Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Pesquisa Analise Instrumentos-Parqueslineares PDF
Pesquisa Analise Instrumentos-Parqueslineares PDF
Produto 04
Relatrio 2 - Instrumentos Legais Necessrios
Implantao de Parques Lineares
julho de 2006
Contratao
Secretaria do Verde e Meio Ambiente da Prefeitura do
Municpio de So Paulo
Contratado
Fundao para Pesquisa Ambiental - FUPAM
Executor
Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
So Paulo
Coordenao
Prof. Dr. Nabil Bonduki
Prof. Dr. Joo Sette Whitaker Ferreira
Vigncia
Perodo de 6 (seis) meses
Instrumentos Legais Necessrios Implantao de Parques
Lineares
1. Introduo
O Plano Diretor Estratgico prope, de forma inovadora na legislao urbanstica e
ambiental do municpio de So Paulo, o Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D
gua e Fundos de Vale, que tem como principal eixo de ao a implantao de Parques
Lineares e Caminhos Verdes.
Para viabilizar a implantao dos Parques Lineares est proposto como principal
instrumento as reas de Interveno Urbana (AIUs). A AIU um permetro delimitado no
territrio onde podem ser estabelecidos parmetros de uso e ocupao do solo
diferenciados e onde podem ser aplicados instrumentos urbansticos tais como a
transferncia do direito de construir com regras especficas, destinadas viabilizao da
implantao do Parque Linear e conseqente recuperao do fundo de vale.
No relatrio anterior, Instrumentos de Planejamento Urbano-Ambiental do Sistema
Municipal de Planejamento (produto 3), j apresentamos a conceituao e formas de
aplicao no territrio dos instrumentos urbansticos que podem ser utilizados com a
finalidade de melhoria da qualidade ambiental do municpio, e para a preservao e
conservao de reas de interesse ambiental, que constam no PDE e LUOS (Lei N
13.430/02 e Lei N 13.885/04), adiantando parte do contedo deste relatrio. Dentre eles,
destacamos:
rea de Interveno Urbana AIU
Direito de Preempo
Transferncia do Potencial Construtivo
Outorga Onerosa do Potencial Construtivo
Termo de Compensao Ambiental - TCA
Termo de Ajustamento de Conduta - TAC
Licenciamento Ambiental
Este relatrio tem como objetivo problematizar a aplicao destes instrumentos para
a viabilizao da implantao dos Parques Lineares.
Inicialmente faz-se necessrio retomar a relao entre Parques Lineares e o
Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale, criado no PDE
relativo a um dos elementos estruturadores da urbanizao - a Rede Hdrica Estrutural. O
Programa apresenta objetivos muito mais amplos do que aqueles que podero ser atingidos
por meio da implantao dos Parques Lineares, que pode ser encarado como um
instrumento para recuperar e conservar os fundos de vale. Eles, no entanto, so muito mais
do que isto, podendo desempenhar funes urbanas importantes, seja como rea verde
e/ou equipamento pblico, ao mesmo tempo em que tm especificidades relativas sua
gesto.
Por outro lado, a previso de Parques Lineares muito mais ampla do que a
delimitao das reas de Interveno Urbana. Constatamos que grande parte dos Parques
Lineares definidos no PDE e PREs no esto demarcados como AIU. Apenas 48 dos 177
Parques Lineares so tambm AIU (sendo que destes, 4 localizados na Subprefeitura do
Ipiranga, no est claro no PRE se so mesmo AIU). Em funo disto, consideramos
necessrio fazer inicialmente algumas ponderaes sobre quando interessante a
demarcao de uma rea como AIU, ou seja, quando este instrumento pode de fato gerar
condies propcias para a ao conjunta entre poder pblico e iniciativa privada para a
implantao do Parque Linear como desejado, e quando a demarcao da AIU traria poucos
resultados.
2
2. Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e
Fundos de Vale
3
V - ampliar e articular os espaos de uso pblico, em particular os arborizados e destinados
circulao e bem-estar dos pedestres;
VI - recuperar reas degradadas, qualificando-as para usos adequados ao Plano Diretor
Estratgico;
VII - melhorar o sistema virio de nvel local, dando-lhe maior continuidade e proporcionando
maior fluidez da circulao entre bairros contguos;
VIII - integrar as unidades de prestao de servios em geral e equipamentos esportivos e
sociais aos Parques Lineares previstos;
IX - construir, ao longo dos Parques Lineares, vias de circulao de pedestres e ciclovias;
X - mobilizar a populao envolvida em cada projeto de modo a obter sua participao e
identificar suas necessidades e anseios quanto s caractersticas fsicas e estticas do seu
bairro de moradia;
XI - motivar programas educacionais visando aos devidos cuidados com o lixo domiciliar,
limpeza dos espaos pblicos, ao permanente saneamento dos cursos dgua e
fiscalizao desses espaos;
XII - criar condies para que os investidores e proprietrios de imveis beneficiados com o
Programa de Recuperao Ambiental forneam os recursos necessrios sua implantao e
manuteno, sem nus para a municipalidade;
XIII - aprimorar o desenho urbano, mobilizando equipes tcnicas diferenciadas, de modo a
valorizar e conferir caractersticas mpares aos bairros e setores urbanos envolvidos;
XIV - promover aes de saneamento ambiental dos cursos d' gua;
XV - implantar sistemas de reteno de guas pluviais;
XVI - buscar formas para impedir que as galerias de guas pluviais sejam utilizadas para
ligaes de esgoto clandestino.
4
permanente e da plancie aluvial, no dependendo necessariamente da criao de um
espao de uso pblico ou coletivo como um parque.
Ainda no artigo 106, Parque Linear definido como:
intervenes urbansticas que visam recuperar para os cidados a
conscincia do stio natural em que vivem, ampliando progressivamente as
reas verdes
O Parque Linear deve ser mais do que isso. Pode-se considerar que um dos
objetivos da criao de Parque Linear a ampliao progressiva das reas verdes pblicas,
mas no isto que o conceitua. A recuperao da conscincia do stio natural, por sua vez,
uma diretriz que deve ser atrelada a programas de educao ambiental onde as reas
verdes da cidade, dentre elas o Parque Linear, tem um importante papel, mas no este o
objetivo principal do Parque Linear. Faz-se necessrio, portanto, revisar este artigo, visando
uma conceituao mais ampla e adequada, no mbito de uma redefinio do Sistema de
reas Verdes.
5
2.3 Recuperao de Fundo de Vale e Parque Linear
1
A definio destas finalidades tambm foi baseada em proposta elaborada pelo LabParc, no escopo
deste contrato.
6
conferindo uma unidade ao tratamento do fundo de vale ao longo de um curso
hdrico (compondo no conjunto um parque linear), mas h limitaes para as
intervenes em reas privadas, como se ver adiante;
reas podem ser recuperadas ambientalmente e constituir caminhos verdes sem se
configurar como parques, por exemplo, nos moldes dos calades de cidades
litorneas que oferecem confortveis passeios pblicos aliados a ciclovias e pistas
de corrida, caracterizando-se muito mais como equipamento vinculado ao sistema
virio 2 .
A definio de um fundo de vale como rea onde deve ser implantado um Parque
Linear deve, portanto considerar os seguintes aspectos:
Cursos Hdricos Prioritrios: Considerar aspectos ambientais e urbansticos para
definio de cursos hdricos prioritrios para a preservao, conservao e
recuperao, tais como hierarquia do sistema hdrico, insero na bacia hidrogrfica,
grau de prioridade no sistema de abastecimento pblico; condio hidrolgica do
curso hdrico - qualidade da gua, ecossistema (hdrico e do entorno plancie
aluvial), ocorrncia de enchentes e reas de risco;
Uso e Ocupao na Plancie Aluvial: Situao de uso e ocupao do solo. A
prioridade pode ser definida em funo das plancies aluviais que possuem ainda
reas verdes ou reas livres permeveis que devem ser preservadas, priorizando
aquelas que sofrem presso da ocupao irregular, ou reas com entorno mais
densamente ocupado, com carncias de espaos verdes e de lazer (considerar a
insero urbana). Situaes com ocupao urbana inadequada na plancie aluvial
exigem mais recursos e aes para a recuperao ambiental, portanto devem ser
identificadas aquelas realmente prioritrias e metas e prazos para implantao. Um
maior nvel de organizao da populao local e reivindicaes pela implantao do
parque devem tambm ser considerados na definio das prioridades, j que pode
ser um fator positivo na negociao com proprietrios para implantar o parque. O
interesse do mercado na rea pode tambm facilitar a utilizao de instrumentos
urbansticos de parceria pblico-privado;
Propriedade fundiria: Quando a propriedade pblica mais interessante, vivel
e mesmo desejvel que se torne uma rea de uso pblico como um Parque Linear.
Se for de propriedade privada, deve ser avaliado se deve ser mantida enquanto tal,
considerando as limitaes para a aquisio da rea. Existem alternativas
interessantes, como, por exemplo, propriedade privada com uso coletivo, ou uso
pblico. Pode tambm ser mantida privada, mas ter parmetros que garantam a
recuperao do fundo de vale, podendo at fazer parte do conjunto que compe o
Parque Linear, embora neste caso haja uma limitao para garantir esta integrao
ao longo do tempo. De qualquer maneira, devem ser identificadas as reas de
propriedade privada prioritrias para serem adquiridas pelo municpio, a curto, mdio
e longo prazo;
Uso pblico: A recuperao do fundo de vale no necessariamente est relacionada
necessidade de promover o uso pblico. Em todas as situaes em que for
possvel, deve ser sempre privilegiado o uso publico, dada a carncia na maior parte
do municpio por espaos e equipamentos de uso pblico de lazer e sociabilidade
(excludas a rea central, onde abundante a oferta destes espaos e equipamentos
de uso pblico). Porm deve ser considerada a viabilidade em funo das reais
caractersticas de uso e ocupao dos espaos atualmente.
2
A mesma observao do tpico anterior vale para este, deve-se buscar uma unidade paisagstica e uma
continuidade entre caminhos verdes e reas de parque (com zona equipada), que em seu conjunto podem compor
um nico parque linear.
7
Gesto pblica: Considerar a capacidade do poder pblico executivo em equipar e
manter Parques Lineares. Dependendo da funo do Parque Linear como
equipamento pblico, de alcance local, regional ou da cidade, sua implantao e
gesto pode ser de mbito local (Subprefeitura) ou mais central (Secretaria do Verde
e Meio Ambiente), ou mesmo combinada. Sendo um parque associado rede
hdrica, deve tambm ser considerada a forma de gesto envolvendo o Comit de
Bacia Hidrogrfica.
A partir da definio das localizaes onde devem ser implantados os Parques
Lineares, considerando o curto, mdio e longo prazo, um estudo de viabilidade deve ser
elaborado, caso a caso, visando definir aes necessrias para sua implantao.
Os cursos hdricos, corpos dgua e fundos de vale que, em funo da necessidade
de preservao, conservao e recuperao, no admitem um tratamento especfico como
Parque Linear ou caminho verde, devem ser objeto de anlise visando definir estratgias e
aes especficas dentro do Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e
Fundos de Vale.
necessrio destacar, tambm, que historicamente a forma de ocupao do
territrio no municpio de So Paulo no respeitou de maneira adequada o stio natural e
conseqentemente seus cursos hdricos, fundos de vale e plancies aluviais. Essa ocupao
predatria e desordenada do territrio nos apresenta no apenas uma variedade muito
grande situaes de ocupao dos cursos hdricos, como tambm uma grande
variao ao longo de cada um deles, criando cenrios fragmentados e complexos.
So poucos os casos de cursos d gua desimpedidos em toda sua extenso ou mesmo
com situao fundiria uniforme. possvel que um mesmo curso se encaixe em mais de
um tipo de situao aqui definida e mais do que isso, que as intervenes tenham que ser
pensadas em diversas etapas.
O PDE indica no artigo 109, 2, que a implantao dos Parques Lineares se dar
preferencialmente de montante para jusante dos cursos d gua. Reafirma a necessidade da
elaborao de um plano completo de recuperao da rede hdrica, definindo com clareza
prioridades e etapas de implantao. Como um mesmo curso d gua pode ter diferentes
trechos enquadrados em diferentes situaes tipo, dificilmente um Parque Linear poder ser
implantado de uma vez s ao longo de toda extenso.
8
3. Parques Lineares e reas de Interveno Urbana
9
garantir recursos para a implantao de parque equipado e de outras aes necessrias
para a recuperao do fundo de vale.
Acredita-se que a implantao de parques ou caminhos verdes equipados seja talvez
uma das melhores maneiras de destinar reas livres pblicas ao uso pblico coletivo e
adequado preservao, conservao ou recuperao ambiental. Sabendo que a
administrao pblica nem sempre tem recursos e capacidade de gesto adequada a esse
tipo de equipamento, devem tambm ser valorizadas formas de gesto local, principalmente
quando se trata de equipamentos sociais de alcance local, priorizando a gesto municipal
central sobre equipamentos pblicos sociais de alcance mais amplo - regional e da cidade.
10
longo de um curso dgua. O TAC pode ser tambm aplicado a loteamentos irregulares que
no so de interesse social, tais como loteamentos de classes de renda mdia e alta que
foram implantados em desrespeito legislao ambiental no por uma necessidade social
(como o caso de loteamentos e invases de baixa renda, que no tem outra alternativa
habitacional), mas para obteno de maiores rendimentos imobilirios. Mesmo em
loteamentos de baixa renda, devem ser priorizadas aes que envolvam a populao, se
no financeiramente (em funo do baixo nvel de renda), em aes de gesto do espao
pblico.
Nestes casos, em que a populao tem condies de renda mais elevadas, o TAC
pode condicionar a regularizao aquisio e recuperao ambiental de uma rea de
fundo de vale no ocupada, demolio e recuperao ambiental nas reas ocupadas
indevidamente (APPs), ou mesmo aquisio de rea em fundo de vale e doao ao poder
pblico para a implantao do parque ou caminho verde.
11
4. Implantao de Parques Lineares em rea de Interveno
Urbana - AIU
12
utilizados e suas finalidades, ndices urbansticos e padres de uso e ocupao do solo,
obras a serem realizadas, anlise de remoes necessrias e respectiva soluo para as
mesmas, entre outros.
A viabilizao da AIU depende, portanto, primeiramente da definio do novo
zoneamento do permetro e da elaborao do PUE, que dever definir quais as reas
prioritrias para uso pblico e implantao do Parque Linear.
Ao definir o permetro da AIU e a rea que dever receber potencial construtivo e
onde se aplica a outorga onerosa, fundamental considerar o interesse do mercado.
A interveno urbana s se concretiza por meio destes instrumentos se os
proprietrios particulares e o mercado imobilirio tiverem real interesse em investir na
rea delimitada. Nesse sentido, faz-se necessrio avaliar com melhor preciso, para cada
AIU, se o a faixa envoltria de 200 metros de largura a partir do limite do Parque Linear,
definido genericamente para todas as AIUs de Parque Linear como faixa para onde deve
ser transferido o potencial construtivo de fato rea suficiente, onde h possibilidade de
estimular investimentos privados em empreendimentos imobilirios, dada a variedade de
situaes possveis. Deve ser avaliada, na reviso do PDE, a permisso da transferncia do
potencial construtivo para outras reas da cidade, fora do permetro da AIU, onde haja
interesse de mercado e, ainda, se possvel ampliar para alm dos duzentos metros o
permetro da AIU, obtendo-se mais recursos para a viabilizao do parque.
Deve-se levar em considerao tambm, no apenas a atratividade que as reas
efetivamente exercem junto aos investidores privados, mas, principalmente, o desenho da
cidade, visando forma mais adequada de ocupao do territrio em cada situao dada. O
interesse do mercado que garante a viabilizao da interveno urbanstica com a
implantao do parque, mas o interesse pblico deve ser garantido e privilegiado.
Outra questo relevante a definio da plancie aluvial do curso hdrico baseada na
identificao de inundaes nos ltimos 5 anos. Numa cidade como So Paulo, com uma
ocupao urbana j consolidada em muitas partes, a delimitao de uma plancie aluvial
torna-se muito complicada e em alguns casos at mesmo invivel. Em muitos casos, esse
talvez no devesse ser o elemento definidor da rea do Parque Linear, cabendo um estudo
mais aprofundado para cada situao, no momento de elaborao dos PUE.
13
poluio difusa, entre outras (algumas medidas neste sentido foram propostas no PRE da
Subprefeitura da Lapa e podem ser consultados como referncia).
Croqui Esquemtico 02
14
doao, a desapropriao dos imveis necessrios (ou adquirir o imvel de outras formas)
implantao do parque e do caminho verde.
Novamente vale lembrar que nem sempre a diretriz deve ser de implantao do
equipamento pblico (parque ou caminho verde). Pode haver situaes em que a
propriedade se mantenha privada, e a transferncia do potencial construtivo seja
condicionada recuperao de um fundo de vale, mantendo a rea, por exemplo, com uso
condominial.
Como exemplo, caso no houvesse interesse no caminho verde indicado croqui
esquemtico 02 e a prioridade para a rea fosse a recuperao do fundo de vale e do curso
dgua, sem necessariamente obter novas reas pblicas, o proprietrio do terreno indicado
poderia utilizar a transferncia para construo de edifcios residenciais e manter a rea do
fundo do vale como uma rea condominial, recuperando a APP com mata ciliar, controlando
a drenagem das guas pluviais, e instalando equipamentos de uso privado, condominial, no
restante do lote. Neste caso o proprietrio poderia estar seguindo uma diretriz do Programa
de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale, que poderia estar
expressa no PUE.
15
Croqui Esquemtico 03
Pode ser que deste modo sejam viabilizadas pequenos parques de bairro, ou praas,
de lazer e espaos de sociabilidade, mas perde-se a proposta de Parque Linear e ficam
reduzidas as potencialidades de recuperao ambiental integral, tratando-se de reas
pequenas.
O poder pblico teria que propor formas combinadas de gesto e aplicao dos
instrumentos urbansticos, como a desapropriao, caso no haja interesse do proprietrio e
a rea seja definida como prioritria para a implantao do equipamento pblico, para
garantir a propriedade e o uso pblico. De qualquer maneira, gravar com o direito de
preempo em todas as reas privadas necessrias para a implantao de um Parque
Linear uma medida necessria, que pode servir como elemento indutor para que
proprietrios passem a ter interesse de transferir o direito de construir.
16
Croqui Esquemtico 04
Uma situao concreta na cidade onde uma interveno deste tipo seria vivel se d
ao longo do Crrego das Corujas na Subprefeitura de Pinheiros, no trecho no inserido em
ZER. H um grande interesse do mercado na rea e uma ao direta do poder pblico na
recuperao do fundo de vale, sem a parceria com a iniciativa privada certamente teria um
custo muito alto e seria pouco vivel e no prioritria. Por outro lado, o empreendedor
privado pode at obter uma valorizao adicional para o seu empreendimento com a
implantao do Parque Linear ou do caminho verde.
17
buscar a transferncia com doao, como, por exemplo, grafando a rea como ZEPAM, o
que restringiria significativamente as possibilidades de ocupao e edificao.
A rea poderia tambm ser grafada como direito de preempo, o que controlaria o
valor dos imveis, facilitando uma aquisio pelo poder pblico.
Podem tambm ser definidas outras estratgias, por exemplo, definindo que o valor
obtido com a venda da outorga onerosa desta AIU ser preferencialmente utilizada
para a aquisio dos terrenos na rea do Parque Linear proposto, ou que os imveis
localizados nesta rea que desejarem utilizar a transferncia do direito de construir s
podero faz-lo com doao do imvel.
Esta rea tambm pode ser definida como prioritria para investimentos com
recursos provenientes de TACs ou TCAs que incidam sobre empreendimentos desta
bacia hidrogrfica.
Estes so alguns exemplos de combinao de instrumentos e de gesto que
poderiam viabilizar a implantao de um Parque Linear com reduzidos investimentos
pblicos. Ainda assim, estes no garantem a implantao do parque e principalmente no
garantem essa implantao em um curto espao de tempo
Uma gesto ativa junto aos proprietrios, negociaes visando combinao de
interesses pblicos e privados na AIU podem possibilitar uma acelerao da implantao do
equipamento pblico.
18
5. Consideraes finais
19