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Universidade Federal do Piau

Centro de Educao Aberta e a Distncia

ADMINISTRAO NO
SETOR PBLICO

Carlos Antnio Mendes de Carvalho Buenos Ayres


Ministrio da Educao - MEC
Universidade Aberta do Brasil - UAB
Universidade Federal do Piau - UFPI
Universidade Aberta do Piau - UAPI
Centro de Educao Aberta e a Distncia - CEAD

ADMINISTRAO
NO SETOR PBLICO

Carlos Antnio Mendes de Carvalho Buenos Ayres


PRESIDENTE DA REPBLICA Dilma Vana Rousseff Linhares
MINISTRO DA EDUCAO Aloizio Mercadante
GOVERNADOR DO ESTADO Wilson Nunes Martins
REITOR DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAU Jos Arimatia Dantas Lopes
PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares
COORDENADOR GERAL DA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL Joo Carlos Teatini de S. Clmaco
DIRETOR DO CENTRO DE EDUCAO ABERTA E A DISTNCIA DA UFPI Gildsio Guedes Fernandes

COORDENADORES DE CURSOS
ADMINISTRAO Antonella Maria das Chagas Sousa
ADMINISTRAO PBLICA Fabiana Rodrigues de Almeida Castro
CINCIAS BIOLGICAS Maria da Conceio Prado de Oliveira
FILOSOFIA Zoraida Maria Lopes Feitosa
FSICA Miguel Arcanjo Costa
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LETRAS INGLS Lvia Fernanda Nery da Silva
MATEMTICA Joo Bencio de Melo Neto
PEDAGOGIA Vera Lcia Costa Oliveira
QUMICA Davi da Silva
SISTEMAS DE INFORMAO Leonardo Ramon Nunes de Sousa

EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO CONSELHO EDITORIAL DA EDUFPI


TCNICOS EM ASSUNTOS EDUCACIONAIS Zilda Vieira Chaves Prof. Dr. Ricardo Alaggio Ribeiro ( Presidente )
Ubirajara Santana Assuno Des. Tomaz Gomes Campelo
Djane Oliveira de Brito Prof. Dr. Jos Renato de Arajo Sousa
EDIO Roberto Denes Quaresma Rgo Prof. Dr. Teresinha de Jesus Mesquita Queiroz
PROJETO GRFICO Samuel Falco Silva Prof. Francisca Maria Soares Mendes
DIAGRAMAO Antnio Kerignaldo Moura Jnior Prof. Iracildes Maria de Moura F Lima
REVISO ORTOGRFICA Jos Barbosa da Silva Prof. Dr. Joo Renr Ferreira de Carvalho
REVISO GRFICA Jos Barbosa da Silva

B928a Buenos Ayres, Carlos Antnio Mendes de Carvalho


Administrao no setor pblico. / Carlos Antnio Mendes de
Carvalho
Buenos Ayres - Teresina: EDUFPI/UAPI, 2013
128p.

ISBN: 978-85-7463-621-4

1.Educao a Distncia. 2. Poltica Pblica. 3. Administrao


Pblica I. Ttulo.

C.D.D. - 371.33

2013. Universidade Federal do Piau - UFPI. Todos os direitos reservados.


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propriedade intelectual, com sanses previstas no Cdigo Penal. proibida a venda ou distribuio deste material.
O texto que ora apresentamos aos alunos do curso de Administrao
do Programa de Educao a Distncia da Universidade Aberta do Piau
(UAPI) versa exclusivamente sobre a concepo da atividade administrativa
circunscrita ao setor pblico, ou seja, ao setor de atividades administrativas
cuja dinmica orientada pelo interesse de toda uma coletividade, em
conformidade com os princpios que regem a forma de governo republicana.
O tema administrao no setor pblico aponta para a importncia do
conhecimento acerca da gesto pblica na compreenso global da evoluo
das sociedades locais, regionais, nacionais e internacionais, enfim, do mundo
em transformao em que vivemos; e cada vez mais interligado. A disciplina
administrao no setor pblico, portanto, foi concebida para tratar de
assuntos que desde o incio busca identificar as suas caracterizaes mais
evidentes em comparao com a administrao no setor privado. Contudo,
no se pretende diferenciar esses dois setores de forma dicotmica, mas de
compreender as formas de interao em que eles so submetidos no curso
real das relaes comerciais, industriais e financeiras, por um lado, e das
relaes sociais e polticas, por outro, que se verificam entre as civilizaes,
naes, unies monetrias e aduaneiras, coletividades, grupos e indivduos.
Da a importncia em se compreender o papel que a administrao
pblica desempenha no controle social, na distribuio de renda, na
prestao de servios, atos administrativos e legais e na ofertas de bens
coletivos. Esse papel, no entanto, carece de maiores explanaes, uma
vez que necessrio situar a administrao pblica no mbito scio-
poltico do Estado e do governo. Significar dizer que qualquer tentativa de
compreender a administrao pblica de forma isolada resultar em fracasso
de compreenso de sua dinmica interdependente em relao ao instituto do
Estado e ao instituto do Governo.
Alm do mais, a conjuntura scio-poltica e econmica atual do pas,
em plena fase de expanso de sua economia, assim como a sua posio como
player global no mercado transnacionalizado, tem compelido o governo federal
a abrir concursos para o preenchimento de cargos vagos e/ou especialmente
criados para dar conta das novas exigncias administrativas ditadas pelo
Estado, em resposta s demandas internas e externas da nao brasileira.
Assim sendo, procuraremos retratar o quadro estrutural e funcional da gesto
pblica no pas, sem perder de vista, no entanto, o momento de transio nos
fundamentos do prprio sistema capitalista e as condies gerais das naes
em vista da grande crise financeira e econmica mundial e seus subsequentes
desdobramentos histricos. O alcance desses objetivos explanatrios
obrigatoriamente passa por uma abordagem ecltica, transdisciplinar, que
contemple a articulao entre distintas reas do conhecimento: a economia
(geral e do setor pblico), a histria, a sociologia, a cincia poltica, a cincia
administrativa e o direito pblico interno (constitucional e administrativo).
A ttulo de indicaes gerais sobre o assunto em tela, seguem-se
as temticas gerais que a disciplina em apreo exige, distribudas em trs
unidades, a saber:
Unidade 1 Fundamentos histricos-conceituais da administrao;
Unidade 2 Fundamentos tcnico-operacionais do setor pblico;
Unidade 3 Setor Pblico: gesto pblica, polticas pblicas e os
desafios da construo da nova ordem social mundial.
UNIDADE 1
11 FUNDAMENTOS HISTRICOS E CONCEITUAIS DA ADMINISTRAO

Conceito de administrao............................................................ ..... 11


Falhas do sistema de mercado e o setor pblico................................ 14
Componentes do setor pblico: Estado, Unio, Governo.................. 23
Administrao Pblica........................................................................ 52
Princpios e poderes da administrao pblica ................................. 57
Modelos tericos de administrao pblica....................................... 63
Sntese................................................................................................ 70
Atividades........................................................................................... 71
Glossrio............................................................................................. 71

UNIDADE 2
75 FUNDAMENTOS OPERACIONAIS DO SETOR PBLICO

Gesto pblica ................................................................................... 75


Financiamento do setor pblico......................................................... 76
Gesto oramentria.......................................................................... 80
Perfil do gestor pblico ...................................................................... 90
A Nova administrao pblica ............................................................ 91
Sntese ............................................................................................... 96
Atividades .......................................................................................... 97
Glossrio ............................................................................................ 97

UNIDADE 3
101 SETOR PBLICO: GESTO PBLICA, POLTICAS PBLICAS E OS
DESAFIOS DA CONSTRUO DA NOVA ORDEM SOCIAL MUNDIAL

Gesto pblica e gesto privada ...................................................... 101


Polticas pblicas ............................................................................ 108
Estado e capitalismo global ............................................................. 106
Sntese ............................................................................................. 119
Atividades ........................................................................................ 119
Glossrio .......................................................................................... 120

REFERNCIAS ......................................................................... 123


UNIDADE 01
FUNDAMENTOS
HISTRICOS E
CONCEITUAIS DA
ADMINISTRAO

objetivos
1. Definio de administrao
2. Conceitos bsicos da poltica associados ao setor pblico
3. Apresentao das justificativas econmicas para a interveno do Estado no mercado
4. Explicao acerca do funcionamento do poder pblico na sociedade: a relao dialtica entre a
administrao pblica e os institutos do Estado e do Governo
5. Exposio dos princpios, poderes e modelos da administrao Pblica Brasileira
Fundamentos Histricos
e Conceituais da
Administrao

Conceito de Administrao

A pr-condio para a existncia do homem em sociedade o


compartilhamento de regras de conduta, pensamentos e valores, expresso
por aquilo que a sociologia positivista-funcionalista consagrou com o termo
consenso social, inspirado em August Comte. preciso um acordo prvio
mnimo entre as pessoas em torno da necessidade de construo e estabilidade
de algum tipo de organizao social e seu respectivo ordenamento jurdico
conjunto de regras de convivncia social permitidas pela coletividade,
inscrita ou no num documento, ao qual denominamos, em termos modernos,
com o vocbulo Constituio. Podemos encontrar indcios na histria das
civilizaes humanas de que em todas as formaes socioeconmicas algum
tipo de soberania existiu, ou seja, o poder poltico de uma sociedade que
exercido por um grupo de elite cujo comando garante a supremacia de uma
autoridade poltica que quase invariavelmente se reveste do poder religioso.
Um longo trajeto histrico vai ser percorrido pela humanidade at que o poder
poltico e o poder religioso se dissociem, embora ainda perdurem sociedades
teocrticas, como a Repblica Islmica do Ir (antiga Prsia).
Ao nos referirmos noo de soberania queremos na realidade
focalizar a problemtica do controle social da sociedade mediante o
instrumento tcnico da gesto. Pois, o exerccio dessa soberania depende da
formao de um conjunto de servidores ulicos encarregados do desempenho
de atividades administrativas especficas cujo objetivo a coordenao das
funes governamentais que, por sua vez, so voltadas para a satisfao
das inmeras necessidades dos indivduos em sociedade: segurana interna
e externa, sistema de proteo social, educao, sade, promoo da

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 11


justia etc. Para isso, impe-se a necessidade de arrecadao de tributos,
o planejamento oramentrio, bem como a formulao, implementao e
avaliao de polticas pblicas.

Mas, afinal, no que consiste a administrao?

fundamental ressaltar que as explicaes acerca da noo de


administrao esto indissociavelmente ligadas ao conceito de organizao.
Esta pode ser definida como um agrupamento social relativamente permanente
cujos membros compartilham entre si esforos, infra-estruturas e meios
operacionais visando atingir objetivos comuns. A diviso social do trabalho,
na qual cada um dos membros da organizao desempenha um papel
especfico na realizao de seus objetivos, e a coordenao dos esforos,
ao articular papis funcionais e combinar recursos variados a servio de um
objetivo em comum, constituem as caractersticas mais marcantes de uma
organizao. com base na articulao entre a realizao dos objetivos e o
uso racional dos recursos disponveis, que podemos avaliar se determinada
organizao eficaz ou eficiente. Ela considerada eficaz apenas sob o ponto
de vista do alcance dos objetivos previamente estabelecidos a titulo de metas
de trabalho. Porm, sob o ponto de vista do uso correto dos recursos que
uma organizao pode ser caracterizada como eficiente. Assim, o diferencial
entre eficcia e eficincia resume-se comparao da capacidade de uma
organizao atingir os melhores resultados operacionais com reduo de
custos com aquela que simplesmente atinge seus objetivos operacionais sem
economia de recursos. Logo, exatamente a preocupao com a eficcia e a
eficincia de uma organizao que nos conduz ao conceito de administrao,
uma vez que a administrao de uma organizao consiste em [...] um
processo de planejar, organizar, dirigir e controlar a aplicao de recursos
humanos, materiais, financeiros e informacionais, visando realizao de
objetivos (MAXIMIANO, 1985, p. 23; grifo nosso).
Em outras palavras, administrar tomar decises no sentido
da definio de objetivos realistas aliado ao uso racional de recursos
indispensveis para o seu alcance. Mas quais indivduos ou grupos de
indivduos so responsveis pelas tomadas de decises (os decisores)
referentes tanto aos objetivos quanto ao uso correto dos recursos para
alcan-los, no interior de uma organizao? So aqueles indivduos que
integram uma bem definida estrutura de poder conforme sua especialidade

12 UNIDADE 01
funcional e capacidade de gesto, independentemente de sua rea de atuao
ou nvel hierrquico. Trata-se do corpo dirigente ou governante (superiores
hierrquicos), que, por sua vez, implica na oposio corpo dirigido ou corpo
de governados (subordinados).
Tomando como exemplo uma famlia operria formada de pai, me
e um casal de filhos, podemos identificar os pais como o corpo dirigente
e os filhos como o corpo dirigido. Porm, no interior de cada uma dessas
classificaes possvel identificar distino de autoridade, logo, de posio
ou status. Uma variedade de formas de relao de subordinao existe entre
pai e me, irmo (homem) e irm (mulher), irmo mais velho e Irm mais
nova, com base no poder econmico, no magnetismo pessoal de cada um e
na tradio e costume.
Observa-se nela, uma singela diviso social do trabalho, expresso
por uma acanhada diviso de tarefas, responsvel pela manuteno e
estabilidade da organizao familiar, em que cada um dos membros exerce o
seu papel conforme a expectativa gerada pelo prprio grupo a que pertence.
Assim, cabe aos pais prover as condies que garantam o bem-estar dos
filhos, assim como a educao e formao cvica, de modo a ampliar o seu
crculo de relaes sociais.
Aos filhos, por sua vez, cobra-se o respeito autoridade dos pais. Ocorre
que no exerccio da autoridade familiar os pais se convertem em responsveis
pela coordenao dos papis de cada um dos membros da famlia em torno de
um objetivo comum: a estabilidade scio-afetiva e a harmonia organizacional,
expresso pelo bem-estar de todos. A famlia, enquanto organizao, para
subsistir necessita interagir com outras organizaes na sociedade. Pelo menos
um dos pais precisa arranjar meios de obter o sustento da famlia. Em troca
deste, vende sua capacidade de trabalho, uma vez que destitudo dos meios
de produo, ou seja, no proprietrio de fbrica, estabelecimento comercial
ou instituio financeira, vivendo exclusivamente de seu salrio.
Em termos administrativos, os pais, ao tomarem decises, cumprem
as funes de planejamento, organizao, direo e controle dos recursos
disponveis de modo a atingir finalidades especficas que assegurem a satisfao
das necessidades familiares fisiolgicas (fome e sede), de segurana
(procriao e proteo contra a carestia), sociais (amor/sentimento de pertencer
a grupos variados, participao social e poltica), de autoestima (posio
social, reconhecimento e credibilidade) e de autorrealizao (maximizao de
potencial prprio, enfrentamento de desafios) (MASLOW apud SANTOS, 2003;
SILVA, 2006).

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 13


Falhas do sistema de mercado e o setor pblico

Essa interao imperiosa entre a organizao familiar e o meio


ambiente circundante constitui apenas uma simples ilustrao representativa
de milhares de inter-relaes entre organizaes e meio ambiente. Em suma,
a sociedade constituda de milhes de organizaes interligadas, entre as
quais as mais comuns so as empresas, sejam pblicas ou privadas. Nesse
caso, o seu meio ambiente comumente reconhecido como mercado de
produto e de consumo, de capitais e de trabalho, de moeda e de ttulos ou
derivativos.
No mercado de fatores de produo, as famlias vendem seu nico
recurso, a sua fora de trabalho (oferta). Em troca, percebem salrios que lhes
permitem obter no mercado de bens e servios os produtos de que necessitam
(demanda). As empresas, por seu turno, adquirem no mercado de fatores de
produo a fora de trabalho necessria produo de mercadorias, que so
vendidas no mercado de bens e servios. Essa relao de interdependncia
representa, em termos econmicos, o fluxo real da economia, que s pode
ser operacionalizada graas mediao exercida pela moeda, isto , ao fluxo
monetrio da economia remunera-se os fatores de produo e paga-se os
bens e servios mediante o uso de dinheiro.
Em sntese, a fuso entre o fluxo real e o fluxo monetrio da
economia origina o chamado fluxo circular de renda. O preo tanto dos
fatores de produo (os salrios das famlias, no nosso exemplo) quanto
dos bens e servios dependem das foras da oferta e da demanda. E uma
vez que inclua somente demandas e ofertas de famlias e empresas, o fluxo
circular de renda denominado por fluxo bsico. Ao incluir, tambm, o setor
pblico nas transaes acima descritas, temos o chamado fluxo completo
(tributos e gastos pblicos, operaes no mercado de cmbio, exportaes
e importaes, balana de pagamentos etc.). esse fluxo completo que
nos permite entender melhor os termos da relao dinmica entre o setor
pblico ou governo (primeiro Setor), as empresas privadas (segundo setor)
e as famlias (terceiro Setor) no mundo da economia real. Desse modo,
cabe, respectivamente, a cada um desses setores um modo particular de
expresso: arrecadao de tributos, realizao de pagamentos ao setor
privado e transferncias de recursos (governo/rgos setoriais); realizao
de pagamentos de tributos, realizao de poupana para reinvestimentos
e realizao de pagamentos aos fatores de produo (mercado/empresas);

14 UNIDADE 01
realizao de consumo de bens e servios, realizao de poupana domstica
e realizao de pagamentos de tributos (sociedade/famlias).
Na Inglaterra do sculo XVIII, Adam Smith (1723-1790), principal
representante e criador da escola clssica e da prpria Economia, contribuiu
para divulgar as idias liberais do laissez-faire, laissez-passer (deixar fazer,
deixar passar). Em seu repdio interferncia do setor pblico sobre as
atividades empresariais, fazia apenas algumas concesses intromisso do
poder pblico no mercado quanto: administrao, justia, aos servios
pblicos, defesa nacional e manuteno da soberania do pas, assim
como toda empreitada que no fosse lucrativa para os donos de empresas
privadas, mas que deveriam se constituir em empreendimento do setor
pblico devido a sua importncia para a sociedade em geral.
Tais ideias de cunho neoliberal tinham por objeto a crena na
capacidade de autorregulao do mercado, fundado na defesa da liberdade
e na crena no individualismo, em que, motivados por um egosmo natural,
os empresrios tendem a buscar vantagens ou benefcio pessoais. Em assim
fazendo, eles concorrem para a estabilidade e manuteno da sociedade
via mercado. O que os motivam o desejo de auferir lucro. Ao persegui-
lo, promovem a harmonia social. Esta forma de pensar expressa a base
terica da escola econmica clssica, e que se escora nos pressupostos da
harmonia de interesses e da ordem natural e providencial a mo invisvel
do mercado.
Concepes e intenes que a vida moderna dos grandes centros
urbanos e os desafios trazidos por ela trata de desmoralizar, demonstrando
a importncia do setor pblico para o exerccio das funes de alocao de
recursos (nas situaes em que o mecanismo de ao privada (sistema de
mercado) mostra-se ineficiente: investimentos em infra-estrutura econmica
e proviso de bens pblicos (rodovia, iluminao, segurana nacional),
bens meritrios ou semi-pblicos (educao, sade e desenvolvimento)),
de distribuio da renda e da riqueza (redistribuio de renda cujo
processamento se verifica mediante transferncias, impostos e subsdios
governamentais; o oramento pblico constitui o mais importante instrumento
para a concretizao das polticas pblicas de distribuio de renda), e de
estabilizao econmica (emprego de instrumentos de poltica econmica
(juros, taxas de cmbio, impostos e gastos pblicos em geral) visando
promoo e manuteno de elevado nvel de emprego, da estabilizao dos
nveis de preos, do equilbrio da balana de pagamentos e de expressiva

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 15


taxa de crescimento econmico, em face da eventual incapacidade do
setor privado em dar conta de tais objetivos, no processo de autorregulao
do mercado), objetivos indispensveis poltica oramentria de qualquer
governo, segundo Musgrave (apud RIANI, 2002).
Embutidas em tais pressupostos, encontra-se a ideia da situao
tima do mercado ou mercado perfeito, que se refere a uma situao em que
os bens e os recursos no mercado so perfeitamente alocados - em economia,
d-se o nome de Teoria do Equilbrio Geral. Originalmente elaborado por
Lon Walras (1834-1910), no sculo XIX, o conceito de teoria do equilbrio
geral mais tarde foi desenvolvido por Vilfredo Pareto (1848-1923), passando
a ser conhecido tambm como timo de Pareto. Trata-se de uma tentativa
de justificar a desnecessidade da interveno do poder pblico (Estado e/ou
Governo) na economia, uma vez que a livre concorrncia levaria ao perfeito
funcionamento do mercado, logo, de seu equilbrio. Acontece, contudo, que
esse modelo de equilbrio geral apresenta problemas ao ser aplicado no
mundo da economia real, j que ele fracassa em garantir a maximizao e
a eficincia da alocao de recursos no mercado e, consequentemente, o
bem-estar da sociedade. aqui que nos defrontamos com a presena do
setor pblico no sistema de mercado, graas s falhas deste na obteno
da produo tima de bens e servios via setor privado. So exatamente
tais falhas que permitem a interveno do setor pblico no mercado, visando
garantir a satisfao das necessidades da sociedade.
Uma vez que o timo de Pareto no alcanado em virtude de que
no mercado no existe concorrncia perfeita, o setor pblico obrigado a
intervir na alocao de recursos, paralelamente atuao do setor privado,
como via de superao das falhas do sistema de mercado no alcance de uma
situao tima. Pelo menos quatro caractersticas da economia real podem
ser destacadas para demonstrar as dificuldades do sistema de mercado em
garantir o equilbrio na oferta e demanda de bens e servios na sociedade,
a saber: indivisibilidade do produto, externalidades, custo de produo
decrescente e mercados imperfeitos, riscos e incertezas na oferta de
bens.
Como primeira caracterstica do mundo da economia real que justifica
a interveno governamental, em funo das prprias falhas do mercado
enquanto agente distributivo e autorregulador, temos a indivisibilidade do
produto. Ela se refere situao em que a produo e a oferta de determinados
bens e servios por parte do setor privado economicamente invivel ou

16 UNIDADE 01
proibitiva (custos de produo mais elevados do que as expectativas de lucro).
Mas, como a sociedade necessita de tais bens e servios, e o setor privado
no tem interesse em produzi-los e ofert-los, caber tal responsabilidade
ao setor pblico. Quando este ltimo, ento, se encarrega de produzi-los
e ofert-los para todos os indivduos, independentemente daqueles que
tm condies de pagar por eles, chamamos a tais bens e servios de
bens pblicos puros (bens sociais, coletivos ou indivisveis). Assim so
denominados devido ao fato de que os seus preos no so formados atravs
do sistema de mercado. Logo, a eles no se aplica o direito de propriedade
nem o princpio da excluso, e por essa razo so caracterizados como bens
no exclusivos. Isto , o seu consumo por vrios indivduos no implica na
diminuio da quantidade de consumo para os demais nem no impedimento
de consumo por parte do consumidor, seja ele rico ou pobre.
Alm do mais, os bens pblicos tambm so caracterizados
como bens no rivais o aumento de consumo pelos indivduos no tem
influncia no aumento dos custos de produo. o caso da defesa nacional.
Somente o Estado tem condies de arcar com o custeio das operaes
de segurana nacional, e o crescimento vegetativo da populao no se
traduz necessariamente em aumento de despesa para o errio pblico. Os
indivduos, por sua vez, no tm renda suficiente para arcar com tal servio,
ou mesmo no estaria disposto a pagar para obt-lo.
Os bens privados (econmicos ou visveis), por sua vez, em oposio
aos bens pblicos, so exclusivos e rivais. So exclusivos por que a eles
se aplica o direito de propriedade (os bens ou servios adquiridos pelos
indivduos mediante o pagamento de um preo qualquer lhes asseguram a
propriedade destes) e o princpio de excluso (a carncia de dinheiro para a
aquisio de bens e servios exclui os indivduos no mercado).
Alm do mais, seus preos so fixados pelo sistema de mercado,
sendo chamados de bens privados puros quando a iniciativa privada constitui
a nica fornecedora desses bens. Ocorre o mesmo com os bens pblicos
puros, assim considerados por terem como seu nico fornecedor o setor
pblico. De modo que cada vez mais assistimos no mbito do mercado a
concorrncia entre bens privados e bens pblicos. Quando o setor privado
e o setor pblico ofertam no mercado, simultaneamente, servios tais
como a educao e a sade, por exemplo, temos, em ambos os casos,
respectivamente, os chamados bens privado impuros e bens pblicos impuros
so tambm chamados de bens mistos. Enfim, o que determina se os bens

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 17


e servios ofertados na economia so considerados puros a exclusividade
em sua oferta por um ou outro setor isoladamente.
Como podemos depreender, a partir do contedo explicativo
acima exposto, o conjunto de empresas que fornecem os suprimentos,
equipamentos, mquinas e servios no mercado (a simples quitanda, a feira,
os supermercados, os shopping centers) somente o fazem porque em troca
do que a ele destinam percebem uma compensao racionalmente visada o
lucro, sob a forma de dinheiro. Parte deste ser transformado em capital,
proporo que essa parte ou excedente do lucro for reintroduzida no ciclo de
produo econmica produo, distribuio, comercializao e consumo
(investimento planejado ou formao bruta de capital fixo).
Os estudos relativos implementao do Plano Nacional de Banda
Larga pelo Governo atual so um indicativo da necessidade da atuao
governamental de maneira a suprir as carncias de informao e educao
da sociedade, alm de ser instrumento de viabilizao de procedimentos
administrativos cujo escopo a acelerao da ao do poder pblico na oferta
de atos legais e administrativos; sem o auxlio do Governo no se garante a
universalizao da internet rpida no pas, com a brevidade e a celeridade
requeridas pelo desenvolvimento nacional. Assim, quando a satisfao das
carncias da sociedade no plenamente realizada pelo setor privado, devido
ao fato de a relao de custo-benefcio ser economicamente invivel para as
empresas, criam-se lacunas de oferta. Ora, exatamente para preencher tais
lacunas que surge o setor pblico enquanto produtor de bens pblicos puros,
ou impuros; e a existncia destes ltimos est relacionada impossibilidade
(ou fracasso) de o sistema de mercado em dar conta das demandas por bens
e servios por parte da sociedade.
As externalidades se apresentam como uma das caractersticas
da economia real que justifica a interveno do poder pblico no mercado.
Ocorrem nas situaes em que as atividades produtivas desenvolvidas
pelas empresas resultam em perdas ou ganhos nas atividades de outras
empresas. Trata-se dos efeitos internos e externos inerentes ao das
empresas no mercado. Um estado de calamidade pblica decorrente de um
desmoronamento de uma barragem de uma fbrica de fertilizantes contendo
dejetos ou resduos qumicos de grande poder de corroso e contaminao
de mananciais e de rios, tornando-os inadequados para o consumo humano,
e mesmo industrial, um exemplo bem simples do que externalidade
negativa.

18 UNIDADE 01
O fenmeno das externalidades negativas constitui um produto,
esperado ou no, da operao de uma cadeia (ou rede) de atividades
produtivas que extrapolam os mecanismos de controle de segurana,
gerando consequncias ambientais nefastas que atingem o nvel de bem
estar da populao. Como o acidente tende a provocar prejuzos ecolgicos,
econmicos, de sade pblica etc., e a responsabilidade pelo prejuzo
imputada empresa poluidora, esta pode fraquejar diante da perda de
patrimnio e preferir furtar-se s suas responsabilidades. neste contexto
que intervm o Governo, em nome do Estado (Unio, Estados, Distrito
Federal ou Municpios). E para isso lana mo do poder de polcia, ou seja,
da prerrogativa constitucional de ao coercitiva, fiscalizadora e investigativa,
baseado no princpio da legalidade. A pr-condio para a ao incisiva e
legal do Estado no sentido de coibir prticas e condutas de risco a vigncia
de legislao ambiental que tipifique e discipline os casos de transgresso s
suas clusulas.
A economia de escala determina a reduo dos custos de produo
dos bens e servios, resultando na aplicao da alta tecnologia articulada
especializao e divisibilidade (produo de bens privados puros que
so rivais e exclusivos, pois a ela se aplicam tanto os direito de propriedade
quanto o princpio de excluso: o consumo simultneo de vrios indivduos
implica na reduo da quantidade disponvel de consumo para terceiros e na
majorao dos custos dos bens e servios consumidos).
Assim, as empresas que obtm ganhos de produtividade em funo
da adoo de novas tecnologias conseguem decrscimos nos custos de
produo dos bens e servios demandados pela sociedade, levando
concentrao do mercado. A concentrao do mercado, por sua vez - seja
enquanto monoplio/monopsnio (um nico vendedor/um nico comprador)
ou oligoplio/oligopsnio (poucos vendedores /poucos compradores) -, leva
excluso das empresas que no conseguiram se manter no mercado, ou seja,
sua falncia. Mas como o mercado imperfeito, a ingerncia do poder
pblico no sentido da sua regulao inteiramente justificvel, pois busca
impedir, atravs de mecanismos legais associados ao direito econmico, que
haja uma competio selvagem entre os agentes econmicos e financeiros.
No Brasil, o caso do Conselho Administrativo de Defesa Econmica, do
Ministrio da Justia CADE/MJ, por exemplo, ao examinar e emitir parecer
acerca da efetivao de fuses, aquisies e joint ventures de empresas. A
sua funo no sistema econmico orientar, fiscalizar, prevenir e apurar os

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 19


abusos do poder econmico, agindo como instituto de tutela preveno e
represso dos referidos abusos; e o faz em respeito ao princpio da livre
concorrncia, que o prprio CADE assim define:

O princpio da livre concorrncia est previsto na


Constituio Federal, em seu artigo 170, inciso IV e
baseia-se no pressuposto de que a concorrncia no pode
ser restringida por agentes econmicos com poder de
mercado. Em um mercado em que h concorrncia entre
os produtores de um bem ou servio, os preos praticados
tendem a se manter nos menores nveis possveis e as
empresas devem constantemente buscar formas de se
tornarem mais eficientes, a fim de aumentarem seus
lucros. Na medida em que tais ganhos de eficincia
so conquistados e difundidos entre os produtores,
ocorre uma readequao dos preos que beneficia o
consumidor. Assim, a livre concorrncia garante, de um
lado, os menores preos para os consumidores e, de
outro, o estmulo criatividade e inovao das empresas
(www,cade.gov.br; Conceitos Bsicos).

Os riscos e incertezas na oferta de bens verificados no mbito do


mercado capitalista rechaam a utpica crena na capacidade do sistema de
economia de mercado de, por si mesmo, determinar as exatas quantidades
de bens e servios em relao demanda por eles, o chamado timo de
Pareto, como vimos l atrs.
H uma diversidade de caractersticas do fluxo real da economia no
mundo emprico que assinalam as situaes em que a produo tima dos
bens econmicos o timo de Pareto no se realiza, a saber: ausncia
de conhecimento perfeito associado aos riscos do mercado por parte de
vendedores e compradores (efeito: indisposio do mercado em produzir
bens econmicos apesar de eles serem necessrios e desejveis); mobilidade
deficiente dos recursos; dificuldade das firmas em calcular adequadamente
suas perspectivas quanto maximizao dos lucros (incerteza quanto
lucratividade de certas atividades); assim como a escassez de certos recursos
produtivos, tal como os recursos naturais. Eis explicitados, pois, alguns dos
muitos obstculos produo tima de Pareto. Bem se constata como a
interveno do Governo na economia necessria, uma vez que fornece
o suporte legal, poltico, jurdico, administrativo, financeiro e econmico da
estrutura da sociedade.
As reas de jurisdio entre o setor pblico e o setor privado
nem sempre so bem demarcadas. O sistema econmico cada vez mais

20 UNIDADE 01
globalizado em que vivemos descrito como sistema capitalista global
ou modo de produo capitalista, ou mesmo formao socioeconmica
capitalista , que, por sua vez, fundado nos direitos de propriedade e no
livre mercado.
Assim sendo, numa economia de livre mercado o grosso da oferta de
bens e servios aos consumidores no mercado de consumo realizado pelas
empresas do setor privado. No entanto, dada a complexidade da produo
econmica, o setor pblico logo convocado para influir no jogo livre do
mercado, devido a uma srie de distores operacionais, concorrenciais e
distributivas que se manifestam na sociedade. E quando busca influir na
atividade econmica, de modo a impulsion-la, o faz a partir das seguintes
funes governamentais: produo de bens e servios pblicos; promoo
do desenvolvimento socioeconmico; redistribuio da renda e da riqueza
nacional; estabilizao da atividade econmica; e regulamentao e controle
da atividade econmica.
A economia do sculo XX tem como uma de suas caractersticas mais
destacadas o crescente aumento das despesas pblicas. Vrias correntes
do pensamento econmico dedicaram-se ao tema das despesas pblicas e,
por extenso, ao tema do aumento da participao do Estado na economia.
Adolf Wagner, economista alemo, por ocasio da dcada de 1880, elaborou
a Lei do Crescimento Incessante das Atividades Estatais, cujo enunciado
bsico expe que proporo que o nvel de renda dos pases industrializados
cresce, o setor pblico, por seu turno, cresce a taxas incomparavelmente mais
altas, de sorte que a participao relativa do Governo no sistema de mercado
cresce medida em que incrementado o ritmo de crescimento da economia
nacional. A supracitada Lei, tambm conhecida como Lei de Wagner, foi
comprovada por Richard Bird, que distingue trs causas determinantes
da tese postulada por Wagner com relao ao crescimento das despesas
pblicas, a saber: o crescimento das funes de administrao e de
segurana; as crescentes demandas por um maior nvel de bem-estar
social, com destaque para a educao e para a sade; e maior interveno,
direta e indireta, do Governo, no mbito do processo produtivo.
O crescimento das despesas do setor pblico resultante do
aumento das intervenes governamentais no sistema de mercado,
concebidas de modo a prevenir eventuais excessos de monopolizao de
algumas parcelas do setor privado. Assim, a amplitude da ao do Estado
na economia serve como um eventual antdoto concentrao do mercado,

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 21


maximizando a concorrncia entre as empresas (pblicas e privadas), de
maneira a disponibilizar aos consumidores um maior leque de escolha frente
diversidade dos produtos ou mercadorias produzidos pelas empresas.
Musgrave e Musgrave (apud GIACOMONI, 2007) seleciona alguns
fatores explicativos para a emergncia da profuso das funes do Estado
na economia: crescimento da renda per capita associado ao aumento da
demanda por bens e servios pblicos; mudanas tecnolgicas; mudanas
populacionais; custos relativos dos servios pblicos; mudana na cobertura
das transferncias; disponibilidades de alternativas para a tributao; efeito
limite e finanas de guerra; e fatores polticos e sociais.
Uma vez debatidas as causas do crescimento constante das despesas
pblicas, com a consequente proliferao das funes do Estado, convm
agora explicitar o impacto das compras governamentais sobre a economia
como um todo. De antemo, sabe-se que o Governo detm o controle direto
sobre o nvel da tributao e das compras pblicas. Assim, o emprego
dos tributos e dos gastos pblicos como instrumentos da regulao das
atividades econmicas denominada de poltica fiscal o mais importante
instrumento de poltica do setor pblico, cuja atuao busca assegurar um
razovel nvel de estabilizao econmica e de emprego. Dependendo
das necessidades de expanso ou contrao da economia, a poltica fiscal
manifesta-se como um movimento anticclico com fins de controle do nvel
da renda. Assim, no primeiro caso, a poltica fiscal aplicada para expandir
o nvel de renda atravs dos seguintes procedimentos macroeconmicos:
aumento dos gastos governamentais, diminuio dos tributos e o emprego
concomitante e combinado de tais instrumentos. No segundo caso, a poltica
fiscal, ao ser confrontada com a presso inflacionria, comanda uma poltica
de contrao da renda, mediante a diminuio dos gastos governamentais,
a majorao dos tributos e o emprego concomitante e combinado desses
mesmos instrumentos.
Em suma, os dispndios ou gastos pblicos constituem o segundo
componente da poltica fiscal, ao lado da funo tributao; revelam-se como
o principal instrumento de execuo das polticas governamentais; e perfilam-
se como um poderoso instrumento de estabilizao, a curto prazo, dos nveis
de renda e do emprego. Logo, a sua manipulao pelo Governo altamente
estratgica. Mais adiante (Unidade 2) trataremos do tema tributao.
O setor pblico estranho s motivaes e lgica das relaes
comerciais, porm visceralmente ligado ao poder poltico e seus princpios

22 UNIDADE 01
de base: legitimidade poltica e legalidade jurdica. Assim, o Estado a
instncia do poder soberano; o Governo, a instncia de planejamento e
deciso estratgicos; e a Administrao Pblica, a instncia de execuo e
planejamento ttico e operacional das diretrizes governamentais, sejam elas
polticas de Estado ou polticas de Governo. o que veremos a seguir.

Componentes do setor pblico: Estado, Unio, Governo e Administrao


Pblica

A poltica o fundamento da existncia humana. Esta plural e


expressa um modo de ser particular que se realiza atravs da convivncia
social, sobretudo atravs da ao coletiva de satisfazer certas necessidades
(necessidades fisiolgicas de alimentao, de segurana, sociais, de auto-
estima e de auto-realizao) e interesses, ou seja, da ao de busca pelas
condies materiais e espirituais de existncia, que totalmente coletiva e
somente concretizada atravs da colaborao entre os indivduos, grupos
e coletividades. Nesse sentido, a existncia humana termina por ser o
fundamento da poltica. Mas em que medida a inverso dessa proposio
to verdadeira quanto original? Na medida em que elas se retroalimentam
ao formar uma relao de auxlio-mtuo (relao simbitica). Ou seja, na
medida em que ao poltica e existncia humana se equivalem e se implicam,
pois desenvolver uma desenvolver a outra. Mas o que poltica? Qual o
elemento central do fenmeno poltico?
O conceito de poltica diverso, mas tem um suporte comum: a
existncia do fenmeno social do poder. Para uns, a Poltica o conjunto
das relaes de poder que os indivduos, grupos e coletividades inteiras
desenvolvem no curso de uma competio permanente por bens e servios
escassos, propriedades, riquezas materiais, posio social, prestgio, honra
etc. Porm, tal conjunto de relaes de poder se desenvolve - s vezes de
forma precria - sob o signo da ordem e do poder estabilizado (autoridade:
dos pais, sacerdotes, agentes do Estado etc.).
Logo, a poltica tem um fim mnimo, a saber, a manuteno da ordem
pblica interna e a proteo territorial em relao aos demais Estados
nacionais. Para outros, como para Smith (apud MARRAMAO, 1995), a poltica
diz respeito relao amigo/inimigo, em que tudo se resume na dinmica de
agregar e proteger os amigos e desagregar e combater os inimigos. Assim, a
poltica abrange a arena em que se desenvolve a oposio entre grupos, os
chamados conflitos antagonsticos.

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 23


O poder a questo central da poltica. Ao t-lo como foco, a poltica
promove o estudo da capacidade que tem alguns atores individuais, coletivos
ou institucionais de impor sua vontade a terceiros. E parte dessa capacidade
de submeter vontades individuais ou coletivas resulta da diferena entre ter
ou no ter propriedade. Da decorre, tambm, a distino entre governantes e
governados, reis e sditos, at finalmente chegar dicotomia contempornea
autoridades e cidados, cujo critrio de construo baseia-se na cartilha
poltico-constitucional de deveres e obrigaes (a Lei), assim como a idia
de dominao do homem pelo homem.
Desse modo, a principal temtica das obras humanas associada
vida poltica aquele das relaes assimtricas de poder entre o Estado
e a sociedade, em que o primeiro detm a supremacia sobre o segundo.
Paradoxalmente, mesmo o prprio poder e seu exerccio tm de ser
submetidos s leis e aos costumes das naes. E exatamente a natureza
desse poder que perpassa o Estado, a Unio, o Governo e a administrao
pblica que interessa nossa disciplina.

Conceitos preliminares

Para fins de apresentao desta unidade, convm introduzir alguns


conceitos preliminares que so centrais na compreenso dos fenmenos
polticos institucionais que ordenam a ativao dos papis do Estado, do
Governo e da administrao pblica. So o que podemos chamar de
categorias analticas, ou seja, instrumentos tericos que se apresentam sob
a forma ideal-tpica e que construda a partir da seleo das principais
caractersticas dominantes de algo que se pretende definir. So os pares:
consenso e conflito, fora e poder, autoridade e dominao, legitimidade e
soberania. Estes conceitos terminam tendo ponto de contato ou contedo
comum. Resta-nos identificar, no entanto, os princpios que regulam a
pertinente relao entre eles.

24 UNIDADE 01
Stock.XCHNG
Nem sempre o poder se manifesta claramente. No mais das vezes o poder
latente, oculto. A imagem acima alude manipulao das pessoas como se estas
fossem marionetes (fantoches), que so animadas e por cordes (visveis e invisveis)
que prendem s pessoas (atravs de influncia, chantagem, opresso etc.) de modo
a induzir-lhes a adoo de certos comportamentos dirigidos (condutas ou atitudes
impostas uns aos outros, institucionalmente ou no).

A dupla consenso/conflito equivale dupla acordo/desacordo. Elas


representam dois momentos sociais distintos: o da convergncia de pontos
de vista e interesses, fundamento de estabilidade da vida em grupo (coeso
grupal); e seu oposto, o da divergncia, fundamento de mudana da vida
coletiva (desagregao de institutos, costumes, valores). O consenso baseia-
se em processo sociais associativos, tais como a cooperao (condutas de
auxlio-mtuo), a acomodao (predisposio a seguir regras) e a assimilao
(conscientizao de valores e concepes morais tpicos da cultura de uma
dada sociedade). O conflito, por seu turno, baseia-se em processo sociais
dissociativos, tais como a oposio (ciso de interesses) e a competio
(concorrncia pelos bens escassos na sociedade), que, levada s ltimas
conseqncias, pode resultar num fenmeno de ruptura de tecido social e
subseqentes desdobramentos em cadeia.
No geral, o que se observa a combinao e/ou alternncia desses
momentos no prprio seio da sociedade momentos de consenso so
combinados e alternados com momentos de conflito, como num pndulo. Mas
existem os consensos de base, tais como o consenso explcito de uma nao

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 25


em torno do direito de governar segundo os limites constitucionais.
nessa busca de equilbrio da relao dialtica consenso/conflito
que somos confrontados com o fenmeno do poder e seus subprodutos (a
construo da ordem social, econmica e poltica; regulao de conflitos
entre os grupos de interesse, regime de circulao das elites etc.). O poder,
enquanto fenmeno poltico tpico da ao humana, somente existe e se
mantm no curso das relaes sociais gerais que se estabelecem entre
os indivduos, e que vo se ampliando a ponto de constituir uma rede de
relaes sociais ou rede social. Em cada uma dessas relaes possvel de
se constatar manifestaes do poder. So as chamadas relaes de poder:
entre marido e mulher, entre pai e filho, entre dois adversrios, entre professor
e aluno, entre sindicatos patronais e laborais, entre os partidos polticos etc.
Fora significa o uso de meios que nos permitam influenciar a conduta
de outrem. A fora a canalizao da potncia (algo potente em suspenso);
o fator que determina esta ltima. A fora um componente que pode ou
no ser acionado por ocasio do exerccio do poder, seja privado ou pblico,
institucional ou no.
O poder, por seu turno, no tangvel e encontra-se distribudo por
vrias arenas e stios da estrutura da sociedade. Mas sentido e percebido
como algo dinmico que de algum modo impacta positiva ou negativamente
os indivduos em interao rumo persecuo de objetivos estratgicos. E o
lugar mais apropriado para acomodar e perseguir tais objetivos estratgicos,
de modo a demonstrar como o poder operacionalizado, a organizao,
particularmente aquelas de natureza governamental. Stock.XCHNG

O exerccio do poder, ao desenvolver-se no seio de uma realidade social,


econmica, poltica e cultural, deixa-se transparecer como um jogo, cuja movimentao

26 UNIDADE 01
d-se segundo regras scio-histricas especficas e seu objetivo controlar e regular a
disputa pelos bens escassos (riqueza e/ou renda) na sociedade. Da que a busca pelo
poder somente existe em funo da valorizao, quase invariavelmente excessiva, de
tais bens escassos.

A respeito do fenmeno do poder, Weber (1991, p. 33; grifo nosso)


formula uma definio bem precisa e completa: Poder significa toda
probabilidade [ou oportunidade] de impor a prpria vontade numa relao
social, mesmo contra resistncias, seja qual for o fundamento dessa
probabilidade [ou oportunidade]. Esse fundamento de probabilidade, ou
de oportunidade, significa os meios (econmicos, financeiros, psicolgicos,
emocionais, coercitivos etc.) de que se dispe para impor uma vontade
especfica a terceiros. O que importa nesse caso a eficcia do poder como
elemento regulador de vontades.
O poder, para Foucault (2000), encontra-se disseminado por todo
o tecido social, na condio de uma forma de exerccio que flui entre os
indivduos, ao contrrio do que propugnava as abordagens clssicas da
Cincia Poltica, que centrava no Estado o melhor de suas anlises acerca
do poder a vinculao do fenmeno do poder ao Estado. Logo, para ele,
poder e Estado no so sinnimos. O poder no um objeto, uma coisa,
mas uma relao, algo que se exerce e que funciona. Por isso dizemos que o
poder um fenmeno scio-poltico que somente existe num meio social de
desigualdade em termos de capital poltico.
Em termos espaciais, o poder situa-se no centro (instituies polticas)
e na periferia (relaes de poder vigente em quase todas as relaes
sociais), no mbito macro (as grandes organizaes do Estado, as relaes
Estado/sociedade civil, as relaes internacionais, o mercado mundial etc.)
e no mbito micro (as presses sociais pela realizao de polticas pblicas
em conformidade com suas reivindicaes por recompensa; as relaes de
trabalho no cho da fbrica ou no interior de um organismo governamental,
por exemplo). Mas aqui o que nos interessa o poder associado ao Estado,
ao Governo e administrao pblica, logo, considerar o poder a partir do
centro e no curso de uma anlise estrutural (macro perspectiva).
nesse ponto que os fenmenos associados ao poder desembocam
nos conceitos de autoridade e de dominao. A autoridade um atributo
institucional que supe a dominao, posto que o subalterno, sob o comando
daquele que se situa em posio hierrquica superior, v-se obrigado ao
exerccio de suas funes administrativas. a essa relao administrativa

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 27


entre chefia e subalternidade no cumprimento de seus deveres legais que
nomeamos por atividades puramente administrativas. Porm, qualquer ato
praticado por um agente pblico no curso de suas atividades administrativas
regulares classificado como ato de autoridade uso do poder institucional
para fins exclusivamente administrativos ou associados a cargos, servios e
atividades pblicas e privadas praticado por pessoa investida de parcela do
poder do Estado.
O conceito de dominao se confunde com o de poder e o de
autoridade exatamente porque o tema de que tratam (relaes polticas) ,
por definio, polissmico e limtrofe. O prprio Weber (1999) chega a utilizar
em alguns contextos explicativos o conceito de dominao como sinnimo
do conceito de poder, isto , a dominao enquanto sentido muito geral de
poder ou um caso especial de poder. O mesmo se aplica a uma diversidade
de estudiosos (LEBRUN,1983; STOPPINO, 2000). De resto, a dominao
(herr = dominus = senhor) definida como a probabilidade de encontrar
obedincia a uma ordem de determinado contedo, entre determinadas
pessoas indicveis (WEBER, 1999, p. 33).
Weber concebe dois tipos radicalmente antagnicos de dominao
a dominao em virtude de uma constelao de interesses (mercado) e a
dominao em virtude da autoridade (Estado e/ou famlia). O primeiro tipo
radical, extremado, em sua forma mais pura, representado pela dominao
monopolista no mercado (um nico produtor, um nico comprador ou um
nico vendedor). Em tal circunstncia de domnio de mercado, destitudo
de concorrncia, no qual pratica o controle artificial dos preos, qualquer
entidade com fins lucrativos (segundo setor) passa a exercer uma influncia
dominadora, no sentido de impor preos aos consumidores, por exemplo. O
tipo de dominao em funo da autoridade, por sua vez, est associado ao
poder de mando e ao dever de obedincia, e seu tipo mais puro o poder do
chefe de famlia ou da autoridade administrativa. Mas o que interessa a Weber
(1999, p. 191; grifo do autor), conhecido como o terico da burocracia, e aos
propsitos deste estudo, o conceito de dominao como [...] idntico [...]
ao poder de mando autoritrio, e no ao poder condicionado por situaes
de interesses, tpico das relaes verificadas no mercado. Em outros termos,
impe-se como meta disciplinar o emprego do tipo de dominao compatvel
com a estrutura de dominao racional-legal ou burocrtica, a que Weber
designa como dominao em virtude da autoridade, particularmente a
autoridade administrativa, que, no exerccio de suas funes pblicas, se
reveste de parcela do poder pblico. Afinal, toda dominao manifesta-se

28 UNIDADE 01
e funciona como administrao (Ibidem, p.193) e toda administrao para
ser eficaz necessita que algum detenha o poder e exera uma dominao
efetiva.
A dominao um processo social que consiste na imposio de
vontades de um ou mais indivduos sobre um ou mais indivduos, de
modo a submet-los pacificamente, ou, no limite, mediante o uso da fora,
como o caso da associao de dominao designada por weber como
associao poltica, cujo quadro administrativo detm o monoplio legtimo
do constrangimento fsico em sua atuao institucional, uma vez que se faz
referncia a uma empresa com carter de instituio poltica, ou seja, trata-
se do Estado.
No que respeita identidade entre dominao e autoridade, seu ponto
em comum a noo de poder, e a diferena entre elas no de grau (como
se uma fosse superior outra), mas de dinmica (o modo de ser do exerccio
efetivo do poder no instante fugidio de seu uso emprico) e de racionalidade,
de carter formal (alm da competncia ou qualificao compatvel com o
cargo nos quais indivduos, mediante concurso pblico, tomam posse, mas
no se apodera deles); refere-se, tambm, ao poder estabilizado na figura da
autoridade que gere, por exemplo, um centro de competncia especializado,
ou rgo administrativo, formalmente institudo e mantido.
Quanto parecena da noo de autoridade com a noo de poder,
somente nos resta dizer que a autoridade uma prerrogativa de domnio
formal na administrao pblica, enquanto que o poder um atributo de
domnio informal que se estabelece no jogo do contato entre os indivduos no
curso de suas atividades administrativas. No se esquecendo, no entanto, que
esse jogo de contato, ou de interesse, no apenas regulado pela estrutura
de normas dos regimentos, estatutos e textos constitucionais (racionalidade
formal), mas tambm pelo magnetismo da atrao e da simpatia mtuas e
pela identidade de sentimentos de pertena (racionalidade substantiva),
Em geral, a legitimidade derivada do consenso manifesto
representado pelo apoio das massas eleitorais. Por essa razo a legitimidade
constitui um atributo do Estado que se baseia na construo poltica de
um consenso, fator indispensvel garantia da obedincia (momento do
consenso), independentemente do uso da fora (momento da coero).
Desse modo, a crena na legitimidade , pois, o elemento integrador na
relao de poder que se verifica no mbito do Estado (LEVI, 2000, p. 675).
Ela supe necessariamente a noo de governabilidade. A soberania, por

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 29


sua vez, uma condio poltica que supe a autodeterminao dos estados
nacionais. Sob o ponto de vista jurdico-poltico, o conceito de soberania
de exclusividade dos Estados nacionais, sejam eles unitrios ou federais (a
Unio). E em contraponto, temos o conceito de autonomia. Logo, Unio
cabe a soberania indispensvel para representar o Estado federal na
celebrao de tratados ou acordos internacionais; aos estados federativos ou
subnacionais, resta apenas a prerrogativa da autonomia, dentro dos limites
legais inscritos na Constituio Federal.
Concluindo essa tarefa didtico-pedaggica relativa a conceitos por
demais teis na apresentao do contedo da disciplina em apreo, convm
precisar que todos esses pares de conceitos oscilam, ou orbitam, em torno
do par principal: fora e poder. Logo, com referncia noo de poder que
Weber (1999) classifica os tipos puros de dominao e/ou de autoridade. E
os designam como tipos puros devido ao fato de que em nenhuma sociedade
histrica, emprica, se verifica com exclusividade um desses tipos. mais
provvel que haja o predomnio de um sobre os outros, sobretudo nas
sociedades contemporneas, que adotam o modelo racional-legal. Assim,
a estrutura de poder se fundamenta nas seguintes formas de autoridade/
dominao legtima:

tradicional lastreado na crena na santidade da tradio vigente,


assim como na legitimidade de agentes que representam a autoridade
tradicional, em funo de tais tradies, enquanto fonte de poder. Neste tipo
de dominao tradicional a obedincia destinada pessoa do senhor
indicada pela tradio, graas ao apreo pelos costumes;
carismtica apoia-se na crena nas qualidades extraordinria de
uma pessoa ao qual se deposita uma confiana mobilizadora, assim como
s ordens por ela instituda, cuja novidade termina por ser a fonte de seu
poder. No mbito da dominao carismtica, a obedincia devida ao lder
carismtico, graas confiana que seus seguidores depositam em suas
qualidades extraordinrias;
racional-legal funda-se na crena na legitimidade tanto das ordens
estatudas (ordenamento jurdico) quanto do direito de mando dos agentes
nomeados em funo de tais ordens para o exerccio da dominao legal.
Trata-se de uma forma de autoridade/dominao que se ampara no imperium
da Lei, que sua fonte de poder, e que disciplina os direitos e garantias
fundamentais de administrados e s obrigaes e deveres do prprio Estado.

30 UNIDADE 01
Como se trata de uma dominao alicerada em estatutos (racionalidade
formal) tem-se como imperativo uma dupla obedincia: ordem impessoal,
que objetiva e estatuda na forma da lei, e aos agentes nomeados por
essa mesma ordem impessoal, em funo da legalidade formal do contedo
estatutrio e sua vigncia no tempo e no espao.

Para Weber (1994, p. 193; grifo nosso), toda dominao manifesta-se


e funciona como administrao. Toda administrao precisa, de alguma forma,
da dominao, pois, para dirigi-la, mister que certos poderes de mando se
encontrem nas mos de algum. Isto quer dizer que a dominao para ser
eficaz depende da administrao; igualmente, no existe administrao que
no se apoie em alguma estrutura de dominao, que se expressa pelas
posies hierrquicas no quadro administrativo de determinada organizao.
Ou seja, a conduo da administrao supe ou implica que os poderes de
mando sejam detidos por um ou mais agentes. Logo, fica patente que o tipo
de dominao legtima que caracteriza as organizaes governamentais na
modernidade, segundo a nomenclatura weberiana, a dominao racional-
legal ou burocrtica. Ou seja, a burocracia o aparelho administrativo do
poder legal.
A dominao do homem pelo homem ainda uma constante nas inter-
relaes sociais. A prpria dominao em si constitui um exemplo cabal de
desigualdade social, pois quem domina postula privilgios, cuja valorizao
e manuteno so responsveis pela continuidade de determinada situao
scio-histrica o status quo vigente. E para dirimir os excessos dessa
relao de dominao que to comum espcie humana quanto prpria
Natureza criam-se instituies ou organizaes que terminam por convergir
e se converter em vrias formas de soberanias at aportar no modelo de
organizao poltica que modernamente chamamos de Estado.

Estado: conceito e ao sociopoltica

Embora nem todas as sociedades histricas tenham experimentado


algum tipo de representao estatal, assente, portanto, na transferncia
normativa das funes de governo e de confiana na conduo de seus
destinos, algum tipo de soberania difusa existiu. Ela alude relativamente livre
autodeterminao dos grupos, das coletividades, dos povos ou sociedades
globais na conduo de suas escolhas, cujo curso os acontecimentos

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 31


histricos condicionaram ou induziram.
Algum tipo de proteo social e de controle organizativo da vida
coletiva vigorou nas estruturas sociais, operando ora como precrios ora
como vigorosos liames funcionais. Em sntese, as formas de sociedades que
se sucederam, umas aps as outras, no deixaram de ser o que sempre
enquanto existiram foram, ou seja, sociedades de homens, edificadas
(ou quase sempre destrudas), mantidas (ou dissolvidas) e gestadas
por homens, no encalo de suas propenses finalistas, onde as pugnas
manifestas ou veladas pelo poder constituem o fermento de que se servem
para gerar as transformaes scio-histricas. No entanto, sem perder
aquelas caractersticas essenciais que lhe outorgam um estatuto ontolgico
de existncia comum, essas formas de sociedade foram se diferenciando
devido aos condicionantes geogrficos, econmicos, sociopolticos e
culturais, forando-as a adotar trajetrias dspares e correspondentes formas
de autogesto administrativa, bem como de sistemas de alternncia de poder
via disputas em jogos desportivos, em estatutos formais ou positivados, em
litgios judiciais, em conflitos civis etc.
Na emulao interminvel pelos escassos bens disputados
justamente por essa escassez (artificial ou no) ser determinadora da
dificuldade de sua posse e usufruto radicam as razes que alimentam a
paulatina complexificao das estruturas sociais no decurso do processo
histrico os jogos de interesses e de foras fomentadores do agir racional
teleolgico/axiolgico e definidores de embates no mbito do poltico. No
bojo desse empreendimento impulsivo se erige uma ordem sociopoltica
cuja atribuio bsica disciplinar o livre movimento das vontades humanas
circunscritas a um territrio: o Estado, que essencialmente distinguido pela
autoridade que encerra e pelo poder que lhe imputado pelas convenes e
concertos sociais politicamente legitimadores, sendo que o exerccio da fora
(legal) expresso objetiva do poder constitui um direito exclusivo que lhe
inerente.
Submetido a uma perspectiva estrutural, o conceito de Estado
envolve a articulao entre os seus componentes essenciais, a saber; poder
soberano, povo, territrio e finalidades. Em outros termos, significa que o
Estado uma organizao poltica dotada de poder soberano (independncia,
auto-determinao poltica) frente a outros Estados nacionais, e esse
poder soberano emana do povo, que por sua vez encontra-se distribudo
num territrio especfico e concebe o imperativo de perseguir finalidades

32 UNIDADE 01
compatveis com o equilbrio alcanado pelas foras polticas partidrias e
no-partidrias quanto ao equacionamento das relaes de propriedade, ou,
mais precisamente, sobre os critrios de diviso da totalidade da renda e da
riqueza produzida pelo conjunto das unidades produtivas formais e informais
(setor invisvel) do mercado nacional.
O conceito de forma de estado deriva diretamente da maneira a partir
do qual se exerce o poder poltico com referncia a noo de territrio. Com
base em tal critrio, distinguem-se as formas de Estado em Estado unitrio
e Estado federal. O Estado unitrio consiste numa circunscrio territorial
politicamente centralizada que regula o fluxo de bens e pessoas em virtude
do poder de imprio. Ao passo que Estado federal (ou Estado composto, ou
mesmo federao de Estados) descentraliza o seu poder, fracionando-se no
espao territorial, determinando o surgimento de uma grande diversidade de
organizaes governamentais que se apresentam regionalmente dispersas.
Assim, o ncleo do conceito de Estado federal a existncia da subdiviso
regional de coletividades polticas autnomas e a prpria Unio, que por sua
vez os representam, configurando uma federao ou Estados federados.
Logo, o Estado federal possui soberania nacional e internacional, isto , no se
subordinam a nenhum outro poder temporal ou espiritual, enquanto o Estado
enquanto unidade da federao possui apenas autonomia. Mas a autonomia
federativa somente reconhecida uma vez satisfeitos os pressupostos da
autonomia federativa constante nos artigos 18 e 42 da Constituio Federal, a
saber: a existncia de rgos governamentais prprios (rgos independentes
de seus correlatos a nvel federal no tocante seleo e investidura de cargo
administrativo); e a posse de competncias exclusivas.
Assim, o Estado brasileiro concebido como Repblica Federativa
do Brasil. Da provm o prprio sentido que exprime a forma de governo, ou
seja, a forma de governo republicana. No item que disserta sobre o instituto
do Governo, explanaremos com mais vagar o tema.
Como j vimos, o poder estatal , ao mesmo tempo, uno, indivisvel e
indelegvel. Porm, este poder estatal extensvel ao exerccio simultneo de
trs ordens de poderes (rgos) com suas respectivas funes administrativas,
a saber: Executivo, Legislativo e Judicirio. A diferenciao destas trs
funes constitucionais do Estado determinante na compreenso daquilo
que permite distinguir administrao pblica (stricto sensu) em relao ao
Governo. Tais funes podem ser classificadas em funes prprias ou
tpicas e funes atpicas.

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 33


Assim, a funo tpica do Executivo administrar, o que inclui, por
um lado, a funo de governo (atribuies polticas e deciso estratgica),
e, por outro, a funo exclusivamente administrativa (procedimentos de
interveno, fomento e servio pblico). J as funes atpicas do Executivo
so a legislativa (uso de medidas provisrias) e de julgamento (contencioso
administrativo). A funo tpica ou predominante do Legislativo legislar
(elaborar normas jurdicas gerais e abstratas) e fiscalizar os atos do Poder
Executivo (fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial). As funes atpicas do Poder Legislativo esto associadas aos
processos de administrao (quando se pronuncia acerca de sua estrutura
interna: criao de cargos pblicos prprios etc) e julgamento (ao do
Senado da Repblica em julgar determinadas autoridades administrativas
quanto aos crimes de responsabilidade). A funo tpica do Poder Judicirio
(funo jurisdicional ou de julgamento) aplicar, de forma coercitiva e em
carter definitivo, o ordenamento jurdico (Direito) s controvrsias que lhe
so apresentadas mediante propositura de ao; as funes atpicas, por um
lado, so aquelas voltadas para administrao de bens, servio e pessoal e,
por outro, aquelas relativas gerao de normas gerais para os administrados
de sua alada administrativa. Em suma, no mbito do exerccio dos trs
poderes da Unio as funes atpicas tanto servem para a realizao de suas
principais finalidades como serve para estabelecer restries conduta dos
outros poderes, funcionando como um mecanismo de freios e contrapesos
(checks and balance).
Num interregno de duzentos anos, entre os sculos XV e XVII,
a humanidade assiste ao solapamento da crena tradicional na unidade
teocrtica da cristandade e sua substituio pelo conceito de soberania
territorial, ocasio em que comea a despontar a diferenciao fundamental
entre Estado e Sociedade. Somente bem depois do surgimento da idia de
Estado territorial que se forma uma conscincia efetiva da diferenciao
entre relaes polticas e relaes sociais, provavelmente em meados do
sculo XIX (RUNCIMAN, 1966).
O advento do Estado moderno, entre os sculos XIV e XVIII, est
intimamente associado s necessidades de defesa e unificao territorial;
logo, surge sob o signo da faculdade protetora. O Estado moderno surge
paralelamente com a emergncia do indivduo enquanto portador de direitos:
vida, segurana e propriedade. No mbito do Estado-protetor o indivduo
passa a se constituir no sujeito central do poltico. Aos poucos, o Estado

34 UNIDADE 01
moderno transfigura-se em Estado-providncia, que, por sua vez, consiste
em um aprofundamento e uma extenso do Estado-protetor clssico
(ROSANVALLON,1997, p. 20). Durante a vigncia do Estado-providncia, a
providncia divina substituda pela certeza da providncia estatal mediante o
aperfeioamento das tcnicas de seguro, que, por sua vez, beneficiada pelo
nvel elevado do grau de certeza possibilitado pela probabilidade estatstica.
Assim, [...] O Estado-protetor corresponde garantia de sobrevivncia (a
proteo fsica da vida) e o Estado-providncia garantia de uma abundncia
mnima para todos os cidados (Ibidem, p. 27).
Mas o que e no que consiste o Estado moderno? Weber (1999)
nos contempla com uma definio formal que identifica bem o carter
poltico-coercitivo dessa entidade abstrata. Para ele, o Estado constitui uma
empresa, uma comunidade humana, ou uma associao poltica de tipo
historicamente delineado e criado na Europa ocidental, que reivindica e logra
com sucesso o direito ao monoplio legtimo de uso do constrangimento fsico,
e se traduz pela forma politicamente mais organizada e racional de gesto da
vida social dos indivduos em determinada circunscrio territorial. O autor
nos adverte que s possvel definir sociologicamente o Estado moderno
em funo dos meios particulares que lhe so inerentes. De resto, o que se
aplica ao Estado moderno pode ser aplicado a toda e qualquer associao
poltica, como o caso do uso do constrangimento fsico (meio especfico), e
no em funo do que o Estado faz ou deixa de fazer. Afinal, argumenta ele,
quase no existe tarefa que uma associao poltica no tenha executado,
assim como no existe tarefa cuja execuo tenha sido permanentemente de
domnio exclusivo a tais associaes de carter poltico, e que atualmente
so designadas por Estados, consistindo em formas histricas de dominao
no-institucional anteriores ao Estado moderno.
Logo, apoiando-se na afirmao textual de Trotsky, de que todo
Estado fundamenta-se na coao, Weber (1999, p. 525) sentencia: a nica
fonte jurdica de exerccio da coao o Estado, somente a ele cabe
conceder, ou no, a terceiros, o direito de empreg-la. Alm do mais, se todas
as instituies at aqui existentes nunca tivessem experimentado qualquer
tipo de violncia ou coao inexistiria o conceito de Estado, e em seu lugar
apareceria o conceito de anarquia, no exato significado que o vocbulo
semanticamente sugere e encerra.
Nessa linha de anlise, portanto, o Estado no pode ser definido com
base nos resultados que manifesta atravs de sua organizao institucional,

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 35


ou seja, o Governo e a administrao pblica, mas com base nos meios de
que se instrumentaliza, onde o constrangimento fsico apenas um meio,
embora especfico, dentre outros. Em outros termos, definir o Estado em
funo do que realiza perigoso por conta de duas questes de ordem lgica
defini-lo pelo que faz significa dizer tambm que ao deixar de fazer o que
normalmente faz implica em v-lo deixar de ser o que , ou seja, o Estado
deixa de existir; e que qualquer entidade que execute funes tpicas de
Estado deve ser identificado enquanto tal (RUNCIMAN,1966).
Runciman (1996), admitindo, porm, que definir o Estado com base
em eventuais finalidades por demais temerrio, no concorda totalmente
com as consequncias lgicas da proposio terico-metodolgica weberiana
acerca da definio do Estado, mas reconhece que [...] na definio de Weber
que se baseia antes nos meios se um Estado deixa de conservar o seu
monoplio reconhecido da fra (sic) ento ser necessrio dizer que no se
trata mais de um Estado (Ibidem, p. 45); e arremata peremptoriamente que
temos apenas que nos preocupar em verificar concretamente o que fazem ou
deixam de fazer as instituies que detm o monoplio legtimo da violncia
fsica, esvaziando, contudo, os resultados da ao dessas instituies de
qualquer eficcia cognitiva na compreenso de seu contedo conceptual. O
mesmo se aplica ao conceito de poltica, afinal, o que vincula a noo de
Estado de poltica o fenmeno do poder.
As razes que embasam tal argumento poderiam nos conduzir
a ilaes aodadas e imputar a Runciman proposies estranhas a seu
pensamento com base nas afirmaes de Weber. Assim, inadvertidamente,
poderamos ser levados a conceber a ideia de que a reduo das funes
pblicas ou desestatizao redundaria na concluso lgica segundo a qual o
Estado deixaria de ser um Estado, justamente por ser forado a abdicar do
exerccio de certas funes, tais como a interveno na economia mediante
o recurso da produo de bens materiais de consumo, ou mesmo de alguns
bens e servios pblicos coletivos gratuitos (sade e educao, por exemplo)
ou no, a transferncia para a iniciativa privada, mediante concesses
pblicas, dos servios de telecomunicaes e de gerao de energia eltrica.
Bobbio (1999) nos apresenta argumentos que ajudam a esclarecer
melhor a situao evocada. Segundo ele, apenas poderamos cogitar a
possibilidade de o Estado deixar de ser o que seus predicados enunciam, ou
seja, deixaria de existir, numa eventual situao em que os poderes bsicos
que lhe so inerentes dele fossem subtrados, a saber, o poder coercitivo,

36 UNIDADE 01
o poder jurisdicional e o poder tributacional. O primeiro desses poderes
contempla o monoplio quanto aplicao da fora fsica. O segundo, diz
respeito concepo e contextura das leis, assim como a sua observncia
quanto aos casos concretos, conforme os fundamentos axiolgicos e
deontolgicos que socialmente as consubstanciam. O terceiro, por seu
turno, refere-se prerrogativa estatal de impor a cobrana de tributos para
financiar a operao funcional do aparelho administrativo do Estado. Tais
so os poderes que constituem o ncleo mnimo do todo Estado, sendo que
cada um deles corresponde a funes operacionais que lhe equivalem, cuja
inoperncia absoluta faria com que o Estado abdicasse de ser um Estado.
Concluindo. Todos esses poderes e respectivas funes conferem ao
Estado os elementos essenciais e distintivos de sua individuao enquanto
tal, ao passo que - com exceo das funes acima citadas todas as outras
so meros componentes integrantes que o Estado vai agregando em funo
das circunstncias histricas, onde as condies gerais de reproduo
das unidades produtivas, assim como seu grau de desenvolvimento e
diversificao, a estratgia de insero no mercado global, os sistemas de
intermediao de interesses associados s correlaes de foras polticas
dominantes e o vigor ou a debilidade dos sistemas de representao
e participao polticas nele imprimem os sinais de uma outra modalidade
estatal o Estado intervencionista (ou Estado-onipresente).
Portanto, essas trs funes mnimas aludem ao Estado conforme
sua feio primeva, ou seja, alude ao Estado-protetor (Estado liberal),
enquanto que as justaposies de outras funes o identificam como Estado-
providncia (Estado social); logo, o Estado pode abdicar de funes tpicas
de mercado, deixando de intervir no meio econmico, e mesmo no social,
sem, no entanto, deixar de ser um Estado enquanto tal, como advoga Bobbio
(ibidem). O difcil imaginar como isso poderia ser efetivado radicalmente
dada a irreversibilidade do Estado de bem-estar social.
Retornando a Weber, evidente que sua conceituao por si s nada
elucida sobre as transformaes do aparato estatal frente s transformaes
histricas que ele prprio anteviu com lucidez ao empreender a analogia
entre a racionalidade que inere ao Estado aquela que consiste na rigidez
das regras ritualsticas do processo burocrtico - e a racionalidade que se
instaura no cerne do desenvolvimento capitalista com respectivas, porm
equivalentes, expropriaes de meios estrutural-funcionais internos; da
mesma forma que nas unidades produtivas capitalistas as foras produtivas

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 37


(ou proletrios) so privadas da propriedade dos meios de produo, os
funcionrios que compem a estrutura burocrtica tambm so privados da
propriedade dos cargos que ocupam e exercem, logo, dos meios materiais da
organizao administrativa, e para isso percebem remunerao sob a forma
de salrios.
Na construo da ordem moderna, dois movimentos paralelos
terminam por conflurem simbioticamente: o progresso rumo ao capitalismo
e o progresso rumo ao funcionalismo burocrtico. O primeiro fator
de modernizao da economia tanto quanto o segundo, que fator de
modernizao do Estado (WEBER, 1999). Ou seja, modernizao econmica
supe modernizao estatal, e vice-versa - [...] historicamente o progresso
em direo ao Estado burocrtico [...] encontra-se em conexo muito ntima
com o desenvolvimento capitalista moderno (Ibidem, p. 530). Alm de que,
Estado nacional e capitalismo implicam-se mutuamente: um fertiliza o outro.

Estado capitalista

As concepes de Offe (1984) e Carnoy (1976) acerca do Estado so


centrais para se entender a dinmica estatal na sociedade, considerando-
se que o Estado precisa constantemente compatibilizar as exigncias
do capital com as necessidades do trabalho, a integrao social com a
integrao sistmica, a soluo dos conflitos entre as classes com as crises
de reproduo/acumulao. Eis o que se pode chamar de problemas da
dinmica do Estado capitalista
As formulaes terico-metodolgicas de Offe (1984) com relao
ao Estado se guiam pelo cuidado em compatibilizar as razes concretas
e de contedo que justificam a ao estatal com os resultados materiais
decorrentes dessa ao; Essas razes e resultados constituem pontos de
referncia funcionais inerentes ao quadro organizacional da estrutura do
Estado burgus. Trata-se, portanto, de confeccionar hipteses plausveis
acerca da relao funcional entre a ao do Estado e os problemas estruturais
que surgem no seio de uma particular formao scio-econmica, a saber,
a formao scio-econmica capitalista. Nessa linha de estudo, possvel
se averiguar como uma sociedade histrica se reproduz e que mecanismos
asseguram sua continuidade ou descontinuidade:

A sociologia resolve esse problema (que continua bsico


e atual) na medida em que indica quais so exatamente

38 UNIDADE 01
as questes estruturais que problematizam o contexto
societrio e sua continuidade histrica, e esclarece
atravs de que medidas de integrao o sistema social
capaz ou no de resolver os seus problemas estruturais
especficos (Ibidem, p. 14; grifo do autor).

Uma vez esclarecidos os termos gerais da definio operacional


do Estado em Offe, mais precisamente do Estado capitalista, convm
adiantar como o autor especificamente o conceitua. De antemo, adverte
para a inconsistncia da concepo instrumental do Estado, ou seja, a ideia
segundo a qual o Estado est a servio ou se constitui em instrumento de
uma classe em contraposio a uma outra (crtica teoria marxista). Para
Offe (1994), o Estado no protege os interesses especficos de uma classe;
pelo contrrio, sua preocupao com a funcionalidade geral do sistema ao
qual o prprio capital extrai a seiva de que necessita para se reproduzir, e
o prprio Estado para existir em sua condio histrica de formao estatal
capitalista. Assim, o Estado capitalista procura manter permanentemente as
condies institucionais e estruturais favorveis s relaes de classe tpicas
de uma sociedade que se apia na valorizao privada do capital e no trabalho
assalariado livre; e assim fazendo, protege os interesses gerais da totalidade
da sociedade. Uma vez feita essa observao, eis a definio operacional
de Offe (Ibidem, p. 123-124;), acerca do Estado capitalista, concebido como
uma forma institucional de poder pblico em sua relao com a produo
material. O conceito de Estado capitalista, ento, compreendido mediante
a articulao do que o autor supracitado chama de as quatro determinaes
funcionais:

privatizao da produo De modo geral, as empresas privadas


so mais eficientes e controlveis do que as empresas pblicas, j que os
critrios polticos do poder pblico so um obstculo organizao da
produo material;
dependncia dos impostos As finanas pblicas esto indiretamente
associado ao volume da acumulao privada, levada a efeito pelas empresas
privadas; da acumulao privada que o poder pblico obtm os recursos
necessrios ao custeio da mquina administrativa e promoo de polticas
pblicas em geral, graas ao funcionamento do sistema tributrio (tributos,
taxas e contribuies);
acumulao como ponto de referncia A dependncia do Estado
com relao ao processo privado de acumulao capitalista como que obriga

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 39


os detentores do poder estatal a garantir as condies polticas propiciadoras
da reproduo ampliada do capital;
legitimao democrtica O sistema poltico prev a superviso
legal do processo de alternncia de poder via eleies (sufrgios) gerais,
bem como a legitimidades indispensvel apropriao do poder do Estado,
sufragada pela maioria da populao eleitoral. Portanto, um grupo poltico
qualquer necessita da legitimao poltica proporcionada pelo escrutnio das
urnas. E exatamente atravs do poder poltico que tal grupo assume que
o Estado passa a submeter-se tanto ao imperativo da afirmao do corpo de
regras do governo democrtico-representativo (forma institucional) como ao
imperativo da consolidao do desenvolvimento e exigncias do processo de
reproduo ampliada do capital (contedo).

A articulao entre essas quatro determinaes estruturais-funcionais


expressa o que Offe entende por poltica do Estado capitalista, e que
consiste no aspecto dinmico da estrutura estatal, a saber: o conjunto de
estratgias mediante as quais se produzem e reproduzem constantemente o
acordo e a compatibilidade entre essas quatro determinaes estruturais do
Estado capitalista (OFFE, 1994, p. 125).
Do que foi dito acima, conclui-se que as operaes de coordenao
estatal dos sistemas sociais, econmicos e polticos no mbito territorial de
um pas dependem diretamente da chancela popular, segundo os termos
consagrados pela Democracia moderna, e que constitui um sistema social em
que os indivduos, ora designados por cidados, dispem, em partes iguais,
do poder resultante da soberania popular. Ou seja, o poder que emana das
urnas converte-se num instrumento da vontade do povo (sociedade eleitoral),
proporcionando, assim, a existncia de um sistema de alternncia de poder
que o mais empregado no mundo contemporneo globalizado, sobretudo
nos pases desenvolvidos e emergentes (ver Unidade 3).
Em suma, o que prope Offe, a contrapelo de Weber que se apoia
numa formal definio conceitual do Estado, e mesmo da democracia ,
formular uma concreta definio operacional do Estado, ou seja, individuar o
modo de articulao entre os principais elementos constitutivos do aparato
estatal (administrao pblica em sentido restrito). Tomados em seu conjunto,
a conjugao desses elementos articula-se com a sociedade circundante,
cujo produto expresso sob a forma de polticas pblicas, as quais so o
meio de ao planejado de que dispe o Estado para cumprir seus deveres

40 UNIDADE 01
constitucionais (ver Unidade 3).
No percurso dessa tentativa, Offe (1994) confirma o que as anlises
marxistas j demonstraram exausto. Ou seja, a estrutura organizacional do
Estado se modifica na medida das transformaes verificadas e assumidas
pelos modos de expresso do capital (comercial, industrial, financeiro,
especulativo). Alm da relao geral que existe entre o capitalismo e as
polticas sociais, tambm h espao para relaes especficas, conforme as
mudanas de perfil do desenvolvimento capitalista. Da que a execuo de
modelos distintos de poltica social obedea dinmica das transformaes
do capitalismo que por sua vez incidem sobre o prprio Estado.
Nos estudos realizados por Offe, e, sobretudo, naqueles elaborados
por Hirsch (apud CARNOY, 1976), essa anlises adquirem uma tonalidade
terica consistente. Existem semelhanas e dessemelhanas entre as anlises
desses formuladores da teoria do Estado e da compreenso do processo
de reproduo/acumulao ampliada do capital. Malgrado as diferenas de
nfases ou abordagens entre tais autores, importa-nos to-somente mostrar,
atravs de suas contribuies tericas, os tipos de relaes/interaes
verificadas entre o Estado e o sistema de produo historicamente existente
e hegemnico, cuja pujana reside nas contradies do prprio processo de
explorao sistemtica que o caracteriza no curso de seu desenvolvimento.
Offe (1994) centra a sua compreenso do Estado em funo do seu
papel ao nvel da esfera econmica, mais especificamente no processo
contnuo de acumulao de capital, ou seja, de extrao de excedente e da
reproduo das relaes de produo, assim como nas contradies que se
originam no mbito do Estado, a partir do momento em que este intervm
no mercado, a fim de evitar as crises de acumulao condio de sua
existncia enquanto tal que se refletem no prprio aparato institucional
estatal, conduzindo, por sua vez, a crises de legitimao. Apesar de, por
um lado, nos propiciar uma compreenso um tanto quanto vaga, em termos
comparativos, da teoria das transmutaes com relao forma e s
funes do aparelho do Estado, Offe (1994), por outro lado, nos propicia
uma compreenso consistente e pormenorizada das leis de movimento do
aparelho do Estado em sua interao com a arena econmica.
Se Offe (1994), em suas anlises, privilegia a inteleco das leis de
movimento do aparelho do Estado em suas vinculaes com as relaes
econmicas, Hirsch (apud CARNOY, 1976), por seu turno, privilegia a
inteleco das leis de movimento da acumulao de capital e as respectivas

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 41


influncias diretas delas advindas sobre as formas e funes do Estado, e
naturalmente de seu carter intervencionista. Assim, o carter intervencionista
do Estado tende a transformar-se paralelamente transformao do carter
de acumulao do capital, ou seja, o modo de funcionamento do Estado est
diretamente associado s crises no decurso do desenvolvimento capitalista
a natureza das intervenes estatais depende das leis de movimento do
desenvolvimento capitalista. Para (Hirsch) as intervenes do Estado sempre
ocorrem no sentido de produzir contratendncias queda da taxa de lucros,
ou seja, na extrao do excedente. Na medida em que a taxa de lucros
tende a decair, o Estado acionado para reorganizar as condies gerais de
produo; e essa interveno se manifesta atravs da revoluo tecnolgica
do processo de trabalho e do desenvolvimento das foras produtivas.
Mas Offe (1974) e Carnoy (1976) observam que o Estado no pode
permanentemente solucionar as crises econmicas devido ao seu modo
particular de operao, isto , devido burocracia, que, segundo ele,
ineficaz e ineficiente. A burocracia demonstra ser adequada no contexto
das operaes polticas de carter alocativo, porm revela-se por demais
deficiente em dar conta das atividades estatais produtivas. Com essa
observao final, Offe simplesmente rejeita a hiptese weberiana segundo
a qual a burocracia possui um grau de eficincia superior aos demais
procedimentos administrativos.

A Unio: competncias e poderes

A Unio uma entidade federativa mas no federada - politicamente


construda e instituda como poder supremo, congregando os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios. Representa, pois, o conjunto das circunscries
territoriais dos Estados federados que so dotadas de autonomia, nos termos
da Constituio federal; de uma fora auxiliar ao exrcito (Polcia Militar); e
de uma constituio estadual, subserviente, porm, aos princpios e garantias
emanados da Constituio Federal de 1988. A Unio, pessoa jurdica de
direito pblico interno (titular de direitos e sujeito de obrigaes) que dispe
de competncias administrativas e legislativas, tambm chamada de
Repblica Federativa do Brasil e se reconhece como Estado democrtico de
direito (Constituio Federal, Ttulo I, artigo 1):
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado

42 UNIDADE 01
democrtico de Direito e tem como fundamentos: I a soberania; II a
cidadania; II a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa; V o pluralismo poltico.

De outro modo, reza o artigo 18, Captulo I, Ttulo III, pgina 51


(Constituio Federal, 1988), a propsito do Estado brasileiro: A organizao
poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos nos
termos desta constituio.
Embora a Unio exera as prerrogativas da soberania do Estado
brasileiro, ao representar a Repblica Federativa do Brasil no concerto das
naes, no se pode confundi-la com Estado federal. A Unio apenas um dos
componentes da Repblica Federativa do Brasil, constitui apenas uma dentre
as quatro entidades federativas integrantes de uma totalidade poltica que o
Estado federal Estados, Distrito Federal e municpios. O comportamento da
Unio varia na medida em que se trate de questes internas ou externas. Em
relao ao ambiente nacional interno, a Unio, enquanto entidade do Direito
Constitucional, atua em seu prprio nome e possui autonomia em relao aos
demais estados-membros ou federados. Em relao ao ambiente externo, que
configura o campo das relaes internacionais, a Unio se apresenta como
representante do Estado federal na chancela de atos de Direito Internacional.
No entanto, no cabe Unio praticar atos inerentes ao Direito Internacional,
pois essa incumbncia constitucional atribuda ao Estado federal, a nica
e verdadeira pessoa jurdica de direito pblico internacional. Assim, a
Repblica Federativa do Brasil juridicamente representada por um rgo
da Unio, a Presidncia da Repblica, na celebrao de tratados ou acordos
internacionais, conforme expressa o artigo 21 da Constituio Federal, no
que concerne competncia da Unio, nas alneas I (manter relaes
com estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais) e II
(declarar a guerra e celebrar a paz).
Pode-se dizer que os conceitos de Estado federal e Repblica
Federativa do Brasil so sinnimos, o que no ocorre com o conceito de Unio.
E a prpria Constituio Federal que esclarece que esta ltima apenas
um dos quatro componentes porm o mais poderoso que caracterizam
os conceitos acima, ao lado dos Estados subnacionais, do Distrito Federal e
dos Municpios.
Em suma, Unio e Estado federal no so uma coisa s, pois este

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 43


ltimo constitui um organismo poltico que rege a federao mediante
estatuto poltico que veda o direito de secesso (o direito de separar-se da
Unio federativa) e garante a supremacia dos poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio em relao aos poderes das demais entidades da federao,
sobretudo em relao cartilha de regras que apiam a soberania do
Estado a Constituio Federal. A assinatura de um tratado internacional,
por exemplo, levado a efeito pelo Ministrio das Relaes Exteriores (MRE),
se transforma em fora de lei no pas porque existe um dispositivo legal da
Constituio Federal que permite a sua efetividade no tempo e no espao.
Como se sabe, o referido ministrio um agregado de rgos administrativos
cujos agentes, seguindo orientao governamental, executam aes em
nome do Estado e do Governo vigente.

Governo

O Governo o princpio unificador do Estado. quem comanda e


decide mediante procurao legal do Estado o conjunto dos rgos que
constituem a administrao pblica federal direta e indireta. O Governo a
instncia poltico-institucional por excelncia que traduz as demandas por
recompensas por parte da populao em programas de ao governamental,
ou simplesmente polticas pblicas, que correspondem s aes de auxlio
imediato ao exerccio das funes governamentais.
Os rgos so definidos na perspectiva do direito administrativo
como centros de competncia institudos para o desempenho de funes
estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica
a que pertencem (MEIRELES apud ALEXANDRINO e PAULO, 2002, p.
70). Os rgos constituem centros de competncia despersonalizados que
integram uma mesma pessoa jurdica, j que apenas esta ltima dotada
de personalidade jurdica; e sua atuao imputada pessoa jurdica da
qual faz parte. Nesse sentido, no tocante Administrao Direta Federal,
apenas a Unio (assim como os Estados, o Distrito Federal e os municpios)
dotada de personalidade jurdica. Os ministrios so rgos, ou seja, so
destitudos de personalidade jurdica, logo, no podem ser sujeitos de direitos
e obrigaes em seu prprio nome. Assim, a atuao de seus agentes
imputada Unio, uma vez que expressam a vontade das entidades que
integram.
Os rgos so compostos por alguns componentes indispensveis a

44 UNIDADE 01
sua prpria funcionalidade: funes ou competncias, agentes e cargos.
Ao desempenhar suas funes ou competncias (atribuies especficas),
os rgos se constituem em meios ou instrumentos de ao das pessoas
jurdicas (Unio, Estados, Distrito Federal e municpios; autarquias e
fundaes pblicas) das quais fazem parte; resultam da desconcentrao e
no dispem de patrimnio prprio.
A superviso ministerial levada a efeito pelos ministros de Estado se
realiza por meio dos chamados rgos centrais (Decreto-Lei n 200/1967,
artigo 21), a saber: os rgos centrais de planejamento, coordenao e
controle financeiro; e os rgos centrais de direo superior (idem, artigo
22). Compete aos rgos Centrais de Planejamento (estabelecimento das
diretrizes e metas que nortearo a ao governamental), Coordenao
(convergncia das atividades administrativas no intuito de conform-las s
diretrizes e metas de planejamento, de modo a suprimir a duplicidade de
atuao, a disperso de recursos, assim como a divergncia de solues) e
Controle Financeiro (verificao do cumprimento das finalidades, qualidade
e rendimento na execuo das atribuies, assim como a observncia das
normas pertinentes; controle da aplicao dos recursos pblicos financeiros,
bem como da guarda dos bens da Unio) o assessoramento direto ao
ministro de Estado, e, em funo de suas competncias especficas, sob
representao e direo do titular do Ministrio, permita efetivar estudos que
propiciem a elaborao de diretrizes programticas, assim como o exerccio
de funes de planejamento, oramento, orientao, coordenao, inspeo
e controle financeiro, por sua vez a cargo de uma Secretaria Geral e uma
Inspetoria Geral de Finanas (artigo 23). O artigo 10, 2, do Decreto-Lei
n 200/67 bastante explcito quanto natureza das atividades exercidas
no cerne da estrutura central de direo dos negcios do Estado, com se
depreende a seguir:

Em cada rgo da Administrao Federal, os servios


que compem a estrutura central de direo devem
permanecer liberados das rotinas de execuo e das
tarefas de mera formalizao de atos administrativos,
para que possam concentrar-s. e nas atividades de
planejamento, superviso, coordenao e controle.

E reforada pelo 4, do mesmo artigo do referido documento legal:


Compete estrutura central de direo o estabelecimento
das normas, critrios, programas e princpios, que os

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 45


servios responsveis pela execuo so obrigados
a respeitar na soluo dos casos individuais e no
desempenho de suas atribuies.

Os rgos centrais de direo superior, por sua vez, exercem funes


administrativas relacionadas a procedimentos especficos e auxiliares dos
Ministrios, devendo, preferencialmente, ser organizados atravs da tcnica
da diviso de instncias administrativas em departamentos, e em conformidade
com os seguintes princpios fundamentais: planejamento (promoo do
desenvolvimento econmico-social do pas e a segurana nacional, norteando-
se segundo planos e programas elaborados), coordenao (realizada em
todos os nveis da administrao, atravs da atuao das chefias individuais,
da efetivao sistemtica de reunies com a as chefias subordinadas e da
instituio e funcionamento de comisses de coordenao em cada um dos
nveis administrativos), descentralizao (execuo de atividades a partir
de trs planos: no interior dos quadros funcionais da administrao pblica
federal, em que se diferencia o nvel de direo como contraponto ao nvel de
execuo; no protagonismo da administrao pblica federal quanto a transferir
responsabilidades polticas para as entidades polticas federadas atravs de
convnios; e no protagonismo da Administrao Pblica Federal quanto a
transferir responsabilidades ao setor privado via contratos ou concesses),
delegao de competncia (instrumento de descentralizao administrativa
que visa garantir celeridade e objetividade s decises administrativas ou de
Governo) e controle (atividades realizadas na administrao pblica federal
em todos os nveis e rgos, incluindo trs tipos de controle: aquele realizado
pela prpria chefia do rgo, ao supervisionar a execuo de programas,
assim como observncia das normas que regem a atividade particular do
rgo sob controle; aquele executado pelos rgos inerentes a cada sistema,
ao observar as normas gerais que presidem as atividades auxiliares; e aquele
controle que se exerce sobre a aplicao dos dinheiros pblicos, bem como
o da guarda do patrimnio da Unio pelos rgos que integram o sistema de
contabilidade e auditoria) (artigo 24; 6).
Em seu artigo 25, o referido estatuto legal, define quais so os
principais objetivos de superviso ministerial circunscrita ao campo de
atribuies dos ministros de Estado. So eles:
I - Assegurar a observncia da legislao federal.
II - Promover a execuo dos programas do Governo.
III - Fazer observar os princpios fundamentais enunciados no Ttulo

46 UNIDADE 01
IV - Coordenar as atividades dos rgos supervisionados e harmonizar
sua atuao com a dos demais Ministrios.
V - Avaliar o comportamento administrativo dos rgos supervisionados
e diligenciar no sentido de que estejam confiados a dirigentes capacitados.
VI - Proteger a administrao dos rgos supervisionados contra
interferncias e presses ilegtimas.
VII - Fortalecer o sistema do mrito.
VIII - Fiscalizar a aplicao e utilizao de dinheiros, valores e bens
pblicos.
IX - Acompanhar os custos globais dos programas setoriais do
Governo, a fim de alcanar uma prestao econmica de servios.
X - Fornecer ao rgo prprio do Ministrio da Fazenda os elementos
necessrios prestao de contas do exerccio financeiro.
XI - Transmitir ao Tribunal de Contas, sem prejuzo da fiscalizao
deste, informes relativos administrao financeira e patrimonial dos rgos
do Ministrio.

Os planos divulgados e efetivados pelos componentes da estrutura


governamental so efetuados com o indispensvel auxlio dos rgos
integrantes do Estado. Tais rgos podem ser classificados, segundo o
Direito Constitucional, em supremos e dependentes. Os primeiros so
regidos pelas normas do Direito Constitucional, pois lidam diretamente com o
exerccio do poder poltico, que uno, indivisvel e indelegvel, configurando
o que conhecemos por Governo ou rgos governamentais, encarregados
da organizao institucional do Estado, com base em princpios poltico
constitucionais (normas-princpio) e jurdico-constitucionais (princpios-
garantia). Os ltimos so regidos pelo direito administrativo, situando-se
em um nvel hierrquico inferior e restrito ao cumprimento ou execuo de
funes estritamente administrativas.
Em linhas gerais, os rgos comportam uma variedade de
classificaes cujas qualificaes derivam da aplicao de mltiplos critrios.
Assim, os rgos, conforme o critrio de sua estrutura, classificam-se em
rgos simples (formado por apenas um centro de competncia) e compostos
(formado por vrios centros de competncia, ou rgos; exemplo da tcnica
da desconcentrao administrativa). No tocante ao critrio de sua atuao
funcional, os rgos podem ser classificados em singulares (ou unipessoais,
em que a responsabilidade funcional cabe apenas a um nico agente pblico,

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 47


ao mesmo tempo chefe e representante) e colegiados (ou pluripessoais,
em que suas atuaes e decises dependem da explcita e obrigatria
manifestao da totalidade de seus membros integrantes, cujo processo de
deliberao disciplinado por regras regimentais).
Os rgos integrantes do Estado, no que respeita sua posio
hierrquica, so classificados como independentes, autnomos, superiores e
subalternos e se enquadram, por sua vez, em outra classificao conforme o
sentido amplo do conceito de administrao pblica rgos governamentais
(centros de tomadas de deciso estratgica tendo em vista as demandas
da sociedade por produtos e servios pblicos, assim como de polticas de
bem-estar social; e do mercado por polticas de subsdios, de estabilizao
macroeconmica e de alocao de recursos na sociedade) e rgos
administrativos (centros de competncia despersonalizados incumbidos da
execuo dos planos e diretrizes de ao governamentais).
Os rgos independentes so aqueles previstos constitucionalmente
e que representam os trs poderes da Repblica, quais sejam: o Senado
Federal, a Cmara Federal, o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal
de Justia etc., outros tribunais, a Presidncia da Repblica, assim como
seus correlatos simtricos nos vrios nveis da federao. Como constituem
a prpria cpula do poder pblico estatal, os rgos independentes no
se subordinam hierrquica ou funcionalmente a nenhuma outra instncia
governamental ou administrativa. Logo, as suas atribuies so exercidas
pelos denominados agentes polticos.
Os rgos independentes coincidem com os chamados rgos
governamentais ou supremos, alm de serem os nicos dotados de
excepcional capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas e
competncias funcionais. E as razes para tal fato decorrem da sua posio
na estrutura de poder do Estado, excluindo, pois, os chamados rgos
hierarquizados, isto , os rgos superiores e os rgos subalternos.
Os rgos autnomos, a exemplo dos rgos independentes, tambm
situam-se na cpula do poder pblico estatal, porm em nvel hierrquico
imediatamente inferior. So caracterizados como rgos diretivos e so
dotados de ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica (Ministrios,
Secretarias de Estado, Advocacia Geral da Unio etc.).
Apesar de os rgos superiores desempenharem atividades de
direo, controle e deciso, eles subordinam-se ao controle hierrquico do
nvel imediatamente superior (procuradorias, coordenadorias, gabinetes etc.).

48 UNIDADE 01
Os rgos subalternos incluem todos aqueles que desempenham
atribuies meramente executrias, subordinam-se a diversos nveis
hierrquicos superiores e dispem de dbil poder de deciso (sees de
expediente, de pessoal, de material, de portaria etc.).
Como vimos, os rgos so centros de competncia despersonalizados
criados especialmente para cumprir determinadas funes do Estado por
meio de um conjunto de agentes, os chamados agentes pblicos, que podem
ser classificados, segundo Meirelles (apud ALEXANDRINO e PAULO, 2002)
em agentes polticos, administrativos, honorficos, delegados e credenciados.
Os agentes pblicos constituem o aparato tcnico-intelectual dos
rgos que integram a administrao pblica. A sua atuao social nos
organismos estatais aos quais se perfila como representante decisiva na
realizao dos planos e diretrizes de ao governamental.
Os agentes polticos so aqueles componentes que se posicionam
nos primeiros escales do Governo cujas atribuies e responsabilidades
esto associadas s funes de direo, de orientao e de implementao
das diretrizes de ao a serem estrategicamente seguidas. De modo geral,
os agentes polticos extraem a sua competncia do texto constitucional;
subordinam-se a regras e foros especiais; so investidos em seus cargos
atravs de eleies, nomeaes ou designaes; e no so hierarquizados
(exceto o corpo de auxiliares imediatos dos titulares do Poder Executivo), uma
vez que sua atuao disciplinada exclusivamente pela Constituio Federal.
Assim, so exemplos de agentes polticos os titulares do Poder Executivo
nas vrias esferas da federao (Presidente da Repblica, governadores e
prefeitos), com seus respectivos auxiliares imediatos (ministros, secretrios
estaduais e municipais), bem como os membros constituintes do Poder
Legislativo (senadores, deputados e vereadores). Em virtude de sua posio
na cpula governamental, os agentes polticos integram a totalidade dos
rgos supremos e so regidos por princpios, valores e normas emanadas
do Texto Constitucional (objeto do Direito Constitucional). Os rgos
governamentais ou supremos desempenham funes associadas ao
exerccio do poder poltico, dai derivando as diretrizes a serem executadas
pelos rgos administrativos ou dependentes que desempenham funes
exclusivamente administrativas.
Os demais agentes pblicos desempenham atividades fortemente
reguladas por uma estrutura hierrquica que se sujeita aos princpios, valores
e normas de natureza administrativa (objeto do Direito Administrativo).

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 49


Os agentes administrativos perfazem o maior quantitativo de efetivos
dos chamados agentes pblicos (servidores ou funcionrios pblicos)
no setor governamental. Fazem parte do quadro funcional das diversas
entidades da federao, em seus trs poderes, bem como das entidades
constituintes da administrao pblica indireta. Em geral, representam os
servidores concursados em carter permanente, mas inclui tambm aqueles
que exercem atividades administrativas provisrias. So subordinados
hierarquia funcional e ao regime jurdico da entidade que integram (Regime
Jurdico nico RJU, ou Consolidao das Leis do Trabalho - CLT). Os
agentes administrativos que integram os altos escales da Repblica
Federativa do Brasil so aqueles que exercem funes tipicamente de Estado
(carreiras jurdicas, fiscais, diplomticas e do ciclo de gesto). Esses agentes
administrativos especiais compem o ncleo estratgico do Estado e podem
ser designados por componentes da tecnoestrutura estatal, destacando-se
dentre as mais de 100 categorias funcionais da administrao pblica. Como
exemplo, temos os casos dos analistas de planejamento e oramento (APOs)
e dos especialistas em polticas pblicas e gesto governamental (EPPGGs),
que trataremos na prxima unidade, ao descrever o perfil e o ofcio do gestor
pblico.
Exemplos de agentes honorficos so os jurados, os mesrios
eleitorais, os comissrios de menores etc. Ou seja, cidados comuns
que so convocados pelo Estado para realizar determinados servios,
sem contrapartida pecuniria ou remunerao; so funcionrios pblicos
exclusivamente para fins penais, destitudos que so de qualquer vnculo
profissional ou funcional com o Estado.
Os agentes delegados so constitudos por particulares que obtm o
direito de executar atividades, obras ou servios pblicos desde que o faa
por conta prpria, mediante confisso de responsabilidade, submetendo-
se, no entanto, fiscalizao da autoridade que lhe delegou a concesso,
permisso ou autorizao de servios pblicos. O exerccio das atividades
delegadas pelos agentes delegados disciplinado pela Constituio Federal,
que imputam a eles a responsabilidade por eventuais danos provocados
a terceiros, a chamada responsabilidade civil objetiva (art. 37, 6), e
submete-os ao instituto jurdico do mandato de segurana como medida de
proteo do direito lquido e certo, quando impetrado em resposta ao abuso
de poder ou de autoridade cometido por [...] autoridade pblica ou agente
de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do poder pblico (art. 37,

50 UNIDADE 01
LXIX; grifo nosso); alm de ser responsabilizado nas prticas de crimes
contra a administrao pblica (Cdigo Penal, art. 327). Na realidade, os
agentes delegados so apenas colaboradores do poder pblico, na condio
de concessionrios, permissionrios ou autorizatrios dos servios pblicos
(empresas de comunicao e eletricidade; guas, esgoto e saneamento;
etc.), assim como tradutores pblicos, leiloeiros etc.
Os agentes credenciados so os agentes incumbidos da Administrao
visando lhe representar em atos e desempenhar atividades especficas com a
devida retribuio pecuniria (pagamento por servios) realizada pelo poder
pblico credenciante.
Verificaremos agora, de forma comparativa, algumas das
caractersticas institucionais que distingue Governo de Administrao Pblica
(FERREIRA, 1995).

Caracterstica Governo Administrao Pblica


Natureza dos atos realizao de realizao de atos de execuo
praticados atos de governo
Atividade desenvolve atividade desenvolve atividade neutra,
poltica e discricionria associada lei ou norma
tcnica
Conduta conduta independente conduta hierarquizada
Responsabilidade/ ao de comando dotada ao de execuo destituda de
ao de responsabilidade responsabilidade constitucional
constitucional e poltica, e poltica, porm investida de
porm sem assuno de responsabilidade tcnico-legal no
responsabilidade pela curso da execuo
execuo
Poder de deciso pleno poder de deciso restrito a decises relativas
poltica ao cumprimento legal de sua
finalidade institucional

Administrao pblica

Comumente se traduz gesto pblica por administrao pblica. Para


efeito de compreenso analtica, distinguimos gesto pblica como o elemento
exclusivamente voltado para a prxis da operacionalidade. Em termos de
equivalncia semntica (significado), por pura analogia, a traduzimos como

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 51


administrao pblica em sentido estrito a mquina pblica, o aparato
fsico-intelectual do Estado. Ao passo que em sentido amplo, nos referiremos
administrao pblica assim mesmo com iniciais maisculas como uma
instituio que, ao mesmo tempo, lida tanto com as determinaes polticas
do Governo (planos e diretrizes de ao), via rgos governamentais ou
supremos, quanto com a execuo de tais determinaes polticas por
meio de rgos administrativos ou dependentes (concretizao efetiva dos
planos governamentais). Em suma, temos que os rgos governamentais
ou supremos desempenham funes associadas ao exerccio do poder
poltico, de onde provm as diretrizes a serem executadas pelos rgos
administrativos ou dependentes que, por sua vez, desempenham funes
exclusivamente administrativas.
Pela primeira vez na histria das constituies brasileiras um
captulo exclusivo (VII), com quatro sees, sob o ttulo Da Administrao
Pblica foi includo em um Texto Constitucional, a saber, a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Mas foi com a
publicao do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que tomamos
conhecimento pela primeira vez do registro do vocbulo administrao, ao
qual subdivide em direta e indireta. A Constituio Federal de 1988, em seu
Ttulo III, Captulo VII, seo I (Disposies Gerais), no seu primeiro artigo,
de nmero 37, a propsito da apresentao dos princpios da Administrao
Pblica, incorporou a classificao do Decreto-Lei n 200/67, como se pode
depreender da citao que se segue:

A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer


dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Porm, antes de tratarmos dessa subdiviso da administrao


pblica e da enunciao dos princpios que a regem, convm definirmos o
que entendemos a respeito da locuo Administrao pblica. Para tanto,
necessrio refletirmos sobre algumas definies sobre a temtica em tela.
O conceito de administrao pblica, alm da classificao acima,
tambm pode ser classificado em sentido material, objetivo ou funcional
e em sentido formal, subjetivo ou orgnico. O sentido material, objetivo
ou funcional compe o conceito de administrao pblica (com iniciais
minsculas) enquanto conjunto de atividades administrativas realizado pelo

52 UNIDADE 01
Estado atravs de seus rgos e entidades. Logo, no sentido material, o
destaque fica por conta exclusivamente da natureza da atividade desenvolvida
e o regime jurdico que a rege. Essas atividades administrativas so
classificadas pela doutrina do Direito Administrativo em quatro modalidades,
a saber, o fomento (estmulo iniciativa privada de interesse pblico, tal
como a concesso de benefcios e incentivos fiscais e o financiamento em
condies especiais), a polcia administrativa (poder de polcia capaz de
limitar o exerccio dos direitos individuais em prol do interesse coletivo, tais
como a fiscalizao fitossanitria e a concesso de licena), o servio pblico
(atividades administrativas realizadas direta e/ou indiretamente e voltadas
para a satisfao das necessidades pblicas) e a interveno administrativa
(regulamentao e fiscalizao da atividade econmica do setor privado
atravs de agncias reguladoras, por exemplo).
O sentido formal, subjetivo ou orgnico, por seu turno, refere-se
totalidade dos agentes (pessoas fsicas titulares de cargos e funes), rgos
(centros de deciso e de competncia) e entidades (pessoas jurdicas) criados
para atingir os objetivos e metas do Governo (poder poltico). No sentido
formal, Governo e administrao pblica se justapem pelo menos parte
desta, a cargo dos rgos governamentais ou supremos , e se manifestam
concretamente como resultante de criaes abstratas do texto constitucional
e do imperium das leis. E ambos os sentidos acima discriminados e descritos
acerca da locuo Administrao Pblica so contemplados pela Constituio
Federal em seu artigo 37: no sentido formal, quando se refere administrao
pblica direta e indireta dos Poderes da Unio, dos Estados e dos Municpios
como uma totalidade orgnica; e no sentido material, como exclusiva atividade
administrativa, quando expressamente se refere ao imperativo da submisso
desta aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia.
A administrao pblica, pois, se subordina ao poder poltico,
constitui um meio operacional e se revela sob um duplo aspecto: como
complexo de rgos sob orientao do poder poltico (administrao pblica
enquanto sinnimo de Estado; sentido formal) e o sistema de atividades
administrativas (administrao pblica enquanto sinnimo de burocracia;
sentido material). o que patenteia a concepo de administrao pblica
do jurista Jos Afonso da Silva (2003, p. 635; grifo do autor): Administrao
pblica o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos
pr-ordenados execuo das decises polticas. Assim, a administrao

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 53


pblica, alm de constituir-se como instrumento de concretizao de opes
polticas, exerce o papel de mediadora das relaes entre o Governo e os
cidados (DEBBASCH apud FERREIRA, 1995). Em resumo, a administrao
pblica manifesta-se como polo de execuo; como instrumento; como
estrutura hierarquizada; como instncia dependente e neutra; como portador
de responsabilidade tcnica; como dotado de competncia limitada; como
detentor de poder exclusivamente administrativo.
A administrao pblica, enquanto processo e corpo de rgos,
agentes e pessoas jurdicas, no est localizada no vcuo. Ela se situa num
ambiente ordenado pela organizao dos mercados, baseado na propriedade
privada, quase sempre o elemento que estipula seu valor social, poltico,
econmico na sociedade; e esse ambiente, foi criado pelo modo de produo
capitalista. Como a menor unidade humana de uma organizao, que o
indivduo ou funcionrio, a administrao pblica est na dependncia de
seu meio ambiente e a ele deve adaptar-se como condio de sua prpria
sobrevivncia.

Organizao administrativa

O Decreto-Lei n 200/67 o estatuto legal que permitiu uma maior


funcionalidade e dinamicidade no apenas administrao pblica federal,
mas tambm aos demais entes da federao. A ele atribui-se a classificao
da administrao pblica federal em direta e indireta. Pode-se conceber a
gesto da Administrao direta como gesto de servios administrativos a
partir do centro, enquanto que a gesto da administrao indireta, que se
distingue e se distancia do centro, se identifica como gesto de servios
administrativos realizada por entidades dotadas de personalidade jurdica de
direito pblico e de direito privado mediante outorga e delegao (interposta
pessoa). Assim, a dicotomia direta e indireta, suscitada pelo Decreto-Lei
n 200/67, termina por conduzir a duas tcnicas jurdicas de organizao
administrativa: a centralizao e a descentralizao (descongestionamento
da administrao atravs da desconcentrao, da delegao de execuo do
servio pblico e da execuo indireta das obras e servios).
A administrao direta, centralizada, constituda pelos servios
que compem a estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios, logo, inclui a pessoa poltica e os rgos administrativos que
integram a administrao Pblica em seus vrios nveis. A Administrao

54 UNIDADE 01
indireta, por seu turno, descentralizada e abrange quatro categorias de
entidades, cada uma delas dotada de personalidade jurdica prpria, a saber:
autarquias entidades administrativas autnomas criadas mediante
lei especfica, dotadas de personalidade jurdica de direito pblico interno e de
patrimnio e receitas prprias, cujo propsito institucional-legal a realizao
de atividades tpicas de Estado cuja dinmica, que visa a otimizao de seu
funcionamento, exige o emprego de uma gesto administrativa e financeira
descentralizada (art. 5, I, Decreto-Lei n 200/1967); so tuteladas e
controladas pelos ministrios a que esto vinculadas e seus objetivos so os
mesmos do Estado, s que seu exerccio ocorre sob a gide da autonomia
financeira, administrativa e disciplinar. Em suma, as autarquias desenvolvem
atividades meramente administrativas ou de natureza social, e no atividades
voltadas para o mercado, nas reas de atuao das sociedades de economia
mista e empresas pblicas (entidades pblicas de direito privado). Exemplos:
Banco Central do Brasil (BACEN); Comisso de Valores Imobilirios (CVM);
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA); Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA);
etc.;
fundaes pblicas a exemplo das autarquias, possuem
personalidade jurdica de direito pblico interno. A instituio de qualquer
fundao viabilizada graas destinao de um patrimnio privado a um
fim especfico, de carter no mercantil, e so orientadas para a prestao de
servios de cunho social: assistncia social, assistncia mdico-hospitalar,
educao e ensino, pesquisa etc. Existem algumas similaridades entre as
fundaes pblicas e privadas: ambas possuem finalidades sociais e so
organizaes sem fins lucrativos. As diferenas entre elas ficam por conta
dos seguintes critrios: quanto a figura do instituidor (as fundaes privadas
so institudas por ato de vontade de um particular e as fundaes pblicas
so institudas por atos do Poder Executivo, atravs de autorizao em lei
especfica: autorizao legal) e quanto ao patrimnio afetado (fundaes
privadas: patrimnio privado; fundaes pblicas: patrimnio pblico).
Exemplos: Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPQ); Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP);
Fundao Nacional do ndio (FUNAI); Fundao Instituto Brasileiro da
Geografia e Estatstica (IBGE); Fundao Nacional de Sade (FNS); etc.;
empresas pblicas pessoas jurdicas de direito privado criadas
pelo Poder Pblico, atravs de lei especfica, podendo admitir vrias formas

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 55


jurdicas, dotadas, enfim, de capital pblico, destinadas a desenvolver prticas
de natureza econmica, ou prestao de servios pblicos. Exemplos: Caixa
Econmica Federal (CEF); Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos
(ECT); Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO); etc.
sociedades de economia mista pessoas jurdicas de direito
privado criadas pelo Poder Pblico, mediante autorizao em lei especfica,
sob a exclusiva forma de sociedade annima, e dotadas de capitais pblicos
e privado que se destinam a desenvolver prticas de natureza econmica,
ou prestao de servios pblicos. Exemplos: Petrleo Brasileiro S/A
(PETROBRS); Banco do Brasil S/A(BB); Banco da Amaznica S/A (BASA)
etc.

Alm das entidades acima tratadas, tambm temos as agncias


executivas, as agncias reguladoras e as chamadas entidades paraestatais.
As agncias executivas so dotadas de regime jurdico especial e assim
so designadas em virtude da concesso, atravs de decreto presidencial
especfico, de uma qualificao (mediante subscrio prvia de um contrato
de gesto) a autarquias e fundaes que desenvolvem atividades e servios
tpicos do Estado, de modo a proporcionar-lhes maior flexibilidade e autonomia
na execuo de suas funes administrativas. As agncias reguladoras so
criadas mediante lei de iniciativa da Presidncia da Repblica (Poder Executivo)
e detm autonomia financeira e administrativa (ou independncia), condio
fundamental para a garantia do equilbrio entre os direitos (ou interesses)
do Estado, do consumidor e do setor privado. So autarquias dotadas de
regime jurdico especial que desempenham atividades tpicas de Estado
regulao e fiscalizao. Elas so classificadas em dois tipos: aquelas que
exercem o poder de polcia e aquelas que exercem o controle da atividade
econmica associada concesso, permisso e autorizao de prestao
de servios pblicos. As entidades paraestatais so pessoas jurdicas de
direito privado que desenvolvem atividades similares s executadas pelas
entidades estatais, ou seja, atividades que so realizadas paralelamente ao
Estado, ou ao lado do Estado. As entidades paraestatais consistem em
pessoas jurdicas de direito privado que integram o terceiro setor (primeiro
setor: Estado; segundo setor: Mercado) e que agem paralelamente ao
Estado ao desempenhar aes sem fins lucrativos, podendo, pois, serem
classificadas em trs tipos: servios sociais autnomos (prestao servios
de utilidade pblica em prol de determinado grupo social e/ou profissional:

56 UNIDADE 01
Sistema S: SESI, SESC, SENAI, SEBRAE etc.); organizaes sociais (OSs,
Lei 9.637/1998: prestao de servios sociais no exclusivos do Estado,
sob incentivo e superviso deste ltimo, cujo vnculo jurdico chancelado
atravs de um contrato de gesto (ou acordo-programa) para a execuo de
atividades voltadas para o ensino, para a pesquisa cientfica, para a proteo
e preservao do meio ambiente, para a cultura, para a sade e para o
desenvolvimento tecnolgico, mediante certificado de qualificao expedido
por seu ministrio ou do rgo supervisor); e organizaes da sociedade civil
de interesse coletivo (OSCIPs ou OSCs, Lei n 9.790/1999: prestao de
servios sociais no exclusivos do Estado, sob incentivo e superviso deste
ltimo, cujo vnculo jurdico chancelado atravs de um termo de parceria,
mediante certificado de qualificao expedido pelo Ministrio da Justia).

Princpios e Poderes da Administrao Pblica

O vocbulo princpio, que consagra e norteia o ordenamento


jurdico, aqui entendido enquanto mandamento nuclear de um sistema,
na expresso de Melo (apud SILVA, 2003). Os princpios fundamentais/
constitucionais da Administrao Pblica constituem vetores orientacionais
normativos que servem para [...] definir a lgica e a racionalidade do sistema
normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d um sentido harmnico.
No Ttulo III (Da Organizao do Estado), Captulo VII (Da Administrao
Pblica), seo I (Disposies Gerais: princpios da administrao pblica),
artigo 37 da Constituio Federal, consta de modo bastante explcito que
a administrao pblica direta e indireta, nas vrias esferas ou nveis de
governo (Unio, Estados, Distrito Federal e municpios), se submeter aos
princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e
da eficincia: normas jurdicas de obedincia obrigatria. Eles so o esteio em
que se apiam e se norteiam os rgos, os funcionrios pblicos e as pessoas
jurdicas de direito pblico, uma vez que so fundamentais probidade,
transparncia e accountability na gesto do patrimnio pblico. Em outros
termos, nas palavras de Silva (2003, p. 646; grifo do autor),

A administrao pblica informada por diversos princpios gerais,


destinados, de um lado, a orientar a ao do administrador na prtica dos
atos administrativos e, de outro lado, a garantir a boa administrao, que
se consubstancia na correta gesto dos negcios pblicos e no manejo dos

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 57


recursos pblicos (dinheiro, bens e servios) no interesse coletivo, com o que
tambm se assegura aos administrados o seu direito a prticas administrativas
honestas e probas.

Da totalidade de princpios hauridos da Constituio destacam-se os


originais ou fundadores e aqueles que so deduzidos a partir destes ltimos
trata-se de princpios derivados, tais como os princpios da licitao, da
prescritibilidade dos ilcitos administrativos e da responsabilidade civil das
pessoas jurdicas de direito pblico, bem como de outros princpios gerais, a
saber, o princpio da proporcionalidade dos meios e dos fins, o princpio da
supremacia do interesse coletivo sobre o interesse individual, o princpio da
autotutela e o princpio da indisponibilidade do interesse pblico.
O princpio da legalidade o fundamento do Estado de Direito e seu
elemento de identificao, posto que a aluso ao Estado de Direito implica na
aluso da vigncia do imprio da lei. De maneira que tal princpio observado
tanto pelo lado do prprio poder pblico quanto pelo lado do administrado.
Assim, o servidor pblico obrigado a restringir-se aos termos explicitados
pela lei, ou seja, a sua conduta deve se orientar pelo que permitido ou
autorizado pelo ato legislativo tpico ou instrumento normativo a lei e
sua vontade pessoal se subordina vontade da lei, que se constitui em um
instrumento normativo elaborado em conformidade com a vontade geral
formalizada pelo Poder Legislativo. Da que a funo essencial do princpio
da legalidade assegurar que a materializao dessa vontade geral seja
efetivamente realizada pelo Poder Executivo. O administrado, por sua vez,
amparado no Estado democrtico de direito, o que lhe garante o exerccio
de certos direitos e deveres individuais e coletivos: ningum ser obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (Ttulo II,
Captulo I, art. 5, II, CF/88). O contedo normativo insculpido no j referido
artigo da Constituio Federal foi inspirado numa mxima jurdica proferida
pelo baro de Montesquieu (Charles-Louis de Secondat), segundo a qual
a liberdade o direito de fazer tudo aquilo que as leis permitem (apud
FERREIRA, 1995, p.15). Em suma, o fundamento jurdico da ao/atuao
administrativa o sistema legal vigente. Portanto, o princpio da legalidade
evoca o princpio da finalidade e o princpio da irretroatividade da lei, sendo
que deste ltimo so extrados dois pressupostos bsicos ou princpios
derivados: o princpio da segurana jurdica e o princpio da confiana do
cidado.

58 UNIDADE 01
O princpio da impessoalidade confirmado pela Lei de Improbidade
Administrativa (Lei n 8.429/92) e visa garantir uma conduta imparcial
por parte do agente pblico no exerccio de suas funes (ou finalidades)
administrativas, voltadas, sobretudo, ao atendimento dos administrados ou
cidados (interesse pblico). Este princpio totalmente dedicado atuao
dos agentes pblicos, que no passam de meros executores da vontade
estatal, e para tanto precisam comportar-se com iseno, evitando os
favorecimentos e demais tratamentos que se desviam do fim pblico previsto
pela lei. Donde se conclui que o princpio da impessoalidade possui dois
significados jurdicos no mbito do sistema legal vigente, por sua vez lastreado
na Constituio Federal: 1) a identidade entre o princpio da impessoalidade
e o princpio da finalidade da atuao administrativa, na medida em que ele
focaliza a defesa do interesse pblico e o exerccio do princpio da isonomia,
ou oportunidades iguais para todos; e 2) a proibio de associar as atividades
administrativas pessoa fsica dos servidores pblicos, de modo a impedir a
sua promoo pessoal custa do Estado.
O princpio da moralidade deriva do princpio da impessoalidade e
expressa um significado semntico equivalente ao da noo de probidade
administrativa, que se traduz pela conduta tica e honesta na execuo das
atividades administrativas sob a responsabilidade dos agentes pblicos.
Assim sendo, subjacente ao princpio da moralidade administrativa reside a
idia segundo a qual a moralidade administrativa constitui uma moralidade
jurdica que prev a perspectiva de anulao de atos administrativos que
no estejam em consonncia com tal princpio, distinguindo-se, portanto,
da moralidade comum. Em sntese, o exerccio do princpio da moralidade
administrativa, conjugado aos princpios da legalidade e da finalidade, so pr-
requisitos que buscam assegurar a legitimidade das condutas administrativa
perpetradas pelos agentes pblicos. esse, pois, o propsito da moralidade
administrativa, que constitui [...] o conjunto de regras que, para disciplinar
o exerccio do poder discricionrio da administrao, o superior hierrquico
impe aos seus subordinados (LACHARRIRE apud FERREIRA, 1995, p.
68).
Ao tornar de conhecimento pblico os atos administrativos, normativos
e judiciais, o princpio da publicidade faculta a distino de dois significados,
deduzidos a partir do ordenamento jurdico constitucional: 1) enquanto
exigncia de divulgao oficial (Dirio Oficial da Unio, Dirio Oficial dos
Estados, Dirio Oficial do DF etc.) dos atos administrativos como condio

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 59


de sua validade e eficcia, no tempo e no espao scio-histrico em que
vivemos, para, somente ento, gerar efeitos externos; tanto que a eficcia de
uma lei depende inevitavelmente de uma certido de nascimento o ato de
sua publicao na imprensa oficial, p exemplo e; 2) enquanto exigncia
de transparncia no apenas com relao aos atos praticados por servidores
pblicos, mas tambm com relao a todos os processos administrativos que
integram e do corpo dinmica organizacional do setor pblico em sua
interface com a sociedade em geral. Assim, a publicizao dos atos externos
da administrao termina por se constituir num mecanismo de controle social
da administrao pblica como um todo.
O princpio da eficincia o mais recente princpio fundamental da
administrao pblica brasileira. Foi introduzido no ordenamento jurdico do
pas atravs da Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, a
Emenda da Reforma Administrativa, num contexto histrico-poltico marcado
pela execuo do Plano Diretor para a Reforma do Aparelho de Estado,
desde 1995.
O princpio da eficincia est diretamente vinculado ao alcance de
metas e objetivos mediante o uso racional dos recursos pblicos value for
money (fazer mais com menos). Logo, evoca a ideia da economicidade e da
boa qualidade das obras e servios pblicos prestados pelo Estado ou por
seus agentes delegatrios. Morais (apud ALEXANDRINO e PAULO, 2002, p.
110) define o princpio da eficincia como o princpio que

impe Administrao Pblica direta e indireta e a


seus agentes a persecuo do bem comum, por meio
do exerccio de suas competncias de forma imparcial,
neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia,
e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo
dos critrios legais e morais necessrios para a melhor
utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a
evitar desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade
social.

Um esclarecimento adicional com relao aos princpios da


administrao pblica que se encontram constitucionalizados na CF/98: os
princpios administrativos interagem e se comunicam mediante o recurso
interpretao jurdica do intrprete quanto aplicao destes na resoluo
dos conflitos de legitimidade internos administrao, e o fazem de maneira
a preservar a harmonia, a racionalidade e a coerncia quanto sua aplicao

60 UNIDADE 01
em situaes concretas enfrentadas pelo aparato estatal em sua interface
com a sociedade em geral, envolvendo fenmenos sociais, econmicos
e polticos. De maneira que a constitucionalizao de normas do Direito
Administrativo lastreia-se na probidade e transparncia na gesto da coisa
pblica (res publicae) e na eficincia na oferta de servios pblicos (MORAES,
2002).
O tema relativo aos poderes da administrao pblica, embora
seja matria legtima do Direito Administrativo, requer uma legalidade que
dimana da Carta Constitucional, uma vez que esta preside a ao e atuao
do Estado atravs da ao e atuao da Administrao Pblica (Governo
em movimento) e do governo (organizao institucional do Estado). Tais
poderes, que constituem instrumentos que proporcionam administrao a
persecuo de suas finalidades constitucionais e administrativas (poderes
instrumentais), so definidos por Carvalho Filho (apud ALEXANDRINO e
PAULO, 2002, p.128) como [...] um conjunto de prerrogativas de direito
pblico que a ordem jurdica confere aos agentes administrativos para o fim
de permitir que o Estado alcance seus fins; e so assim classificados: poder
vinculado (poder utilizado pelo administrador na medida em que pratica atos
vinculados, ou seja, atos administrativos dotados de pouca ou nenhuma
liberdade de atuao, uma vez que se deixam reger pelo estrito cumprimento
do diploma legal (uso da racionalidade formal: conjunto de regras e
valores administrativos vigentes); ope-se ao poder discricionrio); poder
discricionrio (poder utilizado pelo administrador na medida em que pratica
atos discricionrios, ou seja, atos administrativos dotados de uma elstica
liberdade de atuao administrativa, com base nas noes de convenincia
e oportunidade, de razoabilidade e proporcionalidade, em prol do interesse
pblico; porm no mbito dos limites previstos na lei); poder hierrquico
(existncia de uma estrutura de poder que consiste numa diversidade enorme
de nveis de subordinao entre rgos e agentes do Poder Executivo ou
governo), poder disciplinar (poder de expresso interna Administrao que
consiste na punio de servidores pblicos em virtude da prtica de infraes
funcionais), poder regulamentar (poder que detm competncia chancelada
pela Constituio Federal cuja operacionalizao cabe ao Poder Executivo
no uso de suas prerrogativas legais na outorga ou edio de decretos e
regulamentos, ou seja, de atos normativos gerais e abstratos: decretos ou
regulamentos de execuo, decretos ou regulamentos autnomos e decretos
ou regulamentos autorizados) e poder de polcia (faculdade de que dispe

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 61


a Administrao Pblica para condicionar ou restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio
Estado) (MEIRELLES apud ALEXANDRINO e PAULO, 2002, p. 141).
Vimos acima que o ordenamento jurdico faculta aos servidores
pblicos, na condio de representantes do Estado, a legitimidade necessria
para que eles atinjam as finalidades constitucionais previstas para o exerccio
do poder pblico. O conjunto dessas prerrogativas funcionais outorgado
mediante leis explcitas, exigindo, pois, uma conduta administrativa que se reja
pela observncia de uma diversidade de princpios administrativos, que por
sua vez objetivam a satisfao do interesse pblico. Mas a contrapartida dos
poderes da administrao pblica so os deveres a que os agentes pblicos
esto formalmente submetidos. Trata-se, em contraposio aos poderes do
administrador pblico, dos chamados deveres administrativos, cujo propsito
dar cabo de suas incumbncias em prol do interesse da sociedade.
Desse modo, o exerccio das atividades administrativas numa organizao
governamental obedece aos ditames das normas legais (conjunto de leis),
da moral institucional (probidade administrativa), da finalidade do ato (deriva
do princpio da legalidade e visa ao interesse pblico qualificado, sendo
vedada autoridade administrativa a troca do fim previsto na lei por outro
fim pblico ou privado, seja ele legal ou ilegal) e das exigncias do interesse
pblico (polticas pblicas como reposta s reivindicaes por recompensa;
moralidade, transparncia e eficincia no funcionamento da administrao
pblica; prestao de contas da gesto do administrador sobre os recursos e
patrimnios pblicos sob sua responsabilidade institucional e legal).
A doutrina do Direito Administrativo enumera quatro deveres do
administrador pblico, a saber: 1) poder-dever de agir (para o Direito
Administrativo, o poder de agir constitui uma imposio ao exerccio das
funes pblicas, no se admitindo omisso de conduta de agente pblico);
2) dever de eficincia (melhoria da produtividade e qualidade dos servios
pblicos associado ao aperfeioamento da prpria administrao pblica
como um todo); 3) dever de probidade (observncia por parte do administrador
pblico dos princpios da moralidade e da honestidade administrativas); e 4)
dever de prestar contas (a administrao de patrimnio e valores pblicos
supe a prestao de contas aos rgos encarregados da fiscalizao).
Os princpios fundamentais (explcitos e implcitos) da administrao
pblica constituem as ideias nucleares de um sistema que servem para
determinar a amplitude e o significado normativo da ordem jurdica vigente,

62 UNIDADE 01
preservando, assim, a lgica, a racionalidade e a harmonia perante o sistema
jurdico como um todo. Enquanto normas jurdicas de obedincia obrigatria,
os princpios em apreo presidem o exerccio tanto dos poderes quanto dos
deveres do administrador pblico perante a sociedade. Dessa maneira, os
poderes e deveres que so atribudos ao servidor pblico consistem em
prerrogativas indispensveis otimizao da satisfao dos interesses
pblicos.

Modelos de gesto administrativa

O Estado, tal como se desenvolveu apenas no Ocidente, racional


(WEBER, s. d.;1999); racional porque depende do direito racional, em seu
aspecto formal-jurdico, e, sobretudo, de uma burocracia profissional. Como
se trata de uma entidade poltica que funda uma relao de dominao entre
os homens, pressupondo, pois, a existncia de governantes e governados,
cujo suporte o direito tido como legtimo de ministrar aes coercitivas, a
existncia de um corpo de funcionrios especializados, a ele associado, est na
dependncia do fundamento de legitimidade (justificao interna) inerente
a essa mesma dominao, a saber, a dominao legal, fundada na crena na
validade de estatutos legais e da competncia objetiva, fundamentada em
regras racionalmente criadas, isto , em virtude da disposio de obedincia
ao cumprimento de deveres fixados nos estatutos: uma dominao como a
exercem o moderno servidor pblico e todos aqueles portadores de poder
que com ele se parece neste aspecto (WEBER, 1999, p. 526; grifo do autor);
trata-se do Estado burocrtico, cuja ao administrativa calcada em uma
prerrogativa jurdica estatuda racionalmente e em prescries racionalmente
institudas. Logo, o Estado burocrtico constitui uma organizao de
dominao poltica que para objetivar-se historicamente no pode prescindir
do requerimento de um quadro administrativo e seus meios de ao efetiva,
isto , os recursos humanos e os recursos materiais; e nele, a subsistncia
desse quadro administrativo, ou funcionalismo burocrtico, fator de
modernizao estatal.
Muller (1990, p. 10, traduo nossa), citando textualmente Max
Weber a burocracia [...] uma forma social que se apoia na organizao
racional dos meios em funo dos fins , comenta que subjacente a esta
definio dissimula-se uma revoluo conceitual que serve para esclarecer a
eficcia das sociedades industriais em relao s sociedades pr-modernas
ou tradicionais, uma vez que a burocracia se caracteriza pela capacidade de

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 63


coordenao de mltiplas tarefas de modo que a sua realizao no dependa
particularmente de um ou outro funcionrio especializado. Considerando,
ainda, que no interior da administrao os funcionrios no so detentores
ou proprietrios de seus cargos, a exemplo do proletariado, expropriados dos
meios de produo, como aludimos linhas atrs, Muller (Ibidem, p. 11; grifos
originais; traduo nossa) observa:

Por que uma administrao calcada em tais princpios mais eficaz?


Porque ela aumenta em propores considerveis a calculabilidade dos
resultados, j que o sistema definido independentemente das qualidades
e dos defeitos dos executantes. Desse modo, torna-se possvel prognosticar
que uma deciso tomada na cpula ser efetivada pela base "sem dio nem
paixo" e sem que seja necessrio renegociar toda vez com o conjunto do
sistema de deciso. No por acaso que Max Weber contemporneo de
Taylor: ambos acalentam a ideia segundo a qual a perfomance industrial ou
administrativa se orienta por uma vontade de suprimir a incerteza associada
conduta humana. o carter impessoal, desumanizado e rotinizado da
burocracia que justifica sua eficcia social, tanto em benefcio do governante
quanto do empresrio.

No entanto, o autor adverte que o procedimento burocrtico revela


algumas dificuldades. Em primeiro lugar, esta estrutura administrativa
estatal, graas s vantagens operacionais quase impecveis que enverga,
deixa entrever o problema de sua resistncia interferncia das instncias
polticas, pouco afeitas s entrncias e lgica de funcionamento do
mecanismo burocrtico estatal trata-se do conflito entre a racionalidade
administrativa e a racionalidade poltica. Em segundo lugar, evoca a suspeita
de que os processos controlveis de condutas com base em regras rgidas e a
impessoalidade possam representar potenciais elementos comprometedores
da eficcia da prpria burocracia O formalismo regulamentar e a
impessoalidade da burocracia no carregam em germe uma negao de sua
eficcia? (Ibidem, p. 11; traduo nossa).
Essas observaes de Muller so pertinentes, sobretudo a que se
refere dificuldade que o poltico profissional encontra em sua tentativa de
enquadramento da burocracia segundo os termos substantivos da lgica da
distribuio, manuteno, expanso e deslocamento do poder, ou seja, da
lgica poltica. Esse conflito permanente entre a racionalidade administrativa
e a racionalidade poltica se vincula s questes funcionais da ordem

64 UNIDADE 01
administrativa estatal, enquanto sociedade poltica, em sua relao com a
sociedade circundante, ou seja, a sociedade civil. Alm de que o exerccio
das funes governamentais requer o manejo de distintos processos
decisrios, cada um deles operando segundo racionalidades administrativas
diferentes. Assim, se a racionalidade legal, sob o ponto de vista da eficcia
administrativa, adequada aos processos decisrios lgico-dedutivos
relativos ao desempenho de funes autoritrio-abonadoras, o mesmo no
ocorre quando se trata de processos decisrios relativos s funes de
interveno econmico-social ou s funes de intermediao de interesses
(FREDDI, 2000; OFFE, 1994), como j discutimos pginas atrs.
O tipo mais puro de dominao legal aquele cuja realizao se d
atravs de um quadro administrativo burocrtico formado por funcionrios
individuais que so livres, nomeados, contratados, assalariados, tm
competncias funcionais fixas, possuem qualificao profissional, integram
uma carreira especfica, desempenham profisso no exerccio de seu cargo,
mas so destitudos dos meios materiais de administrao, desapropriados
dos poderes de mando, postos em submisso disciplina e controle de
servio etc. Ele surge na segunda metade do sculo XIX, no auge da
revoluo industrial e da ordem liberal e correspondente forma de Estado, o
Estado-protetor ou liberal; e surge para combater a corrupo, o nepotismo e
a ineficincia patrimonialista. Pois, como observa Weber (1991, p. 145; grifo
nosso, traduo nossa),

A administrao puramente burocrtica, portanto, a administrao


burocrtico-monocrtica mediante documentao, considerada do ponto de
vista formal, , segundo toda a experincia, a forma mais racional de exerccio
de dominao, porque nela se alcana tecnicamente o mximo de rendimento
em virtude de preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade isto
, calculabilidade tanto para o senhor quanto para os demais interessados
, intensidade e extensibilidade dos servios, e aplicabilidade formalmente
universal a todas as espcies de tarefas.
O modelo de gesto patrimonialista tpico da ordem feudal
estamentria. A administrao patrimonial, ou patrimonialista, vinculada
emergncia de um quadro administrativo e militar exclusivamente pessoal
do senhor. Norteia-se pela tradio e se realiza em funo de pleno direito
pessoal, ou seja, o direito do senhor convertido em seu direito prprio. Logo,
na administrao patrimonial, o aparato estatal atua como um apndice do

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 65


poder do soberano, os servidores ulicos dispem de ttulos nobilirquicos,
os cargos so tidos como prebendas (apropriao de oportunidades de
renda, taxas ou receitas de impostos) e a res publica (coisa pblica) e a
res principis (coisa do governante) uma coisa s, sendo, portanto,
coisas indiferenciadas, indistinguveis. E foi exatamente em funo da
incompatibilidade da administrao patrimonial para com o modelo de
administrao requerido pela formao social e econmica capitalista que
proporcionou as condies de criao da administrao burocrtica, com seu
correspondente ordenamento jurdico racional, bem adequado aos novos
padres de reproduo econmica de natureza industrial.
As exigncias de produtividade do capitalismo de modelo fordista
(produo em srie que otimiza a capacidade instalada das empresas
baseado na diviso e repetio das tarefas) vigente poca, no incio do
sculo XX, pem prova a eficincia do prprio modelo de gesto burocrtico.
Isso ocorre em funo da complexidade crescente das sociedades
industrializadas, do avano do sistema de produo capitalista, da crescente
interveno do Estado na economia em virtude das imperfeies do mercado
e da tendncia democratizao do poder. Na medida mesmo em que as
funes econmicas e sociais do Estado antes restritas manuteno da
ordem pblica, aplicao da justia e garantia dos contratos e dos direitos
de propriedade se multiplicam, a administrao pblica burocrtica revela
suas imperfeies: a ineficincia, a autorreferncia (quando os servidores
pblicos trabalham em funo de seus interesses pessoais), a orientao
para a conformao normativa (princpio da legalidade) e a ausncia de foco
na demanda dos cidados, ao mesmo tempo contribuintes de impostos e
clientes dos servios pblicos.
O contexto em que se verificam as condies de surgimento do
modelo de gesto gerencial aquele assinalado pela crise de legitimidade
que se abateu sobre o setor pblico dos pases ocidentais, na dcada de
1950-60, paralelamente alta competitividade das empresas capitalistas no
mercado internacional. Trata-se de um momento de expanso econmica
ps-guerra cujo arrefecimento somente ocorrer a partir da dcada de 1970
com o advento da crise fiscal, em decorrncia da crise do petrleo, assim
como da curta hegemonia neoliberal, que, confrontada com a realidade
econmico-financeira da crise mundial de 2007 e, sobretudo, a de 2008, a
chamada crise do subprime (operaes de derivativos associados farra
de contratos de hipotecas de alto risco, ou seja, sem a devida contrapartida

66 UNIDADE 01
em termos de garantia real de pagamento) nos Estados Unidos da Amrica,
v solapar sua doutrina, sua capacidade de explicao econmica e de
convencimento pblico e, por fim, a auto-proclamada capacidade de auto-
regulao do mercado e seus fundamentos de alocao, de redistribuio
e de estabilizao macroeconmica. Desse modo, o bom desempenho
das empresas capitalistas no perodo serve de estmulo reflexo sobre a
eficincia da administrao pblica e do prprio Estado. Logo, foi graas
alta competitividade entre as empresas no mercado internacional que levou os
governos mais industrializados da Europa a incentivar a busca por eficincia
das empresas nacionais a partir da cobrana de eficincia por parte do setor
pblico. , pois, nesse contexto que se constatam as deficincias do modelo
burocrtico de gesto pblica em dar conta da crescente complexidade
das sociedades globais, em que o gerenciamento pblico desponta como
uma alternativa necessria aos enfrentamentos dos desafios que a ordem
globalizada tende a maximizar, dando azo a que as administraes
pblicas nacionais adotem as tcnicas e mtodos de gesto provenientes
da administrao de empresas, ou seja, adotem o paradigma de gesto
gerencial, ou administrao pblica gerencial, como se disseminou no Brasil,
ou gerenciamento pblico, expresso concebida pelos administrativistas
franceses.
Para Alecian e Foucher (2001, p. 22) o gerenciamento definido como
[...] a atividade que consiste em conduzir, a partir de um contexto dado, um
grupo de homens e mulheres que busquem o atingimento comum de um ou
diversos objetivos, de acordo com as finalidades da organizao. Laufer e
Burlaud (1982), por sua vez, definem o gerenciamento como uma linguagem
administrativa especfica que satisfaz a trs condies bsicas: 1) uma
condio sinttica (o sujeito da ao a prpria organizao); 2) uma condio
semntica (os que empregam esta linguagem desenvolvem um consenso
em torno do fato de que ela descreve o mundo de modo satisfatrio); e 3)
uma condio de legitimidade (os que empregam esta linguagem concordam
com a idia de que o seu interesse pessoal, o da organizao da qual faz
parte e o da sociedade so totalmente compatveis). J o gerenciamento
pblico, tomado em um sentido amplo (macro-gerenciamento), consiste [...]
naquilo em que se transforma o gerenciamento de uma organizao quando
o pblico (e no apenas o mercado desta) se conscientiza de que objeto
do gerenciamento dessa organizao (ibidem, p. 52; traduo nossa). Essa
definio coloca no mesmo patamar tanto as organizaes mercantis quanto

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 67


as organizaes no-mercantis. Estes mesmo autores consideram estreita
a definio do [...] gerenciamento pblico como aplicao da linguagem do
gerenciamento (abordagem sistema) ao setor pblico juridicamente definido
(ibidem, p. 48, traduo nossa). De qualquer modo, basta esclarecer que o
setor privado regido pela racionalidade gerencial. O setor pblico, por seu
turno, cada vez mais instado a conviver com duas lgicas contraditrias,
a lgica gerencial e a lgica jurdica ou seja, [...] racionalizar eficcia das
aes e regulao dos procedimentos, resultados e respeito s regras [...] tal
a especificidade do gerenciamento administrativo pblico de nossos dias
(ALECIAN e FOUCHER, 2001, p. 34).
A administrao gerencial comporta, sucessivamente, a partir de
sua adoo no mbito das organizaes governamentais, trs leituras ou
linguagens distintas e complementares (HUSSENOT, 1983): instrumental,
institucional e semiolgica. Sob o ponto de vista instrumental, a administrao
gerencial concebida como um conjunto de mtodos e/ou tcnicas racionais
de auxlio deciso pblica oriundos do setor privado: contabilidade
analtica, controle de gesto, administrao por objetivos e os sistemas de
informao, responsveis pela articulao entre os primeiros (mtodos de
gesto transportados a partir do setor privado); os mtodos custo-benefcio,
custo-eficcia, mtodos DELPHI e multicritrio, a anlise morfolgica, as
tcnicas de grupo e, notadamente, a anlise de sistema (tcnicas e/ou
mtodos adaptados ao setor pblico) (LAUFER e BURLAUD, 1980; NIOCHE,
1982; HUSSENOT, 1983). O domnio de tais mtodos e tcnicas por parte
dos servidores pblico da alta administrao, contudo, proporcionam
os riscos de uma nova tecnocracia. Assim, o gerenciamento pblico, ou
administrao pblica gerencial, consiste em um conjunto de mtodos
racionais a servio dos decisores pblicos, e, neste sentido, [...] trata-se
da execuo de mtodos modernos de gesto no setor pblico [...]. Logo, o
processo de [...] modernizao da gesto pblica envolve ao mesmo tempo
a utilizao de instrumentos de auxlio deciso, a informatizao de certas
tarefas ou procedimentos administrativos, ou ainda o recurso publicidade
para comunicar-se com o pblico (HUSSENOT, 1983, p. 24).
Na perspectiva institucional, a definio do gerenciamento pblico
ocorre em funo das especificidades das organizaes no mbito das
quais so empregados os mtodos e/ou tcnicas gerenciais. Desta forma,
o gerenciamento pblico essencialmente caracterizado em virtude de seu
pertencimento ao setor no mercantil (organizaes pblicas de propriedade
estatal submetidas ao direito pblico interno; princpio da legalidade) e de

68 UNIDADE 01
sua dependncia relativa ao poder poltico (grupos polticos formalmente
nomeados para o exerccio das funes governamentais e administrativas
do Estado). Portanto, ao contrrio do gerenciamento privado, tpico da
administrao de empresas, intrinsecamente associada ao mercado, o
gerenciamento enquanto especificidade pblica se exprime atravs de atos
de autoridade, lastreados no princpio da legalidade formal (a Constituio
e as leis) e no princpio da legitimidade democrtica (indicao eleitoral, por
parte da sociedade, dos agentes polticos escolhidos enquanto instrumentos
de representao poltica para controlar a administrao pblica).
A linguagem ou leitura semiolgica, por sua vez, leva-nos a constatar
que o surgimento da administrao pblica gerencial nas sociedades
industriais avanadas traz em seu bojo uma nova linguagem e um modo
novo de perceber e conceber o mundo, pois exprime uma profunda crise de
legitimidade cuja deflagrao se d em momentos de transio. Expressa,
pois, uma linguagem mtica que refora a legitimidade do setor pblico, como
observa Hussenot (1983, p. 33, traduo nossa):

O advento do gerenciamento pblico, enquanto uma nova


linguagem proposta s administraes estatais, sobreveio
em um contexto de crise de legitimidade do setor pblico
nas economias ocidentais. De fato, sua funo pode
ser apreendida como aquela de uma reconquista dessa
legitimidade perdida, e mesmo que ela dependa da ordem
mtica a palavra gerencial traz ao Estado os sinais da
gesto racional.
Assim, a crise de legitimidade do setor pblico interpretada como
o risco de perda de reconhecimento de seu papel e lugar perante o sistema
dominante de valores que permeia a sociedade como um todo. Logo, no
vcuo de tal crise que o gerenciamento pblico adotado nas administraes
pblicas europias, na qualidade de uma [...] linguagem destinada a gerar
os signos de uma nova legitimidade das organizaes pblicas (Ibidem, p.
36; traduo nossa).
A administrao pblica gerencial concebe os cidados como
contribuintes de impostos e clientes dos servios pblicos, dando nfase
questo da especificidade das organizaes governamentais frente a frente
com o setor privado. Enquanto modelo de gesto ps-burocrtico, o modelo
de gesto gerencial se constitui numa nova representao do papel do
Estado na sociedade, na medida em que fortalece a imagem da racionalidade
e da modernidade no cerne da administrao pblica (MLLER, 1990).

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 69


Mas a adoo desse modelo no mbito do aparelho do Estado no implica
na excluso da administrao pblica burocrtico, uma vez que se baseia
em muitos dos princpios desta ltima, tais como a admisso no servio
pblico segundo um rgido sistema de mrito, a manuteno de um sistema
estruturado e universal de remunerao, a formao de carreiras, a avaliao
de desempenho e treinamento sistemtico.
Em suma, a administrao gerencial se caracteriza atravs dos
seguintes traos distintivos: gesto por objetivos ou resultados (predomnio
dos resultados sobre os processos e da eficincia sobre a efetividade);
legitimidade fundada na eficcia das aes implementadas (supervit de
racionalidade); transgresso ao princpio da hierarquia (administrao
transversal); raciocnio sinttico, sistemtico e teleolgico (viso holista);
foco na demanda (os bens e servios so produzidos em funo das
caractersticas dos administrados); avaliao a posteriori (mensurao dos
padres de eficcia, eficincia e efetividade de um programa governamental
implementado); descentralizao e flexibilizao administrativa (emergncia
das agncias executivas ou autnomas e das organizaes sociais; reduo
da diferenciao vertical e de quadros).

Sntese

A apresentao do contedo da Unidade 1 atesta que as relaes


entre os setores pblico e privado foram descritas com base no funcionamento
do mundo real da economia; sempre procurando contextualizar as condies
em que se do os processos intervencionistas estatais. O fenmeno central
na construo da relao entre os componentes do setor pblico, como j
foi mencionado, o fenmeno do poder, que, por sua vez, constitui o prprio
objeto das relaes polticas (relaes de competio pelo exerccio do
poder institucional e/ou constitucional). De modo idntico ocorre com relao
administrao pblica, que cumpre um papel instrumental no processo
poltico de representao do Estado pelo governo vigente. Este necessita
do conjunto de rgos, entidades e agentes do setor pblico para dar
cumprimento s suas finalidades constitucionais. Da resulta a emergncia
dos princpios, poderes e modelos de administrao pblica, em prol da
eficcia, da eficincia, da efetividade, da accountability e da transparncia.
Essa Unidade tratou da administrao pblica enquanto sinnimo do Estado,
ao passo que a prxima Unidade tratar da administrao pblica sob o ponto

70 UNIDADE 01
de vista tcnico-operacional, ou seja, sob o ponto de vista da realizao
permanente, sistemtica, legal e tcnica de prestao de servios inerentes
ao Estado, segundo o princpio da infrustrabilidade do fim por ele perseguido.

EXERCCIO PROPOSTO

1) Descreva a relao entre o fluxo bsico e o fluxo completo da produo


econmica, pois essa relao proporciona um importante um esforo de
compreenso funcional da Sociedade como um todo.
2) Quais so as justificativas econmicas para a interveno governamental
no mercado? Comente cada uma delas.
3) Diferencie administrao pblica de administrao privada.
4) Identifique os pontos em comum entre os principais conceitos da Poltica
explicitados pginas atrs.
5) Compare as definies de Estado, Unio, governo e administrao pblica.

GLOSSRIO

Accountability: associado noo de transparncia e se refere, grosso


modo, idia de responsabilizao e de prestaes de contas.
Avaliao a priori: avaliao tpica do modelo de gesto burocrtico, em que
se persegue o cumprimento finalista dos ritos legais.
Avaliao a posteriori: avaliao tpica do modelo de gesto gerencial, em
que se persegue objetivos especficos, e que consiste na avaliao do impacto
de uma poltica pblica j implementada ou em vias de implementao (mdia
e longa durao) sobre o pblico-alvo; cumpre funo de reviso dos termos
da aplicao do programa, servindo assim para corrigir eventuais distores
na realizao efetiva de tal programa.
Dialtica: mtodo ou ferramenta de anlise histrica cujos fundamentos
lastreiam-se na articulao entre nas noes de mudana, de contradies
e de totalidade.
Efetividade: realizao efetiva, concreta, de um programa de ao
governamental. Para alguns autores trata-se da conjugao da noo de
eficcia com a noo de eficincia.
Flexibilizao: simplificao burocrtica (desburocratizao) e autonomia
administrativa e financeira (descentralizao).
Foras produtivas: abrange o grau tecnolgico alcanado nessa etapa de

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 71


desenvolvimento pelo conjunto da classe trabalhadora em dado momento
histrico. Envolvem vrios fatores de produo: terra, matrias primas,
combustvel, qualificao da fora de trabalho, maquinaria e empresas
industriais e destacam os chamados meios de produo.
Meios de produo: arsenal de mquinas, equipamentos e ferramentas (bens
de capital) utilizado pelos trabalhadores (foras produtivas) na produo de
bens e servios destinados ao consumo da populao (bens de consumo ou
produtos acabados).
Modo de produo: modo particular de organizao social da produo
material de bens e servios: escravista, feudal e capitalista. Inclui as noes
de foras produtivas e de relaes de produo
Relaes de produo: rede de relaes sociais a partir da qual se
materializa a produo de mercadorias. Abarca tanto as relaes individuais
quanto s relaes destes com as foras produtivas.
Semiologia: cincia dos significados que as coisas ou situaes evocam no
crebro das pessoas.
Soberania popular: supremacia do poder do povo proveniente das urnas. A
soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e nos termos da lei, mediante: I) plebiscito;
Referendo: iniciativa popular (Ttulo II, art. 14, cap. IV; CF/1988). Ou, nos
termos de Abrahan Lincoln: o poder emana do povo para o povo e pelo
povo.
Transformaes scio-histricas: mudanas estruturais a/ou conjunturais
que assinalam a transio organizacional das sociedades, mediante o
surgimento de novos princpio e valores, novas instituies e prticas sociais,
polticas e econmicas.
Transparncia: publicizao extrema dos processos e mecanismos de
funcionamento das instituies do setor pblico.
Viso holista: viso de conjunto, idia de totalidade.

72 UNIDADE 01
UNIDADE 02
FUNDAMENTOS
TCNICO-OPERACIONAIS
DA GESTO PBLICA

objetivos
1. Conceituao da gesto pblica.
2. Apresentao dos mecanismos de financiamentos do setor pblico.
3. Explanao do processo oramentrio.
4. Descrio do perfil do gestor pblico da alta administrao.
5. Caracterizao da nova administrao pblica.
Fundamentos Tcnico-
Operacionais da Gesto Pblica

Gesto pblica

Quando nos referimos ao setor pblico, alm de nos referirmos aos


nveis federal, estadual, distrital federal e municipal, queremos discriminar
trs tipos de instituies associadas fora e ao poder polticos, a saber:
Estado, governo e administrao pblica. Uma no pode viver sem as outras,
pois seu estatuto de existncia depende da articulao orgnica entre elas,
ou de sua simbiose. O Estado enquanto organizao poltica, dotada de
personalidade jurdica de direito pblico, representa o controle da sociedade
por ela mesma, mediante a criao de um conjunto de regras positivadas
num Texto Constitucional. Trata-se do ordenamento jurdico da sociedade
cuja legitimao e legalidade decorrem do exerccio das prerrogativas do
poder legislativo (criao das leis) em ressonncia com as expectativas da
sociedade eleitoral (grupo dos sufragadores de voto). Enquanto o Estado
nos transmite a idia de algo relativamente permanente e estvel, o governo,
por sua vez, nos traz a ideia da transitoriedade, na confluncia da existncia
de uma elite governante e de uma massa de governados e, acima de tudo,
manifesta a marca da organizao institucional do Estado, constituindo-se
em seu procurador legal.
Essa transitoriedade est associada s acirradas disputas pelo poder
de ditar os rumos estratgicos do pas, os quais expressam ou projeto de
nao ou de poder. Essa delegao de responsabilidade concedida pelo
Estado ao governo autoriza este a dirigir a administrao pblica (governo
em movimento) rumo s realizaes administrativas que caracterizam a
vontade poltica de partidos polticos e grupos de interesses variados, e em
ltima instncia, as necessidades da sociedade por bens e servios, atos
legais e administrativos.

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 75


Gesto o ato de gerir a atuao da administrao. A noo gesto,
aqui, se refere aos procedimentos bsicos de planejar, organizar, dirigir
e controlar os mltiplos recursos disponveis numa organizao rumo ao
alcance de seus objetivos. Diz respeito s atividades administrativas no varejo
e no dia a dia, as chamadas atividades-meio, segundo o fluxo de atendimento
aos usurios dos servios pblicos nas reparties pblicas e fora delas, que
configuram determinados servios externos, tais como segurana (interna
e externa) e limpeza pblica, por exemplo; assim como as atividades-
fim voltadas para a execuo de planos, programas e subprogramas que
integram a plataforma poltico-doutrinria do governo.
Assim, temos como ponto pacfico que gesto pblica significa ao
de coordenar, com eficcia, eficincia e efetividade, as atividades de agentes,
de rgos e de entidades segundo os ditames dos interesses genuinamente
pblicos, que o Estado constitucionalmente serve, enquanto instituio
poltica republicana.
Quando os rgos da administrao pblica so postos em operao
por intermdio de determinados agentes (funcionrios ou servidores
pblicos), visando atender s necessidades bsicas da populao, ou mesmo
certas reivindicaes por recompensa que surgem em momentos de tenso
e conflito entre a populao e a ordem pblica, a responsabilidade de tais
agentes atribuda, em ltima instncia, ao Estado, pois a administrao
pblica o aparelhamento de que se serve o Estado para implementar as
polticas de governo.
E essas polticas tambm podem ser atribudas ao Estado. Nesse
sentido, distinguimos polticas de governo e polticas de Estado, e esta
designa aquelas decises polticas que a lei corporificou no quadro geral da
Constituio, ou, em outros termos, que se tornaram matria permanente
de contedo constitucional. Porm, sejam elas polticas de Estado ou de
governo, o certo que ambas necessitam de recursos e meios operacionais
para sua execuo, razo pela qual tal fato nos conduz ao cerne da questo
no prprio contexto interno do Estado o problema do financiamento das
atividades administrativas. o que veremos a seguir.

Financiamento dos gastos pblicos

Convm descrever, agora, as alternativas de financiamento das


atividades administrativas do governo. Como vimos pginas atrs, na

76 UNIDADE 02
concepo de Offe (1994) acerca das determinaes funcionais do Estado, o
Setor Pblico depende da existncia de uma fonte permanente de recursos
de preferncia em escala ascendente para tornar possvel a oferta de
bens e servios, atos legais e administrativos, cada vez mais demandados
pela sociedade, no apenas em decorrncia de seu crescimento vegetativo,
mas, tambm, da elevao do grau de exigncia da sociedade expresso sob
a forma de reivindicaes por recompensa. E como resposta, o Estado institui
as polticas pblicas, ou seja, promove a formulao dos planos, programas e
projetos governamentais que, sob a direo de uma autoridade pblica, busca
a transformao econmica, social e poltica de parcelas ou da totalidade da
populao.
O financiamento dos encargos do governo proporcionado pela
obteno de recursos cuja captao se d a partir dos seguintes instrumentos:
a emisso de papel moeda, o lanamento de ttulos pblicos, os emprstimos
bancrios e, sobretudo, a tributao. Os trs primeiros instrumentos
configuram procedimento de poltica monetria; o ltimo, por seu turno,
configura procedimentos de poltica fiscal. Por razes de didtica, trataremos
aqui apenas do instrumento da tributao, a chamada receita derivada, e a
principal fonte de financiamento dos gastos pblicos. O ato de tributar, como
vimos pginas atrs, configura o exerccio de uma prerrogativa legal que
caracteriza o poder tributacional exclusivo forjado na mesma fonte de onde
proveio o monoplio legtimo e legal do uso do poder coercitivo.
A melhor traduo para a tributao o cumprimento da poltica fiscal.
A poltica fiscal, por um lado, repercute sobre o nvel de extrao de recurso
junto sociedade (apropriao de renda das famlias e empresas), enquanto
que, por outro lado, repercute sobre a capacidade de o Estado realizar
investimentos, fornecer bens, prestar servios e assistncia aos cidados.
Assim, as funes governamentais so diretamente dependentes dos
instrumentos da tributao (arrecadao de recursos) e do dispndio (gastos
pblicos: principal instrumento de execuo das polticas do setor pblico)
para a sua execuo, podendo ser classificadas em estabilizao econmica
(controle de curto prazo da totalidade da demanda como meio de preveno
de variaes negativas nos nveis do produto (mercadorias) e dos preos,
assim como da renda nacional e do desemprego), promoo do crescimento
econmico (adoo de polticas voltadas para o setor privado (o programa
Parceria Pblico-Privado - PPP, por exemplo), para o investimento em infra-
estruturas socioeconmicas, para a inovao tecnolgica e a formao de

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 77


recursos humanos), promoo do desenvolvimento econmico (melhorar
a distribuio de renda e de riqueza; atravs da reduo das discrepncias
entre as classes sociais e entre as regies mais pobres) e prestao de
servios pblicos (oferta de bens e servios, atos legais e administrativos
de qualidade, com base no gasto racional e eficiente dos recursos pblicos;
value for Money, fazer mais com menos).
As receitas supem as despesas e vice-versa. Da a importncia
da mxima oramentria: prever a receita e fixar a despesa. De todo
modo, a receita tributria, a receita patrimonial e a receita das operaes
de crditos so as receitas constantes de que dispe o poder pblico para
administrar as demandas sociais, polticas e econmicas da sociedade.
Dentre elas, no entanto, a tributao se apresenta como a principal fonte de
recursos da Administrao Pblica, destinado tanto formao do patrimnio
governamental quanto amortizao das operaes creditcias.
A tributao consiste no preo que a sociedade paga para em troca
receber do governo certos bens e servios (segurana, educao, sade),
assim como atos legais e administrativos (julgamento justo, declarao de
idoneidade ou de bons antecedentes, expedio de documentos pblicos
de identificao). Ocorre que as funes da tributao extrapolam os limites
rgidos de mero executor de financiamento das atividades de governo, pois
a mesma tambm desempenha funes de estabilizao econmica e de
bem-estar social. Logo, essas funes complementares auxiliam no alcance
das metas e objetivos da poltica econmica.
Com o propsito de constituir um sistema tributrio o mais justo
possvel, a perseguio aos recursos necessrios, sob a forma de
expropriao de renda, para fins de financiamento dos gastos pblicos, se
arrima em dois princpios gerais: o princpio do benefcio (o pagamento do
tributo est associado ao montante do benefcio recebido; maior benefcio/
maior contribuio e vice-versa) e o princpio da habilidade de pagamento
(referencial de distribuio do nus da tributao entre os indivduos em
funo de sua habilidade de pagamento que por sua vez medida com base
no nvel de renda).
Destacam-se, tambm, os princpios da legalidade (a pr-existncia
da lei como pr-requisito para a criao de tributos; exceo feita s
alquotas de impostos de importao, exportao, IPI e IOF); da neutralidade
(ingerncia reduzida da tributao na gesto da poltica econmica de modo a
evitar distores na alocao de recursos da economia), da anterioridade (a

78 UNIDADE 02
cobrana do tributo somente pode ser efetivada a partir do incio do prximo
exerccio financeiro criado ou majorado no exerccio anterior mediante lei
especfica) etc. Os princpios supracitados so os lastros (ou suportes) ticos
e tcnicos de qualquer sistema tributrio.
A natureza das fontes de tributos o critrio que conduz classificao
dos tributos em diretos e indiretos. Logo, o elemento bsico que serve
para diferenci-los entre si o modo atravs do qual os tributos atingem
os indivduos, ou contribuintes. Os tributos diretos recaem sobre os seus
rendimentos (rendas sobre a propriedade e salrios), ganhos em contrapartida
de seu trabalho (imposto de renda); os tributos indiretos recaem sobre os
gastos dos indivduos no momento de suas aquisies de consumo (imposto
de consumo). Todos eles, no entanto, tanto podem ser progressivos quanto
regressivos. Os impostos diretos normalmente so progressivos, uma vez
que o peso de incidncia do tributo varia em funo do nvel de renda dos
contribuintes. Os impostos indiretos recaem sobre os indivduos de menor
poder aquisitivo; geralmente so proporcionais ou seletivos, ou seja,
a incidncia do imposto ocorre em funo da essencialidade dos bens ou
servios adquiridos para consumo.
Uma vez feitos os esclarecimentos necessrios, convm, agora,
definir os tipos bsicos de tributos no Brasil, que compreendem:
Impostos tributo que tem como fator gerador qualquer atividade
econmica, desde que seja desvinculado do servio governamental; destina-
se de forma irrestrita ao financiamento dos gastos governamentais (custeio
do aparelho administrativo de Estado e financiamento das polticas pblicas).
taxas tributos que tem como fator gerador o exerccio governamental
do poder de polcia e de fiscalizao, ou mesmo de os custeio de certos
servios postos disposio do pblico em geral (taxa rodoviria nica, taxa
de Iluminao pblica);
contribuies tributos que se destinam a financiar atividades
pblicas que beneficiam os contribuintes (construo de rede sanitria,
pavimentaes, por exemplo).
A poltica fiscal representada pelo comportamento das receitas e
dos dispndios do governo em determinado espao de tempo e sua execuo
viabilizada pelo processo oramentrio. Donde se conclui que a poltica
de compras governamentais, ou simplesmente poltica de gastos pblicos,
um mecanismo legtimo de induo ao desenvolvimento nacional. Trs
so os instrumentos de que dispe o governo para o exerccio constitucional

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 79


das funes governamentais, a saber, o Plano Pluruanual, a Lei de
Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. Por razes didtico-
pedaggicas, os aludidos documentos de planificao e de autorizao de
gasto governamental sero comentados no item denominado processo
oramentrio.

Gesto oramentria

Segundo Costin (2010), o oramento pblico o instrumento legal


mais importante das finanas pblicas segundo dois sentidos: ao fixar as
despesas a serem realizadas pelo poder pblico, tendo como referencial uma
estimativa de receita (prev a receita e fixa a despesa: plano anual do Governo
expresso em dinheiro e/ou unidades fsicas); e ao implicar numa interao ao
mesmo tempo tcnica e poltica entre os poderes Executivo e Legislativo
quanto elaborao, aprovao e ao controle acerca do modo como as
despesas so efetuadas (participao da sociedade civil na legitimao do
programa de trabalho do Governo).
A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, o documento que [...]
estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos
oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e Distrito
Federal [...] (art. 1), e que estabelece os princpios bsicos que regem
a elaborao e controle do oramento: unidade (um nico oramento
para cada rgo pblico ou entidade de direito pblico), universalidade
(compreende todas as despesas e receitas, incluindo todas as instituies
pblicas), anualidade (o oramento executado levando em conta o perodo
de um exerccio, abrangendo, portanto, todo o ano fiscal). o que reverbera
o artigo 2 da supracitada lei: A Lei do Oramento conter a discriminao
da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira
e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade,
universalidade e anualidade.
Para alm dos trs princpios assinalados no artigo 2 da Lei n
4.320/64, e que presidem a elaborao e controle do oramento pblico,
despontam os seguintes princpios (GIACOMONI, 2007):
a) do oramento bruto (Todas as receitas e despesas constaro da
Lei de Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues, conforme
a Lei n 4.320/64, art. 6);
b) da no afetao (ou no vinculao) das receitas (exigncia de

80 UNIDADE 02
que as receitas no sofram vinculaes a despesas especficas);
c) da discriminao ou especializao (as despesas e receitas
devem ser apresentadas de forma discriminada de maneira a definir as fontes
de recursos e sua correspondente aplicao);
d) da exclusividade (o contedo oramentrio deve restringir-se
previso de receitas, ao estabelecimento das despesas, a abertura de
crditos suplementares e contratos de operaes creditcias);
e) do equilbrio (busca do equilbrio oramentrio a partir da
equivalncia entre despesas e receitas);
f) da clareza (uso de linguagem clara e compreensvel de modo a
facultar a participao do indivduos na discusso e controle do oramento);
g) da publicidade (o oramento pblico deve ser divulgado, no
mnimo, nos dirios oficiais);
h) da exatido (evita-se falhas tcnicas e ticas na confeco do
oramento, assim como o superdimensionamento na previso de receitas
destinadas a programas de ocasio) e o princpio moderno da programao
(o oramento enquanto elemento auxiliar da administrao pblica sobretudo
como tcnica de articulao entre as funes de planejamento, as funes
gerenciais e as funes de controle).
De modo geral, tais princpios constituem os princpios oramentrios
mais representativos, e encontram-se explicitados na Constituio Federal,
na Lei n 4.320/64, no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO).

Sistema oramentrio

Compete privativamente chefia do Executivo, ou Presidncia da


Repblica, a elaborao do oramento, conforme regra do direito pblico,
como se segue: Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I o
plano plurianual; II as diretrizes oramentrias; III os oramentos anuais
(CF, art. 165). A omisso presidencial quanto ao no envio dos documentos
supracitados configurar crime de responsabilidade, pois tal omisso
consistiria num ato atentatrio lei oramentria (Ibidem, art. 85).
A lei do oramento, ou documento oramentrio, alm de ser um
instrumento bsico de administrao, apresenta uma estrutura orgnica
(conjunto de partes articuladas organicamente em um todo) que representa o
prprio sistema oramentrio, segundo o modelo de integrao planejamento-

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 81


oramento disseminado pela Comisso Econmica para a Amrica Latina
(CEPAL), e que se compe dos seguintes componentes (GIACOMON, 2007):

estratgia de desenvolvimento consiste na seleo das melhores


opes para o desenvolvimento nacional, expresso em planos de longo
prazo, com base nos seguintes componentes: a construo de uma imagem
prospectiva (representao de uma sociedade futura via implementao de
programas bsicos impactantes na estrutura de distribuio dos recursos
produzidos no pas), a determinao de projetos estratgicos (que tornam
efetivas as mudanas enunciadas pela imagem prospectiva; esta derivada
da seleo de objetivos e metas substantivas previamente definidas e
centrais ao alcance do objetivo-mor) e a proposio de polticas bsicas
(que condicionam as aes e decises tanto do setor pblico quanto do setor
privado);
projetos estratgicos projetos centrais na persecuo de macro-
objetivos. So em pouco nmero e, quase sempre, intersetoriais, uma vez
que tratam de implementar aes cuja efetivao depende da colaborao
entre os mltiplos setores envolvidos no equacionamento de tal problema;
assumem a forma de poltica pblicas;
planos de mdio prazo destacam-se pelo detalhamento de cada
uma das fases das estratgias adotadas. Geralmente, os planos setoriais e
regionais/setoriais definem os objetivos e metas de alcance previsto para cada
setor, alm de estabelecer todos os recursos necessrios sua execuo;
so integrados por programas bsicos;
planos anuais operativos os planos anuais fixam metas de curto
prazo para o setor pblico e prescrevem regulamentaes ao setor privado
como salrios, preos, tributaes, etc; Neles, acham-se discriminados as
necessidades humanas, materiais e financeiras relativos a vrias metas
constantes do cronograma de execuo. Exemplos: oramento econmico,
monetrio e do balano de pagamentos; balanos projetados, programas de
execuo, oramento do setor pblico.

Assim, o arcabouo do sistema oramentrio revela-se, ainda que


de maneira esttica ou estanque, uma sucesso de cumprimento de metas
e objetivos cuja realizao fator multiplicador do ciclo oramentrio, na
medida em que a realizao efetiva dos objetivos intermedirios conduz
inevitavelmente ao xito dos objetivos finais (macro-objetivos).

82 UNIDADE 02
Logo, a ttulo de comparao, a estratgia de desenvolvimento
corresponde enunciao de grandes objetivos nacionais de desenvolvimento.
Exemplo: o prognstico de transformar a nao brasileira na maior potncia
energtica mundial no perodo 2010-2025. Como projeto estratgico,
nessa mesma linha de raciocnio, surge, como exemplo, a modernizao e
otimizao da cadeia produtiva nacional de hidrocarbonetos (planejamento
estratgico).
Em relao s polticas bsicas (aquelas que impactam outras
polticas complementares), perfila-se, a ttulo de ilustrao, a poltica de
explorao, produo, distribuio e comercializao de petrleo extrado do
pr-sal; a poltica de transformao do etanol em commodity com fins de
exportao; o emprego de novas fontes de energia alternativa e renovvel,
como o prprio bagao e palha de cana na produo do etanol (clula
combustvel), como o biogs, como o biodiesel, como as algas etc; ou a
canalizao de recursos do Fundo Social do Pr-Sal para a educao, a
previdncia e para a reduo das distncias sociais entre as classes da
sociedade brasileira (planejamento ttico-operacional).
A transio do oramento com nfase no instrumento de autorizao
e de controle poltico-parlamentar (oramento tradicional) para o oramento
concebido como instrumento de administrao (oramento moderno)
proporciona um avano considervel no apoio logstico ao Poder Executivo
na tomada de decises relativas lei do oramento pblico e na conduo
das fases do processo administrativo, a saber: programao, execuo e
controle.

Processo oramentrio

A ideia de ciclo evoca a noo de regularidade e ordem rotativa no


curso de um processo definido que se repete periodicamente. Partindo do
ciclo de gesto anual, que cumpre um ritual legalista, fundado no princpio da
anuidade, chega-se ao ciclo de gesto ampliado, que compreende o interstcio
de quatro anos, em que se desdobra o processo oramentrio: da elaborao
da lei oramentria ao controle e avaliao da execuo oramentria
propriamente dita. Desse modo, importa-nos descrever, separadamente, o
ciclo anual e o ciclo ampliado da gesto oramentria.
O processo ou ciclo oramentrio anual desdobra-se em quatro
etapas ou fases complementares: 1) elaborao; 2) discusso, votao e

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 83


aprovao; 3) execuo oramentria; e 4) controle e avaliao.
A elaborao da Proposta Oramentria de exclusiva
responsabilidade do Poder Executivo e principia-se pela formulao do Plano
Plurianual, passando pela confeco da Lei de Diretrizes Oramentrias,
e descambando para o produto final do processo oramentrio, ou seja, a
Lei Oramentria Anual. Todo o processo oramentrio coordenado pela
Secretria de Oramento Federal (SOF) - com a participao dos rgos
setoriais, bem como das unidades oramentrias -, que, por sua vez, envia
Casa Civil e Presidncia da Repblica (PR). O Poder Executivo
agrega a sua proposta oramentria as propostas provenientes dos poderes
Legislativo e Judicirio, unificando-as e encaminhando-as Comisso Mista
de Planos, Oramentos e Fiscalizao (CMO) do Congresso Nacional, no
primeiro ano de cada administrao, mais precisamente at quatro meses
antes da concluso do primeiro exerccio financeiro (31 de agosto), o qual
dever ser restitudo para sano antes que se encerre a sesso legislativa
(22 de dezembro).
A discusso, votao e aprovao da Lei Oramentria se
desenvolvem no mbito do Poder Legislativo. Uma vez encaminhado pela
Presidncia da Repblica CMO do Congresso Nacional, o projeto de
lei oramentria submetido discusso e apreciao de propostas de
emendas e votao nas duas casas legislativas (Cmara Federal e Senado)
e em sesso conjunta, culminando com a sua aprovao.
A execuo oramentria representa a fase subseqente quela
da discusso, votao e aprovao do projeto de lei oramentria pelo
Parlamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal, atravs do artigo 8, estabelece
que o Poder Executivo fixar a programao financeira, assim como o
cronograma de execuo mensal de desembolso de recursos ou crditos
oramentrios, at trinta dias aps a publicao dos oramentos no Dirio
Oficial da Unio, conforme disciplina a Lei de Diretrizes Oramentrias. A
execuo oramentria e financeira ser realizada entre 1 de janeiro e 31 de
dezembro (ano civil), segundo estabelece a Lei n 4.320, de 17 de maro de
1964, em seu artigo 34.
O controle e avaliao da execuo oramentria, fase concluinte
do ciclo de gesto anual, inicia-se ainda no curso do prprio processo de
execuo da despesa. Dois tipos de controle so previstos pela Constituio
Federal vigente, em seu artigo 70: o interno e o externo. O controle interno
efetivado atravs do sistema de controle de cada instncia de Poder.

84 UNIDADE 02
O controle externo, por seu turno, realizado pelo Congresso Nacional
mediante a colaborao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), e consiste na
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial tanto
da Unio quanto das entidades da administrao pblica direta e indireta.
Uma vez completado o ciclo oramentrio, culmina-se na fase de reviso, de
modo a apreciar as eventuais distores operacionais, financeiras, jurdicas
e programticas na execuo do oramento.
Convm destacar, agora, o ciclo de gesto ampliado. Ele se compe
de trs instrumentos de planificao que no criam direitos subjetivos, mas
fazem parte do ciclo de planejamento e oramento pblico do Brasil:

O Plano Plurianual (PPA) constitui o instrumento legal de


planejamento dotado de maior amplitude na realizao da agenda estratgica
do governo. Logo, apresenta-se como um plano de mdio e longo prazos
com vigncia de quatro anos. Estabelece o critrio da regionalizao como
instrumento para a definio de diretrizes, objetivos e metas governamentais
com relao s despesas de capital (formao e aquisio de bens de capital:
obras em geral, equipamentos, inverses financeiras, amortizaes de dvidas
etc.), s demais despesas resultantes desta (dispndios gerados aps a
entrega do produto das despesas de capital: aps a entrega do prdio de
uma escola, subsegue-se a contratao de professores, vigias, pagamentos
de taxas de luz, gua etc.), assim como quelas direcionadas para o suporte
dos programas de durao continuada (programas cuja durao extrapola
a dois exerccios financeiros: educao, sade, segurana etc.);
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) o instrumento que
orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), destacando os
programas integrantes do PPA que recebero dotaes especficas da LOA
que lhe corresponde. A LDO constitui o elemento de ligao entre o PPA
e a LOA, na proporo em que pr-define a efetivao e direcionamento
dos gastos pblicos, as modificaes da poltica tributria, assim como
os objetivos do programa de fomento do governo; serve de referencial na
feitura do projeto de lei oramentria quanto ao oramento subseqente; e
define a escolha dos programas estratgicos do PPA (despesas de capital)
no exerccio fiscal subseqente. O contedo da LDO consta dos diversos
dispositivos da Constituio Federal, a saber: artigos 51, IV; 52, XIII; 99,
pargrafo 1; 127, pargrafo 3; 165, pargrafo 2; e 169, pargrafo 1. A partir
de 2000, com a promulgao da Lei Complementar n 101, que instituiu a Lei

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 85


de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO ganha uma maior relevncia e
amplitude, proporcionando-lhe disciplinar uma srie de temas particulares.
O projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias formulado pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e encaminhado ao Congresso
Nacional em at oito meses e meio anteriores ao trmino do exerccio fiscal
(15 de abril de cada ano), assim como deve ser restitudo para sano at o
fim do primeiro perodo da sesso do Poder Legislativo (31 de junho de cada
ano). A LDO dever ser acompanhada, ainda, dos Anexos de Metas Fiscais
e de Riscos;
A Lei Oramentria Anual (LOA) - o principal instrumento
governamental de realizao da poltica econmica do pas (poltica fiscal
e monetria), pois discrimina as formas de interveno econmica do
poder pblico atravs da tributao e da despesa. conhecida como lei
dos meios, por se constituir num meio a partir do qual so assegurados
os crditos oramentrios e os recursos financeiros necessria efetivao
de planos e programas, assim como das mltiplas atividades das entidades
governamentais. A LOA integrada e consolidada por trs tipos de
oramentos, conforme disposies constitucionais (Constituio Federal,
art. 165), quais sejam: 1) oramento fiscal o mais importante dos trs
oramentos, graas a sua amplitude e magnitude: abrange os poderes da
Unio, seus fundos, seus rgos e as entidades da administrao pblica
direta e indireta, assim como as fundaes pblicas criadas e custeadas pelo
poder pblico; 2) oramento de investimento das empresas estatais
uma vez excludas do oramento as receitas e despesas operacionais, seu
foco recai no investimento efetivado pelas empresas estatais, ou seja, pelas
empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, disponha da maioria do
capital social com direito de participao atravs do exerccio do voto; e 3)
oramento da seguridade social compreende as entidades, com seus
respectivos rgos, que atuam na rea da sade, da previdncia social e da
assistncia social, da Administrao Pblica direta e indireta, assim como os
fundos e fundaes criadas e custeadas pelo poder pblico. A LOA, alm de
ser a consumao final do processo oramentrio, mediante a articulao
desses trs oramentos, apresenta-se com uma roupagem jurdica que a
defini como lei ordinria formal, uma vez tendo cumpridos todos os trmites
rituais constitutivos do processo legislativo. O Poder Executivo submete a
proposta oramentria consolidada discusso, votao e aprovao do
Legislativo at 31 de agosto de cada ano, com expectativa de vigncia a partir

86 UNIDADE 02
do incio do exerccio fiscal subsequente; e tal proposta tambm apresenta
um diagnstico sucinto da situao da economia brasileira.
O oramento pblico um documento pblico cuja legalidade
decorre de legislao vigente; seu vnculo com o poder poltico, como vimos
na primeira unidade, o faz desempenhar uma funo central no equilbrio
da ordem social, econmica e poltica a funo de estabilizao
macroeconmica e de engenharia de consenso poltico. Ele no pode
ser uma pea jurdica meramente autorizativa, uma vez que essa condio
o fragiliza. Da a existncia de propostas de emenda Constituio que
reivindicam o oramento como pea jurdica mandatria ou impositiva,
a saber, a PEC 22, de 2002, que prescreve a execuo obrigatria da
programao que consta na lei oramentria anual; e a PEC 77, de 1999, que,
por sua vez, contribui com o propsito de tornar mandatria ou impositiva a
execuo oramentria - salvo algumas excees bem especficas a partir
da introduo de dispositivos no artigo 165 e da modificao do inciso VI do
artigo 167, da Constituio Federal.
Em termos jurdico-polticos, a principal finalidade do oramento
ser um instrumento de auxlio ao controle poltico do Poder Legislativo
sobre o Poder Executivo. Esse controle, no entanto, vacilante e frouxo, e
manifesta-se de forma mais subserviente do que independente, posto que o
Poder Legislativo dotado de prerrogativas oramentrias e de interesses
difusos que o torna vtima consensual da hegemonia ou da hipertrofia do
Poder Executivo, que termina por influir nos fundamentos das instituies que
compem a democracia representativa (IANNI, 1996).

A nova administrao pblica

O advento da Nova Administrao Pblica (NAP) constitui um


dos mais significativos fenmenos do sculo passado e incio do sculo
XXI. Internacionalmente adotado por vrios pases, a NAP subsiste na
administrao pblica graas confiana nela depositada pelos governos
no que concerne a sua capacidade de transformar seus setores pblico com
base em prticas e critrios de performance tomado de emprstimo ao setor
privado.
Para alguns crticos, a NAP vista como uma ideologia de extrao
mercantil introduzida no setor pblico. Mas para outros, e para alm de um
simples modismo, a NAP concebida como uma quebra de paradigmas no

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 87


mbito das organizaes do servio pblico. Para melhor compreender esse
conjunto emergente de idias administrativas, Ferlie et al. (1999) construram
uma tipologia dos modelos ideais da NAP que serve como componente geral
de sua prpria caracterizao, a saber:

Impulso para a eficincia expressa a tentativa de buscar no setor


privado um modelo de desempenho que conceda ao setor pblico os mesmo
padres de eficincia verificados no primeiro;
Downsizing e descentralizao caracterizada pela adoo de
estruturas organizacionais mais horizontalizadas, com reduo de pessoal no
topo e na base, associada diviso de organizaes quanto s atividades de
compra e de prestao de servios;
Em busca da excelncia nfase no desenvolvimento
organizacional e na aprendizagem (organizaes que aprendem), tanto nos
processos quanto nos produtos organizacionais;
Orientao para o servio pblico expressa a combinao
entre as gestes da iniciativa privada e as do setor privado, com nfase na
preservao da responsabilidade dos servios prestados aos usurios locais
e cidados em geral.

Segundo Christopher A. Hood (apud LAPSLEY, 2009) para quem o


Reino Unido o primeiro a adotar, a implementar e a promulgar o conjunto de
ideias que conformam a NAP , pode-se decompor essa miscelnea terico-
administrativa em pelo menos sete componentes (ou dimenses de mudana)
essenciais, a saber:

Diviso ou desagregao das organizaes do setor pblico


em unidades corporatizadas e organizadas por produto abrange as
unidades organizacionais agregadas, dotadas de regras disciplinadoras
e detalhadas de prestao de servios, cultura de compromisso e misso,
estratgias de negcios e autonomia gerencial. Desse modo, a produo e a
oferta de servios so materializadas em unidades distintas; e as inferncias
contbeis apontam para maiores custos nas unidades centrais e menores
custos nas unidades perifricas;
Aumento da concorrncia baseada em contratos de servio
(mercados internos e contratos a prazo) Aumento da presso sobre a
identificao e a compreenso das estruturas de custos, que, em termos

88 UNIDADE 02
comerciais, tendem a tornar-se mais confidencial;
Presso sobre os estilos de gesto do setor privado A adoo,
por parte das organizaes governamentais, de instrumentos de gesto e de
regras de contabilidade tpicos do setor privado contemporneo;
Aumento da presso sobre a disciplina e a economicidade no
uso dos recursos o imperativo da aplicao da doutrina do fazer mais
com menos recursos;
Maior nfase na gesto das mos visveis A responsabilizao
supe um compromisso manifesto de afirmao de responsabilidade dos
gestores pblicos e um maior emprego de informaes financeiras com vistas
a assegurar a responsabilizao no curso de seus ofcios trata-se das mos
visveis dos gestores da cpula administrativa e governamental, ou seja,
os elementos da tecnoestrutura estatal, sobretudo aqueles que integram o
vrtice da alta administrao (Presidncia da Repblica e os ministrios);
Parmetros manifestos e formais capazes de serem aferidos
a partir da medio dos desempenhos e das perspectivas de xito do
setor pblico Responsabilizao (accountability) e eficincia se combinam:
enquanto a primeira supe a definio de objetivos claramente estabelecidos,
a segunda, por sua vez, diz respeito a um conjunto articulado de metas
concretas com base em auditorias e em indicadores de desempenho;
Maior nfase nos controles produtivos (regulao econmica
multissetorial) Alude a uma mudana detalhada da contabilidade para
atividades especficas, rumo a uma contabilidade de custos mais ampla.

Lapsley (2009), por sua vez, identifica na NAP quatro elementos


chaves que integram a agenda de transformao dos governos para os
servios pblicos:

Consultores de gesto por um lado, verifica-se que a


transformao do setor pblico est em constante dependncia da percia
(expertise) dos consultores de gesto quanto a garantir padres excelentes
de eficincia na prestao de servios pblicos; por outro lado, coloca-se em
dvida a eficcia instrumental destes mesmos consultores de gesto;
Governo eletrnico o advento da mudana tecnolgica e do
governo eletrnico como dispositivos de modernizao, em que os governos
depositam uma forte crena na capacidade de transformao das tecnologias
propriamente ditas sem a correlata convico acerca das limitaes de tais

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 89


tecnologias, o que termina por sinalizar para o fracasso do governo eletrnico;
Sociedade da auditoria - emergncia e fortalecimento da sociedade
da auditoria (proliferao de todo tipo de auditoria) com base no predomnio
da cultura do compromisso no processo de transformao dos servios
pblicos;
Gerenciamento de risco grande nfase sobre as tcnicas de
gesto de risco nas organizaes do setor pblico.

Perfil do gestor pblico

Os atores administrativos encarregados da gesto governamental


(rgos supremos) esto inseridos no quadro geral daqueles elementos e
relaes englobados no conceito de tecnoestrutura estatal concebido por
Ianni (1996), distinguindo-se do de Galbraith (1983), para quem o conceito
de tecnoestrutura refere-se organizao formada pelo conjunto de tcnicos
responsveis pelas tomadas de decises em grupo.
O conceito de tecnoestrutura estatal concebido por Ianni (1996)
transcende ao de Galbraith, uma vez que abrangem tanto os vrios grupos
que integram a tecnocracia e as interrelaes desta com ministrios,
comisses (nos mbitos do Executivo e do Legislativo), institutos etc., quanto
intensificao do uso de formas determinadas do pensamento tcnico-
cientfico (cientifizao); quanto hipertrofia do poder executivo e as
consequncias disso para o poder legislativo e a democracia representativa;
e quanto interao sistemtica entre as instncias de dominao, de
apropriao e de redistribuio.
Em sntese, a tecnoestrutura estatal a esfera estatal de poder por
excelncia, onde decises definitivas sobre polticas pblicas so tomadas.
Em sua dimenso estrutural, o conceito de tecnoestrutura estatal compreende:
um corpo tcnico especializado (tecnocracia), organizaes burocrticas de
apoio e meios operacionais finalsticos. Em sua dimenso funcional, o conceito
de tecnoestrutura estatal abrange alguns componentes interativos, a saber: a
imbricao tecnocracia-rgos de planejamento, formulao, implementao,
controle e avaliao das polticas pblicas; a disseminao crescente de
padres de pensamento tcnico-cientfico; a hipertrofia do Poder Executivo
em relao ao Poder Legislativo; e o entrelaamento mtuo entre a arena
de dominao poltica e a arena de acumulao-apropriao econmica. A
seguir apresentaremos duas categorias funcionais que integram as carreiras

90 UNIDADE 02
tpicas de Estado e que configuram a elite da Administrao Pblica.

Caracterizao funcional dos analistas em planejamento e oramento e


especialistas em polticas pblicas e gesto governamental

A importncia de uma carreira, ou de uma categoria funcional, no


resulta necessariamente da quantidade numrica de efetivos que a integram,
mas sim de sua posio na estrutura da hierarquia administrativa (CHARLE,
1980). Atualmente, existem, em atividade, aproximadamente de 700 analistas
em planejamento e oramento APO e quase 1.000 especialistas em polticas
pblicas e gesto governamental EPPGG, ainda sobrando o preenchimento
de 1560 cargos efetivos. As atividades desenvolvidas por tais categorias
funcionais se revestem da mais alta importncia no processo de constituio
e monitoramento das polticas pblicas desenvolvidas pelo governo federal.
Por isso, convm falar um pouco de cada uma delas, de modo a compormos
seus respectivos perfis funcionais.

Os analistas em planejamento e oramento

A instituio da carreira de analista em planejamento e oramento


- APO remonta a 23 de julho de 1987, conforme o Decreto-Lei n 2.347. Na
poca, a carreira era conhecida apenas como analista de oramento. Antes
mesmo de sua criao, a proviso de peritos em planejamento e oramento
pblico era feita com pessoas sem vnculo com o servio pblico, uma vez
que no havia carreira definida para tal fim (SOUSA JNIOR, 2000).
Desse modo, motivado pela inexistncia de um quadro tcnico
dotado de competncia especfica em matria oramentria, foram criados,
alm do cargo de analista de oramento (nvel superior), o cargo de tcnico
de oramento (nvel mdio), ambos diretamente integrados estrutura da
Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica.
Todavia, apenas em 1990 realizado pela Escola Nacional de Administrao
- ENAP o primeiro curso de formao de analistas. Com exceo do curso
realizado em 1996, a cargo da Escola Nacional de Administrao Fazendria
ESAF, todos os demais foram ministrados pela ENAP.
Os analistas egressos da ENAP so lotados no Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, pasta responsvel pela gesto da
carreira. Mais precisamente, eles so designados para a Secretaria de

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 91


Oramento Federal SOF e para a Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos SPI. Posteriormente, de acordo com as convenincias
administrativas do MPOG, so distribudos para vrios ministrios, a
exemplo do que tambm ocorrem com os Gestores Governamentais. Porm,
diferentemente destes, que possuem uma caracterstica funcional um tanto
quanto nmade; os analistas, na expresso de um dos entrevistados por ns,
possuem um nicho prprio.
Os analistas lotados na SOF esto direcionados a tarefas
exclusivamente de carter oramentrio, tais como coordenao e superviso
da elaborao do projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, assim como
da Proposta Oramentria da Unio; prescrio das regras indispensveis
formulao e execuo dos oramentos federais; desenvolvimento de
modelos oramentrios que sirvam para melhorar o processo oramentrio
federal, ou seja, aperfeioar o prprio sistema de planejamento e de
oramento da administrao pblica federal; realizao do monitoramento
gerencial, fsico e financeiro da execuo do oramento relativo a outros
rgos da administrao Pblica Federal, salvaguardando a competncia
administrativa inerente a essas instncias administrativas; superviso tcnica
de rgos setoriais do Governo etc. (Ibidem).
Na SPI, os analistas desenvolvem atividades associadas
formulao e ao monitoramento do Plano Plurianual e aos projetos especiais
de desenvolvimento; avaliao dos investimentos do governo e respectivas
fontes de financiamento, das parcerias com o setor privado no que concerne
s inverses de recursos, assim como ao apoio gerencial e institucional na
execuo destes projetos de investimentos; coordenao e orientao das
atividades de avaliao das despesas pblicas, do prprio Plano Plurianual e
dos projetos especiais de desenvolvimento (Ibidem).
Enquanto os analistas lotados na SOF desenvolvem atividades direta e
indiretamente vinculadas matria oramentria, os Analistas que trabalham
na SPI desempenham funes diretamente voltadas para o gerenciamento e
monitoramento dos programas contidos no Plano Plurianual. De modo que a
definio do papel de Analista encontra-se amalgamado ao desdobramento
gerencial do PPA.
Assim sendo, falar do ofcio de APO se reportar a questes centrais
do processo de mudana administrativa em curso no cerne do Estado. Embora
o modelo de gesto gerencial ainda no tenha se disseminado por toda a
ossatura estatal, verificando-se resistncias vigorosas em alguns Ministrios

92 UNIDADE 02
de Estado (o Ministrio da Sade, por exemplo), o que nos parece evidente
que tal modelo tem se desenvolvido progressivamente desde o primeiro
mandato do governo FHC, no obstante a mudana de enfoque que assinala
a passagem do primeiro para o segundo mandato eletivo de Fernando
Henrique Cardoso, a saber, a passagem do enfoque institucional para o
enfoque das polticas pblicas, assim como no que concerne ao simulacro de
ruptura protagonizado pelo governo Lula.

Os especialistas em polticas pblicas e gesto governamental

A criao da carreira matricial de especialista em polticas pblicas


e gesto governamental EPPGG, atualmente conhecida como Gestor
Governamental, constitui um episdio administrativo que remonta realizao
de um estudo encomendado ao embaixador Sergio Paulo Rouanet, em 1982,
pelo Departamento de Administrao do Servio Pblico DASP.
Segundo esse estudo, urgia aperfeioar a administrao pblica
federal mediante a criao de uma escola de governo que fosse incumbida da
tarefa de formar e capacitar profissionais em gesto pblica, com atribuies
generalistas, de modo a inseri-los no aparato estatal e, assim, desempenhar
as mais altas funes pblicas. A inspirao tanto do modelo de agente pblico
de elite quanto da instituio educacional de quadros proveio da tradio
francesa no campo administrativo, a cargo da cole National dAdministration.
Portanto, a carncia de profissionais de verve generalista pressupunha a
criao de um centro de formao correspondente, exclusivamente voltado
para a promoo da administrao pblica federal. Da a criao da Escola
Nacional de Administrao Pblica, mediante o Decreto n 93.277, de 19
de setembro de 1986, responsvel pela formao do [...] Estado-maior do
oficialato administrativo: o administrador superior para as mais altas decises
poltico-administrativas (CARDOSO e SANTOS, 1999, p. 06).
Como consequncia do desdobramento da criao da ENAP, cria-se
a carreira de especialista em poltica pblica e gesto governamental, no
bojo de uma reforma administrativa cujo flego extinguiu-se em decorrncia
de uma srie de fatores econmicos (o fracasso do Plano Cruzado e a crise
da dvida), polticos (a interferncia de interesses particularistas, a ampliao
do mandato do presidente Jos Sarney mediante prticas clientelsticas) e
sociais (o agravamento das tenses sociais em decorrncia do fracasso dos
planos econmicos subsequentes). O Projeto de Lei n 243/87 inicialmente

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 93


designava os gestores governamentais como tcnicos em polticas pblicas
e gesto governamental; e graas ao substitutivo de junho de 1988 os
gestores passam a serem finalmente reconhecidos por sua designao atual.
Porm, foi atravs da Lei n 7.834, de 06 de outubro de 1989, que a carreira de
gestor governamental ganha existncia real, e um ano depois a administrao
pblica absorve os primeiros gestores governamentais formados pela ENAP.
A continuidade da carreira, entretanto, tem sofrido alguns solavancos, dentre
os quais a total negligncia com que foi tratada no decurso do Governo Collor.
A sua retomada, no entanto, veio com o advento do Governo FHC, onde o
ento ministro do antigo MARE, Luis Carlos Bresser Pereira, primou pela
institucionalizao do provimento anual de concursos para a administrao
pblica, favorecendo, assim, o desenvolvimento da carreira. Recurso este
tambm sistematicamente utilizado no Governo Lula.
Cardoso e Santos (Ibidem) explicam que as atribuies dos gestores
governamentais concernem s funes de elaborao, implementao
e avaliao das polticas pblicas, assim como s funes de direo e
assessoramento nos altos escales da administrao pblica federal direta
ou central, segundo o jargo do antigo DASP -, autrquica e fundacional.
Cheibub e Mesquita (2001), contudo, chamam a ateno para um fato
que parece acenar para uma direo um tanto quanto inversa. Os autores se
referem ao decreto que regulamenta a Lei n 7.834/89, mais precisamente ao
seu artigo 1, onde definido que as atividades dos gestores governamentais
se orientam prioritariamente para o desempenho de atividades-meio (gesto
de polticas), logo, de funes coadjuvantes ao desenvolvimento de atividades
finalsticas associadas elaborao, implementao e avaliao das polticas
pblicas.
Quer dizer, apenas em ltima instncia estaro os gestores voltados
para funes diretas de envolvimento no processo especfico de concepo,
desenho, execuo e avaliao de programas de ao governamental. O
preenchimento dos cargos da carreira dos EPPGGs tem se acelerado no
governo atual, apesar do aumento de cargos institudos e atrelados categoria,
que saltou de 960 para 1.560 cargos, demonstrando que a velocidade de seu
preenchimento sinnimo de institucionalizao efetiva. Restando, ainda, o
preenchimento de 600 vagas.
As anlises de Cheibub e Mesquita (Ibidem) indicam que 75% dos
gestores entrevistados ocupavam cargos onde as tarefas adscritas situavam-
se no mbito das atividades finalsticas (formulao e implementao das

94 UNIDADE 02
polticas pblicas), sendo que destes, 70% dedicavam-se sobremaneira
s atividades voltadas para a formulao de polticas pblicas e 30%
s atividades de implementao. Aqueles que se encontravam mais
diretamente envolvidos com atividades pertinentes formulao das
polticas ocupavam cargos de direo superior (secretarias executivas e
secretarias de ministrios), de assessoria superior (assessoria ao ministro) e
de gerncia e direo intermedirias (coordenaes gerais, subsecretarias,
chefia de departamentos). Os demais desempenhavam tarefas associadas
implementao, ocupando, pois, cargos de assessoria intermediria
(assessoria direo superior).
Do universo pesquisado, 25% desenvolviam atividades-meio, ou
seja, atividades de apio tcnico e operacional. Logo, conclui os autores, o
exerccio de atividades finalsticas constitui um indicador predominante do
perfil do gestor, sem apontar, todavia, para uma definio precisa de funes
tpicas, ou exclusivas, de gestores governamentais. No entanto, esse perfil
constitui uma realidade funcional resultante de um carter auto-eletivo, de
escolha individual, e no uma conseqncia da aplicao das diretrizes de
seu sistema de carreira, ou de uma orientao institucional ditada pelo rgo
encarregado de geri-la (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto).
De modo geral, o gestor pode ser caracterizado como um especialista
em polticas pblicas que dotado de um conhecimento aprofundado acerca
do Estado e de capacidade de negociao e de articulao; que possui uma
formao generalista e um compromisso com a tica; que um servidor de
carreira; e que dispe de uma formao intelectual que lhe permite articular
a teoria prtica no que respeita estrutura estatal e governamental
(CARDOSO e SANTOS, 2001).
Porm o ofcio de gestor no dado de uma vez por todas em funo
da prpria formao. Na realidade, trata-se de uma conquista cotidiana,
rotineira, onde o gestor governamental tem constantemente de submeter-
se prova de sua prpria competncia, sobretudo em relao ao Estado.
Ou seja, a institucionalizao da carreira na condio de um quadro de
alta importncia administrativa depende diretamente do reconhecimento do
prprio Estado em relao a essa categoria funcional, de modo a perceber a
sua indispensabilidade.
patente e bem demarcado o terreno administrativo em que a
supracitada categoria funcional tende a uma vivncia administrativa nmade.
A rede de atividades em que ela se movimenta fortemente marcada por

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 95


uma ao de constante elasticidade, uma vez que o gestor exercita o seu
ofcio e o coloca no centro das decises pblicas; de resto, pressupe-se
uma postura comportamental malevel, uma vez que o gestor no objeto
apenas de presses exclusivamente externas, mas tambm constitui alvo de
presses do prprio governo. interessante verificar que o gestor possui uma
inequvoca conscincia de que no um funcionrio do governo, e sim do
Estado. No entanto, tambm percebe com clareza que sua funo operacional
no cerne do Estado lhe impe atribuies que o tornam momentaneamente
um instrumento governamental. Nesse sentido, a tomada de deciso importa
em combinar a dosagem entre o componente tcnico e o componente poltico,
alm da capacidade de vislumbrar a conjuntura sociopoltica e econmica, o
que supe o retardamento ou adiamento estratgico das aes do Estado.
Portanto, exatamente nesse instante que o Gestor exigido como parceiro
interno dos propsitos governamentais, ou seja, o Gestor chamado a
contribuir para a ao sociopoltica da faco ou coalizo no poder, na direo
dos negcios do Estado.

Sntese

Nesta Unidade, ficaram patentes as seguintes preocupaes didtico-


pedaggicas: a) a distino entre gesto e administrao, em que a primeira
se refere atividade administrativa corriqueira, prosaica, relativa ao simples
funcionamento do aparato estatal, e a segunda, que, por sua vez, diz respeito
totalidade funcional da administrao pblica; b) a identificao das fontes
de financiamento do Setor Pblico; c) a caracterizao da nova administrao
pblica; e d) o desenho do perfil funcional de alguns agentes administrativo da
alta administrao, bem como a nfase em suas qualificaes profissionais.
Assim sendo, o propsito ento perseguido e posteriormente atingido foi o de
demonstrar que os componentes do setor pblico no necessitam apenas de
leis para existir e funcionar no mundo real, mas tambm precisam de recursos
financeiros para custear o funcionamento da mquina administrativa e para
a promoo das polticas pblicas, assim como o perfil scio-profissional de
parcela dos servidores pblicos que desempenham altas funes pblicas,
particularmente os EPPGGs e os APOs. Na sequncia, contemplaremos
os temas nacionais estratgicos associados ao do Estado no comando
do processo de desenvolvimento nacional, cuja dinmica est vinculada
construo de uma nova ordem internacional.

96 UNIDADE 02
Atividades

1) Identifique as caractersticas comuns e incomuns das noes de


administrao e gesto:
2) Discorra sobre os mecanismos de financiamento das atividades do Estado.
3) Descreva o ciclo oramentrio anual em relao ao ciclo oramentrio
ampliado.
4) Comente cada uma das caractersticas gerais da nova administrao
pblica.
5) Enumere as caractersticas funcionais dos gestores governamentais
(EPPGGs) em contraposio aos analistas (APOs).

Glossrio

Consultoria: prestao de servios de orientao especializada que visa


produzir diagnsticos acerca de uma situao-problema de modo a perseguir
a sua eventual soluo.
Corporao: segmento administrativo que pode, ou no, valorizar
excessivamente o esprito de grupo no interior da organizao.
Corporatizada: transformada numa corporao ou dividida em
corporaes profissionais.
Cultura do compromisso: engajamento pr-ativo dos membros da
organizao em prol da realizao compartilhada de objetivos programticos
e finalistas.
Economicidade: no mbito do Direito Administrativo significa parcimnia
no uso dos recursos pblicos (princpio da economicidade).
Gerenciamento de riscos: planejamento, organizao, direo e
controle dos eventos ou condies imprevisveis que podem ou no interferir
de forma positiva ou negativa nos projetos governamentais.
Mos visveis: metfora que serve para significar o controle do mercado
por gestores profissionais, em oposio ao conceito personalizado de mos
invisveis do mercado. Ou seja, a perda da confiana na suposta capacidade
do mercado em regular o sistema econmico a partir das funes bsicas
da regulao, da alocao, da redistribuio e da estabilizao macro-
econmica.
Parmetro: padro, modelo.
Projeto de nao: programa poltico de construo de uma agenda de

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 97


desenvolvimento nacional em que os interesse gerais da ptria suplantam os
interesse particularista dos indivduos isolados.
Projeto de poder: programa poltico que visa adoo do arrivismo (uso
indiscriminado e inescrupuloso dos meios em funo dos fins; o vale tudo)
como estratgia de vida.
Sociedade de auditoria: proliferao de modalidades de auditagem
(balano das operaes contbeis) das contas pblicas com base na
transparncia e na accountability auditoria ambiental, auditoria de gesto,
auditoria do fazer mais com menos, auditoria da propriedade intelectual,
auditoria tecnolgica etc.

98 UNIDADE 02
UNIDADE 03
SETOR PBLICO: GESTO
PBLICA, POLTICAS PBLICAS E
OS DESAFIOS DA CONSTRUO
DA NOvA ORDEM SOCIAL
MUNDIAL

objetivos
1. Descrever e explicar as diferenas fundamentais entre o setor pblico e o setor privado.
2. Definir e classificar as polticas pblicas.
3. Explanar a especificidade da poltica social.
4. Identificar os pr-requisitos inscrio de um problema social na agenda governamental.
5. Situar o Estado brasileiro no atual debate da construo no apenas de uma nova ordem
internacional, mas do advento de uma sociedade verdadeiramente global.
Setor Pblico: gesto pblica,
polticas pblicas e os desafios
da construo da nova ordem
social mundial

Gesto pblica e gesto privada

A dicotomia pblico-privado assinala, respectivamente, conforme


classificao de Weber (1991), um sentido poltico: por um lado, a dominao
em virtude de uma constelao de interesses (mercado) e, por outro, a
dominao em virtude da autoridade (Estado); mas tambm assinala, no
sentido econmico, a contraposio entre agentes produtivos mercantis e
agentes promotores e/ou reguladores do mercado, cuja atuao ocorre
sob o escudo da legitimidade no uso do poder de coero, salvaguardados
os princpios constitucionais que regem os direito e garantias individuais e
coletivas, a salvo de um Estado Leviat. Igualmente podemos notar facetas
diferentes quando analisamos tal dicotomia luz do sentido social: a oposio
entre o campo da propriedade e da intimidade e o campo da representao
social, da solidariedade e da cidadania.
A compreenso dicotmica entre pblico e privado, apesar de ser
esclarecedora, dado que a percepo dialtica nos induz a pensar que um
somente se explica em funo do outro e vice-versa, no nos fornece a chave
real de sua compreenso devido ao fato de que o privado e o pblico j
se mesclaram, suas fronteiras se esboroaram, a exemplo do processo de
conurbao das reas metropolitanas s vezes fica dificil saber se nos
encontramos no centro urbano matriz ou se nas circunscries territoriais
municipais que compem uma regio metropolitana; para no falar das
megalpolis. O Direito Administrativo descreve tal esboroamento como uma
situao histrica marcado pela chamada crise dos critrios. A interveno do
Estado enquanto agente produtivo, comercial e financeiro o principal fator de
reordenamento da economia no exerccio de suas funes oramentrias de

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 101


alocao, de redistribuio e de estabilizao macroeconmica. Acrescente-
se, ainda, um componente que brevemente vai se constituir em tema de
interesse geral e de desinteresse particular de alguns: o problema da dvida,
constructo de extrao contbil que expressa politicamente uma cadeia de
compromissos financeiros construda entre o Estado, enquanto devedor
adimplente, e as finanas privadas dos setores financeiros, bancrios e de
securitizao, enquanto credores.

Sociedades no devem contar com as foras do mercado


para proteger o ambiente ou fornecer um sistema de
sade de qualidade para todos os cidados [] O
mercado no funciona muito bem quando se trata de bens
pblicos" [...] Os mercados trabalham aceitavelmente
com bens chamados por economistas de bens privados"
(como carros e outros objetos durveis), (Eric Maskin, um
dos trs economistas agraciado com o Prmio Nobel de
Economia de 2007).

A clssica metfora de Adam Smith sobre a mo invisvel


refere-se a como o mercado, sob condies ideais, garante
uma alocao eficiente de recursos escassos. Mas, na
prtica, as condies normalmente no so ideais. Por
exemplo, a competio no completamente livre, os
consumidores no so perfeitamente informados e a
produo e o consumo desejveis privadamente podem
gerar custos e benefcios sociais (Nota da Real Academia
Sueca de Cincias quando da outorga do Prmio Nobel de
Economia de 2007 aos economistas Erick Maskin, Leonid
Hurwicz e Roger Myerson).

O proprietrio privado de algum bem patrimonial responde por esse


bem como lhe aprouver. Pode at abdicar deles, como muitas personalidades
o fizeram no decurso de suas vidas. E ao faz-lo no ter de prestar contas
de seus atos a no ser em estrito respeito ao quadro legal do pas, e mesmo
assim sob a guarda do artigo 5 da Constituio que prev a igualdade
de todos perante a lei. No o que ocorre com relao coisa pblica.
Quanto a esta, existem ritos de ingresso, de funcionamento e de controle;
coexistncia de processos decisrios e racionalidades diferentes (funes
autoritrio-abonadoras, funes de interveno econmico-social e funes
de intermediao de interesses); regime jurdico especial; obrigatoriedade
de processos licitatrios; relaes interministeriais e interorganizacionais;
prerrogativas jurdicas como salvaguarda do interesse pblico etc.

102 UNIDADE 03
Enquanto a propriedade privada pertence, em ltima instncia,
a uma ou mais pessoas; a propriedade pblica pertence totalidade do
povo que constitui a nao, sobretudo quando se trata de uma repblica.
Convm acrescentar que os processos sociais, burocrticos, administrativos,
econmicos e financeiros que envolvem a administrao do patrimnio pblico
chegaram a tal ponto de complexidade que as exigncias de transparncia e
de accountability tem se tornado um imperativo poltico crescente.
Nunca demais reafirmar que o grau de complexidade da
administrao no setor pblico suplanta em muito a complexidade da
administrao no setor privado. No entanto, observa-se uma maior
integrao entre elas na medida da proliferao das organizaes no
governamentais. Pelo lado do setor pblico temos a publicizao; pelo lado
do setor privado temos a responsabilidade social corporativa e entre elas,
como um divisor de guas cada vez mais constante e jusante, o setor
social, ou terceiro setor.
Um critrio bsico para a classificao desses setores o critrio
do tipo de propriedade. Portanto, quando nos referimos ao setor pblico
queremos explicitar que se trata de uma forma de propriedade pblica de
carter estatal; ao passo que as referncias ao setor privado remetem
propriedade privada. Mas existem propriedades pblicas de carter no
estatal: o caso das organizaes sociais e das organizaes sociais de
interesse pblico (ver Unidade 1).
Conforme j discutimos, no decurso da unidade 1, existem tanto
caractersticas comuns quanto incomuns entre os modelos de gesto pblica
e os modelos de gesto privada. Entre as caractersticas comuns destacam-
se aqueles elementos e relaes que definem o conceito de administrao
num duplo sentido: o sentido estrutural (infra-estrutura, capital intelectual,
meios operacionais e cultura organizacional) e o sentido funcional ou
operacional (processos de planejamento, organizao, direo e controle).
Com exceo da totalidade dos elementos de convergncia entre os setores
pblico e privado, convm esclarecer que o setor pblico distinguido por
seu vnculo indissolvel ao poder poltico e por seu carter de natureza
no mercantil, ou destitudo de finalidades lucrativas; exceo feita s
empresas pblicas e s sociedades de economia mista, e que se enquadram na
tcnica jurdica da descentralizao associada produo de bens e servios
ao mercado. Com base em seu vnculo indissolvel ao poder poltico, o Setor
Pblico obrigado a submeter-se s regras constitucionalizadas do Direito

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 103


Administrativo, ou seja, aos princpios da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e da eficincia, conforme Ttulo III, Captulo VII,
artigo 37 da Constituio Federal.
A construo poltica e jurdica do Estado moderno, gestada como
conseqncia do fenmeno da querela das investiduras, que antepunham
poder espiritual (sagrado) e poder temporal (secular), at propender em
definitivo a favor do poder poltico secular, personalizado na figura do monarca
absolutista. Desde a sua forma de expresso enquanto Estado-protetor
ou liberal at a assuno do Estadoprovidncia, assistimos a um longo e
lento processo de rearranjo constante de formas de participao poltica nos
destinos das sociedades.
Da resulta o sufrgio universal, ou seja, o direito de o cidado,
devidamente registrado em instncia jurdico-eleitoral, exercer a sua vontade
de escolha atravs do instituto cvico-poltico do voto direto, secreto,
universal e peridico, de modo que o peso de seu voto igual ao de qualquer
outro cidado brasileiro; e do instituto da alternncia do poder as trocas
peridicas de comando do Estado, cujas disputas so materializadas pelos
partidos polticos. Assim, a existncia desses grupos polticos, formalmente
designados como partidos, depende da instituio destes enquanto dotados
de personalidade jurdica, na forma da lei civil, e do registro de seu estatuto
junto a Tribunal Superior Eleitoral (Ttulo II, Captulo V, artigo 17, Ttulo I, 2,
CF/88).
O disciplinamento do processo de participao no sistema social
via sufrgio universal e as conseqncias do exerccio deste instituto sobre
o processo de rodzio de foras pleiteantes de posies concretas de
poder social, poltico e econmico na sociedade so os mecanismos
preventivos a estresses capazes de provocar ruptura no tecido social; sem
eles, a desintegrao social inevitvel, pois os grupos tenderiam a viver num
conflito generalizado. A regulamentao do sufrgio universal e a alternncia
de poder consta de matria jurdica circunscrita ao Direito Constitucional,
cuja superviso fica a cargo do Tribunal Superior Eleitoral; e seu objeto
programtico a garantia de oportunidades iguais aos contendores nas
peridicas refregas poltico-eleitorais, ou seja, nas eleies.
No Brasil, o presidente da Repblica ao mesmo tempo chefe de
Estado e chefe de governo, ou seja, em nosso pas o exerccio do poder
executivo classificado, segundo concepo de Duverger (SILVA, 2003), como
executivo monocrtico, ao contrrio de outras tradies de cultura poltica,

104 UNIDADE 03
em que o exerccio do poder compartilhado por dois ou mais mandatrios
(a prpria Frana, de Duverger, por exemplo). Isso torna o dirigente mximo
e plenipotencirio do Estado um monarca em plena Repblica.
Porm, a excessiva configurao simblica do Estado, justaposta
na pessoa de seu mandatrio plenipotencirio como chefe de Estado e de
governo, termina por enfraquec-lo. Isso decorre da inverso de papis: a
despersonalizao do Estado acompanhada da personalizao excessiva
(culto personalidade) de seu mandatrio-mor. Significa dizer que milhes
de indivduos interpretam as polticas pblicas ou governamentais, tal como o
Programa Bolsa Famlia, como um gesto de bondade do poder pblico graas
benevolncia do dirigente mximo de planto. Assim, o Programa Bolsa
Famlia compreendido solenemente por grande parte de seus beneficirios
ou administrados como um favor pessoal, bem ao estilo do modelo de
administrao patrimonialista (clientelismo, corporativismo e fisiologismo).
Ao invs de encar-lo como um dever do Estado em obedincia ao artigo 6,
ttulo II, captulo II, da Constituio Federal, que assim reza:

So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o


lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados,
na forma desta Constituio.

Portanto, a Constituio no ratifica nenhum mandatrio da


Repblica Federativa do Brasil como personificao do Estado federal e/ou
da Unio; apenas reserva-lhe o direito representao jurdica para fins de
realizao da vontade plenipotenciria, ou soberana, do Estado, entendido
este enquanto conscincia social, econmica, poltica e cultural da sociedade
civil. Nesse sentido, so vedadas certas condutas ao administrador da coisa
pblica, como prescreve o artigo 37, inciso XXI, pargrafo1, CF:

A publicidade dos atos, programas, obras, servios


e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter
educativo, informativo ou de orientao social, dela
no podendo constar nomes, smbolos ou imagens
que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos.

A trindade institucional secular Estado (vontade poltica dos grupos


que participam do jogo do poder consagrado em compromisso escrito),

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 105


Governo (planejamento estratgico) e administrao pblica (execuo)
so trs instituies em uma.
O Estado, o primeiro componente da trindade secular, cristaliza
em si mesmo o poder da sociedade civil organizada. Apesar de ele no ter
existncia real, concreta, objetiva, em si mesmo, ele existe virtualmente
no nosso imaginrio social. Para isso, precisamos de uma representao
aparente do Estado. E como uma das dimenses mais evidentes da presena
do Estado na sociedade temos o seu direito constitucional ao poder exclusivo
quanto ao uso facultado da coero fsica ou cerceamento de liberdade
o poder repressivo, ou simplesmente poder de polcia. O uniforme e o uso
de armas concedem ao representante do Estado antes mesmo do que a
legitimidade e legalidade , um certo sentimento de admirao e respeito
ou de temor e capitulao, tudo dependendo das circunstncias sociais e
de seus respectivos significados histricos, a saber: admirao e respeito,
quando se trata de uma modalidade de democracia verdadeiramente plural
e justa; temor e capitulao, quando se lida com os regimes de exceo de
todas as cepas, os regimes ditatoriais e/ou totalitrios, por exemplo.
Portanto, o Estado representa o poder virtual, porque, antes de tudo,
se situa na conscincia social dos indivduos, se lhe apresentando como
transcendental, distante, poderoso e inatingvel. E a conscincia social dos
indivduos, aqui entendido como conscincia mdia, forjada pela forma
como as informaes so captadas e interpretadas luz dos valores e clichs
altissonantes (tendncias ou moda predominantes) das pocas histricas.
O governo, como componente segundo da trindade secular, tambm
faz referncia ao poder, e o que na prtica o faz us-lo, afinal quem governa
o faz porque se apoia em alguma forma de poder, poltico, econmico, cvico,
simblico etc. O poder que legaliza o uso do poder pelo governo chancelado
pelo prprio Estado mediante um longo processo poltico-eleitoral, que vai da
propositura de candidaturas a mandatos eletivos ao rito de formalizao dos
atributos do poder aos eleitos sob direo de um grupo poltico vencedor
da contenda eleitoral. O governo, ento, elevado condio de preposto
genuno da sociedade estatal, ou seja, da sociedade civil, passando a usufruir
do status de cpula do poder poltico soberano, interno e externamente.
O terceiro, e no menos importante, componente da trindade secular,
a administrao pblica, tambm dispe de parcelas de poder, mas apenas
nos exatos limites estabelecidos pelas regras que regem as condutas dos
funcionrios pblicos. Tal poder mais concentrado na cpula e menos

106 UNIDADE 03
concentrado na base do aparelho de Estado (administrao pblica).
Quanto mais prximo do pice da pirmide de poder poltico os grupos de
funcionrios se situam, mais amplo o universo de aes, decises e de
informaes influenciadas por tais grupos. Neste sentido, o agente pblico
mais humilde, integrante de um rgo administrativo qualquer, ao resolver
um simples procedimento burocrtico, o faz como representante do Estado.
Igualmente ocorre no caso de assinatura de acordo sobre cooperao
cultural e militar entre dois pases. Trata-se de formulao de tratativas
internacionais submetidas ao crivo do parlamento para fins de ratificao
e regulamentao jurdica. Em outros termos, o parlamento chancela um
tratado para sacramentar a eficcia do poder do Estado atravs de rgos
administrativos diretos da Unio, a cargo da Presidncia da Repblica.
O Estado uma condio de ser jurdica que forjada no processo
de entendimento poltico entre as principais foras em disputa pelo Poder
Poltico. Esse entendimento poltico precisa ser preservado, pois o prprio
Estado depende dele para subsistir. Em funo dessa necessidade de
sobrevivncia poltica do Estado e do prprio entendimento poltico que o
cria -, providncias devem ser tomadas. Mas quais providncias devero ser
tomadas? E por quem?
nesse contexto social de deciso poltica que nos desembocamos
no governo. Este, por sua vez, precisa transformar decises estratgicas em
aes concretas, pois a sua legitimidade poltica depende da eficcia, da
eficincia e da efetividade de tais aes. Para isso, no entanto, o governo
necessita de meios operacionais de alcance de seus objetivos e metas,
ou seja, o governo, enquanto instncia de poder e procurador legal do
Estado, necessita de recursos de toda ordem (servidores, infra-estrutura,
equipamentos etc.) para poder governar. Mas para faz-lo, precisa contar
com uma eficiente estrutura administrativa. Esta estrutura administrativa o
suporte tanto do Estado quanto do governo, e, que por isso a chamamos de
Administrao Pblica.
A necessidade de manter em mente a idia da co-articulao entre
Estado, governo e administrao pblica resulta da mera observao emprica
dos fatos do dia-a-dia que envolve a ao do poder pblico na sociedade, o
que inclui o mercado e as organizaes nogovernamentais. Sejam quais
forem as atividades executadas por uma dessas trs instituies, elas
acionam uma cadeia de transmisso na qual se encontram simultaneamente
em movimento, emitindo seus efeitos jurdicos (legal-normativo), polticos

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 107


(controle legtimo) e burocrticos (execuo de servios e polticas pblicos).
Toda e qualquer ao praticada pela administrao pblica, atravs de seus
rgos supremos e administrativos, carregam a marca da autoridade poltica
do Estado e de seu representante legal, o governo.

As polticas pblicas

Desde os primrdios de nossa civilizao, ensina Bobbio (1999),


o Estado representado a partir de metforas ou analogias que buscam
compreend-lo como um conjunto relativamente ordenado de partes
interconectadas que configura um todo unitrio. Pelo menos trs dessas
metforas ou analogias sobressaram-se no decurso do tempo.
A primeira delas, a metfora ou analogia mecnica, parte do
pressuposto de que o que anima esse todo unitrio interconectado
(o Estado) um motor, ao passo que a metfora ou analogia orgnica
identifica tal princpio unificador do Estado como a alma, o esprito ou a
mente. A terceira metfora ou analogia, a sistmica, concebe o Estado
como animado por um rgo decisrio cuja especialidade imediata a
converso de perguntas (reivindicaes sociais, econmicas e polticas
por recompensas) em respostas (polticas pblicas correspondentes s
demandas da sociedade, ou seja, correspondentes s perguntas realizadas
por esta).
Assim, o Estado pode ser descrito a partir de uma dinmica que
requer a sua diviso em dois aspectos diferentes e complementares, a saber,
o aspecto estrutural e funcional. Em seu aspecto estrutural, o Estado
compreendido como um conjunto de partes interligadas e interdependentes,
enquanto em seu aspecto funcional refere-se a um conjunto de partes
articuladas em que umas se destinam a formular perguntas e outras a
convert-las em respostas. As supracitadas metforas ou analogias indicam
trs modos diferentes de se conceber o Estado sob a perspectiva comum
da noo de um todo unitrio interconectado, cabendo a gesto de tal
interconexo ao governo, o centro propulsor e unificador do Estado.
, portanto, sob o ponto de vista da metfora sistmica que
procuraremos explicar e compreender aquelas partes interconectadas de
um todo unitrio (Estado) voltadas para a converso de demandas sociais,
econmicas e polticas em polticas pblicas setoriais correspondentes. o
que faremos a seguir.

108 UNIDADE 03
Um referencial importante para a compreenso do papel das polticas
pblicas na relao entre o Estado e as sociedades contemporneas
industrializadas distinguir a sua lgica de base, a lgica setorial, e
confront-la com a lgica territorial. Esta se desenvolve no mbito das
sociedades tradicionais (comunidade), que so sociedades genuinamente
territoriais (conjunto mais ou menos constitudo de territrios relativamente
autnomos), j que a identidade essencial dos indivduos formada em
funo do territrio em que vivem (sentimento de pertencimento em relao
ao torro natal; sentimento ptrio). A estrutura organizacional das sociedades
tradicionais apresenta uma dbil diviso social do trabalho e uma lenta
mobilidade social; talvez por isso mesmo as sociedades tradicionais sejam
constantemente ameaadas de exploso (riscos de secesso). O princpio
essencial que rege tais sociedades a dialtica centro/periferia. Mas devido
ao crescimento das populaes, intensificao das relaes de trocas
mercantis e ao advento da revoluo industrial, esse princpio aos poucos vai
sendo absorvido pela lgica da setorialidade, que, por sua vez, contrape o
global e o setorial.
A exploso da diviso social do trabalho resulta: do confinamento
da clula familiar exclusiva esfera da reproduo e do descanso (separao
do ambiente familiar em relao ao ambiente produtivo da empresa, que se
desenvolve graas proliferao diversificada de funes profissionais); da
formao de papeis profissionais cada vez mais numerosos e especializados,
cujo exerccio requer uma formao especfica; e da emergncia de novos
reagrupamentos de papeis profissionais cuja base de apoio consiste em
hostes exclusivamente voltadas para o exerccio dos mais variados ofcios
e/ou percias. Assiste-se, assim, a passagem de uma lgica horizontal
(territorial) a uma lgica vertical (setorial), da mesma forma que podemos
dizer que se passa da predominncia da dialtica centro/periferia para uma
dominao da lgica global/setorial. o que ocorre, por exemplo, quando a
esfera da produo (empresa) se aparta da esfera da reproduo (famlia)
e quando se verifica uma dissociao entre o setor agrcola e o mundo
rural. O mesmo ocorre com o setor social, em que se observa a transio
da assistncia, inerente ordem territorial, para a tcnica de seguro social
associada setorialidade. Como ensina Renard (apud MULLER, 1980, p. 15;
traduo nossa), os seguros sociais assinalam a transio de uma proteo
social organizada sobre uma base territorial rumo a uma proteo social
organizada sobre uma base profissional.

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 109


O setor se nos apresenta enquanto estruturao vertical
(hierarquizao) de papis sociais que forjam as regras de sua prpria
dinmica organizacional; podendo ser traduzido por corporao, de acordo
com a terminologia sociolgica. Mas, diferentemente dos territrios, os
setores no so autorreproduzveis, j que so dependentes da reproduo
dos demais setores de que a sociedade contempornea se compe. Logo,
toda sociedade setorial sofre de um grave problema de coeso social, pois, ao
contrrio das sociedades tradicionais, que sofrem a ameaa de fragmentao
(os territrios se dividem: enfraquecem, mas no desaparecem), as sociedades
setoriais, por sua vez, correm o risco de serem desintegradas (esfaceladas,
aniquiladas, extintas), a menos que desenvolvam por conta prpria os meios
necessrios para administrar os conflitos intersetoriais.
Mas que meios so esses? So as chamadas polticas pblicas, cuja
implementao susceptvel de produzir distores operacionais e finalistas
que demandam outras polticas pblicas, em virtude da precria integrao
social das sociedades que so regidas pela lgica setorial:

[...] numerosas polticas pblicas no tero outro objeto


seno a gesto dos desajustamentos produzidos por
outras polticas setoriais: a sociedade setorial, em perptuo
desequilbrio, gera permanentemente problemas,
disfunes ou efeitos perversos que devero, por sua
vez, serem objetos de polticas pblicas (Ibidem, p. 22-
23; traduo nossa).

As polticas pblicas so as consequncias mais evidentes da


transio da lgica territorial para a lgica setorial, na medida em que os
procedimentos de mediao social so modificados, uma vez que surge uma
nova gerao de representantes cuja legitimidade se apia na representao
de um grupo profissional ou corporao; e na medida em que se adota o uso
de instrumentos intelectuais necessrios gesto das dspares reivindicaes
setoriais. Assim, as polticas pblicas emergem como meios ou instrumentos
a partir dos quais se procura salvaguardar o equilbrio da relao global/
setorial, prevenindo os eventuais desajustes entre um determinado setor e
os demais, ou entre um setor e a sociedade global. Donde se conclui [...]
que o objeto de uma poltica pblica a gesto da relao global/setorial [...]
(ibidem, p. 24).
inconcebvel que um setor, qualquer que seja ele (setor agrcola
ou industrial, por exemplo), se separe da sociedade. Os setores so

110 UNIDADE 03
interdependentes entre si, alm de concorrerem pelos recursos escassos que
proporcionam a concretizao das polticas pblicas em conformidade com
as demandas setoriais (queda de juros para o setor agrcola, comercial ou
industrial; desconcentrao da propriedade da terra, para o setor da agricultura
familiar; construo de infraestrutura porturia e aeroporturia, para o setor
exportador e de apoio logstico; etc). Como se v no existe espao para
secesso entre os setores de que se compe a sociedade moderna, cujo
princpio regente de solidariedade aquele concebido por mile Durkheim, a
que chamou de solidariedade orgnica, um tipo de solidariedade assinalado
pela dessemelhana entre as funes ou papeis sociais e profissionais dos
indivduos nas sociedades industrializadas. Equivale ao que ocorre com o
organismo humano, em que o conjunto dos rgos so interdependentes
entre si o sistema cardiovascular somente subsiste graas s especialidades
funcionais dos demais rgos do corpo humano como os rins, o pulmo e a
pele , a sociedade moderna se caracteriza pela total dependncia entre os
seus setores constitutivos.
A poltica pblica, portanto, um processo de mediao social. Logo,
conclui-se que poltica pblica existe apenas quando o poder pblico local ou
nacional procura modificar as condies de vida social, cultural ou econmico
de atores sociais, desde que sejam submetidos lgica setorial e que se
expresse num programa de ao coordenado. E a ttulo de simplificao,
podemos dizer que qualquer poltica pblica capaz de ser decomposta em
trs processos, a saber: 1) a definio do lugar, do papel e a da funo do
setor envolvido em relao sociedade global ou em relao aos demais
setores; 2) a construo de uma representao, de uma imagem da realidade
sobre a qual se quer intervir (referencial de uma poltica pblica); e 3) a
determinao do ator (ou grupo de atores) a ser encarregado da operao de
construo ou de transformao do referencial de uma poltica (mediador).

A poltica social

A expresso poltica social constitui um conceito guarda-chuva, no


sentido de que, segundo Laura Balbo, alude a uma pletora de problemas
de naturezas diferentes que vo desde programas habitacionais, sanitrios,
educacionais, previdencirios, assistenciais stricto sensu, programa de
renda mnima, abatimento ou iseno fiscal, at a oferta de subsdios
governamentais quanto ao consumo de certos bens. A poltica social uma

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 111


poltica pblica stricto sensu que integra a modalidade lato sensu de poltica
pblica.
Para Laubier (1984), a especificidade da poltica social no se situa
apenas na fronteira entre a dimenso econmica e a dimenso poltica,
onde a primeira volta-se para a produo de riquezas e a segunda para
a manuteno e/ou o revigoramento do poder estatal. A especificidade da
poltica social tambm reside em sua finalidade, amplamente assentada na
ideia de justia social, logo, na noo de cidadania. Laubier (Ibidem, p. 7)
assim define poltica social:

Por poltica social aqui se compreender o conjunto das


medidas tomadas ao nvel de uma nao cujo escopo o
de aperfeioar, ou de mudar, as condies de vida material
e cultural da maioria da populao em conformidade com
uma crescente tomada de conscincia dos direitos sociais,
assim como dar conta das possibilidades econmicas e
polticas de um pas em um determinado momento.

Laubier (1984) entende, com propriedade, que a definio de poltica


social torna-se completa quando se arrolam os seus atores, assim como
os seus mbitos de atuao. O Estado o principal ator da poltica social,
sobre o qual recai a ateno reivindicatria dos demais atores no sentido de
imprimir alteraes no padro de poltica social por ele implementado. Os
sindicatos so um dos mais importantes atores da poltica social, uma vez
que se fazem presentes em todos os pases, com maior ou menor expresso
poltico-organizacional. Tanto o Estado quanto os sindicatos apresentam-se
como os atores mais universais da poltica social. Com base na Declarao
sobre o Progresso e o Desenvolvimento no Domnio Social, encampado pela
Assembleia Geral das Naes Unidas, em 11 de dezembro de 1969, Laubier
elege os principais domnios da poltica social moderna, a saber, o emprego, a
poltica de redistribuio de renda, a seguridade social e a educao. Assim,
a implementao da poltica social, atravs da contemplao de todos esses
domnios, serviria para garantir o bem-estar social de toda a humanidade
conforme a idia de justia social.
Bustello (1982) envereda por uma seara conceitual contgua a de
Laubier. Para ele, h uma identidade flagrante entre poltica econmica e
poltica social; so a mesma coisa. Enquanto a primeira preocupa-se com
os processos de gerao de riquezas, esta ltima focaliza suas atenes
sobre o problema da distribuio de recursos e renda [...] quem faz poltica

112 UNIDADE 03
econmica faz ao mesmo tempo poltica social e vice-versa (Ibidem, p. 134).
Logo, a poltica social se instaura no cerne do processo de produo
material e de consumo, onde se observam diferentes propores e
interdependncias. Em termos macroeconmicos, significa dizer que em uma
determinada sociedade h a necessidade de se estimar algumas propores
na articulao entre produo, consumo e renda, por exemplo, e o modo a
partir do qual tais propores so distribudas numa dada populao, sendo
que tal distribuio induzida a descrever uma trajetria que pode torn-la
progressiva ou regressiva, uma vez correlacionada a distintas propores
entre produo e consumo, renda e consumo e consumo e acumulao, ou
seja, ao contedo das polticas econmicas (fiscais ou monetrias; polticas
industriais e de exportao; etc.).
Assim, a definio dessas propores, que constitui a essncia da
poltica social, predispe-na a assumir caractersticas cuja implementao
a identificam como um ou outro dos seguintes modelos bsicos de
poltica social: poltica social residual ou assistencial (o mercado que
espontaneamente se encarrega de definir as propores constitutivas dessa
modalidade de poltica social, onde o planejamento somente se justifica
em casos de situao-limite), poltica social tecnocrtica (coexistncia
do princpio do mercado com processos de planificao) e poltica social
distributiva (tendncia maximizao da distribuio da riqueza e da renda,
o locus em que o planejamento encontra sua verdadeira especificidade).
Em suma, a definio de poltica social subentendida nas concepes
de Bustello est associada ao carter pragmtico do planejamento social,
portanto, do desenvolvimento social, que por sua vez de natureza
progressiva, j que visa ideia de justia social.
Porm, de todo modo, fica para a reflexo sobre as mltiplas dimenses
cognitivas da poltica social a definio certeira de Offe (1994, p. 15) acerca
dos fundamentos sociais da produo/reproduo econmica, justificando a
interdependncia frrea entre as dimenses social e econmica da poltica
pblica s quais designamos por poltica social e por poltica econmica,
respectivamente: A poltica social a forma pela qual o Estado tenta resolver
o problema da transformao duradoura de trabalho no assalariado em
trabalho assalariado

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 113


Classificao das polticas pblicas

As polticas pblicas podem ser classificadas em quatros grandes


grupos no-mutuamente excludentes:
1) polticas preventivas - toda poltica pblica que suprima ou
amenize os efeitos de um problema social grave: sade pblica, saneamento
bsico, educao, nutrio, habitao, emprego e salrio;
2) polticas compensatrias - caracteriza-se por um tipo particular de
poltica cujo escopo neutralizar parcialmente os problemas produzidos por
eventuais problemas macroeconmicos e polticas preventivas ineficientes:
polticas previdencirias e de qualificao do trabalhador ou por polticas
socialmente no-dependentes (polticas virias, de transportes etc.;
3) polticas distributivas - polticas que se caracterizam mediante
mecanismos de transferncia real de renda sem contrapartida (seguro-
desemprego, abono salarial, Funrural, Bolsa Famlia, poltica de aumento do
salrio mnimo acima da inflao), cujo objetivo-mor prevenir ou diminuir as
desigualdades sociais); e
4) polticas estruturais - consistem em programas sociais
direcionados para estabilizar os fundamentos macroeconmicos atravs, por
exemplo, da reduo da taxa de desemprego e do aumento na produtividade,
logo, dos salrios; podem ser classificadas em polticas estruturais diretas e
indiretas.
As polticas estruturais diretas so destinadas reduo do
desemprego e ao aumento da produtividade. Facultam o acesso subsidiado
a trs tipos de servios: a) intermediao de mo-de-obra visa reduzir
a taxa de desemprego e, marginalmente, aumentar a produtividade (SINE);
b) qualificao profissional - permite, ao mesmo tempo, o aumento da
produtividade do trabalho, logo, o nvel salarial, e reduz o desemprego (Planfor
e Sistema S); e c) crdito visa melhorar a renda do trabalhador, sobretudo,
do autnomo, contribuindo para diminuir o desemprego e aumentar o nvel
salarial (Pronaf e Proger).
As polticas estruturais indiretas, por sua vez, so aquelas polticas
macroeconmicas que incentivam a expanso da produo e/ou a renovao
tecnolgica, provocando efeitos positivos diretos sobre a produtividade
no trabalho, impactando, assim, o nvel geral do emprego e dos salrios.
Envolvem investimentos pblicos diretos, polticas de reduo de tributos e
da taxa de juros de mercado, assim como polticas de emprstimos a juros
subsidiados destinados a investimentos em capital fsico produtivo.

114 UNIDADE 03
A gesto da agenda poltica

A gesto da agenda poltica no se restringe a saber que em tese


todo problema social capaz de transformar-se em problema poltico,
mas a identificar os mecanismos a partir dos quais tal transformao
operacionalizada, permitindo que determinado problema (poltico) seja
inscrito na agenda governamental. A inscrio de um problema especfico na
agenda dos poderes pblicos constitui o momento mais expressivo do ciclo
poltico, pois no decurso desse processo que uma poltica pblica revela o
seu verdadeiro sentido. A noo de agenda poltica por demais importante
porque permite que sejam explicitados os processos atravs dos quais os
agentes polticos eletivos encampam um problema de modo a elaborar um
programa de ao governamental
Quando se afirma que a agenda poltica possui uma natureza
cognitiva significa dizer que a formulao dos programas pblicos pelos
agentes polticos condicionada pela percepo que eles tm do mundo
em que vivem. No que respeita formulao e implementao das polticas,
somente aparentemente os decisores gozam de autonomia de deciso. Isso
ocorre por duas razes: a escolha do decisor condicionada pela estrutura
do sistema de deciso; o conhecimento do decisor limitado. No apenas a
liberdade de escolha do decisor fictcia como o controle que ele tem sobre
o processo de formulao das alternativas por demais restrito. O maior
problema enfrentado por um decisor o de minimizar a margem de incerteza
relativa realidade concreta, procurando simplificar ao mximo o campo
da deciso atravs da coleta de informaes que considera importantes (a
construo de um campo cognitivo)

A agenda poltica, quer se trate daquelas dos Estados-


nao ou daquelas coletividades locais, compreende o
conjunto dos problemas percebidos como demandantes de
um debate pblico, e at da interveno das autoridades
polticas legtimas (PADIOLEAU apud MULLER, 1990, p.
37; traduo nossa).

Para completar o nosso percurso didtico pela seara das polticas


pblicas, convm apreciar as lies de Jean Padioleau, para quem a
probabilidade de um problema ser inscrito na agenda governamental depende
de trs condies: 1) que a sociedade civil organizada (elites sindicais,
administrativas e polticas, juntamente com os cidados mais esclarecidos)

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 115


eleja uma situao como sendo problemtica e carente de transformao;
2) que a problematizao dessa situao seja suficientemente definida
(procedimento de etiquetagem) como uma questo importante que se situa
no campo de jurisdio das autoridades pblicas; e 3) que a expectativa da
interveno dos poderes pblicos constitua um imperativo incontornvel.
De igual modo se deve dar nfase a trs aspectos relacionados com
a inscrio de um problema social na agenda poltica, a saber: 1) o acesso
agenda poltica sempre constitui objeto de controvrsia social e poltica,
no tendo nada de natural ou automtico; 2) a transformao de um problema
social em problema poltico uma resultante da ao poltica de grupos de
interesses; e 3) os atores polticos envolvidos na construo de um programa
de ao governamental desempenham um papel estratgico que tem por
objeto formular o problema mediante um discurso capaz de sensibilizar as
elites.

Estado e capitalismo global

Nas ltimas dcadas tem-se falado bastante sobre o fenmeno da


globalizao. Trata-se de um processo inexorvel de intercmbio econmico,
poltico, social e cultural entre as naes cuja amplitude no tem paralelo na
histria da humanidade, e se traduz num cenrio de

[...] ingente movimento de circulao de mercadorias


e crditos/dbitos financeiros, de correlao de idias,
foras e interesses em disputa generalizada, de identidade
quanto s preocupaes para com os mltiplos problemas
que afligem os homens, assim como de semelhanas
comportamentais e de estilos de vida [...] (BUENOS
AYRES apud BUENOS AYRES, 2004, p. 451).

Nesse cenrio, o capital se transfigura em um demiurgo de si prprio,


ou seja, um criador de si mesmo, um atributo normalmente reconhecido
apenas s divindades de todas as tradies e denominaes religiosas
mundo afora (ibidem). O capitalismo, enquanto doutrina e enquanto
formao socioeconmica (em termos analticos marxianos, modo de
produo), constitui uma inveno cultural que, gestado nos ltimos suspiros
do feudalismo, adquire expresses identitrias cada vez mais sofisticadas
comercial, industrial ou financeiro; monopolista, organizado ou maduro; e,
agora, globalizado.

116 UNIDADE 03
A queda do Muro de Berlim e a dissoluo da Unio das Repblicas
Soviticas Socialistas abriram alas para que o regime ontolgico do capital
adquirisse a hegemonia necessria ao espurgo das prticas planejadas de
conduta estatal que mantinham o mercado sob controle frreo. Na medida
em que o reino do capital, na condio de reino da necessidade (ou da
quantidade), no encontra resistncia ao seu modo particular de ser, em meio
ditadura do ter, seus domnios se expandem assustadoramente, impondo
suas leis, normas, valores e prxis como marco referencial tanto queles que
o cultuam bem como queles que o repudiam.
De todo modo, a revoluo tecnolgica dos meios telemticos de
comunicao, fator crucial para a globalizao moderna (ou ps-moderna,
como pretendem alguns), tem possibilitado, exponencialmente, a catequizao
das derradeiras fronteiras geopolticas e econmico-financeiras segundo os
ditames confessionais profanos do capitalismo, que, por sua vez, aspira
sacralidade absoluta e plena, fenmeno normalmente atribudo s divindades
das religies reveladas zoroastrismo, judasmo, cristianismo e islamismo.
A crise global atual fornece os fundamentos ticos valorativos de
uma nova ordem mundial cujo propsito estabelecer, de um lado, novas
condies de controle e regulao das atividades econmico-financeiras
mundiais, e de outro, novas modalidades de redistribuio da renda e da
riqueza mediante polticas pblicas de onerao tributria progressiva
(quanto maior o nvel de renda maior a incidncia do percentual do imposto a
ser pago pelos indivduos) e de desonerao tributria. Consequentemente,
a atual conjuntura econmico-financeira mundial tende a facultar ao Estado
o papel inconteste de rbitro do sistema social e seus subsistemas
econmico, poltico e cultural.
Dois fenmenos de nossa histria recente demonstram como o setor
pblico se torna a ltima trincheira que se antepe entre a decretao de
falncia (aniquilamento) e a competitividade (sobrevivncia) das empresas
privadas no Mercado. O primeiro o marco da tragdia moderna de 11 de
setembro de 2001, como no poderia deixar de ser, pela perplexidade, pelo
assombro e pela ousadia, por um lado, e pela mensagem poltica, militar e
financeira, por outro. O segundo, a erupo do vulco localizado sob a geleira
Eyjafjallajkull, na Islndia, que expeliu cinzas a mais de 16 mil metros de
altura, e por mais de quarenta horas ininterruptas, em meados de abril de
2010, provocando a maior paralizao do trfego areo desde o setembro
negro americano.

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 117


O primeiro um fenmeno resultante de aes eminentemente
humanas, que a literatura das relaes internacionais designa atravs do
uso da locuo terrorismo, classificado como um dos muitos exemplos de
externalidades fsicas internacionais, que compelem os Estados nacionais
a uma maior cooperao institucional entre si. O segundo, por sua vez,
um fenmeno inteiramente de ordem natural, resultante do entrechoque de
placas tectnicas nos subterrneos do planeta.
Ambos, porm, malgrado as origens diferentes que os distinguem,
provocaram um colapso do sistema areo europeu e mundial, resultando
em prejuzos fabulosos s companhias areas, fator esse que incentivou
o setor aerotransportador a reivindicar recursos pblicos, de modo a
evitar um desdobramento econmico-financeiro em cadeia de propores
desconhecidas, com o argumento de que, em ltima instncia, comprometer-
se-ia a estabilidade macroeconmica. Assim, cada vez mais o Estado
encontra-se frente a desafios que o compele a uma constante reforma de si
mesmo como contrapartida das mudanas aceleradas observadas no curso
de construo da sociedade, do capitalismo e do prprio Estado em escala
global ou mundial.
Em sntese, a globalizao no passa de uma manifestao
desordenada da ampliao acelerada do capital rumo homogeneizao
forada dos espaos econmicos, graas acelerao do tempo, por sua
vez permitida pelos modernos meios cibernticos de comunicao. Ocorre,
porm, que a homogeneizao clere dos espaos em que se desenvolve
a reproduo ampliada do capital tambm conduz homogeneizao dos
problemas que atingem homens e mulheres histricos.
E, uma vez que tais problemas deixam de serem apenas problemas
(ou perguntas) de uma ou mais sociedades nacionais para se converterem
em problemas (ou perguntas) de uma sociedade global, verificamos que
essa correlao entre o capital e as exterioridades decorrentes de sua
aplicao tcnico-financeira no processo produtivo tende a atingir um ponto
de intercesso, em que os fundamentos da institucionalidade democrtica
so assegurados na proporo em que o conceito de cidadania ganha vulto
transnacional. Como diria Digenes, expresso exemplar do cinismo grego,
somos cidados do mundo, qui do cosmo.

118 UNIDADE 03
Sntese

O significado didtico-pedaggico e epistmico da disciplina


Administrao no Setor Pblico revelado atravs de suas trs unidades
constitutivas. Na primeira, focalizamos os contedos conceituais bsicos
referentes a processos, relaes e estruturas que integram e dinamizam a
interao entre o setor pblico e o setor privado, com destaque para o papel
aglutinador do poder poltico na organizao do Estado, na garantia das
condies de funcionamento da economia real, na construo democrtica
da nao brasileira, etc. Na segunda, buscou-se identificar os processos,
relaes e estruturas associados ao funcionamento rotineiro da Administrao
Pblica quanto ao seu financiamento, rito oramentrio, caracterizao
atual do modelo de gesto pblica e ao perfil funcional de agentes pblico
do alto escalo. E na subsequente e ltima unidade, enfatizamos, graas
aos subsdios tericos e tcnicos de conhecimento possibilitado pelas duas
primeiras unidades, algumas questes sutis relativas ao contraponto gesto
pblica/gesto privada, bem como as funes de estabilidade e coeso
sociais, econmicas e polticas desempenhadas pelas polticas pblicas,
entendidas estas como processo de mediao social. E para completar,
explanamos os vnculos do capitalismo globalizado com os Estados-nao e
as perspectivas da construo de uma nova ordem multipolar, assim como da
fundao da sociedade global.

Atividades

1) Quais so as particularidades destacadas da gesto pblica em comparao


com a gesto privada?
2) Diferencie a lgica territorial da lgica setorial no estudo das polticas
pblicas.
3) Defina e classifique as polticas pblicas.
4) Descreva as trs condies fundamentais para a inscrio de um problema
na agenda governamental, segundo Jean Padioleau.
5) Examine e reflita atentamente sobre o crescente papel do Estado em um
mundo marcado pela globalizao acelerada.

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 119


Glossrio

Externalidades fsicas internacionais: problemas sociais, polticos


e econmicos internacionais cuja soluo demanda uma ao coordenada
entre Estados soberanos, a saber, terrorismo; trfico de drogas, armas, de
escravas brancas e de rgos; pandemias; etc.
Hierarquizao: processo de disposio de estrutura de poder com base
em segmentao verticalizada, de cima para baixo, indicando diferenas
de influncia e prestgio em qualquer organizao, sejam elas pblicas ou
privadas.
Holding: [...] sociedade cuja totalidade ou parte de seu capital aplicada
em aes de outra sociedade gerando controle sobre a administrao das
mesmas. Por essa forma assegura-se uma concentrao do poder decisrio
nas mos da empresa me - holding. Note-se, porm que nem sempre
a holding usada para esse fim." (NUSDEO, 2001, p. 276 apud http://
pt.wikipedia.org/wiki/Holding)
Institucionalidade democrtica: impregnao de princpios norteadores
que se baseiam [...] em critrios discricionrios compatveis com os valores
da igualdade, da virtude, do mrito, do talento, da eqidade, da probidade, da
transparncia e da responsabilidade moral, conjugando, a um s tempo, leis,
prescries, valores, sistemas, organizaes, processos, atores e agentes
a servio da incrustao da sociedade civil no domnio interno do Estado
(BUENOS AYRES, 2004, p. 462).
Ontolgico: relativo ontologia, ou seja, o ramo da filosofia que trata do
modo de ser das coisas. Afinal, todos os seres vivos possuem ou expressam
um modo particular de ser.
Planfor: Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador
Proger: Plano Nacional de Gerao, Emprego e Renda.
Pronaf: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Querela das investiduras: disputa entre os poderes temporal (poltico)
e espiritual (religioso), no sculo IX, acerca de qual deles deve prevalecer
sobre o outro.
Referencial de uma poltica pblica: o conjunto de imagens e idias
(conservadoras ou progressistas; distributivistas ou no) que fundamentam o
desenho e formulao de uma poltica pblica.
Regras constitucionalizadas ou constitucionalizao das regras do
Direito: introduo no arcabouo jurdico da Constituio de normas que

120 UNIDADE 03
orientem uma poltica genuinamente de Estado, de modo a assegurar a sua
continuidade e eficcia no tempo e no espao.
Secesso: direito facultado a uma unidade confederada de se separar
da unidade originria.
SINE: Servio de Intermediao de Emprego
Sistema S: sistema de proteo e qualificao profissional social
paraestatal que compreende o SENAI,(Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial), o SESI (Servios Social da Indstria), o SENAC (Servio
Nacional de Aprendizagem do Comrcio), o SENAT (Servio Nacional de
Aprendizagem do Transporte), o SENAR (Servio Nacional de Aprendizagem
Rural), o SEST (Servio Social de Transporte), o SEBRAE (Servio Brasileiro
de Apoio s Micro e Pequenas Empresas),o SESCOOP (Servio Nacional de
Aprendizagem do Cooperativismo) etc.

ADMINISTRAO NO SETOR PBLICO - MDULO III 121


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