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55 Legislatura 2015-2019
1a Sesso Legislativa
2 Vice-Presidente Giacobo
Suplentes de Secretrio
1 Suplente Mandetta
SRIE
Relatos de pesquisa
n. 4
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Legislativo ps-1988 [recurso eletrnico] : reflexes e perspectivas / organizadores Andr Sathler, Ricardo
Braga. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2015.
299 p. (Srie relatos de pesquisa ; n. 4)
ISBN 978-85-402-0303-7
1. Brasil. [Constituio (1988)]. 2. Poder legislativo, Brasil. I. Sathler, Andr. II. Braga, Ricardo. III. Srie.
CDU 342.52(81)
Apresentao 7
Este livro rene uma srie de trabalhos sobre o Poder Legislativo brasileiro,
com nfase para a Cmara dos Deputados, no contexto institucional da vign-
cia da Constituio de 1988, a Constituio Cidad e organizado em trs blo-
cos temticos. Comea com um panorama sobre como o Legislativo se orga-
nizou na ambincia institucional dessa que a sexta experincia republicana
nacional, e quais resultados tm sido gerados; passa por um bloco sobre como
o Legislativo tem buscado se comunicar e interagir com a sociedade, na pers-
pectiva de assegurar direitos de participao poltica como direitos de cidada-
nia; e finaliza com uma reflexo sobre o modo como o Legislativo formado e
como isso afeta seu comportamento (individual e coletivo). Trata-se, portanto,
de um precioso passeio sobre trs dimenses importantes para o Parlamento
como poder, como instituio e como organizao coletiva.
O primeiro bloco, que rene a maior quantidade de artigos, tem como proposta
compreender a lgica organizativa e funcional do Congresso no contexto ps-
1988. Quase que inevitvel, dada a preeminncia que adquiriu o conceito quan-
do se trata de estudar o Legislativo brasileiro contemporneo, o bloco inicia-se
com dois textos focados em discutir o presidencialismo de coalizo. Timothy J.
Power, diretor do Centro Latino-Americano da Universidade de Oxford e pes-
quisador de longa data da realidade brasileira, abre o livro com um captulo
intitulado Presidencialismo de coalizo e o design institucional no Brasil: o
que sabemos at agora? Focando os quase trinta anos da experincia democr-
tica da sexta repblica, o autor analisa a realidade institucional do Legislativo
brasileiro a partir de recortes da literatura produzida sobre o assunto ao longo
do tempo, demonstrando como houve mudanas repentinas no debate institu-
cional que se configuraram de forma claramente dialtica, passando pelo ciclo
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
O segundo bloco temtico do livro, integrado por dois artigos, tem como n-
fase a funo comunicativa e interacional do Parlamento. Antonio Teixeira
de Barros, Cristiane Brum Bernardes e Malena Rehbein Rodrigues exploram
os instrumentos comunicativos do Parlamento no captulo O Parlamento
brasileiro e as novas mdias: balano da experincia recente da Cmara dos
11
O artigo final, que condensa o ltimo bloco temtico do livro, trata do proces-
so de formao do corpo legislativo federal, a partir do tema do financiamento
de campanhas, de forma associada ao comportamento legislativo. Embasado
em ricos dados de pesquisa tratados com ferramentas estatsticas, o captulo
O perfil da Cmara dos Deputados pela tica do financiamento privado de
campanhas, de autoria de Bruno Wilhelm Speck e Joo Luiz Pereira Mar-
ciano, traz um recorte interessante sobre o assunto, inclusive ao demonstrar
como as fontes de verbas do financiamento eleitoral impactam a alocao de
cargos nas comisses permanentes da Cmara dos Deputados.
Presidencialismo de coalizo e
o design institucional no Brasil:
o que sabemos at agora?
Timothy J. Power
Este ensaio, que tem como propsito (super)simplificar e destilar uma litera-
tura vasta, procura entender o presidencialismo de coalizo como um sub-
produto de um debate muito mais antigo e amplo sobre design institucional.
1
Para pesquisas recentes sobre o debate da reforma poltica no Brasil, ver os livros editados por Avritzer
e Anastasia (2006), Soares e Renn (2006) e Nicolau e Power (2007).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Nos primeiros anos aps a transio democrtica de 1985, a maioria das ava-
liaes influentes sobre a democracia brasileira eram tanto fortemente institu-
cionalistas quanto fortemente pessimistas. Como os argumentos centrais so
amplamente conhecidos, no iremos revisit-los em profundidade. Na litera-
tura de lngua inglesa, muitas das hipteses dominantes foram lanadas em
artigos influentes por Barry Ames (2003) e Scott Mainwaring (2001), os quais
viriam a se transformar em livros de referncia, ambos posteriormente tradu-
zidos e publicados no Brasil. Para sermos transparentes, registre-se que ns
tambm endossamos essas generalizaes pessimistas em alguns de nossos
trabalhos anteriores. Mas um erro comum no Brasil associar esses argumen-
tos apenas a brasilianistas. Trabalhos anteriores sobre a Nova Repblica, de
Lamounier e Meneguello (1986), Reis (1988), Almeida (1993), e Kinzo (1993) j
tinham lanado hipteses similares. Ademais, justo dizer que em seu ceti-
cismo sobre a adequao das instituies polticas nacionais, esses pensado-
res brasileiros foram acompanhados pela maioria dos formadores de opinio e
meios de imprensa. Os argumentos crticos, tanto dos brasileiros quanto dos
brasilianistas, indicavam vrias deficincias graves: fragmentao partidria,
conduzindo a um presidencialismo permanentemente minoritrio; fraqueza
interna dos partidos; sistema eleitoral que inibia a accountability; federalismo
robusto e um concomitante excesso de atores com poder de veto (veto players).
Como, sob essas condies, poderia o presidencialismo multipartidrio fun-
cionar no Brasil?
Alguns dos avanos mais promissores nos anos recentes vieram sob a rubrica
do que veio a ser chamado presidencialismo de coalizo, um conceito re-
levante apenas em regimes presidencialistas multipartidrios2. A cunhagem
da expresso presidencialismo de coalizo usualmente atribuda a Srgio
Abranches (1988), um dos primeiros acadmicos a reconhecer que o presi-
dencialismo pode funcionar como parlamentarismo. Essa viso contesta dois
argumentos implcitos em Linz (1994): (1) a ideia de que o Poder Executivo no
pode ser compartilhado sob o presidencialismo, e (2) a ideia que a formao de
coalizes interpartidrias rara sob o presidencialismo. Ambas as premissas
so atualmente rejeitadas na literatura da Cincia Poltica. Elas foram feitas
em uma poca em que havia poucos dados comparativos sobre democracias
presidencialistas, mas ambos os argumentos foram rapidamente superados
quando pesquisas empricas de fato sobre o presidencialismo comearam a
ser realizadas, na dcada de 1990. As teses de doutorado de Deheza (1997),
Amorim Neto (1998) e Altman (2001) foram passos importantes para demons-
trar como os presidentes latino-americanos usam uma composio multipar-
tidria do ministrio para assegurar a governabilidade.3 Mais recentemente,
em uma anlise transnacional pioneira, Cheibub, Przeworski, e Saiegh (2004)
demonstraram que o governo de coalizo ocorre sob regimes presidencialistas
de forma mais frequente do que se supunha. Os nmeros desse estudo so im-
pressionantes. Esses autores examinaram a formao de governos e o controle
de assentos legislativos em todas as democracias de 1946 a 1999, comparando
2
Este ensaio discute o presidencialismo de coalizo no Brasil. Para perspectivas comparadas sobre
outros casos latino-americanos, ver, entre outros trabalhos, Lanzaro (2001), Amorim Neto (2006b),
Cheibub (2007).
3
Confirmando a mudana emergente discutida aqui, h o fato de que a nova literatura sobre o presiden-
cialismo de coalizo continua a ser estudada em teses de doutorado. Ver tambm Meja Acosta (2004),
Martnez-Gallardo (2005), e Martorelli Hernndez (2007).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
4
Outro caso muito debatido na literatura sobre rupturas democrticas na dcada de 1970 foi o Chile
antes de 1973. Ver Valenzuela (1994).
27
Caso se assuma, pelo bem do argumento, que essas duas variveis so igual-
mente importantes, ento elas podem ser combinadas em um ndice de Neces-
sidade de Coalizo (INC), no qual cada varivel contribui com metade do valor
do ndice. O procedimento para calcular o INC muito simples. Primeiro,
pega-se inverso da porcentagem de assentos do partido do presidente. Atual-
mente no Brasil, uma vez que o PT controla 17,1% das cadeiras na Cmara dos
5
Para anlises de interrupes de mandatos presidenciais e impeachments na Amrica Latina, ver
Hochstetler (2006), Prez-Lin (2007) e Llanos e Marsteintredet (2010).
6
No a mesma coisa que o nmero simples de partidos. Para uma explicao sobre essa medida, ver
Laakso e Taagepera (1979).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
a
Assentos na Cmara Baixa ou na Cmara nica (sistema unicameral), usando a frmula
Laakso-Taagepera.
29
b
O ndice de Necessidade de Coalizo se calcula por meio da multiplicao do nmero efeti-
vo de partidos pelo inverso do percentual de cadeiras mantidas pelo partido do presidente,
dividindo-se em seguida por 10 para fins de facilitar a interpretao.
c
Ano da eleio na qual a atual distribuio de assentos foi gerada, o que pode ocorrer tanto
por via da renovao parcial quanto da renovao total da legislatura. Pode ser em anos no
coincidentes com a eleio presidencial (e.g. Funes de El Salvador foi eleito em 2009, mas se de-
parou com uma nova legislatura eleita em 2012, e o tamanho do FMNL aps 2010 est refletido
na tabela).
d
Especifica o partido utilizado para calcular os valores na terceira coluna; o partido nominal do
presidente, independentemente se foi eleito por uma coalizo.
como uma gria poltica para qualificar um estilo inclusivo de governana, tal
como em Itamar est praticando o presidencialismo de coalizo: Collor no o
praticou. Implica que o chefe do Executivo est aberto ao dilogo com outros
partidos, dando a eles assento na mesa de negociao, e buscando acomodar
suas demandas. Esse uso se refere a um estilo poltico, no a um quadro ins-
titucional, e amplamente compatvel com tradies duradouras da cultura
poltica brasileira, isto , pragmatismo, cooperao e conciliao das elites. Um
segundo uso da expresso presidencialismo de coalizo simplesmente descri-
tivo, referindo-se, em um sentido muito restrito, a um design institucional. O
presidencialismo de coalizo uma resposta matemtica ao problema de um
presidencialismo com minoria permanente (ver tabela 1), sendo uma forma de
reunir maiorias legislativas essa a maneira que o termo utilizado em tra-
balhos de Cincia Poltica produzidos fora do Brasil.
Um terceiro uso do termo, que evoluiu ao longo da ltima dcada nos crculos
de cientistas polticos brasileiros, refere-se a uma forma mais ampla de com-
preenso da arquitetura institucional da democracia brasileira e s suas con-
cernentes prticas polticas. Presidencialismo de coalizo nessa acepo uti-
lizado como um resumo da totalidade de formas nas quais a macropoltica se
adaptou Constituio de 1988, inclusive em termos de estratgias de alianas
lideradas pelo Executivo; respostas partidrias aos incentivos do Executivo;
variveis institucionais auxiliares que afetam esses relacionamentos (poder de
agenda presidencial, regras legislativas internas); clientelismo e poltica de tro-
cas; relaes intergovernamentais e os numerosos efeitos colaterais no com-
portamento eleitoral e recrutamento poltico. A expresso no apenas um
resumo para a poltica brasileira de fato, mas tambm um proto-paradigma
para analis-la. Esse terceiro uso da expresso amplo e abstrato, ainda que
destaque o poder presidencial e a poltica de coalizo como as duas variveis
na governabilidade brasileira. No restante deste artigo, vamos nos apoiar nesse
terceiro e conotativo sentido de presidencialismo de coalizo, atualmente o pa-
radigma analtico dominante dentro dos setores institucionalistas da Cincia
Poltica brasileira.
31
7
Para uma discusso da abordagem de Amorim Neto e uma extenso do perodo coberto pelos dados
ao perodo democrtico de 1946/1964, ver Figueiredo (2007).
33
REFERNCIAS
ABRANCHES, Srgio. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional bra-
sileiro. Dados: Rev. de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 5-38, 1988.
______. The presidential calculus: executive policy making and cabinet forma-
tion in the americas. Comparative Political Studies, v. 39, n. 4, p. 1-26, May
2006b.
______. The puzzle of party discipline in Brazil. Latin American Politics and
Society, v. 44, n. 1, p. 127-144, Mar. 2002a.
MELO, Carlos Ranulfo Felix de. Retirando as cadeiras do lugar: migrao par-
tidria na Cmara dos Deputados, 1985-2002. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2004.
______. Agenda Power: executive decree authority, and the mixed results of
reform in the Brazilian Congress. Legislative Studies Quarterly, v. 33, n. 1,
p. 5-33, Feb. 2008.
SADER, Emir. Taking Lulas measure. New Left Review, v. 33, p. 59-80, May-
-June 2005.
8
A partir daqui, todas as citaes de Abranches referem-se Abranches (1988).
49
9
Dicionrio Aurlio.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Em outros momentos de seu texto, contudo, Abranches deixa mais claro que
sua anlise enderea-se quase que exclusivamente situao de uma coalizo
com grande nmero de parceiros e com mais diversidade ideolgica sob o sis-
tema presidencialista, compreendida pelo autor como a praticada pelo Brasil
poca e historicamente (no perodo democrtico de 1946/196410). O fato
de Abranches no dedicar muita ateno opo de coalizo com pequeno
nmero de parceiros, ou eventualmente, no coalizo, pode ser derivado da
sua compreenso de que tal configurao seria invivel por natureza, o que
questionvel. Cheibub (2007, p. 114) levantou dados sobre casos de governabi-
lidade com partidos minoritrios, tendo encontrado 21 coalizes de minoria
e 53 minorias de partido nico em democracias presidencialistas. Contudo,
tal perspectiva era ainda inexplorada na literatura poca, e a alternativa
ao dilema seria possivelmente um sistema parlamentarista, entendido como
portador de caractersticas inerentes voltadas governabilidade e coopera-
o entre os poderes. Visto dessa forma, chega-se s duas opes difceis do
dilema: um presidencialismo inerentemente instvel pelos elementos que o
configuram e um parlamentarismo assombrado pela breve e fracassada expe-
rincia de 1961-196311.
10
Que Abranches compreendia o presidencialismo de coalizo como tendo sido vivenciado durante o
perodo da Repblica de 1946 pode ser constatado por: O Brasil praticou o modelo presidencialista,
federativo, proporcional e multipartidrio ao longo da Repblica de 1946 e retornou a ele com a
Nova Repblica.
11
Ressalte-se que, conforme argumentado, Abranches no explicita quais seriam as opes do dilema,
anunciado no ttulo de seu artigo. Porm, na sua segunda nota de rodap (p. 8), afirma que a presente
anlise no pretende ajudar a elucidar todo o dilema institucional brasileiro, mas apenas seu compo-
nente poltico e, especificamente, aquele associado ao regime constitucional de governo.
51
Abranches (p. 10) escrevia no exato momento em que se discutia a nova confi-
gurao institucional brasileira, fato reconhecido em seu texto:
Nas dcadas de 1970 e 1980, a Cincia Poltica se defrontou com uma srie de
retornos democracia na Europa Ibrica e na Amrica Latina, o que ensejou,
no final desta ltima dcada e incio da seguinte, uma reflexo importante
sobre a relao entre sistemas de governo e estabilidade de regimes democr-
ticos. As transies anteriores para governos autoritrios foram estudadas e
seus achados ajudavam a prescrever melhores prticas para as democracias
que renasciam, como por exemplo na discusso sobre o parlamentarismo que
se travou no Brasil na Constituinte e tambm no plebiscito de 1993.
O quadro colocado por Juan Linz (1990) e Scott Mainwaring (1990) naquela
quadra no era nada auspicioso para o futuro de regimes presidencialistas de-
mocrticos, especialmente para aqueles sob o multipartidarismo. Ambos au-
tores identificam no presidencialismo um conflito imanente entre o chefe do
Poder Executivo e o Poder Legislativo. Dadas as opes, no mundo poltico, de
cooperao ou enfrentamento, o presidencialismo no apresentaria elementos
que garantissem a cooperao entre os poderes, ao contrrio do parlamenta-
53
12
Linz (1990) acrescenta que tambm seriam tpicos do presidencialismo os esforos do presidente para
agir sem depender do Congresso (bypass) e do Congresso em limitar as aes do presidente.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
13
O impeachment instrumento de ao judicial e no apenas poltico e, por isso, de difcil uso.
55
O segundo ponto diz respeito a uma continuidade clara com o texto de Abran-
ches, qual seja, a efetividade do sistema poltico avaliada pelo nvel de sucesso
na resoluo dos problemas socioeconmicos enfrentados pelo pas. Quando
ambos os autores publicaram seus trabalhos (1988 e 1991), o pas conhecia os
fracassos dos planos econmicos e frustraes diante da mirade de passivos
sociais no pacificados pela democracia incipiente. Lamounier (1991, p. 85-86)
inequvoco ao afirmar que a estrutura institucional brasileira tem papel cen-
tral no baixo desempenho poltico do pas:
V-se pela obra dos trs autores tratados como o dilema institucional possua
realmente uma base de perspectiva negativa. Estrangeiros e brasileiros preo-
cupados com o desempenho do governo no teriam dvida em admitir que o
sistema no possua o desenho adequado para processar e dar boas respostas
s presses polticas e sociais impostas pela realidade. O sistema escolhido
pelos constituintes em 1988 seria, em uma viso muito comum, o pior dos
mundos possveis. Segundo Cheibub (2007, p. 128)
14
All of the institutional features that are considered to be problematic for governance seem to have
been enshrined in the constitution: a strong presidential regime; a proportional representation
formula for legislative elections with large districts; permissive party and electoral legislation (e.g.,
open-list and low party control over access to the ballot).
57
15
FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 49. Excludas as de iniciativa do Judicirio.
16
FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 102.
17
Idem.
18
FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 103.
19
FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 111-112. Disciplina partidria refere-se porcentagem mdia de votos
do partido que seguiram a posio de seus lderes.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Em termos tericos, o avano apontado por esta nova literatura espelhava dis-
cusses norte-americanas sobre seu prprio Congresso, divididas nas teorias
distributivista e partidria21. Mais antiga e bem estabelecida, a distributivis-
ta (MAYHEW, 1974; WEINGAST; MARSHALL, 1983) apontava que o lcus
central de ao no Congresso seriam as comisses, e que os parlamentares
manteriam vnculos personalizados com seus eleitores em busca da reeleio.
A principal consequncia seria a produo de polticas pblicas paroquiais
(pork barrel), com significativos prejuzos para polticas de interesse nacional.
Mayhew e sua conexo eleitoral inauguram uma linha de anlise congressual
cujas premissas so a reeleio como interesse primordial do parlamentar e
a busca de benefcios focados em seu eleitorado, com custos difusos para a
sociedade, como principal meio para assegurar aquele interesse. A principal
novidade trazida pelo autor seria entender que a estrutura institucional do
Congresso se prestaria primordialmente ao atendimento dessa conexo.
20
O ndice Rice uma medida da coeso partidria, calculado pela diferena, em mdulo, da porcenta-
gem de votos sim da porcentagem de votos no encontrada para um partido. Quanto mais prxima
de um, maior a coeso, e quanto mais prxima de zero, menor (NICOLAU, 2000). A coeso aponta a
unidade do partido em uma votao. A fidelidade encontrada ao avaliar a direo da coeso, se de
acordo com a indicao do lder, ou do governo, e a posio do partido. No texto, ao se falar fidelidade,
est pressuposta a dupla avaliao, da coeso e do direcionamento da votao em relao indicao
ou mesmo o voto do lder do partido.
21
H tambm a teoria informacional (KREHBIEL, 1990), mas que no influenciou a discusso brasileira
poca de forma significativa como as duas outras.
59
22
Credit claiming, em ingls, quando o parlamentar reivindica ser o grande responsvel ou um dos prin-
cipais responsveis pela adoo de certa deciso.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
23
No se citou, aqui, a questo da aprovao da emenda individual, haja vista a existncia de acordos
institucionais quanto determinada cota de emendas individuais que os parlamentares tm direito de
apresentar e contar a aprovao como certa.
61
seu anseio de evoluo desse quadro, ilegtimo (do ponto de vista do bem co-
mum), para outra situao:
24
O encaminhamento de votaes simblicas pelos lderes e a troca de postos nas comisses, entre ou-
tros, so expedientes que por vezes servem para no expor os parlamentares ao escrutnio pblico em
decises impopulares.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Quanto dicotomia Executivo versus Legislativo, talvez ela seja acionada ape-
nas como um discurso uma racionalidade com fins eleitorais, uma for-
ma de afastamento da imagem de parlamentares e do presidente de questes
25
Na linha da discusso das agendas, Ames (2003) critica o uso de indicadores de disciplina partidria
sob o argumento de que h no decises e mesmo aquelas matrias que chegam ao Plenrio (e assim
podem gerar os ndices de coeso e disciplina) so frutos de negociaes que chegam a desfigurar as
propostas originais. Talvez a defesa mais central contra o argumento de Ames a prpria constatao
do papel do debate e da negociao inerente ao mundo poltico e democracia.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
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Recordem-se as consideraes feitas quanto ao emprego do termo dilema no subttulo do artigo de
Abranches.
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27
I argue that congressional decisions depend partly on what citizens will allow, partly on what coalition
leaders propose, partly on what strategies coalition leaders and opposition leaders adopt, and partly
on what legislators themselves prefer.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
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Stuart Mill chegou a sugerir que as leis deveriam ser propostas por uma comisso de especialistas,
dada a complexidade dos diversos assuntos e a impossibilidade de se terem no Parlamento experts em
todos os assuntos.
69
29
representative democracy is not a system in which the community governs itself, but a system in
which public policies and decisions are made subject to the verdict of the people.
30
Figueiredo e Limongi (2001, p. 24) registram que em mais de 50% de todos os pases os governos
encaminham mais de 90% dos projetos de lei.
31
Congress, as one senator has complained, has surrendered its rightful place in the leadership in the
lawmaking process to the White House. No longer is Congress the source of major legislation. It now
merely filters legislative proposals from the President, straining out some and reluctantly letting others
pass through. These days no one expects Congress to devise the important bills. The President now
determines the legislative agenda of Congress almost as thoroughly as the British Cabinet sets the
legislative agenda of Parliament.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Mas to importante ou mais do que isso, no entanto, o fato de 81% dos prprios
parlamentares brasileiros considerarem alta e muito alta a limitao imposta
pelas medidas provisrias para o pleno exerccio de suas funes legislativas
e nada menos que 93,5% deles tambm classificarem como alta e muito alta a
influncia do Executivo no desempenho da instituio. (MOISS, 2011, p. 7)
32
A necessidade regimental de instalao desta comisso foi, recentemente, objeto de controvrsia dada
deciso do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto.
71
33
No custa lembrar o contexto em que Abranches escreveu seu artigo, quando estavam efervescentes
as discusses quanto ao sistema a ser adotado no Brasil.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
34
Przeworski et al. (1996) ressaltam que a paralisia decisria pode acontecer nos dois sistemas: no parla-
mentarismo, quando no se forma uma coalizo majoritria, no presidencialismo, quando o Legislativo
dominado por maioria hostil ao Executivo, mas no suficientemente grande para derrubar vetos
presidenciais rotineiramente.
35
hence, ardent speeches are just a smoke screen to cover an underlying consensus. Not every outcome
that looks like legislative paralysis is so.
36
the perils and the virtues of parliamentarism are intrinsic to the institutional features of the
respective systems. This is the sense in which, for Linz, there is, in effect, just one explanatory
variable: regime type.
73
A terceira onda, para Elgie (2004), mais caracterizada por abordagens nasci-
das de teorias gerais da Cincia Poltica, com metodologia rigorosa aplicada a
um conjunto de questes mais ou menos definido: em contraste, trabalhos da
terceira onda fundam-se numa abordagem metodolgica explcita, sejam os
atores com poder de veto, teoria agente-principal, institucionalismo da escolha
racional e/ou economia neoinstitucionalista em geral.37 No se encontram tra-
os desse tipo de abordagem no trabalho de Abranches.
37
by contrast, work in the third wave is founded on a very explicit methodological approach, whether
it is veto players, principal-agent theory, rational choice institutionalism and/or the new institutional
economics generally.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
este um problema srio, que tem razes histricas, e que requer solues de
curto prazo para o perodo de trabalho constituinte e de longo prazo, atra-
vs de inovaes constitucionais, de responsabilidade da Assembleia Nacional
Constituinte (p. 9);
75
38
Ressalte-se que essa anlise no representa o posicionamento dos autores a favor ou contra qualquer
sistema de governo, apenas procura evidenciar os pressupostos implcitos ao artigo originador do con-
ceito de presidencialismo de coalizo.
39
Ames (2003) chama a ateno, embora de forma episdica, para esse desprezo nos estudos. Um dos
trabalhos importantes para a caracterizao do federalismo o de Abrcio (1998).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
40
parliaments are in demand; human beings have invented only a few routines to govern themselves in
peace, and representative government through assemblies is one of them; parliaments tend to persist,
and to be reinvented if they disappear.
41
insulation has made Congress unwilling to initiate laws. Dispersion has made Congress unable to
aggregate individual bills into a coherent legislative program. Constituent service and administrative
oversight have eaten into the time and energy which congressmen give legislative matters.
77
42
Este pargrafo uma tentativa de resumir a argumentao de R. D. Arnold no livro The logic of
congressional action.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Por outro lado, h diversas aes de representao poltica que fogem pers-
pectiva do Estado gerente, como quando se regula a prevalncia de valores
culturais na sociedade, questes exclusivas da vida privada e muitas delas de
substncia simblica. Como exemplo, podem-se citar direitos de identidade
(gays, mulheres, negros, ndios) e crenas (prticas religiosas ou laicas, aborto,
credo religioso, clulas tronco). Os direitos de identidade e de crenas, embora
sejam questes afeitas sociedade poltica, isto , s definies que os cida-
dos em conjunto pretendem e precisam se posicionar, so sistematicamente
omitidas pelo Congresso brasileiro e no so levadas em considerao nos es-
tudos sobre presidencialismo de coalizo, mais preocupados com a dimenso
executiva da governabilidade, conforme argumentado anteriormente.
43
Referimo-nos aqui ao que vem sendo genericamente chamado de judicializao da poltica.
79
Seja por sua incapacidade tcnica, seja pela sua notria pluralidade e lentido,
seja por suas dimenses reduzidas, ou, ainda, pela prpria natureza do Poder
Executivo, o Legislativo, nesse papel de gerente, ser sempre um scio minori-
trio. Entender porque o sistema poltico brasileiro produz um Congresso que
tenciona ser no mximo um gestor de segundo nvel da ao estatal torna-se
uma questo relevante de anlise. Argumentar que faltam ao Congresso prer-
rogativas para aumentar sua ao no Estado brasileiro frgil, porque o ar-
ranjo institucional atual foi criado pelo Legislativo constituinte, alm de estar
sujeito a alteraes fundamentais, por meio das emendas Constituio. Mais
adequado buscar a resposta para a manuteno do status quo no desejo (ou
no desejo) do ator. A imutabilidade interesse dos parlamentares e esse, por
sua vez, reside em estratgias de sobrevivncia poltica dos prprios, dentro da
lgica de carreira poltica. A sociedade brasileira no paga dividendos polticos
a quem no se alinhe ao provimento de servios pblicos, ou, em outros ter-
mos, manuteno da governabilidade.
REFERNCIAS
ABRANCHES, Srio Henrique Hudson. Presidencialismo de coalizo: o dile-
ma institucional brasileiro. Dados: Rev. Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 31,
n. 1, p. 5-34, 1988.
Essa viso contraditada por vrios trabalhos, dentre eles um interessante es-
tudo de caso analisado por Tavares de Almeida e Moya (1997). Discutindo as
polticas de reforma do Estado, no tocante s privatizaes, nos anos noventa,
esses autores afirmam que, se o Congresso atuou sobre uma pauta que no foi
por ele definida, sua atuao foi muito relevante. O arcabouo da poltica de
privatizao foi discutido e negociado no Legislativo. Esse poder no consti-
tuiu obstculo a esse captulo das reformas econmicas, portanto, inovao.
Outro estudo, realizado por Ricci e Lemos (2004), com idntico enfoque meto-
dolgico, examina a relao entre produo legislativa e preferncias eleitorais
na Comisso de Agricultura e Poltica Rural da Cmara dos Deputados, no
perodo de 1991 a 2003. Alm de se concentrar em uma determinada arena
(uma comisso de mrito), o estudo tambm discute a relao do contedo
das iniciativas parlamentares com a origem socioprofissional dos deputados,
se ligada atividade agrcola ou no. As concluses, similares s dos estudos
mais recentes, apontam a tendncia de iniciativas legislativas que repercutem
interesses espalhados em todo o territrio nacional, confirmando as hipteses
de que os parlamentares, em questes setoriais, no caso a questo agrcola,
voltam-se para temas abrangentes, sendo residuais as propostas de impacto
extremamente localizado ou paroquialista.
Godoi (2008) analisou a legislao da sade produzida entre 1988 e 2008 (129
leis ordinrias e 6 emendas constitucionais) e rejeitou as teses de que os par-
lamentares tendem a produzir leis que distribuem benefcios concentrados e
da primazia do Poder Executivo na produo de leis. Encontrou predomnio
do Legislativo na aprovao de leis ordinrias e tambm de emendas constitu-
cionais. O Executivo predominou na autoria de leis estruturantes do SUS e o
Legislativo, na de polticas de sade especficas ou de cunho simblico.
Gomes, Carvalho e Reis (2009) analisaram 4.358 projetos de lei ordinria rela-
cionados sade que tramitaram na Cmara entre 1999 e 2006 e observaram
que as leis resultantes de autoria do Executivo tramitaram com tempo mdio
quatro vezes mais curto que os de deputados. Tambm identificaram padres
temporais diferenciados de apresentao de PL e de sua converso em lei, se-
gundo a autoria.
Carvalho (2008) destacou que temas relevantes para o avano das polticas de
sade permanecem sem tratamento legal adequado, como o caso do finan-
ciamento do SUS. Lucchese (2009) analisou projetos de lei ordinria apresen-
tados na Cmara dos Deputados entre 2006 e 2008, que visavam obrigar o SUS
a realizar aes e servios de sade, e verificou uma tendncia de fragmentao
do ordenamento jurdico, em que grupos de pacientes com maior coeso e ca-
pacidade de organizao demandavam leis para atenderem interesses especfi-
cos, com implicaes para a desigualdade da ateno sade e para a equidade
do setor.
44
A incluso de decretos presidenciais na amostra analisada ampliou a intensidade do domnio do
Executivo, pois entre 1990 e 2006, 47% da produo analisada foi proveniente desse tipo de nor-
ma. Contudo, esse instrumento destina-se regulamentao pelo Executivo de leis aprovadas pelo
Congresso. A amostra tambm incluiu 160 leis e trs emendas constitucionais.
93
das emendas apresentadas e dos textos finais aprovados, todo esse processo
discutido sob o recorte da vinculao partidria dos parlamentares.
Nos dois casos analisados (Fundef e Fundeb), o Poder Executivo viu o Poder
Legislativo aprovar o contedo central de suas propostas de emenda Cons-
tituio, mas com diferenas. No caso do Fundef, os dispositivos especficos
foram aprovados praticamente como enviados ao Congresso, mas custa da
renncia, por parte do Executivo, de uma srie de reformas simultaneamente
propostas para a educao superior e para a educao infantil. A base de apoio
do presidente da Repblica alterou significativamente a PEC em outros assun-
tos que no especificamente o do Fundef, mas sem a participao relevante do
partido do presidente, o PSDB.
Enfim, dialogando com outros estudos relativos ao tema, resta dizer que es-
tas concluses reforam os trabalhos que indicam a relevncia da atuao do
Poder Legislativo na definio das polticas pblicas (CRUZ, 2009; e DINIZ,
2005); enriquecem as anlises sobre o eventual controle do Poder Legislati-
vo pelo Poder Executivo (PEREIRA; MUELLER, 2000) ou o poder de agenda
do presidente da Repblica (AMORIM NETO; SANTOS, 2003); reforam o
posicionamento universalista do Poder Legislativo nas grandes questes de
polticas pblicas (LEMOS, 2001); confirmam a disciplina partidria nas vota-
es (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1996; AMORIM NETO; COX; M CCUBBINS,
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
que era dominante a tendncia para uma reduo do papel dos estados nas
polticas sociais.
demandas do ministro Adib Jatene por mais recursos para a sade. Foi inspira-
da no Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF), institudo
pela Lei Complementar n 77, de 13 de julho de 1993, com alquota de 0,25%
sobre as movimentaes financeiras e incidncia at dezembro de 1994; a qual
permitiu alocao de recursos em programas de educao e habitao popular,
mas no de sade.
chegava sade mordida em 20% pela DRU, o que foi complementado pelo
decrscimo de outras fontes (principalmente a Contribuio para Financia-
mento da Seguridade Social Cofins e a Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido CSSL). Persistia, assim, o subfinanciamento da sade.
45
Em 6-6-1995, o deputado Eduardo Jorge explicou em reunio da Comisso Especial que o objetivo
era atingir um gasto mdio anual por habitante de 220 dlares (somando o pblico e o privado), em
contraste com a mdia estimada de 100 dlares, que seria o gasto da poca.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
46
Os gastos do SUS, aps a Emenda n 29, passaram de 2,9% do PIB, em 2000, para 3,7%, em 2008, e o
gasto per capita no mesmo perodo passou de 360 para 606 reais j considerando a inflao; mas o
esforo de estados e municpios foi maior: em 2000, participavam com 40,2% do gasto e, em 2008, com
54,1% (PIOLA, 2010). Os gastos federais cresceram menos que as receitas correntes federais. Entre 2000
e 2008, representaram uma mdia de 8,4% da receita corrente bruta; mas entre 2002 e 2009 a mdia
foi ainda mais reduzida: 7,1% (PIOLA, 2010). Vale destacar que o gasto federal em 1995 correspondeu
a 9,6% da receita corrente bruta, muito prximo da proposta de 10%, que foi objeto de tanta disputa
recentemente. Segundo Carvalho (2008), estimativas de 2007 mostram que a Unio foi responsvel por
47% do gasto, os estados, 26% e os municpios, 27%; contudo, a Unio administra 60% da arrecadao
pblica, os estados, 24% e os municpios, 16%. Segundo levantamento da Confederao Nacional de
Municpios (2010), os municpios investiram R$ 89 bilhes a mais que o previsto pela Emenda 29 no
perodo de 2000 a 2008, enquanto os estados deixaram de aplicar R$ 33,4 bilhes e, a Unio, R$ 15,6
bilhes, com os valores corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
113
(...) abandonou-se o critrio de defesa dos 30% dos recursos da seguridade e mais
10% dos recursos fiscais e passou-se a defender o mnimo de 10% das receitas
correntes brutas da Unio... era uma proposta conciliatria e mais palatvel ao
governo. Historicamente, sempre o mais fraco que j comea cedendo (...) Se-
riam menos recursos que os iniciais previstos por Eduardo Jorge,47 mas, bem
mais que o prescrito na EC-29 (...) O PLP 01-2003 passou a ser a nova bandeira
da Reforma Sanitria.
47
Waldir Pires tambm foi autor da PEC n 169/1993.
115
Observe-se que foi aprovado pela Cmara um projeto que previa recursos da
CPMF, que estava para ser extinta em dois meses e cuja proposta de prorro-
gao ainda tramitava na via constitucional. Esta foi efetivamente derrubada
no Senado ainda no ms de novembro de 2007. Assim, a tramitao do PLP
n 1/2003 no Senado (onde recebeu a denominao de PLC n 89/2007) quase
perdeu o sentido.
Valores
Proposta Critrio para a Unio
(milhes de reais)
Valores
Proposta Critrio para a Unio
(milhes de reais)
(*) Adicionou-se o montante calculado para a Emenda n 29 (JORGE, 2010) acrescido de 11,8
bilhes estimados pelo relator da CFT.
48
No modelo institucional-redistributivo, o Estado busca redistribuir a riqueza produzida pela socieda-
de, garantindo aos cidados, por meio de servios institucionalizados, as condies materiais necess-
rias para que atuem produtivamente. No modelo residual, o Estado deve garantir as condies mni-
mas de liberdade, segurana e estabilidade para que seus cidados busquem o seu desenvolvimento
e, consequentemente, o da sociedade. (TITMUSS, 1974)
123
De todo modo, avanos na direo de uma maior equidade em sade podem ser
observados nas normas produzidas e no impacto de sua implantao, mas no
num nvel que promova efetivamente as capacidades dos cidados para obter
uma adequada situao de sade.49 A experincia recente mostra que o retorno
via do Parlamento (com um maior envolvimento dos usurios) indispensvel,
49
Segundo a definio de equidade em sade proposta por Amartya Sen (1995, 2006), com base na teo-
ria de John Rawls (1997, 2003).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
pois foi nele que os maiores avanos foram obtidos, onde a resistncia completa
inviabilizao do SUS ocorreu e onde se encontra o poder para sua restaurao.
REFERNCIAS
ABICALIL, Carlos. PNE: limites e desafios, uma avaliao necessria. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2007. 229 p.
______; PRAA, Srgio. Processo legislativo nas trs esferas do sistema po-
ltico brasileiro. So Paulo: Relatrio de Pesquisa, 2004.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
FINER, Herman. The tasks and functions of the legislator. In: WAHLKE, John
C.; EULAU, Heinz (ed.). Legislative behavior: a reader in theory and research.
Illinois: The Free Press of Glencoe, 1959. p. 281-84.
PETERSON, Mark A. Legislating together: the White House and Capitol Hill
from Eisenhower to Reagan. Cambridge, MA: Harvard Univ. Press, 1993. 360 p.
______. Why health equity? In: ANAND, S.; PETER, F.; SEN, A. (org.). Public
health, ethics, and equity. Kettering: Oxford Univ. Press, 2006. p. 21-33.
Introduo
50
O termo original em ingls partocracy e significa o governo de um partido ou de um grupo de parti-
dos com prejuzo da participao cidad e de atores polticos individuais.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
51
The democratic method is that institutional arrangement for arriving at political decisions in which
individuals acquire the power to decide by means of a competitive struggle for the peoples vote
(SCHUMPETER, 1975, p. 269).
141
Buscando suprir essa lacuna, este estudo parte da taxonomia dos partidos de
V. O. Key (1964), para centrar foco na anlise das funes organizacionais e,
junto ao eleitorado, promotoras da educao e da formao tanto das elites
polticas quanto dos eleitores, e sua importncia para a qualidade da democra-
cia, dentro de uma abordagem que tem como obra seminal The civic culture
de Almond e Verba (1963). Muitas dessas funes esto concentradas em uma
organizao ainda pouco presente na agenda de pesquisa, principalmente no
Brasil: as fundaes ou institutos poltico-partidrios, que desempenham a
pesquisa, a documentao, o estudo e o suporte tcnico especializado para
a transformao de preferncias da sociedade civil em polticas pblicas, ou
seja, assumem a funo de fontes de informao e de educao do eleitor e
dos ocupantes de cargos, alm de think tanks, junto s bancadas partidrias.
Pretende-se, portanto, prestar uma pequena contribuio para o debate sobre
o papel educacional dos partidos, particularmente importante em um cen-
rio de baixa confiana, baixo associativismo e baixa identificao partidria,
como o brasileiro, onde a educao para a democracia torna-se especialmente
relevante para a qualidade de um regime, que objetiva ser inclusivo e respon-
sivo, na chave de Powell (2005).
Para Almond e Verba (1963), a cultura poltica de uma nao uma distribuio
particular de padres de orientao com relao a objetos polticos que pode ou
no ser propcia ao regime democrtico. Presentes na percepo individual, es-
sas orientaes so captadas pelas dimenses cognitivas, afetivas e avaliativas.
Da a importncia da escolarizao, do conhecimento e da informao sobre
os objetos e o funcionamento do regime democrtico para a efetiva qualidade
da democracia. Ainda na mesma abordagem, portanto, o equilbrio do regime
reside na participao potencial, ou seja, na f na capacidade do cidado em
influenciar a elite poltica, ou ainda, na crena na sua competncia subjetiva
(ALMOND; VERBA, 1963) ou eficcia poltica (LAGOS, 2000) para respon-
der e exigir respostas do governo. De acordo com esse argumento, uma socie-
dade composta por cidados que se sentem capazes de negociar com o governo
em p de igualdade cidados autoconfiantes torna aquele mais sensvel s
demandas destes, com consequente aumento da a ccountability. Alm disso,
os padres de orientao democrtica acabam por permear as elites polticas,
recrutadas entre indivduos com valores semelhantes. Da a importncia dos
aspectos cognitivo, entender como o sistema funciona, e avaliativo, ter capaci-
dade de fazer juzos de valor sobre o sistema, e, assim, da escolaridade para o
cidado cvico. Entre as orientaes, valores e costumes favorveis democra-
cia, objeto de surveys, encontram-se a confiana social, a confiana poltica e o
associativismo, relacionados diretamente ao maior grau de escolarizao e de
educao cvica, de acordo com esta literatura.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Objeto de estudo ou no, o fato que a funo educacional dos partidos existe
e vai alm da formalidade dos estatutos partidrios, assumindo caractersti-
cas de poltica pblica, pela compulsria dotao oramentria. Em alguns
pases, como o Brasil, a legislao torna obrigatria a transferncia de fundos
provenientes do governo para as fundaes e institutos de educao poltico-
-partidria. Na legislao partidria brasileira, a funo educativa e organi-
zadora est presente desde a primeira Lei Orgnica dos Partidos Polticos
(LOPP Lei n 4.740/1965, revogada em 1971). Editada no perodo do regime
52
Para mais esclarecimentos sobre esta terminologia ver HENRIQUE, 2009.
147
Nesse sentido, preciso diferenciar trs conceitos, muitas vezes usados indis-
tintamente pela literatura: informao ao eleitor, educao do eleitor e edu-
cao cvica (CIVIC..., 2012)53. Embora tenham a formao do cidado como
ponto comum, cada um tem caracterstica distinta e protagonista adequado.
53
Traduo no oficial de informao sob o ttulo Basic Ideas and Definition of Voter Information, Voter
Education and Civic Information, contida no tpico Civic and Voter Education da Enciclopedia Ace
Electoral Knowledge Network.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
a boca de urna, ou seja, uma atuao mais prxima dos militantes do partido
no perodo de votao.
54
Os bancos de dados do ACE Electoral Knowledge Network atualizado diariamente. Variaes nos per-
centuais e no nmero de pases pesquisados podem ocorrem dependendo da data de acesso, embora
elas sejam normalmente pequenas. Os dados aqui relatados referem-se s datas de acesso constantes
das referncias.
149
A educao cvica, por sua vez, envolve conceitos mais amplos e diretamente
ligados qualidade da democracia. Inclui a importncia da participao cida-
d, os papis e as responsabilidades do governo e do cidado e o conceito de
accountability. Em resumo: ultrapassa as fronteiras da atitude para a ao, fa-
zendo com que os cidados no s conheam as instituies democrticas, mas
que as operem adequadamente. At porque, em sintonia com esta literatura,
mesmo que o hardware democrtico exista, ele de nada vale sem um software
que viabilize e aperfeioe o desempenho do equipamento (MOISS, 2006).
cvica em 38,9% dos 221 pases e territrios onde foi realizado o levantamento.
Os rgos regionais e/ou locais podem realizar e/ou compartilhar o papel em
4% deles. As organizaes da sociedade civil e as ONGs atuam em 16,7% dos
pases. O governo de esfera nacional promove programas de educao cvica
em 9% dos pases. No levantamento atualizado em 1 de fevereiro de 2015, so-
mente dois pases mantinham educao cvica promovida pelas trs esferas
de governo: Comores e frica do Sul. Os partidos e os candidatos promovem
campanhas nacionais de educao cvica em apenas 2,7% dos casos. No Brasil,
a Cmara dos Deputados j assumiu o papel de educadora para a democracia
em seu planejamento estratgico.
55
Pases em que no h uma campanha nacional de educao cvica difusora de contedos como direi-
tos e responsabilidades dos cidados, de acordo com o banco de dados do ACE Electoral Knowledge
Network: Arglia, Samoa Americana, Andorra, Armnia, ustria, Aruba, Barbados, Bangladesh, Bahrain,
Burundi, Belarus, Belize, Blgica, Burma (Myanmar), Canad, Chad, Chile, Chipre, Djibuti, Emirados
rabes, Eslovnia, Guin Equatorial, Finlndia, Fiji, Frana, Gergia, Grcia, Guiana, Holanda, Islndia,
Indonsia, Ir, Irlanda, Itlia, Ilhas Marshall, Liechtenstein, Malta, Micronsia, Mnaco, Monglia,
Marrocos, Nicargua, Nova Zelndia, Niger, Noruega, Om, Paquisto, Repblica Dominicana, Santa
Helena, Santa Lcia, Seychelles, Singapura, So Vicente e Granadinas, San Marino, Senegal, Seychelles,
Singapura, Somlia, Sua, Togo, Turquia, Trinidad e Tobago, Uzbequisto, Vietnam e Zanzibar.
151
56
Traduo no oficial do ttulo What are party foundations?, constante do tpico Political Foundations.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
57
Lei revogada pela Lei n 9.096, de 1995, Lei dos Partidos Polticos em vigor.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Em 1976, a Lei Falco (Lei n 6.339/1976) alterou a LOPP, mas manteve a edu-
cao como funo permanente do partido, embora reduzindo o escopo extra-
partidrio social, retirando a funo alfabetizadora:
Art. 2 O artigo 118 da Lei n 5.682, de 21 de julho de 1971, passa a vigorar com
a seguinte redao:
[...]
Art. 95. O Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos ser
constitudo:
[...]
[...]
1As doaes a que se refere o item III podero ser feitas diretamente ao parti-
do, que as contabilizar em livro prprio e prestar contas nos termos desta lei,
facultada a sua deduo da renda bruta, para fins de clculo do imposto de
renda. (Lei n 6.767/1979, grifos nossos)
Consoante viso do constituinte (art. 17, 1, CF/1988), a atual Lei dos Parti-
dos (Lei n 9.096/1995) assegurou maior autonomia s agremiaes, d ando-lhes
personalidade jurdica de direito privado, ou seja, reforando o carter de asso-
ciao da sociedade civil organizada, fora do Estado, para fomento da participa-
o popular com a nova ordem democrtica. Neste sentido, assegurou recursos
oramentrios precisos, corrigidos e atrelados ao nmero de eleitores. Parado-
xalmente, retirou a importncia do papel educador, estabelecendo como funo
dos partidos assegurar, no interesse do regime democrtico, a autenticidade do
sistema representativo e defender os direitos fundamentais definidos na Cons-
tituio Federal (Lei n 9096, de 1995, texto original sem alteraes at 1 de
fevereiro de 2015), uma perspectiva, que enfatiza o carter da representao de
interesses, mais adequada viso da teoria democrtica hoje dominante.
58
Informao disponibilizada no site do TSE.
157
59
A questo da distribuio do fundo dos partidos parlamentares proporcional quantidade de votos
recebidos pela prpria agremiao, e no pelos candidatos que por ela concorreram na ltima eleio
para a Cmara dos Deputados, foi objeto de grande controvrsia na 54 Legislatura, como resultado
da criao do PSD. A Lei n 12.875, de 30 de outubro de 2013, que regulamentou a chamada portabi-
lidade eleitoral confirmou o entendimento de que 95% dos recursos do fundo sero distribudos aos
partidos na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, des-
considerando as mudanas de filiao partidria mesmo que para agremiao recm-criada. A lei, no
entanto, excepciona os casos de fuso e de incorporao. Entretanto, decises recentes dos tribunais
superiores acabaram garantindo os recursos do fundo partidrio proporcional aos votos recebidos
pelos parlamentares que migraram para outros partidos criados na 54a Legislatura, alm do PSD (TSE...,
2014; RICHTER, 2014). A questo parece ainda no estar pacificada, portanto.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
No corpo da lei havia uma perspectiva alvissareira, no entanto. A Lei dos Par-
tidos (Lei n 9.096/1995), que revogou a LOPP de 1971, destina no mnimo
20% dos recursos do fundo partidrio criao e manuteno de instituto de
pesquisa e de doutrinao e educao poltica:
60
Percentual alterado para 50% pela Lei n 12.034, de 29/9/2009 (minirreforma eleitoral).
61
Fonte: Dados do fundo partidrio, atualizao de 25 de dezembro de 2014. Disponvel em: <http://
www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario>. Acesso em: 1 fev. 2014
159
Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer for-
ma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro,
inclusive atravs de publicidade de qualquer espcie, procedente de: I entida-
de ou governo estrangeiros; II autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as
62
Art. 1 e Art. 3, 1.
63
Art. 53. A fundao ou instituto de direito privado, criado por partido poltico, destinado ao estudo
e pesquisa, doutrinao e educao poltica, rege-se pelas normas da lei civil e tem autonomia
para contratar com instituies pblicas e privadas, prestar servios e manter estabelecimentos de
acordo com suas finalidades, podendo, ainda, manter intercmbio com instituies no nacionais
(Lei n 9.096/1995, art. 53, publicao original, texto mantido sem alteraes at 1 fev. 2015).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
64
A Resoluo do Tribunal Superior Eleitoral n 21.841, de 2004 (art. 5, 2) reitera que entre estas funda-
es esto o instituto ou a fundao de pesquisa e de doutrinao e educao poltica de que trata o
art. 44, inciso IV, Lei n 9.096/1995.
65
Informao referente a 3 de fevereiro de 2015. Os stios dos partidos so alterados constantemente,
implicando em mudanas quanto ao destaque ou no da fundao partidria.
161
Fundao Liberdade e
Democratas DEM 4,75 Cidadania (antigo Instituto
Tancredo Neves PL)
Fundao Leonel Brizola/
Partido Democrtico Trabalhista PDT 3,90
Alberto Pasqualini
66
Informao referente a 3 de fevereiro de 2015.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Instituto Brasileiro de
Partido Social Cristo PSC 2,70 Estudos Polticos Pedro
Aleixo
Fundao Republicana
Partido Republicano Brasileiro PRB 1,81
Brasileira
Fundao Solidarista
Partido Humanista da Solidariedade PHS 0,83
(Funsol)
Fundao Social
Partido Social Democrata Cristo PSDC 0,34 Democrata Crist de
Estudos Sociais
Fundao Ecolgica
Partido Ecolgico Nacional PEN 0,29
Nacional
Partido Republicano da Ordem
PROS 0,16 Fundao da Ordem Social
Social
Fonte: SGM (Cmara dos Deputados); TSE; sites dos partidos, fundaes e lideranas na Cmara
dos Deputados. Elaborao da autora.
(*) Fruto da incorporao de dois partidos (Prona e PL) o PR ainda mantm o antigo Instituto
lvaro Valle, um dos pioneiros na criao das escolas de formao partidria.
(*) Fundada pela antiga Arena em 1975.
O mesmo autor, mais adiante, acrescenta uma definio operacional bem mais
ampla: think tanks so organizaes no lucrativas que conduzem e disse-
minam a pesquisa e as ideias em polticas pblicas (RICH, 2006, p. 17). J
Garc (2009, p. 11-12) admite que essas instituies podem ser organizadas de
maneiras bem diferentes, tendo em comum o fato de que usam a evidncia de
pesquisa para influenciar polticas pblicas e privadas, direta ou indiretamen-
te, por meio de consultoria, interao com a mdia, informao e participao
direta na elaborao de polticas pblicas junto aos tomadores de deciso.
vista disso, algumas fundaes e, principalmente, as assessorias tcnicas das
lideranas dos partidos nos parlamentos assim como as consultorias legis-
lativas e rgos como o Congressional Research Service (CRS), nos Estados
Unidos podem, em alguns aspectos, compartilhar competncias de think
tanks, desde que descartada a utpica prerrogativa do desinteresse poltico.
[...] A educao do eleitor assim como a educao cvica quase sempre dire-
cionada ao cidado comum. Assume-se que ele deve aprender a ser democrti-
co, a votar, a eleger lderes, a entender como o processo poltico funciona, sua
responsabilidade cvica e sobre a governana. Pouco se discute se aqueles que
assumem o poder poltico entendem os princpios da democracia e se realmente
querem obedec-los. Menos ainda, sobre o que esses lderes devem aprender
a partir do momento em que so eleitos e o que eles simplesmente assumem
que sabem, mas que realmente no sabem, no que tange representao, ao go-
verno, tomada de decises e aos direitos e responsabilidades constitucionais
(EDUCATING..., 2012, traduo nossa67).
67
Esta uma traduo no oficial da verso em ingls do tpico Civic and voter education (educao
cvica e educao do eleitor), Educating leaders and citizens (educando lderes e cidados) publicado
pela ACE Electoral Knowledge Network.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
68
R$ 3,50, sendo que a Justia Eleitoral pode liberar o pagamento no caso de falta de recursos comprovada.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Consideraes finais
69
Outras acepes para accountability em portugus.
171
REFERNCIAS
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179
Introduo
70
O programa, com durao de uma hora, rene noticirio dos Trs Poderes, com vinte minutos para
a Cmara.
187
lamento com a sociedade seria uma das razes primordiais para a criao de
tais instrumentos de divulgao. Um ponto em comum entre os estudos sobre
os veculos de comunicao legislativos a percepo de que o funcionamento
deles introduz modificaes significativas no prprio processo de produo le-
gislativa (COOK, 1989; FREITAS, 2004; RENAULT, 2004; SANTOS, 2005), seja
na maior presena dos parlamentares no plenrio e nas reunies de comisses,
seja no formato ou na durao dos discursos, na maior quantidade de falas, na
contratao de mais profissionais de imprensa, ou na simples preocupao com
o visual e com a oratria adequada aos meios eletrnicos.
Alguns estudos chegam a apontar que a divulgao feita pelo prprio Legisla-
tivo quebrou o monoplio da mdia comercial na definio da agenda pblica
(SANTOS, 2005, p. 23), com informaes em tempo real e mais detalhadas
sobre o funcionamento do Parlamento, sem a intermediao da mdia privada
(RENAULT, 2004, p. 132). Talvez possamos considerar que houve apenas uma
ampliao dos enfoques disponveis para o pblico. Afinal, apesar do potencial
democrtico desses veculos, algumas anlises j apontam as dificuldades ins-
titucionais para realizao da comunicao pblica nas emissoras legislativas,
tais como o modelo de gesto e o perfil da programao (JARDIM, 2006), alm
do alcance dessas mdias junto ao pblico, tema de recorrente preocupao
entre os gestores desses sistemas de informao.
A partir dos anos 2000, a Secom ampliou seu foco de atuao, com o objetivo de
ouvir e receber as demandas dos cidados por meio de canais diferenciados de
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Divulgao x participao:
democracia deliberativa e participativa
71
No objetivo deste artigo detalhar as diferenas e semelhanas entre os conceitos de democracia delibe-
rativa e participativa. Para fins de argumentao, basta enfatizar as crticas que os tericos filiados a ambas
concepes fazem aos regimes representativos conforme a organizao tradicional. Para mais detalhes
sobre as duas concepes, ver: Cunningham (2009), Ferree et al. (2002), Miguel (2004), Mouffe (2005).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
(...) trata todos os indivduos como agentes autnomos, capazes de formar juzos
razoveis atravs da assimilao de informaes e diferentes pontos de vista, e
que institucionaliza uma variedade de mecanismos para incorporar os juzos
individuais num processo coletivo de tomada de deciso. A concepo delibe-
rativa da democracia focaliza a ateno nos processos pelos quais os juzos so
formados e as decises so tomadas (grifo do autor).
1. primado da lei;
3. accountability vertical;
4. accountability social;
5. accountability horizontal;
72
Numa categorizao mais completa seria necessrio abranger ainda: a) esfera partidria (burocrti-
ca), que inclui os sistemas de interatividade oferecidos diretamente pelos partidos polticos; b) esfera
pessoal (carismtica), que compreende os dispositivos mantidos pelos prprios parlamentares e suas
assessorias diretas, com foco nas redes de relacionamento de interesse pessoal do parlamentar, como
vereadores, prefeitos, governadores, ministros, lideranas polticas locais, representantes de movi-
mentos sociais, religiosos, organizaes no governamentais e similares. Contudo, essas duas catego-
rias no fazem parte do escopo analtico deste artigo.
197
Ouvidoria Parlamentar
A Ouvidoria conta ainda com sistema eletrnico, que recebe, por e-mail, men-
sagens da sociedade sobre os temas discutidos pela Cmara. Alm disso, a
Ouvidoria recebe manifestaes dos cidados sobre os deputados e o funcio-
namento da instituio, incluindo a reclamaes, sugestes, dvidas e at
mesmo xingamentos, bem como uma variedade de manifestaes da popu-
199
lao que nem sempre se relacionam diretamente com a pauta e a agenda le-
gislativa. A mdia de mil mensagens por ms, o que corresponde a doze mil
participaes por ano. Contabilizando os anos de 2001 a 23 de abril de 2014, o
total de participaes via Ouvidoria chega a 75.840 (setenta e cinco mil, oito-
centos e quarenta), de acordo com dados fornecidos pelo rgo.
Audincias pblicas
73
Excluindo os perodos de recesso, nos meses de janeiro e julho, os dois mil eventos so distribudos
entre 46 semanas, com realizao em trs dias consecutivos (tera a quinta-feira), totalizando 14,8
eventos por dia.
74
Os plenrios das comisses so dezesseis salas localizadas no Anexo II da Cmara, destinados s
reunies ordinrias e audincias pblicas promovidas pelas comisses.
75
A Cmara tem quatro veculos de divulgao legislativa: tev, rdio, jornal e agncia de notcias. A
TV Cmara, inaugurada em 1998, tem como funo prioritria transmitir as sesses do Plenrio e das
comisses. A programao inclui telejornais, debates e entrevistas, documentrios e outros formatos
televisivos. A Rdio Cmara, por sua vez, foi criada em 1999, a partir do ncleo de profissionais encar-
regados de produzir o noticirio da Cmara no programa A Voz do Brasil, tarefa realizada desde 1963. O
Jornal da Cmara editado desde 1971. Divulga o trabalho das comisses tcnicas e d nfase aos dis-
cursos e votaes realizadas no Plenrio. A Agncia Cmara de Notcias foi criada em 2000 para ampliar
a visibilidade das atividades legislativas e divulga, em tempo real, o desenrolar das aes institucionais,
como votaes em plenrio, audincias pblicas das comisses permanentes e especiais, reunies de
bancadas parlamentares, entre outras atividades.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
e-Democracia
76
Dados fornecidos pelo Departamento de Comisses da Cmara dos Deputados.
203
Comunidades Membros
77
Os cidados podem se cadastrar em mais de uma comunidade do e-Democracia. Aqui so considera-
das as comunidades virtuais ativas e inativas, desde que o servio foi criado.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Comunidades Membros
Juventude e Cultura 79
Cdigo Comercial 77
Catstrofes Climticas 75
Trfico de Pessoas 16
TOTAL 42.108
Portal corporativo
78
No objetivo deste trabalho fazer uma anlise exaustiva da ferramenta e-Democracia da Cmara.
Para mais detalhes, ver Faria (2012).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
chats;
envio dos comentrios aos deputados citados nas matrias, por meio de um
link na internet na pgina delas;
TV Cmara
Fonte: TV Cmara
Redes sociais
importante ressaltar que este levantamento diz respeito apenas s redes so-
ciais elencadas no cone participao do site oficial da Cmara, at 22 de abril
de 2014. Isso significa que os perfis de comisses, de rgos administrativos e
outros no esto includos no levantamento.
RP Cmara 2.234 -
(*) Foram considerados somente twitter e facebook porque so as duas redes destacadas e di-
vulgadas no item Participao do site oficial (www.camara.leg.br).
Disque-Cmara
para fazer presso poltica sobre os parlamentares. De certa forma, ainda que
no haja igual participao de todos, umas das caractersticas da esfera pblica
de Habermas, h de fato uma tentativa de dilogo, participao, e de influen-
ciar na deciso parlamentar, preceito fundamental da democracia deliberativa.
Concluses
79
Considera-se participao positiva, para efeitos da anlise aqui exposta, as manifestaes que fo-
gem ao escopo de crtica, reclamao e denncia, ou seja, que expressam o desejo do cidado de
acompanhar o processo legislativo e tentar interferir no processo decisrio. A participao negativa
seria, portanto, aquela cujo foco so as queixas e crticas, isto , o que refora a imagem negativa do
Congresso Nacional.
211
At agora, o que se pode perceber tambm que h uma esfera pblica no sen-
tido de que as pessoas esto buscando debater sobre os mais diversos temas,
mas ela est longe de se configurar como prev a literatura analisada no item 3
sobre democracia deliberativa e democracia participativa. Isso porque no h,
principalmente, igualdade de acesso a todos os canais nem efetiva capacidade
de influenciar os representantes. Aqui devemos chamar ateno para uma nica
exceo: o e-Democracia. Como esse canal j direciona as questes para temas
especficos, com a participao comprometida dos parlamentares envolvidos
(so eles que pedem a discusso pblica e, com isso, se comprometem a dar uma
resposta), o resultado garantido, nos relatrios dos projetos, que so disponibi-
lizados comunidade que os discutiu. Desta forma, o pblico que o acessa geral-
mente especializado no tema em questo. Os outros canais so mais utilizados
como desabafo ou presso para interesses de grupos corporativos.
Porm, como enfatiza Marques (2011, p. 116), no adianta dar voz e oportuni-
dades de expresso e discusso aos usurios se a eles no se demonstra, t ambm,
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Parlamentos criam blogs, fruns temticos e promovem chats, mas h poucas in-
formaes sobre os efeitos polticos disso. Tal aspecto certamente afeta a motiva-
o dos participantes em face da falta de retorno de suas intervenes. Isso pode
levar descrena no mecanismo e comprometer o engajamento na discusso.
Na maioria dos casos, o debate se limita aos dois lados da questo, ou seja,
uma posio favorvel e outra contrria. Alm disso, no basta realizar cen-
tenas de audincias pblicas se os partidos, os parlamentares, as lideranas
internas e a prpria Cmara dos Deputados se mantiverem impermeveis e
refratrios s manifestaes dos representantes da sociedade civil. O uso ina-
dequado desse instrumento pode criar a iluso de uma democracia aberta e
participativa, mas na realidade, trata-se de uma estrutura fechada, uma demo-
cracia enclausurada em suas decises e rituais.80
80
Exatamente com a finalidade de evitar isso, a Cmara est desenvolvendo um projeto de audincia
pblica interativa, com o uso da internet e das redes sociais para que mais cidados possam participar
desses eventos e enviar contribuies para o processo legislativo.
213
81
Recentemente a Secretaria de Comunicao Social criou uma Coordenao de Participao Popular
para tentar sistematizar, avaliar e interpretar os dados de interao, para que eles possam ser disponi-
bilizados e aproveitados pelos parlamentares no debate e efetivao de polticas.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Por outro lado, apesar dessas limitaes, inegvel que a interatividade tende
a ser cada vez mais valorizada politicamente, medida que passar a permear
as principais formas de manifestao da poltica. A interao motivada por
vrios fatores, com destaque para o interesse e a confiana, os quais, no caso da
poltica, em especial a atividade parlamentar, constituem dois grandes obst-
culos, tendo em vista a notria falta de interesse e a desconfiana da sociedade
em relao ao Poder Legislativo. A participao est diretamente associada
visibilidade e transparncia, elementos resultantes dos consensos e acordos
tecidos no mbito das negociaes polticas. Para a populao, contudo, o que
levado a pblico a verso divulgada sobre as discusses. Como, ento, os
debates legislativos podem ser atraentes para a populao? Ser que o cidado
se interessa pela dimenso processual da dinmica legislativa e parlamentar
ou o foco do interesse est mais relacionado esfera pragmtica, ou seja, ao re-
sultado e s consequncias do que foi aprovado ou decidido? Como despertar
a ateno e o interesse pelo menos daqueles segmentos diretamente envolvidos
no debate poltico sobre temas especficos? Se a participao pressupe con-
fiana do cidado, como superar a falta de confiana?
Por fim, o balano das iniciativas da Cmara pode ser considerado positivo
por um lado, dado o mrito das medidas tomadas at agora, o potencial dos
canais de interatividade e o atual contexto sociocultural em que as tecnologias
digitais se apresentam como um amplo horizonte de redefinio da relao do
cidado com o Estado e com as instituies legislativas em especial. Entretan-
to, por outro lado, fica a ressalva da eficcia poltica desses instrumentos de
participao do ponto de vista especfico da democracia representativa em sua
dimenso deliberativa/participativa. At o momento, a nfase da instituio
tem sido na oferta de canais para receber manifestaes da sociedade, mas
isso, por si s, no garante participao do cidado nos processos decisrios.
Faltam, portanto, mecanismos para fazer com que a participao seja levada
aos gabinetes parlamentares, ao conhecimento dos representantes polticos e
assegurar que haja resposta sociedade. Mas, para isso, preciso ainda des-
pertar o interesse dos agentes polticos para a importncia dessas ferramentas
de interatividade e de participao social.
REFERNCIAS
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Srgio Braga
82
The university must regenerate itself. Science culture must become increasingly multidisciplinary and
more practical. We must apply common sense without delay.
83
Por digital divide ou fratura/diviso digital entendemos, seguindo o trabalho clssico de Pippa Norris
(2001), como a desigualdade de acesso internet nos mltiplos sentidos dessa expresso (material,
cognitivo e cultural) e como consequncia a diviso da sociedade em dois grupos estratificados segun-
do seus potenciais de acesso internet.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
84
Entre os trabalhos que contm recomendaes ou que analisam boas prticas relacionadas ao uso
da internet por parlamentos nacionais, destacamos, alm das edies dos manuais para parlamentos
publicados pela Unio Interparlamentar (IPU) (GUIDELINES..., 2000 e 2009), os trabalhos pioneiros de
Coleman et al. (1999), Norris (2000, 2001), bem como as anlises subsequentes de Suurla et al. (2002),
Kingham (2003), Mendel (2006), Beetham (2006), Trechsel et al. (2003), Lusoli, Ward e Gibson (2003),
Cardoso, Cunha e Nascimento (2003), Ferber, Foltz e Pugliese (2003, 2005), Frick (2005), Ward e Lusoli
(2005), Setala e Grolund (2006), Lpez et al. (2008), o nmero especial do The Journal of Legislative
Studies com diversos estudos sobre os impactos da internet nas democracias parlamentares europeias
(DA; NORTON, 2007) e os recentes surveys publicados pelas Naes Unidas e IPU (WORLD..., 2008;
WORLD..., 2010). Para o caso do Parlamento brasileiro, cf. os trabalhos de Braga (2007, 2009), Marques
(2008), Perna e Braga (2012) e Faria (2010, 2012).
225
Para cumprir esse objetivo, o artigo est organizado da seguinte forma: ini-
cialmente, faremos uma introduo, com pontos bsicos a serem abordados, e
com parmetros analticos colocados pela literatura para a anlise do tema; em
seguida, realizaremos um panorama das principais pesquisas sobre os canais
de interao do parlamento com a sociedade, com especial nfase para ferra-
mentas tecnolgicas representadas pelas mdias e, finalmente, apresentaremos
alguns dilemas associados a este uso nos principais parlamentos do mundo.
85
Parte do texto desta seo foi utilizada anteriormente no projeto de Grupo de Pesquisa e Extenso
denominado A influncia das redes sociais no processo legislativo na Cmara, que pode ser acessado
pelo link a seguir: http://www2.camara.leg.br/responsabilidade-social/edulegislativa/educacao-le-
gislativa-1/posgraduacao/grupo-de-pesquisa-e-extensao-gpe/projetos/GP.9.13_A_influencia_das_
Redes_Sociais_no_Processo_Legislativo_Cristiano_Ferri.pdf
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Nesse contexto, uma srie de fenmenos polticos tm sido observados nas de-
mocracias mais institucionalizadas, especialmente a partir da dcada de 1990.
Percebe-se a existncia no de uma consolidao tranquila das poliarquias,
mas o surgimento de tenses inerentes ao funcionamento dos sistemas re-
presentativos modernos tais como o aumento de insatisfao popular com o
processo eleitoral (DIONNE, 1991; CRAIG, 1993; TOLCHIN, 1999; WOOD,
2004) e a profunda desconfiana em instituies governamentais (NYE;
ZELIKOW; KING, 1997; HETHERINGTON, 1998), com destaque inclusive
para o Congresso Nacional norte-americano (HIBBING; THEISS-MORSE,
1995, 2001). Diversos autores apontam que estas percepes tm se desdobra-
do intermitentemente em comportamentos efetivos, observados mesmo em
poliarquias mais institucionalizadas e estveis, tais como o baixo compare-
cimento em pleitos eleitorais (TEIXEIRA, 1992; NORRIS, 2011), a eroso do
capital social (PUTNAM, 2000) e o declnio do apoio a partidos polticos
enquanto canais institucionalizados de expresso de interesses (ALDRICH,
1995; DALTON, 2001, 2012). Muitas so, portanto, as variantes de crticas
diretas ao modelo liberal de democracia, embora com nuances entre si, mas
que compem estridente e crescente fluxo da teoria poltica contempornea
(ARTERTON, 1987; COHEN; ARATO, 1992; GALBRAITH, 1992; GIDDENS,
1994; MIGUEL, 2003; COLEMAN; BLUMLER, 2009 dentre outros).
86
Com a sugesto de uma estrutura de anlise para o exame dos impactos da internet nos trabalhos
parlamentares, Cristina Leston-Bandeira enumera as seguintes funes desempenhadas pelos rgos
parlamentares que podem ser potencializadas por intermdio do uso das tecnologias digitais: me-
diao e resoluo de conflitos, educao, legislao, legitimao, representao e fiscalizao do
Executivo (LESTON-BANDEIRA; WARD, 2007, p. 662). Para uma tentativa de aplicao desse modelo te-
rico na anlise dos principais parlamentos europeus, cf. o artigo da mesma autora (LESTON-BANDEIRA;
WARD, 2009).
227
87
Denominam-se Novas Tecnologias de Informao e Comunicao (NTICs) as tecnologias e mtodos
para comunicar surgidas no contexto da Revoluo Informacional, Revoluo Telemtica ou Terceira
Revoluo Industrial, desenvolvidas gradativamente desde a segunda metade da dcada de setenta e,
principalmente, nos anos noventa. A imensa maioria delas se caracteriza por agilizar, horizontalizar e
tornar menos palpvel fisicamente manipulvel) o contedo da comunicao, por meio da digitaliza-
o e da comunicao em redes (mediada ou no por computadores) para a captao, transmisso e
distribuio das informaes (texto, imagem, vdeo e som). Considera-se que o advento dessas novas
tecnologias (e a forma como foram utilizadas por governos, empresas, indivduos e setores sociais)
possibilitou o surgimento da sociedade da informao. Alguns estudiosos j falam em sociedade do
conhecimento para destacar o valor do capital humano na sociedade estruturada em redes telem-
ticas. So consideradas NTICs, entre outras: a) os computadores pessoais (PCs, personal computers);
b) a telefonia mvel (telemveis ou telefones celulares); c) a TV por assinatura (a cabo e parablica); d) o
correio eletrnico (e-mail); e) a internet; f) as tecnologias digitais de captao e tratamento de imagens
e sons; e g) as tecnologias de acesso remoto (sem fio ou wireless). (NOVAS..., 2011)
229
Com efeito, diversos autores ao longo dos ltimos anos elaboraram trabalhos
examinando os impactos das novas tecnologias sobre os processos de repre-
sentao poltica no sentido estrito do termo, ou seja, nas relaes que se
estabelecem entre o cidado digitalmente includo e aqueles segmentos das
elites dirigentes por eles eleitos e que exercem mandatos em rgos parla-
mentares (COLEMAN; SPILLER, 2003; ZITTEL, 2003; DAI; NORTON, 2007;
LILLEKER; JACKSON, 2009, 2011, alm dos j citados anteriormente).
Nesse contexto, uma ideia cada vez mais difundida entre os analistas dos im-
pactos das novas tecnologias digitais no processo parlamentar a de que tais
tecnologias permitem o desenvolvimento de prticas de democracia participati-
va e deliberativa como instituto complementar democracia representativa. Em
oposio ideia de substituio do sistema de representao parlamentar por
formas de participao mais direta da populao nos processos decisrios do
Estado presentes numa primeira fase de estudos sobre internet e poltica tem
se difundido crescentemente a perspectiva que considera haver uma compati-
bilidade ou um relao de complementaridade (embora no imune a tenses)
entre representao e participao poltica, sendo esta fator de fortalecimento
da primeira (FISHKIN; LUSKIN, 2005; FUNG, 2006, 2007; P OGREBINSCH;
SANTOS, 2011; SMITH, 2009; COLEMAN; BLUMLER, 2009).
231
Segundo Zhang et al. (2010, p. 2), a participao poltica pode ser entendida em
dois diferentes sentidos: a participao cvica e a participao poltica propria-
mente dita. A primeira forma refere-se ao engajamento em trabalhos comu-
nitrios por meio de aes no relativas a governo ou eleies; por exemplo, o
trabalho voluntrio de auxiliar crianas carentes ou pessoas idosas no centro
comunitrio do bairro.
88
Os principais websites facilitadores de relaes sociais so facebook.com, orkut.com, ning.com,
twitter.com, myspace.com e youtube.com. Por outro lado, Comunidade virtual uma comunidade que
estabelece relaes num espao virtual utilizando meios de comunicao a distncia. Caracteriza-se
pela aglutinao de grupo de indivduos com interesses comuns que trocam experincias e informa-
es no ambiente virtual, por meio da utilizao de ferramentas de interao, como, por exemplo,
fruns, blogs, bate-papos (chats), enquetes, etc. Fonte: Wikipdia com modificaes.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
a. mobilizao eleitoral;
b. ativismo social;
c. jornalismo cidado; e
d. transparncia.
89
No Brasil, h diversas iniciativas importantes nesse gnero tais como o projeto Excelncias, da
Transparncia Brasil (http://www.excelencias.org.br/), o site Meu Deputado (http://www.meudeputado.
org/), o projeto Congresso Aberto (http://www.congressoaberto.com.br/), o Observatrio Social de
Maring (http://www.sermaringa.org.br/), o site VotenaWeb, que estimula a participao social em pro-
posies de autoria dos parlamentares em tramitao na Cmara dos Deputados (http://www.votena-
web.com.br), para citar apenas os mais conhecidos (ltimo acesso a todos os sites: julho de 2012). Para
um levantamento recente dessas prticas em nvel internacional cf. trabalho de Tiago Peixoto (2009).
239
Experincia de
Caractersticas Problemas observados
participao off-line
Experincia de
Caractersticas Problemas observados
participao off-line
90
Para uma anlise abrangente das experincias de e-participao e de interao com a comunidade pa-
trocinadas pelos parlamentos latino-americanos, cf. a anlise de Perna e Braga (2012). Para um estudo
de caso mais aprofundado das experincias do Senador Virtual chileno e do e-Democracia da Cmara
dos Deputados brasileira cf. o estudo de Faria (2012).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Experincia de
participao Caractersticas Problemas observados
on-line
Experincia de
participao Caractersticas Problemas observados
on-line
Experincia de
participao Caractersticas Problemas observados
on-line
Experincia de
participao Caractersticas Problemas observados
on-line
Os autores resumem que essas outras vozes destacadas nas discusses virtu-
ais no seriam normalmente ouvidas pelo parlamento se no fosse desse jeito.
Mas ressaltam a necessidade de preparao especial que esse processo deman-
da, assim como foi o processo de divulgao focada, realizada para a discusso
sobre violncia domstica, e o suporte para minimizar os problemas da exclu-
so digital. Quanto eficcia poltica, isto , no tocante ao efetivo impacto no
processo legislativo, os participantes da discusso sobre violncia domstica
terminaram mais pessimistas dos que os partcipes da discusso sobre poltica
de comunicao.
Concluses
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Journal for L
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Formao do corpo
legislativo
267
O legislador apenas adaptou a lei realidade. Em parte, ele criou novas normas
s quais os atores polticos e os reguladores tiveram que se adaptar. A transpa-
rncia dos recursos foi uma das reas de maior adaptao tanto dos reguladores
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
91
Veja o website www.asclaras.com.br da organizao no governamental Transparncia Brasil.
269
A anlise dos deputados federais nas ltimas trs legislaturas (ou seja, os ti-
tulares e suplentes das eleies de 2002, 2006 e 2010 que exerceram o cargo
entre 2003 e 2012), em relao ao financiamento de suas campanhas, revela
uma variao significativa quanto ao total de recursos mobilizados. A variao
se reflete no volume total de recursos, na composio desses recursos como
advindos de diferentes fontes e na relao entre candidatos com financiadores
individuais. Esses sero os trs aspectos do financiamento analisados a seguir.
Volume
4 154 6.108.653,20 5%
92
O nmero total de candidatos includos nos quartis no exatamente igual a dos deputados ativos,
pela dificuldade de tratamento dos restos aps a diviso por quatro. Na tabela 1 o desvio menor que
na tabela 2, porque em unidades menores os desvios tendem a se somar. Alm disso, a soma resulta
em 613 porque aos 513 deputados titulares foram acrescidos aqueles que exerceram o mandato como
suplentes em algum momento da legislatura.
271
Composio
deputados que recebem mais de 50% dos seus recursos de uma nica fonte
foram identificados como pertencentes a um tipo de financiamento.
b. de pessoas f sicas;
c. de pessoas jurdicas;
d. de candidatos;
e. de partidos polticos.
Concentrao
De forma geral esse quadro de dependncia frente aos seus respectivos doado-
res privados ilustra que os representantes divergem bastante em relao sua
capacidade de disperso das fontes de financiamento. Poucos representantes
so capazes de manter a influncia de doadores individuais abaixo do patamar
dos 10% do total de financiamento. Para estes ser mais fcil recusar deman-
das de todo tipo desses doadores, uma vez que a ameaa de perder o apoio do
doador em uma futura eleio no pesa tanto no oramento total. No outro ex-
tremo, temos um grupo de parlamentares cuja campanha depende essencial-
mente do apoio de um doador especfico. Aceitando o critrio adotado, esses
casos abrangem um em cada dez parlamentares, uma taxa preocupante para
uma Casa Legislativa, especialmente em mbito federal. A traduo da noo
de depender essencialmente em um valor especfico (no nosso caso 30%)
arbitrrio e se justifica somente pelo senso comum. Por outro lado, acredita-
mos que qualquer outra linha indicaria igualmente a tendncia preocupante
de concentrao da origem dos recursos em poucas fontes.
Com base nessas informaes podemos voltar interpretao dos fatos acima
apontados: tanto candidatos como partidos polticos ampliaram o seu papel
como intermedirios de recursos de empresas nas ltimas eleies, ou seja, em
279
Doadores individuais
Companhia
Metalrgica Prada 2.150.000,00 0,4% 0,7% 17 3%
93
CCJC cabe se manifestar, entre outros, acerca dos aspectos constitucional, legal, jurdico, regimental
e de tcnica legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos apreciao da Cmara ou de
suas comisses, sobre matrias relativas a partidos polticos, perda de mandato, etc. (Regimento da
Cmara dos Deputados, art. 32). CFT cabe, entre outros, emitir parecer sobre a compatibilidade e/ou
a adequao financeirae oramentria da proposio e, quando for o caso, sobre o mrito (Regimento
Interno da Cmara dos Deputados, art. 53).
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
CCJC 0 0 1 2 1 4 13 35 64 10
CFT 0 0 0 0 1 2 6 22 40 8
Valores em %
Plenrio 0,2% 0,2% 0,2% 1,7% 2,9% 3,1% 10,6% 26,9% 45,2% 8,9%
CCJC 0,0% 0,0% 0,8% 1,5% 0,8% 3,1% 10,0% 26,9% 49,2% 7,7%
CFT 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,3% 2,5% 7,6% 27,8% 50,6% 10,1%
Valores em % cumulativos
Plenrio 0,2% 0,5% 0,7% 2,4% 5,3% 8,4% 19,0% 45,9% 91,1% 100,0%
CCJC 0,0% 0,0% 0,8% 2,3% 3,1% 6,2% 16,2% 43,1% 92,3% 100,0%
CFT 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,3% 3,8% 11,4% 39,2% 89,9% 100,0%
94
Indicadores de concentrao so ndices que mensuram o grau em que determinados segmentos ou
indivduos dependem ou se correlacionam com fontes de recursos ou com destinatrios de bens e
servios, a depender da anlise.
95
Somente as doaes de pessoas fsicas e pessoas jurdicas so qualificadas como doaes privadas. As
aplicaes de recursos prprios e as transferncias de outros candidatos e de partidos no entram no
numerador da equao. O valor de referncia (denominador) inclui a totalidade da arrecadao.
287
A contribuio aqui enfoca somente o grupo dos deputados federais que exer-
ceram o mandato aps as trs eleies em 2002, 2006 e 2010. O texto se limita
a uma anlise preliminar da relao entre representantes e doadores, a partir do
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
REFERNCIAS
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ses pblicas?: o caso dos contratos pblicos federais e das emendas ao ora-
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289
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-resources-for-re-election/downloadasset/2210>. Acesso em: 26 set. 2014.
Doutora em Cincia Poltica (2010) pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Iesp)
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (Uerj). Mestra em Comunicao e Infor-
mao (2004) pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Docente do
Mestrado Profissional em Poder Legislativo da Cmara dos Deputados. Pesquisadora
visitante no Centro de Estudos Legislativos da Escola de Poltica, Filosofia e Estudos In-
ternacionais da Universidade de Hull, no Reino Unido (2013). Tem experincia na rea
de Comunicao e Poltica, principalmente nos seguintes temas: Legislativo e internet,
representao e participao poltica, internet e poltica no Brasil, relaes entre cam-
po miditico e campo poltico, comunicao pblica, jornalismo popular.
Doutor em Cincia Poltica pela Uerj (2011). Consultor legislativo (rea de sade pbli-
ca) da Cmara dos Deputados (desde 2003) e professor no Centro de Formao, Trei-
namento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara dos Deputados no curso de Mestrado
em Poder Legislativo (desde 2013). Tem experincia na rea de sade coletiva e pol-
ticas pblicas de sade. Possui graduao em Medicina pela Universidade Federal de
Pernambuco (1987), mestrado em Sade Pblica pela Emory University (1991) e em
Poltica Social pela Universidade de Braslia (2007).
Doutora em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Iesp) da Uni-
versidade Estadual do Rio de Janeiro (Uerj) (2011). Mestra em Relaes Internacionais
e Teoria Poltica Contempornea pela Universidade de Westminster (Inglaterra, 2003)
e em Comunicao pela Universidade de Braslia (1997). Possui graduao em Comu-
nicao Social: Jornalismo pela Universidade de Braslia (1994). analista legislativa
da Cmara dos Deputados, onde trabalha como jornalista e docente do Programa de
Mestrado em Poder Legislativo da Cmara dos Deputados, ligada linha de pesquisa
Poltica Institucional do Poder Legislativo. Tem experincia na rea de Cincia Poltica
e Jornalismo, atuando principalmente nos seguintes temas: democracia, mdia e polti-
ca, participao e representao poltica.
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2011). Possui
graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1974)
e mestrado em Educao pela Fundao Getlio Vargas RJ (1981). Atualmente con-
sultor legislativo e professor do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
da Cmara dos Deputados. Tem experincia na rea de Educao, principalmente nos
seguintes temas: educao, avaliao de sistemas educacionais, financiamento da edu-
cao, legislao educacional e magistrio pblico. Sua rea de pesquisa, no campo
da Cincia Poltica, est voltada para o papel do Poder Legislativo na elaborao de
polticas pblicas.
Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Iesp) da Uni-
versidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) (2011). Mestre pela UnB (2006). Profes-
sor no Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara dos
Deputados, em cursos relacionados rea de sua especializao. Trabalhou anterior-
mente no Poder Executivo como gestor governamental, especificamente nos Minis-
trios da Fazenda, Previdncia Social e Meio Ambiente. Na Cmara dos Deputados
exerceu tambm atividades de analista legislativo em lideranas partidrias. Suas reas
de interesse so estudos legislativos, poltica comparada e relaes poltica-economia,
com foco especial no Brasil Democrtico (perodo 1946-1964 e ps-1985). As palavras-
-chaves mais comuns em seus trabalhos so representao poltica, processo legislativo
e Cmara dos Deputados.
299
Timothy J. Power
(timothy.power@lac.ox.ac.uk)
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Notre Dame em 1993; mestre em Es-
tudos Interdisciplinares da Amrica Latina na Universidade da Flrida em 1986. Es-
pecialista em instituies polticas e presidencialismo na Amrica Latina, tendo sido
professor visitante na USP, na UFRGS e na UnB na ltima dcada. Foi presidente da
Brazilian Studies Association (Brasa) entre 2004 e 2006 e hoje tesoureiro da Latin
American Studies Association (Lasa). Atualmente diretor do Programa de Estudos
Brasileiros em Oxford (Latin American Centre, University of Oxford).
Os grupos de pesquisa e extenso Organizadores
Reflexes e Perspectivas
Legislativo Ps-1988
(GPEs) do Programa de Ps-Gra-
duao do Centro de Formao, relatos de Andr Sathler
Treinamento e Aperfeioamento da
Cmara dos Deputados (Cefor) tm
pesquisa Ricardo Braga
o objetivo de fortalecer e sistemati- Cmara dos
Deputados s - 1 988
zar os conhecimentos no campo do Esta edio da Srie Relatos de Pesquisa rene artigos sobre a atu- P vas
lat ivo ecti
ersp
Poder Legislativo.
ao do Poder Legislativo brasileiro, com nfase para a Cmara is
dos Deputados, a partir da vigncia da Constituio de 1988, a Leg s e P
xe
Cada grupo, aps sua formao, tem
fle
prazo mnimo de trs meses e prazo
mximo de trs anos para a execuo
Constituio Cidad. O livro, organizado em trs blocos tem- Re
ticos, apresenta reflexes sobre a rdua tarefa de construir uma
do projeto de pesquisa ou extenso. democracia em um pas continental.
Para isso, o Cefor oferece suporte
relativo a material bibliogrfico e ati- O primeiro bloco traz um panorama da organizao do Legisla-
vidades de divulgao e registro dos
tivo nesta que a sexta experincia republicana nacional. Prope
resultados das pesquisas.
compreender a lgica organizativa e funcional do Congresso no
988
Os projetos apresentados tm como contexto ps-1988 e discute o arranjo dos poderes do conhecido
A Srie Relatos de Pesquisa constitui
1
diretrizes o diagnstico de dificulda- presidencialismo de coalizo. O segundo bloco mostra como o
-
um mecanismo de comunicao da
s s
des e a apresentao de solues para Parlamento tem buscado se comunicar e interagir com a socieda-
a
plasticidade e dinamicidade do co-
o P ecti v
questes relativas organizao e ao de, na perspectiva de assegurar direitos de participao poltica
funcionamento do Poder Legislativo; nhecimento, traduzidas nas diferen-
como direitos de cidadania. O terceiro bloco uma reflexo sobre
v
tes formas de perceber o Legislativo.
i p
a anlise, a sistematizao e o aprimo-
t
como a formao do Legislativo, a partir do tema do financiamen-
s
Apresenta e delimita novos espaos
a r
ramento das prticas do Poder Legis-
l e
to de campanhas, afeta seu desempenho.
s
do Parlamento, promovendo a cons-
i P
lativo; e a ampliao do conhecimento
g e
produzido na Cmara dos Deputados. truo de novos olhares e a ressigni-
Le lexe s
Abordam-se, portanto, importantes facetas do Parlamento, tais ficao de perspectivas, apontando
como poder, instituio e organizao coletiva. para o caminho da construo perma-
nente de saberes sobre o Legislativo.
ef
Essa postura implica, pela natureza