual
n 11.389/99, e os constantes no Decreto Estadual n 42.250/03, especialmente nas seguintes situaes:
a) deixar de consultar previamente o CFIL/RS nas situaes em que essa consulta for obrigatria;
b) no providenciar a incluso, a atualizao ou a excluso de pessoas no CFIL/RS, nos casos em
que essa providncia couber;
c) inviabilizar ou prejudicar, por ao ou omisso, a operacionalizao, o funcionamento e a fina-
lidade do Cadastro;
d) no providenciar a declarao de inidoneidade e o seu respectivo registro no CFIL/RS.
27.5 PENALIDADES
27.5.1 Suspenso Temporria de Licitar e Contratar
A penalidade de suspenso temporria impedir o fornecedor de licitar e contratar com a Adminis-

trao Pblica Estadual pelos seguintes prazos:
trs meses, nos casos de:
a) alterao de substncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida;
b prestao de servios de baixa qualidade;
quatro meses, no caso de descumprimento de especificaes tcnicas relativas a bens, servios ou
obras previstas em contrato;
seis meses, nos casos de:
a) retardamento imotivado da execuo de obra, de servio, de fornecimento de bens ou de suas
parcelas;
b) paralisao da obra, do servio ou do fornecimento do bem, sem justa causa e prvia comuni-
cao Administrao;
c) entrega de mercadoria falsificada, furtada, deteriorada, danificada ou inadequada para o uso,
como se verdadeira ou perfeita fosse;
24 meses, nos casos de:
a) praticar ato ilcito visando a frustrar os objetivos de licitao no mbito da Administrao P-
blica Estadual;
b) sofrer condenao definitiva por praticar, por meio doloso, fraude fiscal no recolhimento de
qualquer tributo.
Em se tratando de licitao na modalidade prego, ser observado o prazo definido no artigo 8, inciso
I, do Decreto Estadual n 42.250/03, que ser de at 5 cinco anos.
Registre-se que a sano de suspenso temporria ensejar a resciso imediata do contrato pelo orde-
nador de despesa.
27.5.2 Declarao de Inidoneidade
Ser declarado inidneo, ficando impedido, por tempo indeterminado, de licitar e contratar com a
Administrao Pblica Estadual, o fornecedor que no providenciar a regularizao da inadimplncia con-
tratual nos prazos estipulados nos incisos I e II do artigo 6 da Lei Estadual n 11.389/99 e incisos I a V do
artigo 8 do Decreto Estadual n 42.250/03, bem como aquele que no for reabilitado ao final do prazo de dois
anos, nos termos do 2, inciso II, do artigo 8 do Decreto Estadual n 42.250/03.
Cabe frisar que, forte no disposto no inciso IV do artigo 87 da Lei Federal n 8.666/93, a penalidade
de declarao de inidoneidade para licitar e contratar com a Administrao Pblica ser mantida somente
enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante
a prpria autoridade que aplicou a penalidade, cuja reabilitao dever ser concedida quando o fornecedor
contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos causados e cumprir a pena que lhe foi aplicada ou, ain-
da, em caso de sua absolvio.
27.6 PROCEDIMENTOS E OPERACIONALIZAO
A implantao e o gerenciamento do CFIL/RS competem Contadoria e Auditoria-Geral do Estado

CAGE, contudo, a incluso, a alterao e a excluso de fornecedores junto ao mencionado Cadastro so de
responsabilidade dos ordenadores de despesa de cada rgo ou entidade, ou de seus servidores e empregados
devidamente autorizados para tanto.
O ordenador de despesa tomar cincia das situaes previstas como passveis de incluso no CFIL/
RS mediante parecer tcnico fundamentado emitido pelo servidor responsvel pelo atestado da prestao de
servios, do recebimento da obra, total ou parcial, e da entrega de bens, ou, ainda, responsvel pelo recebi-
mento de ata com descrio circunstanciada do ato ilcito assinada por membro integrante da comisso de
licitao ou servidor encarregado do procedimento licitatrio. Aps tomar cincia do parecer tcnico ou do
teor da ata referidos no pargrafo anterior, o ordenador de despesa notificar imediatamente o ocorrido ao
fornecedor, concedendo-lhe o prazo de cinco dias teis para apresentar a sua defesa.
Na hiptese de a justificativa apresentada pelo fornecedor no ser considerada satisfatria, caber a
aplicao, pelo ordenador de despesa, da penalidade de suspenso temporria de licitar e contratar com a
Administrao Pblica, sendo tambm de competncia do ordenador de despesa a comunicao, no prazo
de cinco dias, de tal fato ao fornecedor.
Dessa deciso do ordenador de despesa, caber recurso a ser interposto no prazo de cinco dias teis,
o qual dever ser dirigido autoridade superior, por intermdio do prprio ordenador, que poder reconsi-
derar a sua deciso, ou enviar o recurso esfera superior, devendo, neste caso, tal autoridade decidir no prazo
de cinco dias teis.
Decorrido o prazo do pargrafo anterior e no tendo sido apresentado nem acolhido o recurso, caber
ao ordenador de despesa aplicar ao fornecedor a sano de suspenso temporria de licitar e contratar com a
Administrao Pblica, providenciando a imediata publicao do respectivo ato no Dirio Oficial do Estado,
como condio de sua eficcia.
A excluso de registro no CFIL/RS ser efetuada quando ocorrer o saneamento integral da irregulari-
dade contratual ou se houver a reabilitao do fornecedor. O saneamento integral da inadimplncia contratu-
al compreende a correo plena da irregularidade que a originou, o ressarcimento total dos prejuzos causa-
dos ao rgo ou entidade contratante, bem como, se for o caso, a quitao da multa aplicada. A reabilitao,
prevista para os atos ilcitos ou de fraude fiscal, compreende o integral ressarcimento Administrao P-
blica Estadual dos prejuzos causados e o cumprimento da pena pelo fornecedor ou, ainda, a sua absolvio.
27.7 FLUXOGRAMA
Para uma melhor visualizao do rito necessrio para incluso e excluso no CFIL/RS, com os respec-
tivos prazos, responsabilidades e aes, possvel ter acesso aos fluxogramas dos processos de descumpri-
mento de obrigaes contratuais, dos atos ilcitos visando a frustrar os objetivos de licitao e da condenao
definitiva por fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos, no endereo eletrnico da Secretaria da
Fazenda: www.sefaz.rs.gov.br.
1. Quais so os prazos previstos na legislao do CFIL/RS para a prtica de determinados atos e

procedimentos?
CFIL/RS | 249
Procedimento/ Ato Prazos Responsvel
Servidor pblico res-

ponsvel pelo atestado
da prestao de servios,
Contados a partir da constatao de recebimento de obra
Trs dias do ato ilcito ou do descumpri- ou de entrega de bens.
mento contratual. Qualquer membro
integrante de comisso
de licitao ou servidor
encarregado de procedi-
Emisso de parecer ou
mento licitatrio.
ata
A contar do recebimento do
Dois dias Ordenador de despesa
parecer.
Intimao
Cinco dias A contar do recebimento da in-
Fornecedor
teis timao.
Defesa
A contar do prazo final para
Comunicao de sus-
Cinco dias apresentao da defesa pelo Ordenador de despesa
penso temporria
fornecedor.
A contar do recebimento da
Recurso Cinco dias Fornecedor
comunicao.
Ordenador de despesa
A contar do recebimento do ou
Reconsiderao Cinco dias
recurso. Secretrio de Estado
(Ordenador primrio)
Publicao de suspenso
Imediato Aps indeferimento do recurso. Ordenador de despesa
temporria
Ordenador de despesa
Incluso CFIL/RS Imediato Na data de publicao no DOE.
ou servidor autorizado
Publicao de inidonei- Na data-fim da penalidade de
Imediato Secretrio de Estado
dade suspenso.
Incluso de inidoneida-
Imediato Na data de publicao no DOE. Ordenador de despesa
de no CFIL/RS
Na data do saneamento ou da
Excluso CFIL/RS Imediato Ordenador de despesa
reabilitao
2. Quem so os responsveis pelas incluses e excluses de fornecedores no CFIL/RS?

Cada rgo ou entidade, por intermdio de seus ordenadores de despesa ou servidores autorizados,
ser o responsvel exclusivo pelas informaes disponibilizadas no CFIL/RS.
3. Quem a autoridade competente para proceder a aplicao da sano de declarao de inido-

neidade para licitar e contratar com a Administrao Pblica Direta?
Nos termos do 3 do artigo 87 da Lei Federal n 8.666/93, a aplicao da sano de declarao de
inidoneidade para licitar e contratar com a Administrao Pblica Direta de competncia exclusiva do Se-
cretrio de Estado, que dever providenciar a sua publicao no Dirio Oficial do Estado.
4. Os proprietrios, diretores, scios-gerentes e/ou controladores de pessoas jurdicas tambm

podero ser penalizados com a suspenso temporria ou declarao de inidoneidade de licitar e contra-
tar com a Administrao Pblica e, por conseguinte, ter seus nomes includos no CFIL/RS?
Sim, os proprietrios, diretores, scios-gerentes e/ou controladores de pessoas jurdicas podero ser
penalizados com a suspenso temporria de licitar e contratar com a Administrao Pblica Estadual ou com
a declarao de sua inidoneidade, tendo os seus nomes includos no CFIL/RS.
5. Quando ser admissvel a excluso do registro no CFIL/RS?

A excluso do registro no CFIL/RS somente poder ser procedida no caso de ocorrer o saneamento
da irregularidade contratual praticada pelo fornecedor ou quando de sua reabilitao, na forma da legislao.
6. Como se procede comprovao da consulta ao CFIL/RS?

A comprovao da consulta efetuada no CFIL/RS ocorre por meio da emisso de comprovante pelo
Sistema de Administrao Financeira do Estado AFE, o qual dever ser juntado ao processo como condio
para a sua tramitao etapa seguinte.
7. O que o servidor ou empregado responsvel pelo exame do processo deve fazer nos casos em
que houver registro no CFIL/RS?
Quando o servidor responsvel pelo exame de determinado processo administrativo tomar cincia de
que existe registro no CFIL/RS, dever abster-se de dar prosseguimento ao expediente, comunicando o fato
pessoa fsica ou jurdica responsvel pela pendncia, entregando-lhe o original do comprovante da consulta,
mediante recibo, e anexando cpia ao respectivo processo.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA | 251
28. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Sumrio: 28.1 Definio - 28.2 Legislao - 28.3 Sujeitos do Ato de Improbidade - 28.3.1 Sujeito Ativo - 28.3.2 Sujeito Passivo -
28.4 Atos de Improbidade - 28.4.1 Atos que Geram Enriquecimento Ilcito - 28.4.2 Atos que Causam Prejuzo ao Errio - 28.4.3
Atos que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica - 28.5 Sanes - 28.6 Procedimentos - 28.7 Prescrio.
28.1 DEFINIO
possvel conceituar a improbidade administrativa como a conduta, comissiva ou omissiva, praticada

por um agente pblico, servidor ou no, que importe enriquecimento ilcito, acarrete vantagem patrimonial
indevida, cause leso ao Errio ou atente contra os princpios que orientam a atuao da Administrao P-
blica.
28.2 LEGISLAO
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, artigo 37, 4;

Lei Federal n 8.429, de 02 de junho de 1992.
28.3 SUJEITOS DO ATO DE IMPROBIDADE
28.3.1 Sujeito Ativo
O sujeito ativo do ato de improbidade administrativa quem pratica a conduta ou para ela contribui,
induzindo ou concorrendo para a prtica do ato. Tambm se considera sujeito ativo aquele que se beneficia,
direta ou indiretamente, da ao.
A ocorrncia de atos de improbidade administrativa pressupe a participao de agentes pblicos.
Ainda que se admita a aplicao de sanes a terceiros, isto somente ser possvel quando se verificar algum
tipo de vinculao com o agente pblico. Ressalte-se que no permanecem impunes as condutas isoladas
de terceiros que ofendam bens jurdicos tutelados pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal n
8.429/92). Porm, tal punio ser aplicada por outros fundamentos.
O conceito de agente pblico, essencial para a aplicao da Lei Federal n 8.429/92, foi fornecido pelo
prprio legislador. Nos termos do artigo 2, reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencio-
nadas no artigo anterior.
Em recente pronunciamento, o Supremo Tribunal Federal STF, ao julgar a reclamao n 2.138-6/
DF, que tratava de caso envolvendo um Ministro de Estado, entendeu, por maioria, que a Lei de Improbidade
Administrativa no se aplicaria a esse agente poltico, uma vez que para esta categoria incidiria a lei que defi-
ne os crimes de responsabilidade (Lei Federal n 1.079/50).
O STJ, ao julgar o AgRg no REsp 1152717/MG, entendeu que a Lei de Improbidade Administrativa
aplica-se aos prefeitos, tendo em vista que a Lei de Crimes de Responsabilidade (1.079/50) somente abrange
as autoridades elencadas no seu artigo 2, sendo elas o Presidente da Repblica, os Ministros de Estado, os
Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da Repblica.
Como visto, a aplicao da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes polticos ainda um tema
bastante controvertido, notadamente em razo da existncia de legislao especfica sobre os crimes de res-
ponsabilidade. Pela sua complexidade e pelas repercusses de ordem prtica, o assunto ainda espera uma
manifestao definitiva do Poder Judicirio.
28.3.2 Sujeito Passivo
Os sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa so as pessoas jurdicas atingidas pela
ao mproba. No se exige que sejam de direito pblico, pois tambm pode haver leses aos interesses tute-
lados pela Lei de Improbidade Administrativa quando as condutas forem praticadas em face de pessoas jur-
dicas de direito privado, que tenham natureza pblica ou que recebam ou gerenciam bens e recursos pblicos.
Sendo assim, podem ser sujeito passivo de aes de improbidade as pessoas da Administrao di-
reta, aqui compreendidos a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Tambm as pessoas que
compem a Administrao Pblica Indireta, tais como autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e
sociedades de economia mista.
Incluem-se na sujeio passiva as empresas incorporadas ao patrimnio pblico e as entidades para
cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio
ou da receita anual, no se olvidando dos servios sociais autnomos, os quais so destinatrios de contribui-
es parafiscais.
28.4 ATOS DE IMPROBIDADE
28.4.1 Atos que Geram Enriquecimento Ilcito
A Lei de Improbidade Administrativa trata, no seu artigo 9, das condutas chamadas de mprobas que
produzem enriquecimento ilcito. O caput prev uma descrio genrica, ao passo que os incisos I a XII pre-
veem condutas especficas. A norma sanciona qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, no sendo
necessrio que seja auferida em pecnia. Pode ocorrer que o enriquecimento ilcito se d com o recebimento
de bens mveis ou imveis, no sendo exaustivo o rol de possveis formas de locupletamento indevido.
No necessrio que haja dano ao errio, pois o enriquecimento pode decorrer de vantagem recebida
at mesmo de particulares. Exige-se, porm, que haja inteno do agente pblico de obter o enriquecimento
ilcito, no sendo punvel a conduta culposa (imprudncia, negligncia e impercia). Em outras palavras, esta
modalidade de conduta somente ser punvel na modalidade dolosa (deve haver a inteno).
Pela prtica de atos que geram enriquecimento ilcito, podem ser punidos o agente pblico e o ter-
ceiro, uma vez que a Lei de Improbidade Administrativa autoriza a aplicao de sanes tanto para o que
enriquece ilicitamente, quanto para quem contribui para que tal enriquecimento ocorra.
Na apurao de condutas mprobas que geram enriquecimento ilcito, os sinais exteriores de riqueza
apresentados pelo agente pblico, notadamente quando se revelem incompatveis com os seus rendimentos
auferidos e declarados, constituem-se em importante indcio de irregularidades. De forma a contribuir para o
controle da evoluo patrimonial, a lei condiciona a posse e o exerccio em cargo, emprego ou funo pblica
apresentao de declarao de bens que compem o patrimnio do agente, sendo punido com demisso,
a bem do servio pblico, aquele que se negar a prestar a declarao dos bens durante o prazo assinalado. A
mesma penalidade aplicada quele que, prestando a declarao, o faz com a insero de informaes falsas.
28.4.2 Atos que Causam Prejuzo ao Errio
Esta categoria de ato de improbidade compreende condutas omissivas e comissivas, que causem uma
perda patrimonial ao errio. Esta perda patrimonial pode ocorrer na forma de desvio, apropriao, mal-
baratamento ou dilapidao de bens ou haveres das entidades classificadas como sujeitos passivos da ao
mproba.
Diferentemente da hiptese atos que acarretam enriquecimento ilcito, os que causam prejuzo ao er-
rio no exigem que algum tenha se locupletado ilicitamente, bastando que se verifique efetivo prejuzo aos
cofres pblicos. Por essa razo, a Lei de Improbidade Administrativa pune os agentes pblicos que, por suas
aes ou omisses, provoquem danos ao Errio. Tambm aqui se adotou como tcnica legislativa a previso
de uma conduta mproba genrica no caput, com condutas especficas indicadas nos incisos. Os atos que cau-
sam danos ao errio vm dispostos no artigo 10, incisos I a XV, da Lei Federal n 8.429/92.
Ao contrrio das outras duas formas atos que geram enriquecimento ilcito e atos que atentam con-
tra os princpios aplicveis Administrao Pblica , as condutas que causam prejuzo ao errio admitem
a punio do agente pblico, ainda que praticada na modalidade culposa, ou seja, sem a inteno deliberada
do agente de causar prejuzo ao patrimnio pblico.
Isso refora o dever de cuidado o qual deve nortear o gestor no trato do patrimnio pblico, uma vez
que, mesmo sem inteno, poder ser responsabilizado com base na Lei de Improbidade Administrativa,
conforme j decidiu o Superior Tribunal de Justia STJ, ao julgar, em 10 de maro de 2009, o Recurso Espe-
cial 1.054.843/SP, relatado pelo Ministro Teori Albino Zavascki.
28.4.3 Atos que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica
Nesta espcie de atos de improbidade administrativa, assim como nas anteriores, h uma conduta
genrica prevista no caput do artigo 11 da Lei Federal n 8.429/92, ao passo que os incisos I a VII definem
condutas especficas, as quais igualmente configuram casos de improbidade por ofensa aos princpios da
Administrao Pblica.
Para que haja a responsabilizao do agente pblico e/ou do terceiro por atos que atentam contra os
princpios da Administrao Pblica, exige-se to-somente a violao aos princpios administrativos, no
sendo necessrio que tenha ocorrido enriquecimento ilcito ou dano ao errio. A conduta pode se dar nas
modalidades comissiva e omissiva, ou seja, atravs de um agir ou de uma omisso. Porm, em qualquer dos
casos, exige-se que a ao tenha sido praticada de forma dolosa, intencional. Nesta espcie de violao, no
se pune a conduta culposa.
28.5 SANES
importante registrar que as sanes previstas na Lei de Improbidade Administrativa se revestem de

natureza civil, apesar de haver quem sustente que algumas delas se constituem em verdadeiras sanes de na-
tureza penal. Com o advento da Lei n 12.120, de 15 de dezembro de 2009, que alterou a redao do artigo 12
da Lei Federal n 8.429/92, restou definido que as penas podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa,
devendo a fixao ser realizada tendo em vista a gravidade do fato.
Como exceo ao princpio da congruncia ou da adstrio, segundo o qual a deciso judicial fica
limitada pelos pedidos do autor, na ao de improbidade administrativa o Juiz no fica limitado aplicao
das sanes postuladas na petio inicial. Isto porque, nessas aes, o interesse limita-se confirmao da
existncia de um ato de improbidade administrativa e ao reconhecimento de sua autoria, submetendo o agen-
te pblico e/ou terceiro s consequncias previstas na Lei Federal n 8.429/92. Esse entendimento foi acolhido
pelo STJ no julgamento do Recurso Especial n 324.282/MT.
Por fim, na aplicao das penas previstas no artigo 12 da Lei Federal n 8.429/92, o juiz dever con-
siderar a extenso do dano causado, bem como o proveito patrimonial obtido pelo agente pblico infrator.
Assim, em sntese, as sanes previstas na Lei Federal n 8.429/92 so as seguintes:
Perda de Bens e Valores Acrescidos Ilicitamente ao Patrimnio do Agente Pblico tendo em
vista que esta sano tem como pressuposto a aquisio prvia de bens ou valores ilicitamente acrescidos ao
patrimnio do agente pblico ou do terceiro que com ele concorreu para a prtica do ato, somente cabvel
se a conduta gerar acrscimo patrimonial. Nessa linha, somente abrangeria os bens acrescidos aps a prtica
do ato de improbidade ou, ainda que adquiridos em momento anterior, que estejam a ele relacionados. Pode
ocorrer tambm que no seja mais possvel ao autor do ato mprobo a restituio do bem ou dos valores que
foram ilicitamente agregados ao seu patrimnio.
Nesses casos, havendo impossibilidade de restituio do bem adquirido ilicitamente, a obrigao ser
convertida em pecnia, de forma a viabilizar a efetivao da perda.
Ressarcimento Integral do Dano como pressuposto lgico para a aplicao da sano de ressarci-
mento integral do dano, impe-se que o ato mprobo tenha causado prejuzo ao errio. Se a conduta no tiver
causado dano ao errio, resta invivel a aplicao desta modalidade sancionatria, sem prejuzo da aplicao
das demais espcies previstas na Lei de Improbidade Administrativa. A condenao ser acrescida de juros de
mora e atualizao monetria, contada esta a partir da data em que consumado o ato ilcito.
Perda da Funo Pblica esta sano somente poder ser aplicada aos agentes pblicos, uma vez
que os terceiros no mantm vnculo com a Administrao Pblica que possa ser rompido por essa espcie
sancionatria. Cabe ao Juiz, frente s particularidades de cada caso, ponderar sobre a razoabilidade e propor-
cionalidade da aplicao desta severa sano, a qual somente poder ser aplicada aps o trnsito em julgado
da respectiva sentena/deciso condenatria.
Suspenso dos Direitos Polticos a primeira informao sobre esta espcie sancionatria que se
trata de suspenso, e no cassao dos direitos polticos. A suspenso caracteriza-se pela temporariedade, ao
passo que a cassao assume contornos de definitividade.
Pode ser aplicada tanto ao agente pblico quanto ao terceiro que com ele concorreu para a prtica do
ato de improbidade administrativa, encontrando-se admitida para as trs espcies de atos mprobos contidas
nos artigos 9, 10 e 11 da Lei Federal n 8.429/92. A aplicao da sano de suspenso dos direitos polticos
impossibilita a fruio dos direitos que se encontram a eles condicionados.
Um exemplo desse tipo de direito o ingresso no servio pblico, o qual, nos termos do artigo 7,
inciso V, da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, somente admitido para aqueles que estejam no gozo
dos direitos polticos. Assim como no caso de perda da funo pblica, somente ser procedida a suspenso
dos direitos polticos aps o trnsito em julgado da deciso condenatria.
Pagamento de Multa Civil dada a sua ampla possibilidade de aplicao, a lei admite a multa civil
para as trs modalidades de atos de improbidade administrativa.
Em virtude de no possuir natureza indenizatria, pode ser cumulada com o ressarcimento integral
do dano e com a perda de bens e valores. Quanto aos limites para fixao da multa civil, a lei previu diferentes
bases de clculo para cada uma das espcies de atos de improbidade administrativa.
Para os atos que produzam enriquecimento ilcito, a lei previu que a multa poder ser fixada em quan-
tia de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial indevido. Nos casos em que a ao mproba produza
dano ao errio, o Juiz poder fixar a multa em at duas vezes o valor do dano causado. Por ltimo, quando a
ao de improbidade tenha atentado contra os princpios da Administrao Pblica, o Juiz poder fixar multa
civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente.
Nos casos em que, transitada em julgado a deciso que aplicou a multa, houver resistncia quanto ao
seu pagamento, no ser observado o rito da execuo fiscal, sendo a deciso liquidada e cumprida nos ter-
mos do artigo 475-I e seguintes do Cdigo de Processo Civil.
Proibio de Contratar e Receber Benefcios ou Incentivos Fiscais ou Creditcios do Poder Pbli-
co inspirada pelo princpio da moralidade administrativa, a Lei Federal n 8.429/92 previu a proibio de
contratar com o Poder Pblico, bem como a vedao de receber benefcios e incentivos fiscais ou creditcios
como sano queles que praticam condutas mprobas.
Essa espcie de sano, de natureza civil, veda a percepo direta e indireta de benefcios. No apenas
a pessoa fsica que praticou o ato mprobo ser objeto da sano, mas tambm as pessoas jurdicas de que seja
scio majoritrio o agente pblico ou terceiro que com ele concorreu para a prtica do ato de improbidade.
28.6 PROCEDIMENTOS
Assim como os demais procedimentos administrativos, nos casos de improbidade administrativa o

que se tem um conjunto de atos praticados de forma lgica, com o objetivo de apurar a materialidade e a
autoria de condutas mprobas.
Tendo cincia da prtica de atos de improbidade administrativa, qualquer pessoa pode representar
autoridade administrativa para a instaurao do procedimento administrativo. Esta representao, porm,
dever ocorrer na forma escrita e indicar as informaes sobre o fato e sua autoria quando conhecida , in-
dicando tambm as provas de que o denunciante tenha conhecimento. O direito de representao dever ser
exercido com responsabilidade, pois a Lei de Improbidade Administrativa considera crime a representao
efetuada contra agente pblico ou terceiros, quando o autor da denncia tenha prvio conhecimento da sua
inocncia.
A observncia desses requisitos imprescindvel, sob pena de pronta rejeio da representao, em
despacho devidamente fundamentado. Ainda que a autoridade administrativa rejeite a representao, tal fato
no obsta a apresentao de uma nova representao, dirigida ao Ministrio Pblico, o qual analisar a ques-
to com a independncia funcional que lhe assegurada constitucionalmente.
Atendidos os requisitos formais da representao, a autoridade dever determinar a instaurao do

processo administrativo, o qual ser destinado a apurar a prtica do ato de improbidade. A Lei Federal n
8.429/92, no 3 do seu artigo 14, estabelece, para os servidores pblicos federais, o processamento nos ter-
mos da Lei Federal n 8.112/90. No Estado do Rio Grande do Sul, dever ser observado o que dispem os
artigos 198 e seguintes da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, a qual regula o processo administrativo
disciplinar.
Uma vez instaurado o processo administrativo, a comisso processante deve cientificar o Ministrio
Pblico e o Tribunal de Contas do Estado TCE para que, caso entendam necessrio, designem representan-
tes para acompanhar o desenvolvimento dos trabalhos. Sublinhe-se que a participao do Ministrio Pblico
e do TCE se limita ao acompanhamento, no lhes sendo possvel interferir nos trabalhos da comisso.
Constatada a existncia de fundados indcios de responsabilidade do agente pblico pela prtica de
ato de improbidade administrativa que tenham produzido enriquecimento ilcito ou gerado danos ao errio,
a comisso processante dever representar ao Ministrio Pblico ou Procuradoria-Geral do Estado PGE
para que requeiram, judicialmente, o sequestro de bens do agente ou do terceiro que com ele tenha concorri-
do, assegurando, assim, a higidez do errio.
Importante destacar, ainda, que a esfera administrativa no tem legitimidade para a aplicao das
sanes previstas na Lei de Improbidade, o que somente ser possvel com o ajuizamento de uma ao, ins-
taurada perante o Poder Judicirio.
No tocante aos procedimentos vinculados esfera judicial, cumpre dizer que a ao de improbidade
administrativa poder ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, assim enten-
dida aquela que sofreu os prejuzos decorrentes da prtica do ato de improbidade, os quais so denominados
legitimados ativos. No outro lado da relao processual estar aquele que praticou o ato de improbidade ad-
ministrativa e/ou que dele se beneficiou, sendo denominado legitimado passivo.
O rgo ou a entidade que for vtima de atos mprobos, aps a apurao do fato em processo adminis-
trativo, quando concluir pela sua existncia, dever encaminhar cpia do processo aos legitimados, os quais,
com a independncia que lhes garantida, verificaro o cabimento do ajuizamento da ao. O Ministrio
Pblico, ainda que no proponha a ao de improbidade administrativa, atuar durante a tramitao do pro-
cesso como fiscal da lei.
Aps a tramitao da ao, o Juiz reconhecer ou no a existncia do ato de improbidade administra-
tiva, aplicando as penalidades previstas em lei de acordo com as peculiaridades de cada caso. O Magistrado
no estar limitado ao pedido formulado pelos legitimados ativos, podendo aplicar sanes, ainda que no
tenham sido requeridas no pedido inicial, observando a gravidade do fato.
A ao judicial para aplicao das sanes pela prtica de atos de improbidade administrativa tem seu
rito previsto nos pargrafos do artigo 17 da Lei Federal n 8.429/92.
28.7 PRESCRIO
Segundo dispe o artigo 23 da Lei Federal n 8.429/92, h duas espcies de prazos prescricionais para
o ajuizamento de aes civis tendentes aplicao das sanes previstas na Lei de Improbidade Administrati-
va: um deles aplicvel aos detentores de mandato, ocupantes de cargos em comisso ou funo de confiana,
e outro para os servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo ou de empregos pblicos.
Para a primeira categoria de agentes pblicos, estaro prescritas as aes de improbidade administra-
tiva aps o decurso de cinco anos, cujo incio da contagem se d aps o trmino do mandato, do exerccio
do cargo em comisso ou da funo de confiana. Nos casos de reeleio, o prazo prescricional nas aes
de improbidade administrativa deve ser contado a partir do segundo mandato pois, ainda sejam mandatos
diferentes, existe uma continuidade no exerccio da funo agente pblico, conforme decidido pelo STJ no
julgamento do AgRg no REsp 1259432/PB, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado
em 06/12/2012, DJe 04/02/2013.
Tratando-se de servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo, a ao de improbidade estar
prescrita no mesmo prazo em que prescreve a aplicao da pena de demisso a bem do servio pblico. No
Estado do Rio Grande do Sul, segundo o artigo 197 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, prescreve
em vinte e quatro meses a aplicao da pena de demisso. Porm, caso a conduta praticada tambm constitua
crime ou contraveno penal, a prescrio ser aquela definida pela legislao penal.
No obstante a existncia de prazos prescricionais para ajuizamento da ao de improbidade admi-

nistrativa, a ao de ressarcimento dos prejuzos causados ao errio vem sendo considerada pelos nossos
Tribunais Superiores como imprescritvel. Tal concluso decorre da interpretao do disposto no artigo 37,
5, da Constituio Federal, conforme asseverado nos julgamentos do Mandado de Segurana n 26.210/
DF pelo STF e do Agravo Regimental no Recurso Espacial n 1287471/PA pelo STJ. No entanto, subli-
nhe-se que no ser viabilizado o ressarcimento ao errio na prpria ao de improbidade administrativa
extinta pelo advento da prescrio. Nesses casos, ser necessrio o ajuizamento de uma ao autnoma
para este fim, esta, sim, considerada imprescritvel, conforme pronunciamento do STJ ao julgar o Recurso
Especial n 801.846/AM.
LEI DE ACESSO INFORMAO | 257
29. LEI DE ACESSO INFORMAO
Sumrio: 29.1 Consideraes Iniciais 29.2 Regras Gerais e Garantias do Direito de Acesso - 29.3 Regras sobre a divulgao ativa
- 29.4 Transparncia Passiva - 29.5 Da classificao da informao como sigilosa - 29.6 A recusa de acesso.
29.1 CONSIDERAES INICIAIS
Em 18 de novembro de 2011 foi publicada pela Unio, a Lei n 12.527/12, conhecida como Lei de
Acesso Informao, com o intuito de regulamentar o direito de acesso s informaes de interesse coletivo
ou geral, bem como o interesse particular dos indivduos, desde que isso no provoque riscos sociedade. Tal
normativo infraconstitucional teve por base para sua emisso as disposies os incisos XIV e XXXIII do arti-
go 5, o inciso II do 3 do artigo 37, bem como o 2 do artigo 216, todos da Constituio Federal de 1988.
Note-se que as normas constitucionais impem que os rgos pblicos devam franquear o acesso
informao aos cidados, ou seja, todas as informaes que so produzidas pelo Poder Pblico, de regra,
devem estar disponveis para consulta da populao.
Para uma melhor compreenso do tema, o gestor pblico, antes de tudo, deve estar ciente dos concei-
tos dispostos no texto constitucional:
Art. 5 (...)
XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando ne-
cessrio ao exerccio profissional;
(...)
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse parti-
cular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de res-
ponsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e
do Estado;
(...)
Art. 37 A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoali-
dade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:(Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
(...)
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e
indireta, regulando especialmente: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
(...)
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5, X e XXXIII; (Includo pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
(...)
Art. 216 (...)
2 - Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamen-
tal e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
Assim, como dito, foi partindo desse norte que a Lei de Acesso Informao - LAI disps sobre
os procedimentos a serem observados pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios
com o fim de garantir a todos o direito de acesso informao previsto na Constituio Federal. As infor-
maes produzidas pelo Estado dizem respeito ao interesse pblico e, portanto, devem estar acessveis a
todas as pessoas. Nessa lgica, o acesso informao pblica se torna a regra e o sigilo, a exceo. Natu-
ralmente, a Lei prev tambm os casos especficos em que o sigilo se torna necessrio, mas atente-se: esses
so casos excepcionais.
Ainda que seja uma Lei emanada na esfera federal, ao dispor sobre procedimentos que devero ser
observados por todos os entes federativos, a LAI passou a ser enquadrada pela doutrina como lei nacional.
Bem por isso, subordinam-se ao seu regime todos os entes federativos - Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios e os rgos e entidades respectivos. As entidades da Administrao Indireta, como as fundaes
e as autarquias, tambm se subsumem aos seus comandos, sem ressalvas s sociedades de economia mista e
empresas pblicas. At as empresas estatais dependentes esto sob a incidncia da Lei.
A LAI est estruturada em oito grandes grupos, a saber: nos artigos 3 a 7 esto expostas as garantias
do direito de acesso; nos artigos 8 e 9 as regras sobre divulgao proativa ou de rotina; do artigo 10 ao 14
esto dispostas as formas de processamento dos pedidos de informao; j o direito de recurso negativa de
acesso vem tratado nos artigos 15 ao 17; do artigo 20 ao artigo 30 esto relacionadas as hipteses que excep-
cionam o direito de acesso; no artigo 31 regulamenta-se o tratamento das informaes pessoais; nos artigos
32 a 34 a responsabilidade dos agentes pblicos e, por fim, nos artigos 35 a 47 esto delimitadas as disposies
finais e transitrias.
Aproveitando a estrutura da norma nacional, foi publicado, em 16 de maio de 2012, o Decreto n
49.111, que regulamentou a LAI no mbito do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul. Por sua
abrangncia especfica, tal norma ser melhor detalhada, por tpicos, naquilo que mais interessa ao gestor
pblico estadual.
29.2 REGRAS GERAIS E GARANTIAS DO DIREITO DE ACESSO
Os procedimentos previstos nos artigos 1 a 5 do referido decreto destinam-se a assegurar o direito

fundamental de acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da
Administrao Pblica, bem como com as seguintes diretrizes:
observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;
divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitao;
utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;
fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na Administrao Pblica; e
desenvolvimento do controle social da administrao pblica.
Por essas disposies, compete aos rgos da Administrao Pblica Estadual Direta e Indireta, ob-
servadas as normas e procedimentos especficos aplicveis, assegurar a gesto transparente da informao,
propiciando amplo acesso a ela e a sua divulgao, e proteger a informao, garantindo-se sua disponibili-
dade, autenticidade e integridade, bem como a proteo da informao sigilosa e da informao pessoal,
observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrio de acesso. Para que isso seja
realizado a contento, entende-se como informao os dados, processados ou no, que podem ser utilizados
para produo e transmisso de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato.
29.3 REGRAS SOBRE A DIVULGAO ATIVA
Quando caracterizado que a informao de interesse pblico, a sua divulgao deve ser providencia-
da pelo Poder Pblico, mesmo que no exista solicitao expressa para tal. Aqui est a base para a classifi-
cao que leva em conta que existem dois conceitos sobre a forma como a informao ser disponibilizada
ao pblico: de forma ativa ou mediante provocao. Essas duas formas de divulgao levaram a doutrina a
estabelecer dois conceitos que regem a conduta da Administrao Pblica, as chamadas transparncia ativa e
transparncia passiva. Na primeira (tratada no artigo 6 do Decreto) a iniciativa da Administrao, e inde-
pende da provocao do interessado. Quando se menciona que a transparncia ativa deve ser a preponderan-
te no mbito da Administrao, est a se dizer que as informaes que interessam ao coletivo devem ter como
diretriz a sua disponibilizao, mesmo que no tenham sido requeridas por qualquer pessoa.
Por isso, dever dos rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual fornecer as informaes
de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas Casa Civil, por meio da Subchefia de tica,
Controle Pblico e Transparncia, para divulgao no site www.acessoinformacao.rs.gov.br.
Em tal divulgao devero constar, no mnimo, o registro das competncias e estrutura organizacio-
nal, endereos e telefones das respectivas unidades e horrios de atendimento ao pblico; registros de quais-
quer repasses ou transferncias de recursos financeiros; registros das despesas; informaes concernentes a
procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos cele-
brados; dados gerais para o acompanhamento de programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades;
respostas a perguntas mais frequentes da sociedade; servios e informaes pblicas e a relao de servidores.
Ressalte-se que esses so os dados mnimos impostos pela lei. Inobstante isso, nada impede que os
rgos e entidades, por iniciativa prpria, apresentem outros dados para divulgao de forma ativa.
29.4 TRANSPARNCIA PASSIVA
Conforme comentado acima, alm das informaes mnimas que devero ser disponibilizadas sem
qualquer requerimento dos cidados, de regra todos os dados produzidos pela Administrao Pblica de-
vero estar disponveis para consulta da populao. Assim, qualquer interessado poder apresentar pedido
de acesso a informaes aos rgos e entidades pblicos, no que se caracteriza a transparncia passiva. Essa
hiptese se dar ou mediante preenchimento de formulrio prprio disponibilizado no site www.acessoin-
formacao.rs.gov.br, ou tambm por meio de atendimento presencial no Servio de Informaes ao Cidado
SIC.
O pedido de informao efetivado por meio de formulrio, aps a confirmao da solicitao pelo
requisitante e o fornecimento de nmero de protocolo, ser recebido pelo Gestor Central, o qual avaliar, pri-
meiramente, se a matria objeto da informao solicitada de atribuio estadual. Sendo assim caracterizada,
cabe ao Gestor Central encaminhar a demanda, via sistema eletrnico, ao rgo ou entidade responsvel pela
informao.
Ao receber a demanda encaminhada pelo Gestor Central, o rgo ou entidade responsvel pela infor-
mao dever autorizar ou conceder o acesso imediato informao disponvel. Para melhor lidar com os
pedidos de acesso informao, devero ser designados pelos titulares dos entes e rgos da Administrao
Pblica Estadual Direta e Indireta, com o intuito de serem facilitadores locais da Lei de Acesso Informao,
dois Gestores Locais do Servio de Informao ao Cidado - SIC, um titular e um suplente.
Caso no seja possvel a disponibilizao imediata pelos Gestores Locais, o rgo ou entidade deve-
r, em prazo no superior a vinte dias, comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a
reproduo ou obter a certido requerida. Na impossibilidade de disponibilizar a informao no prazo legal
de 20 (vinte) dias, poder haver a dilatao deste por mais 10 (dez), mediante justificativa expressa da qual o
requisitante dever ter cincia.
O gestor dever atentar ao fato de que na contagem dos prazos estabelecidos na legislao, excluir-
se- o dia do incio e incluir-se- o do vencimento, sendo considerados os dias consecutivos. Ademais, s se
iniciam e vencem os prazos acima referidos em dias teis. No caso de recusa de acesso informao (veja
tpico seguinte), o gestor dever indicar as razes de fato ou de direito que o levaram a isso ou comunicar
que no possui a informao. Se for do seu conhecimento que outro rgo ou a entidade detm a informao
requerida, seu dever indicar ou, ainda, remeter o requerimento a esse rgo ou entidade, cientificando o
interessado da remessa de seu pedido de informao.
possvel, ademais, que o rgo ou entidade oferea meios para que o prprio requerente possa pes-
quisar a informao de que necessitar, sem prejuzo da segurana e da proteo das informaes e do cum-
primento da legislao aplicvel. Para fornecer a informao, o gestor deve atentar que quando esta estiver
armazenada em formato digital este dever ser o formato padro de fornecimento, salvo quando o requerente
solicitar expressamente o fornecimento de maneira diversa.
H que se ter em conta que esse servio de busca e fornecimento da informao gratuito. Entretan-
to, nas hipteses de reproduo de documentos pelo rgo ou entidade da Administrao Pblica Estadual
consultado, quando o valor dos servios e dos materiais utilizados for superior a duas Unidades Padro Fiscal
do Estado do Rio Grande do Sul UPF/RS, poder ser cobrado do requerente o valor necessrio ao ressarci-
mento dos custos excedentes dos servios e dos materiais utilizados.
Essa cobrana, quando cabvel, corresponder ao valor por cpia estabelecido no item 1 do inciso I
da tabela de incidncia anexa Lei n 8.109, de 19 de dezembro de 1985, o qual ser recolhido mediante guia
de arrecadao cdigo 932 - Receita de Servios Administrativos disponvel em: http://www.sefaz.rs.gov.br/.
Inobstante isso, estar isento de ressarcir os custos previstos todo aquele cuja situao econmica no
lhe permita faz-lo sem prejuzo do sustento prprio ou de sua famlia, declarado nos termos da Lei Federal
n 7.115, de 29 de agosto de 1983. Cumpre aclarar que, na impossibilidade de obteno de cpias, o interes-
sado poder solicitar que, a suas expensas e sob superviso de servidor pblico, a reproduo seja feita por
outro meio que no ponha em risco a conservao do documento original.
Por fim, quando se tratar de acesso informao contida em documento cuja manipulao possa pre-
judicar sua integridade, dever ser oferecida a consulta de cpia, com certificao de que esta confere com o
original.
29.5 DA CLASSIFICAO DA INFORMAO COMO SIGILOSA
De acordo com o Decreto Estadual, as hipteses e os graus de classificao de informaes sigilosas e

os respectivos prazos mximos de restrio de acesso so aqueles previstos nos artigos 23 e 24 da Lei Federal
n 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Com efeito, o artigo 23 da LAI traz aquelas hipteses de informaes que so consideradas imprescin-
dveis segurana da sociedade ou do Estado e, portanto, passveis de classificao como de acesso restrito.
Por seu turno, o artigo 24 delimita os prazos que tais informaes podero ficar com sua divulgao restrita.
Com base nesses artigos, excepcionalmente a informao produzida poder ter seu acesso limitado, ao ser
classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada.
Essa sistematizao, levando em conta o grau de sigilo, dever ser efetuada pelos legitimados respec-
tivos, delimitados no artigo 13 do Decreto Estadual n 49.111/12. que, quanto maior o grau de restrio da
informao maior o grau da autoridade legitimada para faz-lo.
No que diz com o grau de ultrassecreto (restrio mxima de 25 anos da data da produo da infor-
mao) apenas esto legitimados, por exemplo, o Governador do Estado, o Vice-Governador do Estado, os
Secretrios de Estado e as autoridades com as mesmas prerrogativas. J no que diz com o grau de secreto
(restrio de acesso por at 15 anos) no s os referidos acima esto aptos, mas tambm os titulares de autar-
quias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Por fim, no grau de reservado (5 anos
de restrio mxima) todos os mencionados acima, a tambm includos os servidores que exeram funes
de direo de departamentos ou de hierarquia equivalente, esto legitimados para a classificao.
Partindo dessas premissas, aps selecionar as informaes passveis de classificao nas hipteses pre-
vistas no artigo 23, o gestor deve fundamentar a deciso com os elementos previstos no artigo 14 do Decreto
Estadual n 49.111/12, observado ainda o artigo 10 do mesmo normativo, ou seja, deve especificar o assunto
sobre o qual versa a informao, os fundamentos da classificao, indicando o prazo de sigilo e a autoridade que
a classificou.
Procedida a classificao, dever da autoridade mxima de cada rgo ou entidade publicar, anual-
mente, no dia 16 de maio, em stio disposio na internet e destinado veiculao de dados e informaes
administrativas o rol das informaes que tenham sido desclassificadas nos ltimos doze meses, bem como o
rol de documentos classificados em cada grau de sigilo, com identificao para referncia futura.
Tambm devero os rgos e entidades manter extrato com a lista de informaes classificadas, acom-
panhadas da data, do grau de sigilo e dos fundamentos da classificao. Por outro lado, as informaes re-
lacionadas pessoa natural identificada ou identificvel (inciso IV do artigo 4 do Decreto n 49.111/12)
devem ter seu acesso restrito, independentemente de classificao de sigilo. No que diz com essa espcie de
informao, o procedimento a ser efetivado deve ser justificado pela meno ao disposto no artigo 31 da Lei
n 12.527/11 c/c artigo 10, inciso II, do Decreto Estadual n 49.111/12.
Note-se que as informaes pessoais tero seu acesso restrito, independentemente de classificao de
sigilo, pelo prazo mximo de cem anos a contar da sua data de produo, a agentes pblicos legalmente auto-
rizados e pessoa a que elas se referirem, nos termos do artigo 31 da Lei Federal n 12.527, de 18 de novem-
bro de 2011, e s podero ser divulgadas ou acessadas por terceiros diante de previso legal ou consentimento
expresso da pessoa a que elas se referirem.
Bem por isso, os rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual respondem diretamente pelos
danos causados em decorrncia da divulgao no autorizada ou utilizao indevida de informaes sigilo-
sas ou informaes pessoais, cabendo a apurao de responsabilidade funcional nos casos de dolo ou culpa,
assegurado o respectivo direito de regresso.
O ltimo ponto a ser considerado quando da restrio de acesso a pedido de informaes com base na
LAI decorre das demais hipteses legais de sigilo. Para o correto enquadramento das informaes sugere-se,
no caso, que o rgo/entidade realize pesquisa sobre qual a abrangncia das hipteses legais de sigilo ligadas
sua rea de atuao e proceda classificao da informao como descrito nos demais pontos. A base legal
est no disposto no artigo 22 da Lei de Acesso informao.
29.6 A RECUSA DE ACESSO
Como bem disposto na LAI e reproduzido no decreto estadual, a publicidade a regra e a recusa de
acesso informao a exceo. Esta s poder se dar em casos expressamente apontados nas normas acima
mencionadas.
Com efeito, a recusa de acesso de competncia exclusiva da autoridade mxima do rgo ou en-
tidade da Administrao Pblica Estadual e poder acontecer: quando a informao for classificada como
ultrassecreta, secreta ou reservada; quando se tratar de solicitao referente a informaes pessoais relativas
intimidade, vida privada, honra e imagem, bem como aquelas que puserem em risco as liberdades e garantias
individuais ou quando se tratar das demais hipteses legais de sigilo, segredo de justia, segredo industrial
decorrentes da explorao direta de atividade econmica pelo Estado ou por pessoa fsica ou entidade priva-
da que tenha qualquer vnculo com o Poder Pblico.
Assim, a proposta de negativa de acesso informao dever ser encaminhada pelo setor responsvel
pela informao com a fundamentao pertinente para a deliberao da autoridade mxima do rgo ou
entidade.
Negado o acesso informao pela autoridade, direito do requerente obter o inteiro teor de deciso
de negativa de acesso, por certido ou cpia, devendo ser informado sobre a possibilidade de recurso, prazos
e condies para sua interposio e, ainda, ser-lhe indicada a autoridade competente para sua apreciao.
Como dito, o interessado poder pedir reexame da deciso no prazo de dez dias a contar da sua cin-
cia, dirigido autoridade mxima do rgo ou entidade que exarou a deciso impugnada, para deliberao,
no prazo de dez dias. Aps esse reexame, caso seja mantida a deciso impugnada, poder o interessado, ain-
da, interpor, no mesmo prazo de dez dias a contar de sua cincia, outro recurso CMRI/RS.

Manual Do Gestor Público (3 Edição) - 45202

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MANUAL

Um Guia de Orientao ao Gestor Pblico

Governo do Estado do Rio Grande do Sul

Odir Alberto Pinheiro Tonollier

Luiz Paulo Freitas Pinto

R585m Rio Grande do Sul. Secretaria da Fazenda.

1. Administrao pblica Rio Grande do Sul 2. Gesto pblica 3.

Catalogao elaborada pela Biblioteca da Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos/SARH.

Responsvel dados tcnicos: Maria Helena Bueno Gargioni

Reviso de Portugus: Professora Ftima li

Capa: Agncia Escala

Editorao/Impresso: Companhia Rio-grandense de Artes Grficas CORAG

Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE

Nesta edio comemorativa ao aniversrio de 65 anos da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado,

A Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, rgo de controle interno do Estado do Rio

1.1 Definio ______________________________________________________________________ 19

2.1 Definio e Aplicao ____________________________________________________________ 25

3.1 Definio ______________________________________________________________________ 33

4.1 Definio ______________________________________________________________________ 39

5.1 Definio e Consideraes Gerais ___________________________________________________ 43

6.1 Definio e Consideraes Gerais ___________________________________________________ 59

7.1 Definio e Princpios ____________________________________________________________ 67

8. PLANEJAMENTO NA GESTO PBLICA

8.1 Consideraes Iniciais ____________________________________________________________ 81

9.1 Definio e Consideraes Gerais ___________________________________________________ 91

10. RECEITA PBLICA

10.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 99

11. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

11.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 109

12.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 119

13. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

13.1 Definio _____________________________________________________________________ 139

14.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 151

15.1 Definio de Servidor Pblico _____________________________________________________ 161

16. TERCEIRIZAO DE MO DE OBRA

16.1 Consideraes Gerais e Definio __________________________________________________ 175

17.1 Definio _____________________________________________________________________ 183

18. AJUDA DE CUSTO

18.1 Definio _____________________________________________________________________ 189

19. BENS PBLICOS

19.1 Definio e Classificao dos Bens Pblicos __________________________________________ 193

20. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

20.1 Definio _____________________________________________________________________ 203

21. PRESCRIO NA ADMINISTRAO PBLICA

21.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 207

22. SUBSTITUIO TRIBUTRIA E RETENO DE TRIBUTOS

22.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 213

23. TOMADA DE CONTAS

23.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 223

24. ADIANTAMENTO DE NUMERRIO

24.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 229

25. DVIDA PBLICA

25.1 Definio _____________________________________________________________________ 235

26.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 241

27.1 Definio e Consideraes Gerais __________________________________________________ 245

28. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

28.1 Definio _____________________________________________________________________ 251

29. LEI DE ACESSO INFORMAO

29.1 Consideraes Iniciais ___________________________________________________________ 257

Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988

1.4 ORDENADOR DE DESPESA

1.5 DELEGAO DE COMPETNCIA

A delegao de competncia, prevista no Decreto-Lei n 200/67 (artigos 11 e 12), constitui-se em um