INTRODUO

A vigncia de uma Constituio escrita no significa que ela seja obedecida pelos poderes
pblicos, tal como ocorre em regimes autoritrios que promulgam Constituies que no
garantem a separao de poderes e os direitos fundamentais. A eficcia de uma Constituio
tambm pode ser afetada pela instabilidade de suas normas, que ocorre particularmente em
trs situaes:

1- na proposio de reformas constitucionais; , pode garantir a estabilidade da

Constituio no longo prazo, ao adapt-la s mudanas sociais. No entanto, como lembra
Konrad Hesse,1 reformas constitucionais freqentes tendem a debilitar a fora normativa da
Constituio, por valorizarem mais as necessidades polticas, supostas ou reais, do que a
regulao constitucional vigente

2- na aprovao de reformas constitucionais; possibilidade de que ela tenha sido violada

pela maioria poltica, o que pode gerar, na sua forma extrema, costumes contra
constitutionem.2 Alm disso, a utilizao do controle de constitucionalidade, especialmente na
forma concentrada, tambm pode significar uma tentativa de a minoria poltica impor maioria
limites no previstos pela Constituio
Apesar de suas diferenas, possvel que, em ambas as situaes, subsistam incertezas sobre a
regulao constitucional, mesmo aps uma deciso do Tribunal Constitucional. Isso ocorre
quando a dificuldade do caso leva a uma deciso por maioria, cujos fundamentos no so
convergentes, o que deixa margem a dvidas sobre a constitucionalidade de normas
semelhantes. Por outro lado, mesmo que no existam divergncias importantes no Tribunal
Constitucional, a inconformidade da maioria poltica com a deciso pode levar abertura de um
processo de reforma constitucional.

3- e na provocao do controle de constitucionalidade. No caso do controle de

constitucionalidade, revela-se muitas vezes a tentativa da maioria de ultrapassar os limites
constitucionais ou a tentativa da minoria de estender esses limites.

Passa que em todos esses casos, podemos notar que a instabilidade constitucional provocada
pelo fato da maioria ou da minoria polticas, em determinados momentos, recusarem a
Constituio como marco de regulao de seus conflitos. No campo das reformas
constitucionais, grupos que foram minoritrios na Assemblia Constituinte mantm vivo seu
desacordo com a Constituio ou, ao se tornarem maioria, decidem adapt-la aos seus objetivos
polticos..
Quando tais aes so constantes, a Constituio se torna um objeto permanente de conflitos e
no a expresso dos acordos que fundamentam a convivncia social.

Assim, ainda que as Constituies escritas no sejam imutveis, nem seja provvel que os
atores polticos jamais tentem forar os limites constitucionais, o nvel de instabilidade pode
crescer a ponto de retirar da Constituio sua capacidade de regular a poltica.

Portanto, fundamental para a estabilidade constitucional a existncia de um acordo que

vincule os atores polticos Constituio, juntamente com os grupos e classes sociais que eles
representam. Em outras palavras, que haja um consenso em torno da Constituio que faa com
que esses atores - estejam eles em situao de maioria ou em situao de minoria - pautem
suas aes pela obedincia s normas constitucionais, mesmo quando elas contrariam seus
interesses momentneos.

A importncia do consenso para a estabilidade constitucional pode ser compreendida, em

grande parte, pelos conflitos que caracterizam a sociedade pluralista moderna marcada pela
variedade de classes e grupos sociais e pela convivncia de diferentes crenas e valores. Assim,
ao mesmo tempo em que a democracia necessria para instituir formas de resoluo pacfica
dos conflitos sociais, ela aumenta a possibilidade das decises do governo contrariarem
determinados interesses.

Quando essa insegurana atinge grupos que contam com recursos de poder na sociedade,
provvel que os atores polticos que os representam somente reconheam o direito dos
oponentes de exercer o governo caso obtenham garantia de que seus interesses fundamentais
sero resguardados da competio poltica.

Portanto, a consolidao de uma democracia pluralista exige a constituio do governo por meio
de eleies livres e imparciais e, ao mesmo tempo, que uma derrota eleitoral no implique a
eliminao da vida poltica daqueles grupos que passam oposio.

Sem encontrar um ponto de equilbrio consensual entre o que est e o que no est em disputa,
a Constituio pode sofrer a acusao de ser dbil, por no estabelecer os limites necessrios
ao poder da maioria, e tambm a acusao de ser inapropriada, por limitar excessivamente o
poder da maioria.

Neste artigo, sero objeto de anlise os processos constituintes de Brasil (1987-1988) e Espanha
(1977-1978). A escolha devido ao fato de ambos terem como um de seus principais traos a
convocao de uma Assemblia Constituinte com base nas normas de reforma constitucional do
regime autoritrio. A necessidade de firmar acordos decorria, ainda, do fato de no haver na
Constituinte nenhum partido com maioria suficiente para elaborar a Constituio.

O resultado de ambos os processos constituintes, em relao estabilidade constitucional,

oposto. A Constituio Espanhola foi reformada uma nica vez, em 1992, para
possibilitar a extenso, a residentes estrangeiros, do direito de sufrgio ativo e passivo nas
eleies municipais, atendendo ao Tratado de Maastricht. A Constituio Brasileira recebeu 62
emendas at dezembro de 2007, muitas delas de contedo extenso e que modificaram pontos
importantes do texto constitucional. Esse contraste faz com que a comparao entre os dois
casos ajude a identificar a importncia do processo constituinte para a estabilidade
constitucional.

1 ANLISE DOS REGIMENTOS

Os primeiros acordos da Constituinte so firmados em torno de seu regimento. Ao contrrio das

legislaturas ordinrias, que comeam a trabalhar com base em regras pr-estabelecidas, as
Constituintes tm como primeiro encargo a definio das normas de seu funcionamento.

A Constituio Espanhola foi redigida a partir do anteprojeto elaborado por uma comisso
(Ponencia), formada por sete representantes dos Grupos Parlamentares. Esse anteprojeto foi
apreciado em seguida pela Comisso Constitucional do Congresso dos Deputados e por seu
Plenrio, sendo posteriormente enviado para votao na Comisso Constitucional e no Plenrio
do Senado, cabendo a uma Comisso Mista das duas Casas a redao do texto final. Em todas
as etapas, o regimento previa a possibilidade de modificao do projeto pelos integrantes do
Parlamento por meio de que poderiam advir da iniciativa do Grupo Parlamentar ou,
individualmente, de um Parlamentar, caso no qual a emenda deveria ser subscrita pelo porta-
voz do Grupo para conhecimento da mesma. O processo espanhol dispunha tambm das
emendas in voce, que representavam um entendimento entre os Grupos Parlamentares e eram
propostas oralmente no momento dos debates.
Na Constituinte brasileira, aps uma demorada discusso de seu regimento, houve a seguinte
organizao: 24 Subcomisses Temticas, 8 Comisses Temticas,1 Comisso de
Sistematizao, Votao de primeiro turno em Plenrio,Votao de segundo turno em Plenrio, e
1 Comisso de Redao. A elaborao do projeto de Constituio iniciou-se nas Subcomisses,
que encaminharam seus anteprojetos s respectivas Comisses, cujos substitutivos foram
enviados Comisso de Sistematizao que foi encarregada da compatibilizao das matrias
oriundas das comisses. O texto sado da Comisso de Sistematizao

Inicialmente, segundo a Resoluo n. 2, a modificao do Projeto de Constituio oriundo da

Comisso de Sistematizao seria realizada mediante a propositura de emendas, desde que no
substitussem integralmente o projeto ou se referissem a mais de um dispositivo, sendo que no
ltimo caso estavam ressalvadas as hipteses de modificaes correlatas. Segundo a mesma
Resoluo, a autoria das emendas caberia aos Constituintes (emendas individuais) e aos
eleitores (emendas populares).

Entretanto, o Regimento da Assemblia Constituinte brasileira sofreu alteraes substanciais

com a aprovao da Resoluo n. 3, de forma que os debates passaram a se organizar em torno
de emendas coletivas, emendas de fuso e destaques. A alterao do Regimento marca a
formao definitiva do Centro, agrupamento de tendncia liberal-conservadora integrado,
sobretudo, por PFL, PDS e PTB, e que teve importante atuao durante a Constituinte brasileira.

As emendas coletivas eram propostas pela maioria absoluta dos membros da Assemblia,
podendo substituir integralmente ttulos, captulos, sees e subsees do Projeto de
Constituio e tendo preferncia na ordem de votao.

Os destaques poderiam ser de trs tipos: para supresso, para aprovao e para votao em
separado.

Esses elementos acentuam as diferenas entre os processos constituintes estudados, sendo

visvel que a Constituinte brasileira nasce com uma base ampla, possibilitada pela participao
da sociedade nas audincias das subcomisses e comisses e na apresentao de emendas
populares, mas se estreita durante o processo, a partir do momento em que as mudanas
produzidas no Projeto de Constituio deslocaram as decises para as negociaes entre os
grupos polticos. Por sua vez, o processo espanhol limitou a elaborao da Constituio, desde
seu incio, aos representantes partidrios, mas, ao final, submeteu o projeto a referendo popular.

Cabe identificar, nos regimentos das Constituintes, os mecanismos que favoreciam a obteno
de acordos. Nas matrias de maior divergncia, a composio de interesses deu-se pelas
emendas in voce, na Espanha, e pelas fuses, no Brasil.

As emendas in voce eram reguladas da seguinte forma:

Art. 119 - En caso de que se formulasen enmiendas "in voce", cuyo texto deber ser depositado
en la Mesa de la Comisin, que slo las admitir a trmite si trataran de alcanzar un acuerdo
entre los distintos criterios expuestos, el debate se realizar igualmente, mediante un turno a
favor y uno en contra, con una duracin mxima de 15 minutos cada uno.

Da leitura do dispositivo, surgem as seguintes concluses: (a) as emendas originavam- se a

partir de um acordo celebrado entre as lideranas; (b) eram apresentadas oralmente; e (c)
continham uma proposta de acordo entre as emendas anteriores, da a necessidade de um
procedimento especial para sua tramitao. A anlise das votaes demonstra que as frmulas
que abriram espao para as composies tenderam a alcanar maior sucesso, de tal modo que
das dez emendas ao Projeto de Constituio espanhola aprovadas no Congresso dos Deputados,
sete eram emendas in voce.

Na Constituinte brasileira, a fuso de emendas adveio com a Resoluo n. 3, desde que a

proposta de fuso (a) no apresentasse inovaes em relao s demais emendas que a
compunham; e (b) fosse assinada pelos primeiros subscritores das propostas originais.

Pela dinmica das votaes, sempre houve um inter-relacionamento entre emendas coletivas 22 e
fuses. Em um primeiro momento, as fuses eram utilizadas com o objetivo de aparar as
arestas do substitutivo apresentado, ou seja, na votao das emendas coletivas construa-se um
acordo em que os Constituintes se comprometiam a propor fuses para aperfeioar o texto do
substitutivo. Contudo, esse acordo em torno do aperfeioamento do texto por meio das fuses
no garantia a aceitao geral do substitutivo pela Assemblia, pois ainda podiam existir pontos
considerados inconciliveis, os quais eram levados para a deciso em Plenrio, podendo resultar
em uma nova negociao (mais fuses) ou na disputa voto a voto.

Apesar disso, as fuses foram um instrumento fartamente utilizado, inclusive trazendo

inovaes em seu texto. Em um segundo momento, precisamente aps a derrota da emenda
apresentada pela Centro ao Captulo II, do Ttulo da Ordem Econmica, o substitutivo era
aprovado quase como uma formalidade para fornecer votao um texto base, sendo as fuses
utilizadas como um segundo substitutivo, que alterava o

As conseqncias das diferenas regimentais tambm se revelam na anlise quantitativa

das votaes. Considerando como votao consensual aquela que se inclui dentro do desvio
padro calculado a partir da base de votos "no" no Plenrio do Congresso dos Deputados da
Espanha e no primeiro turno da Constituinte brasileira, no caso espanhol, somente 2% das
votaes foram no consensuais; no caso brasileiro, 15% das votaes se enquadram nessa
categoria.

2 OS ACORDOS NA CONSTITUINTE ESPANHOLA

Todos os principais partidos polticos apresentavam-se opinio pblica propugnando que a

Constituio fosse aceita por todos e defendendo suas posies em nome do consenso.

Essa caracterstica manifesta particularidades da histria espanhola. Apesar da transio para a

democracia ter enfrentado dificuldades. Aps a morte do general Franco, em 1975, a perda de
legitimidade do regime que ele comandava tornara-se patente, e impunha mudanas polticas.
Contudo, a oposio - sem fora suficiente para promover uma ruptura da ordem vigente - levou
a uma transio negociada

Dessas eleies democrticas, saram vitoriosos, em primeiro lugar, a Unio do Centro

Democrtico (UCD), de centro-direita, que, no entanto, no possua maioria para fazer sozinha a
Constituio. Em segundo lugar, o Partido Socialista Operrio Espanhol (PSOE) e seus
associados, de centro-esquerda, que firmara-se como a principal fora de oposio.

Em que pesem as negociaes entre governo e oposio inclurem a adoo de uma nova
Constituio e a Lei de Reforma Poltica estabelecer um procedimento para sua elaborao, no
era pacfica a necessidade dessa mudana. O primeiro passo foi a criao da Comisso
Constitucional, em agosto de 1977, e a escolha da Ponencia (ver supra). Assim, o
reconhecimento dos poderes constituintes do Parlamento eleito em junho de 1977 decorreu do
prprio resultado eleitoral, no qual, apesar dos setores reformistas do regime terem obtido
maioria relativa, o xito do PSOE-PSC eliminava a possibilidade de a UCD controlar
integralmente o processo de transio, sendo necessrio negociar com a oposio para obter
aprovao popular.

Como amplamente sabido, o principal eixo de acordo na Constituinte espanhola deu-se entre
UCD e PSOE-PSC. A fora dessa aliana pode ser demonstrada pelas votaes no Plenrio do
Congresso dos Deputados, no qual somente em oito ocasies os dois partidos no votaram
conjuntamente.Alm dessa ampla maioria constituinte, a estabilidade constitucional espanhola
tambm foi beneficiada do fato de o PSOE e seus aliados terem governado a Espanha de 1982 a
1996.

2.1 CONCESSES MTUAS

Na maior parte dos casos, as votaes da Constituinte espanhola seguem o padro das
concesses mtuas: os dois partidos majoritrios logram um acordo sobre o texto
constitucional, ao qual se somam, em quase todas as ocasies, o Partido Comunista (5,71%) e a
Minoria Catal (3,71%). O principal grupo que ficou de fora desses acordos foi a Aliana Popular
(AP), que detinha 4,57% do Congresso dos Deputados, oriunda dos setores mais conservadores
do franquismo.

Tais concesses iniciaram-se durante o processo de negociao da transio. O franquismo

colocara como condio para a retomada da democracia a manuteno da monarquia, o que foi
aceito pela oposio, desde que a Coroa no tivesse prerrogativas polticas.

Sol Turra: Hoje o que divide os cidados deste pas, fundamentalmente, no a linha divisria
entre monrquicos e republicanos, mas entre partidrios da democracia e inimigos da
democracia.[...] Se queremos que essa democracia funcione, necessitamos que se incorporem
a ela foras polticas, institucionais fundamentais que hoje se esto incorporando de uma
maneira lenta, mas progressiva - e quero saber que segura -, atravs precisamente da
instituio monrquica. [...] enquanto a monarquia respeite a Constituio e a soberania popular
ns respeitaremos a monarquia.

Essa divergncia de interpretao manifesta-se mais claramente em outras ocasies, em que

podemos identificar o uso de frmulas de compromisso para lograr o acordo. No item referente
ao planejamento pblico da economia, opunham-se duas propostas. Desde os debates da
Comisso Constitucional, a AP defendia que o planejamento fosse declarado apenas indicativo
para o setor privado e, do mesmo modo que na votao sobre desapropriao, apresentava a
questo como inegocivel. De acordo com Fraga:

Se existe algo em que esto de acordo todos os tericos das Constituies que isso um
conjunto de decises ou de normas fundamentais, e que entre elas figura justamente o modelo
econmico-social. [...] De modo que essa deciso transcendental, a mais importante de
todas, e realmente se sobre ela no se toma deciso na Constituio (seja ideologizada ou
desideologizada), como dizer que a Constituio ter um nico artigo e, segundo quem
governe (como naqueles regimes em que a rua de que manda), seguir-se- um modelo
econmico ou outro. Isso no fazer uma Constituio.

O carter de compromisso dessa frmula aparece nas divergncias sobre a interpretao desse
texto apresentadas pelos grupos que o apoiaram. Assim, quando o representante da UCD,
Alierta Izuel, rebate a emenda defendida pela AP, ele destaca que a Constituio j havia
tomado uma srie de decises, tais como a liberdade de empresa, a liberdade de profisso e a
negociao coletiva, que, conjuntamente, excluam um modelo econmico de planificao
centralizada:

[...] a interpretao que deve dar-se a este artigo no contexto da Constituio, e que nosso
Grupo de Unio de Centro Democrtico interpreta, que a planificao que se recolhe nele e
que estamos debatendo no ser em nenhum caso coativa e em todo caso poderia assimilar-se
ao que vem se definindo ultimamente pelo setor privado como planificao indicativa.

Essa nfase no compartilhada pelos socialistas, tal como se infere da declarao de Pons
Irazazabal:

... A margem de incerteza que existe ineliminvel em uma sociedade politicamente plural. 45

No Plenrio, a declarao de voto do Grupo Socialista foi feita por Gmez Llorente:

Entendemos que esse artigo era o artigo possvel nesses momentos, de acordo com o atual
estado da conscincia coletiva das foras polticas e sociais de nosso pas. Era o texto que podia
encontrar o necessrio consenso, isto , que podia expressar o denominador comum do
pensamento, ao menos da imensa maioria dos Grupos Parlamentares. E logo insistirei que este
artigo no recolhe a filosofia socialista da educao, a filosofia especfica e particular que ns
gostaramos de manter. Mas tal como ocorre com outros muitos artigos da Constituio, e dada
a natureza da empresa histrica que estamos tentando realizar, isso perfeitamente lgico para
que a Constituio seja sobretudo duradoura.48

Mas o exemplo paradigmtico de frmula de compromisso refere-se ao tema mais polmico da

Constituinte espanhola: a organizao territorial do poder. O Estado espanhol formara-se no
incio da Idade Moderna mantendo vrias prerrogativas de suas unidades, o que explica a
diversidade lingstica e cultural presentes em sua histria. A partir do sculo XIX, o iderio
burgus passou a pregar maior centralizao do Estado, levando abolio daquelas
prerrogativas. Isso levou ao surgimento de correntes polticas nacionais, que reivindicavam o
retorno de suas autonomias, particularmente em duas regies de grande importncia
econmica: Catalunha e Pas Basco. Sob a Constituio de 193, essas regies tiveram o
reconhecimento de sua autonomia, a qual foi posteriormente suprimida pelo regime franquista,
fazendo com que as correntes nacionalistas reaparecessem com fora no processo constituinte.

O compromisso entre centralismo e autonomia verifica-se nos prprios termos do art. 2o da CE,
que dispe: "La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin Espaola,
patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas".

De modo coerente com essa frmula de compromisso, a repartio de competncias entre o

Estado e as Comunidades Autnomas (CCAA) deixou uma ampla margem regulao
infraconstitucional, incluindo a elaborao dos Estatutos de Autonomia, no qual estariam
definidas as competncias assumidas pelas CCAA (art. 147).

2.2 NO-DECISO

Em outras ocasies da Constituinte espanhola, a dificuldade de chegar a um acordo substantivo

sobre determinada questo levava os principais partidos a no tomarem uma deciso sobre ela,
adiando a soluo do conflito para a legislao infraconstitucional, qual caberia integralmente
a regulao da matria.

O exemplo mais tpico dessa opo a votao sobre o divrcio. O texto no vinculava o
legislador a optar pelo divrcio como forma de dissoluo, deixando "aberta a porta para que o
legislador ordinrio possa resolver sobre esta questo de acordo com o que possa entender
como mais adequado realidade social a que pretende dirigir-se

Outro exemplo de no-deciso encontra-se na composio do Conselho Geral do Poder Judicirio

(CGPJ). Desde os trabalhos da Ponencia, no foi possvel chegar a um acordo sobre o direito dos
juzes elegerem diretamente membros da categoria para o CGPJ, proposta defendida pela
esquerda. Assim, a Constituinte no se pronunciou sobre a matria.

2.3 MAIORIA ARITMTICA

Por fim, em poucas ocasies a votao na Constituinte espanhola no incorporou os principais

grupos polticos, baseando-se em uma maioria aritmtica. Tal ocorreu na votao do art. 16.3,
que fazia referncia expressa Igreja Catlica e teve a oposio dos socialistas.

Outro exemplo de maioria aritmtica deu-se na discusso sobre o direito sindicalizao dos
juzes, reivindicao de socialistas e comunistas que no foi admitida pela UCD, e na votao
sobre a composio do Senado, na qual o acordo entre a UCD e os Socialistas no incorporou os
Comunistas e as minorias basca e catal, que defendiam que a circunscrio eleitoral dos
Senadores fosse constituda pelas Comunidades Autnomas, com representao proporcional, e
no pelas Provncias, como acabou prevalecendo.

O pequeno nmero de decises tomadas na Constituinte espanhola por maioria aritmtica no

teve grande repercusso sobre a estabilidade constitucional.

3 OS ACORDOS NA CONSTITUINTE BRASILEIRA

A convocao de uma Assemblia Constituinte era um dos pontos do Programa da "Aliana

Democrtica", acordo poltico que reunira setores da oposio e do regime para promover a
transio do regime autoritrio, aps a derrota da proposta de emenda constitucional que
convocava eleies diretas para a sucesso do General. Joo Batista Figueiredo.Vitorioso o
candidato da AD,Tancredo Neves, no Colgio Eleitoral, o governo civil assume em maro de
1985, sob o comando de seu vice, Jos Sarney, tendo em vista os problemas de sade que
acometeram Tancredo e acabaram levandoo morte. Em novembro de 1985, aps um longo
processo de negociao, foi promulgada a Emenda Constitucional n. 26, Constituio de 1967,
conferindo poderes ao Congresso Nacional que seria eleito em novembro de 1986, para aprovar
a nova Constituio em reunio unicameral, por maioria absoluta.

A Constituinte brasileira iniciou-se com uma extensa polmica sobre seu Regimento, no qual
explicitou-se inclusive a divergncia sobre o carter originrio ou derivado do poder constituinte
que seria exercido.

A discusso do Regimento tambm foi bastante polmica, como comprovam as 949 emendas
apresentadas ao projeto e o episdio ocorrido na sesso de 25.02, em que a bancada aliada ao
Governo retirou-se do Plenrio para inviabilizar sua votao. As principais divergncias incidiam
sobre os poderes que a Assemblia Constituinte teria - especialmente se ela poderia promulgar
"projetos de deciso" e se o Congresso Nacional teria funcionamento regular - bem como sobre
a convocao de um referendo popular para aprovao da Constituio.

As dificuldades de aprovao do Regimento demonstraram que os lderes do PMDB no tinham

controle sobre sua bancada, o que os obrigava a negociar com o PFL e o PDS

Assim como na Espanha, vemos que o processo constituinte brasileiro foi desenvolvido com
base no acordo entre os grupos polticos. O nmero alto de votaes no consensuais, contudo,
indica maiores dificuldades para lograr esses acordos, tal como veremos a seguir.

3.1 CONCESSES MTUAS

O melhor exemplo de concesses mtuas na Constituinte brasileira encontra-se nas votaes do

captulo referente aos direitos individuais. De incio, foi aprovada a emenda coletiva do Centro
ao Captulo I do Ttulo II do Projeto "A", que recebeu o apoio do PMDB, PDT, PL, PDC, PCB e PTB,
em troca da concordncia com a modificao de vrios de seus dispositivos. Por outro lado,
restou a irresignao do PT, PSB e PCdoB, sobretudo em relao ao atendimento de certas
demandas consideradas como princpios prvios, sem os quais o acordo no era possvel. Alm
disso, mesmo para aqueles que integraram o acordo, alguns pontos surgiram como
inconciliveis, sendo remetidos deciso no momento da votao em Plenrio.

Para os partidos que compuseram a maioria, o acordo que garantiu o entendimento em torno da
aprovao da emenda do Centro envolveu concesses mtuas, como exemplificou a fala de
Gastone Righi (PTB):

Contudo, os depoimentos j demonstravam que a negociao no agregara todos os partidos,

nem obtivera consenso sobre todas as matrias. Ao se manifestarem, os lderes partidrios
enunciavam o elenco das questes que seriam decididas em plenrio, porque delas no se
abriria mo. O PMDB, por exemplo, destacou cinco reivindicaes no atendidas pelo Centro as
quais iria disputar em Plenrio:

Esses pontos referem-se aos 8o - ( livre a locomoo no territrio nacional em tempo de

paz...), 9o (tortura) e 38 (asilo poltico) - Da Propriedade - ao pargrafo que permite s entidades
representarem em juzo ou fora dele os seus filiados e, finalmente, o mandado de segurana
coletivo. So os itens que disputaremos nos votos em Plenrio. Quanto aos demais, votaremos
em conjunto, o mais breve possvel.

Contudo, as emendas apresentadas para substituir a proposta do Centro tambm foram

rejeitadas, gerando um "buraco negro". Aplicando o Regimento, o relator apresentou uma
proposta conciliadora alcanada aps sucessivas reunies das lideranas:

garantido o direito de propriedade. A propriedade atender sua funo social, a lei

estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade e utilidade pblica ou por
interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos
previstos nesta Constituio. Em caso de perigo pblico iminente a autoridade competente
poder usar propriedade particular, assegurado ao proprietrio indenizao ulterior, se houver
dano.

Nos termos do acordo, a esquerda aceitou a consagrao do direito de propriedade e da

indenizao em dinheiro em troca da aceitao, pela direita, do princpio da funo social da
propriedade e das excees indenizao para fins de reforma agrria e urbana. 69
A emenda foi aprovada por ampla maioria (446 votos "sim", 40 votos "no", e 4 abstenes).
Contudo, PT, PCdoB e PSB votaram contra, pois haviam eleito como ponto inegocivel excluir do
texto constitucional a fixao do dinheiro como forma de pagamento das indenizaes, alm de
considerarem que no havia garantia de que o Centro como um todo honraria os
compromissos de aprovar os demais dispositivos objeto do acordo.

3.2 NO-DECISO E MAIORIA ARITMTICA

Ao contrrio do processo espanhol, em que o recurso no-deciso gera, na maioria das vezes,
uma votao consensual, na Constituinte brasileira no possvel identificar essa relao em
vrias matrias importantes. Nesse caso, o adiamento da soluo do conflito para a legislao
infraconstitucional no aceito por minorias relevantes, o que acaba gerando uma deciso por
maioria aritmtica.

As dificuldades para fazer acordos esquerda e direita nessa matria so exemplificadas por
duas votaes especficas.

Assim como o acordo sobre as horas extras no abrangeu a esquerda, o acordo sobre a jornada
de trabalho em turnos de revezamento no abrangeu a direita. O texto do art. 8, XIII, do
substitutivo do Centro, dispunha: "Jornada especial de trabalho para turnos de revezamento,
ininterruptos, conforme conveno ou acordo coletivo". A emenda substitutiva, apresentada por
PMDB, PT e PCdoB, propunha: "Jornada mxima de seis horas para o trabalho realizado em
turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociao coletiva".

A defesa da emenda argumentou sobre os efeitos.

Os turnos contra a emenda destacaram os efeitos negativos.

O PDT, o PTB e o PDC encaminharam voto "sim"; ao passo que o PDS e o PFL lideravam os votos
"no". Como proposta conciliadora, o relator props que os autores da emenda, no segundo
turno, se comprometessem a apresentar uma emenda supressiva ao termo "mxima", onde
residiria o mago das divergncias, proposta aceita pelos autores da emenda, mas negada por
seu contraditores, o que justifica os 125 votos contra.

Segundo Joo Paulo (PT): "Os autores da emenda diante da exposio do nobre relator, esto
acordes em apresentar um destaque supressivo retirando a palavra "mxima". No mesmo
sentido, Mrio Covas (PMDB):

H duas maneiras de agirmos numa Casa como esta, num instante como este. H as frmulas
definitivas e h os compromissos futuros. Em vrios acordos aqui feitos, temos fixado
compromissos que s sero cumpridos no futuro. A emenda que ora se vai votar tem dois
patronos: O Constituinte que acabou de anunci-la [...] e que se prope a tirar a palavra mais
adiante.71

A discusso sobre a estabilidade no emprego tambm aparece como uma das mais polmicas
no captulo dos direitos sociais e exemplifica as dificuldades para obter acordos nessa matria.
O substitutivo aprovado com a emenda coletiva do Centro fixou como texto base Aprovado o
substitutivo, duas emendas de fuso visaram alter-lo.

O ponto comum de todas as propostas de correo da emenda coletiva centravase na existncia

de indenizao Dentre as propostas, apenas a ltima foi discutida e debatida, pois sua
aprovao prejudicou as demais. Em sua manifestao, Mrio Covas argumentou que ela trazia
grandes ganhos em relao ao mnimo que se havia estabelecido, alegando, ao fim, que o que
estava para ser aprovado era o mximo suportvel dentro da bancada do partido:

A aprovao da emenda foi assegurada dentro do limite em que o PMDB garantiu o apoio da
bancada e firmou compromissos com alguns setores envolvidos. Como, da emenda aprovada,
parte da deciso (indenizao e outros direitos) foi repassada para a lei infraconstitucional,
ainda na Constituinte os autores comprometeram- se a fazer aprovar algumas garantias para o
trabalhador, com o que supriram temporariamente a inexistncia de lei que regulasse a matria.
Assim, houve o compromisso de fazer aprovar no ADCT um acrscimo de dez por cento ao total
do FGTS como indenizao e garantir a estabilidade dos lderes sindicais, das gestantes e dos
trabalhadores da Cipa (Comisso Interna de Preveno de Acidentes).

Observa-se que, ao contrrio dos dois casos anteriores, a emenda vitoriosa, resultante de fuso
que expressa concesses mtuas - o Centro admitiu o princpio da proteo da relao de
emprego e as disposies transitrias sobre a matria, e o PMDB aceitou a indenizao - buscou
tambm o caminho do acordo fundado na nodeciso, delegando legislao ordinria o
contedo da proteo. Apesar disso, a esquerda pressionava pela nulidade da demisso e
tambm divergia da exigncia de lei complementar, o que no permitiu uma votao
consensual: 151 constituintes foram contra o acordo.

A dificuldade de no decidir na Constituinte brasileira tambm aparece nas votaes do Ttulo

VII da Ordem Econmica, provocando mais uma vez votaes no consensuais. A votao do
Captulo I desse Ttulo, referente aos princpios gerais da ordem econmica, fundara-se, no
primeiro momento, em uma negociao bem sucedida, que permitiu o acordo bsico sobre
temas polmicos como o conceito de empresa nacional, a nacionalizao dos minrios e os
contratos de risco. Assim, a Emenda coletiva ao Captulo I, do Ttulo VII, foi aprovada com 519
votos a favor, 9 votos contra e 6 abstenes. No entanto, permaneciam divergncias sobre
aspectos especficos dessas matrias, como demonstra o depoimento de Mrio Covas durante
os debates.

Processo semelhante ocorreu com a votao sobre a explorao de recursos do subsolo. Nesse
caso, a divergncia existia quanto ao grau de nacionalizao que deveria conter essa matria A
esquerda pretendia ampliar a nacionalizao alm do que fosse considerado estratgico.

Como se sabe, ambas as disposies da ordem econmica foram posteriormente alteradas pela
Emenda Constitucional n. 6. O mesmo destino tiveram outros artigos oriundos de votaes no
consensuais na Constituinte brasileira.

CONCLUSO

A comparao dos dois processos indica que as maiorias na Constituinte espanhola se formaram
com base em concesses mtuas, incluindo a ampla utilizao de frmulas de compromisso,
bem como por meio de acordos para no tomar decises sobre determinadas matrias,
deixando sua regulao para a legislao infraconstitucional. J no caso da Constituinte
brasileira, observa-se que, em vrios temas importantes, os acordos no incorporaram minorias
relevantes, limitando-se a organizar uma maioria aritmtica.
Essas diferenas explicam, em parte, a estabilidade dos dois textos constitucionais. Como
vimos, vrias votaes que no contaram com amplo apoio na Constituinte brasileira resultaram
em disposies que foram posteriormente alteradas por emenda constitucional ou que ainda
esto pendentes de regulamentao. Em contrapartida, a Constituio Espanhola mantm-se
com seu texto praticamente inalterado.

A dificuldade para lograr acordos na Constituinte brasileira encontra um de seus motivos na

ausncia de partidos disciplinados, que facilitassem a negociao e o cumprimento desses
compromissos. No caso espanhol, o acordo entre os dois principais partidos, UCD e PSOE-PSC,
garantia uma ampla maioria s votaes, s quais se incorporaram, em quase todos os
momentos, o Partido Comunista e a Minoria Catal. No caso brasileiro, as negociaes
envolviam um nmero maior de agentes, tendo em vista que os partidos continham diferentes
grupos em seu interior. A melhor expresso das dificuldades no processo de negociao aparece
nas vrias ocasies em que as lideranas partidrias no tinham certeza do resultado da
votao em plenrio ou viam seus encaminhamentos serem rejeitados por membros de sua
prpria bancada. Essa incerteza servia de incentivo para que os grupos presentes na
Constituinte tentassem aprovar suas propostas mesmo sem contar com o apoio das lideranas
dos demais grupos.

Em segundo lugar, o processo de elaborao da Constituio influenciou de modo distinto, em

cada um dos casos, o recurso s concesses mtuas e no-deciso como estratgia de
negociao e formao de maiorias. No caso espanhol, os trabalhos iniciais da Ponencia e da
Comisso Constitucional limitaram o contedo da Constituio, em razo do pequeno nmero
de constituintes envolvidos no debate, mas, principalmente, por neles terem sido forjados boa
parte dos acordos que permaneceram na votao em Plenrio. J, no Brasil, o processo de
elaborao a partir das subcomisses gerou um texto constitucional detalhado, que ampliava as
possibilidades de desacordo no Plenrio, especialmente aps a substituio do projeto aprovado
na Comisso de Sistematizao pelas emendas do Centro.

O reconhecimento desses fatores esclarece as formas que facilitam a obteno de acordos

constituintes. No entanto, no podemos deixar de examinar as conseqncias desses diferentes
modos de formao de maiorias.

No modelo espanhol, a ausncia de deciso sobre determinadas matrias ou o recurso a

frmulas de compromisso atribui legislao ordinria e justia constitucional um papel
decisivo na soluo dos conflitos. Isso significa que o xito dessa Constituio depender da
continuidade do processo de negociao no plano da legislao infraconstitucional, e de uma
justia constitucional ativa no desenvolvimento do contedo dos acordos fundamentais obtidos
no processo constituinte. No caso da

No modelo brasileiro, a formao de maiorias pelo critrio aritmtico resulta em menor

indeterminao do texto constitucional, com um amplo recurso a regras, em vez dos princpios
que caracterizam as frmulas de compromisso. Contudo, essa Constituio se encontra mais
sujeita a reformas caso a maioria poltica deixe de acatar as decises constitucionais, como
ocorreu com a Carta de 1988.

Vale observar ainda que, mesmo votaes consensuais como as que caracterizaram a
Constituinte espanhola, podem no abrigar minorias expressivas. Por outro lado, tambm pode
ocorrer que as minorias do processo constituinte, ao se tornarem maiorias polticas, tenham
alterado sua valorao da Constituio. No caso espanhol, o principal grupo excludo dos
acordos constituintes, a Aliana Popular, chegou ao governo espanhol em 1996, como Partido
Popular, aps um processo de mudanas internas que o levou a uma posio de apoio ao regime
constitucional. Guardadas as diferenas, fenmeno semelhante pode ser verificado, no Brasil,
com o Partido dos Trabalhadores, que votou contra o texto final da Constituio de 1988, ainda
que houvesse reconhecido a legitimidade do processo constituinte ao assin-la.

Em ambos os casos, nota-se que a estabilidade da Constituio encontra-se estreitamente

associada dinmica democrtica. No momento de sua aprovao, a Constituio espanhola
parecia deixar um alto grau de incerteza no processo poltico, que foi sendo superado pela
aceitao de suas normas pelos grupos polticos, situao oposta quela vivida pela
Constituio brasileira. Isso significa que o processo constituinte apenas o ponto de partida -
ainda que muito relevante - da permanente construo do consenso constitucional, ou seja, da
busca do equilbrio entre o que deve e o que no deve ser dito pela Constituio.