Relaes Internacionais Federativas no

Brasil
Relaes Internacionais por Unidades Federativas. Possibilidade. Requisitos.

Por Gilberto Marcos Antonio Rodrigues

As relaes internacionais de governos subnacionais constituem um dos

fenmenos mais desconcertantes do federalismo na atualidade pela seguinte
razo: as relaes internacionais, em geral, e a poltica externa, em particular,
so possivelmente o espao de atuao estatal e de formulao de polticas
pblicas em que o Estado-nao mais zela por exercer monoplio, coerncia e
controle.

Conhecido na literatura como paradiplomacia, o fenmeno das relaes

internacionais de governos subnacionais no se restringe a pases federais.
Entretanto, nas federaes, Estados federados, provncias e municpios2, ele vem
atuando com desenvoltura no plano externo e aumentando sua insero
internacional de muitas formas, a olhos vistos. Se tal fenmeno social e poltico
no apenas existe, mas se amplia, imperativo estud-lo e compreend-lo em
sua legitimidade e legalidade, e em seu exerccio no mbito das federaes.

Seguindo essa perspectiva, neste artigo proposta a anlise das relaes

internacionais federativas no Brasil, de seus Estados federados e municpios a
partir de um conjunto de enfoques complementares e interdependentes: 1)
questes constitucionais; 2) relaes intergovernamentais; 3) poltica externa (ou
relaes exteriores); 4) legitimidade e accountability.

Essa metodologia de anlise foi utilizada pela organizao internacional

Frum das Federaes3, em um projeto denominado Dialogues on Foreign
Relations in Federal Countries, realizado sob a coordenao do professor Hans
Michelmann e concludo em outubro de 2006, constituindo parte da atuao
global dessa organizao (Blindenbacher e Pasma, 2007). Da Amrica Latina e
Caribe, apenas a Argentina foi includa nesse projeto. Valendo-se da mesma
metodologia, neste artigo, busca-se realizar essa anlise e contribuir com a viso
e o debate nacionais e internacionais sobre o caso brasileiro.

QUESTES CONSTITUCIONAIS

A pergunta-chave deste tpico : at que ponto necessrio

constitucionalizar as relaes internacionais federativas como forma de
reconhecimento de sua legitimidade e de abrigo de sua legalidade?
Naturalmente, trata-se de uma indagao que remete a um pano de fundo da
seara da filosofia do direito, da teoria geral do Estado e da cincia poltica, a
saber: at que ponto necessrio constitucionalizar um direito para torn-lo real
e efetivo?
Cabe aqui verificar alguns exemplos relevantes do direito constitucional
comparado e o que nos indica o direito constitucional brasileiro.

Direito Constitucional Comparado

 Quando se conhecem as molduras constitucionais e as experincias e
prticas dos pases federais, depara-se com inesperada diversidade. Se se toma a
estrutura do Estado um dos componentes essenciais de toda a Constituio -,
existem Estados federais com alta, mdia e baixa descentralizao. O grau de
descentralizao do Estado federal depende de vrios fatores de natureza
histrica, cultural, lingstica ou tnica -, ligados ou no maneira como se
constituiu o federalismo (por agregao ou segregao).

No caso suo, por exemplo, a Constituio Federal da Confederao

Helvtica (de 1874, com emendas) prev, de forma excepcional, que os cantes
(cantons) tm o direito de concluir tratados com Estados estrangeiros, em
matria de economia do setor pblico, relaes de vizinhana e polcia, tal como
expressa o art. 9 da Carta Helvtica: Exceptionnellement, les cantons conservent
le droit de conclure, avec les Etats trangers, des traits sur des objects
concernant lconomie publique, les rapports des voisinage et de police; [...]
(Suisse, 1997).

J no caso alemo, a Constituio da Repblica Federal da Alemanha (de

1949, com emendas) reconhece tanto o direito a ser consultado quanto o treaty-
making power aos Estados federados alemes (Lnder), em seu art. 32, cujo
texto diz:

(Relaes estrangeiras)
(1) Compete Federao estabelecer as relaes com Estados estrangeiros.
(2) Antes de se concluir um tratado que afete as condies especiais de um
"Land", este dever ser ouvido com a devida antecedncia.
(3) No mbito da sua competncia legislativa e com o consentimento do
Governo Federal, os "Lander" podero concluir tratados com Estados estrangeiros
(Alemanha, 1996; nfase do autor).

H um entendimento e uma prtica poltica de que os governos

subnacionais podem atuar internacionalmente no mbito de sua autonomia
federativa, ou seja, no campo balizado de suas competncias constitucionais
expressas, sendo elas exclusivas ou comuns, desde que no contrariem o
interesse nacional ou invadam a seara da alta poltica (high politics), ou seja, o
ncleo duro das relaes internacionais do Estado. Pode-se tomar como
parmetro as relaes diplomticas e consulares, o reconhecimento de Estado e
de governo, e o campo da defesa. No Brasil, parte da literatura especializada
sustenta essa idia (Vigevani et alii, 2004; Rodrigues, 2004; 2006).

Exemplificando, um governo subnacional no poderia manter relaes

internacionais com as autoridades de um territrio estrangeiro no reconhecido
como Estado (por exemplo, Taiwan) ou cujo governo no tenha sido reconhecido
como legtimo ou legal (por exemplo, um governo golpista). Por outro lado, nada
impede que governos subnacionais tenham representao em outros pases e se
beneficiem de facilidades e privilgios do Estado hospedeiro (caso da provncia
canadense do Quebec, cuja misso permanente em Paris obteve status
diplomtico do governo francs).

A experincia europia das relaes internacionais federativas se

desenvolveu e se consolidou, em grande medida, sob o amparo e a inspirao do
princpio da subsidiaridade (o regional ou local atua em nome do nacional). Esse
princpio, basilar do direito comunitrio, ganhou mais fora com o aggiornamento
da Unio Europia e a criao do Comit de Regies, pelo Tratado de Maastricht
(1992), que institucionalizou a participao dos governos subnacionais na poltica
comunitria europia, aprofundando a relao entre regionalismo e democracia
(Stuart, s/d). Isso explica o fato de muitos governos subnacionais europeus
manterem escritrio de representao em Bruxelas.

Na Amrica Latina, alm do Brasil, outros trs pases federais Argentina,

Mxico e Venezuela seriam facilmente classificados na categoria "mais
centralizados" at os anos 1980. Porm, desde ento, o processo de
redemocratizao desses pases, sados de regimes autoritrios ou fechados (com
exceo da Venezuela), modificou sua estrutura estatal, que se tornou mais
descentralizada, em um processo conhecido como devoluo de competncias
(Carrillo Flrez, 2001).

De todos esses pases, a Argentina foi o nico em que uma ampla reforma
constitucional, realizada em 1994, inaugurou a clusula constitucional da
paradiplomacia. Com efeito, reconhecido s provncias argentinas, a partir de
ento, o treaty-making power, com alguns limites, de acordo com o art. 124 da
Constituio da Nao Argentina:

Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y

establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrn
tambin celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con
la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno
federal o el crdito pblico de la Nacin; con conocimiento del Congreso
Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendr el rgimen que se establezca a tal
efecto (Argentina, 1995; nfase do autor).

O caso argentino se insere em um debate constitucional mais amplo entre

centralistas e provincialistas desse pas, cuja profundidade no encontra paralelo
na regio. Por outro lado, a novidade do reconhecimento constitucional da
paradiplomacia argentina despertou o tema na Amrica Latina e produziu eco no
Brasil.

Na relao entre as ordens jurdicas nacionais e internacional, percebe-se

uma crescente lacuna entre o reconhecimento da legitimidade das aes
internacionais de governos subnacionais de Estados federais e sua contrapartida
no direito internacional, para o qual os governos subnacionais no existem como
sujeitos. Nas palavras de Rezek (2005:234), "Estados federados, exatamente por
admitirem sua subordinao a uma autoridade e a uma ordem jurdica centrais,
no tm personalidade jurdica de Direito Internacional pblico, faltando-lhes,
assim, capacidade para exprimir voz e vontade prprias na cena internacional".

Da se pode entender que os acordos internacionais entre governos

subnacionais e entre estes e Estados estrangeiros no sejam regidos pela
Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969, ou seja: no seriam
tratados (treaties), mas acordos ou convnios (agreements), uma espcie de
contrato sui generis. O problema, bem como a citada lacuna, apresenta-se
medida que as relaes internacionais subnacionais/federativas se multiplicam
vertiginosamente no cenrio internacional globalizado e seus instrumentos
convencionais permanecem em uma espcie de limbo jurdico.

Direito Constitucional Brasileiro

 A Constituio Federal CF, de 1988, em suas mais de cinquenta emendas,
no prev a possibilidade de que Estados federados, Distrito Federal e municpios
desenvolvam relaes internacionais.

O art. 21 da CF determina que "compete Unio: I manter relaes com

Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais". J o art. 84
dispe que "compete privativamente ao Presidente da Repblica: VII manter
relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos;
VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do
Congresso Nacional".

De acordo com o princpio dos pesos e contrapesos, o art. 49 da CF prev ser

da competncia exclusiva do Congresso Nacional "I resolver definitivamente
sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimnio nacional"; e o Poder Judicirio exerce o
controle de constitucionalidade de tais atos (art. 105).

Todavia, a Constituio no totalmente silenciosa sobre o tema na tica

federativa. O art. 52, tratando de competncias privativas do Senado Federal,
estatui, no inciso V, competir cmara alta "autorizar operaes externas de
natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territrios e dos Municpios". O efeito prtico desse inciso se revela nas
negociaes diretas que vrios Estados federados e municpios brasileiros vm
mantendo, desde os anos 1990, com organismos econmicos internacionais,
como o BIRD e o BID, e o prprio Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento PNUD.

O fato de ser uma Federao trina formada por trs entes federados, a
Unio, os Estados e os municpios um diferencial do caso brasileiro. A partir da
CF de 1988, os municpios tornaram-se entes federados, equiparados Unio e
aos Estados, com competncias prprias e comuns aos demais entes.
Pouqussimos pases federais so trinos; na Amrica Latina, apenas o Brasil.

Curiosamente, mesmo sem previso constitucional, a paradiplomacia tem

sido praticada diariamente, sem necessariamente afrontar o Estado de direito.
Exemplos concretos de atuao estadual e municipal ocorrem no mbito das
competncias comuns, definidas no art. 23 da CF (que inclui os temas sade;
patrimnio histrico, cultural e paisagstico; cultura, educao e cincia; meio
ambiente; habitao; e combate pobreza). Por exemplo: crescente a
quantidade de convnios de cooperao tcnica entre municpios e Estados
federados brasileiros e contrapartes estatais estrangeiras para implementar
polticas pblicas de proteo ambiental tendo por base tratados ou documentos
internacionais como o Protocolo de Kyoto (1997), em relao ao aquecimento
global, ou a Agenda 21, em relao ao desenvolvimento sustentvel.

Em 2005, a primeira tentativa de constitucionalizar a paradiplomacia no

Brasil teve lugar na Cmara Federal. O exemplo do caso argentino e o aumento
de interesse e de aes internacionais de governos subnacionais brasileiros
somados suposta necessidade de conferir legalidade a essas aes levaram o
ento deputado federal Andr Costa (Partido Democrtico Trabalhista PDT-RJ),
diplomata de carreira, a apresentar uma Proposta de Emenda Constitucional
PEC (475/2005) para introduzir a clusula paradiplomtica. A "PEC da
Paradiplomacia" props acrescentar o 2 ao art. 23 da CF, com o seguinte teor:
"Os Estados, Distrito Federal e municpios, no mbito de suas competncias,
podero promover atos e celebrar acordos ou convnios com entes subnacionais
estrangeiros, mediante prvia autorizao da Unio, observado o art. 49, I, e na
forma da lei".

O texto da PEC claramente inspirado nas constituies alem e argentina;

porm, adota severas restries inexistentes nestas: 1) as contrapartes somente
poderiam ser entes subnacionais estrangeiros (descartados os Estados nacionais
estrangeiros); 2) necessidade de autorizao prvia da Unio (limitao
autonomia federativa); 3) exigncia de aprovao congressual (controle
legislativo federal). Comparada com seus modelos inspiradores, a proposta
brasileira fortemente restritiva paradiplomacia.

O maior problema do texto da PEC a exigncia de autorizao prvia da

Unio. Trata-se de um limitador que fere o princpio da autonomia federativa
considerando que o texto se insere nas competncias comuns -, com srio risco
de inviabilizar o exerccio das aes internacionais de Estados e municpios
brasileiros.

A PEC recebeu parecer contrrio do relator da Comisso de Constituio e

Justia e de Cidadania (deputado Ney Lopes/Partido da Frente Liberal PFL-RN)
que a considerou inconstitucional e foi arquivada no incio da legislatura
seguinte do Congresso, em janeiro de 2007. Embora no tenha prosperado, a PEC
da Paradiplomacia demonstrou no ser fcil constitucionalizar as relaes
internacionais federativas no Brasil, assim como manter o equilbrio do princpio
federativo. Conquanto problemtica em sua proposio, ela tem o inegvel
mrito de lanar oficialmente uma reflexo sobre o tema.

No terreno estrito da legalidade da paradiplomacia brasileira, avanam as

discusses oficiais para se criar um marco legal que a incorpore e fixe balizas de
atuao. Em geral, os diplomatas e juristas que tm discutido esse assunto
(Lessa, 2002; Medeiros, 2007; Branco, 2008) defendem que o pas tenha uma lei
para regular a celebrao de tratados e, dessa forma, impor limites atuao
paradiplomtica. Com efeito, um Projeto de Lei (PL-98/2006) de autoria do
senador Antero Paes de Barros (Partido da Social Democracia Brasileira PSDB-
MT), ora em tramitao, prope-se a instituir a moldura legal do processo de
celebrao de tratados.

Contudo, retomando a indagao inicial, em termos mais especficos: ser

mesmo til e necessrio constitucionalizar a paradiplomacia brasileira? Caso
positivo, como fazer isso respeitando a autonomia federativa? A questo
constitucional permanece aberta ao debate.

RELAES INTERGOVERNAMENTAIS

Um dos aspectos fundamentais de uma Federao a existncia de

mecanismos de relacionamento entre os entes federados verticais (Unio-
Estados-Municpios) e horizontais (Estados-Estados, Municpios-Municpios). Esses
mecanismos so elos essenciais tanto para a coordenao quanto para a
cooperao federativa. Assim, dois pontos cruciais deste tpico so: h
mecanismos intergovernamentais para lidar com a agenda internacional do pas?
As relaes intergovernamentais entre os governos subnacionais e a Unio
devem ser formais ou informais?
 O Senado Federal onde os Estados federados esto representados de
maneira homognea e simtrica, cada qual com trs cadeiras no funciona
como espao de relaes intergovernamentais, maneira, por exemplo, do
Bundesrat alemo. Ou seja, o Senado no atua como uma Casa em que os
Estados e os municpios dialogam e decidem sobre aes coordenadas e
cooperativas em temas comuns. O Senado, no Brasil, mais fiscalizador e
autorizador de polticas pblicas. No campo das relaes exteriores, a agenda da
Cmara Alta se concentra em aprovar tratados internacionais, autorizar
operaes de paz da Organizao das Naes Unidas ONU, avalizar as
indicaes de chefes de misso diplomtica permanente registre-se que tudo
isso feito sem nenhuma tradio de debate pblico sobre o impacto da agenda
internacional no cotidiano dos Estados federados e dos municpios, ou mesmo na
vida do pas.

De outra parte, o Brasil tem importante experincia de relaes

intergovernamentais em trs reas: federalismo fiscal, sade e educao. Em
todas essas experincias acumuladas, diferentes entre si, as caractersticas
comuns so: 1) a Unio exerce algum papel de coordenao, mas os Estados e
municpios guardam seu espao de autonomia e de poder decisrio sobre suas
opes de polticas pblicas; 2) a existncia de um alto grau de relacionamento
tcnico entre as partes envolvidas.

De uma perspectiva mais ampla, as relaes intergovernamentais se tm

realizado com mais informalidade, dependentes de iniciativas de carter poltico.
Houve uma sensvel mudana, a partir do governo do presidente Luiz Incio Lula
da Silva, com a criao da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica e da Subchefia de Assuntos Federativos SAF. Uma das inovaes do
perodo foi a criao, em 2005, do Comit de Articulao Federativa CAF, entre
a Unio e os municpios, para tratar dos assuntos de competncia comum.

Esse movimento do governo federal , a um s tempo, reativo e proativo, em

face das ativssimas relaes intergovernamentais municipais, representadas por
fortes e bem articulados movimentos associativos, como a Frente Nacional de
Prefeitos FNP e a Confederao Nacional de Municpios CNM, que, ao longo
dos anos 1990, foram estabelecendo espaos de dilogo horizontal e vertical,
consolidando sua atuao em prol de uma agenda municipalista perante o
governo federal e o Congresso Nacional.

No campo das relaes internacionais federativas, a SAF vem atuando no

campo da cooperao internacional descentralizada, destacando-se as relaes
franco-brasileiras e talo-brasileiras no campo bilateral, e o processo de
integrao sul-americana no campo multilateral, com papel de destaque da SAF
na aprovao (2004) e instalao (2007) do Foro Consultivo de Municpios,
Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul.

O Ministrio das Relaes Exteriores MRE criou, unilateralmente, rgos e

mecanismos de relaes intergovernamentais. Em 1997, surgiu a Assessoria de
Relaes Federativas ARF, rgo da assessoria do gabinete do ministro, para
lidar com as crescentes demandas federativas (ver Bogea, 2001). Em 2003, a
ARF foi transformada em Assessoria Especial de Assuntos Federativos e
Parlamentares Afepa. Outro mecanismo sui generis, considerado inovador
(Melantonio Neto, 2001), so os escritrios regionais do MRE (Belo Horizonte,
Curitiba, Florianpolis, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo),
que funcionam como braos da Afepa; apiam in situ e auxiliam as aes
internacionais de Estados e municpios. Alm disso, a Agncia Brasileira de
Cooperao ABC, autarquia vinculada ao MRE, atua como facilitadora e
promotora da cooperao internacional, como instrumento de poltica externa
federal, valendo-se de boas prticas, recursos e capacidades de rgos e
agncias estaduais e municipais brasileiros, levados para outros pases.

A incorporao pela Presidncia da Repblica e pelo MRE de uma agenda

intergovernamental para aes internacionais federativas significa, por si s, o
reconhecimento da legitimidade dos entes federados para as relaes
internacionais. Fato novo nesse cenrio, tendo como pano de fundo a
preocupao com o potencial de fragmentao das aes internacionais dos
governos subnacionais, foi o I Encontro Negociaes Internacionais Estados e
Municpios, realizado em Braslia, em 8/8/2006, co-organizado pela Fundao
Alexandre de Gusmo Funag e pela Afepa. Pela primeira vez na histria do
Itamaraty, foram expostas as grandes linhas da poltica externa brasileira para
um pblico de prefeitos, secretrios municipais e estaduais, tcnicos e
acadmicos especialistas nessa rea de todo o Brasil.

Do lado dos Estados federados e dos municpios, existem rgos especficos

para o relacionamento com o governo federal? Usualmente, no Brasil, as relaes
intergovernamentais so de atribuio da Secretaria de Governo ou da Casa Civil
das prefeituras e dos governos estaduais. Verifica-se, mais recentemente, o
surgimento de secretarias de relaes intergovernamentais e/ou de assuntos
metropolitanos (nesse caso, apenas nos municpios, para o relacionamento com a
regio metropolitana em que est inserido). A par desses rgos mais gerais, h
os novos, voltados para as relaes internacionais de Estados e municpios,
assumindo atribuies intergovernamentais. Coordenado por Clvis Brigago
(2005), o primeiro diretrio brasileiro de relaes internacionais federativas, que
incluiu todos os Estados e todos os municpios-capitais, apontou notvel mudana
nas estruturas estaduais e municipais, que passaram a incorporar, em diferentes
graus, rgos e estruturas para as relaes internacionais.

Nas relaes intergovernamentais intermunicipais, um fato digno de nota

ocorreu em maio de 2005, na cidade de Salvador, Bahia: teve lugar o I Frum de
Secretrios de Relaes Internacionais de Cidades, a partir do qual foi lanada
uma proposta de estratgia inicial, sucedida por outros encontros (em Campinas,
em 2006; e em Porto Alegre, em 2008).

Pode-se verificar, assim, que existem rgos do governo federal voltados

para as relaes internacionais federativas. Os mecanismos de relacionamento
so informais, posto no haver uma conferncia ou reunio intergovernamental
permanente nem um conselho, maneira do Conselho Nacional de Poltica
Fazendria Confaz, no federalismo fiscal. O Senado no cumpre esse papel;
poderia ou deveria assumi-lo? inegvel que as relaes intergovernamentais
tm avanado, sem que se possa dizer que tal avano conduzir a estruturas
formais. O debate segue aberto.

RELAES EXTERNAS/POLTICA EXTERNA

Acordos Internacionais por Unidades Federativas. Possibilidade. Limites. Requisitos.

 Entre os quatro tpicos analisados neste artigo, este o mais polmico. A
questo principal : existe diferena entre relaes externas (meras relaes de
um determinado ator com outros atores estrangeiros ou internacionais) e poltica
externa (aes formuladas e executadas visando insero internacional
planejada)? Em outros termos, pode-se afirmar que Estados e municpios tm,
alm de relaes externas, uma poltica externa subnacional/federativa,
dissociada da poltica externa nacional ou com ela convergente?
As chancelarias, em geral, recusam-se a aceitar que governos subnacionais
tenham poltica externa considerada mais do que competncia exclusiva,
monoplio intocvel do Estado-nao. A expresso relaes
internacionais/externas de governos subnacionais, ou relaes internacionais
federativas quando se trata de federaes -, inclui de maneira mais ampla uma
gama de aes, mais ou menos (des)ordenadas, mais ou menos
(des)pretensiosas, que compem um mosaico de relaes internacionais oriundas
e desenvolvidas fora do mbito nacional ou central.
Vale mencionar que o Itamaraty criou a expresso diplomacia federativa
para denominar as aes internacionais de Estados e municpios brasileiros. Essa
expresso foi utilizada pela primeira vez, oficialmente, em um discurso do ento
chanceler Luiz Felipe Lampreia, realizado no Congresso Nacional, em abril de
1995 (disponvel em http://www. mre.gov.br, acessado em fevereiro de 2003).
No Brasil, portanto, a paradiplomacia pode ser denominada segundo a
perspectiva federal do Itamaraty e da presidncia da Repblica (diplomacia
federativa e cooperao internacional descentralizada) e subnacional (relaes
internacionais federativas, poltica externa federativa). A terminologia variada
indica uma viso prpria do fenmeno, de acordo com a compreenso que cada
ator reserva para ele.
Sem embargo, lcito afirmar, da perspectiva acadmico-cientfica, que
alguns governos subnacionais tm, ou tiveram, poltica externa. As razes para
esse fenmeno costumam ser muito dspares, dependendo do referencial de
anlise. Recordando Keating (2001:11 e ss), as motivaes para a paradiplomacia
podem ser de natureza econmica, poltica e cultural. Independentes ou
conjugados, esses impulsos tendem a forjar um interesse local ou regional para a
projeo internacional, a ponto de criar uma insero internacional organizada,
autnoma e com objetivos de longo prazo, perfeitamente denominvel poltica
externa.
necessrio reconhecer que o cenrio internacional ps-Guerra Fria
fomentou as aes internacionais diretas de governos subnacionais.
Democratizao, integrao e globalizao so processos que, ao longo do
perodo recente (desde os anos 1980), propiciaram experincias culminantes de
poltica externa federativa no Brasil (Rodrigues, 2004; 2006). Vale citar que, de
forma pioneira, o governo de Leonel Brizola, no Estado do Rio de Janeiro (1983-
1986), criou a primeira assessoria estadual de relaes internacionais.
As organizaes intergovernamentais de cooperao, como a ONU e a
Organizao dos Estados Americanos OEA, passaram a incorporar, em suas
estruturas e em suas agendas, a participao subnacional direta. Documentos
globais de profundo alcance, como a Agenda 21 (aprovada em 1992) e a Agenda
Habitat (aprovada em 1996), valorizam e reconhecem a legitimidade do poder
local nas relaes internacionais, na discusso e na deciso sobre os temas
globais. O painel da ONU sobre sociedade civil, coordenado pelo ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso, em seu informe final (Oliveira, 2005), no marco da
reforma da ONU, sugere fortemente que os governos subnacionais tenham
insero direta na estrutura onusiana.
Para exemplificar como essa idia est presente na agenda mais ampla do
MRE, veja-se o trecho do discurso do chanceler Celso Amorim, por ocasio do 61
aniversrio da ONU, celebrado em Braslia, em que ele diz:
Quando penso na ONU e penso nos municpios, lembro de uma frase do
Themstocles Cavalcanti, ilustre jurista brasileiro politicamente nem sempre
concordei com suas idias, mas ilustre jurista -, que dizia: "O homem no vive na
Unio, o homem vive no municpio". Ele poderia dizer que o homem no vive nas
Naes Unidas, o homem vive no municpio, mas essa interao entre o local e
o global que nos faz, verdadeiramente, avanar (Brasil, 2006).
A par dos aspectos de natureza institucional, de democratizao do sistema
internacional, que criaram momentum para a paradiplomacia, outra varivel
fortssima e determinante passou a gerar demandas crescentes para as
relaes internacionais federativas. Trata-se da projeo internacional comercial
dos governos subnacionais.
Essa uma rea em que h clara convergncia entre a poltica externa
nacional e as relaes externas, ou poltica externa federativa. Nos Estados
Unidos, por exemplo, h larga tradio de os Estados federados promoverem
seus produtos diretamente no exterior e manterem escritrios alm-fronteiras,
sem que a Unio veja nessa conduta uma violao de soberania; ao contrrio:
somam-se os esforos para projetar comercialmente o pas no exterior.
No Brasil, alguns Estados federados e municpios comearam a se lanar
diretamente no cenrio externo, por questes sobretudo de carestia econmica,
em um cenrio de endividamento interno e de crise fiscal agravado nos anos
1990, ao mesmo tempo que a globalizao e o "Estado-logstico" criaram no
apenas oportunidade mas tambm necessidade de envolvimento dos poderes
locais na poltica externa comercial (Saraiva, 2004; 2006).
Na seara de afirmao de valores, a poltica externa federativa pode ser um
campo frtil para um leque amplo de temas, de polticas sociais a direitos
humanos. O caso Crosby versus National Trade Council (2000), em que o Estado
americano de Massachusetts aprovou uma lei estadual impondo sanes
comercias a Burma, em virtude de violaes de direitos humanos nesse pas,
paradigmtico. A Suprema Corte dos Estados Unidos julgou ilegal a ao do
governo estadual por entender que se tratava de assunto da alada federal.
Embora nesse caso a paradiplomacia tenha sido freada (mostrando que h
limites), o campo de incidncia normalmente amplo e no sofre restrio do
governo central.
A promoo da cultura, do idioma/dialeto, do patrimnio tangvel e intangvel
de uma regio ou localidade, tudo pode ser objeto de uma poltica externa
federativa, vinculada ao ensejo de atrair turismo, investimento direto ou ajuda
internacional. O caso do Estado do Amap, nos anos 1990, que projetou sua
imagem no exterior, vinculando-a ao desenvolvimento sustentvel da Amaznia,
um exemplo extremo de poltica externa federativa no campo da
sustentabilidade ambiental (Rodrigues, 2004).
Finalmente, os processos de integrao tm sido poderosos espaos de ao
subnacional, seja em sua dimenso primria fronteiria, seja em sua vocao
progressiva de envolver os diversos atores subnacionais no processo. Nesse
sentido, a instalao do Foro Consultivo de Municpios, Estados, Provncias e
Departamentos do Mercosul, na Cpula do Mercosul, em 2007, um avano sem
precedentes no reconhecimento da legitimidade dos governos subnacionais
brasileiros em formular e opinar sobre a poltica externa relativa ao processo de
integrao (Rodrigues e Kleiman, 2007). Na primeira sesso do Foro, a deciso
dos municpios de ter avocado para seu processo dialogal e decisrio o processo
pleno e global da integrao mercosulina no apenas os temas que as
chancelarias consideram de interesse subnacional um forte indicador de que
os atores subnacionais percebem a dimenso que o Foro possibilita sua
legitimidade de atuao internacional (Mercosul, Carta do Rio, 2007). Essa
legitimidade ser mais ou menos aceita e reconhecida pelos governos centrais
medida que os governos subnacionais provocarem o debate mais amplo do
processo de integrao, por via de suas recomendaes ao Grupo Mercado
Comum.
As respostas s dvidas sobre a existncia, pertinncia ou legalidade da
poltica externa federativa no Brasil recebem insumos da compreenso dos
princpios do federalismo cooperativo e participativo. Nenhum tema de poltica
pblica dos pases federais deveria existir sem lev-los em considerao.
Com a poltica externa, no deveria ser diferente.

LEGITIMIDADE E ACCOUNTABILITY

O tema da legitimidade/accountability remete a um ponto crucial: os

governos subnacionais tm o direito de participar do processo de formulao e de
definio da poltica externa? Tm o direito de ser consultados sobre matrias de
seu interesse especfico? H experincias em pases federais que mostram que
possvel aos governos subnacionais exercer esse direito, e h casos histricos,
como os do Canad, da Espanha e da Alemanha, em que essa prerrogativa est
prevista em seu direito constitucional.

A questo se reveste de imensa atualidade, na medida em que a

transnacionalidade da agenda internacional lana um problema definitivo para os
governos subnacionais: ter de se adaptar s exigncias e aos padres de conduta
(crescentes, cada vez mais complexos) nos mais variados setores da vida
humana, sem ter, na maioria das vezes, a oportunidade de se manifestar e influir
nas decises internacionais conferncias que produzem documentos
internacionais -, reservada ao decision-making process dos governos federais ou
centrais (Rodrigues, 2006).

A celebrao de tratados um desses loci em que os governos subnacionais,

usualmente, ou no tm nenhum canal direto de interlocuo, ou os canais
existentes so insuficientes. Os governos subnacionais no tm como
acompanhar a aprovao de tratados que podem vir a afetar s vezes
dramaticamente sua situao, tampouco tm como se fazer ouvidos nesse
processo. A exceo feita aos pases federais em que esse direito e sua prtica
so reconhecidos.

No Brasil, essa uma discusso incipiente, mas que ganha relevncia

medida que se percebe quanto as relaes internacionais e o direito internacional
condicionam a vida subnacional. Por outro lado, h de se considerar as
conseqncias positivas de os governos subnacionais serem atores mais
participativos nos processos internacionais, no que respeita ao aumento de
eficcia dos acordos internacionais nos territrios de jurisdio subnacional (Silva,
2007).

No entanto, existem reas em que, mesmo no havendo dvida sobre a

prerrogativa da Unio em legislar e executar polticas pblicas de mbito
internacional, vm surgindo iniciativas estaduais e municipais visando debater e
encontrar solues para o impacto estadual e local de temticas internacionais
especficas. o caso, por exemplo, do tema dos refugiados: o Estado de So
Paulo instalou, em 1/4/2008, o Comit Estadual dos Refugiados, uma iniciativa
que, segundo o representante do Alto Comissariado das Naes Unidas para os
Refugiados ACNUR no Brasil, Javier Lopez-Cifuentes, "[...] permitir a incluso
dos refugiados nas polticas pblicas estatuais, facilitando a incluso dos
refugiados em um Estado importante como So Paulo" (ACNUR/Brasil, 2008).

Considerando a perspectiva estritamente jurdica, se a Constituio Federal

atribui competncias aos entes federados, gerando obrigaes e projetando
responsabilidades exclusivas, concorrentes e comuns, seria natural e esperado
que os assuntos da poltica externa, diretamente relacionados com as
competncias da esfera subnacional, fossem objeto de informao e de consultas
de iniciativa do governo federal voltadas para os entes federados. Entretanto,
no existe essa prtica no Brasil, muito menos h mecanismos institucionais
nesse campo.

Por que o princpio da publicidade e o imperativo da transparncia no

podem ser aplicados poltica externa com o mesmo peso que se aplicam s
matrias internas? O tempo em que a poltica externa era assunto restrito de
diplomatas e de sherpas da poltica internacional passou. O tempo da democracia
participativa na poltica externa apenas comea, ao menos no Brasil.

CONCLUSES

As relaes internacionais federativas no Brasil indicam uma experincia

que, embora recente, j cristaliza um perfil diferenciado, brasileiro. A ausncia de
previso constitucional no tem impedido a paradiplomacia de Estados federados
e municpios, em alguns casos pujante. Ser tal previso necessria?

As relaes intergovernamentais vm ganhando corpo, ainda em bases

informais, mas o dilogo tem se multiplicado.

A poltica externa federal e as relaes externas federativas (cooperao

internacional descentralizada, diplomacia federativa ou mesmo poltica externa
federativa) no tm sido excludentes ou rivais, em que pesem o potencial de
conflito e as preocupaes do Itamaraty.

A legitimidade/accountability da atuao e a influncia dos governos

subnacionais na poltica externa nacional tendem a aumentar se for considerado
que o impacto dos compromissos internacionais do Brasil aumenta em
quantidade e qualidade, com influncia direta e profunda nos poderes regionais e
locais.

NOTAS
1. Igualmente denominados governos no-centrais, unidades constituintes, entes federados
ou regies; a terminologia varivel. Adotarei neste artigo a expresso governos subnacionais,
utilizada na literatura especializada e em documentos de organizaes intergovernamentais (por
exemplo, Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento BIRD e Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID).
2. A denominao especfica dos entes federados varia de acordo com a histria, o direito
constitucional e o idioma de cada pas federal. Refiro-me nesta parte s denominaes mais
utilizadas nas Amricas.
3. Forum of Federations/Forum des Fedrations, ONG internacional sui generis (porquanto
integrada por Estados), com sede em Ottawa, Canad. Mantida por governos de uma dezena de
pases federais, promove o estudo, a divulgao, o intercmbio de boas prticas e o
aprimoramento do federalismo no mundo.
4. Sobre o caso argentino, ver o excelente livro coordenado por Iglesias et alii (2008).
5. No obstante, a Conveno de Viena, de 1969, reconhece acordos de governos
subnacionais em duas situaes: 1) quando o governo subnacional atua com mandato do governo
central (subsidiariedade); 2) quando o Estado estrangeiro aceita o governo subnacional como
contraparte legtima.
6. At dezembro de 2006, havia 53 emendas constitucionais aprovadas e promulgadas.
7. Todas as referncias CF de 1988 citadas neste artigo esto disponveis em http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm.
8. Nesse sentido, pode-se citar o Decreto n 27.595, de 14/2/2007, da Prefeitura do Rio de
Janeiro, que tornou pblico o Protocolo de Intenes do Rio, relativo s medidas que mitiguem os
efeitos do aquecimento global nessa cidade.
9. Vale recordar que o Brasil no ratificou a Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados
CVDT, de 1969, documento basilar sobre o tema, em virtude de obstculos surgidos em seu
processo de aprovao legislativa. Oficialmente, o pas se guia pela Conveno de Havana (1928),
em vigor, embora na prtica o Itamaraty tenha incorporado informalmente a maior parte das
regras da CVDT, tendo em vista que esta , em grande medida, fruto de codificao do costume.
O impasse da aprovao da CVDT explica, em parte, o porqu de o Brasil no dispor de uma lei
sobre o processo de celebrao de tratados.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ACNUR Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados/BRASIL. (2008), Governo
de So Paulo Cria Comit Estadual para os Refugiados. Nota para a Imprensa. Braslia,
ACNUR/Assessoria de Imprensa, 31 de maro.
ALEMANHA. (1996), A Lei Fundamental da Repblica Federal da Alemanha (ensaio e
anotaes de Nuno Rogeiro). Coimbra, Coimbra Editora.
ARGENTINA. (1995), Constitucin de la Nacin Argentina (Texto de 1853/60, con las
Reformas de 1866, 1898, 1957 y 1994). Buenos Aires, Abeledo-Perrot.
BLINDENBACHER, Raoul e PASMA, Chandra (eds.). (2007), Dialogues on Foreign Relations in
Federal Countries: Comparative Perspectives. Ottawa/Montreal: Forum of Federations/McGill-
Queens University Press (Booklet Series, 5).
BOGEA, Antenor. (2001), Diplomacia Federativa. Do Papel Internacional e das Atividades
Externas das Unidades Federativas nos Estados Nacionais. Braslia, CAE/IRBr.
BRANCO, lvaro Chagas Castelo. (2008), Paradiplomacia & Entes No-Centrais no Cenrio
Internacional. Curitiba, Juru
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. (2006), Palavras do Ministro das Relaes
Exteriores, Embaixador Celso Amorim, na abertura do Seminrio As Naes Unidas: Paz, Direitos
Humanos e Desenvolvimento em um Novo Cenrio Internacional, por ocasio do 61 aniversrio
das Naes Unidas. Braslia, 24 de outubro.
BRIGAGO, Clvis (coord.). (2005), Relaes Internacionais Federativas no Brasil. Estados e
Municpios. Rio de Janeiro, Gramma/Fundao Ford.
CARRILLO FLREZ, Fernando (ed.). (2001), Democracia en Dficit. Gobernabilidad y
Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Washington, BID.
IGLESIAS, Eduardo et alii (coord.). (2008), Las Provincias Argentinas en el Escenario
Internacional. Desafos y Obstculos en un Sistema Federal. Buenos Aires, CARI/PNUD.
KEATING, Michael. (2001), "Regiones y Asuntos Internacionales: Motivos, Oportunidades y
Estrategias", in F. Aldecoa e M. Keating (eds.), Paradiplomacia: Las Relaciones Internacionales de
las Regiones. Madrid/Barcelona, Marcial Pons.
LESSA, Jos Vicente da Silva. (2002), A Paradiplomacia e os Aspectos Legais dos
Compromissos Celebrados por Governos No-Centrais. Braslia, CAE/IRBr.
MEDEIROS, Antonio P. Cachapuz de (org.). (2007), Desafios do Direito Internacional
Contemporneo. Braslia, Funag.
MELANTONIO NETO, Cesrio. (2001), "How to Involve the States in Foreign Policy".
Federations, vol. 1, n 5.
MERCOSUL. Carta do Rio. (2007), Foro Consultivo de Municpios, Estados, Provncias e
Departamentos de Mercosul, 18 de agosto.
______. Mercosul/CMC/DEC n 41/04. Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados,
Provncias e Departamentos do Mercosul.
OLIVEIRA, Miguel Darcy de. (2005), "Naes Unidas, Novos Atores e Governana Global:
Mensagens e Propostas do Painel sobre Sociedade Civil". Poltica Externa, vol. 14, n 2, pp. 55-
64.
REZEK, Francisco. (2005), Direito Internacional Pblico. Curso Elementar (10 ed.). So
Paulo, Saraiva.
 RODRIGUES, Gilberto Marcos Antonio. (2004), Poltica Externa Federativa. Anlise de Aes
Internacionais de Estados e Municpios Brasileiros. Tese de doutorado, PUC-SP, So Paulo.
______. (2006), "Poltica Externa Federativa. Anlise de Aes Internacionais de Estados e
Municpios Brasileiros". CEBRI Tese, Rio de Janeiro, CEBRI. Disponvel em http://
www.cebri.org.br/pdf/315_PDF.pdf.
______ e KLEIMAN, Alberto. (2007), "The MERCOSUR Committee of Municipalities, States,
Provinces and Departaments. Process of Creation and Perspectives". Fifth Annual Conference of
the Euro-Latin Study Network on Integration and Trade ELSNIT, Barcelona, 26 e 27 de outubro.
Disponvel em: http://www.iadb.org/intal/aplicaciones/ uploads/ponencias/i_foro_
ELSNIT_2007_10_02_Rodrigues_Kleiman.PDF.
SARAIVA, Jos Flvio Sombra. (2004), "A busca de um novo paradigma: poltica exterior,
comrcio externo e federalismo no Brasil". Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, ano
47, n 2, pp. 131-162.
______. "Federalismo e Relaes Internacionais do Brasil". In: ALTEMANI, H. e LESSA, A. C.
(orgs.). Relaes Internacionais do Brasil. Temas e agendas. So Paulo, Saraiva, 2006, vol. 2, pp.
429-455.
SILVA, Ana Clia Lobo. (2007), A democratizao do processo de negociao de tratados
internacionais. A Participao dos Estados federados no Processo de Celebrao dos Tratados no
Brasil (dissertao de mestrado). Santos, UNISANTOS.
SILVA, Jos Afonso da. (2003), Curso de Direito Constitucional Positivo. 22 ed. So Paulo,
Malheiros.
STUART, Ana Maria. (s/d), "Regionalismo e Democracia: Uma Construo Possvel". CEBRI
Tese, Rio de Janeiro, CEBRI. Disponvel em http://www.cebri.org.br/pdf/ 213_PDF.pdf, acessado em
julho de 2008.
SUISSE. (1997), Constitution Fdrale de la Confdration Suisse. Berne, Chancellerie
Fdrale.
VIGEVANI, Tullo et alii (orgs.). (2004), A Dimenso Subnacional e as Relaes Internacionais.
So Paulo, Educ/Edusc/Unesp.

Fonte: Artigo: Relaes Internacionais Federativas no Brasil, Por Gilberto Marcos Antonio Rodrigues
| Poltica Externa Brasileira
Poltica Externa Brasileira