Relacionais Internacionais Federativas No Brasil PDF

Relaes Internacionais Federativas no Brasil
Gilberto Marcos Antonio Rodrigues
s relaes internacionais de governos subnacionais1 constituem

A um dos fenmenos mais desconcertantes do federalismo na atua-
lidade pela seguinte razo: as relaes internacionais, em geral, e a po-
ltica externa, em particular, so possivelmente o espao de atuao es-
tatal e de formulao de polticas pblicas em que o Estado-nao mais
zela por exercer monoplio, coerncia e controle.
Conhecido na literatura como paradiplomacia, o fenmeno das rela-

es internacionais de governos subnacionais no se restringe a pases
federais. Entretanto, nas federaes, Estados federados, provncias e
municpios2 vm atuando com desenvoltura no plano externo e au-
mentando sua insero internacional de muitas formas, a olhos vistos.
Se tal fenmeno social e poltico no apenas existe, mas se amplia, im-
perativo estud-lo e compreend-lo em sua legitimidade e legalidade,
e em seu exerccio no mbito das federaes.
Seguindo essa perspectiva, neste artigo proposta a anlise das rela-

es internacionais federativas no Brasil, de seus Estados federados e
municpios a partir de um conjunto de enfoques complementares e in-
terdependentes: 1) questes constitucionais; 2) relaes intergoverna-
mentais; 3) poltica externa (ou relaes exteriores); 4) legitimidade e
accountability.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 51, no 4, 2008, pp. 1015 a 1034.
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Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

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Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
Essa metodologia de anlise foi utilizada pela organizao internacio-

nal Frum das Federaes3, em um projeto denominado Dialogues on
Foreign Relations in Federal Countries, realizado sob a coordenao do
professor Hans Michelmann e concludo em outubro de 2006, consti-
tuindo parte da atuao global dessa organizao (Blindenbacher e
Pasma, 2007). Da Amrica Latina e Caribe, apenas a Argentina foi in-
cluda nesse projeto. Valendo-se da mesma metodologia, neste artigo,
busca-se realizar essa anlise e contribuir com a viso e o debate nacio-
nais e internacionais sobre o caso brasileiro.
QUESTES CONSTITUCIONAIS
A pergunta-chave deste tpico : at que ponto necessrio constitu-

cionalizar as relaes internacionais federativas como forma de reco-
nhecimento de sua legitimidade e de abrigo de sua legalidade? Natu-
ralmente, trata-se de uma indagao que remete a um pano de fundo
da seara da filosofia do direito, da teoria geral do Estado e da cincia
poltica, a saber: at que ponto necessrio constitucionalizar um
direito para torn-lo real e efetivo?
Cabe aqui verificar alguns exemplos relevantes do direito constitucio-

nal comparado e o que nos indica o direito constitucional brasileiro.
Direito Constitucional Comparado
Quando se conhecem as molduras constitucionais e as experincias e

prticas dos pases federais, depara-se com inesperada diversidade. Se
se toma a estrutura do Estado um dos componentes essenciais de
toda a Constituio , existem Estados federais com alta, mdia e baixa
descentralizao. O grau de descentralizao do Estado federal depen-
de de vrios fatores de natureza histrica, cultural, lingstica ou t-
nica , ligados ou no maneira como se constituiu o federalismo (por
agregao ou segregao).
No caso suo, por exemplo, a Constituio Federal da Confederao

Helvtica (de 1874, com emendas) prev, de forma excepcional, que os
cantes (cantons) tm o direito de concluir tratados com Estados es-
trangeiros, em matria de economia do setor pblico, relaes de vi-
zinhana e polcia, tal como expressa o art. 9o da Carta Helvtica:
Exceptionnellement, les cantons conservent le droit de conclure, avec les
Etats trangers, des traits sur des objects concernant lconomie publique, les
rapports des voisinage et de police; [] (Suisse, 1997).
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J no caso alemo, a Constituio da Repblica Federal da Alemanha

(de 1949, com emendas) reconhece tanto o direito a ser consultado
quanto o treaty-making power aos Estados federados alemes (Lnder),
em seu art. 32, cujo texto diz:
(Relaes estrangeiras)
(1) Compete Federao estabelecer as relaes com Estados estrangei-
ros.
(2) Antes de se concluir um tratado que afete as condies especiais de
um Land, este dever ser ouvido com a devida antecedncia.
(3) No mbito da sua competncia legislativa e com o consentimento do Gover-
no Federal, os Lander podero concluir tratados com Estados estrangeiros
(Alemanha, 1996; nfase do autor).
H um entendimento e uma prtica poltica de que os governos sub-

nacionais podem atuar internacionalmente no mbito de sua autono-
mia federativa, ou seja, no campo balizado de suas competncias cons-
titucionais expressas, sendo elas exclusivas ou comuns, desde que no
contrariem o interesse nacional ou invadam a seara da alta poltica
(high politics), ou seja, o ncleo duro das relaes internacionais do
Estado. Pode-se tomar como parmetro as relaes diplomticas e con-
sulares, o reconhecimento de Estado e de governo, e o campo da defe-
sa. No Brasil, parte da literatura especializada sustenta essa idia
(Vigevani et alii, 2004; Rodrigues, 2004; 2006).
Exemplificando, um governo subnacional no poderia manter rela-

es internacionais com as autoridades de um territrio estrangeiro
no reconhecido como Estado (por exemplo, Taiwan) ou cujo gover-
no no tenha sido reconhecido como legtimo ou legal (por exemplo,
um governo golpista). Por outro lado, nada impede que governos sub-
nacionais tenham representao em outros pases e se beneficiem de
facilidades e privilgios do Estado hospedeiro (caso da provncia cana-
dense do Quebec, cuja misso permanente em Paris obteve status di-
plomtico do governo francs).
A experincia europia das relaes internacionais federativas se de-

senvolveu e se consolidou, em grande medida, sob o amparo e a inspi-
rao do princpio da subsidiaridade (o regional ou local atua em
nome do nacional). Esse princpio, basilar do direito comunitrio, ga-
nhou mais fora com o aggiornamento da Unio Europia e a criao do
Comit de Regies, pelo Tratado de Maastricht (1992), que institucio-
nalizou a participao dos governos subnacionais na poltica comuni-
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tria europia, aprofundando a relao entre regionalismo e democra-

cia (Stuart, s/d). Isso explica o fato de muitos governos subnacionais
europeus manterem escritrio de representao em Bruxelas.
Na Amrica Latina, alm do Brasil, outros trs pases federais Argen-

tina, Mxico e Venezuela seriam facilmente classificados na categoria
mais centralizados at os anos 1980. Porm, desde ento, o processo
de redemocratizao desses pases, sados de regimes autoritrios ou
fechados (com exceo da Venezuela), modificou sua estrutura estatal,
que se tornou mais descentralizada, em um processo conhecido como
devoluo de competncias (Carrillo Flrez, 2001).
De todos esses pases, a Argentina foi o nico em que uma ampla refor-
ma constitucional, realizada em 1994, inaugurou a clusula constitu-
cional da paradiplomacia. Com efeito, reconhecido s provncias ar-
gentinas, a partir de ento, o treaty-making power, com alguns limites,
de acordo com o art. 124 da Constituio da Nao Argentina:
Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y

social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus
fines y podrn tambin celebrar convenios internacionales en tanto no sean
incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades
delegadas al Gobierno federal o el crdito pblico de la Nacin; con conoci-
miento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendr el rgi-
men que se establezca a tal efecto (Argentina, 1995; nfase do autor).
O caso argentino se insere em um debate constitucional mais amplo en-

tre centralistas e provincialistas desse pas, cuja profundidade no en-
contra paralelo na regio. Por outro lado, a novidade do reconheci-
mento constitucional da paradiplomacia argentina despertou o tema
na Amrica Latina e produziu eco no Brasil4.
Na relao entre as ordens jurdicas nacionais e internacional, perce-

be-se uma crescente lacuna entre o reconhecimento da legitimidade
das aes internacionais de governos subnacionais de Estados federais
e sua contrapartida no direito internacional, para o qual os gover-
nos subnacionais no existem como sujeitos. Nas palavras de Rezek
(2005:234), Estados federados, exatamente por admitirem sua subor-
dinao a uma autoridade e a uma ordem jurdica centrais, no tm
personalidade jurdica de Direito Internacional pblico, faltando-lhes,
assim, capacidade para exprimir voz e vontade prprias na cena inter-
nacional.
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Da se pode entender que os acordos internacionais entre governos

subnacionais e entre estes e Estados estrangeiros no sejam regidos
pela Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969, ou seja:
no seriam tratados (treaties), mas acordos ou convnios (agreements),
uma espcie de contrato sui generis5. O problema, bem como a citada la-
cuna, apresenta-se medida que as relaes internacionais subnacio-
nais/federativas se multiplicam vertiginosamente no cenrio interna-
cional globalizado e seus instrumentos convencionais permanecem
em uma espcie de limbo jurdico.
Direito Constitucional Brasileiro
A Constituio Federal CF, de 1988, em suas mais de cinqenta emen-

das6, no prev a possibilidade de que Estados federados, Distrito Fe-
deral e municpios desenvolvam relaes internacionais.
O art. 21 da CF determina que compete Unio: I manter relaes

com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais.
J o art. 84 dispe que compete privativamente ao Presidente da Rep-
blica: VII manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus re-
presentantes diplomticos; VIII celebrar tratados, convenes e atos
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional7.
De acordo com o princpio dos pesos e contrapesos, o art. 49 da CF pre-

v ser da competncia exclusiva do Congresso Nacional I resolver
definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacio-
nal; e o Poder Judicirio exerce o controle de constitucionalidade de
tais atos (art. 105).
Todavia, a Constituio no totalmente silenciosa sobre o tema na ti-

ca federativa. O art. 52, tratando de competncias privativas do Sena-
do Federal, estatui, no inciso V, competir cmara alta autorizar ope-
raes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios. O efei-
to prtico desse inciso se revela nas negociaes diretas que vrios
Estados federados e municpios brasileiros vm mantendo, desde os
anos 1990, com organismos econmicos internacionais, como o BIRD
e o BID, e o prprio Programa das Naes Unidas para o Desenvolvi-
mento PNUD.
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O fato de ser uma Federao trina formada por trs entes federados, a
Unio, os Estados e os municpios um diferencial do caso brasileiro.
A partir da CF de 1988, os municpios tornaram-se entes federados,
equiparados Unio e aos Estados, com competncias prprias e co-
muns aos demais entes. Pouqussimos pases federais so trinos; na
Amrica Latina, apenas o Brasil.
Curiosamente, mesmo sem previso constitucional, a paradiplomacia

tem sido praticada diariamente, sem necessariamente afrontar o Esta-
do de direito. Exemplos concretos de atuao estadual e municipal
ocorrem no mbito das competncias comuns, definidas no art. 23 da
CF (que inclui os temas sade; patrimnio histrico, cultural e paisa-
gstico; cultura, educao e cincia; meio ambiente; habitao; e com-
bate pobreza). Por exemplo: crescente a quantidade de convnios
de cooperao tcnica entre municpios e Estados federados brasilei-
ros e contrapartes estatais estrangeiras para implementar polticas p-
blicas de proteo ambiental tendo por base tratados ou documentos
internacionais como o Protocolo de Kyoto (1997), em relao ao
aquecimento global8, ou a Agenda 21, em relao ao desenvolvimento
sustentvel.
Em 2005, a primeira tentativa de constitucionalizar a paradiplomacia

no Brasil teve lugar na Cmara Federal. O exemplo do caso argentino e
o aumento de interesse e de aes internacionais de governos subna-
cionais brasileiros somados suposta necessidade de conferir legali-
dade a essas aes levaram o ento deputado federal Andr Costa
(Partido Democrtico Trabalhista PDT-RJ), diplomata de carreira, a
apresentar uma Proposta de Emenda Constitucional PEC (475/2005)
para introduzir a clusula paradiplomtica. A PEC da Paradiploma-
cia props acrescentar o 2o ao art. 23 da CF, com o seguinte teor: Os
Estados, Distrito Federal e municpios, no mbito de suas competn-
cias, podero promover atos e celebrar acordos ou convnios com en-
tes subnacionais estrangeiros, mediante prvia autorizao da Unio,
observado o art. 49, I, e na forma da lei.
O texto da PEC claramente inspirado nas constituies alem e ar-

gentina; porm, adota severas restries inexistentes nestas: 1) as con-
trapartes somente poderiam ser entes subnacionais estrangeiros (des-
cartados os Estados nacionais estrangeiros); 2) necessidade de autori-
zao prvia da Unio (limitao autonomia federativa); 3) exigncia
de aprovao congressual (controle legislativo federal). Comparada
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com seus modelos inspiradores, a proposta brasileira fortemente

restritiva paradiplomacia.
O maior problema do texto da PEC a exigncia de autorizao prvia

da Unio. Trata-se de um limitador que fere o princpio da autonomia
federativa considerando que o texto se insere nas competncias co-
muns , com srio risco de inviabilizar o exerccio das aes internacio-
nais de Estados e municpios brasileiros.
A PEC recebeu parecer contrrio do relator da Comisso de Constitui-

o e Justia e de Cidadania (deputado Ney Lopes/Partido da Frente
Liberal PFL-RN) que a considerou inconstitucional e foi arquiva-
da no incio da legislatura seguinte do Congresso, em janeiro de 2007.
Embora no tenha prosperado, a PEC da Paradiplomacia demonstrou
no ser fcil constitucionalizar as relaes internacionais federativas
no Brasil, assim como manter o equilbrio do princpio federativo.
Conquanto problemtica em sua proposio, ela tem o inegvel mrito
de lanar oficialmente uma reflexo sobre o tema.
No terreno estrito da legalidade da paradiplomacia brasileira, avan-

am as discusses oficiais para se criar um marco legal que a incorpore
e fixe balizas de atuao. Em geral, os diplomatas e juristas que tm
discutido esse assunto (Lessa, 2002; Medeiros, 2007; Branco, 2008) de-
fendem que o pas tenha uma lei para regular a celebrao de tratados
e, dessa forma, impor limites atuao paradiplomtica. Com efeito,
um Projeto de Lei (PL-98/2006) de autoria do senador Antero Paes de
Barros (Partido da Social Democracia Brasileira PSDB-MT), ora em
tramitao, prope-se a instituir a moldura legal do processo de cele-
brao de tratados9.
Contudo, retomando a indagao inicial, em termos mais especficos:

ser mesmo til e necessrio constitucionalizar a paradiplomacia bra-
sileira? Caso positivo, como fazer isso respeitando a autonomia fede-
rativa? A questo constitucional permanece aberta ao debate.
RELAES INTERGOVERNAMENTAIS
Um dos aspectos fundamentais de uma Federao a existncia de

mecanismos de relacionamento entre os entes federados verticais
(Unio-Estados-Municpios) e horizontais (Estados-Estados, Munic-
pios-Municpios). Esses mecanismos so elos essenciais tanto para a
coordenao quanto para a cooperao federativa. Assim, dois pontos
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cruciais deste tpico so: h mecanismos intergovernamentais para li-

dar com a agenda internacional do pas? As relaes intergovernamen-
tais entre os governos subnacionais e a Unio devem ser formais ou
informais?
O Senado Federal onde os Estados federados esto representados de

maneira homognea e simtrica, cada qual com trs cadeiras no fun-
ciona como espao de relaes intergovernamentais, maneira, por
exemplo, do Bundesrat alemo. Ou seja, o Senado no atua como uma
Casa em que os Estados e os municpios dialogam e decidem sobre
aes coordenadas e cooperativas em temas comuns. O Senado, no
Brasil, mais fiscalizador e autorizador de polticas pblicas. No cam-
po das relaes exteriores, a agenda da Cmara Alta se concentra em
aprovar tratados internacionais, autorizar operaes de paz da Orga-
nizao das Naes Unidas ONU, avalizar as indicaes de chefes de
misso diplomtica permanente registre-se que tudo isso feito sem
nenhuma tradio de debate pblico sobre o impacto da agenda inter-
nacional no cotidiano dos Estados federados e dos municpios, ou
mesmo na vida do pas.
De outra parte, o Brasil tem importante experincia de relaes inter-

governamentais em trs reas: federalismo fiscal, sade e educao.
Em todas essas experincias acumuladas, diferentes entre si, as carac-
tersticas comuns so: 1) a Unio exerce algum papel de coordenao,
mas os Estados e municpios guardam seu espao de autonomia e de
poder decisrio sobre suas opes de polticas pblicas; 2) a existncia
de um alto grau de relacionamento tcnico entre as partes envolvidas.
De uma perspectiva mais ampla, as relaes intergovernamentais se

tm realizado com mais informalidade, dependentes de iniciativas de
carter poltico. Houve uma sensvel mudana, a partir do governo do
presidente Luiz Incio Lula da Silva, com a criao da Secretaria de Re-
laes Institucionais da Presidncia da Repblica e da Subchefia de
Assuntos Federativos SAF. Uma das inovaes do perodo foi a
criao, em 2005, do Comit de Articulao Federativa CAF, entre a
Unio e os municpios, para tratar dos assuntos de competncia comum.
Esse movimento do governo federal , a um s tempo, reativo e proati-

vo, em face das ativssimas relaes intergovernamentais municipais,
representadas por fortes e bem articulados movimentos associativos,
como a Frente Nacional de Prefeitos FNP e a Confederao Nacional
de Municpios CNM, que, ao longo dos anos 1990, foram estabelecen-
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do espaos de dilogo horizontal e vertical, consolidando sua atuao

em prol de uma agenda municipalista perante o governo federal e o
Congresso Nacional.
No campo das relaes internacionais federativas, a SAF vem atuando

no campo da cooperao internacional descentralizada, destacando-se
as relaes franco-brasileiras e talo-brasileiras no campo bilateral, e o
processo de integrao sul-americana no campo multilateral, com pa-
pel de destaque da SAF na aprovao (2004) e instalao (2007) do Foro
Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departa-
mentos do Mercosul.
O Ministrio das Relaes Exteriores MRE criou, unilateralmente, r-

gos e mecanismos de relaes intergovernamentais. Em 1997, surgiu
a Assessoria de Relaes Federativas ARF, rgo da assessoria do ga-
binete do ministro, para lidar com as crescentes demandas federativas
(ver Bogea, 2001). Em 2003, a ARF foi transformada em Assessoria
Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares Afepa. Outro me-
canismo sui generis, considerado inovador (Melantonio Neto, 2001),
so os escritrios regionais do MRE (Belo Horizonte, Curitiba, Floria-
npolis, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo), que
funcionam como braos da Afepa; apiam in situ e auxiliam as aes
internacionais de Estados e municpios. Alm disso, a Agncia Brasi-
leira de Cooperao ABC, autarquia vinculada ao MRE, atua como
facilitadora e promotora da cooperao internacional, como instru-
mento de poltica externa federal, valendo-se de boas prticas, recur-
sos e capacidades de rgos e agncias estaduais e municipais brasilei-
ros, levados para outros pases.
A incorporao pela Presidncia da Repblica e pelo MRE de uma

agenda intergovernamental para aes internacionais federativas sig-
nifica, por si s, o reconhecimento da legitimidade dos entes federados
para as relaes internacionais. Fato novo nesse cenrio, tendo como
pano de fundo a preocupao com o potencial de fragmentao das
aes internacionais dos governos subnacionais, foi o I Encontro Ne-
gociaes Internacionais Estados e Municpios, realizado em Bras-
lia, em 8/8/2006, co-organizado pela Fundao Alexandre de Gusmo
Funag e pela Afepa. Pela primeira vez na histria do Itamaraty, foram
expostas as grandes linhas da poltica externa brasileira para um
pblico de prefeitos, secretrios municipais e estaduais, tcnicos e
acadmicos especialistas nessa rea de todo o Brasil.
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Do lado dos Estados federados e dos municpios, existem rgos espe-

cficos para o relacionamento com o governo federal? Usualmente, no
Brasil, as relaes intergovernamentais so de atribuio da Secretaria
de Governo ou da Casa Civil das prefeituras e dos governos estaduais.
Verifica-se, mais recentemente, o surgimento de secretarias de relaes
intergovernamentais e/ou de assuntos metropolitanos (nesse caso,
apenas nos municpios, para o relacionamento com a regio metropoli-
tana em que est inserido). A par desses rgos mais gerais, h os no-
vos, voltados para as relaes internacionais de Estados e municpios,
assumindo atribuies intergovernamentais. Coordenado por Clvis
Brigago (2005), o primeiro diretrio brasileiro de relaes internacio-
nais federativas, que incluiu todos os Estados e todos os munic-
pios-capitais, apontou notvel mudana nas estruturas estaduais e
municipais, que passaram a incorporar, em diferentes graus, rgos
e estruturas para as relaes internacionais.
Nas relaes intergovernamentais intermunicipais, um fato digno de

nota ocorreu em maio de 2005, na cidade de Salvador, Bahia: teve lugar
o I Frum de Secretrios de Relaes Internacionais de Cidades, a par-
tir do qual foi lanada uma proposta de estratgia inicial, sucedida por
outros encontros (em Campinas, em 2006; e em Porto Alegre, em 2008).
Pode-se verificar, assim, que existem rgos do governo federal volta-

dos para as relaes internacionais federativas. Os mecanismos de re-
lacionamento so informais, posto no haver uma conferncia ou reu-
nio intergovernamental permanente nem um conselho, maneira do
Conselho Nacional de Poltica Fazendria Confaz, no federalismo
fiscal. O Senado no cumpre esse papel; poderia ou deveria assumi-lo?
inegvel que as relaes intergovernamentais tm avanado, sem
que se possa dizer que tal avano conduzir a estruturas formais. O
debate segue aberto.
RELAES EXTERNAS/POLTICA EXTERNA
Entre os quatro tpicos analisados neste artigo, este o mais polmico.

A questo principal : existe diferena entre relaes externas (meras
relaes de um determinado ator com outros atores estrangeiros ou in-
ternacionais) e poltica externa (aes formuladas e executadas visan-
do insero internacional planejada)? Em outros termos, pode-se
afirmar que Estados e municpios tm, alm de relaes externas, uma
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
poltica externa subnacional/federativa, dissociada da poltica exter-

na nacional ou com ela convergente?
As chancelarias, em geral, recusam-se a aceitar que governos subna-

cionais tenham poltica externa considerada mais do que competn-
cia exclusiva, monoplio intocvel do Estado-nao. A expresso rela-
es internacionais/externas de governos subnacionais, ou relaes
internacionais federativas quando se trata de federaes , inclui de
maneira mais ampla uma gama de aes, mais ou menos (des)ordena-
das, mais ou menos (des)pretensiosas, que compem um mosaico de
relaes internacionais oriundas e desenvolvidas fora do mbito na-
cional ou central.
Vale mencionar que o Itamaraty criou a expresso diplomacia federati-

va para denominar as aes internacionais de Estados e municpios
brasileiros. Essa expresso foi utilizada pela primeira vez, oficialmen-
te, em um discurso do ento chanceler Luiz Felipe Lampreia, realizado
no Congresso Nacional, em abril de 1995 (disponvel em http://www.
mre.gov.br, acessado em fevereiro de 2003).
No Brasil, portanto, a paradiplomacia pode ser denominada segundo a

perspectiva federal do Itamaraty e da presidncia da Repblica (diplo-
macia federativa e cooperao internacional descentralizada) e subna-
cional (relaes internacionais federativas, poltica externa federati-
va). A terminologia variada indica uma viso prpria do fenmeno, de
acordo com a compreenso que cada ator reserva para ele.
Sem embargo, lcito afirmar, da perspectiva acadmico-cientfica,

que alguns governos subnacionais tm, ou tiveram, poltica externa.
As razes para esse fenmeno costumam ser muito dspares, depen-
dendo do referencial de anlise. Recordando Keating (2001:11 e ss), as
motivaes para a paradiplomacia podem ser de natureza econmica,
poltica e cultural. Independentes ou conjugados, esses impulsos ten-
dem a forjar um interesse local ou regional para a projeo internacio-
nal, a ponto de criar uma insero internacional organizada, autnoma
e com objetivos de longo prazo, perfeitamente denominvel poltica
externa.
necessrio reconhecer que o cenrio internacional ps-Guerra Fria

fomentou as aes internacionais diretas de governos subnacionais.
Democratizao, integrao e globalizao so processos que, ao lon-
go do perodo recente (desde os anos 1980), propiciaram experincias
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
culminantes de poltica externa federativa no Brasil (Rodrigues, 2004;

2006). Vale citar que, de forma pioneira, o governo de Leonel Brizola,
no Estado do Rio de Janeiro (1983-1986), criou a primeira assessoria
estadual de relaes internacionais.
As organizaes intergovernamentais de cooperao, como a ONU e a

Organizao dos Estados Americanos OEA, passaram a incorporar,
em suas estruturas e em suas agendas, a participao subnacional dire-
ta. Documentos globais de profundo alcance, como a Agenda 21 (apro-
vada em 1992) e a Agenda Habitat (aprovada em 1996), valorizam e re-
conhecem a legitimidade do poder local nas relaes internacionais, na
discusso e na deciso sobre os temas globais. O painel da ONU sobre
sociedade civil, coordenado pelo ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso, em seu informe final (Oliveira, 2005), no marco da reforma da
ONU, sugere fortemente que os governos subnacionais tenham inser-
o direta na estrutura onusiana.
Para exemplificar como essa idia est presente na agenda mais ampla
do MRE, veja-se o trecho do discurso do chanceler Celso Amorim, por
ocasio do 61o aniversrio da ONU, celebrado em Braslia, em que ele
diz:
Quando penso na ONU e penso nos municpios, lembro de uma frase

do Themstocles Cavalcanti, ilustre jurista brasileiro politicamente
nem sempre concordei com suas idias, mas ilustre jurista , que dizia:
O homem no vive na Unio, o homem vive no municpio. Ele pode-
ria dizer que o homem no vive nas Naes Unidas, o homem vive no
municpio, mas essa interao entre o local e o global que nos faz, ver-
dadeiramente, avanar (Brasil, 2006).
A par dos aspectos de natureza institucional, de democratizao do

sistema internacional, que criaram momentum para a paradiplomacia,
outra varivel fortssima e determinante passou a gerar demandas
crescentes para as relaes internacionais federativas. Trata-se da pro-
jeo internacional comercial dos governos subnacionais.
Essa uma rea em que h clara convergncia entre a poltica externa

nacional e as relaes externas, ou poltica externa federativa. Nos
Estados Unidos, por exemplo, h larga tradio de os Estados federa-
dos promoverem seus produtos diretamente no exterior e manterem
escritrios alm-fronteiras, sem que a Unio veja nessa conduta uma
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
violao de soberania; ao contrrio: somam-se os esforos para proje-

tar comercialmente o pas no exterior.
No Brasil, alguns Estados federados e municpios comearam a se lan-

ar diretamente no cenrio externo, por questes sobretudo de carestia
econmica, em um cenrio de endividamento interno e de crise fiscal
agravado nos anos 1990, ao mesmo tempo que a globalizao e o Esta-
do-logstico criaram no apenas oportunidade mas tambm necessi-
dade de envolvimento dos poderes locais na poltica externa comercial
(Saraiva, 2004; 2006).
Na seara de afirmao de valores, a poltica externa federativa pode ser

um campo frtil para um leque amplo de temas, de polticas sociais a
direitos humanos. O caso Crosby versus National Trade Council (2000),
em que o Estado americano de Massachusetts aprovou uma lei esta-
dual impondo sanes comercias a Burma, em virtude de violaes de
direitos humanos nesse pas, paradigmtico. A Suprema Corte dos
Estados Unidos julgou ilegal a ao do governo estadual por entender
que se tratava de assunto da alada federal. Embora nesse caso a para-
diplomacia tenha sido freada (mostrando que h limites), o campo de
incidncia normalmente amplo e no sofre restrio do governo
central.
A promoo da cultura, do idioma/dialeto, do patrimnio tangvel e

intangvel de uma regio ou localidade, tudo pode ser objeto de uma
poltica externa federativa, vinculada ao ensejo de atrair turismo, in-
vestimento direto ou ajuda internacional. O caso do Estado do Amap,
nos anos 1990, que projetou sua imagem no exterior, vinculando-a ao
desenvolvimento sustentvel da Amaznia, um exemplo extremo de
poltica externa federativa no campo da sustentabilidade ambiental
(Rodrigues, 2004).
Finalmente, os processos de integrao tm sido poderosos espaos de

ao subnacional, seja em sua dimenso primria fronteiria, seja em
sua vocao progressiva de envolver os diversos atores subnacionais
no processo. Nesse sentido, a instalao do Foro Consultivo de Munic-
pios, Estados, Provncias e Departamentos do Mercosul, na Cpula do
Mercosul, em 2007, um avano sem precedentes no reconhecimento
da legitimidade dos governos subnacionais brasileiros em formular e
opinar sobre a poltica externa relativa ao processo de integrao (Ro-
drigues e Kleiman, 2007). Na primeira sesso do Foro, a deciso dos
municpios de ter avocado para seu processo dialogal e decisrio o
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processo pleno e global da integrao mercosulina no apenas os te-

mas que as chancelarias consideram de interesse subnacional um
forte indicador de que os atores subnacionais percebem a dimenso
que o Foro possibilita sua legitimidade de atuao internacional
(Mercosul, Carta do Rio, 2007). Essa legitimidade ser mais ou menos
aceita e reconhecida pelos governos centrais medida que os governos
subnacionais provocarem o debate mais amplo do processo de integra-
o, por via de suas recomendaes ao Grupo Mercado Comum.
As respostas s dvidas sobre a existncia, pertinncia ou legalidade

da poltica externa federativa no Brasil recebem insumos da compreen-
so dos princpios do federalismo cooperativo e participativo. Ne-
nhum tema de poltica pblica dos pases federais deveria existir sem
lev-los em considerao. Com a poltica externa, no deveria ser
diferente.
LEGITIMIDADE E ACCOUNTABILITY
O tema da legitimidade/accountability remete a um ponto crucial: os

governos subnacionais tm o direito de participar do processo de for-
mulao e de definio da poltica externa? Tm o direito de ser consul-
tados sobre matrias de seu interesse especfico? H experincias em
pases federais que mostram que possvel aos governos subnacionais
exercer esse direito, e h casos histricos, como os do Canad, da Espa-
nha e da Alemanha, em que essa prerrogativa est prevista em seu
direito constitucional.
A questo se reveste de imensa atualidade, na medida em que a trans-

nacionalidade da agenda internacional lana um problema definitivo
para os governos subnacionais: ter de se adaptar s exigncias e aos pa-
dres de conduta (crescentes, cada vez mais complexos) nos mais va-
riados setores da vida humana, sem ter, na maioria das vezes, a oportu-
nidade de se manifestar e influir nas decises internacionais confe-
rncias que produzem documentos internacionais , reservada ao deci-
sion-making process dos governos federais ou centrais (Rodrigues,
2006).
A celebrao de tratados um desses loci em que os governos subnacio-

nais, usualmente, ou no tm nenhum canal direto de interlocuo, ou
os canais existentes so insuficientes. Os governos subnacionais no
tm como acompanhar a aprovao de tratados que podem vir a afetar
s vezes dramaticamente sua situao, tampouco tm como se fazer
1028

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ouvidos nesse processo. A exceo feita aos pases federais em que

esse direito e sua prtica so reconhecidos.
No Brasil, essa uma discusso incipiente, mas que ganha relevncia

medida que se percebe quanto as relaes internacionais e o direito in-
ternacional condicionam a vida subnacional. Por outro lado, h de se
considerar as conseqncias positivas de os governos subnacionais se-
rem atores mais participativos nos processos internacionais, no que
respeita ao aumento de eficcia dos acordos internacionais nos territ-
rios de jurisdio subnacional (Silva, 2007).
No entanto, existem reas em que, mesmo no havendo dvida sobre a

prerrogativa da Unio em legislar e executar polticas pblicas de m-
bito internacional, vm surgindo iniciativas estaduais e municipais vi-
sando debater e encontrar solues para o impacto estadual e local de
temticas internacionais especficas. o caso, por exemplo, do tema
dos refugiados: o Estado de So Paulo instalou, em 1o/4/2008, o Comi-
t Estadual dos Refugiados, uma iniciativa que, segundo o represen-
tante do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados
ACNUR no Brasil, Javier Lopez-Cifuentes, [...] permitir a incluso
dos refugiados nas polticas pblicas estatuais, facilitando a inclu-
so dos refugiados em um Estado importante como So Paulo
(ACNUR/Brasil, 2008).
Considerando a perspectiva estritamente jurdica, se a Constituio

Federal atribui competncias aos entes federados, gerando obrigaes
e projetando responsabilidades exclusivas, concorrentes e comuns, se-
ria natural e esperado que os assuntos da poltica externa, diretamente
relacionados com as competncias da esfera subnacional, fossem obje-
to de informao e de consultas de iniciativa do governo federal volta-
das para os entes federados. Entretanto, no existe essa prtica no
Brasil, muito menos h mecanismos institucionais nesse campo.
Por que o princpio da publicidade e o imperativo da transparncia

no podem ser aplicados poltica externa com o mesmo peso que se
aplicam s matrias internas? O tempo em que a poltica externa era as-
sunto restrito de diplomatas e de sherpas da poltica internacional pas-
sou. O tempo da democracia participativa na poltica externa apenas
comea, ao menos no Brasil.
1029

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CONCLUSES
As relaes internacionais federativas no Brasil indicam uma expe-

rincia que, embora recente, j cristaliza um perfil diferenciado, brasi-
leiro. A ausncia de previso constitucional no tem impedido a para-
diplomacia de Estados federados e municpios, em alguns casos
pujante. Ser tal previso necessria?
As relaes intergovernamentais vm ganhando corpo, ainda em ba-

ses informais, mas o dilogo tem se multiplicado.
A poltica externa federal e as relaes externas federativas (coopera-

o internacional descentralizada, diplomacia federativa ou mesmo
poltica externa federativa) no tm sido excludentes ou rivais, em que
pesem o potencial de conflito e as preocupaes do Itamaraty.
A legitimidade/accountability da atuao e a influncia dos governos

subnacionais na poltica externa nacional tendem a aumentar se for
considerado que o impacto dos compromissos internacionais do Brasil
aumenta em quantidade e qualidade, com influncia direta e profunda
nos poderes regionais e locais.
(Recebido para publicao em julho de 2008)

(Verso definitiva em novembro de 2008)
NOTAS
1. Igualmente denominados governos no-centrais, unidades constituintes, entes fe-

derados ou regies; a terminologia varivel. Adotarei neste artigo a expresso go-
vernos subnacionais, utilizada na literatura especializada e em documentos de organi-
zaes intergovernamentais (por exemplo, Banco Internacional para a Reconstruo
e o Desenvolvimento BIRD e Banco Interamericano de Desenvolvimento BID).
2. A denominao especfica dos entes federados varia de acordo com a histria, o di-
reito constitucional e o idioma de cada pas federal. Refiro-me nesta parte s denomi-
naes mais utilizadas nas Amricas.
3. Forum of Federations/Forum des Fedrations, ONG internacional sui generis (porquanto
integrada por Estados), com sede em Ottawa, Canad. Mantida por governos de uma
dezena de pases federais, promove o estudo, a divulgao, o intercmbio de boas
prticas e o aprimoramento do federalismo no mundo.
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4. Sobre o caso argentino, ver o excelente livro coordenado por Iglesias et alii (2008).
5. No obstante, a Conveno de Viena, de 1969, reconhece acordos de governos subna-
cionais em duas situaes: 1) quando o governo subnacional atua com mandato do
governo central (subsidiariedade); 2) quando o Estado estrangeiro aceita o governo
subnacional como contraparte legtima.
6. At dezembro de 2006, havia 53 emendas constitucionais aprovadas e promulgadas.
7. Todas as referncias CF de 1988 citadas neste artigo esto disponveis em http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm.
8. Nesse sentido, pode-se citar o Decreto no 27.595, de 14/2/2007, da Prefeitura do Rio
de Janeiro, que tornou pblico o Protocolo de Intenes do Rio, relativo s medidas
que mitiguem os efeitos do aquecimento global nessa cidade.
9. Vale recordar que o Brasil no ratificou a Conveno de Viena sobre Direito dos Tra-
tados CVDT, de 1969, documento basilar sobre o tema, em virtude de obstculos
surgidos em seu processo de aprovao legislativa. Oficialmente, o pas se guia pela
Conveno de Havana (1928), em vigor, embora na prtica o Itamaraty tenha incor-
porado informalmente a maior parte das regras da CVDT, tendo em vista que esta ,
em grande medida, fruto de codificao do costume. O impasse da aprovao da
CVDT explica, em parte, o porqu de o Brasil no dispor de uma lei sobre o processo
de celebrao de tratados.
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
ABSTRACT
International Relations by States and Municipalities in Brazil
This article aims to analyze the phenomenon of international diplomatic

relations conducted by States and Municipalities in Brazil, based on the
methodology used by the Forum of Federations (2007), which developed a
comprehensive study of paradiplomacy, with a focus that incorporates
Constitutional issues, inter-government relations, foreign relations/foreign
policy, and related issues of legitimacy and accountability.
Key words: paradiplomacy; international relations, Brazil; federalism
RSUM
Relations Internationales Fdratives au Brsil
Dans cet article, on cherche analyser le phnomne des relations internatio-

nales fdratives au Brsil, la paradiplomatie de ses tats fdrs et de ses mu-
nicipalits, partir de la mthodologie utilise par le Forum des Fdrations
(2007), qui a dvelopp une tude assez complte sur la paradiplomatie, dont
lapproche rassemble les questions constitutionnelles, les relations intergou-
vernementales, les relations extrieures/politique extrieure et la lgitimi-
t/accountability en rapport au sujet en question.
Mots-cl: paradiplomatie; relations internationales au Brsil; fdralisme
1034

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009

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Relaes Internacionais Federativas no Brasil

Gilberto Marcos Antonio Rodrigues

s relaes internacionais de governos subnacionais1 constituem

Conhecido na literatura como paradiplomacia, o fenmeno das rela-

Seguindo essa perspectiva, neste artigo proposta a anlise das rela-

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

Essa metodologia de anlise foi utilizada pela organizao internacio-

A pergunta-chave deste tpico : at que ponto necessrio constitu-

Cabe aqui verificar alguns exemplos relevantes do direito constitucio-

Direito Constitucional Comparado

Quando se conhecem as molduras constitucionais e as experincias e

No caso suo, por exemplo, a Constituio Federal da Confederao

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

J no caso alemo, a Constituio da Repblica Federal da Alemanha

H um entendimento e uma prtica poltica de que os governos sub-

Exemplificando, um governo subnacional no poderia manter rela-

A experincia europia das relaes internacionais federativas se de-

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

tria europia, aprofundando a relao entre regionalismo e democra-

Na Amrica Latina, alm do Brasil, outros trs pases federais Argen-

Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y

O caso argentino se insere em um debate constitucional mais amplo en-

Na relao entre as ordens jurdicas nacionais e internacional, perce-

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

Da se pode entender que os acordos internacionais entre governos

Direito Constitucional Brasileiro

A Constituio Federal CF, de 1988, em suas mais de cinqenta emen-

O art. 21 da CF determina que compete Unio: I manter relaes

De acordo com o princpio dos pesos e contrapesos, o art. 49 da CF pre-

Todavia, a Constituio no totalmente silenciosa sobre o tema na ti-

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

Curiosamente, mesmo sem previso constitucional, a paradiplomacia

Em 2005, a primeira tentativa de constitucionalizar a paradiplomacia

O texto da PEC claramente inspirado nas constituies alem e ar-

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

com seus modelos inspiradores, a proposta brasileira fortemente

O maior problema do texto da PEC a exigncia de autorizao prvia

A PEC recebeu parecer contrrio do relator da Comisso de Constitui-

No terreno estrito da legalidade da paradiplomacia brasileira, avan-

Contudo, retomando a indagao inicial, em termos mais especficos:

Um dos aspectos fundamentais de uma Federao a existncia de

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

cruciais deste tpico so: h mecanismos intergovernamentais para li-

O Senado Federal onde os Estados federados esto representados de

De outra parte, o Brasil tem importante experincia de relaes inter-

De uma perspectiva mais ampla, as relaes intergovernamentais se

Esse movimento do governo federal , a um s tempo, reativo e proati-

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

do espaos de dilogo horizontal e vertical, consolidando sua atuao

No campo das relaes internacionais federativas, a SAF vem atuando

O Ministrio das Relaes Exteriores MRE criou, unilateralmente, r-

A incorporao pela Presidncia da Repblica e pelo MRE de uma

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

Do lado dos Estados federados e dos municpios, existem rgos espe-

Nas relaes intergovernamentais intermunicipais, um fato digno de

Pode-se verificar, assim, que existem rgos do governo federal volta-

RELAES EXTERNAS/POLTICA EXTERNA

Entre os quatro tpicos analisados neste artigo, este o mais polmico.

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

poltica externa subnacional/federativa, dissociada da poltica exter-

As chancelarias, em geral, recusam-se a aceitar que governos subna-

Vale mencionar que o Itamaraty criou a expresso diplomacia federati-

No Brasil, portanto, a paradiplomacia pode ser denominada segundo a