Assalto ao Estado

e ao mercado, neoliberalismo
e teoria econmica
LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA

The idea of a self-adjusting market implied a stark utopia.

Such an institution could not exist for any length of time
without annihilating the human and natural substance
of society; it would have physically destroyed man and
transformed his surroundings into a wilderness.
(Karl Polanyi, 1944)

OPOSIo entre Estado e mercado uma agenda neoliberal que s se

A tornou um problema do nosso tempo na medida em que, nos anos 1980

e 1990, o neoliberalismo se tornou de tal forma hegemnico que essa
agenda parecia ser natural e legtima. Por meio dessa oposio, duas instituies
foram colocadas no mesmo plano que, por sua prpria natureza, so estrutural-
mente complementares nas sociedades modernas. O Estado o sistema constitu-
cional-legal e a organizao que o garante; , portanto, a instituio fundamental
de cada sociedade, a matriz das demais instituies, o princpio coordenador
ou regulador com poder sobre toda a sociedade e o aparelho poltico que perma-
nentemente o executa e reforma. por meio da lei ou da ordem jurdica que se
coordenam as aes sociais, e por meio da administrao pblica que se garante
essa coordenao. J o mercado uma instituio mais limitada, mas igualmente
fundamental: o mecanismo de competio econmica regulado pelo Estado
que logra uma coordenao relativamente automtica das aes econmicas; a
instituio que complementa a coordenao mais ampla realizada pelo Estado.
No faz sentido, portanto, opor Estado a mercado. Podemos ver problemas no
Estado, podemos entender que determinadas atividades podem ser mais bem
coordenadas se o Estado limitar sua regulao do mercado, mas no podemos
ver as duas formas de coordenao como alternativas, porque o Estado sempre
regular os mercados, e porque a responsabilidade final pela boa ou m coorde-
nao no ser do mercado, que no tem vontade, mas ser da sociedade que,
por meio das suas formas de organizao poltica a sociedade civil ou nao
constitui seu Estado e, no Estado democrtico, elege seu governo.
As sociedades modernas so sociedades capitalistas organizadas territorial-
mente em pases ou Estados-nao soberanos. Hoje, no quadro do capitalismo

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global, desapareceram os imprios e as reas ocupadas por tribos e cls, e todo o
globo terrestre est coberto de Estados-nao que, dessa forma, constituem um
grande sistema poltico mundial em formao. Por sua vez, na medida em que
os pases abriram seus mercados para o comrcio, a globalizao transformou o
mundo em um grande mercado em um grande sistema econmico crescente-
mente integrado. Nesse grande sistema poltico e econmico, as unidades pol-
tico-territoriais so os Estados-nao, cada um deles constitudo de uma nao
ou uma sociedade civil, um Estado e um territrio. Um pas desenvolvido nos
planos econmico, social e poltico um pas cuja nao tem a seu servio um
Estado forte e capaz que regula um mercado livre e eficiente. Estado e mercado,
portanto, so instituies da sociedade so seus instrumentos de ao coletiva,
so as ferramentas principais de cada sociedade para atingir seus objetivos. O
instrumento fundamental o Estado, o complementar, o mercado socialmente
construdo e politicamente regulado. Quanto mais forte for uma instituio,
mais forte ser a outra.
Neoliberalismo
No se pode pretender aumentar o poder do mercado custa do enfra-
quecimento do Estado como, irracionalmente, pretendeu a ideologia neoliberal.
Quando essa ideologia associada a teorias econmicas e polticas aparentemente
cientficas montou um verdadeiro assalto ao Estado democrtico e social que
comeara a se estabelecer desde o New Deal nos Estados Unidos e que se con-
solidou especialmente na Europa depois da Segunda Guerra Mundial, tambm
o mercado estava sendo assaltado porque, por falta de regulao, deixava de
cumprir sua funo na sociedade e se desmoralizava. Os neoliberais e as pessoas
guiadas pelo senso comum provavelmente diro que a ideologia dominante nos
ltimos 30 anos e por isso mesmo transformada em senso comum no visava
ao enfraquecimento do Estado: buscava apenas tir-lo da esfera produtiva; que-
ria que o Estado deixasse de ser um Estado produtor para se transformar em
um Estado regulador. De fato, uma parte de seu discurso tinha esse formato,
mas esse era um discurso vazio um clssico discurso orwelliano no qual o que
se diz o oposto do que se pretende significar. O papel fundamental do Estado
de fato o de ser regulador, o de definir e de se constituir no sistema consti-
tucional-legal. Mas tambm pode ser protetor, indutor, capacitador (enabling)
e, nas fases iniciais do desenvolvimento econmico, produtor. O neoliberalismo,
alm de no querer um Estado com estas ltimas qualidades as formas que o
Estado democrtico e social assumiu ou estava assumindo durante os 30 anos
gloriosos do capitalismo (1945-1975) , tambm no queria um Estado regu-
lador. O nome Estado regulador era vazio. O objetivo era desregular em vez
de regular. Para o neoliberalismo o Estado deveria se tornar mnimo, e isso
significava pelo menos quatro coisas: primeiro, que deixasse de se encarregar
da produo de determinados bens bsicos relacionados com a infraestrutura
econmica; segundo, que desmontasse o Estado social, ou seja, todo o sistema

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de proteo social por meio do qual as sociedades modernas buscam corrigir a
cegueira do mercado em relao justia social; terceiro, que deixasse de induzir
o investimento produtivo e o desenvolvimento tecnolgico e cientfico, ou seja,
de liderar uma estratgia nacional de desenvolvimento; e, quarto, que deixasse
de regular os mercados e principalmente os mercados financeiros porque seriam
autorregulados. A proposta mais insistentemente repetida pelo credo neolibe-
ral foi a da desregulao dos mercados. Como era possvel, ento, falar em um
Estado regulador? Melhor, mais franco, seria dizer: Estado desregulador. O
que se pretendia era um Estado fraco que deixasse que as economias nacio-
nais, tanto dos pases ricos onde essa ideologia se originou quanto dos pases
em desenvolvimento, se transformassem no campo de treinamento (playing
field) das grandes empresas e dos seus altos executivos e agentes financeiros,
deixando-os livres para nelas realizar rendas (rents) de todos os tipos em vez de
juros moderados, de lucros empresariais e de ordenados profissionais essas sim
formas legtimas de remunerar razoavelmente o capital, o empreendimento e o
conhecimento detido pelas elites econmicas.
O neoliberalismo foi a ideologia hegemnica desde o incio dos anos 1980
at o comeo dos anos 2000. Foi a ideologia adotada e promovida pelos governos
americanos a partir de Ronald Reagan. Desde o incio desta dcada, porm, sua
intrnseca irracionalidade, seu fracasso em promover o crescimento econmico
dos pases em desenvolvimento, sua efetividade em promover a concentrao de
renda nos 2% mais ricos de todas as sociedades ricas ou em desenvolvimento em
que suas ideias eram adotadas, e o aumento da instabilidade macroeconmica
demonstrada pelas seguidas crises financeiras nos anos 1990 todos esses fatos
eram indicaes de seu esgotamento. Seria, entretanto, o crash de outubro de
2008 e a grande crise econmica e financeira do presente, ao obrigarem o Estado
a intervir fortemente para socorrer bancos, empresas e famlias endividados, que
representaria o colapso dessa ideologia o fim de sua hegemonia. Afinal, o to
vilipendiado Estado era chamado para salvar o mercado. O neoliberalismo hoje
uma ideologia morta, uma lembrana constrangedora, que s existe pelas
suas consequncias danosas sobre as sociedades que dele foram vtimas. Estarei
eu sendo injusto com o neoliberalismo e com os neoliberais? Como sempre fui
crtico dessa ideologia, trago para a matria o testemunho de algum insuspeito,
Francis Fukuyama (2004), um conservador, mas no um neoliberal, que, em seu
livro Construo de Estados: governo e organizao no sculo XXI, faz uma crtica
cerrada poltica neoliberal conduzida pelos Estados Unidos nos pases menos
desenvolvidos, especialmente os africanos. Mostrou como essa poltica levava ao
enfraquecimento de seus Estados, e como um Estado fraco levava a pases ou
estados fracassados a failed states.1 Sei que o caso dos Estados-nao fracas-
sados um caso-limite, mas so os casos-limite que nos esclarecem as situaes
ambguas que geralmente prevalecem na sociedade.
Durante muito tempo defini o neoliberalismo como liberalismo econmi-
co radical, como a ideologia do Estado mnimo e dos mercados autorregulados.

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Essas definies so corretas, mas a primeira apresenta um problema grave. Afi-
nal tanto o liberalismo poltico como o econmico foram conquistas sociais e
tivemos muitas formas de liberalismo radical que nada tinham de neoliberais.2
Melhor definir o neoliberalismo comparando-o historicamente com o libera-
lismo. O liberalismo era, no sculo XVIII, a ideologia de uma classe mdia bur-
guesa em luta contra uma oligarquia de senhores de terra e de armas apoiados
por um Estado autocrtico. Para caracterizar o neoliberalismo, uma ideologia
reacionria, no basta, portanto, afirmar que se tratava de um liberalismo eco-
nmico radical, porque o radicalismo liberal no sculo XVIII ou no incio do
sculo XIX era revolucionrio. Vejamos, ento, o que ou foi historicamente o
neoliberalismo. O neoliberalismo a ideologia que os ricos usaram no final do
sculo XX contra os pobres ou os trabalhadores e contra um Estado democrtico
social. uma ideologia eminentemente reacionria, portanto. uma ideologia
que, apoiada na teoria econmica neoclssica das expectativas racionais, no novo
institucionalismo, na teoria da escolha pblica, e nas formas mais radicais da es-
cola da escolha racional, montou um verdadeiro assalto poltico e terico contra
o Estado e os mercados regulados nos ltimos 30 anos. Em consequncia, se
compararmos esses 30 anos com os imediatamente anteriores, veremos que, nos
pases ricos, as taxas de crescimento foram menores, aumentou a instabilidade
econmico-financeira e a renda concentrou-se nos 2% mais ricos da populao,
e, para os pases em desenvolvimento que aceitaram essa ideologia o consenso
de Washington , as taxas de crescimento foram insuficientes para o catching
up.
Estado
A grande construo institucional das sociedades modernas o Estado.
Hegel foi o primeiro a compreender esse fato, a v-lo como a cristalizao da
razo, como o momento mais alto da racionalidade humana. Temos dificuldade
em entender essa afirmao do grande filsofo porque vemos nosso prprio
Estado como uma instituio normativa imperfeita, sempre necessitando de re-
formas (o sistema constitucional-legal), e como uma instituio organizacional
povoada por servidores e polticos cheios de problemas tanto administrativos
quanto ticos (o aparelho do Estado ou administrao pblica). Mas essa uma
diferena entre o projeto e a realidade que no tira do Estado a sua natureza
de vontade humana, de busca de racionalidade. Enquanto a economia e a so-
ciedade pensadas sem considerar o Estado so o reino da necessidade, a poltica
e o Estado so o reino da liberdade e da vontade humana. Na economia e na
sociedade, cada um defende seus interesses e secundariamente colabora com os
demais; e faz tanto uma coisa como a outra de forma desordenada. No h ob-
jetivos comuns, nem h escolhas coletivas. Os indivduos seriam guiados apenas
por sua razo visando atender a seus interesses. Por isso, quando economistas
que se autodenominam liberais buscam desenvolver teorias sobre a sociedade e
a economia sem considerar o Estado e a poltica, acabam sempre caindo no vcio

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do determinismo. Um determinismo que serve para as cincias naturais, mas que
atrai os economistas porque torna sua cincia mais cientfica, aparentemente
mais precisa ou com maior poder de explicao. Na verdade, a economia e as
demais cincias sociais tornadas deterministas custa de simplificaes radicais
a respeito do comportamento humano so intrinsecamente enganosas porque
h um elemento de liberdade e de imprevisibilidade em cada ser humano, e
porque o comportamento social no a mera soma dos comportamentos indi-
viduais. Reunidos em sociedade, os indivduos compartilham valores e crenas
e constroem instituies que mudam os padres de comportamento social.
por meio da construo do sistema constitucional-legal dotado de legitimidade
e de efetividade que o Estado e por meio das demais instituies sociais que
os cidados transformam sua sociedade e constroem a sua repblica de acordo
com esses valores.
Quando procuramos compreender a sociedade e a economia, devemos
sempre considerar tambm o Estado, seu governo e as demais instituies. Como
nos disse Karl Polanyi (1944, p.33), o liberalismo econmico leu erroneamente
a Revoluo Industrial porque insistiu em analisar os eventos sociais do ponto
de vista econmico, porque acreditou na espontaneidade da mudana social
ignorando as verdades elementares da teoria poltica e competncia em gover-
nar (statecraft). Ainda que preocupados com seus prprios interesses, os cida-
dos so livres quando, alm disso, se revelam capazes de regular a sociedade e a
economia, organizar o bem comum, construir sua nao e seu Estado; em sntese,
mudar para melhor seu destino. O xito nessa tarefa sempre relativo , mas, se
acreditarmos em progresso, poderemos rejeitar o pessimismo ou o cinismo e
pensar que o reino da liberdade vai, aos poucos, se impondo ao reino da necessi-
dade, e que os homens, por meio da construo do Estado, vo gradativamente
dando forma a sociedades nacionais e a uma sociedade mundial mais prsperas,
mais livres, mais justas, e que melhor protegem o ambiente. O Estado social ou
do bem-estar e o capitalismo social que a sociedades europeias e especialmente
as escandinavas construram esto longe de ser o paraso, mas so um sinal mais
significativo do progresso alcanado. Mas isso no permite que os cidados des-
ses pases se deem ao luxo da autocomplacncia. Pelo contrrio, esto sempre
engajados na crtica de suas prticas e de suas instituies porque s assim po-
dem avanar na construo sempre incompleta. Em relao a esse ponto, sempre
me lembro de um cientista social alemo que, em um seminrio em um pas em
desenvolvimento cujos problemas econmicos e sociais eram muito mais graves
do que os existentes na Alemanha, fez uma anlise crtica muito forte de seu pr-
prio pas. Os demais participantes surpreenderam-se porque esto acostumados
a fazer crticas s suas prprias sociedades enquanto veem como objetivo a ser
alcanado os pases mais avanados. Na verdade, porm, um pas e sua sociedade
s so mais adiantados porque seus cidados no perderam o senso crtico. Por-
que sabem que a construo de uma boa sociedade depende da capacidade de

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cada um de cooperar e de fazer compromissos com os demais, e, especialmente,
depende de sua capacidade de construir um bom Estado no qual os objetivos e
os compromissos sociais estejam cristalizados.
O Estado como ordem jurdica a realizao concreta da liberdade e da
razo humanas. o nosso instrumento por excelncia de ao coletiva. Mas
um instrumento imperfeito no apenas porque somos imperfeitos, mas espe-
cialmente porque esse nosso jamais se identifica com o de todos, nem mesmo
com a vontade geral de Rousseau. Em cada sociedade, precisamos saber quem
o ns que constri o Estado e o usa como instrumento para alcanar seus ob-
jetivos. Quando Marx e Engels, no Manifesto comunista, disseram que o Estado
era o comit executivo da burguesia, eles estavam se desvinculando do Estado.
Estavam lhe negando racionalidade e legitimidade. E tinham razo, porque o
Estado de sua poca era autoritrio e liberal, que afirmava a liberdade individual,
mas negava a liberdade poltica de votar e ser votado, de participar do governo;
e porque as duas formas por meio das quais a sociedade estava politicamente
organizada para determinar as aes do Estado a nao e a sociedade civil
eram elas prprias autoritrias na medida em que todo o poder estava ainda
concentrado nas mos de uma burguesia emergente e de uma aristocracia deca-
dente. Mas mesmo naquela poca ou naquele estgio de desenvolvimento a
constituio de um Estado nacional sempre passava tambm pela luta dos po-
bres ou dos trabalhadores porque a burguesia em ascenso deles necessitava para
alcanar a independncia ou a autonomia nacional, ou seja, para formar seu pr-
prio Estado-nao. Ainda que no fossem os mais beneficiados pela constituio
do Estado nacional, os trabalhadores sabiam que o Estado seria ou poderia ser
seu instrumento de ao coletiva. Por isso, lutaram pelo Estado nacional, e, em
seguida, lutaram pela forma democrtica desse Estado. A democracia no existe
independente do Estado; a democracia o regime poltico ou o sistema cons-
titucional baseado no direito participao popular no governo que o Estado
assume. Os pases mais desenvolvidos possuem um Estado democrtico e social,
porque no apenas o prprio Estado, mas a sociedade civil ou a nao se demo-
cratizaram internamente, porque a desigualdade econmica e poltica de alguma
forma diminuiu, porque nas sociedades modernas e nos respectivos Estados os
trabalhadores e os pobres, ainda que continuem a ter menos voz que as elites, j
alcanaram alguma voz na definio dos rumos da ao coletiva.
O Estado moderno regula os mercados desde a sua primeira forma his-
trica, o Estado absoluto. Esse surgiu da aliana das oligarquias terratenentes
e militares com a burguesia nascente. Em seguida, constitui-se o Estado liberal
uma conquista da burguesia. J a democracia liberal dos Estados Unidos e a
democracia social da Europa no nasceram das elites, mas do povo. As elites
burguesas estavam satisfeitas com o Estado liberal com o Estado que garan-
tia seus direitos civis. Quem pediu participao na poltica e de alguma forma
a logrou foram os pobres ou os trabalhadores. Da resultou, em um primeiro

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momento, o Estado democrtico liberal, e, depois da Segunda Guerra Mundial,
nos pases europeus onde os trabalhadores conseguiram maior poder, o Estado
democrtico social. Nesse processo de transio e consolidao democrtica,
ao contrrio do que sucedia com as elites oligrquicas pr-capitalistas para as
quais a democracia era impensvel, as elites burguesas no impuseram um veto
absoluto ao Estado democrtico porque compreenderam que poderiam conti-
nuar a se apropriar do excedente econmico sem o controle direto do Estado
(Bresser-Pereira, 2007). Mas o Estado democrtico hoje existente, seja em sua
forma apenas liberal, seja na forma social ou do bem-estar mais avanada, uma
conquista dos pobres, dos trabalhadores e das classes mdias. E tem sempre
como um de seus papis regular os mercados. No faz sentido, portanto, opor
Estado a mercado. O neoliberalismo inventou essa oposio porque assim po-
deria enfraquecer um Estado que, durante os 30 nos gloriosos do capitalismo
(1945-1975), havia se transformado em um Estado democrtico social, porque
assim poderia transformar o capitalismo em um capitalismo neoliberal.
Mercado
O mercado uma instituio mais modesta do que o Estado. um meca-
nismo de coordenao baseado na competio. Dispensa, portanto, a definio
de metas ou de objetivos, porque os padres vo sendo definidos pelos concor-
rentes no processo competitivo. Mais do que isso, o mercado dispensa a auto-
ridade, o poder administrativo de definir as metas e estabelecer os meios. Cada
empresa, cada indivduo, um concorrente que toma suas decises de forma
independente. Por essas razes, o mercado uma instituio maravilhosa. Sem
ela seria impossvel coordenar os grandes e complexos sistemas econmicos que
o desenvolvimento capitalista produziu. Somente por meio do mercado e, por-
tanto, da concorrncia de preos possvel lograr uma alocao razoavelmente
eficiente dos recursos humanos e materiais de que dispem esses sistemas com-
plexos. Por meio do mercado e da tendncia igualdade das taxas de lucro, o
mercado promove a alocao dos fatores de produo de uma maneira satisfat-
ria. Se a oferta de capital, de trabalho ou de conhecimento em um determinado
setor se revela menor do que a demanda, os preos aumentam no curto prazo,
mas no mdio prazo os fatores de produo se redirecionam para essa demanda
maior e os preos e as remuneraes dos fatores voltam para o equilbrio. Os
economistas clssicos j mostravam esse mecanismo que o modelo de equilbrio
parcial de Alfred Marshall tornou ainda mais claro e transparente.
A liberdade econmica e a criatividade tcnica e empresarial, que so cru-
ciais para as sociedades complexas se desenvolverem, apenas so compatveis
com a coordenao pelo mercado. Nas fases iniciais do desenvolvimento eco-
nmico, a interveno do Estado indispensvel para realizar a poupana for-
ada ou acumulao primitiva necessria revoluo industrial e capitalista. A
industrializao do Japo, no final do sculo XIX, foi totalmente conduzida pelo
Estado, mas em torno de 1910 esse pas privatizou sua indstria manufatureira.

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A Unio Sovitica e a China desenvolveram-se inicialmente mediante o investi-
mento estatal, e seus dirigentes pensaram estar realizando uma revoluo socia-
lista. Na verdade, estavam cumprindo a primeira fase da revoluo capitalista. A
Unio Sovitica fracassou na sua concorrncia com os Estados Unidos porque
seu regime estatal, que fora adequado para realizar a poupana forada neces-
sria instalao de sua infraestrutura econmica, revelou-se inadequado para
um estgio mais avanado de desenvolvimento econmico. Na Amrica Latina,
pases como o Brasil e o Mxico lograram estabelecer uma ampla infraestrutura
econmica por meio da ao direta do Estado e de suas empresas estatais, mas
logo trataram de abrir suas economias para a iniciativa privada e a coordenao
pelo mercado porque essa era a nica opo eficiente.
Tanto ou mais do que o Estado, entretanto, essa instituio maravilhosa
que o mercado imperfeita. Muito imperfeita, porque cega aos valores polti-
cos e humanos fundamentais liberdade, justia, proteo do ambiente. E
cega mesmo eficincia econmica que a justifica. Em certos momentos o mer-
cado se torna incrivelmente ineficiente em especial nos momentos de crise. A
crise econmica essencialmente o fracasso do mercado. o momento em que
o mercado deixa de coordenar para descoordenar, para estabelecer a desordem.
E no poderia deixar de ser de outra forma, j que o mercado o reino da eco-
nomia, e, como vimos, a economia o reino da necessidade, no da liberdade.
A teoria econmica a cincia do mercado, ou melhor, a cincia do
mercado regulado pelo Estado; por isso uma economia poltica. Como no
faz sentido um mercado sem um Estado que o garanta e regule, no faz sentido
uma teoria econmica sem Estado regulando e garantindo o mercado. Os eco-
nomistas sempre se sentiram tentados a declarar sua independncia em relao
ao Estado. Nos tempos de Adam Smith e de Thomas Malthus, essa aspirao de
autonomia fazia sentido, j que o Estado mercantilista era tambm um Estado
autocrtico que muitas vezes causava mais distores do que correes no sis-
tema econmico. E tambm fazia sentido associar a teoria econmica ao libera-
lismo porque a burguesia nascente necessitava de um maior espao de liberdade
para empreender. Entretanto, os economistas clssicos eram suficientemente re-
alistas para compreender que sua teoria no era apenas econmica, era tambm
poltica. Que o Estado e a poltica no eram um empecilho, como o neolibe-
ralismo depois viria a afirmar, mas parte integrante do sistema econmico na
medida em que regula e garante o mercado.
O mercado um mecanismo de coordenao econmica baseado na com-
petio. Para coordenar aes dos membros de um sistema social qualquer e,
especialmente, de um sistema econmico, voltado para a produo de bens e
servios, temos sempre nossa disposio dois mecanismos: a administrao e
o mercado. Enquanto a administrao um sistema hierrquico que transforma
o sistema social em uma organizao burocrtica (a empresa), define seus obje-
tivos e escolhe os meios mais adequados para realiz-los, o mercado coordena

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os agentes econmicos individuais, as famlias e as organizaes econmicas por
meio da concorrncia concorrncia essencialmente por lucro das empresas, mas
tambm por melhores salrios e melhores ordenados para os trabalhadores e os
profissionais. O Estado est acima dos agentes individuais, das famlias, das or-
ganizaes e dos mercados, e coordena a todos. Quando o faz diretamente, est
planejando, est intervindo na produo. Essa no sua funo precpua. Quan-
do regula as aes de todos os membros da sociedade por meio da Constituio
e das leis e polticas pblicas, e quando, na rea econmica, institui e regula os
mercados, o Estado est realizando sua funo precpua e insubstituvel.
Assalto terico
Nesses ltimos 30 anos, uma coalizo de ricos rentistas e de uma classe
mdia de brilhantes profissionais financeiros usou o neoliberalismo como ins-
trumento ideolgico para se enriquecer. No discutirei aqui como essa coalizo
foi formada, como dominou inicialmente os Estados Unidos e a Gr-Bretanha,
e como, em seguida, se transformou em instrumento especialmente dos 2% mais
ricos nos pases ricos e nos pases de renda mdia da Amrica Latina para se
apropriarem de elevadas rendas. No mostrarei como nesse perodo as finan-
as, to necessrias para o bom funcionamento de um sistema econmico, se
transformaram em financeirizao em um processo de criao de riqueza
financeira fictcia e de apropriao de uma parte considervel dessa riqueza por
financistas profissionais. O que me interessa, nesta discusso sobre o Estado e
o mercado, alm de haver estabelecido nas pginas anteriores a relao bsica
de complementaridade e de hierarquia que existe entre essas duas instituies,
compreender qual foi o papel de algumas escolas de pensamento especialmen-
te a teoria econmica neoclssica, o novo institucionalismo, a teoria da escolha
pblica em oferecer instrumentos para o assalto que a ideologia neoliberal
montou contra o Estado um assalto que, enquanto durou, foi bem-sucedido
em legitimar uma profunda distoro do desenvolvimento capitalista.
O episdio mais conhecido relacionado com as origens do neoliberalismo
o da formao nos anos 1950, em Mont Pelerin, na Sua, sob a liderana de
Friedrich Hayek, do grupo de grandes intelectuais liberais entre os quais estava
tambm Karl Popper, Ludwig von Mises e Milton Friedman. Esse captulo, en-
tretanto, apenas precursor do neoliberalismo; no o prprio neoliberalismo
porque os participantes do grupo eram realmente grandes intelectuais liberais
que lutavam contra o comunismo lutavam, portanto, contra uma ideologia e
um movimento poltico que pretendia substituir o capitalismo pelo socialismo,
o mercado pelo planejamento. No cabe aqui discutir quo real era essa ameaa,
nem quais foram os equvocos de um e do outro lado da mesa. Estavam ento
em um grande debate duas ideologias fundamentais das sociedades modernas
o liberalismo e o socialismo , duas ideologias que naquele momento se julga-
vam corresponder a formas alternativas de organizar a produo o capitalismo
e novamente o socialismo , quando, na verdade, naquele mesmo momento,

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estava se tornando claro que no havia alternativa econmica para o capitalismo,
mas que esse capitalismo podia se transformar em um capitalismo social na me-
dida em que os trabalhadores lograssem se associar s classes mdias na formao
de Estados do Bem-Estar Social.
O neoliberalismo ir aparecer com toda fora na cincia econmica um
pouco mais tarde, nos anos 1960, nos Estados Unidos e se expressar de for-
ma clara em quatro correntes de pensamento: a teoria econmica neoclssica,
o novo institucionalismo baseado nos custos de transao, a teoria da escolha
pblica e a teoria da escolha racional reduzindo a poltica a um mercado. O que
essas quatro teorias faro ser desenhar uma viso reducionista do Estado e da
poltica. A teoria econmica neoclssica demonstrar a desnecessidade da ao
regulatria do Estado, o novo institucionalismo transformar o Estado em um
segundo melhor (second best) em relao ao mercado, a teoria da escolha pblica
ou social transformar o Estado em uma organizao intrinsecamente corrupta,
e as verses mais radicais da escolha racional reduziro a poltica aos lucros e s
perdas no mercado.
Os economistas nunca conseguiram separar com clareza sua cincia da
ideologia. Por isso, no surpreendente que, quando os economistas agora
chamados neoclssicos decidiram mudar o nome da cincia econmica de
economia poltica para economics, para que a separao entre economia e
poltica, entre mercado e ideologia, se tornasse afinal clara e a economics passasse
a ser uma cincia pura, ela se transformou em mera ideologia. Ao fazerem
essa mudana reconheciam que o campo ou a esfera econmica afinal atingira
um razovel grau de independncia em relao ao restante da sociedade que
lograva uma cincia parte, mas no perceberam que no justificava uma teoria
econmica pura, nem perceberam que estavam sendo ainda mais ideolgicos
porque, ao pretenderem essa pureza, estavam escondendo o elemento poltico
essencial da economia mesmo depois da autonomizao do campo econmico
promovida pelo capitalismo. Apesar de um dos fundadores da escola neocls-
sica, Alfred Marshall, ter sido um dos quatro ou cinco maiores economistas
da histria com sua anlise microeconmica dos mercados, j de incio, com a
teoria subjetiva do valor e o modelo do equilbrio geral, a cincia econmica
neoclssica dava um passo no escuro da ideologia. Essa teoria, na segunda me-
tade do sculo XX, transformou o modelo do equilbrio geral em uma imagem
ideal-realista do sistema capitalista;3 a teoria macroeconmica das expectativas
racionais demonstrou que no havia necessidade de poltica econmica para cor-
rigir o ciclo econmico; e, como essa nova macroeconomia havia provado ser
consistente com o equilbrio geral, os modelos de crescimento demonstraram
o mesmo. Em todo esse grande sistema terico, o principal critrio de verdade
no foram o ajustamento realidade e a capacidade de previso como se requer
de uma cincia substantiva natural ou social, mas a coerncia interna o critrio
prprio das cincias metodolgicas. Para tornar isso possvel, o mtodo principal

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adotado deixou de ser o emprico ou histrico o mtodo de Adam Smith e
de Karl Marx para ser o hipottico-dedutivo (Bresser-Pereira, 2009). A teoria
econmica neoclssica tornou-se uma cincia puramente hipottico-dedutiva
por isso mesmo, puramente matemtica, e se transformou na demonstrao
perfeita de como os mercados so ou tendem a ser autorregulados, e, portan-
to, porque o Estado quase desnecessrio apenas responsvel pela garantia
da propriedade e dos contratos. Na segunda metade do sculo XX, depois do
surgimento da macroeconomia keynesiana e da teoria econmica do desenvol-
vimento (development economics), essa loucura foi por algum tempo rompida.
No por acaso, a macroeconomia keynesiana e a teoria econmica do desen-
volvimento foram dominantes entre 1945 e 1975, no mesmo perodo dos 30
anos gloriosos do capitalismo. Nos anos 1970, porm, a perda de dinamismo
das economias desenvolvidas, a queda das taxas de lucro e a estagflao foram a
oportunidade para que o neoliberalismo montasse seu ataque ao Estado social,
e, para a teoria econmica neoclssica, pretexto para que recuperasse seu papel
dominante, de mainstream. Com seus modelos matemticos de crescimento e
com seus modelos macroeconmicos tambm matemticos baseados nas expec-
tativas racionais, a teoria econmica neoclssica voltava a demonstrar matema-
ticamente o carter autorregulado dos mercados uma autorregulao que
seria apenas prejudicada por algumas falhas de mercado contornveis. Milton
Friedman e Robert Lucas so os expoentes dessa luta bem-sucedida durante
duas dcadas pelo monoplio do conhecimento legtimo. A partir, porm, do
modelo de Modigliani & Miller (1958), os economistas neoclssicos criam uma
teoria financeira, na qual os mercados so intrinsecamente eficientes, que inde-
pende tanto do Estado quanto das decises particulares dos administradores
financeiros. Esse determinismo econmico radical encontrar, entretanto, seu
pinculo nos modelos de Gary Becker, nos quais a esfera econmica no apenas
se separou do Estado e dos demais aspectos da vida, mas passou a determin-
los de forma imperial.4 Como observou Pierre Bourdieu (2000, p.17-8), essa
separao envolvera uma revoluo tica por meio da qual a esfera das trocas
comerciais se separou dos outros domnios da vida... e as transaes deixaram
de ser concebidas como de acordo com o modelo de trocas domsticas coman-
dadas por obrigaes familiares. Gary Becker foi muito alm e reduziu toda a
vida pessoal economia.
Mais sutil, mas igualmente radical, foi o assalto ao Estado realizado pelo
novo institucionalismo de Ronald Coase. Em vez de quase ignorar o Estado,
esse novo institucionalismo decidiu trazer de volta as instituies para a teoria
econmica. Muitos economistas acolheram com alegria essa deciso que parecia
dar mais realismo teoria econmica quem sabe lhe daria novamente um ca-
rter de economia poltica. Mas o novo institucionalismo nada tem a ver com o
institucionalismo histrico da escola histrica alemo, ou do institucionalismo
americano de John Commons e Thorstein Veblen, que foi to importante nas

ESTUDOS AVANADOS 23 (66), 2009 17

primeiras dcadas do sculo XX. um institucionalismo hipottico dedutivo,
como tambm o foi a teoria poltica do contrato social de Thomas Hobbes e dos
filsofos iluministas. Mas muito mais radical. Enquanto os filsofos contratua-
listas deduziram o Estado do estado de natureza e da necessidade de segurana
ou de ordem que s um soberano poderia oferecer, o novo institucionalismo vai
deduzir dos custos de transao todas as organizaes, entre as quais o Estado
apenas uma. Para isso, partir de um pressuposto que eu diria bblico. Na Bblia
lemos que no comeo era o verbo; no novo institucionalismo est subenten-
dido: no comeo era o mercado no comeo eram indivduos produzindo
e fazendo trocas coordenadas pelo mercado. No eram os Ado e Eva mticos,
nem as tribos itinerantes de apanhadores, nem as comunidades primitivas es-
tudadas especialmente pela antropologia, mas eram indivduos competitivos e
racionais que, todavia, incorriam em custos de transao. Como resolveram esse
problema? Como reduziram os custos de transao do mercado? Coase deduziu
que o fizeram criando organizaes entre as quais o prprio Estado. A sociedade
ignorada. Existem apenas os indivduos e as organizaes essas entendidas
de uma maneira muito mais ampla do que as abrangidas pelo conceito de orga-
nizao burocrtica geralmente usado a partir de Max Weber. As organizaes
no nasceram da necessidade de diviso do trabalho e de cooperao de um
processo histrico complexo, portanto , mas dos custos de transao. O Estado
antigo no foi o resultado histrico do aumento da produtividade que permitiu
a produo de um excedente econmico e sua apropriao por alguns grupos
mais fortes que se revelaram capazes de impor sua lei aos demais e assim coor-
denar em seu benefcio toda a ao social, mas apenas uma organizao formada
por burocratas e polticos, necessria para que se internalizasse, e se reduzisse
uma parte dos custos de se realizarem trocas no mercado. O Estado moderno
no surge da formao histrica das naes e dos Estados-nao, nem mesmo
de um contrato, mas sempre da necessidade de reduzir custos de transao.
Para o novo institucionalismo, portanto, o Estado ou as organizaes so assim
transformados em um second best. O ideal, a forma originria e natural de or-
ganizar a sociedade e a economia a do mercado, o princpio de tudo. O Estado
est, portanto, subordinado ao mercado. Mesmo porque essa viso reducionista
entende o Estado no como o sistema constitucional-legal, no como a ordem
jurdica e a organizao que a garante, mas apenas como organizao com po-
deres especiais de legislar e tributar.
O mais radical assalto ao Estado, porm, foi aquele promovido pela teoria
da escolha pblica. Sua prpria denominao orwelliana, j que ela rejeita a
prpria ideia de uma tica pblica. Para seus principais representantes James
Buchanan e Gordon Tullock , o Estado tambm visto de forma reducionista
como uma organizao. S assim eles podem separar esse Estado de algo que
certamente prezam como a Constituio americana. Mas esse foi apenas o pri-
meiro passo que lhes permitiu dar o segundo passo em seu assalto ao Estado.

18 ESTUDOS AVANADOS 23 (66), 2009

Esse no apenas uma organizao. E no apenas uma organizao ineficiente.
tambm uma organizao criminosa uma organizao na qual seus membros
(dos quais esto excludos os cidados) esto apenas preocupados em praticar o
rent-seeking.
Finalmente, temos os cientistas polticos da escolha racional. Essa uma
rea mais ampla e s vezes contraditria sobre a qual perigoso fazer generali-
zaes. Seu pressuposto mais geral o de que ao coletiva de grandes grupos
ineficiente, essencialmente prejudicada pelos free riders (caronas). Como no
h ao coletiva mais ampla e mais geral em uma sociedade que seu Estado,
esse se torna necessariamente limitado, ineficiente e ineficaz. No importa que
a experincia histrica aponte em outra direo. O raciocnio aqui tambm es-
sencialmente hipottico-dedutivo. O que importa a lgica da ao social, no a
sua realidade. Podemos, porm, pensar o Estado e a poltica como um mercado.
A partir da obra de Anthony Downs (1957), as correntes mais radicais da teoria
da escolha racional pretenderam reduzir a lgica da poltica lgica do mercado.
O pressuposto do homo economicus utilizado pelos economistas no absurdo
quando se pensa na ao de agentes econmicos que, nas sociedades capitalistas,
buscam maximizar seus ganhos. O que absurdo na teoria neoclssica partir
desse pressuposto para montar modelos desligados da realidade modelos estri-
tamente hipottico-dedutivos em que o critrio de verdade no a adequao
realidade e a capacidade de previso, mas a coerncia lgica. J utilizar o homo
economicus na poltica inaceitvel porque esse pressuposto vai contra a prpria
natureza da poltica e da esfera pblica. Enquanto a lgica do mercado a do
lucro, a da poltica a do interesse pblico ou do bem comum. Enquanto no
se espera de um agente econmico seno que ele defenda seus interesses nos
limites da lei, espera-se muito mais dos cidados e dos oficiais de uma repblica.
Os membros do Estado no so apenas os servidores pblicos e os polticos elei-
tos; so tambm os cidados do Estado-nao, e todos, alm de buscarem seus
prprios interesses, esto comprometidos com o interesse nacional. claro que
as compensaes (trade offs) que os oficiais pblicos fazem no so apenas entre
o interesse pessoal e o interesse pblico. Tornando a exposio mais analtica,
podemos pensar em dois tipos de oficiais pblicos: os racionais que fazem
compensaes entre o rent-seeking e a vontade de ser eleito, e os republicanos
que fazem compensaes entre a vontade de ser eleito e o interesse pblico. A
teoria da escolha pblica e a verso mais radical da escolha racional nem mesmo
admitem a primeira compensao: o objetivo nico o rent-seeking; a organi-
zao estatal , portanto, criminosa. H, entretanto, correntes mais moderadas
da teoria da escolha racional que admitem a primeira compensao e mesmo a
segunda, mas, neste momento, esto deixando de ser realmente integrantes da
escolha racional.
Sero neoliberais todos os atores desse drama intelectual que acabei de
descrever? No faz sentido essa questo porque h em toda ideologia um ele-

ESTUDOS AVANADOS 23 (66), 2009 19

mento inconsciente fundamental que tanto maior quanto mais hegemnica for
ela. A definio histrica de neoliberalismo que dei no incio deste trabalho ao
compar-lo com o liberalismo uma definio radical que para a grande maioria
das pessoas s se aplica na medida em que inconsciente. Enquanto o liberalis-
mo foi uma ideologia revolucionria de uma classe mdia burguesa que lutava
contra uma oligarquia e um Estado autocrtico, o neoliberalismo foi uma ide-
ologia reacionria dos ricos contra os pobres e contra um Estado democrtico
social. Ainda que Marx e Engels, ao descobrirem a ideologia, tornaram-na mais
consciente, essa mudana no foi suficientemente grande para julgarmos como
cnicos aqueles que se associaram ao neoliberalismo. Muitos dos intelectuais
que se identificaram com essas teorias no tinham esses objetivos nem se bene-
ficiaram do neoliberalismo. Eles pensavam estar fazendo cincia. Uma cincia
que pressupondo um tipo de homem simples permitisse a construo de belos
e precisos modelos matemticos. Modelos que depois pudessem ser usados para
orientar com clareza a poltica econmica. E muitos tambm pensaram que esta-
vam defendendo a moralidade pblica ao denunciarem o rent-seeking dos oficiais
pblicos uma corrupo que no geral como afirmam, mas que est sempre
presente nos oficiais e, especialmente, nos capitalistas que os corrompem. Na
verdade, porm, ao adotarem os pressupostos da teoria econmica neoclssica
e da escolha pblica, estavam contribuindo para reduzir os padres morais dos
economistas, como confirmaram as pesquisas realizadas por Robert Frank et
al. (1993, 1996), publicadas no Journal of Economic Perspectives, nas quais se
verificou que os estudantes de doutorado em economia nos Estados Unidos
adotam padres ticos substancialmente inferiores aos dos demais estudantes de
doutorado daquele pas. Com o domnio da teoria econmica neoclssica nunca
se falou tanto em transparncia e em confiabilidade das polticas, e nunca se criti-
cou tanto a corrupo (o Banco Mundial, por exemplo, transformou-se em uma
espcie de agncia anticorrupo), mas nunca os padres morais dos economis-
tas e administradores foram to baixos. No foi por acaso que o ltimo livro de
John Kenneth Galbraith (2004) chamou-se A economia da fraude inocente.
Desde o incio dos anos 1980, essas teorias e o neoliberalismo se tornaram
dominantes. O Estado passou a ser visto como um obstculo. A poltica foi iden-
tificada com a corrupo ou a busca desonesta de rendas ou ento com o popu-
lismo econmico. A teoria econmica neoclssica, com o modelo do equilbrio
geral, a macroeconmica das expectativas racionais e os modelos de crescimento
transformaram-se em metaideologia, em justificao central da afirmao fun-
damental do neoliberalismo a afirmao dos mercados autorregulados. Esse
carter ideolgico da teoria econmica neoclssica torna-se ainda mais claro se
considerarmos que especialmente suas teorias macroeconmicas e de crescimen-
to econmico no apresentavam utilidade na vida prtica dos pases no orien-
tavam a poltica macroeconmica e a poltica de desenvolvimento econmico.
Orientavam apenas sua proposta ideolgica de desregulao. O depoimento de

20 ESTUDOS AVANADOS 23 (66), 2009

um de seus macroeconomistas mais representativos, Gregory Mankiw (2006),
definitivo a respeito. Depois de ocupar por dois anos o cargo de presidente do
Council of Economic Advisers da presidncia americana, informou-nos ele que
a macroeconomia neoclssica no utilizada pelos formuladores de poltica em
Washington; ao contrrio, o que se usa uma espcie de engenharia inspirada
em Keynes. As ideias mais gerais sobre desregulao, entretanto, revelaram-se
teis porque legitimaram a desregulao dos mercados financeiros, que levou
financeirizao, a uma enorme concentrao de renda, e afinal grande crise
econmica de 2008.
A teoria da escolha pblica, ao reduzir o Estado e seus oficiais ao rent-
seeking e os cidados a meros agentes econmicos buscando proteger seus in-
teresses, poderia, contudo, ter contribudo para a melhoria dos padres morais
da poltica, mas j vimos que o resultado foi o inverso. Ao negarem a homens
e mulheres a possibilidade de um comportamento republicano alm da defesa
de seu prprio interesse, essa e as demais teorias aqui discutidas legitimaram a
busca exclusiva do interesse prprio que, nos limites da lei, se transformaria em
interesse geral por meio da mo invisvel do mercado. Dessa forma, alm de
cientificamente estarem errados, porque os valores morais e republicanos so
tambm poderosos motivadores do comportamento humano, estavam afirman-
do a desnecessidade da educao cvica, estavam colocando em segundo plano
os valores morais e cvicos dos cidados que sabemos bem no impedem a
transgresso, mas, quando compartilhados por uma sociedade, fortalecem as
instituies que foram estabelecidas de acordo com esses valores e se constituem
em patrimnio inestimvel dessa mesma sociedade.
O ataque ao Estado e ao mercado montado pelo neoliberalismo pode ser
pensado em termos cclicos, como eu prprio fiz no final dos anos 1980 quando
a nova onda ideolgica estava chegando a seu auge; o que me permitiu prever
seu esgotamento mais tarde (Bresser-Pereira, 1989). Nesse caso, o processo de
liberalizao estaria apenas corrigindo distores criadas por um ciclo anterior
no qual teria havido excessiva interveno do Estado na economia. Entretanto,
ainda que tenha havido um elemento cclico no processo econmico e poltico
que culminou com a atual crise, no me parece hoje legtimo reduzir o problema
a uma questo cclica. Os 30 anos gloriosos do capitalismo no foram estatizan-
tes, e a reao neoliberal foi muito mais radical do que um simples processo c-
clico deixaria prever. Na Amrica Latina, nesse perodo, houve interveno forte
do Estado, mas esse fato correspondia ao estgio de desenvolvimento dos pases,
e no ao estatismo. Por sua vez, a violncia neoliberal contra o Estado no foi
apenas contra o Estado produtor, mas foi tambm contra o Estado indutor do
desenvolvimento e contra o Estado capacitador e protetor das pessoas. Foi, em
suma, uma ideologia contra a forma de Estado mais avanada que os homens
lograram at hoje construir: o Estado democrtico social. No foi, portanto,
uma correo cclica, nem corresponde a uma caracterstica necessria do capi-

ESTUDOS AVANADOS 23 (66), 2009 21

talismo, mas foi sua perverso. Por meio da poltica e da construo do Estado,
as sociedades vm procurando regular e moldar o capitalismo em razo de seus
valores, de seus objetivos polticos. Desenvolveram, assim, um sistema combi-
nando regulao pelo Estado e pelo mercado que est longe de ser o ideal, que
est sempre necessitando de correes, mas que j demonstrou em um passado
recente que pode ser instrumental na direo de garantir aos homens mais se-
gurana, mais liberdade, mais prosperidade, mais igualdade e melhor proteo
do ambiente. Esse processo de construo poltica foi interrompido e revertido,
mas no h razo para que no seja agora retomado.

Notas
1 Observe-se que Estado no singular para mim a instituio fundamental (a ordem
jurdica e a organizao que a garante) da unidade poltico-territorial que um pas ou
Estado-nao. Entretanto, quando, especialmente nas relaes internacionais, falamos
em Estados no plural, estamos nos referindo a pases ou Estados-nao.
2 O Diccionario Enciclopdico Salvat (Barcelona, 1954), por exemplo, define como libe-
ralismo radical aquele em que h plena independncia entre o Estado e a Igreja.
3 Ideal, porque o equilbrio geral seria o momento do mercado perfeito; realista, porque
no obstante se pretendia que fosse uma teoria realista do que seja um sistema econ-
mico.
4 Foucault (2004) criticou de forma pioneira esse aspecto do neoliberalismo.

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RESUMO O Estado e o mercado so instituies complementares. O Estado a insti-

tuio principal que coordena as sociedades modernas; o sistema constitucional e a
organizao que o garante; o principal instrumento por meio do qual as sociedades
democrticas esto moldando o capitalismo de modo a alcanar seus prprios objetivos
polticos. Os mercados so instituies baseadas na competio regulada pelo Estado
para que contribuam com a coordenao da economia. Enquanto o liberalismo emergiu
no sculo XVIII para combater o Estado autocrtico, desde os anos 1980 o neolibera-
lismo (uma distoro maior do liberalismo econmico) tornou-se dominante e montou
um assalto ao Estado em nome do mercado, mas eventualmente tambm atacou o
mercado. A macroeconomia neoclssica e a teoria da escolha pblica foram as metaide-
ologias que deram a esse assalto um apelo cientfico e matemtico.
PALAVRAS-CHAVE: Estado, Mercado, Neoliberalismo, Economia.
ABSTRACT State and market are complementary institutions. The state is the major ins-
titution coordinating modern societies; it is the constitutional system and the organiza-
tions guaranteeing it; it is the main instrument through which democratic societies have
been changing capitalism so as to achieve their own agreed political objectives. Markets
are institutions based on competition which the state regulates so that they contribute
to the coordination of the economy. While liberalism emerged in the 18th century to
fight an autocratic state, since the 1980s neoliberalism (a major distortion of economic
liberalism) became dominant and mounted a political assault to the state in the name of
the market, but eventually also attacked the market. Neoclassical macroeconomics and
public choice theory were the meta-ideologies that gave to this assault a scientific and
mathematical allure.
KEYWORDS: State, Market, Neoliberalism, Economics.

Luiz Carlos Bresser-Pereira professor emrito da Fundao Getulio Vargas (SP).

@ lbresser@uol.com.br / www.bresserpereira.org.br
Recebido em 26.5.2009 e aceito em 29.5.2009.

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