A QUESTO FISCAL NO CONTEXTO DA

CRISE DO PACTO
DESENVOLVIMENTISTA

Geraldo Biasoto Junior

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Tese de Doutoramento apresentada ao Instituto de

Economia da UNICAMP, sob wientao do Prof.
Dr. FABRCIO AUGUSTO DE OLIVEIRA, como
parte dos requisitos necessrios obteno do grau
~~- de Doutor em Economia.

Campinas, junho de 1995.

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 I

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELO

CENTRO DE DOCUMENTAO/IEIUNICAMP

Biasoto Jnior, Geraldo

B47q A questo fiscal no contexto da crise do pacto desenvolvi-
mentista./ Geraldo Biasoto Jnior.- Campinas: [s.n.], 1995.
281p.

Orientador : Fabricio Augusto de Oliveira.

Tese (Doutorado)- Universidade Estadual de Campinas.
Instituto de Economia.

1. Oramento- Brasil. 2. Tributos- Brasil. 3. Dvida pblica -

Brasil. 4. Poltica tributria - Brasil. I. Oliveira, Fabrcio Augusto de.
11. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Economia. 111.
Ttulo.
I

Para Malila, Aline, Juliana e Elisa, por todo o carinho.

I
NDICE

INTRODUO................................................................................. 1

CAPTULO 1 - A CRISE DAS CONTAS PBLICAS E O COLAPSO DA

CAPACIDADE DE INIERVENO ESTATAL............................................ 5

1.1. Introduo ... . 1 ............... 5

1.2. O Estado Estruturante e a Conduo do Pacto Desenvolvimentista.............. 6

1.3. A Desagregao do Pacto e o Envelhecimento da Institucionalidade dos Anos

Sessenta......................................................................................... 10

1.4. As Relaes entre o Pblico e o Privado na Dinmica do Ajuste da Economia

Crise do Projeto Desenvolvimentista. ... ... ...... .. .. ... .. . .. .. . ..... .. .... .. ... . .. ...... 14

1.5. A Gesto da Polftica Fiscal no Contexto da Crise do Pacto

Desenvolvimentista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . 25

CAPTULO 2 -0 SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO................................ 33

2.1. Introduo................................................................................. 33

2.2. A Evoluo das Receitas Pblicas de 1970 a 1993. .. . ... . . . .. . .. . . . . . . . . . . .. . .. . ... 40

2.3. A Expanso das Receitas Disponveis para Estados e Municpios................ 64

2.4. A Desestruturao do Sistema Tributn'o Brasileiro................................ 74

2.5. As Propostas de Reforma para o Sistema Tributrio Brasileiro................... 91

2.6. Concluses................................................................................ 110

CAPTULO 3 - CONTROLE FISCAL E REORDENAMENTO INSTITUCIONAL

NUM ESTADO EM CRISE................................................................... 129
3.I. Introduo................................................................................. I29

3.2. A Estrutura Institucional Herdada dos Anos Sessenta e as Primeiras Gestes

para a Unificao Oramentria .................................. ......................... . 136

3.3. O Processo de Unificao Oramentria ............................................ . 142

3.4. O Plano Bressfr e a Nova Fase do Reordenamento Institucional.. .............. . I 50

3. 5. A Constituio d I988 e o Processo Oramentrio ............................... . I6I

3.6. A Execuo Oramentria e a Supremacia do Caixa .............................. . 174

3. 7. O Reordenamento e as Questes Pendentes ......................................... . 180

3.8. Concluses ............................................................................... . 184

CAPTULO 4 - A POLTICA FISCAL FRENTE AO DEFICIT E AO

ESGOTAMENTO DA CAPACIDADE DE INTERVENO PBLICA ................ . 187

4.1. Introduo................................................................................. 187

4.2. O Deficit: Dificuldades Conceituais e Limites Estruturais sua Reduo....... 193

4.3. A Crise Fiscal e a Degenerao da Capacidade de Interveno Pblica........ 209

4.4. A Gesto da Poltica Fiscal na Crise do Estado..................................... 221

4.5. Concluses................................................................................ 250

COMENTRIOS FINAIS...................................................................... 270

BIBLIOGRAFIA................................................................................ 276
 INTRODUO

No curso dos ltimos anos, a persistncia da crise fiscal resultou na adoo de

inmeras medidas de poltica econmica e num intenso debate sobre as contas pblicas.
Sob a alegao de ser o combate ao deficit pblico fundamental para a estabilizao, os
I
mais diversos elementos da presena estatal na economia foram colocados em xeque. O
sistema tributrio passou por fortes alteraes em sua arquitetura, os instrumentos de
endividamento foram seguidamente modificados, o arcabouo institucional e oramentrio
foi completamente redesenhado, enquanto o setor produtivo estatal foi repetidamente
apontado como causa do desequilbrio fiscal, sendo sua privatizao tomada como essencial
para a resoluo da crise.

Uma anlise da evoluo do deficit e das instituies fiscais pode mostrar, no

entanto, que as reformas promovidas no se traduziram nem em substancial melhoria das
contas pblicas, nem numa rearticulao dos instrumentos da poltica fiscal. O sistema
tributrio permaneceu sob questionamentos das mais variadas origens e o os instrumentos
financeiros do Estado geraram brutal instabilidade sobre as decises privadas. Mesmo no
campo onde maiores e mais profundas alteraes tiveram curso - o oramentrio - este no
foi capaz de aumentar a credibilidade na ao pblica.

Esta realidade exige que as contas pblicas sejam colocadas numa perspectiva que
transcende os papis desempenhados pelos tributos, pela despesa pblica e por suas
diversas formas de financiamento, remetendo para a necessidade de compreenso da forma
de articulao dinmica entre as polfticas fiscais e da insero estatal na economia. Parte-
se, pois, de um entendimento de que a presena do Estado na economia brasileira um
elemento constitutivo do desenvolvimento capitalista em nosso Pas, no se colocando uma
dicotomia entre Estado e dinmica econmica. O desequilbrio das contas fiscais e o
rompimento do padro de financiamento foram, em verdade, produto da crise do prprio
Estado. Esta crise encerra a desestruturao dos pactos polticos entre os agentes
econmicos que deram sustentao aos movimentos por ele realizados no longo perodo
onde sua presena foi essencial ao desenvolvimento.
 2

Sob esta perspectiva, diversas das decises econmicas do Estado ganham sentido
bastante distinto do que lhes normalmente atribudo. As grandes decises fiscais como as
relativas ao sistema tributrio, gesto patrimonial do Estado - em especial de suas dvidas
- e ao conjunto do gasto pblico tm, na relao entre o Estado e as foras econmicas e
polticas, o seu elemento decisivo. Como exemplo, as teses de que .a dvida presente
representa a somatria dos deficites pretritos passam a ter um contedo meramente
formal. Do mesmo modo, a idia de que basta "vontade poltica" para resolver a questo
I
do deficit, e da inflao, por consequncia - to simptica aos economistas de planto -
demonstra sua fragilidade quanto ao entendimento da complexa problemtica em pauta.
Neste contexto, o deficit pblico deve ser entendido como a expresso do esgotamento do
padro de interveno do Estado na economia vigente durante o pacto desenvolvimentista.
esta a perspectiva analtica adotada neste trabalho.

As dimenses assumidas pelo Estado brasileiro fazem com que a anlise da poltica
fiscal seja extremamente ampla e complexa. Por isto, esta tese tem seu escopo limitado
parcela relativa ao segmento Governo, tomando os rebatimentos das empresas estatais e de
outras intervenes pblicas, quando necessrio. Deste modo, o sistema financeiro oficial e
o Setor Produtivo Estatal, elementos fundamentais dentro da dinrnica do pacto
desenvolvimentista, tm sua anlise limitada aos reflexos sobre o Tesouro e aos seus
rebatimentos sobre o conjunto das contas pblicas. Esta empreitada realizada em quatro
partes. Na primeira delas, so discutidas as questes relativas insero do Estado na
economia brasileira, com o objetivo bsico de recuperar a natureza mais profunda de sua
presena neste processo e de analisar suas transformaes no curso da crise. Dessa
discusso conclui-se que o pacto desenvolvimentista, que operou de forma slida at
meados da dcada de setenta, terminou por inviabilizar-se nos anos oitenta, com a
instaurao da crise, mas que o Estado foi, ainda assim, convocado a equacion-la. Como
eram difceis as sadas, garantiram-se, atravs de suas estruturas patrimoniais, as condies
mnimas de reproduo do capital privado. Os monoplios da moeda, do cmbio e dos
preos de insumos foram usados, nessa perspectiva, para que os capitais privados
contornassem a crise. Todavia, fracionado e privatizado, o Estado no viabilizou, para si,
condies de se ajustar a esta nova realidade da crise de suas fontes de financiamento. Com
isso, a execuo de polticas fiscais ficou cada vez mais matizada pelos impactos do
conjunto das polticas econmicas sobre as contas pblicas. As medidas de controle de
gastos e endividamento se sucederam, sendo superadas pelos interesses constitudos em
torno do aparelho estatal. Muito mais que os nmeros do deficit pblico, extremamente
 3

volteis, pode-se dizer que as condies em que se deu a gesto das contas pblicas
configuraram, aos olhos dos agentes econmicos, um estado de confiana altamente
deteriorado.

A segunda parte da tese dedica-se anlise da evoluo do sistema tributrio.

Busca-se compreender como um sistema dotado de caractersticas tcnicas extremamente
avanadas - mesmo se comparado a pases desenvolvidos - e com grandes potencialidades
i
para alavancar a acumulao capitalista, transformou-se numa imensa colcha de retalhos e
passou a ter contra si a esmagadora maioria dos agentes econmicos e polticos. A histria
dos anos setenta verificou a indiscriminada concesso de benesses fiscais aos scios do
pacto desenvolvimentista. Nos anos oitenta, premido pela inflao, pela retrao econmica
e pela deteriorao das bases tributrias, a administrao das receitas pblicas guiou-se pela
desesperada tentativa de recuperar receitas. De fato, embora tendo sido objeto de uma
reforma constitucional, no se conseguiu com a mesma, dada a divergncia entre os
interesses nela envolvidos, dotar o Pas de um sistema tributrio que contribusse para
superar as dificuldades de financiamento do Estado. Pior que isso, a exploso da realidade
federativa fez com que a distribuio de recursos entre esferas de governo polarizasse a
ateno dos constituintes, relegando temas igualmente cruciais para um segundo plano,
com perdas para sua modernizao.

A terceira parte deste trabalho ocupa-se do amplo reordenamento institucional e

oramentrio realizado a partir de 1984, que culminou com a promulgao da nova
Constituio Federal. Pode-se dizer que este processo teve dois grandes plos. O primeiro
deles se deu com a desmontagem da institucionalidade criada ainda nos anos sessenta, que
dava s Autoridades Monetrias condies de expandir o crdito e emitir ttulos em nome
do Tesouro. Nele foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional e centralizadas vrias das
decises pblicas sobre questes financeiras, como a concesso de avais, operaes de
crdito e emisso de ttulos, antes descentralizadas atravs do aparelho de Estado. Num
segundo polo, fundamental destacar a reorganizao do Oramento Geral da Unio, com
a introduo das contas da antiga Previdncia Social e dos investimentos das empresas
estatais. Mesmo neste caso, a reorganizao institucional, num contexto de ausncia de
consensos polticos, mostrou seus limites, transformando-se numa poltica dos controles e
restries, sem conseguir viabilizar novas formas de interveno sobre a dinmica
econmica.
 4

Por fim, no quarto bloco so discutidos os elementos financeiros das contas do

Estado e o rompimento da capacidade de mobilizao de recursos a que o mesmo viu-se
submetido na dcada de oitenta. A crise das condies de financiamento do Estado
analisada atravs de vrias vias, que vo desde o envelhecimento das grandes estruturas
parafiscais criadas nas dcadas anteriores at a derrocada dos vrios mercados de crdito ao
setor pblico. Destaque especial dado anlise da performance da dvida pblica. Isto
porque, foi sobre ela
/
que acabaram desaguando as presses derivadas do conjunto do setor
pblico, a includo o seu segmento descentralizado. Sintoma da crise de confiana e do
peso dos interesses sobre o Estado, ao Tesouro Nacional coube assumir o nus de grande
parte da crise. Neste processo, a dvida pblica, alm de instrumento de poltica fiscal,
transformou-se no nico anteparo fuga completa da moeda nacional, transformando-se no
grande instrumento de poltica econmica. As polticas monetria, cambial e fiscal se
confundiram na defesa dos ltimos resqucios do velho pacto de desenvolvimento, que pode
ser especificada na manuteno das riquezas acumuladas e em sua valorizao.

Em sntese, a execuo da poltica fiscal, nos anos ltimos anos, teve que atender a
um espectro de questes que foi muito alm da manipulao das regras tributrias e da
limitao aos gastos pblicos. Esteve em jogo a configurao de interesses que deu
substncia ao Estado brasileiro, inclusive no sentido de dot-lo de graus de liberdade, e as
formas atravs das quais a crise econmica produziu uma postura de salvao dos capitais
privados por parte do Estado. Na verdade, trata-se de uma crise da forma de insero do
Estado na economia brasileira, referida a uma desestruturao do pacto poltico e
econmico que deu sentido ao desenvolvimento industrial e aos movimentos do Estado
Nacional num Pas de industrializao tardia.
 CAPTULO 1

A CRISE DAS CONTAS PBLICAS E O COLAPSO DA CAPACIDADE DE

INTERVENO ESTATAL

/
1.1. Introduo

O objetivo central deste trabalho discutir a natureza da crise fiscal do Estado

brasileiro nos anos oitenta e incio dos noventa, enfocando-a do ponto de vista da reduo
da capacidade de interveno pblica sobre a dinmica econmica. importante atentar
para o fato de que esta crise no pode ser confundida com um mero desajuste das contas de
receitas e despesas do Estado. Sua natureza transcende os aspectos conjunturais da
execuo corrente das contas fiscais para se localizar na prpria forma de insero do
Estado na economia brasileira e para se referir estruturao do Estado brasileiro,
especificada em seus rgos, compromissos e esferas de ao.

A abordagem aqui proposta no comporta uma anlise desta crise como geralmente
definida, tanto na media quanto em meios acadmicos, como se fosse uma mera anlise da
questo do deficit pblico. Ao contrrio, a compreenso da crise fiscal incorpora, mas no
se esgota na questo do deficit. Em verdade, compreender as dificuldades que se colocaram
conduo da poltica fiscal e das contas pblicas significa apenas um momento do
entendimento de um todo complexo. Este todo envolve articulaes especficas que foram
plasmadas ao longo de dcadas de construo das formas pb lcas e privadas e da soldagem
de interesses e pactos que passaram a manipular e recriar as maneiras de apresentao
destas formas na realidade concreta.

A anlise das contas pblicas no pode, portanto, prescindir da referncia ao

Estado, como agente produtor de um certo espao fiscal, determinado por elementos
histricos e concretos que conformaram sua prpria existncia e seus movimentos. No caso
brasileiro, o Estado apareceu na cena histrica cumprindo a funo de agente estruturante
dos processos econmicos, sociais e polticos, como autntico catalisador das mudanas que
a fragilidade das foras produtivas e das classes sociais impedia realizar. Coube ao Estado
nuclear a ao em torno dos consensos firmados dentro do pacto desenvolvimentista: em
 6

torno de questes como as que se referem importncia do Estado Nacional, da

industrializao e da existncia de um capitalismo nacional. Vale notar que a amplitude da
ao pblica, enquanto produtora de mercadorias e servios e reguladora de diversas das
relaes tipicamente capitalistas de produo, fez do Estado um elemento constitutivo e
ativo da trajetria de desenvolvimento.

Deste modo1 dois supostos bsicos sero balizadores da tentativa de compreenso

dos elementos fiscais presentes no colapso da participao estatal na economia. O primeiro
o de que o desequilbrio das contas fiscais e o rompimento do padro de financiamento
so produto da crise do prprio Estado. O segundo o de que a crise do Estado no
apenas derivada da ausncia de credibilidade, mas encerra a desestruturao dos pactos
polticos entre os agentes econmicos que deram sustentao aos movimentos por ele
realizados no longo perodo, onde sua presena foi essencial ao desenvolvimento. Vale
dizer, a crise do Estado vai alm dos seus problemas financeiros, sendo ela determinada
pelo formato das relaes pblico-privadas.

1.2. O Estado Estruturante e a Conduo do Pacto Desenvolvimentista

Parte-se de um entendimento de que a presena do Estado na economia brasileira

um elemento constitutivo do desenvolvimento capitalista em nosso Pas, no se colocando
uma dicotomia entre Estado e dinmica econmica do setor privado. Este ponto
fundamental, dado que as relaes das vrias instncias do aparelho de Estado com o
mundo privado ganham concretude dentro da prpria formao dos mercados, da estrutura
produtiva e das relaes de classe. O movimento das estruturas pblicas. e das contas
fiscais, somente pode ser entendido dentro deste contexto.

Pelo menos desde os anos trinta, o Estado brasileiro passou a assumir papel ativo na
regulao da economia nacional. Neste perodo, a defesa da participao do Estado na
organizao da sociedade e na construo da economia nacional passou a ser uma opo
das camadas empresariais. Ao mesmo tempo, iniciou-se a constituio de uma burocracia
especializada, capaz de centralizar e normatizar as principais reas da atividade econmica,
emprestando ao sistema uma racionalidade difcil de se conceber numa economia marcada
pelo atraso na constituio das classes e dos mercados. Os cdigos que regulamentaram os
 7

servios de utilidade pblica e de informao estatstica, os planos para transporte e

energia, a legislao trabalhista e de interveno no mercado de trabalho e o planejamento
setorial foram os primeiros frutos gerados por esta burocracia.

Em consequncia da atuao estruturante do Estado e de sua burocracia, a economia

brasileira, na entrada dos anos cinquenta, se mostrava dotada de grande capacidade de
interveno no sentido de materializar o projeto desenvolvimentista. Econmica e
i
ideologicamente, o segundo Governo Vargas cuidou de desbloquear os pontos de
estrangulamento que barravam a industrializao, passando a estruturar um sistema pblico
de financiamento ao investimento, baseado na mobilizao de recursos oriundos de
emprstimos compulsrios e fundos vinculados administrados pelo BNDE, criado em 1953.
Em direo semelhante atuou a introduo da Instruo 70 da SUMOC, que estabeleceu
uma poltica de importaes baseada num sistema de alquotas diferenciadas por produtos,
produzindo a gerao de um subsdio de alguns setores importadores para outros atravs
dos preos da moeda externa. Por fim, com a criao da PETROBRAS, maior sntese do
iderio nacional-desenvolvimentista, aumentou enormemente a alavancagem do Estado na
atividade econmica e seu impacto na cadeia produtiva, especialmente atravs da poltica
seletiva de compras. 1

Mas foi apenas no perodo do Plano de Metas, no Governo Juscelino Kubistchek,

que toda a capacidade de articulao de capitais detida pelo Estado pode ser realmente
sentida. Atravs dos grupos executivos ganharam maior fora as relaes entre o pblico e
o privado, mediadas pela burocracia pblica, tanto nacional como internacional, no
desenho e na efetiva implementao das polticas setoriais, no geral cumpridas. O poderio
de articulao do Estado ia alm da demarcao dos espaos produtivos a serem ocupados
para cuidar da distribuio dos espaos entre os capitais privado nacional, privado
internacional e estatal. Como resultado, o boom industrial, financiado pelo capital
estrangeiro e pelo investimento estatal, levaram a uma enorme alterao do perfil da
estrutura industrial brasileira. Note-se que somente a participao estatal na formao bruta
de capital fixo saltou de 3, I% para 8,2% do PIB, entre o incio e o final do perodo.'

1
Ver: DRAIBE, S. M., Rumos e Metamorfoses, Estado e Jndu<lrializao no Brasil: 193011960, Rio de
Janeiro, Paz e Terra, 1985.
2
O melhor exemplo do sucesso deste tipo de articulao pode ser dado pela configurao assumida pela
indstria automobilstica: capital internacional nas montadoras, capital nacional nas autopeas e o Estado no
suprimento de insumos bsicos (CSN e PETROBRAS) e na construo da infraestrutura bsica rodoviria.
 8

As reformas dos anos sessenta levaram o Estado a ter um potencial intervencionista

jamais visto na histria brasileira. A reorganizao institucional, em suas vrias dimenses,
propiciou ao Estado alcanar um novo patamar em sua tarefa de mobilizar recursos
dispersos na economia, constituir mercados e se introduzir diretamente na produo de um
nmero expressivo de bens e servios. A disforme institucionalidade das dcadas
anteriores, montada ao sabor das necessidades, ganhou, nos anos sessenta, caractersticas
completamente distintas. Escudadas no regime de fora, implantado em 1964, as
I
autoridades econmicas levaram a cabo grande parte dos projetos para dotar a economia de
um arcabouo institucional capitalista. Em verdade, os impasses polticos e econmicos que
paralisaram o Estado na primeira metade dos anos sessenta foram removidos, dentro da
clssica fuga para a frente, inerente prpria configurao do pacto desenvolvimentista. '

Pelo menos quatro grandes reformas podem ser arroladas entre os alicerces do
renovado Estado do pacto desenvolvimentista na preparao do milagre econmico. A
primeira delas foi a reforma tributria, que modernizou a forma de recolher recursos para a
ao estatal, incrementou a carga tributria a nveis inditos e deu condies ao Estado para
promover a canalizao de recursos que no era viabilizada pela via financeira. Note-se,
tambm, que a nova forma de arrecadar recursos, que da emergiu, envolvia a sua partilha
entre os nveis de governo, o que, pela primeira vez, ganhou clareza e preciso no sistema
tributrio brasileiro. Ademais, num Pas onde o espao fiscal se confunde com o prprio
espao econmico, a questo tributria no poderia se limitar readequao dos tributos.
Ao contrrio, dali nasceram poderosos elementos de captao de poupanas que passaram a
ter curso atravs da rea pblica. O Fundo de Garantia por Tempo de Servio foi o grande
instrumento de captura de recursos, para aplicao em investimentos em saneamento bsico
e habitao, atravs do Banco Nacional de Habitao '. Posteriormente, em 1970, o PIS
viria a se somar na mobilizao de recursos para a rea social

Ver: FIOR1, J. L., Para uma Economia Poltica do Estado Braileiro, TDI/IESP n. 11, So Paulo, FUNDAP,
1993. Ver tambm: DAIN, S. & C. LESSA, "Capitalismo Associado: Algumas Referncias para o Tema
Estado e Desenvolvimento". In: BELLUZZO, L. G. M. & R. COUTINHO, Desenvolvimento Capitalista no
Brasil, So Paulo, Brasiliense, 1982, p. 214 a 228.
' A idia de fuga para a frente se refere reorganizao das instituies e instrumentos de ao estatal, sem
questionamento dos pilares de sustentao do pacto desenvolvimentista. No equacionarnento da crise dos anos
sessenta, o arranjo que permitiu a utilizao de crdito externo um timo exemplo da forma tpica de
encaminhamento promovida pelo Estado do pacto. Ver: FIOR1, J. L. Op. cit.
4
O FGTS recolhia recursos depositados mensalmente pelos empregadores em contas individualizadas de
trahalhadores que, em caso de demisso ou aquisio de imvel prprio poderiam retirar os recursos. Desta
 9

Um segundo bloco de reformas teve lugar na prpria estrutura da administrao

pblica, de modo a viabilizar uma enorme transformao das ticas de ao e interveno
pblica. Inmeros segmentos da antiga administrao direta ganharam formas jurdicas e
autonomia prprias de empresas privadas, passando a ter a mesma racionalidade que as
unidades de valorizao capitalista. Visou-se implantar algo como o domnio das leis de
mercado na esfera pblica. Atravs do Decreto n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, a
administrao pblica se descentralizou e pode assumir a forma jurdica de sociedade de
economia mista ou ' empresa pblica, fugindo aos entraves colocados pelas regras
oramentrias e financeiras que se colocavam sobre a administrao direta. 5

Os principais efeitos dessas mudanas podem ser divididos em dois campos. Do

ponto de vista macroeconmico, o conjunto da administrao descentralizada passou a ter
acesso ao crdito interno e externo. Deste modo, rompeu-se o limite dado pelo Congresso,
atravs das leis oramentrias, expanso do endividamento e, por consequncia, do gasto.
Do ponto de vista da organizao do Estado, os interesses da burocracia pblica se
fragmentaram setorialmente. Ao se aproximarem dos mercados especficos, as burocracias
pblicas passaram a perder a noo de conjunto do projeto para o Pas para se apegarem a
interesses localizados. As burocracias estatais, em estreita relao com os setores aos quais
estavam vinculadas suas agncias e entidades, passaram a verbalizar prioritariamente os
interesses do segmento privado, confundindo as relaes pblico-privadas. Vale notar que
se as reformas dos sessenta centralizaram o poder na Unio, a sua outra face foi a de uma
enorme pulverizao do comando sobre os seus diversos segmentos, os quais, depois se
veria, saram completamente fora de qualquer forma de controle centralizado.

O terceiro grande segmento das reformas foi a estruturao das instituies e do

sistema financeiro. As reformas neste campo se deram por quatro vias. A primeira foi a
segmentao dos mercados e das instituies de crdito e captao de recursos financeiros
por atribuies definidas. Desta forma, incrementou-se a oferta de crdito ao consumidor

fonna, recursos que, de outra forma ficariam dispersos nas mos dos empregadores passavam a ser canalizados
para as aplicaes do BNH.
' Note-se que a Constituio de 1969 reforou a autonomzao da administrao indireta ao estipular a
presena no Oramento apenas das entidades recebedoras de transferncias e subvenes oramentrias,
mesmo assim, na forma de dotaes globais. Ver MUSSI, C. H. F. & P. F. SILVA, Ascenso e Queda do
Estado Desenvolvimentista: Aspectos da Crise Fiscal no Brasil, Braslia, 1992. (Documento apresentado no
Seminrio sobre Poltica Fiscal no Brasil)
6
Este processo foi descrito como feudalizao do setor pblico. Ver: MARTINS, L., Estado Captalista e
Burocracia no Brasil ps 1964, So Paulo, Paz e Terra, 1985.
 lO

atravs das financeiras e a disponibilidade de recursos para a construo civil, atravs das
associaes de poupana e emprstimos, cujo mecanismo de captao era exatamente o
mais popular, a caderneta de poupana. A segunda via foi a criao do mercado monetrio,
calcado em ttulos de emisso governamental, que passou a dar substncia aos negcios e
relao entre as instituies no mercado em formao. A terceira via foi a criao da
Obrigao Reajustvel do Tesouro Nacional, justamente por sua caracterstica de oferecer
um papel com correo monetria e passar a dar uma referncia aos negcios de maior
I
praw. A quarta via foi a regulamentao da captao de emprstimos em moeda
estrangeira, junto a fontes externas, realizada atravs da Lei n. 4131 e da Resoluo n. 63,
do Banco Central do Brasil. Note-se, tambm que a criao do Banco Central do Brasil,
que veio substituir a Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC) veio ser
fundamental para todo o sistema.

Por fim, a quarta das grandes reformas ocorridas em meados dos anos sessenta
refere-se ao cmbio. A poltica cambial inaugurada com a criao do Banco Central do
Brasil continuou honrando o monoplio cambial vivido nas dcadas anteriores. As
Autoridades Monetrias seguiram sendo canal obrigatrio para as transaes entre a moeda
nacional e as moedas externas, fosse na rea comercial, fosse na esfera financeira. A
introduo da poltica de mini-desvalorizaes passou a dotar o clculo financeiro de uma
coerncia jamais vista nas relaes externas, dado que passou a haver um pleno
conhecimento da regra cambial, que poderia ser sintetizada na desvalorizao frente ao
dlar pelo diferencial da inflao brasileira contra a americana. De toda forma, o espao
fiscal continuou a absorver a poltica cambial, sendo o Banco Central o gestor do cmbio e
garantidor do preo de converso fixado por ele mesmo.

1.3. A Desagregao do Pacto e o Envelhecimento da lnstitucionalidade dos Anos

Sessenta.

A crise que nos anos oitenta se abateu sobre a economia brasileira deve ser
compreendida em trs dimenses, sendo que todas elas tiveram forte impacto sobre o
Estado e suas contas. A primeira dimenso, e a mais facilmente identificvel, foi a externa.
O padro de financiamento montado nos anos sessenta e setenta, baseado na internalizao
de emprstimos em moeda originrios de bancos estrangeiros, em operao no circuito
 11

financeiro construdo no chamado euromercado", significou uma opo prtica frente s

diminutas dimenses do mercado de crdito nacional e ao reduzido tamanho relativo das
instituies financeiras internas para assumir os riscos inerentes aos enormes volumes de
crdito mobilizados. O colapso da dvida externa, detonado em 1982, mas que j se
configurava como inevitvel em finais dos anos setenta, tornou dramtica a situao
externa de uma economia que dependia do ingresso de recursos externos para o
refinanciamento dos juros relativos ao estoque j contratado. Note-se que a crise do
endividamento ex{erno apresentou-se, ao mesmo tempo, como a ruptura das contas
externas da economia e como o colapso do padro de financiamento do setor pblico,
completamente dependente do crdito externo.

A segunda dimenso a ser compreendida como prpria da crise dos anos oitenta
relaciona-se com as caractersticas das instituies criadas nos anos setenta, sua maturidade
e envelhecimento. Embora extremamente dinmicas para a gerao de recursos para a
alavancagem do desenvolvimento, diversas das grandes estruturas montadas nos anos
sessenta e setenta deram mostras de que a reverso econmica colocava um limite estrutural
capacidade de interveno estatal. A fuga para a frente, lgica inserida no pacto
desenvolvimentista, foi levada ao limite com as instituies criadas pelo regime de 1964.
O melhor exemplo desta face da realidade da organizao existente pode ser dada atravs
do Fundo de Garantia por Tempo de Servio. Os seus primeiros anos de existncia
conferiram grande capacidade de mobilizao de recursos, dada o dinamismo da folha
salarial, sua base de incidncia, que foram utilizados para a expanso .do crdito s obras
de saneamento e habitao. O Fundo passou, nos anos oitenta, a conhecer uma outra
situao, premido pelos saques por aposentadoria e desemprego, pelo dinamismo da folha
salarial e pela inadimplncia de grande parte dos tomadores de recursos. Da mesma forma,
a estruturao da Previdncia Social, no padro de regime de caixa foi extremamente
dinmica enquanto o contingente de aposentados era muito menor que o de beneficirios e
o ritmo de expanso da massa salarial era superior ao de ampliao dos compromissos do
sistema. No entanto, a realidade dos anos oitenta inverteu toda situao do sistema
previdencirio.

Os movimentos de centralizao de recursos no Poder Central e descentralizao

deste em uma srie de empresas e instituies voltadas para segmentos especficos,
virtuosos no incio do processo, passaram a perder capacidade de interveno e a se
mostrarem fora de controle. De um lado, as entidades pblicas passaram por um processo
 12

de sobre-endividamento, que acabou por colocar limites sua capacidade de absoro de

novos crditos e ao prprio cumprimento do servio decorrente das captaes anteriores.
De fato, o crescimento da capacidade de endividamento propiciado pela reforma
administrativa deixou de significar qualquer coisa frente ao excesso de dvidas e crise
global das dvidas. Sendo que o Tesouro acabou sendo acionado para equacionar as dvidas
do segmento descentralizado do Poder Central. De outro, a eficcia deste aparato enquanto
instncia de regula~o acabou por se perder na medida em que as burocracias pblicas
foram assumindo a defesa dos segmentos privados aos quais se ligavam perante o Estado.
Com isso, estas burocracias perderam a faculdade de demarcar os espaos pblico e
privado para se transformarem em instrumento de presso setorial sobre o Estado.

Uma terceira dimenso da crise dos oitenta o rompimento dos marcos gerais sobre
os quais o modelo de desenvolvimento das dcadas anteriores se sustentou. J no final dos
anos setenta era perceptvel a desagregao dos consensos e alianas polticas que
conformavam o pacto desenvolvimentista. A evoluo do tecido social e a complexificao
do aparelho econmico, fomentadas em sua dinmica pelo prprio pacto
desenvolvimentista, deram lugar a um novo ambiente econmico e poltico, onde o raio de
manobra estatal ganhou limites desconhecidos nas dcadas anteriores. Durante os Governos
Geisel e Figueiredo diversos elementos passaram a questionar a viabilidade da continuidade
do Estado enquanto elemento estruturante dos processos econmicos e sociais. Dentre eles
devem ser destacadas: a) a insatisfao das classes mdias urbanas, que, em 1974,
ocasionaram forte derrota eleitoral ao Governo Federal; b) indisciplina do capital privado
nacional, em 1977, com os empresrios passando a contestar a natureza da interveno
governamental como capitalismo de Estado; e c) o rompimento da disciplina sindical, em
1978, questionando o estilo de relao Estado-Trabalho consagrado na CLT e os nveis
salariais embutidos no pacto desenvolvimentista. 7

A realidade da economia brasileira experimentou, neste processo de

desenvolvimento, uma completa transformao. A emergncia de novos plos de interesse
econmico, o crescimento das demandas sociais de segmentos especficos e a introduo de
formas modernas de expresso poltica levou a que as formas de ao do Estado, at ento
calcadas num raio de manobra bastante extenso, ganhassem os limites da nova realidade do

1
Note-se que as mudanas no cenrio externo, especialmente o rompimento da solidariedade para com os
regimes ditatoriais promovido pela doutrina de defesa dos direitos humanos do Presidente Carter, tambm
tiveram papel de destaque.
 13

estgio de desenvolvimento. De um lado, setores empresariais ganharam capacidade de

presso poltica e econmica sobre o Estado. As dificuldades na rolagem da dvida
mobiliria, mesmo a taxas de juros elevadssimas, e a chantagem sobre a paridade cambial,
que perdurou por, no mnimo, dez anos, comprovam essa afirmativa de maneira
irretocvel, mas sua expresso maior foi a convivncia de uma enorme heterogeneidade
produtiva, na garantia a todos de um espao no mercado mesmo para os capitalistas de
piores ndices de pr9dutividade. De outro lado, os problemas ocasionados pela persistncia
da m distribuio 'de rendas recriaram no meio urbano as carncias antes confinadas na
rea rural, mas de maneira muito mais explosiva e com expresso poltica imediata. Alm
disto, a manuteno das bases regionais do esquema de sustentao do pacto
desenvolvimentista passou a enfrentar problemas, dado que seus prprios beneficirios
procederam, nos anos oitenta, ao questionamento da centralizao de recursos efetivada
pelas reformas dos anos sessenta.

A capacidade de interveno estatal esbarrou, nos anos oitenta, na prpria

construo destes interesses que passaram a condicionar a ao de um Estado cujas
instituies j vinham em acelerado processo de envelhecimento. Como coloca Jos Lus
Fiore: ... o Pas dispe hoje de um patrimnio industrial considervel, mas cuja
diversidade e heterogeneidade dificultam a transio, uma vez que do lugar formao de
alianas de interesses extremamente instveis, geralmente fortes quando estavam na
defensiva, mas excessivamente divididas e frgeis, at os anos 90, nos momentos em que
tentaram formular qualquer tipo de projeto conjunto e alternativo. ' Vale dizer, a ao
estruturante do Estado durante o pacto desenvolvimentista, favorecida pela debilidade dos
interesses colocados, transformou-se na incapacidade de gerenciar os agentes que
emergiram da realidade econmica e social brasileira.

A crise da dvida externa e seus impactos sobre a economia dos anos oitenta
demonstra de forma admirvel a incapacidade de encaminhamento de solues globais para
o Pas. O ajuste promovido pelo ministro Delfim Netto na direo da construo dos mega-
superavits comerciais representou a melhor maneira de manter a mesma realidade
econmica, adaptando-a nova realidade cambial. A heterogeneidade estrutural da
indstria foi mais que mantida, sendo que os setores de produtividade inferior, embora
prejudicados pela crise, acabaram ainda mais protegidos pelas desvalorizaes cambiais. A

8
FIORI, J. L., Ajuste. Transio e Governabilidade: o Enigma Brasileiro, TDI!IESP 16, So Paulo,
FUNDAP, 1994, p. 13.
 14

forte reao interna contra a moratria de 1987 demonstrou como seria difcil congregar os
agentes econmicos e polticos em torno de algum projeto distinto do ajuste exportador
implantado por Delfim Netto, nem os interesses privados, pois nem a burocracia pblica
conseguiam propor formas alternativas.

I
1. 4. As Relaes entre o Pblico e o Privado na Dinmica do Ajuste da Economia
Crise do Projeto Desenvolvimentista.

A compreenso da amplitude do espao fiscal no capitalismo muito mais complexa

do que a simples dicotomia entre o setor pblico e o privado, entre a economia de mercado
e a dirigida pelo Estado. Em casos como o brasileiro, a insero estatal no pacto
desenvolvimentista implica uma forma de constituio deste espao fiscal ainda mais
complexa, onde a distino entre pblico e privado mais difcil de ser feita. Em verdade,
a ao pblica aparece de uma forma to abrangente e em setores to distintos que a
prpria dinmica econmica aparece como um movimento nico, onde os prprios agentes
privados entendem a dinmica do setor pblico como integrante do modelo de acumulao.
Certamente, a participao do Estado brasileiro frente aos processos sociais e econmicos
foi, na grande maioria das vezes, a de agente estruturante do ambiente capitalista. A
prpria noo de ser o Estado o condutor de um pacto desenvolvimentista para o Pas,
impede que o mesmo seja tomado como agente exgeno ao processo. Ao contrrio, o
Estado foi partcipe, arquiteto e beneficirio do processo de expanso econmica.

Esta forma de entender a dinmica econmica crucial para a compreenso da crise

das contas pblicas dos anos oitenta. A tese central, defendida por muitos agentes
econmicos e representantes de segmentos polticos, a de que o setor pblico no
conseguiu promover um ajuste em suas contas enquanto o setor privado realizou um
esforo exitoso e atravessou a crise promovendo uma reconverso produtiva e financeira.
Mais que isto, o Estado teria ficado paralisado por sua perdularidade e falta de capacidade
gerencial, passando condio de principal responsvel pela instabilidade econmica e de
barreira reconduo da economia a uma trajetria expansiva. Vale, nessa nova
perspectiva, lembrar que a importncia da presena estatal, antes consensual entre os
agentes econmicos, passou a ter o veto dos principais setores empresariais, que deixaram
de ver no Estado um elemento dinmico dentro do processo.
 15

Certamente no foi este o papel do Estado do pacto desenvolvimentista. Muito ao

contrrio, a um Estado marcado por intensa participao na trajetria da expanso
econmica em quatro dcadas, s poderia corresponder, na reverso do crescimento nos
anos oitenta, uma ao estatal direcionada para o encaminhamento de respostas para a
crise. Ou seja, o rompimento do modelo de crescimento no poderia ser tratado apenas
como uma questo do Estado, transformando-o, inclusive, no principal elemento limitante
do ajustamento das /
contas pblicas, mas sim como uma crise do padro de
desenvolvimento e do pacto que o sustentou mas que, no entanto, acabou tendo uma
sobrevida.

Embora se possa dizer que o pacto se rompeu em finais da dcada de setenta, as

foras polticas que o conformavam seguiram influenciando o Estado durante a dcada de
oitenta. A participao na administrao da crise do Pas e do setor privado foi a primeira
demanda posta ao Estado por este conjunto de interesses, sobrepondo-se s alternativas de
carter distinto, como a mudana do modelo de crescimento ou das relaes externas. Mais
que isto, o Estado se viu obrigado a, por meio de diversos expedientes, exercer o papel de
agente principal na dinmica da crise. Papel compensatrio, como caracterstico nas
crises capitalistas contemporneas, mas com a especificidade do caso brasileiro, onde a
insero estatal sempre foi mais profunda e abrangente. A instalao da crise econmica
num ambiente deteriorado pelo rompimento do pacto desenvolvimentista, a partir de finais
da dcada de setenta, foi realizada sob enorme estreitamento do raio de manobra do
Estado, notadamente na conduo da poltica fiscal.

Na administrao da crise, as contas pblicas foram elemento fundamental da

estratgia de enfrentamento utilizada, repetindo a norma histrica do pacto
desenvolvimentista, onde o Estado assumiu a maior parte do nus. A realidade dos anos
oitenta se mostrou, no entanto, ainda mais dramtica. Todo o poder de alavancagem
conferido ao Estado pelas reformas dos anos sessenta representou. a expanso das
responsabilidades financeiras sobre diversos segmentos da economia. Setores inteiros
dependiam, ao final dos anos setenta, dos gastos pblicos e de suas empresas e agncias
descentralizadas. Os instrumentos viabilizados pelo setor pblico, fundos parafiscais,
incentivos, mecanismos de crdito externo, que comandaram a expanso, passaram a exigir
intervenes em larga escala, onde era inexorvel a participao financeira estatal para
garantir a continuidade das operaes.
 16

O Estado do incio dos anos oitenta enfrentava uma disjuntiva sem soluo. A
natureza e a abrangncia dos compromissos assumidos e, por extenso, da presena estatal,
acabaram por colocar uma srie de bices ao ajustamento, fosse ele atravs do corte de
gastos ou pela via da reduo dos juros pagos aos agentes internos ou externos. Ao mesmo
tempo, as demandas relativas ao aparato estatal do pacto desenvolvimentista continuaram a
se colocar, dentro de um contexto de ausncia de hegemonia poltica. Deste modo,
fundamental atentar para o fato de que as relaes entre o pblico e o privado na crise no
I
poderiam deixar de espelhar os conflitos pendentes e as faces em luta pelos escombros do
aparato institucional e financeiro do Estado do pacto desenvolvimentista. Sendo assim, a
crise das contas pblicas foi a resultante da desagregao do pacto e no a causa da crise
econmica.

A realidade da presena estatal na economia brasileira deu lugar a uma ao ainda

mais poderosa do que o movimento compensatrio exercidos pelos governos nas crises das
economias capitalistas contemporneas. Como observa Hyman Minsky, o poder regulatrio
dos Estados impediu que nos anos setenta e oitenta se repetissem crises da magnitude da
ocorrida nos anos trinta. A atuao estatal, inclusive com a abertura de grandes deficites
em suas contas, exerceu papel fundamental no controle dos nveis de demanda, na
limitao dos nveis de endividamento das famlias e empresas, na conteno da exposio
do sistema bancrio ao riscos de insolvncias e mesmo no oferecimento de formas
alternativas de operao lucrativa.

As formas de atuao compensatria estatal em economias capitalistas

contemporneas podem ser agrupadas em trs blocos principais que se inter-relacionam na
dinmica pblico-privada. O primeiro bloco constitudo por diversas formas de proteo
social, onde se destaca o seguro-desemprego. O Estado compulsoriamente levado a
realizar uma elevao dos seus nveis de despesa para assegurar a cobertura dos
compromissos institucionais inscritos no arcabouo institucional das polticas de garantia de
renda mnima. O seguro-desemprego tem um papel fundamental como freio contra os
processos de queda da renda e do consumo das famlias, decorrentes e propulsores dos
movimentos recessivos. Isto ocorre por duas vias principais. A primeira o efetivo repasse
de poder de compra pelo Estado ao trabalhador desempregado, garantindo a manuteno de

9
MINSKY, H., Stabilysing an Unstable Economy, New Haven, Yale Unversity Press, 1986, cap. 7. Note-se
que o autor refere-se especialmente s crises de 1975 e 1982 como dotadas de todos os elementos para a
ecloso de crises de escala global.
 17

certa parcela da renda que, de outra forma, no existiria. A segunda a fixao, em nveis
prximos aos do seguro-desemprego, de uma espcie de piso salarial, impedindo que as
quedas nos salrios dos que permanecem empregados tenham impacto muito forte sobre a
massa salarial. Deste modo, evita-se, pela expanso dos gastos pblicos, nos sistemas de
proteo social, que o nvel de demanda corrente do sistema experimente redues to
dramticas quanto as vividas em processos depressivos clssicos.

I
Um segundo bloco dentro do contexto das aes estatais para o enfrentamento das
crises a proteo contra falncias de empresas e bancos dada pela sustentao dos nveis
de renda e consumo. inerente s trajetrias de crescimento econmico que os nveis de
endividamento das empresas se elevem substancialmente. Frente ao processo recessivo,
estes nveis de endividamento tornam-se insustentveis para grande parte das unidades
microeconmicas, gerando, atravs da deteriorao das relaes inter-empresariais, um
amplo processo de falncias em cadeia. Em decorrncia da perspectiva de inadimplncia
das empresas, os ativos dos bancos tornam-se ilquidos ou crescentemente duvidosos,
levando o sistema bancrio a experimentar grande elevao do risco sistmico. Este
processo foi sustado nos movimentos recessivos do ps-guerra devido sustentao da
renda proporcionada pelas polticas de expanso de gasto promovidas pelos governos. O
piso por estas colocado retrao da renda e do consumo das famlias impediu que a
relao entre o endividamento e o fluxo de receitas correntes chegasse a nveis
insustentveis. A manuteno de um patamar mnimo de atividades impede que as relaes
inter-empresariais se deteriorem a ponto de gerar efeitos sobre outras unidades produtivas.

A sustentao da posio financeira das empresas viabilizou que os efeitos da crise

sobre o sistema bancrio fossem muito reduzidos, relativamente a outras crises. Na medida
em que as posies financeiras das empresas passaram a no refletir a deteriorao prpria
das depresses econmicas, o sistema bancrio passa a uma posio onde o ajustamento
factvel sem maiores traumas. importante notar que a sustentao da renda e do consumo
global implicam em transformar falncias que se dariam por todo o sistema econmico em
problemas setoriais. Desta forma, a crise financeira geral se limita a problemas importantes
mas de carter setorial. Isto no impede que sejam verificadas graves crises bancrias, com
possibilidades de contaminao de todo o sistema. Estas, no entanto, por seu carter
setorial so controlveis por intervenes tpicas, embora de grande magnitude, das
 18

autoridades monetrias. Vale dizer, na economia contempornea, o papel dos bancos

centrais de lender of last resort absolutamente crucial na regulao capitalista. 10

Um terceiro elemento presente na conduo das crises contemporneas a mudana

de posies financeiras viabilizada pela expanso do deficit pblico e por seu
financiamento. A reverso do crescimento altera de maneira radical as necessidades de
recursos por parte !]os agentes econmicos e as perspectivas dos setores que se tornam
I
lquidos sobre a aplicao de recursos. As famlias reduzem seus nveis de endividamento e
redirecionam recursos, cujo patamar , em certa medida, mantido pelas polticas sociais
compensatrias, para a aquisio de ttulos pblicos, abandonando o financiamento s
empresas, cjas necessidades globais se reduzem devido reduo do investimento e da
demanda para capital de giro. Mais importante, entretanto, que o sistema bancrio
encontra uma alternativa sua forma tradicional de obteno de lucro. A intermediao
entre unidades superavitrias e deficitrias passa a ser um grande risco para a instituio
financeira, dado que estas ltimas, na recesso, no so unidades microeconmicas em
trajetria de incremento das inverses mas justamente aquelas que necessitam de recursos
para refinanciamento do servio de suas dvidas. Neste contexto de aumento de risco dos
ativos bancrios, o crescimento da participao dos ttulos pblicos, derivado da expanso
do deficit, acaba se tornando um elemento estabilizador, dada a confiana dos agentes
econmicos na chancela estatal.

importante notar que o nvel de interveno estatal significativamente maior que

o verificado na economia capitalista anterior guerra, mas no se trata de uma ao
exgena. Em verdade, a prpria dinmica da crise, dados os instrumentos contemporneos
de garantia econmica e social, coloca em movimento mecanismos compensatrios que se
estendem da ao dos bancos centrais s polticas sociais como o seguro-desemprego.
Tomando-se o conjunto dos mecanismos de ajuste pblico-privado colocados em marcha
pela crise, a expanso do deficit e da dvida pblica, complementam-se como elementos de
controle dos riscos do sistema. Ao contrrio da propalada oposio entre o Estado e as leis
de mercado parece ser mais cabvel assentar a anlise na dinmica das complementaridades
das relaes pblico-privadas.

10
Dois exemplos podem ilustrar a forma como os bancos centrais trabalham no sentido de reduzir os riscos de
crises sistmicas: o salvamento do Continental Illinois, em 1975, e a gesto da crise das dvidas dos pases em
desenvolvimento, em 1982/83. Em ambos os casos a participao financeira e negociai do Federal Reserve foi
crucial. Ver: MOFFITI, M., O Dinheiro do Mundo, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1986.
 19

Embora com uma srie de particularidades, o caso brasileiro pode ser pensado como
exemplo limite desta complementaridade das relaes pblico-privadas na dinmica
econmica capitalista. Analisar a experincia brasileira dos anos oitenta sem atentar para a
centralidade da posio ocupada pelo setor pblico no enfrentamento da crise e no
l\iustamento da economia a um novo modo de funcionamento seria deixar escapar o
verdadeiro sentido da insero estatal no contexto de desagregao do pacto
desenvolvimentista../ Do mesmo modo, no h como ignorar que o passivo governamental e
as contas pblicas, amplamente utilizadas pela poltica econmica, passaram a refletir a
ao estatal na conduo do ajustamento.

Trs particularidades do caso brasileiro devem ser tomadas em conta como

elementos que agudizam o papel estatal dentro da gesto da crise. A primeira a prpria
natureza da presena estatal na economia, norteada pelo pacto desenvolvimentista e pela
utilizao da capacidade de interveno governamental enquanto elemento de dinamizao
do desenvolvimento capitalista. Ao mesmo tempo, as instituies montadas nos anos
sessenta para potencializar a acumulao produtiva vinham experimentando problemas
derivados de seu envelhecimento e dos vcios de sua prpria constituio. Um segundo
aspecto a ressaltar a forma pouco desenvolvida das polticas sociais, especialmente a
ausncia, pelo menos at meados da dcada, do seguro-desemprego. Os saques do FGTS e
o deficit previdencirio substituram, embora de forma muito limitada, este tipo de papel,
que caberia ao Estado, mas, em contrapartida, a reduo dos valores reais das prestaes
do sistema financeiro da habitao tiveram impacto altamente significativo sobre o poder de
compra das famlias" . Em terceiro lugar, a crise do endividamento externo obrigou a
poltica econmica a colocar em andamento uma estratgia de gerao de grandes saldos na
balana comercial, que exigiram a mobilizao do amplo leque de instrumentos
disposio do antigo Estado do pacto desenvolvimentista.

No caso brasileiro, a crise do padro de desenvolvimento se deu j na segunda

metade da dcada de setenta, na forma de reduo do dinamismo do setor privado,
compensado pela ao pblica para que no se verificasse um processo recessivo. Desde o
incio do Governo Geisel, em 1974, o Estado colocou todo seu peso em favor da travessia
de uma crise internacional sem danos ao projeto desenvolvimentista. De fato, as polticas

11
O nus desta conta recaiu sobre o Estado, na forma dos compromissos assumidos pelo Tesouro Nacional
para com o Fundo de Compensao das Variaes Salariais, cujo passivo potencial situa-se na casa dos US$ 20
bilhes.
 20

governamentais utilizaram-se de todo o espao fiscal para manipular as expectativas

cambiais e financeiras, os preos bsicos da economia e para ofertar vultuosos crditos
subsidiados aos setores eleitos como prioritrios.

Conquanto este seja um processo onde o Estado vai perdendo paulatinamente a

capacidade de ao frente ao rompimento do pacto desenvolvimentista e crise da dvida
externa, o perodo 9ue merece ateno mais detida a recesso de 1981 a 1983, dado que,
neste perodo se desenha uma nova forma de operao do sistema econmico. Esta forma
se sustenta por cerca de dez anos, embora se constitua na base da chamada dcada perdida
e se caracterize pela estagnao econmica. Salvo por curtos perodos, como o do ano do
Cruzado, sua lgica mais essencial permanece intocada. De qualquer forma, foi a sada
para a incapacidade de articulao de formas alternativas de enfrentamento da crise. Note-
se que, tomando-se dcadas de experincia histrica brasileira, este foi o primeiro
momento onde a sada encontrada para a crise foi meramente defensiva, sem que se
conseguisse articular nenhuma fuga para a frente.

Trs elementos podem ser tomados como nucleares dentro da concepo de poltica
econmica que levou o Pas a passar a produzir inditos mega-superavits comerciais a
partir de 1983. O primeiro deles refere-se ao manuseio de dois preos macroeconmicos
administrados pelo Estado no mbito do que se poderia chamar de espao fiscal, tomado de
uma forma ampla: o cmbio e os salrios. Atravs de seu poder monoplico sobre a
fixao da paridade da moeda interna em relao externa, as autoridades econmicas
promoveram uma alterao dos preos relativos em favor dos exportveis. Mais que isto,
promoveu-se a substituio da regra cambial vigente nos anos setenta, que se constitua na
desvalorizao pelo diferencial entre a inflao externa e a interna. Embora tenham sido
enormes as descontinuidades vividas durante os anos oitenta, a noo de que a
desvalorizao do cmbio tinha que seguir pelo menos em linha com a inflao interna
acabou consolidada, sendo que a tendncia foi sempre pela desvalorizao acima destes
nveis. No caso dos salrios, a poltica econmica utilizou-se de todo o poder herdado do
Estado do pacto desenvolvimentista para tentar promover a sua reduo, objetivando
diminuir a demanda interna e reduzir custos para as empresas que passavam a se direcionar
competio nos mercados externos". Conjugando os dois elementos, a poltica

12
A capacidade governamental para definio do salrio mnimo e de poltica de reajustes, bem como toda a
estrutnra de mensurao da produtividade atravs da justia do trabalho conferem ao Estado um enorme peso
na definio da massa salarial.
 21

econmica visava promover uma forte alterao na relao cmbio-salrio de modo a

favorecer o conjunto de unidades produtivas com possibilidades de insero no mercado
externo.

crucial notar que a alterao da relao cmbio-salrio levou a alteraes radicais

na forma de funcionamento da economia. O achatamento salarial indicava uma opo de
estreitamento do mercado interno, colocando em xeque a lgica do processo de
I
desenvolvimento para o mercado interno que presidiu todo o perodo de vigncia do pacto
desenvolvimentista. Da mesma forma, a alterao da paridade cambial, iniciada em 1979,
mas cujo movimento mais efetivo se deu em 1983, envolvia o rompimento de uma
conveno aceita pelos agentes econmicos a qual foi um dos elementos responsveis pela
estabilidade do clculo capitalista durante quase toda a dcada de setenta.

A dinamizao das exportaes atravs da manipulao da relao cmbio-salrio

incorria, entretanto, em graves questes do ponto de vista patrimonial. Na medida em que
grande parte dos investimentos privados nos anos setenta foram financiados atravs de
emprstimos em moeda estrangeira, os passivos das empresas, dada a mudana na paridade
cambial sofreriam expressivo impacto. Em verdade, a poltica econmica esforou-se,
desde meados dos anos setenta em oferecer garantias aos agentes endividados em dlares de
que no haveriam descontinuidades, oferecendo instrumentos de hedge, como os Depsitos
Registrados em Moeda Estrangeira amparados pela Resoluo n. 432 e pela Circular n. 230
do Banco Central." Por meio destes dois mecanismos, os agentes internos podiam repassar
o risco cambial dos emprstimos por eles captados ao setor pblico, atravs do Banco
Central. Do mesmo modo, a emisso de ORTN com clusula de correo cambial cumpriu
o papel de permitir aos endividados em moeda estrangeira uma forma de fuga ao risco de
perda patrimonial. 14

O processo operado na administrao da dvida externa configura-se como uma

enorme transferncia patrimonial do setor pblico ao setor privado, dentro do contexto de
ajuste macroeconmico. De um lado, as autoridades econmicas permitiram a transferncia
de passivos em processo de encarecimento ao setor pblico. De outro, atravs das empresas
estatais, dos bancos oficiais e do Banco Central, o perodo anterior crise da dvida de

:: DAVIDOFF CRUZ, P.J]vida Extema e Politica Econmica, So Paulo, Brasiliense, 1984, Cap. 2.
Note-se, tambm, o papel do BNDES na crise, que passou de financiador do investimento a agente de
socorro para saneamento financeiro de empresas.
 22

setembro de 1982, o setor pblico assumiu todas as responsabilidades sobre a viabilizao

da posio do Balano de Pagamentos frente s crescentes dificuldades na rolagem do
servio do endividamento. A fase inaugurada em 1983, das renegociaes globais da dvida
externa brasileira com os bancos credores assinala um envolvimento financeiro ainda maior
do setor pblico, atravs dos Depsitos de Projetos, contas controladas pelos bancos
externos junto ao Banco Central brasileiro, onde eram mantidos os recursos negociados a
nvel global. 15
/

Ao mesmo tempo em que viabilizou o ajuste patrimonial do setor privado, o Estado

deu condies s empresas para que elas se adequassem nova realidade produtiva e de
mercado. Uma das principais vias por onde isto se deu foi a sub-correo de preos
pblicos abaixo dos ndices inflacionrios e dos prprios custos de produo.
Especialmente nos setores de energia e siderurgia foi muito clara a inteno de conceder
um subsdio implcito ao setor exportador. A rpida reorientao da economia para o
mercado externo tambm contou com vultuosas linhas de crdito subsidiado pelas
Autoridades Monetrias, crditos-prmio do IPI e do ICM e a iseno do Imposto de
Renda sobre o lucro obtido nas exportaes. 16 crucial notar que o esforo exportador foi
muito mais que um ajuste do setor privado. Em verdade, realizou-se uma reconverso
econmica, capitaneada pelo Estado.

A estratgia exportadora envolvia, no entanto, outros aspectos que seriam decisivos

para a travessia da crise sem uma ruptura maior da malha produtiva. A reduo na
produo, determinada pelo ambiente recessivo, implicava em perda de lucratividade nas
operaes internas e abertura de grandes riscos para produtores menos preparados para a
competio nos mercados externos. A queda nos volumes produzidos pelo conjunto da
indstria s foi compensada por duas formas de polticas direta ou indiretamente
conduzidas pelo Estado. A primeira foi a enorme flexibilizao dos mark ups. As empresas
privadas realizaram um forte movimento de preos para compensar parte das perdas
derivadas do processo de ajuste recessivo, o que determinou, em diversos momentos,
elevaes dos patamares inflacionrios. Este movimento foi realizado ao largo de qualquer
tentativa de coordenao de preos. Esta estratgia de enfrentamento da crise s foi vivel
porque, ao mesmo tempo, o Estado promoveu uma sub-correo dos preos pblicos, o

" BIASOTO Jr., G., Dvida ExternJJ e Deficit Pblico. Braslia, IPEA, 1992, captulo 3.
16
BAUMANN. R. & H. C. MOREIRA. "Os incentivos s Exportaes Brasileiras". In: PPE. vo/. 17, n. 2, Rio
de Janeiro, 1987.
 23

que possibilitou a mudana de preos relativos entre os setores pblico e privado, em

benefcio deste ltimo, sem que a inflao fugisse completamente de controle. 17

Do ponto de vista dos fluxos financeiros internos, o papel do Estado, embora

distinto daquele vivido nas trajetrias de ajuste de economias maduras, no foi menos
fundamental. O rompimento do padro de financiamento do setor pblico baseado no
endividamento externo acabou por construir uma nova forma de direcionamento dos fluxos
'
financeiros. A troca do endividamento externo pelo acesso a fontes internas de crdito foi
elemento central na converso da economia estratgia exportadora e na mudana de
posio patrimonial do setor privado. A dvida mobiliria passou a ocupar posio ainda
mais preponderante dentro do sistema financeiro, passando a definir elevados nveis de
taxas de juros, compatveis com a estratgia de propiciar as condies para viabilizar o
drive exportador. Para as empresas privadas, a possibilidade de realizar o movimento de
preos acima descrito, os lucros obtidos com as exportaes e os recursos que se tornaram
ociosos, devido reduo das necessidades de capital de giro, conduziram-nas a uma
posio de aplicadoras lquidas no mercado. Da, as receitas no operacionais, decorrentes
das aplicaes financeiras a taxas de juros elevadas, passarem a ser to importantes dentro
das finanas empresariais.

O sistema financeiro tambm experimentou formas semelhantes de dependncia

relativamente aos movimentos realizados pelo Estado dentro da trajetria de ajustamento. A
reduo do volume de crdito global oferecido pelo sistema decorreu tanto da retrao da
demanda privada por crdito quanto da fuga realizada pelas instituies das empresas de
maior risco, justamente aquelas que demandavam emprstimos. Ao mesmo tempo, o
colapso do endividamento externo jogou o setor pblico no mercado interno de crdito,
como j assinalado. Neste contexto, o sistema financeiro teve papel fundamental, as
instituies passaram a se ocupar basicamente da funo de intermedirias entre o Estado,
tomador de recursos, e os agentes privados lquidos, ofertantes de financiamento. O
descasamento de prazos entre os ttulos pblicos e a realidade diria da perspectiva de
aplicao destes agentes teve no sistema bancrio seu elo de ligao, mediante um prmio
de risco bastante generoso. Pode-se dizer que o negcio bancrio passou a ser o
carregamento da dvida mobiliria, recompondo as condies de funcionamento do sistema.
Vale ainda lembrar que jamais o Banco Central se furtou a intervir nos momentos de crise

17
AL!v!EIDA, J. S. G., Estrutura Patrimonial e Desempenho Financeiro: a Empresa J<.stata/ e a Grande
Empresa Privada na Crise Atual. So Paulo, FUNDAP, 1985.
 24

do sistema. Tanto na zeragem automtica quanto nas liquidaes saneadoras, ou nas trocas
de ttulos da dvida estadual, seu papel de prestamista de ltima instncia foi exercido no
melhor estilo das relaes pblico-privadas numa economia onde o Estado foi o
estruturador dos mercados financeiros.

Mas a apreciao da articulao da presena estatal ainda necessita de um elemento

de importncia crucial para a forma que assumiu a crise econmica e a deteriorao das
contas pblicas. Numa economia de participao perifrica dentro do contexto
internacional, a referncia monetria guarda, necessariamente, forte relao com a moeda
reserva internacional. As crises vividas por diversas economias similares brasileira
mostrou enorme tendncia fuga de capitais e dolarizao dentro de processos
hiperinflacionrios abertos ou caracterizados por inflaes cronicamente elevadas. No caso
brasileiro, o monoplio de cmbio do Banco Central e a manipulao da dvida pblica
colocaram alternativas e barreiras reproduo plena das trajetrias vividas por outros
pases. De fato, o processo de indexao e a oferta de ttulos pblicos a taxas de juros mais
altas que as internacionais garantiram, pelo menos de 1982 a 1988, uma forma de
manuteno de riquezas acumuladas em aplicaes internas. Vale dizer, o Estado
viabilizou, mesmo com prejuzo de suas prpria posio patrimonial, a preservao de um
espao de valorizao e de manuteno do valor de riquezas em moeda nacional.

O ajustamento promovido nos anos oitenta alterou radicalmente a forma de

operao e a racionalidade do comportamento dos agentes econmicos. Dentro deste
contexto, o Estado teve uma participao essencial, tanto como sinalizador das novas
diretrizes da economia quanto como depositrio de grande parte do nus financeiro do
ajustamento do setor privado nova realidade. O setor pblico viabilizou que os agentes
privados fugissem da perda de capital representada pelos passivos em moeda estrangeira e
propiciou um rol de incentivos que se estendeu desde o crdito favorecido sub-correo
de tarifas pblicas, passando pelo oferecimento de altas taxas de juros aos aplicadores no
mercado financeiro.

O processo de ajustamento da economia brasileira nova realidade do mercado

internacional desenhado por Delfim Netto, perdurou, em seus marcos gerais, pelo menos
at o incio da dcada de noventa. Mas novos ingredientes das relaes pblico-privadas
passaram a ganhar fora: as demandas sociais. Elas passaram a se colocar de maneira muito
mais forte e com poder de presso poltica inimaginvel no contexto de vigncia do pacto
 25

desenvolvimentista, no perodo de maior solidariedade entre os interesses dominantes.

Estas demandas podem ser sintetizadas no que ficou conhecido como pagamento da dvida
social, ou seja, o resgate das condies de misria vvidas por milhes de habitantes, a
restruturao do setor de sade, os programas de merenda escolar, a assistncia a idosos,
deficientes e crianas, o reclculo das aposentadorias do sistema previdencirio pblico e a
extenso desta aos trabalhadores rurais, dentre outras. Note-se, tambm, que a presso de
setores organizados em instituies sindicais de carter autnomo estabeleceram novos
marcos para a relao Estado-Trabalho, do qual a maior expresso foi a criao do seguro-
desemprego. Embora estas demandas possam se revestir de carter episdico e sejam, por
vezes, de sentido corporativo e at encubram presses empresariais por fornecimento de
mercadorias e servios ao Estado, importa dizer que se consolidaram novos e poderosos
plos de presso por recursos pblicos. " Vale notar que esta multiplicao das demandas
colocadas sobre as contas pblicas colaborou de forma decisiva para o desequilbrio
financeiro crescente, tendo sido uma forma de manifestao da gesto da poltica
econmica possvel, num quadro de deteriorao das bases do Estado desenvolvimentista.

Sob esta perspectiva, diversas das decises econmicas do Estado ganham sentido
bastante distinto do que lhes normalmente atribudo. As grandes questes das finanas
pblicas, como as relativas ao sistema tributrio, gesto patrimonial do Estado, em
especial de suas dvidas, e ao conjunto do gasto pblico tm, na relao entre o Estado e as
foras econmicas e polticas, o seu elemento decisivo. Como exemplo, as teses de que a
dvida presente representa a somatria dos deficites passados passa a ter um contedo
meramente formal. Do mesmo modo, a idia de que basta vontade poltica para resolver a
questo do deficit, e da inflao, por consequncia, demonstra a sua fragilidade quanto
compreenso da complexidade da problemtica em pauta.

1.5. A Gesto da Poltica Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista.

A gesto da poltica econmica dos anos oitenta espelhou de forma completa a

utilizao do Estado e de seus instrumentos para a execuo do ajustamento nova
18
A criao do Oramento da Seguridade Social, na Constituio Federal de 1988, assim como outros
preceitos inscritos nesta Cana, marcou a emergncia definitiva destes novos interesses. Note-se que a
organizao dos Conselhos Nacionais, Estadnais e Municipais de Seguridade, Sade, Infncia e Adolescncia,
Previdncia e Cultura, dentre outros, passou a dar um carter institucionalizado a estes grupos de presso.
 26

realidade, dentro de um contexto de impossibilidade de formao de consensos e

articulaes que envolvessem uma parcela significativa dos segmentos da sociedade. Como
visto, o Estado utilizou-se de um amplo espectro de instrumentos prprios de uma estrutura
montada com vistas interveno no domnio das relaes capitalistas para promover a
poltica econmica inicialmente delineada pelo Ministro Delfim Netto, voltada para o
ajustamento externo e o salvamento dos setores mais importantes do que restara da antiga
ordem. Na falncia do pacto desenvolvimentista, e do formato de Estado a ele
correspondente, entrou em causa a insero estatal e a prpria idia de espao fiscal. O
antes inquestionvel aparato intervencionista passa a ser um entrave, na medida em que
conserva estruturas mas j no consegue gerar efeitos dinmicos sobre o aparelho
econmico.

A anlise da execuo da poltica fiscal nos anos oitenta, no pode deixar de estar
referida ao esgotamento do pacto desenvolvimentista e da capacidade de ordenamento
estatal. A sua conduo foi marcada por elevados deficits pblicos, pelo descontrole das
fontes de financiamento e por uma administrao onde os objetivos de caixa foram,
sempre, preponderantes. De um lado, desmoronou-se a capacidade de iniciativa
governamental tpica dos anos cinquenta, onde expedientes parafiscais acabavam
produzindo os recursos a serem mobilizados para cumprir as tarefas mais imediatas da
agenda desenvolvimentista. De outro, a racionalidade da estruturao do Estado montada
nos anos sessenta esgotou-se em suas vrias dimenses. A realidade da poltica fiscal dos
anos oitenta foi a de desagregao da capacidade de interveno e articulao estatal.

fundamental notar que a questo fiscal, embora central em toda a discusso sobre
a crise brasileira, acabou por dar lugar a inmeros movimentos contraditrios por parte da
poltica econmica. A dificuldade crescente na execuo das polticas governamentais,
decorrente do formato geral do ajustamento realizado, implicou numa redet1nio do
quadro fiscal desprovida de um horizonte melhor definido. O processo de ajustamento
conduziu os instrumentos nascidos no Estado do pacto desenvolvimentista esterilidade do
ponto de vista dinmico. As diversas ferramentas que estruturaram, pela via do Estado, a
economia brasileira contempornea, esgotaram-se, indicando a desestruturao do prprio
padro de interveno.
 27

A sucesso de planos, pacotes e medidas de saneamento das contas pblicas acabou

por se realizar sem que estivessem claras as formas de insero do Estado. Mesmo assim,
as polticas no deixaram de ser conduzidas, tendo curso, inclusive, reformas profundas em
certos setores. A poltica corrente, de curto prazo, e as mudanas estruturais foram de tipo
diferente das realizadas durante o perodo onde o pacto desenvolvimentista presidiu a forma
da participao estatal na economia. Na ausncia de uma perspectiva que contemplasse as
relaes pblico-privadas, a tnica geral foi a da restrio do espao fiscal ao aspecto
oramentrio e da defesa do equilbrio e do controle como elementos essenciais. As
resistncias s mudanas foram fortes, mas mesmo estas j no podem ser caracrerizadas
como defesa de uma forma de insero estatal. Se as mesmas ainda so notveis, isto se
explica pelo seu contedo fortemente corporativo e especfico.

A tenso existente entre grupos do aparelho estatal, defensores das teses do

equilbrio oramentrio, e os interesses articulados em torno de aspectos especficos ajudam
a compreender a inconsistncia da poltica fiscal na dcada de oitenta. Na medida em que
no se formam consensos em torno dos temas mais fundamentais, as presses polticas
episdicas passam a assumir grandes propores frente frgil capacidade de resistncia
dos condutores da poltica fiscal. Foi fato notrio que as polticas restritivas tiveram
vigncia definida no tempo, persistindo at que as presses das mais diversas ordens as
suplantassem. Inmeros episdios comprovam este fato, como a violenta compresso
salarial de 1984, as restries creditcias e os saneamentos financeiros dos Estados e de
seus bancos. os limites ao endividamento para as empresas estatais, ao final relaxadas,
dentre outras.

Em verdade, uma anlise da poltica fiscal dos anos oitenta e incio dos noventa no
pode deixar de registrar que ocorre um significativo processo de falsificao dos temas
relevantes. Troca-se a realidade de uma poltica fiscal referida a uma poltica
macroeconmica de ajuste exportador e aos escombros do Estado do pacto
desenvolvimentista por uma perspectiva de exogeneidade da mquina pblica nas suas mais
diversas dimenses. A dvida pblica deixa de ser o lastro usado para formao do mercado
financeiro, e a ltima barreira contra a fuga para moedas estrangeiras, para ser tomada
como indicador dos desequilbrios passados do setor pblico. O deficit pblico aparece
desprovido de sua especificidade para ser um mero input dos modelos econmicos. Ao
mesmo tempo, a carg;: tributria passa a ser ndice da presso dos impostos sobre um
produto definido aprioristicamente. Note-se que a prpria taxa de juros, preo
 28

macroeconom1co fundamental na conduo da poltica econmica, passa a ser tratada

apenas como o prmio de risco aos agentes que carregam a dvida mobiliria.

A questo do deficit pblico foi, certamente, o mais claro exemplo de toda a

dificuldade em se tratar as contas do Estado vinculado ao pacto desenvolvimentista. Os
anos setenta simplesmente no tomaram conhecimento do tema, a no ser no final do
perodo, onde o recrudescimento do processo inflacionrio deu lugar ao incio de seu
questionamento. Ao contrrio, nos anos oitenta, o esforo, dirigido a princpio pela presso
exercida pelo Fundo Monetrio Internacional, em medir e controlar o deficit, foi ponto
essencial nas agendas de todas as equipes econmicas.

O primeiro fato marcante neste processo foi a definio da rea de ao estatal

relevante. J nesta etapa ficaria clara a complexa teia de relaes armada pelo Estado do
pacto desenvolvimentista na montagem de sua capacidade de interveno. Nesta
perspectiva, crucial ressaltar o carter singular da interpenetrao entre os domnios
cambial, creditcio e fiscal, todos inseridos na estruturao das Autoridades Monetrias
enquanto detentoras, a um s tempo, do monoplio do cmbio, de uma ampla parcela da
determinao do crdito global da economia, da gesto da dvida mobiliria e dos passivos
em moeda estrangeira e de um grande conjunto de polticas fiscais. De outro lado, a
construo do conceito de deficit, inspirado pelo Fundo Monetrio Internacional, implicou
uma viso reconcentrada do aparato estatal, diametralmente oposta descentralizao
movida pela reforma administrativa dos anos sessenta. Todo o processo de extroverso
ocorrido com o aparelho estatal na vigncia do pacto desenvolvimentista reverteu-se numa
recentralizao em torno do Tesouro Nacional do conjunto de entidades e instrumentos que
haviam servido como propulsores da ao dinmica do Estado.

Esta recentralizao se deu, no entanto, apenas do ponto de vista da capacidade

financeira de ao destas entidades. A lgica do processo de descentralizao, ao embutir a
idia de interveno nos mercados e setores especficos, levou problematizao, em nvel
ainda mais elevado, de um dos traos caractersticos do Estado no capitalismo, qual seja, a
dificuldade em delimitar as relaes pblico-privadas. No caso brasileiro, a natureza da
ao estatal, que se encarregou de estruturar o prprio capitalismo, encarregou-se de
colocar condies ainda mais complexas. As reformas realizadas nos anos sessenta, de
estabelecer uma tica privada atuao das entidades descentralizadas e das empresas,
reforaram este carter, que no entanto, transformou-se no fracionamento do setor pblico
 29

em interesses de segmentos especficos, na maior parte das vezes atuando apenas como
caixa de ressonncia dos interesses privados relacionados ao setor.

Este processo de feudalizao do Estado " colocou limites muito definidos

capacidade de ajustamento das contas pblicas, sendo parte crucial da explicao sobre a
violenta deteriorao do gasto pblico nos anos oitenta. A impossibilidade de
hierarquizao das. despesas pblicas, frente resistncia dos interesses polticos e
econmicos de carter setorial e regional, produziu uma realidade oramentria marcada
pelo corte linear. A incapacidade de articular e administrar os conflitos imprimiu poltica
fiscal uma prevalncia do caixa sobre quaisquer outros instrumentos de ordenamento. Neste
contexto, a presso poltica passou a ser a varivel essencial.

A emergncia do deficit pblico como tema bsico das polticas econmicas de

estabilizao, no contexto em que aqui discutida a poltica fiscal, se desdobra na reviso
do prprio formato macroeconmico da participao estatal na economia. Muito mais que a
C\.
definio de uma varivel da poltica macroeconmica, a questo do deficit passou implicar 'Z
uma certa postura sobre a participao estatal na economia. Logicamente, isto" se deu
depois que os principais ajustes de meados da dcada de oitenta tivessem sido operados,
produzindo a reconverso da posio produtiva e patrimonial do setor privado. Em
verdade, a discusso sobre o papel do deficit jamais ganhou concretude em termos das suas
relaes macroeconmicas. Em primeiro lugar, cabe assinalar que as avaliaes
quantitativas sobre as previses para o deficit jamais foram aceitas pelos agentes
econmicos, tanto pela descrena na sua metodologia, quanto pelas hipteses sobre a
manipulao dos seus nmeros. O deficit sempre foi tido como um desequilbrio presente,
derivado da perdularidade do Estado.

Da mesma forma, a anlise das vias que levariam o aparelho econmico a sofrer os
impactos dos desequilbrios do setor pblico jamais foi realizada de forma consistente. A
relao entre deficit e inflao situou-se na hiptese clssica dos impactos monetrios
forados pelo financiamento inflacionrio do governo. Tese da mesma natureza aparece na
racionalizao novo-clssica de que a formao de expectativas inflacionrias dos agentes
com base na avaliao das perspectivas sobre a evoluo da dvida pblica determinaria
uma elevao de preos no presente por antecipao defensiva dos agentes contra futuras

19
MARTINS, L, Op cit.
 30

perdas no valor patrimonial dos seus ttulos ou contra aumentos de impostos no futuro para
compensar a deteriorao de sua posio patrimonial. 20

A maior expresso da inconsistncia das teses levantadas sobre as relaes entre a

inflao e o deficit pblico pode ser encontrada no recente trabalho de Edmar Bacha, onde
o autor, ciente de que os reduzidos valores efetivamente realizados dos deficites de 1990 a
1992, sustenta que o deficit reprimido, ao indicar um regime fiscal inconsistente, leva a
uma avaliao inter-temporal de expanso de moeda no futuro, cujos efeitos so
antecipados pelos agentes. 21

O papel cumprido pelo deficit parece ter sido muito distinto dos que lhe so
atribudos pelas teses conservadoras. O deficit acabou sendo tomado pelo conjunto dos
agentes econmicos como um ndice do processo de desagregao do Estado enquanto
condutor do pacto desenvolvimentista, ou do que dele restou, nos anos oitenta. O
esgotamento do padro de financiamento estatal da dcada de setenta acabou produzindo
uma realidade que condicionou a prpria escolha da varivel mais utilizada para medir o
deficit: o conceito de Necessidades de Financiamento do Setor Pblico No Financeiro,
cujo principal atributo o de medir o desequilbrio das contas pblicas, atravs das fontes
de crdito. Este passou a ser o conceito relevante para a crise financeira do Estado.

A anlise dos resultados das contas pblicas, sintetizado pelos nmeros do deficit,
em quaisquer dos conceitos existentes, no indica uma desestruturao que possa explicar
todo o peso da crise do Estado na permanncia da crise brasileira. A no ser em momentos
dramticos, como 1989, onde o deficit escapou ao controle devido ao prprio processo
hiperinflacionrio, as contas pblicas mostraram resultados, que poderiam ser financiados
se o contexto econmico no fosse de absoluto descrdito ao setor pblico. Da mesma
forma, os nmeros do endividamento pblico assumem propores de impacto em grande
medida derivadas da gesto das variveis macroeconmicas como juro e moeda.

A crise do Estado do pacto desenvolvimentista gerou uma ruptura do estado de

confiana que tornou os agentes econmicos extremamente descrentes na capacidade de
revitalzao fiscal e financeira do Estado. De fato, a avaliao sobre o deficit passou a se
20
SAGENT, T. & N. WALLACE, "Some Unpleasant Monetarist Arithmetic". In: FEDERAL RESERVE
BANK OF MINNEAPOLIS, Quarterly Review, fali, 1981, p. 1 a 17.
21
Ver: BACHA, E. L., "O Fisco e a Inflao: uma Interpretao do Caso Brasileiro". In: Revista de Economia
Poltica. vo/. 14, n. 1, So Paulo, Nobel, 1994, p. 5 a 18.
 31

dar na perspectiva de sua sustentabilidade frente aos compromissos do Estado com os

diversos agentes econmicos, sociais e polticos. As demandas postas para o Estado, antes
confinadas s colocadas pelos interesses inseridos no pacto desenvolvimentista,
multiplicaram-se, somando-se a estas as derivadas das polticas sociais e o atendimento s
classes mdias urbanas. Na verdade no importa que o atendimento, em grande parte, no
se configure de fato, no gerando seu efetivo pagamento, mas as demandas de uma forma
ou de outra, pela.I via poltica, econmica ou judicial, se colocam como presso por
recursos junto ao Estado.

crucial notar que no se trata do deficit verificado, tampouco de inconsistncia do

regime fiscal, entendido dentro do conceito de Estado como elemento exgeno dinmica
econmica. Ao contrrio, trata-se das contas fiscais como elemento dentro de uma
determinada dinmica, estabelecida, em primeira instncia, ao nvel dos marcos mais gerais
de funcionamento da economia, ancorados em consensos entre os agentes econmicos
sociais e polticos. Contas estas refletidas dentro de uma certa definio de espaos e
tarefas pblico-privadas.

A administrao das contas pblicas neste ambiente de incapacidade de pactao e

articulao que assolou as camadas burocrticas e os interesses estabelecidos conduziu cada
segmento da rea pblica a trajetrias distintas. O sistema tributrio deformou-se por uma
perspectiva meramente de ca1xa em sua gesto, ganhando nveis de iniquidade e
degenerao jamais vistos. O controle dos gastos e do deficit acabou esbarrando nas
presses de fora e de dentro do prprio espao pblico, sendo operados por uma
perspectiva de curto prazo, sem nenhum compromisso com seu impacto macroeconmico e
com a eficincia da ao estatal. Mesmo no que toca ao grande caso de xito nas finanas
pblicas, que foi o reordenamento institucional e oramentrio, seus limites ficaram
evidentes. Embora os avanos tenham sido grandes no sentido do controle, da transparncia
e da separao das poltica fiscal, monetria. creditcia e cambial, a capacidade de
interveno macroeconmica do Estado ganhou enormes restries. A conduo da poltica
fiscal, na ausncia de consensos em torno da insero estatal, deu lugar a uma definio do
espao fiscal com grandes prejuzos para seu potencial dinmico.

Dentro desta perspectiva, o desequilbrio do setor pblico brasileiro no pode ser

classificado como fiscal ou financeiro, como se procurou fazer durante grande parte da
dcada de oitenta. Nem se pode entend-lo apenas como uma questo patrimonial. Ele deve
 32

ser compreendido como parte de um todo, onde as inter-relaes entre o pblico e o

privado ocorrem de forma continuada. Este processo no pode ser divisado no seu contexto
sntese, qual seja, o valor do deficit pblico, mas deve s-lo em cada uma das instncias
pblicas, em cada forma de manifestao do Estado. Vale dizer, a crise fiscal e financeira
do Estado s compreensvel no contexto da derrocada da capacidade. de administrar os
conflitos, que se impe na ausncia de pactos de carter mais geral, desdobrada em cada
uma das entidades e instrumentos da ao estatal. Demonstrar este processo o esforo
empreendido nos trs captulos que se seguem.
 CAPTUL02

O SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO

2 .1. Introduo

A anlise da evoluo e da dinmica do sistema tributrio pode mostrar um dos

casos mais acabados da desarticulao institucional que atingiu o Estado brasileiro, na
esteira do rompimento do pacto desenvolvimentista discutido no captulo anterior.
Certamente. nenhuma outra instituio poderia sintetizar de maneira to completa o enorme
poderio colocado nas mos do Estado, nas dcadas de sessenta e setenta, e a
desestruturao da capacidade de ao estatal, a partir da dcada de oitenta. Em verdade, o
sistema tributrio forjado pelas reformas dos anos sessenta foi se tornando disfuncional
devido a diversos fatores, dentre os quais se deve destacar: o processo inflacionrio, a
mudana na insero externa da economia e os efeitos postos pela sua utilizao enquanto
instrumento do processo de acumulao de capital.

A crise do padro de desenvolvimento e a impossibilidade poltica de se adotarem

medidas consistentes de reviso e/ou reforma acabaram por produzir alteraes episdicas e
questionadas pelo conjunto dos agentes econmicos e polticos. O histrico dos pacotes de
final de ano, presente na realidade brasileira desde 1982. mostra um enorme rol de medidas
paliativas e que, no raro, foram revertidas ou questionadas na Justia pelos contribuintes.
Estas medidas, que visavam mitigar, ocasionalmente, os problemas de caixa das diversas
esferas de governo, acabaram por desfigurar o sistema, retirando toda a lgica de sua
conformao iniciaL O fracasso em relao a todas as outras demandas colocadas para o
aparato tributrio foi completo. No se consolidou um novo padro de financiamento e nem
mesmo uma nova distribuio de receita entre as esferas de governo, sendo que princpios
fundamentais da tributao. como o relativo progressividade, foram ainda menos
observados que em outros momentos. Pior, os remendos a que o sistema foi submetido pela
administrao tributria o tornaram extremamente dependente do processo inflacionrio e
da hipertrofia que se deu na rbita da circulao financeira.
 34

Muito embora a Carga Tributria Bruta tenha se fixado em nveis semelhantes aos
do perodo do milagre econmico dos anos setenta, o incio dos anos noventa tem sido
palco de uma enorme discusso em torno da questo tributria. Estimulado, inicialmente,
pelo debate sobre o equilbrio das contas pblicas, em particular as da Unio, o debate
sobre o tema assumiu propores muito mais significativas. A discusso passou a se
referenciar a ticas que transcendem a questo da arrecadao para versar sobre aspectos
como a interferncia dos tributos na competitividade dos produtos brasileiros, nos
mercados interno e externo, em sua relao com a produo externa e os reflexos da
presso tributria sobre a informalidade e o incentivo ao investimento. Em verdade, as
mudanas estruturais da economia brasileira, no incio dos noventa, levaram crescente
preocupao com a importncia dos tributos na definio das condies globais de insero
da economia brasileira no mercado internacional. As dificuldades encontradas pelo
Executivo Federal para dar resposta aos vrios interesses, jogando a questo para a reviso
constitucional, levaram a uma proliferao de propostas de reforma tributria. Em verdade,
as propostas de reviso do sistema tributrio foram usadas para, de modo explcito ou no,
apresentar indicaes de novas formas de insero do Estado, modificando seu peso e suas
atribuies na economia.

Analisadas em seu conjunto, as propostas de reforma demonstram o grande

fracionamento dos interesses e a incapacidade dos segmentos isolados em colocar
alternativas de carter abrangente ao estado atual do sistema tributrio e da ao estatal. As
dificuldades dos distintos projetos de reforma de passar da tica particularista ao que se
poderia chamar de um projeto globalizante, do a perfeita noo da ausncia de quaisquer
consensos sobre as funes do Estado na economia brasileira. A inviabilidade, at aqui
verificada, na negociao dos pontos sobre a reforma, demonstra como a formao de
algum tipo de consenso est distante de ser efetivada.

Para compreender este fenmeno necessrio ter em mente que o sistema tributrio
brasileiro viveu, nos anos oitenta e incio dos noventa, uma crise de enorme magnitude,
inserindo-se no quadro macroeconmico como um elemento de grande impacto sobre a
degenerao das expectativas dos agentes econmicos. A crise do sistema tributrio
apresentou diversas faces, seja nas questes administrativas, seja no que se refere
estrutura e distribuio da carga tributria. A maior das evidncias da desagregao do
sistema pode ser dada pelos recorrentes pacotes de final de perodo, forados pela constante
 35

expectativa de queda da arrecadao, e/ou aumento dos gastos, e pela contestao judicial
s medidas implementadas.

A explicao da permanente tendncia reduo das receitas s pode ser encontrada

num conjunto de fatores que levaram disfuncionalidade do aparato tributrio que se
originou das reformas dos anos sessenta. O processo recessivo, o crescimento da
informalidade, o pe,so das renncias fiscais, a expanso da participao do mercado externo
no conjunto da demanda e a emergncia de um persistente regime inflacionrio, tiveram
papel importante na queda da arrecadao, mas no se pode dizer que estes fatores esgotem
a questo. A indefinio sobre os rumos que o sistema tributrio deveria seguir foi o
ingrediente mais essencial desta degenerao do sistema. Nos diversos momentos em que
tentativas de alterao da natureza da estrutura tributria tiveram lugar, o seu alcance
acabou sendo limitado pela resistncia dos setores atingidos. Isto no significa dizer que
no foram colocadas propostas para a discusso de um novo sistema. Elas, sem dvida,
existiram. Tanto a proposta da Comisso de Reforma Tributria (CRETAD) para a
Constituio de 1988 quanto o pacote de medidas fiscais do ento Ministro Delfim Netto,
em 1983 ou a Lei n, 7450, que precedeu o Plano Cruzado, ou mesmo com a Comisso
Executiva de Reforma Fiscal, j no Governo Collor, configuravam-se como propostas
abrangentes de mudanas do arcabouo tributrio. Todas foram derrotadas pela
incapacidade de aglutinar interesses suficientes em torno de si.

O sistema tributrio brasileiro chegou aos anos noventa numa siruao de completa
desestruturao, tornando-se objeto de nveis de contestao sem precedentes. As presses
provenientes de diversos tipos de interesses e agentes econmicos vm sendo sentidas pela
administrao tributria em magnitude muito mais intensa que a observada em qualquer
momento da histria recente. As contestaes judiciais e as idas e vindas da legislao
tributria levaram as crticas especficas a se avolumarem em tal magnitude que o sistema
passou a ser questionado em sua totalidade.

A anlise da questo tributria envolve a compreenso da crise fiscal e da prpria

insero do Estado na economia brasileira. Esta crise se apresenta atravs de diversas
dimenses, dentre as quais a capacidade de extrair recursos da sociedade apenas um dos
elementos presentes nesta problemtica. H que se considerar que fatores mais profundos
so de grande importncia para os recentes questionamentos estrutura fiscal. Um destes
fatores a prpria natureza da insero estatal na economia, que condiciona e a capacidade
 36

do Estado em desenhar novas formas de articulao entre as diferentes fontes de dinamismo

do sistema econmico. O rompimento da composio de foras e interesses, que davam
suporte ao pacto desenvolvimentista, teve grande impacto sobre a capacidade de tributar do
Estado, favorecendo a degenerao do sistema e impedindo que novos pontos de consenso
fossem elaborados dentro de eventuais ajustes ou reformulaes.

Um segundo fator o crescimento da importncia dos tributos para as relaes

comerciais e financeiras com o exterior. A abertura comercial, em especial, e a financeira,
de maneira secundria, colocaram uma nova realidade para a estrutura tributria, Novos
elementos emergiram como decisivos para a produo e mesmo para a deciso empresarial
quanto localizao de novas plantas. Numa situao de forte proteo da economia frente
aos produtos importados, caracterstica do pacto desenvolvimentista e do processo de
substituio de importaes, a estrutura tributria no representava grandes problemas para
a produo interna, dado que a competitividade e a relao de preos frente aos produtos
importados podiam ser arbitradas por medidas administrativas ou pelo estabelecimento de
uma estrutura tarifria de alquotas elevadas. Em economias abertas ao exterior, as
exigncias de compatibilidade entre as sistemticas tributrias so muito maiores, dado que
h limites fixao de tarifas mximas e manuteno de controles administrativos para a
preservao da competitividade dos produtos nacionais.

Um terceiro fator, talvez de importncia preponderante no campo dos conflitos

polticos entre os distintos plos de poder regional, a distribuio de competncias
tributrias e a forma das transferncias de recursos entre os distintos nveis de governo.
Como ficou muito bem demonstrado na discusso que precedeu a elaborao do Captulo
Tributrio da Constituio de 1988, o potencial de disputa em torno deste tema to
grande que as propostas de melhoria tcnica podem ser inviabilizadas pelo simples temor
de que a alterao na distribuio do bolo de receitas seja afetada em detrimento dos
interesses de determinados Estados ou Municpios. importante notar que a mudana das
condies dinmicas do sistema, com a crescente importncia do setor externo, passaram a
radicalizar posies de agentes econmicos com respeito s transferncias de renda inter-
regionais. Ao mesmo tempo, a crise econmica fez com que as receitas tributrias tivessem
importncia ainda maior para as regies menos desenvolvidas, acirrando a disputa por
recursos.
 37

Um quarto elemento a considerar o crescimento das demandas sociais sobre

segmentos da ao pblica mal financiados dentro da estrutura tributria. Dois exemplos
so contundentes. O primeiro deles a seguridade social, onde a universalizao de alguns
direitos sociais, como a sade e o benefcio previdencirio mnimo, levaram a aumentos de
alquota nas contribuies que compunham as frgeis bases de financiamento do sistema,
com efeitos danosos sobre os nveis de sonegao e o crescimento do questionamento
econmico e jurdico. O segundo refere-se aos grandes centros urbanos. A fartamente
diagnosticada restrio de recursos frente ao acmulo de obrigaes com a infra-estrutura e
a misria urbanas, permaneceram intocadas pela Constituio de 1988, conduzindo a um
processo de sobreutilizao do IPTU, que, desarmado da progressividade, acabou por ficar
limitado entre as demandas judiciais e a reao poltica dos setores proprietrios e dos
interesses imobilirios das grandes cidades.'

Uma rpida apreciao da evoluo do sistema tributrio nacional das reformas

efetivadas em 1964/67 s modificaes efetuadas em 1988 e nos anos posteriores, torna
possvel compreender a natureza do processo degenerativo e as razes que levaram o
sistema a ser to vulnervel a crticas do conjunto dos agentes econmicos. Embora a
estruturao do sistema tributrio tenha sido muito bem definida nos anos sessenta,
enormes distores foram se efetivando durante estas trs dcadas. A definio das bases de
incidncia da tributao indireta, maior avano do sistema, perdeu-se frente necessidade
de captura de recursos. A definio do valor adicionado como base de incidncia
predominante foi solapada pelo retorno de tributos sobre faturamento. A prpria
administrao tributria foi sendo realizada de modo a anular vrios dos ganhos da
legislao implantada nos anos sessenta, adotando procedimentos de substituio tributria
que viesaram a utilizao do valor adicionado como base de incidncia, mesmo no que diz
respeito ao IPI e ao ICM/ICMS. Na ausncia da efetivao de mudanas globais e
coerentes, a administrao do sistema tributrio acabou entregue s necessidades do caixa.
A adoo de medidas de carter emergencial foi a tnica, colaborando para acabar com a
racionalidade herdada do sistema, tal como proveniente das reformas dos anos sessenta.

A grande virtude do sistema tributrio dos anos sessenta acabou sendo, no entanto,
o maior motivo dos problemas enfrentados durante os ltimos anos. A enorme elasticidade
1
O fracasso na obteno de outras fontes de financiamento levou os Municpios de maior porte a tentativas de
elevao de receitas prprias atravs do IPTU, especialmente entre 1990 e 1992. Em diversos casos, a reao
dos contribuintes levou a discusso aos Tribunais, sendo a mesma objeto de movimentos organizados de
desobedincia civil quanto ao pagamento, como no caso do Municpio de So Paulo.
 38

do sistema frente expanso do produto, calcada na elevada alquota potencial e na

concentrao da tributao indireta sobre produtos de origem industrial, abriu condies
para que generosas isenes e redues fossem concedidas no mbito da poltica industrial
e de fomento s exportaes. Com as bases de incidncia presas aos incentivos concedidos,
a reverso cclica, agudizada pelo desempenho tributrio dado pelo carter pr-cclico do
sistema, somente pode ser enfrentada com a diversificao dos fatos geradores, onde o
mercado financeiro e o faturamento tiveram papel essencial. Neste rol, podem ser
colocadas tanto a criao do FINSOCIAL quanto a utilizao da subcorreo das tabelas de
reteno na fonte do Imposto de Renda sobre o trabalho assalariado. Este ltimo expediente
gerava um arrecadao excedente no ano base, que era restituda no ano da declarao,
atuando como uma espcie de emprstimo dos contribuintes ao governo.

Embora devesse se ocupar do conjunto do sistema fiscal, a reforma realizada atravs

da Constituinte de 1988 no conseguiu fugir aos particularismos, dando incomensurvel
destaque discusso e encaminhamento da questo federativa. A distribuio de recursos
entre as distintas esferas de governo, tanto em termos de competncia tributria, quanto no
que toca s transferncias de recursos, acabou renegando outros temas a uma posio
secundria. Como fruto de sua articulao poltica, Estados e Municpios foram
beneficiados, em detrimento da Unio, na distribuio do bolo tributrio, colocando termo
a um processo que vinha tendo curso desde o incio da dcada de oitenta, marcado pelo
questionamento centralizao tributria que caracterizou as reformas dos anos sessenta.
Embora este processo de descentralizao das receitas fosse inevitvel, dadas as prprias
caractersticas da organizao poltica brasileira, no se pode deixar de estranhar que vrias
das alteraes tcnicas que vinham sendo propostas no tenham tido nenhum tipo de
encaminhamento. Vale dizer, a nfase no processo de reviso das receitas concentrou-se
nas transferncias e no no repasse de competncias tributrias.

Enquanto instrumento das polticas governamentais, a derrocada do sistema de

tributao na sua funo de arrecadador de recursos s foi suplantada pela completa perda
de capacidade de interveno que se seguiu crise das contas pblicas. O sistema dos anos
sessenta, que foi concebido como um gigantesco mobilizador e repassador de recursos entre
os setores velhos e os eleitos pelas polticas industrial, regional, agrcola e de comrcio
exterior, chegou aos anos noventa com reduzidssimas condies de desempenhar qualquer
papel ativo na dinmica econmica. Mesmos os incentivos restantes, persistiram muito
mais pela presso dos segmentos interessados do que por se constiturem em polticas do
 39

Estado. A prpria impossibilidade financeira do setor pblico fez com que todos os
elementos dinmicos do sistema fossem revertidos ao longo dos anos oitenta.

De fato, a questo da renncia fiscal, to discutida nos ltimos anos sob a tica da
evaso de recursos, merece ser tambm tratada sob o enfoque de que sua existncia dentro
do sistema tributrio significava um poderoso elemento de interveno econmica. Deve-se
ter em mente que a prpria reforma dos anos sessenta j dotava o sistema de uma srie de
instrumentos destinados a alavancar o crescimento econmico, com especial nfase
viabilizao de grandes projetos de desenvolvimento regional. Ao lado disto, a diretiva de
viabilizar a constituio do mercado de capitais levou o Imposto de Renda da Pessoa
Jurdica a ser objeto de incentivos como o Decreto-lei n. 157. O comrcio exterior foi um
dos grandes beneficirios das facilidades fiscais, tanto pela no tributao sobre o lucro,
quanto pela iseno na tributao indireta, viabilizada por programas como o BEFIEX 2 A
utilizao indiscriminada de programas como este acabou por levar a uma sria divergncia
entre a potencialidade de arrecadao do sistema e a receita efetiva, aspecto que teve
grande impacto nas contas pblicas em meados da dcada de oitenta, quando, nem mesmo
a recuperao econmica aumentou o patamar de receitas, devido ao papel preponderante
das exportaes naquele momento. Este aspecto, no entanto, um exemplo a mais do
processo disruptivo de que foi vtima a administrao fiscal, inviabilizada de gerir e manter
os instrumentos por ela prpria criados.

O carter disfuncional do sistema tributrio frente dinmica econmica pode ser

percebido nos procedimentos tomados frente s perdas financeiras causadas pelo processo
inflacionrio, alis um dos poucos campos onde a administrao tributria foi efetiva. Os
largos prazos entre os fatos geradores e o recolhimento dos tributos aos cofres pblicos,
que acabaram sendo operados como capital de giro pelas empresas, foram se estreitando de
tal forma que, no incio dos noventa, passaram, em muitas ocasies, a preceder ao efetivo
recebimento pela empresa dos recursos faturados. Diversos outros elementos, como a no
indexao de crditos e dbitos tributrios, passaram a causar ainda maiores danos
administrao empresarial, condicionada pelo que passou a ser chamado de planejamento
tributrio.

2
OLIVEIRA, F. A., A Reforma Tributria de 1966 e a Acumulao de Capital no Brasil, So Paulo, Oficina
de Lvros, 1992.
 40

As fragilidades do sistema brasileiro atual so, certamente, inmeras, mas as

dificuldades na formulao de propostas de mudana que atendam constelao de fatores
e interesses afetados parecem ainda maiores. A impossibilidade de se produzir uma
proposta que respeite e aproveite o grau de complexidade a que o sistema tributrio
brasileiro chegou e, ao mesmo tempo, d conta de novas questes como a nova forma das
relaes com o exterior, s pode ser explicada pela inexistncia de novos consensos
polticos em torno do papel e das funes do Estado brasileiro.

O processo de votao da Emenda Constitucional n. 3, de dezembro de 1992, pode

sintetizar de maneira admirvel toda a dificuldade em torno da mudana e do
gerenciamento do sistema. A extensa lista de mudanas terminou por se limitar a trs
medidas: a) criao do imposto sobre movimentaes financeiras; b) extino programada
para 1996 do Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis; e c) eliminao, tambm
para 1996, do Adicional sobre o Imposto de Renda de competncia estadual. Tudo isto
aps um processo onde nem mesmo a previso de receita era conhecida, sendo que a Carga
Tributria Bruta situava-se em valores no muito distantes aos verificados durante os anos
do milagre econmico. A criao de um tributo to antieconmico quanto o IPMF
reveladora, na verdade, da impossibilidade de se definir tanto um novo sistema como os
seus contribuintes.

2.2. A Evoluo das Receitas Pblicas de 1970 a 1993

A discusso sobre a evoluo e a magnitude das receitas pblicas no Brasil tem

apontado inconsistncias analticas de grande magnitude e enormes dificuldades, mesmo no
arrolamento das principais questes. Por um lado, a colocao de alguns setores
econmicos e sociais tem sido recorrente no sentido de apontar a inconsistncia dos atuais
nveis de presso tributria sobre os contribuintes. Por outro, a razo que tem movido as
propostas de reforma fiscal do Executivo e as mudanas operadas ao nvel do Poder
Legislativo tm se realizado com o objetivo bsico de aumentar ou recuperar a carga
tributria. Na verdade, no h sequer consenso sobre quais nmeros devam ser tomados
como ponto de partida para as discusses. Como se ver frente, pela simples anlise da
participao tributria no produto interno, o desempenho obtido entre 1990 e 1993 deveria
ser tomado como excepcional, dados a estagnao da economia e os problemas jurdicos
 41

com os indexadores e os prprios tributos, desautorizando a criao de novos tributos ou

contribuies ou ainda a busca de recursos adicionais.'

A anlise da evoluo da Carga Tributria Bruta, no conceito de contas nacionais,

pode ser um timo ponto de partida para a avaliao do sistema tributrio brasileiro,
especialmente se as preocupaes se relacionam aos dois plos da questo: a efetiva presso
sobre a renda interna, do ponto de vista macroeconmico, e a capacidade das diversas
esferas pblicas em ter acesso receita global gerada por tributos e contribuies. Alm
disso, a verificao dos principiais elementos da estrutura tributria e da evoluo de sua
importncia relativa, permite aferir a maneira pela qual se deu o processo de arrecadao
de recursos junto economia.

A opo pela carga tributria prende-se ao fato de que ela d conta de toda a ao
pblica, que no a realizada atravs das empresas de economia mista, abrangendo
elementos constitutivos da formao do Estado brasileiro, particularmente os emprstimos
compulsrios, os fundos patrimoniais e diversas formas de receitas parafiscais. Trata-se,
pois, no apenas da relao entre receitas e despesas, mas da capacidade de mobilizao de
recursos sob o comando do Estado. O perfil gerado pela anlise das contas nacionais
permite que sejam melhor identificadas as relaes entre as receitas auferidas pelo Estado e
a natureza de seus gastos, definida pelas atribuies que lhe foram colocadas por fatores de
ordem social, econmica e poltica. Na verdade, esta anlise permite que a anlise dos
grandes nmeros seja abandonada em prol de uma qualificao da conformao da carga
tributria.

importante notar, antes de passar anlise dos dados verificados, que a carga
tributria um conceito atrelado ao resultado efetivamente conseguido pelas
Administraes Federal, Estadual e Municipal. Ou seja, trata-se da receita que realmente
recebida pelos cofres pblicos. As restituies s Pessoas Fsicas e Jurdicas. relativas a
recolhimentos excessivos de Imposto de Renda ou aos incentivos fiscais so deduzidas das
receitas oramentrias anuais para a aferio da carga tributria. Do mesmo modo,
isenes, redues de alquota e crditos-prmio no so considerados como receita. Vale
dizer, o conceito de Carga Tributria Bruta no se refere ao potencial de recolhimento de

' Note-se que os nmeros aqui discutidos tiveram sua relao com o PIB realizada nas novas bases, divulgadas
pelo IBGE em outubro de 1994. Como as alteraes reduzem o produto brasileiro para toda a dcada de
oitenta, a Carga Tributria Bruta sobe. tambm para toda a srie. Ver: IBGE, Contas Consolidadas para a
Nao- Bra,i/: 198011993. Rio de Janeiro, 1994.
 42

tributos e contribuies, dada a legislao em vigor, mas ao ingresso de recursos

efetivamente verificado. 4

Tomada em seu movimento histrico, de 1970 a 1993, a Carga Tributria Bruta

apresentou expressivo equilbrio, em termos de comparao com o Produto Interno Bruto,
na primeira metade do perodo e enorme volatilidade na segunda. Atravs da Tabela 2.1
possvel verificar que durante toda a dcada de setenta, a Carga Tributria Bruta situou-se
entre 24,5% e 26% do PIB, tendo permanecido sempre acima dos 25% do PIB at 1978.
Este quadro foi revertido na dcada de oitenta. A forte variabilidade que tomou conta das
receitas pblicas produziu resultados to dspares quanto os 30% do PIB, em 1990, ou
22,9% do PIB, em 1988. A variabilidade da Carga Tributria Bruta na dcada de oitenta
situou-se entre 17,4% acima da mdia e 10,4% abaixo da mesma, tendo sido a diferena
entre os pontos de mxima e mnima arrecadao de 7,1% do PIB. Note-se que, tomado o
perodo de 1970 a 1980, o vale e o pico de receitas situaram-se a apenas 3% da Carga
Tributria Bruta mdia, tendo sido a diferena entre a menor e a maior de menos que 1,4%
do PIB.

No incio da dcada de noventa, apesar de sitiado por presses de todas as ordens, o

sistema tributrio brasileiro ainda conseguiu manter nveis bastante razoveis de gerao de
receitas, relativamente ao verificado nos anos setenta. A Carga Tributria Bruta manteve-se
entre 25,1% e 26,3% do PIB, no perodo de 1991 a 1993, respectivamente. O clima de
estagnao econmica vivido no perodo, as expressivas demandas judiciais postas contra
importantes fontes de receitas, os problemas com a contestao da indexao dos tributos
pela TR, ocorridos no incio de 1991. a crise administrativa da Receita Federal e a prpria
falta de credibilidade do Executivo Federal, notadamente durante o ano de 1992, fazem o
nvel de carga alcanado no primeiro binio dos anos noventa extremamente expressivo.
Apenas por estes nmeros globais seria difcil defender que o sistema tributrio devesse ser
reformado para se tornar mais produtivo.

A comparao da evoluo da Carga Tributria Bruta com o movimento cclico da

economia brasileira mostra que a estruturao do sistema tributrio tornou as receitas
pblicas extremamente sensveis evoluo do nvel de atividades e, especialmente, do
mercado interno. Atravs da Tabela 2.3. pode-se verificar o desempenho da carga em
perodos selecionados. Note-se que, para tal fim, foram desdobrados os seguintes perodos:
4
AFONSO, J. R, Notas sobre a Questo da Carga Tributria no Brasil, Rio de Janeiro, 1987, mimeo.
 43

a) auge cclico do milagre (1970 a 1974); b) desacelerao do crescimento (1975 a 1980);

c) crise recessiva decorrente do endividamento externo (1981 a 1983); d) crescimento
econmico baseado nas exportaes (1984 e 1985); e) ano do Plano Cruzado; f) perodo
final do Governo Sarney (1987 a 1989); g) ano do Plano Collor; e h) incio dos anos
noventa (1991 e 1993). Em cada perodo foi calculada a mdia simples. da participao da
Carga Tributria Bruta no PIB.

Os dados mostram que a Carga Tributria Bruta pouco flutuou nos trs primeiros
perodos, mantendo-se acima de 25% do PIB, sendo a mdia do perodo recessivo de
1981/83 superior verificada no auge do "milagre". A deteriorao das condies de
operao do sistema tributrio s foi plenamente sentida nos perodos de crescimento
voltado para o mercado externo de 1984/85 e 1987/1989, onde o descontrole inflacionrio
tambm colaborou para reduzir a receita efetivamente arrecadada. Os anos de !986 e 1990
aparecem na srie como atpicos. No primeiro caso pela mudana da dinmica de
crescimento que passou a se centrar no mercado interno. No segundo, os impostos
extraordinrios sobre a riqueza e o fim do anonimato fiscal, que pode ser percebido como
uma mudana do regime administrativo foram responsveis por este desempenho
excepcional. J os anos de 1991 e 1992 apresentam Carga Tributria Bruta acima da mdia
da dcada anterior como reflexo das mudanas constitucionais de 1988, que foram sendo
operadas ao longo do perodo.

A anlise dos nmeros globais da Carga Tributria Bruta no revelam, no entanto,

que diversas revolues foram sendo operadas dentro da estrutura do sistema tributrio
brasileiro. Quatro fatores devem ser destacados como principais determinantes das
alteraes que foram se operando dentro do sistema. O primeiro deles foi a administrao
dos tributos no sentido de alavancar o investimento nos setores eleitos pela poltica
industrial e de comrcio exterior. O segundo, foi a tica meramente arrecadadora impressa
ao sistema durante os anos oitenta, na incapacidade de promover reformas de maior
profundidade e tendo que trabalhar com bases de incidncia solapadas pelas enormes
renncias tributrias da dcada anterior. O terceiro foi o crescimento das necessidades de
recursos do conjunto dos gastos da seguridade social. Por fim, a presso de Estados e
Municpios gerou, antes e depois da reforma constitucional de 1988, fortes recomposies
nas competncias tributrias e reaes por parte do Executivo Federal na administrao
tributria, com a discriminao dos tributos partilhados com outros nveis de governo.
 44

Um conjunto destas alteraes comeou a se delinear ainda nos anos setenta,

enunciando os graves problemas que seriam enfrentados nos anos posteriores pela poltica
tributria. Embora a mdia da Carga Tributria Bruta tenba sido, no perodo de
desacelerao cclica de 1975 a 1980, apenas 0,34% inferior mdia do perodo de auge
do "milagre" econmico, cerca de 25,5% do PIB, a sua composio alterou-se
profundamente. A reduo dos dois grandes tributos indiretos criados pela reforma de
1966, IPI e ICM, fez com que a receita conjunta destes dois impostos casse de 10,26%
para 7,65% do PIB. Embora os dois tributos sejam reconhecidamente pr-cclicos no h
como imputar desacelerao do crescimento econmico toda a culpa pela retrao da
receita. Em verdade, foram as polticas de iseno e reduo de alquotas, operadas
largamente durante o quinqunio anterior, as grandes responsveis pela queda. Note-se que
o IPI, mais intensivamente utilizado pela poltica industrial experimentou, isoladamente,
reduo de 34%, na mdia do perodo frente ao anterior.'

Ao lado da derrocada dos principais tributos criados nas reforma dos anos sessenta,
assistiu-se ascenso de dois outros tipos de receitas. De um lado, as contribuies
previdencirias, especialmente as incidentes sobre a folha salarial expandiram-se na esteira
do crescimento da massa salarial e da formalizao do mercado de trabalho. A Tabela 2.4.
mostra que esta receita, que tivera participao mdia de 17,5% na Carga Tributria Bruta
entre 1970 e 1974, passou, no perodo seguinte, a 21,5%. De outro lado, uma receita
parafiscal passou a ganhar participao expressiva. O PIS/PASEP, fundo patrimonial
criado no incio da dcada, passou a dar conta de 4,6% da Carga Tributria Bruta, em
lugar de I, 9%, mdia do perodo anterior.

A terceira fase da periodizao aqui utilizada foi a primeira onde o sistema

tributrio demonstrou sua excessiva aderncia evoluo do nvel de atividade e os
problemas colocados para a realizao de ajustes na Carga Tributria Bruta, conservando a
mesma base tributria. A forte retrao do produto realizada naquele perodo, em meio
crise da dvida externa, trouxe srios problemas aos tributos incidentes sobre o valor
adicionado. O IPI teve sua participao na receita total diminuda a 8,3%, metade da marca
verificada nos incio da dcada anterior. J o ICM passou a significar apenas 19% da Carga
Tributria Bruta. Embora menor, em termos de valor absoluto, a Carga Tributria Bruta
no se retraiu na comparao com o PIB devido, de um lado, queda do denominador,
derivada da crise recessiva e. de outro, s vrias medidas adotadas, em 1982 e 1983, no
5
BONTEMPO. H. C., Subsdios e incentivos: Uma Avaliao Quantitativa Parcial. Brasla, 1988, mimeo.
 45

sentido de refrear a queda da arrecadao e auxiliar no combate ao deficit pblico, que

passara a ser um tema central nas negociaes com o Fundo Monetrio Internacional.

Este perodo, no entanto, marcou o incio de uma mudana estrutural do sistema

que implicou danos irreparveis sua racionalidade. Em maio de 1982, foi criado o Fundo
de Investimento Social (FINSOCIAL), cuja base de incidncia era o faturamento das
empresas comerciais e industriais, taxadas a uma alquota de 0,5%. No caso das empresas
prestadoras de servios, inclusive financeiros, a base de clculo seria o imposto de renda
devido, tributado a uma taxa de 5 %. Desde sua criao, o novo tributo foi tratado como
contribuio social, sendo sua administrao entregue ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social. O novo tributo colocava-se frontalmente contra a
lgica da tributao indireta definida pelas reformas dos anos sessenta, calcada no valor
adicionado, dado que produzia um efeito cascata sobre o preo das mercadorias, sendo a
carga tributria tanto mais alta quanto maior o nmero de transaes realizadas na cadeia
produtiva antes da venda final. Apesar de colocar-se flagrantemente contra o princpio da
neutralidade, o tributo recm criado atendia a trs requisitos fundamentais quela altura: a)
facilidade de aferio e cobrana, com rpido retorno de caixa, mesmo sob condies de
alta sonegao; b) a nova base de incidncia, o faturamento, no havia sido objeto das
polticas de isenes e redues realizadas sobre as bases do IPI e do ICMS; e c) o novo
tributo no era partilhado com os Estados e Municpios, viabilizando a recuperao das
receitas que vinham sendo perdidas pela atuao poltica destes junto ao Congresso
Nacional.

Vrias medidas adotadas durante este perodo mostraram a tendncia

sobreutilizao das bases tributrias existentes. Ao final de 1981, atravs do Decreto-lei n.
1910, a alquota da Contribuio de Previdncia incidente sobre os empregadores passou de
8 a 10%. A contribuio dos empregados passou ser realizada atravs de uma escala
progressiva de 8,5 a 10%. At mesmo os aposentados e pensionistas passaram a contribuir
para o equacionamento do rombo da previdncia, com 5 e 3%, respectivamente, sobre os
benefcios. Ao mesmo tempo, uma restruturao das alquotas do IPI tentava deter a queda
deste tributo, notadamente sobre automveis, produtos de perfumaria e artigos esportivos.

Durante este perodo, iniciou-se o processo de redirecionamento das bases

tributrias do Imposto de Renda. Ainda em 1982, com vigncia prevista para 1983, a
administrao tributria procurou forar a arrecadao sobre os grandes contribuintes. A
 46

alquota de IRPJ para as grandes empresas caiu de 35 para 30%, enquanto a incidente sobre
os lucros das pequenas empresas foi reduzida de 30 para 25%. Ao mesmo tempo, os lucros
superiores a 60 mil ORTN tiveram uma elevao da alquota adicional de 5 para 10% e as
instituies financeiras viram aumentada a alquota adicional incidente sobre seus lucros de
10 para 15% . O fortalecimento dos adicionais tambm implicava um subproduto
importante para os cofres federais, a reduo da base de clculo para aplicao do limite de
40% para incentivos fiscais ao desenvolvimento regional e setorial, dado que os adicionais
no eram computados para tal fim.

Cabe notar que a expanso da carga tributria sobre as instituies financeiras nada
mais era que um expediente da poltica tributria para recapturar parcela dos lucros
derivados da faculdade do sistema bancrio em se apropriar de imposto inflacionrio, dada
a manuteno, pelos agentes econmicos, de recursos financeiros em conta corrente. Em
verdade, tratava-se de recuperar uma parcela dos sobre-lucros facultados ao sistema
bancrio pelo tipo de conduo que se vinha impondo poltica econmica. De fato, as
medidas acabaram produzindo resultados expressivos para o caixa governamental. A Tabela
2.5. mostra que, em 1983, ocorreu forte crescimento da participao das receitas de
Imposto de Renda auferidas junto s Pessoas Jurdicas.

De outro lado, a tributao da renda da Pessoa Fsica passou a exaurir sua base de
incidncia, dada a forte retrao imposta aos salrios mdios e baixos pelas vrias medidas
de conteno da demanda interna realizadas ao amparo das polticas do Fundo Monetrio
Internacional. Especialmente a partir de 1980, as tabelas de reteno na fonte para o
rendimento do trabalho foram sistematicamente subcorrigidas, resultando em nveis de
recolhimento mensal superiores aos que seriam efetivamente devidos, quando levados
declarao anual. As restituies passaram a ser a norma do sistema. Em verdade, esta
inobservncia do princpio de antecipao da tributao da renda segundo as bases
correntes significava um emprstimo compulsrio para os cofres federais a uma taxa de
juros igual a zero. Esta prtica apenas escancarava a natureza da administrao tributria do
perodo, qual seja, a prevalncia das diretivas do fortalecimento do caixa federal sobre
quaisquer outras ponderaes.

6
Decreto-Lei n. 1967. de 23 de novembro de 1982. Ver OLIVEIRA, F. A, A Crise do Sistema fzsca/
Brasileiro: 1965-1983, Campinas. 1985, pg. 204. (Tese de Doutoramento).
 47

As medidas adotadas durante aquele perodo foram especialmente importantes para

assegurar a manuteno da Carga Tributria Bruta. Apenas a implementao do
FINSOCIAL foi responsvel, na mdia de 1981/83 por 0,34% do PIB em novos ingressos,
sendo que no seu primeiro ano de funcionamento pleno, 1983, sua receita foi de 0,63% do
PIB. O IOF tambm passou a representar muito para a Carga Tributria Bruta ao saltar da
mdia de 0,48% do PIB, em 1974/80, para 1,02%, em 1981183, passando a significar
3,9% do total de receitas. Tambm o Imposto de Renda experimentou forte evoluo,
consolidando sua posio de principal fonte tributria da Unio, com participao de
13,3% na Carga Tributria Bruta. Por fim, as contribuies vinculadas Previdncia
Social seguiram expandindo sua participao na Carga Tributria Bruta, alcanando 6,05%
do PIB, ou seja, 22,8% do total das receitas.

Ainda um ltimo aspecto a notar dentro dos movimentos da arrecadao e da

administrao tributria de 1981/83 a derrocada dos Impostos nicos e Especiais
(combustveis e lubrificantes, minerais, energia eltrica, comunicaes e servios de
transporte rodovirio), que perderam mais de 50% de sua arrecadao efetiva. De fato, a
permanncia destes impostos dentro da estrutura tributria implantada em 1966 era
altamente questionvel, sendo apenas inteligvel atravs da fora dos interesses aos quais
eram vinculados os recursos arrecadados. Na verdade, embora a proposta da reforma dos
anos sessenta previsse a sua extino, estes tributos subsistiram e mantiveram a forma
monofsica de cobrana, completamente inconsistente com uma estrutura tributria baseada
no valor adicionado. Prevaleceram, tambm, as antigas vinculaes, mostrando a fora dos
interesses constitudos ao longo das dcadas do exerccio do poder de comando sobre o
gasto das camadas burocrticas comprometidas com o projeto desenvolvimemista. O incio
dos oitenta mostrou a reduo do poder de fogo destes setores. De um lado, pela expanso
da repartio de receitas relativas a estes tributos com Estados e Municpios. De outro
lado, a poltica tributria, preocupada em recuperar para a Unio os recursos perdidos para
as administraes sub nacionais atravs da ao poltica destas junto ao Congresso Nacional,
negligenciou suas competncias na gesto destes tributos, em benefcio dos no partilhados.

O binio 1984/85 foi, sem dvida, um dos mais singulares e reveladores da

experincia tributria brasileira. A despeito da expressiva recuperao da atividade
econmica, aps a forte recesso vivida no trinio anterior, a carga tributria no
experimentou recuperao, tendo se reduzida sua relao com o produto interno. A queda
de 2,8% do PIB, na mdia do binio. frente ao perodo 1981183 somente pode ser
 48

explicada pela natureza da montagem do sistema tributrio brasileiro. Seu foco sempre
esteve voltado para a tributao das rendas e dos fluxos de negcios realizados para o
mercado interno. As transaes com o exterior permaneciam isentas, no caso do Imposto
de Renda sobre o lucro ou mereciam altas benesses fiscais como os crditos-prmio do IPI
e do ICM e um grande nmero de privilgios ao amparo de programas de incentivo
exportao como o BEFIEX.

O comportamento do ICM e do IPI neste perodo retratam de forma admirvel a

realidade do sistema tributrio brasileiro no pice da estratgia exportadora. Enquanto o
ICMS mostrou elasticidade quase nula frente ao crescimento do produto, dado que a
recuperao de receita no foi alm de O, 15% do PIB, o IPI experimentou o pior
desempenho de sua histria. A mdia de arrecadao do binio foi de 1,52% do PIB, com
perda de mais que 25% frente receita verificada no trinio anterior. Certamente, o
principal motivo para este comportamento foi a presso dos Estados e Municpios contra
as facilidades tributrias ancorados no ICMS, as quais efetivamente foram sendo reduzidas
antes que as viabilizadas atravs do IPI, como no caso do crdito-prmio.

O binio 1984/85 tambm trouxe outro trao que passou a problematizar a

capacidade da estrutura tributria egressa das reformas de 1966 em produzir os recursos
necessrios manuteno da ao pblica. De fato, a queda dos nveis de emprego, dos
salrios mdios e dos nveis de formalizao do mercado de trabalho foram bastante
expressivas, marcando uma tendncia que perdura at os dias atuais. A perda de dinamismo
da folha salarial, de importante participao nas bases de incidncia do sistema tributrio,
notadamente no caso do FGTS e da contribuio de empregados e empregadores para a
previdncia social inverteu o comportamento expansivo que estas receitas vinham
apresentando desde os anos setenta. Mesmo frente ao trinio recessivo, as contribuies
previdencirias experimentaram, em 1984/85, reduo superior a 1% do PJB, caindo de
uma participao de 22,8% para 20,9%, nas receitas totais. O caso do FGTS foi ainda
mais dramtico. Tomados os mesmos perodos de comparao, as receitas caram quase
0,4% do PIB. Note-se que, embora as bases de incidncia sejam semelhantes, a receita de
FGTS caiu 27%, enquanto as contribuies de previdncia se contraram em 18%. Esta
discrepncia se deve percepo, para efeito de aferio da Carga Tributria Bruta, das
entradas lquidas de resgates. dado o formato de fundo patrimonial desta receita pblica.
 49

O perodo em pauta magnfica uma tendncia j comentada, que passou a

caracterizar o sistema tributrio brasileiro no perodo recente, qual seja, a forte
participao da base de incidncia representada pelos ganhos derivados do processo
inflacionrio e da alta taxa de juros. Como reflexo das reformas do Imposto de Renda
efetivadas ainda em 1983, a reteno na fonte sobre rendimentos do capital passou a
significar, em 1985, 28% da receita total do Imposto de Renda. Em verdade, tratava-se de
tributar as aplicaes financeiras de curtssimo prazo, realizadas a altas taxas de juros.
Como o Estado era o grande pagador destas taxas, o sistema tributrio era um mero canal
de recuperao dos recursos despendidos atravs da dvida pblica.

A tributao dos ganhos financeiros atravs da reteno de rendimentos do capital

somou-se, no binio 1984/85, aos recursos provenientes da tributao do lucro das
entidades financeiras, que est inserida dentro do Imposto de Renda da Pessoa Jurdica.
importante notar que, no binio, devido reverso de diversas das medidas tomadas em
1983 e iseno para o lucro derivado da exportao de mercadorias e servios, a
arrecadao do Imposto de Renda sobre a Pessoa Jurdica conheceu forte retrao,
passando de 46% do IR total, em 1983, para 27%, em 1985. 7 Na verdade, as instituies
financeiras que continuaram a colaborar com grande parte desta receita. Desta forma, o
principal tributo federal amoldou-se s caractersticas mais gerais de funcionamento da
economia, passando seu patamar de arrecadao a depender dos nveis de inflao e taxas
de juros e dos lucros derivados da capacidade do sistema bancrio em extrair ganhos
derivados do chamado "imposto inflacionrio".

A realidade conhecida pelo sistema tributrio brasileiro nos anos oitenta foi
completamente invertida em 1986. Com a adoo do Plano Cruzado as condies de
operao da economia modificaram-se inteiramente, imprimindo-se uma dinmica calcada
no mercado interno, em substituio ao modelo exportador engendrado pelo ex-ministro
Antnio Delfim Netto, a partir de 1983. Recuperando um ambiente econmico semelhante
ao dos anos setenta, a Carga Tributria Bruta cresceu, tomando-se a comparao em termos
de participao no PIB, 8, 7%, frente mdia do binio anterior tendo superado a mesma
em 2 pontos percentuais do PIB. Alm disto, h que se frisar que diversas medidas foram
tomadas no campo da administrao tributria previamente adoo do programa de
1
A iseno oferecida aos lucros das mercadorias exportveis tem um impacto potencial mais expressivo que o
poderia indicar a aferio dos nmeros a partir das transaes externas, dado que passam a existir grandes
oporturudades de planejamento tributrio para que os lucros derivados da produo para o mercado interno
SeJam descarregados nas transaes externas.
 50

estabilizao econmica, que ficou conhecido como Plano Cruzado, mais especificamente
no pacote tributrio de final de 1985.

As principais medidas adotadas neste momento foram:

a) na rea da tributao sobre rendimentos e ganhos de capital, a grande

modificao foi a introduo da tributao exclusiva na fonte, em 40% sobre o rendimento
real, evitando as compensaes realizadas nas declaraes anuais das Pessoas Fsicas e
Jurdicas. Alm disto, diversas operaes que permitiam a eliso na tributao sobre o
mercado financeiro foram bloqueadas;

b) no campo do IR sobre a Pessoa Jurdica, diversos expedientes usados pelas

empresas para reduo do imposto a pagar foram obstaculizados. Dentre eles, a
obrigatoriedade de declarao para empresas recm formadas, incorporaes e cises, de
modo a impedir as postergaes de pagamento; a regulamentao das datas para perodo de
apurao do imposto, impedindo o jogo com a correo monetria e a escolha do momento
mais propcio para a empresa. Mas a medida de maior impacto foi a semestralizao da
declarao, que resultou na antecipao do tributo;

c) no que tange ao IR sobre a Pessoa Fsica, as mudanas foram bastante radicais,

rompendo-se o sistema que implicava em tributao na fonte muito superior aos valores
verificados na declarao anual, que se constitua numa forma de emprstimo compulsrio.
As mudanas envolviam significativa reduo da tabela de reteno na fonte, de forma a
compatibiliz-la com a declarao anual, estabelecendo o sistema de bases correntes. Ao
mesmo tempo, as restituies que deveriam ser realizadas no prprio ano, tiveram
parcelamento em trs anos de modo a no onerar demasiadamente os cofres pblicos, dado
que o imposto recolhido seria bem menos expressivo; e

d) na rea do IPI realizou-se uma correo de alquotas de forma a gravar mais

pesadamente os produtos de consumo de mais alta renda e reduzir distores existentes nas
alquotas incidentes sobre as cadeias produtivas.'

8
Para maiores anlises ver: OLIVEIRA, F. A & G. BIASOTO Jr . "As Finanas Pblicas da Nova
Repblica". In: CARNEIRO, R., A Poltica Econmica da Nova Repblica, Paz & Terra, Rio de Janeiro,
1986, pg. 141 a 174.
 51

Apesar de todo o processo de sonegao derivado do mecanismo de sobre-preo que

se espalhou atravs da economia, durante o segundo semestre do ano de 1986, os principais
tributos indiretos tiveram enorme expanso. O IPI liderou o processo com crescimento, em
sua participao no PIB, de 36%, retornando a um patamar de receitas superior a 2% do
PIB, sendo que sua participao na Carga Tributria Bruta passou de 6, 7%, no binio
anterior, a 8,4%, em 1986. A expanso verificada no ICM foi de 21,5%, levando-o a mais
que 6% do PIB, nvel prximo ao vigente no incio dos anos setenta. Em termos de
participao na Carga Tributria Bruta, o ICM evoluiu de 22%, em 1984/85, para 24,6%,
em 1986. Note-se que dois elementos foram decisivos para este comportamento. Em
primeiro lugar, deve-se frisar que o crescimento do produto foi voltado para o mercado
interno. Em segundo, que a queda dos nveis de inflao praticamente anulou as perdas
decorrentes do prazo verificado entre o fato gerador do tributo, sua contabilizao e o
recolhimento efetivo rede bancria e aos cofres pblicos.

Outra forma de exemplificar a importncia da reduo da inflao e do aquecimento

do mercado interno para a arrecadao pblica foi a recuperao ocorrida nos Fundos
Parafiscais. Desde a segunda metade dos anos setenta, quando FGTS e PIS/PASEP
alcanaram conjuntamente 10,2% da Carga Tributria Bruta, as receitas destes dois fundos
vinham caindo continuamente, at chegarem a 8,2% da receita total no binio 1984/85. As
causas eram fceis de identificar: o enorme prazo concedido para o recolhimento dos
recursos, sem que medidas de defesa tenham sido tomadas pela administrao tributria, e
a forte reduo na dinmica do mercado de trabalho, que reduziu o FGTS a 4,5% do PIB,
em 1984/85. O reaquecimento do mercado de trabalho e a queda da inflao levaram a
receita conjunta dos dois fundos a recuperar boa parte da participao na Carga Tributria
Bruta, chegando, em 1986, a 9,5% do total.

O perodo de 1987 a 1989 marcou um momento negro para o desempenho das

receitas pblicas, assim como para toda a conduo da poltica econmica. A Carga
Tributria Bruta caiu 9,8%, chegando a nveis ainda inferiores aos conhecidos no perodo
anterior ao Plano Cruzado, chegando, na mdia a 22,21% do PIB. Em verdade, nem se
poderia caracterizar o perodo em pauta como homogneo, em termos do regime fiscal,
dado que ele ficou marcado pelos resqucios do Plano Cruzado e o impacto do Plano
Cruzado II, foi caracterizado por mudana importantes na legislao constitucional e
ordinria e foi palco de fortes relaes com a poltica econmica geral. De fato, o que deu
unidade ao perodo em pauta foi o desgaste da administrao tributria e a consolidao
 52

entre os agentes econmicos e polticos de que o sistema tributrio no conseguiria gerar os

recursos mnimos manuteno da ao pblica. A crise do sistema tributrio e o carter
errtico foram as caractersticas que marcaram o perodo.

A anlise dos acontecimentos que balizaram a conduo da poltica econmica

fundamental para o entendimento do desempenho das receitas pblicas no perodo em
pauta. O marco inicial no poderia deixar de ser a derrocada do Plano Cruzado e a
consequente adoo do Plano Cruzado !1. Em meio descontrolada sada do congelamento
de preos e generalizada aposta contra a paridade cambial, as medidas adotadas em
novembro de 1986 buscaram realizar um forte corte na demanda corrente atravs da via
fiscal, notadamente da tributria. Dentre estas medidas cabe destacar: a) aumento das
alquotas de IPI sobre veculos, bebidas e fumo; b) elevao da alquota de IOF sobre
importao de petrleo, de modo a capturar a forte elevao de preo dos combustveis; c)
a tabela de reteno de imposto de renda na fonte passou a ser subcorrigida, nos primeiros
meses de 1987, de modo a reduzir a renda disponvel; d) a tabela progressiva da declarao
anual foi corrigida em nveis inferiores inflao mdia do ano, resultando em forte
incremento da carga tributria sobre os contribuintes; e) as empresas passaram a ser
impedidas de recolher o imposto de renda antes do reajuste da OTN, realizado em maro!

A despeito do ano de 1987 ter representado a remontagem da forma de

funcionamento da economia brasileira baseada no drive exportador, as medidas adotadas na
sada do Cruzado, associadas ao Plano Bresser, que conseguiu manter os nveis de inflao
em patamares reduzidos por alguns meses. foram responsveis por alguma proteo s
receitas pblicas, detendo a queda da Carga Tributria Bruta a 1,4% do PIB. Como reflexo
das medidas tomadas ao final de 1986, a arrecadao de IPI teve comportamento
10
completamente distinto do verificado para o ICM Enquanto o primeiro elevou-se de
2,07% para 2,33% do PIB. o segundo caiu de 6.05% para 5,24% do PIB. Do mesmo
modo, ao mesmo tempo em que os impostos nicos elevaram sua arrecadao. o FGTS e o
PIS/PASEP, em conjunto, sofreram queda de 21%, especialmente devida reverso do

9
Os preos pblicos em geral, tambm sofreram forte incremento, mpactando positivamente sobre algnmas
das bases de incdncia, como a energia eltrica. Ver: OLIVEIRA, F. A & G. BIASOTO Jr., "Poltica Fiscal:
A Crise Aberta", In: CARNEIRO, R. (org.)A Heterodoxa em Xeque, So Paulo, Bienal, 1988, pg 247 a 276.
10
Note-se que as alquotas acabaram retornando, em meados do ano, aos nveis praticados antes do Plano
Cruzado Il, mas, dada sua magnitude, acabaram tendo impacto relevante para a arrecadao anuaL Tambm
importante assinalar que outras fontes de receita, conceituadas como Carga Tributria Bruta foram cruciais
neste ano, como os emprstimos compulsrios sobre combustveis e veculos, carreados ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento. criado em meados de 1986.
 53

nvel de atividade econmica. No imposto de renda, no entanto, toda a polmica e as aes

judiciais acabaram por determinar uma violenta queda de arrecadao, de 4,45% para
3,70% do PIB.

Se a arrecadao tributria de 1987 colaborou para aumentar a mdia do trinio

1987/89, importante frisar que os anos de 1988 e 1989 passaram para a histria como os
piores, sendo a Carga Tributria Bruta registrada em cada um deles de 21,5% e 21,85%,
respectivamente. Em 1988, a substancial queda da massa salarial foi responsvel pelo pior
desempenho da Contribuio Previdenciria de todos os tempos, 4,1% PIB, 17% inferior
arrecadao obtida em 1986. Mas outros fatores determinaram a derrocada da Carga
Tributria Bruta: a nova retrao do ICM, a desmontagem do pacote tributrio do Cruzado
li e a pssima performance dos Fundos Parafiscais, que arrecadaram a metade do
verificado em 1986. De toda a forma, a poltica econmica proposta pelo Ministro Malson
da Nbrega, denominada feiio com arroz, continha todos os ingredientes do
direcionamento da economia para o mercado externo, a exemplo do realizado pelo ex-
Ministro Delfim Netto.

importante observar, no entanto, que o perodo em pauta compreendeu uma

grande efervescncia no debate sobre a questo tributria. Alm da discusso a nvel da
Constituinte, h que se ressaltar a forte polmica travada em torno do pacote de medidas
proposto pelo ex-Ministro Bresser Pereira, ao final de 1987, que motivou seu afastamento
do cargo. Alguns elementos deste conjunto de medidas acabaram sendo de extrema
importncia para o sistema tributrio, embora enquanto pea da poltica econmica ele
tenha fracassado. Algumas das medidas aprovadas merecem destaque: introduo da
tributao da renda no lucro das exportaes, inicialmente em 3%, e transporte coletivo;
eliminao/reduo dos incentivos para o turismo, a EMBRAER, cadernetas de poupana;
correo de imposto a pagar e restituio para a pessoa fsica. u

A mesma efervescncia em matria tributria marcou o ano de 1989, especialmente

em decorrncia das alteraes introduzidas pela Constituio recm promulgada. No
primeiro ano em que se fez efetiva a autodeterminao conseguida atravs da nova Carta.
os Estados ganharam, somente em receitas de ICMS, mais que 1% do PIB. Note-se que,
num ano de alta inflao, esta marca se configura extremamente significativa, indicando

11
Vrias outras medidas propostas no tiveram apoio poltico no prprio governo, como a criao de impostos
sobre a fortuna e a redefinio da tributao sobre os rendimentos e ganhos de capital.
 54

que as novas bases de incidncia conseguidas junto s antigas competncias tributrias

federais, especialmente combustveis, lubrificantes e telefonia, receberam novas formas de
cobrana e foram intensivamente utilizadas pela administrao tributria estadual.

Na esteira das mudanas constitucionais, a estruturao da tributao da renda das

pessoas fsicas foi significativamente alterada. Embora a Constituio de 1988 no tenha
ido alm da institucionalizao dos princpios gerais para a matria, como a idia de
progressividade e a universalidade da base de incidncia, eliminando os privilgios de
magistrados, militares e deputados, cujas rendas no eram alcanadas, o Executivo
conduziu um amplo processo de restruturao. A base da nova proposta de tributao da
renda era dada pela tese de que a sonegao seria reduzida pela diminuio do leque de
alquotas e pela simplificao da administrao tributria, a ser conseguida com a extino
das vrias formas de dedues e isenes."

A Constituio Federal de 1988 tambm fez surgir uma nova contribuio de

natureza social: a Contribuio Social sobre o Lucro. Em princpio, a mesma se destinava a
restruturar as fontes de financiamento do sistema de seguridade social, at ento
excessivamente dependente de recursos relacionados evoluo da massa salarial. De fato,
o Executivo se apressou em definir a nova contribuio como uma deduo da carga
tributria sobre o lucro da pessoa jurdica de forma a retirar uma parcela da base de clculo
dos fundos de participao, cuja elevao dentro das receitas do Imposto de Renda e do IPI
passou a problematizar ainda mais a gesto financeira da Unio. Note-se que a
Contribuio Social sobre o Lucro tambm significou, a princpio, uma deduo das
receitas previstas para a expanso do atendimento da Seguridade Social, dado que seu
principal objetivo foi, desde a criao, o pagamento dos crescentes encargos
previdencirios da Unio.

A entrada nos anos noventa foi marcada por uma percepo muito bem sedimentada
entre os analistas econmicos de que a situao fiscal seria cronicamente inviabilizada pelo
desenho institucional posto pela nova Constituio. O fato da Carga Tributria Bruta de
1988 e 1989 ter se situado no pior nvel em quase trinta anos, aliado ao processo de
reduo das receitas da Unio frente ao potencial tributrio de Estados e Municpios,
12
Na poca em que os estudos para a proposta de refonnulao foram iniciados, havia forte apoio, em alguns
meios polticos, e mesmo tcnicos, tese defendida pelo Prof. Paulo Guedes. Segundo a mesma. a imposio
de uma alquota de 10% para toda e qualquer renda, sem isenes ou dedues, elevaria a arrecadao porque
o custo de oportunidade da sonegao se tornaria muito elevado.
 55

haviam resultado em deficites pblicos de grande magnitude. Este contexto fazia da questo
fiscal o grande desafio para a implementao de qualquer plano de estabilizao que viesse
a se dar na entrada do novo governo. Vale dizer que a capacidade de restruturao fiscal
podia ser tomada como ndice das possibilidades de sucesso da nova poltica econmica.

A Carga Tributria Bruta registrada em 1990 chegou a um nvel inimaginvel frente

aos resultados que vinham prevalecendo na dcada anterior, tendo se situado bem acima
das marcas obtidas no perodo do milagre. A Carga Tributria Bruta chegou, em 1990, a
27,83% do PIB, tendo sido no s superior em 25,3% marca obtida na mdia do trinio
anterior, mas tambm maior em 7% relativamente carga anual mais alta verificada nos
anos setenta, em 1972, de 26,01% do PIB. A explicao para a obteno de uma Carga
Tributria Bruta to alta mesmo num ano em que o produto sofreu uma retrao de 4% tem
diversas vertentes. A primeira delas relaciona-se com a vigncia das medidas anteriormente
adotadas, comentadas acima que implicaram na restruturao das bases tributrias, fruto da
reduo das benesses tributrias e da Constituio de 1988.

O segundo elemento a ser apontado guarda relao com a convivncia da economia

com o processo hiperinflacionrio e as expectativas em torno do pacote de medidas para a
estabilizao que seriam inevitavelmente adotadas com a mudana de governo. O segundo
semestre de 1989, matizado pela desastrada sada do Plano Vero, ficou caracterizado pela
forte e acelerada expanso da produo, levando a uma expanso do PIB de 3%. A
descrena nas formas de manuteno de riquezas como a dvida pblica, decorrente do
temor quanto a confiscos e alongamentos compulsrios de prazos, e mesmo as aplicaes
privadas, devido aos riscos de correo, produziu uma forte tendncia formao de
estoques, tanto de produtos acabados quanto de insumos. Devido aos mesmos fatores, o
trnsito de recursos das aplicaes financeiras para o consumo, numa situao de completa
liberdade de preos, produziu lucros expressivos para as empresas. Do mesmo modo, as
instituies financeiras apresentaram expressivos lucros, em decorrncia da alta inflao e
dos enormes juros pagos pelo setor pblico na rolagem de sua dvida. Do ponto de vista da
Carga Tributria Bruta, parte deste processo s se refletiu na arrecadao de impostos no
decorrer do ano de 1990, quando das declaraes de renda. Mas, mesmo no que toca
tributao de mercadorias, tendo em vista que parte da produo de 1989 somente teve
realizao financeira no ano seguinte, uma parcela dos resultados somente veio a se
produzir no ano seguinte. Ou seja, na aferio da carga tributria, o ano calendrio de
 56

1990 sofreu influncia mais que proporcional usualmente derivada da realidade produtiva
experimentada pela economia no ano anterior. 13

Um terceiro elemento explicativo da elevada Carga Tributria Bruta de 1990 se

relaciona com as medidas efetivamente tomadas pelo Plano Collor. Podem ser enumeradas
quatro medidas dentro desta categoria. A extino do anonimato nas transaes financeiras
foi, sem dvida, a medida de carter mais estrutural para o sistema tributrio, dado que, a
partir dela, o aparato de fiscalizao poderia ter incrementado seu poder de identificar
recursos gerados ao largo do sistema legal. Embora no seja passvel de quantificao, esta
medida teve grande impacto, especialmente enquanto os agentes econmicos acreditaram
que as medidas de aperfeioamento da mquina fiscalizadora seriam realmente
encaminhadas. Um segundo aspecto do Plano Collor que veio ter grande relao com as
receitas fiscais foi a possibilidade de pagamento de obrigaes tributrias, correntes ou
vencidas, com Cruzados Novos retidos, durante os dois meses subsequentes ao Plano, o
que gerou uma tendncia ao cumprimento destas obrigaes. Uma terceira medida que
merece destaque a taxao dos ativos financeiros existentes no dia da implementao do
programa de estabilizao realizada atravs do Imposto sobre Operaes Financeiras. Por
fim, as baixas taxas de inflao vigentes durante duas teras partes do ano tiveram
inequvoco impacto sobre o valor real das receitas tributrias percebidas pelo setor
pblico."

A anlise dos dados demonstra que, embora todas as esferas de governo tenham
elevado suas receitas em termos absolutos, as participaes relativas tiveram substantivas
alteraes, onde o fato de 1990 ser o primeiro ano de plena vigncia das novas regras
constitucionais teve papel decisivo. Na comparao com o trinio anterior, as receitas do
OGU aumentaram em 2, 16% do PIB, cerca de 15%, mas a participao da Unio na Carga
Tributria Bruta caiu de 63 para 58%. A queda se verificou especialmente nos tributos,
fonte de receitas do oramento fiscal tradicional, que tiveram sua participao reduzida de
32,5% da Carga Tributria Bruta para 30, 1%, conquanto, em termos absolutos a receita

13
Note-se que a prpria base de produo/realizao de 1990 muito integrada com a de 1989, sendo que a
co~parao da receita de 1990 com um numerador contrado beneficia a Carga Tributria Bruta de 1990.
14
E importaute ressaltar que medidas importautes como: a) suspenso temporria dos incentivos fiscais
incidentes sobre o valor a pagar do imposto de renda das pessoas jurdicas em investimentos nas reas da
SUDAM. SEDENE e FUNRES; b) eliminao dos incentivos fiscais concedidos formao profissional de
empregados, subscrio de aes de empresas de informtica, desporto amador e atividades culturais e
artsticas: c) revogao das isenes e redues do Imposto de Importaes e do IPI sobre produtos de origem
estrangeira: dentre outras.
 57

tenha experimentado expanso de 16%. O segmento inaugurado pela Constituio de 1988,

a Seguridade Social, ao contrrio, alm de expandir suas receitas em 36,4%, passou, em
termos de participao na Carga Tributria Bruta de 23,2 para 25,3%. As outras esferas de
governo experimentaram aumentos bastante expressivos em suas receitas absolutas e
relativas. Os Estados aumentaram suas receitas em 37,4%, passando de 27 para 29,6% da
Carga Tributria Bruta. J os Municpios elevaram suas receitas em 53,6%, passando de
2,7 para 3,4% da Carga Tributria Bruta. Os Fundos Parafiscais tiveram comportamento
igualmente vigoroso, tendo a elevao de 59,3% das receitas propiciado uma expanso na
sua participao relativa dentre as receitas pblicas globais de 7,4 para 9,1 %.

Nem todo o poderoso conjunto de medidas tomado na introduo do Plano Collor

pode esconder a complexa situao enfrentada pelo Governo Federal em suas contas, mais
especificamente nas pertinentes ao Oramento Fiscal. A perda de recursos tributrios mais
significativa foi de 0,38% do PIB, relativa aos Impostos nicos, cujas bases tributrias
foram repassadas aos Estados nas reformas constitucionais de 1988. As formas de
compensao para estas perdas revelaram-se, em quase todos os casos, episdicas. O ganho
de 0,4% do PIB conseguido na arrecadao de Imposto de Renda compensou aquela perda,
mas no se pode tom-lo como um elemento estrutural, dado que, em sua parte
preponderante, o mesmo apenas refletiu o comportamento dos lucros de bancos e empresas
durante o ano de 1989. Da parte dos bancos, o sobre-lucro a eles oferecido pela faculdade
de manter depsitos a vista. Da parte das empresas, os lucros da liberdade de preos em
processo de alta inflao, verificado no segundo semestre. Em ambos os casos, a tributao
de parte dos lucros inflacionrios, dada a correo dos balanos atravs do BTN,
sabidamente defasado frente inflao corrente. A nica medida de carter estrutural foi o
aumento da alquota incidente sobre os lucros com a exportao de 6% para 18%, no ano
base 1989 e para a alquota normal para o ano de 1991. Note-se que o Imposto de Renda
cobrado na fonte tanto sobre o trabalho quanto sobre o capital experimentaram expressivas
redues, decorrentes das fortes perdas salariais e reduo de recursos em circulao dentro
do mercado financeiro de curto prazo.

O grande elemento a dar condies, pelo lado das receitas, efetivao do superavit
de caixa do Governo Federal verificado em 1990, foi o IOF. O ganho de receita verificado
neste tributo, de 1% do PIB, frente ao trinio anterior deve ser, no entanto, divido em duas
partes. A primeira delas, cuja arrecadao foi de mais que 0,8% do PIB. vinculou-se
tributao dos ativos financeiros existentes no momento da decretao do Plano Collor,
 58

sendo, portanto, do tipo once for all. O segundo componente significa um variante das
medidas que, desde 1983, foram tomadas na tentativa de explorar o potencial tributrio
representado pela fuga da moeda para ttulos, prpria do processo inflacionrio. Neste
caso, a opo pelo aproveitamento deste base tributria, que vinha se dando atravs do
Imposto de Renda foi realizado atravs do IOF, com o ntido intuito de fugir partilha de
recursos, da qual objeto a arrecadao do Imposto de Renda, pela via dos Fundos de
Participao. Deste ponto de vista, e como o IOF permaneceu em 1991, quando da criao
dos Fundos de Aplicaes Financeiras (FAF), pode-se dizer que este medida teve certo
carter estrutural para o sistema. 1'

No segmento seguridade do Oramento Geral da Unio, o ano de 1990 mostrou

significativo crescimento frente ao trinio anterior. Esta expanso de recursos foi
principalmente derivada do FINSOCIAL e da Contribuio sobre o Lucro Lquido. No
primeiro caso, dois elementos explicam a obteno de uma receita de 1,5% do PIB, quase
o dobro da mdia obtida entre 1987 e 1989. O FINSOCIAL, sendo um tributo de fcil
sonegao, pela forma de incidncia sobre faturamento mais intensamente atingido pela
sonegao. A extino do anonimato fiscal deveria, pois, propiciar maiores ganhos a esta
fonte de arrecadao que s do tipo dbito-crdito. Por outro lado, o FINSOCIAL teve sua
alquota elevada de 1,0 para 1,2%. o que teve vigncia plena a partir de fevereiro de 1990.
Quanto Contribuio sobre o Lucro, que se elevou a 0,52% do PIB, as mesmas razes
que explicam a expanso do Imposto de Renda sobre a Pessoa Jurdica levariam expanso
desta fonte da seguridade, alm da elevao de alquotas de 8% para 10%, no caso das
empresas, e de 12% para 14%, no caso das instituies financeiras 16 E note-se, alm
disto, que a comparao a ser realizada seria com o ano de 1989, primeiro onde a
contribuio foi cobrada, quando a receita chegou a 0,19% do PIB. Tambm a receita de
Contribuies de Empregados e Empregadores Previdncia Social sofreu forte aumento,
subindo de 4,3%, na mdia do trinio 1987-89, para 4,96% do PIB, em 1990, em

15
As outras receitas federais tambm experimentaram reduo expressiva, de 1,6% do PJB, no trinio
1987/89, a 0,72% do PIB, devido, em especial, extino dos emprstimos compulsrios vinculados ao FND e
dos Adicionais vinculados Marinha Mercante.
16
A alterao da alquota do FJNSOCJAL foi realizada atravs da Lei n. 7894, de 24/ll/89, enquanto a
relativa Contribuio sobre o Lucro se deu atravs da Lei n. 7856, de 24/10/89. Em ambos os casos,
passaram a produzir efeitos a partir do terceiro ms subsequente ao de sua aprovao, de acordo com a nova
norma constitucional.
 59

decorrncia da reduo da sonegao e de vrias medidas legais que j haviam sido

tomadas no anterior, mas tiveram plena vigncia apenas em 1990. 17

Nas receitas estaduais, municipais e dos fundos parafiscais crucial notar a

importncia da Constituio de 1988 e das medidas de aperfeioamento da administrao
tributria. No caso dos Estados, o acrscimo de base tributria concedido ao ICMS teve seu
primeiro ano de plena vigncia e foi aproveitado pela maioria dos Estados de forma
bastante intensa, especialmente na base da introduo de alquotas mais elevadas sobre os
insumos bsicos. Desta forma, o ICMS experimentou um incremento de 36%, passando de
5,42% do PIB, no trinio 1987/89, para 7,37% do PIB, em 1990. No caso dos
Municpios, as razes para a ampliao de 59% nas receitas prprias so muito
diversificadas, segundo as caractersticas locais, mas o incio da cobrana do TVVC e a
utilizao mais efetiva do TPTU foram elementos fundamentais. A receita de FGTS, que se
elevou em cerca de 34% como decorrncia direta da queda da inflao e da reduo dos
prazos de recolhimento dos recursos pela bancria ao Fundo. No caso do PIS/PASEP, os
mesmos elementos, alm da reduo da sonegao derivada do fim do anonimato, fizeram
com que a receita se elevasse em quase 90%, chegando a 1,11% do PIB.

O binio 1991192 pode ser tomado como um legitimo retrato do sistema tributrio
vigente no Pas, depois das mudanas institucionais, administrativas e econmicas
realizadas na segunda metade dos anos oitenta. Sua capacidade de gerao de receitas
certamente no desprezvel, dado que, mesmo num perodo de baixa dinmica econmica
ele produziu, na mdia do binio, uma Carga Tributria Bruta de 24,39% do PIB. No
entanto, tanto em termos de distribuio de recursos prprios entre as distintas esferas
quanto no que concerne s suas caractersticas frente ao aparelho econmico, o sistema
parece profundamente alterado. No caso deste binio a comparao relevante no com o
ano anterior, dado que 1990 altamente atpico, mas com toda a srie anterior. Objetiva-se
justamente a apresentao de um contraponto entre a situao recente e os traos da
estrutura vigente nos anos setenta e oitenta.

O trao mais marcante da Carga Tributria Bruta no binio 1991192 foi o

reduzidssimo poderio tributrio das bases impositivas sob competncia da Unio. Os

'' Ainda ao final de 1989, atravs da Lei n. 7787, fo instituda a contribuio adicional de 2,5% sobre a folha
salarial das instituies financeiras e extnguiu-se o teto para o clculo da contribuio da empresa, dentre
outras.
 60

tributos vinculados ao Oramento Geral da Unio chegaram, na mdia do binio, a apenas

6,61% do PIB, valor muito inferior ao pior momento destas receitas, o trinio de 1987/89,
quando a receita atingiu 7,22% do PIB. A apreciao desagregada das receitas de tributos
da Unio demonstra que um dos poucos fatores de dinamismo na arrecadao foi o TOF
institudo sobre as operaes financeiras de curto prazo ainda em meados de 1990, para
fugir partilha de recursos com Estados e Municpios, que continuou a operar com a
introduo dos fundos de aplicao financeira, no incio de 1991. Um outro processo
interessante passou a verificar-se com o IPI, na esteira do processo de abertura comercial,
dado que as mercadorias importadas passaram a representar parcela significativa da
arrecadao, que, em termos globais passou a situar-se em patamar superior ao verificado
nos anos oitenta, tendo a receita sido de 2,22% do PIB.

As outras receitas de competncia da Unio experimentaram comportamento

medocre no binio. O Imposto de Renda, embora tendo sido objeto de forte incremento
nas retenes na fonte sobre o trabalho assalariado, em 1991, involuiu a nveis vigentes
antes das reformas promovidas em 1983. Em parte, a explicao est na mudana de foco
da tributao sobre o mercado financeiro, em grande medida, realizada atravs do IOF.
Mas vale notar que estes anos marcaram a recuperao para o Imposto de Renda de uma
base de clculo que se perdera nas duas dcadas anteriores e passara a ter grande
importncia: o lucro obtido com as mercadorias dirigidas para exportao passou a ser
taxado pela alquota plena. completando um processo iniciado ainda em finais de 1987,
quando uma alquota extremamente baixa foi estipulada para vigncia em 1988. De resto,
nem as taxas. nem os impostos sobre o comrcio exterior, nem outras receitas
demonstraram nenhuma capacidade de recompor as fontes de financiamento da parcela
fiscal das contas do Governo Federal. Vale notar que, no segundo semestre de 1991,
promoveu-se uma tentativa de recuperao de uma das bases tributrias perdidas na
Constituio de 1988, atravs da tributao do petrleo importado a uma alquota de 11%,
posteriormente elevada para 18%. No entanto, a medida foi incua para o Tesouro. devido
ao no recolhimento por parte da PETROBRS. em nome de outras pendncias financeiras
da Unio para com a empresa.

importante notar que as dificuldades financeiras experimentadas pela Unio

levaram aprovao de um conjunto de medidas, ao final de 1991, que foi tratado como
uma reforma tributria de emergncia. Neste conjunto de medidas, a de maior potencial
para a arrecadao foi a instituio da Unidade Fiscal de Referncia (UFIR) como
 61

indexador para efeitos tributrios. Tambm neste conjunto de medidas foi estabelecida a
reduo da alquota de 25 para 15% de Imposto de Renda retido na fonte para remessas de
lucro ao exterior. Ainda no mbito destas medidas, a legislao tributria passou a permitir
a compensao automtica de impostos e contribuies pagos indevidamente contra os
recolhimentos devidos. Esta medida teve grande impacto sobre os cofres pblicos devido
aprovao anterior da Lei n. 8200, que modificou o critrio de correo para o Imposto de
Renda da Pessoa Jurdica no ano base de 1990. A correo passou a tomar o IGP como
parmetro em lugar do BTN. Como a variao do primeiro foi muito superior, devido ao
expurgo de metade da inflao de maro na fixao do BTN, os lucros tributveis foram
extremamente reduzidos. A conjugao das duas medidas gerou fone perda para a
arrecadao de Imposto de Renda sobre a Pessoa Jurdica, em 1992.

Na rea das receitas da Seguridade o binio 1991/92 mostrou de forma mais cabal a
desestruturao do sistema de captao de receitas estatal. A queda de 12,5% das receitas
frente ao efetivado em 1990 no consegue dar a exata magnitude dos percalos sofridos
pelo Oramento da Seguridade Social. O maior conjunto de receitas, proporcionado pela
Contribuio de Empregados e Empregadores, caiu aos nveis de 1987/89. situando-se em
4,38%, ou seja muito aqum dos obtidos na srie histrica, o que torna essa queda mais
grave, tendo em vista que as alteraes na legislao promoveram efetiva elevao na
incidncia tributria sobre as empresas. Na rea do FINSOCIAL, rebatizado de COFINS
'", a situao foi muito mais dramtica, pois, mesmo com a elevao de alquota de 1,2
para 2%, que passou a vigorar em abril de 1991, a receita efetivamente recebida
experimentou incrvel queda, de 1,5 para 1,25% do PIB. A forte contestao judicial a esta
contribuio determinou uma repercusso negativa da elevao de alquotas, em termos
absolutos, no volume arrecadado. A facilidade de sonegao em formas tributrias de
incidncia sobre o faturamento elevaram ainda mais a j grande propenso sonegao.
Embora com menos base legal, vrias contestaes tambm se colocaram contra a
Contribuio Social sobre o Lucro, sendo tambm este, dentre outros, elemento motivador
da queda da receita desta contribuio.

Problemas de ordem semelhante aos enfrentados pelas contribuies da Seguridade

Social repercutiram negativamente sobre os Fundos Parafiscais. A queda de 8,7%, em
termos de participao no PIB ocorrida entre 1990 e o binio 1991/92 deveu-se, em grande
18
O FINSOCIAL foi substitudo pela COFINS em abril de 1992, de acordo com a Lei Complementar, de
30/12/91.
 62

parte, a elementos de ordem judicial e ao baixo dinamismo prevalecente no mercado de

trabalho. No primeiro caso enquadra-se o PIS/PASEP, cuja base de incidncia
considerada semelhante do COFINS, configurando-se bitributao, alegao usada por
grande conjunto de contribuintes para o no recolhimento do tributo. Note-se que, embora
a receita no binio 1991/92 tenha sido bem superior ao verificado em 1984/85 e 1987/89, a
forma de recolhimento neste perodos envolvia uma enorme defasagem entre o fato gerador
e o momento do depsito efetivo dos recursos junto aos cofres pblicos. No caso do FGTS,
a perda de receitas, em termos de participao no produto atingiu 10,6%. Embora seja este
um nvel elevado frente aos anos oitenta, tambm h que se ressaltar que a arrecadao
estava, no perodo recente, muito melhor protegida contra a desvalorizao causada pela
inflao.

Na rea tributria de competncia de Estados e Municpios, o binio 1991/92

marcou uma reafirmao das tendncias postas a partir da promulgao da Constiruio
Federal de 1988. As receitas estaduais, conquanto tenham sido muito inferiores s de 1990,
consolidaram-se em nveis muito superiores aos alcanados desde 1970. O ICMS foi, sem
dvida, o grande agente deste crescimento. Embora tenha sido verificada uma queda na
arrecadao de 14,6%, em relao de 1990, o ICMS continuou se situando, em termos de
participao no PIB, muito acima de toda a srie, e respondendo por cerca de 85% de toda
a receita estadual. A utilizao pelos Estados das novas prerrogativas em matria tributria,
notadamente a incorporao da base de incidncia de combustveis, energia eltrica e
telecomunicaes, tomada ao Governo Federal, d base a este incremento de receitas que
se apresenta como estrutural, dentro da nova configurao tributria. 19

O comportamento dos tributos sob competncia das administraes municipais

mostrou-se ainda mais virtuoso, com a expanso das receitas desta esfera de governo em
mais de 30%, na mdia do binio 1991/92, frente a 1990. Os nveis alcanados neste
ltimos dois anos, 1,25% do PIB chegam a significar quase o dobro da mdia verificada
nos anos setenta e oitenta. Trs elementos podem ser destacados na explicao deste
comportamento. O primeiro deles foi o grande avano na indexao dos tributos, que se
19
Vale notar que o Adicional do Imposto de Renda, que chegou a ter papel importante dentro das propostas de
reforma tributria da Constituio de 1988 mostrou resultados muito aqum do esperado, em ternos de
arrecadao, tendo chegado a 0,07% PIB, em 1991, menos que I% das receitas estaduais. Note-se, tambm a
importncia do Imposto de Renda retido na fonte sobre os rendimentos do trabalho pagos aos servidores
pblicos, que chegou a 0,25% do PIB, em 1991. Ver AFONSO, J. R R. & A. G. D. AMARAL,
Competitividade e Incidncia Tributria sobre a Empresa, Estudo de Competitividade da Indstria Brasileira,
Campinas, 1993, mimeo.
 63

deu com atraso e enfrentou forte oposio por parte dos contribuintes. O segundo elemento
foi a expanso da utilizao da base tributria, ocorrida notadamente em municpios de
maior porte e das capitais, sob o impacto da reduo de transferncias voluntrias do
Governo Federal, como um subproduto do novo formato de federalismo fiscal colocado
pela Constituio de 1988. Por fim, cabe notar que o Imposto sobre Vendas a Varejo de
Combustveis e Lubrificantes alcanou, em plena vigncia, no ano de 1991, no mais que
0,07% do PIB, valor muito aqum da dimenso que se tentou dar a este tributo na reforma
/
constitucional.

Tomando o binio 1991/92 como expresso da estrutura tributria vigente aps a

reforma constitucional possvel fazer uma comparao entre a atual composio da
estrutura tributria e a vigente nos anos setenta, de forma a registrar as expressivas
mudana ocorridas na Carga Tributria Bruta. O elemento mais significativo foi, sem
dvida, a queda na participao das Receitas do OGU, que ficaram, no ltimo binio da
srie em 55,4% da receita global, mais que 7 pontos percentuais abaixo do verificado no
perodo do milagre. Quando apreciada desagregadamente esta queda ainda se torna mais
dramtica, dado que a rea dos tributos, financiadores do Oramento Fiscal sofreu perda de
11,6 pontos percentuais em sua participao na Carga Tributria Bruta, caindo a 27,1% do
total. As receitas da Seguridade Social, no entanto, evoluram quase 8 pontos percentuais,
tendo, no binio 1991/92, se situado em 25,3% do total, o que se deu em decorrncia das
novas contribuies criadas, dado o baixo dinamismo da Contribuio de Empregados e
Empregadores Previdncia Social. A tendncia de crescimento das receitas de Estados e
Municpios tambm um trao muito caracterstico dentro da Carga Tributria Bruta. Pela
primeira vez em toda a srie, os Estados superaram, em 1991/92, a participao de 30%,
apoiados no ICMS, j 1iberado de isenes caractersticas dos anos setenta e engordado
com novas bases de incidncia. No caso dos Municpios, o binio 1991/92 registrou uma
participao na Carga Tributria Bruta de 5, 1 %, quase duas vezes o verificado em
1970/74. num processo que tomou corpo apenas no perodo ps-constitucional.

A anlise da evoluo da Carga Tributria Bruta neste 23 anos de operao da

estrutura tributria nascida das reformas dos anos sessenta demonstra trs traos marcantes.
O primeiro deles que o sistema teve sua capacidade de gerao de recursos enormemente
prejudicada com a mudana dos fatores dinmicos da economia, como a sada pelas
exportaes, e com a perda de dinamismo do mercado interno e do mercado de trabalho, o
que se refletiu em anos onde a Carga Tributria Bruta desceu a nveis incrivelmente baixos.
 64

O segundo que o processo inflacionrio, embora enfrentado com vrias medidas

administrativas, levou a uma enorme variabilidade das receitas frente aos planos
econmicos, especialmente atravs das tentativas de desindexao, colocando a carga
global na dependncia do formato de indexao dos tributos. O terceiro que, embora a
Carga Tributria Bruta dos anos. noventa no seja quantitativamente muito distinta da
vigente nos anos setenta, sua composio mudou radicalmente, tanto no que toca
especificamente aos tributos quanto no que tange distribuio entre os grandes blocos de
I
receita, em prejuzo do Oramento Fiscal e em benefcio das competncias estaduais,
municipais e da seguridade.

2.3. A Expanso das Receitas Disponveis para Estados e Municfpios

O tema da repartio dos recursos gerados atravs do aparato tributrio pelas

diferentes esferas de governo teve, no correr do perodo em anlise, importncia crucial
para a determinao dos rumos que o sistema tomou. De nenhuma forma seria possvel
compreender as mudanas na conformao da estrutura tributria sem tomar em conta os
conflitos que marcaram o relacionamento entre a Unio, os Estados e os Municpios, em
diversos momentos da crise das contas pblicas. Em verdade, a histria da evoluo do
sistema tributrio brasileiro se confunde com a dinmica das presses polticas exercidas
pelos Estados e Municpios pela desconcentrao das receitas tributrias que as reformas
dos anos sessenta colocaram nas mos da Unio. Mais que isto, a tendncia do Congresso
Nacional em atender s presses promovendo mudanas tpicas na estrutura tributria
acabou levando o Executivo Federal a realizar uma administrao tributria condicionada
pelas caractersticas de partilha dos tributos.

Nas reformas dos anos sessenta, duas opes no campo do federalismo fiscal podem
ser identificadas como basilares. A primeira foi a concentrao de competncias tributrias
na esfera federal. Apenas trs impostos expressivos permaneceram fora da esfera federal:
Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM), Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana e o Imposto sobre Servios. A Constituio de 1967 concedeu Unio a
competncia sobre todas as outras bases de incidncia, inclusive as que viessem a ser
institudas, e uma parcela da base tributria que deveria estar integrada ao ICM, composta
pelos combustveis, lubrificantes, energia, transportes e telecomunicaes. Alm disto,
 65

reservava-se, ao Governo Federal, a prerrogativa de estabele.cer isenes e exe.cutar

polticas de fomento atravs do ICM, que signifi.cava a grande fonte de receitas para os
Estados de maior poderio e.conmico.

A segunda grande diretriz das reformas dos anos sessenta, no campo do

federalismo, foi a opo seguida na equalizao de receitas entre as distintas unidades. O
modelo seguido foi o da partilha de recursos arrecadados pela mquina tributria federal.
I
Neste modelo, os fundos de parti.cipao tinham papel de destaque uma vez que in.cidiam
sobre os mais produtivos tributos federais, quais sejam, o Imposto de Renda e o Imposto
sobre Produtos Industrializados. O formato da repartio de receitas atravs dos Fundos de
Participao teve .como objetivo o financiamento das aes dos Estados e Municpios
menos desenvolvidos e de menor dinamismo econmico. De importncia muito menor,
mas tambm previstos no sistema, outros tributos, em especial os Impostos nicos e a
Contribuio do Salrio-Educao, eram partilhados na base dos locais onde os fatos
e.conmicos geradores da re.ceita tiveram lugar.

Mas nada pode marcar de forma mais essencial a estrutura tributria brasileira que
nasceu nos anos sessenta do que seu carter .centralizador. crucial observar que a opo
pela via da partilha de recursos arrecadados pela competncia tributria da Unio, ao invs
da escolha de formas como a utilizao da cobrana do ICM pelo princpio do destino,
tinha relao com a prpria .concepo de federalismo existente no Cdigo Tributrio
Nacional de 1966 e reforada atravs da Constituio de 1967, que reduziu a partilha de
re.cursos atravs dos fundos. A estrutura tributria dos anos sessenta no permitia que as
esferas sub-nacionais desempenhassem suas principais atribuies com recursos gerados
pelas receitas prprias, derivados de suas competncias tributrias. Tampouco as receitas
disponveis, ou seja, os recursos oriundos das competncias tributrias prprias acrescidos
das transferncias constitucionalmente estabelecidas, eram suficientes para atender s
necessidades finan.ceiras decorrentes de suas atribuies. Em verdade, o iderio
centralizador, que norteou o movimento de 1964, utilizou-se do sistema tributrio para
reduzir a capacidade de estabelecimento de plos alternativos de poder. A dependncia das
outras esferas de governo em relao ao Executivo Federal deveria ser a norma dentro do
sistema, o que tomou a forma da ao de rgos federais nas localidades e das
transfern.cias negociadas de recursos.
 66

Em suas grandes linhas, a repartio dos recursos entre as esferas de governo,

decorrente da forma como foi montado e alterado o sistema tributrio brasileiro podem ser
descritos atravs da Tabela 2.5. Nesta tabela esto discriminadas as receitas prprias e
disponveis, na forma conceituada no pargrafo anterior, para alguns anos selecionados,
especialmente o perodo recente. importante notar que foi utilizada uma forma de
agrupamento distinta das que mais caracteristicamente so usadas na anlise da repartio
das receitas e tm gerado
I
srias controvrsias. Em verdade, existem duas formas bsicas de
aproximao ao problema. A primeira tomar o conjunto de impostos municipais,
estaduais e federais, acrescidos de receitas de contribuies tradicionalmente arrecadadas
pela Receita Federal, quais sejam a COFINS, antigo FINSOCIAL, e a Contribuio sobre
o Lucro. A segunda alternativa tomar o corunto da Carga Tributria Bruta, incluindo
impostos, taxas, contribuies econmicas e sociais e outras formas de mobilizao de
recursos, identificando as trs esferas de governo. O uso da primeira alternativa tem o
inconveniente de incluir no segmento Unio apenas uma parcela dos recursos que se
encontram sob seu poder de comando, alm de misturar recursos do Oramento da
Seguridade com receitas do Oramento Fiscal e receitas ordinrias com recursos de
vinculao especfica como o PIS/PASEP. J a segunda alternativa carrega o vis de
apresentar os dados da Unio consolidada, impedindo que os movimentos da seguridade e
dos fundos parafiscais sejam delimitados frente s receitas ordinrias do Tesouro Nacional.

No caso dos dados aqui apresentados foi utilizada uma terceira via para a anlise da
distribuio dos recursos efetivamente disponveis para o gasto das vrias esferas pblicas.
Tomou-se o conceito de receitas mais global, atravs da Carga Tributria Bruta, tendo sido
os dados desagregados em cinco blocos, por suas caractersticas de comando sobre o gasto
e finalidade dos recursos. Deste modo, s duas esferas sub-nacionais, foram adicionados
trs segmentos da Unio, o Fiscal, a Seguridade Social e os Fundos Parafiscais. Note-se
que o desmembramento dos recursos da Unio nos trs segmentos visa demonstrar que,
embora sendo recursos comandados pelo Governo Federal, a vinculao com determinadas
reas interfere decisivamente na evoluo da capacidade de ao pblica.

A estrutura tributria brasileira manteve um padro de comportamento, nos anos

setenta, de forte concentrao das receitas disponveis nas mos da Unio. Somente na rea
fiscal, as receitas da Unio se mantiveram entre os 38 e 39% da Carga Tributria Bruta.
No ano de 1975, que pode ser entendido como representativo do perodo, a participao
consolidada do Fundos, Seguridade, poca representada apenas pelas Contribuies de
 67

Empregados e Empregadores Previdncia Social, e da rea fiscal somou nada menos que
68,2% da receita total. No caso dos Estados, as receitas disponveis, depois de recebidas as
transferncias federais, especialmente atravs do Fundo de Participao dos Estados nas
receitas de Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados, situaram-se na
faixa dos 23%, enquanto as receitas prprias municipais, acrescidas. das transferncias
federais, em especial do Fundo de Participao dos Municpios, e da cota-parte do ICM,
perfizeram total disponvel de 8,6% do conjunto da Carga Tributria Bruta, em 1975 e
I
1980.

A dcada de oitenta mostrou, no entanto, a inevitabilidade da derrocada do estilo de

federalismo que veio embutido dentro das reformas dos anos sessenta e que se sustentou
nos anos setenta. De 1978 a 1985, num processo onde se inscreveu de forma marcante a
aprovao da Emenda Passos Porto, em 1983, diversas medidas foram tomadas devido
forte presso exercida sobre o Governo Federal, configurando uma tendncia de
crescimento das receitas dos Estados e Municpios. Neste processo, so dignos de nota: a
assuno pela Unio do nus sobre o crdito-prmio de ICMS s exportaes, a ampliao
das alquotas dos Fundos de Participao dos Estados e Municpios e da parcela destes nos
impostos nicos. a transferncia da competncia tributria sobre veculos automotores para
a esfera estadual. Os dados da Tabela 2.5 mostram que, entre 1985 e 1988, as
administraes estaduais e municipais viram crescer sua participao conjunta em cerca de
5 pontos percentuais. Em contrapartida, o nvel de transferncias das receitas fiscais da
Unio subiu da faixa de 13% nos anos setenta para a faixa de 20% entre 1985 e 1988,
como mostra a Tabela 2.6. Neste perodo verificou-se, pois, uma mudana qualitativa na
decomposio da receita total disponvel, a soma das receitas de Estados e Municpios
passou a superar os 35%, ultrapassando as receitas da parcela fiscal da Unio.

A Constituio Federal de 1988 veio referendar e aprofundar este processo, que j

estava inscrito na dinmica da abertura poltica e da ampliao das manifestaes de
interesses regionais. Os temas da repartio das bases tributrias e das formas de partilha
dos impostos se sobrepuseram a todos os outros. O alto nvel de dissenso em torno da
questo impediram que a questo do perfil do federalismo brasileiro ganhasse contornos
mais definitivos ou que se fizessem alteraes de concepo. A forma da equalizao de
receitas entre as unidades federadas seguiu sendo a mesma vigente desde os anos sessenta,
ou seja, mediada pela capacidade da mquina tributria federal, prescindindo de formas que
exigissem um melhor dimensionamento das estruturas tributrias regionais.
 68

As principais mudanas promovidas pela Constituio de 1988, no campo da

repartio de receitas pblicas, foram a flexibilizao e ampliao do ICM e a elevao das
alquotas de partilha do Imposto de Renda e do IPI atravs dos Fundos de Participao. Na
rea da tributao indireta, a principal proposta de mudana havia nascido da Comisso de
Reforma Tributria e Administrativa (CRETAD), e consistia na fuso das bases de
incidncia do IPI, ICM, ISS e impostos nicos e especiais num nico Imposto sobre Valor
Agregado (IVA), deixando Unio apenas a tributao de bebidas, fumo e veculos, no
I

esprito de que se trata de consumo de carter diferenciado.

A proposta de criao do IV A daria conta de uma importante inconsistncia na

aplicao prtica do ICM, questionada tecnicamente desde a implantao da reforma de
1966, e teria o sentido de aumentar as bases tributrias dos Estados, especialmente dos
mais desenvolvidos. A existncia dos impostos nicos e especiais sobre combustveis,
lubrificantes, energia eltrica, comunicaes e transportes rodovirios, arrecadados de
forma independente da tributao do ICM implicava numa dupla incidncia sobre estes
insumos, de vez que no havia crdito tributrio para o consumidor destes bens e servios.
"' A Constituio de 1988 promoveu o reparo desta insuficincia atravs da incorporao
destas bases de incidncia ao novo grande imposto estadual, o Imposto sobre a Circulao
de Mercadorias e Servios de Transportes e Comunicaes (ICMS), viabilizando forte
transferncia de recursos antes de competncia federal para a esfera estadual. Ao mesmo
tempo, o ICMS rompeu a unicidade de alquotas que caracterizou o antigo ICM,
possibilitando administrao tributria dos Estados a diversificao de alquotas segundo a
essencialidade dos bens e servios, desde que autorizada pelo Conselho de Poltica
Fazendria, o CONFAZ. Por fim, crucial notar que a presso poltica que se fizera
contra o poder do Executivo Federal em realizar polticas de incentivo atravs do ICM
acabou sacramentada atravs da nova Carta Constitucional. 21

No campo da equalizao de receitas a nvel das unidades federadas e de seus

Municpios, a nova Constituio optou pela manuteno do modelo posto desde os anos
sessenta, mas alterou substancialmente os valores envolvidos. A proposta da CRETAD, de
20
Isto alterava completamente a natureza da tributao proposta atravs do ICM, na medida em que ao invs
de gravar igualmente as mercadorias, segundo o valor adicionado, aquelas com maior contedo em insumos
atingidos pelos impostos nicos tinham, necessariamente, maior carga tributria. Ver VARSANO, R., A
Tributao de Mercadorias e Servios, IPEA, TDI n. 106, 1987.
21
Note-se que, o mesmo tipo de questionamento no foi resolvido na rea do IPI sobre os produtos em geral, e
no que toca ao ISS, devido presso poltica dos Municpios,.
 69

que o novo IVA fosse cobrado pelo princpio do destino, de forma a realizar uma
transferncia automtica de base tributria dos Estados detentores de balanas comerciais
internas favorveis para os importadores lquidos acabou sendo vencida pela resistncia dos
Estados menores em abandonar o antigo padro de relacionamento com a federao, alm
das enormes dificuldades na montagem de mquinas tributrias prprias. A enorme presso
por novos recursos para os Estados e Municpios, cuja dependncia dos Fundos de
Participao era maior,
I
s poderia, deste modo, resultar na ampliao da alquotas de
partilha. A Constituio estabeleceu que as alquota de 16 e 17%, vigentes em 1988,
fossem elevadas para 21,5 e 22,5%, de forma escalonada, at 1993, respectivamente para o
Fundo de Participao dos Estado e Distrito Federal 22 e para o Fundo de Participao dos
Municpios.

Alm da expanso do FPM e do FPE, novos recursos passaram a ser deduzidos das
receitas restantes para a Unio na arrecadao dos seus dois principais impostos. Foi criado
o Fundo de Financiamento Produo do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com
participao de 3% na arrecadao de IR e IPI e o Fundo de Exportao, cuja alquota foi
fixada em 10% da arrecadao de IPI". A primeira medida seria uma forma alternativa de
promover polticas de desenvolvimento regional aos tradicionais incentivos derivados do
Imposto de Renda da Pessoa Jurdica, no mbito dos Fundos de Investimento na Amaznia
(FINAM) e no Nordeste (FINOR). Embora estes fundos no tenham sido extintos, o Fundo
de Financiamento Produo acabou sendo efetivamente introduzido. No que toca
criao do Fundo de Exportao, tratava-se de uma antiga reclamao dos Estados com
maior participao no comrcio exterior, cuja base tributria acabava se estreitando na
medida em que a produo interna se direcionasse para as exportaes. Este Fundo
introduziu, pois, uma outra forma de equalizao federativa atravs das receitas de
competncia federal, compensando perdas regionais com recursos da Unio.

Como reflexo deste processo de resoluo de conflitos inter-esferas sub-nacionais e

entre estas e a Unio, a Constituio de 1988 criou uma situao de grande inconsistncia
para a prpria federao. A Unio passou a reter nos principais tributos sob sua
competncia uma participao igual a cerca de metade da base tributria, transferindo a
outra metade aos Estados e Municpios. A participao dentro do Imposto de Renda caiu de
22
Dentro dos 16% do FPE esto includos 2% relativos ao Fundo Especial, tambm relativo aos Estados, mas
distribudos segundo outros critrios.
23
A participao dos Estados exportadores nestes recursos era de 75%, enquanto aos Municpios caberia 25%.
 70

67%, em 1988, para 53% na vigncia plena da nova Constituio, em 1993, mas no se
pode esquecer que dois outros fatores seguiram onerando a base deste tributo. A reteno
na fonte sobre os funcionalismos estaduais e municipais seguiu sendo revertida para as
prprias administraes, enquanto as retenes sobre o funcionalismo federal continuaram
a ser objeto dos FPEM. Outro elemento a onerar as bases do IR foi. a continuidade da
existncia da possibilidade de utilizao de at 40% do IR a pagar pela Pessoa Jurdica em
incentivos de carter regional. Na rea do IPI, a situao configurou-se como mais
I
complexa, a participao da Unio de 67% foi reduzida a 43%.

As alteraes ocorridas no formato fiscal do federalismo tiveram um impacto

altamente significativo sobre a Unio. A Constituio de 1988 implicou um aumento das
transferncias obrigatrias de cerca de 20% em relao ao perodo anterior nova Carta,
sendo que a Unio passou a repassar a Estados e Municpios cerca de 10 pontos percentuais
da Carga Tributria Bruta que era de sua competncia. A participao da Unio na receita
disponvel, com isto, caiu do nvel mdio de 33%, que havia sido mantido entre 1985 e
1988, para cerca de 20%, em 1991/92. Vale a pena notar que, no ano de 1989, embora j
sob a nova realidade constitucional, verificou-se forte reduo dos repasses do Tesouro
Nacional a Estados e Municpios. Isto ocorreu devido utilizao de um velho expediente,
especialmente eficaz em conjunturas de inflao elevada, a reteno dos repasses devidos,
dado que os mesmos no eram objeto de correo monetria. No incio de 1990, no
entanto, as transferncias foram regulamentadas em Lei, com periodicidade definida,
impedindo que os repasses aos Estados e Municpios fossem depreciados pela via
administrativa.

Ao contrrio, Estados e Municpios tiveram ganhos expressivos. Os primeiros

passaram, na mesmas bases mdias de comparao, de 25,6% para 28,7%. Certamente a
substituio do antigo ICM pelo ICMS foi o grande elemento explicativo desta expanso.
Mas foi aos Municpios, com a preservao das competncias tributrias prvias e os
ganhos em transferncias obtidos atravs nova Carta, que se destinou a maior parte do
incremento de receitas disponveis, tendo estas subido de 10,7% para 16,5%. O incremento
na cota-parte do ICMS, de 20 para 25% teve, sem dvida, papel fundamental, de vez que
 71

alm da elevao de alquota h que se considerar que a mesma passou a incidir sobre uma
base ampliada pelos fatores acima arrolados. 24

Muito embora o tema da repartio da receita entre os trs nveis de governo tenba
sido a preocupao predominante na pauta de questes focadas pelos trabalhos da
constituinte e seja este o ponto onde as maiores mudanas tivessem sido operadas, parece
ter havido mais um acirramento do conflito do que uma soluo de consenso. Quatro
I
aspectos merecem reflexo. O primeiro deles o formato da redistribuio de recursos
efetivada. A escolha dos dois principais impostos de competncia da Unio como objeto da
partilha pode ser entendida pela racionalidade de assegurar que os ganbos de receitas sejam
repassados aos Estados e Municpios atravs dos Fundos de Participao. No entanto, esta
sada acabou por manietar a administrao tributria federal, que passou a se utilizar de
outros tributos e das contribuies no passveis de repasse. A consequncia foi relegar os
tributos tecnicamente melhores e economicamente menos distorcivos a um segundo plano,
dado que a Unio enfrenta o nus poltico de alter-los e s recebe cerca de metade das
receitas geradas pelas mudanas.

Um segundo aspecto deriva da constatao acima realizada. Se foi vivel um acordo

poltico na Constituinte para redistribuir as receitas dos dois principais impostos de
competncia da Unio, tambm deveria ser possvel a fixao de nveis de partilha para o
conjunto da receita arrecadada pela Unio relativas ao Oramento Fiscal. Esta sada seria
melhor do ponto de vista da administrao tributria da Unio, que passaria a tomar
decises sobre a legislao tributria sem se preocupar com seus efeitos sobre os nveis de
partilha e para as esferas sub-nacionais que sempre teriam a garantia de ter seu patamar de
receitas balizado pelo conjunto das receitas fiscais federais. No entanto, parece ter havido
uma soluo de compromisso, onde as receitas foram distribudas, mas se conservou ao
Executivo Federal algum espao para recuperar capacidade de tributar atravs de outras
competncias. Ou seja, a Constituio de 1988 terminou por redefinir apenas parte das
receitas, de vez que no ficaram definidas nem o nvel, nem a sua distribuio de
incidncias da Carga Tributria Bruta. Isto acabou por inserir novos graus de
irracionalidade no sistema, dentre as quais a sobre-utilizao do FINSOCIALICOFINS e a
criao do Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), podem ser tidos
como os melhores exemplos.

24
Note-se que os 3 pontos percentuais restantes da queda na participao da Unio em benefcio de Estados e
Municpios devem ser creditadas aos Fundos Parafiscais e Contribuies Seguridade Social.
 72

Um terceiro aspecto a tratar refere-se natureza do processo de desconcentrao de

recursos que foi efetivado. A incapacidade poltica em abrir as discusses para rever as
definies sobre as participaes dos Municpios e Estados nas diversas formas de partilha
teve pssima repercusso sobre o conjunto das alteraes promovidas pela nova Carta
Constitucional. O padro colocado pelas reformas dos anos sessenta continha um
expressivo direcionamento dos recursos para as unidades de menor renda, enquanto as
capitais e outros municpios de maior porte eram submetidos a ndices de participao
extremamente baixos, relativamente aos problemas sociais que acabaram por se concentrar
nestas localidades. " Desta forma, grande parte dos ganhos de receitas decorrentes da
Constituio de 1988 foram repassados aos Municpios de menor porte. Vale notar que a
nova Carta deu aos Municpios a competncia de tributao sobre uma nova base de
incidncia, representada pelas vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos (IVVC),
da qual deveriam se beneficiar os Municpios de maior porte. No entanto, esta base nunca
26
se configurou como fonte de receita expressiva.

Um quarto aspecto a ser destacado a forte tendncia emergncia de conflitos em

torno das bases produtivas alcanadas pelo ICMS, que tm se traduzido em acirrados
conflitos entre as Fazendas Estaduais. A Constituio de 1988 no optou por uma forma de
federalismo baseada no tributo cobrado pelo destino, mas manteve um sistema hbrido,
onde as receitas derivadas das transaes interestaduais tm receitas compartilhadas. Desta
forma, os Estados passaram a promover polticas de desenvolvimento baseadas na
concesso de facilidades fiscais para instalao de empresas cuja produo se destina ao
suprimento dos grandes centros consumidores. Estes Estados captaram nova base
produtiva, aproveitando-se de seu impacto indireto, em troca de financiamentos com
correo monetria parcial ou nula, nos montantes devidos, e recolhidos, em ICMS. O
Estado promotor no perde receitas, mas onera as do Estado importador ou as do que se
seria potencialmente o produtor, na ausncia do incentivo. Mas h ainda um subproduto, a
presso dos produtores j estabelecidos por tratamento tributrio semelhante, de forma a

" No caso dos Municpios, o FPM regdo basicamente pelo inverso da renda per capila. enquanto o
ICM!ICMS partilhado atravs de ndices onde a gerao de valor adicionado responde por, no mnimo. 75%.
No entanto, a evoluo nom1al dos Municpios insere uma reduo da gerao de valor captado pela forma de
partilha do ICM, em beneficio de atividades de servio, especialmente a bancria, gerando uma discrepncia
entre as receitas e despesas das administraes municipais.
26
Vale notar que o IVVC acabou por ser uma tmida forma de substituir o Imposto sobre Vendas a Varejo
com abrangncia sobre todas as mercadorias, proposto pela CRET AD justamente como forma de financiar os
Municpios de grande porte.
 73

repor as suas condies competitivas, o que tem ocorrido de forma ampla em produtos de
consumo final, onde o CONFAZ permitiu maior liberdade na fixao de alquotas."

Os elementos acima arrolados permitem afirmar que, embora tenha sido um tema
predominante na discusso tributria, desde 1981, a questo federativa permanece sem
soluo. Pior que isto, esta situao tem levado a uma violenta deteriorao na poltica
tributria. De um lado, a ampliao de formas de receita no partilhada, ou a criao de
impostos, como o IPMF, que no se submetem s normas do federalismo colocado pela
Constituio de 1988. De outro, a reao do Governo Federal, na tentativa de recuperar a
base tributria perdida, foi no sentido de encaminhar medidas tpicas, que deterioram ainda
mais a situao federativa. A extino do IVVC e do Adicional sobre o Imposto de Renda,
viabilizadas atravs da Emenda Constitucional n. 3, medidas que apenas sobraram dos
diversos conjuntos de emendas constitucionais propostas pelo Executivo Federal, perdem
qualquer sentido fora de uma restruturao do conjunto do sistema.

Ao final de 1993, utilizando-se do mote da reviso constitucional, o Governo

Federal tentou produzir uma nova realidade para a repartio de receitas tributrias e de
contribuies. As dificuldades do tema e a impossibilidade de conduzir uma reforma ampla
fizeram com que fosse aprovado o Fundo Social de Emergncia. Em sua essncia o Fundo
possibilitava o rompimento de algumas vinculaes e a reduo das transferncias para
Estados e Municpios e para o Fundo de Amparo ao Trabalhador. No caso do FPEM, o
incremento de receitas produzido pela majorao de alquotas do Imposto de Renda no foi
objeto de repasse, ao mesmo tempo em que as retenes na fonte relativas ao
funcionalismo federal foram deduzidas da base de clculo das transferncias. A vigncia do
Fundo, prevista para 1994 e 1995, mostra como a questo permanece em aberto. 28

fundamental notar que a questo federativa deve ser entendida, no caso brasileiro,
como um dos maiores bices restruturao do sistema tributrio. Em verdade, a ausncia
2
' Note-se que estratgia semelhante tem sido usada na fixao de corredores de importao, notadamente
Manaus e Vitria, que envolvem reduo de parte da alquota pelo Estado que faz o papel de entreposto. Ver:
QUADROS. W.L.. O ICMS e a Tributao do Valor Adicionado: Uma Anlise da Sistemtica de Tributao
do Consumo no Brasil, Campinas, UNICAMP, !993, (Dissertao de Mestrado), pg. 49 a 51, e GAZETA
MERCANTIL, "Estados fazem Guerra de Incentivos", 25/05/93.
28
O Fundo Social de Emergncia acabou, como demonstrado em sna execuo, servindo apenas para retirar
recursos do FAT e romper parte das transferncias a Estados e Municpios, dado que as outras vinculaes
rompidas tiveram, sua disposio, recursos em montantes semelhantes. Ver: AFONSO, J. R. & L. G.
CARVALHO, "A Tentativa de Ajuste Fiscal Atravs do Fundo Social de Emergncia", In: IPEA, Boletim
Coryuntural n. 27, Out/1994, p. 33 a 37.
 74

de novos consensos e a diversidade de interesses em luta produziram, ao longo dos ltimos

quinze anos, uma tendncia descentralizao de receitas que acabou por solapar as bases
do prprio sistema, posto que o Governo Federal usou de todos os expedientes para
recuperar receitas perdidas. Isto se deu especialmente por via de tributos sobre os quais no
incidem transferncias. Vale dizer, difcil imaginar que o Pas consiga produzir formas de
tributao e repartio destes recursos sem que se definam de forma clara as relaes
federativas.

2.4. A Desestruturao do Sistema Tributrio Brasileiro

2.4.1. A estruturao e a funcionalidade do sistema nos anos sessenta e setenta

Seria impossvel compreender a dinmica das relaes entre o sistema tributrio e a

economia sem entend-lo dentro do processo de desenvolvimento promovido pelo Estado e
em sincronia com as necessidades que a este se colocaram na estruturao do capitalismo
brasileiro. Neste sentido, as reformas dos anos sessenta podem ser tomadas como a pea
mais acabada dentre as inmeras medidas que, desde os anos trinta, visaram estabelecer
formas de drenagem de recursos dispersos dentro da economia para o financiamento de
atividades essenciais ao projeto desenvolvimentista. O Fundo de Reaparelhamento
Econmico, institudo como adicional restituvel do Imposto de Renda, em 1951, e o
Fundo Federal de Eletrificao, de 1954, foram meros ensaios comparados ao nvel de
utilizao do aparato tributrio, enquanto ferramenta do processo de acumulao de capital
viabilizado pela estrutura posta nos anos sessenta. 29

Para compreender esta problemtica, crucial atentar para alguns traos do sistema
tributrio implantado pelas reformas dos anos sessenta no sentido de alavancar setores
essenciais na montagem da nova estrutura capitalista. O primeiro deles a mobilizao
financeira e do mercado de capitais. A criao de uma estrutura de financiamento bancrio
e atravs do mercado de capitais era um dos objetivos essenciais do PAEG, tendo o
imposto de renda, tanto da pessoa fsica quanto da jurdica, sido utilizado como forma de
29
O FRE foi direcionado ao BNDE, financamento o investimento, enquanto o FFE foi direconado s
inverses no setor eltrico, sendo, depois gerido pela ELETROBRS. A anlise da reforma tributria dos anos
sessenta como elemento do processo de acumulao de capital baseia-se em OLIVEIRA, F. A., A Reforma
Tributria de 1966 e a Acumulao de Capital no Brasil, Belo Horizonte, Oficina de Livros, 1991
 75

induzir aplicaes em bolsa, ttulos pblicos e outros ativos financeiros, como letras
hipotecrias, atravs de abatimentos da renda bruta e isenes, parciais e totais, dos ganhos
de capital. No mesmo sentido, a criao do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF),
em substituio ao antigo imposto do selo, teve o objetivo de centralizar e entregar s
Autoridades Monetrias a administrao tributria sobre o sistema bancrio e cambial.
crucial notar, tambm, que a criao de um grande sub-setor dentro do mercado financeiro,
centralizado pelo Banco Nacional de Habitao, teve como elemento financeiro essencial a
instituio da nova poltica de indenizao trabalhista realizada atravs do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), que atuou como uma forma de imposto indireto,
cuja base de incidncia era a folha salarial, na centralizao de poupanas financeiras que,
de outra forma, teriam ficado dispersas.

A verificao da relao entre o sistema tributrio e a diretiva governamental em

estruturar um sistema financeiro compatvel com o estgio a que o parque produtivo do
Pas chegara no pode deixar de compreender a forma que o recolhimento dos tributos
passou a assumir. Em nome da modernizao do sistema, as antigas coletorias passaram a
funo da arrecadao dos tributos ao sistema bancrio. Apesar de indiscutvel do ponto de
vista da eficincia econmica, a nova forma no deve ter sua utilizao creditada apenas a
este aspecto, mas tambm aos objetivos de fortalecimento das instituies financeiras. Os
largos prazos de que os bancos dispunham para a realizao dos repasses dos tributos
recolhidos aos cofres pblicos permitiram que o fundng bancrio fosse extremamente
ampliado. Note-se que, embora envolvendo custos pelos servios prestados, o recolhimento
de impostos e contribuies chegou a significar at um tero dos recursos dos bancos
comerciais. Alm disso, o prvio conhecimento dos prazos de permanncia. em alguns
casos de vrios meses, significava uma enorme reduo do risco para as instituies.

Um segundo trao muito caracterstico da reforma promovida nos anos sessenta

dizia respeito ao comrcio exterior. O marco institucional que mais caracterizou esta
diretiva foi a concentrao na administrao tributria federal dos impostos sobre
importaes e exportaes, sendo este ltimo tomado esfera estadual, rompendo um
compromisso federativo proveniente ainda da proclamao da Repblica. Seria muito mais
poderoso, no entanto, um grande conjunto de medidas de incentivo fiscal que se estendia
da iseno de impostos de importao para insumos utilizados em manufaturados destinados
30
exportao , a isenes e crditos-prmio de IPI e ICM, alm da deduo do lucro
30
Esta sistemtca que ficou conhecida como draw back
 76

relativo s vendas para o mercado externo da base de clculo do Imposto de Renda das
Pessoas Jurdicas."

Um terceiro trao da estrutura tributria estabelecida pelas reformas dos anos

sessenta foi a tentativa de dar conta de questes regionais e setoriais atravs de incentivos
de natureza fiscal. Referendando elementos j postos antes da reforma, e agregando outros,
o Imposto de Renda da Pessoa Jurdica foi utilizado para incrementar os novos
investimentos do setor privado nas Regies Nordeste e Amaznica, sob administrao da
SUDENE e da SUDAM, respectivamente, alm do Estado do Esprito Santo. 32 No que
toca aos incentivos setoriais, grandes somas de recursos foram canalizadas para a pesca, o
turismo e o reflorestamento, atravs dos Fundos de Investimentos Setoriais (FISET),
tambm com base no IR. De outro lado, a Zona Franca de Manaus foi objeto de fortes
incentivos, na rea dos impostos de importao e IPI.

Por fim, e talvez mais importante, h que se destacar como um trao marcante da
estrutura tributria criada nos anos sessenta, o potencial de interveno na atividade e na
dinmica setorial da indstria que a mesma passou a conferir poltica econmica. Do
ponto de vista da atividade corrente, a nova estrutura viabilizou um forte incremento no
capital de giro das empresas, ao possibilitar s mesmas a utilizao de recursos relativos ao
recolhimento de tributos que, j embutidos nas faturas, permaneciam nas mos das
empresas por vrias semanas. No que toca ao investimento, certamente o impacto foi ainda
muito mais expressivo. O incentivo fiscal foi o grande instrumento das polticas industriais
executadas na primeira metade dos anos setenta. Setores inteiros foram montados com base
em generosas isenes de impostos de importao e IPI na aquisio de mquinas e reduo
de incidncia tributria na atividade corrente das empresas, depois de instaladas. Alm
disto, diversas redues de tributao efetiva foram viabilizadas atravs do Imposto de
Renda."

31
Sobre os incentivos fiscais e outras polticas voltadas para a promoo das exportaes ver: DOELLINGER,
C. V. et alii, Transjrmao da Estrutura de Exportaes Brasileiras: I 964/70, Rio de Janeiro, IPEA/INPES,
1973.
32
O incentivo fiscal consistia na deduo de at 40% do IR devido para a realizao ou participao acionria
em investimentos realizados nas regies. Para empresas em geral colocava-se a possibilidade de iseno de IR
por dez anos. A gesto do Fundo de Investimento do Nordeste (FINOR) estava entregue SUDENE e a gesto
do Fundo de Investimento da Amaznia (F!N AM) pertencia SUDAM. Uma terceira Regio tambm tinha
acesso aos Fundos, embora sua participao fosse muito inferior, o Esprito Santo.
33
Sobre este tema ver: SUZ!GAN, W. et alii. Crescimento Industrial no Brasil: Incentivos e Desempenho
Recente, Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1974, Relatrio de Pesquisa n. 26.
 77

A capacidade de interveno no domnio produtivo foi, sem dvida,

inimaginavelmente maior que em qualquer outro momento da poltica econmica. A
explicao para as elevadas alquotas e o grande diferencial entre as mesmas no pode ser
procurada apenas na tcnica tributria. Uma tributao de largo espectro de taxas pode
cumprir o papel de extrair recursos de setores velhos e transfer-los aos setores novos e de
melhores perspectivas de rentabilidade. Desta forma, o papel de mecanismo de
transferncia de fundos, destinado ao sistema financeiro nas economias capitalistas
maduras, foi desempenhado, na ausncia desta, pelo prprio Estado, atravs de sua
estrutura tributria.

Em verdade, a estrutura tributria tal qual foi montada, permitiu que, nos anos
setenta; as autoridades econmicas fizessem uso de um sistema baseado em alquotas
elevadas de impostos que era altamente produtivo e pr-cclico. Sua contra-face era a
facilidade com que se proporcionavam isenes e alongamentos de prazos. Desta forma, o
sistema tributrio no era apenas uma forma de arrecadao de recursos para o setor
pblico mas era, tambm, e principalmente, um elemento decisivo das polticas industrial,
regional e financeira. Em termos de impacto macroeconmico, a estrutura tributria
permitiu ao Estado simular o papel que um sistema financeiro teria num capitalismo
maduro, na transferncia de fundos entre os setores velhos, com lucros acumulados e os
novos, com boas perspectivas de rentabilidade.

2.4.2. Perda de eficincia e descaracterizao das bases de incidncia

A histria da crise fiscal se confunde com a completa falncia da capacidade do

aparato tributrio em dar respostas ativas conduo das polticas estruturais. O processo
descontrolado verificado nos anos setenta de oferecimento de facilidades fiscais levou a
enormes perdas de base tributria efetiva para os principais impostos indiretos, o IPI e o
ICM, que, como pode ser verificado na discusso da evoluo da Carga Tributria Bruta,
resultou em enormes perdas de arrecadao para os dois tributos. Na rea da tributao da
renda, igualmente se verificaram enormes perdas derivadas dos vrios tipos de incentivos
cursados atravs do tributo incidente sobre as pessoas fsicas e jurdicas, com destaque para
as isenes aos 1ucros das atividades exportadora e agrcola, incentivos aos investimentos
regionais e incentivos s aplicaes ligadas ao setor habitacional. Em verdade, a conduo
 78

da poltica tributria foi um retrato da crise do pacto desenvolvimentista. Em princpio

virtuosa, na potencializao do crescimento econmico, para posteriormente desmoronar
frente aos seus excessos e incapacidade do Estado em arbitrar e compor os interesses
frente crise econmica.

O enfrentamento crise fiscal dos anos oitenta foi realizado num contexto onde o
sistema tributrio ainda carregava a herana da ampla utilizao de que fora objeto nos
anos setenta, o que levou a uma forte limitao para as medidas que tentaram readequ-lo
nova situao econmica. Premida, de um lado, pela forte presso de Estados e Municpios
por ampliao de transferncias federais, e, de outro, pela mudana das forma de
funcionamento da economia, cada vez mais voltada ao mercado externo, a administrao
tributria federal acabou por trilhar o caminho exigido pelo caixa da Unio para enfrentar
as expectativas de ampliao do deficit do setor pblico. Esta deciso acabou por inserir
grandes inconsistncias tcnicas dentro do sistema, corroendo grande parte dos ganhos em
termos de tcnica tributria que foram conseguidos com as reformas dos anos sessenta.

O exemplo mais completo das enormes insuficincias embutidas dentro do sistema

atravs das reformas dos anos oitenta foi o enorme crescimento do faturamento como base
de incidncia dentro dos tributos indiretos. A criao do FINSOCIAL, em 1982, deveria
atender aos objetivos de fortalecimento do caixa da Unio, sem que as receitas estivessem
amarradas a qualquer espcie de partilha obrigatria com Estados e Municpios. Ao mesmo
tempo, a impossibilidade em se obter aumentos expressivos de arrecadao atravs das
elevaes nas receitas de impostos sobre o valor adicionado, dada a excessiva eroso de
suas bases impositivas derivada dos programas de incentivos e isenes realizados nos anos
setenta, e ainda em plena vigncia - como comprovado pela Tabela 2. 7 - exigia que fosse
encontrada uma base de incidncia que passasse ao largo das concesses que j se
configuravam como direito adquirido para o conjunto de empresas beneficirias. A
introduo de um nova forma de receita, cuja base de incidncia era o faturamento, foi a
resposta da administrao tributria federal, seguindo a linha de menor resistncia. Tomada
em seu conjunto, somando-se COFINS, PIS/PASEP, IVVC e ISS, a tributao sobre o
faturamento passou a significar nada menos que 11,5% do conjunto das receitas pblicas e
24,3% da tributao indireta, no ano de 1991, como pode observado atravs da Tabela 2.8.
 79

Um dos componentes deste processo de estreitamento do raio de manobra para a

tributao de mercadorias foi a evoluo das caractersticas institucionais das polticas de
desenvolvimento regional que foram sendo plasmadas ao longo dos vinte anos. As mesmas
acabaram por restringir de maneira muito forte a base de incidncia potencial dos impostos
sobre o valor adicionado e a capacidade de exercer uma tributao progressiva sobre o
consumo. O incentivo ao desenvolvimento do polo industrial da Zona Franca de Manaus,
acabou por munici-la de enormes facilidades fiscais abrangendo um amplo espectro de
produtos industrializados. Em verdade, grande parte da base do consumo mais dinmica do
capitalismo moderno acabou por se conservar ao largo da estrutura tributria brasileira.
Parcelas essenciais das indstrias eletro-eletrnica, de telecomunicaes e informtica
acabaram por se estabelecer na Zona Franca, devido s facilidades tributrias internas e ao
rebatmento das alquotas de Imposto de Importao."

No foram menores os problemas gerados para o sistema atravs das formas

encontradas para sua administrao. Dentro de uma economia com forte proteo contra a
concorrncia externa, a tributao das mercadorias passou a seguir as vias de menores
custos para o recolhimento e a fiscalizao. Desta forma, a figura do contribuinte substituto
foi largamente utilizada, em vrios setores sem grande nus para o sistema, mas, em
outros, desfigurando a forma de tcnica de taxao do valor adicionado e alterando as
incidncias dentro das cadeias produtivas por meros expedientes administrativos, ao largo
de consideraes econmicas ou de justia social." A expresso mxima desta disfuno
pode ser bem caracterizada pela estrutura impositiva do IPI, onde as maiores alquotas
passaram a incidir justamente sobre as primeiras etapas das cadeias produtivas, onde o
nmero de produtores mais restrito. 36 Note-se que este problema tambm grave quando
se analisa a competitividade de insumos nacionais para produo de mercadorias para venda
no mercado interno vis--vis insumos importados. Frente realidade das altas. e mal
distribudas, alquotas de IPI, FINSOCIAL e PIS/PASEP. difcil pensar que a estrutura
tarifria possa ser usada como instrumento racional na regulao do comrcio exterior sem
importantes mudanas no conjunto da tributao indireta.

34
Em diversos setores, como a produo de televisores, verificou-se a mudana completa das instalaes
industriais localizadas no Sudeste para a Zona Franca, implicando em efetiva reduo da base tributria
prvia.
A tributao da agricultura pelo ICMS tem sido o~jeto de vrias discusses com respeito distribuio da
35

carga tributria na cadeia produtiva e utilizao das tcnicas de contribuinte substituto.

36
A indstria qumica, onde a produo das matrias primas bsicas fortemente concentrada frente
pulverizao da produo mais prxima do consumo final, talvez seja o melhor exemplo desta forma de
administrao tributria.
 80

A nova estrutura de competncias sobre as bases de incidncia da tributao

indireta, que emergiram das reformas constitucionais de 1988, vieram dar novas cores
discusso da racionalidade da tributao indireta no Brasil. Com a passagem das amigas
bases de incidncia dos impostos nicos e especiais para o ICMS, em 1988, a carga sobre
os insumos de uso generalizado como combustveis, energia eltrica, transportes e telefonia
passou a demonstrar tendncia de crescimento. Embora no existam dados confiveis para
a arrecadao de ICMS de todos os Estados, uma extrapolao da participao verificada
em So Paulo para o conjunto do ICMS no deve inserir grande margem de erro. Como
neste Estado, este trs itens representaram, em 1992, cerca de 30% da arrecadao total,
mantida a mesma proporo, os quatro insumos significariam receitas de 1,9% do PIB.
Note-se que este nvel nunca foi atingido pelos impostos nicos e especiais na competncia
da Unio, sendo que superam de quatro vezes os valores arrecadados nos anos oitenta. 37 A
opo pela tributao desta base de incidncia reveste-se de caractersticas tcnicas e
polticas, fundando-se na estratgia de ocupar as reas de custos de arrecadao e
fiscalizao inferiores.

Esta realidade do sistema de tributao de mercadorias, com grande participao

dos tributos sobre faturamento e incremento na incidncia sobre insumos de uso
generalizado, apresenta-se como extremamente problemtica para a capacidade competitiva
externa e para a eficincia econmica sistmica da economia brasileira. Mesmo no
gravando as vendas para o mercado externo, no possvel desonerar tributos em cascata
da cadeia produtiva, o que tem impactos sobre custos e preos finais. O mesmo ocorre com
as mercadorias intensivas em insumos bsicos, que passam a perder competitividade apenas
por conta da forma como a incidncia setorial se reparte. Por outro lado, importante
frisar que, embora nenhum sistema tributrio consiga ser neutro, no sentido neoclssico do
termo, fundamental que ele no se coloque contra as tendncias firmadas ao nvel do
movimento real da economia. Neste sentido, a COFINS, o PIS e o ISS, representam freios
ao processo de terceirizao e especializao verificados a nvel internacional, implicando
em menor produtividade do sistema como um todo.

31
Note-se. tambm, que os nveis de preos de combustveis e energia eram muito superiores nos primeiros
anos da dcada de setenta. Esta comparao deve ser feita com reservas porque os impostos nicos e especiais
incluem bases um pouco distintas, como minerais. e pelo fato de que h um impacto da participao dos
insumos na base do ICMS que dado pelos crditos aos compradores destas mercadorias e servios. No
entanto, o tratamento monofsico que vem sendo dado sustenta a afirmao.
 8!

A tributao de mercadorias e servios apresentou, pois, uma evoluo altamente

perversa do ponto de vista estrutural. A amplitude da base tributria foi estreitada pelo
crescimento das isenes e pelas facilidades tributrias ao estabelecimento de setores
especficos na Zona Franca de Manaus, justamente aqueles que poderiam ser objeto de
incidncia diferenciada pela essencialidade. As diretivas do caixa e as questes federativas
levaram ao crescimento da tributao sobre o faturamento e ao incremento da utilizao dos
insumos bsicos. A abertura econmica e as perspectivas de integrao de mercado com
outros pases levaram problematizao ainda maior do sistema, dadas as suas
caractersticas e administrao adaptadas a uma economia fechada.

A evoluo da tributao da renda encerrou problemticas de natureza ainda mais

complexas. O intento de incrementar as disponibilidades financeiras do Tesouro, levou a
administrao tributria a estabelecer uma espcie de emprstimo compulsrio atravs do
Imposto de Renda Retido na Fonte sobre a Pessoa Fsica. Pela via da subcorreo das
tabelas de reteno, os valores retidos passaram a ser crescentemente superiores carga
efetiva que viria a ser observada na declarao de renda anual, configurando-se um sistema
onde, durante o ano, os recolhimentos eram realizados a maior, sendo a diferena restituda
no ano seguinte. Esta prtica, que para o caixa da Unio significava um emprstimo a custo
zero teve vigncia entre 1980 e 1985, sendo apenas desmontada no ano de 1986.

As alteraes no sistema de tributao da renda da Pessoa Fsica tambm

proporcionaram a desmontagem das vrias formas de interveno no domnio econmico
que faziam parte da antiga estrutura, alm do que se abandonou a inteno de fazer justia
social atravs do sistema tributrio. Seguindo a tendncia das principais reformas
tributrias realizadas nos Estados Unidos e Europa, no campo da tributao das rendas da
pessoa fsica, as modificaes efetivadas em 1988, que passaram a vigir em 1989,
implicaram sria perda na capacidade do sistema estabelecer uma tributao progressiva da
renda, bem como de atingir objetivos de carter social ou econmico atravs do formato da
legislao tributria. A principal alterao foi realizada na estrutura de alquotas da tabela
progressiva. As nove alquotas, de O a 55%, que chegaram a ser utilizadas foram reduzidas
a trs: O, 10 e 25%. A justificativa geral era de que a alquota efetiva, derivada da
aplicao da tabela de alquotas nominais anteriormente utilizada, era de cerca de 27%,
devido s amplas possibilidades de realizao de dedues por gastos com dependentes,
sade, educao, juros de emprstimos vinculados ao Sistema Financeiro da Habitao,
aluguis, dentre outros.
 82

O esvaziamento das caractersticas de progressividade do sistema no se deu apenas

na reduo da amplitude da estrutura de alquotas, mas atingiu, tambm, a natureza das
rendas atingidas. O sistema cedular foi abandonado, restando apenas alguma diferenciao
em torno dos rendimentos obtidos no mercado financeiro ou enquanto ganho de capital,
tributados pela alquota mxima, em qualquer caso. Na rea da renda derivada da atividade
agrcola, embora a inteno do Executivo fosse de igualar suas obrigaes s de outras
naturezas, as medidas foram recusadas pelo Congresso Nacional. Mas a principal mostra da
perspectiva puramente financeira assumida pela administrao do Imposto de Renda foi na
questo da integrao entre a Pessoa Fsica e a Jurdica. A alquota de 25% sobre os
dividendos recebidos foi trocada pela incidncia de 8% sobre o lucro lquido, fosse ele
distribudo ou no. Embora a medida produzisse um bvio ganho de receita, sua essncia
no passava de uma ampliao do Imposto de Renda sobre a Pessoa Jurdica, com bvios
impactos sobre as estruturas de preos das empresas. 38

A tributao da renda no conseguiu alternativas para a reduo do dinamismo da

massa salarial verificada nos anos oitenta. A carga tributria direta continuou a recair
primordialmente sobre as pessoas fsicas assalariadas de renda mdia e mdia-baixa. Forte
evaso de recursos continuou a ser verificada entre os profissionais liberais, os altos e
mdios executivos e empresrios e as novas atividades dos servios, mediante a utilizao
de uma srie de expedientes para burlar o pagamento do Imposto sobre a Renda. A
incapacidade do sistema em alcanar estes estratos e formas de renda acabou resultando
numa sobrecarga tributria sobre os setores de renda mdia e mdia-baixa, tributados na
fonte.

A administrao da tributao sobre a renda moveu-se, no entanto, de forma

bastante eficiente na direo da associao ao processo inflacionrio e ao novo padro de
comportamento da economia brasileira. Pelo menos por trs vias este processo teve curso.
A primeira delas foi a instituio de uma pesada tributao na fonte sobre os rendimentos
de capital no mercado financeiro. Todo o processo de acelerada circulao de recursos de
curtssimo prazo atravs das aplicaes de open market foi perseguido pela poltica
tributria, desde 1983. Pode-se dizer que h certa irracionalidade no processo devido
elevao da taxa de juros decorrente da incidncia de tributao, mas no se pode esquecer
que se tratou de urna gesto que se pautou pela antecipao de recursos para recomposio
38
A forte presso contra esta forma de tributao do lucro levou sua revogao. em 1992. ficando o sistema
de tributao da renda sem formas de integrao entre a pessoa fisica e a juridica.
 83

do caixa do Tesouro. As subcorrees de indexadores que balizavam a aferio dos

rendimentos reais foram sempre utilizadas de forma a operar esms antecipaes de receita.

A segunda via foi a forte mxao das entidades financeiras. Personagens

privilegiados do processo inflacionrio e do encilhamento financeiro que atingiu o Esmdo
na dcada de oitenta. dada sua faculdade de, em mantendo depsitos de terceiros em conta
corrente, manusear e aplicar recursos de custo zero, os bancos acabaram sendo chamados a
colaborar com a manuteno de mnimas condies de solvncia do caixa do Tesouro,
sendo atingidos por alquotas adicionais maiores que as outras Pessoas Jurdicas." Tal
situao fez das entidades financeiras as maiores contribuintes individuais para com a
tributao da renda da Pessoa Jurdica, com 15,3% do total. em 1992. A mesma realidade
se reproduzia de forma ainda mais aguda no caso da Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido, onde, no mesmo ano, a participao das entidades financeiras alcanou 23,2%.

crucial notar que o sistema tributrio tornou-se altamente dependente da

arrecadao derivada do processo inflacionrio e de suas repercusses no mercado
financeiro. A Tabela 2. 9 demonstra que as empresas financeiras foram, em 1992, as
maiores contribuintes, tomadas individualmente, para a arrecadao tributria global. com
17,5% dos recolhimentos. Se a estes valores forem somadas as retenes na fonte
decorrentes de rendimentos do capital, cujo contribuinte no foi entidade financeira, a
participao direta do mercado financeiro na receita arrecadada pela Receita Federal chega
a 22,6%, tendo representado 4,44% do PIB, no mesmo ano.

Uma terceira via na associao da administrao tributria ao processo inflacionrio

foi o reforo da taxao s grandes empresas. O estabelecimento dos adicionais sobre as
empresas de maior porte, cerca de 300. teve o objetivo de acompanhar os movimentos de
abertura de mark up que este conjunto de empresas realizou durante o perodo recessivo de
1981/83. Desta maneira, era preservada a formatao bsica do modelo de enfrentamento
crise desenhado no incio da dcada. O incentivo s exportaes atravs da iseno de
Imposto de Renda para os lucros com as vendas externas permanecia, enquanto o mercado
interno era novamente penalizado, atravs do que significava. na prtica, um aumento da
!axao indireta. Vale dizer, mesmo numa nova dinmica de compormmento da economia
brasileira no se alterava o sistema. mas apenas se tentava extrair o mximo da mesma
39
Enquanto a alquota adicional era de I 0% para as grandes empresas. as instituies financeiras eram
gravadas com alquo!a adicional de 15%.
 84

estrutura. Apenas a tributao das empresas no-financeiras sujeitas ao adicional incidente

sobre as de maiores lucros significou, em 1992, 22% da arrecadao total do Imposto de
Renda.

O incio dos anos noventa conheceu um sistema de tributao. da renda que mais
parecia uma plida lembrana das bases lanadas pelas reformas dos anos sessenta. Seus
defeitos, como a baixa capacidade de atenuar a m distribuio da renda, no haviam sido
reduzidos, mas foram agravados pelo estreitamento do leque de alquotas. Suas virtudes,
como a capacidade de fomentar setores e induzir o investimento, foram se desfazendo
frente perspectiva meramente arrecadadora que dele se apossou. O nico grande
instrumento distributivo, de carter regional, restante, os incentivos do FINOR e do
FINAM, resistiram mais pela presso poltica dos interesses imediatos que por uma
racionalidade da poltica fiscal e de desenvolvimento regional. Mesmo a luta em torno da
extino da iseno de IR sobre o lucro das exportaes, embora plenamente justificvel na
nova situao, implicou na queda de uma das ltimas ferramentas de promoo da
atividade produtiva atravs da tributao. A associao ao processo inflacionrio retrata de
forma irretocvel a forma acomodatcia e a perspectiva de caixa que nortearam a
administrao deste tributo. 4"

Em sntese, a tributao da renda direcionou-se tentativa de recuperao dos

recursos que aplicadores e bancos estavam auferindo, em decorrncia do processo
inflacionrio. Dos rentistas recuperava-se parcela dos juros elevados, que persistiram pela
maior parte da dcada de oitenta, pagos pelo grande agente endividado, o prprio Estado.
Dos bancos se recuperava parcela do chamado imposto inflacionrio, por eles cobrado aos
correntistas pela primazia da manuteno de depsitos vista. Tambm das instituies
financeiras se recuperava parcela dos grandes lucros decorrentes do carregamento da dvida
pblica, por elas executado. Mas cabe notar, que a acomodao custou, pela via do
Imposto de Renda e do IOF. ainda maiores presses sobre o sistema de crdito, levando a~
condies de financiamento a uma grande degenerao.

No conjunto da tributao direta, a falta de alternativas para a tributao da renda

s foi suplantada pela incapacidade em taxar a propriedade. O Imposto Territorial Rural
40
Note-se que, conquanto hajam algumas tentativas de adoo de medidas, como a depreciao acelerada.
jamais as mesmas deixaram de ter carter episdico e escasso poderio de alavancagem financeira, dada a falta
de politicas mais gerais, a restrio oramentria e as dificuldades na administrao tributria.
 85

(ITR) no produziu nem recursos financeiros, nem resultados em termos de reduo da

concentrao fundiria. O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), criado pela Constituio
de 1988, nem chegou a ser objeto da legislao complementar que se faria necessria para
sua cobrana. Igualmente, na rea estadual, o Imposto sobre Heranas e Doaes tambm
enfrentou enormes dificuldades para sua regulamentao. Note-se que a falta de integrao
entre a tributao da renda e do patrimnio levou a inconsistncias e falta de poder de
controle sobre os contribuintes. 41 A exceo na tributao sobre a propriedade a de
competncia municipal, especialmente a incidente sobre a propriedade urbana e territorial,
que experimentou forte expanso a partir de 1990, notadamente nas maiores cidades,
premidas pelo crescimento das necessidades de recursos.

Outra grande base de incidncia do sistema tributrio brasileiro, a folha salarial,

tornou-se um dos maiores problemas para a estrutura de receitas do Estado brasileiro. O
grande dinamismo da arrecadao nos anos setenta, apoiado na expanso da massa salarial,
que levou a Previdncia Social a ter recursos em excesso e assumir novas atribuies,
transformou-se, nos anos oitenta, numa sucesso de retraes de receitas. Os compromissos
previdencirios e o comportamento das receitas, que resultaram em deficites de caixa,
passaram a ser enfrentados com sucessivos aumentos de alquotas e ampliao da
abrangncia da incidncia sobre a folha, na Contribuio dos Empregadores. Desta forma,
o peso assumido pelos encargos fiscais sobre a folha de pagamentos" experimentou
crescimento muito acentuado nos ltimos anos, especialmente aps a aprovao da nova
Constituio. O conjunto das incidncias de carter fiscal sobre a folha, incluindo FGTS,
Contribuies aos Servios Sociais, Contribuio de Empregadores Previdncia e Salrio-
Educao passou, no incio dos anos noventa, a somar 27,8% da folha salarial global." Na
medida em que a economia brasileira , afora a instabilidade crnica, tem visto seu
potencial de gerao de emprego reduzido, a exemplo das economias maduras, os encargos
fiscais sobre folha tm sido fator agravante na limitao contratao de pessoal. O alto
41
A recente aprovao da declarao de bens a valores atualizados deve ser utilzada de forma a prover a
fiscalizao de novas evidncias sobre a situao dos contribuintes.
42
Note-se que a utilizao do termo encargos fiscais visa a diferenciao em relao aos outros tipos de
encargos trabalhistas, como frias remuneradas, dcimo terceiro salrio e outros beneficios legalmente
constitudos mas alheios questo das receitas pblicas.
43
Esta incidncia se divide em: Contribuio Previdenciria (22%), Contribuio ao Salrio-Educao (2,5%),
contribuies a entidades patronais (2,5%), contribuio adicional para o INCRA (0,2%) e contribuio para o
SEBRAE (0,6%). Note-se que os 22% incidem, tambm sobre autnomos e remunerao de diretores. Ver:
ALMEIDA, S. C.. As Contribuies Socas de Empregados e Empregadores: Repercusses sobre o Mercado
de Trabalho e Grau de Evaso, IPEA, Documento de Poltica n. 8, Braslia, p. lO.
 86

nvel dos encargos tem levado diversas empresas a buscar novas formas de emprego
informal, especialmente atravs da subcontratao de micro-empresas.

O tema da sonegao ganhou grande importncia na pauta das discusses sobre a

crise das finanas pblicas e a queda da capacidade da estrutura tributria em gerar
receitas. No restam dvidas de que as condies de gerenciamento da atividade
fiscalizadora experimentaram grande deteriorao nos anos oitenta e noventa. O primeiro
problema que desponta a existncia de duas mquinas arrecadadoras na Unio - Secretaria
da Receita Federal e Instituto Nacional de Seguridade Social - que nunca atuaram de forma
conjunta. Por outro lado, as mquinas municipais, estaduais e federal se sobrepem na
arrecadao e fiscalizao de tributos com bases de clculo semelhantes como o ICMS e o
IPI, elevando os custos globais do sistema pblico e da administrao tributria das
empresas.

Esta questo no pode, no entanto, ser entendida fora do contexto geral de

deteriorao da credibilidade da esfera pblica e, em particular, da corroso da capacidade
estatal em legislar e administrar a estrutura tributria. A Tabela 2.11 mostra uma estimava
dos ndices de sonegao para diversos tributos e setores. notria a concentrao dos
problemas nas receitas que emergiram nos ltimos anos, baseadas na tica de caixa que
tomou conta do sistema tributrio brasileiro. Seja pela contestao judicial, como foi o caso
da Contribuio ao PIS do setor financeiro, seja atravs da contestao prtica, atravs da
sonegao, como no caso do COFINS, ficou patente a deteriorao de um sistema
tecnicamente pior e questionado por um conjunto crescente de contribuintes. Note-se que,
embora a impunidade que vigiu por vrios anos tenha grande parcela da responsabilidade
pelos nveis de sonegao atingidos, no se pode negar que a desestruturao legal e
administrativa do sistema um aspecto de alta relevncia para a questo em pauta.

A funcionalidade na relao entre o sistema tributrio e o aparelho econmico, tal

qual montada na estruturao do sistema j no mais existe. O sistema acabou retendo sua
estrutura de alquotas elevadas. sem nenhum componente de alavancagem de recursos ou
papel ativo na dinmica do investimento privado. A desorganizao das mquinas
tributrias aliou-se ao crescimento da sonegao para estabelecer um nova forma de
reduo das alquotas efetivas, j numa situao de enorme degenerao da capacidade de
tributar.
 87

2.4.3. Os efeitos do processo inflacionrio sobre a receita e a administrao

tributria.

A relao entre o processo inflacionrio e a deteriorao das contas pblicas muito

conhecida pela literatura econmica, passando a ser conhecida como "efeito Oliveira-
Tanzi". No entanto, no caso brasileiro, a simples verificao de que a acelerao
inflacionria ocasionou perda de receita completamente insuficiente para entender o
impacto que a convivncia com o processo inflacionrio teve sobre a estrutura tributria.
Conquanto esta perda de receita tenha existido, as formas de defesa das receitas foram,
certamente, muito mais eficientes que nas experincias de outros pases. Logicamente, a
cultura da indexao, to bem aplicada ao conjunto das relaes comerciais e financeiras da
economia, tambm teria que chegar ao aparato tributrio. Esta defesa teve, no entanto, seu
formato e seus objetivos unicamente direcionados para o aspecto da receita, levando a um
srio comprometimento da eficincia do sistema.

A reduo de prazos concedidos para pagamento dos tributos foi sistematicamente

utilizada como forma de defender a arrecadao contra o processo inflacionrio. Esta
estratgia ganhou fora a partir de 1985, momento em que se assumiu que o novo patamar
de elevao dos preos seria persistente. importante notar que, at este momento, a
administrao tributria houve por bem no adequar os prazos de recolhimento ao novo
patamar de inflao devido ao conjunto da poltica econmica, que visava reduzir o nus
do setor privado com todo o ajustamento que vinha sendo realizado. 44 Depois de 1989,
quando o processo de indexao atingiu um novo estgio, a no ser nos momentos onde a
execuo dos planos de estabilizao e as tentativas de desindexao desprotegeram a
administrao tributria, no pode ser imputado ao processo inflacionrio a problemtica
situao das receitas pblicas.

Os dados do Quadro 2.1 podem demonstrar que as regras para o recolhimento de

tributos aos cofres pblicos tiveram alteraes substantivas, de modo a proteger seu valor
real em perodos onde o sistema de indexao geral da economia esteve em funcionamento.
At 1985, o recolhimento do imposto devido, no caso dos automveis, se dava 45 dias
aps o encerramento do ms onde o fato gerador havia se dado. Isto significava uma
defasagem entre fato gerador e recolhimento de 45 a 75 dias. Trabalhando com a mdia de
60 dias de defasagem pode-se dizer que havia uma perda de 10, 25% do valor real do
44
A inflao mdia em 1983/1984 foi o dobro da ocorrida at 1982.
 88

tributo a arrecadar, numa situao de inflao de 5% ao ms, correspondente a 80% ao

ano. A regra introduzida em 1989, de correo pela BTN aps 9 dias do encerramento da
quinzena do fato gerador, resultaria numa perda de 12,7% do valor real da arrecadao,
supondo inflao mensal de 25%, prxima verificada em 1989. Obviamente, a
"betenizao" dos valores a pagar no significa a completa preservao de valores reais,
dada a possibilidade de que a acelerao inflacionria torne o ritmo de aumento de preos
corrente muito superior ao parmetro para a correo da BTN, ou seja, a inflao do
perodo anterior.

O processo de "betenizao" foi uma criao do perodo posterior ao Plano Vero,

quando a total desindexao formal da economia acabou por produzir uma forte queda da
arrecadao durante todo o primeiro semestre de 1989. Mesmo sem chegar a este extremo,
a administrao tributria viabilizou, a partir de 1985, com o recurso reduo de prazos
de recolhimento, a compensao de boa parte do processo inflacionrio. Para seguir no
exemplo do setor automobilstico, de janeiro de 1986 a julho de 1988, a defasagem mdia
foi mantida em 45 dias, frente aos supra-referidos 60 dias que at ento prevaleciam.
Dadas as taxas mdias mensais de inflao verificadas em 1985, cerca de 10,5%, e 1987,
cerca de 15%, a perda de valor real da receita frente ao fato gerador foi de 22, I%, no
primeiro caso e 22,4% , no segundo caso.

O processo de proteo da receita atravs do encurtamento de prazos de

recolhimento e da indexao dos tributos no foi uma primazia do IPI sobre veculos, mas
uma poltica generalizada, embora diferenciada. Na rea do IPI sobre os produtos em geral
", as redues foram muito mais dramticas, passando de prazos de 45 a 165 dias aps o
ms de ocorrncia do fato gerador converso em BTN nove dias aps o fechamento da
quinzena. Note-se que, para todos os casos, a quinzena assumiu o lugar do ms como
perodo de apurao.

" Exceto fumo, bebidas e automveis.

 89

No que se refere ao imposto de renda, sistemtica semelhante de reduo de prazos

teve curso. O imposto de renda retido na fonte sobre o trabalho assalariado, que at 1985
tinha seu recolhimento no ltimo dia do ms seguinte ao do pagamento efetivo, teve este
prazo reduzido em dez dias, ainda em 1985, e vinte dias em 1988. Na sequncia do Plano
Vero, o tributo passou a ser "betenizado" trs dias aps o fato gerador, com pagamento
realizvel at o dcimo dia da quinzena subsequente ao fato gerador.

Aspecto digno de nota no campo da administrao do sistema tributrio frente ao

regime inflacionrio foi a demora na adoo de medidas do mesmo gnero das acima
citadas na rea das contribuies sociais. O FINSOCIAL esperou at setembro de 1989
para ter seus prazos de recolhimento reduzidos. No caso do PIS/PASEP, cujo recolhimento
se dava apenas no ltimo dia til do sexto ms subsequente ao do fato gerador, apenas em
agosto de 1988, este prazo foi reduzido metade, passando a ter seu valor "betenizado" no
terceiro dia do ms subsequente ao do fato gerador. Nos casos do FGTS e da Contribuio
de Empregados e Empregadores Previdncia Social tambm ocorreu reao defasada
frente ao restante das receitas pblicas 46

O processo de indexao tributria s chegou a seu apogeu aps a fracassada

experincia de extino da correo monetria do Plano Collor I!. Embora se tenha tentado
manter a indexao atravs da Taxa Referencial (TR), um conjunto de demandas judiciais
impediu que este indexador, baseado em previses de taxas de juros, fosse mantido como
base para a administrao tributria. Desta forma, com a criao da Unidade Fiscal de
Referncia (UFIR), que passou a vigorar em janeiro de 1992, o sistema tributrio ganhou
um instrumento de proteo desvinculado de indexadores externos. Note-se que a maioria
dos Estados e Municpios seguiu o mesmo caminho, criando unidades fiscais prprias e
autnomas.

46
Outro elemento a destacar a forte reduo dos prazos de reteno na rede bancria dos tributos recolhidos.
Em 1983, os tributos em trnsito na contabilidade bancria significavam cerca de 20% dofunding total.
 90

A adequao do sistema tributrio ao processo inflacionrio no fugiu tica de

caixa que presidiu a administrao tributria dos anos oitenta. Embora seja verdade que o
impacto da desvalorizao dos tributos entre o fato gerador e o seu efetivo recolhimento
no tenha se traduzido numa queda da arrecadao to violenta como ocorreria na ausncia
das medidas acima referidas, no se pode dizer que tenham sido pequenos os danos
causados ao sistema tributrio. Ao contrrio, na ausncia de uma perspectiva que
transcendesse a noo de caixa, o sistema foi tendo sua operacionalidade corroda pelas
adoo das medidas emergenciais e pela relutncia em tomar atitudes que impedissem o
colapso do sistema.

Os trs exemplos que se seguem podem demonstrar que o sistema tributrio realizou
uma adequao realidade inflacionria apenas no que toca ao seu sentido de reforo das
receitas pblicas. Em primeiro lugar, importante notar que o sistema de tributao
continuou a utilizar dbitos e crditos tributrios no indexados para os impostos sobre o
valor adicionado. Nos casos de processos produtivos onde o perodo de produo longo,
a carga tributria aumenta com a elevao do patamar de preos, dado que os crditos
tributrios perdem valor real. Em consequncia, o patamar da inflao se torna elemento
decisivo na definio do carga tributria sobre cada setor da economia. Deste modo, os
impostos sobre o valor agregado acabam caminhando no sentido de um efeito econmico
tpico de tributos sobre o faturamento, medida que o ritmo de elevao dos preos se
incrementa. Ao contrrio, a queda do patamar inflacionrio acaba se traduzindo em
reduo do pagamento de impostos para os setores onde a rotao do capital lenta. De
qualquer forma, a falta de adequao da sistemtica de apurao do IPI e do ICMS acaba
aumentando a carga tributria efetiva, em caso de reteno do produto no
estabelecimento. 47

Um segundo aspecto a destacar que a sistemtica de cobrana do IPI e do ICMS

faz com que uma mercadoria seja tributada pelo seu preo de venda, independente da
operao ter sido realizada vista ou a prazo. Deste modo, uma mercadoria vendida a
prazo, tendo em seu preo incorporado os Juros nommats acaba sofrendo tributao
superior mesma mercadoria, se vendida vista. Ou seja, o sistema tributrio acaba
4
-Note-se que na existncia de indexao sobre os crditos tributrios. seria vivel que um tributo como o
ICMS desonerasse o investimento, dado que o crdito da aquisio de equipamentos seria naturalmente
utilizado dentro da sistemtica de apurao, atendendo a uma das mais fortes crticas contra o sistema
tributrio nacionaL
 91

trabalhando contra o alongamento de prazos de pagamento na economia e restringindo o

crdito de giro inter-empresas.

Um terceiro fato que merece destaque dentro das consideraes a respeito da

adequao do sistema ao processo inflacionrio relativo ao giro de recursos pelas
empresas. Como j comentado, as reformas dos anos sessenta proporcionaram s empresas
uma fonte de financiamento de custo zero, representado pelos tributos cobrados mas
recolhidos apenas depois de um longo perodo de tempo. Todo o processo de reduo de
prazos anulou esta disponibilidade financeira que as empresas detinham, sepultando um dos
principais elementos dinmicos do antigo sistema. Mais grave, no entanto, os prazos de
recolhimento se estreitaram para perodos inferiores aos de faturamento, levando a uma
situao onde, para diversos contribuintes, o recolhimento dos tributos rede bancria
realizado antes da efetiva liquidao da transao comercial realizada.

Estas consideraes sobre as relaes entre a tributao e o processo inflacionrio

mostram que a defesa das receitas foi apenas um dos aspectos da problemtica em questo.
Em verdade no se pode deixar de ter em conta que a abordagem de caixa e as dificuldades
em se reformular de forma substantiva a operacionalidade da apurao dos tributos
indiretos levou a uma subverso das diretrizes do antigo sistema. Os recursos a recolher ao
fisco deixaram de ser funding para as empresas para se tornarem obrigaes a pagar, em
alguns casos previamente ao faturamento. A taxa de inflao passou a definir nveis de
tributao global e setorial. enquanto a prpria forma de operar das empresas passava a ser
condicionada pela sua relao com as formas de apurao dos tributos. Vale dizer, o
sistema que fora um poderoso instrumento de alavancagem da acumulao produtiva passou
a problematizar at mesmo a operao corrente das empresas.

2.5. As Propostas de Reforma para o Sistema Tributrio Brasileiro.

O fracasso do Plano Collor I consolidou a percepo de que o problema fiscal tinha

contornos estruturais e no poderia depender de solues episdicas. O conjunto dos
agentes econmicos e polticos passou a ter a reforma do sistema tributrio como um dos
principais pontos da pauta de medidas a ter encaminhamento no horizonte imediato,
especialmente dentro da Reviso Constitucional que ocorreria em 1993. Os elementos que
 92

mais colaboraram para consolidar estas expectativas foram a constante disputa entre o
Executivo Federal e os governos estaduais e municipais, tanto pelos recursos gerados pelo
sistema, quanto pelas atribuies de cada esfera de governo e o reconhecimento de que as
mudanas no aparato tributrio promovidas em 1988, e nas medidas efetivadas
posteriormente, no haviam produzido um sistema capaz de enfrentar a problemtica de
uma economia mais aberta ao comrcio exterior e, ao mesmo tempo, incrementaram as
pendncias jurdicas do sistema.

A anlise realizada na sequncia visa compreender as linhas principais de trs

propostas representativas para a reformulao do sistema tributrio brasileiro. As mesmas
no podem, no entanto, ser compreendidas apenas como reformulaes no sistema de
arrecadao de recursos para os caixas da Unio, Estados e Municpios. As propostas s
podem ser apreciadas de uma forma abrangente, enquanto reformulaes dos desenhos dos
sistemas tributrios relacionadas aos modelos propostos para a participao e as formas de
interveno do Estado. Deste modo, o temrio da reforma acabou transcendendo o tributo e
se endereando ao conjunto da atividade estatal e das polticas industrial, de comrcio
exterior e das vrias reas sociais.

2.5 .I. Proposta da FIESP

A proposta da FIESP 48 aqui analisada por expressar os anseios das parcelas

hegemnicas do empresariado paulista e indicar compromissos com um determinado
modelo de desenvolvimento. A idia central da proposta a ampliao da base sobre a qual
incidem os tributos. Segundo a proposta, a atual estrutura tributria atingiria apenas 40%
da economia. Sobre esta base. a carga tributria de 24% do PIB significaria uma alquota
efetiva de 60%. Na proposta, a hiptese de que o novo sistema tributrio atingisse 75%
das suas bases potenciais. Isto significa dizer que os nveis de evaso se reduziriam de 60
para 25%. No entanto. esta hiptese no indica as condies efetivas de cobrana e
fiscalizao necessrias para tal reduo nos nveis de sonegao, remetendo as previses
de carga tributria apenas para a lgica do sistema. Neste sentido, a proposta FIESP

48
FIESP, Uma Proposta de Reforma Tributria e da Seguridade Social, So Paulo. 1992. Em diversos
aspectos, esta proposta se aproxima da concebida pela FIPE, Uma Proposta de Reforma Tributria para o
Brasil, So Paulo, 1993.
 93

apresenta-se com uma herica crena no comportamento favorvel dos contribuintes s

redues de alquotas.

A expanso da tributao sobre a renda a pea essencial da estrutura proposta. As

medidas a serem tomadas para produzir a referida expanso seriam a extino de
dedues, o fim dos incentivos fiscais e a ampliao da alquota mdia sobre os
rendimentos da Pessoa Fsica de 6,8% para 10,0% 49 A tributao sobre os rendimentos
reais do mercado financeiro e de capitais permanece a uma alquota nica, mas elevada a
30%. Destaque-se que as reformulaes no imposto de renda envolveriam a extino de
incidncias tributrias sobre o lucro da Pessoa Jurdica, sendo a integrao entre a
tributao das Pessoas Fsicas e Jurdicas realizada atravs de uma taxao na fonte de 30%
sobre o lucro, distribudo ou no, como antecipao do IR da Pessoa Fsica. Desta forma,
a louvvel preocupao com a questo da integrao passa a, na prtica, ser uma mera
reduo das alquotas vigentes atualmente. Com base em estimativas realizadas a partir da
arrecadao efetiva de 1990, a proposta indica uma elevao da tributao da renda de
3,7% para 7,4% do PIB, algo de difcil realizao com base nas hipteses da proposta.

No campo da tributao indireta, a FIESP prope a extino dos atuais IPI, ICMS e
ISS, sendo substitudos por dois tributos. Um deles seria um tributo monofsico sobre
bebidas e fumo. O outro seria o imposto sobre consumo, que substituiria a tcnica de
apurao das relaes de dbito e crdito por uma base de incidncia centrada na venda de
bens e servios no varejo para compradores finais caracterizados como pessoas fsicas. O
novo imposto substituiria o IPI e o ICMS, cujas alquotas mdias seriam de 16,6% e
14,4%, cerca de 31%, no total. A alquota mdia do novo tributo seria de 15%, o que seria
suficiente na avaliao da proposta, para gerar arrecadao equivalente a 8,4% do PIB,
muito semelhante soma dos atuais ICMS e IPI, exclusive bebidas e fumo. Esta proposta.
no entanto, deixa vrios pontos decisivos para sua viabilizao sem definio: a) a
utilizao de alquotas cumulativas em vrias mercadorias fundamental para a receita; b)
a taxao de insumos bsicos, como combustveis e energia eltrica passou a ser crucial
para o sistema; e c) a troca de um sistema de dbito e crdito por uma forma a varejo
exigiria grandes avanos no sistema de fiscalizao.

Mas, no bastassem todos estes problemas a viabilizao do imposto de consumo,

tal como proposto pela FIESP. encontra entraves ainda maiores na questo federativa. O
49
A nova alquota mdia seria resultante da adoo de trs faixas de alquotas (0, lO, 20 e 30%).
 94

Imposto de Consumo proposto como tributo de competncia estadual. A proposta entrega

a gesto deste novo imposto aos Estados, podendo, inclusive, arbitrar alquotas e os valores
de partilha com os Municpios. Embora no haja uma meno concreta, este ltimo fator
d indicaes de que o princpio de distribuio das competncias sobre a arrecadao seria
o do destino. Desta forma, o crescimento de arrecadao dos estados importadores
substituiria as transferncias via fundos de participao. O reconhecimento da fragilidade
das bases de consumo de estados como Acre, Amap, Rondnia, Piau, Rio Grande do
Norte, Paraba, Sergipe e Alagoas faz com que a proposta sugira a reintroduo de algum
tipo de transferncia federal, embora no especificada.

O terceiro componente do sistema proposto o imposto sobre imveis, tanto rurais

quanto urbanos. A base de incidncia seria de 75 % do valor de mercado da terra nua, na
zona rural, e do imvel urbano. A alquota mdia seria de 0,3%, podendo variar de acordo
com a deciso de cada Municpio. Deixa de existir a vinculao entre o imposto sobre a
propriedade rural e a forma de sua utilizao, impedindo que o tributo seja usado como
instrumento de reformulao da estrutura fundiria. Estima-se em 0,2% do PIB a
arrecadao com os imveis rurais, cerca trs vezes o atualmente realizado. No caso dos
imveis urbanos, a previso de duplicar a receita atual, chegando a 0,8% do PIB.

A reformulao da Previdncia Social a pea bsica da proposta FIESP. O perfil

do sistema pblico teria um carter de previdncia bsica, de modo que o novo teto de
50
benefcio e contribuio seria de 3 Valores de Referncia Salarial desatrelando o sistema
da evoluo do salrio mnimo. Ao mesmo tempo, seriam extintas a aposentadoria por
tempo de servio e as normas especiais para os funcionrios pblicos. A contribuio para
dar conta das futuras aposentadorias e penses seria de 10% do salrio de contribuio, at
o limite de 3 VRS, rompendo-se o princpio de partilha do nus que norteou as instituies
previdencirias na histria brasileira. Para dar conta das despesas com benefcios, j em
curso, a FIESP prope uma contribuio solidria de 10% sobre toda a renda dos
salariados.

A nsia de eliminar quaisquer nus no custeio do sistema previdencirio produz, no

entanto, uma situao financeiramente invivel. As estimativas de que o sistema gere
recursos equivalentes a 6,0% do PIB, apenas 10% inferiores aos atuais, so hipteses

50
O VRS equivale ao salrio mnimo no momento da sua instituio, sendo. depois. corrigido mensalmente
pela inflao.
 95

hericas. A contribuio solidria de 10% sobre o salrio global no rnats que urna
simulao da metade do recolhimento hoje realizado pela empresa. Na medida em que as
Contribuies de Empregadores giram em torno de 4% do PIB, a proposta FIESP gera um
deficit instantneo de 2% do PIB para a Previdncia Social" . No campo poltico, a
proposta em pauta igualmente desastrosa, dado que a contribuio solidria significa, de
fato, um confisco sobre as rendas assalariadas.

O projeto explcita as linhas gerais para urna rede de proteo social ao cidado.
Trata-se de um mecanismo onde o Estado arrecada recursos atravs da via tributria e
distribui vouchers aos indivduos, para que eles busquem servios junto a prestadores
pblicos ou privados, operando em concorrncia e sob o condicionante da livre escolha dos
consumidores de servios.

Na cobertura da sade, a proposta FIESP cria o cheque-sade, a ser recebido por

cada pessoa, com valor mdio de US$ 50,00 ao ano, para utilizao junto a quaisquer
instituies mdicas, custeadas, com receitas gerais da Unio em montante de cerca de 2%
do PIB. Tambm seria institudo um repasse de US$ 20,00 ao ms a cada pessoa em idade
escolar para utilizao corno pagamento a instituies pblicas ou privadas. Desta forma,
os gastos com educao bsica seriam de 2,2% do PIB." Alm disso, seriam criados
programas de carter assistencial, como o destinados a invlidos e deficientes, ao custo
mdio de US$ 1200, atravs do pagamento de voucher mensais de 1 VRS, captados por
instituies especializadas. Na realidade, os ganhos de produtividade introduzidos pela
gesto privada viabilizariam a reduo de gastos no setor, sem perdas na cobertura. A
proposta, no entanto, no esclarece corno seriam atendidas as camadas de renda mais baixa
da populao depois da segunda consulta mdica anual, que j ultrapassaria o valor do
cheque-sade.

A mesma diretiva privatizante est presente na rea do seguro desemprego. A

extino do PIS/PASEP daria lugar ao surgimento de uma contribuio obrigatria, mas de
valor voluntariamente estabelecido pelo trabalhador. Instituies seguradoras privadas,
auxiliadas por um fundo inicial, formado pelo patrimnio do PIS/PASEP, seriam as

'1 A perda am . da e. matar

. quando se tem em conta que o teto de trs mnimos para as contribuies, elimina
justamente as melhores bases de arrecadao da parcela cobrada aos empregados, os salrios de 5 a 10
mnimos.
52
Seri;u;; 1,6% do PIB em gastos diretos com a educao, 0,3% do PIB em gastos com auxlio pesquisa e
0,3% na administrao do sistema, especialmente com a utilizao de 2000 fiscais federais de ensino.
 96

responsveis pela garantia de renda por seis meses, em valores previamente estabelecidos.
Note-se que nenhuma meno feita aos recursos para o financiamento do investimento,
via BNDES, hoje coletados atravs do Fundo de Amparo ao Trabalhador, o que indica a
extino deste tipo de mecanismo.

Baseada na ampliao do alcance do sistema e na reduo da sonegao, a proposta

FIESP sustenta que sua principal motivao, qual seja, a reduo da carga tributria, , nas
estimativas da prpria proposta, realizvel com grandes resultados. No que toca aos bens
de consumo final, a carga fiscal seria reduzida de 40 a 18%. No caso dos bens
intermedirios a reduo seria mais dramtica, de 42% a 7%. No caso dos salrios, a
reduo dos encargos sociais sobre folha, viabilizaria um crescimento de 44%, dada a
incorporao daqueles rendimentos aos salrios, embora no se explicite se a referida
incorporao se daria por um grande acordo institucionalizado ou pelos mecanismos de
mercado. Na medida em que a carga tributria global recuaria apenas 1 a 2% do PIB,
relativamente ao verificado nos dois ltimos anos, somente a drstica reduo da sonegao
pode equacionar a queda da carga incidente sobre cada produto com a manuteno da carga
global.

As fragilidades da proposta FIESP, no entanto, atestam absoluta falta de viabilidade

e sintonia com as necessidades de recursos do Estado brasileiro. As principais falhas
encontram-se no dimensionamento da arrecadao potencial, nas tentativas de privatizao
dos servios pblicos e na seleo de bases tributrias j exauridas como forma de
aumentar a receita. Note-se que a principal diretiva da proposta FIESP a reduo da
carga tributria sobre a empresa, de forma a desonerar a produo, o investimento, o lucro
e as exportaes. No deslocamento das bases tributrias para a pessoa fsica, os
consumidores e o patrimnio, perdem-se fontes de recursos de tamanho vulto que a
proposta FIESP, se adotada, significaria um desastre de propores irreversveis para os
cofres pblicos.

A maior crtica estruturao da proposta FIESP deve ser realizada justamente

quanto ao gastos nos sistemas de sade e assistncia sociaL A extino das contribuies
sociais torna estes gastos de responsabilidade dos recursos gerais da Unio. Na medida em
que o nico grande ganho de receita previsto na tributao da renda, esta seria a forma de
custear as despesas. No entanto, a previso de dobrar a arrecadao de IR feita
juntamente com uma reduo metade da tributao do lucro. Elevar a tributao da renda
 97

pessoal em 500% parece inverossmil tecnicamente no contexto da proposta e invivel

politicamente. Pior que isto, no entanto, o contedo altamente regressivo da proposta de
distribuir igualitariamente as despesas sociais num Pas onde a distribuio de renda to
desigual.

A questo federativa, embora contemplada com destaque, acabou mostrando-se

pouco conclusiva. Aos Estados ricos, nenhuma segurana dada quanto estrutura de que
revestiria o imposto sobre o consumo, ou seja, a arrecadao fica indeterminada, sendo,
provavelmente, muito menor, com custos de arrecadao maiores. No caso dos Estados
mais pobres, trata-se de um imposto com enormes dificuldades para a fiscalizao, tanto
que so, vagamente mencionadas como necessrias transferncias de recursos de outras
esferas.

Por fim, vale observar que a proposta FIESP contm enormes modificaes na
estrutura das bases de incidncia dos tributos, bem como na de beneficirios dos gastos
pblicos, conquanto estime, embora de forma inconsistente, uma carga tributria similar
dos anos de 1991 e 1992. As camadas assalariadas urbanas, com vnculo formal, tm sua
carga tributria elevada pelo imposto de renda e pela contribuio de previdncia solidria.
As empresas so totalmente desoneradas. Ao mesmo tempo, a forma de concesso de
bnus s pessoas, independente de suas posses e rendas, para utilizao junto a instituies
privadas de sade e educao, reduz os recursos para atendimento s camadas de renda
baixa.

2.5.2. Proposta da Comisso Executiva de Reforma Fiscal (CERF)

A proposta de restruturao do sistema tributrio da CERF procurou se pautar por

quatro diretivas bsicas: a) reequilibrar o conjunto de contas fiscais da Unio, o Oramento
Fiscal, atravs do aumento de receitas, reduo das transferncias obrigatrias e negociadas
e repasse de encargos a outras esferas de governo; b) ampliar as bases tributrias, de modo
a reduzir alquotas nominais e, consequentemente, a tendncia informalizao; c)
simplificar o sistema tributrio e de contribuies sociais, objetivando reduzir os gastos
governamentais com fiscalizao e os custos privados da administrao do recolhimento de
tributos; e d) desonerar exportaes e os custos de aquisio de bens de capital.
 98

A incapacidade de articulao da proposta com os agentes econmicos e polticos,

mesmo dentro do prprio governo, ainda antes da crise poltica vivida em meados de 1992,
demonstra bem as dificuldades envolvidas na viabilizao de reformas. O reequilbrio das
contas da Unio s se viabilizaria s custas da recuperao dos antigos impostos nicos e
especiais, cuja base de incidncia passou rbita do ICMS, em 1989, reeditando todas as
distores amplamente debatidas na dcada de oitenta e constituindo-se em enorme
problema para a desonerao das exportaes. A transferncia de encargos para outras
esferas de governo no passou de um enunciado vazio da tendncia, no comprovada pela
proposta, da perdularidade das administraes sub-nacionais. A nsia em reduzir encargos
sociais para diminuir a informalidade produziu a alternativa da contribuio sobre cheques,
com todos os seus problemas e sem dar garantia de recursos seguridade. Pior que tudo, a
proposta que visava desonerar exportaes e bens de capital inseriu um peso de tributao
indireta atravs de insumos de uso geral e de contribuies em cascata que poderiam at
aumentar a incidncia indireta e no desonervel sobre estes bens.

No detalhamento da proposta, a tributao da renda foi um dos pontos de grande

destaque, com indicaes de mudanas importantes a serem realizadas. A Pessoa Fsica
sofreria uma reduo de 25 a 50% nos limites de iseno. No campo da Pessoa Jurdica,
seriam extintas a tributao na fonte do lucro lquido e a Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido. As alquotas adicionais sobre as maiores empresas e as instituies financeiras
seriam abandonadas em benefcio de uma alquota nica, que subiria de 30 para 35%.

Uma medida correlata tributao dos lucros, que vem sendo advogada pelas
organizaes multilaterais nas vrias reformas fiscais da Amrica Latina " , foi uma das
proposies mais polmicas da CERF, a criao do imposto sobre ativos. A tradicional
produo de balanos deficitrios, forma de fugir tributao do lucro, seria compensada
pela criao do imposto sobre ativos, cuja base de incidncia seria o patrimnio bruto das
empresas, taxado a uma alquota varivel em torno de 2%. A grande vantagem da criao
do novo imposto seria a de fugir concesso de incentivos fiscais. Embora previsto como
tributo de carter transitrio, o imposto sobre ativos tinha arrecadao estimada em 1,87%
do PIB, mesmo sem que o setor financeiro fosse includo como base tributvel, tendo papel
crucial no conjunto da reforma. Note-se, tambm, que, tomado como complemento do IR
da Pessoa Jurdica, que seu papel efetivo, o imposto sobre ativos aprofundaria o

53
Ver SHOME, P., Recent Tax Policy Trend' and hsues tn Latn America. Washington, IMF, 1992 e
BlASOTO Jr., G., Tributao: Princpios. Evoluo e Tendncias Recentes, TD n. 31, IE!UNICAMP, 1993.
 99

problema que a prpria CERF apontou na tributao da renda no Brasil: a excessiva carga
incidente sobre a Pessoa Jurdica.

A estruturao da tributao indireta seria completamente alterada atravs da criao

de um IV A, em substituio aos atuais IPI, ISS e ICMS, que se transformaria no grande e
nico tributo sobre o valor agregado do novo sistema. O IV A seria a grande fonte de
recursos para os governos estaduais e municipais, sendo regido pelo princpio de cobrana
e partilha pelo destino. Mas a proposta no reduziria a tributao indireta ao IV A. A
necessidade de recursos da Unio levaria criao dos impostos de ajuste, ou Imposto
Seletivo. Na verdade, a Comisso propunha que a Unio recompusesse sua competncia
fiscal atravs de duas frentes: a) a conservao da parte mais expressiva e de mais fcil
fiscalizao do IPI, representada por fumo, bebidas e automveis; e b) recuperao de
bases tributrias perdidas na Constituio de 1988, de fcil fiscalizao e alto potencial
arrecadador, como a telefonia, a energia eltrica e os combustveis. Esta estratgia
pressupunha uma disputa de espao tributrio com os Estados e Municpios. Quanto a estes
ltimos, seria extinto o Imposto sobre a Venda a Varejo de Combustveis (IVVC). Quanto
aos Estados, o Imposto Seletivo, ainda que no reeditasse os antigos impostos nicos
significavam uma diviso da base tributria que passou a significar mais que a quarta parte
do ICMS no perodo posterior Constituio. Uma grande questo no resolvida pela
proposta foi a forma de relacionamento entre o imposto seletivo e o novo IV A.

Outra importante modificao do regime tributrio, proposta pela Comisso foi a

introduo da Contribuio sobre Transaes Financeiras. Tratava-se da utilizao limitada
da idia do imposto nico sobre cheques para financiamento de despesas da seguridade
social. Em verdade, imaginava-se que a CTF pudesse substituir o FJNSOCIAL e o
PIS/PASEP, submetidos a intensa contestao judicial no custeio dos programas de sade e
assistncia social. A posio da Comisso era defensvel, do ponto de vista tcnico, porque
se estava trocando impostos de incidncia em cascata sobre toda a cadeia produtiva, por um
tributo que teria o mesmo defeito mas seria de base mais ampla, capturando parte da
economia informal, com alquota sensivelmente menor. No entanto, a previso da CERF,
de que uma alquota de 0,25% sobre cada transao seria capaz de gerar 3,5% do PIB em
arrecadao parece excessivamente otimista.
 100

A proposta CERF tinha como um de seus elementos centrais a restruturao do

sistema de previdncia social. A hiptese bsica era a de promover um sistema apoiado em
trs formas de previdncia: a) a universal, com a garantia de uma cesta previdenciria,
desvinculada do salrio mnimo, a todos os maiores de 65 anos; b) a bsica, com benefcios
proporcionais s contribuies entre 1 e 5 cestas, realizadas no perodo ativo; e c)
complementar, realizada sob o regime de capitalizao junto a entidades abertas ou
fechadas de previdncia privada. A contribuio de empregados seria mantida em 10% do
salrio contribuio enquanto a folha de pagamento seria desonerada, passando os
empregadores a contribuir com 10% ao invs dos 20% atuais. 54

Cabe fazer um destaque quanto proposta da CERF sobre os dois mais poderosos
instrumentos de alavancagem de poupana compulsria ainda em operao no Pas. O
Fundo de Garantia por Tempo de Servio seria extinto para reduzir os encargos sobre a
folha salarial. O PIS/PASEP teria termo para desonerar os custos dos produtos. No
primeiro caso, nenhum outro instrumento de financiamento aos gastos de saneamento e
habitao era explicitado. No segundo, o seguro-desemprego e os recursos para aplicao
em crdito de longo prazo atravs do oramento do BNDES deveriam ser alocados pelo
prprio Oramento Geral da Unio, perdendo, deste modo, grande parte de sua capacidade
de se manter protegido contra as vicissitudes da elaborao dos oramentos e de sua
execuo.

A tributao do patrimnio merece uma meno especial pelo descaso de que foi
objeto. Alm de por termo ao Imposto sobre Grandes Fortunas, a CERF optou por
extinguir o Imposto sobre a Transmisso de Bens Inter-Vivos (ITBI) e o Imposto sobre a
Transmisso Causa Mortis, Heranas e Doaes (ITCMHD). No caso do JPTU, as
proposies da CERF encerravam quaisquer possibilidades de proporcionar um carter
progressivo ao tributo. O Imposto Territorial Rural passou a ser fundido com o IPTU, no
Imposto de Propriedade (IP), de competncia municipal, perdendo toda a caracterstica de
reforma do uso da terra.

A questo da relao entre as trs esferas de governo recebe um tratamento bastante

tortuoso, que parece carecer de solues polticas viveis. De um lado, a adoo do IVA
,. A
proposta CERF sobre a transio entre o atual sistema previdencirio e o proposto envolve um
reconhecimento das obrigaes do Estado para com os contribuintes do sistema, mas a forma de honrar o
compromisso a emisso de bonus contra os montantes capitalizados. Desta forma, so respeitados os valores
monetrios mas no os direitos em construo.
 101

pelo destino redistribui receita dos estados ricos aos pobres, enquanto os impostos seletivos
tendem a restringir a base tributvel dos Estados de maior peso. De outro, aponta-se que o
Fundo de Participao, que passa a incidir sobre toda a receita pblica, deve ter seus
critrios de rateio modificados. Ao mesmo tempo, a CERF advoga um corte nas
transferncias no conveniadas da Unio aos Estados e Municpios, estimadas em 1,3% do
PIB, de mais de 50%. Ou seja, os Estados de base econmica forte perdem seus ganhos
ps-1988, enquanto os pequenos podem perder via rateio ou corte de transferncias valores
completamente indefinidos.

Uma avaliao da proposta da CERF no poderia deixar de resultar num saldo

negativo. Em primeiro lugar, porque a redistribuio de encargos entre as esferas de
governo, um dos temas bsicos na sua criao, no mereceu mais que uma lista de
atribuies que continuou a no distinguir os papis dentro das competncias concorrentes.
Em segundo lugar, porque as inovaes propostas no passaram de cpias de outra
reformas, como o imposto sobre ativos e o dos cheques, ou da reintroduo de formas j
utilizadas, como os impostos seletivos. Em terceiro lugar, a introduo do IVA
permaneceu com o duplo e conflitante objetivo de reduzir a carga sobre os produtos e
financiar os governos estaduais e municipais. Por fim, a reformulao do sistema de
aposentadorias e penses, em particular, e de seguridade, em geral, demonstrou
inconsistncias que o inviabilizaram completamente."

2.5.3. Proposta do Deputado Lus Roberto Ponte

A proposta de reforma tributria formulada pelo Deputado Lus Roberto Ponte 56

pode ser identificada como a mais vivel das propostas que tm como mote principal a
simplificao do sistema tributrio. A sntese da proposta a fundao de um sistema
apoiado em tributos no declaratrios e de base de incidncia geral, reduzindo a sonegao
e os custos da administrao tributria ao mesmo tempo, no que h um claro parentesco
com a proposta do imposto nico. Em verdade, a proposta Ponte antes de ser entendida
como uma tentativa de diversificao das bases tributrias , em realidade, uma nova

" O sistema proposto demonstrou-se to invivel que o prprio Ministrio da Previdncia apressou-se em
levar a pblico uma proposta alternativa
56
Esta proposta tambm denominada por PEC-178, por ter se originado no substitutivo do Deputado Ponte
ao PrQjeto de Flvio Rocha,
 102

roupagem para a tese do imposto nico 57 , tentando dar-lhe consistncia tcnica com a
realidade das possibilidades de tributao sem sobre-utilizao de apenas uma base de
incidncia. No entanto, como fica claro na apreciao da proposta, no h como sustentar o
sistema tributrio brasileiro sobre as frgeis bases propostas. A alterao de preos
relativos seria ainda mais dramtica que a ocasionada pelo imposto nico, enquanto a
sobre-utilizao dos insumos de uso geral traria um problema insolvel nas negociaes no
mbito dos acordos internacionais de comrcio. Por fim, Estado mnimo, dada a inevitvel
reduo de receitas, anulao das competncias tributrias sub-nacionais e terrvel
regressividade do aparelho tributrio se conjugam nesta proposta que coloca a simplificao
como objetivo supremo.

A proposta Ponte resume o sistema tributrio nacional a cinco impostos, sendo dois
com finalidade arrecadadora, dois com objetivos de poltica econmica e uma contribuio
social para financiamento de aposentadorias e penses. Seriam as seguintes as fontes de
receita para o conjunto das administraes governamentais:

a) o imposto nico sobre produo e consumo de bebidas, veculos, energia, tabaco,

petrleo, combustveis, ouro e outros metais enquanto ativo financeiro e telecomunicaes,
tambm chamado de imposto seletivo;

b) imposto sobre operaes relativas movimentao ou transmisso de titularidade

de numerrio. crditos ou direitos, atravs de instituies financeiras, uma espcie de ITF,
que seria cobrado a uma alquota de 0,4% em cada operao bancria;

c) imposto sobre o comrcio exterior;

d) imposto sobre as remessas de lucros das empresas estrangeiras, em valores

correspondentes aos que elas se creditam em seus pases de origem, no resultando em
aumento da carga da tica da empresa ou discriminao contra o capital externo;

e) imposto sobre a propriedade imobiliria urbana e rural, devendo ser progressivo

de modo a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade; e

57
CINTRA, M. A. ,O Imposto Umco sobre Transaes, TD n. 6, So Paulo, FGV, 1991.
 103

f) contribuio dos trabalhadores seguridade social, que incidir a uma alquota de

10% sobre os salrios recebidos, at o limite de 10 mnimos.

Na nova configurao das fontes e usos de recursos dentre as esferas pblicas os

gastos do sistema de seguridade social seriam custeados com os recursos da contribuio
sobre folha dos trabalhadores, estimada em 2,7% do PIB, e com as receitas do ITF, de
cerca de 5,2%. Portanto, seguridade caberiam 7,9% do PIB. Afora o custeio da
Previdncia Social, parcela dos recursos arrecadados com o ITF, a ser definida em lei,
ficaria destinada a financiar o programa de seguro-desemprego, sendo que 40% destes
recursos seriam encaminhados para os programas de desenvolvimento econmico a cargo
do BNDES. O grande imposto seletivo, previsto em 15,2% do PIB, seria a fonte de
recursos para as administraes diretas da Unio, dos Estados e Municpios. Os impostos
sobre propriedade, remessas de lucro e comrcio exterior, pouco mais que 1% do PIB, em
seu conjunto, teriam papel marginal.

A proposta Ponte prope abdicar da tributao da renda, quase por completo, dado
que apenas uma parcela reduzidssima do IR da Pessoa Jurdica continua a existir. No que
respeita tributao da propriedade, abandona-se a base de veculos automotores e fundem-
se os atuais ITR e IPTU num nico tributo, reforando seu carter progressivo e sua funo
de mudana social. Mas a modificao da tributao indireta a grande estrela da proposta.
Os atuais ICMS, IPI, ISS, PIS IOF e COFINS seriam substitudos pelos impostos seletivos
e pelo imposto sobre transaes financeiras.

A racionalidade da mudana, no caso do imposto seletivo, buscar a concentrao

da arrecadao em bens e servios de uso generalizado e em produtores facilmente
identificveis. Ao lado disso, as transaes financeiras tambm aparecem como fato
gerador de caractersticas excelentes para facilitar a arrecadao. A diretiva bsica
eliminar os gastos como o sistema de arrecadao de tributos, que so orados em 3% do
PIB, sob ntida inspirao das estimativas do Prof. Marcos Cintra. A mudana das bases de
incidncia redimensionam por completo os impostos embutidos nos preos finais das
mercadorias e servios. A incidncia tributria, que atualmente se estende sobre um grande
conjunto de mercadorias e servios, enquanto fatos geradores, passaria a apenas um
pequeno conjunto de bens. No entanto, de nenhuma forma isto pode ser entendido como
uma reduo da incidncia tributria sobre mercadorias e servios que deixam de ser fatos
geradores. Ao contrrio, a redefinio das incidncias tributrias se daria segundo as
 104

participaes dos produtos selecionados para dar base ao imposto dentro da estrutura de
custos das mercadorias e servios.

A proposta Ponte, se implementada, concentraria nada menos que 63% da

arrecadao total prevista, cerca de 24% do PIB, na tributao seletiva. No entanto, a
hiptese de se gerar 15,2% do PIB apenas pela taxao de combustveis, telecomunicaes,
energia, fumo, bebidas e veculos tem que ser verificada. O texto da proposta sustenta que
seja mantida a carga tributria que, neste momento, incide sobre os trs ltimos produtos.
Como a arrecadao realizada sobre estes produtos atinge 3,5% do PIB, ainda seriam
necessrios 11,7% do PIB em receitas que deveriam ser provenientes da tributao de
combustveis, energia e telecomunicaes, Na medida em que estes setores geram,
atualmente, receitas de 3% do PIB, impe-se um acrscimo de 7, 7% do PIB nas receitas
geradas por esta via para assegurar as estimativas sustentadas na proposta. Tal elevao
significaria mais que triplicar a atual incidncia sobre estes fatos econmicos o que muito
diferente da elevao em 25% da alquota, relativamente ao hoje vigente, advogada como
suficiente pela proposta Ponte.

Neste ponto as dificuldades crescem, especialmente quanto calibragem das

alquotas e no tocante base de clculo. As divergncias entre estimativas da Receita
Federal, Secretaria de Fazenda de So Paulo e proposta Ponte so muito fortes. A principal
discrepncia refere-se base de clculo a ser utilizada para os combustveis, onde a
Secretaria da Fazenda de So Paulo aponta um faturamento global bem inferior s
estimativas da Receita Federal e do Projeto Ponte. A razo parece estar com a instituio
paulista, devido dupla contagem realizada pelo clculo das outras fontes, onde o
faturamento da PETROBRAS adicionado ao das distribuidoras, o que se constitui num
claro equvoco. No campo das alquotas, as diferenas tambm so marcantes,
especialmente no tocante energia eltrica.

A mensurao dos impactos sobre preos da adoo de novas alquotas que

permitam que se chegue s receitas necessrias para garantir os recursos em pauta so
enormes. A partir dos dados da Secretaria de Fazenda de So Paulo possvel projetar as
alquotas necessrias e os novos preos, supondo constante o faturamento lquido das
empresas. Como pode ser visto atravs das Tabelas 2.12 e 2.13, os insumos bsicos para a
atividade econmica teriam acrscimos de preos de 54 a 70%.
 105

Duas outras questes na quantificao dos recursos tm que ser apontadas. A

primeira refere-se arrecadao de recursos atravs do imposto sobre transaes
financeiras. prevista em 5,2% do PIB. A proposta toma por base os clculos de base de
incidncia do Prof. Marcos Cintra. Esta base encontra-se claramente superdimensionada,
devido a vrias caractersticas das transaes financeiras. Mesmo ignorando os efeitos de
desintermediao que devem se colocar ante a implementao do imposto, difcil supor
que a base de clculo supere o equivalente a dez vezes o produtos anual. Sendo assim, a
receita vivel, dada a alquota proposta, seria de 3,1% do PIB. O segundo problema refere-
se contribuio dos trabalhadores sobre folha, prevista em 2,7% do PIB, dada uma
participao dos salrios na renda nacional de 45%, sendo 60% disto em salrios de at dez
mnimos. A arrecadao atual, com a mesma alquota de 10%, no chega a 1% do PIB.
No h como imaginar que, mesmo com enorme formalizao e reduo da sonegao, esta
receita supere 1,5% do PIB. 58

A questo federativa , sem dvida, um dos aspectos fundamentais da proposta

Ponte. Todas as competncias sobre impostos e contribuies passam para a Unio,
retirando de Estados e Municpios quaisquer possibilidades de autodeterminao em matria
tributria. A prpria justificativa do PEC-17B, argumenta que a autonomia federativa
dada pela capacidade de gasto e no pelas competncias no estabelecimento de receitas.
Esta nos parece, no entanto, uma tese completamente descabida, dado que elimina as
relaes bsicas da soberania tributria, onde a deciso de gasto intimamente vinculada
deciso de cobrana de tributos para financiamento das respectivas despesas. 59

A proposta Ponte estabelece percentuais definidos para participao de cada esfera

de governo nas receitas cobradas pela Unio. A esta ltima caberiam 34% das receitas,
excetuados o ITF e a contribuio dos trabalhadores Previdncia, aos Estados caberiam
40%, enquanto os Municpios receberiam 25%, implicando em ganho de cerca de 4 pontos
percentuais na arrecadao global, excetuada a seguridade social, frente distribuio
verificada em 1991. No entanto, como a proposta no explcita mudanas nos encargos
cabveis a cada nvel de governo, no identificvel uma mudana qualitativa na
organizao das contas da Unio. Quanto aos Estados e Municpios, alm de uma perda de
participao no conjunto das receitas, a proposta Ponte sustenta que a estas esferas interessa

58
Supondo 30% de participao dos salrios na renda nacional e que a parcela de at 10 mnimos seja de
60%, a receita seria de 1.8% do PIB.
59
AFONSO, J. R., Crtica aos Proietos de Reforma Tributria Simplificadores, Rio de Janeiro, mimeo. 1993.
 106

a disponibilidade de recursos para o gasto, de nada importando o exerccio da competncia

sobre determinadas bases tributrias, desprezando os princpios da autonomia das unidades
federadas e transformando-as em meras unidades de gasto."'

Precariedade ainda maior revelada na relao entre as distintas unidades

federadas. As formas de participao de Estados e Municpios no bolo de recursos que a
eles destinado so remetidas para Lei Complementar, sem que haja nenhuma indicao de
que os atuais fatores de distribuio no FPEM devam ser alterados. No entrar na
discusso da partilha quando as competncias so centralizadas significa fugir de uma
questo bsica do federalismo e ameaar de falncia os Estados mais desenvolvidos e as
cidades de maior porte. Note-se que a vlvula de escape aberta pelo PEC-17B, de que a
Unio pode repassar aos Estados a competncia para arrecadar e fiscalizar os impostos
seletivos, compartilha do mesmo grau de indeterminao.

Trs aspectos devem ser tomados como essenciais para a anlise crtica da proposta
Ponte: a questo federativa, a regressividade econmica e a neutralidade da tributao
indireta. Com respeito questo federativa, a proposta revela-se extremamente
despreparada para discutir questes como a relao entre os encargos e as competncias
tributrias reservadas s distintas esferas de governo. Em verdade, a histria das mquinas
tributrias, os laos entre as funes do Estado e a obteno de recursos e a diversidade
federativa so eliminadas em prol de um sistema que nem consegue traar um perfil da
nova distribuio de recursos.

Do ponto de vista de dotar a economia brasileira de um sistema tributrio favorvel

evoluo da economia e de sua integrao no comrcio internacional, a proposta Ponte
constitui-se numa involuo de enormes propores. A tributao das transaes financeira
leva a uma tendncia de que as empresas produtivas busquem a verticalizao de suas
atividades para, reduzindo o nmero de transaes, ter uma incidncia tributria menor. O
processo de terceirizao, que tem sido decisivo para os incrementos de produtividade, no
mundo, e, mais recentemente, no Brasil, passam a ser obstaculizados pela via fiscal. Ou
seja, o sistema de tributao pelo valor adicionado, implantado pela reforma de 1966

60
A proposta Ponte inclu, tambm. um dspostvo de proteo aos Estados e Municpios repasses de impostos
seletivos, no perodo de transio. que garantam receita tributria disponvel semelhante aos nveis vigentes
em 1989, 1991 e 1992.
 107

justamente para dotar uma economia complexa de um tributo adequado, deixado de lado
para que se busque uma arrecadao de fcil e barata realizao.

A concentrao da tributao de mercadorias e servios nos insumos bsicos, alm

de provocar uma alterao completa na estrutura de preos relativos, significa um elemento
de administrao complexa pelo lado do comrcio exterior. No tocante s exportaes, a
perda de posio competitiva em produtos intensivos nos insumos taxados seria muito
expressiva. No havendo condies operacionais de desonerar os produtos a serem
exportados dos tributos presentes em sua cadeia produtiva. 61 No campo da concorrncia
em mercados internos de produtos brasileiros contra insumos e bens de consumo final
importados a mesma questo se colocaria, exigindo uma completa reviso das tarifas
alfandegrias. Para adequao nova estrutura tributria, as alquotas de importao teriam
que subir para simular o impacto da tributao sobre insumos bsicos sobre os produtos
nacionais, caso contrrio, as diferenas de preo ps-reforma inviabilizariam a produo
nacional, envolvendo grandes problemas nas negociaes no mbito do GATT.

A proposta Ponte, embora dispondo de boa aceitao no Congresso Nacional,

significaria um grande retrocesso do ponto de vista do sistema fiscal brasileiro. Alm de
construir uma tributao indireta perversa para a dinmica econmica, a proposta anula a
capacidade do sistema de promover ajustes na distribuio de renda e destri os pilares do
federalismo brasileiro e do prprio Estado, ao dot-lo de fontes de financiamento altamente
vulnerveis.

2.5.4. Um Balano das Propostas de Reforma Tributria

A reviso das proposta sobre reforma tributria aponta que a carga tributria um
dos pontos essenciais em discusso. Sob a alegao de que a carga tributria
microeconmica muito elevada, a maioria das propostas advoga a sua reduo como
forma de diminuir os nveis de sonegao. Como raras medidas efetivas so indicadas para
a reduo dos nveis de sonegao, fica implcito que a tendncia geral das propostas
implica, como pode ser observado atravs do Quadro 2.2., uma forte queda da carga

61
Os custos de transporte sero extremamente onerados. devido tributao sobre combustveis, tornando a
questo geogrfica ainda mais importante para a competitividade interna e externa.
 108

tributria, em termos de sua magnitude macroeconmica. Desta forma, configura-se uma

idia de que preciso reduzir o tamanho do Estado e, para tanto, o acerto das contas
pblicas deve ser orientada pela diminuio dos gastos e no pelo aumento das receitas ..,

A reduo da carga tributria inerente ao conjunto das propostas vem acompanhada

de uma retrao da capacidade de interveno e ao estatal no domnio econmico e
social. A funo de alavancagem e recolhimento de poupanas dispersas para utilizao
como fonte de recursos para promoo de reas de interesse transferida ao setor privado.
Seguro desemprego e crditos para habitao e saneamento so extintos, levando aos
Estados e Municpios uma nova realidade onde estas esferas de governo passariam a no ter
fontes de crdito, ao mesmo tempo em que se veriam obrigados a amortizar os estoques de
dvidas para com a Caixa Econmica Federal. Do mesmo modo, instituies de grande
peso na histria da industrializao brasileira, como o crdito de longo prazo fornecido
pelo BNDES, com recursos do PIS/PASEP, deixariam de existir ou passariam a se
submeter aos ditmes e vicissitudes da execuo oramentria.

Na estruturao da tributao indireta, as propostas conseguem abranger todo o

espectro de possibilidades sem dar solues viveis. A tributao do consumo final, que
atende aos interesses do empresariado, desconhece a realidade dos Estados e de suas
mquinas tributrias. A proposta dos impostos seletivos facilita a administrao tributria,
mas inviabiliza que quaisquer critrios de neutralidade sejam alcanados, tornando
dramticas as j complexas relaes externas da economia brasileira. A proposta hbrida,
da CERF, seria inaceitvel para as administraes estaduais, alm de significar a volta ao
passado em termos de ineficincia tributria.

No que diz respeito tributao sobre a renda e a riqueza, o mesmo estado de

coisas pode ser verificado. Da proposta Ponte, de extino, at a proposta FIESP, de
concentrao na Pessoa Fsica, passando por um mal estruturado imposto sobre ativos, as
propostas parecem tentar destruir o sistema atual sem uma anlise mais profunda das causas

62
Para uma anlise mais acurada das reformas ver: DAIN, S., Vises Equivocadas de uma Reforma
Prematura. o Debate sobre a Rejrma Tributria Brasileira na Reviso Constitucional, Rio de Janeiro. 1994,
mimeo; BIASOTO Jr.. G & C. E. CAVALCANTE, Anlise das Propostas de Reforma do Sistema 11ibutrio,
So Paulo, IESP, 1994, mimeo; OLIVEIRA, F. A., As Propostas de Reforma Tributria e as Finanas
Municipais, Belo Horizonte, 1992, mimeo e T ANZI V. et alii, Brazil Jssuesjr Fw1damental Tax Reform,
Washington. IMF. 1992.
 109

de sua baixa produtividade, da incapacidade de taxao das altas rendas ou das razes que
levam as alquotas sobre as empresas a serem elevadas.

A Seguridade Social , certamente, um dos maiores motivos da reforma do sistema

fiscal. De um lado, por seu financiamento depender pesadamente de receitas cuja base de
incidncia questionada: a folha salarial, por incrementar os custos das empresas, e o
faturamento, pelas. distores econmicas que ocasiona. De outro, pelo questionamento
poltico da abrangncia de cobertura e pelo desenho de Seguridade Social que emergiram
da Constituio de 1988. A tendncia consolidada pelas propostas de reviso do sistema de
aposentadorias e penses a da privatizao do sistema com a manuteno de uma
cobertura bsica limitada a trs mnimos.

Em todos os casos, as propostas para a Seguridade parecem desconhecer a realidade

da situao brasileira e tentam apagar todas as caractersticas de solidariedade social postas
pelo sistema at aqui desenvolvido. A nsia em reduzir os compromissos dos empregadores
com o sistema levou vrias propostas a indicar solues que inviabilizam a continuidade da
Previdncia Social, ao prescindir das receitas geradas pela contribuio de empregadores.
Da mesma forma, o equacionamento do passado do sistema, como as aposentadorias ainda
no concretizadas foi objeto de propostas desprovidas de viabilidade jurdica e poltica,
como no caso da proposta FIESP, onde os trabalhadores em perodo de contribuio
poderiam optar por aes de empresas estatais ou por iniciar contribuio em regime de
capitalizao. De qualquer forma, a reduzida solidez tcnica das propostas sugere que o
tema no ganhou tratamento adequado, permanecendo um sentido de apego privatizao
como panacia para todos os males do sistema.

Em verdade, as vrias propostas conseguem pouco mais do que explicitar os

objetivos imediatos dos diversos agentes econmicos e sociais na reviso do Captulo
Tributrio da Constituio Federal. Desonerao das exportaes, reduo dos encargos
sobre folhas salariais, aumento das receitas da Unio, reduo dos gastos previdencirios,
so peas isoladas, defendidas fora de um contexto global, como mero interesse do
particularismo. Nada mais que uma amostra do fracionamento de interesses e da
incapacidade de formulao de projetos globalizantes, ou que sirvam de meios para a
negociao.
 110

2.6. Concluses

O sistema tributrio brasileiro experimentou uma violenta desestruturao, a partir

dos anos oitenta. Para este processo concorreram elementos de natureza e temporalidade
distintas. A prpria formulao do sistema, nas reformas dos anos sessenta, apontava para
a existncia de um enorme potencial de dinamizao das receitas frente expanso
econmica e para uma grande capacidade de alavancagem da acumulao de capital,
atravs da utilizao dos instrumentos fiscais que o sistema propiciava. O carter pr-
cclico e a os amplos mecanismos de renncia tributria mostraram seu lado perverso para
as contas pblicas no momento em que a crise econmica teve efetivo rebatimento sobre os
nveis de atividade. O incio da dcada de oitenta apresentou um sistema tributrio passivo
frente s mudanas da economia e incapaz de recuperar o dinamismo dos anos setenta.

A realidade tributria dos anos oitenta foi, sem dvida, o retrato da desestruturao
do pacto desenvolvimentista. Na ausncia de novos consensos, que pudessem operar e
sustentar mudanas estruturais no sistema, a supremacia do caixa acabou sendo a sntese da
administrao da poltica tributria. A criao de tributos de fcil arrecadao e base de
incidncia distinta da que havia sido usada para a poltica de incentivos, como o
FINSOCIAL, e a associao aos mecanismos financeiros de defesa contra a inflao foram
as grandes marcas do sistema, numa acomodao ao novo ambiente econmico. Vale dizer,
a tica financeira, instalada com a crise das contas pblicas, acabou por descaracterizar o
sistema tributrio brasileiro.

A administrao tributria conseguiu defender-se da perda de receitas inerente a

todo o processo de crise vivido pela economia brasileira mas, para isto, foi obrigada a
prejudicar ainda mais a racionalidade e operacionalidade do sistema. As bases de incidncia
passaram a ser sobre-utilizadas, sem que novas bases fossem criadas, a no ser a do
faturamento, flagrantemente contraditria modernizao viabilizada pelas reformas dos
anos sessenta. O estreitamento de prazos de recolhimento, para enfrentar a perda de valor
dos tributos entre seu fato gerador e recolhimento, frente ao processo inflacionrio,
ocasionou a completa disfuncionalizao entre as transaes comerciais e as obrigaes
tributrias. Enfim, a luta das autoridades fiscais para deter a perda de receitas, frente s
diversas dimenses da crise, resultou num sistema ainda capaz de gerar recursos, mas de
forma cada vez mais perversa para a atividade econmica.
 111

Duas questes sufocadas nas reforma dos anos sessenta, passaram a jogar papel
decisivo nas alteraes efetivadas e nas presses polticas e econmicas que acabaram
determinando o rumo do sistema nos ltimos anos. A primeira delas, foi a questo
federativa, que teve seu momento de apogeu na Constituio de 1988, quando todo o
processo de presso politica contra a centralizao de recursos na Unio foi colocado em
xeque. A tenso pela distribuio dos recursos parece, no entanto, muito longe de ser
resolvida. A segunda questo, a relao entre a tributao e competitividade interna e
externa de produtos brasileiros, emergiu a partir da abertura comercial, tendo grande
impacto indutor para retomada das reformas, em moldes distintos dos colocados em 1988,
que privilegiavam a questo federativa. Nos dois casos, o rompimento do pacto
desenvolvimentista, especialmente quanto ao projeto de insero nacional frente economia
internacional e no que toca articulao dos interesses regionais em torno do projeto
nacional, sem que novos consensos sejam construdos, impede que um novo sistema se
estruture.

As diversas propostas de reforma tributria so o exemplo mais completo desta

incapacidade na reposio de um novo modelo de desenvolvimento e de novos elementos
de consenso em torno das questes econmicas sob interveno do Estado. A forma
particular como cada uma enfoca o tema da reforma demonstra que a crise econmica
causou um grande fracionamento de interesses, levando os projetos contraposio. Em
lugar de perspectivas particulares que se encontram num espao comum, o mercado
nacional, por exemplo, a realidade tem mostrado a prevalncia de espaos e posies
especficas. A carncia de consensos e articulao de interesses entre as posies em jogo
explicita a natureza mais profunda da crise. A desestruturao do sistema tributrio
apenas uma expresso localizada desta desestruturao.
 TABELA2.1
CARGA TRIBUTRIA BRUTA
1970 A 1993

em% dof'IB
t<t<.;tiTAS 197C 1971 1972 1973 1974 1975 1976 ~ ~ ~ _1!Jtl() 1981

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I 0,31l 0,38 0,42 -~ .1..!?.
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Contrib. p/ a 1 Social 4,39 4,38 4,51 4,551 4,41 5,02 5,3( ~ .3l1. ~ __!5,117 5,5'
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1,77 1,34 1,23 1,58 1,82 1,48
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2:RECEITAS DOSESTADOS--. 7,95 5,00 5,70 5,38 _!;~
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7,22 7,21 6,00 6,37 5,42 339 ~
----- ----- ---. . . -- -~
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-- IPVA
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Outros
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1,(>9 0,93 ... 1,02 0,85 0,88 0,67 0,61 0,58 0,64 0,6( 0,54 O,biJ
.....
3:RECEit.Asoos
--- __ _____________ ____
tvlut.iici>los
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----~---- .... ----~----- . - .. -
4.FUNDOS PARAFISCAIS 1,29 1,55 1,95 1,09 2,25 ~.48 1,55 2,68 2,18 Z,B1 Z,:JO 1,{)
. FG~-----
--------~- --- ---- - '- ~ -~--------- -- ---- 1.;K 1,40 1,41 . . 1,31 1,3C 1,3E 1,38 1,41 1,49 1,45 ~ ~
0,19 0,54 (,78 c,95 1,09 '17 ~ ~ _1_,1_tl __1_.(X; 1,~

5<;i:\~<3A T~li[S:~u}'i:\_(1_+2+3+42 ......

25,98 25,26 26,01 25,05 25,05 25,22 . 25,14 ~ 25,7( 24,66 .. ~ ~

Fontes: AFONSO, J.R.R & R VILLELA, "Estimaijva da Carga Tributria no Brasil em 1990 e sua Evoluo nas
Duas ltimas Dcadas", In: IPEA, Boletim Conjuntural, n.13, Rio de Janeiro, 1991, p. 35 a 37
AFONSO, J.R. & A.G.D. AMARAL, "Compet~ividade e Incidncia Tributria sobre a Empresa", In: IE!UNICAMP-IEIIUFRJ-
FDC-FUNCEX, Estudo de Competitividade da Indstria Brasilera, Campinas, 1993.
TABELA 2.1 (b)
CARGA TRIBUTRIA BRUTA
1970 A 1993

RECEITAS
 TABELA2.2
CARGA TRIBUTRIA BRUTA
1970 A 1993

em part
------ --.
- .. ---~--- ---r=--~~

:.~--:,--~~ ~-
1974 1975 _1976 1sn 1978 1979 1980 1981

63,3 63,9 65,2 65,6 64,2 64,2 65,2 65,5

_313~1 _:J!j.~ - - ~3,0

----~4 ~------~~
3,6
-
38,2
3,7
35,7
2,7
33,4
2,5
33,0
2,4
33,5
3,5
33,0
2,5
-~,!!_ 2,9 ~_!~ r----- r--
11,7 - 12,2 11 9 11,9 12,9 11,6 12,8 11,8 12,5
~ 11 '1
__1~ --- ~""' 16,5 15,5 15,0 r--- 13:4 12,4 10,9 10,4 9,4 8,9 8,7
------.=";; --
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2,4 ---~.!.
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16,9 17,3 19,9 21,5 22,2 23,2 20,9
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_____ ___ ,
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~-C-Ontr'fb:-sOciaiS/lUCfOLiq~ido ------~:------_ -------- _-- -- -~- --- --- ~----- -----

13.-olifBA~~ITAs- ------ ---~~1 -~=
----- ---;-;o; !---
" 7,0 5,1 4,9 6,3 72 5,9 8,3 8,6 8,0 10,8. 10,7

2.RECEITAS DOS ESTADOS - :J(J,!j_-~

28,6 _ _ 27,7 26,4 25,4 23,5 21,6 21,1 22,2 21,8 21,7 21,3
icMIICMS ---~--~~-~-- ~~_2!j.,4 --- 24:9 --- 23,8 23,0 21,9 20,8 19,1 18,8 19,7 19,4 19,4 19,4
IPVA ---.-----~-~------

Outros ---=
__31_
------
3,9 3,4 3,5 -~?..!_ 2,4
-
2,3 2,5
-
2,4 2,2 ' 2,0

3.RECEfTAS DOS MUNICPKiS____ _ -27 --- 1---

2,6 2,5 2,3 2!~ 3,0 2,9 2,8 3,4 3,7 3,3
------------------

4.FUNDOS PARAFISCAis.. - - - ~
~ ...... ____ ----
95
~----- ----~-; -~

__13,1_ 1--- 7,5 8,4 9,0 9,8 10,1 10,5 10,8 10,6 9,9
-------------~-----~

FGTS 5,5 5,4 5,2 5,2 5,5 5,5 5,5 5,8 5,9 5,3 __ ____!5,13,
-PIS/PASEP ---------------- 5,0 4,7 4,1 __ _,__Q
_(),ll __. ...?...1 .________:3,1, L 3,8 4,3 4,7 4,9

Fonte: Tabela 2.1.

TABELA 2.2 (b)
CARGA TRIBUTRIA BRUTA
1970 A 1993

2,8 2,7 3.4

5,5 8,7 9,1

3,7 5,9 5,1
1,8 2,7 4,0
 TABELA2.3
CARGA TRIBUTRIA BRUTA EM MDIAS ANUAIS POR PERiODOS
1970 A 1993

em% do PIB
-~-

RECEITAS 1984-85 1987-89 1990 1991-93

1970-74 1981-83
-- . - -~1986
-'=- !----~ ---~- ~-------------

.. --o~
r 14,84
. . ~~
17,66 ----- --
15,96 --~--
17,42 --.1~.6Z.
------~~"--

--,-;- ----"-::;;;; .. -------~-

1.1.TRIBUTOS 8,41 8,60 7,67 9,04 7,04

:~lmpo~~~:sl Comrci<J_E.x!efi()r :~ 0,60 0,52 0,44 0,41 0,43
__ lf11post()~E) Rend~. -------- .. 4,66
_4,68 --~--"-::: ..
4,15 4,66+---~58
Imposto s/ Prod. Industrializados __1,65 2,16 2,26 2,54 2,35
-fmpsosUiliCos e Seletivos____ .. 0,53 0,50 0,40 0,00 ..
::.IrTie~~~sL2Per~FiJ1an~eiras :: ....... . _o$ 0,67 0,36
~ ----~----

1,40 ---0,68
~-
Taxas
..
,_,___ -~ 0,10 0,05 0,04 .....Q.02
1.2.CONTRIBUIOES SOCIAIS .!5.,?~ 5,87 5,48 7,60 6,64
---
:::_c~iib. p/ a_f>.~:_eyd~cia social::::_ 5,13 5,17 4,57 5,35 4,69
FINSOCIAUCOFINS 0,61 ..... 0,71 0,84 1,61 f--- 1,32
-- -----"--- .
0,07 0,56 0,59
1,81 --1,16 1,69 0,78 1,00
- r------~

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______ _________
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.~.95 7,01 6,37 8,89 !----- 7,47
5,_3~ 6,32 5,77 7,95 6,56
0,14 0,07 0,10 0,13
----- ---~

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Outros ____ _(),~5 0,56 __(),56 ..
0,54 ' ...
-- --
0,65 0,7_7 0,62 ...... _Q,6 f 0,63 .... 1.01 1,29

iil
--------- ----- .-~ ---------

--- ---~=~r . -~---

4.FUNDOS
FGTS
PIS/PASEP
PARAFISCAIS
- ------ -- - - - --- ----- ---
I 04
;:~~ H~~ Hl--
1 16 10
2,01

0,91
2,45
1,'
1,10
.
1,75 r---....1,?~ --....... ~.39
.1;!2 1,53
0,63 ~. i,2o____ _1,10
1,30

.,A.[<3}.:f~!lc.f3@1E.+2+3._-,!j
:t,. . . . . . .
-2_ 5 . . _4_\37
_ ...
~- -25,,o9[- 5~5J-.::::~ 24,~
-2-6.
_ _25,7_~~ 23,59 .. 3o,o~L-~.83

Fonte: Tabela 2.1.

 TABELA2.4
CARGA TRIBUTRIA BRUTA EM PARTICIPAES MDIAS ANUAIS POR PERODOS
1970 A 1993

em part.%
RECEII~~=-~~======-=--====C~1970-]j -- 1975-80 ~_1!381-83 ._1984-85

_1. RE(;EIT~S DO~OGl)=======--t=-~ fg.!; ==-==~?4,? -= 66,5 -__-.

1986 1987-89 1990 1991-93

==~--'6'-=5"-',+-~-=6"-'0'-'-7f-~-'6=2"-',9+."--'__--=.58"-''.c.6;~---56-,-8
T 11~p~~~~~~:~~~~;~eri:~- ... +~-== ~~:~ .-=~~-~3I ~==~=~~l:~ ==-- =~-3~:~ ----~;:6r-~~3-:;~-'-;:~'t---=--~3""~'-:~~+-------~-~2-~:-:
~lmpostoi:ieRenda - ~-~-- - _ __1(),1j --~--g1 -~ _ --~.4: _ -~_1_g.1 _ _ _:!~! __ 17,6 15,!; ____ E.9
lriposios/Fiffid. illdusiriailzalos ..... --~--16,~ ___1Q,9 ____ 8,3 --~~6~,?_ 8.4 9,6 8.4 _____!:),.!.
-fn1postos UriiCOseseietivos~--- ---~ .,:3. --~-!;.~ ~--- ~._4:_ ~-~-. 2,2 1,9 1,7 o.o _____ _
-:ImpostosT()peri=illallceiras __ (),9 ___ _1,9 _:3.1!_~ __ ,:3,Q --~ 1,5 4,7_~~-~!l

ti'if~t3i.~i_C5~-~-~C5_cl~is~ .j. 1~:~.

Contrib. p/ a Previdncia Social - - -17,5
zU -----22:8
--~-21;6
~.~. .- zH -~-z~:i~--20,9
-~2~~
20,1
2~:~
19,4
2~:~
17,8

-~.-~18,1
z~J
-FINSOCAUCOFINS------~ ====-- --~-~-~ ~---T,3 --2,5 2,7 3,6 5,4 -~-~
-~contnb.-SOciarStluerOIJCilildo o,3 1,9 2,3
~1.:3.0UTRAS RE(;EITS ____ ----f--=~==-6~:3 4,5 7,2 2,6 3,9
I :;;-;-;J----;;:;-;J------c=-;;;1-----c;;;;-;;;f--~----

~0~~~~~-DQ ~ST{ID()_?__ .. r==-J*:~ . ____ ~~:~ _ _ -.-.-.... ;~:~ . ___,_-';-'~c":~-f--=~----";~~";c~;.t---==~;~;J -. .~

. ... -.-~;;~
:::~~~,;:=::-::: __ : : :::::-::::: ... j ::::::::--:::.~:? -===2:4-- 2,3 ~:~ ~:~ ~:~ ~-~--= ~:~
I~~{:;EIT,A.J)o~:~uf\j[c]f"'OS . . . . -- r===-_2_-,6 ==---3,'f -~-...-.. -2,~ ----~---_-_2,"'5~~-~-~~"'-=2'2_,5=:=-=-=-=-~-""2,c;;7+:::=:::=:::---;;;3--;,4+.-~-==~5~,~0
4:FQj\jf5(5s_P_B,A.~is{:;{IJ~---== . f -=---f~ 8.2~----:9;;;-,5;;t---"7".4+---;9"',1'+---.-_-:::9.-3

:J~~ASE_P'___ .. - ::::::::::: !::::::::~:~~ ----- ~:~ _ !.!.: ;_L___.=~"':~.~-- !:~. -~~-!:~

Fonte: Tabela 2.3.
TABELA2.5
REPARTIO DA CARGA TRIBUTRIA ENTRE NVEIS DE GOVERNO, SEGURIDADE E FUNDOS
1970 A 1992

em %da Carga Tributria Bruta

,9 38,2 42,0 43,8 33,7 32,

.!! --~Z,() -~5.2 25,6 29,8 29,
,4 2,5 2,5 2,7 2,7 _ _ 3,
'7 ----1-----
,8 2~,1! I 2~,3 22,4 ---
'250
_____!_ 25,
--------
,1 9,5 8,0 5,5 8,7 9,
'---

=-" ---~ ---- ,---

~~ __ 39,_~ ~- 33,3 31,5 33,5 35,3 26,1 22,3 18,6 21,8
23,2 22,0 25,1 25,6 25,6 26,0 28,0 28,5 -29,5 27,9
--'=
8,6 8,6 10,7 10,6 10,6 10,8 12,1 14:9 17,1 15,9
19,9 - 20,9 22,8 22,8 22,3 22,4 25,0 25,3 25,4 25,1
-8 --- 9,5
--~- __, _8,1-- 9,5
---~-~- ..
8,0 5,5 8,7 9,1 9,5 9,2

Fonte: Elaborado a partir de dados bsicos de AFONSO, J.R. & A.G.D. AMARAL, "Competitividade e Incidncia Tributria
sobre a Empresa", IE/UNICAMP-IEIIUFRJ-FDC-FUNCEX, Estudo de Competitvidade da Indstria Brasileira, Campinas 1993.
TABELA2.6
TRANSFERNCIAS TRIBUTRIAS ENTRE NVEIS DE GOVERNO
1970 A 1992

Unio - Fiscal
Estados
Munic;pi()S
---------------~ .. ------ --- -
Participao de Receitas Recebidas/Re-
_ _pa_lls_adas f1i_~Elceita Prpria __ ___________________ --~---------~------ _ __
~--

-17,6 -20,2 -19.4 -22,5 -31,6 -34,7 -31,2

:5.2 r- 1,6 1,6 -6,0 -3,7 -5,1 -4,1
324,0 324,0 300,0 348,1 338,2 216,7 231,3

Fonte: TABELA 2.5.

TABELA2.7
ALQUOTA EFETIVA MDIA DOS PRINCIPAIS TRIBUTOS
1970 a 1989

em % do produto ou renda setorial

Anos IPI ICMS i ISS FINSOCIAL
i
1970 17,3 13,81 1,4 -
1975 ' 12,9 10,31 1,9
1980 7,4 91 1,5
1981 7,6 9,51 1,51
1982 7,9 10,51 1,7 0,5
1983 I 7,3 9,41 1,9 0,8
1984 I
4,5 9,21 1,4 0,7
'
1985 I 6,21 10,11 2,1 0,8
1986 7,1 12,9! 2,6 0,9
1987 8,1 11,71 1,7 0,9
1988 7,2 11,21 1,1 1
1989 I 7,6 13,9! 0,8 1,1

Fonte: AFONSO, J.R.R. & VILLELA, R., "Estimativa da Carga Tributria no Brasil em 1990
e sua Evoluo nas Duas ltimas Dcadas", In: IPEA, Boletim Conjuntural, n.13,
Rio de Janeiro, 1991, p. 35 a 37.
Nota: Alquota efetiva a relao entre arrecadao lquida do tributo e o produto ou
renda dos setores ou fatores nas Contas Nacionais que compem sua base de clculo.
TABELA2.8
DISTRIBUIO DA CARGA TRIBUTRIA POR BASE DE INCIDNCIA
1970 e 1991

Bases de Incidncia 1970] Par! I 19911 Par!

I
T
Propriedade 0,36 1,39% 0,631 2,54%
Renda 2,52 9,70% 3,88 15,66%
Folha Salarial 6,02 23,17% 6,46 26,07%
Valor Adicionado 11,25 43,30% 8,91' 35,96%
Faturamento 2,08 8,01% 2,86 11,54%
Operaes Financeiras 0,00% 0,59 2,38%
Comrcio Exterior 0,68 2,62% 0,42 1,69%
Outras 3,07 11,82% 1,03 4,16%
Total 25,98 100,00% 24,78 100,00%

Fonte: Elaborado a partir de dados da Tabela 2. 1.

U N 1 C: ;, h~ P

S!t;'Ki(l1\i(;:, ::t!\Jn(t.L
TABELA2.9
COMPOSIO DA ARRECADAO TRIBUTRIA DA SRF (1)
Por Atividades
1992

-
Atividade US$ milhes i Parti c
Entidades Financeiras I 13466,7 17,5%
Comrcio Atacadista 5582,8 7,3%
Indstria de Material de Transporte 4537,6 5,9%
Comrcio Varejista 3674,2 4,8%
-
Servios Comerciais 3502,1 4,6%
Indstria Qumica 3380,4 4,4%
Indstria do Fumo I 3072,2 4,0%
Indstria Metalrgica 2775,1 3,6%
lnd. de Mat. Eltrico e de Comun. I 2567,9 3,3%
Indstria de Bebidas 2509,6 3,3%
-Adm. Pblica Direta e Autrquica 2157,6 2,8%
- ..
lnd. de Mmera1s Nao-Meta:::l:::lco=s______,__ _ _ _ _,_.1c7~72=:c,c=8+1-------'2::C,3~%
Servios de Comunicaes 1761,1 2,3%
lnd. de Servios de Utlid. Pblica 1757,7 2,3%
Indstria de Produtos Alimentares 1626,9 2,1%
Indstria Mecnica 1472,81 1,9%
Indstria da Construo 1222,41 1,6%
Servios de Transporte 1121,2l' 1,5%
Indstria de Papel e Papelo 893,1 1,2o/o
lnd. de Prod. de Mat. Plsticas 866,51 1,1%
Indstrias Diversas 866,81 1,1 o/o
~O~ut:::ra~s~--~~--------------+---------~1~6~3~74?,~9~[--------~21,3%
AITecadao Total ____j_ _ _ _ _ ,_.7..:6c::9..:62,_,,_.4l..[_ _ _ _ _ 100,0%

Fonte: AFONSO, J.R. & A.G.D. AMARAL, "Competitividade e Incidncia

Tributria sobre a Empresa", In: IE/UNICAMP-IEI/UFRJ-FDC-FUNCEX,
Estudo de Competitividade da Indstria Brasileira, Campinas, 1993.
Nota: Refere-se aJTecadao realizada pela Secretaria da Receita Federal, que
inclui impostos federais, taxas. COFINS e Contrib. s/ o Lucro.
TABELA2.10
ARRECADAO DE ICMS NO ESTADO DE SO PAULO
Por Atividade
1992

Atividade US$ milhes', Particiao

Comrcio/Distribuio de Combustveis 1242,61 12,9%
Comrcio Atacadista 826,2 8,6%
lnd. Farmacutcat Perfumaria 787,5 8,2%
Utilidade Pblica - Energia Eltrica 665,6 6,9%
Comrcio Varejista 565,3 5,9%
Indstria de Produtos Alimentares 553,3 5,7%
Indstria de Material de Transporte 526,1 5,5%
Servios de Comunicaes 477,2! 5,0%
lnd/ Metalrgica 452,2 4,7%
lnd. de Mat. Eltrico e de Comunicaes 412,5 4,3%
Indstria de Bebidas 371,2 3,9%
lnd. Prod. de Matrias Plsticas 330,5 3,4%
Outros 2420,81 25,1 oYo
Arrecadao Total 9631 100,0%

Antigos Impostos nicos/Especiais (1) 2911,51 30,2%

Fonte: AFONSO, J.R. & A.G.D. AMARAL,/dem.

Nota: ( 1) Soma das arrecadaes de Combustveis, Servios de Comunicaes,
Energia Eltrica e Transportes.
TABELA2.11
EVASO FISCAL NAS RECEITAS ADMINISTRADAS PELA SRF
Base:1992

Tributo
'-=='---------~-------~
I CR$ no recolhido--~
para I Participao
do-Tributo
---
cada CR$ recolhido na arrecadao da SRF
IR Pessoa Jurdica 1,40 12,90
IR Fonte s/ Trabalho 0,42 12,00
IR Fonte s/ Capital (Lei n.8541) 1,50 1,40
IPI Fumo 0,05 4,00
IPI Veculos 0,09 1,60
IPI Cerveja 0,88 1,50
IPI Perfumes, Bebidas Dest1 - I
ladas e Refrigerantes 2,00 0,40
IPI Outros 0,60 14,30
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _-+------~0,7
~IO~F~&~F~AF 24~~-----~5,50
IOF s/ Seguros O, 11. 0,40
Contrib. s/ Lucro Lquido 0,61, 8,2Q.
~C~O~F~IN~S~~~~~~~~~------r------~1~,1~5t_ _ _ _ _ _}2.~Q.
PIS/PASEP s/ Setor Financeiro 4,41. 0,70
PIS/PASEP Demais Empresas 0,301 9,30

Total dos Tributos Considerados 1 84,40

Mdia Ponderada 0,74

Fonte: Elaborado a partir de: FONSECA, J.A., "Evaso Fiscal dos Grandes Contribuintes no Brasil",
In: Tributao em Revista, Ano 3 n. 7, Jan/Mar de 1994, Braslia, SINDIFISCO, pg. 11 a 26.
TABELA2.12
IMPOSTOS SELETIVOS
Alquotas e Bases de Clculos

--,----
Combustveis Energia Telecomunicaes
_______ ________ ____ Alqllota ~ual Ba~~J__(% ~o PIS) Alquota Atual Base (%do PIS) Alquota Atual Base (%do PIS)
Receita Federal 38 7,2 28 4 47 1.9
Sec_ de Finanas SP 27,2 5,5 21,3 3,9 41,1 1,8
Ponte - - -- - ______i2L _______ _ 7,1
--'-'---------
40 4 40
-- _____1,I_

Fonte: AFONSO, J. R R (1993)_ Sistema Tributrio Nacional: Caractersticas e Projetos para sua Reforma_
Trabalho elaborado para o Sindicato dos Agentes Fiscais de Rendas do Estado de So Paulo (SINAFRESP). So Paulo, julho/1993_
TABELA2.13
IMPOSTO SELETIVO
Previses de Alquota e Impactos sobre Preos

em US$ milhes
Forma Atual Proposta Ponte I Elevao
COMBUSTIVEIS
Faturamento Lquido 15.4651 15.4651
Impostos e Contribuies 5.7921 20.6771
Faturamento Bruto 21.2571 36.1421 70%
Alquotas (por fora) 37,50% 133,70% 257%
TELECOMUNICAOES I
Faturamento Liquido 4.0771 4.077
Impostos e Contribuies 2.0421I 7.2901
Faturamento Bruto 6.9191 11.3671 64%
Alquotas (por fora) 50,10%1 178,80%1 257%
ENERGIA
Faturamento Lquido 11.907 11.9071I
Impostos e Contribuies 3.216 11.4811
Faturamento Bruto 15.1231 23.388 54%
Alquotas (por fora) 27,00%1 96,40%i 257%

Fonte: MAIA, E. A Panacia Tributria. So Paulo, mimeo, 1993, e elaborao prpria.

QUADR02.1
RECEITAS POTENCIAIS PARA AS PROPOSTAS DE REFORMA TRIBUTRIA

em US$ milhes
Sistema e Propostas I Constituio}._,e:.=cc:;ad=a=:d='o'-+_C::=o:cm=isc;:scco=--+--'-P"'E"'C_-1-'7-=-B.
Dep. Flvio
de 1988 : em 1992 . Executiva Ponte Rocha
-cu7""n"'ic-o-------------+--;o-51;;;8;-;471+-l----c7"'3'"7::;-16..-lr---,6"'1"'75""2-+!--,6""79'"3f ____59_7_1_5
' ' ----
----~ ~~f-------------
Impostos 25328 387191 34069 56334 59715
. Com. Exterior 1396 1715 1715 1715 1715
'Prod. Industrializados : 72841 9647 I
Renda I 15266 17197 17197 ----
Operaes de Crdito I 1083 2879, 2879
-t-

Sobre Cheques 7250 i 1 58000

Sobre Ativos I 3861 i
Lucros das Empresas 1 1 5785
Contribuies So"'c"'ia:::.is=---~-----.,----...:;2:;:6.;;5.;;.13;:-'!---===~3~4"9";;;;;;9;;;7~+-!~_-_-_-_""=2"'7"'6~8~3~!-:-_:::._--i1_1:;;5=9:7+-_-__-__--_:::._-.-----
Empregados e Empregadores -'---- 18806+!_ _.:.2::.:0:.. 4:.::3:.=3.;. 1_ _...:2:.:0c.c4c:3c:3t-l------oc;o
Empregados _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
FINSOCIAL
+ I
23ygt--~s=o"'27
1
6+-l_ _ _ ____, _ _....:.::.:..:
4347

PIS/PASEP 12901 4644' !

--i----.;;.:;;:-;;+------;~C;;-r-----r---------------
Sobre o ='Lu-i'c'-'r-"-o-=---------- ---=3""16=2=1!----- 23-i:7-i:107'1_ __
Salrio-Educao 6881 994 _ _ _ _----c~-
Seguridade"'d'Co"'s;7;'e""rv~=dc:-or:--- ~---1881 188
Movimentao Financ-'-eo--ira _ _ __ 72501 7250
Estados 297831 299371 341791
I
Circulao de Mercadorias e Servios 292731 292731
Transm. de Bens Imveis Causa Mortis 451 45
Prop. de Veculos Automotores ________155 _ "C'45"'5""'-----c45=51______________ __
Adicinal de lmp. de Renda 10: - -......164 -----~~

Valor Adicionado (no destino) -----' r ---'-'-...,----33724! --------------------

~~:::::::=o:=~='.L.__~
Municpios
------
=18""14:+1- 2320 1578 i f578 ---------1578
----- ~:i+---
Predial e Territorial Urbano 1040! 1547 I

Servios de Qualquer Natureza 395 i 228

_\lenda a yarejo_ de Comb_ustveis_"C"'_ _ _ _ 158' 227.
Transmisso de Bens Imveis Inter-vivos --2-2fT_____ 31:c8::c-----
PropriedadeUrbaflaeRUra-l- ..- - - - - - - - - - - - - - - : -~--"" 15'"7s'",--..-_!5_7_L::~-=:_-f_57_8
Carga Tributria Bruta 83437! 105973 97509! ______6Er5_()_9___ ,_6_12~_3

Fonte: SRF/MINIFAZ, Consolidao das Propostas de Reforma Tributria, Braslia, 1993.

QUAOR02.2:A
EVOLUO DOS PRAZOS DE RECOLHIMENTO
IMPOSTO DE RENDA NA FONTE

Dlscrlmina9Jo I
At 01106186 De 01/05186
a 01/07185
Do 01/07186
a 01/06186
Do 01106181
a 01f08/8t
De 01108188
a 01107/H
Apartir
01/07tlt
A partir d
01104181
A_ ..
01/01112
A partir de
01/111t3
Pott. MF 138188 Port. MF 238116 Port. Mf' 331186 IN.SRF 112188e116f88: U:lm818t Lel8012180 IAI8383191 t..l88601t3
RcmdimMf.o do rr.h4/ho
Pagamento <:~ue ocorreo At o Ultimo d!a do At o dia 20 do At o dla10 do Converso em BTNF, J 1o. dla subse- 1o. dia til No dia de o-
no prprio ms a que $e ms seguinte. ms seguinte. ms seguinte. din aps o fato gerado qumte. subsequerrte. c:orrncla do
refere o rendimento. podendo recolher at o fato gerador.
dia 10 da quinzena
5Ubsequente.

Pagamento que ocorre At o ltimo dia do At o dia 20 do ms At o dia 20 do ms h1. dia subse-- 1o. dia til No dia de- O
no prprio ms a que se ms do pagamento. do pagamento (se pago do pagamento (se pago na quem. subsequente. c~ado
refere o rendlmenio. na 1a. quinzena) ou atl 1a. quinzena) ou ate dia 30 fato gerador.
1o ltimo dia do m5 do do ms do pagamento (se
I pagamento (se pago na pago na 2a. quinzena).
2a. quinzena).
I
~ls R~rn<!Hitos ltimo dia da quinzena Rendimento de tirutos Rendimento dec titulos At o 3o. dia Util da Converso em BTNF, 3 1o. dia subse 1o. dia til No dia de O
!I'Ubs.~queflte. de r~nda fixa, ORTN, de renda fln, ORTN, semana subsequente. dias aps o fato gerado .quente. subse.quente. eorrincia t:b
etc.: etc.: podendo reolher at o fato gerador.
se pago na ta. quinzena se pago na 1;;~,, quinzena dia 10 da quinzena
at o dia 20 do ms. at o dia 25 do ms. subse<:~uem
se pago na 2a. quinzena s.e pago na 2a. quinzena
at o dia 15 do ms seaulnt at o dia 10 do ms seauinte.

Fonte: CSNSRF!MF.
QUADRO 2.2.8
EVOLUO DOS PRAZOS DE RECOLHIMENTO
IPI

At 15/03/85 De 15/05/85 De 01/01/86 De 01101/88 A partir de A partir de A partir de A partir de

Discriminao a 01/07/85 a 01/08/88 a 01/08/89 01/07/89 01/04189 01/01/92 01/11/93
Por!. MF 47/80 Por!. MF 330/85 Port. MF 124185 Por!. M F 226/88 Lei 7799/89 Lei 8012/90 Lei 8383/91 Lei 8850/93
Cigarros De 15 a 30 dias De 15 a 30 dias De 10 a 20 dias De 07 a 15 dias Converso em BTN 1o. dia da 1o. dia da No ltimo dia do
aps a quinzena. aps a quinzena. aps a quinzena. aps a quinzena. 9 dias aps a quinzena quinzena decndio
quinzena subsequente,. subsequente. de ocorrncia
e 6 dias p/ recolher. do fato gerador.

Demais Produtos De 15 a 165 dias De 15 a 45 dias [De.15 a 4~ dias De 10 a 30 dias Converso em BTN 1o. dia da 1o. dia da I
No ltimo dia do
aps o ms. aps o ms. 1apos o mes. aps o ms. 9 dias aps a quinzena quinzena decndio
quinzena subsequente. subsequente. de ocorrncia
De 6 a 36 dias paraI do fato gerador.
i recolher.

Fonte: CSA/SRF/MF.
QUADRO 2.2.C
EVOLUO DOS PRAZOS DE RECOLHIMENTO
PIS/PASEP e FINSOCIAL

De 01/07/38 A partir de 01107189 A partir de 01/04189 A partir de 01101/92 A partir de 01111/93

Discriminao At 01/07/88 a 01107/89
DL 2445188 Lei 7799/89 Lei 8012/90 Lei 8383/91 Lei 8850/93
PIS/PASEP At o ltimo dia At o 10o. dia Converso em BTNF no 3o. 1o. dia do ms 1o. dia do ms Ultimo dia do ms
do 6o. ms do 3o. ms dia do ms subsequente, subsequente. subsequente. da ocorrncia do
subsequente. subsequente. podendo recolher at o 10o. fato gerador.
dia do 3o. ms subsequente.
I At 01107189_{Port. 144/86)
FINSOCIAL IAt o ltimo dia til da 1a. Converso em BTNF no 3o. 1o. dia do ms 1o. dia do ms ltimo dia do ms
quinzena do ms subsequente. dia do ms subsequente, subsequente. subsequente. da ocorrncia do
podendo recolher at o ltimo fato gerador.
dia til da 1a. quinzena do
I ms subsequente.

Fonte: CSAISRFIMF.
 CAPTUL03

CONTROLE FISCAL E REORDENAMENTO INSTITUCIONAL NUM

ESTADO EM CRISE

3.1. Introduo

O formato institucional do Estado brasileiro no poderia deixar de ser aquele

adequado ao seu papel dentro do pacto desenvolvimentista. Desde as vrias agncias de
fomento e regulao do capitalismo em formao, passando pela gesto dos conflitos entre
o capital e o trabalho, e chegando constituio de grandes blocos produtivos, o Estado
brasileiro sempre se colocou na perspectiva da estruturao das bases tcnicas e sociais do
capitalismo brasileiro, ajudando mesmo a forjar a estrutura de classes. O aparelho estatal
amoldou-se s necessidades colocadas pelo capitalismo e antecipadas pela prpria tecno-
burocracia pblica na busca do desenvolvimento. A degradao financeira do Estado e o
rompimento da funcionalidade do pacto desenvolvimentista produziram uma ampla reviso
de todo o arcabouo institucional, tendo a forma e a capacidade de interveno estatal
sofrido substanciais alteraes. Embora estas tenham tido grande relevncia do ponto de
vista da transparncia das contas pblicas, no se pode deixar de observar que elas no
conseguiram construir novas formas de interveno estatal. Vale dizer, a estrutura
envelhecida foi remontada sem que nela estivesse contida uma nova forma de ao pblica.

A histria das reformas dos anos sessenta orientara-se, embora as mesmas tenham
sido realizadas num governo de caractersticas e discurso liberais, na perspectiva da
alavancagem da acumulao capitalista e da interveno para construo de instituies
especificamente capitalistas. As grandes reformas propostas pelo PAEG buscaram dar conta
de eliminar os obstculos plena constituio do capitalismo, direcionando-se a fomentar a
expanso do setor financeiro, do mercado de capitais, de sistemas de crdito vinculado e da
multiplicao da ao pblica, estruturando os prprios mercados privados, quando
necessrio. Vale dizer, muito ao contrrio de carregar a proposta de um Estado mnimo, as
reformas dos anos sessenta acabaram por dotar o Estado brasileiro de uma capacidade de
interveno de magnitude e abrangncia jamais vistas na economia brasileira.
 !30

Trs elementos das reformas podem ser divisados como grandes agentes desta
dinamizao da capacidade de interveno pblica. O primeiro deles foi o prprio formato
poltico das reformas em seus esquemas de poder. O movimento de 1964 mostrou-se
extremamente centralizador de recursos e atribuies para a rea federal, frente s outras
esferas de governo, como j se constatou na discusso das caractersticas do federalismo
fiscal embutidas na reforma do aparato tributrio. Do mesmo modo, o Executivo assumiu
para si, relativamente aos demais Poderes, grande parte das prerrogativas que, num Estado
democrtico, seriam partilhadas.

O segundo foi o processo de descentralizao administrativa, baseado no Decreto-

Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. A diretiva da multiplicao da capacidade de
interveno estatal levou proliferao de entidades da administrao indireta, dotadas de
autonomia administrativa, oramentria e financeira. Mediante um dispositivo da
Constituio de 1969, que facultava s entidades da administrao indireta, que no
recebessem subvenes ou transferncias conta de recursos ordinrios do Tesouro, que as
mesmas constassem da pea oramentria apenas pelas dotaes globais. Portanto, com
ampla autonomia de gesto. Deste modo, empresas pblicas, sociedades de economia
mista, fundos e fundaes conseguiram colocar-se ao largo das normas do sistema
oramentrio e contbil centralizado no Oramento e no Balano Geral da Unio, alm de
possibilitar um acesso a fontes de crdito inimaginvel dentro das prticas tradicionais.
Note-se que, entre 1969 e 1979, o processo de descentralizao levou criao de 358
entidades na administrao indireta federal, algumas delas responsveis por atividades to
especficas quanto o fomento a um produto em uma determinada regio, outras vinculadas
a mercados e interesses concretamente percebveis. 1

O terceiro elemento da montagem institucional que proporctonou tamanha

capacidade de ao ao Estado foi a reforma bancria, especialmente a estruturao do
sistema de crdito e fomento a partir das Autoridades Monetrias. A Lei n. 4595, de 31 de
dezembro de 1964, que redesenhou o mercado financeiro e suas instituies, promoveu a
criao do Banco Central do Brasil, que substituiria a Superintendncia da Moeda e do
Crdito (SUMOC) na gesto monetria, na fiscalizao do sistema financeiro e no

1
O mesmo processo fo reproduzdo ao nvel dos governos estaduais e muncpas. Ver sobre o tema: MUSSI,
C H. F. & P. F. SILVA, "Ascenso e Queda do Estado Desenvolvimentsta: Aspectos da Crise Fiscal no
Brasil", apresentado ao Seminrio Sobre Poltica Fiscal No Brasil, Braslia, junho de 1992; BIASOTO Jr., G.
& F. A OLIVEIRA, e/ alii. O Processo Oramentrio Brasileiro, Campinas. 1991, mmeo e MARTINS, L.,
Etado Captalista e Burocracia no Brasil ps-1964, So Paulo, Paz e Terra, Cap. I.
 131

gerenciamento das reservas e do monoplio cambial. A criao do Banco Central veio

conjugada a uma forma singular de estruturao da cabea do sistema financeiro. O Banco
do Brasil seguiu sendo agente financeiro do Tesouro Nacional, dotado de condies de
realizao de operaes ativas sem lastro prvio. Deste modo, o Banco Central e o Banco
do Brasil dividiram, durante vinte anos, a primazia das Autoridades Monetrias de
expandir autonomamente a liquidez do sistema. Mais que isto, o prprio Banco Central
caracterizou-se, desde sua criao, por suas diversas linhas de fomento ao investimentos em
setores prioritrios.

As caractersticas das operaes ativas das Autoridades Monetrias e as formas de

financiamento de que as mesmas dispunham consolidaram-se numa enorme capacidade de
mobilizao de recursos e expanso creditcia. O Banco Central detinha a faculdade de
emitir ttulos em nome do Tesouro Nacional e absorveu, desde a primeira metade dos anos
setenta, a gesto dos depsitos em moeda estrangeira, que, em verdade significavam uma
forma alternativa de endividamento pblico. Mais que isto, a utilizao do poder emissor
da Autoridade Monetria, conjugado regulao da expanso do crdito e das Reservas
Internacionais, permaneceram sempre imersos no conjunto das polticas de subsdio e
crdito favorecido conduzidas pelo Banco Central e pelo Banco do Brasil. De fato, o
formato institucional existente propiciava a utilizao do chamado imposto inflacionrio
para efetivao de gastos governamentais, mas esta era apenas uma faceta menor da
gigantesca mquina monetria, cambial e financeira erigida sobre o Banco Central e o
grande banco oficial do Pas, cuja principal razo de ser era justamente a potencializao
do crescimento e a viabilizao da interveno pblica no campo macroeconmico e em
espaos especficos da atividade privada. 2

O formato institucional do Estado brasileiro era caracterizado pela descentralizao

das decises quanto aos gastos de recursos e compromissos assumidos pelas entidades
pblicas em nome do Tesouro Nacional. O fracionamento das decises, neste ponto,
chegou a nveis absolutamente inditos. O Banco Central e o Banco do Brasil, atravs do
Oramento Monetrio realizaram inmeras operaes de crdito subsidiado e concederam
fortes subsdios implcitos dentro das transaes de produtos agrcolas. O mesmo pode ser
dito no caso da Previdncia Social, onde diversos benefcios foram criados ao largo de
2
Vale destacar que este processo de extroverso financeira do Estado no foi primazia das Autoridades
Monetrias mas se estendeu aos Estados atravs de seus bancos comerciais e de desenvolvimento e s prprias
agncias pblicas de fomento aos setores especficos, que emitiam avais em nome da Unio, viabilizando o
endividamento do setor privado.
 132

discusses mais amplas sobre a natureza deste subsistema das contas pblicas. Note-se
tambm que a ao pblica tambm assumiu a forma de avais da Unio ao setor privado,
atravs do poder de concesso exercido por um sem nmero de Agncias Descentralizadas.
O exemplo de uma autarquia como a SUNAMAN, relativamente ao fomento instalao
de capacidade produtiva pelo setor privado, no campo da construo naval, por demais
esclarecedor da precariedade do esquema decisrio sobre as responsabilidades que se
propunha que o Tesouro assumisse. No caf e na produo de acar e lcool as mesmas
questes se colocaram.

A expanso do endividamento pblico estava inscrita na prpria lgica das

reformas, sendo que dela dependiam os recursos para a ampliao do gasto de segmentos
de grande peso na rea pblica. A dvida externa foi componente essencial deste processo,
acabando por se constituir num dos maiores pilares do Estado do pacto desenvolvimentista.
A institucionalidade vigente nos anos sessenta e incio dos setenta tinha como elemento
fundamental a liberdade das entidades pblicas em recorrerem a fontes de crdito de
origem externa. O correr dos anos mostrou que esta no era uma lgica microeconmica
das entidades pblicas, mas um objetivo macro, que ficou explicitado na compensao da
retrao dos tomadores privados de crdito no mercado internacional pelas empresas
estatais.' Para tanto, o Tesouro avalizou todo o tipo de projeto de investimento, mesmo
aqueles que no se mostravam economicamente viveis.

De fato, a crise do financiamento colocou em xeque o padro e a quantidade de

gastos pblicos, dado que as fontes de recursos, antes abundantes, tornaram-se
extremamente exguas. Ou seja, como reflexo da crise do financiamento externo. o acesso
do Estado a recursos creditcios reduziu-se drasticamente. Ao mesmo tempo, a carga de
juros expandiu-se em razo do enorme estoque de dvidas acumuladas ao longo dos anos
setenta e da prpria elevao das taxas de juros, tanto externas quanto internas. Tambm
como resultado da crise do endividamento e de seu rebatimento sobre a atividade
produtiva, a receita tributria demonstrou forte retrao, em que pese a reiterada tentativa
de elevao de alquotas e expanso da base tributria, discutidas no Captulo anterior.

Esta situao de restrio s contas pblicas implicou em tmensa presso dos

beneficirios dos gastos pblicos sobre as autoridades econmicas. No incio dos anos

3
DAVIDOFF CRUZ, P., Dvida Externa e Poltica Econmica. a Experincia Brasileira nos Anos Setenta.
So Paulo, Brasiliense, 1984, (Tese de Doutoramento IEfUNICAMP), Cap. 2.
 133

oitenta, passaram a pesar sobre estas ltimas as mais diversas formas de demandas,
emergentes especialmente dos setores mais prejudicados a partir da crise do endividamento
e do perodo recessivo iniciado em 1981. Alm dos subsdios ao trigo e a outros produtos
agrcolas e ao consumo de derivados de petrleo, subsdios de crdito aos setores agrcola e
exportador e da renncia tributria em benefcio de setores exportadores, as contas pblicas
passaram a ser pressionadas para agirem como fator compensatrio retrao de demanda
e margens de lucro,.

A partir de um quadro de desequilbrio crescente dos gastos e despesas correntes e

de capital e de restrio s fontes de financiamento, tornou-se claro que a necessidade de
maior controle sobre as contas pblicas era tarefa inadivel. No se pode deixar de
assinalar que o diagnstico do problema j comeara a ser feito desde finais dos anos
setenta, quando Carlos Von Doellinger procurou medir o deficit pblico agregando ao
Oramento Fiscal vrias contas que transitavam pelo Oramento Monetrio. No entanto,
parece que o comando do Ministro Delfim Netto sobre a poltica econmica, que inmeras
medidas tomou para reduzir o deficit pblico, nunca se preocupou em dar maior lgica e
transparncia s decises e nmeros da rea fiscal. A poltica dos cortes lineares e do
controle de caixa foi sempre a resposta mais vivel. Enfrentar os interesses estabelecidos
em torno de cada crculo de decises poderia ser custoso demais, tendo as autoridades
econmicas optado pela manuteno da institucionalidade vigente. Logicamente, tratava-se
de no se colocar em xeque o sentido mais geral da estruturao do Estado, realizando-se
as adaptaes necessrias nos valores globais de dispndio sem identificar prioridades, sob
a presso das negociaes com os bancos credores e o Fundo Monetrio Internacional.

O fato de dois Ministros to comprometidos com o equilbrio oramentrio, pelo

menos ao nvel do discurso, como Antonio Delfim Netto e Mrio Henrique Simonsen
terem convivido com formas institucionais to precrias quanto as vigentes at meados dos
anos oitenta pode causar estranheza. No entanto, tal fato parece ter sido fruto de uma
conjugao de fatores econmicos e polticos. De um lado, fomes externas de
financiamento tornavam vivel que o setor pblico apresentasse fortes deficites sem que
maiores problemas de financiamento ou credibilidade fossem verificados. De outro, as
articulaes dos beneficirios dos gastos, crditos, subsdios e renncias fiscais sempre
afrontaram as tentativas de se conferir maior transparncia s contas pblicas. Note-se que
o arranjo institucional ento vigente era altamente conveniente a camadas da recuo-
burocracia que erigiam, assim, seus ncleos de poder e influncia.
 134

A forma descentralizada ao aparato estatal, estruturada nos anos sessenta, foi

extremamente virtuosa, do ponto de vista da dinmica impressa economia, at o momento
onde o crdito era elstico. A crise do endividamento, no entanto, produziu o rompimento
desta funcionalidade e recolocou as Autoridades Monetrias e o Tesouro Nacional no
centro da gesto da poltica fiscal. De outro lado, o carter pblico da gesto dos principais
mecanismos de relacionamento financeiro com o exterior fez com que o Banco Central
passasse a ser o depositrio final de grande parte dos emprstimos externos, mesmo sem
que isto fosse decidido em qualquer instncia oramentria que no o Conselho Monetrio
Nacional. De qualquer forma, tratava-se de compromissos que, em ltima instncia, eram
de responsabilidade do Tesouro Nacional, sendo que a ltima negociao da dvida externa,
em 1993, deu forma final ao processo de transferncia efetiva destas obrigaes, que at
ento permaneciam no passivo do Banco Central, lastreados em sua carteira de ttulos
4
pblicos.

A crise dos anos oitenta desmontou todas as funcionalidades contidas na

estruturao do Estado construda nos anos sessenta e setenta. O rompimento do padro de
financiamento externo, refletido na crise da dvida interna levou a uma completa
reformulao do arcabouo institucional herdado das reformas. Esta reformulao pode ser
dividida em duas fases. Na primeira delas, duas foram as mais visveis: a extino da conta
de movimento do Banco do Brasil e a criao da Secretaria do Tesouro Nacional. Desta
forma, as relao entre as duas entidades e o Banco Central ganharam formato inteiramente
diferente daquele vigente desde meados dos anos sessenta. A segunda fase se deu na
Constituio promulgada em 5 de Outubro de 1988, onde diversos dos elementos
anteriores foram referendados e promoveu-se a adequao da institucional idade ao princpio
da unicidade oramentria. Deste modo, a descentralizao caracterstica dos anos sessenta
e setenta cedeu lugar a uma aglutinao das entidades pblicas, no-financeiras, num
mesmo conjunto, resguardadas as naturezas dos distintos gastos.

De todo modo, h que se ressaltar que a teia de relaes institucionais, construda

ao longo dos anos sessenta e setenta, correspondia a uma determinada dinmica da deciso
do gasto pblico, assentada numa especfica composio poltica que dava substncia s
diretivas firmadas ao nvel dos compromissos do pacto desenvolvimentista. Ao mesmo
tempo, o ordenamento institucional existente era uma das mais importantes peas dentro do

4
BIASOTO JR. G., Dvida Externa e Dejicit Pblico. Braslia, IPEA, 1992, (Dissertao de Mestrado
IEIUNICAMP), Cap. 3.
 135

processo de composio de interesses no pacto desenvolvimentista. O prprio carter das

formas de deciso sobre o gasto, divididas entre as empresas estatais e as reas que
controlavam as contas das Autoridades Monetrias sintetizava a natureza discricionria da
ao do Estado dentro do pacto.

O reordenamento institucional promoveu uma expressiva alterao do eixo das

decises em matria dos gastos pblicos. O momento de sua realizao s pode ser
entendido dentro das mudanas polticas efetivadas na transio do regime militar para a
chamada Nova Repblica, onde grandes plos de poder foram revistos ou recompostos.
Duas alteraes merecem maior destaque: a) a reduo da capacidade de influncia das
Autoridades Monetrias, que perderam a gesto da dvida pblica e a definio do
montante de crdito aos setores agrcola e exportador; e b) a diviso de um poder quase
privativo do Executivo Federal sobre o Oramento Geral da Unio. a Previdncia e os
investimentos das empresas estatais com o Poder Legislativo.

Conquanto as alteraes tenham sido expressivas, h que se notar que as mesmas

no conseguiram modificar a natureza do processo de realizao do gasto pblico. O
fracionamento do Estado condutor do pacto desenvolvimentsta seguiu ditando as regras de
uma luta por recursos que no comportava decises centralizadas. Na escassez de recursos,
o fracionamento impe que as decises atravs do controle de caixa apaream como a nica
alternativa, de vez que no h capacidade de priorizao, planejamento e avaliao da ao
pblica. Os problemas financeiros acabam por deteriorar ainda mais a capacidade de ao
pblica, dada a pulverizao do gasto e as pssimas condies de compra de bens e
servios em que os mesmos se realizam. A reao dos rgos, bem como dos interesses
privados articulados em torno dos mesmos, toma a forma da ao poltica sobre as decises
de caixa e da tentativa de estabelecer vinculaes de receitas ou fundos, apartados das
contas gerais.
 136

3.2. A Estrutura Institucional Herdada dos Anos Sessenta e as Primeiras Gestes

para a Unificao Oramentria

No inicio dos anos oitenta as contas pblicas federais se distribuam atravs de

quatro peas oramentrias. Cada uma delas caracterizava-se por instncias decisrias
distintas, sendo sua interpenetrao uma constante, especialmente a partir da abertura da
etapa recessiva. Eram as seguintes as peas oramentrias:

a) Orcamento Geral da Unio ou Orcamento Fiscal: era o oramento de receitas e

despesas federais tradicionais onde tinham curso os gastos com pessoal, custeio e
investimento da administrao direta. Esta pea oramentria era a nica apreciada pelo
Congresso. Mesmo assim, o poder deste ltimo era muito pequeno, de vez que lhe cabia a
aprovao ou rejeio global da matria, sem que se pudesse aprovar alteraes nos gastos;

b) Orcamento da Previdncia Social ou Oramento SINPAS: esta pea era

preparada e aprovada apenas no mbito do Poder Executivo versando sobre os benefcios
previdencirios (aposentadoria~ e penses) e despesas mdicas do INAMPS, dentre outras.
A principal receita deste oramento era a contribuio de empregados e empregadores ao
INPS;

c) Orcamento SEST: A Secretaria de Controle das Empresas Estatais foi criada em

1979 para viabilizar a fiscalizao das atividades de um vasto universo de empresas
pblicas e de economia mista sob controle acionrio da Unio. Atravs da consolidao dos
planos anuais de cada empresa, a SEST elaborava o Plano de Dispndios Globais (PDG),
cujo elemento mais importante era a quantificao do investimento planejado pelas
empresas e de suas fontes de financiamento. O Oramento SEST era aprovado apenas no
Executivo Federal, mais especificamente no Conselho de Desenvolvimento Econmico
(CDE). Sempre pairaram grandes dvidas acerca dos dados recebidos pela SEST das
empresas e sobre a sua capacidade efetiva de controle. Note-se que a grande arma da SEST
sobre suas poderosas controladas eram justamente a concesso dos avisos de prioridade
para o endividamento, disciplinada pela Resoluo n. 818, de 1983.

d) Oramento Monetrio: a peculiaridade do arranjo institucional brasileiro residia,

em grande medida, justamente nesta pea oramentria, criada pela Lei n. 4595, de
31/12/64, a lei da Reforma Bancria. O Oramento Monetrio era a pea onde eram
 137

fixadas as metas quantitativas das operaes das duas autoridades monetrias. Isto porque,
at 1986, tanto o Banco do Brasil quanto o Banco Central tinham estatuto de Autoridade
Monetria. Em verdade, tal estruturao continha um banco comercial que tambm detinha
o poder emissor, atravs da conta de movimento, e de um banco central. que, dentre suas
operaes, realizava diversas funes tpicas de banco de fomento. A consolidao destas
operaes deu origem ao Oramento Monetrio que era apreciado apenas no mbito do
Poder Executivo, ,mais especificamente pelo poderoso Conselho Monetrio Nacional
(CMN). Note-se que o CMN, embora tenha sido criado para dar lugar a uma participao
ativa do setor privado, atravs da representao empresarial, foi transformado, no incio
dos oitenta, num autntico comit de Ministros e dirigentes de bancos oficiais, regido pelo
Ministro Delfim Netto.'

Cabe lembrar que a institucionalidade vigente at a promulgao da nova

Constituio indicava a existncia de uma outra pea oramentria: o Oramento Plurianual
de Investimentos (OPI). Em qualquer pas onde o planejamento tenha papel relevante, um
OPI seria uma pea de extrema importncia para dar direo ao governamental e
estabelecer para a sociedade um marco que a possibilite delimitar as principais diretrizes
que seguir o gasto pblico! Em verdade, o OPI deveria ser uma pea fundamental na
ligao entre os oramentos anuais, dando-lhes coerncia e continuidade. No Brasil,
entretanto, a prtica do planejamento foi relegada a tal ponto que o Oramento Plurianual
de Investimentos passou a ser produzido apenas por ser mera exigncia legal. Dois outros
aspectos colaboraram para que tal fato ocorresse: a) a consignao de valores em termos
correntes numa situao de inflao significativa e b) o fato do prprio Oramento Geral da
Unio ter pouca importncia no total de investimentos pblicos. uma vez que dele no
faziam parte os investimentos cursados pelo Oramento SEST e os Fundos e Programas do
Banco Central.

Do ponto de vista da relao entre os quatro oramentos, deve-se destacar a

impropriedade da separao de contas entre os Oramentos Fiscal e Monetrio. Contas
nitidamente fiscais como os subsdios ao lcool, ao trigo e ao petrleo tinham curso pelo
Oramento Monetrio. Diversas operaes de crdito agrcola e ao setor exportador tinham
o mesmo caminho. Aps o colapso do endividamento externo, o Banco do Brasil passou a

' Ver: OLIVEIRA, J.C., Reordenamento Financeiro do Governo Federal: Implicaes da Lei Complementar
n. 12, Braslia, 1987 e WERNECK VIANA, M. L., A Administrao do Milagre: o Conselho lvfonetrio
Nacional. I 964/74, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1984, (Dissertao de Mestrado, IUPERJ).
6
PREMCHAND, A & A L. ANTONAY A, Aspectos dei Pressupuesto Publico, Washington, FMI, 1988.
 !38

honrar os avais concedidos pelo Tesouro aos muturios do setor pblico que se
encontravam inadimplentes, o que tambm foi canalizado atravs do Oramento
Monetrio" . Note-se que at mesmo os encargos da dvida mobiliria no faziam parte do
Oramento Fiscal, sendo parte integrante do Oramento Monetrio. Este tipo de
organizao institucional fez com que, at 1985, o Oramento Fiscal fosse sempre
superavit.rio. Em troca, o Oramento Monetrio seguia altamente desequilibrado, mas se
lograva, assim, que o desequilbrio das contas pblicas no fosse explicitado. Note-se que,
na abertura da dcada de oitenta, os superavites oramentrios passaram a ser transferidos
ao Banco CentraL Recursos fiscais passaram a ser alocados em contas especficas para
reduzir os saldos de algumas rubricas. Era, sem dvida, um prenncio de que a realidade
das contas pblicas no levaria muito tempo para se tornar conhecida.

Outro aspecto a merecer destaque refere-se relao entre o Oramento Fiscal e as

empresas estatais. Sem dvida, o conjunto das receitas das empresas estatais federais
representava um volume de recursos maior que as receitas cursadas atravs do Oramento
Geral da Unio, como depois ficou claro quando as empresas foram consolidadas no
Oramento SEST. Mas no era apenas isto que fazia das empresas um filo bastante
disputado dentro do setor pblico. Toda a flexibilidade operacional pensada quando das
reformas dos anos sessenta, configurou-se como verdadeira, dando a seus administradores
uma capacidade de ao inimaginvel dentro da administrao direta. Um reflexo disto
pode ser vislumbrado atravs do prprio Oramento Geral da Unio, onde os ministrios
possuidores de empresas de porte no lutavam da maneira que os outros faziam por
recursos oramentrios. devido s facilidades de realizao de despesas atravs de suas
empresas, muitas vezes base de endividamento. Com isto, a prpria repartio
institucional da despesa do OGU ficou condicionada pela distribuio das empresas entre os
ministrios.

A crise do pacto desenvolvimentista colocou em xeque a organizao institucional

brasileira, antes mesmo que os problemas financeiros do Estado aflorassem na magnitude
que se verificaria na dcada de oitenta. J na segunda metade dos anos setenta, a
constatao de que, mesmo com o oramento fiscal superavitrio, havia inflao passou a
ser colocada por diversos analistas como um questionamento ao formato das contas
pblicas. No entanto, desta indagao emergia, na maioria das vezes apenas unta crtica

' DOELLINGER, C. V., "Estatizao, Deficit Pblico e suas Implicaes". In: CASTRO, P. R. (ed.), A Crise
do Bom Patro, Rio de Janeiro, CEDES/APEC, 1983, Cap. 4, p. 89-112 (Grandes Temas 2)
 !39

existncia da conta de movimento do Banco do Brasil e ao fato das Autoridades Monetrias

brasileiras no serem independentes, indicando a insuficincia no controle monetrio. Por
outro flanco, levantavam-se vozes contra a absurda forma constitucional pela qual
tramitava o Oramento da Unio, onde o Congresso Nacional deveria aprovar ou rejeitar in
totum a proposta do Executivo, sendo-lhe vedada a alterao da despesa. Em verdade, eram
os indcios de que o esfacelamento do Estado e de sua capacidade de articulao, que
passavam a se materializar como desagregao do aparato institucional e das condies de
execuo da poltica econmica.

Os primeiros ensaios para a restruturao institucional datam de 1979, notadamente

atravs da constituio da Secretaria de Controle das Empresas Estatais, mas o aparato
institucional existente continuou a ser utilizado como instrumento fundamental da poltica
econmica expansionista. Mesmo com as primeiras tentativas de medir o deficit pblico de
uma forma global j em curso, o ministro Delfim Netto, ao assumir o comando do
Planejamento, no hesitou em fazer uso do arcabouo existente para implementar as novas
diretrizes da poltica econmica, ou seja o subsdio ao crdito agrcola e produo de
lcool e o financiamento exportao de manufaturados. Ao contrrio, o Oramento
Monetrio foi pea essencial na implementao da fase heterodoxa da poltica econmica
de Delfim Netto.

Somente no momento em que a restrio financeira tornou-se absoluta, o formato

institucional que vigorou durante toda a dcada de setenta foi realmente posto em xeque. A
ruptura do mercado de crdito internacional cortou a fonte de financiamento dos gastos
pblicos, obrigando que se iniciasse uma reviso do modelo anterior. Em princpio, isto foi
realizado atravs da reduo quantitativa do gasto, para que, depois, a sua prpria forma de
realizao fosse colocada em questo.

A presena das misses tcnicas do Fundo Monetrio Internacional, no

monitoramento da economia brasileira submetida renegociao da dvida externa, teve
papel determinante no diagnstico acerca das conta pblicas brasileiras. No processo de
discusso das contas fiscais. com vistas fixao de metas que constariam dos acordos,
vrios dos elementos do arcabouo institucional ganharam contornos mais claros. Embora
as metas nunca fossem cumpridas, passou-se a ter uma noo um pouco melhor do
montante de recursos pblicos que eram, de uma forma ou outra, apropriados pelos agentes
 140

econmicos, que se beneficiavam de crditos subsidiados e outros tipos de transferncias de

recursos.

No por acaso, o primeiro passo institucional na direo da reformulao se deu em

agosto de 1984, quando o Conselho Monetrio Nacional aprovou um voto que traava
linhas bsicas para atuao de uma comisso de estudos sobre o assunto, a saber: a)
consolidar no contexto das finanas pblicas, os princpios de disciplina e controle que
inspiraram a reforma introduzida pela Lei n. 4595 de 31112/64; b) incorporar todos os
dispndios de responsabilidade do Governo Federal ao Oramento da Unio; c) rever as
funes do Banco Central, restringindo sua atuao aos campos que lhe so prprios; d)
redefinir as funes do Banco do Brasil, preservando seu papel de principal instrumento de
poltica creditcia do Governo Federal e de agente do Tesouro Nacional; e e) transferir para
o Ministrio da Fazenda a administrao da dvida pblica, deixando ao Banco Central
apenas o papel de operador.'

Embora uma reforma deste gnero no pudesse, de forma alguma, ser

implementada por um Governo em final de mandato, importante registrar que os pontos
bsicos que norteariam os esforos posteriores j estavam quase todos enumerados nas
preocupaes colocadas a partir dos trabalhos desta comisso. As principais recomendaes
emanadas dos diversos grupos de trabalho guardam grande semelhana com o processo de
reordenamento das finanas pblicas implementado a partir do segundo semestre de 1985.
Algumas diferenas sutis, porm de grande importncia, so observadas apenas nas
prescries quanto ao formato do novo Oramento da Unio, j que se propugnava
simplesmente a unificao, sem separar os desembolsos a ttulo de crdito aos setores
pblico e privado, das operaes fiscais tradicionais. De forma sucinta, as principais
recomendaes dos estudos da Reforma Bancria foram as seguintes:

' Neste contexto, foram criados quatro grupos de trabalho, compostos por tcnicos dos ministrios da rea
econmica e das Autoridades Monetrias, assim divididos: 1) Dvida Pblica Mobliria; 2) Programas
Oficiais de Crdito e Compra de Produtos Agrcolas; 3) Relaes Institucionais entre o Tesouro Nacional, o
Banco Central e o Banco do Brasl; 4) Reformulao da Comisso de Programao Financeira. Note-se que o
terceiro grupo foi dividido em seis subgrupos, a saber: a) prestao de servios ao Tesouro Nacional e sua
remunerao; b) riscos do Tesouro Nacional (avais, emprstimos, bonus, etc); c) regularizao das operaes
de responsabilidade do Tesouro Nacional nas Autoridades Monetrias, inclusive operaes de crdito da Unio
e depsitos em moeda estrangeira; d) custdia de numerrio; e) compensao de cheques e depsitos
voluntrios de bancos; e f) conta de movimento. Ver: TEIXEIRA, E. F., O Deficit e a Crise das Finanas
Pblicas: 1982-1987, Rio de Janeiro, IEl/UFRJ, 1990, (Dissertao de Mestrado).
 141

a) incorporao ao Oramento Geral da Unio, das despesas e receitas ento

indevidamente cursadas atravs do Oramento Monetrio, de forma a recuperar os
princpios da unicidade e universalidade oramentria;

b) em consequncia do exposto no item anterior, transferncia da gesto dos Fundos

e Programas do Banco Central para o Ministrio da Fazenda, j que essas operaes
tambm seriam incorporadas ao OGU;

c) revogao da Lei Complementar n. 12, transferindo a gesto da dvida pblica

mobiliria do Banco Central para o Ministrio da Fazenda e incluindo no OGU tanto as
despesas como encargos da dvida, quanto a captao de recursos com as operaes de
colocao de ttulos, como receita do Tesouro Nacional;

d) transferncia para o Banco Central das disponibilidades do Tesouro. exceo

dos recursos j liberados para as unidades de gasto, que ento estavam distribudos entre o
prprio Banco Central, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Banco do Nordeste do
Brasil e bancos privados, na forma de contas de cada uma das unidades de gasto;

e) supresso do sistema de dupla autoridade monetria, transferindo do Banco do

Brasil para o Banco Central as funes de caixa do Tesouro Nacional, depositro das
reservas voluntrias dos bancos e supridor de meio circulante;

f) liberao do Banco do Brasil para atuar nos diferentes segmentos do sistema

bancrio, extinguindo, no entanto, a sistemtica de nivelamento automtico de suas
reservas bancrias, representada pela conta de movimento, o que significaria a
obstaculizao de seu poder emissor; e

g) redimensionamento da Comisso de Programao Financeira, responsvel pela

execuo de caixa do Tesouro, que teria sua estrutura bastante fortalecida e passaria a atuar
como uma espcie de Secretaria do Tesouro.

No obstante o esforo realizado, a "Reforma Bancria", como ficou

equivocadamente conhecida, no saiu do papel. Embora fosse patente a fragilidade do
Governo em fim de mandato e a crescente onda de insatisfao popular, estes fatores no
explicam totalmente as dificuldades para o avano do processo de restruturao das
 142

finanas do setor pblico. De fato, estratos superiores da prpria burocracia,

principalmente aqueles ligados ao ento Ministro do Planejamento, no demonstraram
grande entusiasmo. Em verdade, os trabalhos foram desenvolvidos pelo terceiro e quarto
escales dos diversos rgos envolvidos, sob a liderana da Secretaria-Geral do Ministrio
da Fazenda, que ento era politicamente independente da SEPLAN. Mais que tudo. no
entanto, a incapacidade de rearticulao de interesses num contexto de mudana que d
sentido incapacidade de ao e permanncia das velhas estruturas, mesmo que
anacrnicas.

3.3. O Processo de Unificao Oramentria

O processo de unificao oramentria no foi apenas uma mudana de ordem

contbil, nem significou uma mera alterao formal do aparato institucional. As
modificaes, alm de tocarem fundo na questo organizativa das contas pblicas,
deslocaram os centros decisrios, destituindo antigos locus de poder para colocar em seu
lugar uma nova insttucionalidade, e, por conseguinte, fundar uma nova estrutura de
decises. fundamental notar que a dificuldade na alterao institucional derivava-se,
logicamente. de restries de ordem poltica e de presses de grupos interessados na
manuteno dos canais j conhecidos de trnsito dos recursos pblicos em negociao. Mas
no menos crucial observar que um processo deste gnero s se completa no momento
em que o Estado passa a se assentar em novas bases de sustentao, eis a questo chave,
por certo, irresolvida.

importante observar que a unificao oramentria foi um processo longo,

marcado por distintas fases e intimamente relacionado aos planos de estabilizao
econmica, momentos onde as medidas de impacto na rea fiscal eram mais fceis de se
realizar. Estes momentos foram matizados por questes de ordem jurdica e poltica, no
havendo pois, uma coerncia clara entre as medidas. Pode-se delimitar pelo menos trs
fases. Na primeira, como relatado no item anterior, realizou-se o reconhecimento da
problemtica. Na segunda, diversas mudanas foram efetuadas, caracterizando-se por uma
constante modificao institucional sem que nada estivesse ainda concretizado. Por fim, na
terceira fase, a forma institucional ganhou contornos mais definitivos sob a nova
Constituio, embora vrios aspectos ainda permaneam em questo.
 143

Em verdade, h que se notar que a forma realmente definitiva somente ser dada
com a aprovao da legislao infra-constitucional. Enquanto esta no aprovada, continua
em vigncia a Lei n. 4320 de 1964 e os vrios Decretos e Portarias a ela relacionados.
Note-se que a nova Lei de Finanas Pblicas a que se refere a Constituio Federal, que
substituiria a Lei n. 4320, teria a incumbncia tanto de adequar a legislao s novas
formas dos procedimentos oramentrios, quanto de tratar de forma mais abrangente das
questes relativas s finanas pblicas."

3.3.1. A Primeira Tentativa de Unificao Oramentria.

As primeiras alteraes no arcabouo das finanas pblicas efetuadas durante o

Governo Sarney centraram-se na questo oramentria. O mesmo Carlos Von Doellinger,
que havia realizado a primeira tentativa de medir o deficit pblico consolidado, comandou
o processo de unificao oramentria. Intentava-se ali, agregar as contas de natureza
fiscal, que transitavam pelo Oramento Monetrio, ao Oramento Geral da Unio. As
despesas com trigo, acar, os estoques reguladores, as Aquisies do Governo Federal
(AGF), os custos de armazenagem, seguro e frete da poltica de preos mnimos, as
operaes de crdito exportao, os programas de apoio ao setor alcooleiro, os encargos
da dvida mobiliria federal, dentre outros, foram unidos s despesas tipicamente fiscais
como os gastos com pessoal, custeios gerais e da mquina administrativa, juros contratuais
e investimentos.

A Mensagem n. 414, de 1985, pela qual o Presidente da Repblica encaminhou ao

Congresso Nacional o Projeto de Lei de Oramento de 1986, foi o marco inicial do
processo de unificao oramentria. A Mensagem faz referncia explcita busca da
observncia dos princpios de unidade e universalidade tributria, que no vinham sendo
observadas devido multiplicidade de peas oramentrias. Nos prprios termos da
Mensagem, "a presente proposta j incorpora os gastos pblicos de natureza no-
reembolsvel que vinham sendo contemplados pelo oramento monetrio" , 10

9
GIOME, V. & J. R. AFONSO, A Legislao Complementar sobre Finanas Pblicas e Oramentos -
Subsdios e Sugestes para sua Elaborao, Braslia, IPEA, Cadernos de Economia n. 8, 1992.
10
BRASIL, Oramento da Unio, 1986, Projeto de Lei, Braslia, 1985.
 144

Como ressaltado na mesma Mensagem, a nova forma oramentria padecia, no

entanto, de muitos problemas. Em primeiro lugar, destaque-se que dela no fizeram parte
os Fundos e Programas do Banco Central, os Avisos MF e vrias operaes de crdito
rural. Em segundo lugar, o oramento unificado continha o srio problema metodolgico
de agregar gastos a fundo perdido a emprstimos realizados ao setor privado, com
expectativa de retorno. Alm disto, no se conseguia distinguir, dentro das operaes de
crdito. os subsdios implcitos. Desta forma, o Oramento Geral da Unio para 1986 no
passou de uma primeira tentativa de unificao. sem que melhores resultados fossem
alcanados.

3.3.2. O Congelamento da Conta de Movimento do Banco do Brasil

A mudana de comando no Ministrio da Fazenda fez com que o processo de

modificao institucional ganhasse nova dinmica. A posse do ministro Dilson Funaro e a
necessidade de medidas mais concretas de controle sobre as contas pblicas, na perspectiva
da implantao do Plano Cruzado, tornaram possvel alterar uma das relaes mais
caractersticas da institucionalidade egressa dos governos anteriores, a duplicidade da
funo de autoridade monetria.

A estruturao do relacionamento entre o Tesouro, o Banco Central e o Banco do

Brasil proveniente das reformas dos anos sessenta dava a este ltimo um papel central. O
Banco do Brasil era, ao mesmo tempo, agente financeiro do Tesouro Nacional -
responsvel pela arrecadao de impostos e pelos suprimentos relativos execuo de caixa
da Unio, cabea do sistema de compensao de cheques, depositrio das reservas
voluntrias dos bancos comerciais e executor de vrias polticas especiais do Banco
Central, como preos agrcolas e estoques reguladores. Durante os anos setenta e incio dos
oitenta, a complexidade das relaes entre as trs instituies aumentou ainda mais com
novas polticas de fomento, cobertura de avais a empresas pblicas, subsdios diretos e
creditcios e com os custos das dvidas internas e externas. Na verdade, a estruturao dos
anos sessenta e seus desdobramentos levaram o Banco do Brasil a se tornar responsvel por
enorme parcela da deciso sobre o gasto e o crdito do setor pblico. 11

11
OLIVEIRA, J. C., Op. cit.
 145

O congelamento da conta de movimento do Banco do Brasil no Banco Central,

realizada atravs do Voto CMN n. 045, de 30 de janeiro de 1986, alterou radicalmente a
institucionalidade que prevalecera nas duas dcadas anteriores. Em substituio ao
nivelamento automtico das reservas, foi criada uma conta de suprimentos especficos, cujo
controle ficou a cargo do Banco Central e do Ministrio da Fazenda. Com isto, o Banco do
Brasil passou a receber dotaes especficas para fazer frente sua atuao como agente do
Tesouro Nacional. Como resultado. o novo centro decisrio com respeito ao montante de
recursos a serem alocados passou a ser a Comisso de Programao Monetria.'"

O Voto CMN n. 045 determinou, tambm, a transferncia do caixa do Tesouro

Nacional do Banco do Brasil para o Banco Central. Deste modo, o Banco do Brasil passou
a transferir diariamente o resultado da execuo de caixa do Tesouro ao Banco Central.
Mas note-se que isto no significou, o que s ocorreria posteriormente. que o Banco do
Brasil deixasse de manter as contas de depsito dos Ministrios e rgos da administrao
direta, alm dos relacionados execuo de polticas no vinculadas a rgos, como a
aquisio de trigo, acar e estoques reguladores de produtos agrcolas.

A alterao efetivada teve duas faces de grande relevncia. A primeira delas foi a
de retirar do Banco do Brasil, especialmente da Diretoria de Crdito Agrcola, a deciso
quanto a uma parte bastante importante da poltica fiscal e creditcia. A Comisso de
Programao Monetria, coordenada pela Secretaria Especial de Assuntos Econmicos, e
integrada pela Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Central, Banco do Brasil e Comisso
de Financiamento da Produo passou a deter grande parte do poder sobre a definio do
montante de recursos e condies das despesas cursadas atravs do Banco do Brasil. Note-
se que, na situao anterior, o mbito de deciso do Banco do Brasil abarcava da
identificao dos beneficirios identificao do volume global de crdito oferecido. Na
nova situao, as projees de volume eram discutidas na Comisso, restando ao Banco do
Brasil apenas uma parte da deciso quanto aos beneficirios. dado que caractersticas de
tamanho e tipo de produo passaram tambm a fazer parte das decises da Comisso.
Note-se que estas. mudanas institucionais puseram fim ao Oramento Monetrio, dando
lugar a uma Programao Monetria, com grandes ganhos em termos de
administrabilidade.

12
DIAS, S.C. & L. C.P. PAIVA, A Programao Monetria aps o Advento do Voto CMN 045/86, Braslia,
1986, mimeo. Ver, tambm: FUNDAP, Dejicit e Endividamento do Setor Pblico, So Paulo, 1987, p. 216-
223.
 146

Um segundo ponto a destacar relaciona-se s condies operativas do Banco do

Brasil. A dupla face de que o banco foi dotado pelas reformas dos anos sessenta produziu
uma situao de grande complexidade. A convivncia de operaes de banco comercial
com o poder de gastar pelo Tesouro deu ao Banco do Brasil condies de expanso de
crdito ilimitadas por longo perodo. No entanto, no momento em que as condies de
execuo da poltica monetria passaram a ser objeto de restrio, o conjunto das
operaes do banco teve que ser contido, dado que todas as operaes ativas faziam parte
do Oramento Monetrio. Por ser Autoridade Monetria, o Banco do Brasil foi obrigado,
em 1983 e 1984. a reduzir dramaticamente todas as suas operaes ativas para satisfazer as
metas de crdito interno lquido acertadas com o FMI. 13

De fato, o temor de que o Banco do Brasil fosse seriamente prejudicado com a

perda das atribuies e regalias de autoridade monetria demonstrou-se improcedente. O
fim da conta de movimento, e a consequente perda da faculdade de realizar operaes
ativas a descoberto e ter suas reservas compensadas automaticamente abriu outros campos
de atuao ao banco, que pode participar de novas operaes, a exemplo de qualquer banco
comercial. Em verdade, o volume de negcios cresceu fortemente com a nova forma
institucional.

3.3.3. A Criao da Secretaria do Tesouro Nacional

No contexto das medidas preparatrias para o Plano Cruzado, teve enorme

relevncia a criao da Secretaria do Tesouro Nacional, que se deu atravs do Decreto n.
92.452 de 10/03/86. Esta secretaria, vinculada ao Ministrio da Fazenda, deveria atuar
como rgo central do sistema de planejamento, coordenao e controle financeiro da
Unio, sendo, portanto, pea fundamental na recuperao e readequao dos instrumentos
de monitoramento e controle das finanas pblicas federais e de suas relaes com o
restante do setor pblico.

A criao de uma secretaria deste porte seria pea indispensvel na viabilizao das
mudanas institucionais propostas. Absorver as funes antes distribudas por outras esferas

13
Ver: TAVARES, M. C., J. S. G. ALMEIDA & A TEIXEIRA, Sistema Financeiro e Crdito no Brasil, Rio
de Janeiro, 1985, mimeo.
 147

demandaria, certamente. grandes necessidades materiais e de recursos humanos. Nas

palavras do primeiro Secretrio do Tesouro Nacional, Andrea Calabi:

"A Secretaria do Tesouro Nacional nada mais do que uma

tentativa de modernizar e consolidar diversos instrumentos do lado dos
gastos no mbito do Ministrio da Fazenda. Instrumentos existiam mas, se
se comparasse o que sempre foi feito no mbito da Secretaria da Receita
Federal, haveria de se notar uma clara discrepncia, ou seja, do lado da
Receita, o Ministrio da Fazenda estava razoavelmente equipado, com
quadros tecnicamente equipados, com quadros tecnicamente competentes.
carreiras estabelecidas, critrios, normas, padres e uma presena em
termos nacionais muito firme. No entanto, do lado dos gastos, autorizaes
de operaes de crdito e de avais das responsabilidades do Tesouro
Nacional, havia total disperso de agentes, de entidades -os Bancos de um
lado e a Comisso de Programao Financeira de outro - no havendo
nenhum esforo de consolidao dessas atividades no Ministrio da
Fazenda. "14

Deste modo. a criao da Secretaria do Tesouro Nacional se deu com a fuso de

duas entidades j existentes: a Comisso de Programao Financeira e a Secretaria de
Controle Interno. A primeira era a responsvel por uma incipiente tentativa de controle da
execuo financeira da Unio, que no ia muito alm de promover postergaes gerais de
repasse de recursos s unidades gestoras. Em verdade, esta Comisso no possua poder
real, devido ao seu completo desaparelhamento para interferir nas decises descentralizadas
de gasto. Deste modo, cortes lineares e postergaes de liberaes financeiras eram a nica
forma de controle da despesa. No que diz respeito Secretaria de Controle Interno, h que
se notar que ela foi uma criao da reforma administrativa dos anos sessenta. Seu papel
deveria ter sido o de uma auditoria interna a cada ministrio, cujos esforos seriam
centralizados num rgo geral, responsvel pelas relaes com o Tribunal de Contas da
Unio. O esvaziamento das secretarias setoriais e a debilidade da atuao do Congresso e
do Tribunal de Contas levaram esta estrutura a uma posio quase decorativa dentro do
organograma do Poder Executivo.

14
Citado em: FUNDAP, Op. cit, p. 224.
 148

A criao da Secretaria do Tesouro Nacional respondia. no entanto, a um conjunto

de questes colocadas ao reordenamento financeiro do setor pblico de amplitude muito
superior s funes daquelas duas entidades. As funes bsicas para as quais a secretaria
foi criada so: a) manter a regulao financeira do setor pblico federal e da execuo
oramentria-financeira do Governo; b) elaborar a programao financeira anual e
plurianual da Unio e subsidiar a formulao da poltica de financiamento da despesa
pblica: c) elaborar e executar a poltica de dvida mobiliria federal; e d) exercer a funo
de rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo. ' 5

Logicamente, a criao da Secretaria do Tesouro Nacional teria que vir

acompanhada de uma completa reformulao dos instrumentos e das prticas embutidas na
execuo financeira da Unio. Note-se que a simples existncia de um controle centralizado
j indicava a reduo do poder de decises dos rgos. Mas o advento da secretaria vinha
calcado na perspectiva da modernizao e do controle da mquina pblica. Por isto, as
mudanas decorrentes da implementao da secretaria no poderiam deixar de ter grande
impacto.

Um dos pontos de maior destaque do processo de modernizao da mquina pblica

foi a criao do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(SIAFI). Este sistema concentrou na mesma conta as disponibilidades financeiras de mais
de duas mil unidades gestoras de recursos oramentrios, que respondiam, poca da
criao, por cerca de 90% das despesas do Governo Federal. Deste modo, implantou-se a
conta nica do Tesouro. Com a implantao do SIAFI acabaram os desequilbrios entre
disponibilidades e necessidades de recursos das unidades gestoras, que resultavam no
acmulo de disponibilidades financeiras em contas bancrias espalhadas por vrios bancos,
ao mesmo tempo em que outras unidades encontravam-se sem recursos.

A implementao do caixa nico do Tesouro foi, sem dvida, uma grande vitria da
nova institucionalidade, tanto no sentido de tornar mais moderno o sistema de gesto
quanto no de quebrar as resistncias das entidades pblicas habituadas aos antigos canais e
ciosas da preservao de seus privilgios na liberao de verbas. Obviamente, a
implantao de um sistema como o SIAFI viabilizou que o conhecimento da situao das
15
GONALVES, L. A, Elaborao, Execuo e Administrao Oramentria da Unio, Rio de Janeiro,
ESG. 1989, p. 3. Ver, tambm: PARENTE, P. P., D~ficit Pblico, So Paulo, FUNDAP, 1988, p. 15 a I 7 e
PARENTE, P. P. & A S. CALABI, Finanas Pblicas Federais: Aspectos Institucionais, Evoluo Recente e
Perspectivas, So Paulo, 1990, mimeo.
 149

contas pblicas fosse muito mais rpido e que houvesse melhores condies para alteraes
de rumo. Note-se que a sistemtica anterior ao SIAFI fazia com que o conhecimento do
gasto demorasse mais de trs meses.

A criao da Secretaria do Tesouro Nacional foi tambm responsvel por uma

reviravolta na forma de operar das diversas agncias descentralizadas e empresas estatais.
Uma das principais atribuies da secretaria foi a de realizar a centralizao da
administrao das responsabilidades e haveres do Tesouro Nacional. Atravs da STN, a
Unio passou a ter o controle e gerenciamento das suas responsabilidades e haveres
relativos dvida mobiliria, emprstimos, financiamentos, avais, garantias e participaes
societrias. Todos os pedidos de aval passaram a ser objeto de anlise tcnica da secretaria,
enquanto ficou proibida a concesso de garantias em nome da Unio pelas entidades
pblicas.

O histrico do desequilbrio das contas pblicas nos anos setenta e oitenta revela
que a realizao deste controle de haveres e responsabilidades um dos pontos mais
centrais no equacionamento das finanas pblicas. Os vinte anos da institucionalidade
anterior foram responsveis pelo acmulo de um enorme estoque de dvidas que, ao final
tiveram que ser honradas com recursos oramentrios. Os avais concedidos aos
emprstimos em moeda estrangeira das estatais, os avais de agncias como IAA e !BC a
suas clientelas em operaes de crdito. o descontrole do endividamento de outras esferas
de governo e a utilizao das instituies oficiais de crdito no financiamento a muturios
sem capacidade de pagamento geraram grandes constrangimentos s contas pblicas, aos
quais uma instituio como a Secretaria do Tesouro poderia se contrapor'. Note-se que,
com a centralizao da concesso de garantias no Tesouro Nacional, extinguiu-se a
possibilidade de outras entidades pblicas avalizarem operaes em nome da Unio,
evitando-se, assim, que sejam repetidos episdios como os avais concedidos ao setor
privado pela SUNAMAM, IBC ou pelo IAA.

A criao do Sistema de Controle Interno e de Auditoria, que, combinado com

instrumentos anteriormente citados, seria a forma de recuperar, em outro estgio, as
propostas do sistema criado, mas no desenvolvido, pela reforma administrativa dos anos
sessenta. Este sistema completaria um ciclo da administrao financeira federal,
compatibilizada com uma ao descentralizada e unificada de controle interno e auditoria
16
FUNDAP, Op. cit., p. 225.
 !50

do Poder Executivo. No entanto, um organismo de auditoria interna num Estado crivado de

interesses particulares tem poucas chances de xito. Esta afirmao corroborada pelo fato
de que esta a parcela que menos se desenvolveu dentro da Secretaria do Tesouro
Nacional. 17

fundamental notar que a criao da Secretaria do Tesouro Nacional tornou-se uma

imposio da unificao oramentria. A transferncia das contas de crdito e subsdios.
antes cursadas atravs do Oramento Monetrio, passou a exigir decises que antes se
vinculavam a outras esferas. o que possibilitou que num nico rgo se concentrassem
todas as despesas e recursos oramentrios. Ao mesmo tempo, realizou-se uma alterao
radical na gesto da dvida mobiliria. Desde o final dos anos sessenta, o Banco Central era
o emissor e gestor dos ttulos governamentais. Ancorado na Lei Complementar n. 12, a
Autoridade Monetria realizava o lanamento de ttulos em nome do Tesouro segundo seus
objetivos de poltica monetria ou para lastrear operaes ativas de cunho fiscal. A
Secretaria do Tesouro Nacional passou, pois, a gerir a execuo financeira de um
oramento de amplitude muito superior ao anterior, onde estava a maioria dos gastos e no
qual as insuficincias de recursos passaram a ser explicitadas, resultando em necessidades
de lanamento de ttulos pblicos.

3.4. O Plano Bresser e a Nova Fase do Reordenamento Institucional.

O perodo que se seguiu ao fracasso do Plano Cruzado foi marcado por novos
acontecimentos na redefinio institucional do setor pblico. A volta da inflao, depois da
tentativa de utilizao de uma poltica direcionada arbitragem centralizada das rendas dos
agentes econmicos, atravs do congelamento, trouxe maior destaque s teses de que o
equilbrio das contas pblicas seria o elemento fundamental da estabilizao econmica.

As reformas institucionais, deste modo, no foram paralisadas pela conturbada

conduo da poltica econmica no ano de 1987. Ao contrrio, verificou-se uma
consolidao das mudanas efetivadas at ento, alm de algumas alteraes de rumo, na
busca de acomodar a nova forma realidade econmica e operacional do setor pblico. De

17
Somente em 1994, com a criao da Secretaria de Controle Externo, destacada do organograma da STN,
esta funo ganhou maior destaque.
 151

um lado, a Secretaria do Tesouro Nacional consolidou seu papel na execuo oramentria.

De outro, pelo menos duas mudanas implementadas sofreram redirecionamento. A
primeira delas refere-se maneira de serem contabilizados os encargos da dvida mobiliria
no Oramento Geral da Unio. Em 1986, foram lanados no OGU todos os encargos, tanto
dos ttulos em poder do pblico, quanto dos ttulos em poder do Banco Central. J em
1987, o Tesouro Nacional no se responsabilizou pela carteira prpria do Banco Central,
apenas transferindo os recursos necessrios a que este desse conta de seu passivo cambial.
Vale dizer que o Banco Central dono de uma carteira de ttulos to grande apenas para ter
ressarcidos seus prejuzos com o acmulo de obrigaes externas em seu passivo, fruto do
processo de estatizao da dvida realizado desde 1980.

Outra alterao efetivada durante o ano de 1987, foi o retorno de uma parcela das
operaes de compra de produtos agrcolas ao Oramento Monetrio, deixando no Fiscal
apenas custos e subsdios relacionados execuo dos programas. Em verdade, antes que
um retorno ao antigo formato, esta alterao denunciava a busca de um estatuto correto
para os programas oficiais de crdito dentro das contas pblicas. A percepo de que a
incluso destas operaes de crdito pouca relao tinha com dados oramentrios acabou
sendo o embrio da criao do oramento de crdito.

Em meados do ano de 1987, foi implementado o Plano Bresser. Embora, seu

fracasso como programa de estabilizao tenha sido muito rpido, vale notar que dele fazia
parte um importantssimo conjunto de medidas que visava melhorar as expectativas quanto
conduo da poltica fiscal, dando suporte adoo do Plano de Consistncia
Macroeconmica do novo ministro da Fazenda, Luis Carlos Bresser Pereira. Como o
controle das finanas pblicas aparecia como varivel crucial do novo programa de
combate inflao, uma srie de medidas de corte de despesas e elevao de receitas foi
implementada para produzir uma reduo significativa do deficit pblico. Embora pouco se
tenha conseguido relativamente reduo do deficit, diversas medidas adotadas no
rearranjo institucional foram de grande importncia. 18

18
ROMANO, R. & R. CARNEIRO. "A Heterodoxia Conservadora", In: CARNEIRO, R. (org.), A
Heterodoxa em Xeque, So Paulo, Bienal, 1988, p. 1 a 36.
 152

3.4.! A Unificao Oramentria e as Operaes de Crdito da Unio

Como j referido, a criao da Secretaria do Tesouro Nacional visava dar conta do

acompanhamento e controle de diversas atividades do setor pblico at ento realizadas de
forma descentralizada. Os Fundos e Programas at ento administrados pelo Banco
Central, e o conjunto de despesas de natureza fiscal - tais como aquisies de produtos
agrcolas, comercializao de trigo e encargos da dvida pblica - cursadas atravs do
Oramento Monetrio.

O primeiro passo deste processo de consolidao das contas da Unio em uma pea
oramentria nica foi dado em 1986, com a transferncia dos encargos da dvida pblica,
aquisies de produtos agrcolas e dos chamados Programas Sujeitos a Tratamento
Financeiro Especfico (PROFIES) " do Oramento Monetrio para o Oramento Geral da
Unio. Em 1987, a aquisio de produtos agrcolas - assim como os encargos da dvida
pblica - retornaram para o Oramento Monetrio e passaram a ser realizadas com recursos
de suprimentos especficos do Banco Central, sob o comando do Ministrio da Fazenda,
permanecendo apenas as despesas decorrentes de transporte, armazenagem e seguros no
Oramento Geral da Unio.

Somente em 1988, estas despesas tiveram uma forma de alocao definitiva, sendo
transferidas para o Oramento Geral da Unio. As operaes de crdito passaram a
constituir um Anexo ao Oramento Geral da Unio, o Oramento das Operaes Oficiais
de Crdito, que acabou conhecido como OOOC. Nesta pea oramentria foram agrupados
todos os programas financiados com suprimentos do Banco Central "' ; os crditos
concedidos pelo Banco do Brasil com recursos oficiais s atividades rurais, de exportao e
de abastecimento " ; as subvenes econmicas s dvidas de financiamento privados
tomadas pelas micro, pequenas e mdias empresas; os programas de saneamento financeiro

19
Programas sujeitos a tratamento financeiro especfico, tais como: despesas com transporte, armazenagem,
seguro nas operaes da poltica de garantia de preos mnimos e aquisio de produtos agrcolas, subsdios,
etc
20
Distribudos nos Programas "Financiamento de Investimentos Agropecurios" e "Financiamento de
Investimentos Agroindustriais".
21
Compreendendo os seguintes Programas: "Financiamento do Custeio Pecurio"; "Financiamento do Custeio
Agrcola"; "Financiamento da Comercializao de Produtos Agrcolas (AGF, EGF, Trigo e Caf);
"Financiamento da Comercializao de Produtos Agrcolas - Acar"; "Estoques Reguladores" e
"Financiamento das Exportaes".
 !53

de Estados. Municpios e bancos estaduais e o programa de refinanciamento de dvidas

externas com aval do Tesouro Nacional. ''

O artigo primeiro do Decreto n. 94.442. de 12 de junho de 1987, que deu forma

final incluso das operaes de crdito no Oramento Geral da Unio. colocava
explicitamente o esprito da nova institucionaldade: "A proposta oramentria para o
exerccio de 1988 compreender. alm dos itens includos no oramento de 1987, todos os
demais desembolsos e ingressos da Unio, de qualquer natureza e forma, incluindo aqueles
decorrentes dos programas e operaes oficiais de crdito e de aquisio de produtos
agropecurios bem como fundos pblicos especiais de qualquer origem, ainda que
vinculados a rgos ou entidades da administrao federal, e as respectivas
disponibilidades". Alm disto, todas as operaes passaram a se subordinar s disposies
relativas execuo oramentria e financeira aplicadas s outras despesas pblicas, nos
termos da Lei n. 4320. 23

No mesmo Decreto foi definida a composio do Oramento das Operaes Oficiais

de Crdito. Uma importante observao de natureza formal que passou a ser seguido o
princpio do lanamento pelos valores brutos, tanto para despesas quanto para as receitas.
Desta forma, em muito se ganhava em termos de visibilidade das contas pblicas, frente ao
formato inserido no Oramento Monetrio, onde avanos de crdito e retornos eram
tomados por seus valores lquidos, impedindo que a magnitude dos recursos em pauta
fossem aferidos."

A nova configurao do Oramento das Operaes Oficiais de Crdito passou a ser

a seguinte, ainda com base do mesmo Decreto No tocante s despesas: a) os desembolsos
destinados a operaes de emprstimos; b) os valores destinados aquisio de produtos
agropecurios; c) outros desembolsos de carter reembolsvel; d) o pagamento de principal
e encargos de recursos provenientes de outras fontes internas e externas que se destinaram
ao financiamento de tais operaes; e) despesas relativas a comisses, taxas.
armazenamento, remoo e outras no reembolsveis, desde que decorrentes de operaes

22
GUARDIA. E. R. Oramento Pblico e Poltica riscai: Aspectos Imtlucionais e Experincia Recente-
!98511991, Campinas, IE!UNICAMP. 1992. (Dissertao de Mestrado).
23
SELEME, C. M., Operaes Oficiais de Crdito, Braslia, 1992, mimeo p. 5
Na verdade, as contas do Oramento Monetrio, tal qual o procedi~ento das instituies financeiras,
24

registram os valores de sada (avano de crdito) e retorno conjuntamente.

 154

indicadas nos itens a e b. No campo das receitas: a) os retornos das operaes de

emprstimo; b) os valores provenientes da venda de produtos adquiridos; c) recursos
provenientes de outras fontes internas e externas, que se destinem ao financiamento de tais
operaes: d) os rendimentos de operaes de emprstimos; e) o resultado financeiro de
exerccios anteriores; f) os ressarcimentos dos subsdios diretos e indiretos concedidos na
realizao de tais operaes; g) os ressarcimentos das despesas indicadas no item e das
despesas; e h). os recursos necessrios ao aumento das operaes previstas nos itens a, b e
c das despesas.

crucial notar que este decreto tambm inseriu duas modificaes que seriam
fundamentais para a inviabilizao da continuidade da forma que tinham os gastos fiscais
na institucional idade anterior. O primeiro deles foi que nenhuma operao com recursos do
oramento de crdito poderia continuar a ser realizada com custos inferiores aos da
colocao de ttulos pblicos federais, salvo se o respectivo subsdio estivesse previsto no
Oramento Geral da Unio. Deste modo, a prtica do subsdio implcito no crdito ou na
operao de compra e venda por valores diferentes ficou legalmente inviabilizada. O
segundo foi o impedimento ao Banco Central de realizar suprimentos de recursos, de forma
direta ou indireta, para a efetivao de quaisquer operaes de crdito que no as
decorrentes da execuo estrita das polticas fiscal e monetria. Com isto, o Banco Central
perdeu o poder de dar financiamentos a empresas estatais, Estados e Municpios e ao
prprio Governo Federal, alm de deixar de se utilizar do poder decisrio que antes o
Banco do Brasil detinha no gerenciamento da conta de movimento.

O Oramento de Crdito, embora sob um controle muito mais estrito que o

realizado at sua criao, no se tornou uma pea de compartimentos estanques. O fluxo de
recursos entre uma de suas contas e as outras livre. Deste modo, retornos de Avisos MF
podem ser usados para operaes ativas de crdito agrcola e vice-versa. Ao mesmo tempo,
no se inviabilizou a realizao de operaes subsidiadas. Apenas se passou a exigir a
respectiva fonte de recursos fiscais para no reduzir o funding do Oramento, que acaba
sendo constitudo pelos retornos de operaes de crdito e pela venda de produtos em
estoque.
 155

3.4.2 A Gesto da Dvida Pblica

Embora as contas da Unio j estivessem, desde 1986, registrando operaes com

ttulos de responsabilidade do Tesouro Nacional, somente ao final de 1987 que foi
concedido novo estatuto formal gesto da dvida mobiliria federal. O Decreto n. 94.443,
de 12 de junho de 1987. atribuiu ao Ministrio da Fazenda "a competncia para planejar,
supervisionar e controlar os servios de colocao e resgate de ttulos da dvida pblica
mobiliria federal", cabendo Secretaria do Tesouro Nacional a proposio de normas,
regulamentos e condies de colocao dos papis. O Banco Central do Brasil ficou
incumbido pelo mesmo decreto de desempenhar a funo de agente exclusivo do Tesouro
para a execuo financeira dos servios da dvida.

O papel da emisso de ttulos pblicos tambm passou a ter contornos mais claros.
O Decreto-lei n. 2.376, de 25 de novembro de 1987, estabeleceu que a dvida mobiliria
interna somente poderia ser elevada para: a) cobrir deficit resultante da execuo do
Oramento Geral da Unio. mediante autorizao legislativa; b) atender a parcela do
servio da dvida no includa no Oramento Geral da Unio, desde que referente a valores
monetariamente corrigidos de principal ou seu equivalente em operaes com ttulos no
formalmente indexados;

Mais que isto, o mesmo Decreto-lei, estabeleceu que "ser prevista no Oramento
Geral da Unio dotao para atender a despesa relativa dvida pblica mobiliria federal
que exceder os limites de que trata" o item b. Deste modo, viabilizou-se uma mudana de
grande importncia na gesto da dvida mobiliria. A emisso de ttulos passou a ficar
claramente definida em funo dos resultados da poltica fiscal. As emisses realizadas nas
dcadas de setenta e oitenta, sob a deciso do Banco Central foram, certo, em grande
medida realizadas para financiar os gastos fiscais cursados atravs do Oramento
Monetrio. No entanto, um grande conjunto de emisses dirigiu-se realizao de
operaes de enxugamento de liquidez, decorrente do forte crescimento de Reservas
Internacionais e de outras operaes da rea cambial.

A transferncia da dvida mobiliria para a rbita do Tesouro, com a consignao

de despesas no Oramento Geral da Unio, tornou possvel a distino entre as operaes
de poltica monetria e fiscal. A necessidade de emisso de ttulos passou a ser funo da
insuficincia de receita frente s despesas, ao invs de responder a fatores de ordem
 !56

monetria ou decorrentes da realizao de operaes de carter fiscal, constantes do

Oramento Monetrio. Logicamente, as operaes com ttulos pblicos permanecem tendo
papel de grande destaque na execuo da poltica monetria. No entanto, o Banco Central
passou a realizar suas operaes no mercado monetrio com ttulos de sua carteira prpria
ou com papis de sua emisso, no mais podendo emitir ttulos em nome do Tesouro.

A separao de funes entre a Secretaria do Tesouro e o Banco Central foi

regulamentada atravs da Portaria n. 430, de 22 dezembro de 1987. Nela ficou
estabelecido que seriam atribuies da STN: a) efetuar o controle fsico/financeiro da
dvida emitida; b) prever as dotaes e manter no Banco Central os recursos financeiros
necessrios cobertura de juros, comisses e parcela dos descontos e rendimentos que
excederem a variao da correo monetria; c) propor ao Ministro da Fazenda normas
legais ou regulamentares necessrias administrao da dvida pblica; d) determinar os
ttulos e volumes das Ofertas Pblicas, inclusive elaborando e publicando os editais, em
estreito relacionamento com o Banco Central; e) realizar a execuo financeira (nas contas
do Tesouro) e oramentria da dvida pblica; f) decidir. na esfera administrativa, sobre
questes que envolvem a dvida pblica; g) administrar o limite de colocao de ttulos; e
h) supervisionar os servios a cargo do Banco Central, referentes dvida pblica.

A mesma Portaria estabeleceu como funes do Banco Central: a) escolher as

propostas das instituies financeiras e apurar as Ofertas Pblicas; b) realizar atravs do
Servio Especial de Liquidao e Custdia (SELIC) os recebimentos de emisses, os
pagamentos de encargos e os pagamentos de resgates; c) lanar na conta de
disponibilidades do Tesouro Nacional o lquido das operaes realizadas; d) fornecer
Secretaria do Tesouro Nacional demonstrativos analticos de todas as operaes realizadas;
e) prestar Secretaria do Tesouro Nacional informaes relativas execuo da dvida; f)
custodiar os ttulos emitidos fisicamente j resgatados e encaminh-los para incinerao,
aps sua prescrio; e g) supervisionar os servios efetuados pelo Banco do Brasil relativos
dvida pblica.

importante notar que esta diviso de tarefas significou uma profunda alterao
quanto forma e ao lugar de deciso no que diz respeito gesto do endividamento
mobilirio. At aquele momento, o Banco Central, baseado na Lei Complementar n. 12,
era o nico centro de decises, podendo efetuar o lanamento de ttulos por razes fiscais,
 157

monetanas ou cambiais 25 Como se pode notar, atravs da normatizao em pauta. a

Secretaria do Tesouro Nacional passou a ser, de fato, a gestora da dvida pblica.
realizando emisses primrias no sentido de financiar os desequilbrios do OGU, segundo
permisso concedida pelo Congresso Nacional. O novo papel do Banco Central no processo
passou a se limitar ao auxlio nas operaes com ttulos em mercado.

Outra alterao de grande relevncia foi a efetivada com os ttulos da dvida. O

Decreto-lei n. 2.376 criou a Letra Financeira do Tesouro (LFT). Esta mudana era vital
para a nova forma de gesto da dvida devido ao tipo de financiamento que o setor pblico
vinha obtendo junto ao mercado. Desde o lanamento da Letra do Banco Central (LBC),
em 1986. a grande maioria dos ttulos em mercado no eram de emisso do Tesouro. O
Banco Central detinha Obrigaes do Tesouro Nacional em seu ativo. emitindo as LBC,
nelas lastreadas, para realizar as operaes no mercado. Com a criao das LFT, as LBC
foram resgatadas em seus vencimentos e trocadas pelo novo ttulo. Atravs do mesmo
Decreto-lei foram renovadas as normas do Decreto-lei n. 1079, de 29 de janeiro de 1970, e
da Lei n. 4.357, de 16 de julho de 1964, que relacionam-se, respectivamente, com a
emisso de Letras do Tesouro Nacional (LTN) e Obrigaes do Tesouro Nacional (OTN).
Posteriormente, o Banco Central ganhou condies legais para lanar seus prprios ttulos:
os Bnus do Banco Central (BBC).

3.4.3. A Transferncia dos Fundos e Programas do Banco Central para o Tesouro

Nacional.

Ao lado da duplicidade das Autoridades Monetrias, banco central e banco

comercial, a outra grande crtica organizao institucional brasileira tinha como alvo as
caractersticas do prprio Banco Central. Dentro das suas contas estavam embutidos
diversos fundos e programas de apoio e fomento atividade econmica, especialmente nas
reas agrcola e exportadora. As crticas recaam, pois, especialmente sobre o fato de que,
pela existncia destas atividades de fomento, o Banco Central tinha restries para
desempenhar sua funo principal, qual seja, a de controlar as variveis monetrias.

25
OLIVEIRA, J. C., Op. cil. Note-se que as alteraes realizadas acabaram tornando a Lei Complementar sem
efeito.
 158

Tambm no bojo das medidas de reorganizao institucional do Plano Bresser.

efetivou-se a transferncia dos Fundos e Programas para o Tesouro Nacional. Atravs do
Decreto n. 94.444, de 12 de junho de 1987, ficou estabelecido que "os fundos e programas
de crdito para fomento administrados pelo Banco Central do Brasil seriam transferidos
para o Ministrio da Fazenda em janeiro de 1988". Pelo mesmo decreto designou-se a
Secretaria do Tesouro Nacional como executora oramentria e financeira destas operaes.
Alm disto, estabeleceu-se que novas operaes de crdito seriam contratadas pelo Banco
do Brasil e demais instituies oficiais de crdito, retirando o Banco Central destas
operaes de fomento.

A passagem dos Fundos e Programas do Banco Central para o Tesouro Nacional

exigiu que fosse realizada uma operao de encontro de contas entre as duas instituies.
Mediante uma emisso de Letras do Tesouro Nacional de srie especial, no negociveis
em mercado, o Tesouro comprou o estoque de haveres do Banco Central oriundos das
operaes ativas anteriormente executadas. Os retornos destes crditos passaram a
constituir os fundos emprestveis do Oramento Oficial das Operaes de Crdito. Os
ttulos recebidos pelo Banco Central, que rendem apenas correo monetria, so
resgatveis contra os resultados positivos do Banco Central, que passaram a ser transferidos
ao Tesouro Nacional. 26

importante destacar que dentre os Fundos e Programas, existia um conjunto de

operaes que, nos anos setenta, representaram grande nus s contas das Autoridades
Monetrias e parte substantiva da alavancagem macroeconmica conduzida pelo setor
pblico, devido aos subsdios implcitos realizados atravs da sub-correo dos contratos.
Nos anos oitenta, esta prtica foi, em muito, reduzida, dando lugar obteno de retornos
em nveis compatveis com os emprstimos efetuados. Em verdade, os Fundos e Programas
passaram, nos anos oitenta, a apresentar fluxo lquido positivo devido reduo do volume
de crdito novo desembolsado. As principais operaes transferidas referem-se ao
FUNAGRI, PROAGRO e FDPE/CAF. Dentro do FUNAGRI merecem destaque:
Proalcool. Proagri, Provazeas, Profir, Probor, Proinap, PAPP e Prodecer.

26
CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA, Deficit Pblico e Reordenamento Institucional do
Setor Pblico, Rio de Janeiro, CNI, 1988, p. 16 a 18.
 159

3.4.4. A Nova Forma das Relaes entre Banco do Brasil, Banco Central e Tesouro
Nacional

A racionalidade tcnica de todo o processo de unificao oramentria foi, certo,

a recuperao pelo Tesouro Nacional da gesto dos recursos pblicos que vinham tendo
curso pelas contas do Banco do Brasil e Banco Central, o que significava, do ponto de vista
poltico, uma alterao dos espaos decisrios e dos plos de poder. De fato, com a nova
mecnica de deciso e a nova forma de apresentao do Oramento Geral da Unio, do
qual faz parte o Oramento da Operaes Oficiais de Crdito, resultou num salto
qualitativo do ponto de vista institucional. No foram poucas as modificaes ocorridas na
separao de funes entre o Oramento Monetrio e o Oramento Geral da Unio no
perodo de 1986 a 1988, quando a diviso ganhou contornos quase definitivos.

Neste novo quadro, o papel do Banco do Brasil no nem sombra do que foi no
passado. Esta agncia oficial de crdito perdeu grande parte do poder decisrio sobre os
montantes a serem ofertados aos demandantes de crdito. Nesta nova fase, embora o Banco
seja o agente realizador das operaes, especialmente com o setor agrcola, a deciso sobre
as dotaes so efetivadas pelo Tesouro Nacional. Deste modo, a Diretoria de Crdito
Rural do Banco do Brasil perdeu para rgos de formulao e administrao da poltica
agrcola do Ministrio da Fazenda grande parte do poder que detinha nas duas dcadas
anteriores.

No tocante ao Banco Central, importante lembrar que saram de seu mbito de

deciso os vrios Fundos e Programas, a gesto da dvida mobiliria, o refinanciamento
das operaes de crdito agrcola e a possibildade de concesso de emprstimos ao setor
pblico. Desta forma, o Banco Central tornou-se muito mais prximo de um banco central
tpico, tendo na poltica monetria, financeira e cambial seus objetos preponderantes de
ao. As mudanas implementadas parecem ter, de fato, colocado um novo marco
institucional, muito mais adequado para a clarificao da execuo das polticas fiscal,
monetria e de crdito. A possibilidade de anlise destas polticas , dada a nova
sistemtica, muito melhor que a existente at meados dos anos oitenta.

Este novo relacionamento entre o Banco Central e o Tesouro Nacional deu lugar
criao de duas novas figuras de extrema importncia para a sistemtica oramentria e
para a execuo financeira do Tesouro Nacional. A primeira delas o Resultado do Banco
 160

Central e a segunda a Remunerao das Disponibilidades de Caixa do Tesouro Nacional

depositadas junto ao Banco Central.

O surgimento do Resultado do Banco Central, cujos recursos tm sido de grande

importncia dentro da receita oramentria, deriva-se da extino do Oramento Monetrio
e da separao de atribuies entre o Banco Central e o Tesouro. No prprio Decreto-lei
2376, a Lei n. 4595, da Reforma Bancria dos anos sessenta, foi alterada para contemplar
a nova forma, instituindo que "os resultados obtidos pelo Banco Central do Brasil,
consideradas as receitas e despesas de todas as suas operaes sero, a partir de 1 de
janeiro de I 988, apurados pelo regime de competncia e transferidos para o Tesouro
Nacional, sem prejuzo do Tribunal de Contas da Unio".

A grande preocupao com os resultados do Banco Central deriva-se da apropriao

do chamado imposto inflacionrio, ou melhor, da faculdade do Banco Central emitir um
passivo de custo zero como a moeda. Na institucionalidade anterior, a emisso monetria
era usada, assim como outras formas de financiamento do gasto pblico, para viabilizar as
operaes ativas das Autoridades Monetrias nas reas do crdito agrcola, no
financiamento aos exportadores e nos subsdios ao lcool, trigo e combustveis. Ao serem
retiradas estas contas de natureza fiscal das operaes do Banco Central, as diferenas
emergentes de um ativo remunerado, em face de um passivo cuja parcela onerosa se reduz
com a colocao de mais moeda, em decorrncia da existncia de inflao, seria lgico que
as contas da Autoridade Monetria tendessem a apresentar resultados sempre positivos. Por
isto, a transferncia do Resultado do Banco Central para o Tesouro Nacional , na verdade,
uma apropriao por este ltimo, da faculdade de emitir moeda.

A segunda grande inovao que emergiu da nova institucionalidade foi a

remunerao das disponibilidades do Tesouro Nacional no Banco Central do Brasil. Com a
consolidao das contas bancrias das unidades gestoras de recursos oramentrios no caixa
nico do Tesouro, cujos recursos ficam centralizados no Banco Central, colocou-se a
possibilidade dos estoques assim acumulados serem objeto de valorizao nos termos da
correo monetria. Note-se que esta era uma possibilidade que, na sistemtica anterior, se
colocava para cada conta individual de unidade gestora.
 !61

A existncia da remunerao de disponibilidades, do ponto de vista das finanas

pblicas tem grande importncia devido ao regime de receitas e gastos que geralmente se
verifica. As receitas so mais concentradas no primeiro semestre, enquanto a liquidao
financeira das despesas tem sido maior ao final do ano. Desta forma, na ausncia de
mecanismos de correo, parte das receitas seriam perdidas na forma de lucros do Banco
Central, apenas pela divergncia de concentrao entre receitas e gastos. Esta uma
questo fundamental do ponto de vista do impacto macroeconmico das contas pblicas
sobre a economia, posto que excluir a correo monetria das receitas da despesa global
significa reduzir na mesma medida o retorno do poder de compra inicialmente retirado,
com efeitos contracionistas sobre o nvel de atividades.

Em decorrncia da emergncia destas duas novas formas de fluxos financeiros nas

relaes entre o Banco Central e o Tesouro colocou-se uma nova e fundamental questo:
que utilizao dar para estas receitas? A resposta tem sido a esterilizao destes recursos no
resgate de dvidas do Tesouro Nacional, ora exclusivamente junto ao Banco Central, ora
num escopo mais largo, referido ao conjunto das dvidas pblicas. Note-se que a definio
da abrangncia da utilizao das receitas de remunerao de disponibilidades e resultado do
Banco Central que vai definir as possibilidades de gasto global do Tesouro Nacional. De
toda forma, a nova sistemtica significou uma severa restrio capacidade de interveno
estatal atravs do Oramento Monetrio.

3.5. A Constituio de 1988 e o Processo Oramentrio.

O processo de mudana institucional e de reorganizao das finanas pblicas

federais teve na Constituio promulgada no dia 5 de outubro de 1988 seu ponto de
culminncia. A maior parte dos dispositivos da Carta anterior foi alterada, sendo que
diversos novos pontos passaram a ter lugar no Captulo II do Ttulo VI, sobre as Finanas
Pblicas, numa tica sem dvida muito mais abrangente que a meramente oramentria.
De fato, pode-se at dizer que as alteraes na matria oramentria foram muito mais
significativas que as promovidas no to debatido captulo do sistema tributrio. 27

21
GIOMI, W. & J. R. AFONSO, Op. cit., p. 1 a 4.
 162

importante notar que os trabalhos da Constituinte na rea oramentria

desenvolveram-se em duas frentes. Numa delas, a grande maioria das modificaes
introduzidas desde 1986 serviu de base para novos dispositivos constitucionais. Algumas
delas ganharam at grande aprofundamento na institucionalidade posta pela nova
Constituio. Os constituintes firmaram, por outro lado, desde o incio dos trabalhos para a
elaborao da nova Carta Constitucional as diretrizes de: a) modernizar os instrumentos
oramentrios para integrar planejamento e oramento em vises de mdio e longo prazo;
b) recuperar a participao do Poder Legislativo no processo decisrio; e dar transparncia
e definir regras para viabilizar o equilbrio financeiro. Desta forma, a consagrao do
princpio da unicidade oramentria, que j vinha sendo tentada desde 1985, acabou sendo
uma das grandes preocupaes da Constituinte nesta matria. Alm disto, cuidou-se, com
especial ateno, da integrao dos vrios passos do processo oramentrio, visando a
viabilizao da discusso, elaborao e aprovao de uma lei de meios com real
interveno do Poder Legislativo.

3.5.1 O Plano Plurianual

A Constituio de 1988 cnou um novo instrumento de planejamento: o Plano

Plurianual. Em seu pargrafo primeiro, o Artigo 165 da Constituio estabeleceu que: "a
lei que institui o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada", Deste modo,
pretendeu-se que passasse a existir um encadeamento entre as aes anuais de Governo,
para um horizonte mais longo de tempo. No resta dvida de que um instrumento como o
Plano Plurianual, que deve conter tanto projetos de investimento quanto programas de
gasto pblico continuado, pode ser de grande valia para o sistema de planejamento da ao
governamentaL

Atente-se, tambm, para o fato de que o Plano Plurianual adota cortes setorial e
regional que poderiam ser de grande relevncia para o planejamento da ao estataL Ao
constituir-se em bases mais agregadas que uma mera justaposio de programas de
investimento e gasto continuado, o Plano Plurianual abre caminho para que seja feita uma
anlise qualitativa do padro de gastos pblicos, O corte setorial possibilita averiguar se as
 163

prioridades estabelecidas ao nvel do discurso poltico tm ressonncia na prtica dos

gastos. J o corte regional d espao a um reconhecimento das transferncias que o Estado
realiza atravs da retirada de recursos, via impostos, entre as regies mais ricas e mais
carentes da federao.

Duas caractersticas tornam o Plano Plurianual um instrumento mais adequado ao

planejamento que o seu antecessor, o Oramento Plurianual de Investimentos (OPI). Esta
ltima pea oramentria consistia de dotaes financeiras, sem critrios de indexao,
sendo, por isto ultrapassada pelos fatos econmicos durante seu perodo de vigncia. Ao
contrrio, o Plano Plurianual contempla tambm as metas fsicas a serem alcanadas pelos
programas governamentais, dando novos parmetros anlise de sua execuo. Alm disto,
o OPI, embora trienal, tinha sua atualizao realizada anualmente. Na verdade, ele acabava
se adequando, a cada ano, ao oramento anual, e por isto, perdia toda sua qualidade de
pea de planejamento. 28

Muitas interrogaes podem ser postas viabilidade prtica do Plano Plurianual

dentro do processo oramentrio brasileiro. Como se poderia esperar de um Pas que, por
vrios anos, deixou de se ocupar do planejamento, o Plano padece de diversas
insuficincias. Em primeiro lugar, pouco claro o seu estatuto frente a outros planos
previstos pela Constituio, como os planos de desenvolvimento regional e setoriaL Em
segundo lugar, h que se notar que o Plano Plurianual, ao extrapolar o investimento e se
ocupar das despesas decorrentes das de capital e das de durao continuada passa a abarcar
um conjunto de aes que pode ser confundido com toda a despesa pblica, o que, sem
dvida, no o seu objetivo. Em terceiro lugar, as dotaes consignadas no plano, assim
como as presentes nos oramentos anuais, so autorizativas, contrariando a principal
misso do plano frente ao setor privado, qual seja a de estabelecer horizontes mais firmes
em termos de montante e distribuio do gasto pblico. A recorrente prevalncia da crise
fiscal amplifica este problema. Por fim, vale notar que a descontinuidade administrativa e a
deficincia dos instrumentos de avaliao quantitativa e qualitativa dos programas e aes
conduzidas pelo setor pblico concorrem para que o Plano Plurianual se torne mera pea de

28
SERRA, J., "A Constituio e o Gasto Pblico". In: Planejamento e Polticas Pblicas n. 1, Braslia, IPEA,
1989, p. 93 a 106.
 164

fico, como sempre aconteceu com o Oramento Plurianual de Investimento, tal qual
ocorreu com o plano para o perodo 1991195. 29

3.5.2. A Lei de Diretrizes Oramentrias

Certamente, a maior inovao trazida pela nova Constituio foi a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO). O pargrafo segundo do Artigo 165 da Constituio estabeleceu
que: "a lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da
administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente, orientar a elaborao de lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes
na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento". Alm disto, a LDO passaria a ter papel fundamental na poltica de
recursos humanos do Governo Federal. Deste modo, a elaborao pelo Executivo do
Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias e sua modificao e aprovao pelo Legislativo
precedem o incio do processo de construo do Oramento pelo Executivo.

A insero da Lei de Diretrizes Oramentrias no processo oramentrio brasileiro

, sem dvida, decisiva para a implementao de uma nova prtica, diferente da vivida nos
anos setenta e em grande parte dos oitenta. Na experincia anterior, era o prprio
Executivo que fixava os parmetros sobre os quais deveria ser erigido o Oramento da
Unio. Em verdade, nem isto ocorria, posto que o rgo encarregado de consolidar o
Oramento da Unio, a Secretaria de Oramento e Finanas (SOF) da Secretaria de
Planejamento e Controle da Presidncia da Repblica, apenas agrupava as demandas
setoriais sem que houvesse um critrio de priorizao e racionalizao dos gastos. Ou seja,
a deciso oramentria era quase inteiramente tomada nos rgos setoriais do Poder
Executivo, sem que uma viso de conjunto tivesse lugar.

O objetivo principal da Lei de Diretrizes Oramentrias o de se constituir num

balizador da construo do oramento. Ao estabelecer um conjunto de parmetros para
formulao do Projeto de Lei Oramentria, a LDO tem influncia sobre pontos cruciais

29
Vale notar que os instrumentos de planejamento plurianual, premidos pelas crises fiscais, perderam, mesmo
em pases desenvolvidos, grande parte de sua importncia. Sobre a prtica brasileira e a internacional ver:
GUARDIA, E. R., Op. cit.
 165

das finanas pblicas, sendo importante instrumento na busca de coerncia na poltica

fiscaL como no caso da fixao de tetos para a evoluo das despesas de custeio e pessoal,
comparativamente ao ano anterior, Tambm funo da Lei de Diretrizes Oramentrias
dar indicaes acerca das mudanas tributrias a realizar cujos resultados em termos de
receita pblica devem ser incorporadas despesa, na forma de gastos com fontes
condicionadas efetiva aprovao das medidas tributrias. Note-se, tambm, que a LDO
pode fixar normas de conduta para os Poderes que o Executivo no pode controlar, no
caso, o Judicirio e o prprio Poder Legislativo.

Mais que tudo, no entanto, a LDO tem a capacidade de delimitar a poltica fiscal
para o ano seguinte. Ao definir as metas para a rea tributria, quantificando a receita,
fixar os nveis de gastos financiados pela emisso de ttulos e estabelecer as operaes de
crdito para o conjunto das empresas controladas pelo setor pblico, a LDO tem condies
de colocar os marcos gerais tanto da participao do Estado na renda nacional, quanto
definir o deficit a ser realizado e a participao do setor pblico no mercado de crdito. No
caso de despesas de capital, a LDO tambm pode fixar os limites de emisso de ttulos para
compor, com outras receitas, os nveis desejados de investimento pblico. A fixao destes
parmetros absolutamente crucial para a poltica macroeconmica.

Na questo financeira, a Lei de Diretrizes Oramentrias tambm pode exercer

papel fundamentaL Esta Lei tem sob seu alcance a fixao de limites de rolagem de dvida
externa vencida e vincenda de empresas estatais, Estados e Municpios, o que pode
implicar na necessidade de emisso de ttulos da mobiliria federal para a composio de
receitas do oramento de crdito. Dada a receita corrente das administraes sub-nacionais
e das empresas estatais, os nveis de refinanciamento embutidos no oramento de crdito
so definidores dos gastos correntes e de capital destas entidades pblicas.

Ainda no que toca questo financeira, foroso notar que a Lei de Diretrizes
Oramentrias se prope a estabelecer a poltica de crdito das agncias oficiais de
fomento. Embora. esta tarefa seja de difcil realizao, devido forma de operao do
sistema bancrio pblico, o simples enunciado desta diretiva vai a um dos pontos mais
complexos da atuao do Estado no Brasil, justamente a sua faculdade de possuir um peso
descomunal na mobilizao dos recursos de emprstimo. Mesmo no conseguindo
estabelecer relaes quantitativas, a simples indicao de setores prioritrios a financiar e
de formas de crdito j teria uma enorme repercusso do ponto de vista econmico.
 166

A Lei de Diretrizes Oramentrias acabou cumprindo, na prtica, funes que

foram muito alm de sua destinao bsica, em decorrncia da inexistncia de uma
legislao complementar que atualizasse a antiga Lei n. 4320, de 1964. A LDO para o
Oramento Geral da Unio de 1990, por exemplo, levou realizao de uma importante
modificao na abrangncia do Oramento Fiscal e da Seguridade Social. No corpo. do
oramento passaram a ser includas, tambm, as sociedades de economia mista receptoras
de recursos fiscais da Unio. quando no destinados a aumento de capital, pagamento de
servios, aplicao ou a ttulo de refinanciamento da dvida externa. De outro lado, a LDO
para o Oramento de 1993 proibiu que as aes tpicas de Estados e Municpios recebessem
dotaes do OGU.

No tocante s diretrizes para o Oramento de Investimento procurou-se,

basicamente definir o prprio formato da pea oramentria. na ausncia de legislao
infra-constitucional. Foram tambm definidos a incluso de demonstrativos de origens e
aplicaes, conceituao de investimento, limites para a contratao de emprstimos e
proposio de novos projetos. Mas o mais importante a notar que a presena da discusso
sobre as diretrizes para os investimentos das estatais na LDO pode resultar na abertura de
um processo sempre controlado dentro das prprias e sem o crivo de uma anlise de maior
abrangncia do ponto de vista das prioridades de investimento do setor pblico.

Em sntese, a Lei de Diretrizes Oramentrias um instrumento hbrido de pr-

direcionamento do gasto pelo Congresso, fixao de diretivas de ordem macroeconmica,
corno as rolagens de dvida e o deficit pblico esperado, restrio normativa e definio do
crdito dos bancos oficiais. Desta forma, sua funo mais se assemelha a de um amplo
instrumento de controle do Legislativo sobre o conjunto da ao pblica. 30

3.5.3. A Lei Oramentria Anual

A nova definio da pea oramentria foi um dos pontos mais inovadores da

Constituio Federal de 1988. A configurao das peas oramentrias foi completamente
alterada. com o advento de uma nova organizao, onde deve ser destacada a Seguridade
Social. O investimento das empresas estatais tambm foi contemplado com um novo espao
30
Vale notar que enquanto instrumento de direcionamento do Legislativo sobre a ao pblica, a LDO s tem
pea assemelhada nos EUA. sendo que nos diversos pases avanados o prprio Executivo que estabelece
normas e condicionantes para a elaborao das propostas setoriais. Ver: GUARDIA, E. R, Op. Ct., p. 63 a 70
e PREMCHAND, Op. cit.
 167

dentro de um desenho do Oramento Geral da Unio, que pretendeu atender ao princpio

da unicidade oramentria, sem esquecer das especificidades de cada campo da ao
pblica na realidade brasileira.

A redefinio da realidade oramentria passou a indicar um Oramento Geral da

Unio compartido em trs segmentos, alm de um demonstrativo dos gastos fiscais. " A
nova configurao do Oramento Geral da Unio foi posta pelo pargrafo 5 do Artigo 165
da Constituio Federal, que estabeleceu que a lei oramentria anual deveria
compreender: a)"o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico"; b)"o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto"; e c)"o oramento da
seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico".

Este novo formato do Oramento Geral da Unio significou, em realidade, uma

completa restruturao na sistemtica de deciso a respeito dos gastos do setor pblico. A
partir da unificao de peas anteriormente isoladas, dentro do mesmo Oramento Geral da
Unio, a deciso oramentria passou a ter, obrigatoriamente, o crivo do Congresso
Nacional. O caso do Oramento da Seguridade Social , certamente, o mais significativo.
Como explicitado anteriormente, o Oramento SINPAS, que era composto
majoritariamente pelas receitas da Contribuies de Empregados e Empregadores
Previdncia e pelos pagamentos de aposentadorias e atendimento mdico aos segurados, era
apenas avaliado pelo prprio Poder Executivo. Com a nova Constituio, a Previdncia
Social foi agregada aos gastos de natureza social, em especial sade, saneamento bsico e
assistncia social, cursados atravs do antigo Oramento Fiscal, para dar origem ao
Oramento da Seguridade Social passando a ter, pois, suas contas submetidas tambm ao
Poder Legislativo.

importante notar que as mudanas constitucionais no esqueceram de um dos

segmentos que mais concorreu para o dinamismo da economia brasileira nos anos setenta,

31
Em seu Pargrafo 6', o Artigo 165 da Constituio Federal de 1988 previu que o Projeto de Lei Orarnetria
deveria ser "acompanhado de demonstrativo regionalizado, sobre as receitas e despesas, decorrentes de
isenes anistias, remisses, subsdios e beneficios de natureza financeira, tributria e creditcia".
 168

as empresas estatais. O conjunto das operaes das empresas estatais era apenas objeto de
anlise da Presidncia da Repblica por intermdio da SecreJaria de Controle das Empresas
Estatais. vinculada antiga SEPLAN. A nova Carta definiu que os investimentos destas
empresas faam parte do Oramento Geral da Unio e, porJanto, sejam analisados pelo
Congresso Nacional. Cabe atentar. tambm, para o fato de que o texto constitucional
procurou no viabilizar que segmentos do setor pblico fugissem da presena no
Oramento Geral da Unio, notadamente fundos e fundaes. Deste modo, o Congresso
passou a ter no Oramento Geral da Unio uma pea realmente abrangente e relevante para
uma anlise global dos gastos do setor pblico, muito ao contrrio do que se dava com o
Oramento Fiscal nas duas dcadas anteriores.

A nova Constituio cuidou, tambm, de estabelecer a impugnao de uma srie de

prticas comuns nas duas dcadas anteriores e reafirmou princpios oramentrios
consagrados. O Artigo 167 vedou o incio de programas ou projetos no includos na lei
oramentria e impediu a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que
excedam os crditos oramentrios adicionais. O mesmo artigo tambm impediu a abertura
de crditos suplementares ou especiais e a criao de fundos sem autorizao prvia do
legislativo, bem como a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de
uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro. Note-se que a
Constituio estabeleceu a obrigatoriedade da apresentao detalhada de todos os fundos
nas peas oramentrias. barrando uma das alternativas mais utilizadas para colocar
recursos oramentrios ao largo das normas da execuo oramentria e financeira. A
Constituio instituiu, ainda que os fundos no referendados pelo Congresso no prazo de
dois anos seriam extintos, abrindo grande possibilidade para uma anlise da real
necessidade de existncia destes fundos.

Um importante passo na direo da flexibilizao da montagem da pea

oramentria foi dado com um dispositivo do Artigo 167. Neste artigo ficou estabelecido
que vedada "a vinculao de receita de impostos a rgos, fundo ou despesa, ressalvadas
a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os Artigos 158 e !59
(Fundos de Participao de Estados e Municpios na arrecadao do Imposto de Renda e do
Imposto sobre Produtos Industrializados), a destinao de recursos para manuteno e
desenvolvimento do ensino como determinado pelo Artigo 212 e a prestao de garantias s
operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no Artigo 165". Deste modo,
 169

ficou rompida a sistemtica muito utilizada por grupos de presso, com a criao de
tributos vinculados a despesas especficas.

A Carta Constitucional preocupou-se, tambm, em estabelecer uma forte vinculao

entre os oramentos anuais e o plano plurianual. No prprio Artigo 165 ficou estabelecido
que "nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser
iniciado sem prvia incluso no Plano Plurianual ou sem lei que autorize a incluso, sob
pena de crime de responsabilidade". Esta amarrao do oramento anual ao plano
plurianual de fundamental importncia para que este ltimo no se torne mera pea
decorativa, mas cumpra seu papel no planejamento da atuao estatal.

3.5 .4. Controles e Restries Financeiras

A Constituio de 1988 colocou algumas restries e definiu limites de elevado

impacto macroeconmico. O mais importante deles , certamente, a delimitao de espaos
estabelecida pela Constituio entre o Banco Central e o Tesouro Nacional. Atravs do
Artigo 164 ficou institudo que o Banco Central exerce a competncia da Unio de emitir
moeda e a ele vedada a concesso, direta ou indireta, de emprstimos ao Tesouro
Nacional e a qualquer rgo ou entidade que no seja instituio financeira. De outra parte,
o Banco Central ficou autorizado a comprar e vender ttulos de emisso do Tesouro
Nacional para regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. Este preceito constitucional
tem, obviamente, enorme correspondncia com as diretivas do reordenamento institucional
prvias Constituio, indo no sentido da completa separao entre poltica fiscal e
monetria e referendando o rompimento da simbiose entre as Autoridades Monetrias e o
Tesouro Nacional, to caracterstica do antigo formato institucional.

Duas restries sobre as contas pblicas foram postas de maneira a limitar as

despesas pblicas e reduzir os seus nveis de endividamento. Por um lado, as despesas com
pessoal foram limitadas a 65% da receita. Embora faltem maiores especificaes para que a
regra possa ser aplicvel, que deveriam figurar em Lei Complementar ainda no existente,
este ndice pode constituir-se num srio problema para um conjunto de esferas do setor
 170

pblico". Por outro lado, e de impacto mais expressivo, a Constituio fixou como limite
para as operaes de captao de crdito, o montante de despesas de capitaL Isto significa
que a entidade pblica pode rolar as amortizaes, mas no pode aumentar seu estoque de
dvidas, rolando o seu servio, para fechar as contaS correntes. As novas operaes, acima
da rolagem das amortizaes dependem de investimentos ou inverses financeiras."

Por fim, cabe notar que a Constituio deixou que importantes pontos fossem
tratados em lei complementar, previstaS pelo Artigo 165, tais como: finanas pblicas,
dvida pblica externa e interna, concesso de garantias pelas entidades pblicas, emisso e
resgate de ttulos da dvida pblica, exerccio financeiro, prazos e organizao das peas
oramentrias, planos, Lei de Diretrizes Oramentrias e estabelecimento de normas de
gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies
para a criao de fundos.

3.5.5. O Processo Oramentrio e sua Tramitao no Congresso Nacional.

O avano institucional, relativamente ao locus de deciso com respeito s diversas

peas oramentrias, foi, certamente, a caracterstica mais firme desta segunda fase das
reformas. Como j explicitado, o Congresso Nacional ganhou uma fora inimaginvel
frente realidade do perodo anterior nova Constituio. J no caput do Artigo 166 ficou
estabelecido que "os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes
oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas
casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum". Dada a nova abrangncia
dos oramentos e o papel da Lei de Diretrizes Oramentrias, esta prerrogativa j
anunciava enorme poder ao Congresso para influenciar os rumos da poltica fiscal.

A nova Constituio tambm iniciou a tarefa de dotar o Poder Legislativo de

condies para exercer seus poderes, na matria oramentria. Atravs do art. 166 foi

32
A atual realidade das administraes pblicas torna a utilizao do limite extremamente discutvel, dado
que a tercerzao de servios intensivos em mo de obra, como limpeza e coleta de lixo, ou mesmo as
transferncias para empresas pblicas e autarquias pode mascarar completamente o comprometimento das
receitas com o pagamento de pessoal.
33
A interpretao de que a concesso de operaes de Antecipao de Receita Oramentria (ARO) devem
observar este limite tem exercido grande presso sobre as contas de Estados e Municpios.
 171

criada uma Comisso MisJa permanente de Senadores e Depu!ados para: a)"examinar e

emitir parecer sobre os projetos (de lei) referidos neste artigo e sobre as contas
apresenJadas anualmente pelo Presidente da Repblica", e b)"examinar e emitir parecer
sobre os planos nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio e exercer o
acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais
comisses do Congresso Nacional e de suas Casas",

A nova Constituio Jambm abriu caminho para que fosse revertido o processo
que, nos anos setenJa e oitenJa, tornou a passagem do Oramento da Unio pelo Congresso
uma mera farsa, EsJa era baseada no fato de que, ao Legislativo cabia aprovar ou rejeiJar
integralmente a proposJa do Executivo. A nova Carla instituiu a possibilidade de emendas
no sentido de modificao do projeto de lei. EsJas emendas so apresenJadas Comisso
MisJa de Oramento que as aprecia e encaminha discusso em plenrio. A possibilidade
do Congresso alterar subsJancialmente a proposJa de lei oramentria do Poder Executivo
, porJanto, basJante concreJa.

O poder de alterao pelo Congresso do projeto de lei oramentria , no enJanto,

limiJado. O pargrafo terceiro do art. 166 esJabeleceu que "as emendas aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso": a) "sejam compatveis com o Plano
Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias"; b) "indiquem os recursos necessrios,
admitidos apenas os provenientes de anulao de despesas, excludas as que incidam sobre:
doJaes para pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias
constitucionais para EsJados, Municpios e Distrito Federal"; ou c) "sejam relacionadas
com a correo de erros e omisses ou com dispositivos do texto do projeto de lei". DesJa
forma, o Poder Legislativo limitou a prpria capacidade de realizar alteraes na proposJa
oramentria do Executivo. De fato, o volume global de receitas dado pela previso
realizada pelo Executivo e no seria mutvel pelo Congresso, embora na prtica isto tenha
ocorrido. Apenas na Lei de Diretrizes Oramentrias que existiria a possibilidade deste
intervir no volume de recursos oramentrios, atravs de recomendao de adoo de
medidas de a! terao na rea tributria.

No campo da despesa. Jambm no grande a autonomia do Legislativo. Como as

doJaes para transferncias constitucionais, pessoal e servio da dvida proposJas pelo
Executivo no podem ser alteradas, os congressistas somente dispem de liberdade para
criar novas despesas de custeio e capiJal na medida em que sejam canceladas despesas
 172

originalmente propostas pelo executivo, j que o volume de gastos dado pela receita
fixada pela proposta de lei de meios do Executivo. A introduo de dotaes muito
inferiores aos valores necessrios feriu, no entanto, a execuo prtica desta forma de
atuao do Congresso na discusso oramentria.

O espao de alterao da pea oramentria proporcionado pela Constituio de

1988 foi um de seus grandes pontos positivos. Ao mesmo tempo em que foi criada uma
situao institucional inteiramente diferente da vigente desde 1967, quando nem os
programas eram passveis de alterao, a recuperao da capacidade de interveno do
Legislativo no incorreu nos problemas colocados pela Constituio de 1946. Nesta ltima,
a liberdade para incluso de novas despesas era completa, mesmo sem que as receitas
fossem discriminadas, o que fazia da pea oramentria mera coleo de gastos, da onde
alguns seriam efetivamente realizados. Note-se, inclusive, que as despesas de pessoal e
servio da dvida so obrigaes das quais o Governo Federal no pode se eximir, o que
faria com que o prprio Congresso no tivesse condies legais de realizar alteraes."

crucial notar que as modificaes na forma e no contedo da tramitao deste

novo Oramento Geral da Unio atravs do Congresso Nacional constituem-se, ao lado das
alteraes no relacionamento Banco do Brasil, Banco Central e Tesouro Nacional, na maior
mudana do reordenamento institucional efetivado na segunda metade dos anos oitenta. O
poder antes exercido em sua plenitude pelos rgos setoriais do Poder Executivo, passou a
ser compartido com os canais de tramitao internos ao Congresso Nacional. De fato, as
alteraes nos locais de deciso resultaram na mudana dos focos de presso e num
conhecimento mais amplo das aes do Estado com recursos oramentrios.

3.5.6. A Coerncia entre os Instrumentos

No resta dvida de que a nova Constituio dotou o Pas de um arcabouo bem

concatenado na rea de planejamento e oramentao. As mudanas trazidas pelo novo
marco constitucional foram, sem dvida, profundas. Desde a ligao entre planejamento e
oramentao, passando pela introduo da lei de diretrizes e indo a uma nova delimitao

34
Vale lembrar a resposta do ex-ministro Santiago Dantas s presses por liberao de recursos: Existe verba,
senhor Deputado, mas no h dinheiro". Citado em SERRA, J, Op. cit., p. 96.
 173

da abrangncia dos recursos pblicos levados apreciao do Congresso Nacional,

inegvel que, do ponto de vista terico, o processo oramentrio passou a um nvel de
abrangncia e sistematicidade superiores.

Como pano de fundo para a definio da ao estatal tem-se um plano plurianual do

qual fazem parte as aes da administrao direta e os investimentos das estatais. Note-se
que a nfase dada anteriormente apenas ao investimento estendeu-se para abarcar os
programas de ao continuada do Governo Federal, o que significou uma mudana na
noo de investimento pblico, em benefcio de um contedo mais marcadamente sociaL
Destaque-se, tambm, o forte encadeamento entre o plano plurianual e as leis de diretrizes
oramentrias, bem como as leis oramentrias anuais. Tal composio pode levar o Pas a
conseguir uma coerncia entre o gasto anual e o planejamento estratgico da ao pblica,
impedindo que os projetos de investimento de ocasio se imponham frente diretiva maior
fixada a partir do plano plurianual.

Quanto Lei de Diretrizes Oramentrias, seu papel de ligao entre o plano

plurianual e a lei de oramento tambm crucial, na medida em que a confeco da
proposta de Lei Oramentria sem a fixao de parmetros tenderia a enfraquecer a relao
entre o planejamento e a sua execuo anual. A LDO tem tambm a virtude de fixar
normas gerais de interesse pblico que determinam o perfil de gastos contido no
oramento.

Este conjunto de instrumentos no garante, no entanto, que no continue a se repetir

a prtica que vem prevalecendo nos ltimos anos. Imerso em crises conjunturais, o Pas h
tempos no possui um plano consistente de mdio prazo. A experincia dos primeiros anos
neste novo marco institucional no tem indicado mudanas substantivas, mas tem
referendado a tese que se avanos acontecerem de fato eles s produziro resultados no
mdio prazo. Sem dvida, a incipiente estrutura de planejamento que existiu foi
cuidadosamente desmontada nos ltimos anos. Obviamente, um plano plurianual produzido
sem bases slidas representa um grande passo para seu descumprimento e o caminho certo
da reproduo da atuao desordenada do Estado que nos ltimos anos vem se efetivando.
No obstante, a prtica destes primeiros momentos demonstra que apenas a lei no pode
levar a que um processo to complexo se torne coerente. A nova Constituio, no entanto,
deu as linhas gerais para que, com o desenvolvimento de seus instrumentos, um processo
mais racional e democrtico de deciso sobre o gasto pblico seja alcanado.
 !74

3.6. A Execuo Oramentria e a Supremacia do Caixa

Se o sentido maior de se produzir uma pea contbil que contenha todos os

elementos de despesa e receita do setor pblico o de dar concretude atuao estatal e
proporcionar uma clara idia do impacto das contas pblicas sobre a economia,
fundamental analisar a relao existente entre o oramento e sua execuo, dentro da
realidade introduzida pelas reformas institucionais. Esta questo no de forma alguma
trivial, posto que, na execuo, na dependncia de condies especficas, o perfil de gastos
espelhado no oramento pode ser completamente transformado. Vale dizer, a execuo de
caixa pode fazer da pea oramentria um mero instrumento contbil, sem a mnima
relevncia gerencial.

Embora em vrios pases a questo nem se configure como relevante, no Brasil no

h como esquec-la. Nos pases onde o processo oramentrio est consolidado, a execuo
oramentria mera decorrncia do que o Congresso aprovou em Lei. importante notar
que, nesta situao, o raio de manobra do Poder Executivo fica limitado, crescendo,
consequentemente, a influncia do Legislativo. No Brasil, no entanto, a experincia dos
ltimos anos demonstrou ser o oramento uma mera pea demonstrativa da configurao do
gasto possvel no incio de cada ano. Em verdade, a execuo efetiva no teve, na maioria
dos anos, nenhuma relao com a distribuio de despesas inicialmente prevista. 35

A inflao teve, no processo de execuo oramentria, grande importncia ao

exigir que o oramento fosse refeito ao longo do prprio ano. Como a int1ao embutida
dentro dos clculos do oramento poderia gerar expectativas quanto s taxas previstas de
int1ao, as autoridades econmicas sempre trabalharam com as previses mais otimistas.
Esta prtica encobre, no entanto, uma manobra do Executivo para deter controle ainda
mais forte sobre os recursos pblicos. Com o oramento ficando rapidamente defasado, a
definio dos gastos acaba assumindo um carter eminentemente fortuito, ao sabor dos
problemas e presses da ocasio. Desta forma, as suplementaes por excesso de
arrecadao, decorrente da expanso dos valores nominais da receita, produziram novos
oramentos, confeccionados e votados durante o segundo semestre.

" AFONSO, R. B., "A Ruptura do Padro de Financiamento do Setor Pblico e a Crise do Planejamento do
Brasil nos Anos 80", In: Plane,amento e Polticas Pblicas n. 4, Braslia, IPEA, 1991, p. 1 a 27.
 175

Mas na relao entre o oramento e sua execuo financeira que a precariedade do

processo aparece de forma plena, sendo notria a prevalncia do caixa sobre o oramento.
De um lado, o controle de caixa permite que a magnitude da despesa global seja alterada,
de acordo com as disponibilidades dadas pela receita ou pela capacidade de endividamento.
De outro, por meio da administrao da programao de pagamentos, o rgo de execuo
ganha a capacidade de alterar o valor real das dotaes oramentrias, interferindo
decisivamente na prpria distribuio das despesas dentro da pea oramentria'. A
alterao dos valores reais acaba por distorcer por completo a possibilidade de
cumprimento das metas propostas na pea oramentria. A liberao de recursos pode levar
a que a construo de uma escola, por exemplo, seja concluda com apenas 50% da
capacidade de atendimento inicialmente planejada. Na verdade. a imensa demora em se
tentar operacionalizar formas de indexao oramentria num Pas com tamanha
experincia no assunto s pode ser compreendida dentro do quadro de interesses sobre o
manuseio dos recursos pblicos.

Os danos causados ao oramento so, portanto, de vrias ordens. Podem ser os

aspectos de distribuio do gasto os fundamentais, mas tambm pode ser do prprio
atendimento aos objetivos delineados pelo Governo. Por outro lado, a recorrente
necessidade de aprovao de suplementaes por excesso de arrecadao durante o ano
comeou a ser um elemento de grande complexidade operacional devido tanto preparao
das leis quanto s dificuldades de aprovao no Congresso. Ou seja, a indexao chegou ao
Oramento como tentativa de limitar o poder do Executivo em alterar o oramento durante
o ano e de dar melhor condio operacional ao rgo central de oramento e ao Congresso
Nacional nas suas revises. Neste quadro, pelo menos duas tentativas foram feitas para a
criao de uma prtica oramentria em valores reais.

A primeira tentativa de indexao foi realizada no Projeto de Lei Oramentria para

1989. A proposta dividia as despesas em quatro grandes itens: pessoal, servio da dvida
externa, servio da dvida interna e outras despesas de custeio e capital. Cada um destes
itens teria um indexador prprio, sendo usada para os salrios a Unidade de Referncia de
Preos (URP), instituda pelo Plano Bresser, que dava base poltica salarial do setor
privado quela altura: o servio da dvida externa pela variao do dlar oficial e o servio

36
Note-se que a reviso dos valores reais das dotaes podem ocorrer na programao da execuo
oramentria, onde se d a liberao para empenhos ou no pagamento efetivo das operaes que esperam na
fila das liquidaes.
 176

da dvida interna pela correo monetria. J os outras despesas de custeios e de capital

seriam indexados pela evoluo das receitas, conformando uma auto-regulao do
oramento em relao evoluo das receitas. Na verdade, esta proposta de indexao era
mais que uma forma de atualizao monetria das dotaes, posto que a prpria execuo
passava a conter um ajuste automtico para a conteno dos gastos.

A proposta foi recusada pelo Congresso Nacional. Embora o oramento indexado

seja uma defesa contra a manipulao das dotaes pelo Executivo, os interesses dos
parlamentares se articularam contra tal inovao devido perda de poder que os lobbies
teriam na ausncia das Leis de Excesso. Com a indexao das dotaes, o Executivo no
precisaria voltar repetidamente ao Congresso para abrir novos crditos. Nesta situao, os
congressistas no teriam como pressionar pela liberao de financeira de recursos referentes
a dotaes j asseguradas na Lei Oramentria.

A Proposta de Lei Oramentria para 1990 continha um novo mtodo de indexao.

Foi proposta a Unidade de Referncia Oramentria (URO) como indexador para todas as
dotaes oramentrias. Em verdade, as dotaes seriam transformadas em URO no incio
do ano. A cada incio de ms, o montante de dotaes no utilizadas seria corrigida pela
variao da URO. O ndice de correo seria dado pela evoluo da inflao ou pelo
crescimento nominal das despesas. Em qualquer dos casos, seria aplicado um redutor como
forma de economizar recursos. Em razo de manobras realizadas quando da anlise do
Oramento no Congresso, a URO teve melhor sorte que a indexao por categorias
proposta no Oramento Geral da Unio para 1989. A sistemtica da URO foi aprovada no
mesmo artigo em que se propunha a utilizao dos recursos provenientes do redutor nela
embutido num conjunto de despesas criadas por emendas de parlamentares.

A utilizao da URO teve, no entanto, curta durao. Somente duas correes

foram realizadas, estabelecendo-se a sua extino na reviso oramentria efetuada em
meados do ano. No foi apenas a reduo da inflao e a diretriz governamental de extirpar
os mecanismos de. indexao da economia que puseram fim sistemtica da URO. Razes
de ordem operacional e o seu mau uso tambm determinaram a extino da URO.
importante lembrar a grande complexidade operacional em renovar mensalmente as
dotaes oramentrias de uma enorme quantidade de unidades. Como nem todas tinham
ligao on line com o rgo central de oramento, era enorme o problema de verificar o
montante de dotaes utilizadas para que o complemento tivesse sua correo realizada.
 177

Por outro lado, a prpria utilizao dos crditos oramentrios vinha sendo distorcida pelas
unidades gestoras, que passaram a jogar com as expectativas de correo da URO para
aumentar o valor real das dotaes."

A administrao de caixa de que vtima o gasto pblico deve ser relacionada com
a enorme distncia existente entre as despesas definidas no Oramento Geral da Unio e os
gastos efetivamente realizados. As dimenses do float oramentrio no Brasil so de tal
magnitude que ultrapassaram os 5% do PIB em !989. Logicamente, na medida em que o
oramento uma inteno de gastos que pode ser revista pelo comportamento das receitas,
compreensvel que, em determinados momentos, produzam-se divergncias entre o
projetado e o efetivado. No entanto, no caso brasileiro, a recorrncia do float indica a
existncia de um problema de carter estrutural.

O float oramentrio pode ser dividido em trs diferentes componentes. O primeiro

deles refere-se ao pagamento da folha de salrios do Poder Executivo, que se dava apenas
no incio do ms seguinte ao ms de competncia. Assim, a soma de salrios por
competncia maior que os pagamentos efetivados pelo caixa. O segundo elemento do
float refere-se aos restos a pagar. Uma quantidade muito grande de despesas de custeio e
capital, alm de transferncias conveniadas, empenhada e liquidada ao final do ano, para
que o desembolso efetivo se d ao longo do primeiro semestre do ano seguinte. O terceiro
componente a destacar o cancelamento de dotaes oramentrias. Ao final do ano, os
crditos no empenhados so anulados, desaparecendo a base legal para a contratao de
obras e fornecimento de bens e servios pelas unidades oramentrias. Dos trs
componentes, o nico que no merece maiores comentrios o referente divergncia
entre os salrios de competncia e caixa, quanto aos dois restantes, algumas observaes
so pertinentes."

No que toca ao acmulo de restos a pagar importante notar que no h como

conceber que ano a ano se repita a ocorrncia da postergao de gastos de competncia de
um ano para o seguinte. Em verdade, do ponto de vista da gesto dos recursos pblicos
est se dando uma sobreposio de oramentos. Uma unidade oramentria custeia seus
gastos correntes com recursos oramentrios do ano anterior e acaba postergando a
37
SERRA, J., "As Vicissitudes do Oramento", In: Revista de Economia Poltica, vo/. 13, n. 4, So Paulo,
Nobel, 1993, pg. 143 a 149.
38
Embora se trate do Oramento Geral da Unio, as mesmas questes podem ser verificadas nas prticas
oramentrias da grande maioria de Estados e Municpios.
 178

utilizao de suas novas dotaes. O prprio rgo de controle da execuo de caixa. ciente
das reais necessidades de recursos das unidades. posterga a programao de liberaes de
recursos para as mesmas. Note-se que a ocorrncia deste problema ao longo de vrios anos
demonstra que em nenhum momento foi realizada uma compatibilizao entre as
necessidades reais das unidades e as dotaes oramentrias. Uma ruptura deste esquema
de sobreposio oramentria levaria possibilidade de uma viso muito mais clara da
posio das unidades em relao s suas dotaes.

necessrio notar que o tratamento dado no pargrafo anterior aos restos a pagar
compreendeu apenas a parcela legtima destes recursos. No entanto, grande parte dos restos
a pagar proveniente da poltica de utilizao de dotaes oramentrias das unidades
gestoras. Como o no empenho de dotaes pode significar corte de recursos num
oramento futuro, devido reduo das bases histricas sobre as quais se produzem os
parmetros para a distribuio das dotaes oramentrias, todas as unidades tentam
esgotar as dotaes. Obviamente, esta poltica se traduz em gastos desnecessrios,
almoxarifados superdimensionados e desperdcio de recursos.

Ainda mais significativo, no entanto, o fato de que um volume substantivo de

dotaes oramentrias- cerca de 1,4% do PIB, em 1990- acaba cancelado. Mesmo com
o perigo de que suas bases oramentrias sofram deteriorao com vistas obteno de
futuras dotaes, vrias unidades oramentrias sequer conseguem dar conta dos
procedimentos necessrios realizao do empenho de recursos. Em alguns casos, isto se
deve ao despreparo tcnico das unidades oramentrias, em outros, o excesso de dotaes
acaba por inviabilizar que as licitaes e concorrncias se dem em tempo hbil. Ainda em
outros, a programao financeira impede que as despesas, e correspondentes aes sejam
realizadas. De qualquer modo, trata-se de um grande problema da sistemtica
oramentria.

Os problemas apontados na sistemtica oramentria vigente permitem afirmar que

o Oramento Geral da Unio encontra-se altamente superdimensionado frente efetiva
capacidade de gasto do governo federal. Relativamente ao OGU aprovado para 1990,
apenas 63% da despesa autorizada, de US$ 303 bilhes, foi realmente realizada, o mesmo
 179

39
ocorrendo em 1991 Trata-se, certo, de um vcio do processo oramentrio que no se
adaptou nova realidade de crise das finanas pblicas que emergiu no incio dos anos
oitenta. Em verdade, a execuo de caixa acabou por suportar o nus do ajuste ao
rompimento do antigo padro de financiamento.

O espao oramentrio foi formalmente preservado, como se nada estivesse

acontecendo frente profunda crise das contas fiscais, mas a realidade das contas pblicas
foi se impondo como determinante do gasto. A execuo financeira acabou por redefinir a
composio da despesa pblica, por vezes drasticamente alterada em relao s dotaes
aprovadas na pea oramentria. Diversas das despesas, tomadas por funes, apresentaram
forte frustrao em termos de conservao na execuo do espao que lhes reservara a pea
oramentria, com destaque para a rea social. Na avaliao por categorias econmicas, a
frustrao das despesas com investimentos incontestvel. 40

A supremacia do caixa sobre o oramento assumiu diversas formas, desde

procedimentos chamados "de gaveta", passando pelos cortes lineares, chegando aos
contingenciamentos. Em todos os casos a incapacidade tcnica e poltica de priorizar e
hierarquizar levaram a execuo financeira do oramento a nveis extremos de
irracionalidade e casusmo. Este processo trouxe dois reflexos perversos para as contas
pblicas. De um lado, as compras do setor pblico passaram a ser, dada a incerteza sobre
os pagamentos, crescentemente mais caras que as efetuadas pelo setor privado. De outro,
na busca da garantia de recursos, inclusive para dar segurana de recebimento a
fornecedores, cresceram as tentativas de estabelecimento de vinculaes de receitas e
constituio de fundos especiais. Logicamente, agravando o j fortssimo fracionamento da
esfera pblica.

As consideraes sobre a permanncia das prticas que nortearam a deciso com

respeito aos gastos pblicos definem, frente ao forte reordenamento institucional, um
aparente paradoxo. A forma redefinida das pea oramentria no logrou alterar as normas
de ao e gesto do gasto. A incorporao das contas fiscais antes cursadas pelo Oramento
Monetrio, dentre outras alteraes, significou uma verdadeira revoluo dentro da pea
oramentria. No entanto, a nvel da tradicional sistemtica utilizada para as contas que j
39
Note-se que este comportamento no derivado dos valores consignados para o pagamento do servio das
dividas, mas conserva estes patamares de desvio quando analisadas apenas as despesas de custeio e capital.
Ver: GUARDIA, E. R.,Op. cil., p. 120 a 125.
40
AFONSO, R. B., Op. cit.
 180

eram cursadas pelo antigo OGU pouco foi modificado. Na verdade, a chave do
entendimento deste paradoxo situa-se na prpria essncia da desestruturao do pacto
desenvolvimentista. As alteraes formais se viablizaram, mas a contenda real com
respeito aos gastos efetivos permaneceu no terreno do jogo de presses dentro de um
Estado esfacelado. O escombros do pacto seguiram definindo a utilizao dos recursos na
ausncia de novos pactos e consensos. Nada melhor, neste sentido, do que a disputa pelos
recursos escassos justamente na boca do caixa.

3. 7. O Reordenamento e as Questes Pendentes

A realidade institucional colocada a partir das reformas tem se demonstrado muito

aqum das expectativas. Trs elementos parecem colaborar, ao nvel tcnico e econmico,
para que o processo ainda permanea submerso em grande instabilidade. O primeiro deles
a ausncia de legislao complementar que d conta dos muitos aspectos que ficaram por
esclarecer no texto constitucional. O segundo a m utilizao de vrios dos novos
conceitos introduzidos pela nova Carta, decorrente da resistncia s inovaes,
notadamente a LDO, e da perspectiva de ao dos agentes que ganharam poder decisrio
dentro do processo oramentrio. O terceiro, talvez mais relevante, a inadequao de
alguns dos mecanismos aos papis desempenhados pelo Estado, especialmente na falta de
um consenso poltico que viabilize maior sustentao nova institucionalidade. Em
verdade, talvez a questo mais geral que se deva colocar ao reordenamento institucional
seja a inviabilidade de sua complementao sem a prvia construo de um novo padro de
relacionamento entre o Estado, seus diversos organismos e o setor privado.

A ausncia de legislao complementar condizente com o esprito do texto

constitucional implicou numa situao extremamente complexa porque a Lei que ainda
disciplina a matria a de n. 4320, anterior ainda s reformas promovidas pelo regime
instalado em maro de 1964. Diversos elementos tm sido objeto de solues ocasionais,
na melhor das hipteses regulados pelas LDO. A forma de associao entre as principais
partes integrantes do OGU, os Oramentos da Seguridade e Fiscal parecem ser o melhor
exemplo, dado que os dois sistemas funcionam com caixas separados mas se interpenetram
no que tange s suas fontes de recursos e a suas aes. O estabelecimento de uma Comisso
para a confeco da proposta oramentria da Seguridade apenas postergou a soluo do
 181

problema. Note-se que diversos outros aspectos aguardam soluo como a forma de
tratamento dos avais da Unio, fundos especiais e sistemas de controle interno e externo."

A resistncia implementao de uma sistemtica de ciclo oramentrio outro

ponto a destacar dentro da realidade da utilizao dos novos marcos institucionais. Embora
a forma tenha sido assimilada. a utilizao do conceito de processo de planejamento,
oramento e avaliao praticamente inexistente. Em verdade, o PPA no correspondeu s
expectativas sendo interpretado como uma lista de projetos da chamada "prateleira". A
avaliao da execuo de programas e projetos inexiste, por isto o Oramento no tem a
mnima condio de adotar critrios de priorizao para as atividades e projetos que
contempla. A eternizao de programas ganha terreno frtil, embasada na presso dos
interesses estabelecidos e na ausncia de crtica das aes pblicas. A prtica s pode ser a
incrementai, assumindo o rgo de oramento a tarefa de somar as propostas setoriais sem
estabelecer prioridades. Prova disto que os cortes quase sempre so lineares.

Um elemento importante a destacar dentro da concepo de ciclo de planejamento e

oramento a forma de abordagem dada classificao funcional-programtica, utilizada
desde 1974, e muito adequada ao PPA. Os vcios tm levado a uma grande prevalncia do
funcional sobre o programtico. Os programas no existem por si, mas para legitimar a
alocao de recursos para os rgos, o que chega a extremos como a existncia de um
programa cujo nome Departamento. Da mesma forma os custos das atividades e projetos
no so avaliados, viabilizando a prtica, muito comum em emendas do Congresso de
colocar uma dotao com valores reduzidos, para depois fazer presso para aument-los.

A Lei de Diretrizes Oramentrias, sem dvida uma inovao de grande poder na

tentativa de estabelecer um elo consistente entre o planejamento e a execuo anual, merece
um comentrio especial. A ausncia da legislao complementar tem levado a que ela
assuma diversas tarefas, mas tem colaborado para que sua misso mais importante fique
diluda. Alm disto, o carter de pea de estabelecimentos de diretrizes e controle no
parece ter um estatuto firme. Vrios exemplos mostram como diretivas contidas na LDO
foram descumpridas, seja na proposta do Executivo Federal para a elaborao da Lei de
Meios, seja na forma de apresentao da proposta do Judicirio, ou mesmo na sua
tramitao e votao no Congresso Nacional. Mesmo diretivas como corte de gastos ou
objetivos em termos de deficites pblicos foram descumpridos.
41
BIASOfO Jr., G. & F. A. OLIVEIRA, Op. cit., p. 60 a 63.
 182

necessrio observar que, sob diversos aspectos, o reordenamento institucional

parece desvinculado da realidade da presena estatal na economia, o que, em verdade,
demonstra a inexistncia de consensos polticos que o sustentem. O Oramento de
Investimentos das Empresas Estatais o maior exemplo disto. Nem o Plano de Dispndios
Globais diferente da pea de fico que as empresas sempre enviaram antiga SEST,
nem por meio deste oramento se tornou possvel exercer algum controle pblico sobre
estes blocos autnomos de capital. As condies especficas de cada empresa em sua
relao com as variveis macroeconmicas e os seus mercados especficos seguiram
subordinando a segundo plano o seu carter pblico. Desta forma, o OIEE acaba no
exercendo nenhuma de suas atribuies maiores, a hierarquizao do investimento do setor
produtivo estatal e a fixao de parmetros para a ao privada, e nem preocupaes com a
atenuao de desequilbrios regionais.

O Oramento de Crdito experimentou, de forma diversa, os problemas da mudana

institucional, resultando em enorme reduo da capacidade de interveno pblica. De um
lado, as transaes com produtos agrcolas em estoque sofrem enormes problemas, dado
que normal que se incorra em prejuzos, mas h necessidade de dotaes do Oramento
Fiscal para a realizao da venda. A falta de agilidade na sistemtica oramentria vigente
ocasionou enormes problemas para a realizao das polticas de abastecimento. Por outro
lado, diversos problemas relativos inadimplncia e correo dos retornos das operaes
de crdito tm produzido uma reduo de funding oramentrio, o que tem levado
retrao da capacidade de expanso de crdito aos setores agrcola e exportador.

A tramitao da proposta oramentria do Executivo no Congresso Nacional

revelou-se como a maior frustrao da nova sistemtica proposta na Constituio de 1988.
Ao largo do escndalo que atingiu a Comisso Mista de Oramento, a forma de ao do
Congresso no implicou em melhoria do ponto de vista da alocao dos recursos pblicos
ou da discusso de prioridades. Ao contrrio, verificou-se, apenas uma transferncia dos
locais de presso, dos Ministrios para o Legislativo, implicando at em deteriorao da
qualidade da pea oramentria, em decorrncia da desorganizao que passaram a sofrer
as propostas setoriais. A perspectiva das alteraes propostas pelos congressistas foram, na
grande maioria das vezes, meramente local, objetivando a realizao de aes que se
sobrepem s de Estados e Municpios.
 183

Mais danosa para a sistemtica oramentria, no entanto, foi a forma pela qual a
ao dos parlamentares se deu. Entre 1990 e 1992, as emendas proposta do Executivo
foram introduzidas na Lei atravs de expedientes altamente discutveis. Em 1989, as
despesas adicionadas por parlamentares seriam custeadas pelo reduo artificial de outras
despesas. Em 1991 e 1992, a receita foi reavaliada, sob a alegao de a mesma ter sido
objeto de erros e omisses, para que os recursos assim criados pudessem absorver as
despesas decorrentes do grande nmero de emendas aceitas pela Comisso de Oramento e
integradas Lei Oramentria. Note-se que o descomunal volume de emendas aprovadas
exigiu, ainda que fossem consignadas dotaes muito inferiores aos valores realmente
exigidos, transformando o oramento numa coleo de ttulos, que teriam, posteriormente,
reforo de verbas ou cancelamento, j a fora da rbita do Legislativo. Desta forma, a pea
oramentria ficou mais distante de um oramento realista, dando lugar a uma influncia
ainda maior da administrao de caixa. Nos anos posteriores, o oramento simplesmente
no foi votado pelo Congresso at o final do ano ao qual o mesmo deveria se aplicar.

Por fim, cabe notar que a implementao das reformas na rea oramentria se deu
dentro de um contexto de crise do padro de desenvolvimento e de insero estatal na
economia. A crise das contas pblicas e as recorrentes medidas de ajuste acabaram por
problematizar a conduo das polticas pblicas, especialmente no sentido de que a
implementao de cortes de gastos tornou ainda a luta por recursos muito mais pesada,
indo no sentido da efetiva fragmentao do Estado, como defesa dos vrios segmentos
frente aos rgos centrais. Da perspectiva federativa, a questo se colocou de forma ainda
mais aguda, pois, sem a redefinio de atribuies entre as trs esferas de governo, o
espao oramentrio tornou-se o palco da batalha de todos contra os rgos centrais, nos
momentos em que estes procuraram promover o desmonte da estrutura de federal de ao
regionalizada. Ao lado desta disputa, os diversos interesses passaram a guerrear entre si,
pela participao regional no bolo de recursos federais.

De fato, h que se ter em conta que o reordenamento institucional, embora

abrangente e profundo, encontrou os limites da sua prpria dinmica. A conduo de todo
o processo teve na premncia de controle sobre as contas fiscais a sua maior razo de ser.
No entanto, as mudanas no alcanaram novas formas de federalismo, nem desenharam a
renovao de compromissos entre os agentes econmicos e polticos. Na incapacidade de
repor elementos necessrios sustentao da nova forma institucional, suas vrias
instncias passaram a ser, recorrentemente questionadas. Isto se verificou tanto na
 184

construo do aparato tcnico quanto na conduo poltica das decises sobre a matria.
Deste modo, nem mesmo os efeitos estabilizadores que poderiam advir de uma slida
reorganizao institucional se completam, dado que as regras acabam alteradas nos
momentos cruciais. Vale dizer, a estrutura altamente dinmica dos anos setenta foi abolida
pela crise, dando lugar a uma institucional idade que procura o ordenamento mas esbarra na
ausncia de sustentao frente aos interesses em jogo.

3. 8. Concluses

O processo de reformulao institucional das finanas pblicas na segunda metade

dos anos oitenta foi dos mais profundos e abrangentes. Sem dvida, o arranjo institucional
forjado nos anos sessenta e incios dos setenta no subsistiria a uma problematizao das
fontes de financiamentos, como a ocorrida no incio da dcada de oitenta. A necessidade de
reequilbrio e transparncia das contas pblicas acabou fomentando mudanas tcnicas e
organizativas no processo decisrio, ainda no seio do Poder Executivo. Ao mesmo tempo,
o retorno a um regime democrtico impulsionou a retomada de poderes pelo Poder
Legislativo sobre o processo oramentrio.

De meados de 1984, at a preparao do primeiro Oramento Geral da Unio, no

formato exigido pela nova Constituio, diversas mudanas tiveram que ser implementadas.
O final da conta de movimento do Banco do Brasil foi o primeiro grande passo para tanto,
logo seguido pela criao da Secretaria do Tesouro Nacional. A transferncia da gesto da
dvida mobiliria federal e dos Fundos e Programas para o Tesouro Nacional
redimensionaram o papel do Banco Central, fazendo com que as polticas monetria e fiscal
passassem a ter distino. A unificao oramentria, com o Oramento de Crdito como
anexo, completou este processo de concentrao das contas fiscais no Oramento Geral da
Unio e de gesto dos recursos pblicos pelo Tesouro Nacional.

A nova Constituio consolidou este processo, fazendo do Oramento Geral da

Unio uma pea oramentria realmente representativa dos recursos mobilizados pelo setor
pblico, e deu ao Poder Legislativo condio de interveno no processo oramentrio e de
planejamento. A consolidao de todos os recursos fiscais tradicionais, das operaes de
crdito, da gesto da dvida pblica, das contas da Previdncia Social e dos investimentos
 185

das empresas estatais no OGU transformou-o numa pea oramentria relevante. A criao
do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias, bem como a possibilidade de
modificao da proposta oramentria do Executivo deram lugar a uma nova maneira de
relacionamento entre poderes e a uma possibilidade de melhoria na relao entre o
planejamento e a deciso oramentria anual das despesas pblicas.

Em verdade, pode-se dizer que o reordenamento institucional foi a nica grande

reforma do aparato estatal promovida nos anos oitenta. Mesmo assim, diversos pontos
permanecem em suspenso e seu fim ltimo, que deveria ser a recomposio da capacidade
de interveno pblica, acabou se esgotando na tentativa de controle sobre os gastos. No
restam dvidas de que um avano muito expressivo foi realizado no que tange separao
entre a poltica fiscal, de um lado, e as polticas monetria, cambial e creditcia, de outro,
tanto em termos de execuo quanto no que respeita capacidade de anlise. No entanto,
aspectos macroeconmicos de diversos elementos das contas pblicas no mereceram
maiores discusses. O Resultado do Banco Central e a Remunerao de Disponibilidades de
Caixa do Tesouro Nacional no Banco Central, que em anos de inflao elevada podem
superar os 5% do PIB, foram utilizados majoritariamente para quitao de ttulos da dvida
pblica junto carteira do Banco Central, o que, em parte, significa uma reduo do poder
de compra global, mediada pelo Estado. Ou seja, os descalabros do Oramento Monetrio
acabaram sendo substitudos pelo seu oposto.

A introduo da unicidade oramentria, embora importante no aspecto formal,

pouca repercusso teve sobre as caractersticas da deciso a respeito dos gastos pblicos.
Os grupos de interesses, de fora ou de dentro da mquina pblica, seguiram exercendo sua
int1uncia na construo do oramento e continuaram a luta na execuo de caixa pela
posse efetiva dos recursos. A pea oramentria permaneceu presa a uma estrutura que no
consegue hierarquizar os setores e despesas prioritrias. O controle das despesas na "boca
do caixa" seguiu sendo a soluo para as hipertrofias de um aparato que, estranhamente,
no adotou solues contra os efeitos do processo inflacionrio. A capacidade de
planejamento e avaliao do gasto pblico posta pela nova institucionalidade acabou
submersa nas aes de curto prazo, frente a uma prtica avessa ao planejamento. Note-se
que isto se deu em todas as esferas oramentrias, das mais s menos sujeitas aos
regulamentos contbeis e oramentrios.
 186

A mudana do eixo de poder realizada pela Constituio Federal de 1988, dotando

o Congresso Nacional de amplos poderes na definio dos gastos pblicos resultou, com
certeza, na maior decepo com as reformas institucionais promovidas nos anos sessenta.
Embora grande destaque tenha sido dado aos desmandos da Comisso Mista de Oramento,
a questo substantiva que se coloca que o Poder Legislativo no conseguiu dar conta do
papel a ele reservado, qual seja, a definio das linhas mestras da ao pblica e da
composio do oramento por seus grandes itens. Ao contrrio, os interesses particulares,
de carter at local, se sobrepuseram a quaisquer outras discusses. Pior, o Congresso
Nacional passou a deturpar a prpria magnitude da pea oramentria proposta, atravs do
artifcio da reviso das receitas. Deste modo, de possvel promotor de consensos, o
Congresso passou a ser um dos grandes elementos de degenerao da prtica oramentria.

Os avanos conseguidos. na matria oramentria, nos ltimos anos, foram de

enorme importncia. No entanto, cumpre notar que as deficincias ainda so de grande
magnitude. Mesmo a utilizao da nova institucionalidade ainda deixa muito a desejar.
Mais que isto, ainda no h clareza sobre os efeitos macroeconmicos postos pela mudana
do marco institucional. Mas o aspecto que merece maior destaque que as mudanas foram
realizadas sem que se estabelecessem consensos em torno das novas tarefas do Estado, sem
que se renovassem os pactos polticos que do sentido ao pblica. Desta forma, a
reorganizao institucional mostrou-se apenas adequada a viabilizar a convivncia dos
restos da estrutura estatal herdada do pacto desenvolvimentista com a crise financeira, sem
definir novos padres de interveno e formas de mobilizao de recursos.
 CAPTULO 4

A POLTICA FISCAL, DEFICIT E ESGOTAMENTO DA CAPACIDADE DE

INTERVENO PBLICA

4.1. Introduo

O objetivo deste captulo discutir as relaes macroeconmicas ligadas poltica

fiscal no curso do processo de ajustamento externo dos anos oitenta, visando demonstrar a
enorme reduo da capacidade de interveno do Estado na dinmica econmica. Apontada
como causadora das desventuras vividas pela economia brasileira, durante o perodo
recente, a crise das contas pblicas esteve no centro do debate econmico dos anos oitenta
e incio dos noventa. Tanto o crnico processo inflacionrio quanto a estagnao econmica
e os enormes problemas financeiros relativos s dvidas interna e externa tiveram no
descontrole fiscal do Estado brasileiro, no entender de diversos economistas e do senso
comum, sua maior razo de ser.

De fato, seria difcil, a qualquer anlise realizada no perodo, deixar de apontar a

crise fiscal como elemento central da falncia do modelo de desenvolvimento brasileiro, tal
sua extenso e profundidade. O tema do deficit pblico ressurgiu, no incio dos anos
oitenta, do esquecimento ao qual fora relegado na dcada anterior para passar a nuclear as
preocupaes da poltica econmica. Por duas vias, a questo do deficit passou a merecer
grande ateno, ainda na primeira metade dos anos oitenta. A primeira delas relacionou-se
implementao dos acordos com o Fundo Monetrio Internacional, condio necessria
para as negociaes com os bancos privados internacionais, no mbito da crise da dvida
externa. A conteno do deficit pblico apareceu como um dos pilares das polticas
promovidas pela instituio com vistas aos ajustes do Balanos de Pagamentos'. A segunda
derivou da forte retrao do crdito externo, at ento elemento basilar da estrutura de
financiamento ao setor pblico. Dado o estreitamento das receitas fiscais e do faturamento
das empresas estatais e as dificuldades de financiamento, o deficit teria que,
necessariamente, apresentar-se como tema essencial na conduo da poltica econmica.

1
B!ASOTO Jr., G., Dvida Externa e Deficit Pblico, Braslia, IPEA, 1992, Cap. 1.
 188

importante notar, no entanto, que, sob a forma de combate ao deficit pblico,

diversos elementos da poltica fiscal foram sendo alterados ao longo dos anos, com
significativa repercusso sobre a economia e diferentes impactos dinmicos. No curso
destes dez anos de combate ao desequilbrio das contas pblicas, no foram poucas as
mudanas nas polticas governamentais, envolvendo reduo de subsdios, corte de
investimentos, esforos tributrios, conteno de gastos com pessoal, dentre outros. No
entanto, uma caracterstica marcou todo o processo, qual seja, a reduo da capacidade
governamental em definir montantes e setores beneficirios das despesas pblicas. Por
conseguinte, a poltica fiscal, nos ltimos anos, pode ser considerada prisioneira das
demandas que se colocaram sobre o setor pblico, tendo anulada sua capacidade de definir
rumos prprios e ter papel ativo dentro do cenrio econmico.

Com certeza, a capacidade de alavancagem da acumulao produtiva, caracterstica

de dcadas de insero estatal dentro do pacto desenvolvimentista, transformou-se, na
dcada de oitenta, em esgotamento do potencial dinmico do setor pblico. O derradeiro
momento onde as contas pblicas demonstraram capacidade de mobilizao de recursos, no
sentido de transformar as determinaes econmicas, pode ser delimitado como o perodo
entre 1983 e 1984, onde, como discutido no captulo 1, as finanas pblicas foram
utilizadas na direo da viabilizao do ajuste corrente e patrimonial do setor privado. No
entanto, antes de demonstrar capacidade de articulao, este momento da ao estatal
significou o rompimento das possibilidades de execuo de uma poltica fiscal ativa. De um
lado, a via utilizada colocou sobre o Estado, e em sua estrutura passiva, toda a carga do
ajuste. De outro, a deteriorao das contas pblicas implicou a transformao estrutural das
contas estatais para uma posio de extrema fragilidade em relao s mudanas das
condies macroeconmicas internas e externas.

A deteriorao das finanas pblicas, nos anos oitenta, foi responsvel pela
profuso de medidas econmicas focalizadas na administrao fiscal, procurando reverter,
via controle do fluxo de caixa, o crnico desequilbrio das contas do Estado. No entanto, a
carncia de uma noo mais clara sobre a insero estatal e os impactos macroeconmicos
decorrentes das diretivas de controle da rea econmica produziram um conjunto de
medidas descoladas da realidade econmica e poltica. Neste contexto, a mais eficaz das
polticas de conteno do gasto foi operada, a partir de 1983, por meio da imposio de
limites quantitativos expanso do crdito ao setor pblico, especialmente atravs da
Resoluo n. 831, do Conselho Monetrio Nacional, arcando com todas as incongruncias
 189

de medidas de carter Iinear frente a um umverso de entidades pblicas de grande

heterogeneidade.

interessante observar que o desconhecimento sobre a presena estatal na economia

brasileira era de tal ordem que a prpria quantificao e conceituao de deficit do setor
pblico esteve em causa por largo perodo. Em primeiro lugar, pela dificuldade em definir
o espao fiscal relevante, dada a enorme interpenetrao entre as polticas fiscal,
monetria, creditcia e cambial, caracterstica da institucionalidade montada nos anos
sessenta. Em segundo, pela forma de considerar a extroverso do Estado, que deu lugar a
um enorme conjunto de autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista
controladas pelo Estado, mas detentores de dinmicas inseridas nas lgicas especficas dos
respectivos mercados. Em terceiro lugar, pela enorme complexidade em se tratar crditos
fornecidos pelo setor pblico e pelas instituies bancrias oficiais ao setor privado, tanto
em termos de montante quanto no que toca aos seus retornos. Por fim, pela enorme
dificuldade em se definir a forma de apropriao, ou no, das correes monetria e
cambial de ativos e passivos pblicos. Em verdade, toda a dificuldade decorre da forma de
situar a insero estatal dentro de um Pas onde o Estado parte integrante da prpria
estruturao do processo produtivo e de acumulao de capital. Vale dizer, no tarefa
simples definir o espao fiscal onde o Estado est presente na gnese do desenvolvimento
capitalista.

A exemplo da ausncia de consenso sobre a definio do conceito de deficit,

nenhum sucesso foi obtido no que diz respeito discusso de sua natureza. Os
entendimentos sobre as caractersticas mais gerais da execuo da poltica fiscal durante os
ltimos anos foram marcados por enorme polmica em torno da natureza do desequilbrio
das contas pblicas e das terapias a serem utilizadas para seu equacionamento. De um lado,
as correntes de extrao liberal, sustentando um ajuste das contas correntes do setor
pblico, com cortes de pessoal, demais custeios e investimentos, com papel secundrio
para a elevao das receitas. De outro, as correntes que asseguravam que as dificuldades do
setor pblico eram de natureza financeira, decorrentes do excessivo peso do servio das
dvidas sobre a estrutura de despesas, por isto impassveis a medidas relacionadas a
fluxos'. De toda a forma, durante as vrias tentativas de estabilizao da economia
2
O principal momento deste debate se deu em 1985, quando o Ministro da Fazenda, Francisco Dornelles,
conduziu uma poltica de conteno de caixa. frente oposio de diversos segmentos, inclusive dentro do
prprio governo. Ver: ARIDA, P., "O Deficit Pblico: um Modelo Simples". In: Revista de Economia Poltica,
vol. 5, n. 4, So Paulo, Brasiliense, !985, p. 67 a 76.
 190

brasileira, as duas maneiras de encarar a questo foram, em graus diferentes, usadas para
envolver, aos olhos dos agentes econmicos, os pacotes de medidas de estabilizao da
economia numa atmosfera de credibilidade na poltica fiscaL

As questes sem resposta no se restringiram natureza do deficit, dado que as

insuficincias da anlise da poltica fiscal, enquanto poltica macroeconmica, eram ainda
mais profundas. O exemplo maior desta insuficincia foi dado pelas polticas de controle do
deficit, especialmente as conduzidas pelo Fundo Monetrio InternacionaL Na ausncia de
condies de aferio do impacto efetivo sobre o desempenho macroeconmico, as
recomendaes de poltica foram sempre as de cortar pela metade o valor do deficit. Nas
formas mais sot1sticadas, as polticas fiscais tiveram por objetivo a zeragem inicialmente do
defict operacional e, depois, do deficit primrio. Nenhuma das metas formuladas, no
entanto, derivava de um conhecimento efetivo dos impactos macroeconmicos do deficit.

Tanto as hipteses sobre o corte do deficit quanto a disjuntiva colocada pelas duas
posies sobre a natureza do desequilbrio das contas em confronto no captam, no entanto,
uma parte da dimenso do Estado, que fundamental para a anlise da poltica fiscal, no
caso brasileiro. A insero do Estado no desenvolvimento capitalista imps determinadas
caractersticas sua conformao, que terminaram por condicionar a sua forma de
movimento, o que se refletiu numa determinada estruturao de suas contas. A liderana do
pacto desenvolvimentista deu ao Estado grande peso na dinmica econmica, por vrias
dcadas, o que resultou numa enorme capacidade de mobilizao de recursos e estruturao
de espaos pblicos e privados, nos vrios movimentos da expanso capitalista.

instalao da crise econmica e ao rompimento do pacto desenvolvimentista, a

partir de lnais da dcada de setenta, seguiu-se um enorme estreitamento do raio de
manobra do Estado na execuo das vrias polticas, em especial a fiscaL A natureza da
presena estatal e, por extenso, os compromissos por ele assumidos, acabou por colocar
uma srie de bices ao ajustamento, fosse ele atravs do corte de gastos ou pela via da
reduo dos juros pagos aos agentes internos ou externos. fundamental atentar para o fato
de que as relaes entre o pblico e o privado na crise no poderiam deixar de espelhar os
conflitos pendentes e as fraes em luta pelos escombros do aparato institucional e
financeiro do Estado do pacto desenvolvimentista.
 191

Assim, a emergncia da questo do deficit pblico encontra-se intimamente

associada ao rompimento do padro de financiamento do gasto pblico. A crise da dvida
externa colocou em xeque a estrutura de financiamento montada nas reformas dos anos
sessenta e sobreutilizada nos anos setenta, baseada na captao de emprstimos em moeda
diretamente junto aos bancos internacionais. A necessidade de compensar a retrao de
tomadores privados de recursos externos para regular a conta de capitais do Balano de
Pagamentos, as desvalorizaes reais da moeda nacional frente ao dlar e a elevao das
taxas de juros internacionais levaram as contas pblicas a suportar o nus derivado da crise
do padro de endividamento anteriormente escolhido. A violenta contrao na oferta de
crdito externo mostrou-se como uma restrio de financiamento ao setor pblico,
provocando a busca de fontes alternativas de crdito. Em verdade, em meio a vrios
expedientes, incluindo moratrias formais e informais, a sada se deu pela via do
endividamento em ttulos pblicos junto ao mercado financeiro interno.

A expanso da dvida mobiliria no foi, no entanto, apenas uma sada para a

estrutura de financiamento pblico. Talvez, muito mais relevante que esta funo tenha
sido o oferecimento de um meio para que os agentes econmicos pudessem manter recursos
em reserva frente sua corroso pelo processo inflacionrio. Mais que isto, mediante o
estabelecimento de taxas de juros esperadas superiores s internacionais, a dvida pblica
passou a ser a forma de manter os recursos domsticos dentro do territrio nacional, de
forma a sustar processos de fuga em massa de capitais, como efetivamente ocorrido em
outros pases da Amrica Latina.

Deste modo, a dvida mobiliria assumiu muito mais um papel macroeconmico do

que a sua funo clssica de prover uma fonte de recursos no-monetrios de longo prazo
para o setor pblico. Assim como foi fundamental na estruturao dos mercados
financeiros nos anos sessenta, a dvida mobiliria, no contexto dos anos oitenta, assumiu a
tarefa de proporcionar uma forma para a manuteno das aplicaes financeiras em moeda
nacional, impedindo movimentos de fuga de capital que seriam dramaticamente
instabilizadores para a poltica econmica e para as instituies financeiras. Em verdade, a
dvida mobiliri acabou sendo fundamental para o controle de uma economia em
permanente processo de instabilizao das condies de clculo capitalista, seja no que diz
respeito definio de valores para a produo em execuo, seja no que toca aos estoques
de riqueza, tanto em ttulos quanto em insumos e bens finais.
 192

O esgotamento da capacidade de interveno do Estado, ditado pela impossibilidade

macroeconmica de utilizar a dvida como elemento de financiamento ao setor pblico,
veio se somar ao processo de envelhecimento da estrutura institucional construda nos anos
sessenta. De um lado, a dvida contratual deixou de ser pea importante nos passivos
pblicos, condicionada por polticas restritivas de carter altamente errtico. De outro,
grandes ferramentas da acumulao, como o FGTS. o sistema financeiro da habitao e o
PIS/PASEP. reverteram seu grande potencial dinmico. Alm disto, a capacidade de
investimento pblico passou a experimentar uma situao de enormes entraves, premida
pelas despesas correntes em expanso e pelas receitas em retrao, especialmente no que
toca ao grande plo de expanso definido pelo setor produtivo estatal.

A conduo da poltica fiscal. em finais dos anos oitenta, levou as contas pblicas a
restries ainda maiores em sua capacidade de interveno micro e macroeconmica. A
reviso do aparato institucional, com a nova configurao das relaes entre o Banco do
Brasil, o Banco Central e o Tesouro Nacional, implicou uma maior restrio capacidade
de expanso do crdito e uma esterilizao de poder de compra. Ou seja, a nova
nstirucionalidade inseriu um mecanismo de retrao da atividade econmica. Da mesma
forma, a concentrao das operaes de dvida mobiliria no Oramento Geral da Unio
resultou em maiores entraves ao endividamento. O prprio texto constitucional, ao limitar
as operaes de crdito s despesas de capital para as trs esferas de governo e impedir que
o Banco Central financiasse o Tesouro deu tom definitivo enorme reduo do potencial
dinmico do setor pblico dos anos oitenta, relativamente ao existente nos anos setenta.

As grandes dificuldades para se compreender o sentido mais geral do deficit do

setor pblico produziram reaes diferenciadas, mas igualmente equivocadas nos setores
pblico e privado. A burocracia estatal passou a defender uma conteno a qualquer custo,
chegando a esboar propostas de reformas patrimoniais e um novo desenho da poltica
fiscal e da estrutura pblica, descolada de quaisquer forma de aliana poltica e abdicando
da marca mais caracterstica do Estado do pacto desenvolvimentista, que diz respeito a seu
poder de interveno. De outro lado, os agentes privados passaram a tomar os deficites
como indicadores da completa desestruturao do Estado e de sua incapacidade em assumir
papel de liderana dentro de uma trajetria expansiva. Por isto, o que era consensual em
relao presena do Estado como articulador e participante do desenvolvimento,
transformou-se numa exigncia de neutralidade, refletida atravs do controle do deficit e do
processo de privatizao. De todas as formas, a presena estatal passou a estar em xeque,
 193

embora nenhum outro consenso se firmasse para colocar em andamento uma proposta
alternativa.

O desequilbrio das contas pblicas s pode ser entendido dentro de uma lgica
muito mais ampla que a mera descrena no regime fiscal, dado estar referido ao prprio
desenvolvimento capitalista do Pas. Neste sentido, o rompimento do pacto
desenvolvimentista teve papel fundamental dentro da incapacidade em delimitar novas
tarefas e recursos financeiros para o Estado. Na ausncia destas definies, a conduo da
poltica fiscal dos anos oitenta e noventa mostrou-se errtica, tentando dar conta das
necessidades e dos dogmas de cada momento, numa sequncia de medidas de curto praw.
Como mostra a anlise que se segue, a poltica fiscal teve seu movimento condicionado por
duas grandes ordens de questes, prprias da crise do Estado, sem que as conseguisse
superar. De um lado, o envelhecimento das instituies e do aparato legal que deu
substncia capacidade de alavancagem de que o Estado esteve dotado nas dcadas
anteriores. Os grandes fundos de mobilizao de poupanas, os instrumentos de crdito
pblico cursados pelas Autoridades Monetrias e a estrutura de financiamento ao setor
pblico desmoronaram, sem que fosse possvel ao Estado sua revitalizao ou
reequacionamento. Restou a gesto de enorme passivo que se traduziu nas recorrentes
propostas de reforma patrimonial do Estado. De outro lado, a crise de financiamento
colocou a premncia de controle do deficit, sem que fosse claro como med-lo, quais seus
impactos sobre a economia, ou mesmo a que espao fiscal, numa economia marcada pela
insero estatal, deveriam se referir as polticas. Deste ponto de vista, a crise fiscal revela
no s a falncia das contas pblicas, mas tambm a derrocada de um modelo de
desenvolvimento.

4.2. O Deficit: Dificuldades Conceituais e Limites Estruturais sua Reduo

4.2.1. A Definio do Espao Fiscal Relevante e as Questes Conceituais

A despeito da profundidade da crise das contas pblicas e de sua enorme

importncia no equacionamento dos principais problemas da economia brasileira, as
variveis fiscais tm merecido tratamento pouco adequado por parte do meio acadmico e
dos rgos de formulao e monitoramento da poltica econmica. Exceto por escassos
 194

esforos isolados, as metodologias e conceitos correntemente utilizados para mensurao do

deficit na economia brasileira tm deixado muito a desejar, relativamente s discusses que
vm tendo curso em outros pases. De fato, o debate em torno das caractersticas do
impacto do deficit sobre o desempenho macroeconmico no tem ocorrido, tendo se
resumido a uma questo de presso monetria, na qual a tese do equilbrio oramentrio
aparece como panacia para todos os males. 3

A questo da medida de deficit se torna mais dramtica numa economia como a

brasileira, por sua realidade histrico-concreta e pela forma particular de insero estatal.
As caractersticas assumidas pelo Estado nos marcos do processo de crescimento baseado
no pacto desenvolvimentista, levaram-no a ocupar espaos e criar instrumentos especficos,
de difcil entendimento dentro do arcabouo tradicional das finanas pblicas. Ao mesmo
tempo, os marcos gerais de ao estatal esto colocados em patamar distinto daquele
vigente em pases de maior grau de desenvolvimento, o que define valores para a
interveno macroeconmica diversos de outras experincias. A prpria posio do Estado,
enquanto agente estruturante do capitalismo brasileiro estabelece limites muito diferentes
para a ao e para o gasto estatal. Vale dizer, nmeros de deficit semelhantes, em
experincias histricas distintas, podem no revelar nenhuma identidade. 4

A realidade de crise dos anos oitenta levou a poltica fiscal a deixar de ser tratada
no conjunto das polticas macroeconmicas para merecer a diretiva de reduo do deficit a
qualquer custo. Em verdade, a conduo da poltica fiscal quase se resumiu busca do
equilbrio das contas pblicas. Trs elementos foram determinantes para que isto ocorresse.
O primeiro foi a presena do Fundo Monetrio Internacional dentro de todo o esquema de
negociao entre o Pas e os bancos credores internacionais, no monitoramento da poltica
econmica interna, onde o deficit pblico era um tema de grande peso e onde os fracassos
no atingmento das metas acordadas eram recorrentes. O segundo foi o rompimento do
padro de financiamento do setor pblico, que fez com que a reproduo da estrutura de
despesas anterior fosse questionada pela sua capacidade de absorver recursos do sistema.
Em terceiro lugar, de um ponto de vista macroeconmico, buscava-se uma medida de
sntese, que se confundiu com a utilizao de um nmero cabalstico, extrado de
metodologias pouco conhecidas por seus usurios, como insumo bsico dos modelos de

' COSTA, F. N. & G. BIASOTO Jr., Poltica Monetria eou Poltica de Dvida Pblica, Estudos Especiais n.
6, CECON/IE!UNICAMP, !993,
4
Esta hiptese se inspira em MARTINS, L., Estado Capitalsta e Burocracia no Brasil ps 1964, So Paulo,
Paz e Terra, 1985, p. 23, que se referiu s Cargas Tributrias iguais em desenvolvimentos histricos diferentes.
 l95

simulao. Desta forma, todos os componentes formadores do deficit desaparecem dentro

de uma medida global, que pode ser tomada como um indicador da fragilidade das
condies de se interpretar a poltica fiscal, de modo a avaliar suas relaes e impactos
efetivos sobre as variveis econmicas.

A escolha de um indicador que sintetize a poltica fiscal no constitui uma tarefa

fcil. As mltiplas dimenses do Estado e de suas instituies colocam possibilidades to
abrangentes para a ao pblica e para suas contas que diversos tipos de contabilidade
podem ser efetuados. Por isto, fundamental que se tenha presente, antes de se iniciar uma
ret1exo acerca dos conceitos possveis, que os indicadores guardam relao estreita com as
concepes sobre a atuao estatal e as noes quanto ao impacto macroeconmico das
contas pblicas. Neste sentido, o uso de uma referncia internacional para a mensurao do
deficit pblico brasileiro, como o conceito de Public Sector Borrowing Requirements
(PSBR), no poderia deixar de incorrer em srios problemas. crucial notar que, no curso
da discusso sobre os diversos indicadores, os critrios subjacentes so o fator determinante
das diversas construes alternativas.

Em verdade, a estruturao de uma medida de deficit deve passar pela definio de

diversos critrios e pela conceituao de elementos que dem sentido econmico
contabilizao das variveis fiscais. Podem ser arrolados como aspectos cruciais para a
construo dos vrios critrios de deficit do setor pblico: a) a abrangncia conferida ao
setor pblico; b) os critrios para aferio do servio das vrias formas de dvida pblica;
c) o tratamento dado evoluo patrimonial do setor pblico; d) a forma de introduo das
operaes de crdito ao setor pblico e ao setor privado; e) os critrios de apropriao das
variaes nominais e reais dos estoques de dvidas; e f) a definio dos perodos de tempo
representativos para as receitas e as despesas.

A delimitao da abrangncia a ser conferida ao setor pblico um componente

crucial na definio conceitual. Nas classificaes usuais, o conjunto das contas da
administrao direta e de suas fundaes e autarquias o nico ponto de consenso. Note-
se, na concepo das Naes Unidas toma-se este conjunto, em todas as esferas pblicas,
como Setor Governo. A incluso das empresas de economia mista com participao
majoritria do Estado uma criao mais recente, universalizada pelo FMI, e derivada de
 196

5
uma postura poltica, decorrente do chamado Consenso de Washington , A introduo das
instituies financeiras oficiais nunca foi referendada nas medidas mais importantes de
deficit, mas a emergncia de pesadas expanses monetrias em entidades de crdito pblico
levou tentativa de mensurao de um deficit quasi-fiscal e fortes presses pela
reformulao das instituies pblicas de crdito. 6

A forma de tratamento das dvidas pblicas merece ateno especial, tanto devido a
seu impacto sobre os mercados financeiros, quanto aos decisivos efeitos, dado suas
dimenses, sobre o resultado das contas fiscais. So trs os critrios para apropriao dos
encargos financeiros: caixa, competncia e econmico. No primeiro deles, o gasto refere-
se ao momento efetivo de pagamento ao detentor de haveres contra o Estado. No critrio
de competncia. a referncia o oramento, sendo sua relao com o perodo contratual de
pagamento da dvida, mesmo que a mesma no tenha sido saldada de fato e que o
desembolso financeiro no se tenha dado. Pelo critrio econmico, os juros devidos so
apropriados ao principal, como se devido fossem, mesmo no havendo previso contratual
para pagamento. Vale atentar para o fato de que comum a utilizao do termo encargos
de competncia para a caracterizao da forma de apropriao dos encargos da dvida
segundo a metodologia do Fundo, enquanto seria mais adequada a utilizao do termo
"econmico".

Os trs critrios referem-se a diferentes perspectivas macroeconmicas sobre o

deficit. A mensurao de caixa guarda ntima relao com os impactos sobre a base
monetria e os saldos nominais e reais na economia. Sob esta tica, os agentes econmicos
tomam decises apenas com relao aos meios de pagamento efetivamente em circulao e
seus haveres de realizao imediata. Em contraposio, a noo de encargos, na sua
concepo econmica. tem como suposto que as decises dos agentes econmicos so
tomadas segundo as suas posies de portfolio. Neste caso, os juros devidos, mesmo que
ainda no recebidos, dadas as normas contratuais e/ou a forma da execuo de caixa, tm
impacto macroeconmico. O conceito de competncia tem mais relao com a idia de
desembolso financeiro, sendo relevante para estabelecer a diferena entre o fluxo de caixa
efetivo e a posio potencial das contas pblicas, aferida pelos oramentos.

5
WILLIANSON, J., "Reformas Polticas na Amrica Latina na Dcada de 80", In: Revista de Economia
Poltica voL 12, n 1, So Paulo, Brasiliense, 1992, p. 43 a 49.
6
CEPAL!PNUD, La Poltica Fiscal en America Latina: Topicos de Invetigacin, Serie Politica Fiscal, n. 3,
Santiago, 1989. Ver, tambm, QUEIROZ, B. & M. NABO, O Dficit Quasi-Fisca/ Brasileiro na Dcada de
80, Braslia, 1990, mimeo.
 197

Na economia brasileira a questo patrimonial do Estado , certamente, uma das

mais difceis a se enfrentar nas tentativas de mensurao da participao do Estado na
economia. As relaes entre os deficites pblicos e as variaes patrimoniais so delicadas,
especialmente numa economia onde a presena estatal muito extensa. Seu aparecimento
se d sob diversas formas, seja atravs da posse transitria de estoques reguladores de
produtos agrcolas, seja pela expanso da capacidade produtiva das empresas estatais, ou
mesmo do incremento do equipamento social bsico. Note-se que um superavit pblico
pode ocorrer devido a uma reduo do patrimnio pblico, encobrindo uma situao de
contas correntes desequilibrada. Por outra via, um deficit pode encobrir uma enorme
expanso de capacidade produtiva ou de oferta de servios, configurando-se como
viabilizador de lucro no futuro. dentro do segmento produtivo, ou apontando para uma
nova forma de ao do Estado no campo da administrao direta.

O crdito ao setor privado outro aspecto crucial para a definio do deficit do

setor pblico. Em economias de desenvolvimento retardatrio, onde o Estado acabou
assumindo diversos papis na alavancagem dos processos de acumulao de capitais, como
o caso brasileiro, a natureza das relaes de crdito tem um papel fundamental na
definio das contas pblicas, entendida num sentido amplo. Na medida em que so as
instituies oficiais as grandes ofertantes do crdito de longo prazo e dos emprstimos a
setores nevrlgicos como o agropecurio e o exportador. Em tese, mesmo tendo colocado
ttulos pblicos para financiar a expanso de crdito necessria, um crdito do Tesouro
desta natureza no deveria ser considerado deficit, dado que existe um haver contra um
agente privado. No entanto, a recorrente prtica de perdo de dvidas dos agricultores, os
riscos do setor e a sua presso poltica fazem do crdito a este setor um tipo de risco pouco
assumido pelo sistema de intermediao financeira privado. Na medida em que um risco
assumido pelo Estado, esta expanso de crdito pode ser entendida como deficit.

Outro ponto a considerar, de especial relevncia para economias inflacionrias com

grandes estoques de dvidas, diz respeito forma de tratar as correes monetria e
cambial. Neste ponto, h duas posturas marcadamente opostas. A primeira delas entende
que as carteiras privadas de ativos no garantem a priori o refinanciamento da dvida
governamental, seja na parcela relativa aos juros reais, seja na relativa sua desvalorizao
frente aos ndices de preos. A segunda corrente entende que, a menos que a situao das
contas pblicas esteja se deteriorando, os agentes econmicos no tero porque reduzir suas
posies relativas em ttulos governamentais. Note-se que a primeira corrente indicaria o
 198

defcit nominal como medida relevante, enquanto a segunda colocaria nfase no deficit
7
operacional De qualquer forma, esta discusso ainda no consegue fugir da idia de que o
mercado um todo homogneo, impedindo que sejam verificados aspectos como a relao
entre a regulao do mercado pelo Banco Central e a posio dos grandes financiadores e
da dvida dentre as instituies de mercado.

Por fim, vale uma observao quanto ao prazo que d base para a mensurao das
contas pblicas. A definio do horizonte de execuo da poltica fiscal pea essencial na
anlise das condies de sustentabilidade do regime fiscal. Na medida em que a economia
tem sua dinmica presa aos ciclos econmicos e os reflexos do nvel de atividades sobre as
contas pblicas tm diversas dimenses, difcil fazer uma apreciao segura sobre a
poltica fiscal sem contextualiz-la na dinmica da prpria economia. A escolha de um
determinado perodo pode encerrar graves problemas devido existncia de momentos de
concentrao de determinadas aes pblicas, como foi o caso dos desembolsos com a
aquisio do trigo, efetivadas ao final do ano, aumento o deficit anual, embora a venda no
incio do ano posterior j fosse certa.

4.2.2. A Evoluo dos Conceitos de uma Perspectiva Histrica

Tomada de uma perspectiva de longo prazo, a economia brasileira v1veu uma

inverso completa em seus instrumentos de monitoramento de poltica econmica, entre
1970 e 1990. A anlise das vrias formas de medida do deficit, em seus contextos
histricos pode ser de grande valia para traar as questes de que o tema se reveste.

4.2.2.1. O deficit de caixa do governo consolidado (Von Doellinger) e as

Necessidades de Financiamento do Setor Pblico

As dificuldades em se compreender o processo inflacionrio na vigncia de um

persistente superavit oramentrio levaram a algumas tentativas de mensurao do deficit

7
RAMALHO, V., Carter Financeiro do Deficit: Apreciao de um Diagnstico, Rio de Janeiro,
CEMEI!FGV, 1986.
 199

pblico ao final dos anos setenta, das quais a mais relevante foi a de Von Doellinger. A
abrangncia dada ao conceito visava basicamente unir as contas do Oramento Fiscal
tradicional s contas fiscais cursadas atravs do Oramento Monetrio, adicionando-os aos
resultados das empresas estatais. Seria a introduo do crdito pblico dentro das contas do
governo. A compreenso equivocada dos vrios aspectos do crdito pblico levaram o
conceito a problemas que o tornaram sobre-avaliado e inaplicvel. Dentre estes problemas
os mais relevantes eram a abrangncia do crdito a ser tomado como fiscal e a taxa de juros
cobrada. relativamente ao custo de oportunidade do crdito oferecido pelo setor privado. 8

O incio da institucionalizao do monitoramento do deficit, enquanto instrumento

da poltica macroeconmica somente se deu, de fato, com o incio das negociaes com o
Fundo Monetrio Internacional. O prprio FMI passou a medir o deficit, sob a
metodologia utilizada universalmente nos programas de ajustamento do Fundo: o Public
Sector Borrowing Requirements. O PSBR uma proxy do deficit anual realizada atravs da
variao das dvidas do setor pblico entre dois pontos no tempo. Como todo excesso de
despesas sobre receitas deve ser financiado por endividamento junto aos agentes
econmicos e as informaes de execuo oramentria e das empresas so de lenta
consolidao, a medida do deficit pelo seu financiamento (abaixo da linha) uma forma
mais rpida de aferio das contas pblicas.

O conceito de deficit usado pelo FMI tem uma forma muito ampla de delimitar a
abrangncia a ser definida para os elementos relevantes da poltica fiscal. Fazem parte do
setor pblico todas as entidades pblicas, inclusive as sociedades de economia mista onde o
poder pblico tenha maioria do capital votante. Somente esto de fora do PSBR as
instituies financeiras, como os bancos federais e estaduais. Isto significava, no caso
brasileiro, uma grande diferena sobre outros conceitos de defict, como aferir o
comportamento de Governo Central, inclusive Previdncia Social e Agncias
Descentralizadas, como o Instituto do Acar e do lcool e o Instituto Brasileiro do Caf,
dentre outras. Significa, tambm, incluir os Estados, Municpios e suas fundaes,
autarquias e empresas no conceito de deficit.

Do ponto de vista macroeconmico, importante ressaltar que o conceito PSBR

procura realizar uma referncia econmica e no de caixa. O conceito do Fundo Monetrio

8
OLIVEIRA, F. A., "A Questo do Deficit Pblico no Brasil", In: Anlise e Conjuntura, vol. I, n. I, Belo
Horizonte, Fundao. Joo Pinheiro, 1986, p. 201 a 214.
 200

Internacional toma os t1uxos de endividamento pelo critrio econmico para evitar que um
perfil muito concentrado de vencimento das dvidas pblicas no torne ilusrios os
movimentos anuais de deficit. Note-se que se assim no fosse, a concentrao de
vencimentos contratuais levaria a deficites elevados, enquanto dvidas com vencimentos
mais distantes implicariam deficites menores no curto prazo. Esta caracterstica torna o
PSBR mais apropriado que os conceitos de caixa para aferir os impactos macroeconmico
das contas pblicas. O foco principal passa a se dar na compreenso das aes dos agentes
quanto variao dos seus haveres contra o setor pblico, com repercusses nas carteiras
de ativos e nas decises de poupana e consumo do setor privado.

Uma observao sobre a forma de articulao do PSBR aos programas de

ajustamento de Balano de Pagamentos do Fundo Monetrio Internacional importante
para que se possa compreender melhor a natureza de seu conceito. Os programas do Fundo
concentram-se na conteno do Crdito Interno Lquido para a reduo do consumo interno
e reequilbrio das transaes externas da economia, notadamente as comerciais, dado que o
Fundo no d tanta ateno aos movimentos de capital. Em vrias experincias de polticas
de ajustamento, o Fundo constatou que as metas para o Crdito Interno Lquido eram
atingidas, mas com expressivo crescimento na emisso de ttulos pblicos. Isto colocava
poder de mobilizao de recursos nas mos do setor pblico, com o efeito macroeconmico
da elevao das taxas de juros, dado que, segundo a tese do Fundo, o acesso poupana
global passava a ser mais caro. Ou seja, frente ao crescimento da demanda de recursos
proveniente do setor pblico, havia uma retrao dos agentes privados, dado o crescimento
da taxa de juros. Este efeito, conhecido como crowding out, passou a ser obstaculizado
pelo monitoramento da poltica fiscal, atravs do PSBR.

4.2.2.2. O Deficit Nominal e o Deficit Operacional

Na economia brasileira, o conceito do Fundo Monetrio Internacional foi traduzido

para Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP), e utilizado a partir da
primeira Carta de Intenes firmada entre o governo brasileiro e o Fundo. Desde seu
nascimento, o conceito de NFSP colocou em mira justamente a parcela de maior efeito
dinmico das contas pblicas, as Autoridades Monetrias. Atravs do controle da expanso
do crdito e da reverso de diversos dos subsdios implcitos dentro de suas operaes, a
 201

poltica econmica passou a se debater entre manter a institucionalidade prpria do milagre

e romp-la, em prol do acordo externo,

O NFSP puro, medido segundo os estritos critrios do Fundo, tambm chamado de

deficit nominal, acabou se mostrando, no entanto, invivel como parmetro de avaliao da
poltica macroeconmica, devido incompreenso da realidade de uma economia com
processo inflacionrio crnico. Os fracassos das primeiras cartas de intenes no tocante s
metas assumidas acabaram reconhecidos como problemas de origem fiscal. A forma
nominal de estabelecer as metas fiscais definia valores correntes, extrapolados com base em
taxas de inflao muito aqum das que acabavam por se efetivar. Em decorrncia, as metas
jamais seriam atingidas, especialmente com as dvidas pblicas estando quase todas sujeitas
a indexadores cambiais ou monetrios, tornando o conceito invivel enquanto instrumento
de monitoramento para o Fundo. Em vrios momentos, o deficit nominal, inflado pela
correo das dvidas. chegou a significar quase o triplo da carga tributria bruta, dado que
os estoques eram registrados em fim de perodo, enquanto as receitas eram somadas em
valores histricos mensais.

O surgimento do conceito de defcit operacional, em 1983, significou a aceitao

tcita pelo Fundo de que os critrios a serem utilizados numa economia inflacionria como
a brasileira deveriam ser flexibilizados. A forma encontrada para tornar o NFSP utilizvel
foi a eliminao dos valores de correo monetria e cambial, embutidos na evoluo dos
estoques de dvidas das entidades pblicas. Com isto, as necessidades de financiamento
passaram a ser medidas em seus termos reais. Com esta alterao, o conceito originrio dos
programas de ajustamento do Fundo Monetrio Internacional passou a ser mais relevante
para a anlise macroeconmica.

O deficit operacional, no entanto, no deixou de conter alguns aspectos singulares

em sua metodologia. O primeiro deles refere-se forma como retirada a correo
monetria das dvidas internas. Ms a ms, os estoques de dvidas so deflacionados pelos
ndices contratuais, sendo os valores nominais mensais somados para se obter a evoluo
real da dvida. Esta forma de contabilizao tende a, na presena de inflao elevada,
produzir um efeito estatstico, aumentando o peso dos ltimos meses do ano no resultado.
Ou seja, deficites elevados ao final do ano, onde tradicionalmente se concentram as
despesas, implicam magnificao dos nmeros finais. O segundo aspecto metodolgico diz
respeito forma de contabilizao de emprstimos no plano de contas do sistema
 202

financeiro. A prtica a de apropriar os juros devidos ao principal, no incio do contrato

de emprstimo. Por isso, em caso de movimentos de concentrao do crdito, ou da
rolagem da dvida, tende a aparecer na contabilidade um sobre-endividamento do setor
pblico que s se diluir no curso do contrato. Um terceiro aspecto o relativo s dvidas
em moeda estrangeira. Na verdade, apenas so apropriadas as alteraes em dlar, que
significariam aumento ou reduo do estoque da dvida. Deste modo, as variaes nas
paridades cambiais desaparecem dos clculos, deixando de registrar movimentos que, na
verdade, tm carter patrimonial.

crucial notar que a adoo do deficit operacional significou uma mudana

metodolgica com impacto expressivo sobre as concepes a respeito do papel
macroeconmico das necessidades de financiamento do setor pblico. A idia de deficit, tal
como concebida pela poltica econmica do Fundo Monetrio Internacional, est
diretamente associada ao seu financiamento. O deficit nominal suportvel aquele que as
carteiras de aplicao do setor privado aceitam financiar, embora esta relao no tenha
comprovao emprica. A adoo do deficit operacional como conceito relevante carrega
em si a tese de que os agentes privados aceitam refinanciar as correo de dvidas pblicas,
mantendo a posio destas dentro de seus portfolios. Embora legtima, a no ser em
situaes hiperinflacionrias, a tese foi amplamente contestada por diversos analistas
econmicos que, em verdade, defendiam que isto significava a mesma coisa que uma
poltica de emisso monetria convalidadora da inflao ocorrida.

Em 1986, passou-se a medir o mesmo conceito de deficit do Fundo Monetrio

Internacional por uma metodologia que considera os dados acima da linha, isto , atravs
dos oramentos e dos instrumentos de controle do endividamento das entidades pblicas 9
A mensurao realizada abaixo da linha revela-se extremamente pobre do ponto de vista do
gerenciamento da poltica fiscal, na medida em que no permite que sejam compreendidos
os elementos de receita e despesa que conformam o deficit. A medida acima da linha
melhorou em muito as condies de se realizarem projees acerca do comportamento das
variveis fiscais e a compreenso da estruturao das contas pblicas.

9
OLIVEIRA, J. C., "Dficits dos Oramentos Pblicos no Brasil: Conceitos e Problemas de Mensurao", In:
LOZARDO, E. (org.), Dficit Pblico Brasileiro: Poltica Econmica e Ajuste Estrutural, Rio de Janeiro, Paz
e Terra, 1987, p. 245 a 278.
 203

importante notar que o conceito NFSP medido abaixo da linha toma os elementos
oramentrios, ou seja pelo critrio econmico, para cada segmento do setor pblico,
realizando, a partir da, a converso dos valores no t1uxo financeiro que acaba financiado
pela expanso do endividamento pblico. Vale notar que, nesta transformao, os valores
de competncia, ou oramentrios, so ajustados para o critrio de efetivo desembolso
atravs do float, que significa, grosso modo, os restos a pagar que os oramentos deixam
para o exerccio financeiro seguinte, Deste modo, tem-se uma viso da distncia entre os
compromissos potenciais do setor pblico e seu efetivo cumprimento. Note-se, que o nico
elemento de despesa e receita que apropriado por um critrio econmico o servio da
dvida pago e recebido, tal qual realizado no conceito abaixo da linha.

Assim como o conjunto da poltica econmica posta em prtica pelo Fundo

Monetrio Internacional, a poltica fiscal e sua forma de mensurao foram objeto de fortes
crticas durante o perodo de implementao. Os conceitos de deficit introduzidos pelo
Fundo merecem srios reparos. Em primeiro lugar, necessrio observar que o NFSP
um conceito to somente financeiro, o que o leva a no tomar em conta a destinao dos
gastos que levam ao deficit Por isso, investimentos em nova capacidade produtiva em uma
empresa estatal resultam em novo endividamento de forma indistinta que o derivado da
expanso de gastos correntes. Ou seja, o conceito perde a dimenso de mudana
patrimonial do Estado, o que, no caso brasileiro, crucial. Em segundo lugar, dada a
forma institucional assumida pela relao entre o Tesouro Nacional, o Banco Central e o
Banco do Brasil, as restries s operaes de avano de crdito atingiram pesadamente
esta ltima instituio que, na verdade, tem um perfil muito mais prximo ao de banco
comercial. As operaes ativas no eram, a princpio, entendidas como haveres contra o
setor privado, sendo que esta forma de compreenso levou a uma poltica de restries
frontalmente contrria ao conjunto da tradicional ao pblica brasileira. Nem mesmo os
estoques de produtos agrcolas em poder do Governo Federal eram considerados como um
item realizvel do setor pblico. De forma geral, pode-se dizer que o conceito NFSP no
consegue trabalhar com a idia de crdito pblico ao setor privado.

Ainda na anlise da insuficincia metodolgica do conceito NFSP, para dar conta de

uma economia de expressivo grau de participao estatal necessrio citar um dos maiores
entraves execuo da poltica fiscal no contexto dos anos oitenta: a centralidade da dvida
mobiliria enquanto pea das poltica monetria e cambial. De um lado, numa economia
onde h monoplio do cmbio, gerido pelo Banco Central, as variaes de Reservas
 204

Internacionais determinam a evoluo da dvida mobiliria, mediada pelas condies de

liqudez do sistema. Na medida em que as reservas aumentam, o conceito de NFSP acaba
absorvendo a expanso da dvida enquanto deficit. De outro lado. a dvida mobiliria
interna tende a se expandir, em processos inflacionrios apenas pela fuga da manuteno de
recursos monetrios. Do mesmo modo. o deficit tende a se elevar pela expanso da dvida,
motivada por razes de ordem macroeconmica e no fiscal.

4.2.2.3. Novos Conceitos: a Dvida Lquida do Setor Pblico, as Necessidades de

Financiamento do Banco Central e a Execuo Financeira do Tesouro Nacional.

As reformas institucionais e as crticas ao conceito de deficit do Fundo Monetrio

Internacional levaram a tentativas de formulao de outros conceitos para medir os
desequilbrios financeiros do setor pblico. Em 1986, teve incio a tentativa de mensurao
do deficit atravs da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP). No era apenas uma
tentativa de mudana de nome, mas a busca de uma nova concepo a respeito do deficit.
As mudanas seriam basicamente referidas aos trs aspectos anteriormente levantados sobre
o conceito do FML A tentativa seria incorporar as mudanas patrimoniais embutidas nas
contas pblicas.

Na prtica, no entanto, no se foi alm da incorporao das aplicaes de recursos

efetuadas pelo setor pblico na compra de produtos agrcolas ou emprstimos ao setor
rural, que representam presso por recursos financeiros mas tm a contraface de
significarem haveres do Tesouro. Alm disto, as Reservas Internacionais depositadas no
Banco Central passaram a entrar com sinal negativo na dvida, de modo a representar sua
natureza de exigibilidade da Unio. Em verdade, o conceito de DLSP no conseguiu suprir
uma das maiores deficincias do conceito de NFSP: a impossibilidade de identificao da
relao entre a variao de dvidas e a variao patrimonial. Este problema aparece com
grande evidncia na questo das estatais. O endividamento para pagar salrios ou para fazer
um investimento de alto retorno continuou sendo indistinguvel.

Outro conceito de deficit que emergiu entre 1986 e 1987 foi o de Necessidades de
Financiamento do Banco Central (NFBC). Este conceito datado historicamente, dado que
s foi aferido entre o congelamento da conta de movimento do Banco de Brasil no Banco
 205

Central e a efetiva unificao oramentria ocorrida em 1988. Na verdade, este conceito

procurava mostrar quais eram os elementos de presso sobre as contas do Banco Central,
dado que os mesmos no eram de carter estritamente monetrio. O NFBC era uma verso
metodologicamente mais consistente que seu antecessor, o deficit de caixa das Autoridades
Monetrias, lanado pelo Ministro Francisco Qornelles, em 1985, e que arrolava as
presses por recursos a que as Autoridades Monetrias seriam submetidas.

A unificao oramentria, iniciada em 1986, e que se consolidou em 1988, teve

como um de seus mais importantes subprodutos a institucionalizao de um novo conceito
de deficit, dado pela Execuo Financeira do Tesouro Nacional. Duas caractersticas
tornaram este conceito de grande impacto sobre as expectativas dos agentes econmicos.
Uma delas diz respeito rapidez na sua aferio, dado que o prazo de divulgao de
cerca de vinte dias, em condies normais, contra no mnimo trs meses para os demais
conceitos. A outra refere-se sua ligao emisso de ttulos pelo Tesouro. Com a
unificao oramentria, a dvida mobiliria passou a, sob autorizao do Legislativo,
financiar os deficites oramentrios, fato demonstrado com clareza na Execuo
Financeira.

A Execuo Financeira do Tesouro Nacional difere radicalmente dos conceitos

derivados das Necessidades de Financiamento do Setor Pblico ou da Dvida Lquida do
Setor Pblico. Em primeiro lugar, porque este conceito toma os encargos financeiros numa
perspectiva exclusivamente de caixa, sendo as despesas de competncia, mas no pagas no
perodo, desprezadas. Nem mesmo as dvidas contratuais em atraso so interpretadas como
gasto. Em segundo lugar, o financiamento do deficit em ttulos tomado contra o conjunto
dos detentores, inclusive o Banco Central. Em terceiro, a abrangncia do conceito
extremamente distinta dos anteriores. Trata-se da receita de tributos arrecadados pela
Receita Federal e das despesas da administrao direta e autrquica, exclusive as contas do
INSS e demais autarquias vinculadas Previdncia Social. Obviamente, as contas das
estatais somente so inseridas na medida em que so realizados aportes de recursos do
Tesouro ou via Oramento de Crdito.
 206

4.2.2.4. Deficit Primrio

Embora no seja nova a referncia ao resultado primrio das contas pblicas nas
medidas clssicas da poltica fiscal 10 , o conceito somente foi introduzido de forma
representativa para a problemtica brasileira em 1989, mais exatamente no Plano Vero. A
utilizao deste conceito teve razo de ser na polmica em torno dos efeitos
macroeconmicos do deficit que teve por base a tese de que as contas reais eram
equilibradas, o que revelaria uma natureza financeira para o desequilbrio das contas
pblicas. Alm disto, pode se dizer que a adoo do deficit primrio pelas autoridades
econmicas, conscientes das dificuldades nas contas pblicas ao final do Governo Sarney,
comprometeram a poltica fiscal com o equilbrio primrio ao nvel da Execuo do
Tesouro como uma tentativa de dar mnimas garantias de controle.

A idia de resultado primrio tem uma referncia muito clara poltica

macroeconmica e utilizvel em quaisquer conceitos de deficit pblico. Em verdade, a
nica diferena a excluso das contas vinculadas a juros da dvida, sejam elas de receita
ou despesa. Este procedimento altera de forma importante as contas pblicas, na medida
em que os efeitos da estrutura patrimonial de haveres e obrigaes ficam isolados das
contas correntes.

importante compreender o que significa o comprometimento com um equilbrio a

nvel do resultado primrio para a poltica macroeconmica. Na medida em que o resultado
primrio composto pelo conjunto das contas exceto os encargos financeiros, o equilbrio
primrio implica num deficit igual ao montante lquido dos juros pagos. A hiptese sobre a
dinmica das condies macroeconmicas da economia que subjaz a este tipo de poltica
que os financiadores do Tesouro Nacional aceitaro um incremento em seus haveres contra
o mesmo de magnitude idntica aos juros vencidos. Ou seja, a tese de que o
refinanciamento de juros, alm das correes, encontra-se garantido pelo sistema financeiro
e pelos agentes detentores de posies de liquidez positivas.

10
BAT!ST A Jr., P. N., "Ajustamento das Contas Pblicas na Presena de uma Dvida Elevada: Observaes
sobre o Caso Brasileiro, In: Revista de Economia Poltica, vol. 9, n. 4, So Paulo, Brasiliense, !989, p. 70 a 87.
 207

4.2.2.5. Poupana em Conta Corrente do Governo

O conceito de poupana em conta corrente do governo, cuja aferio deriva das

Contas Nacionais, a mais antiga forma de analisar as contas do setor pblico. Sua grande
virtude a aderncia s contas nacionais, facilitando comparaes com a formao bruta de
capital fixo. a poupana global e o consumo. A abrangncia, no entanto, distinta da
conferida aos outros conceitos de deficit. O Setor Governo nas Contas Nacionais
composto pela administrao direta autrquica e fundacional da Unio, Estados e
Municpios. As empresas de economia mista so consideradas como integrantes do setor
privado. conservando-se fora da contabilizao do Setor Governo.

A anlise das contas pblicas atravs das Contas Nacionais ficou, por bom tempo,
inviabilizada. devido aos problemas da apropriao das correes monetria e cambial s
contas de juros e amortizaes. Em finais dos anos oitenta, devido aos esforos de correo
destas distores, a reviso da forma de contabilizao da correo monetria permitiu que
os nmeros voltassem a ter significado para a anlise econmica. A constatao de que a
poupana em conta corrente do governo tornara-se negativa, a partir de 1987, veio a ser
pea importante na identificao, ao nvel acadmico, da enorme crise fiscal que se vivia
n Embora de divulgao muito defasada, o conceito muito relevante por isolar as
despesas de natureza corrente, das de capital e permitir o estabelecimento de uma ligao
entre o conceito de carga tributria e as despesas, chegando definio de uma capacidade
de investimento governamental com recursos prprios.

4.2.2.6. As Medidas de Deficit e seu Impacto Econmico.

Como se pode depreender atravs dos comentrios realizados acerca das vrias
formas de mensurao das contas pblicas, no uma tarefa fcil a escolha de uma medida
representativa. Talvez o problema maior a ser enfrentado para uma maior solidez dos
indicadores de deficit pblico seja a compreenso de que no h uma medida de sntese
possvel. Vrios conceitos devem conviver, respondendo a questes particulares e
indicando aspectos distintos das contas de um conjunto que , por sua natureza,

n Ver BRESSER PEREIRA, L. C. & F. M. DALL'ACQUA, "A Composio Financeira do Dficit Pblico",
In: LOZARDO, E. (org.), Op. ct. p. 15 a 32.
 208

heterogneo. Da mesma forma. as distintas utilizaes dos conceitos para responder a

questes das polticas macroeconmicas exigem que se tenha conhecimento dos distintos
critrios. Em verdade, a depender das noes de evoluo da dvida, os conceitos de deficit
de caixa, primrio, nominal e operacional tero significados distintos conforme a situao
econmica e a forma de ao estatal e as reaes dos agentes privados. 12

A anlise da poltica fiscal enquanto poltica macroeconmica exige que as variveis

econmicas, em seu impacto sobre as contas pblicas sejam incorporadas como
condicionantes de sua evoluo. As variveis como cmbio, evoluo dos preos, taxas de
juros internas e externas precisam ser desagregadas frente aos resultados globais de modo a
indicar as reais causas dos problemas da poltica fiscaL Duas relaes saltam como
especialmente necessrias: a) a distino entre os impactos do comportamento do nvel de
atividades e das polticas fiscais, numa decomposio dos fatores formadores do deficit; e
b) a configurao de um deficit de longo prazo que indique as condies de solvncia e
manuteno do regime fiscal para um perodo amplo.

A realidade do mercado, no entanto, dentro de um processo de formao de

expectativas sobre as principais variveis macroeconmicas, tem como caracterstica a
eleio de indicadores que passam a balizar as noes do conjunto dos agentes econmicos.
No caso brasileiro, duas medidas de deficit acabaram se superpondo s demais. A primeira
delas a Execuo Financeira do Tesouro Nacional, especialmente apoiada no curto prazo
de aferio, na simplicidade de entendimento do resultado entre receitas recebidas e
despesas efetivamente pagas e na 1igao direta com a presso do Tesouro por recursos
financeiros para financiamento dos eventuais defictes. Note-se que a noo corrente de
oramento super-dimensionado tambm auxiliou a identificao do resultado do Tesouro
como representativo, numa espcie de aceitao da supremacia do caixa.

Embora fortemente atacado por diversos anos, o conceito de Necessidades de

Financiamento do Setor Pblico, em sua verso operacional, tem sido considerado como
sendo o outro conceito mais relevante para a anlise do resultado das contas pblicas. Dois
aspectos podem elucidar os motivos para tal escolha. Um deles a chancela do Fundo
Monetrio Internacional, tanto pela utilizao do conceito em diversos pases, quanto pela
crena de que o Fundo impediria eventuais manipulaes dos nmeros. Um segundo

12
Ver: BLEJER, M. & K CHU (eds.), Measurement of Fiscal Jmpact: Methological Jssues, Occasional Paper
n. 59, Washington, Fundo Monetrio Internacional, 1987.
 209

aspecto, talvez mais importante, que o conceito do Fundo dirigido justamente para a
restrio ao endividamento do setor pblico. Na medida em que a questo central da crise
foi a ruptura do padro de financiamento, o conceito do Fundo teria, que, necessariamente,
ter grande destaque. Esta eleio pelos agentes econmicos, dos conceitos mais relevantes
de deficit no soluciona, no entanto, a questo colocada desde o incio, qual seja, a
identificao das relaes entre as contas pblicas e as variveis macroeconmicas e
polticas, que s podem ser apreendidas a partir de uma "leitura" de seus determinantes que
se encontram refletidos em seus componentes. Essa tarefa, que se procura realizar em
seguida, vital para que se compreenda a razo pela qual, na ausncia de novos pactos, as
tentativas de ajuste das contas pblicas fracassaram ante as demandas endereadas a um
Estado cujas bases se desintegravam, mas que, se utilizando das prticas anteriores de
acomodao de interesses, condenou a poltica fiscal a se transformar no principal
empecilho superao da crise da economia brasileira.

4.3. A Crise Fiscal e a Degenerao da Capacidade de Interveno Pblica

A enorme dificuldade no entendimento da crise fiscal brasileira deriva-se da

multiplicidade de aspectos com os quais ela se relaciona, num processo onde delicada a
definio do espao fiscal. Uma crise fiscal no poderia deixar de ter esta forma complexa
dentro de um capitalismo que se desenvolveu com decisiva e ampla presena estatal. A teia
de relaes estendida a partir da mquina pblica, a estruturao dos instrumentos de
poltica econmica, monetria e fiscal e a construo de um aparato mobilizador de
recursos, foram as marcas caractersticas do Estado do pacto desenvolvimentista, refinadas
pelas reformas modernizadoras dos anos sessenta. A crise dos anos oitenta colocou em
xeque tanto este pacto quanto os pilares das instituies criadas nos anos sessenta.

Os reflexos da crise sobre a conduo da poltica fiscal e das contas pblicas

mostram um processo de forte interao. Da mesma forma que o aparato fiscal estava
integrado ao esforo de induo do crescimento nos anos setenta, durante a crise as
instituies fiscais foram utilizadas como instrumentos da poltica econmica do
ajustamento. Ao assumir a lgica da poltica econmica, os instrumentos da poltica fiscal
comprometeram sua natureza e suas condies de sustentar a ao pblica. Isto porque, se
o peso do Estado, em diversas das variveis macroeconmicas, lhe propiciava grande poder
 210

de fogo. a reverso das condies criadas pelos instrumentos da poltica fiscal sobre as
contas pblicas indica o quanto ele prprio passava a refm de suas polticas. Note-se que a
ausncia de consenso e pactao poltica ampliou ainda mais a utilizao dos instrumentos
fiscais enquanto pilares da poltica econmica.

Mas no foi somente do ponto de vista macroeconmico que as polticas fiscais

foram afetadas. Tambm do ponto de vista de cada unidade fiscal colocou-se uma lgica
que no era geral e nem pblica, mas atendia a interesses especficos, das mais variadas
espcies. A falta de domnio sobre a particularizao das aes pblicas produziu, no seio
das polticas fiscais, a sndrome do descontrole do gasto. As diversas medidas tomadas no
sentido de limitar as despesas ou restringir o endividamento acabaram por aumentar a
instabilidade econmica, especialmente no sistema financeiro. O desgaste da credibilidade
da poltica fiscal frente ao poder poltico dos interesses tornou-se inevitvel. Mais que isto,
a prpria poltica fiscal passou a ser percebida como ndice do descontrole do Estado.

Os impactos macroeconmicos e a incontrolabilidade da mquina estatal

produziram, atravs de diversos mecanismos, uma paralisia da ao pblica enquanto
poltica ativa. As contas pblicas passaram a mostrar, em nmeros, a vulnerabilidade da
poltica fiscal forma de conduo da poltica econmica. A impossibilidade de gerenciar
as contas pblicas, frente ao conjunto de entidades estatais, nos momentos de maiores
dificuldades, agudizava a conduo da poltica fiscal, ampliando a instabilidade econmica.
Vale dizer, a dimenso do Estado brasileiro faz com que, historicamente, a crise
econmica sempre seja um rompimento das contas fiscais, que, por sua vez, dado o
estilhaamento do aparelho do Estado, alimenta a crise com novos graus de desequilbrio.

A administrao das contas pblicas frente crise econmica e fiscal guardou, sem
dvida, enorme relao com as formas de enfrentamento desenhadas pela poltica
econmica e a falta de elementos de consenso com respeito a estas formas. A ausncia de
pactos em torno dos objetivos das polticas fez com que a gesto fiscal ficasse prisioneira
da meta do equilbrio oramentrio. Mais que isto, as polticas de carter seletivo foram
quase extintas. Os sistemas de subsdios, incentivos, crditos e outras formas de poltica
ativa foram sendo corrodos pela crise do Estado. A incapacidade de priorizao e reviso
da mquina pblica frente aos interesses regionais e setoriais fez com que o gasto pblico
entrasse em colapso, tendo o investimento conhecido enorme reduo.
 211

O rompimento dos padres de endividamento, constitudos na dcada de sessenta,

foi, sem dvida, o grande elemento da deteriorao da capacidade de interveno estatal. O
formato institucional propiciado pela regulamentao do acesso ao capital estrangeiro, na
forma de emprstimo em moeda, viabilizou, por vrios anos, uma oferta de crdito
abundante e barato aos investidores internos, especialmente ao prprio setor pblico. O
colapso do crdito externo tornou transparente a forma incompleta de que padecem as
estruturas institucionais da economia brasileira. Mesmo com a gerao de fundos
financeiros lquidos, a partir do superavit comercial, preponderantemente privado, a
reciclagem dos recursos financeiros no ganhou forma melhor que a mera aplicao em
ttulos pblicos de curtssimo prazo. Vale dizer, nem a institucionalidade estava preparada
para a intermediao interna de recursos, nem se conseguiu lograr novas formas de
articulao.

Ao mesmo tempo, a crise do setor externo detonou um processo de crescente

deteriorao da capacidade de regulao que o Estado sempre deteve sobre os preos
fundamentais da economia. O forte controle sobre os fluxos em moeda estrangeira,
viabilizado atravs do monoplio cambial do Banco Central do Brasil, que conferia s
autoridades econmicas grande capacidade de arbtrio sobre o cmbio, sofreu enorme abalo
na crise. Na medida em que diversos agentes econmicos, em espacial os exportadores,
passaram a ter o poder de questionar a paridade fixada pelo Banco Central, todo o sistema
de formao de preos passou a apresentar forte instabilidade. A histria dos anos oitenta
mostrou as tentativas da poltica econmica em assegurar, por meio de diversos
instrumentos, mnimos parmetros ao clculo econmico. A fixao das taxas de juros,
com objetivos de restrio de demanda, direcionamento de ativos e estabelecimento de
diferenciais entre a rentabilidade em moeda nacional e aplicaes externas, passou a
comandar a poltica de dvida pblica. Desta forma, os instrumentos foram se amoldando
crise, mesmo que pervertendo toda a sua natureza.

4.3.1. O Relacionamento entre o Tesouro Nacional, o Banco Central e as

Operaes de Crdito aos Setores Prioritrios

A nova forma de organizao institucional, discutida no Captulo 3, transformou

completamente a realidade da capacidade de expanso de crdito. Nos anos setenta, o
 212

Oramento Monetrio, financiado pela expanso monetria, livre colocao de ttulos

pblicos e formas heterodoxas de endividamento em moeda estrangeira, como a Resoluo
n, 432, conferia ao Estado a capacidade de realizar operaes da ordem de lO% do PIB
para os setores selecionados pela poltica econmica. Do ponto de vista macroeconmico,
isto significava enorme alavancagem de demanda agregada. Da tica monetria, o chamado
imposto inflacionrio era completamente utilizado no seio das polticas ativas das
Autoridades Monetrias.

A nova forma de relacionamento entre o Tesouro e o Banco Central deu luz a trs
novos conceitos: a remunerao das disponibilidades de caixa do Tesouro Nacional no
Banco Central, o Resultado do Banco Central e o Oramento das Operaes de Crdito.
Este ltimo concentra as operaes de crdito seletivo que restaram, funcionando sob a
forma de fundo rotativo. Seus desembolsos se baseiam nos retornos de operaes de
emprstimo anteriormente realizadas. O que completamente diferente da forma antiga,
onde estas operaes se confundiam com diversas outras e se expandiam financiadas,
indistintamente, por diversas fontes de recursos. Logicamente, relativamente ao potencial
de expanso creditcia realizada pelo Estado nos anos setenta, a nova forma colocou uma
realidade, onde a capacidade de mobilizao era, certo, muito inferior.

O Resultado do Banco Central foi a maior inovao da nova forma de

relacionamento entre Tesouro e Banco Central. Numa Autoridade Monetria clssica, o
Resultado significaria a transferncia dos lucros derivados da faculdade de emisso de
moeda conferida ao Banco Central ao Tesouro Nacional. No caso brasileiro, a presena de
passivos em moeda estrangeira tornou a questo mais complexa, mas tomando-a como se
fosse uma instituio clssica, a transferncia do Resultado significa a passagem ao Tesouro
do poder de realizar operaes ativas com recursos que a inflao propiciava ao Banco
Central, na velha forma. Como o Tesouro utiliza os recursos apenas para o resgate de
dvidas da Carteira do Banco Central, h uma esterilizao dos resultados gerados pelo
processo inflacionrio. So valores entre 0,5% e 4,5% do PIB ao ano, nestes ltimos anos
que, do ponto de vista macroeconmico foram extrados do sistema, configurando-se em
fator de retrao de demanda. Deste modo, ao contrrio da utilizao do imposto
inflacionrio, a nova forma colocou sua completa esterilizao.
 213

A compreenso do impacto das contas pblicas relativamente ao que se

convencionou chamar de imposto inflacionrio tambm parece no ser matria pacfica. Os
dados da Tabela 4.1 demonstram que o espao aberto pelo processo inflacionrio para a
expanso da moeda nem mesmo tem sido inteiramente utilizado pelo Governo Central para
seu financiamento. A no ser em caso de crena de que a inflao um fenmeno
puramente monetrio difcil imaginar que o deficit em pauta esteja sendo to
determinante para a dinmica do processo inflacionrio. Ou seja, pode se dizer que o
Governo Central vem se utilizando apenas de uma parcela do poder de compra que lhe
facultado pelo exerccio do monoplio da emisso de moeda no contexto inflacionrio.

A terceira inovao das reformas institucionais dos anos oitenta foi a remuneraco
de disponibilidades do caixa do Tesouro no Banco CentraL Estes recursos, que giraram em
torno de 0,6% e 5% do PIB, nos ltimos anos, como mostra a Tabela 4.2, representam a
mera correo monetria dos recursos. Sua -utilizao tambm se destina apenas reduo
de dvidas com o Banco Central. No entanto isto significa urna violenta operao de
retirada de poder de compra da economia. Como as receitas se concentram no primeiro
semestre e o gasto no segundo, os fundo coletados deveriam ser gastos, corrigidos durante
a segunda parte do ano, para manter a demanda global. Como a remunerao de
disponibilidades vinculada a reduo de dvidas, o Tesouro reduz a demanda agregada do
sistema. Novamente, a nova frmula induz o Estado a um comportamento contracionista.

As novas formas, portanto, estancaram a capacidade dinmica de expanso de

crdito, esterilizaram o imposto inflacionrio e a capacidade de utilizao do poder emissor
e fizeram com que o fluxo de entradas e sadas dos recursos, do ponto de vista
macroeconmico, passasse a ser redutor da demanda agregada. Embora, por vezes, a
realidade da crise fiscal flexibilize a utilizao destes instrumentos, o seu significado, da
maneira como hoje existem a passagem para o outro extremo, relativamente estrutura
montada para a expanso, existente nos anos oitenta. A atual, na nsia de impedir que as
contas pblicas pudessem ser fonte de presso inflacionria, deu luz a caractersticas
extremamente contracionistas.
 214

4.3.2. Os Fundos Pblicos: Potencial Dinmico e Solvncia

Talvez o instrumento que melhor sintetize a ao do Estado do pacto

desenvolvimentista seja o fundo de poupana compulsria. Atravs deste mecanismo, o
Estado mobilizou recursos da sociedade, colocando-os disposio do setor privado e do
setor pblico em condies e prazos inigualveis a outras fontes de crdito. Em sua ao de
agente coordenador do processo, o Estado canalizou recursos que ficariam dispersos na
economia para atividades especficas, incrementando quantitativa e qualitativamente a
formao bruta de capital fixo. Diversas foram as formas que esta mobilizao de recursos
experimentou ao longo do processo de desenvolvimento, sendo que enquanto algumas delas
no passaram de meras simulaes de impostos, outras assumiram a forma de requintadas
contaS patrimoniais individualizadas. Em todos os casos, a razo de sua existncia foi
justamente a diretiva do Estado em promover a acumulao de capital atravs dos
instrumentos que estivessem a seu alcance.

A crise do pacto desenvolvimentista mostrou serem os fundos de poupana

compulsria, o PIS/PASEP e o FGTS, ingredientes de alta relevncia na resoluo da
problemtica que envolveu as contas pblicas no perodo recente. De um lado, a situao
patrimonial dos fundos , sabidamente, precria, sendo os mesmo um elemento
potencialmente instabilizador das contas governamentais. De outro lado, os fundos
perderam sua capacidade de mobilizar recursos dispersos na economia para lastrear os
investimentos produtivos e de infraestrutura.

A derrocada dos fundo pblicos deve ser compreendida em trs dimenses distintaS.
A primeira delas o processo natural de amadurecimento e envelhecimento de suas
estruturas. Nos anos iniciais, o nmero de contribuintes teria que ser muito maior que o de
beneficirios, da decorrendo que as entradas superassem de muito as sadas, deixando
expressivos saldos emprestveis. No momento em que grande conjunto, de beneficirios
passou a exercer seus direitos a situao passa a ser revertida. A segunda dimenso refere-
se reduo estrutural do dinamismo econmico das bases onde se assentavam os fundos, o
que agravou a equao financeira de suas contaS correntes. Por fim, a debilidade de um
grande conjunto de operaes, realizadas junto aos setores pblico e privado, colocou em
xeque o prprio patrimnio dos fundos. Vale assinalar que a ausncia de novos consensos
em torno das tarefas a serem realizadas pelo Estado impediu que se equacionassem novas
 215

formas financeiras para os fundos, que continuam enfrentando as questes deixadas pelo
'.seu passado sem rearticulaes significativas.

As propostas para recuperar a solvncia dos fundos pblicos de poupana

compulsria passam, em geral, pela extino destes mecanismos, que desfrutaram de
grandes volumes de recursos nos anos setenta. A principal proposta para sua dissoluo
pode ser encontrada na que foi formulada no Plano Atlntico ", consistindo em
transformar os direitos dos cotistas em bnus resgatveis contra o patrimnio das empresas
estatais. Na mesma linha encontram-se as tentativas de estabelecer um imposto sobre as
rendas decorrentes dos ganhos de capital dos muturios do Sistema Financeiro da
Habitao, que devero ser compensadas atravs do Fundo de Compensao das Variaes
Salariais 14 O intento maior seria o de desonerar o Tesouro Nacional de futuros encargos,
restabelecendo uma expectativa de solvncia a longo prazo.

As propostas que tentam rever e consolidar as dvidas dos fundos pblicos

. procuram, no entanto, uma sada liquidacionista. A entrega de certificados de direito em
processos de privatizao alm de questionvel por violar as normas dos fundos, tende a
penalizar o conjunto da populao de baixa renda, cujas possibilidades de participao na
compra das empresas seria apenas formal, dado que somente poderia se dar em pacotes
controlados por grandes investidores. Mas o principal vcio das propostas neste sentido o
de no atentar para o aspecto inovador que os fundos tiveram nos anos sessenta e setenta,
como centralizadores e mobilizadores de uma grande quantidade de poupana financeira
das camadas de renda baixa e mdia que, de outra forma permaneceriam dispersas.

A questo da Previdncia , certamente, o mais expressivo exemplo da

desmontagem da ao pblica. As propostas de privatizao visam passar gesto privada
os grandes volumes de recursos que so gerados ou longo da vida dos trabalhadores.
Embora as proposta no consigam equacionar a passagem do velho ao novo sistema, elas
pelo menos tm o mrito de dar base a um grande conjunto de recursos, que pode vir a
auxiliar na formao de um mercado de capitais. De todo modo, as propostas de
privatizao tambm no conseguem oferecer uma alternativa financeira segura para o

13
CASTRO P. R. & P. BRITTO, Brasil: Programa de Estabilizao com Crescimento, Rio de Janeiro, Rio
Fundo, 199L
14
O FCVS cobriria a diferena entre os saldos devedores e os valores pagos, duraote a vigncia dos contratos,
pelos muturios aos agentes finaoceiros. Esta divida monta cerca de US$ 20 bilhes.
 216

~rande contingente de pessoas que no lograssem a formao de poupana necessria, para

tom as quais o Estado teria uma obrigao de manuteno de renda mnima,

No resta dvida de que a falta de opes para a reconstruo de instrumentos de

tamanha relevncia quanto os fundos pblicos para todo o perodo de vigncia do pacto
desenvolvimentista pode ser tomada como um indicador do esgotamento deste, A
capacidade de remontar a instituconalidade sob novas bases somente poderia ser recobrada
,atravs da recomposio de interesses em torno de consensos sobre o as fontes de recursos
e o formato das aes que deveriam ser incrementadas a partir dos fundos mobilizados.

4.3.3, A Restrio Creditcia na Crise do Padro de Financiamento do Estado do

Pacto Desenvolvimentista

O rompimento das relaes financeiras comandadas pelo Estado na

insttucionalidade dos anos sessenta e setenta significou uma violenta reduo da capacidade
de alavancagem da economia. As diversas esferas pblicas passaram a se defrontar com a
indisponibilidade de crditos externos, ao mesmo tempo em que a desagregao do pacto
determinava uma crescente degenerao nas condies de acesso ao crdito interno. Deste
modo, no foram apenas o endividamento externo e mobilirio que se inviabilizaram. Ao
contrrio, o crdito bancrio, privado e pblico, s entidades estatais, passou de elemento
dinmico do sistema a fator recessivo. As diversas operaes de salvamento e
refinanciamento no passaram de validaes de desequilfbrios incorridos, prprios do
descontrole de um Estado em crise, ocasionais e descontnuos por sua prpria natureza.

A histria da poltica fiscal dos anos oitenta e noventa se confunde com a tentativa
das autoridades econmicas em restringir o crdito ao setor pblico, de maneira a tentar
viabilizar o cumprimento das metas acordadas com o Fundo Monetrio Internacional ou os
objetivos fixados pelas polticas de equilfbrio oramentrio. A incapacidade na fixao de
parmetros de gasto, especialmente para as empresas estatais, os Estados e os Municpios,
levou ao controle pela restrio creditcia, consubstanciada nas diversas legislaes sobre
limites de endividamento junto ao sistema financeiro, que sucederam as Resolues n. 818
e 831. Estas medidas ganharam refinamento, especialmente no incio dos anos noventa,
especialmente com a responsabilizao dos dirigentes de bancos estaduais pelas operaes
 217

com seus controladores, os prprios Estados, e pelo rompimento dos mecanismos de

financiamento das dvidas mobilirias estaduais atravs do Banco do Brasil. Note-se que
duas medidas foram extremamente limitadoras das operaes de crdito aos Estados e
Municpios: a limitao constitucional dada pelas despesas de capital e a Resoluo n. 36,
posteriormente n. 11, do Senado Federal, que, entre outros condicionantes, impediu que as
operaes de antecipao de receita oramentria fossem liquidadas depois do encerramento
do exerccio, em anos eleitorais.

No campo dos Estados e Municpios a questo especialmente delicada, dada a

autonomia destas esferas de governo e a presso por elas exercida junto ao Legislativo, que
hoje detm grande parte do poder de autorizao para a expanso do crdito. Os controles
tm levado, de um lado, ao descrdito na poltica fiscal, dado que, de alguma forma, os
gastos acabam sendo financiados e o Governo Federal se v obrigado a realizar operaes
de consolidao de dvidas, saneamento financeiro, troca de ttulos ou socorro a bancos
estaduais. Na verdade, a forma destas polticas de controle via crdito tem aumentado a
instabilidade do sistema.

No campo das empresas estatais, as dificuldades de estabelecer uma poltica comum

sempre foram intransponveis. O controle do endividamento acabou sendo, tambm nas
empresas em poder da Unio, a forma de restringir a tendncia expansiva. importante
notar que, na questo do comando sobre o investimento das estatais e sua gesto corrente, a
viso das empresas sempre foi a setorial, jamais possibilitando a integrao fora dos limites
das grandes holdings. A tentativa da SEST, ou, mais recentemente, do Comit de Controle
das Empresas Estatais (CCE), em manter o controle sobre o oramento das empresas teve
apenas alguns raros momentos de efetividade, quando a crise do financiamento era
dramtica. As tentativas de inovaes para compor recursos entre as empresas, como a
proposta da holding financeira, sempre esbarrou no veto das empresas e dos interesses
estabelecidos em torno das mesmas.

A sucesso de renegociaes do endividamento das entidades pblicas, durante os

anos oitenta e noventa, atesta a enorme falta de controle da poltica fiscal sobre as contas
pblicas. No se deve descartar, no entanto, que parte das medidas de controle, como a
Resoluo n. 831, significava apenas a apresentao de intenes ao Fundo Monetrio
Internacional ou pblico interno, dado que sua efetiva realizao era inviabilizada pelas
condies econmicas e financeiras das entidades pblicas. Dois episdios podem ilustrar
 218

de maneira concreta esta tese. O primeiro deles, foi o saneamento financeiro de Estados e
Municpios de 1987, onde as pendncias que se somaram de 1983 a 1986 foram
consolidadas e convalidadas. O segundo, foi o processo de troca de ttulos entre o Banco
Central e os Estados, no incio de 1991, decorrente da paralisao da ao da GEROF do
Banco do Brasil e da restrio ao endividamento colocada pela Resoluo n. 1718.

interessante notar que as vrias operaes de renegociao de dvidas e

intervenes realizadas em instituies creditcias oficiais revelaram a inconsistncia entre
os regimes fiscais e as normas financeiras. As moratrias da dvida externa de 1987 e 1989
foram seguidas de generalizada inadimplncia das entidades pblicas, situao convalidada
pela Lei n. 7976, de dezembro de 1989, que refinanciou as dvidas externas vencidas por
vinte anos. Alm disso, a Lei n. 8727, de 1993, consolidou dvidas internas das
administraes diretas e indiretas de Estados e Municpios, colocando fim a um processo de
inadimplncias generalizadas, de vrios nos, junto a entidades financeiras, especialmente
pblicas. A Tabela 4.3 mostra que estas duas consolidaes de dvidas, adicionadas
renegociao externa significaram cerca de US$ 47 bilhes 15 As recentes intervenes nos
dois maiores bancos estaduais parecem coroar este processo.

Estas operaes, no entanto, muito longe de se articularem no sentido da

remontagem de um novo padro de financiamento, nem mesmo podem ser tidas como
peas de uma estratgia de controle das contas pblicas. Na verdade, as consolidaes de
dvidas apenas resgataram formalmente os enormes desequilbrios financeiros inerentes
crise financeira do Estado. As seguidas medidas de restrio ao crdito procuraram barrar a
explicitao da inconsistncia entre a racionalidade das entidades pblicas, prpria do
perodo do pacto desenvolvimentista, e as novas condies financeiras, dado o rompimento
do padro de financiamento. Na impossibilidade da reconstruo de novas padres de
relacionamento, sobraram o contingenciamento do crdito, as inadimplncias e as
consolidaes, dentro de um contexto de permanente desequilbrio financeiro e
macroeconmico.

" Note-se que, tambm neste contexto, foram renegociadas as dvidas de entidades pblicas junto ao INSS.
 2!9

4.3.4. Dvida Pblica, Moeda Alternativa e Poltica Fiscal

A dvida mobiliria federal foi um dos mais importantes pilares que o sistema
financeiro brasileiro teve como base para sua estruturao. De um lado, o instituto da
correo monetria, que nasceu com as Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional, e, a
partir da, se espraiou para todas as operaes do sistema, foi de fundamental importncia.
De outro, o Estado assumiu o papel de formador dos mercados, atravs dos incentivos s
transaes em ttulos pblicos e do oferecimento do lastro para as operaes no recm
criado mercado monetrio. Deste modo, um sistema monetrio e financeiro muito pouco
desenvolvido e com baixssimos nveis de capitalizao passou a operar nos moldes dos
sistemas avanados, especialmente na sua parte mais especificamente monetria.

O papel estruturante do Estado para o sistema da dvida pblica assumiu, no

entanto, sua outra face na crise. A centralidade da dvida mobiliria trouxe ao Estado o
nus de ser o maior responsvel pela manuteno da estabilidade dos fluxos financeiros. As
altas taxas de juros e o encurtamento de prazos de aplicao atenderam a aplicadores em
crescente crise de confiana quanto moeda nacionaL A dvida mobiliria assumiu o duplo
papel de garantir o sistema financeiro contra a fuga descontrolada para outros ativos e
oferecer uma alternativa emergencial ruptura do padro de financiamento, antes baseado
na dvida externa. De qualquer forma, a dvida cumpriu uma funo macroeconmica que
se sobreps sua funo de mobilizao de recursos de longo prazo para os gastos
pblicos.'

Desta perspectiva, a questo da taxa de juros configura-se como extremamente

complexa. A poltica econmica do ex-ministro Marclio Marques Moreira elucidativa
para sintetizar a postura que se tornou dominante, onde a estratgia oficialmente manifesta
teria na poltica monetria restritiva o veculo principal para atravessar o perodo necessrio
at que a poltica fiscal viesse a dar coerncia poltica macroeconmica. Nesta concepo,
os juros elevados seriam uma decorrncia da poltica fiscal desequilibrada. Os agentes
econmicos, certos de tal desequilbrio, somente aceitariam refinanciar o setor pblico
mediante taxas de juros elevadas. Deste modo, o desajuste das contas pblicas tomado

16
Para uma anlise acurada da problemtica financeira da dvida enquanto moeda alternativa, ver: BARROS,
L. C. M., "Moeda Indexada. uma Experincia Brasileira". In: Economia e Sociedade, n. 2, Campinas,
!EIUNICAMP, 1993, p. 3 a 24.
 220

como um dado, sendo decorrente de seu equacionamento, tanto a queda dos juros, quanto a
reduo da inflao.

Esta tese, certo, merece discusso. Em primeiro lugar, a experincia de 1990 e

1991 mostrou que mesmo em condies de superavit corrente das contas pblicas,
verificvel pelos sistemticos resultados positivos na Execuo Financeira do Tesouro
Nacional, as presses inflacionrias e a volatilidade dos ndices de preos no foram
reduzidas, tendo sido, ao contrrio, incrementadas, em diversos casos 17 Quando
analisadas por conceitos como a Dvida Lquida do Setor Pblico ou por outros indicadores
de solvncia a longo prazo 13 as mesmas constataes podem ser efetuadas. Na verdade,
seja em conceitos de impacto de caixa, seja nos casos onde prevalece a conotao de
impacto econmico, a experincia real no permite acatar a tese do desequilbrio fiscal
como elemento bsico do descontrole macroeconmico.

Em segundo lugar, h que se notar que as dificuldades em se definir o espao fiscal

num Pas onde o Estado teve papel to destacado dentro do pacto desenvolvimentista
recolocaram a discusso da distino entre as distintas faces da poltica macroeconmica. A
incapacidade em distinguir a poltica fiscal das contas monetrias e cambiais, caracterstica
dos anos setenta e da primeira metade dos anos oitenta, no mbito da to discutida "caixa
preta" do Oramento Monetrio, acabou por se reapresentar, nos anos noventa, na figura
da mstica da taxa de juros elevada como fruto dos desequilbrios fiscais. Vale lembrar,
ironicamente, todo o esforo envolvido no reordenamento institucional, no sentido de
destacar os elementos fiscais das contas financeiras, parece ter naufragado frente s
dificuldades na percepo do real significado da dvida pblica para a economia brasileira.

A discusso da funcionalidade da dvida pblica, no modelo posto a partir do

rompimento do crdito externo, merece grande ateno, especialmente pelos
condicionamentos colocados poltica fiscal. Na desestruturao do crdito externo, a
dvida interna passou a responder pelos desequilbrios financeiros do setor pblico e, ao
mesmo tempo, pela esterelizao da liquidez gerada pela realizao dos saldos comerciais

17
E note-se que aps 1990 as condies de concorrncia externa foram certamente muito superiores s que
prevaleceram at aquele momento.
18
Nestes dois casos no se poderia colocar a objeo de que os juros dos recursos bloqueados no estariam
sendo contabilizados, crtica pertinente quando se trata da Execuo Financeira do Tesouro Nacional. Veja-se
sobre os indicadores de solvncia: COSTA, F. N., J. C. MIRANDA, P. V PEREIRA & G. BIASOTO Jr., A
Politica Monetria e a Dvida Pblica, Campinas, 1993, mimeo.
 221

em moeda nacional. A forte expanso havida nos estoques de dvida interna passou a
inviabilizar as diversas tentativas de realizao de polticas fiscais restritivas, especialmente
em momentos de planos de estabilizao. A fixao de juros elevados sobre um enorme
estoque de ttulos de curto prazo mais que compensava quaisquer esforos de retrao dos
gastos reais do setor pblico. Deste ponto de vista, as polticas de combate inflao
nucleadas na reduo do deficit pblico inviabilizavam-se por sua prpria arquitetura,
devido elevao dos encargos financeiros."

A questo dos estoques de dvida passou a ser um dos principais temas do debate na
virada dos anos noventa. O ajuste patrimonial passou a ser uma das propostas mais
expressivas para o reequilbrio das contas pblicas, frente aos sucessivos fracassos das
medidas de controle dos fluxos de caixa20 O equacionamento de fluxos e estoques na
dinmica das contas pblicas, embora fundamental para a estabilizao econmica, no se
esgota nas relaes numricas, mas apenas ganha concretude na vinculao de interesses
dos grandes aplicadores com estruturas institucionais aceitas pelos mesmos. Os fatos
ocorridos no incio dos anos noventa, notadamente a violenta reduo real da dvida pblica
derivada do Plano Collor comprovaram que apenas a queima de dvidas no teria a
capacidade de recompor o padro de financiamento do setor pblico. Em verdade, o
aparato institucional e as aes de grandes aplicadores que definem a viabilizao de
condies que reduzam a instabilidade derivada da gesto da dvida e da liquidez do
sistema."

4.4. A Gesto da Poltica Fiscal na Crise do Estado

A reduo do deficit pblico foi, durante toda a dcada de oitenta e incio da de

noventa, o objetivo central de quase todas as polticas econmicas de estabilizao. O tema
do deficit assumiu, no entanto, diversas feies durante a sua saga de principal ingrediente

19
Apenas na verificao de condies que garantissem certo nvel de crescimento seria possvel promover o
ajuste de fluxos e estoques, indispensvel ao equaconamento da crise fiscal. Ver: BAER, M., O Rumo
Perdido. a Crise Fiscal e Financeira do Estado Brasileiro, Rio de Janeiro, Paz & Terra, 1993, p. 202.
20
ZINI, A. A. & F. GIAMBIAGI, A Renegociao da Dvida Pblica interna: uma Proposta, So Paulo,
1993, m1meo.
21
Note-se que, obviamente, as condies de acesso ao mercado de capitais internacional, a partir de 1992,
facilitaram em muito a admirstrao da divida pblica, devido reduo das ondas especulativas contra o
cmbio.
 222

da crise econmica brasileira. A discusso sobre o terna envolve aspectos que vo desde a
perspectiva macroeconmica sobre a presena do setor pblico na economia at a discusso
concreta das razes que fazem as contas se configurarem em desequilbrio.

Conquanto o objetivo confesso de todas as equipes econmicas fosse o controle do

deficit, analisar a poltica fiscal pelos nmeros globais alcanados por algum dos seus
conceitos seria convalidar um discurso, o do equilbrio fiscal, que serviu de mscara a uma
srie de decises da poltica econmica. Embora no se possa divisar urna racionalidade
nica durante todo o perodo em pauta, no restam dvidas de que a conduo da poltica
fiscal se caracterizou por uma acomodao dos diversos compromissos do Estado, na
tentativa de, ao mesmo tempo, controlar a recorrente tendncia ao descontrole e satisfazer
os segmentos que se apropriaram de seus aparelhos. Pode-se dizer que esta urna forma
atualizada das burocracias estatais que articularam os interesses do pacto
desenvolvirnentista, e que ainda tentam preservar, embora de forma dbil. o seu controle.

Nessa perspectiva, a primeira questo que se coloca a da poltica fiscal enquanto

elemento da poltica macroeconmica. Em princpio, o resultado das contas pblicas indica
corno e em que dimenso a demanda foi afetada pela insero do Estado, atravs da
extrao de recursos do setor privado e de sua reposio por meio do gasto pblico. Ou
seja, o deficit pblico no somente se traduz em aumento da demanda alm da que existiria
em condies de equilbrio fiscal, como altera a estrutura dessa demanda.

No h corno esquecer, no entanto, que o que importa realmente perceber a forma

corno esta demanda adicional termina apropriada pelos agentes econmicos. O pagamento
de salrios ou benefcios previdencirios se transforma, obviamente numa expanso da
demanda por bens de consumo assalariado. O investimento em obras e mquinas se
desdobra em diversas formas de apropriao de recursos - lucros, salrios e compras na
cadeia produtiva - com rebatirnentos nos gastos dos respectivos agentes. No caso de
pagamento de encargos do endividamento, a forma de impacto econmico pode ser de
distintas espcies, dependendo da destinao dos recursos que os detentores de haveres
contra o Estado desejem realizar. Logicamente, as condies econmicas vigentes no
perodo em que estiverem tornando decises vo condicionar suas caractersticas.
 223

por esta razo que o conceito de deficit primrio se torna fundamental para a
anlise macroeconmica do comportamento da varivel fiscal. As contas pblicas tiveram,
de 1982 a 1993, um comportamento majoritariamente superavitrio em seu resultado
primrio. Apenas em dois anos da srie, se configuraram deficites primrios, mais
precisamente em 1987 e 1989. mesmo assim chegando a valores reduzidos. Os nmeros
demonstram que se verificaram poderosos movimentos fiscais de retrao da demanda
agregada da economia, que teve seus momentos de pice em 1984, chegando a 3,2% do
PIB, e em 1991, quando situou-se em 2,76% do PIB.

A tese mais difundida, durante toda a dcada de oitenta, sobre a razo de existncia
do deficit do setor pblico foi a de que haveria um excesso de gastos correntes sobre as
receitas percebidas pelo Estado. A terapia indicada poderia ser sintetizada pelo pacote de
medidas proposto, em 1985, pelo ento Ministro da Fazenda Francisco Dornelles, baseado
no corte de gasto corrente e de investimentos, especialmente do setor produtivo estatal, sob
a alegao de que o Estado gastava alm da sua capacidade de gerao de receitas " . Esta
mesma tese, vestida em nova roupagem, dada a incapacidade em se realizar um ajuste
corrente, foi defendida pelo Ministro Malson da Nbrega, na implementao do Plano
Vero. Sustentava-se que o impacto sobre a demanda seria nulo se o deficit primrio
estivesse zerado. Ou seja, a demanda real no seria afetada pelas contas pblicas, supondo
a rolagem automtica das dvidas do Estado.

A percepo por alguns analistas econmicos de que o impacto das contas pblicas
sobre as condies de funcionamento da economia brasileira poderia estar mal focado levou
a maiores reflexes sobre o tema. A maior representante desta percepo acabou se
materializando na tese que sustentava ser o deficit de natureza financeira, ou seja
decorrente da estrutura patrimonial do Estado, notadamente o imenso estoque de dvidas
acumuladas durante anos de crdito farto, que, numa situao de desvalorizao cambial e
permanente tendncia manuteno de taxas de juros elevadas, tornavam quaisquer
medidas de corte das despesas reais incuas. Mas importante notar que a tese da natureza
financeira poderia ter como desdobramento natural a vinculao entre as contas pblicas e a
estrutura do Estado a elas correspondente, onde as questes patrimoniais e suas relaes
com os diferentes interesses torna a questo do deficit de equacionamento muito mais
complexo que a mera perspectiva de cortes de gasto e aumento de receitas.

22
OLIVEIRA, F. A. & G. BIASOTO Jr., "As Finanas Pblicas na Nova Repblica", In: CARNEIRO, R.,
Politica Econmica da Nova Repblica, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1986, p. 141 a 174.
 224

Pode-se delimitar quatro fases na execuo da poltica fiscal e de controle do deficit

do setor pblico, durante os anos oitenta e incio dos noventa. A primeira delas
compreendida pelo ajuste mais profundo das contas pblicas, dentro da estratgia de ajuste
da economia nova realidade enfrentada pelo setor externo. A segunda cobre o perodo
atpico do Plano Cruzado, onde as condies macroeconmicas de realizao da poltica
fiscal, e as prprias diretrizes para sua conduo, mudam radicalmente em decorrncia da
estabilizao. O terceiro perodo configura-se como de crise fiscal aberta, onde a poltica
econmica centra fogo na varivel fiscal, propondo-se a um controle estrito mas naufraga
frente realidade da ingovernabilidade. O quarto perodo se estende da implantao do
Plano Collor ! ao final de 1993 e certamente o mais complexo, porque embora o deficit
permanea sob controle do ponto de vista dos valores efetivos, jamais a reforma do Estado
esteve to em pauta e a crise do estado de confiana nas contas pblicas foi to dramtica.

4.4.1. O Ajuste Externo na Perda de Controle sobre as Contas Pblicas.

A poltica fiscal do perodo de 1980 a 1984 foi marcada por um carter altamente
contraditrio. O seu trao mais caracterstico foi a tentativa fracassada de reafirmar o
poderio estatal na definio dos rumos da economia. A realidade da fragilidade da
capacidade de ao estatal colocou a poltica econmica num enorme dilema. De um lado,
as misses do Fundo Monetrio Internacional pressionavam no sentido da extino de
subsdios, isenes, incentivos, crditos-prmio, crdito subsidiado, dentre outros
instrumentos ativos da poltica econmica. De outro, a estrutura econmica e poltica
armada em torno do Estado do pacto desenvolvimentista requisitava a presena deste no
equacionamento da crise e no ajustamento s novas condies da liquidez internacional.

A postura das autoridades governamentais no poderia ser menos ambgua, entre o

compromisso com a entidade multilateral, na necessidade de aprovao da poltica
econmica pela comunidade financeira internacional, e a realidade das presses instaladas
sobre e no seio prprio do Estado. Neste contexto, a resultante no poderia ser outra seno
a enorme instabilidade da poltica fiscal. O incio do perodo foi marcado pelo reforo da
uti1iz4io das contas pblicas como instrumento de poltica econmica para a reverso das
expectativas internas, frente s perspectivas de crise na economia internacional que se
colocaram a partir da segunda crise do petrleo e da elevao das taxas de juros nos
 225

Estados Unidos. A conta de subsdios das administraes pblicas da Unio, Estado e

Municpios elevou-se de 1,5% do PIB, na mdia dos anos setenta a nada menos que 3% do
PIB no trinio de 1980/82, como mostra a Tabela 4.4. Os gastos com assistncia e
previdncia chegaram, no trinio 1980/82, a 8,3% do P!B, reforando a trajetria
expansiva que j se desenhava na dcada anterior, onde da mdia anual de 7,1% do PIB,
no perodo 1970174, se passou para 7,4% do P!B, em 1975179. Estes valores foram
especialmente pressionados pelos gastos com benefcios previdencirios, que se expandiram
em mais que 0,5% do PlB, entre 1980 e 1982."

A tendncia geral do perodo foi a de no promover ajustes expressivos na trajetria

de execuo das contas pblicas. Ainda no campo das conta governo, os gastos com
pessoal e as demais despesas de custeio no apresentaram movimentos significativos,
repetindo valores verificados durante os anos setenta. A mesma realidade pode ser
verificada no conjunto das empresas do setor produtivo estatal. A Tabela 4.5 mostra que os
gastos com pessoal se elevaram em mais de 10% entre 1980 e 1982. No mesmo perodo a
relao entre os gastos de custos e compras de insumos, exclusive pessoal, passaram de
62,5% para 69,2% da receita operacional, indicando a falta de medidas de controle do
gasto.

Conquanto a administrao da poltica fiscal estivesse respondendo lgica das

necessidades de uma economia que enfrentava dramticas dificuldades externas e um
processo de paralisia interna com uma poltica de manuteno de gastos correntes e
ampliao do crdito das Autoridades Monetrias, a deteriorao das contas pblicas podia
ser facilmente verificvel. A Tabela 4.4 demonstra que a poupana governamental sofreu
enorme retrao no trinio 1980/1982, frente ao realizado nos anos setenta, caindo, em
termos de mdia anual, de 5,39% para 2,15% do PIB, passando a situar-se em cerca de
40% do nvel verificado anteriormente. Ao lado dos j citados gastos previdencirios e
subsdios, a queda da poupana governamental deve ser imputada ao comportamento dos
juros. Os gastos com juros da dvida pblica interna ampliaram-se de 0,48% do PIB, nos
anos setenta, para 1,03% do PlB, no trinio 1980/1982. O aumento dos juros da dvida
externa foi ainda sensvel, tendo quadruplicado no perodo, chegando a O, 91% do PIB.
Desta forma, os gastos com juros da dvida cresceram de 0,63% para 1,94 do PIB, no

23
Note-se que nesta questo no se deve minimizar o efeito que a contrao da oferta de emprego e a
rotatividade tiveram para acelerar os processos de aposentadoria.
 226

perodo em pauta, antecipando o enorme encilhamento financeiro que assolou o Pas na

dcada de oitenta.

No foi diferente o comportamento verificado no setor produtivo estatal federal. A

poupana das empresas que era de 3,37% do PIB, em 1980, caiu para 2,81 %. em 1981, e
1,25% do PIB. em 1982. Tambm neste caso, alm das j comentadas expanses dos
gastos com pessoal e bens e servios, os encargos financeiros tiveram papel decisivo. Entre
1980 e 1982, os gastos com juros internos subiram de 0,2% para 0,5% do PIB. J os juros
externos aumentaram de 0,65% para 1,4% do PIB. No conjunto os encargos financeiros se
ampliaram em t% do PlB, em apenas dois anos.

Os reflexos do incio da crise das contas pblicas foram ambguos como a prpria
conduo da poltica fiscal. As Administraes Pblicas reduziram fortemente seu
investimento. A mdia anual, que fora de 4,03% do PIB, entre 1970 e 1974, e de 3,38%
do PIB, entre 1975 e 1979, reduziu-se a 2,48% do PIB no primeiro trinio dos anos
oitenta. No entanto, a reduo do investimento no evitou que o ano de 1980 fosse o
primeiro a registrar saldo negativo entre a formao bruta de capital fixo das
Administraes Pblicas e a poupana governamental. Este resultado, que foi positivo em
2,2% do PIB, entre 1970 e 1974, e 1,2% do PIB, entre 1975 e 1979, passou, no trinio
1980/82 a registrar um valor negativo de 0,33% do PIB. As contas do setor produtivo
estatal, da mesma forma, mostram que a formao bruta de capital fixo das empresas
estatais federais, que chegou a representar, nos anos setenta, cerca de 8% do PIB ",
retroagiu a 4,97% do PIB, no trinio 1980/82. Mesmo recebendo transferncias mdias
anuais de 0,96% do PIB, o saldo anual a financiar das contas das empresas estatais federais
foi de 2,23% do PIB.

A atuao estatal na gesto da poltica econmica, no incio dos anos oitenta, no

pode ser apenas entendida atravs das contas das estatais e das Administraes Pblicas. A
utilizao da capacidade de mobilizao de crdito, especialmente atravs das Autoridades
Monetrias foi ingrediente essencial na poltica macroeconmica. Como pode ser
observado atravs da Tabela 4.6, a expanso do crdito aos setores pblico e privado saiu
da marca de 3,5% do PIB, em 1979, para atingir a mdia de mais que 6% do PIB, no
trinio 1980/82. Note-se que o crdito ao setor agrcola foi o principal beneficirio das

24
MATESCO, V. & A. CASTELAR, A Relao Capital-Produto Incrementai: Estimativas para o Perodo
/947187. TDI n. 163, Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1989.
 227

operaes das Autoridades Monetrias no perodo. No que toca ao conjunto de isenes e

incentivos realizados com base na estrutura tributria, mesmo aps a desvalorizao
,cambial de 1979, a renncia fiscal continuou situando-se acima dos 4% do PIB."

O colapso aberto do endividamento externo introduziu uma nova realidade para o

,conjunto da economia e para as finanas pblicas, em particular. O sistema financeiro
'internacional reduziu violentamente a disponibilidade de recursos para a rolagem do servio
da dvida, condicionando o refinanciamento das amortizaes e a concesso de crditos
novos para cobrir parte dos juros a vencer em 1983 a uma programao de poltica
, econmca coerente com o ajustamento do Balano de Pagamentos. O Fundo Monetrio
.'Internacional foi o responsvel pelo monitoramento do programa de ajuste interno da
economia, o que significou forte presso pela adoo de severas medidas de controle do
crdito, da moeda e das contas pblicas.

Os anos de 1983 e 1984 foram, certamente, os mais complexos para a conduo da

poltica econmica em toda a dcada. A incerteza sobre as negociaes externas, a reduo
da produo e do emprego, a escalada inflacionria e a ausncia de indicaes sobre a
fixao dos novos nveis para os preos macroeconmicos bsicos, dentro de uma
economia que precisaria gerar superavites comerciais em nveis inditos, compunham um
quadro extremamente de enorme instabilidade macroeconmica. Fator ainda mais
desestabilizador, o monitoramento da poltica econmica pelo Fundo Monetrio
Internacional passou a enfrentar recorrentes fracassos, especialmente no tocante s metas
t1scais. 26

Na verdade, o perodo em pauta marcou a disputa entre os restos do Estado do

pacto desenvolvimentista, armado para a interveno no fomento acumulao de capital e
a poltica fiscal de corte convencional, em busca da neutralidade macroeconmica do
equilbrio oramentrio, inspirada na doutrina do FMl. Este realidade condicionou todas as
negociaes entre as autoridades econmicas brasileiras e as equipes tcnicas do Fundo,
produzindo a estranha situao de um consenso entre a equipe econmica e as misses
sobre a necessidade do equilbrio fiscal, ao mesmo tempo em que, premida pelos interesses

25
Sobre a quantificao dos incentivos e isenes entre 1978 e 1987, ver: BONTEMPO, H. C., Subsdios e
Incentivos: uma Avaliao Quantitativa Preliminar, DEPEC/BACEN. Braslia, 1988, mimeo. Note-se,
tambm, que a maxidesvalorizao de 1979 se destinava especialmente a desarmar o esquema de incentivos,
subsdios e isenes ao setor exportador. o que. como mostra a permanncia do patamar de gastos, no ocorreu.
16
BlASOTO Jr., G., Op. cit., Cap. 1.
 228

concretos, as autoridades governamentais procuravam manter as mesmas estruturas dos

anos setenta.

O controle do crdito ao setor pblico logo transformou-se no elemento nuclear da

poltica fiscal. O incio das negociaes com o Fundo Monetrio Internacional deu lugar
introduo do conceito de deficit pblico tradicionalmente utilizado nos programas de
ajustamento monitorados por aquela instituio: o Necessidades de Financiamento do Setor
Pblico. Na medida em que o mesmo tenta aferir os desequilbrios do setor pblico atravs
da variao da posio devedora das entidades pblicas contra o sistema financeiro, as
primeiras medidas da poltica fiscal, no sentido de atender s metas fixadas, enderearam-
se justamente para o controle do crdito. Atravs das Resolues n. 818 e 831 ", ambas do
Banco Central, ainda em meados de 1983, as empresas estatais, Estados e Municpios
passaram sofrer um violento arrocho creditcio, que implicava em amortizao de parte da
dvida contrada junto ao sistema financeiro nacional. Vale dizer que, com o crdito
externo em colapso aberto, a equao financeira das entidades pblicas passava a ser quase
insolvel.

A trajetria das contas pblicas de 1983 e 1984 foi apresentada como ajuste das
contas pblicas e zeragem do deficit. As medidas tomadas a partir de meados de 1983,
quando as autoridades econmicas viram reduzido seu espao de resistncia ao Fundo,
acabaram surtindo efeito em 1984, produzindo uma forte reduo das despesas e do deficit.
A Tabela 4.4 mostra que os gastos reais das Administraes Pblicas tiveram expressivo
declnio. As despesas com pessoal no Governo Central caram de 2,83% para 2,29% do
PIB, entre 1982 e 1984, enquanto nos Estados e Municpios retroagiram de 3,36% para
2,95% do PIB. Os gastos com bens e servios caram de forma ainda mais dramtica, de
3,07% para 2,92% do PIB. Na rea dos subsdios e de assistncia e previdncia tambm se
deu reverso extremamente vigorosa. No caso dos primeiros, a reduo foi de quase 1% do
PIB. No caso das despesas de assistncia e previdncia, a reduo foi de 8,91% para
8,61% do PIB, em resposta a uma srie de medidas tomadas para a reduo real dos
valores das aposentadorias, penses e outros benefcios.

27
A Resoluo n. 818, de 11104/83, estabeleceu a necessidade de Aviso de Prioridade da SEPLAN para que as
empresas estatais e demais entidades pblicas tivessem acesso ao crdito bancrio. A Resoluo de n. 831, de
09/06183, estabelecia a fixao de limites mensais para a expanso do crdito ao setor pblico, sendo que os
tetos eram estabelecidos em limites inferiores s correes monetria e cambial, implicando em reduo do
estoque de divida. Ver: BIASOTO Jr., G., Op. cit., p. 83 a 86.
 229

A retrao dos gastos reais no trouxe, no entanto, melhorias quanto ao resultado da

poupana governamental, devido forte expanso da carga de juros e reduo das
receitas pblicas. Os juros internos que haviam representado, em mdia, 1,03% do PIB, no
trinio 1980/82, elevaram-se a 2,22% em PIB em 1983/84. No mesmo perodo, as
despesas com juros externos subiram de 0,91% para 1,81% do PIB. A generalizada
reduo dos gastos reais, frente ao acrscimo de 2% do PIB na conta juros, no conseguiu
deter a reduo da poupana em conta corrente, de 2,15% do PIB, no trinio 1980/82, para
1,22% do PIB, em 1984.

As empresas do setor produtivo estatal experimentaram trajetria semelhante. A

poupana corrente do conjunto de empresas abrangido pela SEST caiu da mdia anual de
2,47% do PIB. no trinio 1980/82 para apenas 1,2% do PIB, em 1983/84, como pode se
verificar atravs da Tabela 4.5. A anlise deste perodo especialmente complexa devido
s grandes modificaes ocorridas no setor produtivo estatal. De um lado, diversas das
plantas cuja construo havia sido iniciada no li PND entraram em funcionamento pleno.
De outro, as contas vinculadas ao setor petrolfero alteraram-se radicalmente em
decorrncia das mudanas dos preos internos, forados pela extino da conta-petrleo e
pelo crescimento da produo nacional, ao lado da retrao da demanda.

No perodo em pauta, as condies macroeconmicas e a poltica fiscal afetaram

profundamente as contas das empresas estatais. Somente em 1983, o conjunto das empresas
enfrentou um acrscimo de despesas de 1,83% do PIB, devido maxidesvalorizao
cambial. Destes, 0,48% decorreram dos encargos financeiros e 1,35% dos demais gastos
correntes. As despesas com insumos internos evoluram em mais de 1% do PIB, sendo que
0,25% do PIB se deram em decorrncia do aumento dos preos mdios dos insumos
nacionais e 0,87% do PIB foram motivados pelo acrscimo de quantidades adquiridas. Para
os mesmo itens, esta tendncia se repetiu, em 1984, alcanando aumentos de 0,17% e
0,67% do PIB, respectivamente. Note-se que a carga de juros passou a mostrar todo seu
peso sobre as contas das empresas. A mdia anual das despesas financeiras passou de 1,38
para 2,63% do PIB, entre o trinio 1980/82 e o binio 1983/84, em parte compensada pela
reduo dos gastos salariais de 2,23% do P!B, no trinio 1980/82. para 2.05% do PIB. em
1983/84.
 230

A polticas de preos e tarifas pblicas do ano de 1983 impediu que as empresas

estatais tivessem o mesmo perfil de comportamento das empresas privadas no que toca
converso aos novos padres de comportamento empresarial introduzidos a partir da crise
externa aberta. A expanso das receitas operacionais, verificada entre 1982 e 1984, de
quase 3% do PlB deveu-se basicamente ao crescimento das receitas da PETROBRS,
decorrente dos aumentos do preo dos combustveis em 1983, quando do final da conta-
petrleo e das exportaes de seus derivados, especialmente a partir de 1984. Tambm
aumentaram suas receitas a CVRD, apoiada em sua estratgia exportadora, e no cmbio, e
a S!DERBRS, onde a entrada de novas plantas em operao e a substituio do mercado
28
interno pelo externo foi determinante.

Outra face da poltica fiscal monitorada pelos Fundo Monetrio Internacional foi a
violenta retrao do investimento pblico, tanto na rea das empresas quanto para o
conjunto das Administraes Pblicas. No que tange a estas ltimas, a formao bruta de
capital fixo, que fora de 3, 7% do PIB, na mdia anual dos anos setenta, e cara a 2,48% do
PlB no trinio 1980/82, passou a situar-se em 2,03% do PIB, em 1983/84. Mesmo assim,
o saldo a financiar continuou crescentemente negativo, chegando, na mdia, a 0,81% do
PIB, no mesmo binio. As empresas federais experimentaram igual retrao em seus nveis
de investimento, passando da mdia, no trinio 1980/82, de 4,97% do PIB, para 3,8% do
PIB, no binio 1983/84. Do mesmo modo, a contrao da formao bruta de capital fixo
das empresas, dada a deteriorao das contas correntes, onde se destacam os movimentos
de juros, preos pblicos e cmbio, no permitiu que as necessidades de crdito fossem
reduzidas de forma significativa.

A mobilizao de recursos atravs das operaes das Autoridades Monetrias

apresentou de forma mais completa a dualidade da poltica fiscal realizada no perodo de
monitoramento da poltica econmica pelo Fundo Monetrio Internacional. De um lado, as
operaes de crdito realizadas para dar suporte ao setor exportador. ampliaram-se de
0,99% do PIB, em 1982, para 1,52% do PIB, em 1983, no auge do esforo de apoio ao
setor, retroagindo, em 1984, a 0,64% do PIB. Algo semelhante se deu no que diz respeito
ao crdito ao setor agrcola, onde a mdia anual de 3,09% do PIB, para o trinio 1980/82,
foi reduzida para 2,19% do PIB, em 1983/84, tambm neste caso, com destaque para a
queda de 1984, onde a presso do Fundo Monetrio Internacional surtiu resultados. Note-

28
BARBOSA, F. et alii, O Dficit do Setor Pblico e a Poltica Jilscal no Brasil, 1980-1988, Srie Poltica
Fiscal 14, CEPAL, 1991.
 231

se que no caso dos redescontos e refinanciamentos, os fluxos lquidos de entradas e sadas

de recursos deram lugar, em 1984, a valores negativos, ou seja, a uma retrao do estoque
real de crdito.

Todo o esforo de ajustamento corrente das contas fiscais, operado pela poltica
econmica em 1983 e 1984, terminou por se mostrar absolutamente estril frente s
responsabilidades da poltica econmica na viabilizao de mnimas condies de
estabilidade para as variveis macroeconmicas. A anlise da Tabela 4.7 permite que sejam
visualizadas as diversas dvidas do setor pblico e a evoluo de seu estoque. Tomando-se
os saldos mdios dos estoques anuais, o conjunto da dvida pblica ampliou-se, entre 1982
e 1984, de 36,9% para 55,8% do PIB. Quase dois teros desta expanso de 19 pontos
percentuais teve explicao no Governo Federal e no Banco Central, cujas dvidas interna e
externa explodiram no perodo. A primeira aumentou de 2,89 para 6,91% do PIB. J a
dvida externa cresceu de 7,19 para 14.45% do PIB.

O processo de centralizao das negociaes externas no Banco Central e a

emergncia de novos instrumentos financeiros como os Depsitos de Projetos implicaram
numa nova configurao das relaes financeiras, onde o Governo Federal passou a
assumir grande parte do nus privado na gesto da crise da dvida externa. Do ponto de
vista das contas externas, toda a responsabilidade sobre as dvidas brasileiras, fossem elas
da administrao direta, das estatais, das empresas privadas ou mesmo dos bancos
privados, passou a fazer parte do risco Brasil, mantendo apenas formalmente as
caractersticas de contratos entre agentes individualizados. No mbito financeiro, o mesmo
processo tomou a forma de medidas de poltica econmica que viabilizaram aos agentes
privados a fuga aos passivos denominados em moedas estrangeiras, atravs dos Depsitos
Registrados em Moeda Estrangeira e dos Depsitos de Projetos. 29

O segmento composto pelas empresas estatais federais teve sua dvida elevada em
4% do PIB, passando, em 1984, a 27,72% do PIB. Estes nmeros encobrem alguns
movimentos altamente significativos. De um lado, a fonte externa de crdito, que havia
sido elemento crucial do financiamento do investimento das empresas nos anos setenta se
rompeu, como mostra o crescimento menor do estoque de dvida externa frente interna.
29
Este nova situao se estendeu da negociao no mercado financeiro ao campo poltico, dada a
intervenncia do Governo dos Estados Unidos e dos organismos multilaterais, mas atingiu at o aspecto
jurdico, atravs das garantias governamentais a dividas contradas por entidades privadas. Ver: BIASOTO, Jr.
G., Op. cit.
 232

Este perodo marcou, tambm a primeira fase da transferncia de dvidas contradas pelas
empresas estatais para o Tesouro Nacional, que honrou os avais por ele concedidos, atravs
dos Avisos GB-588 e MF-30, instrumentos atravs dos quais o Banco do Brasil realizava o
pagamento do servio da dvida externa pelas estatais inadimplentes. Somente em 1984.
cerca de 1, 76% do PIB em pagamento de juros foram desembolsados pelas Autoridades
Monetrias.

A execuo das contas pblicas durante o ano de 1984 teve uma importncia muito
grande do ponto de vista da anlise da crise brasileira, notadamente no que ao diagnstico
sobre o processo inflacionrio. O deficit pblico, medido pelo conceito de Necessidades de
Financiamento do Setor Pblico, para o ano foi, em princpio. dimensionado em 1,6% do
PIB, depois revisto para 2,5% do PIB. Como pode ser visto pela Tabela 4.8, mesmo
tomando-se o valor revisto, o deficit de 1984 significava uma reduo de 5% do PIB frente
aos valores registrados em 1982, o que se configurava num vigoroso ajuste das contas
pblicas. Ainda mais importante que setor pblico alcanara um superavit primrio para
o conjunto de suas contas de 5,1% do PIB. O baixo nvel de deficit registrado tornava
difcil apont-lo como razo do processo inflacionrio pela via da demanda. A dimenso do
superavt primrio reforava esta perspectiva, devido forte retirada de poder de compra
que se realizava. As teses inercialistas partiam da constatao de equilbrio das contas
pblicas para advogar pela natureza distinta do processo inflacionrio brasileiro.

necessrio, no entanto compreender a real dimenso e o significado da poltica

fiscal do incio dos anos oitenta para as contas pblicas e a economia brasileira. Num
primeiro momento, o conjunto das contas foi utilizado como elemento autnomo de
sustentao de demanda e, em medida muito maior, viabilizador do ajuste patrimonial do
setor privado. O Estado do pacto desenvolvimentista, embora impossibilitado de colocar
um novo projeto para o Pas, seguia sua lgica de socializar as perdas e atender aos
principais interesses que ainda o sustentavam. Somente num segundo momento, onde a
presso do monitoramento exercido pelo Fundo Monetrio Internacional e o rompimento
do padro de financiamento, baseado no endividamento externo, se sobrepuseram a
quaisquer outras lgicas, um ajuste das contas correntes do setor pblico se tornou
indispensvel, o que se refletiu num expressivo superavit primrio em suas contas.
 233

O ajuste realizado pelo ex-ministro Delfim Netto mostrou apenas a enorme

deteriorao da capacidade do Estado em controlar suas prprias contas e o esgotamento
das possibilidades de execuo de polticas fiscais ativas. A compresso artificial de gastos
com pessoal e demais custeios e o travamento do crdito s empresas estatais "' seria
revertida, logo no incio de 1985, no pela permissividade governamental, da qual no
poderia ser acusado o principal nome da nova equipe econmica, Francisco Dornelles, mas
pela incompatibilidade entre os nveis de gastos reais de 1984 e a continuidade da mesma
estrutura pblica dos anos setenta. As demandas postas ao setor pblico continuaram sendo
as mesmas que sempre se colocaram ao Estado do pacto desenvolvimentista. No entanto, a
posio patrimonial do setor pblico mudara radicalmente depois da absoro de um
conjunto de dvidas e do rompimento do padro de financiamento que prevalecera at o
incio dos anos oitenta.

4.4.2. A Poltica Fiscal da Nova Repblica: do Resgate da Dvida Social

Exploso da Dvida Pblica.

O perodo de 1985 a 1989 foi caracterizado pelo descontrole das contas pblicas e
pela passividade da poltica fiscal dentro da poltica econmica. Do incio extremamente
rico para o debate em torno da questo, paralisia do final do Governo Sarney, a poltica
fiscal foi sendo confinada ao papel de coadjuvante de um processo, cujo objetivo central
era impedir que a fuga de capitais e o descontrole hiperinflacionrio se tornassem abertos.
Nesta trajetria, o carter da crise das contas pblicas foi se transformando de financeiro
em patrimonial, indicando a natureza mais profunda da crise do Estado do pacto
desenvolvimentista. Vale notar que as diversas tentativas de controle e ordenamento do
gasto pblico colidiram com os interesses privados e da mquina pblica, impedindo que as
inovaes formais introduzidas entre 1986 e 1988 pudessem alterar qualitativamente a
capacidade de ao estatal.

O binio compreendido por 1985 e 1986 foi marcado por uma descompresso do
gasto pblico, que houvera sido levado a nveis insustentveis em 1984. As demandas que
30
O expediente de retardar a concesso de avisos de prioridade para o endividamento externo foi utilizado de
maneira generalizada, mas nos ltimos meses do ano passou a ser insustentvel. O impacto sobre o crdito s
se realizou no incio de 1985, mas possvel que as repercusses sobre a demanda j tivessem se realizado pela
antecipao da execuo das obras pelas empreiteiras.
 234

se abateram sobre o Estado depois do perodo de conteno eram provenientes de diversas

reas, notadamente das sociais, campo onde as carncias derivadas das aes pblicas eram
mais significativas. Atravs da Tabela 4.4 possvel verificar que as despesas com bens e
servios das Administraes Pblicas conheceram elevao de 2,92% do PIB, em 1984,
para 3,64% do PIB, em 1986. Os gastos com pessoal passaram de 6,28% para 7,8% do
PIB. no mesmo perodo. Vale notar que a descompresso do gasto se deu particularmente
nos Estados e Municpios, devido ao relaxamento das durssimas restries creditcias
vigentes no perodo anterior. Deste modo, conquanto tenha se verificado uma recuperao
das receitas pblicas, a poupana governamental foi, pela primeira vez, negativa.

A recuperao dos investimentos pblicas, associada incapacidade de gerao de

poupana nas contas correntes produziu uma necessidade de recursos muito superior
verificada na primeira metade da dcada para o financiamento da ao estatal e formao
bruta de capital fixo. A formao bruta de capital das Administraes Pblicas, cuja mdia
se situara em 2,04% do PIB, em 1983/84 passou a 2,82% do PIB, em 1985/86. Em 1986,
a formao bruta de capital fixo situou-se em 3,19% do PIB, nvel no verificado desde
1978.

O binio 1985/86 apresentou-se como extremamente complexo para o setor

produtivo estatal. O congelamento dos preos pblicos, base da poltica econmica do ex-
ministro Francisco Dornelles, levou as empresas a uma perda de receitas operacionais
superior a 1% do PIB, em 1985, frente ao anos anterior. Apenas em 1986, depois de uma
recuperao de preos ao final de 1985, e contando com a forte evoluo das quantidades
vendidas no perodo do Cruzado, as receitas conheceram recuperao significativa, cerca
de 15% do PIB. Entretanto, o comportamento da receita, a queda da carga de juros e o
aumento das transferncias de capital do Tesouro, em 1986, foram insuficientes para
incrementar os nveis de investimentos das empresas, que se fixaram em 3,1% do PIB,
ainda 10% abaixo do patamar registrado em 1983/1984.

A enorme discusso travada, inclusive no seio do prprio governo, sobre a

necessidade da retomada dos investimentos foi um dos principais exemplos da deficincia
governamental no controle e direcionamento de suas empresas. A tese da estruturao de
uma holding financeira, para potencializar a utilizao dos recursos das empresas dos
distintos grupos foi derrotada pela resistncia das burocracias das empresas e pelos
interesses privados articulados em torno das mesmas. A prpria SEST retomou seu papel
 235

de organizadora dos dados das empresas, depois da realizao das aes definidas ao nvel
das suas burocracias. As iniciativas no sentido de recompor a estrutura de financiamento
das empresas estatais acabaram limitadas constituio do Fundo Nacional de
Desenvolvimento, com recursos dos compulsrios sobre combustveis e aquisio de
veculos e aplicaes obrigatrias dos grandes fundos de penso, ambas com impacto
efetivo apenas em 1987 e 1988. 31

Os nmeros do deficit operacional do binio de 1985/86, medidos pelo critrio de

Necessidades de Financiamento do Setor Pblico, demonstram um afrouxamento na
poltica fiscal austera realizada em 1984, sob o estrito monitoramento do Fundo Monetrio
Internacional. O superavit primrio de 5, I % do PIB se reduziu a 2, 75% do PIB, em 1985,
e 1,67% do PIB, em 1986, como pode ser observado atravs da Tabela 4.9. Enquanto isso,
o deficit operacional subiu de 2,5% para 4,65% do PIB, entre 1984 e 1985, retroagindo a
3,76% do PIB, em 1986, devido recuperao das receitas, derivada do crescimento e da
estabilidade de preos que deteve o "efeito Oliveira-Tanzi". crucial notar que mais de
50% do deficit operacional de 1985 foi de responsabilidade das empresas estatais. Grande
parte deste deficit, no entanto, j vinha definido pelas decises de emisso de aviso de
prioridade para o endividamento tomadas em 1984, o que demonstra a precariedade da
conteno realizada naquele ano.

Se o perodo de 1985/86 foi marcado pela recuperao de uma parcela do gasto

pblico e por uma expanso moderada e controlada do deficit, o trinio seguinte mostrou
uma poltica fiscal inviabilizada por suas prprias deficincias na compreenso da insero
estatal na economia e pela fragilidade da capacidade das autoridades econmicas em dirigir
a mquina pblica. Embora o discurso fosse o do corte do deficit como principal elemento
da poltica de estabilizao, a incapacidade de gerenciar os conflitos internos ao aparelho
estatal federal e a dificuldade em estabelecer parmetros de comportamento
macroeconmico para Estados, Municpios e empresas estatais levou a poltica fiscal a uma
situao de completa passividade frente aos acontecimentos. O deficit de 3, 76% do PIB,
em 1986, elevou-se nos dois anos seguintes para alcanar, em 1989, 7,47% do PIB. Vale
frisar que, diferentemente do binio anterior, quando a varivel deficit pblico no foi o
elemento central da poltica econmica, a poltica fiscal do trinio 1987/89 foi
expansionista apenas pela completa inadministrabilidade dos conflitos.

31
BIASOTO Jr., G. & F. A OLIVEIRA, "O Dficit Pblico e a Poltica Fiscal em 1986". In: CARNEIRO, R.
(org.),A Polca Econmica do Cruzado, So Paulo, BienallUNICAMP, 1987, p. 177 a 208.
 236

As contas do Governo Central passaram a mostrar uma forte tendncia ao

descontrole aberto a partir de 1987, indicando que nem mesmo as contas do Oramento
Geral da Unio se encontravam sob o domnio das autoridades econmicas. Atravs da
Tabela 4.10 pode-se verificar que as contas do Tesouro Nacional, consolidadas com o fluxo
de caixa do SINPAS, passaram de um deficit operacional de 1,39% do PIB, em 1986, para
uma mdia anual de 3,74% do PIB, no trinio 1987/89. As despesas com salrios
ampliaram-se ano a ano, passando de 3, 19%, em 1986, para 6,94%, em 1989, mostrando
uma absoluta falta de controle sobre a poltica de pessoal 32 No que toca aos gastos
correntes e de capital, as despesas se elevaram de 4,68% a 5,99% do PIB, no mesmo
perodo. Em que pese o discurso governamental da prioridade para o pagamento da dvida
social, as despesas com benefcios previdencirios, caram dos 3,47% do PIB, em 1986,
para 2,67% na mdia do trinio, em decorrncia das perdas geradas pelo processo
inflacionrio. 33

No perodo em pauta, as contas do Governo Central demonstraram uma trajetria

de deteriorao da capacidade de execuo da poltica fiscal, que se mostraria
inadiministrvel ao longo do ano de 1989. Dois elementos merecem destaque. O primeiro
deles o custo da dvida pblica. Os juros da dvida que haviam sido de 2,36% do PIB,
em 1986, caram a 1,63% do PIB, em 1987, mas se expandiram novamente, chegando a
3,48% do PIB, em 1989. Mas note-se que este ltimo valor deveria representar, em termos
reais, uma expanso ainda maior, dado que, a partir de 1989, os juros reais da dvida
mobiliria passaram a ser obtidos pelo deflacionamento frente inflao corrente e no
passada, o que ficou conhecido como deflacionamento pelo IPC em t + 1. 34

O segundo exemplo o float, ou o ajuste para o critrio de financiamento. Em

verdade, este item de ajuste das contas composto por trs elementos: a) os restos a pagar,
despesas que pertencem a um oramento mas s encontram liquidao financeira no ano
posterior: b) despesas efetivadas no ano, mas referentes a exerccios anteriores; c) os

32
Note-se que, neste item, se combinam a ampliao do nmero de funcionrios, beneficios de categorias
especfica e o enorme anmento dos Encargos Previdencirios da Unio (EPU), que representam um
condicionante estrutural aos fluxos financeiros da Unio.
33
Note-se que, diferentemente do ano do Cruzado, no periodo em pauta, a inflao desvalorizou as
aposentadorias e penses.
34
Esta mudana metodolgica tinita slidas razes tcnicas, dado que se vivia um perodo de elevada inflao,
com tendncia ao descontrole e a taxa de juros percebida como real era a referente ao BTN futuro e no ao
BTN do ms. A utilizao dos juros deflacionados pelo !PC em t significaria um dficit operacional de 12% do
PIB e juros de 9% do PIB.
 237

empenhos cancelados; e d) diferenas de critrios contbeis entre os valores do Tesouro e

os captados pelo Banco Central ". A Tabela 4.10 mostra que os valores foram crescentes
ao longo do perodo, passando de 2,57% do PIB, em 1986, para 5,51% do PIB, em 1989.
O significado fiscal desta elevao a ampliao da distncia entre o oramento e a
execuo financeira, mas a sua razo mais profunda a deteriorao da capacidade de
controle das contas pblicas, passando ao caixa toda a responsabilidade sobre o
gerenciamento dos desequilbrios da estrutura do setor pblico e de sua mquina 36 Note-se
que. a percepo desta situao levou o Plano Vero a incluir, dentro de seu elenco de
medidas, a necessidade de autorizao de uma programao financeira prvia para a
realizao dos empenhos pelas unidades gestoras.

A deteriorao da capacidade de interveno estatal levou as antigas polticas de

crdito direcionado a se esvaziarem ou a assumirem um carter completamente passivo. Os
subsdios e subvenes ao setor privado passaram a atender diretamente s demandas dos
agricultores por reduo da correo monetria, como em 1987, ano onde se registrou o
maior valor da srie, 0,76% do PIB. Neste ano, os subsdios agricultura atingiram cerca
de 0,5% do PIB. As despesas do Oramento de Crdito experimentaram forte declnio ao
longo do perodo. Do nvel de 2,1% do PIB, atingido em 1987, as despesas caram a
0,63% do PIB, em 1989.

A passividade da poltica fiscal acabou se mostrando de forma ma1s acabada

justamente no segmento que deveria ser o mais efetivo no perodo: os planos de
saneamento financeiro dos setores siderrgico e eltrico. Em 1987, as transferncias de
capital do Tesouro para as empresas subiram a nveis trs vezes superiores aos registrados
durante a dcada, atingindo 2,35% do PIB. Em 1988, as transferncias ainda se situaram
em nveis elevados, 1,88% do PIB. Os recursos decorrentes dos planos de saneamento
acabaram se perdendo por diversas vias, dentre as quais a mais importante foi a das
despesas com salrios, que passaram de 2,1% do PIB, em 1986 a 3,7% do PIB, em 1989.
Deste modo, o investimento das empresas, depois do crescimento de 0,47% do PIB, em
1987, frente ao ano anterior, declinou 0,5% a cada ano, em 1988 e 1989, chegando, neste

" Note-se que a referncia de anlise NFSP acima da linha, que toma todas as contas, exceto juros, pela
execuo oramentria. Como as contas tm que se encontrar com a mensurao abaixo da linha, pelo
financiamento, os compromissos no honrados devem ser deduzidos.
36
Cabe frisar que no apropriada a identificao do float com a idia de oramento reprimido, dado que nele
esto compreendidas despesas qne correspondem a aes que aiada se conservam no mbito da Unio de
maneira meramente formal.
 238

ltimo ano, a 2,7% do PIB, como pode ser observado atravs da Tabela 4.11. Do ponto de
vista do deficit das empresas, os aportes do Tesouro fizeram com que o mesmo se
reduzisse a menos que 1% do PIB, em 1987 e 1988, para voltar, em 1989, a nveis
elevadssimos, 2,6% do PIB, na ausncia dos aportes e sendo as empresas submetidas a
uma perda de receitas superior a 1,5% do PIB, em decorrncia do Plano Vero e da
subcorreo realizada no segundo semestre do ano.

As contas dos Governos Estaduais e Municipais representaram um dos mais fortes

pontos de tenso dentro da poltica fiscal e de controle macroeconmico do perodo em
pauta. Este grupamento que havia registrado um deficit mximo de 0,42% do PIB, at
1984, passa a fugir ao controle. Aps deficites prximos a 1% do PIB em 1985/86, este
segmento chegou a registrar necessidades de financiamento de 1,67% do PIB, em 1987,
reduzidas mdia anual de 0,49% do PIB em 1988/89. O desequilbrio em pauta ocorreu
mesmo na presena de uma forte expanso das receitas, que passaram de 11,4% do PIB,
em 1986, para 13,3% do PIB, em 1989. Em verdade, os gastos correntes das esferas
subnacionais tiveram uma acentuada e contnua expanso. As despesas com pessoal
passaram de 5,1% a 6, 1% do PIB, enquanto as despesas com materiais e servios saltaram
de 1,8% para 2,5% do PIB.

A principal fonte de atritos entre a poltica econmica e as Administraes

Estaduais e Municipais, no perodo, residiu, no entanto, na composio das fontes de
recursos para a realizao dos investimentos, especialmente no tocante aos Estados. A
dvida mobiliria e os bancos estaduais compunham uma pea de permanente tenso dentro
do mercado financeiro, devido vulnerabilidade de ambos e s constantes imposies de
participao do Banco do Brasil, atravs da GEROF, na gesto das dificuldades de
financiamento da primeira e do Banco Central nas crises das instituies bancrias
estaduais.

Durante o perodo de 1985/86, as instituies bancrias estaduais acabaram sendo

sobre-utilizadas na. tarefa de financiar os Tesouros Estaduais para a realizao de grandes
programas de investimento. Durante o binio, a formao bruta de capital fixo dos Estados
representou 50% do total das Administraes Pblicas. A deteriorao ocasionada
operacionalidade das instituies financeiras estaduais acabou por se resolver numa
operao de saneamento financeiro, realizada em 1987, onde foram injetados recursos no
valor de cerca de 1,3% do PIB, que alis, foram, em parte, imputados ao deficit de 1986,
 239

como se pode notar atravs das Tabelas 4.12 e 4.13. Note-se que a questo tem razes
ainda anteriores. A restrio creditcia imposta aos governos estaduais pela Resoluo n.
831, em 1983, e sucedneos, aliada s dificuldades de receitas e rolagem da dvida externa,
acabaram por atribuir aos bancos estaduais uma participao na gesto de caixa dos
Tesouros Estaduais para a qual eles certamente no estavam preparados.

Se a poltica fiscal demonstrou-se completamente passiva durante o perodo, a

estrutura de financiamento apresentou desagregao ainda maior. O processo de
recentralizao da dvida na rea federal, que j vinha se realizando atravs da
responsabilizao do Tesouro e do Banco Central pela dvida externa contratada pelas
entidades pblicas. passou a um nvel ainda mais acentuado com a centralizao da dvida
interna no Governo Federal. Sobre a dvida mobiliria passaram a desaguar todas as
presses de um pacto de desenvolvimento comandado pelo Estado e de um padro de
financiamento que haviam desmoronado.

Tomada em seu conjunto, a dvida estatal sofreu pequena reduo entre 1985 e
1989, tendo experimentado expressiva alterao em sua composio. importante advertir
que foi tomada como base, para a anlise desta evoluo, o conceito de Dvida Lquida do
Setor Pblico, tendo os dados sido submetidos a um tratamento especfico, que apropria as
variaes cambiais enquanto mudana da posio da entidade endividada frente ao conjunto
dos agentes econmicos " . A Tabela 4.14 mostra que a dvida interna aumentou de
20,56% do PIB, ao final de 1985, para 26,19% do PIB, ao final de 1989. A dvida
externa, ao contrrio, experimentou queda de 30,51% para 23,06% do PIB, no mesmo
perodo. Note-se que, apenas em parte pode-se creditar tal comportamento evoluo do
cmbio, que se valorizou em 1989, dado que ao final de 1988, ano correntemente usado
como parmetro para o diagnstico de atrasos cambiais, a dvida externa j havia cado
para 28,53% do PIB. Deste modo, a dvida interna que representava, em 1985, 40,3% da
DLSP, subiu a 53,2%, em 1989.

" Todos os saldos de dvidas externas foram convertidas pelas paridades cambiais dos meses respectivos para
a passagem para a moeda nacional. Os valores foram comparados ao PIB valorizado a preos do ms
especfico, no qnal o estoque aparece pelo IGP-DI centrado. As tabelas publicadas pelo Banco Central
publicam a dvida externa em dlar dividida pelo PIB, em dlares de 1985, congelando os efeitos das variaes
cambiais. O critrio do Banco Central o aproxima da metodologia do NFSP, mas deixa de captar um efeito
econmico da maior relevncia
 240

O processo de centralizao da dvida no Governo Federal e no BACEN teve cores

ainda mais dramticas. Entre 1985 e 1989, a dvida global aumentou de 18,66% para
23,59% do PIB, como mostra a Tabela 4.14. Dentro deste movimento, a dvida interna
aumentou de 7,39% para 9,3% do PIB, enquanto a dvida externa evoluiu de 11,28% para
14,29%. Esta expanso da dvida externa no significa nenhuma forma de recomposio
das condies de financiamento, mas apenas a reteno do movimento de fechamento de
cmbio realizado pelos devedores em moeda estrangeira no remetidos devido s duas
moratrias realizadas no perodo. No por acaso, estes recursos se acumularam no passivo
do Banco Central entre meados de 1987 e 1988, num primeiro momento, voltando a
crescer no segundo semestre de 1989, quando nova inadimplncia externa teve lugar 38
Diversas formas de converso de dvidas das empresas estatais em dvidas da Unio,
grande parte das vezes na figura do Banco Central, concorreram para a expanso das
dvidas registradas.

O elemento de maior relevncia, no entanto, foi a evoluo da dvida interna, que

passou a minar todas as condies de controle macroeconmico que se tentassem. Embora
a expanso da dvida lquida interna tenha se situado em 1,9% do PIB, nos quatro anos em
pauta, diversos movimentos encobriam uma situao muito mais desfavorvel para o setor
pblico federal. De um lado, a dvida mobiliria junto ao pblico aumentou de 11,55% do
PIB, em 1985, para 16,41% do PIB, ao final de 1989 39 Mais que isto, neste perodo
colocou-se em dvida a prpria noo de dvida lquida, dado que a qualidade e natureza
dos haveres do Banco Central passavam a gerar dvidas sobre sua solvncia. Este haveres,
que se situaram entre 6 e 10% do PIB, no perodo, eram compostos de crditos ao setor
agrcola, haveres contra as empresas estatais, operaes de salvamento dos bancos estaduais
e federais. Neste contexto, vale atentar para a dvida bruta, para aferir a posio financeira
futura do Estado. Esta comparao levaria a uma expanso de 14,2% do PIB, em 1985,
para 18,5%, em 1989, colocando uma nova dimenso para a fragilidade das contas
pblicas.

" importante notar que as moratrias externas levaram muitas entidades pblicas a um processo de
inadmplncia externa. onde os recursos em moeda nacional tambm no for depositados junto ao Banco
CentraL Diversas empresas usaram a via do pagamento, com desgio, dretamente junto ao credor externo.
39
Note-se que poderia ser acrescido a este valor, 0,45% do PIB relativos ao item outros depsitos no BACEN,
como os depsitos de poupana realizados nas SBPE. no utilizados no financiamento imobilirio, e drigidos
ao Banco Central. Estes recursos chegaram a significar mais de 2% do Pffi, sendo uma outra forma de dvida
pblica.
 241

Este perodo final dos anos oitenta foi, tambm, singular no sentido de mostrar o
duplo carter da dvida mobiliria no caso brasileiro. A expanso dos patamares
inflacionrios e a enorme instabilidade vivida em 1988 e 1989 deu lugar necessidade da
poltica econmica utilizar recurso da dvida mobiliria como forma de dar mnima
constncia aos fluxos financeiros. A Tabela 4.15 mostra que os ttulos da dvida federal em
poder do pblico aumentaram sua participao de 33% do M4, em final de 1987, para
quase 47%, ao final de 1989.'" O caminho inverso foi trilhado pelos ttulos privados e pelo
Ml. A expanso da dvida em mercado acabou respondendo muito mais necessidade de
manuteno do funcionamento do sistema financeiro, dada a paralisia posta ao setor
privado, que a de financiamento pblico. A fixao dos juros em patamares elevadssimos
visava compensar a manuteno dos recursos em moeda nacional e impedir o
desordenamento dos mercados de insumos e mercadorias, muito ao contrrio do que
premiar os financiadores do Tesouro Nacional.

No resta dvida de que, ao final do Governo Sarney, as condies de execuo da

poltica fiscal eram as piores possveis. O deficit superior a 7% do PIB indicava a completa
ausncia de condies do setor pblico em controlar as demandas a ele colocadas, agora
provenientes de um conjunto de agentes econmicos e polticos mais diversificado do que
antes. A chantagem dos financiadores da dvida pblica, o peso dos interesses regionais,
postos diretamente sobre a Unio ou atravs do saneamento financeiro aos bancos
estaduais, os compromissos com as reas sociais passaram a se somar aos costumeiros
interesses que se encrustraram no Estado, ainda na vigncia plena do pacto
desenvolvimentista. Pior, no entanto, o fato de que a grande pea ativa da poltica
econmica passou a ser justamente a fixao dos juros atravs da dvida mobiliria, com o
objetivo central de controlar a fuga da moeda para aplicaes externas e para impedir a
agudizao dos movimentos especulativos. Da multiplicidade de demandas emergia a
completa paralisia da poltica econmica.

A dimenso da crise contrariou, no entanto, as teses que pretendiam encontrar

explicaes exclusivas para o desequilbrio das contas pblicas. Ficou claro que estavam
em causa os gastos reais, a capacidade de arrecadao, a situao patrimonial do Estado,
includa a dimenso e custo de suas dvidas, e sua prpria arquitetura. O carter difuso das

40
Os ttulos estaduais e municipais experimentaram processo de expanso tambm bastante forte, passando de
5,8% para 10% do M4, no mesmo perodo.
 242

presses que se colocavam sobre o Estado no permitia, no entanto, divisar os consensos

possveis em torno das questes essenciais.

4.4.3. Anos Noventa: do Fracasso do Ajuste do Plano Collor s Propostas de

Reforma do Estado.

Os anos noventa foram, contraditoriamente, palco, ao mesmo tempo, do primeiro

resultado operacional superavitrio do setor pblico e do fortalecimento da tese de que a
reforma do Estado era o maior condicionante da estabilizao da economia. Em verdade, a
conduo da poltica fiscal, nos anos oitenta e incio dos noventa, tornou evidente que, sob
a mesma estrutura egressa do Estado do pacto desenvolvimentista, seria impossvel
conduzir o setor pblico a um equilbrio fiscal de mais largo prazo. Deste modo, as
mudanas constitucionais e organizacionais do Estado seriam a forma de ajustar
estruturalmente as contas pblicas. No entanto, tanto os atos efetivos quanto as propostas,
dos mais diferentes setores, inclusive as governamentais, no conseguiram mais do que
tornar transparente a incapacidade dos diversos segmentos sociais em produzir uma
proposta abrangente para uma nova insero estatal na economia.

A anlise do diagnstico e das medidas implementadas atravs do Plano Collor

podem sintetizar as questes que se colocavam quela altura. O ataque a trs elementos era
essencial para a viabilizao de um plano de estabilizao no ambiente hiperinflacionrio
dos primeiros meses de 1990: a quebra da trajetria de elevao do patamar inflacionrio,
o controle da liquidez diria dos ativos financeiros e a reverso das expectativas sobre o
descontrole das contas pblicas. As medidas efetivamente tomadas para enfrentar as duas
primeiras foram o congelamento de preos e salrios e a reteno de ativos financeiros.
Quanto reforma fiscal, um poderoso conjunto de medidas foi adotado no sentido de
reverter o enorme deficit previsto, cerca de 8% do PIB, para um superavit de 2% do PIB.
Mas importante atentar para o fato de que a instalao do Governo Collor indicou,
tambm, a perspectiva de mudanas no modelo econmico. As reservas do mercado interno
para produtos e produtores deveriam dar lugar a uma ampla abertura comercial. Ao mesmo
tempo, a privatizao e o enxugamento da mquina pblica deveriam sepultar a antiga
insero do Estado dentro do pacto desenvolvimentista, substituindo-a pela iniciativa
 243

privada, interna e externa, na perspectiva de um fortalecimento do livre mercado. Vale

dizer, os pilares do pacto desenvolvimentista que estavam em jogo.

As medidas destinadas a reverter o estado de confiana na rea fiscal contemplaram

diversos dos diagnsticos sobre a crise fiscal brasileira, atacando em diversas frentes. De
fato, as medidas tomadas logo na posse do novo governo, e durante os seus primeiros
meses, foram extremamente amplas, envolvendo a desvalorizao do estoque de dvidas,
aumento de receitas, reduo da partilha com Estados e Municpios, reforma patrimonial
com a venda de imveis e a privatizao de grandes empresas e medidas de conteno de
gastos, notadamente nas despesas com pessoal, atravs da demisso de funcionrios. Note-
se que a proposta de nova forma de ao do Estado envolvia rompimentos com alguns dos
elementos bsicos da antiga estruturao do Estado e de seu relacionamento com os plos
regionais de poder, como pode ser notado pela substituio do Ministrio do Interior por
uma Secretaria de Desenvolvimento Regional. 41

Trs medidas de carter patrimonial merecem destaque. A primeira delas foi a

criao dos Certificados de Privatizao. Os CP seriam adquiridos pelas instituies
financeiras de forma compulsria, sendo sua utilizao como ttulo financeiro permitida
apenas na aquisio de empresas estatais a serem vendidas dentro do Programa Nacional de
Desestatizao. Ao dispor de uma moeda de realizao exclusiva, as estatais poderiam ser
vendidas sem as perdas decorrentes da situao recessiva em que a economia fatalmente se
encontraria durante o ano de 1990. Quanto aos agentes prejudicados, as instituies
financeiras, a aquisio de um papel a ser desagiado seria sua retribuio aos vrios anos
de sobrelucro viabilizados pelo processo inflacionrio.

As duas outras medidas relacionam-se ao estoque de riqueza acumulado em ttulos

da dvida pblica. A primeira delas foi a instituio de uma tributao do tipo once for ali,
atravs do IOF, sobre todos os ativos financeiros, fazendo o papel de um imposto sobre o
patrimnio, embora parcial. Note-se que o IOF foi o escolhido por estar isento de partilha
com os outros nveis de governo 42 O segundo elemento do grande acerto patrimonial foi o

41
Em princpio, a mudana deveria implicar na extino de vrias aes federais nos Estados, como
eletrificao mral, dragagem de rios, perfurao de poos, dentre outras, que deveriam passar a ser de
responsabilidade de Estados e Municpios. A presso pela continuidade do mesmo estilo de ao federal fez
com que, rapidamente, a Secretaria retomasse todas as aes do antigo Ministrio. Mesmo rgos extintos pelo
Plano Collor, como o DNOS, a SUDECO, e a SUDESUL, voltaram a atuar.
42
Isto no verdade apenas no caso do IOF sobre o ouro, partilhado com o Municpio de origem.
 244

expurgo de parte da correo monetria atravs da fixao da variao do BTN em cerca

de 44%, enquanto a inflao de maro fora de 73%. Nos dois casos, tratou-se de uma
vigorosa transferncia de capital do setor privado ao setor pblico, cuja realizao j era,
alis, antecipada pelos agentes econmicos como inevitvel.

Durante o ano de 1990, no entanto, o carter inovador de algumas das medidas foi
sendo esterilizado por aspectos no previstos e com a realidade do Estado que persistia
sendo o mesmo, dada a incapacidade governamental em construir novos consensos. O
primeiro naufrgio se deu justamente com a principal vedete das medidas patrimoniais, a
privatizao via CP. Em verdade, constatou-se que a participao das instituies
financeiras era to grande dentro dos comp~adores compulsrios de Certificados de
Privatizao que a venda das empresas se realizaria majoritariamente para entidades
pblicas. Mas pior que isto, as instituies oficiais estaduais e federais, salvo honrosas
excees no tinham a mnima condio de adquirir os CP, dada a fragilidade de sua
posio patrimonial. Logicamente, este estilo de privatizao no iria interessar aos
principais interesses inseridos no processo. Nem os bancos privados desejam grande
participao na rea produtiva, nem seria desejvel que se verificasse um processo de
conglomerao capitaneado por entidades financeiras pblicas."'

Rapidamente, a privatizao passou a ser viabilizada com a incluso de outras

moedas, muitas delas desconhecidas como as Dvidas Vencidas Renegociadas (DVR), que
no passavam de obras e servios no pagos a empreiteiros e fornecedores no final do
Governo Sarney, ou os Ttulos da Dvida Agrria (TDA), dos quais o Tesouro Nacional
no possua registro. De todo modo, o atrativo inicial, de fazer a privatizao sem nus
patrimonial ao setor pblico, se perdeu numa mera operao de troca de patrimnio por
dvidas, gerando reduzidssimos impactos fiscais. Novamente a produo de novos
consensos em torno da insero pblica cedeu espao mera troca de posio entre o setor
pblico e o privado. I

A reviso das prticas de ao estatal tambm seria rapidamente questionada pelos

fatos. Duas medidas tomadas nos primeiros meses indicam que nem a natureza do Estado
mudara, nem as terapias haviam se alterado. A primeira delas foi a edio da Resoluo n.

43
Sobre o veto dos interesses do pacto desenvolvimentista. no caso da conglomerao financeira-industrial do
Banco do Brasil, ver FIORI, J. L., Para uma Economia Poltica do Estado Brasileiro, TDIIIESP n. 11, So
P3to,FlJN[)AJ>, 1993
 245

1718 do Banco Central do Brasil, de abril de 1990, no sentido de estabelecer normas mais
rgidas de controle sobre o endividamento de Estados, Municpios e empresas estatais que
as constantes da Resoluo n. 1469, de janeiro de 1989, dentro do mesmo esprito da
Resoluo n. 831, de 1983. A segunda medida foi um Decreto Presidencial , de maio de
1990, que estabeleceu um corte linear de 10% para todas as despesas correntes e de capital
das empresas do setor produtivo estatal. Nos dois casos, a incapacidade de gerenciamento
levou a medidas da mesma natureza das dos anos oitenta.

fundamental notar que, apesar de todos os problemas, a poltica econmica

logrou, durante alguns meses, uma reverso nas expectativas sobre o desequilbrio do setor
pblico. Um razovel consenso com respeito ao reequlbrio das contas pblicas firmou-se
quando a Execuo Financeira do Tesouro Nacional 44 manteve-se superavitria mesmo
com o trmino do prazo para pagamento de impostos em Cruzados Novos. Apesar dos
fortes deficites ocorridos nos trs primeiros meses do ano, o resultado de caixa do Tesouro
acabou sendo, pela primeira vez, superavitrio, tendo se situado em 0,4% do PIB, para o
conjunto do ano de 1990. Na mesma poca, as projees de deficit operacional para o ano
de 1990 foram fixadas num resultado superavitrio de 1,22% do PIB!'

A anlise das contas do Oramento Geral da Unio para 1990, pode mostrar alguns
traos das mudanas introduzidas na poltica fiscal, que o levaram a apresentar um
superavit operacional de 2,5% do PIB. O elemento a merecer maior destaque justamente
o custo da dvida pblica. Os encargos financeiros lquidos que, de 1986 a 1989,
alcanaram a mdia de 2,4% do PIB, experimentaram comportamento negativo em 0,94%
do PIB. Em verdade, a apropriao de um juro negativo legtima para um conceito como
o NFSP, porque significa uma mudana na posio relativa entre financiador e financiado,
mas no se sustenta enquanto mudana estrutural do regime fiscal, a no ser marginalmente
pela reduo do estoque sobre o qual incidiro juros no futuro. So dignas de nota algumas
redues de gasto que, ao que parece, acabaram se tornando estruturais. Os subsdios e
subvenes, as transferncias de capital para as empresas e as despesas do oramento de
crdito conheceram redues violentas. O fim do monoplio do trigo e a queda do crdito
exportao jogaram papel importante neste campo.

44
Frise-se que deste conceito de deficites no fazem parte as receitas e despesas que compem o .fluxo de caixa
do SINPAS. Note-se, tambm. que os dados relativos aos encargos financeiros so apenas os efetivamente
desembolsados, da decorrendo a reduo a quase zero deste item da despesa, devido ao alongamento de prazos
imposto pelo Plano Collor.
" Nos dois casos, a relao citada refere-se ao PIB da poca, e no aos nmeros revistos pelo IBGE.
 246

No que toca s contas reais a gesto fiscal de 1990 realizou um forte ajuste de
receitas e manteve um patamar de despesas semelhante ao dos anos anteriores. A grande
varivel de ajuste das contas pblicas foi, certamente a expanso das receitas de quase 5%
do PIB, cerca de 0,9% do PIB derivados do IOF extraordinrio sobre a riqueza. Na rea da
despesa, os gastos com pessoal se reduziram em 0,9% do PIB, frente ao ano anterior mas
ainda conservaram-se num patamar de 6% do PIB, muito superior aos anos anteriores''. J
os demais gastos de custeio e capital situaram-se em nvel semelhante ao de 1989, superior
aos outros anos da srie. Frise-se, tambm, que, neste ano, devido reduo da inflao e
entrada em vigncia de alguns dispositivos constitucionais, os benefcios previdencirios
sofreram incremento de 0,86% do PIB.

Os demais componentes das Necessidades de Financiamento do Setor Pblico

experimentaram desempenho deficitrio, em 1990, levando o superavit global a se situar
em 1,42% do PIB. As empresas estatais tiveram suas contas altamente comprometidas por
suas receitas que enfrentaram queda de cerca de 3% diante do ano anterior, chegando a
11, l% do PIB, o pior comportamento da srie. Isto decorreu da insuficincia dos ajustes
tarifrios na entrada do Plano Collor I, frente defasagem acumulada em 1989, associada
reduo de quantidades vendidas, derivada do processo recessivo que se seguiu ao Plano.
Mesmo com reduo de juros pagos pela metade e enormes cortes em pessoal e
investimentos, as contas das empresas encerraram o ano com deficit de 0,66% do PIB.

O controle das finanas dos Estado e Municpios foi, sem dvida, um dos fatores de
comprometimento da credibilidade da poltica fiscal e financeira do incio do Governo
Collor. A restrio rolagem integral dos servio das dvidas, realizado atravs da
Resoluo 1718, conseguiu reduzir a dvida bancria em 0,04% do PIB, cmo mostra a
Tabela 4.12. No entanto, os atrasos no pagamento das dvidas em moeda estrangeira, dada
a moratria externa, e uma expanso de 0,36% do PIB das dvidas mobilirias, geridas
atravs dos bancos estaduais 47 , viabilizaram que o deficit se elevasse 1a 0,39% do PIB. A
exploso ps-eleitoral da questo do refinanciamento destas dvidas atravs da troca de
ttulos estaduais com Letras do Banco Central acabou por colocar em dvida a capacidade
de resistir s presses, at ento apresentada pela equipe econmica, que garantira

46
Vale observar que o elemento determinante da reduo foi a conteno dos reajustes at setembro, o que se
tornou possvel devido aos enormes descalabros das correes salariais do final do Governo Sarney.
47
Importante frisar que a administrao da dvida estadual e municipal foi profundamente alterada com a
retirada da GEROF do Banco do Brasil da funo exercida, de dar liquidez aos papis. Com isto, os bancos
estaduais tiveram wn envolvimento total com a colocao e rolagem das dvidas.
 247

reiteradamente que no haveria socorro aos descalabros realizados pelos governos

estaduais. Note-se que a discusso se remete prpria natureza das relaes polticas e
econmicas. Barrar a expanso do endividamento de entidades que so juridicamente
autnomas exigiria um grau de consenso ou de fora no disponveis no cenrio brasileiro.
Obstaculizar o auxlio do Banco Central aos bancos estaduais seria imped-lo de cumprir
seu papel de emprestador de ltima instncia do sistema e correr o risco de um colapso
financeiro global.

A partir da avaliao de que o ajuste fiscal do Plano Collor tivera carter

conjuntural, tornou-se hegemnica a tese de que a reviso constitucional e a reforma da
presena estatal na economia seriam as condies indispensveis ao equacionamento das
finanas do Estado. No entanto, a anlise das contas pblicas de 1991 a 1993 no
demonstra que os deficites sejam inevitveis. Ao contrrio, nos trs anos, os resultados
primrios foram superavitrios e os deficites operacionais foram pequenos: 0,2 %, 2,71% e
0,94% do PIB, respectivamente. Note-se que, no caso de 1992 e 1993, nenhuma medida
de desvalorizao de dvidas teve lugar.

No caso das contas do Oramento Geral da Unio, as linhas gerais delineadas no

ano de 1990, na reduo da interveno estatal foram mantidas. Subsdios, subvenes,
transferncias de capital s estatais e despesas do oramento de crdito foram mantidas em
nveis muito inferiores aos dos anos oitenta, algumas passaram a ter carter quase residual.
Os salrios foram fortemente reduzidos, cerca de 1,5% do PIB, passando a se situar no
patamar de 4,6% do PIB durante o trinio 1991/93, similar ao verificado em 1988. Vale
destacar, tambm, a reduo da conta juros e a permanente tendncia de aumento nos
benefcios previdencirios, que se elevaram a 4,65% do PIB, em 1993. Os resultados em
termos de deficit operacional foram de 0,08% do PIB, em 1991, 1,14% do PIB, em 1992,
e 0,66% do PIB, no ltimo ano da srie."'
I

As empresas estatais tiveram comportamento bastante favorvel ao .longo do perodo

1991/93, incorrendo em deficites operacionais moderados que no ultrapassaram 0,9% do
PIB. Destaque-se que, em 1991 e 1993, as estatais federais tiveram superavites
operacionais, mais que compensados pelas necessidades de financiamento das empresas
estaduais e municipais. Embora a srie tenha sua comparabilidade prejudicada pela

48
As despesas de capital que tinham se recuperado fortemente em 1990, atingindo 2,4% do Pm, voltaram a
sofrer com as restries ao gasto, mantendo-se entre 1,5 e 1,8% do Pffi, ainda superior aos nveis de 1987/89.
 248

mudana do universo do setor produtivo estatal, fcil verificar que a recomposio de

preos realizada no Plano Collor li viabilizou uma forte expanso das receitas operacionais,
em 1991. A nova recomposio, realizada ao final de 1991, protegeu as receitas das
empresas em 1992, mas as do ano seguinte foram erodidas pelo atraso tarifrio que se
estendeu at o ltimo trimestre do ano. Os dados da Tabela 4. 11 demonstram a reduo de
importncia das empresas aps a privatizao, notadamente a queda do investimento a
1,56% do PIB, em 1993.

As finanas dos Estados e Municpios continuaram atadas aos acontecimentos

polticos. Aps a obteno de um superavit de 0,71% do PIB, em 1991, as necessidades de
financiamento subiram a 0,67% do PIB, em 1992, passando a um quase equilbrio em
1993. Note-se que a persistente queda das receitas tributrias, de 9,06% do PIB, em 1990,
para 6,99% do PIB, 1993, tem levado a uma retrao dos investimentos, custeios e, em
menor medida, dos salrios das esferas subnacionais de governo.

A evoluo das dvidas do setor pblico durante o perodo mostrou-se extremamente

favorvel. O total da Dvida Lquida do Setor Pblico caiu de 43,8% do PIB, ao final de
1991, para 35,2% do PJB, ao final de 1993, como pode ser verificado atravs da Tabela
4.16. Tanto as empresas estatais quanto o Governo Federal tiveram reduo de 5% do PIB
em suas dvidas. No primeiro caso, a limpeza de passivos derivada do processo de
privatizao foi fundamental, conquanto tenha se iniciado um processo de retorno das
maiores empresas ao mercado de crdito internacional. No segundo, o aumento das
reservas internacionais foi elemento fundamental na reduo de 12% do PIB da dvida
externa lquida do Governo Federal e do BACEN. O movimento conjunto da dvida
mobiliria para o controle da converso da moeda externa em interna resultou numa
expanso de quase 6% do PJB da dvida mobiliria fora do Banco Central. Note-se que os
Estados e Municpios aumentaram suas dvidas globais de 8,3% para 9,8% do PIB,
ultrapassando pela primeira vez o Governo Federal. Esta elevao 1se deu atravs das
dvidas mobiliria e bancria.

De grande relevncia na discusso da dvida mobiliria e de seus impactos sobre a

economia brasileira a sua participao dentro do mercado financeiro. O excessivo peso
dos ttulos pblicos dentro dos meios de pagamento, no conceito ampliado, sempre foi
tomado como um aspecto negativo, especialmente vinculado s deficincias e ao gigantismo
do Estado. No entanto, no h como deixar de reconhecer que o papel da dvida foi
 249

constitutivo do prprio mercado financeiro, aspecto que foi agravado pela cnse de
confiana na moeda nacional.

A anlise dos meios de pagamento, que aqui realizada desde 1987, devido
consistncia entre as sries, indica uma posio singular da dvida mobiliria, A Tabela
4.15 mostra que, at a decretao do Plano Collor, os ttulos da dvida mobiliria federal
em poder do pblico tiveram uma participao no conceito ampliado de moeda, o M4,
sempre superior aos 32%, tendo, em vrios momentos se aproximado dos 50%. Note-se
que o conceito de dvida em poder do pblico mais restritivo que o analisado
anteriormente, de dvida fora do Banco Central. Neste ltimo caso, esto tambm
computadas as carteiras de ttulos das instituies, enquanto quando se fala em dvida em
poder do pblico, aquelas carteiras esto expurgadas, restando apenas o que est
efetivamente com os tomadores. Tambm cabe destaque ao fato de que, somados os ttulos
da dvida estadual e muncipal aos ttulos federais, a dvida do setor pblico chegou a
representar 58% do MS.

Esta situao ganhou forte reverso a partir de maro de 1990, com a implantao
do Plano Collor. A partir deste momento, os ttulos pblicos s ultrapassaram a
participao de 20% no total do MS em 1992 e 1993, aps o trmino da devoluo dos
Cruzados Novos e completado um intenso processo de ingresso de capitais com incremento
das reservas em moeda estrangeira. Durante este perodo, os ttulos federais chegaram a
representar to somente cerca de 6% do MS. Note-se que no se poderia dizer que a
realidade da dvida mobiliria federal reaparece nos Valores a Ordem do Banco Central,
dado que este componente do MS incorpora retenes de todos os tipos de ativos
financeiros.

Um elemento a destacar o crescmento da participao dos ttulos privados dentro

do MS. Este fenmeno contemporneo do crescente descrdito na1 dvida pblica e se
mostrou com maior intensidade a partir de junho de 1990, quando a participao destes
ttulos retornou a nveis vigentes em 1987. Desde este momento o crescimento foi
contnuo, chegando a superar 8% do PIB, em 1992 e 1993.

Embora existam dvidas quanto manuteno desta tendncia, no h como deixar

de notar que os ttulos da dvida pblica no tm mais a preponderncia de que sempre
desfrutaram, especialmente pelo seu papel de estruturadores do prprio mercado financeiro.
 250

De fato, o descrdito na solvncia do Estado e na manuteno dos contratos e dos prazos

do sistema em geral, e dos ttulos pblicos, em particular, no poderia deixar de ter seus
efeitos sobre as operaes em mercado. Mas cabe perguntar se esta apenas uma reao
defensiva ou significa uma reduo da dependncia que sempre caracteriwu o sistema
financeiro nacional.

As contas pblicas do perodo que se seguiu ao Plano Collor foram, certo,

extremamente mais equilibradas que as contas dos anos oitenta. No entanto, a perseguio
do equilbrio fiscal levou percepo de que as medidas possveis, dentro do ambiente
institucional j haviam se esgotado. O custo das medidas do ponto de vista da capacidade
de interveno estatal e da prestao de servios populao foi elevado e, mesmo assim,
no se havia recomposto a capacidade de fazer poltica fiscal, pelo contrrio. A emergncia
do IPMF e do Fundo Social de Emergncia atestaram-no de forma irretocvel.

A anlise da poltica fiscal durante o perodo de 1990 a 1993, mostra,

paradoxalmente, que, embora ela tenha se caracterizando por contas razoavelmente
equilibradas, a dimenso do rompimento da capacidade de interveno estatal a
transformou numa varivel passiva da poltica econmica. A incapacidade de articulao de
novos consensos deu s medidas do Governo Collor um carter meramente voluntarista,
tendo os interesses econmicos e polticos sucesso em sua esterilizao. O choque contra as
foras presentes no arco de alianas que sustentou o pacto desenvolvimentista, notadamente
os interesses regionais e agrcolas mostraram o poder de veto de que estes setores ainda
dispe. Nenhum novo consenso que desse suporte a uma nova forma de insero estatal foi
construdo, inviabilizando tanto a poltica fiscal que se tentava implementar quanto o
prprio modelo econmico proposto. Desta forma, o equilbrio a qualquer custo das contas
fiscais reflete a crise do papel do Estado.

4.5. Concluses

A conduo da poltica fiscal, durante os anos oitenta e incio dos noventa, refletiu
a prpria crise do Estado do pacto desenvolvimentista. Os instrumentos de interveno
estatal sofreram, no curso da crise, indita deteriorao, passando a agir a reboque do
processo, impotentes ante o aprofundamento do questionamento natureza do Estado e s
 251

suas condies em gerir o padro de desenvolvimento que se desagregava. Na realidade, o

Estado limitou-se a operar urna poltica fiscal meramente passiva, de natureza
diametralmente oposta quela que demonstrou enorme capacidade de interveno e
alavancagern, nos anos setenta.

A crise econmica colocou em evidncia o desequilbrio das contas pblicas, tratado

corno principal elemento do processo. No entanto, numa economia onde a insero estatal
se materializou, tanto na interveno em mercados de agentes privados, quanto na
estruturao do sistema financeiro e no monoplio sobre o cmbio, jamais seria fcil
distinguir o espao pblico do privado. Mais complexo ainda, seria traar formas de
ajustamento que no associassem as posies patrimoniais e correntes dos dois segmentos.
Talvez seja por isso que tantos anos foram necessrios para que algum conceito de deficit
tivesse aceitao. Mesmo assim, a forma de aferio de seus impactos macroeconmicos
efetivos sobre a demanda, os preos e as condies financeiras permanecem irresolvidos,
refletindo, sem dvida, as limitaes da teoria em compreender a funo pblica, dentro de
urna economia de desenvolvimento retardatrio e centrado na presena estatal.

Os ltimos anos foram palco de polticas fiscais errticas, compatveis com urna
realidade onde a norma foi o fracasso na obteno de novos consensos que pudessem
assegurar recursos e definir tarefas e atribuies para a ao estatal. Numa breve anlise da
conduo das polticas fiscais, a transitoriedade das medidas apareceu como norma no
contexto de aes que, ora procuravam reviver as instituies do passado, ora perseguiam o
equilbrio oramentrio corno um fim em si mesmo. Todos os quatro momentos em que
pode ser dividida a histria da poltica fiscal dos ltimos dez anos foram marcados pela sua
inconsistncia frente realidade e ao raio de manobra estatal. Na administrao
contracionista do ento Ministro Delfim Netto, entre 1983 e 1984, o manuseio dos
escombros do pacto desenvolvimentista, enquanto plos de sustentao mostraram,
rapidamente, sua incompatibilidade com o equilbrio oramentrio. Na descompresso do
Cruzado, as tentativas de recuperao de mecanismos de mobilizao compulsria, corno o
FND, no resistiram recusa dos segmentos contrariados. O final do Governo Sarney
demonstrou a fragilidade do Estado em crise, frente ao estilhaarnento dos interesses,
resultando em desequilbrio fiscal indito.
 252

Mas seria no incio dos anos noventa que a relao entre as contas fiscais e a
poltica econmica apresentaria toda a complexidade de suas relaes. Embora conseguindo
relativo equilbrio fiscal, a ausncia de consensos em torno da insero e das funes do
Estado reproduziram os graus de instabilidade to fortes quanto os vigentes nos piores
perodos da dcada de oitenta. As medidas hericas do incio do Governo Collor acabaram
naufragando diante do peso dos interesses estabelecidos em torno do Estado e de sua falta
de articulao poltica. A sequncia de propostas de reformas constitucionais, inviveis pela
ausncia de consensos, apenas colaborou para agravar as tenses postas sobre a conduo
da poltica fiscal.

A poltica fiscal da crise pode ser caracterizada como a disputa entre a

multiplicidade de interesses articulados dentro e fora do aparelho de Estado e as tentativas
de controle centralizado. No incio dos anos oitenta, foram os cortes lineares, depois, a
criao do SIAFI e o controle pelo caixa, nos anos noventa, o contingenciamento
oramentrio. Esta distncia entre a execuo financeira e o oramento, entre o caixa e as
dotaes, foi entendida como um deficit reprimido pela inflao". Mas, na verdade, ela
significa muito mais que isto, ela sintetiza a crise do Estado do pacto desenvolvimentista,
onde os interesses, embora frgeis para conseguir efetivamente os recursos, ainda
conseguem expresso poltica e, no caso, oramentria. Vale dizer, a inconsistncia da
poltica fiscal traduz a ausncia de novos consensos em torno da insero e das atribuies
do Estado.

O drama vivido pelo Estado na sequncia do rompimento do padro de

financiamento pblico e privado do incio dos anos oitenta foi, certamente, muito maior do
que poderia ser notado atravs dos deficites e da evoluo das dvidas. Na ausncia de
novos pactos e formas de insero estatal na economia, a poltica fiscal foi mudando de
conceito e anlise sobre a natureza e as terapias para o combate ao desequilbrio das contas
pblicas. A falta de clareza sobre a crise fez com que a poltica fiscal se enredasse ainda
mais em instrumentos de controle e formas de garantir a desmontagem do Estado
expansionista. O travamento do crdito ao setor pblico, as novas relaes entre o Tesouro
e o Banco Central, o no encaminhamento das questes patrimoniais dos fundos pblicos e
a destruio da dvida mobiliria, enquanto instrumento de financiamento fiscal, impedem
que a poltica fiscal exera qualquer papel ativo no processo econmico. As prprias

49
BACHA. E. L., "O Fisco e a Inflao: uma Interpretao do Caso Brasileiro". In: Revista de Economia
Poltica, vol. 14, n. 1, So Paulo, Nobel, 1994, p. 5 a 17.
 253

medidas e concepes sobre a mensurao do deficit pblico tornam difcil saber qual o
efetivo papel jogado pela crise fiscal no conjunto da crise econmica. Em verdade, parece
haver uma percepo da crise de governabilidade, remetida ao Estado e aos atores
privados, da qual os deficites so apenas um ndice.

Na trajetria da crise econmica, que se confundiu com o desmoronamento do

Estado do pacto desenvolvimentista, instituies e instrumentos foram sendo
transformados, passando a responder passivamente s necessidades do momento e perdendo
a dimenso dinmica de que se revestiram no perodo expansivo. A dvida mobiliria, por
sua posio dentro das relaes financeiras foi o grande exemplo desta desmontagem.
Inicialmente concebida como base para as transaes no mercado monetrio e pea
essencial para a poltica de financiamento ao setor pblico, a dvida mobiliria passou a ser
a depositria de um conjunto de desequilbrios acumulados pela vrias faces da presena
estatal na economia. Deste modo, a dvida acabou servindo para administrar o desequilbrio
corrente do Estado e de suas empresas, acertar a posio patrimonial de agentes privados e
viabilizar a transformao de lucros dos exportadores em haveres contra o Estado, dada a
crise da fonte externa de crdito. Mas, acima de tudo, a dvida mobiliria exerceu a funo
mxima do Estado, fornecer uma moeda nacional frente perspectiva de dolarizao.
Neste contexto, a dvida, e as taxas de juros a ela relativas, mostra seu papel de
instrumento do Estado, dentro do contexto da crise do pacto desenvolvimentista.

Por todas as vias, a permanncia da inconsistncia das contas pblicas com a

realidade colocada ao Estado, associada s tentativas de controle da mquina pblica, em
suas vrias esferas, colocam, nos anos noventa, fortes bices capacidade estatal de
interveno. No restam dvidas de que, aps dez anos de infrutferas polticas de restrio
fiscal, as reformas do Estado parecem essenciais. Mas na natureza da insero pblica, e
nos consensos em torno desta insero, que se encontra a chave da redefinio do espao a
ser ocupado pela poltica fiscal. Quaisquer outras frmulas, por mais firmes e radicais que
sejam, parecem fadadas ao descrdito.
TABELA4.1
NFSP E IMPOSTO INFLACIONRIO
1986 A 1991

em %doPIB
Anos 1986 -1987 1988
""

1989
-----"=,-------
. 1l:)IJQ ___ _!l:)91
---
r------ ----- "-
__ _____
,,, ,,_,~

Neces. de Financ~do Setor Pblico

-------~~ ----~----

3:6 5.7 4.8 3,~ - - - - -1.2 -1.3

Neces. de Fi nane. do G<iv. Central 1.3 3.2 3.5 3.9 -2.1 ..0.6
Imposto Inflacionrio 3.7 2.8 3.6 5.0 4.8 2,1

Fonte: Relatrios do Banco Central

TABELA4.2
REMUNERAO DE DISPONIBILIDADES E RESULTADO DO BANCO CENTRAL
1989 A 1993

Anos Remunerao de Disponibilidades Resultado do Banco Central --~

do Tesouro -Nacional _ I!ansfe_rido ao "f H_ __ _ ~ _

-~-~-
r----- --------
em CR$ milhes em%doPIB em CR$ milhes em % do PIB
- -----------
1989 21 1,78 19 _1 ,61_
1990 1.615 5,39 1.060 3,54
1991 5.412 3,45 2.332 1,49
1992 61.818 3,63 7.382 0,43
1993 1.295.338 3,35 613.889 1,59

Fonte: Execuo Financeira do Tesouro Nacional e Relatrios do Banco Central.

"ABELA4.3
;ALDO DAS DVIDAS DE ESTADOS E MUNICPIOS
lEZEMBR0/94

em US$mH

TOTAIS

Adm.lndireta 4.173
Prefetturas 5.127 2.500
\M Adm.Dreta 11.362
Adm.lndireta 23.658

Adm.lndireta 66.243
Prefeituras

Adm.lndireta 316.821
Prefeituras 9.946 51.822
7.386
Adm.lndireta 2.298

Prefe~uras 3.653
VIA Adm.Direta 166.126 27.839
Adm.lndireta
Prefeituras

Adm.lndireta 6.121
PrefeHuras

Adm.lndireta
Prefeituras

Adm.lnd~eta 19.737
Prefeituras 15.272 3.851
PA

Adm.lndira!a

Adm.lndireta

Adm.lndireta
Prefeituras 3.496
RS 59.933
Adm.ln~e!a 276.118 6.492
Prefeituras

Fonte: Ministrio da Fazenda- Secretaria do Tesouro Nacional

rABELA 4.3 (b)
;ALDO DAS DVIDAS DE ESTADOS E MUNICPIOS
)EZEMBR0/94

Valores em US$ mil

STADOS I LEI 7.976/89 I BONUS DIV.EXTERNA
I
MF 030/83 Voto 340/87 Voto 548/871 BIB BEA MLP LEI8727193 TOTAIS
~J Adm.Direta 1 217.678 14.366 1.782.5161 3.929 46.153 517.467 2.582.100
Adm.lndireta i 1.971.829 382 9.252 39.544 759.011 2.780.018
Prefeituras I172.743 64.177 8.416 74.803 52.035 372.174
~O Adm.Direta 47.936 47.936
Adm.lndireta 3.275 500 2.639 19.500 88.516 114.430
Prefeituras 21.888 21.688
~R Adm.Direta 1.197 1.197
Adm.lndireta 40.3941 40.394
Prefetturas ' '
se Adm.Dreta i 205.170 60.658 277.0791 6.060 36.517 371.076 956.590
Adm.indireta 122.781 122.781
Prefeituras I 3.251 3.251
SP Adm.Direta I 188.095 67.926 23.031 249.065 1.900.324 2.417.441
Adm.lndireta , 2.879.584 229 254.048 1.680.8551 2.575.285 7.390.001
Prefeituras i 465.633
I 4.000 5.918 124.164 2.036.167 2.635.882
SE Adm.Direta 8.Q19 6.429 708 8.888 257.422 281.466
Adm.lndireta 1.831 1.283 176.019 178.933
Prefeituras 5.645 28.451 34.096
TO Adm.Direta 70.877 70.877
Adm.lndireta
Prefeituras I
' 69.573 635.400 5.455.460 47.623.681
Total i 8.962.903 1.124.658 3.155.502 28.420.146

I
TABELA4.4
CONTA CORRENTE DO SETOR GOVERNO
1970A 19911

em% do PIB
"~~ -"--"--= - - " - - - ,--"-=r~----~-

Anos 1970 1971 1972 1973 1974 1975 -- - --~

1976 ------
1977 1978
--~----- " -
1979 1980
----~- ---~--""- ----

Receita Bruta 27,13 26,18 25,99 24,99

--- - --------
23,02 24,68
---------- -----
25,08
-------"'""
24,13
-----------
24,34
----"'--"'~-

24,34
"-"- ---- -- 23~86-

Juros Internos 0,65 0,45 0,48 0,46 0,44 0,42 0,47 0,46 0,45 0,75 0,56
Juros Externos 0,05 0,08 0,17 0,10 0,09 0,19 0,18 0,16 0,19 0,37 0,29
Assistncia e Previdncia 8,21 7,07 7,31 6,68 6,08 6,72 7,19 ---~z,~ f--- 8,13 7,69 7,80
Subsdios 0,77 0,81 0,69 1,17 2,16 2,69 -
1,55 1.~~ f---~1~r f-----~ -~-1'1;37 3,67
Receita Lquida 17,45 17,77 17,34 16,56 14,25 14,66 15,69 14,78 13,70 13,77
Pessoal do Gov. Central 3,51 3,41 3,21 2,91 2,63 3,03 3,08 2,78 2,81 2,74 2,46
Pessoal dos Estados 3,94 4,03 3,90 3,31 3,13 3,26 3,21 2,92 3,20 3,34 2,80
Pessoal dos Munic(lios 0,84 0,85 0,85 0,76 0,73 0,85 __ Q,85 0,85 ~0,9! --~--;--;- 0,90 _ _ _ 0,98_
Bens e Servios 3,03 2,80 2,82 2,93 2,84 3,05 3,33 2,86 2,76 2,91 2,87
Consumo do Governo 11,32 11,09 10,78 9,91 9,33 10,19 10,47 9,41 9,68 9,89 9,12
Poupana 6,13 6,68 6,56 6,67 4,92 4,47 5,22 5,37 4,02 3,88 f------~26
Investimentos 4,42 4,28 3,88 3,71 3,86 3,95 4,03 3,29 3,15 -------=~
"- 2,47 2,35
Saldo 1,71 2,40 2,68 2,96 1,06 0,52 1,19 2,08 0,87 1,41 -0,09

Fonte: Contas Nacionais/Conta Governo FGV e FIBGE/DECNA

TABELA 4.4 (b)
CONTA CORRENTE DO SETOR GOVERNO
1970 A 1990

em% doPIB_
Anos 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
- ---

Receita Bruta 24,37 26,09 26,88 25,36 24,50 25,76 26,79 28,1l 30,40 - 35,76
Juros Internos 2,71 3,54
1,10 1,16 1,73 3,74 -~ 3,33 6,56 2,05
Juros Externos 0,30 1,18 1,67 1,95 1,60 ____.1_,48 f------- 1,84 2,20 2,29
Assistncia e Previdncia 8,40 8,91 8,96 8,61 --
-14b 7,83 ---- __ 7,6_
7,65 - - - 8,36 ---------- 8,11 _ _ _ !!.95
1-----------
Subsdios 2,74 2,57 2,84 1,76 1,67 1,54 1,65 1,31 2,09 1,86
Receita Lquida 11,84 12,26 11,68 10,32 10,03 10,71 12,57 13,97 11,45 20,62
Pessoal do Gov. Central 2,60 2,83 2,62 2,29 2,62 2,51 2,89 3,43 4,45 3,92
Pessoal dos Estados 3,04 3,36 3,30 2,95 3,58 3,92 3,89 3,55 4,33 5,42
Pessoal dos Municpios 0,94 1,12 1,17 1,04 1,13 1,37 1,30 1,47 1,74 1,99
Bens e Servios 2,92 3,07 3,27 2,92 3,11 3,64 4,56 4,99 4,98 5,58
Consumo do Governo 9,51 10,39 10,36 9,20 10,45 11,44 12,63 13,44 15,49 16,88
Poupana 2,33 1,87 1,33 1,12 -0,41 -0,73 - -0,06 - 0,52 f---- -4,05 --~z~-
Investimentos
Saldo
2,66
-0,33
2,44 1,96
-0,63
2,11
-0,99
2,45
-2,87
3,19
-3,92
_____;~z
-3,34
---~
-2,86
-3$ c - - -3,78
----o~ ---
-0,57 -7,22 -0,04
TABELA4.5
CONTAS DAS EMPRESAS DO SETOR PRODUTIVO ESTATAL
1980 a 1985

em%doPIB

1980 1981 1982 1983 1984 1985

Receitas Correntes 13,50 14,88 14,07 16,55 16,~ ____ 14,98

Receitas Operacionais 11,65 12,86 12,28 13,82 15,09 13,31_
Transf. Correntes do Tesouro 0,43 0,44 0,45 0,46 0,48 0,45
Outras Receitas Correntes 1,43 1,57 1,34 2,27 1,15 1,22

Despesas Operacionais 10,15 12,07 12,82 15,33 15,~ ____ 13,86

Pessoal e Encargos Sociais 2,01 2,28 2,39 2,18 1,92 1,98
Encargos Financeiros 0,85 1,35 1,94 2,44 r----2,82 2,70
Internos 0,20 0,57 0,53 0,61 0,52 0,57
Externos 0,65 0,78 1,40 1,83 2,30 2,11
Outras Despesas Correntes 7,29 8,46 8,50 10,71 10,79 9,20

Poupana do SPE 3,37 2,81 1,25 1,22 1,19 1,12

--
Formao Bruta de Capital 4,51 5,38 5,00 3,96 3,64 3,24

Receita Lquida de Capital -0,06 0,39 0,49 0,06 -

0,69 0,73
Transf. de Capital do Tesouro 0,77 1,20 0,90 0,64 0,69 0,73
Outras Despesas de Capital 0,83 0,81 0,42 0,58 0,64 0,87

Resultado -1,22 -2,20 -3,27 -2,67 -2,40 -2,26

Fonte: BARBOSA, F. et a/li, O Dficit do Setor Pblico e a Poltica Fiscal no Brasil: 1980-1988, Srie Poltica
Fiscal, CEPAL, 1991.
TABELA4.6
DESEMBOLSOS LQUIDOS DAS AUTORIDADES MONETRIAS
Crditos Direcionados e Gastos do TN por Destino dos Recursos
1979 a 1987

em %doPIB

Agro- Setor Transfer. ao Setor Pblico Financiamentos Diversos Total

ANOS lndstlia Externo Juros Atividades Total
Externos Diversas

1979 1,94 0,71 0,00 0,40 0,40 0,00 0,45 3,49

1980 4,02 0,73 1,12 0,21 1,33 0,64 1,21 7,93
1981 2.40 1,36 0,16 0,49 0,65 0,65 0,80 5,86
1982 2,86 0,99 0,07 0,14 0,21 0.47 0,37 4,91
1983 2.40 1,52 0,23 0,35 0,58 1,39 1,56 7.45
1984 1,97 0,64 1,76 0,30 2,06 0,10 2.40 7,17
1985 3,51 0,15 2,05 0,52 2,57 0,08 3,86 10,17
1986 0,84 0,02 1,61 0,20 1,81 0,21 1,03 3,90
1987 1,31 0,25 1,22 1,25 2.47 0,05 1,38 5,46

Fonte: BONTEMPO, H. C., Subsdios e Transferncias: uma Anlise Quantitativa Preliminar,.

DEPECIBACEN, Braslia, 1988. Dados reelaborados e atualizados com relao ao PIB.
"ABELA4.7
lVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO
982 A 1985

ern%doPIB
'nos 1982 1983 1984 1985
"OTAL 36,90 50,00 55,82 53,20
Dvida Interna 13,30 18,37 21,67 22,31
Dvida Externa I 23,60 31,62 34,15 30,89
>ovemo Federal e BACEN 10,08 16.41 21,36 19,79
Dvida Interna 2,89 4,23 6,91 7,83
Dvida Externa 7,19 12,18 14,45 11,96
:lavemos Estaduais e Municipais 5,32 6,75 7,05 7,06
Dvida Interna 3,87 5,02 5,26 5,15
Dvida Externa 1,44 1,74 1,79 1,91
:mp. Estatais e Ag. Descentralizadas 21,50 26,83 27.41 26,35
Dvida Interna 6,54 9,12 9,50 9,32
Dvida Externa 14,96 17,71 17,91 17,02

'onte: Relatrios do Banco Central

I
"ABELA4.8
IEFICIT NOMINAL, OPERACIONAL E PRIMRIO DO SETOR PBLICO
981 A 1985

em %doPIB
,nos
---- 1981 1982 1983 1984 1985

'IB antigo I
leficit Nominal 13,6 16,4 20,8 22,7 28
leficil Operacional 6,2 7,3 4,2 2,5 4,3
leficit Primrio I - - -2,4 -4,6 -2,6
:arga de Juros -I - 6,6 7,1 6,9
i i
'18 revisto
lefict Nominal I 13,9 17,0 22,3 25,2 29,6
lefcit Operacional 6,3 7,6 4,5 2,8 4,5
lefCl Primrio - - -2,6 -5,1 -2,7
:arga de Juros - - 7,1 7,9 7,3

'onte: Brasil Programa Econmico, Banco Central do Brasil, vrios nmeros.

lota: O deficit primrio negativo significa superavt.

I
i\BELA4.9
ECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO
onceito Operacional - Abaixo da Linha
185 a 1989

em %doPIB

egmentos 1985 1986 1987! 1988 1989

i
ovemo Central i
Operacional 1,48 1,67 3,221 3,52 4,00
Primrio- -1,48 0,00 1,77 0,96 1,19
stados e Municpios !
Operacional 0,95 0,94 1,661 0,43 0,65
Primrio -0,11 0,00 0,62 -0,53' -0,32
mpresas Estatais
Operacional 2,43 1,46 0,94 1,07 2,60
Primrio -0,95 -1,36 -1,451 -1,49 -0,11
gncias Descentralizadas I
Operacional -0,11 0,00 -0,211 -0,32 0,22
Primrio O, 11 0,00 -0,21 -0,32 0,22
revidncia Social
Operacional -0,11 -0,31 0,31 0,43
Primrio -0,11 -0,31 0,31 0,43
otal
Operacional 4,65 3,76 5,92 5,12 7,47
Primrio -2,75 -1,67 1,041 -0,96 0,97

onte: Banco Central do Brasil

lota: Valores apresentados para 1985 a 1988 foram deflacionados pelo IPC em t. Em 1989,
ts operaes de curto prazo foram deflacionadas pelo I PC do ms seguinte.

I
TABELA4.10
NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ORAMENTO GERAL DA UNIO (1)
Conceito Operacional - Abaixo da Linha
1986 a 1993

-~~~-~~.::;;;;;
em o/o do PIB
-------,-~-------:;.--=:::r-~-~~

Elementos 1986 1987'-- 1988 1989 1990 1991 1992 1993

1. Receita Total 15,40 15,37 15,00 14,37 19,10 15,56 15,12 16,00
2. Transferncias Correntes do Tesouro 5,82 5,92 6,14 7,11 3,52 4,99 5,67 4,98
2. 1. Ao Setor Pblico 3,22 3,53 3,61 3,26 4,35 3,74 3,90 3,59
2. 1.1. Estados e Municpios 2,79 2,84 2,96 2,72 3,90 - - - 3,1~ 3,28 3,01
2.1 .2. Empresas Estatais 0,43 0,70 0,65 0,54 0,45 0,61 0,62 0,58
2.2. Ao Setor Privado 2,60 2,39 2,53 3,85 -0,83 1,25 1,77 1,40
2.2.1. Juros e Encargos da Dvida Pblica 2,36 1,63 2,09 3,48 -0,94 1,15 1,75 1,38
2.2.2. Subsdios e Subvenes 0,24 0,76 0,44 0,37 0,11 0,11 0,02 0,02
3. Receita Lquida de Transferncias (1-2) 9,58 9,44 8,87 7,26 15,58 10,57 9,45 11,02
4. Despesas 13,54 15,89 16,01 17,01 16,D4 14,16 12,93 15,32
4.1. Pessoal e Encargos Sociais 3,19 3,69 4,51 6,94 6,04 4,58 4,45 4,56
4.2. Despesas do Oramento de Crdito 1,25 2,10 0,87 0,63 0,14 0,13 0,04 0,10
4.3. Outras Despesas Correntes/Capital 8,15 7,75 8,74 8,99 9,65 9,00 8,31 10,56
4.3. 1. Benefcios Previdencirios 3,47 2,67 2,66 3,00 3,86 3,66 4,30 4,65
4.3.2. Demais 4,66 5,08 6,08 5,99 5,79 5,35 4,02 5,90
4.4. Transferncias de Capital a Estatais 0,94 2,35 1,88 0,45 0,21 0,45 0,12 0,11

5. Ajuste Critrio de Financiamento -2,57 -3,14 -3,43 -5,51 -2,98 -3,50 -2,36 -3,63
-~--- ---~-;,-;;;-
1----
7. NFSP Total (3-4-5) 1,39 3,30 3,69 4,23 -2,50 0,08 1 '14 0,66

Fonte: CPF/SEPE/MINIFAZ
Nota: 1) Embora o OGU no seja apresentado nos mesmos moldes durante toda a srie, os
dados foram consolidados, incorporando-se as operaes de crdito e o fluxo financeiro do
SI MPAS (Previdncia Social).
TABELA4.11
NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DAS EMPRESAS ESTATAIS
Conceito Operacional - Acima da Linha
1986 a 1993

em %do PIS
--~~-::= --- ~~--- ..-------- ~- - ---- ------~ --"""--------~- ..... ---
Elementos 1986 1987 1988- 1989 1990 1991 1992 1993
- ----
1. Receitas Totais 14,97 16,41 18,73 14,68 11,68 14,05 12,91 9,77
1. 1. Operacionais 13,43 14,25 14,38 12,89 11,14 13,08 12,29 9,32
1. 2. No-Operacionais 1,54 2,15 4,35 1,80 0,53 0,97 0,64 0,45
-
2. Despesas Totais 18,87 19,36 19,11 17,74 12,32 14,74 12,77 10,22
2. 1. Pessoal 2,10 2,64 2,87 3,72 2,43 2,22 2,16 1,94
2.2. Encargos Financeiros 2,82 2,37 2,53 2,68 1,13 1,19 0,92 0,73
2.3. Outros Custeios 9,53 10,16 9,90 8,33 6,81 8,74 7,05 5,61
2.4. Investimentos 3,10 3,57 3,19 2,70 1,71 2,28 2,22 1,56
2.5. Outras Despesas de Capital 1,31 0,61 0,62 0,30 0,24 0,32 0,42 0,37
3 .. Ajuste Critrio Financ. BACEN 0,17 -0,36 -2,57 1,44 -0,97 0,57 -0,74 0,59
'-----
4. Transf. de Capital do Tesouro 0,94 2,35 1,87 0,45 0,21 0,45 0,12 O, 11
5. Nec. de Financ.- Estatais Estaduais -1,34 -0,06 -0,06 1,42 -0,76 1,17 0,43 0,42
6. NFSP Total 1,45 0,90 1,04 2,58 0,66 0,84 0,90 0,17

Fonte: SEPE/MINIFAZ
TABELA4.12
NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DOS ESTADOS E MUNICPIOS
Conceito Operacional Abaixo da Unha
1986 a 1992

em %doPIB
- ----~-

Elementos 1986 1987 1988! 1989[ 1990 1991 1992

---
-0,08~-
1. Relativas Dvida Externa 0,23 0,22 0,21 0,21 -0,11 --~o~
1.1.AvisosMF 0,20 0,41 0,36 0,15 0,03 - - - -0,01
--------
1.2. Saques de DRME 0,11 0,01
1.3. Financiamento Externo Lquido -0,08 -0,21 --~-
-0,15 0,05 -;o4 ..(),~ ___ 0,06_
1.3.1. Financiamento Voluntrio 0,09 0,02 0,03
1.3.2. Amortizao -0,23 ..Q, 10 ..Q, 16
1.3.3. Relending/Atrasos 0,06 0,18
2. Relativas Dvida Interna -0,71 0,63 0,16 0,40 0,35 -0,57 0,62
2. 1. Mobiliria 0,20 0,78 O, 11 0,09 0,39 0,39 1,07
2. 2. Bancria 0,09 ..Q, 14 O,Q~ 0,31 -0,04 -0,98 ..(),45
3. Crditos Especiais do BACEN 0,02 0,32
r--
4. Saneamento de Bancos Estaduais 0,46 0,50
5. NFSP Total 1,67 0,37 0,61 0,42 -0,67 __ (),68
6. Juros Reais Devidos 0,99 1,051 0,91 0,92 0,78 0,63 0,83

Fonte: CPF/SEPEIMINIFAZ
TABELA4.13
NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DOS ESTADOS E MUNICPIOS
Conceito Operacional - Acima da Linha
1990 a 1993

emo/odoPIB

Elementos 1990 1991 1992 1993

1. Receitas Totais 14,69 13,87 12,70 11,78

1.1. Tributrias 9,06 8,50 7,70 6,99
1.2. No-Tributrias 1,73 2,23 1,70 1,78
1.3. Transferncias 3,90 3,13 3,28 3,01
2. Despesas Totais 17,92 15,45 14,92 13,97
2. 1. Pessoal e Encargos 7,18 6,67 6,58 6,20
2. 2. Bens e Servios 2,52 2,40 2,53 2,29
2.3. Previd. e Assistncia 0,72 0,54 0,58 r----0,48
-
2.4. Juros Reais 0,78 0,76 0,71 0,65
2.5. Investimentos 2,55 2,13 1,96 1,90
2. 6. Outra Correntes/Capital 4,18 2,96 2,57 2,44
3. Ajuste -2,90 -2,31 -1,56 -2,07
4. NFSP Total 0,42 -0,71 0,67 O, 11

Fonte: CPF/SEPE/MINIFAZ
 !TABELA4.14
,VIDA QUIDA DO SETOR PBLICO
..,DIAS SEMESTRAIS
,~986 A 1991

,_. em% do PIB

1985-11 1986-1 986-11 1987-1 1987-11 1988-1 1988-11 1989-1 989-11 1990-1 990-11 1991-1 1991-11
TOTAL 51,07 50,19 47,37 53,44 49,42 53,38 52,07 48,18 49,25 39,17 41,88 33,44 39,86
i! Divida Interna 20,56 21,02 19,37 21,69 19,52 21,20 23,54 25,50 26,19 20,00 18,40 14,69 15,19
!i Divida Externa . 30,51 29,17 28,00 31,74 29,89 32,18 28,53 22,68 23,06 19,52 23,48 18,75 24,67
iGovemo Federal e BA. 18,66 18,99 19,041 24,68 19,79 23,00 20,95 21,59123,59 17,70 16,30 12,82 13,55
:: Divida Interna 7,39 7,24 5,91 7,69 3,55 3,67 4,45 7,67 9,30 5,28 2,10 1,21 -1,74
Divida Mob. JLnto a 11,55 10,82 9,43 9,87 9,93 12,74 13,98 15,801 16.411 4,88 3,24 1,99 3,14
Base Monetaria 1,90 3,45 4,21 1,46 2,28 1,53 1,62 1,91 1,571 3,01 2,48 1,69 1,61
Despesas Fiscais no i 0,70 0,50 0,42 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Valores a Ordem do 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,91 5,62 4,45 2,66
Outros Depostos no 0,05 0,02 0,16 1,21 1,75 0,26 0,29 0,35, 0,49 1,54 0,55. 1,18 1,49
Haveres Diversos ! -6,81 -7,55 -8,32 -4,86 -10,41 -10,86 -11,43 -10,39 -9,17 -9,05 -9,80 -8,09 -10,65
Divida Externa 11,28 11,76 13,06 16,99 16,24 19,33 16,49 13,92 14,29 12,42 14,20 11,61 15,28
Divida Registrada 11,80 12,87 13,28 15,78 15,29 17,17 17,79 15,01 14,26 11,57 13,07 10,07 11,84
Dep Reg em Moeda 3,95 2,87 2,14 2.40 1,88 2,48 1,40 0,96 1,20 0,75 0,68 0,45 0,45
._______
;, Divida Nao-Registra 0,10 0,11 0,19 0,90 1,51 1,50 0,38 0,39 1,37 2,31 3,03 3,14 5,55
' Reservas lntem. (Uq -4,57 -4,10 -2,36 -2,09 -2,42 -1,83 -3,09 -2,44 -2,54 -2,22 -2,57 -2,06 -2,56
i~ovemos Estaduais e 6,27 6,24 6,34 6,56 6,80 7,07 7,39 7,79 6,85 6,12 7,67 6,11 8,15
li Divida Interna 4,20 4,18 4,53 4,63 5,21 5,48 5,83 6,55 6,17 5,27 6,54 5,21 7,00
!I Divida Mobiliaria 1,40 1,62 1,45 1,54 1,81 1,81 1,70 2,58 2,78 2,28 2,44 2,05 2,31
Oper. jLnto ao Sist 2,92 2,55 3,08 3,09 3,40 3,68 4,13 3,97 3,39 2,99 4,11 3,16 4,69
i1 Divida Externa 2,06 2,06 1,81 1,93 1,59 1,59 1,56 1,24 1,08 0,86 1,12 0,90 1,14
!i Divida Registrada 2,25 2,17 1,86 1,94 1,60 1,59 1,56 1,24 1,05 0,86 1,07 0,86 0,00
r-Dep Reg. em Moed -0,18 -0,11 -0,04 -0,01 -0,01
) Divida Nao-Registra 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
!!Empresas Estatais 26,14 24,96 22,06 22,19 22,82 24,10 23,74 18,80 18,42 15,34 12,95 14,51 18,17
!i Divida Interna 8,97 9,60 8,93 9,37 10,76 12,05 13,26 11,29 10,73 9,09 10,19 8,27 9,93
Divida Bancaria 9,20 9,91 9,53 10,03 11,35 12,54 12,77 11,30 10,11 9,01 9,26 7,54 9,14
Empreiteiros e Forn 0,16 0,17 0,13 0,13 0,11 0,23 0,17 0,29 0,26 0,34 0,28 0,25 0,23
Debentl.res 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,03 0,63 0,68 0,70 0,00 0,89 0,74 0,74
) Carteira das Empres -0,40 -0,48 -0,83 -0,78 -0,70 -0,75 -0,31 -0,30 -0,34 -0,26 -0,23 -0,26 -0,19
Divida Externa 17,17 15,36 13,13 12,82 12,06 11,26 10,48 7,52 7,69 6,25 8,02 6,24 8,24
Divida Registrada 19,75 17,18 14,43 14,17 13,09 12,24 11,26 8,22 8,00 6,59 . 8,15 6,41
Divida Nao-Registra 1,32 1,32 1,15 1,16 0,85 0,89 0,84 0,68 0,67 0,41 0,72 0,46
Setor Publico Financ -1,26 -1,90 -1,60 -1,65 -1,29 -1,32 -0,96 -0,81 -0,55 -0,45 -0,50 -0,38
Dep Reg em Moeda -1,64 -1,24 -0,85 -0,86 -0,58 -0,55 -0,67 -0,59 -0,43 -0,31 -0,35 -0,25
I
. Fonte: Relatrios do Banco Central
TABELA4.15
EVOLUO DOS MEIOS DE PAGAMENTO
1987a 1993

em%doPIB
Final M1 Depositas Tt. Fed. Tt. EsUMun. M2 Depsitos M3 Ttulos I
I M4 VOB M5
de FAF.(1) Especiais em Poder em Poder do de Privados(3)
Perodo
-
Remun. (2 ~o Publ. (2 Pblico -
Poupanca - - - ,..
....._ ___
..
--- - ~-----"---

1987 4,78 0,00 0,00 10,49 1,87 17,04 10,18 27,22 4,78 32,00 ..
0,00 32,00
1988 2,67 0,00 0,00 10,67 1,28 14,72 10,14 24,86 3,84 28,70 0,00 28,70
-- 292
1989
1990
1,84
3,56
0,00
0,00
0,00
0,00
11,14
2,81
2,16
1,30
15,04
7,66
~-~ 1--- 20,88
3,35 11,01 3,78
'
23,70
14,79
0,00
6,80
23,70
21,70
1991 2,52 2,42 0,95 1,89 1,16 8,83 3,78 12,61 4,10 16,71 2,94 19,65
1992 1,88 2,41 1,57 4,50 2,30 12,76 4,60 17,36 8,16 25,52 0,00 25,52
1993 1,39 1,49 0,64 4,91 2,88 11,31 5,12 16,44 8,01 ~.24,44 0,00 24,44

Fonte: Boletim do Banco Central do Brasil, vol. 30, n. 7, Braslia, julho, 1994.
Notas: 1) Exclui depsitos vista.
2) Exclui ttulos pertencentes a carteira das Instituies Financeiras e
e dos Fundos de Aplicao Financeira (FAF.).
3) Inclui depsitos a prazo, letras de cmbio e letras hipotecrias, exceto aqueles em poder
dos Fundos de Aplicao Financeira (F .A. F.).
ilTABELA4.16
'DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO
'1991 a 1993

em%doPIB
..
.
1991-11 1992-1 1992-11 1993-1 1993-11
- !
Dvida Total I 43,81 42,351 41,52 37,79 35,22
iiGovemo Federal e Banco Central 14,71 13,70 12,76 10,35 9,61
. Dvida Interna -2,52 0,42 1,05 O, 11 2,13
:+..- Dvida Mobiliria fora BC 3,47 9,41 10,04 9,39 9,82
Dvida Bancria -2,10 -2,09! -2,20 -2,24 -2,24
<i-
Avisos MF-30 i -7,46 -7,421 -7,01 -6,51 -6,08
Base Monetria 1,79 1'15 1,57 0,851 1,07
Depsitos em NCz$ no BC i 2,94 0,73 0,00 0,00 0,00
Outras Contas -1,16 -1,36 -1,36 -1,39 -0,43
Dvida Externa 27,74 22,901 20,81 18,89 15,37
:I Estados e Municpios 8,30 8,89 10,25 10,14 9,82
Dvida Interna 7,04 7,631 9,10 8,97 8,75
-Dvida Mobiliria fora do BC 2,10 3,24 3,66 3,74 3,95
Divida Mobiliria no BC 0,63 0,21 0,00 0,00 0,00
Ttulos em Tesouraria -0,21 -0,52 -0,31 -0,32 -0,11
Dvida Bancria 3,15 3,56 4,50 4,38 3,84
AvisoMF-30 1,26 1,25 1,15 1,07 0,96
Dvida Extema 1,261 1,25 1,25 1,17 1,07
li Empresas Estatais 20,80 19,76 18,40 17,29 15,80
[. Dvida lntema 11,56 11,401 10,56 9,82 9,07
..
Dvida Bancria Lquida 4,31 4,60 3,97 3,84 3,63
Empreiteiros e Fornecedores 0,21 0,31 0,211 0,21 0,21
Debntures 0,95 0,73 0,731 0,64 0,53
Carteira das Empresas -0,21 -0,31 -0,21 -0,21 -0,21
AvisoMF-30 6,20 6,17 5,861 5,44 5,02
: Dvida Externa 9,35 8,37 7,84 7,47 6,72

Fonte: Boletim do Banco Central do Brasil

I
 COMENTRIOS FINAIS

Passados quinze anos de crise e instabilidade, poucas verdades ficaram to bem

estabelecidas, dentro do debate econmico, como a da existncia de um desequilbrio das
contas pblicas, cuja superao elemento decisivo na reposio de um ambiente
macroeconomicamente consistente. As teses sobre a forma do ajuste das contas pblicas
estenderam-se do puro e simples corte de gastos promoo de reformas patrimoniais,
passando pela reviso da estrutura tributria. No mesmo perodo, no entanto, a constatao
que se pode extrair da anlise das polticas fiscais e das mudanas implementadas de seu
recorrente insucesso, mesmo tendo sido experimentadas quase todas as vertentes tericas.

Os repetidos fracassos na conduo das polticas fiscais indicam que a referncia

para a anlise no pode ignorar a realidade concreta da insero estatal na economia
brasileira. De fato, num Pas onde o desenvolvimento capitalista se deu ancorado numa
forte participao estatal, que se estendeu aos mais diversos setores e tipos de ao, a
prpria conceituao do espao da poltica fiscal comporta grandes dificuldades tericas,
quanto mais a efetiva conduo das medidas de poltica econmica. Vale dizer, o
elevadssimo tvel de insero do Estado na economia transformou a poltica fiscal em
engrenagem endgena da dinmica econmica em suas faces correntes e patrimoniais.

A compreenso da crise das contas pblicas no pode se encerrar nas suas contas,
mas deve ser remetida ao papel reservado ao Estado dentro do pacto desenvolvimentista e
sua crise. Uma degenerao das capacidade dos tributos em produzir os recursos
necessrios ou um descompasso das despesas poderiam ser equacionados rapidamente na
vigncia de uma razovel grau de consenso e margem de manobra. Como isso no ocorreu,
a crise do pacto desenvolvimentista e o estilhaamento de interesses, impediu que as
questes fiscais tivessem encaminhamento adequado. Ao contrrio, as contas pblicas
foram utilizadas para viabilizar a posio patrimonial de uma ampla gama de interesses que
antes se compunham em torno da presena e arbitragem estatal.

O curso das dcadas de oitenta e noventa mostrou uma violenta degenerao da

capacidade de interveno governamental, seja na conduo de polticas, seja na articulao
de interesses em torno do desenvolvimento. Em suas vrias instncias, as instituies do
 271

Estado, e as polticas fiscais, perderam sua eticcia, passando de indutoras do crescimento

a elementos determinantes da instabilidade e da estagnao. Embora tributo, oramento,
dvida pblica e outros temas da poltica fiscal, aqui tratados, tenham uma materializao
to concreta, a discusso da crise das contas pblicas fez deles, objetos de impossvel
focalizao. Na verdade, a dificuldade no isolamento dos aspectos fiscais nada mais
exprime seno a prpria natureza da insero estatal, sendo impossvel compreend-los fora
desta dimenso.

No campo tributrio, o sistema desenhado nos anos sessenta, gerido ao sabor das
necessidades do caixa, transformou-se em sua anttese. A capacidade de mobilizao de
recursos para a potencializao da acumulao de capital cedeu lugar a uma estrutura
contrria ao investimento. A racionalidade tcnica da tributao indireta sobre o valor
adicionado foi solapada pelo incremento da tributao do faturamento e de insumos
bsicos. A tributao direta cresceu justamente sobre as camadas assalariadas e na
associao aos ganhos derivados do processo inflacionrio. Embora detentor de alto
potencial arrecadador, o sistema atual viu-se em confronto com a dinmica econmica,
pressionando suas bases de incidncia e sendo seguidamente questionado, quer na Justia
ou pela pura e simples evaso.

crucial notar que uma das vertentes de maior importncia nas alteraes do
sistema tributrio, nos anos oitenta, inserida na prpria transio democrtica, foi o
processo de descentralizao de competncia e incremento das transferncias
constitucionais, que visou reverter a enorme concentrao de recursos nas mos da Unio.
No entanto, diversas falhas na conduo desta estratgia de desconcentrao do comando
sobre os recursos pblicos levaram a uma situao de guerra fiscal, com sriaS repercusses
sobre a capacidade de arrecadao das unidades federadas e a grandes inconsistncias na
distribuio dos recursos tributrios.
I

O reordenamento institucional verificado na segunda metade dos anos oitenta foi, ao

mesmo tempo, a grande reforma dentro dos instrumentos fiscais e a maior prova da
incapacidade do Estado em estabelecer novas estratgias para influenciar a dinmica
econmica. As alteraes pautaram-se pela busca da recuperao pelo Tesouro Nacional do
comando sobre o gasto pblico. A realidade do novo controle acabou assumindo duas
formas bsicas. De um lado, a gesto do caixa na tentativa de um reduo do gasto, sem
lograr a alterao de sua qualidade. De outro, a desmontagem dos grandes instrumentos de
 272

ao das Autoridades Monetrias no crdito e nos segmentos subsidiados. As inovaes -

Resultado do Banco Central, centralizao das contas no caixa do Tesouro e Oramento de
Crdito - acabaram revertendo todo o potencial dinmico de que o Estado do pacto
desenvolvimentista dispunha nos anos setenta.

importante destacar que a gesto da poltica fiscal durante os ltimos anos foi
extremamente errtica, pautando-se por instrumentos de avaliao sujeitos a srias crticas
tericas, metodolgicas e de ordem prtica. Toda a enorme discusso em torno do conceito
relevante de deficit, de sua natureza e forma de impacto macroeconmico demonstram o
carter episdico das polticas e comprovam a complexidade da determinao do espao
fiscal dentro de uma economia como a brasileira. Vale notar que as polticas de controle
basearam-se especialmente na restrio creditcia ao setor pblico como forma de bloquear
os gastos, mas as inmeras moratrias, internas e externas, e as renegociaes de dvidas
desmentiram, na prtica, a capacidade de controle, magnificando a percepo de
desequilbrio das contas pblicas.

A dvida mobiliria merece destaque especial, dada sua posio singular dentro da
dinmica das relaes entre o Estado e a economia na conduo do pacto
desenvolvimentista. Conquanto seja ela o instrumento, por excelncia, de financiamento de
longo prazo ao Estado, as reformas dos anos sessenta fizeram da dvida mobiliria o pilar
para a estruturao do sistema financeiro. Na derrocada do pacto e no rompimento do
padro de financiamento baseado no crdito externo, a administrao monetria usou-se da
dvida, e das taxas de juros, como forma de impedir a agudizao da fuga de capitais.
Ironicamente, o maior objetivo do reordenamento institucional iniciado em 1985 - a
separao entre as polticas fiscal, monetria e cambial - acabava submergindo ante a
realidade da crise. Note-se que, do mesmo modo que a dvida, todas as outras grandes
estruturas de mobilizao de recursos, montadas ainda na vigncia do pacto, defrontaram-
se com crises de solvncia ou liquidez, perdendo sua capacidade de intei:veno.

A crise das contas pblicas jamais poderia, pois, ser compreendida ao largo da
alterao da presena concreta do Estado na economia brasileira. Da mesma forma, as
desventuras na conduo da poltica fiscal, nos ltimos anos, foram reflexo direto .da
ausncia de novos consensos, da desarticulao das burocracias pblicas e da sua
incapacidade em gerir e encaminhar os interesses privados. Desde sua presena em
segmentos especficos da atividade econmica, at a manuteno de mnimas condies
 273

sociais, a insero estatal foi elemento constitutivo do capitalismo brasileiro. Mais que isto,
o Estado estruturou o pacto de interesses entre agentes econmicos, sociais e polticos que
conduziu a construo da economia brasileira nos ltimos sessenta anos. Vale dizer,
compondo e articulando interesses dispersos, dentro de um todo econmico heterogneo e
difuso, o Estado brasileiro foi pea fundamental do desenvolvimento capitalista brasileiro.

Na fase recente, no entanto, a desagregao destes interesses e a debilidade

demonstrada pelo Estado em lograr sua rearticulao do sentido completa ausncia de
polticas e instituies que viabilizem a superao da crise. A crise das contas pblicas
um dos componentes mais visveis da desintegrao do pacto desenvolvimentista, sendo o
carter errtico da poltica fiscal sua maior expresso. As discusses sobre as grandes
variveis da poltica fiscal, como deficit, carga tributria, bases de incidncia,
endividamento, dentre outras, permanecero sem soluo, at que os delineamentos mais
gerais do padro de insero do Estado definam o espao fiscal relevante para as polticas
macroeconmicas. Da mesma forma, a reconstruo de instituies que confiram
capacidade de interveno e regulao ao Estado somente se dar com a criao de novos
consensos que definiro as novas formas de sua insero na economia.

As questes que se colocam podem ser definidas em dois planos. O primeiro deles
contempla a restruturao do padro de crescimento da economia brasileira para os
prximos anos. Embora os principais elementos do pacto desenvolvimentista estejam sob
constante questionamento, no possvel prever que o mesmo seja trocado por seu oposto.
Num Pais continental, dotado de parque industrial fortemente heterogneo e onde o
mercado nacional se move frente a interesses regionais solidamente postos, espervel que
certo nvel de proteo contra as importaes continue a vigorar. Ou seja, conquanto mais
aberta, a economia guardar graus de proteo expressivos. Da mesma forma, dif!cil
prever uma desregulamentao financeira abrangente. Mais provvel que o sistema
bancrio amplie suas relaes com o exterior sem prescindir do papel de intermediador
entre as transaes internas e internacionais. Por fim, tomando em conta as polticas sociais
e de emprego, bastante improvvel que o iderio neoliberal se imponha, no s pelo forte
desenvolvimento de foras polticas em contrrio, mas tambm pela impossibilidade de que
as desigualdades se aprofundem, notadamente no espao urbano, sob pena .da
desorganizao completa do tecido social.
 275

disparidades sociais tero que ser apreendidas dentro das formas de tributao da renda e
do patrimnio. As estruturas de poupana compulsria no podero prescindir de
mecanismos como FGTS, nem podero deixar de garantir rentabilidade a estes recursos e
fundng para os setores de habitao e saneamento. Os mecanismos de crdito oficial no
podero causar os desequilbrios financeiros dos ltimos anos, mas tero que ser
viabilizadas formas de financiamento a setores essenciais, e politicamente fortes, como a
agricultura. A prpria poltica fiscal e seus grandes elementos, como o deficit a dvida e o
resultado do Banco Central, tero que se colocar dentro de uma nova forma de
compreenso das contas pblicas. Neste sentido, anlise crtica das formas institucionais
assumidas pelo Estado parte integrante, embora no suficiente, do processo de
recomposio da capacidade de interveno pblica dentro de um novo modelo de
desenvolvimento.

I
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