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Formao e continuidade de coalizes entre potncias emergentes: O BRICS

como estudo de caso

Rafael Bittencourt Rodrigues Lopes1

Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul. Esta a mais curta resposta pergunta O
que o BRICS?. Mas, para entender este objeto para alm de suas partes, necessrio entender
de onde surgiu a ideia de agrupar justamente estes pases e no outros. De fato, Jim ONeill,
no cogitava a ideia de ao conjunta de tais Estados ao criar o acrnimo BRIC, mas somente
os colocava juntos por serem potenciais destaques econmicos na primeira dcada do sculo
XXI. Entretanto, o grupo poltico foi criado e cresce tanto em quantidade de reunies quanto
em abrangncia e profundidades de temas, no obstante as grandes diferenas existentes entre
os pases envolvidos. Deste contexto surge a pergunta de partida: por que o BRICS se tornou
um agrupamento poltico-diplomtico?
O objetivo geral compreender o processo de articulaes entre os BRICS de modo a
identificar os limites e potencialidades do grupo atravs da estratgia de soft-balancing usada
por tais pases conjuntamente. Trs objetivos especficos auxiliam a atingir este objetivo geral:
analisar como classificar os pases componentes dos BRICS em relao posio dos mesmos
no sistema internacional, analisar o processo de formao dos BRICS enquanto agrupamento
poltico e buscar um conceito na literatura que ajude a compreender este processo e, finalmente,
analisar as agendas trabalhadas pelos BRICS e apresentadas nas declaraes conjuntas de
reunies e cpulas.
Para isso, executaremos pesquisa qualitativa atravs de trs etapas. Na primeira,
buscaremos um conceito dentro da literatura de Relaes Internacionais para caracterizar os
pases BRICS dentro do sistema internacional contemporneo. Na segunda, buscaremos
entender o BRICS enquanto coalizo atravs do desenvolvimento histrico da cooperao entre
os pases membros. Na terceira, apresentaremos os temas trabalhados pelos BRICS,
principalmente nas agendas de segurana e economia. Estas etapas viabilizaro realizao de
anlise sobre o papel do BRICS no sistema internacional, assim como de suas demandas por
maior poder dentro da ordem liderada pelos Estados Unidos.

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Mestrando em Relaes Internacionais pela PUC Minas, bacharel em Relaes Internacionais pela PPUC Minas.
Pesquisador financiado pela CAPES. E-mail: bittencourt.ri@gmail.com.
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1. CLASSIFICAO CONCEITUAL DOS PASES BRICS

Apesar de se tratar de um acrnimo recente, os pases dos BRICS fazem parte de um

grupo maior de pases de difcil classificao conceitual. Esta dificuldade decorre do fato que
diferentes critrios levam a agrupar pases de maneira muito diferente. Por exemplo, Brasil,
Rssia, ndia e China nunca poderiam ser chamados de pases mdios se considerarmos como
parmetro a populao ou a extenso geogrfica. O termo potncia emergente, tambm muito
encontrado na literatura, pode parecer inadequado quando se toma em considerao que a
Rssia era considerada uma superpotncia no tempo sovitico, rivalizando com os Estados
Unidos. Falar de lideranas regionais tambm delicado, uma vez que liderar implica em ser
reconhecido como tal, o que no algo presente entre Paquisto e ndia, ou Argentina e Brasil.
Esta dificuldade, entretanto, no impede de perceber que estes pases possuem
caractersticas compartilhadas. Eles so muito mais relevantes do que pequenos pases e nem
se confundem com as potncias tradicionais. Assim, buscaremos apresentar algumas tentativas
de se estabelecer um conceito para tais pases que se encontram no meio da hierarquia.
Keohane (1969) um dos primeiros trabalhos relevantes desta discusso aps a Segunda
Guerra Mundial. Segundo ele, potncias mdias no conseguem agir sozinhas de maneira
efetiva, mas atravs de grupos ou de instituies internacionais podem conseguir um maior
impacto sistmico (KEOHANE, 1969, p. 296). Ele escreveu em um contexto de Guerra Fria,
onde era clara a bipolaridade do sistema. Um sistema unipolar sem uma potncia imperial era
uma novidade, o que leva a novas perspectivas para se pensar o sistema internacional. Entre
estas, destacam-se Buzan e Wver (2003) que propem um entendimento da polaridade ps-
guerra Fria baseado em um esquema formado por super power, great power e regional
powers. China e Rssia seriam, assim, superpotncias. Aps estes atores de nvel sistmico,
Brasil, ndia e frica do Sul se encaixariam enquanto potncias regionais, que so aquelas que
definem a polaridade do respectivo complexo de segurana regional. Neste sentido, teramos
complexos de segurana regionais unipolares (Sul da frica), bipolares (Sul da sia) e
multipolares (Amrica do Sul).
Vale destacar o trabalho de Nolte (2006) que buscou sintetizar algumas definies que
tambm enfatizavam a dimenso regional, assim como Buzan e Wver. O primeiro conceito
que sobressai no seu trabalho o trabalhado pelo National Council of Intelligence (NIC apud
NOLTE, 2006) de rising power (potncia emergente), que teria como critrios determinantes
para classificao a) Crescimento econmico; b) Nmero de habitantes; c) Acesso a tecnologias
avanadas e d) Recursos militares (NOLTE, 2006, p. 7). Desta maneira, Nolte considera como
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potncias emergentes China, ndia, Brasil, Indonsia, Rssia e frica do Sul. A presena da
Indonsia interessante j que tambm ONeill (2001) quase a considerou parte dos BRIC e
um pas constantemente cogitado como potencial membro dos BRICS, o que seria interessante
na medida em que poderia ser o representante do mundo islmico na coalizo.
Nolte (2006) discute tambm a diferena entre os conceitos de traditional middle
powers, emerging regional powers e emerging middle powers. Por potncias mdias
tradicionais Nolte sugere Canad, Austrlia, Nova Zelndia, Pases Baixos e pases
escandinavos e como potncias emergentes regionais e/ou mdias frica do Sul, ndia e Brasil
(SCHOEMAN apud NOLTE, 2006, p. 14). Nolte afirma que enquanto as potncias tradicionais
se definem pelo papel executado na poltica internacional, as novas potncias mdias se definem
pelo papel de potncia regional e potncia mdia a nvel global (NOLTE, 2006, p. 14).
Huelsz (2009), ao discutir a aplicao de teorias de middle powers para estes novos
atores (em oposio aos atores tradicionais), busca sintetizar a definio de emerging power em
cinco hipteses: A primeira que potncias emergentes possuem uma forte identidade
internacional, baseada em uma clara viso da ordem mundial e em um entendimento da posio
atual e potencial do pas nesta ordem. A segunda que potncias emergentes so aqueles pases
que esto tradicionalmente situados em diferentes contextos estruturais em relao s
economias industrializadas, mas cujas capabilities materiais foram desenvolvidas de modo a
viabilizar um grau de influncia na economia global. A terceira hiptese que o comportamento
das potncias emergentes tende a ser influenciado por uma agenda global diferente daquela das
potncias mdias tradicionais, o que significa que potncias emergentes no necessariamente
enfatizam o envolvimento em questes que requerem um senso de responsabilidade infundido
moral ou eticamente pela comunidade internacional. A quarta hiptese que potncias
emergentes so aqueles estados cujas estratgias possuem um carter reformista. Por fim,
Huelsz escreve que potncias emergentes so tambm potncias regionais (HUELSZ, 2009, p.
67-70). Estas caractersticas nos levam a concluir que Brasil, ndia, China e frica do Sul so
potncias emergentes, mas Rssia no (MACFARLANE, 2006).
A proposio que consideraremos para nortear este trabalho aquela de Hurrell (2006).
Ao contrrio dos autores anteriores, em que buscavam conceitos para explicar o ordenamento
internacional, Hurrell se foca especificamente nos pases BRIC para entender o papel deles no
sistema internacional unipolar. Os BRIC, segundo o autor, mereceriam uma ateno particular
por quatro razes: seus recursos polticos, militares e econmicos, a aspirao por um papel de
maior influncia internacional, as coalizes formadas entre eles e pela diferena em relao a
outras potncias mdias. Hurrell explica que os BRIC so pases que se encontraram margem
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da formao poltica liberal tecida pelos Estados Unidos no ps-Segunda Guerra, ao contrrio
de pases como Japo, Coreia do Sul, Canad, Austrlia e os principais pases europeus. No
bastasse a excluso, Hurrell aponta ainda que os BRIC ainda desafiavam o Ocidente liberal com
concepes prprias, como o revolucionismo sovitico e chins, o revisionismo terceiro-
mundista extremado da ndia e o revisionismo terceiro-mundista moderado brasileiro entre o
incio da dcada de 1970 e o final da dcada de 1980 (HURRELL, 2006).
Apesar de possuir um discurso sobre superao da ordem unipolar, os BRICS no
resistem ordem liberal, mas se inserem na mesma atravs de reformas que aumentam o poder
relativo de seus membros. Hurrell, neste sentido, destaca trs dimenses pelas quais podem ser
analisados estes pases: a dimenso regional, que pode tanto evidenciar a preponderncia de um
pas quanto pode expor uma fraqueza; as instituies internacionais, que so espaos de poder
e negociao, importantes para potncias secundrias e mdias como lembrou Keohane (1969);
e as relaes com os Estados Unidos. No ltimo caso, Hurrell apresenta duas possibilidades de
prticas pelos pases dos BRIC: bandwagoning e soft balancing. evidente que tais pases
buscam evitar um conflito, ou gerar inimizades, com os Estados Unidos, mas enquanto no
bandwagoning eles buscam se aliar ao Estado mais forte, no soft balancing h uma tentativa
sutil de restringir o poder hegemnico por meios no militares.
justamente esta questo deixada por Hurrell que guiar este trabalho: buscaremos
entender qual a estratgia usada pelos pases BRICS para atingirem seus objetivos sempre
repetidos nas declaraes conjuntas (ordem global multipolar, instituies com maior
representatividade, dentre outros). Hurrell cita como middle power Canad e Austrlia e usa
mais constantemente o termo emerging power para designar pases como Brasil, ndia e China.
O termo would-be great power no usado ao longo do texto, servindo mais como uma
provocao inicial. Esta provocao de Hurrell exprima melhor o que nos permite colocar os
pases BRICS juntos: o desejo de vir a ser grandes potncias, no como algo distante, mas que
pode ser viabilizado atravs de presso por reformas que garantam maior poder aos mesmos e
gere uma ordem multipolar, atravs de criao de novos mecanismos na impossibilidade de
reformas e atravs de capabilities que no podem ser desconsideradas. Assim, a ideia de
aspirantes a grandes potncias vai ser simplificada por potncias emergentes da maneira
como Hurrell tambm faz em seu texto, mais no sentido de aspirao do que de expressar com
preciso um movimento dentro da ordem internacional que pode ser momentneo.
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2. A COALIZO BRICS: DEFINIO E FORMAO

Aps tentar entender conceitualmente os pases do BRICS dentro da ordem

internacional, busca-se agora entender a estratgia dos mesmos de agir atravs de um
agrupamento. O BRICS enquanto arranjo cooperativo entre potncias emergentes importante
na estratgia dos mesmos, uma vez que no so pases fortes o suficiente para tomarem decises
de grande impacto a nvel sistmico, nem fracos a ponto de poder desconsiderar o impacto das
decises tomadas. Portanto a atuao conjunta destes pases relevante na medida em que
potencializa a influncia de tais pases sobre o sistema internacional. Neste sentido temos, como
apresenta Flemes (2010), uma srie de arranjos cooperativos ou coalizes entre pases
emergentes no contexto atual, como o IBAS, OCX, BASIC, G20 agrcola e, claro, o BRICS.
Estes grupos se diferenciam de casos como o G77 e o Movimento dos No-Alinhados (MNA),
j que o contexto, a forma e a quantidade de membros nestes grupos diferem dos exemplos
atuais. Tanto no G77 quando no Movimento dos No-Alinhados, se tratava de pases fracos e
economicamente pobres, em um sistema bipolar, que buscavam ganhar importncia pela
quantidade de membros ao recusar tanto o bloco dos Estados Unidos quanto o da Unio
Sovitica. No caso do BRICS, temos menos pases, que esto entre as maiores economias
globais, mas que no so potncias econmicas estabilizadas como os pases do G7.
O BRICS funciona como um frum de cooperao multilateral, mas no pode ser
chamado de instituio. Instituies so um conjunto de regras que orientam o comportamento
dos atores que compem este grupo, constrangendo-os a tomar decises que sejam benficas a
todos os outros membros e que aumentem o nvel de segurana no sistema internacional, alm
de aumentar o fluxo de informaes e reduzir os custos de transao entre eles, de maneira
formal ou informal (KEOHANE, 1988). O BRICS no se encaixa nesta ideia, dado que no
possui documento constitutivo, no funciona com um secretariado fixo nem tem fundos
destinados a financiar qualquer uma de suas atividades. No limite, como se encontra no prprio
site do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) brasileiro, o que sustenta o mecanismo a
vontade poltica de seus membros2. Entretanto, a criao do Novo Banco de Desenvolvimento
(NBD) e do Arranjo Contingente de Reservas (ACR) so sinais positivos de que o grupo est
conseguindo, no obstante a crise global, aprofundar seus vnculos cooperativos.
Lima (2010) apresenta, como alternativa ideia de instituio, o conceito de coalizo,
que implica na articulao de posies comuns em arenas de negociao no plano global ou

2
Fonte: http://www.itamaraty.gov.br/temas/mecanismos-inter-regionais/agrupamento-brics. Acesso em 9 jun.
2011
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regional. Especificamente no caso de coalizes entre potncias emergentes, Lima (2010)

destaca que as mesmas tendem a ter geometria varivel, de acordo com o tema e regime
internacional em questo. Oliveira, Onuki e Oliveira (2009) destacam duas caractersticas deste
tipo de coalizo: a primeira a heterogeneidade entre os membros e a segunda a baixa
interdependncia econmica. Para a segunda caracterstica, porm, Lima (2010) faz uma
exceo: a relao de todos os pases em questo com a China. No obstante, ela escreve que
estas duas caractersticas principais geram duas consequncias: a primeira que fatores
polticos se tornam mais relevantes na explicao da formao da coalizo e a prpria
heterogeneidade, que num primeiro momento pode ser visto como algo que dificulta a
cooperao, cria incentivos para que pases com maiores capacidades relativas desenvolvam
um papel de empreendedores polticos na coordenao da ao coletiva, de acordo com a lgica
Olsoniana da superao de problemas da ao coletiva em contextos de diferentes interesses.
Olson (1965) escreve que a motivao da ao coletiva poderia ser baseada no clculo utilitrio
de custo e benefcio, no qual a propenso do agente em cooperar pela ao coletiva pressupe
a percepo de que haver um ganho lquido marginal derivado da ao. Neste sentido, Oliveira,
Onuki e Oliveira (2009) destacam duas dimenses chave: o tamanho do grupo e a distino
entre benefcios coletivos e benefcios seletivos (ou privados). Em relao ao tamanho, Olson
defende uma relao inversamente proporcional entre a propenso a cooperar atravs do grupo
e o tamanho do grupo. O BRICS, assim, por ser um grupo pequeno, pode ser entendido como
uma coalizo na qual os pases possuem forte propenso a cooperar. O risco do free rider
reduzido, j que a possibilidade deste comportamento surgir maior em grupos grandes.
Uma vez que o BRICS pode ser entendido enquanto coalizo entre potncias emergentes
(no sentido de aspirantes a grandes potncias), a estratgia de soft balancing parece ser a mais
adequada para pensar a atitude de tais atores em relao potncia hegemnica, como
defendem alguns autores como Flemes (2010), Lima (2010) e Hurrell (2006). Segundo Pape
(2005), medidas de soft balancing so aes que no desafiam diretamente a preponderncia
militar dos Estados Unidos, mas que usam de ferramentas no-militares para atrasar, frustrar e
debilitar as polticas militares agressivas unilaterais dos Estados Unidos (PAPE, 2005, p. 10,
traduo nossa). Sobre as pr-condies para considerar a possibilidade de soft balancing, Paul
aponta trs principais: a posio da potncia hegemnica e o comportamento militar so de
crescente preocupao, mas ainda no representam uma sria ameaa soberania dos poderes
secundrios; o Estado dominante uma importante fonte de bens pblicos nas reas de
economia e segurana, que no podem ser simplesmente substitudas; o Estado dominante no
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pode simplesmente retaliar, porque os esforos de equilbrio dos outros no so evidentes ou

porque no desafiam diretamente a sua posio de poder por meios militares.
O contexto no qual Pape e Paul escrevem de um governo Bush agressivo e unilateral,
o que acabar por forar outras potncias a tentar mitigar este comportamento. Apesar de o
discurso de Guerra ao Terror j no ser to preponderante no governo Obama, a estratgia
continua vlida para os BRICS quando se deparam com a inatividade dos Estados Unidos para
promover mudanas que redistribuam o poder. Exemplo disso o caso da reforma na proporo
dos votos no FMI, que no foi aprovado pelos Estados Unidos, uma vez que o governo
democrata no conseguiu convencer a bancada republicana no Congresso3.

3. A EVOLUO DAS AGENDAS TRABALHADAS PELOS BRICS

Enquanto ideia, o BRIC foi criado em 2001 para juntar pases que possuam mercados
que prometiam forte crescimento econmico. Entretanto, somente em 2006 as primeiras
iniciativas diplomticas aconteceram. Brasil, Rssia, ndia e China se encontram em Cpulas
anuais desde 2009 e a frica do Sul, desde 2011. Nestes encontros os pases discutem novos
temas e aprofundam as conversas de temas trabalhados em reunies anteriores. Entre os temas
principais est o apoio ao G20 enquanto o principal local de negociaes relacionadas crise
econmica global, vrias demandas por reformas de organizaes internacionais (FMI, Banco
Mundial, OMS, Conselho de Segurana da ONU) e a busca por um mundo mais multipolar
(SOUTO, LOPES, 2013). Alm destes temas, os pases BRICS tambm discutem temas caros
aos pases mais pobres, como os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, as negociaes da
Rodada de Doha, desenvolvimento sustentvel, sade global e segurana alimentar.
Em cada declarao dos BRICS o desenvolvimento dos pases mais pobres destacado.
Cronologicamente, na reunio ministerial de 20008 eles sublinharam o compromisso para
acabar com a pobreza, com a fome e com doenas em pases pobres (BRIC, 2008). Em 2009, a
primeira Cpula denunciou que os pases mais pobres eram os mais afetados pela crise
financeira e os BRIC demandaram maior compromisso dos pases desenvolvidos para
minimizar os impactos no mundo em desenvolvimento (BRIC, 2009). Eles tambm
sublinharam o compromisso dos pases desenvolvidos de destinar pelo menos 0,7% do PIB para
assistncia oficial para o desenvolvimento alm de outras maneiras para aumentar a cooperao,

3
Fonte: http://br.reuters.com/article/businessNews/idBRKBN0L218220150129. Acesso em 28 de julho de 2015.
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como perdo de dvidas, acesso a mercados e transferncia de tecnologia4. interessante notar

que os BRICS no se colocam como competidores dos pases desenvolvidos, mas pedem mais
ajuda tradicional, j que a Cooperao Sul-Sul funcionaria como um complemento.
A cpula dos BRIC de 2010 traz a responsabilidade de diminuir a desigualdade no
desenvolvimento econmico global e de promover incluso social atravs de um papel maior e
mais ativo dos pases emergentes e em desenvolvimento nas organizaes internacionais
(BRIC, 2010). Eles destacaram a importncia da cooperao tcnica e financeira para promoo
do desenvolvimento social e sustentvel, proteo social, emprego pleno e polticas para os
grupos mais vulnerveis como os pobres, as mulheres, os jovens, os migrantes e as pessoas com
deficincia. Nenhuma referncia democracia feita como requisito para o desenvolvimento.
Em 2011 a terceira cpula destacou a necessidade de acelerar o crescimento sustentvel
dos pases em desenvolvimento para enfrentar a pobreza e atingir os Objetivos do Milnio
(BRIC, 2011). Mais do que nas ocasies anteriores, eles declararam que a erradicao da
pobreza e da fome extremas um imperativo moral, social, poltico e econmico. Eles tambm
reafirmaram o compromisso em cooperar em temas como proteo social, trabalho decente,
igualdade de gnero, juventude, sade pblica e combate ao HIV-AIDS. Alm desta declarao,
os ministros da sade dos BRICS (agora j com a frica do Sul) declararam ajudar os pases
mais pobres na promoo de um sistema de sade acessvel e sustentvel, em particular no
combate a doenas como a tuberculose, hepatite viral e malria (BRICS, 2011). Os
representantes dos Bancos Centrais dos BRICS pediram por mais recursos dos bancos de
desenvolvimento multilaterais para no negligenciar o desenvolvimento financeiro dos pases
mais vulnerveis (BRIC DEVELOPMENT BANKS, 2010). Finalmente, os ministros da
Agricultura dos BRICS reiteraram a cooperao internacional para reduzir a pobreza.
A quarta cpula em 2012 trouxe alguns importantes elementos para promoo do
desenvolvimento como a acelerao do crescimento, segurana alimentar e energtica, criao
de novos trabalhos e desenvolvimento sustentvel (BRICS, 2012). A quinta cpula de 2013, na
frica do Sul, deu uma importncia especial para a cooperao com os pases africanos, numa
tentativa sul-africana de liderar a regio ao trazer mais ajuda e comrcio com propsito de
promover desenvolvimento (BRICS, 2013). Com este foco particular regional, os BRICS
apoiaram processos de integrao regional, especialmente com o NEPAD. Alm disso, os

4
Considerando a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento em 2011 e 2012 dos pases DAC/OCDE (sigla), somente
Dinamarca, Luxemburgo, Holanda, Noruega e Sucia cumpriram a meta de 0,7% do PIB. Pior ainda, quase todos
os pases diminuram suas ajudas oficiais. Nos casos mais drsticos, a Espanha reduziu em 47,3% e a Itlia em
32,3% as respectivas ajudas oficiais (OECD, 2014).
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BRICS mais uma vez destacaram a necessidade de um acesso contnuo, adequado e previsvel
a financiamentos de longo prazo em infraestrutura e investimentos. Por fim, os BRICS
chamaram a ateno para os Objetivos do Milnio que no sero alcanados pelos pases pobres
sozinhos. Nesse contexto, os BRICS chamam os pases desenvolvidos a no diminuir a Ajuda
Oficial para o Desenvolvimento e pedem para que pensem na agenda ps-2015, em particular
na erradicao da pobreza e no desenvolvimento humano.
A Declarao de Fortaleza em 2014 abriu o segundo ciclo da histria dos BRICS.
Afirmam eles que, enquanto o primeiro ciclo se caracterizou pela consolidao das economias
emergentes a nvel internacional como principais responsveis pela recuperao da crise
econmica e financeira global, este segundo se caracteriza pelo papel significativo na promoo
do desenvolvimento social atravs das experincias que tiveram ao enfrentar os desafios da
pobreza e desigualdade (BRICS, 2014). A reunio tambm foi importante para avanar na
discusso sobre a criao do banco de desenvolvimento e do fundo. Decidiu-se que a sede do
banco seria em Xangai, com insistncia chinesa, o que evidencia a fora do pas no grupo, o
que, porm, pode ser um risco para a legitimidade enquanto esforo anti-hegemnico
multilateral (ABDENUR, FOLLY, 2015).
Por fim, o stimo encontro em julho de 2015 na cidade de Ufa, na Rssia, marcou o
mais importante passo de institucionalizao dos BRICS ao lanar as instituies financeiras
dos BRICS: o Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) e o Arranjo Contingente de Reservas
(CRA). A criao destes mecanismos uma resposta decepo destes pases com a demora dos
Estados Unidos em ratificar o pacote de reformas do FMI de 2010 (BRICS, 2015). Tambm
interessante destacar o interesse que os cinco pases expressam em continuar as conversas para
uso das prprias moedas para transaes entre eles, o que diminuiria a sensibilidade dos BRICS
em relao s variaes do dlar. Ao final da declarao, os BRICS demonstram interesse em
institucionalizar mais a coalizo atravs de um site que informaria princpios, objetivos e
prticas dos BRICS e que funcionaria como um secretariado virtual.
Como principais caractersticas relacionadas agenda poltica dos BRICS, destaca-se a
busca por maior poder relativo dentro da ordem atual, de modo que ela passe a se tornar
multipolar, mas mantendo os Estados Unidos enquanto ator responsvel pelos custos da
liderana e segurana do sistema. Alm disso, os BRICS desejam resolues pacficas de
conflitos na frica e sia e demandam reformas das organizaes internacionais do regime de
segurana internacional, em particular o Conselho de Segurana, ainda que no consigam
chegar em uma proposta comum.
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4. ANLISE DO PAPEL E DAS DEMANDAS DO BRICS

Aps entender quem so os pases membros, o tipo de agrupamento formado e os

posicionamentos nas principais agendas, possvel entender melhor de que maneira o BRICS
est presente no sistema internacional, viabilizando a presena das cinco potncias emergentes
da coalizo. Ao buscar um conceito capaz de incorporar adequadamente os cinco pases BRICS,
temos que eles esto insatisfeitos com a ordem unipolar, mas no exigem ou buscam mudanas
radicais na ordem. A estratgia de soft-balancing no relacionamento com os Estados Unidos
permite uma oposio suave potncia hegemnica, de modo a diminuir o poder estadunidense
e aumentar em termos relativos o poder dos BRICS. Esta dinmica se d atravs de instituies
internacionais e coalizes, mecanismos que viabilizam e potencializam a participao e peso
de pases que no so capazes de pressionaram de maneira eficiente sozinhos, como defendeu
Keohane (1969) e Hurrell (2006). Em relao s instituies internacionais, comprova-se este
comprometimento quando se observa a preocupao que o BRICS tem em trazer reformas que
promovam maior representao dos pases emergentes e em desenvolvimento, assim como
quando defendem o direito internacional e o multilateralismo. As declaraes analisadas
mostram que isso acontece com o Conselho de Segurana da ONU, com o FMI, com o Banco
Mundial, com a OMC e com a OMS, o que comprova a tese acima, que pases emergentes
buscam atuar atravs de instituies internacionais. A atuao em grupos de presso e coalizes
tambm destacada por Hurrell (2006) tambm forte quando o autor enumera algumas destas
iniciativas, como o G20 financeiro, o G20 da OMC, o IBAS, Organizao da Cooperao de
Xangai e, claro, o BRICS. A ausncia de demandas radicais, mas este intenso trabalho de
coordenar posies polticas, evidencia a ideia de que os pases BRICS no buscam mudar a
ordem liberal vigente, mas buscam maior presena e poder na mesma, se opondo
preponderncia dos Estados Unidos. interessante notar a delicadeza desta oposio: por um
lado, como ressalta Pape (2005), os BRICS se beneficiam dos custos da liderana que so
assumidos pelos Estados Unidos, em especial ao fornecer bens pblicos nas reas de segurana
e economia. Por outro lado, eles se opem de maneira cuidadosa concentrao de poder tpica
desta ordem liberal e, portanto, demandam por reformas que d a eles maior poder de deciso
em instituies internacionais.
Ainda sobre as demandas por mudanas dentro da ordem, interessante notar o
constante apelo dos BRICS pela paz e a repulsa por intervenes militares. Como elementos
relevantes que ajudam a formar esta posio possvel apontar, em primeiro lugar, uma
preocupao geopoltica dos pases asiticos dos BRICS (Rssia, ndia e China) que se
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encontram muito prximos de pases que os Estados Unidos invadiram ou ameaam invadir,
como Afeganisto, Iraque e Ir. Entretanto, relevante notar que a preocupao est mais em
limitar a presena militar dos Estados Unidos na regio do que, de fato, evitar aes
militarizadas, uma vez que todos os trs pases possuem histrico blico conturbado.
A possibilidade de institucionalizao dos BRICS uma questo que emerge desta
anlise de coalizo. Pelas agendas analisadas, possvel afirmar que eles so muito diferentes
entre si, uma vez que concordam com pontos demasiado genricos, sem apresentar propostas
concretas, como temos na discusso de reforma do Conselho de Segurana e na Rodada de
Doha. Dado que maior institucionalizao significa maior comprometimento e menor
flexibilidade, pode no ser to interessante para os pases a institucionalizao, pelo menos no
enquanto tamanhas diferenas permanecerem. O formato atual, de coalizo, interessante na
medida em que permite que os pases cooperem nos temas que julgarem adequados e que os
permita discutir e negociar temas mais delicados sem implicar em um compromisso formal.
interessante notar como que o surgimento do Banco de Desenvolvimento dos BRICS se
institucionaliza enquanto o BRICS continua como frum: de outra maneira, o Banco de
Desenvolvimento teria maiores dificuldades em ser criado, dada a ausncia de espaos de
negociao com baixo comprometimento institucional.
Neste sentido, vale notar a importncia de um comportamento pragmtico entre os
BRICS, voltado cooperao entre eles, ainda que haja pouca convergncia de valores comuns
e grandes diferenas em termos polticos, econmicos e culturais. Se os cinco pases tivessem
um comportamento restritivo em relao a tais diferenas, o potencial de cooperao do BRICS
seria fortemente reduzido. O dilogo pragmtico permite que vrias questes pontuais de
comum acordo sejam levadas adiante, ainda que defendidas por motivaes diferentes. Um bom
exemplo que demonstra este fato na agenda de meio-ambiente, na qual foi formada uma outra
coalizo chamada BASIC, que agrupa praticamente os mesmos pases, mas exclui a Rssia.
Isso no significa que o BRICS no tem na sua agenda a questo ambiental, mas as diferenas
de posicionamento poltico levam a declaraes genricas, o que passa a ser contornado pela
lgica das coalizes de geometria varivel, ou seja, o BASIC para este exemplo.
O convite feito frica do Sul para participar da coalizo relevante para entender
como os BRICS se inserem no contexto global: no foi algo que se deu por semelhanas
polticas e econmicas, mas sim pela legitimidade que traz presena chinesa, indiana,
brasileira e russa na frica Subsaariana. De fato, alm do escritrio em Xangai, somente a
frica do Sul ter um escritrio regional do NDB.
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Ao considerar o Sul Global, ou os pases em desenvolvimento localizados

principalmente na Amrica Latina, frica Subsaariana e Sul da sia, interessante notar como
os BRICS se posicionam como lderes, dada a fora econmica deles e o potencial para ajuda
e cooperao para o desenvolvimento diferenciada destes pases. Em declaraes conjuntas,
eles se colocam como defensores dos pases em desenvolvimento e fazem demandas em prol
do desenvolvimento destes pases e pela maior cooperao Norte-Sul e Sul-Sul. J entre os
pases desenvolvidos, os BRICS se posicionam demandando recursos tambm para eles porque
ainda esto se desenvolvendo. Ou seja, entre os mais pobres eles se colocam como lderes e
entre os ricos eles se colocam como pobres, criando assim uma espcie de presena
intermediria que encontra no conceito de Hurrell de potncia emergente uma explicao
adequada, como visto anteriormente.
A agenda de desenvolvimento est no centro da preocupao dos BRICS ao lado das
demandas por maior participao na ordem internacional. Mas esta preocupao no colocada
de maneira altrusta. Na verdade, a lgica defendida pelos pases BRICS de cooperao win-
win se baseia em uma noo de cooperao de benefcio mtuo, no qual os BRICS tambm
ganham ao serem solidrios (por exemplo, com investimento externo direto). Ou seja, os BRICS
colocam ajuda internacional e investimento externo direto como inciativas de cooperao. Os
BRICS apresentam esta noo nova de cooperao, mas no parecem propor uma noo
alternativa de desenvolvimento, uma vez que apoiam sem restries os Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio, atuam comercialmente dentro da lgica capitalista do sistema e
se mostram dispostos a cooperar para a agenda de desenvolvimento ps-2015 das Naes
Unidas. Isto mais uma evidncia de que os BRICS no almejam uma nova ordem, mas sim
uma mudana na distribuio de poder dentro da ordem vigente.
Dada a centralidade do tema do desenvolvimento, para os BRICS muito importante
que FMI e Banco Mundial se reformem. Eles conseguiram mudanas pequenas (no percentual
dos votos), mas seguem exigindo mudanas efetivas na distribuio de poder nas instituies
financeiras. E, dentro da perspectiva da Cooperao Sul-Sul que complementa a Cooperao
Norte-Sul, importante notar a criao do Arranjo Contingente de Reservas entre os BRICS
que pode servir como um complemento do FMI e o Novo Banco de Desenvolvimento dos
BRICS que pode complementar o trabalho feito pelo Banco Mundial. A criao destas
instituies BRICS no significa que eles vo abandonar as instituies de Bretton Woods, j
que nas prprias declaraes eles se comprometem a colocar mais recursos e sempre pedem por
mudanas nestas organizaes. Entretanto, criar mecanismos alternativos um meio de os cinco
pases conseguirem mais poder sem sair da ordem unipolar vigente.
 13

5. CONSIDERAES FINAIS

A pergunta feita logo no incio da introduo pode retornar aqui para concluir nosso
trabalho. O que o BRICS? Em suma, possvel dizer que o papel da coalizo BRICS
viabilizar e potencializar a ao poltica das cinco potncias emergentes envolvidas, que se
posicionam no sistema internacional de maneira a se opor concentrao hegemnica de poder,
mas sem se opor ordem liberal, dado o alto custo que esta oposio implicaria. Assim, este
soft balancing se manifesta em duas questes principais: a primeira questo so as reformas de
instituies internacionais de modo que se tornem mais multilaterais e deem mais poder e voz
aos pases emergentes e em desenvolvimento e a segunda a defesa da promoo do
desenvolvimento principalmente nos pases e regies mais necessitados, atravs de cooperao
tradicional, com recursos vindos dos pases desenvolvidos e complementada pela cooperao
de ganhos mtuos, entre pases em desenvolvimento, cooperao esta que pode ocorrer tanto
atravs de ajuda internacional quanto atravs de investimento externo direto. Nestes dois
grandes temas (reformas de instituies e cooperao para o desenvolvimento), os pases
BRICS mantm as caractersticas de atores racionais, orientados aos ganhos relativos, atravs
da reduo de custos e maximizao de ganhos. Estas dinmicas, em um contexto de crise nos
Estados Unidos, levam a um cenrio no qual a potncia hegemnica mantm os custos da
liderana, mas divide o poder com outros polos de poder, sejam as tradicionais potncias da
Unio Europeia, sejam as potncias aspirantes do BRICS.
possvel questionar, neste contexto de mudana da distribuio de poder da ordem
internacional, se o sistema vai continuar unipolar. Quando o BRICS demanda em suas
declaraes um sistema multipolar no est, necessariamente, desafiando a ordem internacional
surgida com o final da Guerra Fria que permanece at hoje, mas busca corrigir o anacronismo
institucional, decorrente da falta de reformas que ajustassem as organizaes a novos contextos.
O interesse dos BRICS por tais reformas movido pelo fato de que so justamente eles os
pases que mais se beneficiariam de eventuais reformas, por serem as novas potncias polticas
e econmicas. A criao do Novo Banco de Desenvolvimento, tambm chamado de Banco de
Desenvolvimento dos BRICS nas primeiras declaraes, representa o incio de uma nova fase
da coalizo, na qual os esforos deixam de ser individuais buscando pontos em comum, mas
passam a representar um esforo institucionalizado para agir multilateralmente na promoo do
desenvolvimento (em particular na industrializao dos pases africanos), em especial em
ocasies nas quais o Banco Mundial ou outros bancos multilaterais no estejam presentes. O
Arranjo Contingente de Reservas tambm um importante resultado destes anos de reunies
 14

para permitir maior liquidez dos pases em um cenrio de crise financeira global que alcana
mercados emergentes que, num primeiro momento, conseguiram se beneficiar dos cenrios
negativos na Europa e Estados Unidos.

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