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ADMINISTRAO NO
SETOR PBLICO
ADMINISTRAO
NO SETOR PBLICO
COORDENADORES DE CURSOS
ADMINISTRAO Antonella Maria das Chagas Sousa
ADMINISTRAO PBLICA Fabiana Rodrigues de Almeida Castro
CINCIAS BIOLGICAS Maria da Conceio Prado de Oliveira
FILOSOFIA Zoraida Maria Lopes Feitosa
FSICA Miguel Arcanjo Costa
LETRAS PORTUGUS Jos Vanderlei Carneiro
LETRAS INGLS Lvia Fernanda Nery da Silva
MATEMTICA Joo Bencio de Melo Neto
PEDAGOGIA Vera Lcia Costa Oliveira
QUMICA Davi da Silva
SISTEMAS DE INFORMAO Leonardo Ramon Nunes de Sousa
ISBN: 978-85-7463-621-4
C.D.D. - 371.33
UNIDADE 2
75 FUNDAMENTOS OPERACIONAIS DO SETOR PBLICO
UNIDADE 3
101 SETOR PBLICO: GESTO PBLICA, POLTICAS PBLICAS E OS
DESAFIOS DA CONSTRUO DA NOVA ORDEM SOCIAL MUNDIAL
objetivos
1. Definio de administrao
2. Conceitos bsicos da poltica associados ao setor pblico
3. Apresentao das justificativas econmicas para a interveno do Estado no mercado
4. Explicao acerca do funcionamento do poder pblico na sociedade: a relao dialtica entre a
administrao pblica e os institutos do Estado e do Governo
5. Exposio dos princpios, poderes e modelos da administrao Pblica Brasileira
Fundamentos Histricos
e Conceituais da
Administrao
Conceito de Administrao
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funcional e capacidade de gesto, independentemente de sua rea de atuao
ou nvel hierrquico. Trata-se do corpo dirigente ou governante (superiores
hierrquicos), que, por sua vez, implica na oposio corpo dirigido ou corpo
de governados (subordinados).
Tomando como exemplo uma famlia operria formada de pai, me
e um casal de filhos, podemos identificar os pais como o corpo dirigente
e os filhos como o corpo dirigido. Porm, no interior de cada uma dessas
classificaes possvel identificar distino de autoridade, logo, de posio
ou status. Uma variedade de formas de relao de subordinao existe entre
pai e me, irmo (homem) e irm (mulher), irmo mais velho e Irm mais
nova, com base no poder econmico, no magnetismo pessoal de cada um e
na tradio e costume.
Observa-se nela, uma singela diviso social do trabalho, expresso
por uma acanhada diviso de tarefas, responsvel pela manuteno e
estabilidade da organizao familiar, em que cada um dos membros exerce o
seu papel conforme a expectativa gerada pelo prprio grupo a que pertence.
Assim, cabe aos pais prover as condies que garantam o bem-estar dos
filhos, assim como a educao e formao cvica, de modo a ampliar o seu
crculo de relaes sociais.
Aos filhos, por sua vez, cobra-se o respeito autoridade dos pais. Ocorre
que no exerccio da autoridade familiar os pais se convertem em responsveis
pela coordenao dos papis de cada um dos membros da famlia em torno de
um objetivo comum: a estabilidade scio-afetiva e a harmonia organizacional,
expresso pelo bem-estar de todos. A famlia, enquanto organizao, para
subsistir necessita interagir com outras organizaes na sociedade. Pelo menos
um dos pais precisa arranjar meios de obter o sustento da famlia. Em troca
deste, vende sua capacidade de trabalho, uma vez que destitudo dos meios
de produo, ou seja, no proprietrio de fbrica, estabelecimento comercial
ou instituio financeira, vivendo exclusivamente de seu salrio.
Em termos administrativos, os pais, ao tomarem decises, cumprem
as funes de planejamento, organizao, direo e controle dos recursos
disponveis de modo a atingir finalidades especficas que assegurem a satisfao
das necessidades familiares fisiolgicas (fome e sede), de segurana
(procriao e proteo contra a carestia), sociais (amor/sentimento de pertencer
a grupos variados, participao social e poltica), de autoestima (posio
social, reconhecimento e credibilidade) e de autorrealizao (maximizao de
potencial prprio, enfrentamento de desafios) (MASLOW apud SANTOS, 2003;
SILVA, 2006).
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realizao de consumo de bens e servios, realizao de poupana domstica
e realizao de pagamentos de tributos (sociedade/famlias).
Na Inglaterra do sculo XVIII, Adam Smith (1723-1790), principal
representante e criador da escola clssica e da prpria Economia, contribuiu
para divulgar as idias liberais do laissez-faire, laissez-passer (deixar fazer,
deixar passar). Em seu repdio interferncia do setor pblico sobre as
atividades empresariais, fazia apenas algumas concesses intromisso do
poder pblico no mercado quanto: administrao, justia, aos servios
pblicos, defesa nacional e manuteno da soberania do pas, assim
como toda empreitada que no fosse lucrativa para os donos de empresas
privadas, mas que deveriam se constituir em empreendimento do setor
pblico devido a sua importncia para a sociedade em geral.
Tais ideias de cunho neoliberal tinham por objeto a crena na
capacidade de autorregulao do mercado, fundado na defesa da liberdade
e na crena no individualismo, em que, motivados por um egosmo natural,
os empresrios tendem a buscar vantagens ou benefcio pessoais. Em assim
fazendo, eles concorrem para a estabilidade e manuteno da sociedade
via mercado. O que os motivam o desejo de auferir lucro. Ao persegui-
lo, promovem a harmonia social. Esta forma de pensar expressa a base
terica da escola econmica clssica, e que se escora nos pressupostos da
harmonia de interesses e da ordem natural e providencial a mo invisvel
do mercado.
Concepes e intenes que a vida moderna dos grandes centros
urbanos e os desafios trazidos por ela trata de desmoralizar, demonstrando
a importncia do setor pblico para o exerccio das funes de alocao de
recursos (nas situaes em que o mecanismo de ao privada (sistema de
mercado) mostra-se ineficiente: investimentos em infra-estrutura econmica
e proviso de bens pblicos (rodovia, iluminao, segurana nacional),
bens meritrios ou semi-pblicos (educao, sade e desenvolvimento)),
de distribuio da renda e da riqueza (redistribuio de renda cujo
processamento se verifica mediante transferncias, impostos e subsdios
governamentais; o oramento pblico constitui o mais importante instrumento
para a concretizao das polticas pblicas de distribuio de renda), e de
estabilizao econmica (emprego de instrumentos de poltica econmica
(juros, taxas de cmbio, impostos e gastos pblicos em geral) visando
promoo e manuteno de elevado nvel de emprego, da estabilizao dos
nveis de preos, do equilbrio da balana de pagamentos e de expressiva
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proibitiva (custos de produo mais elevados do que as expectativas de lucro).
Mas, como a sociedade necessita de tais bens e servios, e o setor privado
no tem interesse em produzi-los e ofert-los, caber tal responsabilidade
ao setor pblico. Quando este ltimo, ento, se encarrega de produzi-los
e ofert-los para todos os indivduos, independentemente daqueles que
tm condies de pagar por eles, chamamos a tais bens e servios de
bens pblicos puros (bens sociais, coletivos ou indivisveis). Assim so
denominados devido ao fato de que os seus preos no so formados atravs
do sistema de mercado. Logo, a eles no se aplica o direito de propriedade
nem o princpio da excluso, e por essa razo so caracterizados como bens
no exclusivos. Isto , o seu consumo por vrios indivduos no implica na
diminuio da quantidade de consumo para os demais nem no impedimento
de consumo por parte do consumidor, seja ele rico ou pobre.
Alm do mais, os bens pblicos tambm so caracterizados
como bens no rivais o aumento de consumo pelos indivduos no tem
influncia no aumento dos custos de produo. o caso da defesa nacional.
Somente o Estado tem condies de arcar com o custeio das operaes
de segurana nacional, e o crescimento vegetativo da populao no se
traduz necessariamente em aumento de despesa para o errio pblico. Os
indivduos, por sua vez, no tm renda suficiente para arcar com tal servio,
ou mesmo no estaria disposto a pagar para obt-lo.
Os bens privados (econmicos ou visveis), por sua vez, em oposio
aos bens pblicos, so exclusivos e rivais. So exclusivos por que a eles
se aplica o direito de propriedade (os bens ou servios adquiridos pelos
indivduos mediante o pagamento de um preo qualquer lhes asseguram a
propriedade destes) e o princpio de excluso (a carncia de dinheiro para a
aquisio de bens e servios exclui os indivduos no mercado).
Alm do mais, seus preos so fixados pelo sistema de mercado,
sendo chamados de bens privados puros quando a iniciativa privada constitui
a nica fornecedora desses bens. Ocorre o mesmo com os bens pblicos
puros, assim considerados por terem como seu nico fornecedor o setor
pblico. De modo que cada vez mais assistimos no mbito do mercado a
concorrncia entre bens privados e bens pblicos. Quando o setor privado
e o setor pblico ofertam no mercado, simultaneamente, servios tais
como a educao e a sade, por exemplo, temos, em ambos os casos,
respectivamente, os chamados bens privado impuros e bens pblicos impuros
so tambm chamados de bens mistos. Enfim, o que determina se os bens
18 UNIDADE 01
O fenmeno das externalidades negativas constitui um produto,
esperado ou no, da operao de uma cadeia (ou rede) de atividades
produtivas que extrapolam os mecanismos de controle de segurana,
gerando consequncias ambientais nefastas que atingem o nvel de bem
estar da populao. Como o acidente tende a provocar prejuzos ecolgicos,
econmicos, de sade pblica etc., e a responsabilidade pelo prejuzo
imputada empresa poluidora, esta pode fraquejar diante da perda de
patrimnio e preferir furtar-se s suas responsabilidades. neste contexto
que intervm o Governo, em nome do Estado (Unio, Estados, Distrito
Federal ou Municpios). E para isso lana mo do poder de polcia, ou seja,
da prerrogativa constitucional de ao coercitiva, fiscalizadora e investigativa,
baseado no princpio da legalidade. A pr-condio para a ao incisiva e
legal do Estado no sentido de coibir prticas e condutas de risco a vigncia
de legislao ambiental que tipifique e discipline os casos de transgresso s
suas clusulas.
A economia de escala determina a reduo dos custos de produo
dos bens e servios, resultando na aplicao da alta tecnologia articulada
especializao e divisibilidade (produo de bens privados puros que
so rivais e exclusivos, pois a ela se aplicam tanto os direito de propriedade
quanto o princpio de excluso: o consumo simultneo de vrios indivduos
implica na reduo da quantidade disponvel de consumo para terceiros e na
majorao dos custos dos bens e servios consumidos).
Assim, as empresas que obtm ganhos de produtividade em funo
da adoo de novas tecnologias conseguem decrscimos nos custos de
produo dos bens e servios demandados pela sociedade, levando
concentrao do mercado. A concentrao do mercado, por sua vez - seja
enquanto monoplio/monopsnio (um nico vendedor/um nico comprador)
ou oligoplio/oligopsnio (poucos vendedores /poucos compradores) -, leva
excluso das empresas que no conseguiram se manter no mercado, ou seja,
sua falncia. Mas como o mercado imperfeito, a ingerncia do poder
pblico no sentido da sua regulao inteiramente justificvel, pois busca
impedir, atravs de mecanismos legais associados ao direito econmico, que
haja uma competio selvagem entre os agentes econmicos e financeiros.
No Brasil, o caso do Conselho Administrativo de Defesa Econmica, do
Ministrio da Justia CADE/MJ, por exemplo, ao examinar e emitir parecer
acerca da efetivao de fuses, aquisies e joint ventures de empresas. A
sua funo no sistema econmico orientar, fiscalizar, prevenir e apurar os
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globalizado em que vivemos descrito como sistema capitalista global
ou modo de produo capitalista, ou mesmo formao socioeconmica
capitalista , que, por sua vez, fundado nos direitos de propriedade e no
livre mercado.
Assim sendo, numa economia de livre mercado o grosso da oferta de
bens e servios aos consumidores no mercado de consumo realizado pelas
empresas do setor privado. No entanto, dada a complexidade da produo
econmica, o setor pblico logo convocado para influir no jogo livre do
mercado, devido a uma srie de distores operacionais, concorrenciais e
distributivas que se manifestam na sociedade. E quando busca influir na
atividade econmica, de modo a impulsion-la, o faz a partir das seguintes
funes governamentais: produo de bens e servios pblicos; promoo
do desenvolvimento socioeconmico; redistribuio da renda e da riqueza
nacional; estabilizao da atividade econmica; e regulamentao e controle
da atividade econmica.
A economia do sculo XX tem como uma de suas caractersticas mais
destacadas o crescente aumento das despesas pblicas. Vrias correntes
do pensamento econmico dedicaram-se ao tema das despesas pblicas e,
por extenso, ao tema do aumento da participao do Estado na economia.
Adolf Wagner, economista alemo, por ocasio da dcada de 1880, elaborou
a Lei do Crescimento Incessante das Atividades Estatais, cujo enunciado
bsico expe que proporo que o nvel de renda dos pases industrializados
cresce, o setor pblico, por seu turno, cresce a taxas incomparavelmente mais
altas, de sorte que a participao relativa do Governo no sistema de mercado
cresce medida em que incrementado o ritmo de crescimento da economia
nacional. A supracitada Lei, tambm conhecida como Lei de Wagner, foi
comprovada por Richard Bird, que distingue trs causas determinantes
da tese postulada por Wagner com relao ao crescimento das despesas
pblicas, a saber: o crescimento das funes de administrao e de
segurana; as crescentes demandas por um maior nvel de bem-estar
social, com destaque para a educao e para a sade; e maior interveno,
direta e indireta, do Governo, no mbito do processo produtivo.
O crescimento das despesas do setor pblico resultante do
aumento das intervenes governamentais no sistema de mercado,
concebidas de modo a prevenir eventuais excessos de monopolizao de
algumas parcelas do setor privado. Assim, a amplitude da ao do Estado
na economia serve como um eventual antdoto concentrao do mercado,
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de base: legitimidade poltica e legalidade jurdica. Assim, o Estado a
instncia do poder soberano; o Governo, a instncia de planejamento e
deciso estratgicos; e a Administrao Pblica, a instncia de execuo e
planejamento ttico e operacional das diretrizes governamentais, sejam elas
polticas de Estado ou polticas de Governo. o que veremos a seguir.
Conceitos preliminares
24 UNIDADE 01
Stock.XCHNG
Nem sempre o poder se manifesta claramente. No mais das vezes o poder
latente, oculto. A imagem acima alude manipulao das pessoas como se estas
fossem marionetes (fantoches), que so animadas e por cordes (visveis e invisveis)
que prendem s pessoas (atravs de influncia, chantagem, opresso etc.) de modo
a induzir-lhes a adoo de certos comportamentos dirigidos (condutas ou atitudes
impostas uns aos outros, institucionalmente ou no).
26 UNIDADE 01
d-se segundo regras scio-histricas especficas e seu objetivo controlar e regular a
disputa pelos bens escassos (riqueza e/ou renda) na sociedade. Da que a busca pelo
poder somente existe em funo da valorizao, quase invariavelmente excessiva, de
tais bens escassos.
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e funciona como administrao (Ibidem, p.193) e toda administrao para
ser eficaz necessita que algum detenha o poder e exera uma dominao
efetiva.
A dominao um processo social que consiste na imposio de
vontades de um ou mais indivduos sobre um ou mais indivduos, de
modo a submet-los pacificamente, ou, no limite, mediante o uso da fora,
como o caso da associao de dominao designada por weber como
associao poltica, cujo quadro administrativo detm o monoplio legtimo
do constrangimento fsico em sua atuao institucional, uma vez que se faz
referncia a uma empresa com carter de instituio poltica, ou seja, trata-
se do Estado.
No que respeita identidade entre dominao e autoridade, seu ponto
em comum a noo de poder, e a diferena entre elas no de grau (como
se uma fosse superior outra), mas de dinmica (o modo de ser do exerccio
efetivo do poder no instante fugidio de seu uso emprico) e de racionalidade,
de carter formal (alm da competncia ou qualificao compatvel com o
cargo nos quais indivduos, mediante concurso pblico, tomam posse, mas
no se apodera deles); refere-se, tambm, ao poder estabilizado na figura da
autoridade que gere, por exemplo, um centro de competncia especializado,
ou rgo administrativo, formalmente institudo e mantido.
Quanto parecena da noo de autoridade com a noo de poder,
somente nos resta dizer que a autoridade uma prerrogativa de domnio
formal na administrao pblica, enquanto que o poder um atributo de
domnio informal que se estabelece no jogo do contato entre os indivduos no
curso de suas atividades administrativas. No se esquecendo, no entanto, que
esse jogo de contato, ou de interesse, no apenas regulado pela estrutura
de normas dos regimentos, estatutos e textos constitucionais (racionalidade
formal), mas tambm pelo magnetismo da atrao e da simpatia mtuas e
pela identidade de sentimentos de pertena (racionalidade substantiva),
Em geral, a legitimidade derivada do consenso manifesto
representado pelo apoio das massas eleitorais. Por essa razo a legitimidade
constitui um atributo do Estado que se baseia na construo poltica de
um consenso, fator indispensvel garantia da obedincia (momento do
consenso), independentemente do uso da fora (momento da coero).
Desse modo, a crena na legitimidade , pois, o elemento integrador na
relao de poder que se verifica no mbito do Estado (LEVI, 2000, p. 675).
Ela supe necessariamente a noo de governabilidade. A soberania, por
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Como se trata de uma dominao alicerada em estatutos (racionalidade
formal) tem-se como imperativo uma dupla obedincia: ordem impessoal,
que objetiva e estatuda na forma da lei, e aos agentes nomeados por
essa mesma ordem impessoal, em funo da legalidade formal do contedo
estatutrio e sua vigncia no tempo e no espao.
32 UNIDADE 01
compatveis com o equilbrio alcanado pelas foras polticas partidrias e
no-partidrias quanto ao equacionamento das relaes de propriedade, ou,
mais precisamente, sobre os critrios de diviso da totalidade da renda e da
riqueza produzida pelo conjunto das unidades produtivas formais e informais
(setor invisvel) do mercado nacional.
O conceito de forma de estado deriva diretamente da maneira a partir
do qual se exerce o poder poltico com referncia a noo de territrio. Com
base em tal critrio, distinguem-se as formas de Estado em Estado unitrio
e Estado federal. O Estado unitrio consiste numa circunscrio territorial
politicamente centralizada que regula o fluxo de bens e pessoas em virtude
do poder de imprio. Ao passo que Estado federal (ou Estado composto, ou
mesmo federao de Estados) descentraliza o seu poder, fracionando-se no
espao territorial, determinando o surgimento de uma grande diversidade de
organizaes governamentais que se apresentam regionalmente dispersas.
Assim, o ncleo do conceito de Estado federal a existncia da subdiviso
regional de coletividades polticas autnomas e a prpria Unio, que por sua
vez os representam, configurando uma federao ou Estados federados.
Logo, o Estado federal possui soberania nacional e internacional, isto , no se
subordinam a nenhum outro poder temporal ou espiritual, enquanto o Estado
enquanto unidade da federao possui apenas autonomia. Mas a autonomia
federativa somente reconhecida uma vez satisfeitos os pressupostos da
autonomia federativa constante nos artigos 18 e 42 da Constituio Federal, a
saber: a existncia de rgos governamentais prprios (rgos independentes
de seus correlatos a nvel federal no tocante seleo e investidura de cargo
administrativo); e a posse de competncias exclusivas.
Assim, o Estado brasileiro concebido como Repblica Federativa
do Brasil. Da provm o prprio sentido que exprime a forma de governo, ou
seja, a forma de governo republicana. No item que disserta sobre o instituto
do Governo, explanaremos com mais vagar o tema.
Como j vimos, o poder estatal , ao mesmo tempo, uno, indivisvel e
indelegvel. Porm, este poder estatal extensvel ao exerccio simultneo de
trs ordens de poderes (rgos) com suas respectivas funes administrativas,
a saber: Executivo, Legislativo e Judicirio. A diferenciao destas trs
funes constitucionais do Estado determinante na compreenso daquilo
que permite distinguir administrao pblica (stricto sensu) em relao ao
Governo. Tais funes podem ser classificadas em funes prprias ou
tpicas e funes atpicas.
34 UNIDADE 01
moderno transfigura-se em Estado-providncia, que, por sua vez, consiste
em um aprofundamento e uma extenso do Estado-protetor clssico
(ROSANVALLON,1997, p. 20). Durante a vigncia do Estado-providncia, a
providncia divina substituda pela certeza da providncia estatal mediante o
aperfeioamento das tcnicas de seguro, que, por sua vez, beneficiada pelo
nvel elevado do grau de certeza possibilitado pela probabilidade estatstica.
Assim, [...] O Estado-protetor corresponde garantia de sobrevivncia (a
proteo fsica da vida) e o Estado-providncia garantia de uma abundncia
mnima para todos os cidados (Ibidem, p. 27).
Mas o que e no que consiste o Estado moderno? Weber (1999)
nos contempla com uma definio formal que identifica bem o carter
poltico-coercitivo dessa entidade abstrata. Para ele, o Estado constitui uma
empresa, uma comunidade humana, ou uma associao poltica de tipo
historicamente delineado e criado na Europa ocidental, que reivindica e logra
com sucesso o direito ao monoplio legtimo de uso do constrangimento fsico,
e se traduz pela forma politicamente mais organizada e racional de gesto da
vida social dos indivduos em determinada circunscrio territorial. O autor
nos adverte que s possvel definir sociologicamente o Estado moderno
em funo dos meios particulares que lhe so inerentes. De resto, o que se
aplica ao Estado moderno pode ser aplicado a toda e qualquer associao
poltica, como o caso do uso do constrangimento fsico (meio especfico), e
no em funo do que o Estado faz ou deixa de fazer. Afinal, argumenta ele,
quase no existe tarefa que uma associao poltica no tenha executado,
assim como no existe tarefa cuja execuo tenha sido permanentemente de
domnio exclusivo a tais associaes de carter poltico, e que atualmente
so designadas por Estados, consistindo em formas histricas de dominao
no-institucional anteriores ao Estado moderno.
Logo, apoiando-se na afirmao textual de Trotsky, de que todo
Estado fundamenta-se na coao, Weber (1999, p. 525) sentencia: a nica
fonte jurdica de exerccio da coao o Estado, somente a ele cabe
conceder, ou no, a terceiros, o direito de empreg-la. Alm do mais, se todas
as instituies at aqui existentes nunca tivessem experimentado qualquer
tipo de violncia ou coao inexistiria o conceito de Estado, e em seu lugar
apareceria o conceito de anarquia, no exato significado que o vocbulo
semanticamente sugere e encerra.
Nessa linha de anlise, portanto, o Estado no pode ser definido com
base nos resultados que manifesta atravs de sua organizao institucional,
36 UNIDADE 01
o poder jurisdicional e o poder tributacional. O primeiro desses poderes
contempla o monoplio quanto aplicao da fora fsica. O segundo, diz
respeito concepo e contextura das leis, assim como a sua observncia
quanto aos casos concretos, conforme os fundamentos axiolgicos e
deontolgicos que socialmente as consubstanciam. O terceiro, por seu
turno, refere-se prerrogativa estatal de impor a cobrana de tributos para
financiar a operao funcional do aparelho administrativo do Estado. Tais
so os poderes que constituem o ncleo mnimo do todo Estado, sendo que
cada um deles corresponde a funes operacionais que lhe equivalem, cuja
inoperncia absoluta faria com que o Estado abdicasse de ser um Estado.
Concluindo. Todos esses poderes e respectivas funes conferem ao
Estado os elementos essenciais e distintivos de sua individuao enquanto
tal, ao passo que - com exceo das funes acima citadas todas as outras
so meros componentes integrantes que o Estado vai agregando em funo
das circunstncias histricas, onde as condies gerais de reproduo
das unidades produtivas, assim como seu grau de desenvolvimento e
diversificao, a estratgia de insero no mercado global, os sistemas de
intermediao de interesses associados s correlaes de foras polticas
dominantes e o vigor ou a debilidade dos sistemas de representao
e participao polticas nele imprimem os sinais de uma outra modalidade
estatal o Estado intervencionista (ou Estado-onipresente).
Portanto, essas trs funes mnimas aludem ao Estado conforme
sua feio primeva, ou seja, alude ao Estado-protetor (Estado liberal),
enquanto que as justaposies de outras funes o identificam como Estado-
providncia (Estado social); logo, o Estado pode abdicar de funes tpicas
de mercado, deixando de intervir no meio econmico, e mesmo no social,
sem, no entanto, deixar de ser um Estado enquanto tal, como advoga Bobbio
(ibidem). O difcil imaginar como isso poderia ser efetivado radicalmente
dada a irreversibilidade do Estado de bem-estar social.
Retornando a Weber, evidente que sua conceituao por si s nada
elucida sobre as transformaes do aparato estatal frente s transformaes
histricas que ele prprio anteviu com lucidez ao empreender a analogia
entre a racionalidade que inere ao Estado aquela que consiste na rigidez
das regras ritualsticas do processo burocrtico - e a racionalidade que se
instaura no cerne do desenvolvimento capitalista com respectivas, porm
equivalentes, expropriaes de meios estrutural-funcionais internos; da
mesma forma que nas unidades produtivas capitalistas as foras produtivas
Estado capitalista
38 UNIDADE 01
as questes estruturais que problematizam o contexto
societrio e sua continuidade histrica, e esclarece
atravs de que medidas de integrao o sistema social
capaz ou no de resolver os seus problemas estruturais
especficos (Ibidem, p. 14; grifo do autor).
40 UNIDADE 01
constitucionais (ver Unidade 3).
No percurso dessa tentativa, Offe (1994) confirma o que as anlises
marxistas j demonstraram exausto. Ou seja, a estrutura organizacional do
Estado se modifica na medida das transformaes verificadas e assumidas
pelos modos de expresso do capital (comercial, industrial, financeiro,
especulativo). Alm da relao geral que existe entre o capitalismo e as
polticas sociais, tambm h espao para relaes especficas, conforme as
mudanas de perfil do desenvolvimento capitalista. Da que a execuo de
modelos distintos de poltica social obedea dinmica das transformaes
do capitalismo que por sua vez incidem sobre o prprio Estado.
Nos estudos realizados por Offe, e, sobretudo, naqueles elaborados
por Hirsch (apud CARNOY, 1976), essa anlises adquirem uma tonalidade
terica consistente. Existem semelhanas e dessemelhanas entre as anlises
desses formuladores da teoria do Estado e da compreenso do processo
de reproduo/acumulao ampliada do capital. Malgrado as diferenas de
nfases ou abordagens entre tais autores, importa-nos to-somente mostrar,
atravs de suas contribuies tericas, os tipos de relaes/interaes
verificadas entre o Estado e o sistema de produo historicamente existente
e hegemnico, cuja pujana reside nas contradies do prprio processo de
explorao sistemtica que o caracteriza no curso de seu desenvolvimento.
Offe (1994) centra a sua compreenso do Estado em funo do seu
papel ao nvel da esfera econmica, mais especificamente no processo
contnuo de acumulao de capital, ou seja, de extrao de excedente e da
reproduo das relaes de produo, assim como nas contradies que se
originam no mbito do Estado, a partir do momento em que este intervm
no mercado, a fim de evitar as crises de acumulao condio de sua
existncia enquanto tal que se refletem no prprio aparato institucional
estatal, conduzindo, por sua vez, a crises de legitimao. Apesar de, por
um lado, nos propiciar uma compreenso um tanto quanto vaga, em termos
comparativos, da teoria das transmutaes com relao forma e s
funes do aparelho do Estado, Offe (1994), por outro lado, nos propicia
uma compreenso consistente e pormenorizada das leis de movimento do
aparelho do Estado em sua interao com a arena econmica.
Se Offe (1994), em suas anlises, privilegia a inteleco das leis de
movimento do aparelho do Estado em suas vinculaes com as relaes
econmicas, Hirsch (apud CARNOY, 1976), por seu turno, privilegia a
inteleco das leis de movimento da acumulao de capital e as respectivas
42 UNIDADE 01
democrtico de Direito e tem como fundamentos: I a soberania; II a
cidadania; II a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa; V o pluralismo poltico.
Governo
44 UNIDADE 01
sua prpria funcionalidade: funes ou competncias, agentes e cargos.
Ao desempenhar suas funes ou competncias (atribuies especficas),
os rgos se constituem em meios ou instrumentos de ao das pessoas
jurdicas (Unio, Estados, Distrito Federal e municpios; autarquias e
fundaes pblicas) das quais fazem parte; resultam da desconcentrao e
no dispem de patrimnio prprio.
A superviso ministerial levada a efeito pelos ministros de Estado se
realiza por meio dos chamados rgos centrais (Decreto-Lei n 200/1967,
artigo 21), a saber: os rgos centrais de planejamento, coordenao e
controle financeiro; e os rgos centrais de direo superior (idem, artigo
22). Compete aos rgos Centrais de Planejamento (estabelecimento das
diretrizes e metas que nortearo a ao governamental), Coordenao
(convergncia das atividades administrativas no intuito de conform-las s
diretrizes e metas de planejamento, de modo a suprimir a duplicidade de
atuao, a disperso de recursos, assim como a divergncia de solues) e
Controle Financeiro (verificao do cumprimento das finalidades, qualidade
e rendimento na execuo das atribuies, assim como a observncia das
normas pertinentes; controle da aplicao dos recursos pblicos financeiros,
bem como da guarda dos bens da Unio) o assessoramento direto ao
ministro de Estado, e, em funo de suas competncias especficas, sob
representao e direo do titular do Ministrio, permita efetivar estudos que
propiciem a elaborao de diretrizes programticas, assim como o exerccio
de funes de planejamento, oramento, orientao, coordenao, inspeo
e controle financeiro, por sua vez a cargo de uma Secretaria Geral e uma
Inspetoria Geral de Finanas (artigo 23). O artigo 10, 2, do Decreto-Lei
n 200/67 bastante explcito quanto natureza das atividades exercidas
no cerne da estrutura central de direo dos negcios do Estado, com se
depreende a seguir:
46 UNIDADE 01
IV - Coordenar as atividades dos rgos supervisionados e harmonizar
sua atuao com a dos demais Ministrios.
V - Avaliar o comportamento administrativo dos rgos supervisionados
e diligenciar no sentido de que estejam confiados a dirigentes capacitados.
VI - Proteger a administrao dos rgos supervisionados contra
interferncias e presses ilegtimas.
VII - Fortalecer o sistema do mrito.
VIII - Fiscalizar a aplicao e utilizao de dinheiros, valores e bens
pblicos.
IX - Acompanhar os custos globais dos programas setoriais do
Governo, a fim de alcanar uma prestao econmica de servios.
X - Fornecer ao rgo prprio do Ministrio da Fazenda os elementos
necessrios prestao de contas do exerccio financeiro.
XI - Transmitir ao Tribunal de Contas, sem prejuzo da fiscalizao
deste, informes relativos administrao financeira e patrimonial dos rgos
do Ministrio.
48 UNIDADE 01
Os rgos subalternos incluem todos aqueles que desempenham
atribuies meramente executrias, subordinam-se a diversos nveis
hierrquicos superiores e dispem de dbil poder de deciso (sees de
expediente, de pessoal, de material, de portaria etc.).
Como vimos, os rgos so centros de competncia despersonalizados
criados especialmente para cumprir determinadas funes do Estado por
meio de um conjunto de agentes, os chamados agentes pblicos, que podem
ser classificados, segundo Meirelles (apud ALEXANDRINO e PAULO, 2002)
em agentes polticos, administrativos, honorficos, delegados e credenciados.
Os agentes pblicos constituem o aparato tcnico-intelectual dos
rgos que integram a administrao pblica. A sua atuao social nos
organismos estatais aos quais se perfila como representante decisiva na
realizao dos planos e diretrizes de ao governamental.
Os agentes polticos so aqueles componentes que se posicionam
nos primeiros escales do Governo cujas atribuies e responsabilidades
esto associadas s funes de direo, de orientao e de implementao
das diretrizes de ao a serem estrategicamente seguidas. De modo geral,
os agentes polticos extraem a sua competncia do texto constitucional;
subordinam-se a regras e foros especiais; so investidos em seus cargos
atravs de eleies, nomeaes ou designaes; e no so hierarquizados
(exceto o corpo de auxiliares imediatos dos titulares do Poder Executivo), uma
vez que sua atuao disciplinada exclusivamente pela Constituio Federal.
Assim, so exemplos de agentes polticos os titulares do Poder Executivo
nas vrias esferas da federao (Presidente da Repblica, governadores e
prefeitos), com seus respectivos auxiliares imediatos (ministros, secretrios
estaduais e municipais), bem como os membros constituintes do Poder
Legislativo (senadores, deputados e vereadores). Em virtude de sua posio
na cpula governamental, os agentes polticos integram a totalidade dos
rgos supremos e so regidos por princpios, valores e normas emanadas
do Texto Constitucional (objeto do Direito Constitucional). Os rgos
governamentais ou supremos desempenham funes associadas ao
exerccio do poder poltico, dai derivando as diretrizes a serem executadas
pelos rgos administrativos ou dependentes que desempenham funes
exclusivamente administrativas.
Os demais agentes pblicos desempenham atividades fortemente
reguladas por uma estrutura hierrquica que se sujeita aos princpios, valores
e normas de natureza administrativa (objeto do Direito Administrativo).
50 UNIDADE 01
LXIX; grifo nosso); alm de ser responsabilizado nas prticas de crimes
contra a administrao pblica (Cdigo Penal, art. 327). Na realidade, os
agentes delegados so apenas colaboradores do poder pblico, na condio
de concessionrios, permissionrios ou autorizatrios dos servios pblicos
(empresas de comunicao e eletricidade; guas, esgoto e saneamento;
etc.), assim como tradutores pblicos, leiloeiros etc.
Os agentes credenciados so os agentes incumbidos da Administrao
visando lhe representar em atos e desempenhar atividades especficas com a
devida retribuio pecuniria (pagamento por servios) realizada pelo poder
pblico credenciante.
Verificaremos agora, de forma comparativa, algumas das
caractersticas institucionais que distingue Governo de Administrao Pblica
(FERREIRA, 1995).
Administrao pblica
52 UNIDADE 01
Estado atravs de seus rgos e entidades. Logo, no sentido material, o
destaque fica por conta exclusivamente da natureza da atividade desenvolvida
e o regime jurdico que a rege. Essas atividades administrativas so
classificadas pela doutrina do Direito Administrativo em quatro modalidades,
a saber, o fomento (estmulo iniciativa privada de interesse pblico, tal
como a concesso de benefcios e incentivos fiscais e o financiamento em
condies especiais), a polcia administrativa (poder de polcia capaz de
limitar o exerccio dos direitos individuais em prol do interesse coletivo, tais
como a fiscalizao fitossanitria e a concesso de licena), o servio pblico
(atividades administrativas realizadas direta e/ou indiretamente e voltadas
para a satisfao das necessidades pblicas) e a interveno administrativa
(regulamentao e fiscalizao da atividade econmica do setor privado
atravs de agncias reguladoras, por exemplo).
O sentido formal, subjetivo ou orgnico, por seu turno, refere-se
totalidade dos agentes (pessoas fsicas titulares de cargos e funes), rgos
(centros de deciso e de competncia) e entidades (pessoas jurdicas) criados
para atingir os objetivos e metas do Governo (poder poltico). No sentido
formal, Governo e administrao pblica se justapem pelo menos parte
desta, a cargo dos rgos governamentais ou supremos , e se manifestam
concretamente como resultante de criaes abstratas do texto constitucional
e do imperium das leis. E ambos os sentidos acima discriminados e descritos
acerca da locuo Administrao Pblica so contemplados pela Constituio
Federal em seu artigo 37: no sentido formal, quando se refere administrao
pblica direta e indireta dos Poderes da Unio, dos Estados e dos Municpios
como uma totalidade orgnica; e no sentido material, como exclusiva atividade
administrativa, quando expressamente se refere ao imperativo da submisso
desta aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia.
A administrao pblica, pois, se subordina ao poder poltico,
constitui um meio operacional e se revela sob um duplo aspecto: como
complexo de rgos sob orientao do poder poltico (administrao pblica
enquanto sinnimo de Estado; sentido formal) e o sistema de atividades
administrativas (administrao pblica enquanto sinnimo de burocracia;
sentido material). o que patenteia a concepo de administrao pblica
do jurista Jos Afonso da Silva (2003, p. 635; grifo do autor): Administrao
pblica o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos
pr-ordenados execuo das decises polticas. Assim, a administrao
Organizao administrativa
54 UNIDADE 01
indireta, por seu turno, descentralizada e abrange quatro categorias de
entidades, cada uma delas dotada de personalidade jurdica prpria, a saber:
autarquias entidades administrativas autnomas criadas mediante
lei especfica, dotadas de personalidade jurdica de direito pblico interno e de
patrimnio e receitas prprias, cujo propsito institucional-legal a realizao
de atividades tpicas de Estado cuja dinmica, que visa a otimizao de seu
funcionamento, exige o emprego de uma gesto administrativa e financeira
descentralizada (art. 5, I, Decreto-Lei n 200/1967); so tuteladas e
controladas pelos ministrios a que esto vinculadas e seus objetivos so os
mesmos do Estado, s que seu exerccio ocorre sob a gide da autonomia
financeira, administrativa e disciplinar. Em suma, as autarquias desenvolvem
atividades meramente administrativas ou de natureza social, e no atividades
voltadas para o mercado, nas reas de atuao das sociedades de economia
mista e empresas pblicas (entidades pblicas de direito privado). Exemplos:
Banco Central do Brasil (BACEN); Comisso de Valores Imobilirios (CVM);
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA); Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA);
etc.;
fundaes pblicas a exemplo das autarquias, possuem
personalidade jurdica de direito pblico interno. A instituio de qualquer
fundao viabilizada graas destinao de um patrimnio privado a um
fim especfico, de carter no mercantil, e so orientadas para a prestao de
servios de cunho social: assistncia social, assistncia mdico-hospitalar,
educao e ensino, pesquisa etc. Existem algumas similaridades entre as
fundaes pblicas e privadas: ambas possuem finalidades sociais e so
organizaes sem fins lucrativos. As diferenas entre elas ficam por conta
dos seguintes critrios: quanto a figura do instituidor (as fundaes privadas
so institudas por ato de vontade de um particular e as fundaes pblicas
so institudas por atos do Poder Executivo, atravs de autorizao em lei
especfica: autorizao legal) e quanto ao patrimnio afetado (fundaes
privadas: patrimnio privado; fundaes pblicas: patrimnio pblico).
Exemplos: Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPQ); Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP);
Fundao Nacional do ndio (FUNAI); Fundao Instituto Brasileiro da
Geografia e Estatstica (IBGE); Fundao Nacional de Sade (FNS); etc.;
empresas pblicas pessoas jurdicas de direito privado criadas
pelo Poder Pblico, atravs de lei especfica, podendo admitir vrias formas
56 UNIDADE 01
Sistema S: SESI, SESC, SENAI, SEBRAE etc.); organizaes sociais (OSs,
Lei 9.637/1998: prestao de servios sociais no exclusivos do Estado,
sob incentivo e superviso deste ltimo, cujo vnculo jurdico chancelado
atravs de um contrato de gesto (ou acordo-programa) para a execuo de
atividades voltadas para o ensino, para a pesquisa cientfica, para a proteo
e preservao do meio ambiente, para a cultura, para a sade e para o
desenvolvimento tecnolgico, mediante certificado de qualificao expedido
por seu ministrio ou do rgo supervisor); e organizaes da sociedade civil
de interesse coletivo (OSCIPs ou OSCs, Lei n 9.790/1999: prestao de
servios sociais no exclusivos do Estado, sob incentivo e superviso deste
ltimo, cujo vnculo jurdico chancelado atravs de um termo de parceria,
mediante certificado de qualificao expedido pelo Ministrio da Justia).
58 UNIDADE 01
O princpio da impessoalidade confirmado pela Lei de Improbidade
Administrativa (Lei n 8.429/92) e visa garantir uma conduta imparcial
por parte do agente pblico no exerccio de suas funes (ou finalidades)
administrativas, voltadas, sobretudo, ao atendimento dos administrados ou
cidados (interesse pblico). Este princpio totalmente dedicado atuao
dos agentes pblicos, que no passam de meros executores da vontade
estatal, e para tanto precisam comportar-se com iseno, evitando os
favorecimentos e demais tratamentos que se desviam do fim pblico previsto
pela lei. Donde se conclui que o princpio da impessoalidade possui dois
significados jurdicos no mbito do sistema legal vigente, por sua vez lastreado
na Constituio Federal: 1) a identidade entre o princpio da impessoalidade
e o princpio da finalidade da atuao administrativa, na medida em que ele
focaliza a defesa do interesse pblico e o exerccio do princpio da isonomia,
ou oportunidades iguais para todos; e 2) a proibio de associar as atividades
administrativas pessoa fsica dos servidores pblicos, de modo a impedir a
sua promoo pessoal custa do Estado.
O princpio da moralidade deriva do princpio da impessoalidade e
expressa um significado semntico equivalente ao da noo de probidade
administrativa, que se traduz pela conduta tica e honesta na execuo das
atividades administrativas sob a responsabilidade dos agentes pblicos.
Assim sendo, subjacente ao princpio da moralidade administrativa reside a
idia segundo a qual a moralidade administrativa constitui uma moralidade
jurdica que prev a perspectiva de anulao de atos administrativos que
no estejam em consonncia com tal princpio, distinguindo-se, portanto,
da moralidade comum. Em sntese, o exerccio do princpio da moralidade
administrativa, conjugado aos princpios da legalidade e da finalidade, so pr-
requisitos que buscam assegurar a legitimidade das condutas administrativa
perpetradas pelos agentes pblicos. esse, pois, o propsito da moralidade
administrativa, que constitui [...] o conjunto de regras que, para disciplinar
o exerccio do poder discricionrio da administrao, o superior hierrquico
impe aos seus subordinados (LACHARRIRE apud FERREIRA, 1995, p.
68).
Ao tornar de conhecimento pblico os atos administrativos, normativos
e judiciais, o princpio da publicidade faculta a distino de dois significados,
deduzidos a partir do ordenamento jurdico constitucional: 1) enquanto
exigncia de divulgao oficial (Dirio Oficial da Unio, Dirio Oficial dos
Estados, Dirio Oficial do DF etc.) dos atos administrativos como condio
60 UNIDADE 01
em situaes concretas enfrentadas pelo aparato estatal em sua interface
com a sociedade em geral, envolvendo fenmenos sociais, econmicos
e polticos. De maneira que a constitucionalizao de normas do Direito
Administrativo lastreia-se na probidade e transparncia na gesto da coisa
pblica (res publicae) e na eficincia na oferta de servios pblicos (MORAES,
2002).
O tema relativo aos poderes da administrao pblica, embora
seja matria legtima do Direito Administrativo, requer uma legalidade que
dimana da Carta Constitucional, uma vez que esta preside a ao e atuao
do Estado atravs da ao e atuao da Administrao Pblica (Governo
em movimento) e do governo (organizao institucional do Estado). Tais
poderes, que constituem instrumentos que proporcionam administrao a
persecuo de suas finalidades constitucionais e administrativas (poderes
instrumentais), so definidos por Carvalho Filho (apud ALEXANDRINO e
PAULO, 2002, p.128) como [...] um conjunto de prerrogativas de direito
pblico que a ordem jurdica confere aos agentes administrativos para o fim
de permitir que o Estado alcance seus fins; e so assim classificados: poder
vinculado (poder utilizado pelo administrador na medida em que pratica atos
vinculados, ou seja, atos administrativos dotados de pouca ou nenhuma
liberdade de atuao, uma vez que se deixam reger pelo estrito cumprimento
do diploma legal (uso da racionalidade formal: conjunto de regras e
valores administrativos vigentes); ope-se ao poder discricionrio); poder
discricionrio (poder utilizado pelo administrador na medida em que pratica
atos discricionrios, ou seja, atos administrativos dotados de uma elstica
liberdade de atuao administrativa, com base nas noes de convenincia
e oportunidade, de razoabilidade e proporcionalidade, em prol do interesse
pblico; porm no mbito dos limites previstos na lei); poder hierrquico
(existncia de uma estrutura de poder que consiste numa diversidade enorme
de nveis de subordinao entre rgos e agentes do Poder Executivo ou
governo), poder disciplinar (poder de expresso interna Administrao que
consiste na punio de servidores pblicos em virtude da prtica de infraes
funcionais), poder regulamentar (poder que detm competncia chancelada
pela Constituio Federal cuja operacionalizao cabe ao Poder Executivo
no uso de suas prerrogativas legais na outorga ou edio de decretos e
regulamentos, ou seja, de atos normativos gerais e abstratos: decretos ou
regulamentos de execuo, decretos ou regulamentos autnomos e decretos
ou regulamentos autorizados) e poder de polcia (faculdade de que dispe
62 UNIDADE 01
preservando, assim, a lgica, a racionalidade e a harmonia perante o sistema
jurdico como um todo. Enquanto normas jurdicas de obedincia obrigatria,
os princpios em apreo presidem o exerccio tanto dos poderes quanto dos
deveres do administrador pblico perante a sociedade. Dessa maneira, os
poderes e deveres que so atribudos ao servidor pblico consistem em
prerrogativas indispensveis otimizao da satisfao dos interesses
pblicos.
64 UNIDADE 01
administrativa estatal, enquanto sociedade poltica, em sua relao com a
sociedade circundante, ou seja, a sociedade civil. Alm de que o exerccio
das funes governamentais requer o manejo de distintos processos
decisrios, cada um deles operando segundo racionalidades administrativas
diferentes. Assim, se a racionalidade legal, sob o ponto de vista da eficcia
administrativa, adequada aos processos decisrios lgico-dedutivos
relativos ao desempenho de funes autoritrio-abonadoras, o mesmo no
ocorre quando se trata de processos decisrios relativos s funes de
interveno econmico-social ou s funes de intermediao de interesses
(FREDDI, 2000; OFFE, 1994), como j discutimos pginas atrs.
O tipo mais puro de dominao legal aquele cuja realizao se d
atravs de um quadro administrativo burocrtico formado por funcionrios
individuais que so livres, nomeados, contratados, assalariados, tm
competncias funcionais fixas, possuem qualificao profissional, integram
uma carreira especfica, desempenham profisso no exerccio de seu cargo,
mas so destitudos dos meios materiais de administrao, desapropriados
dos poderes de mando, postos em submisso disciplina e controle de
servio etc. Ele surge na segunda metade do sculo XIX, no auge da
revoluo industrial e da ordem liberal e correspondente forma de Estado, o
Estado-protetor ou liberal; e surge para combater a corrupo, o nepotismo e
a ineficincia patrimonialista. Pois, como observa Weber (1991, p. 145; grifo
nosso, traduo nossa),
66 UNIDADE 01
em termos de garantia real de pagamento) nos Estados Unidos da Amrica,
v solapar sua doutrina, sua capacidade de explicao econmica e de
convencimento pblico e, por fim, a auto-proclamada capacidade de auto-
regulao do mercado e seus fundamentos de alocao, de redistribuio
e de estabilizao macroeconmica. Desse modo, o bom desempenho
das empresas capitalistas no perodo serve de estmulo reflexo sobre a
eficincia da administrao pblica e do prprio Estado. Logo, foi graas
alta competitividade entre as empresas no mercado internacional que levou os
governos mais industrializados da Europa a incentivar a busca por eficincia
das empresas nacionais a partir da cobrana de eficincia por parte do setor
pblico. , pois, nesse contexto que se constatam as deficincias do modelo
burocrtico de gesto pblica em dar conta da crescente complexidade
das sociedades globais, em que o gerenciamento pblico desponta como
uma alternativa necessria aos enfrentamentos dos desafios que a ordem
globalizada tende a maximizar, dando azo a que as administraes
pblicas nacionais adotem as tcnicas e mtodos de gesto provenientes
da administrao de empresas, ou seja, adotem o paradigma de gesto
gerencial, ou administrao pblica gerencial, como se disseminou no Brasil,
ou gerenciamento pblico, expresso concebida pelos administrativistas
franceses.
Para Alecian e Foucher (2001, p. 22) o gerenciamento definido como
[...] a atividade que consiste em conduzir, a partir de um contexto dado, um
grupo de homens e mulheres que busquem o atingimento comum de um ou
diversos objetivos, de acordo com as finalidades da organizao. Laufer e
Burlaud (1982), por sua vez, definem o gerenciamento como uma linguagem
administrativa especfica que satisfaz a trs condies bsicas: 1) uma
condio sinttica (o sujeito da ao a prpria organizao); 2) uma condio
semntica (os que empregam esta linguagem desenvolvem um consenso
em torno do fato de que ela descreve o mundo de modo satisfatrio); e 3)
uma condio de legitimidade (os que empregam esta linguagem concordam
com a idia de que o seu interesse pessoal, o da organizao da qual faz
parte e o da sociedade so totalmente compatveis). J o gerenciamento
pblico, tomado em um sentido amplo (macro-gerenciamento), consiste [...]
naquilo em que se transforma o gerenciamento de uma organizao quando
o pblico (e no apenas o mercado desta) se conscientiza de que objeto
do gerenciamento dessa organizao (ibidem, p. 52; traduo nossa). Essa
definio coloca no mesmo patamar tanto as organizaes mercantis quanto
68 UNIDADE 01
sua dependncia relativa ao poder poltico (grupos polticos formalmente
nomeados para o exerccio das funes governamentais e administrativas
do Estado). Portanto, ao contrrio do gerenciamento privado, tpico da
administrao de empresas, intrinsecamente associada ao mercado, o
gerenciamento enquanto especificidade pblica se exprime atravs de atos
de autoridade, lastreados no princpio da legalidade formal (a Constituio
e as leis) e no princpio da legitimidade democrtica (indicao eleitoral, por
parte da sociedade, dos agentes polticos escolhidos enquanto instrumentos
de representao poltica para controlar a administrao pblica).
A linguagem ou leitura semiolgica, por sua vez, leva-nos a constatar
que o surgimento da administrao pblica gerencial nas sociedades
industriais avanadas traz em seu bojo uma nova linguagem e um modo
novo de perceber e conceber o mundo, pois exprime uma profunda crise de
legitimidade cuja deflagrao se d em momentos de transio. Expressa,
pois, uma linguagem mtica que refora a legitimidade do setor pblico, como
observa Hussenot (1983, p. 33, traduo nossa):
Sntese
70 UNIDADE 01
de vista tcnico-operacional, ou seja, sob o ponto de vista da realizao
permanente, sistemtica, legal e tcnica de prestao de servios inerentes
ao Estado, segundo o princpio da infrustrabilidade do fim por ele perseguido.
EXERCCIO PROPOSTO
GLOSSRIO
72 UNIDADE 01
UNIDADE 02
FUNDAMENTOS
TCNICO-OPERACIONAIS
DA GESTO PBLICA
objetivos
1. Conceituao da gesto pblica.
2. Apresentao dos mecanismos de financiamentos do setor pblico.
3. Explanao do processo oramentrio.
4. Descrio do perfil do gestor pblico da alta administrao.
5. Caracterizao da nova administrao pblica.
Fundamentos Tcnico-
Operacionais da Gesto Pblica
Gesto pblica
76 UNIDADE 02
concepo de Offe (1994) acerca das determinaes funcionais do Estado, o
Setor Pblico depende da existncia de uma fonte permanente de recursos
de preferncia em escala ascendente para tornar possvel a oferta de
bens e servios, atos legais e administrativos, cada vez mais demandados
pela sociedade, no apenas em decorrncia de seu crescimento vegetativo,
mas, tambm, da elevao do grau de exigncia da sociedade expresso sob
a forma de reivindicaes por recompensa. E como resposta, o Estado institui
as polticas pblicas, ou seja, promove a formulao dos planos, programas e
projetos governamentais que, sob a direo de uma autoridade pblica, busca
a transformao econmica, social e poltica de parcelas ou da totalidade da
populao.
O financiamento dos encargos do governo proporcionado pela
obteno de recursos cuja captao se d a partir dos seguintes instrumentos:
a emisso de papel moeda, o lanamento de ttulos pblicos, os emprstimos
bancrios e, sobretudo, a tributao. Os trs primeiros instrumentos
configuram procedimento de poltica monetria; o ltimo, por seu turno,
configura procedimentos de poltica fiscal. Por razes de didtica, trataremos
aqui apenas do instrumento da tributao, a chamada receita derivada, e a
principal fonte de financiamento dos gastos pblicos. O ato de tributar, como
vimos pginas atrs, configura o exerccio de uma prerrogativa legal que
caracteriza o poder tributacional exclusivo forjado na mesma fonte de onde
proveio o monoplio legtimo e legal do uso do poder coercitivo.
A melhor traduo para a tributao o cumprimento da poltica fiscal.
A poltica fiscal, por um lado, repercute sobre o nvel de extrao de recurso
junto sociedade (apropriao de renda das famlias e empresas), enquanto
que, por outro lado, repercute sobre a capacidade de o Estado realizar
investimentos, fornecer bens, prestar servios e assistncia aos cidados.
Assim, as funes governamentais so diretamente dependentes dos
instrumentos da tributao (arrecadao de recursos) e do dispndio (gastos
pblicos: principal instrumento de execuo das polticas do setor pblico)
para a sua execuo, podendo ser classificadas em estabilizao econmica
(controle de curto prazo da totalidade da demanda como meio de preveno
de variaes negativas nos nveis do produto (mercadorias) e dos preos,
assim como da renda nacional e do desemprego), promoo do crescimento
econmico (adoo de polticas voltadas para o setor privado (o programa
Parceria Pblico-Privado - PPP, por exemplo), para o investimento em infra-
estruturas socioeconmicas, para a inovao tecnolgica e a formao de
78 UNIDADE 02
cobrana do tributo somente pode ser efetivada a partir do incio do prximo
exerccio financeiro criado ou majorado no exerccio anterior mediante lei
especfica) etc. Os princpios supracitados so os lastros (ou suportes) ticos
e tcnicos de qualquer sistema tributrio.
A natureza das fontes de tributos o critrio que conduz classificao
dos tributos em diretos e indiretos. Logo, o elemento bsico que serve
para diferenci-los entre si o modo atravs do qual os tributos atingem
os indivduos, ou contribuintes. Os tributos diretos recaem sobre os seus
rendimentos (rendas sobre a propriedade e salrios), ganhos em contrapartida
de seu trabalho (imposto de renda); os tributos indiretos recaem sobre os
gastos dos indivduos no momento de suas aquisies de consumo (imposto
de consumo). Todos eles, no entanto, tanto podem ser progressivos quanto
regressivos. Os impostos diretos normalmente so progressivos, uma vez
que o peso de incidncia do tributo varia em funo do nvel de renda dos
contribuintes. Os impostos indiretos recaem sobre os indivduos de menor
poder aquisitivo; geralmente so proporcionais ou seletivos, ou seja,
a incidncia do imposto ocorre em funo da essencialidade dos bens ou
servios adquiridos para consumo.
Uma vez feitos os esclarecimentos necessrios, convm, agora,
definir os tipos bsicos de tributos no Brasil, que compreendem:
Impostos tributo que tem como fator gerador qualquer atividade
econmica, desde que seja desvinculado do servio governamental; destina-
se de forma irrestrita ao financiamento dos gastos governamentais (custeio
do aparelho administrativo de Estado e financiamento das polticas pblicas).
taxas tributos que tem como fator gerador o exerccio governamental
do poder de polcia e de fiscalizao, ou mesmo de os custeio de certos
servios postos disposio do pblico em geral (taxa rodoviria nica, taxa
de Iluminao pblica);
contribuies tributos que se destinam a financiar atividades
pblicas que beneficiam os contribuintes (construo de rede sanitria,
pavimentaes, por exemplo).
A poltica fiscal representada pelo comportamento das receitas e
dos dispndios do governo em determinado espao de tempo e sua execuo
viabilizada pelo processo oramentrio. Donde se conclui que a poltica
de compras governamentais, ou simplesmente poltica de gastos pblicos,
um mecanismo legtimo de induo ao desenvolvimento nacional. Trs
so os instrumentos de que dispe o governo para o exerccio constitucional
Gesto oramentria
80 UNIDADE 02
que as receitas no sofram vinculaes a despesas especficas);
c) da discriminao ou especializao (as despesas e receitas
devem ser apresentadas de forma discriminada de maneira a definir as fontes
de recursos e sua correspondente aplicao);
d) da exclusividade (o contedo oramentrio deve restringir-se
previso de receitas, ao estabelecimento das despesas, a abertura de
crditos suplementares e contratos de operaes creditcias);
e) do equilbrio (busca do equilbrio oramentrio a partir da
equivalncia entre despesas e receitas);
f) da clareza (uso de linguagem clara e compreensvel de modo a
facultar a participao do indivduos na discusso e controle do oramento);
g) da publicidade (o oramento pblico deve ser divulgado, no
mnimo, nos dirios oficiais);
h) da exatido (evita-se falhas tcnicas e ticas na confeco do
oramento, assim como o superdimensionamento na previso de receitas
destinadas a programas de ocasio) e o princpio moderno da programao
(o oramento enquanto elemento auxiliar da administrao pblica sobretudo
como tcnica de articulao entre as funes de planejamento, as funes
gerenciais e as funes de controle).
De modo geral, tais princpios constituem os princpios oramentrios
mais representativos, e encontram-se explicitados na Constituio Federal,
na Lei n 4.320/64, no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO).
Sistema oramentrio
82 UNIDADE 02
Logo, a ttulo de comparao, a estratgia de desenvolvimento
corresponde enunciao de grandes objetivos nacionais de desenvolvimento.
Exemplo: o prognstico de transformar a nao brasileira na maior potncia
energtica mundial no perodo 2010-2025. Como projeto estratgico,
nessa mesma linha de raciocnio, surge, como exemplo, a modernizao e
otimizao da cadeia produtiva nacional de hidrocarbonetos (planejamento
estratgico).
Em relao s polticas bsicas (aquelas que impactam outras
polticas complementares), perfila-se, a ttulo de ilustrao, a poltica de
explorao, produo, distribuio e comercializao de petrleo extrado do
pr-sal; a poltica de transformao do etanol em commodity com fins de
exportao; o emprego de novas fontes de energia alternativa e renovvel,
como o prprio bagao e palha de cana na produo do etanol (clula
combustvel), como o biogs, como o biodiesel, como as algas etc; ou a
canalizao de recursos do Fundo Social do Pr-Sal para a educao, a
previdncia e para a reduo das distncias sociais entre as classes da
sociedade brasileira (planejamento ttico-operacional).
A transio do oramento com nfase no instrumento de autorizao
e de controle poltico-parlamentar (oramento tradicional) para o oramento
concebido como instrumento de administrao (oramento moderno)
proporciona um avano considervel no apoio logstico ao Poder Executivo
na tomada de decises relativas lei do oramento pblico e na conduo
das fases do processo administrativo, a saber: programao, execuo e
controle.
Processo oramentrio
84 UNIDADE 02
O controle externo, por seu turno, realizado pelo Congresso Nacional
mediante a colaborao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), e consiste na
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial tanto
da Unio quanto das entidades da administrao pblica direta e indireta.
Uma vez completado o ciclo oramentrio, culmina-se na fase de reviso, de
modo a apreciar as eventuais distores operacionais, financeiras, jurdicas
e programticas na execuo do oramento.
Convm destacar, agora, o ciclo de gesto ampliado. Ele se compe
de trs instrumentos de planificao que no criam direitos subjetivos, mas
fazem parte do ciclo de planejamento e oramento pblico do Brasil:
86 UNIDADE 02
do incio do exerccio fiscal subsequente; e tal proposta tambm apresenta
um diagnstico sucinto da situao da economia brasileira.
O oramento pblico um documento pblico cuja legalidade
decorre de legislao vigente; seu vnculo com o poder poltico, como vimos
na primeira unidade, o faz desempenhar uma funo central no equilbrio
da ordem social, econmica e poltica a funo de estabilizao
macroeconmica e de engenharia de consenso poltico. Ele no pode
ser uma pea jurdica meramente autorizativa, uma vez que essa condio
o fragiliza. Da a existncia de propostas de emenda Constituio que
reivindicam o oramento como pea jurdica mandatria ou impositiva,
a saber, a PEC 22, de 2002, que prescreve a execuo obrigatria da
programao que consta na lei oramentria anual; e a PEC 77, de 1999, que,
por sua vez, contribui com o propsito de tornar mandatria ou impositiva a
execuo oramentria - salvo algumas excees bem especficas a partir
da introduo de dispositivos no artigo 165 e da modificao do inciso VI do
artigo 167, da Constituio Federal.
Em termos jurdico-polticos, a principal finalidade do oramento
ser um instrumento de auxlio ao controle poltico do Poder Legislativo
sobre o Poder Executivo. Esse controle, no entanto, vacilante e frouxo, e
manifesta-se de forma mais subserviente do que independente, posto que o
Poder Legislativo dotado de prerrogativas oramentrias e de interesses
difusos que o torna vtima consensual da hegemonia ou da hipertrofia do
Poder Executivo, que termina por influir nos fundamentos das instituies que
compem a democracia representativa (IANNI, 1996).
88 UNIDADE 02
comerciais, tendem a tornar-se mais confidencial;
Presso sobre os estilos de gesto do setor privado A adoo,
por parte das organizaes governamentais, de instrumentos de gesto e de
regras de contabilidade tpicos do setor privado contemporneo;
Aumento da presso sobre a disciplina e a economicidade no
uso dos recursos o imperativo da aplicao da doutrina do fazer mais
com menos recursos;
Maior nfase na gesto das mos visveis A responsabilizao
supe um compromisso manifesto de afirmao de responsabilidade dos
gestores pblicos e um maior emprego de informaes financeiras com vistas
a assegurar a responsabilizao no curso de seus ofcios trata-se das mos
visveis dos gestores da cpula administrativa e governamental, ou seja,
os elementos da tecnoestrutura estatal, sobretudo aqueles que integram o
vrtice da alta administrao (Presidncia da Repblica e os ministrios);
Parmetros manifestos e formais capazes de serem aferidos
a partir da medio dos desempenhos e das perspectivas de xito do
setor pblico Responsabilizao (accountability) e eficincia se combinam:
enquanto a primeira supe a definio de objetivos claramente estabelecidos,
a segunda, por sua vez, diz respeito a um conjunto articulado de metas
concretas com base em auditorias e em indicadores de desempenho;
Maior nfase nos controles produtivos (regulao econmica
multissetorial) Alude a uma mudana detalhada da contabilidade para
atividades especficas, rumo a uma contabilidade de custos mais ampla.
90 UNIDADE 02
tpicas de Estado e que configuram a elite da Administrao Pblica.
92 UNIDADE 02
de Estado (o Ministrio da Sade, por exemplo), o que nos parece evidente
que tal modelo tem se desenvolvido progressivamente desde o primeiro
mandato do governo FHC, no obstante a mudana de enfoque que assinala
a passagem do primeiro para o segundo mandato eletivo de Fernando
Henrique Cardoso, a saber, a passagem do enfoque institucional para o
enfoque das polticas pblicas, assim como no que concerne ao simulacro de
ruptura protagonizado pelo governo Lula.
94 UNIDADE 02
polticas pblicas), sendo que destes, 70% dedicavam-se sobremaneira
s atividades voltadas para a formulao de polticas pblicas e 30%
s atividades de implementao. Aqueles que se encontravam mais
diretamente envolvidos com atividades pertinentes formulao das
polticas ocupavam cargos de direo superior (secretarias executivas e
secretarias de ministrios), de assessoria superior (assessoria ao ministro) e
de gerncia e direo intermedirias (coordenaes gerais, subsecretarias,
chefia de departamentos). Os demais desempenhavam tarefas associadas
implementao, ocupando, pois, cargos de assessoria intermediria
(assessoria direo superior).
Do universo pesquisado, 25% desenvolviam atividades-meio, ou
seja, atividades de apio tcnico e operacional. Logo, conclui os autores, o
exerccio de atividades finalsticas constitui um indicador predominante do
perfil do gestor, sem apontar, todavia, para uma definio precisa de funes
tpicas, ou exclusivas, de gestores governamentais. No entanto, esse perfil
constitui uma realidade funcional resultante de um carter auto-eletivo, de
escolha individual, e no uma conseqncia da aplicao das diretrizes de
seu sistema de carreira, ou de uma orientao institucional ditada pelo rgo
encarregado de geri-la (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto).
De modo geral, o gestor pode ser caracterizado como um especialista
em polticas pblicas que dotado de um conhecimento aprofundado acerca
do Estado e de capacidade de negociao e de articulao; que possui uma
formao generalista e um compromisso com a tica; que um servidor de
carreira; e que dispe de uma formao intelectual que lhe permite articular
a teoria prtica no que respeita estrutura estatal e governamental
(CARDOSO e SANTOS, 2001).
Porm o ofcio de gestor no dado de uma vez por todas em funo
da prpria formao. Na realidade, trata-se de uma conquista cotidiana,
rotineira, onde o gestor governamental tem constantemente de submeter-
se prova de sua prpria competncia, sobretudo em relao ao Estado.
Ou seja, a institucionalizao da carreira na condio de um quadro de
alta importncia administrativa depende diretamente do reconhecimento do
prprio Estado em relao a essa categoria funcional, de modo a perceber a
sua indispensabilidade.
patente e bem demarcado o terreno administrativo em que a
supracitada categoria funcional tende a uma vivncia administrativa nmade.
A rede de atividades em que ela se movimenta fortemente marcada por
Sntese
96 UNIDADE 02
Atividades
Glossrio
98 UNIDADE 02
UNIDADE 03
SETOR PBLICO: GESTO
PBLICA, POLTICAS PBLICAS E
OS DESAFIOS DA CONSTRUO
DA NOvA ORDEM SOCIAL
MUNDIAL
objetivos
1. Descrever e explicar as diferenas fundamentais entre o setor pblico e o setor privado.
2. Definir e classificar as polticas pblicas.
3. Explanar a especificidade da poltica social.
4. Identificar os pr-requisitos inscrio de um problema social na agenda governamental.
5. Situar o Estado brasileiro no atual debate da construo no apenas de uma nova ordem
internacional, mas do advento de uma sociedade verdadeiramente global.
Setor Pblico: gesto pblica,
polticas pblicas e os desafios
da construo da nova ordem
social mundial
102 UNIDADE 03
Enquanto a propriedade privada pertence, em ltima instncia,
a uma ou mais pessoas; a propriedade pblica pertence totalidade do
povo que constitui a nao, sobretudo quando se trata de uma repblica.
Convm acrescentar que os processos sociais, burocrticos, administrativos,
econmicos e financeiros que envolvem a administrao do patrimnio pblico
chegaram a tal ponto de complexidade que as exigncias de transparncia e
de accountability tem se tornado um imperativo poltico crescente.
Nunca demais reafirmar que o grau de complexidade da
administrao no setor pblico suplanta em muito a complexidade da
administrao no setor privado. No entanto, observa-se uma maior
integrao entre elas na medida da proliferao das organizaes no
governamentais. Pelo lado do setor pblico temos a publicizao; pelo lado
do setor privado temos a responsabilidade social corporativa e entre elas,
como um divisor de guas cada vez mais constante e jusante, o setor
social, ou terceiro setor.
Um critrio bsico para a classificao desses setores o critrio
do tipo de propriedade. Portanto, quando nos referimos ao setor pblico
queremos explicitar que se trata de uma forma de propriedade pblica de
carter estatal; ao passo que as referncias ao setor privado remetem
propriedade privada. Mas existem propriedades pblicas de carter no
estatal: o caso das organizaes sociais e das organizaes sociais de
interesse pblico (ver Unidade 1).
Conforme j discutimos, no decurso da unidade 1, existem tanto
caractersticas comuns quanto incomuns entre os modelos de gesto pblica
e os modelos de gesto privada. Entre as caractersticas comuns destacam-
se aqueles elementos e relaes que definem o conceito de administrao
num duplo sentido: o sentido estrutural (infra-estrutura, capital intelectual,
meios operacionais e cultura organizacional) e o sentido funcional ou
operacional (processos de planejamento, organizao, direo e controle).
Com exceo da totalidade dos elementos de convergncia entre os setores
pblico e privado, convm esclarecer que o setor pblico distinguido por
seu vnculo indissolvel ao poder poltico e por seu carter de natureza
no mercantil, ou destitudo de finalidades lucrativas; exceo feita s
empresas pblicas e s sociedades de economia mista, e que se enquadram na
tcnica jurdica da descentralizao associada produo de bens e servios
ao mercado. Com base em seu vnculo indissolvel ao poder poltico, o Setor
Pblico obrigado a submeter-se s regras constitucionalizadas do Direito
104 UNIDADE 03
em que o exerccio do poder compartilhado por dois ou mais mandatrios
(a prpria Frana, de Duverger, por exemplo). Isso torna o dirigente mximo
e plenipotencirio do Estado um monarca em plena Repblica.
Porm, a excessiva configurao simblica do Estado, justaposta
na pessoa de seu mandatrio plenipotencirio como chefe de Estado e de
governo, termina por enfraquec-lo. Isso decorre da inverso de papis: a
despersonalizao do Estado acompanhada da personalizao excessiva
(culto personalidade) de seu mandatrio-mor. Significa dizer que milhes
de indivduos interpretam as polticas pblicas ou governamentais, tal como o
Programa Bolsa Famlia, como um gesto de bondade do poder pblico graas
benevolncia do dirigente mximo de planto. Assim, o Programa Bolsa
Famlia compreendido solenemente por grande parte de seus beneficirios
ou administrados como um favor pessoal, bem ao estilo do modelo de
administrao patrimonialista (clientelismo, corporativismo e fisiologismo).
Ao invs de encar-lo como um dever do Estado em obedincia ao artigo 6,
ttulo II, captulo II, da Constituio Federal, que assim reza:
106 UNIDADE 03
concentrado na base do aparelho de Estado (administrao pblica).
Quanto mais prximo do pice da pirmide de poder poltico os grupos de
funcionrios se situam, mais amplo o universo de aes, decises e de
informaes influenciadas por tais grupos. Neste sentido, o agente pblico
mais humilde, integrante de um rgo administrativo qualquer, ao resolver
um simples procedimento burocrtico, o faz como representante do Estado.
Igualmente ocorre no caso de assinatura de acordo sobre cooperao
cultural e militar entre dois pases. Trata-se de formulao de tratativas
internacionais submetidas ao crivo do parlamento para fins de ratificao
e regulamentao jurdica. Em outros termos, o parlamento chancela um
tratado para sacramentar a eficcia do poder do Estado atravs de rgos
administrativos diretos da Unio, a cargo da Presidncia da Repblica.
O Estado uma condio de ser jurdica que forjada no processo
de entendimento poltico entre as principais foras em disputa pelo Poder
Poltico. Esse entendimento poltico precisa ser preservado, pois o prprio
Estado depende dele para subsistir. Em funo dessa necessidade de
sobrevivncia poltica do Estado e do prprio entendimento poltico que o
cria -, providncias devem ser tomadas. Mas quais providncias devero ser
tomadas? E por quem?
nesse contexto social de deciso poltica que nos desembocamos
no governo. Este, por sua vez, precisa transformar decises estratgicas em
aes concretas, pois a sua legitimidade poltica depende da eficcia, da
eficincia e da efetividade de tais aes. Para isso, no entanto, o governo
necessita de meios operacionais de alcance de seus objetivos e metas,
ou seja, o governo, enquanto instncia de poder e procurador legal do
Estado, necessita de recursos de toda ordem (servidores, infra-estrutura,
equipamentos etc.) para poder governar. Mas para faz-lo, precisa contar
com uma eficiente estrutura administrativa. Esta estrutura administrativa o
suporte tanto do Estado quanto do governo, e, que por isso a chamamos de
Administrao Pblica.
A necessidade de manter em mente a idia da co-articulao entre
Estado, governo e administrao pblica resulta da mera observao emprica
dos fatos do dia-a-dia que envolve a ao do poder pblico na sociedade, o
que inclui o mercado e as organizaes nogovernamentais. Sejam quais
forem as atividades executadas por uma dessas trs instituies, elas
acionam uma cadeia de transmisso na qual se encontram simultaneamente
em movimento, emitindo seus efeitos jurdicos (legal-normativo), polticos
As polticas pblicas
108 UNIDADE 03
Um referencial importante para a compreenso do papel das polticas
pblicas na relao entre o Estado e as sociedades contemporneas
industrializadas distinguir a sua lgica de base, a lgica setorial, e
confront-la com a lgica territorial. Esta se desenvolve no mbito das
sociedades tradicionais (comunidade), que so sociedades genuinamente
territoriais (conjunto mais ou menos constitudo de territrios relativamente
autnomos), j que a identidade essencial dos indivduos formada em
funo do territrio em que vivem (sentimento de pertencimento em relao
ao torro natal; sentimento ptrio). A estrutura organizacional das sociedades
tradicionais apresenta uma dbil diviso social do trabalho e uma lenta
mobilidade social; talvez por isso mesmo as sociedades tradicionais sejam
constantemente ameaadas de exploso (riscos de secesso). O princpio
essencial que rege tais sociedades a dialtica centro/periferia. Mas devido
ao crescimento das populaes, intensificao das relaes de trocas
mercantis e ao advento da revoluo industrial, esse princpio aos poucos vai
sendo absorvido pela lgica da setorialidade, que, por sua vez, contrape o
global e o setorial.
A exploso da diviso social do trabalho resulta: do confinamento
da clula familiar exclusiva esfera da reproduo e do descanso (separao
do ambiente familiar em relao ao ambiente produtivo da empresa, que se
desenvolve graas proliferao diversificada de funes profissionais); da
formao de papeis profissionais cada vez mais numerosos e especializados,
cujo exerccio requer uma formao especfica; e da emergncia de novos
reagrupamentos de papeis profissionais cuja base de apoio consiste em
hostes exclusivamente voltadas para o exerccio dos mais variados ofcios
e/ou percias. Assiste-se, assim, a passagem de uma lgica horizontal
(territorial) a uma lgica vertical (setorial), da mesma forma que podemos
dizer que se passa da predominncia da dialtica centro/periferia para uma
dominao da lgica global/setorial. o que ocorre, por exemplo, quando a
esfera da produo (empresa) se aparta da esfera da reproduo (famlia)
e quando se verifica uma dissociao entre o setor agrcola e o mundo
rural. O mesmo ocorre com o setor social, em que se observa a transio
da assistncia, inerente ordem territorial, para a tcnica de seguro social
associada setorialidade. Como ensina Renard (apud MULLER, 1980, p. 15;
traduo nossa), os seguros sociais assinalam a transio de uma proteo
social organizada sobre uma base territorial rumo a uma proteo social
organizada sobre uma base profissional.
110 UNIDADE 03
interdependentes entre si, alm de concorrerem pelos recursos escassos que
proporcionam a concretizao das polticas pblicas em conformidade com
as demandas setoriais (queda de juros para o setor agrcola, comercial ou
industrial; desconcentrao da propriedade da terra, para o setor da agricultura
familiar; construo de infraestrutura porturia e aeroporturia, para o setor
exportador e de apoio logstico; etc). Como se v no existe espao para
secesso entre os setores de que se compe a sociedade moderna, cujo
princpio regente de solidariedade aquele concebido por mile Durkheim, a
que chamou de solidariedade orgnica, um tipo de solidariedade assinalado
pela dessemelhana entre as funes ou papeis sociais e profissionais dos
indivduos nas sociedades industrializadas. Equivale ao que ocorre com o
organismo humano, em que o conjunto dos rgos so interdependentes
entre si o sistema cardiovascular somente subsiste graas s especialidades
funcionais dos demais rgos do corpo humano como os rins, o pulmo e a
pele , a sociedade moderna se caracteriza pela total dependncia entre os
seus setores constitutivos.
A poltica pblica, portanto, um processo de mediao social. Logo,
conclui-se que poltica pblica existe apenas quando o poder pblico local ou
nacional procura modificar as condies de vida social, cultural ou econmico
de atores sociais, desde que sejam submetidos lgica setorial e que se
expresse num programa de ao coordenado. E a ttulo de simplificao,
podemos dizer que qualquer poltica pblica capaz de ser decomposta em
trs processos, a saber: 1) a definio do lugar, do papel e a da funo do
setor envolvido em relao sociedade global ou em relao aos demais
setores; 2) a construo de uma representao, de uma imagem da realidade
sobre a qual se quer intervir (referencial de uma poltica pblica); e 3) a
determinao do ator (ou grupo de atores) a ser encarregado da operao de
construo ou de transformao do referencial de uma poltica (mediador).
A poltica social
112 UNIDADE 03
econmica faz ao mesmo tempo poltica social e vice-versa (Ibidem, p. 134).
Logo, a poltica social se instaura no cerne do processo de produo
material e de consumo, onde se observam diferentes propores e
interdependncias. Em termos macroeconmicos, significa dizer que em uma
determinada sociedade h a necessidade de se estimar algumas propores
na articulao entre produo, consumo e renda, por exemplo, e o modo a
partir do qual tais propores so distribudas numa dada populao, sendo
que tal distribuio induzida a descrever uma trajetria que pode torn-la
progressiva ou regressiva, uma vez correlacionada a distintas propores
entre produo e consumo, renda e consumo e consumo e acumulao, ou
seja, ao contedo das polticas econmicas (fiscais ou monetrias; polticas
industriais e de exportao; etc.).
Assim, a definio dessas propores, que constitui a essncia da
poltica social, predispe-na a assumir caractersticas cuja implementao
a identificam como um ou outro dos seguintes modelos bsicos de
poltica social: poltica social residual ou assistencial (o mercado que
espontaneamente se encarrega de definir as propores constitutivas dessa
modalidade de poltica social, onde o planejamento somente se justifica
em casos de situao-limite), poltica social tecnocrtica (coexistncia
do princpio do mercado com processos de planificao) e poltica social
distributiva (tendncia maximizao da distribuio da riqueza e da renda,
o locus em que o planejamento encontra sua verdadeira especificidade).
Em suma, a definio de poltica social subentendida nas concepes
de Bustello est associada ao carter pragmtico do planejamento social,
portanto, do desenvolvimento social, que por sua vez de natureza
progressiva, j que visa ideia de justia social.
Porm, de todo modo, fica para a reflexo sobre as mltiplas dimenses
cognitivas da poltica social a definio certeira de Offe (1994, p. 15) acerca
dos fundamentos sociais da produo/reproduo econmica, justificando a
interdependncia frrea entre as dimenses social e econmica da poltica
pblica s quais designamos por poltica social e por poltica econmica,
respectivamente: A poltica social a forma pela qual o Estado tenta resolver
o problema da transformao duradoura de trabalho no assalariado em
trabalho assalariado
114 UNIDADE 03
A gesto da agenda poltica
116 UNIDADE 03
A queda do Muro de Berlim e a dissoluo da Unio das Repblicas
Soviticas Socialistas abriram alas para que o regime ontolgico do capital
adquirisse a hegemonia necessria ao espurgo das prticas planejadas de
conduta estatal que mantinham o mercado sob controle frreo. Na medida
em que o reino do capital, na condio de reino da necessidade (ou da
quantidade), no encontra resistncia ao seu modo particular de ser, em meio
ditadura do ter, seus domnios se expandem assustadoramente, impondo
suas leis, normas, valores e prxis como marco referencial tanto queles que
o cultuam bem como queles que o repudiam.
De todo modo, a revoluo tecnolgica dos meios telemticos de
comunicao, fator crucial para a globalizao moderna (ou ps-moderna,
como pretendem alguns), tem possibilitado, exponencialmente, a catequizao
das derradeiras fronteiras geopolticas e econmico-financeiras segundo os
ditames confessionais profanos do capitalismo, que, por sua vez, aspira
sacralidade absoluta e plena, fenmeno normalmente atribudo s divindades
das religies reveladas zoroastrismo, judasmo, cristianismo e islamismo.
A crise global atual fornece os fundamentos ticos valorativos de
uma nova ordem mundial cujo propsito estabelecer, de um lado, novas
condies de controle e regulao das atividades econmico-financeiras
mundiais, e de outro, novas modalidades de redistribuio da renda e da
riqueza mediante polticas pblicas de onerao tributria progressiva
(quanto maior o nvel de renda maior a incidncia do percentual do imposto a
ser pago pelos indivduos) e de desonerao tributria. Consequentemente,
a atual conjuntura econmico-financeira mundial tende a facultar ao Estado
o papel inconteste de rbitro do sistema social e seus subsistemas
econmico, poltico e cultural.
Dois fenmenos de nossa histria recente demonstram como o setor
pblico se torna a ltima trincheira que se antepe entre a decretao de
falncia (aniquilamento) e a competitividade (sobrevivncia) das empresas
privadas no Mercado. O primeiro o marco da tragdia moderna de 11 de
setembro de 2001, como no poderia deixar de ser, pela perplexidade, pelo
assombro e pela ousadia, por um lado, e pela mensagem poltica, militar e
financeira, por outro. O segundo, a erupo do vulco localizado sob a geleira
Eyjafjallajkull, na Islndia, que expeliu cinzas a mais de 16 mil metros de
altura, e por mais de quarenta horas ininterruptas, em meados de abril de
2010, provocando a maior paralizao do trfego areo desde o setembro
negro americano.
118 UNIDADE 03
Sntese
Atividades
120 UNIDADE 03
orientem uma poltica genuinamente de Estado, de modo a assegurar a sua
continuidade e eficcia no tempo e no espao.
Secesso: direito facultado a uma unidade confederada de se separar
da unidade originria.
SINE: Servio de Intermediao de Emprego
Sistema S: sistema de proteo e qualificao profissional social
paraestatal que compreende o SENAI,(Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial), o SESI (Servios Social da Indstria), o SENAC (Servio
Nacional de Aprendizagem do Comrcio), o SENAT (Servio Nacional de
Aprendizagem do Transporte), o SENAR (Servio Nacional de Aprendizagem
Rural), o SEST (Servio Social de Transporte), o SEBRAE (Servio Brasileiro
de Apoio s Micro e Pequenas Empresas),o SESCOOP (Servio Nacional de
Aprendizagem do Cooperativismo) etc.
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