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UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

FELIPE DA SILVA FREITAS

DISCURSOS E PRTICAS DAS POLTICAS DE


CONTROLE DE HOMICDIOS: UMA ANLISE DO
PACTO PELA VIDA DO ESTADO DA BAHIA
(2011 2014)

Braslia, 2015.
FELIPE DA SILVA FREITAS

DISCURSOS E PRTICAS DAS POLTICAS DE


CONTROLE DE HOMICDIOS: UMA ANLISE DO
PACTO PELA VIDA DO ESTADO DA BAHIA
(2011 2014)

Dissertao submetida Universidade de


Braslia como requisito parcial para
obteno do grau de mestre em direito.

Orientadora: Prof. Dra. Cristina Zackseski

Braslia, 2015.

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FELIPE DA SILVA FREITAS

DISCURSOS E PRTICAS DAS POLTICAS DE


CONTROLE DE HOMICDIOS: UMA ANLISE DO
PACTO PELA VIDA DO ESTADO DA BAHIA
(2011 2014)

Esta dissertao foi julgada adequada para obteno do ttulo de


mestre em direito e aprovada, em sua forma final, pela seguinte banca
examinadora:

Prof. Dra. Cristina Zackseski


Faculdade de Direito da Universidade de Braslia (UnB)

Prof. Dr. Roberto Armando Ramos de Aguiar


Faculdade de Direito da Universidade de Braslia (UnB)

Prof. Dr. Riccardo Cappi


Departamento de Cincias Sociais Aplicadas, Universidade Estadual de Feira de
Santana (UEFS)

Prof. Dr. Evandro Charles Piza Duarte


Faculdade de Direito da Universidade de Braslia (UnB)

Braslia, 2015.

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Dedico este trabalho:

A Irenalva, minha me, que me protegeu sem me limitar e


ensinou o que h de melhor em mim. Seu amor d brilho e
beleza a tudo o que eu fizer.

A meu Pai, Seu Nequinha que, a seu modo, sempre esteve


bastante interessado nos meus estudos e no mediu esforos
para que a minha vida fosse repleta de muito afeto.

A Zezeu Ribeiro, que nos deixou nos ltimos dias da escrita


deste trabalho, pela sua luta por cidades inclusivas, democrticas
e livres de todas as formas de violncia e discriminao.

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Olha doutor, podemos rever a situao
Pare a polcia, ela no a soluo, no.

...

Quando a polcia cai em cima de mim


At parece que sou fera
At parece, at parece...

Edson Gomes trecho da cano Camel

Ou a gente est vivo e orgulhoso, ou est morto. E quando se est


morto, a gente no liga mesmo. E o modo como se morre pode ser,
por si mesmo, uma coisa que cria conscincia poltica. Assim, a
gente morre nos tumultos. Para um nmero muito grande, na
verdade, no h realmente muito o que perder quase que
literalmente, dado o tipo de situaes de que provm. E assim, se a
gente puder superar o medo pessoal da morte, que uma coisa
altamente irracional, sabe, ento a gente est caminhando.

Steve Biko

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AGRADECIMENTOS

A minha famlia, porto seguro da minha navegao, pela certeza de que, apesar
das minhas ausncias, sabemos o quanto nos amamos. A Jusandra Oliveira,
minha irm, por ser conexo com minha mais profunda humanidade. E a Ideojane
Melo, minha pretinha Jane, que deu cor e brilho aos dias da minha vida e encheu
de encanto esta travessia acadmica.

A Elis Souza, pela amizade repleta de aprendizagens, pelo amor sem medidas e
pela parceria no sonho de um mundo melhor. E a Solange Rodrigues pela leitura
atenta das vrias verses deste trabalho e pela cumplicidade na vida e no debate
poltico.

A Luiz Alberto, minha referncia poltica, pela histria radicalmente comprometida


com a luta antirracista e por lutar por condies para que jovens negros como eu
pudessem trilhar caminhos de estudo e empoderamento. A Luiza Bairros,
expresso do que h de melhor no ativismo negro brasileiro, pelas dicas desde a
avaliao da monografia e pela generosidade com que dialogou comigo durante
todo o mestrado. Muito obrigado a Luiz e a Luiza por terem me convidado para
Braslia e por me provocarem reflexes sempre mais ousadas e corajosas.

Aos colegas da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial da


Presidncia da Repblica pelo apoio em todas as fases do mestrado. Em especial
a Dalila Negreiros, Eunice Lea, Monica Oliveira, ngela Nascimento, Luiz Barcelos
e a Paulo Victor. A Jeronimo Rodrigues, Ana Flauzina, Marlia Lomanto, Ivannide
Santa Brbara, Fernanda Papa e a minha prima, Ana Clia, pelo constante
interesse pelos meus estudos. E aos amigos e amigas todos/as, de ontem e de
hoje, em especial queles/as que estiveram mais perto nesta fase e que foram
fundamentais para que este trabalho chegasse ao fim. Tiago Azeviche, Hildete
Emanuele, Maria Priscila, Jocivaldo Anjos, Lucas Reis, Marcos Pereira, Gabriela
Moura e Gabriele Peixoto muito obrigado por tudo.

A Gencio, Nete e Catarina pela acolhida na seleo para o mestrado e pelo apoio
em Braslia sempre que precisei. A Raquel e Joaquim, pelos vrios auxlios em
momentos muito especiais. E a Acio Moreira pela particular contribuio no exato

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momento da inscrio para o processo seletivo.

A Carol Lemos, Pedro Brando, Manu Abath, Roberta Amanajs, Renata Anto,
Lud Correia e a Vlad Sampaio pelo apoio pessoal, etlico e acadmico, fazendo de
Braslia uma cidade mais alegre e animada e do mestrado uma passagem mais
suave e produtiva.

Ao Grupo de Pesquisa em Criminologia da UEFS pelo aporte terico e


metodolgico sem o qual este trabalho no seria possvel. E as queridssimas
Lilian Costa, Vanessa Mascarenhas e Celso SantAnna sempre presentes nos
momentos especiais.

Ao professor Evandro Piza, pelas contribuies s minhas reflexes sobre direito e


relaes raciais e ao Professor Roberto Aguiar, que inspirou minhas primeiras
ideias sobre direito e opresso j nos primeiros semestres da graduao em
direito. A ambos o meu sincero agradecimento pelo aceite em participarem da
banca examinadora deste trabalho.

Por fim, ao amigo Riccardo Cappi parceiro, cmplice e aliado em todas as


subverses e invencionices polticas e criminolgicas e a professora Cristina
Zackseski, minha orientadora, pelo rigor acadmico e metodolgico, por ter se
revelado uma excelente companheira no debate terico e uma amiga para toda a
vida.

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RESUMO

O presente trabalho busca analisar os conceitos e estratgias adotados em


relao ao controle de homicdios a partir da anlise do Plano Estadual de
Segurana Pblica da Bahia e dos documentos do programa Pacto pela Vida
institudo em 2011. A investigao ampara-se na teoria fundamentada nos dados
para estudar os conceitos apresentados nos documentos oficiais do referido
programa e analisar as tendncias em termos de modelos de leitura e de resposta
s situaes problemticas que os homicdios constituem, apontando as ideias
referentes a avaliao e gesto de polticas de segurana pblica. Tais debates
amparam-se no referencial terico da criminologia crtica e da anlise cognitiva
das polticas pblicas.

PALAVRAS CHAVE: Polticas Pblicas Homicdios Segurana Pblica -


Criminologia

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RSUM

Ce travail pretend analyser les concepts et les stratgies em matire de controle


des homicides partir de lanalyse du Plan de Scurit Publique de ltat de Bahia
e des documents du programme Pacto pela Vida (Pacte pour la Vie), institu
en 2011 dans cet tat. La recherche mobilise la thorie ancre pour tudier les
concepts prsents dans les documents officiels du programme et pour analyser les
tendances concernant les modles de lecture et de rponse aux situations-
problme constituent aux homicides, en indiquant les ides qui se rfrent
lvaluation et la gestion de politiques de scurit publique. Les dbats sont
conduits laune de refrences thoriques de la criminologie critique et de
lanalyse cognitive des politiques publiques.

MOTS-CLS : Politiques publiques Homicide Scurit Publique Criminologie

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AISP rea Integrada de Segurana Pblica


BA Bahia
BCS Base Comunitria de Segurana
CID Classificao Internacional de Doena
CVLI Crime Violento Letal Intencional
CVP Crime Violento contra o Patrimnio
DPT Departamento de Polcia Tcnica
GGI Gabinetes de Gesto Integradas em Segurana Pblica
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
MS Ministrio da Sade
OMS Organizao Mundial de Sade
PC Polcia Civil
PJV Plano Juventude Viva
PM BA Polcia Militar
PNSP Plano Nacional de Segurana Pblica
PPV Programa Pacto pela Vida
PRONASCI Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
PSP Projeto Segurana Pblica
RISP Regio Integrada de Segurana Pblica
SDS Sistema de Defesa Social
SEDES Secretaria de Desenvolvimento Social e combate a Pobreza
SIM Sistema de Informao de Mortalidade
SSP Secretaria de Segurana Pblica
SUS Sistema nico de Sade
TFD Teoria Fundamentada nos Dados

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SUMRIO

INTRODUO .............................................................................................................................................. 17

CAPTULO I - SEGURANA PBLICA E MODELOS DE PREVENO ......................................... 21

1.1 FORMAO DA AGENDA: A TEMATIZAO DA SEGURANA .......................................... 21

1.1.1 ENTRE A SEGURANA NACIONAL E A SEGURANA DOS CIDADOS ................................................. 25


1.1.2 O ESPAO DA PENA E O ESPAO DA POLTICA ............................................................................... 29

1.2 MODELOS DE PREVENO ........................................................................................................... 33

CAPTULO II O PROBLEMA DOS HOMICDIOS NO BRASIL ....................................................... 37

2.1 OS PADRES DE VIOLNCIA LETAL NO BRASIL ................................................................... 38

2.1.1 INTERIORIZAO E DESLOCAMENTO REGIONAL DOS HOMICDIOS .................................................. 40


2.1.2 A CONCENTRAO DE HOMICDIOS CONTRA JOVENS-HOMENS-NEGROS ..................................... 43

2.2 O CONTROLE DE HOMICDIOS E AS POLTICAS DE SEGURANA ................................... 46

2.2.1 PLANO NACIONAL DE SEGURANA PBLICA 2000 ...................................................................... 46


2.2.2 PROJETO DE SEGURANA PBLICA PARA O BRASIL 2002............................................................. 50
2.2.3 PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA COM CIDADANIA 2007 ................................... 53
2.2.4 PROGRAMA BRASIL MAIS SEGURO 2012...................................................................................... 55
2.2.5 PLANO JUVENTUDE VIVA 2012 ................................................................................................... 57
2.2.6 UM BALANO DO PERODO: CONTROLE DE HOMICDIOS NA AGENDA NACIONAL ............................ 59

CAPTULO III PACTO PELA VIDA: FORMAS DE CONTROLE DOS HOMICDIOS .................. 64

3.1 VIOLNCIA NO ESTADO DA BAHIA: HOMICDIOS E VIOLAES DE DIREITOS


HUMANOS ..................................................................................................................................................... 64

3.1.1 FORMAO DA AGENDA E DEFINIO DAS PRIORIDADES ............................................................... 66


3.1.2 A CONSTRUO DO PACTO PELA VIDA: UMA TENTATIVA DE CONTROLE DOS HOMICDIOS ............. 71

3.2 METODOLOGIA DA PESQUISA: UMA ANLISE FUNDAMENTADA NOS DADOS............ 73

3.3 ANLISE DOS RESULTADOS.......................................................................................................... 80

3.3.1 IDENTIFICAO DAS PRIORIDADES .................................................................................... 80


3.3.2 DOS OBJETIVOS DA POLITICA ............................................................................................... 81
3.3.3 DOS EIXOS ESTRUTURADORES ............................................................................................. 86
3.3.4 GOVERNANA E GESTO DA SEGURANA ........................................................................ 91

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3.3.5 DAS AES DO PLANO ............................................................................................................ 97

CONSIDERAES FINAIS ....................................................................................................................... 103

REFERNCIAS ........................................................................................................................................... 108

ANEXOS ....................................................................................................................................................... 121

ANEXO I NMERO DE HOMICDIOS NA POPULAO TOTAL................................................... 122


ANEXO II - MAPEAMENTO DOS PROGRAMAS ESTADUAIS DE SEGURANA PBLICA ......... 123
ANEXO III CRONOLOGIA DA IMPLANTAO DO PACTO PELA VIDA..................................... 126
ANEXO IV CODIFICAO ABERTA: UNIDADES DE SENTIDO DO PLANESP .......................... 128
ANEXO V AES DO PLANESP (COMPLETO) ................................................................................... 135
ANEXO VI LEI N 12.357 DE 26 DE SETEMBRO DE 2011 ........................................................................ 140
ANEXO VII LEI N 12.371 DE 21 DE DEZEMBRO DE 2011 .............................................................. 147

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LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 Modalidade de Violncia ................................................................. 30


QUADRO 2 Plano Nacional de Segurana Pblica............................................. 49
QUADRO 3 Projeto Segurana Pblica para o Brasil ........................................ 53
QUADRO 4 Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania ............ 54
QUADRO 5 Programa Brasil Mais Seguro ......................................................... 57
QUADRO 6 Plano Juventude Viva ..................................................................... 59
QUADRO 7 Planos Estaduais de Preveno Violncia .................................. 62
QUADRO 8 Categorias do PLANESP ................................................................ 76
QUADRO 9 Categorizao Geral ....................................................................... 77
QUADRO 10 Aes do PLANESP (Sntese) ...................................................... 79

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LISTA DE GRFICOS

Figura 1 Homicdios na populao total, por regio Brasil (2002 2012) ....... 41
Figura 2 Modelo Lgico do Pacto pela Vida ....................................................... 73
Figura 3 Comparativo das aes do PLANESP 2012 - 2015 ............................. 99

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INTRODUO

Esta pesquisa investiga, a partir do discurso oficial, quais as noes e


estratgias acionadas para trabalhar o controle de homicdios buscando entender
teoricamente como estas noes esto posicionadas no debate mais geral sobre
polticas pblicas e controle social dos delitos. Trata-se de uma investigao sobre
o caso do Pacto pela Vida no estado da Bahia buscando aprofundar a anlise
acerca das estratgias para o controle de homicdios no Brasil a luz do aporte
terico da criminologia crtica1.
O Pacto pela Vida na Bahia uma experincia inspirada no estado de
Pernambuco que, segundo os dados oficiais, teria alcanado significativos
resultados em termos de controle de homicdios e preveno da violncia 2. Trata-
se de uma experincia bastante ampla com grande volume de recursos e
participao de diferentes atores institucionais que chamou a ateno da opinio
pblica local e instigou pesquisadores e ativistas do campo dos direitos humanos
provocando acirrados debates sobre violncia policial, militarizao das
comunidades, modalidades de registro de homicdios e formas de gesto da
poltica de segurana com grandes as controvrsias entre governo e sociedade
civil no que se refere a eficcia (ou no) do Pacto pela Vida e sobre os meios para
obteno de resultados exitosos no controle de homicdios. (CONCEIO, 2013;
VALOIS, 2012; LIMA, 2015)
A proposta do trabalho analisar os conceitos e estratgias
mobilizados pelo Pacto pela Vida a partir de uma investigao dos documentos
oficiais que orientam o Programa. A opo metodolgica neste ponto foi investigar

1 Por criminologia crtica entendemos um amplo leque de abordagens interessadas no estudo dos
processos de controle social do desvio e da transgresso, em particular dos processos de
criminalizao. (BARATTA, 2012; FLAUZINA, 2006).
2 Nesta quarta-feira (15/01), o governador Eduardo Campos esteve na sede do Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID), em Washington, nos Estados Unidos, onde recebeu o


Prmio Governante: A Arte do Bom Governo. O Pacto Pela Vida foi premiado na categoria
Governo Seguro: Boas Prticas em Preveno do Crime e da Violncia. Pacto pela Vida recebe
mais um premio internacional. Disponvel em: http://www.pe.gov.br/blog/2014/01/15/pacto-pela-
vida-recebe-mais-um-premio-internacional/. (Sobre o Pacto pela Vida no estado de Pernambuco
ver: MACEDO, 2012; RATTON et alli, 2011; NOBREGA NETO, 2014).

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os discursos oficiais a partir dos registros escritos e limitar a pesquisa ao estudo
das representaes oficiais, restando secundrias as anlises de impacto e
resultados quantitativos.
Mais do que pensar a eficcia ou no das polticas de controle de
homicdios na Bahia o objetivo anlise foi o de aprofundar o entendimento sobre a
maneira de reconhecimento deste tema nos documentos analisados, buscando
evidenciar as tendncias adotadas em termos de modelos de leitura e de resposta
s situaes problemticas relacionadas aos homicdios no Pacto pela Vida.
Para apresentar os resultados da investigao realizada dividimos a
presente dissertao em trs captulos. No primeiro apresentamos uma discusso
sobre segurana pblica e modelos de preveno situando teoricamente a
formao da agenda nacional sobre o tema com vistas a distinguir a preveno
penal e a nova preveno, bem como situar as principais discusses referentes
conceituao da segurana no Brasil.
No segundo captulo apresentamos as aes realizadas no campo da
segurana pblica com vistas a indicar como a questo do controle de homicdios
foi sendo introduzida na agenda de polticas pblicas de segurana no pas (no
governo federal e nos estados). Neste captulo trazemos uma anlise sobre os
padres da violncia letal no Brasil, sobre as dificuldades na formao das
estatsticas criminais e sobre as principais polticas e planos de segurana pblica
adotadas no mbito federal.
No terceiro captulo apresentamos o quadro no qual foram construdas
as polticas que se pretende analisar descrevendo a metodologia e os
procedimentos de coleta de dados realizados na pesquisa e apresentando os
resultados da anlise do programa Pacto pela Vida. Neste captulo discutimos as
abordagens do Programa sobre controle de homicdios e apontamos um balano
das grandes tendncias verificadas no discurso oficial.

Em termos metodolgicos valemo-nos de um procedimento de coleta e


anlise de dados fundado nos pressupostos da pesquisa qualitativa (GUERRA,
2006) para analisar o material emprico estudado. Neste item descrevemos os
procedimentos realizados na pesquisa, bem como apresentamos as etapas de
seleo e categorizao dos dados com vistas a enunciar quais os caminhos

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percorridos para obter as anlises que sero apresentadas em seguida.
Como destaca Quivy e Campenhoudt (2008), o mtodo de coleta,
seleo e anlise dos dados ponto estruturante de uma pesquisa no campo das
cincias sociais. a definio clara do ponto de partida e a delimitao precisa
daquilo que se pretende investigar que possibilitar ao pesquisador a escolha os
mtodos e tcnicas adequados para consecuo dos procedimentos investigativos
que sero adotados. Neste sentido, nos apontam o desafio de proceder
determinadas operaes comuns a qualquer investigao cientfica, ainda que
atravs de percursos e mtodos diferentes reconhecendo que:

(...) Expor o procedimento cientfico consiste, portanto, em


descrever os princpios fundamentais a pr em prtica em
qualquer trabalho de investigao. Os mtodos no so mais do
que formalizaes particulares do procedimento, percursos
diferentes concebidos para estarem mais adaptados aos
fenmenos ou domnios estudados. (QUIVY; CAMPENHOUDT,
2008, p. 25)

Segundo os mesmos autores estes princpios fundamentais do


processo cientfico podem ser indicados em sete etapas a serem percorridas no
processo de trabalho do pesquisador 3. Do mesmo modo destaca-se que estas
etapas so evidentemente no lineares e no sucessivas posto que muitas vezes
o pesquisador precisa refazer o percurso de investigao tendo em conta as
inmeras variantes que interferem no processo e que precisam ser reconhecidas
na anlise.
Neste sentido, formulou-se para o presente trabalho a seguinte questo
de partida: quais os conceitos e estratgias adotados em relao ao controle de
homicdios nas polticas de segurana pblica do estado da Bahia com a
instituio do programa Pacto pela Vida?
Esta questo inspirou o pesquisador a realizar investigaes
exploratrias sobre segurana pblica no Brasil e sobre as polticas estaduais de

3As etapas indicadas so: Etapa 1 Elaborao da pergunta de partida, Etapa 2 Explorao do
campo da investigao, Etapa 3 Balano da Problemtica e Redefinio da Pergunta de Partida;
Etapa 4 A Construo do modelo de anlise; Etapa 5 Observao e coleta dos dados; Etapa 6
Anlise das Informaes; Etapa 7 Concluses. (QUIVY; CAMPEHOUDT, 2008).

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segurana pblica voltadas ao controle de homicdios. Nesta etapa foram
identificadas inmeras iniciativas que discursivamente estavam voltadas ao tema
do controle de homicdios, bem como uma srie de estudos dirigidos a investigar a
eficcia destas polticas e os resultados obtidos em termos de preveno e
controle das prticas criminais (ADORNO, 2003; BALLESTEROS, 2014; BELLI,
2004; COSTA, 2011; COSTA e LIMA, 2014; MACEDO, 2012; SAPORI, 2011;
SENTO-SE, 2011; S SILVA, 2012; SOARES, 2000, 2007; TAVARES DOS
SANTOS, 2008). Neste ponto adotou-se o aporte terico dos estudos sobre
segurana pblica elaborados no mbito da criminologia crtica, com nfase nas
investigaes sobre os processos de reao social e sobre os modelos integrados
de preveno (DIAS NETO, 1997, 2005; ZACKSESKI, 2000, 2006).
Nas consideraes finais do trabalho retomamos os principais pontos
indicados na anlise e destacamos as tendncias no processo de implantao do
PPV no estado da Bahia. Neste ponto enfatizamos os problemas referentes ao
controle de homicdios e construo de um paradigma democrtico para a
discusso sobre segurana pblica e justia criminal apontando os desafios de
uma agenda de pesquisa que contribua para uma maior incidncia acadmica
sobre este debate.

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CAPTULO I - SEGURANA PBLICA E MODELOS DE
PREVENO

A preveno um tema recorrente na agenda da segurana pblica e


so numerosos os estudos no campo da criminologia e do direito penal sobre os
sentidos da preveno e sobre as suas modalidades (ZACKSESKI, 2000, 2006;
DIAS NETO, 2005; BARATTA, 1983, 1985). Neste captulo, discutiremos estes
diferentes enfoques visando apresentar um panorama terico das abordagens da
criminologia crtica sobre a articulao entre polticas pblicas de segurana e as
polticas de preveno.
Inicialmente discutiremos a formao da agenda das polticas pblicas
e a forma pela qual a questo da segurana vem sendo tematizada teoricamente.
Em seguida, trataremos da questo da preveno penal e da nova preveno
destacando como estas categorias relacionam-se com um quadro mais geral de
opes em termos de polticas criminais.
Tais debates serviro para introduzir a anlise que se far no segundo
captulo sobre o problema da preveno dos homicdios nas polticas de
segurana pblica e sobre como o governo federal e os governos estaduais
trataram esta questo na dcada de 2000.

1.1 Formao da agenda: a tematizao da segurana

A construo de polticas pblicas repousa na complexa conjuno de


atores pblicos e privados e de cenrios internos e externos mquina
pblica na construo de respostas s demandas que se apresentam na luta por
direitos. Como destaca Celina Souza (2006, p. 36) as polticas pblicas envolvem
vrios atores e vrios nveis de deciso que vo sendo tomadas a partir de um
ciclo que, segundo uma definio clssica, seria composto pelos estgios de:
definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo
das opes, implementao e avaliao (SOUZA, 2006, p. 29).

21
Tais estgios, contudo, so complexos e no sucessivos de modo que a
literatura no consensual ao tratar deste processo de formao da agenda das
polticas pblicas. A experincia cotidiana de implementao e anlise das
polticas revela que os percursos pelos quais determinadas demandas so
incorporadas como aes e polticas so intermitentes, no-lineares e
entrecortados pelas presses e disputas da sociedade que interferem
decisivamente no modo pelo qual estas questes vo se institucionalizando e
sendo trabalhadas pelos diversos atores estatais e no estatais:

As polticas pblicas so um processo dinmico, com negociaes,


presses, mobilizaes, alianas ou coalizes de interesses.
Compreende a formao de uma agenda que pode refletir ou no
os interesses dos setores majoritrios da populao, a depender
do grau de mobilizao da sociedade civil para se fazer ouvir e do
grau de institucionalizao de mecanismos que viabilizem sua
participao. preciso entender composio de classe,
mecanismos internos de deciso dos diversos aparelhos, seus
conflitos e alianas internas da estrutura de poder, que no
monoltica ou impermevel s presses sociais, j que nela se
refletem os conflitos da sociedade. (TEIXEIRA, 2002, p. 2)

O que podemos afirmar que na conceituao de polticas pblicas esto


em jogo diretrizes, princpios norteadores de ao do poder pblico; regras e
procedimentos para as relaes entre poder pblico e sociedade. E, ao mesmo
tempo, esto em disputa os sentidos das no-aes e das omisses, como
formas de manifestao de polticas, pois representam opes e orientaes dos
que ocupam cargos. Como afirma Elenaldo Teixeira:

As polticas pblicas traduzem, no seu processo de elaborao e


implantao e, sobretudo, em seus resultados, formas de exerccio
do poder poltico, envolvendo a distribuio e redistribuio de
poder, o papel do conflito social nos processos de deciso, a
repartio de custos e benefcios sociais. Como o poder uma
relao social que envolve vrios atores com projetos e interesses
diferenciados e at contraditrios, h necessidade de mediaes
sociais e institucionais, para que se possa obter um mnimo de
consenso e, assim, as polticas pblicas possam ser legitimadas e
obter eficcia.
Elaborar uma poltica pblica significa definir quem decide o qu,
quando, com que consequncias e para quem. So definies

22
relacionadas com a natureza do regime poltico em que se vive, com
o grau de organizao da sociedade civil e com a cultura poltica
vigente. (TEIXEIRA, 2002, p. 2)

Em outras palavras, podemos afirmar que para traduzir demandas


sociais em compromissos assumidos e executados pela mquina pblica
necessrio que haja: atores sociais forando a agenda para que determinado tema
sejam considerado relevante nas atividades da governana (ou seja, a presso
social)4, deciso poltica dos atores governamentais para assumir a questo como
questo relevante e adotar as medidas necessrias para que o tema em questo
seja incorporado e trabalhado sistematicamente pela mquina pblica e, por fim, a
construo de marcos institucionais que sistematizem a abordagem do tema e
fixem as j referidas diretrizes, princpios norteadores de ao do poder pblico;
regras e procedimentos para as relaes entre poder pblico e sociedade
(TEIXEIRA, 2002, p. 2) possibilitando assim a implementao e avaliao da
poltica pblica em questo.
O grande desafio do debate sobre as polticas pblicas reside em situar
a reflexo no campo das disputas, dos interesses e das representaes. Mais do
que entender formalmente os processos de tomada de deciso importa considerar
as condies polticas nas quais se inserem estas decises e as aes pblicas
delas decorrentes. Trata-se de situar as polticas pblicas no quadro geral da
arena democrtica e refletir sobre como a prpria noo de direitos afirma-se na
formao da agenda das polticas pblicas. Como assinala Marilena Chau:

(...) uma sociedade democrtica quando institui algo mais


profundo, que a condio do prprio regime poltico, ou seja,

4 Apesar de ressaltarmos o papel da presso social na formao da agenda das polticas pblicas
reconhecemos que existem importantes abordagens no campo das pesquisas em polticas
pblicas que relativizam o papel dos atores sociais frisando que, muitas vezes, a agenda decisria
pode avanar mesmo sem presso social. Muitas vezes basta que alguns atores interessados em
determinada agenda estejam prximos a certos atores com poder decisrio. Tambm possvel
que certos temas estejam sempre nos discursos dos gestores mas no estejam contemplados nas
aes efetivas. O modelo proposto por Kingdom (1995) problematiza os modelos convencionais de
polticas pblicas baseados em ciclos muito ordenados e sequenciais e prope uma leitura mais
dinmica sobre os processos de formao de agenda e de processos decisrios nas polticas
pblicas.

23
quando institui direitos e que esta instituio uma criao social,
de tal maneira que a atividade social realiza-se como luta social e,
politicamente, como contrapoder social que determina, dirige,
controla, limita e modifica a ao estatal e o poder dos
governantes. (2007, p. 352)

Neste sentido preciso considerar quais ideias esto em jogo na


construo das polticas pblicas. preciso frisar que as concepes de mundo,
ideologias e posies polticas dos atores constituem uma determinada maneira
de pensar que importar naquilo que a literatura tem chamado de dimenso
cognitiva das polticas pblicas (MULLER, 2004; COPPETTI e BEVILAQUA,
2013).
Sem prejuzo das anlises de carter mais estrutural, atentas s
movimentaes dos atores ou aos resultados das aes, a anlise de carter
cognitivo est interessada em investigar os sentidos e as narrativas a dimenso
cognitiva de cada um e/ou do conjunto dos atores. Trata-se de pensar sobre
como determinada questo vai sendo tematizada a partir do discurso de um ou de
alguns atores do jogo poltico. Neste tipo de anlise considera-se o processo de
construo de vises de mundo como varivel explicativa na formulao das
polticas pblicas buscando abandonar a ideia de que a poltica seria um resultado
racional de escolhas sequenciadas dos atores:

No campo das polticas pblicas, levar em conta a dimenso


cognitiva da ao pblica permite construir novas hipteses de
pesquisa sobre o Estado e a recomposio do espao pblico,
integrando novos conceitos e mtodos e dialogando com outras
disciplinas (LUKIC e TOMAZINI, 2013, p. 8).

Interessa-nos destacar no presente estudo a forma como determinada


questo no caso o controle dos homicdios foi sendo tematizada na esfera
pblica destacando, no mbito terico, as possibilidades de conceituao da
segurana pblica como segurana nacional ou como segurana dos cidados e
sobre o lugar da esfera penal na poltica criminal contempornea. Em seguida,
discutiremos a dimenso da preveno na agenda das polticas pblicas e por fim
as abordagens tericas sobre o tema do controle de homicdios nas polticas de

24
segurana pblica.

1.1.1 Entre a segurana nacional e a segurana dos cidados

Baseada na teoria poltica de Thomas Hobbes (1997) para quem o


estado era um instrumento de imposio de uma ordem jurdica pela coao a
ideia de segurana pblica esteve recorrentemente relacionada simbiose entre
segurana do estado e segurana dos cidados. A ideia de que garantida a
segurana do Estado estaria garantida a segurana dos cidados influenciou
fortemente as representaes sobre o que segurana pblica e inspirou prticas
e discursos que se encontram na base de formulao de muitas polticas pblicas,
no senso comum e em parte dos discursos tericos sobre controle social (DIAS
NETO, 2005, p. 73):

Segurana pblica hoje um conceito seletivo centrado em duas


dimenses fundamentais. A primeira resulta da fuso entre
segurana e criminalidade: segurana significa hoje controle e
preveno do delito. A segunda dimenso deriva da noo
hobbesiana de segurana como segurana do Estado. O Estado
condio para a paz, ao proteger-se a "segurana do Estado" se
estar garantindo a "segurana dos cidados".
Os problemas conceituais se evidenciam quando se observa a
extenso do campo temtico das polticas de segurana. Qual o
elo que faz com que questes de natureza to diversa, como
terrorismo, drogas, destruio ambiental, imigrao, criminalidade
organizada; prostituio infantil ou transmisso de HIV, sejam
articuladas como ameaas segurana pblica? A resposta est
na forma como estes temas vm sendo muitas vezes tematizados:
um conflito social se converte em ameaa segurana pblica
quando a perspectiva penal de interpretao torna-se hegemnica.
(DIAS NETO, 1997)

Na Amrica Latina esta associao entre segurana do Estado e


segurana do cidado tornou-se ainda mais complexa posto que foi articulada com
a legitimao de regimes de exceo e inscreveu-se na prpria lgica de
funcionamento destes sistemas (ZACKSESKI, 2002). Com a experincia de cerca

25
de trinta anos de governos autoritrios5 a regio viveu sob o signo da ideologia ou
doutrina da segurana nacional6 e foi profundamente marcada por um ponto de
vista autoritrio sobre as noes de unidade interna, ordem pblica e paz
social.
Mesmo depois de processos de redemocratizao as sociedades latino-
americanas mantiveram-se marcadas pelo autoritarismo e produziram leituras
sobre segurana que geraram: prticas de luta contra o inimigo interno,
descontrole da atividade policial e apario de foras paramilitares especializadas
em extermnio. No caso do Brasil7, em especial, estas marcas se somaram a uma
tradio autoritria mais antiga construda a partir da escravizao de negros entre
os sculos XVI e XIX (DUARTE, 2002; FLAUZINA, 2006).8
A disseminao de castigos fsicos, a criminalizao das experincias
culturais afro-brasileiras, os indicadores sociais desvantajosos para a populao
negra so exemplos de como na experincia brasileira ps-abolio os negros
foram sendo caracterizados como o inimigo interno preferencial da agenda da
segurana pblica e do sistema penal no Brasil:

5 Entre as dcadas de 1960 e 1990 diversos pases da Amrica Latina foram governados por
regimes autoritrios, grande nmero deles formados a partir do golpe militar. Tais ditaduras se
estabeleceram no perodo em que a ordem internacional vivia a Guerra Fria e em que os Estados
Unidos desenvolveram um forte combate a expanso comunista. J nos anos 1950, foi
estabelecida pelas autoridades do pas a Doutrina de Segurana Nacional, cujas diretrizes
procuravam combater o perigo vermelho dentro e fora do territrio norte-americano. No Brasil o
regime autoritrio teve vigncia entre 1964 e 1985.
6 Sobre Doutrina de Segurana Nacional ver: COMBLIN, 1978; BUSTOS RAMREZ, 1990 e

VALDS, 1980.
7 Destaca-se o Brasil por trata-se da experincia que est sendo analisada, contudo, a prtica

escravista ocorreu em vrios pases das amricas com peculiaridades em cada realidade nacional,
sobre o tema h uma vasta literatura. Para fins ilustrativos destacamos apenas: AZEVEDO, 1987;
SCHWARCZ, 1993; GONZALEZ, 1988; GUIMARES, 2002; CARNEIRO, 2005; CHALHOUB,
1996.
8 Ana Flauzina (2006) adverte que no foram as ditaduras militares que inauguraram a cultura

autoritria na Amrica Latina. Segundo Flauzina o autoritarismo, as prticas de controle fsico e a


utilizao de tcnicas de tortura nas Amricas e no Brasil em particular remontam aos
processos de escravizao de pessoas negras e na forte hierarquizao racial construda a partir
desta experincia histrica: As agncias executivas da ditadura se beneficiam das tcnicas e da
truculncia que j vinha, h muito, vitimizando a populao negra. Se bem verdade que o arranjo
agora est mais formalizado pela burocracia do poder autoritrio, no h como afastar a imagem
de um sistema que, jogando definitivamente para o terreno do implcito toda violncia e prtica
assassina necessria para garantir as assimetrias sociais, elegeu mais uma vez a conteno e o
controle do segmento negro como a sua principal tarefa. (FLAUZINA, 2006, p. 81)

26
O sistema penal da Primeira Repblica, com toda sua burocracia
estatal, cultiva o saudosismo da segurana dos tempos do
escravismo, dos mecanismos abertamente disponveis para
coero do agrupamento negro. A interveno penal, em sua
obsesso pelos corpos, no se divorcia de sua plataforma
flagrantemente racista. A rgida oposio entre negro e branco,
senhor e escravo no consegue abandonar as enunciaes
mais expressivas, sinalizando um momento em que est mais
preocupado em preservar o passado do que conquistar o futuro
(FLAUZINA, 2006, p. 72 73)

Esta marca original da criminologia no Brasil positivista e racista


complexifica o debate sobre segurana no pas posto que se articula a uma forte
ideia de defesa da unidade interna assentada nas representaes de ns os
nacionais versus eles os inimigos internos, no imersos na alma nacional
(CHAU, 2000). Tal retrica ancorada numa viso de nao como organismo
vivo, cuja alma ou esprito nacional deve ser defendido e protegido e
recorrentemente utilizada nas abordagens sobre segurana pblica e ao policial
na Amrica Latina (ZACKSESKI, 2002).
A noo de um sistema penal voltado para aqueles que estariam, em
virtude de suas condutas, atentando contra a paz social e contra a ideia de uma
nao unida e harmnica recorrentemente acionada para legitimar atividades
policiais ou discursos sobre poltica criminal e sobre segurana jurdica. A ideia de
que a represso o custo necessrio para a paz social bastante apresentada
neste campo, pois, ancorada nos discursos da segurana nacional, forjou-se a
noo de inimigo interno, em substituio s noes de inimigo nacional
(BATISTA, 1996) formadas desde o sistema penal colonial-mercantilista 9 e
atualizada durante as ditaduras latino-americanas do sculo XX e nas
experincias contemporneas de ocupao de favelas e aes policiais para a
represso do comrcio ilegal de drogas (MALAGUTI BATISTA, 2011).
Outro aspecto decorrente da influncia da doutrina da segurana
nacional sobre as conceituaes contemporneas de segurana pblica a ideia

9Nilo Batista prope a existncia de quatro sistemas penais ao longo da trajetria brasileira, a
saber: colonial-mercantilista, imperial-escravista; republicano-positivista e contemporneo.
(BATISTA, 2002).

27
de ordem pblica como forma de controle da desordem urbana (ZACKSESKI,
2006, p. 359). Trata-se de uma acepo de ordem pblica que se confunde tanto
com a ideia de segurana urbana quanto com uma ideia de segurana nacional,
que se volta para o controle das populaes excludas atravs de uma guerra
contra o crime e que aborda a questo da segurana como uma questo de
polcia. No Brasil novamente os negros ocupam o centro destes processos de
criminalizao e estigmatizao:

O programa de genocdio se adequou perfeitamente aos


propsitos da democracia racial dentro do sistema penal
republicano-positivista acintosamente aprofundado por esta nova
tendncia. Fechando uma trajetria de repetio sobre a qual nos
debruamos desde o perodo colonial, vejamos em que bases se
sustentam essa nova metodologia do extermnio que, com suas
matrizes fincadas na modernidade, tem sido radicalizada pelos
ventos da globalizao. Como final monotonamente antecipado, a
aniquilao das vidas no se afasta dos corpos que carregam o
mal intrnseco, materializado nos signos do cabelo crespo, pele
escura, beio largo, bunda grande... (FLAUZINA, 2006, p. 92 - 93)

A noo de ordem pblica articulou-se com a ideia de classes perigosas


e contribuiu para o persistente racismo brasileira dirigindo aos negros a potncia
mxima do sistema penal (DUARTE, 2002). Os negros foram caracterizados como
artfices da desordem urbana de modo que os sistemas de segurana pblica
voltaram-se precisamente contra estes segmentos sociais subalternizados
configurando mais uma distoro na conceituao de segurana no Brasil:

Se antes falvamos em diferenas moldadas em influncias


genticas, que justificavam a hierarquizao e o domnio, hoje,
falamos de ambientes fsicos e sociais propcios a certos atos de
excluso e isolamento. Se antes criminalizvamos abertamente
os negros africanos e seus descendentes, hoje, impera o sutil e
oculto de potencial suspeito em que o alvo preferencial da
imputao penal de condutas, revestido material e
simbolicamente de uma racializao na sociedade brasileira
dirigido, preferenciamente, a negros e indgenas.
(...)
A hierarquizao e a padronizao da vida tm justificado a
marginalizao racial daquilo que no se quer como idntico e
assim, penalizamos para depois tipificarmos os brbaros e,

28
negamos a presena do outro em ns. (SO BERNARDO, 2006,
p. 13)

Esta articulao entre o nacional pensado como a sntese das


representaes das elites versus o inimigo compreendido como os grupos
sociais historicamente excludos significou o ponto de inflexo da segurana
pblica no Brasil. A ideia de segurana pblica como meio de conteno dos
riscos e como forma de controle das populaes perigosas representa parte
significativa das polmicas e tenses existentes no campo.

1.1.2 O Espao da Pena e o Espao da Poltica

Alm das confuses entre segurana nacional e segurana dos


cidados e da difuso das ideias de unidade interna, paz social e ordem pblica o
debate sobre segurana no Brasil profundamente marcado pela reflexo terica
sobre as funes da pena e o papel do direito penal numa poltica de controle de
violncia no pas. Trata-se do desafio de delinear qual o problema sobre o qual se
pretende incidir ao traar uma poltica de segurana pblica e quais os enfoques
sero dados para construir estas aes.
Para debater este aspecto do lugar do direito penal na construo de
uma poltica de segurana pblica precisamos debater preliminarmente o que
entendemos como violncia e quais as modalidades de violncia a serem
abordadas por uma poltica de segurana pblica. Tal definio terica nos
ajudar a compreender quais sentidos esto contidos no processo de tematizao
da segurana em nossa sociedade, e, mais adiante, quais os sentidos da
preveno na formao desta agenda.
A violncia reconhecida usualmente na sua forma interpessoal,
compreendida como atentado integridade fsica ou moral de outrem. Tal ideia
baseada na percepo da violncia como um atentado a uma determinada ordem,
harmonia ou paz social. A violncia seria, segundo esta primeira acepo, uma
desestabilizao, uma perturbao da integridade do outro, um crime, uma
perturbao da ordem jurdica, em especial da ordem penal.

29
No entanto, as leituras sociolgicas mais amplas tm adicionado a esta
abordagem tradicional a percepo de que existem outras formas de violncia que
cotidianamente seriam praticadas em nossa sociedade: as violncias de natureza
institucional, estrutural ou ainda a violncia simblica ou cultural. Nestas
abordagens enfatiza-se a dimenso da violncia como fenmeno complexo e
multicausal e reconhece-se que, alm dos sujeitos tomados em sua
individualidade, grupos institucionais, ou mesmo a prpria estrutura social, podem
ser produtores de violncias e assimetrias.
Neste sentido, podemos destacar a proposio apresentada por
Riccardo Cappi segundo a qual as violncias poderiam ser dividas entre violncia
interpessoal, estrutural e institucional de natureza fsica ou no fsica:

Violncia Fsica No Fsica


Furto / estelionato Calnia
Interpessoal Estupro Insulto
Homicdio Difamao
Letalidade trabalhista Demisso arbitrria
Institucional Violncia penal Excluso institucional
Omisso de socorro hospitalar Impedimento participao
Desemprego Excluso social e poltica
Estrutural Desigualdade Discriminao social, racial, de
gnero
QUADRO 1 Modalidade de Violncia
Fonte: CAPPI, 2009, p. 30.

Diante de tal categorizao possvel perceber os limites das usuais


abordagens propostas no campo das reflexes tericas sobre segurana pblica.
Ancoradas na dimenso interpessoal da violncia as polticas de segurana esto
focadas nas ocorrncias definidas como fato criminoso, portanto, dedicadas
quase que exclusivamente quelas ocorrncias tipificadas legislativamente como
crime e, portanto, passveis de punio por parte do direito penal.
Esta abordagem , contudo, bastante problemtica e limitada posto que
ao trabalhar apenas uma dimenso da violncia - a dimenso interpessoal -

30
limita-se tambm o campo de interveno com o qual se pretende trabalhar numa
poltica de segurana pblica; o que Dias Neto vem chamando de ampliao do
espao da pena e diminuio do espao da poltica:

A limitao central no enfrentamento do tema segurana pblica


de ordem conceitual. (...) a conscincia pblica acerca da questo
criminal ainda est prxima ao fantstico cenrio de Hollywod,
cenrio maniquesta em que o bem, representado pela sociedade e
seus valores dominantes, logra impor-se belicamente sobre o mal, o
transgressor, o delinquente a ser excludo.
Estas imprecises conceituais geram distores na forma como os
conflitos relacionados ao sentimento de insegurana dos cidados
diante do crime so identificados, analisados e enfrentados.
(...)
Essas distores conceituais resultam, em larga medida, do fato de
a agenda da segurana pblica ser hoje privativa de um setor da
administrao estatal, o sistema de justia criminal. Tal tica acabou
por equiparar segurana pblica com segurana contra o crime e
poltica de segurana com poltica criminal. (DIAS NETO, 2005, p.
70 71)

Trata-se uma abordagem pela qual o sistema penal seria o principal


meio de interveno sobre o fenmeno da violncia e a gramtica da penalidade a
principal forma de traduo de um problema social como problema criminal. Nesta
perspectiva a dimenso penal passa a ocupar espao central na formulao das
interpretaes sobre os problemas sociais e a poltica entendida como criao
de instituies sociais nas quais uma sociedade representa a si mesma
sufocada pelas interpretaes autoritrias e pelo encurtamento da esfera pblica.
Como exemplifica Dias Neto, o problema da abordagem penal a uniformizao
dos conflitos atravs de uma mesma leitura individualizante cujas possibilidades
de interveno so limitadas:

A eficcia da interveno penal depender, em larga medida, de


no estar sobrecarregada com expectativas irrealistas, que
acabam por agravar os custos sociais do problema. aceitvel na
democracia que a polcia coba uma manifestao poltica para
evitar atos de violncia ou assegurar o exerccio de direitos; no ,
contudo, democrtica e tampouco realista a expectativa de se
encontrar respostas pela via da forma s reivindicaes polticas
da sociedade (DIAS NETO, 2005, p. 85).

31
Deste modo, as dimenses de violncia estrutural e institucional - acima
referidas e apresentadas no quadro 1 so complemente retiradas do espectro de
abordagem das polticas de segurana que ficam limitadas s consideraes
sobre a violncia interpessoal criminalizada. A dimenso poltica da violncia
retirada do debate e as questes sociais que envolvem a construo do problema
so deixadas de lado nas leituras sobre a realidade:

O tratamento mais adequado do tema requer a adoo de marcos


interpretativos mais abrangentes, capazes de superar os limites da
leitura penal e estabelecer nexos de causalidade entre o sentimento
de insegurana diante da criminalizao e outras condies sociais
e de excluso no exerccio de direitos. (DIAS NETO, 2005, p. 72)

Est em jogo neste ponto a impossibilidade de, por meio do direito


penal, enquadrar uma situao social problemtica num quadro geral de anlise
que considere as condies estruturais e conjunturais nas quais esta situao se
desenrola. No mbito de uma anlise de segurana pblica com nfase no
aspecto penal o debate se articula sob a forma de demanda por penalidade
(DIAS NETO, 2005, p. 84).
Trata-se aqui de reconhecer as vrias abordagens da criminologia
sobre as funes reais do sistema penal e trabalhar uma perspectiva de
segurana pblica menos articulada com a dimenso penal e mais conectada com
as causas das situaes problemticas sobre s quais se pretende incidir, uma
abordagem na qual a sociedade se responsabiliza pelos fatores que possam estar
restringindo o leque de alternativas de ao dos indivduos ou grupos diante de
uma situao problemtica (DIAS NETO, 2005, p. 86). Trata-se de ao contrrio
do espao da pena, que concentra no indivduo a responsabilidade sobre as
situaes problemticas alargar o rol dos atores sociais envolvidos na
construo das respostas aos problemas e conflitos incorporando aqui as ideias
de preveno, participao e interveno penal mnima (BARATTA, 1993).
Na prxima sesso discutiremos a noo de preveno das polticas de
segurana pblica e sobre como esta questo est colocada para o tema do
controle de homicdios na agenda das polticas pblicas.

32
1.2 Modelos de preveno

A noo de preveno vem sendo amplamente trabalhada desde o


surgimento do direito penal e continua a gerar controvrsias em virtude das
disputas entre os campos tericos da criminologia em torno de uma definio da
funo preventiva em termos mais ou menos vinculados esfera penal. Trata-se
de uma polarizao a partir da deslegitimao das funes declaradas da pena e
da percepo, provocada no mbito da criminologia crtica, da inconsistncia da
abordagem penal sobre o tema da preveno. Neste item buscaremos apresentar
as grandes linhas de discusso sobre a funo preventiva e introduziremos o tema
da preveno dos homicdios, central para o desenvolvimento deste trabalho.
Como j destacamos desde os primeiros estudos do direito penal
sempre houve muita preocupao com as funes da pena e, dentre elas, com a
funo preventiva da pena 10 . Neste sentido, formulou-se uma ampla srie de
teorias das quais se destacam as ideias de preveno geral e especial, positiva e
negativa (BITENCOURT, 2010, p. 114 119)11.
Neste enfoque frisa-se uma crena de que o estabelecimento de penas
relacionadas prtica de condutas criminalizadas e a aplicao destas penas de
modo exemplar teria a funo de inibir a prtica delitiva, e, em contrapartida
promover a segurana e afirmar a ordem social. A pena teria segundo esta
abordagem uma funo dissuasria e o sistema penal seria o sistema organizador

10 O sistema penal brasileiro consagrou a funo retributiva e preventiva da pena: O juiz,


atendendo culpabilidade, aos antecedentes, conduta social, personalidade do agente, aos
motivos, s circunstncias e consequncias do crime, bem como ao comportamento da vtima,
estabelecer, conforme seja necessrio e suficiente para reprovao e preveno do crime
(Cdigo Penal art. 59 caput grifo nosso). (DAMASIO DE JESUS, 2011, p. 563 564;
BITENCOURT, 2010, p. 97 142; CIRINO DOS SANTOS, 2008, p. 517 520)
11 Destaca-se esta categorizao apenas para evidenciar a abordagem do direito penal clssico

sobre o tema. Contudo, frisamos a posio da criminologia crtica sistematizada por Juarez Cirino
dos Santos no sentido de que o esforo racionalizador apresentado pela classificao das funes
da pena no importa em qualquer efeito prtico sobre as reais funes da punio no sistema
jurdico contemporneo (CIRINO DE SOUZA, 2008, p. 493 - 494)

33
desta funo. 12 Contudo, tal crena vem sendo sistematicamente deslegitimada
pelos resultados das pesquisas sobre sistema penal e o sentido da preveno
penal vem sendo posto em xeque a partir das concluses da criminologia crtica e
das cincias sociais (BATISTA, 2002, 2003; BARATTA, 2003).
Como nos destaca Alessandro Baratta o sistema inidneo porque
atua somente sobre os efeitos dos atos desviantes j realizados, e no sobre as
causas dos conflitos sociais; age contra as pessoas e no sobre as situaes, de
maneira reativa e no preventiva; e, antes de proteger as vtimas reais ou
potenciais, protege a validade das normas (BARATTA apud ZACKSESKI, 2000, p.
172).
A ideia de preveno penal, assim como as representaes
hegemnicas de segurana pblica, ancora-se num simulacro repressivo que
apenas reafirma a funo simblica da pena sem qualquer incidncia objetiva
sobre as necessidades reais, mas, pelo contrrio, a pena apresenta-se como
violncia institucional que cumpre a funo de um instrumento de reproduo da
violncia estrutural (BARATTA, 1993, p. 52). Como nos indica Vera Regina
Andrade:

Se as funes declaradas da pena se resumem numa dupla meta:


a represso da criminalidade e o controle (e reduo do crime); as
funes reais da priso aparecem em uma dupla reproduo:
reproduo da criminalidade (recortando formas de criminalidade
das classes dominadas e excluindo a criminalidade das classes
dominantes) e reproduo das relaes sociais.
O fracasso das funes declaradas da pena abriga a histria de
um sucesso correlato: o das funes reais da priso que, opostas
s declaradas, explicam sua sobrevivncia e permitem
compreender o insucesso que acompanha todas as tentativas
reformistas de fazer do sistema carcerrio um sistema de
reinsero social. (ANDRADE, 1994, p. 442)

Por outro lado, a partir da crise do sistema de justia criminal enquanto


sistema capaz de dar respostas efetivas criminalidade e insegurana urbana
(ZACKSESKI, 2000, p. 173) e do reconhecimento do descompasso entre as

12 Sobre as funes clssicas do direito penal na sociedade moderna ver: BECCARIA, 1996.

34
funes reais da pena e as suas funes declaradas (ANDRADE, 1995; BATISTA
2002; BARATTA, 1993) surgiram novas concepes preventivas, com destaque
para o modelo da nova preveno. Influenciadas por um discurso preventivo
internacional estas concepes inspiraram-se em algumas experincias realizadas
na Europa e na Amrica do Norte e propuseram uma srie de prticas que foram
sendo trabalhadas como forma de controlar a criminalidade de rua, os pequenos
delitos e as incivilidades.
Como destaca Zackseski, fora da preveno penal possvel falar em
duas grandes tipologias preventivas reunidas sob a etiqueta da nova preveno.
A primeira, mais voltada a evitar as situaes que favoream o desvio preveno
situacional; e, a segunda, mais dirigida a impedir situaes de excluso social de
grupos sociais que se encontram vulnerveis criminalizao e a vitimizao a
preveno social. Em ambas as tipologias verifica-se uma atuao anterior aos
atos desviantes, e no posterior a eles, de maneira a preveni-los e no
simplesmente reprimi-los, protegendo, fundamentalmente, as vtimas de
agresses, ao invs de proteger simplesmente a validade das normas
(ZACKSESKI, 1997, p. 35)
O problema destas abordagens no caso latino-americano reside no tipo
de problemas sobre os quais se incide. Enquanto nas experincias europeias de
nova preveno os delitos esto concentrados na criminalidade de rua, nas
desordens e conflitos cotidianos no caso da amrica latina temos problemas
relativos a homicdios, a superencarceramento e a profundas desigualdades
sociais. Neste sentido importante pensar de que modo as experincias latinas
articulam a esfera penal e no-penal numa estratgia de controle de homicdios
eficaz e democrtica.
Frise-se neste ponto a importncia do que Baratta chamou de uma
poltica integral de proteo de direitos e o conceito de garantismo positivo
fundamentais para a compreenso das polticas integradas de preveno.
Baseadas na ampliao do campo de incidncia do direito para alm da esfera da
conteno punitiva e atuando no mbito da segurana dos indivduos em todos os
seus direitos fundamentais (1999, p. 108) esta perspectiva integrada busca

35
articular, numa compreenso interdisciplinar, a noo de interagencialidade das
polticas pblicas:

A expectativa que, nesta dinmica de interao com outros


campos de interveno, o sistema penal possa ainda transformar-se
internamente revendo as suas premissas, estruturas e prticas para
emancipar-se de sua natureza estritamente punitiva e ampliar o seu
leque de respostas, tendo em vista a natureza heterognea dos
problemas e a necessidade de integrar a resposta penal aos
enfoques, mtodos e objetivos de outros instrumentos de proteo
de direitos. (DIAS NETO, 2005, p. 104)

Trata-se do desafio de incidir no s sobre as modalidades de violncia


interpessoal, mas tambm sobre as dimenses de violncia institucional e
estrutural buscando atuar sobre o conjunto dos problemas que se relacionam com
a questo da insegurana.
Assim, podemos afirmar que no debate sobre a tematizao da
segurana pblica e dos modelos de preveno esto colocadas vrias
polarizaes que podem ser sintetizadas em dois grandes blocos: de um lado, a
fragmentao entre segurana interna e segurana nacional, por outro, a
centralidade das abordagens penais focada nas violncias interpessoais em
detrimento de interpretaes mais amplas que consideram a dimenso poltica da
questo da violncia, bem como ponderar sobre a aplicabilidade ou no de
modelos de preveno situacional e social para experincias sociais com
problemas relativos a homicdios e violncia fsica institucionalizada.
Neste sentido, a discusso sobre preveno ganha importncia posto
que na disputa deste conceito situa-se o desafio de refletir sobre como evitar a
ocorrncia de situaes problemticas criminalizadas ou no e pensar na
questo do controle de homicdios como desafio principal na discusso sobre a
funo preventiva nas sociedades latino-americanas.
No prximo captulo destacaremos especificamente a questo das
mortes violentas buscando continuar a reflexo sobre preveno a partir da
anlise das formas pelas quais vm se tematizando o controle de homicdios nas
polticas de segurana pblica desenvolvidas na sociedade brasileira.

36
CAPTULO II O PROBLEMA DOS HOMICDIOS NO
BRASIL

Os homicdios pelo menos no plano discursivo tem sido, cada vez


mais, referidos como grande preocupao da poltica criminal e das polticas de
segurana pblica no Brasil. Ainda que no sejam nico indicador de insegurana
em uma sociedade consenso entre analistas do tema que os homicdios compe
uma varivel significativa para indicao dos graus da (in)segurana num
determinado grupo, bem como apontam para um quadro geral de ineficincia das
polticas pblicas e de questionamento das prprias funes estatais referentes
preservao da vida e da integridade fsica dos cidados (BELLI, 2004; RIBEIRO
e SILVA, 2010; CANO, 2006; ADORNO, 2002).
Neste sentido, foram sendo estabelecidos no mbito nacional
sucessivos planos e programas que, em maior ou menor grau, buscaram incidir
sobre o tema dos homicdios que foi sendo incorporado como item importante nas
polticas de segurana pblica. Nos estados tal processo tambm se verificou ao
longo de toda a dcada de 2000 com a instituio de iniciativas governamentais
referentes ao tema e o estabelecimento de medidas que foram compondo uma
agenda pblica referente a questo em todo o pas ao passo em que tambm
foram se construindo disputas sobre os conceitos e estratgias elaborados para
preveno de homicdios nas polticas pblicas locais e nacionais.
Neste captulo discutiremos o controle de homicdios a partir de uma
apresentao do perfil das mortes por causas externas no pas e da apresentao
das principais tentativas de respostas governamentais ao problema enfatizando a
forma pela qual a questo dos homicdios foi sendo tematizada e quais as
abordagens prioritrias dos programas dirigidos a enfrentar o problema.

37
2.1 Os padres de violncia letal no Brasil

Entre as dcadas de 1980 e de 2000 o nmero de mortes por causas


externas quase triplicou no Brasil. Em comparao com outros pases os ndices
de violncia letal identificados no pas so muito expressivos e superam as taxas
de homicdios de pases que esto em situao de guerra. Segundo o relatrio
Global Study on Homicide: Trends, Context, Data, produzido pela Escritrio das
Naes Unidas sobre Drogas e Crime, o Brasil figura entre os vinte pases com as
maiores taxas de homicdio do mundo (UNODC, 2014) sendo que em 2012 a taxa
brasileira de homicdios por 100 mil habitantes j era 150% superior ao limite
aceitvel em termos de taxas de homicdios segundo os parmetros
internacionais.
Nestas estatsticas trabalha-se com o conceito de mortes por causas
externas ou mortes por causas violentas que so, segundo a Organizao Mundial
de Sade (OMS), aquelas ocorrncias que resultam de homicdios; suicdios e
acidentes. Estas ocorrncias so referidas no sistema de classificao
internacional de doenas (CID) em sua 10 reviso - CID 10 - onde esto
agregados os dados relativos a causas externas de morbidade ou mortalidade
relativas as leses acidentais acidentes de trnsito, de trabalho, quedas,
envenenamentos, afogamentos e outros tipos de acidentes e as leses
intencionais agresses, leses autoprovocadas e eventos de inteno
indeterminada. As informaes deste sistema so fornecidas pelos estados
atravs das suas secretarias de sade e consolidadas atravs da rea tcnica de
informaes do Ministrio da Sade.
No entanto, estas estatsticas no coincidem necessariamente com as
informaes prestadas pelos sistemas de segurana pblica. A despeito dos
esforos do Ministrio da Justia referentes unificao e padronizao dos
registros das secretarias estaduais de segurana pblica os dados relativos a
homicdios nos sistemas de segurana continuam menos confiveis que os dados
do SUS porque no possuem sistemas rgidos de verificao e nem categorias de
registro unificadas.

38
Ocorrncias semelhantes podem ter registros diferentes, por exemplo,
um fato que pode em uma unidade da federao ser registrado como homicdio
em outro pode ser registrado como resistncia seguida de morte ainda que em
ambos os casos o agente seja profissional de segurana pblica. Esta diferena
representar desvio no resultado final da contagem, sem falar dos problemas
relativos a subnotificao, despreparo dos legistas no preenchimento do quesito
raa cor e fragilidade nos sistemas de informtica e de gesto da informao13
(RIBEIRO e SILVA, 2010; MACEDO, 2012).
Ainda assim, os dados oficiais possuem convergncias bastante
significativas no que se refere a comprovar a gravidade do problema.
Independentemente das inconsistncias das bases de informaes tanto os dados
da segurana pblica quanto os dados do sistema de sade evidenciam que os
homicdios so um problema nacional e que a extenso desta questo precisa ser
debatida pelos vrios atores sociais.
Segundo dados do Sistema de Informaes de Mortalidade do
Ministrio da Sade (SIM/MS), entre 1980 e 2012, 1.202.242 pessoas foram
vtimas de homicdios no Brasil. Neste perodo verifica-se que enquanto em 1980
a taxa de homicdios era 11,7 por 100 mil, em 2012 ela variou para 29 por 100 mil.
Trata-se de uma mdia de 50 mil homicdios por ano.
Todavia, tal cenrio no homogeneamente distribudo no territrio
nacional e entre os diversos grupos sociais. O perfil da violncia homicida no
Brasil est segmentado por classe, por faixa etria, por sexo, por regio/territrio
e, sobretudo, por raa/cor desafiando pesquisadores e gestores pblicos a
incurses mais ousadas para interpretao sobre as causalidades e sobre as
possibilidades de interveno sobre este complexo fenmeno social, como
destaca Luiz Eduardo Soares:

O Brasil to diverso que nenhuma generalizao se sustenta.


Sua multiplicidade tambm o torna refratrio a solues uniformes.

13Por este motivo utilizaremos sempre os dados referentes ao Sistema nico de Sade (SUS);
quando referirmos aos dados do sistema de segurana pblica destacaremos a fonte com vistas a
facilitar o entendimento do leitor.

39
(...)
Para elaborar propostas de ao social e polticas preventivas
certamente as mais importantes -, preciso, antes de mais nada,
exorcizar espectros e estigmas, preconceitos e simplificaes.
preciso, com urgncia e coragem intelectual e ousadia tica, eu
acrescentaria -, debruar-se sobre o drama da juventude brasileira
e esforar-se por compreend-lo, abrindo a cabea e o corao.
nosso dever pelo menos tentar. (SOARES, 2004, p. 131 132)

Para explicar este aspecto vamos delinear aqui duas grandes


tendncias verificadas a partir da anlise dos dados sobre homicdio no Brasil: A
Interiorizao e o deslocamento regional dos homicdios no Brasil, e a
concentrao de homicdios contra jovens-homens-negros14.

2.1.1 Interiorizao e deslocamento regional dos homicdios

Se analisarmos as taxas de homicdios entre 2002 e 2012 verificamos


importantes desigualdades regionais nas ocorrncias. Enquanto na mdia
nacional as taxas de homicdios variam de 46,6 homicdios por 100 mil habitantes
em 2002 para 56,3/100 mil em 2012 temos variaes negativas na regio sudeste
e variaes positivas na regio nordeste do pas. Como se verifica no grfico
abaixo:

14 Esta grafia entre aspas e com hfen da expresso jovens homens negros inspirada
nas discusses de Vilma Reis que destaca a indissociabilidade entre estas identidades referentes
ao sexo, gnero, raa e gerao na construo das trajetrias dos sujeitos vitimizados pela
violncia letal no Brasil (REIS, 2005, p. 14). Tal indissociabilidade foi designada nos estudos
feministas negros como interseccionalidade. Segundo Crenshaw: A interseccionalidade uma
conceituao do problema que busca capturar as conseqncias estruturais e dinmicas da
interao entre dois ou mais eixos da subordinao. Ela trata especificamente da forma pela qual o
racismo, o patriarcalismo, a opresso de classe e outros sistemas discriminatrios criam
desigualdades bsicas que estruturam as posies relativas de mulheres, raas, etnias, classes e
outras. (CRENSHAW, 2002, p. 177).

40
Figura 1 Homicdios na populao total, por regio Brasil (2002 2012)

Como se v, os nmeros so impressionantes pela sua magnitude e,


ao mesmo tempo, pelas suas desigualdades. Ao analisarmos as informaes de
bito nos estados (Anexo 1) verificamos que apenas os estados de Rondnia,
Pernambuco, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul tiveram redues das suas taxas de homicdios no perodo, ainda
que no ano de 2012 apresentassem taxas elevadas. No extremo oposto os
estados da Bahia, Maranho, Cear e Par apresentaram os maiores
crescimentos no perodo estudado.
Merecem destaque os casos os estados de Alagoas, Esprito Santo,
Cear, Gois, Bahia, Sergipe, Par, Paraba, Distrito Federal e Pernambuco que
no ano de 2012, independentemente das variaes ocorridas na dcada,
ocupavam as 10 primeiras posies tem termos de homicdios com taxas
superiores a 37 homicdios por 100 mil habitantes.
Dentro de cada estado a dinmica da distribuio territorial dos

41
homicdios tambm bastante heterognea. Em linhas gerais temos uma reduo
e/ou estagnao dos homicdios nas capitais e um crescimento da violncia
homicida no interior dos estados, caracterizando aquilo que a literatura tem
definido como interiorizao e disseminao dos homicdios no Brasil:

Nesse perodo 2003 a 2012 as taxas das capitais recuam de


forma clara e sistemtica, passando de 46,1 homicdios por 100 mil
para 38,5 em 2012, o que representa uma queda de 16,4% no
perodo. J os ndices do interior continuam crescendo a bom ritmo:
35,7%. Dessa forma, o interior assume claramente o papel de polo
dinmico, motor da violncia homicida, contrapondo-se s quedas
substantivas nas taxas que as capitais estariam gerando.
Esse duplo processo de disseminao e interiorizao originou o
deslocamento dos polos dinmicos da violncia: de municpios de
grande porte acima de 100 mil habitantes para municpios de
pequeno e mdio porte (WAISELFISZ, 2014, p. 48 50).

Tal cenrio contudo no permite qualquer generalizao. Ainda que


seja evidente uma tendncia de crescimento da violncia no interior no
desprezvel o nmero de homicdios praticados nas capitais e so complexos os
fatores que ensejam estas mudanas. Em 2012 todas as capitais apresentavam
taxas de homicdios superiores ao marco epidmico de 10 por 100 mil, bem como
verificavam-se casos como da cidade de Natal que entre 2002 e 2012 variou suas
taxas de homicdio de 13,9 por 100 mil para 55,8 por 100 mil; de So Luiz, que
variou de 21,4 para 90 e de Salvador que partiu de 23,2 em 2001 para 60,6 dez
anos depois. Ou, em sentido contrrio, o caso de So Paulo, que reduziu de 52,6
(em 2002) para 15,4 por 100 mil (2012) e do Rio de Janeiro que partiu de 62,8
para 21,5 homicdios por 100 mil habitantes.
Trata-se de situaes que demonstram a complexidade e a
multicausalidade dos fenmenos referentes a letalidade e que apontam para a
necessidade de que se aprofundem os estudos sobre o tema no pas.

42
2.1.2 A concentrao de homicdios contra jovens-homens-
negros

Os marcadores sociais de diferena referentes a idade, sexo e raa


so componentes decisivos na exposio violncia letal no Brasil. Entre os
jovens (15 a 29 anos)15 as taxas de homicdio so maiores do que no conjunto da
populao. Se analisamos estes nmeros associando a idade ao pertencimento
racial e ao sexo das vtimas identificamos uma super vitimizao de jovens-
homens-negros.
Seguindo na anlise sobre os dados do SUS acerca dos homicdios
verificamos que dos 56.337 homicdios ocorridos em 2012, ou seja, 53,4%
ocorreram contra jovens (15 a 29 anos) sendo que destes 71,5% eram negros 16 e
93,4% eram do sexo masculino.

Como tudo no Brasil, tambm a vitimizao letal se distribui de


forma desigual: so sobretudo os jovens pobres e negros, do sexo
masculino que tem pago com a vida o preo de nossa insensatez
coletiva. O problema alcanou um ponto to grave que j h um
dficit de jovens do sexo masculino na estrutura demogrfica
brasileira. Um dficit que s se verifica nas sociedades que esto
em guerra. Portanto, apesar de no estarmos em guerra,
experimentamos as consequncias tpicas de uma guerra.
(SOARES, 2004, p. 130)

Em comparao histrica o componente racial demonstra seu carter


estruturante na anlise. Observando os dados da dcada (2000 2012) nmero
de homicdios de jovens brancos caiu de aproximadamente 9 mil no ano de 2000
para 6 mil em 2011 enquanto para os jovens negros este nmero cresceu de
cerca de 14 mil para aproximadamente 19 mil homicdios no mesmo perodo.
Segundo clculos realizados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada -

15 Ao referimo-nos a jovens como o contingente de pessoas com idade entre 15 e 29 anos estamos
adotando da classificao instituda pelo Estatuto da Juventude - Lei N 12.852, de 5 de agosto de
2013.
16 Negros refere-se aqui soma das pessoas identificadas como pretas e pardas assim como

preceitua o sistema classificatrio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),


OSORIO, 2013.

43
usando os dados do Sistema nico de Sade e do Censo Demogrfico 2010 -
como se houvesse uma razo de 2,5 negros para 1 no negro nas ocorrncias de
homicdios no pas.

Considerando apenas o universo dos indivduos que sofreram


morte violenta no pas entre 1996 e 2012, verificamos que, para
alm das caractersticas socioeconmicas como escolaridade,
gnero, idade e estado civil , a cor da pele da vtima, quando
preta ou parda, faz aumentar a probabilidade da mesma ter sofrido
homicdio em cerca de oito pontos percentuais. (CERQUEIRA e
MOURA, 2013, p. 14)

Tal cenrio tambm pode ser constatado a partir de dados qualitativos


coletados em pesquisas de opinio com a juventude brasileira. Segundo a
Pesquisa Agenda Juventude Brasil 17 a violncia apontada pelos jovens
brasileiros como a sua maior preocupao (BRASIL, 2013, p. 74) ao passo em
que, segundo a mesma pesquisa, 51% dos entrevistados declaram j ter perdido
algum parente ou amigo de forma violenta sendo que destes 21% foi em
decorrncia de homicdios, a maioria contra pessoas de mesma idade (primos,
irmos, amigos):

Ao separar, dentre as causas de mortes, aquelas que se referem a


assassinato, teremos que da populao jovem do Brasil carrega
a condio de ter tido uma pessoa muito prxima vtima de
homicdio. Isso configura uma experincia geracional de alta
dramaticidade, que explica o peso que o tema da violncia alcana
dentre as preocupaes dos jovens. (BRASIL, 2013, p. 63)

Tais impresses so constitutivas da experincia destes jovens,


marcam de modo bastante singular este tempo social e constituem demandas

17A pesquisa Agenda Juventude Brasil foi realizada pela Secretaria Nacional de Juventude da
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. As entrevistas ocorreram entre os dias 13 de abril e
19 de maio de 2013, em 187 municpios brasileiros, estratificados por localizao geogrfica
(capital e interior, reas urbanas e rurais e por municpios pequenos, mdios e grandes),
contemplando as 27 unidades da federao. Foram entrevistados 3.300 jovens de 15 a 29 anos,
observando uma amostra geral que respeitasse a diversidade deste segmento no universo
populacional brasileiro com base no Censo Demogrfico 2010. (BRASIL, 2013)

44
coletivas por polticas pblicas e por ao governamental, como confirmam vrias
pesquisas sobre juventude no Brasil e na Amrica Latina (Instituto Cidadania,
2004; Ibase / Plis, 2007; NOVAES e RIBEIRO, 2010). Assim, ainda que no
sejam compartilhadas com a maioria da populao, importante frisar as
demandas da sociedade civil organizada18, em particular os movimentos sociais,
pela adoo de medidas que incidam sobre este problema da violncia e que
contribuam para ampliar o controle sobre a letalidade no pas. 19
Neste sentido o Estado Brasileiro foi instado a comparecer audincia
temtica na Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da
Organizao dos Estados Americanos (OEA) realizada em maro de 2015 para
tratar das Denncias de assassinatos de jovens afrodescendentes no Brasil
(BRASIL, 2015). Na ocasio foram reapresentadas vrias denncias
internacionais que arrolaram violaes de direitos humanos de jovens negros no
Brasil e indicaram srios entraves no sistema de justia criminal no que se refere
elucidao a ao processamento de mortes por causas externas com envolvimento
de agentes estatais.
Trata-se daquilo que pesquisadores e ativistas polticos vem
chamando de genocdio ou extermnio da juventude negra brasileira para referir-se
aos componentes objetivos e simblicos que concorrem para a eliminao fsica
de pessoas negras atravs da violncia; para no garantia de direitos a este

18 Nas conferncias e conselhos de direitos e na agenda poltica das organizaes sociais do


movimento negro e do movimento de juventude recorrente a reivindicao de que o Estado adote
polticas de preveno a violncia, de controle externo da atividade policial ou ainda medidas
referentes ao aprimoramento da legislao penal e processual penal brasileira. Como se pode
verificar nas resolues da II Conferncia Nacional de Juventude (2012) e da III Conferncia
Nacional de Promoo da Igualdade Racial (2013) os temas atinentes ao controle da violncia letal
foram amplamente referidos, assim como foram criadas vrias campanhas dirigidas denncia
sobre o tema da discriminao racial e da violncia contra juventude negra no Brasil (MORAIS e
RAMOS, 2013.)
19 Como exemplos, podemos citar: Campanha Reaja ou Ser Morto ou Ser Morta, organizada por

entidades do movimento negro da Bahia (2005); Campanha Nacional contra a Violncia e o


Extermnio de Jovens, coordenada pelas Pastorais da Juventude da Igreja Catlica (2009);
Campanha Nacional contra o Genocdio da Juventude Negra, coordenada pelo Frum Nacional de
Juventude Negra(2009); Marcha Estadual Contra o Extermnio da Juventude Negra (2010),
promovida pelo Frum Estadual de Juventude Negra do Esprito Santo (Fejunes); A campanha "Eu
Pareo Suspeito?"(2012) lanada por organizaes do movimento negro do estado de So Paulo
ou ainda a Campanha Juventude Marcada Para Viver, realizada pelo Observatrio de Favelas
(2013).

45
segmento da populao e para a desconstruo da memria, da histria e do
patrimnio cultural africano e afro-brasileiro (FLAUZINA, 2006).

2.2 O controle de homicdios e as polticas de segurana

Este quadro tem ensejado a adoo de polticas voltadas pelo


menos no plano discursivo - para a preveno e controle dos homicdios no Brasil.
No mbito nacional foram sendo estabelecido sucessivos planos e programas que,
em maior ou menor grau, buscaram incidir na formao dos profissionais de
segurana, no apoio aos estados e municpios na formulao de polticas
especficas sobre o tema da violncia e ainda em aes de cooperao com
organismos nacionais e internacionais relacionados preveno violncia e/ou
represso s prticas criminais.
Neste perodo recente destacam-se o Programa Nacional de
Segurana Pblica, criado no governo FHC e o Projeto Segurana Pblica e o
Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, ambos criados no
perodo do governo Lula ou o Brasil Mais Seguro e o Plano Juventude Viva,
institudos entre 2011 e 2014 no primeiro mandato da presidenta Dilma.
Tais iniciativas trabalharam com diferentes abordagens sobre o tema da
segurana pblica conferindo diferentes graus de importncia para a questo da
preveno e do controle dos homicdios. Faremos uma anlise panormica desta
questo como forma apresentar o contexto no qual os estados foram formulando
suas prprias aes de controle dos homicdios no Brasil com vistas a indicar
nesta abordagem o cenrio no qual o estado da Bahia objeto da presente
investigao construiu a sua poltica de segurana pblica.

2.2.1 Plano Nacional de Segurana Pblica 2000

Em 2000, ano de eleio municipal, o Presidente Fernando Henrique


Cardoso lanou, em 20 de junho, o Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP)

46
que foi o primeiro documento executivo sistemtico de interveno estratgica em
matria de segurana pblica em nvel nacional. Composto por quinze
compromissos e cento e vinte e quatro aes o PNSP e o PIAPS (Plano de
Integrao e Acompanhamento de Programas Sociais de Preveno Violncia
Urbana) estavam vinculados ao Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica e caracterizaram-se como iniciativas pioneiras e centrais
no processo de institucionalizao das polticas de segurana pblica que viriam a
se ampliar nos anos seguintes.

Trata-se de uma iniciativa que, apesar de tardia e modesta, representou


uma virada na percepo da temtica da segurana pblica como assunto
nacional e na avocao da coordenao poltica do tema para o mbito do
Governo Federal. Contudo, apesar do esforo modernizante (...) faltava quele
documento a vertebrao de uma poltica (...) O documento apresentado nao
como um plano no atendia aos requisitos mnimos que o tornassem digno
daquela designao, ressalta Luiz Eduardo Soares (2007, p.26) apontando os
limites desta pretensa poltica do Governo FHC produzida como resposta s
demandas apresentadas no cotidiano da sociedade brasileira.20

O Plano Nacional de Segurana Pblica foi apresentado sociedade


sem uma legislao que o enunciasse no possuindo, portanto, indicaes
oramentrias novas para sua execuo e mantendo apenas os recursos
advindos do FNSP (Fundo Nacional de Segurana Pblica). Como ressalta
Fabiano Augusto Martins Silveira:

20 Em 2000, um fato emblemtico da questo da violncia urbana agitou o cenrio nacional e


precipitou processos de construo de polticas pblicas em nvel nacional. Com transmisso ao
vivo das maiores cadeias de TV do pas, o jovem Sandro Nascimento, sobrevivente do Massacre
da Candelria e ex-interno da FEBEM, sequestrou um nibus que fazia a linha 174, no Rio de
Janeiro e passou a ameaar os passageiros (SOARES, 2007, p. 87) Tal fato, deslanchado
tragicamente com a morte de uma das refns e do jovem que cometeu o sequestro, colocou em
carter de urgncia o debate da segurana pblica na agenda nacional e obrigou o Governo
Federal a antecipar a divulgao do Plano Nacional de Segurana Pblica que vinha sendo
discutido por intelectuais com o fito de dar uma resposta questo da criminalidade no pas.
(SOARES, 2007, p. 90)

47
O Plano, na sua essncia, um documento que baliza as aes
do governo federal na rea da segurana pblica, estabelecendo
compromissos, pontuando demandas e estratgias. A rigor, goza
de existncia jurdica precria: um, porque no figura entre as
rubricas oramentrias, dois, porque desprovido de qualquer forma
ou aspecto normativo (decreto, A.2 portaria, resoluo, instruo,
etc.). A nica referncia legal ao PNSP, como assinalado, a que
consta do art. 1 da Lei n 10.201, de 14 de fevereiro de 2001.

O PNSP 2000 foi planejado para o perodo de 2 (dois) anos, sendo


estruturado segundo critrios de competncia administrativa, com aes de
coordenao do executivo federal, aes de colaboraes para os executivos
estaduais, aes de reforma legislativa e aes de reforma administrativa:

Esfera de Atuao Eixos Temticos


A.1 Compromisso n 1 - Combate ao
Narcotrfico e ao Crime Organizado
A.2 Compromisso n 2 - Desarmamento e
Controle de Armas
A.3 Compromisso n 3 - Represso ao
Roubo de Cargas e Melhoria da Segurana
nas Estradas
A - Medidas no mbito do Governo
A.4 Compromisso n 4 - Implantao do
Federal
Subsistema de Inteligncia de Segurana
Pblica
A.5 Compromisso n 5 - Ampliao do
Programa de Proteo a Testemunhas e
Vtimas de Crime
A.6 Compromisso n 6 - Mdia x Violncia:
Regulamentao
B.1 Compromisso n 7 - Reduo da
Violncia Urbana
B - Medidas no mbito da
B.2 Compromisso n 8 - Inibio de
Cooperao do Governo Federal com
Gangues e Combate Desordem Social
os Governos Estaduais
B.3 Compromisso n 9 - Eliminao de
Chacinas e Execues Sumrias
B.4 Compromisso n 10 - Combate

48
Violncia Rural
B.5 Compromisso n 11 - Intensificao
das Aes do Programa Nacional de
Direitos Humanos
B.6 Compromisso n 12 - Capacitao
Profissional e Reaparelhamento das
Polcias
B.7 Compromisso n 13 -
Aperfeioamento do Sistema Penitencirio
C - Medidas de Natureza Normativa C.1 Compromisso n 14 -
Aperfeioamento Legislativo
D - Medidas de Natureza Institucional D.1 Compromisso n 15 - Implantao do
Sistema Nacional de Segurana Pblica
QUADRO 2 Plano Nacional de Segurana Pblica

Como se pode notar, o PNSP 2000 organiza-se sem qualquer


preocupao mais sistemtica para o tema do controle de homicdios. As
referncias ao tema so esparsas e mesmo contraditrias como medidas
importantes como implantao de um sistema nacional de segurana pblica e
eliminao das chacinas e das execues sumrias e, por outro lado, propostas
estigmatizadoras como inibio de gangues e combate a desordem social (S
SILVA, 2012). Como destacamos em estudo sobre os planos nacionais de
segurana pblica entre 1988 e 2009:

Para a interpretao proposta pelo PNSP 2000 as causas da


violncia concentram-se entre as causas da criminalidade e o foco
para a garantia da segurana situa-se entre o cumprimento das
leis, o combate a impunidade, a construo de medidas
preventivas e reformas estruturais de longo prazo, conforme se
depreende da anlise dos temas apresentados pelo programa e
pela indicao interpretativa trazida no seu prprio contedo.
No Plano a noo de preveno no aparece como um eixo
especfico, mas, nas seguintes aes pontuais dentro dos quatros
captulos do documento: Na ao 38 (Implementar o subsistema
de Inteligncia de Segurana Pblica) fala-se em aes destinadas
a preveno, por meio da sistematizao dos fluxos de
informaes com vistas ao planejamento de aes preventivas no
pas; na ao 48, que trata das campanhas de comunicao social

49
fala-se em preveno atravs de aes de defesa da cultura de
paz na mdia; na ao 79 sobre conflitos rurais trata-se da
preveno por meio de equipes para monitoramento da questo
agrria nos estados, e no ponto 81 aborda-se a questo da
preveno em dilogo com a questo da escola e das aes de
conscientizao ali desenvolvidas. (FREITAS, 2010, p. 91)

O PNSP 2000 caracterizou-se por ser um esforo indito de articulao


e formulao de polticas de segurana pblica no mbito federal, contudo, sem
lograr efetivamente articular e integrar as polticas de direitos humanos e
segurana pblica (ADORNO, 2003, p. 137). O tema da preveno tratado com
pouca nfase (SENTO-SE, 2011, p. 513) e as abordagens baseadas numa
gramtica de enfoque policial ancorada nas noes de criminalidade e risco social.

2.2.2 Projeto de Segurana Pblica para o Brasil 2002

Apresentado sociedade em fevereiro de 2002, o Projeto Segurana


Pblica para o Brasil, elaborado pelo Instituto Cidadania e escrito por quatro
especialistas em segurana pblica Luiz Eduardo Soares, Antonio Carlos
Biscaia, Benedito Mariano e Roberto Aguiar21 -, o PSP 2002 fora apresentado
nao pelo ento pr-candidato a presidncia da repblica e presidente do
Instituto Cidadania, Luiz Incio Lula da Silva, ante a presena do Ministro da
Justia, Aloysio Nunes Ferreira, do presidente da Cmara, Acio Neves e do
presidente do Senado Ramez Tebet, num ato que reuniu importantes
personalidades da poltica de segurana pblica no pas. Em 2003, com a eleio
de Lula como presidente da repblica tal plano passou da condio de proposta
de um Instituto da sociedade civil para plano de governo na rea de segurana
sendo escolhido para capitanear a sua execuo, como Secretrio Nacional de
Segurana Pblica Luiz Eduardo Soares que foi um dos autores.
Composto por 14 captulos o PSP 2002 um documento amplo, com
100 pginas, que traz anlises sistemticas da questo da violncia e da
segurana pblica no pas, a partir de uma preocupao interdisciplinar, com

21Os quatro pesquisadores so experientes profissionais na rea do direito e da sociologia e


possuem trajetrias polticas dedicadas luta dos direitos humanos e da cidadania no Brasil.

50
nfase na explicao multicausal da violncia, na necessidade das reformas
institucionais e legislativas e nas articulaes entre preveno e represso no
tratamento da criminalidade. O objetivo do presente documento submeter
apreciao da sociedade um projeto de segurana pblica cuja meta a reduo
daquelas modalidades da violncia que se manifestam sob a forma da
criminalidade. (INSTITUTO CIDADANIA, 2002, p. 4) afirma o documento que
continua da maneira seguinte:

As interfaces e superposies com outras problemticas so


tantas e to relevantes, que se torna imperioso trat-las, definindo-
se como pertinentes ao mbito de abrangncia do objeto principal.
No entanto, sempre que este projeto apontar para a necessidade
de transformaes socioeconmicas estruturais, tal exigncia ser
apenas indicada, no sendo este o espao adequado para o
enfrentamento de todo o conjunto de desafios postos para quem
assume o compromisso de transformar o Brasil num territrio de
paz e justia. Este projeto se volta para uma rea temtica
especfica, por mais que se reconhea o carter multidimensional
dessa rea e, portanto, por mais que se esteja atento aos riscos de
simplificao que esto presentes quando se separa o assunto da
complexidade scioeconmico-cultural a que pertence
(INSTITUTO CIDADANIA, 2002, p. 5).

Em sua instituio como Plano Nacional o Projeto de Segurana


Pblica para o Brasil (PSP 2002) tambm no contou (assim como o PNSP 2000)
com um marco legal que o institusse. Sem recursos previstos para o primeiro
ano 22 o PSP 2002 previa cinco etapas iniciais para sua institucionalizao,
comeando pela construo de um consenso com os governadores em torno do
Plano, como meio de dar-lhe envergadura institucional e sustentao poltica,
seguindo-se da normatizao do SUSP (Sistema nico de Segurana Pblica) e
desconstitucionalizao das polcias, implantao dos GGIS (Gabinetes de Gesto
Integrada da Segurana Pblica) ampliao progressiva dos recursos do FNSP
(Fundo Nacional de Segurana Pblica) e, por fim, celebrao de um Pacto pela

22Perodo em que o Governo contava com as indicaes oramentrias do Plano Plurianual 1999
2003 e com a Lei de Diretrizes Oramentrias de 2003, aprovada em 2002 ainda com a
Legislatura anterior no Congresso Nacional.

51
Paz assinado pelos 27 governadores com o fito de consolidar, em definitivo, o
PSP como poltica nacional.

Ser necessrio convocar, a partir da Presidncia da Repblica


todos os governadores de estado e propor um pacto em torno
desse plano nacional de segurana, visando instalao de um
processo de construo social da paz. Ser muito importante que,
ato contnuo, a sociedade civil seja tambm convocada para uma
grande mobilizao nacional pela construo social da paz, em
cujo mbito as entidades no-governamentais, as associaes, os
sindicatos, as instituies religiosas, as universidades e os
representantes da iniciativa privada sero chamados a participar
de um amplo mutiro, a ser desenvolvido em mltiplos nveis,
simultaneamente, visando integrar a juventude excluda
(INSTITUTO CIDADANIA, 2002, p. 15).

Verifica-se, deste modo, uma preocupao com a constituio de um


pacto federativo em torno da temtica da segurana pblica e da construo de
unidades em torno da Poltica apresentada. Estruturando-se a partir deste tema
(da construo de um pacto federativo), o PSP 2002 traz como eixos a questo
das reformas estruturais ao lado de outros temas relevantes que podem ser
apresentados resumidamente da seguinte forma:

Eixo Aes
A.1 Reformas substantivas na esfera da
unio e dos estados,
A.2 Reformas substantivas na esfera
municipal;
A - Reformas estruturais A.3 Mudanas constitucionais relativas s
agncias policiais,
A.4 Mudanas relativas a persecuo
penal: o inqurito e o Ministrio Pblico.

B.1 Prioridade na preveno a violncia,


B.2 Problemtica das drogas,
B - Temas relevantes
B.3 Combate ao sequestro,
B.4 Problemtica das policiais,

52
B.5 Violncia domstica e de gnero,
B.6 Violncia contra as minorias,
B.7 Acessoa justia: importncia da
Defensoria Pblica
B.8 O sistema penitencirio,
B.9 Segurana privada,
B.10 Programas de proteo a
testemunhas ameaadas,
B.11 Reduo da idade penal,
imputabilidade penal e o ECA,
B.12 Violncia no trnsito
B.13 Desarmamento e controle de armas
no pas.
QUADRO 3 Projeto Segurana Pblica para o Brasil

O PSP 2002 destacou a relevncia de tratar a segurana pblica como


campo de polticas multidimensionais e plurissetoriais, com forte papel
coordenador do Governo Federal, e com adequao conforme cada realidade
local especfica. Neste sentido, o programa props uma coordenao unificada da
gesto da poltica, com a integrao em relao aos governos estaduais e suas
secretarias de segurana pblica, propondo a criao de uma rede responsvel
por planejar, executar e monitorar as questes da segurana pblica no pas.

2.2.3 Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania


2007

Em agosto de 2007, cerca de sete anos aps a divulgao de um


primeiro Plano Nacional de interveno estratgica em segurana pblica, o
Governo Federal lanou o seu terceiro documento sistematizado de iniciativas
voltadas segurana no pas o Pronasci (Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania), institudo pela Medida Provisria 384, com indicaes de

53
recursos da ordem R$ 6,7 bilhes at o fim de 2012. Organizado em 94 aes,
com o envolvimento de dezenove municpios o Pronasci concentra-se em aes
de reforma institucional, apoio atividade policial e iniciativas que combinavam
preveno e represso de modo articulado.

Constitudo por aes estruturais e programas locais o Pronasci


desdobrava-se nos seguintes eixos temticos: Modernizao das Instituies de
Segurana Pblica e do sistema prisional, valorizao dos profissionais de
segurana pblica e agentes penitencirios, enfrentamento corrupo policial e
ao crime organizado, territrios de paz, integrao do jovem e da famlia,
segurana e convivncia, podendo ser esquematicamente descrito da seguinte
forma:

Eixos Temticos
Modalidade de Interveno
A.1 Modernizao das instituies de
segurana pblica e do sistema prisional
A.2 Valorizao dos profissionais de
A - AES ESTRUTURAIS
segurana pblica e agentes penitencirios
A.3 Enfrentamento corrupo policial e
ao crime organizado
B.1 Territrio da Paz
B - PROGRAMAS LOCAIS B.2 Integrao do jovem e da famlia
B.3 Segurana e convivncia
QUADRO 4 Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania

Como foco no binmio preveno e represso qualificada o Pronasci


disseminou no campo da segurana pblica reflexes sobre valorizao dos
profissionais de segurana pblica, aes sociais em comunidades com maiores
ndices de violncia criminal e preocupao com os jovens e com as famlias. A
partir de aes voltadas ao pblico entre 18 e 24 anos o Plano valorizou os as
aes municipais de preveno violncia; instituiu bolsas de estudos para os

54
profissionais de segurana e instituiu os Gabinetes de Gesto Integradas em
Segurana Pblica, os GGIs.

O tema do controle de homicdios figura sempre de modo perifrico no


conjunto do Pronasci. O foco nas aes sociais nas comunidades vulnerveis, na
melhoria das condies da atividade policial e na represso qualificada com
incremento das tcnicas de investigao e policiamento ostensivo importam no
abandono de iniciativas introduzidas pelo PSP como a proposta de criao de um
plano nacional de reduo de homicdios e de uma poltica nacional de acesso a
justia.

Ademais o Pronasci tambm foi bastante criticado pela fragmentao


das suas aes (S SILVA, 2014), pela baixa prioridade poltica para as propostas
de reformas estruturais (SOARES, 2007) e pela inexistncia de aes voltadas
para o enfrentamento ao racismo institucional e para a promoo da emancipao
e garantia de direitos dos jovens (FREITAS, 2013).

2.2.4 Programa Brasil Mais Seguro 2012

Em 2012 um novo esforo foi feito pelo Governo Federal na perspectiva


de estimular a construo de uma poltica nacional de segurana pblica. Em
parceria com os estados foi lanado o Programa Brasil Mais Seguro com o
objetivo de promover e induzir a atuao qualificada e eficiente dos rgos de
Segurana Pblica, de Justia Criminal e do Sistema Prisional e, com isso, reduzir
a criminalidade e a violncia no pas. (BRASIL, 2013, p. 8).
Elaborado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio
da Justia o Brasil Mais Seguro previu aes de mdio e curto prazo no mbito
das trs esferas de governo atuando prioritariamente nos Estados e regies mais
atingidos pelo fenmeno da violncia.Segundo matria publicada no site do
governo federal por ocasio do lanamento do programa haveria um repasse de
recursos da ordem de R$ 25 milhes para o estado de Alagoas, primeiro estado a
receber o programa:

55
Os recursos sero encaminhados ao sistema de Justia, s
Polcias Federal e Rodoviria Federal que atuam no estado, e ser
utilizado para a aquisio de equipamentos, capacitao e
aperfeioamento da polcia tcnica, alm de instalao de bases
fixas e mveis de videomonitoramento.
Em contrapartida, o estado se compromete a promover concurso
pblico na rea de segurana para as Polcias Civil e Militar e criar
um departamento especializado para investigao de homicdios,
dentro da Polcia Civil. Ser instituda tambm bonificao aos
policiais que apreenderem armas. A parceria prev, ainda, o
reforo da atuao da Fora Nacional de Segurana Pblica no
fortalecimento da percia criminal e no monitoramento das reas
de maiores ndices de criminalidade. (PORTAL BRASIL, Governo
lana Programa Brasil Mais Seguro, Disponvel em:
http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2012/06/governo-lanca-
programa-brasil-mais-seguro)

O Brasil mais Seguro foi organizado em trs eixos que podem ser assim
sistematizados a partir dos documentos oficiais do programa:

Eixos Aes
Fortalecimento do Sistema de Aparelhamento das unidades de percia
Segurana Pblica forense
Reestruturao das unidades policiais
especializadas em investigao de crimes
violentos
Incremento de recursos tecnolgicos de
comunicao e dados, implantao de bases
mveis de policiamento de proximidade em
locais de alta vulnerabilidade criminal
Controle de armas de fogo
Articulao com o Sistema de Fora tarefa para instituio de mecanismos
Justia Criminal de dilogo entre os rgos de Segurana
Pblica, o Ministrio Pblico, a Defensoria
Pblica e os respectivos Tribunais de Justia
para aumento da celeridade processual

56
Capacitao de profissionais envolvidos no
sistema e ampliao de acesso Justia
Apoio ao Sistema Prisional Investimentos em melhoria do sistema
penitencirio e reduo do dficit prisional
Construo e aparelhamento de unidades
penitencirias

QUADRO 5 Programa Brasil Mais Seguro

Trata-se de um programa focado na investigao criminal, sobretudo no


apoio a percia e ao equipamento das polcias com priorizao dos territrios com
maiores ndices de homicdios. Esta iniciativa marca a existncia do primeiro plano
nacional voltado especificamente para a questo do controle de homicdios e com
indicaes oramentrias dirigidas objetivamente para esta finalidade. Seus
resultados, contudo, ainda no so verificveis em virtude do curto espao de
tempo entre o seu lanamento e a presente anlise.

2.2.5 Plano Juventude Viva 2012

Entre 2011 e 2012 o governo federal instituiu o Plano Nacional de


Preveno a Violncia contra Juventude Negra, conhecido como Plano Juventude
Viva. Coordenado pela Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e
pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica o Juventude Viva tem como
objetivo desenvolver um:

Conjunto de aes de preveno que visam a reduzir a


vulnerabilidade dos jovens a situaes de violncias fsica e
simblica, a partir da criao de oportunidades de incluso social e
autonomia; da oferta de equipamentos, servios pblicos e
espaos de convivncia em territrios que concentram altos
ndices de homicdio; e do aprimoramento da atuao do Estado,
por meio do enfrentamento ao racismo institucional e
sensibilizao de agentes pblicos para o problema. (BRASIL,
2014, p. 4)

57
Organizado de maneira intersetorial, o Plano Juventude Viva uma
experincia de ao interministerial, que rene cerca de 30 aes voltadas aos
132 municpios com as maiores taxas de violncia letal contra a juventude negra.
As aes tm foco na preveno e so coordenadas por comits gestores
institudos nos mbitos municipal, estadual e federal, e acompanhadas por fruns
de Monitoramento Participativo que tambm devero existir nas trs esferas
administrativas. As aes esto organizadas em quatro eixos sob
responsabilidade de onze ministrios23:

Eixos Descrio
Desconstruo da cultura de violncia Rene aes voltadas para
sensibilizao da opinio pblica sobre
a banalizao da violncia e a
necessidade de valorizao da vida da
juventude e da garantia de seus
direitos. Alm da campanha nos meios
de comunicao, o eixo prev a
construo de uma rede de mobilizao
para fortalecer a ao das pessoas e
entidades ligadas a causa da luta pela
vida da juventude.
Incluso, Oportunidade e Garantia de Programas e aes especficas para os
Direitos jovens em situao de vulnerabilidade,
com o intuito de fomentar trajetrias
saudveis e oportunidades de
desenvolvimento pessoal e coletivo aos

23 Compem o Comit Gestor do Plano Juventude Viva os seguintes ministrios: Educao,


Sade, Trabalho, Desenvolvimento Social, Igualdade Racial, Direitos Humanos, Esporte, Cultura,
Justia, Polticas para Mulheres e Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, conforme Portaria
n 29 de 21 de maio de 2013 que Institui o Comit Gestor Federal Juventude Viva CGJuV e o
Frum de Monitoramento Participativo Interconselhos Juventude Viva FOMPI. Publicado no
Dirio Oficial da Unio de 22.05.2013.

58
beneficirios dos programas.
Transformao dos Territrios Ampliao da presena do poder
pblico nos bairros mais afetos pelos
altos ndices de homicdios, por meio
da criao ou reconfigurao de
espaos de convivncia para a
juventude e para toda a comunidade.
Aperfeioamento Institucional Visa promover o enfrentamento ao
racismo nas instituies que se
relacionam com os jovens promovendo
a superao de estigmas sobre os
quais se fundamenta a violncia.

QUADRO 6 Plano Juventude Viva

Como se v so aes transversais a partir de diferentes abordagens


sobre o fenmeno da violncia que reconhece o racismo como eixo estruturador
das desigualdades no pas e que, assim como o Programa Brasil Mais Seguro,
inaugura uma abordagem mais especfica para o tema da violncia letal. A
amplitude e a multiplicidade de atores envolvidos nesta iniciativa qualificam a sua
abordagem, mas, a inexistncia de aes mais objetivas junto ao sistema de
justia limita os efeitos dos seus resultados.

2.2.6 Um balano do perodo: controle de homicdios na agenda


nacional

Como se observa a partir deste panorama os primeiros quinze anos


do sculo XXI foram marcados por vrias tentativas de constituir uma poltica
nacional de segurana pblica digna desta designao. Atravs do Plano Nacional
de Segurana Pblica (2000); do Projeto Segurana Pblica para o Brasil (2002),
do Plano Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (2007) buscou-se instituir
ciclos de polticas pblicas orientados para integrar vrios setores na perspectiva
da preveno violncia.

59
Do mesmo modo, a iniciativa do programa Brasil Mais Seguro e do
Plano Juventude Viva apontam para a centralidade do tema dos homicdios, com
uma estratgia mais dirigida questo da investigao o Brasil Mais Seguro e
outra intentando uma abordagem de carter mais interdisciplinar com nfase nos
temas do combate ao racismo e da promoo de direitos para a juventude, em
especial para a juventude negra o Plano Juventude Viva. Contudo, todos estes
esforos ainda tm se mostrado incapazes de produzir resultados consistentes e
sustentveis na sociedade brasileira.
Mesmo que se reconhea os avanos do perodo em termos de
estudos e investigaes sobre o perfil da violncia em particular da violncia
homicida persistem prticas autoritrias no bojo das polticas de segurana
pblica no mbito federal. As polticas desenvolvidas, no perodo de 2003 a 2013,
avanaram em termos de colocao dos problemas, mas, no foram capazes de
apresentar respostas suficientemente ousadas e inovadoras (FREITAS, 2014, p.
67).

A trajetria poltico-institucional brasileira da segurana pblica,


diferentemente de outras polticas pblicas, no tem conseguido
consolidar seus espaos de negociao, nem a construo
coletiva de estratgias ou de objetivos a serem perseguidos. A
despeito de impedimentos intergovernamentais e desarranjos
organizacionais, verificam-se deslocamentos significativos, se no
quando em comparao a outras reas sociais, com certeza no
que se refere trajetria da segurana pblica, que, entretanto,
ainda carecem de aperfeioamento e institucionalidade.
(BALLESTEROS, 2014, p. 19)

Falta s iniciativas apresentadas no mbito federal a adoo de um


paradigma de ao efetivamente preventivo e a sistematizao de indicadores de
resultados com vistas construo de polticas integradas de preveno
violncia. Os esforos empreendidos nos trs planos nacionais (PNSP, 2000; PSP
2002 e PRONASCI 2007) e nas mais recentes iniciativas de incremento da
capacidade de investigao criminal (Brasil Mais Seguro 2012) e de preveno a
violncia contra juventude negra (Juventude Viva, 2012) ainda no tiveram a fora
e a profundidade necessrias para produzirem os efeitos esperados em termos de

60
polticas pblicas.
Concomitantemente com as vrias tentativas de planos nacionais de
segurana pblica os estados tambm apresentaram inciativas com objetivo de
articular aes de controle da violncia, em particular aes de enfrentamento aos
ndices de homicdios, com aes de preveno a violncia e/ou de defesa social
demonstrando a crescente preocupao dos governos com este insistente
problema nacional. Ao analisarmos os nove estados que nos ltimos dez anos
figuraram com os maiores ndices de violncia letal no pas identificamos que na
maioria foram adotados neste perodo programas ou planos que pretenderam
incidir sobre o problema dos homicdios combinando diferentes estratgias e
iniciativas governamentais, vejamos24:

Estado Ano Programa / Plano


So Paulo 2001 Programa So Paulo contra o Crime que
combinou aes de segurana voltadas
inteligncia investigativa, combate ao
crime e georreferenciamento das
regies.
Minas Gerais 2002 Programa Fica Vivo que por meio do
Decreto Estadual n. 43334/03 criou o
Programa de Controle de Homicdios;
Pernambuco 2007 Programa Pacto pela Vida criado pelo
meio do Plano Estadual de Segurana
Pblica com vistas a prevenir os crimes
violentos letais intencionais e crimes
violentos contra o patrimnio.
Rio de Janeiro 25 2007 Unidades de Polcia Pacificadora que

24Esta a verso resumida deste quadro. A verso completa pode ser encontrada no anexo I
deste trabalho.
25 As UPPs podem ser consideradas mais como uma poltica de controle territorial das

comunidades com nfase na questo do controle do comrcio ilegal de drogas do que uma poltica
voltada ao controle de homicdios. Contudo, por reconhecermos a ampla visibilidade desta

61
so unidades de polcia de proximidade
instaladas em comunidades com altos
ndices de comrcio ilegal de drogas.
Bahia 2011 Programa Pacto pela Vida institudo
atravs da Lei Estadual n. 12.357/2011
Paraba 2011 Programa Unidos pela Paz que pretende
incidir sobre o CVLIs por meio de aes
de defesa social e represso qualificada
Esprito Santo 2011 Programa Estado Presente que visa
reduzir os indicadores criminais e
consolidar uma governana democrtica
e participativa, orientada para
resultados.
Alagoas 2011 Programa Alagoas Pela Paz coordenado
pela rea de defesa social do governo
do estado com aes de monitoramento
da violncia em especial para o controle
dos CVLIs

QUADRO 7 Planos Estaduais de Preveno Violncia

Tais programas caracterizaram-se pelo esforo em organizarem


intersetorialmente os governos para incidirem sobre o problema dos homicdios e
anunciaram medidas referentes forma de policiamento e adoo de uma
estratgia de comunicao bastante ampliada para propagao dos objetivos e
dos valores dos respectivos programas atravs de redesenho dos processos de
gesto por meio do apoio tcnico de consultorias externas especializadas. Trata-
se de um modelo em expanso com forte adeso dos governos estaduais e
municipais e significativa relevncia no universo das polticas de segurana no

iniciativa no debate nacional sobre segurana decidimos inclu-las no presente mapeamento.


Sobre as UPPs no RJ ver: http://www.upprj.com/ e CANO, 2012

62
Brasil.26
No presente estudo passaremos anlise do caso da Bahia para, em
seguida, retomar alguns aspectos tericos do debate sobre polticas de preveno
e estabelecer srie de comparaes entre as iniciativas referidas.

26
O Governo do Distrito Federal a partir dezembro de 2014 anunciou a adeso experincia do
Pacto pela Vida. " Pacto pela Vida comea a ser implementado. Disponvel em:
http://www.df.gov.br/noticias/item/18021-pacto-pela-vida-come%C3%A7a-a-ser-implementado-no-
df.html acesso em 31 de maro de 2015.

63
CAPTULO III PACTO PELA VIDA: FORMAS DE
CONTROLE DOS HOMICDIOS

Neste captulo apresentaremos o resultado da anlise do programa Pacto


pela Vida do estado da Bahia discutindo as abordagens do Programa sobre o
controle de homicdios e sobre a metodologia adotada. Inicialmente
apresentaremos um panorama geral com o contexto no qual o Pacto pela Vida foi
criado, em seguida indicaremos a metodologia adotada e descreveremos os
procedimentos realizados para coleta e anlise das informaes, e, por fim, os
resultados da anlise e as principais tendncias do Pacto pela Vida em termos de
conceitos e estratgias referentes ao controle de homicdios.

3.1 Violncia no estado da Bahia: homicdios e violaes


de direitos humanos

O estado da Bahia apresentou ndices de violncia bastante significativos


ao longo das dcadas de 1990 e 2000. Segundo dados do Ministrio da Sade, os
homicdios no estado variaram de uma taxa de 13 por 100 mil em 2000 para 41,9
por 100 mil em 2012, uma variao bastante superior mdia nacional que no
mesmo perodo oscilou de 28,5/100 mil para 29/100 mil homicdios por ano. Este
cenrio foi sendo amplamente questionado ao longo dos anos pelas organizaes
sociais e analisado pelas universidades e instituies de pesquisa obrigando
governos e instituies pblicas a adotarem ainda que somente no plano
meramente discursivo iniciativas voltadas ao enfrentamento desta realidade
(TAPARELLI et ali, 1996; NORONHA et ali, 1997).
J nos anos 1990 o estado da Bahia assistiu a sucessivas iniciativas de
recrudescimento policial com vistas a supostamente enfrentar a violncia,

64
especialmente em Salvador e na sua regio metropolitana27. No mesmo perodo,
registraram-se insistentes relatos sobre a ao de grupos de extermnio, na capital
e no interior do estado, e um profundo descontentamento das organizaes de
direitos humanos com a alegada omisso do poder pblico estadual (OLIVEIRA et
ali, 2000). Em relatrio final aprovado a Comisso Parlamentar de Inqurito da
Cmara dos Deputados que investigava a ao de grupos de extermnios no
nordeste afirmou que:

Chegou a ser caracterizada a conivncia das autoridades baianas


pela transferncia de policiais com evidente envolvimento com
grupos de extermnio, quando maior a intensidade das denncias,
da regio onde atuavam, para outra, sem qualquer iniciativa para
apurao dos delitos, com a Secretaria de Segurana evitando
criar mecanismos para apurar, no existindo Ouvidoria e no
funcionando a Corregedoria, e que, os poucos inquritos policiais
concludos, foram feitos de forma a inocentar os culpados.
(BRASIL, 2005, p. 372)

Segundo a Vilma Reis tal perodo foi marcado na Bahia por sucessivas
operaes policiais de grande visibilidade miditica em bairros populares de
maioria negra, justificadas pela guerra as drogas e pela massiva ao de grupos
de extermnio com pouco ou nenhum controle estatal.28
Destaque-se tambm neste ponto os relatrios nacionais e internacionais
que incluram o estado da Bahia como reiterado violador de direitos humanos, com
nfase para o relatrio produzido pela sociedade civil e pesquisadores da
Universidade Federal da Bahia entre 1996 e 1999 e publicado pela Comisso de
Justia e Paz da Arquidiocese de Salvador, intitulado A Outra Face da Moeda
(OLIVEIRA et ali, 2000) e o trabalho da Comisso de Direitos Humanos da

27 A Tarde. Centenas de policiais cercam o Beir procura de assaltantes. Sesso Polcia, 23 de


julho de 1996, p.20; Tribuna da Bahia. PM faz operao no Beir para combater o crime. Policiais
prendem menor no Beiru, o bairro mais violento. Salvador, 23 de julho de 1996, sesso cidade,
p.10; A Tarde. Secretria esconde dados sobre violncia. Sesso Polcia, 06 de janeiro de 2001,
p. 16.
28 Esta anlise ensejou os estudos Operao Beiru: A ao policial no combate violncia em

uma comunidade da periferia de Salvador - Falam as Mes dos que tombaram e Atucaiados pelo
Estado: As polticas de segurana pblica implementadas nos bairros populares de Salvador e
suas representaes, 1991 (REIS, 2001; 2005)

65
Assembleia Legislativa do estado que publicou, em 2003, dossi sobre a atuao
de grupos de extermnio contendo informaes sobre homicdios praticados na
cidade de Salvador e regio metropolitana.
No mesmo perodo registra-se tambm a visita a Bahia da Sra. Asmar
Jahangir, relatora especial da Organizao das Naes Unidas (ONU) designada
para investigar as denncias de violncia no estado. Durante a visita realizada
em 2003 a relatora dialogou com lideranas sociais baianas e reconheceu, em
entrevista a imprensa local, a existncia de grupos de extermnio, bem como
destacou a necessidade de aes do governo da Bahia para alterar aquela
realidade. (A TARDE, 18 de setembro de 2003).

3.1.1 Formao da agenda e definio das prioridades

Em 2007, uma importante mudana no quadro poltico baiano ocorreu nas


eleies para o governo do estado. Aps anos de sucessivas gestes estaduais
ligadas ao grupo poltico do ex-senador Antonio Carlos Magalhes (ACM) o
candidato do Partido dos Trabalhadores, Jaques Wagner, venceu o ento
governador do estado Paulo Souto (PFL) encerrando uma longa hegemonia
poltica do "carlismo29.
A vitria do Partido dos Trabalhadores no estado da Bahia despertou
profundas expectativas de que mudanas sociais ocorressem na perspectiva da
democratizao do estado, fortalecimento dos servios pblicos e ampliao de
direitos sociais. Tais desejos, contudo, conviviam com a percepo dos grandes
recuos programticos ocorridos no PT ao longo dos anos anteriores 30 e com a
identificao de alianas partidrias com setores conservadores da poltica baiana,
na base de sustentao que elegeu o ento governador estavam polticos

29 Carlismo o termo pelo qual se designa o grupo formado na Bahia em torno da liderana de
Antnio Carlos Magalhes (1927-2007), que durante quatro dcadas exerceu vrios cargos
pblicos de destaque nacional e fortes influncias sobre um conjunto de partidos polticos do
estado da Bahia (DANTAS NETO, 2006).
30 Sobre o quadro geral de recuo programtico do Partido dos Trabalhadores ver: COELHO, 2012;

SINGER, 2012.

66
conservadores como: Joo Durval Carneiro, eleito senador da repblica e que
anos antes j esteve ligado ao prprio carlismo e Geddel Vieira Lima, liderana do
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), ex-ministro da Integrao
nacional e fortemente alinhado com os interesses do agronegcio e da cultura
cacaueira da Bahia.
Vejamos uma das anlises escritas por Emilliano Jos no perodo da
primeira eleio do governo Jaques Wagner sobre a derrota do carlismo no
governo da Bahia e sobre as perspectivas para o primeiro governo do PT no
estado:

Wagner foi o intrprete competente das esperanas e desejos do


povo baiano. Essa histria, para reduzi-la, comeou em 2002,
quando Wagner se disps a ser candidato a governador. Ali sim,
quando comeou a jornada, parecia uma aventura ou uma ousadia
excessiva, pois os ndices das pesquisas no lhe davam mais do
que 2% ou 3% de preferncia. No fim da jornada, chegou a quase
39% dos votos. Poucos dias antes do desenlace, ele aparecia com
18%, a evidenciar que no h acaso no comportamento dos
institutos, ao menos na Bahia. (JOSE, 2006)

Em outras palavras, o resultado das eleies de 2006 na Bahia merece


ser destacado como uma importante mudana em termos de direo poltica do
estado, contudo, ao mesmo tempo, persistiram prticas sem inverso radical da
equao poltica local. Como previu o Paulo Fbio Dantas Neto a mudana de
grupo poltico no governo no implicou em imediata alterao das prticas em
termos de polticas pblicas to pouco em novas respostas a antigos problemas
sociais, entre eles o problema da violncia e dos homicdios no estado. (DANTAS
NETO, 2006)
Assim, como em outras reas de polticas pblicas, poucas mudanas
podem ser destacadas na abordagem da questo da segurana pblica durante
os quatro primeiros anos do governo Wagner (2007 2010). Do mesmo modo que
ocorreu nas demais unidades da federao a gesto da Bahia neste perodo
seguiu uma poltica tradicional de segurana pblica com iniciativas gerais de
aparelhamento da fora policial sem grandes resultados sobre os indicadores de

67
taxas de homicdios. Entre 2007 e 2010 o nmero de homicdios no estado
cresceu de 25,7/100 mil para 40,4/100 mil, bem como seguiram multiplicando-se
os casos emblemticos de mortes, desaparecimentos em operaes policiais e
graves violaes de direitos humanos no estado da Bahia31. Concomitantemente
reiteravam-se as denncias e apelos da sociedade civil pela adoo de polticas
que alterassem o rumo das polticas de segurana pblica estadual.
Exemplo bastante eloquente destas tenses no campo da segurana
pblica na Bahia foram as vrias operaes policiais realizadas em 2009 em
Salvador e na regio metropolitana. Batizadas com nomes como Operao
Saneamento, Operao Big Bang e Salvador da Paz estas megaoperaes foram
seguidas de fortes declaraes do ento secretrio de segurana pblica do
estado que na poca afirmou que:

A violncia que a est que gerou justamente esse maior nmero


de autos de resistncia. Os bandidos esto enfrentando mesmo. Ou
ns partimos para cima... no podemos nos acovardar. Partimos
para cima sempre, com segurana, com a certeza de estarmos
cumprindo as leis. Porque, se tem que tombar, que tombe do lado
de l, no vai tombar do nosso lado, no. Que tombe do lado dos
bandidos, mesmo. E a polcia no se acovarda, no, a gente est
partindo para cima mesmo (NUNES apud FRAZO, 2009).

Tais ocorrncias ampliaram as presses e a pauta da violncia foi


ocupando ainda maior importncia na agenda poltica e governamental.
Parlamentares, ativistas sociais, pesquisadores e militantes polticos foram
intensificando os movimentos para que a questo fosse tratada pela administrao
estadual de modo que na agenda eleitoral de 2010 o tema foi amplamente
debatido nos encontros entre os candidatos ao governo do estado.32

31 CIRINO, Helga. Comunidade acusa polcia da morte de ator circense, A TARDE: Salvador, 24
de janeiro de 2008. Disponvel em: http://atarde.uol.com.br/bahia/salvador/noticias/1252795-
comunidade-acusa-policia-da-morte-de-ator-circense. Acesso em 11 de fevereiro de 2015; NUNES,
Cezar. Sou secretrio de poltica e no de segurana pblica. Bahia Notcias. Entrevista
concedida a Rafael Rodrigues. Disponvel em: http://www.bahianoticias.com.br/entrevista/148-
cesar-nunes.html. Acesso em 11 de fevereiro de 2015.
32 Cinco candidatos ao governo da Bahia participaram na noite desta quinta-feira (12) do primeiro

debate promovido pela Rede Bandeirantes: Jaques Wagner (PT), Paulo Souto (DEM), Geddel
Vieira Lima (PMDB), Luiz Bassuma (PV) e Marcos Mendes (PSOL). Destes, quatro voltaram o foco
para o atual governo, bombardeando a administrao de Wagner, com questionamentos

68
O tema da segurana pblica foi alado a questo estrutural da agenda
poltica eleitoral baiana e j nos primeiros dias do seu segundo mandato o
governador Jaques Wagner props srie de iniciativas que foram apontadas j no
seu discurso de posse:

A segurana pblica um dos nossos maiores desafios nos


prximos 4 anos. Vamos atuar em frentes distintas. De um lado, a
mo amiga que cuida da nossa gente. Do outro, a ao firme do
Governo do Estado, combinando represso qualificada com a busca
permanente da incluso social. Estejam certos: no vamos dar
trgua ao crime e ao trfico de drogas. Continuaremos investindo,
ampliando e fortalecendo as nossas polcias e levando o Programa
Ronda no Bairros, que j est dando certo, para cidades acima de
100 mil habitantes. Vamos continuar trabalhando em parceria com o
Governo Federal atravs do Pronasci, que cuida da segurana com
cidadania. (WAGNER, 2011)

Neste sentido, foi constitudo um grupo de trabalho liderado pelos


Secretrios de Comunicao e de Segurana Pblica para formular, a exemplo do
Plano homnimo lanado no estado de Pernambuco em 2008, o Pacto pela Vida
iniciativa voltada a reduzir a ocorrncia de crimes contra vida no estado da Bahia.
Este grupo trabalhou com a assessoria de especialistas e consultores de outros
estados e em junho de 2011, seis meses aps o incio do segundo mandato do
governador Jaques Wagner, lanou o Plano.
Inicialmente a proposta do Pacto pela Vida foi apresentada aos policiais
militares do estado, em maio de 2011, e em seguida sociedade em 06 de junho
de 2011. No dia 13 de junho foi institudo o Frum Estadual de Segurana que
reuniu representaes da sociedade em oficinas sobre atividade policial; sistema
de justia; preveno da violncia; juventude; criana e adolescente; violncia e
grupos vulnerveis (idosos, pessoa com deficincia, LGBT); drogas e violncia;

contundentes sobre reas crticas no governo, como a segurana pblica. FRAZO. Helena.
Candidatos isolam Wagner e focam crticas no atual governo em debate na Bahia. Disponvel em
http://eleicoes.uol.com.br/2010/bahia/ultimas-noticias/2010/08/13/candidatos-isolam-wagner-e-
focam-criticas-no-atual-governo-em-debate-na-bahia.jhtm. Acesso em 15 de janeiro de 2015.

69
sistema prisional; violncia contra a mulher e violncia racial.33
O processo de implantao do Pacto pela Vida foi marcado pela liderana
do Secretrio de Segurana Pblica do estado. Formado em direito e com
especializao na rea de inteligncia policial o Secretrio Maurcio Barbosa
delegado da polcia federal e durante o primeiro governo Wagner atuou como
Superintendente Inteligncia Policial. Quando da sua posse o secretrio anunciou
que a diminuio imediata do nmero de homicdios e o combate duro e efetivo ao
trfico de drogas eram as suas prioridades de gesto.
Tal escolha , como destaca Sapori, a confirmao de uma tendncia na
escolha dos secretrios estaduais de segurana pblica na dcada de 2000.
Assim como Mauricio Barbosa os dois primeiros secretrios de segurana do
governo Wagner eram oriundos da polcia federal 34 e mantiveram polticas
assemelhadas s que foram propostas no bojo do Pacto pela Vida:

O modismo do momento a presena de delegados federais, da


ativa ou aposentados, como secretrios de segurana pblica. At
o final de 2010, em 18 estados brasileiros, eles estavam ocupando
tais cargos, com a perspectiva de aumentar essa participao nos
novos governos estaduais que esto assumindo em 2011. Em
momentos anteriores, prevaleceram procuradores de justia,
desembargadores e oficiais de reserva do Exrcito. Subjaz em tais
escolhas tcnicas a suposio de que o secretrio de segurana
pblica deve ser um erudito do direito penal ou um operacional
ou mesmo um mano de piedra. No h evidncia de que tal
supremacia dos delegados federais tenha implicado ganho de
qualidade na gesto das polticas estaduais de controle da
criminalidade, salvo algumas excees. Eles tm feito mais do
mesmo, reafirmando o gerenciamento de crises, infelizmente.
(SAPORI, 2011, p. 12 13)

Assim, tendo em seu comando um operacional, como destaca


Sapori, o governo da Bahia empreendeu grandes esforos para implementar o
PPV que passou a ser o eixo estruturador da poltica de segurana do estado.

33Ver anexo III com a cronologia da implantao do Pacto pela Vida na Bahia.
34
Foram secretrios de segurana no governo Wagner: Paulo Bezerra (jan. 2007 a fev. 2008);
Cesar Nunes (fev. 2008 a jan. 2011)

70
3.1.2 A construo do Pacto pela Vida: uma tentativa de controle
dos homicdios

Com o Pacto pela Vida o governo da Bahia pretendeu uma resposta para
uma premente realidade social cuja gravidade fora amplamente demonstrada no
estado. Neste sentido, buscou a experincia do estado de Pernambuco que anos
antes havia adotado medidas assemelhadas buscando, nos termos do prprio site
do Governo do Estado, criar um programa que representasse:

Uma nova poltica pblica de Segurana, construda de forma


pactuada com a sociedade, articulada e integrada com o Poder
Judicirio, a Assembleia Legislativa, o Ministrio Pblico, a
Defensoria Pblica, os municpios e a Unio. (Disponvel em
diminuio dos Crimes Violentos Letais Intencionais CVLIs e dos
Crimes Violentos contra o Patrimnio
CVPs.http://www.pactopelavida.ba.gov.br/pacto-pela-vida/o-que-e/)

De acordo com a prpria formulao oficial o Pacto dirigido pela


liderana do governador que coordena os esforos e monitora os resultados de
treze secretarias com vistas a diminuio dos Crimes Violentos Letais
Intencionais35 CVLIs e dos Crimes Violentos contra o Patrimnio CVPs por
meio de aes voltadas para a rea policial (aes integradas das unidades da
Secretaria de Segurana Pblica, das Polcias Militar e Civil e do Departamento de
Polcia Tcnica visando reduo dos CVLIs e CVPs etc.) e para a rea social
(voltadas para a populao vulnervel das reas identificadas como crticas em
termos de criminalidade etc.). Ou seja, o pacto articula-se em duas macro-
dimenses estratgicas que do ponto de vista da gesto est delineado a partir
dos comits (de governana e o executivo); cinco cmaras setoriais e um ncleo
de gesto. Tudo sob o discurso da territorializao, focalizao e transversalidade.

Todos estes instrumentos de gesto do Pacto pela Vida esto


formalizados por meio da Lei Estadual n. 12.357 de 26 de setembro de 2011 que

35So considerados CVLIs as ocorrncias de homicdios dolosos, leses corporais seguidas de


morte e roubo seguidos de morte, registrados conforme procedimentos apresentados no Manual
de Preenchimento das ocorrncias criminais elaborado pelo Ministrio da Justia (BRASIL, 2009)

71
institui o Sistema de Defesa Social, o Programa Pacto pela Vida, e d outras
providncias. Esta normativa consolida o Pacto no mbito estadual e cria uma
Poltica Pblica de Defesa Social criando as estruturas de governana do
programa e inclusive criando cargos para as funes de articulao institucional e
gerenciamento administrativos das atividades.
Esta legislao referenciou a construo do Plano Estadual de Segurana
Pblica lanado em dezembro de 2011, trs meses depois da sano da Lei
Estadual n. 12.357/2011, com o objetivo de apresentar misso, valores, viso de
futuro e a metodologia utilizada para construo do modelo proposto no Pacto
pela Vida. Tal documento composto por um elenco genrico de 107
aes/programas e refere-se ao perodo de 2012 2015 e orienta toda a agenda
de segurana pblica do Plano Plurianual da Bahia e nas demais peas do ciclo
oramentrio neste perodo.
O documento que apresenta o PLANESP traz, alm de descrio de
metodologia e histrico de construo do Plano, um mapa estratgico com
objetivos estratgicos, indicadores e iniciativas no campo da segurana pblica.
Dentro desta linha so construdas: viso de futuro, diretrizes e mapa e
indicadores estratgicos da questo da segurana pblica no estado para
construir um pacote de compromissos e um elenco de temas e objetivos
estratgicos que esto assim estruturados:

72
Figura 2 Modelo Lgico do Pacto pela Vida

Para uma melhor discusso sobre tal mapeamento do Pacto passaremos


ento a uma descrio da metodologia de coleta e anlise dos dados, e, em
seguida a apresentao dos resultados da pesquisa.

3.2 Metodologia da pesquisa: uma anlise fundamentada


nos dados

Como j assinalado na introduo deste trabalho o objeto principal da


pesquisa o Pacto pela Vida est descrito formalmente no Plano Estadual de

73
Segurana Pblica da Bahia (2012 2015) e nas leis estaduais n. 12.357 de 23 de
setembro de 2011, que institui o Sistema de Defesa Social, o Programa Pacto pela
Vida e d outras providncia e n. 12.371, que institui o Sistema de Definio e
Acompanhamento de Metas para o Indicador Estratgico e outros Indicadores de
Controle de Criminalidade no Estado da Bahia, estabelece regras para a
concesso do Prmio por Desempenho Policial, e d outras providncias. Tais
documentos foram definidos como a base principal da anlise.
O objetivo neste ponto foi retomando a questo de partida 36
observar quais os conceitos e estratgias emergiram do discurso oficial sobre
segurana pblica na Bahia. Ao invs de desenvolver uma investigao sobre
resultados quantitativos, ndices estratgicos ou mesmo movimentao dos atores
polticos na execuo do programa optou-se por analisar as maneiras de
pensar37 a questo do controle de homicdios no mbito das polticas pblicas de
segurana na Bahia.
A primeira nfase neste ponto foi buscar resgatar a discusso sobre a
dimenso cognitiva das polticas pblicas indagando quanto as ideias e os
sentidos que emergem no discurso oficial sobre as polticas de controle de
homicdios no estado. O objetivo neste tipo de investigao discutir o papel das
ideias e do conhecimento na anlise da poltica pblica (JOHN apud FARIAS,
2003, p. 22) enfatizando as relaes cognitivas entre as representaes
produzidas por um ou vrios atores e os contextos e cenrios nos quais estas
relaes so produzidas e processadas politicamente.
Para realizar a observao dos dados adotou-se o aporte terico
metodolgico da teoria fundamentada nos dados (GLASER e STRAUSS, 1967;
LAPERRIRE, 2008). Esta opo pretendeu extrair da anlise do documento uma
formulao terica que reflita as informaes coletadas e contribua com a
descrio das maneiras de pensar contidas no documento e que, ao mesmo
tempo, colaborem para uma maior compreenso destas maneiras de pensar

36
Quais os conceitos e estratgias adotados em relao ao controle de homicdios nas polticas de
segurana pblica do estado da Bahia com a instituio do programa Pacto pela Vida?
37 A expresso maneiras de pensar extrada de PIRES, 2001 e CAPPI, 2013.

74
identificando as tendncias em termos de conceitos e estratgias na abordagem
do controle de homicdios nas polticas de segurana.
A teoria fundamentada nos dados neste sentido representa um potente
instrumento para elucidar a maneira que os atores identificam, interpretam e
valoram determinados fenmenos sociais. Fundada com o propsito de alcanar
nveis superiores de teorizao queles alcanados pelas investigaes
excessivamente interessadas na neutralidade do pesquisador a TFD (Teoria
Fundamentada nos Dados) tambm busca evitar os arredondamentos de dados
para que correspondam aos quadros conceituais pr-existentes:

Segundo seus autores, a TFD surge como resposta a uma dupla


carncia no mbito da produo sociolgica da poca. Por um
lado, eles denunciavam o baixo nvel de teorizao alcanado
pelas pesquisas sociolgicas, quantitativas em sua maioria, mais
interessadas na neutralidade das coletas e acmulos de dados.
Por outro, contestavam a tendncia de as teorias sociolgicas
arredondarem os dados para que correspondam, a posteriori, aos
quadros conceituais previamente situados. (CAPPI, 2014, p. 12)

Em termos metodolgicos o trabalho de anlise dos documentos seguiu


os processos de decodificao indicados pela TDF realizando procedimentos de
codificao aberta, codificao axial e codificao seletiva.
Na primeira etapa de anlise realizou-se a identificao das unidades
de sentido do PLANESP. Como destaca Strauss e Corbin (2008) foi realizado um
processo de identificao dos conceitos tal qual eles se encontram no documento
analisado. Nesta fase a preocupao principal foi de assegurar o registro
exaustivo de todas as unidades de sentido do texto indicando a pgina na qual a
referida ideia estava apresentada.
Tal etapa foi fundamental para um melhor manejo do documento e para
uma visualizao planificada do documento. Neste processo produziu-se uma
lista, que se encontra no anexo IV, com 281 unidades de sentido. Esta lista
possibilitou a verificao: das unidades de sentido que se repetiam, das unidades
de sentido que apareciam poucas vezes, e, por fim, a discusso sobre as ideias
que no estavam contidas no documento.

75
No segundo procedimento o de codificao axial foram verificados,
a partir dos dados levantados na primeira etapa, as primeiras articulaes tericas
entre as unidades de sentido. Nesta fase foram identificadas 29 categorias que
expressam o conjunto dos temas do PLANESP:

1. Importncia do tema da segurana pblica


2. Homicdios como problema
3. Reconstruo da sensao de segurana
4. Enfrentamento ao crack e outras drogas
5. Reduo da Criminalidade
6. Polcia Comunitria
7. Polcia Investigativa e Inteligncia Policial
8. Ampliao do efetivo policial
9. Melhoria das condies de trabalho dos policiais
10. nfase aos valores da corporao
11. Combate corrupo e aes de correio
12. Desarticulao de quadrilhas
13. Sociedade contribuindo para execuo das polticas
14. Sociedade atuando no controle social das polticas
15. Aes para grupos historicamente discriminados
16. Aes de direitos humanos e cidadania
17. Aes para reduo da vulnerabilidade
18. Construo de uma nova estratgia de segurana
19. Metodologia de Planejamento
20. Necessidade de mais recursos
21. Importncia da informao e da tecnologia
22. Ao territorializada na segurana pblica
23. Constatao de que o modelo no vem dando certo
24. Instituio de um sistema de defesa social
25. Articulao entre proposta de preveno e represso
26. Ao Transversal
27. Modelo de Gesto Baseado no desempenho e nos resultados
28. Administrao Prisional
QUADRO 8 Categorias do PLANESP

Por fim, procedeu-se o trabalho de codificao seletiva. Nesta fase


realizou-se o esforo de integrao final das categorias em torno de uma sntese
terica dos resultados alcanados. A atividade de codificao nesta etapa
pretendeu buscar uma narrativa central em torno da qual as categorias se
organizam. Tratou-se do exerccio de identificar, com fundamento nos dados, o

76
percurso narrativo que sustenta as representaes e os sentidos enunciados pelo
texto (STRAUSS e CORBIN, 2008 apud CAPPI, 2014, p. 14)
Nesta fase, a partir das 28 categorias acima descritas, foram
identificadas 08 macrocategorias em torno das quais apresentaremos os
resultados obtidos na investigao:

IDENTIFICAO DO PROBLEMA E DAS PRIORIDADES


1.Importncia do tema da segurana pblica
2.Homicdios como problema

DOS OBJETIVOS DA POLTICA


3.Reconstruo da sensao de segurana
4.Reduo da Criminalidade
5.Homicdios como problema
DOS EIXOS ESTRUTURADORES
6.Instituio de um sistema de defesa social
7.Ao territorializada na segurana pblica
8.Articulao entre proposta de preveno e represso
9.Ao Transversal
GOVERNANA E GESTO DA SEGURANA
10. Construo de uma nova estratgia de segurana
11. Metodologia de Planejamento
12. Necessidade de mais recursos
13. Importncia da informao e da tecnologia
14. Constatao de que o modelo no vem dando certo
15. Modelo de Gesto Baseado no desempenho e nos resultados
AES VOLTADAS AO CONTROLE DA CRIMINALIDADE
16. Enfrentamento ao crack e outras drogas
17. Desarticulao de quadrilhas
18. Administrao Prisional
AES VOLTADAS AO FORTALECIMENTO DA AO POLICIAL
19. Polcia Comunitria
20. Polcia Investigativa e Inteligncia Policial
21. Ampliao do efetivo policial
22. Melhoria das condies de trabalho dos policiais
23. nfase aos valores da corporao
24. Combate a corrupo e aes de correio
AES VOLTADAS PARA PARTICIPAO SOCIAL
25. Sociedade contribuindo para execuo das polticas
26. Sociedade atuando no controle social das polticas
AES SOCIAIS E DE PROMOO DE DIREITOS
27. Aes para grupos historicamente discriminados
28. Aes de direitos humanos e cidadania
29. Aes para reduo da vulnerabilidade das comunidades

QUADRO 9 Categorizao Geral

77
Diante destas macrocategorias no encontra-se propriamente uma
teorizao indita, mas o ponto de partida para o levantamento de hipteses sobre
os sentidos atribudos pelo discurso oficial s noes controle de homicdios,
segurana pblica e gesto da segurana pblica no estado da Bahia. Para
aprofundar este trabalho analisamos detidamente o portflio de aes do
PLANESP tendo em vista o destaque deste componente do documento no
universo das representaes oficiais sobre os conceitos e estratgias referentes
ao controle de homicdios no estado da Bahia.
O objetivo desta ltima etapa de verificao foi analisar, considerando
os itens enunciados discursivamente como compromissos de gesto, quais foram
os compromissos efetivamente contemplados no portflio de aes. A proposta
desta etapa confrontar o documento com seus prprios compromissos.
Nesta fase analisamos 71 aes contidas entre as pginas 85 e 103 do
documento e agrupamo-las em 16 categorias de aes conforme o quadro
abaixo38:

Aes voltadas para integrao entre as polcias


Aes voltadas para captao de recursos
Aes de aperfeioamento da gesto com base no desempenho e nos
resultados
Aes para avaliao da satisfao do usurio
Aes de aperfeioamento da tecnologia e produo de informao
Aes de fortalecimento de conselhos de segurana
Aes de territorializao
Ampliao do efetivo policial
Aes voltadas para equipamentos e/ melhoria das condies de trabalho
policial
Aes de formao policial
Aes de policiamento comunitrio
Aes de correio e de combate a corrupo policial
Aes de investigao e inteligncia policial
Aes para grupos vulnerveis e/ou historicamente excludos

38Trata-se de uma verso resumida do quadro de aes do Planesp. A verso completa deste
quadro encontra-se no Anexo V desta dissertao.

78
Aes de combate ao narcotrfico e/ou ao crime organizado
Aes voltadas para comunicao social
QUADRO 10 Aes do PLANESP (Sntese)

No prximo item apresentaremos as anlises destes resultados.

79
3.3 Anlise dos resultados
3.3.1 IDENTIFICAO DAS PRIORIDADES

O PLANESP no traz explicitamente nenhum conceito de segurana


pblica. Diferentemente de outros documentos de mesma natureza como o PSP
2002 ou o PRONASCI 2007 que explicitam um conceito de segurana pblica o
PLANESP no apresenta esta demarcao terica com vistas a lastrear suas
abordagens e aes. Tambm faltam ao documento definies sobre paz social,
preveno social e ordem pblica. Estas expresses so utilizadas amplamente
ao longo do PLANESP sem que haja uma conceituao das mesmas no texto.
Por outro lado, ainda que o documento no enuncie um conceito de
segurana pblica bastante evidente o forte reforo do Plano questo da
segurana como um aspecto central da agenda do desenvolvimento e dos direitos
humanos para democracia, e, ao mesmo tempo, a importncia da reduo da
criminalidade na agenda das polticas pblicas. Destaca o governador no seu texto
publicado no PLANESP:

Promover a segurana pblica fundamental para assegurar os


Direitos Humanos e consolidar a nossa democracia. A reduo de
ndices de criminalidade, violncia e vulnerabilidade das
comunidades, assim como a melhoria da sensao de segurana
so questes centrais na nossa agenda de polticas pblicas.
(BAHIA, 2011, p. 11)

No mesmo sentido, o documento frisa o crescimento da criminalidade e


dos homicdios entre jovens como uma ameaa na execuo das polticas
pblicas no estado (PLANESP/BA, 2011, p. 23) e destaca o desafio de reduzir os
crimes violentos letais intencionais e os crimes violentos contra o patrimnio como
prioridades de uma agenda de segurana pblica (PLANESP/BA, 2011, p. 11; 13;
23) afirmando que a viso de futuro da SSP/BA estrutura-se a partir do desafio de:
Ser, at 2015, um referencial comparativo, para os demais Estados da
Federao, quanto ao percentual de reduo das taxas de CVLI e CVP
(PLANESP/BA, 2011, p. 28).

80
Esta prioridade retomada tambm a partir de dados do Instituto
Campus39 Centro de Estudos e Pesquisas contratado pelo governo da Bahia
para subsidiar a elaborao do PLANESP, que apontam a segurana como a
principal preocupao da populao baiana (45% dos entrevistados) e dos dados
do Frum Brasileiro de Segurana Pblica que indicam que a posio da Bahia na
lista dos estados do Nordeste em termos de nmero de homicdios (PLANESP/BA,
2011, p. 49).
Neste item o Pacto pela Vida assemelha-se a vrias outras iniciativas
estaduais que desde 2001 vm priorizando discursivamente o tema dos
homicdios nas suas polticas de segurana pblica e afirmado a necessidade de
enfrentar o problema dos crimes violentos letais intencionais 40 . Tal nfase
contudo, no foi incorporada pelo Pacto pela Vida da Bahia da mesma maneira
que vinha sendo implementada em outros estados. No caso da Bahia o destaque
para o tema da segurana pblica, e para o tema dos homicdios em particular,
sempre est acompanhado da questo da gesto e de uma nova estratgia para a
governana da segurana no estado.
O realce discursivo para o tema da segurana pblica como tema
importante da agenda pblica no estado da Bahia e para o tema dos homicdios
ou dos crimes violentos letais intencionais ficam evidentes na leitura do PLANESP.
Contudo, resta investigar em que medida este destaque pode ser confirmado nas
aes assumidas pelo Plano. Em item especfico faremos este debate.

3.3.2 DOS OBJETIVOS DA POLITICA

A segunda macrocategoria verificada na anlise do PLANESP refere-se

39 Segundo o PLANESP o instituto Campus Centro de Estudos e Pesquisas - foi contratado pelo
governo da Bahia para produo de informaes de apoio a elaborao da poltica de segurana.
Conforme o site da empresa trata-se de instituio criada em 2001 e dedicada a pesquisas de
opinio pblica, publicidade e rea de mercado e assessoria corporativa. Alm do governo da
Bahia o site da empresa informa que a mesma presta servios para os governos de Pernambuco e
da Paraba, empresas na rea de publicidade e propaganda, partidos polticos e empresas do
mercado imobilirio. Para informaes sobre o Campus ver: www.institutocampus.com.br
40 Sobre as polticas estaduais de segurana ver: Anexo II Mapeamento dos Programas

Estaduais de Segurana Pblica.

81
aos objetivos da poltica e agrupa as categorias relativas ao problema dos
homicdios, j discutido no item anterior, a reconstruo da sensao de
segurana e a reduo da criminalidade. Tratam-se de trs pontos indicados pelo
prprio discurso oficial como grandes metas a serem perseguidas a partir das
aes elencadas no PLANESP que seriam o motivo principal da instituio do
PPV na Bahia. Vejamos de que modo estes objetivos esto apresentados no texto
e quais as suas relaes com o quadro mais geral em termos tericos e em
termos de outras experincias de polticas de segurana.

Nos estudos sobre segurana merece destaque a distino


sistematizada por Luiz Eduardo Soares entre segurana objetiva e segurana
subjetiva. Para o autor a dimenso objetiva aquela em que os crimes, os delitos
ocorrem, ou seja, aquela dimenso concreta da violncia criminalizada que
poderia ser aferida por meio de pesquisas e de anlises sobre as estatsticas
criminais. Por outro lado, haveria tambm a dimenso subjetiva referida como
aquela em que as fantasias, o imaginrio coletivo, as sensibilidades, a afetividade
humana, as paixes so mobilizadas, so estimuladas concorrendo para que o
fenmeno da violncia, na sua unidade, aparea dessa forma multifacetada e
integrada. (SOARES, 1994, p. 153).
Neste sentido sabido que a segunda dimenso a das representaes
por vezes produz uma mistificao sobre a primeira dos fatos. Exemplo
bastante eloquente desta mistificao o debate brasileiro sobre as vrias
propostas de reduo da idade penal em tramitao no Congresso Nacional e em
debate no conjunto da sociedade. Para defender a diminuio da idade penal no
Brasil arrola-se uma suposta sensao de insegurana alegando que os
adolescentes com idade inferior a 18 anos seriam em grande medida
responsveis por esta sensao.
Apesar da sensao disseminada por este discurso a realidade revela
que a participao de adolescentes no universo dos crimes no Brasil bastante
reduzida, em particular nos casos de crimes contra vida. Tais dados contudo no
so reconhecidos no debate e mesmo que os adolescentes no contribuam
expressivamente para o aumento dos crimes contra a vida (dimenso objetiva)
seguem sendo arrolados no debate como se fossem os grandes algozes da
segurana nacional (segurana subjetiva).

82
No PLANESP estas confuses so bastante verificadas. A dimenso da
sensao de segurana referida tanto em relao necessidade de reconstruir a
sensao de segurana na sociedade (PLANESP/BA, 2011, p. 14, 83) e no que
tange constatao de que h um aumento da sensao de insegurana entre a
populao (PLANESP/BA, 2011, p. 16) quanto no que diz respeito ao crescimento
das ocorrncias criminais no estado (PLANESP/BA, 2011, p. 23, 48). A confuso
entre estas duas dimenses resulta em srios problemas na abordagem que se
estabelece no mbito do PPV.
Ao lado do objetivo de desmotivar a prtica delitiva (PLANESP/BA,
2011, p. 35) o tema tambm referido no indicador estratgico n. 19 como
Percentual de sensao de segurana (PLANESP/BA, 2011, p. 40) e
reafirmado como um objetivo estratgico Restaurar a sensao de segurana
(PLANESP/BA, 2011, p. 83). No documento verifica-se oito vezes a expresso
sensao de segurana.
Tal abordagem resulta num Plano que serve mais como pea de
marketing e comunicao poltica do que como baliza institucional para a
construo de uma poltica pblica. Ao assumir a sensao de segurana como
indicador de resultados da ao do PPV o discurso oficial alinha-se mais com a
percepo de parte da sociedade sobre a violncia muitas vezes distorcida pela
ao da mdia e dos grupos de interesse e menos com os dados reais do prprio
diagnstico da poltica. Ao invs de ter indicadores lastreados na prpria
investigao sobre a realidade o documento opta por um indicador frgil como o
percentual de sensao de segurana; aposta-se numa falsa relao entre
aplicao da lei penal e aumento da sensao de segurana:

Uma vez ofendida a paz social, por meio do crime ou do acidente,


dever desta Secretaria Contribuir, decisivamente, para a
aplicao da lei penal e para a defesa social, a fim de que sejam
minorados os danos causados s vtimas e haja o
desaparecimento dos riscos reais e iminentes.
Ocorrendo o desejado na Perspectiva Beneficirios/Usurios, a
hiptese a de que reinar a sensao de segurana entre todos
os membros da sociedade. Tal sensao de segurana, construda
at 2015, dever refletir a progresso pretendida e estampada em
nossa viso de futuro. (PLANESP/BA, 2011, p. 35)

Tal ideia bastante problemtica tanto em termos de efetividade quanto


em termos principiolgicos. No primeiro aspecto tem-se constatado que a

83
existncia da lei penal incriminadora ou mesmo a execuo da lei penal no tem o
condo de inibir a prtica delitiva (BARATTA, 2002). No aspecto principiolgicos
estudos da criminologia e da sociologia criminal tm apontado cada vez mais para
a necessidade de uma utilizao crtica dos instrumentos do direito penal, bem
como para a necessria cautela na valorao poltica do papel da esfera penal nas
polticas criminal e de segurana pblica (PIRES, 2008; 2012).
Outro aspecto importante que o PLANESP trabalha com a ideia de
criminalidade como chave explicativa para o fenmeno da violncia e destaca a
necessidade de preveno social da criminalidade violenta, combinada com a
qualificao da represso, baseada no uso da inteligncia, informao, tecnologia
e gesto (PLANESP/BA, 2011, p. 13).
Esta abordagem confirma uma tendncia j enunciada nos planos
nacionais de segurana pblica (PSP, PNSP, PRONASCI) no sentido de articular,
ao menos no plano discursivo, as noes de represso e preveno, bem como
de adotar uma leitura do fenmeno da violncia bastante articulada com o tema da
criminalidade. A exceo do PSP, que pelas suas caractersticas de formulao se
distingue das demais iniciativas nacionais, os Planos nacionais assim como o
Pacto pela Vida da Bahia assimilam a ideia de criminalidade e elevam este tema
dimenso de objetivo estratgico das suas aes.
No PLANESP a questo da criminalidade considerada como um
indicador de resultado da poltica. No esquema lgico do Plano a medida dos
eventuais resultados das aes de segurana seriam avaliados a partir da
reduo da criminalidade (PLANESP/BA, 2011, p. 13) que por sua vez
entendida como o rol das prticas delitivas mais executadas no estado e, ao
mesmo tempo, como uma cultura para a qual os criminosos tentariam cooptar os
cidados de bem.
Segundo a abordagem do Pacto pela Vida estaramos diante de um
esquema segundo o qual a criminalidade seria o conceito sntese da violncia.
Deste modo as ocorrncias no criminalizadas, em especial as formas de
violncia institucional e estrutural, ficam totalmente alijadas da definio dos
objetivos desta poltica de segurana.

84
Para o PPV a noo criminal que define os limites e os objetivos da
estratgia de segurana pblica. Como destacado por Thamires Reis Dias Pereira
Valois em trabalho no qual analisa as notcias veiculadas no site da SSP/BA entre
2007 e 2012 h predominncia de uma abordagem relacionada a prises,
resultado de investigaes, policiamento em eventos e operaes das polcias
civil e militar na forma pela qual o prprio governo descreve o seu trabalho na
rea de segurana.
Segundo Valois (2012) nas notcias examinadas h uma clara
valorizao, por parte do discurso oficial, das ideias do paradigma repressivo-
penal com uma exaltao da atividade policial, pretendendo demonstrar sua
eficincia pela agilidade na realizao de prises:

No que se refere ao enfrentamento da problemtica das drogas,


por exemplo, em diversas notcias, o estado se mostrou de acordo
com polticas de guerras as drogas numa abordagem que prope
medidas cada vez mais repressivas como soluo para o consumo
e o comrcio de drogas ilegais. (VALOIS, 2012, p. 61)

Tal abordagem vem sendo amplamente criticada ao longo dos anos


pelas investigaes da criminologia crtica e da sociologia do crime. Como
assinalam Pires, (2012), Dias Neto (2005), Baratta (1993), Batista (2002) e tantos
outros a noo de criminalidade bastante problemtica para definio dos
objetivos de uma poltica de segurana.
Como j destacamos no presente estudo a violncia ocorre em vrias
modalidades sendo a violncia criminalizada apenas uma pequena parte do
universo das violncias que ocorrem no conjunto das relaes sociais. Neste
sentido importante considerar tanto a advertncia de Pires, (2012) na
perspectiva de problematizar os sentidos da punio dentro das sociedades
contemporneas quanto os apontamentos de Baratta, (1993) que trata da
necessidade de pensar princpios mnimos de interveno penal e destaca
princpios de uma poltica criminal das classes dominadas, visando apontar a
dimenso seletiva do direito penal vigente.

A designao dos profissionais de segurana pblica como

85
colaboradores outro aspecto a ser explorado na anlise do PLANESP.
Tambm inspirada na gramtica do mundo empresarial esta designao insere-
se numa tendncia neoliberal de fomento competio ilimitada entre
colaboradores e entre equipes; intensificao do controle do trabalho;
desvalorizao dos salrios com modulao das remuneraes atravs de
prmios e gratificaes sem incremento do salrio base dos servidores e presso
excessiva sobre os servidores mediante a ideia de que responsvel direto pelo
sucesso ou pelo fracasso do negcio:

A empresa atual exige do colaborador a dedicao integral tanto


no aspecto fsico e intelectivo quanto emocional para o
desempenho de suas atividades. As emoes so relevantes e
devem ser moldadas segundo os interesses da empresa. De
maneira geral, o trabalhador valorizado pela organizao no
somente quando lhe til, produtivo, cordato e materialmente feliz,
mas quando se sente parte fundamental da gesto empresarial,
acreditando-se criativo e responsvel pelo sucesso ou fracasso do
empreendimento como um todo. (ARAJO, 2012, p. 53)

O PPV buscar estimular esta perspectiva e aposta na integrao plena


entre os servidores/colaboradores e a proposta de segurana pblica apresentada
pela SSP/BA. Esta aposta evidenciada na descrio dos objetivos estratgicos -
Reafirmar as competncias dos colaboradores e Garantir a satisfao e a
motivao dos colaboradores (PLANESP, 2011, p. 83) pode ser verificada na
afirmao de que: os servidores/colaboradores deveriam ser treinados e levados
a compreender muito bem o relacionamento entre seu trabalho e as metas da
Secretaria. (PLANESP, 2011, p. 22).

3.3.3 DOS EIXOS ESTRUTURADORES

No que se refere a eixos estruturadores de sua interveno o PLANESP


enfatiza quatro grandes itens: instituio de um sistema de defesa social, ao
territorializada em segurana pblica, articulao entre a proposta de preveno e
represso e o reforo de aes transversais. Neste ponto esto descritas as
frentes em torno das quais sero organizadas as intervenes do Pacto pela
Vida.
A primeira delas, o sistema de defesa social, referida quatro vezes no

86
documento sempre de forma vaga e genrica (PLANESP/BA, 2011, p. 11, 14, 35 e
82). Na primeira referncia destaca-se a aprovao da lei que institui um sistema
de defesa social (p. 11), em seguida, frisa-se a ameaa representada pela Maior
atuao do crime organizado, promovendo insegurana e instabilidade no sistema
de defesa social, inclusive com envolvimento de policiais na prtica de crimes (p.
14).
A terceira meno a este conceito ocorre na descrio dos objetivos da
SSP BA destacando-se o dever de Contribuir, decisivamente, para a aplicao da
lei penal e para a defesa social (p. 35) e, por fim, a afirmao de que o modelo de
gesto do PPV buscar oferecer DEFESA SOCIAL destacando que, no entender
da Secretaria:
A ideia de DEFESA SOCIAL transcende a noo de segurana
pblica, que, tratada com prioridade, bem porque o tema ocupa
uma das Cmaras Setoriais, todavia, no encerra a totalidade das
aes de Estado em prol da diminuio das taxas de violncia.
(PLANESP/BA, 2011, p. 82)

Alm destas passagens a ideia retomada na Lei Estadual n 12.357


de 26 de setembro de 2011 que institui o Sistema de Defesa Social, o Programa
Pacto pela Vida, e d outras providncias. Nesta legislao, cria-se um sistema
para formular, implantar, monitorar e avaliar a Poltica Pblica de Defesa Social
(art. 1 caput) e bem como se estabelece a:

(...) integrao de projetos e aes nas reas de Educao,


Trabalho, Emprego, Renda e Esporte, Cultura, Desenvolvimento
Social e Combate Pobreza, Sade, Promoo da Igualdade
Racial, Polticas para as Mulheres, Justia, Cidadania e Direitos
Humanos, Segurana Pblica e Administrao Penitenciria e
Ressocializao do Estado da Bahia, orientados com vistas
promoo da paz social. (Lei n. 12.357, art. 1, 1)

Segundo o site do Pacto pela Vida (www.pactopelavida.ba.gov.br) a


Cmara de Preveno Social, instituda pela Lei 12.357/2011, coordenada pela
Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate a Pobreza (SEDES) e composta
por diversas secretarias e entidades do Estado, alm de Universidade, Ministrio
Pblico e Defensoria Pblica com o objetivo de discutir, formular, articular, aes
sociais de preveno voltadas para o pblico vulnervel nas reas das Bases

87
Comunitrias de Segurana e municpios prioritrios do PPV.

A ideologia da defesa social, segundo Baratta (2002, p. 41), remonta


revoluo burguesa como um saber hegemnico do direito penal e penitencirio
com vistas a produzir um discurso legitimador e justificador da pena e das suas
supostas funes preventivas. Trata-se de uma ideologia que opera com a
dicotomia entre a sociedade, constituda como o bem, e o desvio criminal,
entendido como o mal, atribuindo pena funes de preveno do delito e de
sano ao autor, naquilo que o direito penal classificou como preveno geral e
preveno especial (CIRINO DOS SANTOS, 2008).

Esta ideologia ampara o pensamento penal hegemnico e, mesmo


amplamente criticada pela sua ineficcia em termos de controle da violncia
(ANDRADE, 1995; BARATTA, 1993), continua sendo acionada na interpretao
dos problemas relacionados ao desvio criminal e s abordagens na rea
segurana pblica. No caso do Pacto pela Vida, onde instituiu-se um Sistema de
Defesa Social (SDS) atravs da Lei 12.357/2011, esta ideologia um substrato
importante na argumentao oficial como destaca Jaques Wagner, governador do
estado entre 2007 2014, ao tratar do tema em entrevista de avaliao do seu
mandato:

JW: preciso lembrar que a segurana tem que funcionar como


uma linha de produo. Comea com o trabalho da Polcia Militar
na rua, que passa para a Civil e a Polcia Tcnica para fazer a
investigao, oferece inqurito para o Ministrio Pblico, que por
sua vez oferece a denncia para a Justia, que vai julgar e
condenar quem tiver culpa, e na ponta h o sistema prisional. Se
essa linha no tiver funcionando de modo articulado, no se chega
a lugar nenhum.

Entrevistador: E d para dizer que essa articulao


melhorou?

JW: Ela tem melhorado muito. (...) Hoje, em casos que envolvem
lderes de grandes quadrilhas, o secretrio da Segurana Pblica
tem liberdade para entrar em contato com um desembargador, no
para interferir no curso de um processo, mas para dar seu
depoimento sobre um determinado criminoso. Hoje, a polcia
baiana outra. O sistema de segurana outro. Criamos o que
chamo de fbrica de produo do bem. Contratamos mais gente,

88
compramos mais armamento, substitumos o revlver 38 pela
pistola .40, no existe mais o tquete para comprar 10 litros de
gasolina para uma viatura e s. Comprei trs milhes de munio
apenas para treinamento. Ningum sai da academia de polcia
hoje sem dar pelo menos 100, 150 tiros. (WAGNER, 2014) Grifo
nosso

A ideia de uma sociedade de bons em detrimento de uma minoria


delinquente a base do pensamento oficial que se revela nos discursos sobre
segurana pblica na Bahia. Trata-se de uma abordagem que privilegia as
intervenes sobre os sujeitos e no sobre os fenmenos sociais nos quais estes
sujeitos constroem suas condutas, que considera o crime como uma realidade
ontolgica, e no com uma construo social e que se lastrea numa definio
moral de condutas aprovadas e reprovadas socialmente.

Por outro lado, o documento tambm aponta a articulao entre


preveno e represso e o fortalecimento de aes transversais como eixos
estruturadores da ao. No que se refere ao binmio preveno e represso as
referncias no plano esto distribudas ao longo de todo o texto: no destaque para
a necessria articulao entre a dimenso preventiva referida como dimenso
das aes sociais e a dimenso repressiva com destaque para a questo
policial (PLANESP/BA, 2011, p. 11, 16, 76 e 83), nas consideraes sobre a
construo de uma cmara de preveno social (PLANESP/BA,2011, p. 14) e
ainda nas propostas de policiamento preventivo (PLANESP/BA, 2011, p. 76) e de
implantao de uma superintendncia de preveno a violncia (PLANESP/BA,
2011, p. 99).

A dimenso das aes transversais referida em igual diversidade de


abordagens ao longo do texto. Com nfase na necessidade de articulao das
vrias secretarias que integram o Plano (PLANESP/BA, 2011, p. 11); na dimenso
da transversalidade como fundamento na execuo das aes de segurana
(PLANESP/BA, 2011, p. 13) e ainda na referncia a uma doutrina da integrao
(PLANESP/BA, 2011, p. 73).

89
Como possvel notar as abordagens em ambos os aspectos da
articulao preveno e represso e do destaque para aes transversais so
diversificadas, e, em muitos sentidos, imprecisas e contraditrias. Ao passo em
que acionam leituras alinhadas com a ideia de modelos integrados de preveno
como a ideia de aes transversais e de instncias de governo destacadas para a
articulao entre as reas de governo o documento emprega expresses
genricas como doutrina da integrao e deixa em aberto a articulao
pretendida pelos atores governamentais em termos de estruturao de uma
narrativa para as polticas de segurana.

Na mesma direo possvel frisar o aspecto das aes


territorializadas na rea da segurana pblica. Assim como nos itens anteriores
esta categoria utilizada em vrias passagens do PLANESP, contudo,
significando diferentes acepes. O primeiro sentido no qual a ideia de
territorializao aparece no texto na proposta de construo de reas e regies
integradas de segurana pblica - AISPs e RISPs (PLANESP/BA, 2011, p. 12,
73, 77,85); em seguida verifica-se tambm o reconhecimento de que a SSP BA,
atravs das delegacias e companhias da polcia militar, est representada nas 26
unidades territoriais41 do estado o que significaria, nos termos do documento, uma
representao territorial ampla da ao de segurana na Bahia (PLANESP/BA,
2011, p. 24).

Toda esta diversidade de aes nos permite falar em pelo menos trs
diferentes abordagens para o tema da territorializao ao longo do documento:

41Desde 2007 a Secretria Estadual de Planejamento (SEPLAN) passou a reconhecer a existncia


de 26 territrios de identidade na Bahia, constitudos a partir da especificidade de cada regio.
Trata-se de uma diviso poltico-geogrfica que tem organizado o planejamento poltico,
administrativo e oramentrio do estado no conjunto das suas polticas pblicas. Segundo o site da
SEPLAN/BA o territrio o: (...)espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo,
caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
cultura, a poltica e as instituies, e uma populao com grupos sociais relativamente distintos,
que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode
distinguir um ou mais elementos que indicam identidade, coeso social, cultural e territorial.
Disponvel em: http://www.seplan.ba.gov.br/territorios-de-identidade/mapa acesso em 21 de maro
de 2015.

90
a) uma abordagem referida questo da criao de instncias do rgo
de segurana pblica nos diferentes territrios do estado, sobretudo com aes
repressivas e de policia investigativa,

b) uma abordagem relativa identificao de territrios com maiores


ndices de incidncia criminal e expanso das aes sociais de preveno e
represso qualificada nestes territrios,

c) uma abordagem referente integrao de informaes e


universalizao de procedimentos relativos gesto e governana dos
instrumentos de segurana pblica.

Estas trs abordagens no esto, contudo, explicitamente articuladas


no documento como se verificar na anlise do portflio de aes de modo que a
dimenso da ampliao do efetivo de segurana pblica se sobrepe s
abordagens de articulao com a preveno e da articulao em termos de
governana e de bancos de dados unificados. Sobre este aspecto
aprofundaremos a anlise no item seguinte onde poderemos fazer um balano no
qual as ideias de represso se afirmam no PLANESP em detrimento das ideias de
preveno, polticas sociais e garantia dos direitos humanos. As referncias
preveno, aes transversais e territorializao das aes perdem importncia ao
longo do texto na medida em que no se apresenta objetividade sobre estas
categorias, e, por outro lado, constitui-se um aparato normativo para a noo de
sistema de defesa social.

Juntamente com a ideia de fortalecimento do aparato punitivo para


reduo da criminalidade verifica-se no PPV a adeso ideologia da defesa
social. Em sua interveno verifica-se forte nfase para as categorias do
criminoso e da pacificao social e baixa percepo da complexidade das
relaes sociais e da problematicidade da eficcia do sistema punitivo.

3.3.4 GOVERNANA E GESTO DA SEGURANA

91
A macrocategoria referente s formas e estruturas de governana e
gesto inauguradas pelo PPV assumem grande destaque no PLANESP. Desde o
texto do governador (PLANESP/BA, 2011, p. 11) at o portflio de aes
(PLANESP/BA, 2011, p. 83 101) so inmeras as referncias s ideias de que
h uma falncia do modelo tradicional de represso ao crime (PLANESP/BA,
2011, p. 11, 12, 13, 22) e de que, portanto, necessrio um novo modelo de
governana com nfase na gesto e integrao entre os sistemas.
Esta nfase pode ser sintetizada em quatro categorias que se
apresentam ao longo do texto: a defesa da construo de uma nova estratgia de
segurana, adoo de metodologias especficas de planejamento, com destaque
para a necessidade de mais recursos para segurana pblica, importncia da
informao e da tecnologia e a nfase no desempenho e nos resultados.
A primeira ideia, de que preciso construir uma nova estratgia em
termos de segurana, destacada logo nas primeiras palavras do PLANESP e
reiterada em vrias passagens do documento (PLANESP/BA, 2011, p. 33, 83, 86):

Estabelecemos uma nova estratgia na rea de segurana


pblica, uma vez que o modelo tradicional repressivo/reativo de
combate violncia no vem dando conta de interferir
positivamente no fenmeno da violncia. Essa nova estratgia
associa medidas de combate e represso criminalidade ainda
necessrias com aes de cunho preventivo, com nfase na
gesto, na polcia de proximidade e na inteligncia, integradas s
iniciativas sociais e econmicas que objetivam a incluso social e
a ampliao de oportunidades voltadas para as populaes mais
vulnerveis. (PLANESP/BA, 2011, p. 11)

Trata-se de uma viso de gesto bastante articulada com o desafio de


modernizao das estruturas de segurana pblica (PLANESP/BA, 2011, p. 13)
anunciado pelo governo com o objetivo de alinhar a Bahia com casos de sucesso
que vem acontecendo em outros estados. Como destaca o secretrio de
segurana pblica em entrevista imprensa baiana: Uma das coisas mais
emblemticas do Pacto Pela Vida o modelo de gesto. Antigamente no se tinha
gesto de segurana. (...). No tinha planejamento, no tinha absolutamente
nada. (BARBOSA, 2014)

92
Esta modernizao, nos termos das falas oficiais, se estabelece a partir
de uma metodologia de planejamento que associa o gerenciamento por diretrizes
(GPD), a matriz de SWOT e o mtodo do balanced scorecard:

Sob a orientao tcnica do Instituto de Desenvolvimento


Gerencial (INDG) 42 , deflagraram-se os trabalhos a partir da
utilizao da ferramenta denominada Gerenciamento pelas
Diretrizes (GPD) a qual adota, como ponto de partida, as metas
anuais da organizao que so definidas com base no plano de
longo prazo. O objetivo da ferramenta em destaque o de
direcionar a caminhada eficiente do controle da qualidade (rotina),
para a sobrevivncia da organizao. (...)colocou-se em prtica a
utilizao combinada de duas ferramentas de planejamento
estratgico, quais sejam, o GPD, que j estava em uso, e o
Balanced Scorecard (BSC), que passa a ser um experimento
inovador nesta Secretaria. Para viabilizar o diagnstico que
precede os trabalhos de definio da estratgia, optou-se pelo
emprego da Matriz SWOT, que uma planilha que permite o
cruzamento de cenrios para definir quais so os objetivos
considerados estratgicos para a organizao. Em lngua inglesa,
SWOT uma abreviao das palavras strenghts, weaknesses,
opportunities e threats que traduzidas, respectivamente,
significam: foras, fraquezas, oportunidades e ameaas
(PLANESP/BA, 2011, p. 22)

Tal combinao de mtodos e tcnicas bastante difundidos na rea


empresarial resulta numa matriz de planejamento especialmente vinculada com as
ideias de negcios, clientes, resultado, como se pode verificar na prpria
redao do PLANESP. A nfase desta abordagem situa-se nas lgicas de
mercado e de prestao de servios no ramo privado dentro das linhas conceituais
propostas pelo gerencialismo.
Introduzido na administrao pblica, a partir das experincias
europeias e norte-americanas de liberalismo econmico e poltico, o gerencialismo
foi apresentado como uma alternativa ao modelo burocrtico weberiano que,

42 O Instituto de Desenvolvimento Gerencial uma sociedade annima especializada na


transferncia de conhecimento gerencial em instituies privadas que desde 2009 passou a atuar
tambm no setor pblico. A empresa alterou o seu nome em 2012, passando a chamar-se Falconi
Consultores de Resultado. Segundo matrias veiculadas no prprio site da empresa a meta de
negcios formulada pretende lev-la a tornar-se a maior empresa de consultoria de gesto do
mundo. Ver: www.indg.com.br acesso em 28 de maro de 2015.

93
desde a dcada de 1970, comeou a mostrar-se insuficiente interesses do
desenvolvimento capitalista mundial (ABRUCIO, 1997).
Tratava-se de uma estratgia que pudesse substituir as
desprestigiadas experincias burocrticas avaliadas na dcada de 1970 como
lentas e obsoletas e incorporar na administrao pblica o modelo de gesto das
empresas, tido como rpido, eficaz e produtivo, com altos ndices de avaliao dos
consumidores/clientes/cidados:

A implementao do gerencialismo puro, primeira aplicao prtica


do modelo gerencial, envolveu principalmente a adoo de
instrumentos de racionalizao oramentria e de avaliao de
desempenho organizacional. Por trs da aplicao desse tipo de
gerencialismo estava implcito um projeto de reforma do Estado,
caracterizado pela retrao da mquina governamental ao menor
nmero possvel de atividades. Em contraposio aos princpios
da burocracia tradicional, o gerencialismo puro propunha a
definio clara dos objetivos organizacionais, analisados em sua
substncia e no como processo administrativo; o aumento da
conscincia a respeito do valor dos recursos, incorporando o valor
da eficincia na lgica de funcionamento da burocracia; e a
valorizao dos gerentes em virtude da sua habilidade e
criatividade para encontrar novas solues (DURANTE e
ZAVATARO, 2007, p. 78)

Esta abordagem do gerencialismo puro foi sendo aperfeioada


mediante as crticas de que tratava-se de um modelo de gesto inapto para a
esfera pblica ou de que inexisitia nesta abordagem uma abertura poltica
participao social, aos valores democrticos ou ainda s conquistas republicanas
e mm resposta a estes questionamentos formulou-se o dentro do gerencialismo a
corrente do Public Service Oriented PSO.
Com vistas a incorporar a participao poltica sem abandonar as
ideias de indicadores de qualidade de produtividade com promoo e valorizao
dos servidores por resultados a corrente gerencialista do Public Service Oriented
PSO prope reformas institucionais e incentivos que tornem a mquina pblica
mais gil e apta a responder aos problemas dos cidados/clientes:

O modelo PSO privilegia viso de que o problema da gesto pblica


no est nas pessoas e sim no sistema e, como consequncia,

94
pressupe que a reforma das instituies e dos incentivos que
tornar a burocracia mais apta a responder por novas demandas. A
melhor maneira de aperfeioar um servio pblico chamar a
comunidade para participar da sua gesto, seja fiscalizando seja
trabalhando voluntariamente na prestao dos servios. Nesse
contexto, a modernizao do setor pblico envolve necessariamente
a accountability e a relao entre cidados e governo deve ser vista
como parceria e no como dependncia. A populao passa, ento,
a ser tratada como cliente, que deseja a melhor qualidade possvel
dos equipamentos sociais, e cidado, que quer e tem como dever
participar das decises da comunidade. Por esta razo, a
descentralizao da autoridade passa a ser objetivo fundamental
para garantir a promoo da accountability.(DURANTE e
ZAVATARO, 2007, p. 79)

No Brasil estas ideias foram sendo tambm incorporadas


administrao pblica ao mesmo tempo em que se consolidou no mundo a
doutrina poltica e econmica neoliberal. Processos de privatizao, diminuio da
mquina pblica, corte nos gastos sociais e menor interveno na economia
marcaram um longo perodo poltico nacional durante toda a dcada de 1990
(SANTOS, 2006) formando um terreno frtil para a difuso das ideias do
gerencialismo nos vrios setores da administrao pblica no mbito federal e nos
estados, inclusive no campo da segurana pblica.
No caso da Bahia esta nfase bastante evidente como ressalta o
prprio Secretrio de Segurana do estado da Bahia ao avaliar o PPV:

Para termos uma ideia, o Pacto pela Vida uma adaptao que
foi trazida de outras experincias como em Minas Gerais e Rio de
Janeiro. Porque, na verdade, uma metodologia de gesto em
segurana pblica. Ou seja, voc rene todas as instituies que
fazem parte da cadeia produtiva como justia, ministrio pblico,
sistema prisional e outras secretarias, e voc faz reunies
peridicas e sistemticas com essas reas, estipula metas para
que cada um consiga cumprir, fazendo com o que o todo ande.
Ento, na verdade, tudo que precede a essas reunies so
auditorias e diagnsticos que foram feitos, por exemplo, pelo
instituto Brasil Competitivo, que tem, entre outras empresas, o
grupo Gerdal. (BARBOSA, 2014) Grifo nosso

A ideia de gesto eficiente vem acompanhada de uma abordagem


muito peculiar do sistema de justia criminal e segurana pblica como uma
cadeia produtiva (ou como uma fbrica de produo do bem como destacou o

95
governador do estado). uma viso que articula uma percepo do Estado como
gerente de polticas pblicas e uma leitura do sistema penal como luta do bem
contra o mal.

Esta abordagem no se reduz esfera discursiva. Se observarmos


empresas que, segundo o PLANESP, prestaram consultorias ao processo de
elaborao do PPV o Instituto Campus e o INGD verificamos que se
confirmam as mesmas tendncias de percepo gerencial do papel do estado e
de confuso entre pblico e privado. Conforme os prprios sites oficiais das
empresas a nfase da abordagem est a montagem de um modelo de produo e
resultados tpico das grandes corporaes empresariais a ttulo de exemplo
vejamos a descrio dos objetivos da INGD:

Somos uma consultoria brasileira de gesto fundada pelo


Professor Vicente Falconi. Por meio do aperfeioamento da
gesto, ajudamos organizaes a construir resultados
excepcionais. Atuamos em todos os segmentos de mercado,
atendendo clientes da iniciativa privada e da esfera pblica, do
Brasil e do exterior.
(...)
Acreditamos que a educao transforma pessoas, organizaes e
naes. E buscamos continuamente trazer essa convico para o
nosso cotidiano. Por isso, somos uma consultoria que transmite
conhecimento efetivo para empresas e governos. Esse o
primeiro passo para que alcancem resultados excepcionais.
(...)
NOSSOS VALORES: Meritocracia; Obstinao por resultados;
Transparncia e franqueza; Disciplina; Atitude de dono; Aprender e
ensinar; Bom humor; Simplicidade. (http://www.falconi.com/quem-
somos/sobre-a-falconi/)

Emerge nesta interpretao uma forte confuso entre pblico e privado,


centralidade na busca de resultados e adoo de prticas tpicas do mundo
empresarial na arena pblica pondo em risco a natureza democrtica que se
pretende nas instituies do Estado. Um exemplo destas prticas o
estabelecimento, no mbito do PPV, do Prmio por Desempenho Policial (PDP).
Criado atravs da Lei estadual n. 12.371, de 21 de 21 de setembro de 2011 o PDP
prev o pagamento de uma parcela de carter eventual, atribuda aos servidores
em exerccio na Secretaria da Segurana Pblica e seus rgos em regime
especial, em virtude do alcance de metas pr-estabelecidas, em funo do
desempenho no processo de reduo dos Crimes Violentos Letais Intencionais

96
CVLI (art. 8).
Esta premiao reproduz experincias semelhantes j implantadas no
Brasil, como promoo por bravura, gratificao por mrito ou o adicional
UPP, concedidas aos PMs em funo dos resultados alcanados no estado do
Rio de Janeiro desde o ano de 199543. Conhecidas como gratificaes faroeste
as iniciativas estariam focadas no incentivo atividade policial para uma ao
mais eficaz no combate criminalidade numa estratgia inspirada nas promoes
e incentivos por resultado, aplicadas nas empresas.
Em outros pases, como no Mxico, a experincia tambm foi adotada
com inspirao nas recomendaes da consultoria do ex-prefeito de Nova Iorque
Rodolf Giuliani. Como destaca Zackseski (2006, p. 221 222) o governo mexicano
adotou incentivo por resultado para os policiais fixando metas para detenes,
com destaque para as detenes relativas ao crime de roubo.

3.3.5 DAS AES DO PLANO

Por fim, passemos a anlise das aes apresentadas pelo prprio


documento. O objetivo desta ltima etapa de verificao analisar, considerando
os itens enunciados discursivamente como compromissos de gesto, quais os
compromissos efetivamente contemplados no portflio de aes. A proposta desta
etapa confrontar o documento com seus prprios compromissos.
Nesta fase verificamos as 71 aes contidas entre as pginas 85 e 103
e, conforme j descrito no item relativo a metodologia da pesquisa, agrupamo-las
em 16 categorias de aes conforme apresentado resumidamente no quadro 7

43
As bonificaes para policiais no Rio de Janeiro foram institudas em 1995 na gesto do
governador Marcello Alencar e foram extintas em 1998 atravs de lei proposta pelo deputado
Carlos Minc. Entre 1999 e 2000 as gratificaes foram reeditadas pelo governador Anthony
Garotinho que criou gratificao para os policiais civis lotados nas Delegacias Legais e outra para
os policiais que conseguissem reduzir os ndices de criminalidade. A governador Benedita da Silva
(2002) suspendeu o pagamento das gratificaes por reduo dos ndices de criminalidade. O
governador Srgio Cabral aumentou a gratificao para as Delegacias Legais; estabeleceu uma
gratificao para os policiais do Batalho de Operaes Especiais; fixou gratificao para o policial
que se qualificar; criou o adicional para quem trabalha nas UPPs e criou bnus de desempenho
pagos a cada semestre. Conhea as polticas de gratificaes para policiais criadas pelos ltimos
governos. Disponvel em: http://extra.globo.com/emprego/servidor-publico/conheca-as-politicas-
de-gratificacoes-para-policiais-criadas-pelos-ultimos-governos-3993611.html#ixzz3VrtCz0tb

97
Estas categorias representam o conjunto das aes desenvolvidas no mbito do
PPV dentro das reas de controle da criminalidade; participao social; ao
policial e aes sociais e de promoo de direitos e gesto e funcionamento do
PPV.
No que se refere ao controle da criminalidade identificamos iniciativas
referentes a enfrentamento ao crack e outras drogas e desarticulao de
quadrilhas. Neste item o PPV prope a criao da Cmara Setorial Temtica
voltada para a formulao de aes de enfrentamento ao crack e outras drogas
(PLANESP/BA, 2011, p. 14) e a implantao de bases de combate ao narcotrfico
e roubo de agncias (PLANESP/BA, 2011, p. 87). A participao social
trabalhada pelo documento a partir de duas aes para o fortalecimento dos
conselhos de segurana (PLANESP/BA, 2011, p. 91 e 103) nos territrios
prioritrios do PPV.
A questo das aes sociais e de promoo de direitos consiste num
bloco de dez aes para grupos vulnerveis e/ou historicamente excludos. So
iniciativas de formao de equipes na rea de segurana para trabalhar com
temas transversais; aes sociais nas comunidades mais vulnerveis; implantao
da Superintendncia de Preveno Violncia e, por fim, a designao genrica
de Desenvolvimento do valor organizacional de respeito etnia e orientao
sexual e religiosa (PLANESP/BA, 2011, p. 85, 91, 99, 103).
A gesto do PPV e a ao policial so os temas com maior destaque no
documento. No campo da gesto existem aes voltadas para captao de
recursos; valorizao do desempenho e dos resultados alcanados; avaliao da
satisfao do usurio; aperfeioamento da tecnologia e produo de informao;
aes de territorializao com destaque para as AISPs e RISPs, e aes voltadas
para comunicao social (PLANESP/BA, 2011, 85, 87, 88, 94, 96, 99)
No caso da ao policial encontramos a questo da polcia comunitria;
da poltica investigativa e/ou da inteligncia policial; da ampliao do efetivo
policial; das aes de correio e combate a corrupo policial; da formao
policial e da aquisio de equipamentos e melhoria das condies de trabalho
policial.

98
Abaixo o grfico das informaes disponveis no anexo V com o nmero
de aes do PLANESP segundo as categorias apresentadas:

Figura 3 Comparativo das aes do PLANESP 2012 - 2015

Como se verifica a partir desta descrio do PLANESP algumas


tendncias podem ser sublinhadas nas aes de controle de homicdios na Bahia
no sentido de indicar avanos em termos de reconhecimento da importncia da
agenda da segurana pblica no conjunto dos temas relevantes das polticas
pblicas e de construo de uma agenda de planejamento e gesto nas estruturas
deste campo de polticas pblicas. A centralizao do comando da segurana
pblica, o envolvimento direto do Governador com o tema da segurana e a
incorporao de mecanismos de acompanhamento de resultados certamente
importam em avanos em termos de uma governana mais qualificada na rea e
celebram um conjunto de esforos para que se produzisse estes entendimentos.
Contudo, tais avanos so sombreados pela inexistncia de uma discusso
poltica sobre as representaes oficiais em termos de polticas de controle de

99
homicdios.

A persistncia do repertrio punitivo como centro da abordagem pblica


do problema da letalidade por causas externas no pas revela uma preocupante
contradio do PPV e das polticas a ele assemelhadas. Continuaram sendo
acionadas as polticas repressivas sem o cumprimento das promessas referentes
destacada intersetorialidade e integrao entre preveno social e represso
qualificada. A agenda dos direitos tem perdido fora na definio das prioridades,
na definio dos oramentos e na execuo das polticas. De acordo com a
anlise apresentada no constam no rol das aes do PLANESP as iniciativas de
valorizao do tecido comunitrio. O apoio s iniciativas populares e as aes.
Ao mesmo tempo, os ndices de homicdios, que segundo os dados da
SSP/BA estariam decrescendo sistematicamente desde o lanamento do PPV,
continuam expressivos com ligeiras oscilaes sem tendncia confirmada.
Segundo os dados do Ministrio da Sade a variao aferida nas taxas de
homicdios so inferiores s apresentadas pela SSP/BA e no acompanham a
tendncia sistemtica de diminuio verificada nos primeiros anos de implantao
do homnimo do Pacto pela Vida em Pernambuco onde a taxa de homicdios por
100 mil caiu de 53,1 em 2007 para 37,1 em 2012, segundo os dados do SIM/MS.
Entre 2011 - ano de implantao do PPV na Bahia e 2012 houve no
estado, segundo os dados do Ministrio da Sade, um crescimento nas taxas de
homicdios de 38,7 para 41,9 por 100 mil. Segundo o mesmo estudo em
Pernambuco houve entre 2007 e 2008 uma queda de homicdios de 53,1 para
50,7 por 100 mil.
Se analisarmos apenas a cidade de Salvador onde as aes do PPV
estariam mais concentradas no primeiro ano verificamos que houve no mesmo
perodo uma ligeira queda de 1,4 na taxa de homicdios segundo os dados da
sade (de 62 em 2011 para 60,6 por 100 mil em 2012). Os documentos da
segurana pblica, contudo, falavam em redues entre 50% e 80% nos bairros
prioritrios do PPV em Salvador.44 As contradies entre os dados oficias e as
significativas aes de publicidade desenvolvidas pela coordenao do PPV
dificultam uma anlise mais precisa do impacto real em termos de reduo de

44No Calabar, ocorreu reduo de 80% de Crimes Violentos Letais e Intencionais (CVLI) entre
janeiro e agosto de 2012, em comparao a igual perodo de 2011. Em Fazenda Coutos, a
reduo foi de 60% e, no Nordeste de Amaralina, a reduo desses crimes chegou a 50%, ambos
com relao ao mesmo perodo (BAHIA, 2013, p. 135)

100
homicdios no estado.
Sobre este tema vale enfatizar os resultados da pesquisa realizada por
Andr Oliveira quanto aos impactos da implantao do PPV no bairro do Calabar
em Salvador45:

Constatou-se uma diminuio nas ocorrncias do crime de


homicdio doloso e de tentativa de homicdio no bairro do Calabar
no perodo aps o estabelecimento da Base Comunitria de
Segurana. Verificou-se, ainda, que esses dois crimes sucederam
em fevereiro de 2012, quando houve uma paralisao da Polcia
Militar que durou 12 dias, ocasionando um grande aumento no
nmero de homicdios em vrias localidades da cidade de
Salvador. De todo modo, em 2010, ou seja, antes da instalao da
BCS do Calabar, os ndices de homicdio doloso consumado e de
tentativa de homicdio j estavam reduzidos no bairro,
principalmente quando comparados com outras localidades de
Salvador. Tambm, houve reduo nos delitos de leso corporal
seguida de morte, no existindo nenhum caso depois da
implantao da Base. J em relao ao crime de latrocnio, desde
2010, j no havia ocorrncias desse delito no Calabar, no
existindo tambm nenhuma incidncia dele no perodo posterior
Base Comunitria de Segurana. (OLIVEIRA, 2013, p. 95)

A questo policial outro tema bastante enfatizado entre as aes do


Plano com destaque para a questo da ampliao do efetivo. O tema da
integrao das polcias ou das aes de correio so citados perifericamente e
as mudanas institucionais no campo do regramento das corporaes policiais46
segue ausente das interpelaes do PPV.
Ainda que o tema da integrao entre as polcias seja uma demanda
recorrente dos policiais, como destaca Vanessa Lima em trabalho sobre as
representaes dos profissionais de uma das bases comunitrias do PPV, faltam
aes dirigidas a este campo. Segundo Lima (2015, p. 122 123), persistem na
base comunitria estudada problemas relativos a confuso das atribuies
policiais entre o ramo da polcia investigativa e polcia ostensiva,
desentendimentos e conflitos de autoridade no que se refere s noes de

45
O bairro do Calabar foi o primeiro a receber uma base comunitria de segurana (abril/2011).
Ver anexo III.
46 Fala-se aqui do regramento interno das corporaes pois sabido que a estruturao das

polcias no Brasil tema que s pode ser tratado pelo Congresso Nacional atravs de emenda
Constituio nos termos do seu art. 60.

101
comando dentro das corporaes e ainda problemas relacionados falta de
continuidade nas operaes policiais e perda de informaes.
Ademais, confirmando uma tendncia das polticas pblicas no Brasil, o
tema dos grupos historicamente excludos especialmente o segmento negro
principais vtimas de homicdios no pas - segue invisibilizado na proposta do PPV.
Mesmo tratando-se de um estado de maioria de populao negra o tema da
preveno no incorporou iniciativas que fossem capazes de incidir sobre o
fenmeno do racismo, suas causas ou mesmo seus efeitos na sociedade em
termos de estigmatizao e criminalizao de determinados grupos. Neste
sentido, o PPV contorna o problema da banalizao da cultura de violncia e
segue incidindo nos efeitos e no nas causas dos delitos.
Na mesma perspectiva o PPV tambm abandona temticas
reconhecidamente importantes na agenda de controle de homicdios como o
combate ao comrcio ilegal de armas, o enfrentamento aos grupos de extermnio
e o maior controle da letalidade policial. Inexiste no PLANESP uma abordagem
para o problema na violncia da interveno policial e da construo de uma
agenda de promoo e defesa dos direitos humanos. rgos como Ouvidoria e
Corregedoria de polcia, apontados fundamentais para o enfrentamento a
corrupo policial, seguem secundarizados na abordagem do PPV.
Por fim, o reitera-se maneiras de pensar o problema dos homicdios
baseadas no enfoque jurdico-penal amparado nos debates sobre crime,
criminalidade e criminoso e no enfoque sobre a gesto produtiva da mquina
pblica, com destaque para as dimenses do resultado, do desempenho e da
gratificao. Estas maneiras de pensar evidenciam uma problemtica conjuno
entre punitivismo, neoliberalismo na gesto do estado e persistncia do racismo
institucionalizado mediante a invisibilizao das hierarquias raciais na produo
das vtimas de violncia letal.

102
CONSIDERAES FINAIS

Os estudos sobre homicdios no Brasil tm indicado a persistncia de


ndices insuportveis de crescimento das mortes por causas externas e, por outro
lado, sucessivos esforos discursivos sem resultados satisfatrios na
perspectiva de encontrar alternativas que garantam direitos e controlem a
violncia, em especial contra os grupos sociais historicamente excludos. Neste
sentido, as pesquisas criminolgicas tm sido bastante importantes para indicar a
necessidade de reformas institucionais e de reinvenes participativas na agenda
poltica referente ao controle de homicdios.
As pesquisas empricas nesta perspectiva podero contribuir para
elevao do repertrio terico sobre o tema e possibilitaro novas hipteses que
refinem as leituras tanto sobre controle penal em geral quanto sobre a questo
das polticas pblicas dirigidas ao tema dos homicdios de modo particular. Neste
estudo, pudemos verificar algumas hipteses referentes s noes e estratgias
acionadas para trabalhar o controle de homicdios a partir da experincia do
estado da Bahia buscando entender teoricamente como estas noes esto
posicionadas no debate mais geral sobre polticas pblicas e controle social dos
delitos no Brasil e na regio.
Na Amrica Latina verifica-se muita dificuldade em produzir respostas
efetivas violncia letal com baixos resultados na esfera penal quanto ao
processamento dos casos de homicdios. Ainda que a dogmtica declare a vida
como bem jurdico de mxima grandeza, os resultados referentes elucidao
dos casos de homicdios apontam em sentido contrrio com baixssimos ndices
de esclarecimento das ocorrncias e significativos entraves no fluxo processual. A
este fato, soma-se a suscetibilidade do sistema s presses miditicas, o alto grau
de discricionariedade dos atores do sistema na conduo do processo penal e a
seletividade com que so julgados ricos e pobres, negros e brancos, mulheres e
homens, enfim, julgamentos mais favorveis a grupos poderosos em detrimento
dos grupos sociais subalternizados.

103
Do ponto de vista de uma estratgia preventiva no-penal, ou menos
penal, a incapacidade se repete. Por meio da importao de modelos inadequados
aos problemas sobre os quais se pretende incidir, a Amrica Latina tem
combinado diferentes tcnicas europeias e norte-americanas sem discernir quanto
aplicabilidade das mesmas nas suas experincias nacionais; nesta malfadada
importao falta ponderao quanto s peculiaridades de sociedades perifricas
com estas em que vivemos. O fato de a Amrica Latina apresentar altos ndices
de desigualdade social, possuir um longo legado escravocrata e de haver
vivenciado perodos longos de experincias ditatoriais no considerado na
formulao das respostas ao problema da violncia letal na regio.
A maioria das respostas latino-americanas ao problema dos homicdios
segue padres policialescos e punitivistas e no articulam medidas de curto,
mdio e longo prazo na produo da segurana objetiva das pessoas, em especial
dos grupos mais vulnerveis. Falta s experincias da Amrica Latina a efetiva
dimenso da interagencialidade e da intersetorialidade to amplamente
preconizadas nos modelos integrados de segurana urbana de que se tem notcia
no mundo.
A implantao do Pacto pela Vida , nesta dimenso, uma importante
ilustrao destes processos que destacamos. Atravs de um forte discurso de
propaganda o programa no incide sobre o problema que diz enfrentar e, pelo
contrrio, omite-se em aspectos centrais como: distribuio do efetivo policial e
dos recursos oramentrios disponveis com base em diagnstico confiveis,
enfrentamento violncia policial e combate ao racismo institucional nas
instituies de segurana pblica.
Ademais, o PPV importa modelos da esfera empresarial e incorpora
leituras tpicas da abordagem gerencialista com gratificaes por resultado, nfase
no desempenho dos servidores, desconstituio da esfera pblica da
administrao e com uma gramtica completamente amoldada ao mundo dos
negcios com amplo repertrio de expresses como: cliente, colaborador, servio,
produto, satisfao e resultado. Esta importao implica na emergncia da lgica
privada em detrimento dos valores e princpios caracterizadores da esfera pblica,

104
numa confuso poltica e terica que resulta em profundos problemas no que se
refere ao cumprimento das funes estatais na garantia de direitos e no controle
dos homicdios.
A adoo do modelo balanced scorecard como ferramenta de
planejamento do PPV tambm contribui para a maximizao da lgica privada
empresarial. Criada para atender s demandas de aumento da produtividade com
baixa aplicao de recursos, a ferramenta resulta em uma leitura do sistema penal
e de segurana pblica como uma cadeia de produo sem uma abordagem
complexa sobre o papel dos atores e sem problematizao acerca da
funcionalidade do sistema e dos sentidos polticos das aes.
O planejamento na abordagem do balanced scorecard apenas um
sequenciamento de ideias chaves sem concatenao e sem coerncia interna. A
desconexo interna do documento do PLANESP evidencia esta questo na
medida em que revela a inexistncia de diagnstico das reas crticas e dos
grupos vulnerveis e no indica quais os conceitos a serem trabalhados como
base para a interveno do PPV. As aes do programa seguem um rol de
enunciados gerais sem detalhamento estratgico e sem correlao interna de
prticas e atores institucionais.
O no reconhecimento da centralidade da agenda racial na pauta de
controle de homicdios outro aspecto a ser destacado. bastante significativo
que num estado de maioria negra em que o risco de morte violenta concentra-se
no grupo dos jovens-homens-negros inexista no PPV uma abordagem central e
prioritria para o tema. Esta ausncia compromete o discurso de integrao
prometido pelos agentes pblicos por ocasio do lanamento da iniciativa e
aponta a persistncia do conceito de genocdio negro como trao estruturador do
sistema penal e de segurana pblica na Bahia.
As sucessivas chacinas com participao policial ocorridas no estado e
as declaraes de atores polticos locais em apoio s operaes policiais que
resultaram nestas chacinas, associadas baixa efetividade de instncias de
controle da atividade policial, confirmam a anunciada persistncia do genocdio

105
negro no programa baiano47. Mais do que um lapso ou uma omisso pontual este
aspecto um trao central do programa e importa no seu comprometimento
poltico na abordagem do tema.
No se identifica na proposta do PPV uma efetiva pactuao
institucional e poltica, sobretudo acerca temas atinentes defesa da vida. Apesar
da existncia de espaos de governana para o encontro entre os atores
institucionais estratgicos, no se verifica no PLANESP ou nos relatos oficiais
analisados quais seriam as pactuaes objetivas em termos de construo de
instrumentos, discursos e prticas que rechacem a violncia institucional, em
especial a violncia praticada pelo prprio Estado48. O destaque para aes de
ampliao do efetivo policial e aquisio de equipamentos para as polcias diante
da desarticulao das aes de preveno social e de fortalecimento das
comunidades confirmam a fragilidade das pactuaes realizadas.
Neste sentido, a anlise fundamentada nos dados e a discusso
cognitiva das polticas pblicas, utilizadas no presente trabalho, nos permitiram
afirmar que tais lacunas so mais do que problemas pontuais do programa. As
no aes relativas a temas to centrais e estratgicos de uma agenda de
controle de homicdios nos sugerem falar que o discurso oficial do PPV produz
uma narrativa que confirma o que outros estudos vm apontando sobre a
fragmentao e inefetividade das polticas de segurana associadas a um discurso
sobre a violncia com base na ideologia da defesa social e um modelo de gesto

47
Mesmo com a implantao do PPV as chacinas seguem acontecendo em larga escala no
estado, mesmo em regies com bases comunitrias de segurana. Em todo o perodo entre 2011 e
2014 vrias ocorrncias relativas a mortes em srie de jovens negros foram noticiadas pela
imprensa baiana: Jovem morto no Nordeste de Amaralina era primo do menino Joel. Disponvel
em: http://www.correio24horas.com.br/detalhe/noticia/jovem-morto-no-nordeste-de-amaralina-era-
primo-do-menino-joel-protestos-continuam/ ; Jovens negros na mira de grupos de extermnio na
Bahia. Disponvel em: http://apublica.org/2013/07/jovens-negros-na-mira-de-grupos-de-exterminio-
na-bahia/ Acesso em 31 de maro de 2015.
48
Em 2015 o governador da Bahia, Rui Costa, em entrevista a imprensa por ocasio da morte de
13 jovens numa operao policial afirmou: A polcia () tem que definir a cada momento (), ter
a frieza e a calma necessrias para tomar a deciso certa. como um artilheiro em frente ao gol
que tenta decidir, em alguns segundos, como que ele vai botar a bola dentro do gol, pra fazer o
gol (). Depois que a jogada termina, se foi um golao, todos os torcedores () iro bater palmas
e a cena vai ser repetida vrias vezes na televiso. Se o gol for perdido, o artilheiro vai ser
condenado().. Disponvel em: http://negrobelchior.cartacapital.com.br/2015/02/09/pm-baiana-e-
maquina-de-matar-negros-e-o-governo-grita-gol/

106
caracterstico das abordagens gerencialistas neoliberais.
Por fim, verificam-se na experincia baiana apesar do seu pequeno
perodo de implementao linhas gerais que a caracterizam como uma
representativa ilustrao das dificuldades enfrentadas pelo governo federal,
pelas demais unidades da federao e mesmo pelos demais pases da Amrica
Latina na perspectiva de delimitar uma agenda poltica que responda questo do
controle de homicdios.
Ainda que se destaque a importncia das estruturas de governana
criadas no PPV e que se identifique o valor dos encontros realizados entre os
atores institucionais, falta ao programa uma dimenso terica e metodolgica
adequada esfera pblica das aes governamentais. Esta ausncia compromete
a construo de uma estratgia poltica de preveno integrada da violncia
dirigida ao controle de homicdios, em particular da preveno da violncia
institucional e estrutural.
A anlise da experincia baiana aponta, mais uma vez, para o desafio
de reconhecer a questo da segurana pblica no campo do debate democrtico
sobre direitos e reconhecer o controle de homicdios como questo prioritria na
agenda poltica. Para isto continua necessria a realizao de trabalhos
analisando esta experincia, a partir de outros enfoques e em perspectiva
comparativa com outros casos, assim como o dilogo efetivo com e entre os
diferentes atores sociais envolvidos na luta poltica do Estado, propiciando a
integrao entre as diversas reas de pesquisa e gesto pblica comprometidas
com o tema. Ainda mais do que o aperfeioamento do prprio programa,
permanecem indispensveis drsticas correes de rota, baseadas em novos
mapas, conceituais e polticos.

107
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_________. Manual de direito penal brasileiro: parte geral. Jos Henrique
Pierangeli. 2 ed. Revista e atualizada. So Paulo:Revista dos Tribunais, 1999
_________. A esquerda tem medo no tem poltica de segurana pblica.
Revista Brasileira de Segurana Pblica, Ano 1, Edio 1, p. 131 139, 2007.
Entrevista concedida a Lemgruber.
_________. O Inimigo do Direito Penal. Trad.: Srgio Lamaro. 2.ed., Rio de
Janeiro: Revan, 2007.
ZALUAR, Alba. Um debate disperso violncia e crime no Brasil da
redemocratizao. So Paulo em perspectiva, So Paulo, Fundao Seade, v.
13, n. 3, p. 3 17, 1999. Disponvel em: <http://www.scielo.br>.
ZAVERUCHA, Jorge. Poder militar entre o autoritarismo e a democracia. So
Paulo em perspectiva, So Paulo, Fundao Seade, v. 15, n. 4, p. 73 83,
out./dez. 2001. Disponvel em: <http://www.scielo.br>.

120
ANEXOS

121
ANEXO I NMERO DE HOMICDIOS NA POPULAO TOTAL
ANEXO II - MAPEAMENTO DOS PROGRAMAS ESTADUAIS DE SEGURANA PBLICA
So Paulo, Minas Gerais, Bahia, Paraba, Rio de Janeiro, Esprito Santo, Alagoas e Pernambuco 49

Nome do Fonte de Informaes


Data Definio50 Atos Normativos
Programa
So Paulo 2001 Consiste numa srie de polticas de segurana - http://www.ssp.sp.gov.br/
contra o voltadas inteligncia investigativa, combate ao
Crime crime, georreferenciamento das regies,
(SP)51 modernizao das polcias, polcia comunitria e
conselhos de segurana.
Programa 2002 reduzir a incidncia de homicdios dolosos, Decreto 43334/03 cria o https://www.seds.mg.gov.br/index.php?option=co
Fica Vivo mediante aes de preveno e Programa de Controle de m_content&task=view&id=1717&Itemid=1
(MG) represso, nas reas de risco da Regio Homicdios
Metropolitana de Belo Horizonte e em
outros municpios do Estado cujos indicadores de
criminalidade violenta o
justifiquem, contando, para sua execuo, com a
ao integrada dos executivos
federal, estadual e municipal, do Poder Judicirio,
do Ministrio Pblico Estadual, bem como das
organizaes no governamentais de
atendimento ou assistncia
social e da sociedade em geral
Pacto 2007 O Pacto pela Vida uma poltica pblica de Plano Estadual de Segurana http://www.pe.gov.br/programas/pacto-pela-vida/

49 Esto mapeados os dados referentes aos estados com maiores ndices de homicdios no ano de 2010 Data SUS / SIM (Alagoas, Esprito
Santo, Pernambuco, Paraba, Bahia) bem como os dados relativos aos estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo onde, conforme a
mesma base de dados, houve uma reduo significativa do nmero de homicdios. Os estados do Par e Amap foram excludos do
mapeamento, pois, apesar de terem apresentado em 2010 significativos ndices de homicdios, no foram encontradas nos respectivos sites dos
governos locais informaes referentes a qualquer poltica de segurana que merea ser destacado para os fins desta anlise. Ser necessrio,
por meio de outras fontes, investigar a possvel existncia de programas a serem analisados nestes estados cujas informaes no estejam
disponveis nas pginas oficiais.
50 Aqui esto transcritos trechos das definies dos programas contidas nos sites dos governos estaduais.
51 O estado de So Paulo adotou, desde 2001, uma srie de medidas referentes a segurana pblica que no foram sistematizadas num Plano

Especfico de Poltica Pblica pelo que torna-se complexa a comparao com os outros programas aqui apresentados. Sobre o detalhamento da
poltica de segurana em SP ver: SAPORI, 2011.
pela Vida segurana, transversal e integrada, construda de Pblica (PESP-PE 2007)
(PE) forma pactuada com a sociedade, em articulao
permanente com o Poder Judicirio, o Ministrio
Pblico, a Assemblia Legislativa, os municpios
e a Unio. O Pacto pela Vida deixa para trs o
tempo de aes desarticuladas, destinadas
resoluo de problemas pontuais, e inaugura um
novo tempo no combate criminalidade.
A primeira atividade do Pacto pela Vida foi a
elaborao do Plano Estadual de Segurana
Pblica (PESP-PE 2007). A partir da, foram
definidos 138 projetos estruturadores e
permanentes de preveno e controle da
criminalidade.
UPPs 2008 A Unidade de Polcia Pacificadora (UPP) uma - http://www.upprj.com/
(RJ) pequena fora da Polcia Militar com atuao
exclusiva em uma ou mais comunidades, numa
regio urbana que tem sua rea definida por lei.
Cada UPP tem sua prpria sede, que pode contar
com uma ou mais bases. Tem tambm um oficial
comandante e um corpo de oficiais, sargentos,
cabos e soldados, alm de equipamentos prprios,
como carros e motos.
As UPPs trabalham com os princpios da polcia de
proximidade, um conceito que vai alm da polcia
comunitria e que tem sua estratgia fundamentada
na parceria entre a populao e as instituies da
rea de segurana pblica. A atuao da polcia
pacificadora, pautada pelo dilogo e pelo respeito
cultura e s caractersticas de cada comunidade,
aumenta a interlocuo e favorece o surgimento de
lideranas comunitrias.

Pacto 2011 O Pacto Pela Vida um programa de cujo Lei n 12.357 de 26/09/2011 http://www.pactopelavida.ba.gov.br/
Pela Vida objetivo principal a promoo da paz social.
(BA) Trata-se de uma nova poltica pblica de
Segurana, construda de forma pactuada com a
sociedade, articulada e integrada com o Poder
Judicirio, a Assembleia Legislativa, o Ministrio
Pblico, a Defensoria Pblica, os municpios e a
Unio.

124
(...) com o objetivo principal de reduzir os ndices
de violncia, com nfase na diminuio dos
Crimes Violentos Letais Intencionais CVLIs e
dos Crimes Violentos contra o Patrimnio
CVPs.
Estado 2011 Programa Estado Presente, tem o objetivo de - http://www.es.gov.br/Governo/Secretarias/89/seae
Presente reduzir os indicadores criminais e consolidar uma --secretaria-de-estado-extraordinaria-de-acoes-
(ES) governana democrtica e participativa, orientada estrategicas.htm
para resultados.

O Estado Presente um programa que inicia o


ciclo de instalao de uma poltica pblica de
enfrentamento da criminalidade com propsitos
claramente definidos, fundamentada em valores,
ferramentas de gesto, monitoramento e,
sobretudo, do envolvimento de todos na
promoo de uma vida melhor.
Paraba 2011 o novo modelo de gesto adotado pela Secretaria Lei que reformula o Conselho http://www.paraiba.pb.gov.br/especiais/pbunidapel
Unida da Segurana e da Defesa Social com base nos Estadual de Defesa Social apaz/
pela Paz resultados e na estrutura de governana da
(PB) segurana pblica.
Alagoas 2011 Em abril de 2011, atravs da Lei Delegada n Lei Delegada n 044/2011 que http://www.paz.al.gov.br/institucional
pela Paz 044/2011 o Governo reformulou a estrutura da reformulou a estrutura da
SEPAZ, que agora assume um carter executivo SEPAZ,
e passa a se chamar Secretaria de Estado da
Promoo da Paz. Nesse novo formato, a SEPAZ
passa a atuar alm do desenvolvimento de
cultura de paz, na articulao e execuo da
Poltica sobre Drogas em Alagoas, desde a
preveno, recuperao, tratamento e reinsero
social de dependentes qumicos, bem como
aes integradas na perspectiva de reduo de
oferta e represso, junto aos rgos de
segurana pblica.

MISSO: Contribuir para a promoo da cultura


da paz na sociedade alagoana atravs da
educao, mobilizao e proteo social.

125
ANEXO III CRONOLOGIA DA IMPLANTAO DO PACTO PELA
VIDA

Data Ocorrncia
Jan./2011 Posse do Sr. Jaques Wagner para o seu segundo mandato como
governador da Bahia
Indicao do Sr. Maurcio Barbosa como Secretrio de Segurana
Pblica no estado da Bahia
Abr./2011 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro do Calabar
- Salvador
Mai./2011 Apresentao do PPV aos policiais do estado
Jun./2011 Realizado o Frum Estadual de Segurana Pblica para coletar
sugestes ao programa Pacto pela Vida
Lanamento estadual do Programa Pacto pela Vida
Set./2011 Sano da Lei Estadual n. 12.357/2011 que instituiu o Sistema de
Defesa Social e o programa Pacto pela Vida.
Inaugurao das Bases Comunitrias de Segurana dos bairros de
Nordeste de Amaralina, Santa Cruz e Chapada do Rio Vermelho
Salvador
Dez./2011 Publicao do Plano Estadual de Segurana Pblica 2012 2015
Sancionada a Lei n. 12.371, que Institui o Sistema de Definio e
Acompanhamento de Metas para o Indicador Estratgico e outros
Indicadores de Controle de Criminalidade no Estado da Bahia,
estabelece regras para a concesso do Prmio por Desempenho
Policial, e d outras providncias.
Jan./2012 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro de
Fazenda Coutos Salvador
Ago./2012 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro de Itinga
Lauro de Freitas
Set./2012 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro do Bairro
da Paz Salvador
Set./2012 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro de Monte
Cristo Itabuna
Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro de Rio
Sena Salvador
Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro do George
Amrico Feira de Santana
Nov./2012 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro de Nova
Cidade Vitria da Conquista
Jan./2013 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro do
Baiano/Frei Calixto Porto Seguro
Ago./2013 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro de So
Caetano Salvador
Jul./2014 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro do Uruguai
Salvador
Set./2014 Inaugurao da Base Comunitria de Segurana do bairro de guas
Claras Salvador
Jan./2015 Posse do Sr. Rui Costa como governador da Bahia e reconduo do
Sr. Mauricio Barbosa como Secretrio de Segurana Pblica.

127
ANEXO IV CODIFICAO ABERTA: UNIDADES DE SENTIDO DO
PLANESP

Unidades de sentido
Importncia da segurana para os direitos humanos e para a democracia (p. 11)
Centralidade da reduo dos ndices de criminalidade na agenda das polticas pblicas (p. 11)
Necessidade da reduo da vulnerabilidade das comunidades (p. 11)
Estabelecimento de uma nova estratgia na rea da segurana pblica (p. 11)
Constatao de que o modelo tradio repressivo/reativo de combate a violncia no vem dando certo (p.
11)
Associao entre medidas de carter repressivo e medidas de carter preventivo (p. 11)
nfase na gesto (p. 11)
nfase na polcia de proximidade (p. 11)
nfase na inteligncia (p. 11)
Iniciativas de incluso para populaes vulnerveis (p. 11)
Implantao das BCSs (p. 11)
Inaugurao do Departamento de Homicdios de Proteo a Pessoa (p. 11)
Reequipamento do Departamento de Polcia Tcnica (p. 11)
Instituio do Sistema de Defesa Social (p. 11)
Colaborao da sociedade civil na elaborao do PPV (p. 11)
Atuao transversal com participao de vrias secretarias (p. 11)
Prioridade nos CVLIs e CVPs (p. 11)
Ampliao de servios sociais, gerao de renda e enfrentamento das drogas (p. 11)
Aumento da participao social (p. 12)
Contratao de novos policiais (p. 12)
Implantao de novos sistemas (p. 12)
Criao da Delegacia Digital e Delegacia Mvel (p. 12)
Implantao de AISP (p. 12)
Melhoria da remunerao dos policiais (p. 12)
Reformulao da lei orgnica dos policiais (p. 12)
Aes de inteligncia na desarticulao de quadrilhas (p. 12)
Combate a corrupo dos agentes pblicos (p. 12)
Incremento do policiamento comunitrio, Ronda nos bairros (p. 12)
Desafio de reduo os CVLI e CVP (p. 13)
Retomar o policiamento comunitrio (p. 13)
Inspirao nos casos de sucesso de SP, PE e RJ (p. 13)
PPV como uma estratgia de segurana transversal, articulada e integrada (p. 13)
Reduo dos ndices de criminalidade, violncia e vulnerabilidade das comunidades (p. 13)
Participao ativa da sociedade civil organizada [Fundamentos] (p. 13)
nfase na preveno social da criminalidade violenta [Fundamentos] (p. 13)
Transversalidade na execuo de aes de segurana pblica [Fundamentos] (p. 13)
Excelncia da gesto aferida atravs dos resultados necessidade de cultura de acompanhamento e
controle, monitoramento (p. 14)
Compromisso da alta administrao com os resultados (p. 14)
Envolvimento direto da liderana com acompanhamento dos resultados (p. 14)
Verificao da causa efeito entre a execuo da ao e os resultados alcanados (p. 14)

128
Reconstruo da sensao de segurana (p. 14)
Segurana Pblica [Cmara Setorial Temtica] (p. 14)
Preveno Social [Cmara Setorial Temtica] (p. 14)
Enfrentamento ao Crack e outras drogas [Cmara Setorial Temtica] (p. 14)
Administrao Prisional [Cmara Setorial Temtica] (p. 14)
Articulao com outros poderes [Cmara Setorial Temtica] (p. 14)
Foco no cliente/cidado (p. 14)
Motivao dos colaboradores premiao por desempenho (p. 14)
Segurana Pblica como conceito complexo cujas variveis esto fora do controle das policias (p. 15)
Diagnstico da criminalidade para elaborao do planejamento (p. 15)
Concentrao dos CVLIs em 20 dos 471 municpios (p. 15)
Custos da violncia para o Estado (p. 16)
Reduo da qualidade de vida por causa da criminalidade (p. 16)
Aumento do sentimento de insegurana (p. 16)
Uso de vrias teorias para explicar o comportamento criminoso (p. 16)
Cometimento de delitos relacionado com caractersticas individuais (nvel educacional e cultural etc.) (p.
16)
Cometimento de delitos relacionado com caractersticas estruturais (possibilidade de sucesso no crime)
(p. 16)
Cometimento de delitos relacionado com caractersticas conjunturais (ambiente no qual esto inseridos)
(p. 16)
Associao entre polticas sociais e segurana pblica (p. 16)
Destaque para o tema da segurana pblica na agenda governamental (p. 16)
Descrio dos rgos da segurana pblica (p. 17 18)
Destaque para a criao da Delegacia de Proteo Mulher e Delegacia de Homicdios (p. 18)
Utilizao da ferramenta de Gerenciamento pelas Diretrizes (p. 22) [Desdobrar este item]
Necessidade de comprometimento da Alta Administrao no monitoramento dos resultados (p. 22)
Utilizao do Balanced Scorecard (p. 22)
Utilizao da Matriz de SWOT (foras, fraquezas, oportunidades, ameaas) (p. 22)
Recursos Financeiros insuficientes (p. 23)
Ampliao da excluso socioespacial (p. 23)
Dificuldade de integrao dos sistemas de informao (MS, MJ, TJ etc) (p. 23)
Crescimento da criminalidade e homicdios entre os jovens (p. 23)
Baixa credibilidade da polcia e dos rgos de governo junto a sociedade (p. 23)
Crime Organizado com envolvimento de policiais na prtica de crime (p. 23)
Percepo da importncia do investimento em TI no combate ao crime (p. 23)
Instalao de Guardas Municipais e GGIM (p. 23)
Possibilidade de parceria com a sociedade para solues de baixo custo (p. 23)
Investimentos do governo federal em SSP e em aes sociais estruturantes no estado (p. 23)
Eventos nacionais e internacionais exigem maior investimento em segurana (p. 23)
Mobilizao da sociedade e rgos de DH como parceiros na preveno (p. 23)
Dficit de servidores(p. 24)
Inexistncia de um sistema integrado de gesto de pessoas (p. 24)
Formao deficiente (p. 24)
Policiais desmotivados com salrios e condies de trabalho (p. 24)
Carncia no aparelho policial (p. 24)
Conhecimento sobre o negcio (p. 24)
Presena geogrfica em todo o estado (p. 24)
Alinhamento SSP BA e SENASP MJ (p. 24)

129
Capacidade de captao de recursos (p. 24)
Garantia da segurana (p. 25)
Promoo da paz social (p. 25)
Necessidade de estimular a equipe para alcanar metas (p. 28)
Desafio de ser um referencial para outros estados quanto a reduo de CVLI e CVP (p. 28)
Valores como caractersticas inatas da instituio (p. 29)
Valorizao dos smbolos das corporaes policiais (p. 30)
Mapa Estratgico (balanced scorecard)
Adaptaes no modelo empresarial para o modelo da gesto pblica (p. 32)
Substituio da ideia de marcado/cliente para ideia de beneficirio/usurio (p. 32)
Foco na perspectiva financeira (p. 33)
Refinar competncias dos colaboradores (p. 33)
Investimento no SER HUMANO e no seu senso de humanidade (p. 33)
Garantir a satisfao e motivao dos colaboradores (p. 33)
Estimular o exerccio da responsabilidade social da fora de trabalho (p. 33)
Criar ambiente que enaltea a moral e o bom desempenho (p. 34)
Necessidade de aperfeioar os trabalhos de correio (p. 34)
Preocupao com a constituio de um grupo formado por profissionais bons, corretos e valiosos (p. 34)
Preocupao com o atendimento de excelncia para os clientes ((p. 34)
Necessidade de oferecer novos produtos aos clientes ((p. 34)
Modernizar e inovar mtodos de atendimento (p. 34)
Adotar prticas gerenciais com foco no aperfeioamento das atividades finalsticas (p. 34)
Disponibilizar insumos e equipamentos adequados atividade de segurana pblica (p. 34)
Promover a gesto da inteligncia policial (p. 35)
Fortalecer a gesto do conhecimento (p. 35)
Preocupao com o produto que a Secretaria dever fazer aos seus clientes (p. 35)
Ofertar aos clientes celeridade (p. 35)
Ofertar aos clientes preciso tcnica (p. 35)
Ofertar aos clientes credibilidade (p. 35)
Ofertar aos clientes proximidade (p. 35)
Ofertar aos clientes inovao (p. 35)
Ofertar aos clientes proatividade (p. 35)
Desmotivar a prtica delitiva (p. 35)
Desmotivar o delito pela certeza da ao policial (p. 35)
Desmotivar o delito evitando que mais pessoas sejam cooptadas pela criminalidade (p. 35)
Desmotivar o delito pela construo de exemplos a serem seguidos marketshare (p. 35)
Contribuir decisivamente para aplicao da lei penal e para defesa social (p. 35)
Percentual de incremento na captao de recursos (p. 40)
Quantidade de aes sociais (p. 40)
Clima organizacional (p. 40)
Percentual de homenagens/elogios (p. 40)
Percentual de apurao (p. 40)
Percentual de servidores treinados (p. 40)
Custo mdio do resultado das operaes padronizadas (p. 40)
Quantidade de no conformidades em dados estatsticos (p. 40)
Itens incorporados biblioteca virtual da SSP (p. 40)
Percentual de disponibilizao do pacote bsico para unidades finalsticas (p. 40)
Aderncia ao MEGP (p. 40)

130
Reduo da taxa de CVLI (p. 40)
Reduo da taxa de CVP (p. 40)
Percentual da populao atendida com aes de proximidade (p. 40)
Percentual de indiciamento (p. 40)
Incremento da oferta de aes de defesa social (p. 40)
Percentual de satisfao do cliente (p. 40)
Percentual da sensao de segurana (p. 40)
Preveno e represso qualificada da violncia [Diretriz Estratgica] (p. 41)
Fortalecimento da gesto com aperfeioamento institucional [Diretriz Estratgica] (p. 41)
Formao, capacitao e valorizao profissional [Diretriz Estratgica] (p. 41)
Preveno com foco em reas crticas [Diretriz Estratgica] (p. 41)
Realizao de oficinas com funcionrios especializados no negcio (p. 41)
Possibilidade de reformulao do Plano em face da participao popular (p. 41)
Caracterizao demogrfica da Bahia
Descritivo racial da populao baiana (negros, pardos, brancos, amarelos e indgenas) (p. 44)
Apresentao das cidades mais populosas (p. 44)
Apresentao dos territrios de identidade do estado (p. 45)
Dados sobre condies sociais da Bahia (p. 46)
Cenrio de segurana na Bahia, no nordeste e no Brasil
Dados sobre homicdios nas macro-regies do pas segundo o IBGE/FBSP (p. 47)
Dados do sistema de percepo social sobre a opinio das pessoas sobre o medo de morrer (p. 48)
Dados de homicdios por grupos de 100 mil na regio nordeste 2009 FBSP (p. 49)
Insatisfao da populao com o tema da segurana (p. 49)
Preocupao popular com ampliao do efetivo policial e qualidade do atendimento nas delegacias (p. 50)
Alto nmero de denncias de violncia policial junto a ouvidoria do estado (p. 51)
Indicadores de Segurana Pblica
Reduo do CVLI e CVP
Anlise das Instituies Policiais
Desigualdade na distribuio territorial das delegacias (p. 64)
Dficit de efetivo (p. 64)
Problemas na escala de trabalho
Dficit de efetivo (p. 66)
Presena da SSP em todos os 26 territrios do estado (p. 73)
Implantao de Regies e reas Integradas de Segurana (p. 73)
Capacidade integrada para consolidao da doutrina da integrao (p. 73)
Uso de tecnologia e operaes policiais integradas com Unio, Estados e municpios (p. 73)
Necessidade de respeito aos direitos do cidado (p. 73)
Uso moderado da fora (p. 73)
Consonncia com o Pronasci: objetivo de promover a preveno, controle e represso da criminalidade (p.
74)
Filosofia da ao policial direcionada aos direitos humanos (P. 75)
Respeito s diferenas de gnero, classe, idade, pensamento, orientao sexual, crenas, etnia (P. 75)
O crime deve ser analisado nas suas quatro dimenses: legal, da vtima, do autor e do local (Tempo e
espao) (P. 75)
Crime como conjuno entre: motivao do autor + vulnerabilidade da vtima + caractersticas do lugar (P.
75)
Necessidade de desenvolvimento da capacidade preventiva ((P. 76)
Policiamento preventivo (P. 76)
Necessidade de observar as informaes dos conselhos comunitrios para definir como distribuir os

131
efetivos policiais (P. 75)
Incremento da capacidade investigativa (P. 76)
Adoo de prticas de policiamento comunitrio (P. 76)
Necessidade de participao da comunidade (P. 76)
Atuao mais prxima com associaes de moradores, comerciais, grupos religiosos etc.
Gesto das ocorrncias policiais (p. 77)
Ensino policial integrado e continuado (p. 77)
Integrao do sistema policial (p. 77)
Integrao entre os rgos do sistema policial (p. 77)
Integrao com outros rgos interessados e com a comunidade AISP (p. 77)
Aes Estruturais ((p. 77)
Condies adequadas para trabalho dos colaboradores (p. 77)
Prioridade para os 20 municpios que concentram 74% do total de vtimas de CVLIs (p. 78)
Defesa Social (p. 82)
Incrementar a captao de recursos para investimento e custeio (p. 83)
Estimular o exerccio da responsabilidade social da fora de trabalho (p. 83)
Garantir a satisfao e a motivao dos trabalhadores (p. 83)
Criar ambiente que enaltea a moral e o bom desempenho (p. 83)
Refinar competncias dos colaboradores (p. 83)
Promover a gesto da inteligncia policial (p. 83)
Fortalecer a gesto do conhecimento (p. 83)
Disponibilizar equipamentos e insumos adequados a atividade de segurana pblica (p. 83)
Adotar prticas gerenciais com foco no aperfeioamento das atividades finalsticas (p. 83)
Modernizar e inovar mtodos de atendimento (p. 83)
Desmotivar a prtica delitiva (p. 83)
Contribuir decisivamente para a aplicao da lei penal e para defesa social (p. 83)
Restaurar a sensao de segurana (p. 83)
Aprimorar a preveno e a represso da violncia (p. 83)
Implementar aes policiais integradas (p. 83)
Gesto democrtica do segurana de pblica (p. 83)
Uso da inteligncia e da tecnologia como diferencial estratgico (p. 83)
Promover formao, capacitao e valorizao do profissional de segurana pblica (p. 83)
Promover incluso social e a garantia da cidadania em reas crticas com participao comunitria (p. 83)
Medidas de represso a corrupo por meio da correio (p. 83)
Integrao entre as policias (p. 85)
Criao e implantao de escritrios de projetos (p. 85)
Formao de equipes multidisciplinares em relao a grupos vulnerveis (p. 85)
Formao de policiais e bombeiros (p. 85)
Implantao de sistema integrado de ensino de policiais (p. 85)
Implantao de sistema correcional integrado (p. 85)
Criao de ncleos de formao integral dos servidores (p. 85)
Implantao de poltica de valorizao e reconhecimento para melhores dos resultados organizacionais (p.
85)
Premiao por desempenho para atuao finalstica de resultado (p. 85)
Implantao do modelo de acompanhamento das aes por meio das AISP e RISP (p. 85)
Aes Sociais em reas crticas (p. 85)
Ampliao da fora de trabalho PM PC e DPT (p. 87)
Reestruturao da coordenao de documentao e estatstica policial (p. 87)
Pesquisa de avaliao do clima organizacional (p. 87)

132
Pesquisa de satisfao do cidado/usurio (p. 87)
Implantao do batalho especializado de policiamento de eventos (p. 87)
Implantao de bases de combate ao narcotrfico e roubo de agencias bancrias (p. 87)
Criao do Batalho de Operaes Especiais BOPE (p. 87)
Criao do Batalho de Polcias Tursticas (p. 87)
Criao do Companhia independente de polcia de proteo escolar (p. 87)
Criao do Companhia Independente de Fazendria (p. 87)
Criao e implantao da Companhia Independente de Policiamento Ttico (p. 88)
Criao e implantao dos Esquadres de Motociclistas (p. 88)
Criao e implantao do Departamento de Polcia Comunitria (p. 88)
Aprovao da lei geral de sistema de ensino para polcia Criao e implantao da Companhia
Independente de Policiamento Ttico (p. 88)
Implantao do reconhecimento tico de caracteres veiculares Criao e implantao da Companhia
Independente de Policiamento Ttico (p. 88)
Criao e Implantao de Companhias Independentes de Policiamento especializado no interior do estado
Criao e implantao da Companhia Independente de Policiamento Ttico (p. 88)
Implantao do sistema de base de dados na ao correcional (p. 89)
Reaparelhamento das unidades de policia (p. 91)
Implantao do Plano de Segurana Pblica para Copa 2014 (p. 91)
Implantao de pronturios eletrnicos para gesto de pessoas (p. 91)
Criao de atendimento especializado a grupos vulnerveis (p. 91)
Implantao do Sistema de Inteligncia em Segurana Pblica (p. 91)
Expanso e fortalecimento dos Conselhos Comunitrios de Segurana (p. 91)
Implantao das Bases comunitrias de Segurana (p. 91)
Implantao do Plano de Segurana para o centro antigo de salvador (p. 91)
Aquisio e efetivao de bases comunitrias mveis (p. 91)
Implantao do DHPP e das novas delegacias de homicdios (p. 92)
Criao e implantao da central de flagrantes (p. 92)
Criao de coordenadoria de delegacias especializadas (p. 92)
Implantao da central de acompanhamento controle e produo de provas periciais (p. 92)
Implantao da comisso itinerante de apurao (p. 92)
Terceirizao do call center (p. 94)
Ampliao e fortalecimento da estratgia da Ronda no Bairro (p. 94)
Aprovao do Cdigo Estadual de Incndios e Pnicos (p. 94)
Qualificao dos policiais militares como gestores da sade militar (p. 94)
Contratao de manuteno evolutiva para o Bussines Inteligence (p. 94)
Criao da superintendncia de operaes de polcia ostensiva (p. 94)
Reestruturao das unidades de comunicao social (p. 94)
Criao e ampliao da Coordenao de Documentao e Estatstica da Corregedoria Geral do estado (p.
96)
Ampliao e renovao da frota (p. 96)
Aquisio de armamento, munio, EPI, apetrechos e equipamentos de menor potencial ofensivo (p. 96)
Implantao do Centro de Comando e Controle (p. 96)
Melhoria da rede fsica do Sistema de Segurana Pblica (p. 96)
Mapeamento e redesenho de processos (p. 96)
Reestruturao da carreira do profissional de segurana (p. 96)
Criao do departamento de represso ao crime organizado (p. 96)
Implantao do planto social (p. 99)
Oferta de atendimento especializado para crianas e adolescentes vtimas e em conflito com a lei (p. 99)
Criao e implantao das corregedorias regionais (p. 99)

133
Plano de implantao de monitoramento eletrnico e com cmeras (p. 99)
Implantao de postos de identificao civil e reas crticas (p. 99)
Implantao da superintendncia de preveno violncia (p. 99)
Padronizao do atendimento s vtimas de violncia sexual (p. 103)
Fomento contratao de pesquisas sobre o fenmeno criminal (p. 103)
Desenvolvimento e implantao do plano de polcia turstica (p. 103)
Desenvolvimento e implantao do plano de polcia comunitria (p. 103)
Desenvolvimento do valor organizacional de respeito etnia e orientao sexual e religiosa (p. 103)
Desenvolvimento do plano de atuao socioeducativa (p. 103)
Criao e implantao do laboratrio de vivencias prticas de treinamento policial e de defesa social (p.
103)
Implantao do plano de promoo da incluso social e fomento a cidadania em reas crticas (p. 103)

134
ANEXO V AES DO PLANESP (Completo)

Aes voltadas para


integrao entre as Integrao entre as policias (p. 85)
1
polcias

Aes voltadas para


Criao e implantao de escritrios de projetos (p. 85)
captao de recursos 1

Criao e implantao de escritrios de projetos (p. 85)


Implantao de poltica de valorizao e
reconhecimento para melhores dos resultados
Aes de
organizacionais (p. 85)
aperfeioamento da
Premiao por desempenho para atuao finalstica de
gesto com base no
resultado (p. 85) 7
desempenho e nos
Pesquisa de avaliao do clima organizacional (p. 87)
resultados
Terceirizao do call center (p. 94)
Contratao de manuteno evolutiva para o Bussines
Inteligence (p. 94)
Mapeamento e redesenho de processos (p. 96)
Aes para avaliao da
Pesquisa de satisfao do cidado/usurio (p. 87)
satisfao do usurio

Implantao do reconhecimento tico de caracteres


veiculares Criao e implantao da Companhia
Independente de Policiamento Ttico (p. 88)
Aes de Implantao do sistema de base de dados na ao
aperfeioamento da correicional (p. 89)
tecnologia e produo Implantao de pronturios eletrnicos para gesto de 6
de informao pessoas (p. 91)
Criao e ampliao da Coordenao de
Documentao e Estatstica da Corregedoria Geral do
estado (p. 96)
Implantao do Centro de Comando e Controle (p. 96)

135
Plano de implantao de monitoramento eletrnico e
com cmeras (p. 99)
Aes de fortalecimento Expanso e fortalecimento dos Conselhos
de conselhos de Comunitrios de Segurana (p. 91)
2
segurana Fomento contratao de pesquisas sobre o
fenmeno criminal (p. 103)
Implantao do modelo de acompanhamento das
aes por meio das AISP e RISP (p. 85)
Implantao das Bases comunitrias de Segurana (p.
91)
Aes de
Aquisio e efetivao de bases comunitrias mveis
territoralizao 5
(p. 91)
Ampliao e fortalecimento da estratgia da Ronda no
Bairro (p. 94)
Implantao de postos de identificao civil e reas
crticas (p. 99)
Ampliao da fora de trabalho PM PC e DPT (p. 87)
Implantao do batalho especializado de policiamento
de eventos (p. 87)
Criao do Batalho de Operaes Especiais BOPE
(p. 87)
Criao do Batalho de Polcias Tursticas (p. 87)
Criao do Companhia independente de polcia de
proteo escolar (p. 87)
Ampliao do efetivo Criao do Companhia Independente de Fazendria
policial (p. 87) 15
Criao e implantao da Companhia Independente de
Policiamento Ttico (p. 88)
Criao e implantao dos Esquadres de
Motociclistas (p. 88)
Aprovao da lei geral de sistema de ensino para
polcia Criao e implantao da Companhia
Independente de Policiamento Ttico (p. 88)
Implantao do reconhecimento tico de caracteres
veiculares Criao e implantao da Companhia

136
Independente de Policiamento Ttico (p. 88)
Criao e Implantao de Companhias Independentes
de Policiamento especializado no interior do estado
Criao e implantao da Companhia Independente de
Policiamento Ttico (p. 88)
Implantao do Plano de Segurana Pblica para
Copa 2014 (p. 91)
Aprovao do Cdigo Estadual de Incndios e Pnicos
(p. 94)
Criao da superintendncia de operaes de polcia
ostensiva (p. 94)
Desenvolvimento e implantao do plano de polcia
turstica (p. 103)
Reaparelhamento das unidades de policia (p. 91)
Implantao de pronturios eletrnicos para gesto de
pessoas (p. 91)
Implantao das Bases comunitrias de Segurana (p.
Aes voltadas para
91)
equipamentos e/
Ampliao e renovao da frota (p. 96)
melhoria das condies 7
Aquisio de armamento, munio, EPI, apetrechos e
de trabalho policial
equipamentos de menor potencial ofensivo (p. 96)
Melhoria da rede fsica do Sistema de Segurana
Pblica (p. 96)
Reestruturao da carreira do profissional de
segurana (p. 96)
Implantao das Bases comunitrias de Segurana (p.
91)
Ampliao e renovao da frota (p. 96)
Aquisio de armamento, munio, EPI, apetrechos e
Aes de formao
equipamentos de menor potencial ofensivo (p. 96)
policial 6
Melhoria da rede fsica do Sistema de Segurana
Pblica (p. 96)
Reestruturao da carreira do profissional de
segurana (p. 96)
Formao de policiais e bombeiros (p. 85)

137
Implantao de sistema integrado de ensino de
policiais (p. 85)
Criao de ncleos de formao integral dos
servidores (p. 85)
Aprovao da lei geral de sistema de ensino para
polcia Criao e implantao da Companhia
Independente de Policiamento Ttico (p. 88)
Qualificao dos policiais militares como gestores da
sade militar (p. 94)
Criao e implantao do laboratrio de vivencias
prticas de treinamento policial e de defesa social (p.
103)
Aes de policiamento Desenvolvimento e implantao do plano de polcia
comunitrio comunitria (p. 103)

Implantao de sistema correicional integrado (p. 85)


Implantao do sistema de base de dados na ao
Aes de correio e de correicional (p. 89)
combate a corrupo Criao e ampliao da Coordenao de
4
policial Documentao e Estatstica da Corregedoria Geral do
estado (p. 96)
Criao e implantao das corregedorias regionais (p.
99)
Reestrutuao da coordenao de documentao e
estatstica policial (p. 87)
Implantao de pronturios eletrnicos para gesto de
pessoas (p. 91)
Implantao do Sistema de Inteligencia em Segurana
Aes de investigao e
Pblica (p. 91)
inteligencia policial 10
Implantao do Plano de Segurana para o centro
antigo de salvador (p. 91)
Implantao do DHPP e das novas delegacias de
homicdios (p. 92)
Criao e implantao da central de flagrantes (p. 92)
Criao de coordenadoria de delegacias

138
especializadas (p. 92)
Implantao da central de acompanhamento controle e
produo de provas periciais (p. 92)
Implantao da comisso itinerante de apurao (p.
92)
Plano de implantao de monitoramento eletrnico e
com cmeras (p. 99)
Formao de equipes multidisciplinares em relao a
grupos vulnerveis (p. 85)
Aes Sociais em reas crticas (p. 85)
Criao de atendimento especializado a grupos
vulnerveis (p. 91)
Implantao do planto social (p. 99)
Implantao de postos de identificao civil e reas
Aes para grupos
crticas (p. 99)
vulnerveis e/ou
Implantao da superintendncia de preveno
historicamente 10
violncia (p. 99)
excludos
Padronizao do atendimento s vtimas de violncia
sexual (p. 103)
Desenvolvimento do valor organizacional de respeito
etnia e orientao sexual e religiosa (p. 103)
Desenvolvimento do plano de atuao socioeducativa
(p. 103)
Implantao do plano de promoo da incluso social
e fomento a cidadania em reas crticas (p. 103)
Aes de combate ao Implantao de bases de combate ao narcotrfico e
narcotrfico e/ou ao roubo de agencias bancrias (p. 87)
2
crime organizado Criao do departamento de represso ao crime
organizado (p. 96)
Aes voltadas para Reestruturao das unidades de comunicao social
comunicao social (p. 94) 1

139
ANEXO VI LEI n 12.357 de 26 de setembro de 2011

Institui o Sistema de Defesa Social, o Programa Pacto pela


Vida, e d outras providncias.

O GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, fao saber que a Assembleia Legislativa


decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1 - Fica institudo, no mbito do Estado da Bahia, o Sistema de Defesa Social - SDS,
com a finalidade de formular, implantar, monitorar e avaliar a Poltica Pblica de Defesa
Social.

1 - A Poltica Pblica de Defesa Social resultar da integrao de projetos e aes nas


reas de Educao, Trabalho, Emprego, Renda e Esporte, Cultura, Desenvolvimento Social
e Combate Pobreza, Sade, Promoo da Igualdade Racial, Polticas para as Mulheres,
Justia, Cidadania e Direitos Humanos, Segurana Pblica e Administrao Penitenciria e
Ressocializao do Estado da Bahia, orientados com vistas promoo da paz social.

2 - O Sistema de Defesa Social ser implementado em articulao com as atividades


institucionais dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria
Pblica do Estado da Bahia.

Art. 2 - Integram o Sistema de Defesa Social:

I - o Comit de Governana, rgo deliberativo e de superviso superior, responsvel pela


definio das diretrizes estratgicas e acompanhamento das aes que objetivem, no mbito
do Estado da Bahia, a progressiva e contnua reduo das taxas de criminalidade, em
especial aquelas relacionadas aos Crimes Violentos Letais Intencionais - CVLI;

II - o Gabinete do Governador, rgo central do Sistema;

III - os seguintes rgos setoriais:

a) a Secretaria de Administrao Penitenciria e Ressocializao;

b) a Secretaria de Comunicao Social;

c) a Secretaria de Cultura;

140
d) a Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate Pobreza;

e) a Secretaria da Educao;

f) a Secretaria da Justia, Cidadania e Direitos Humanos;

g) a Secretaria de Polticas para as Mulheres;

h) a Secretaria de Promoo da Igualdade Racial;

i) a Secretaria da Sade;

j) a Secretaria da Segurana Pblica;

k) a Secretaria do Trabalho, Renda, Emprego e Esporte.

Art. 3 - O Comit de Governana tem a seguinte composio:

I - o Governador do Estado;

II - o Presidente da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia;

III - o Presidente do Tribunal de Justia do Estado da Bahia;

IV - o Procurador Geral de Justia do Ministrio Pblico do Estado da Bahia;

V - o Defensor Pblico Geral do Estado da Bahia.

Pargrafo nico - O Regimento Interno do Comit de Governana, que fixar as normas


de seu funcionamento, ser aprovado por maioria absoluta de seus membros, no prazo de
at 60 (sessenta) dias a contar da publicao desta Lei.

Art. 4 - Compete ao Comit de Governana:

I - estabelecer diretrizes estratgicas para a promoo de aes que visem reduo das
taxas de criminalidade, em especial aquelas relacionadas aos Crimes Violentos Letais
Intencionais - CVLI;

II - aprovar, acompanhar e apoiar os processos de formulao, implantao, monitoramento


e avaliao de programas que visem reduo das taxas de criminalidade, em especial
aquelas relacionadas aos Crimes Violentos Letais Intencionais - CVLI;

III - propor e incentivar a realizao de estudos e projetos que visem melhoria da


integrao da gesto no mbito dos programas;

141
IV - elaborar e aprovar o seu Regimento, bem como suas alteraes;

V - dirimir dvidas quanto s matrias de sua competncia;

VI - exercer outras atividades correlatas.

Art. 5 - O Gabinete do Governador ser responsvel pelo planejamento, coordenao e


acompanhamento das aes do Sistema de Defesa Social.

Art. 6 - Os rgos setoriais do Sistema adotaro as prticas de planejamento integrado


para a formulao e reviso da Poltica Pblica de Defesa Social, sendo responsveis pela
execuo dos programas constantes da referida poltica, incorporando como diretriz a
realizao de consultas pblicas ou utilizao de outros meios que garantam a efetiva
participao popular.

Art. 7 - Fica institudo o Programa Pacto pela Vida, consistente no conjunto de projetos e
atividades desenvolvidos por diversos rgos do Poder Pblico e em interao com a
sociedade civil, que tem como finalidade promover a reduo da criminalidade e violncia
no Estado da Bahia, com nfase na preveno e combate aos Crimes Violentos Letais
Intencionais - CVLI.

Art. 8 - Fica institudo, no mbito do Programa Pacto pela Vida, o Comit Executivo,
rgo consultivo, deliberativo e de superviso superior, com a finalidade de promover a
articulao entre os processos de formulao, implantao, monitoramento e avaliao de
suas aes.

Pargrafo nico - O Comit referido no caput deste artigo ser auxiliado por Cmaras
Setoriais que funcionaro em apoio s suas atividades.

Art. 9 - O Comit Executivo do Pacto pela Vida tem a seguinte composio:

I - o Governador do Estado, que o presidir;

II - 01 (um) representante do Gabinete do Governador, designado mediante ato prprio do


Chefe do Poder Executivo;

III - o Secretrio de Administrao Penitenciria e Ressocializao;

IV - o Secretrio de Comunicao Social;

V - o Secretrio de Desenvolvimento Social e Combate Pobreza;

VI - o Secretrio da Justia, Cidadania e Direitos Humanos;

142
VII - o Secretrio da Segurana Pblica;

VIII - 01 (um) representante do Poder Legislativo do Estado da Bahia;

IX - 01 (um) representante do Tribunal de Justia do Estado da Bahia;

X - 01 (um) representante do Ministrio Pblico do Estado da Bahia;

XI - 01 (um) representante da Defensoria Pblica do Estado da Bahia.

1 - Os representantes de que tratam os incisos VIII a XI deste artigo sero indicados


pelos Chefes dos seus respectivos Poderes e rgos.

2 - Os membros Titulares sero substitudos, em suas ausncias ou impedimentos, pelos


seus respectivos suplentes, a serem indicados pelos dirigentes mximos dos Poderes ou
rgos a que pertenam.

3 - Extraordinariamente, o Comit poder convidar autoridades pblicas e membros da


sociedade civil para participarem de suas reunies.

Art. 10 - Compete ao Comit Executivo do Pacto pela Vida:

I - conduzir o processo de formulao da poltica do Programa;

II - zelar pela integrao dos projetos e aes que sero executados no mbito do Programa,
utilizando-se de prticas de planejamento integrado;

III - garantir o alinhamento do Programa com os instrumentos de planejamento


oramentrio do Estado da Bahia;

IV - monitorar e avaliar a evoluo do principal indicador de impacto do Programa, as


taxas de Crimes Violentos Letais Intencionais - CVLI;

V - instituir Cmaras Setoriais;

VI - realizar, atravs das Cmaras Setoriais, estudos e projetos, que visem o aprimoramento
das aes relativas ao Programa.

Art. 11 - O Regimento do Comit Executivo do Pacto pela Vida, por ele aprovado e
homologado por ato do Governador do Estado, fixar as normas de seu funcionamento.

Art. 12 - As reunies do Comit no sero remuneradas, sendo consideradas servio


pblico relevante ao Estado.

Art. 13 - As Cmaras Setoriais, integrantes do Comit Executivo do Pacto pela Vida, tero

143
por finalidade propor e definir diretrizes e polticas setoriais que contribuam para a reduo
das taxas de Crimes Violentos Letais Intencionais - CVLI, na sua respectiva rea de
atuao.

1 - As Cmaras Setoriais sero constitudas e tero sua composio, competncias,


organizao e normas de funcionamento definidas por Resoluo do Comit.

2 - As Cmaras Setoriais devero submeter ao Comit Executivo do Pacto pela Vida


seus Planos de Trabalho, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data de sua instalao e,
nos exerccios subsequentes, conforme prazo determinado pelo Comit.

Art. 14 - O Comit Executivo e as Cmaras Setoriais referidos nesta Lei no substituiro


aqueles criados para polticas pblicas e reas de atuao especficas, que permanecero
com suas atribuies e funes j estabelecidas.

Art. 15 - O Comit Executivo e as Cmaras Setoriais podero convidar tcnicos de notrio


conhecimento e experincia ou representantes de outras instituies para participarem de
reunies, sem direito a voto, com o objetivo de emitir parecer sobre assunto de sua
especialidade.

Art. 16 - Fica criado o Ncleo de Gesto - NG, na estrutura do Gabinete do Governador,


com a finalidade de atuar na concepo e execuo dos processos de monitoramento e de
avaliao dos programas que integram o Sistema de Defesa Social.

Art. 17 - Ficam criados, na estrutura do Gabinete do Governador, alocados no Ncleo de


Gesto, os seguintes cargos em comisso:

I - 01 (um) cargo de Coordenador Executivo, smbolo DAS-2B, a ser ocupado por servidor
de carreira, para exercer as funes de articulao institucional entre os rgos integrantes
do Sistema de Defesa Social e a gesto estratgica dos processos relacionados Poltica
Pblica de Defesa Social;

II - 01 (um) cargo de Coordenador I, smbolo DAS-2C, a ser ocupado por servidor de


carreira, para exercer as atividades de gerenciamento administrativo das atividades do
Ncleo.

Art. 18 - O Gabinete do Governador, por meio do Ncleo de Gesto e de outras unidades,


dar apoio tcnico e administrativo para o funcionamento do Comit Executivo do Pacto
pela Vida e das Cmaras Setoriais.

Art. 19 - As atividades do Sistema de Defesa Social sero exercidas sob a orientao


tcnico-jurdica da Procuradoria Geral do Estado.

144
Art. 20 - O Gabinete do Governador emitir os atos normativos complementares,
necessrios ao funcionamento do Sistema.

Art. 21 - As despesas decorrentes da aplicao desta Lei, no mbito do Executivo, correro


por conta dos recursos constantes do oramento do exerccio, ficando este Poder autorizado
a promover as alteraes que se fizerem necessrias.

Art. 22 - O Poder Executivo regulamentar esta Lei, no que couber, no prazo de 120 (cento
e vinte) dias a partir da data de sua publicao.

Art. 23 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

PALCIO DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, em 26 de setembro de 2011.

JAQUES WAGNER
Governador

145
146
ANEXO VII LEI N 12.371 DE 21 DE DEZEMBRO DE 2011

Salvador, Bahia Quinta-feira


22 de dezembro de 2011
Ano XCVI No 20.734

LEI N 12.371 DE 21 DE DEZEMBRO DE


2011

Institui o Sistema de Definio e


Acompanhamento de Metas para o Indicador
Estratgico e outros Indicadores de Controle
de Criminalidade no Estado da Bahia,
estabelece regras para a concesso do Prmio
por Desempenho Policial, e d outras
providncias.

O GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, fao saber que a


Assembleia Legislativa decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1 - Fica institudo o Sistema de Definio e Acompanhamento


de Metas, a ser utilizado para o Indicador Estratgico e outros Indicadores de
Controle de Criminalidade, objetivando propiciar aos gestores das instituies
envolvidas e sociedade em geral uma avaliao adequada da qualidade do
desempenho dos rgos de Segurana Pblica do Estado no combate violncia
e criminalidade.

1 - O Indicador Estratgico de Controle de Criminalidade


representa o resultado objetivado pela Poltica de Segurana Pblica do Estado
na reduo do nmero de Crimes Violentos Letais Intencionais - CVLI.

2 - Os Indicadores de Controle de Criminalidade representam ou


quantificam o desempenho de um processo, servio ou produto, sob a tica da
produtividade, qualidade, efetividade ou capacidade, definveis em funo de seu
impacto e relevncia para o Indicador Estratgico de Criminalidade.

3 - Para fins de aplicao do Sistema ora institudo, entende-se

147
por meta o resultado esperado para o Indicador Estratgico e para os demais
Indicadores de Controle de Criminalidade.

Art. 2 - O Sistema de Definio e Acompanhamento de Metas para


o Indicador Estratgico e para os demais Indicadores de Controle de
Criminalidade ser gerido pelo Comit Executivo do Programa Pacto pela Vida,
rgo criado pela Lei n 12.357, de 26 de setembro de 2011.

Art. 3 - No mbito do Sistema ora institudo sero definidas metas


quadrienais e anuais para o Indicador Estratgico e para os demais Indicadores de
Controle de Criminalidade.

1 - A meta quadrienal para o Indicador Estratgico e para os


demais Indicadores de Controle de Criminalidade ser estabelecida pelo Comit
Executivo do Pacto pela Vida, e nortear a definio das metas anuais
compreendidas no quadrinio.

2 - A meta anual para o Indicador Estratgico e para os demais


Indicadores de Controle de Criminalidade ser estabelecida pelo Comit
Executivo do Pacto pela Vida, para o ano imediatamente seguinte, levando em
considerao a meta quadrienal, excepcionando-se a primeira meta anual definida
aps a publicao desta Lei.

3 - A definio da meta anual para o Indicador Estratgico deve


estipular o percentual de reduo do nmero de CVLI em relao ao ano
imediatamente anterior.

4 - As metas anuais e quadrienais para o Indicador Estratgico e


para os demais Indicadores de Controle de Criminalidade devero ser
perseguidas de forma integrada pela Secretaria da Segurana Pblica e seus
rgos em regime especial.

5 - As metas para os indicadores de controle de criminalidade


devero ser definidas levando em considerao o seu potencial impacto na
reduo do nmero de CVLI.

6 - A periodicidade da avaliao dos resultados atingidos pelos


rgos de Segurana Pblica do Estado em relao s metas anuais e quadrienais
do Indicador Estratgico e dos demais Indicadores de Controle de Criminalidade
ser definida pelo Comit Executivo do Pacto pela Vida.

148
Art. 4 - A rea Integrada de Segurana Pblica - AISP constitui a
menor unidade territorial considerada para fins de apurao de resultados e
comparao com as metas estabelecidas.

Art. 5 - O territrio do Estado da Bahia constitui a maior unidade


territorial considerada para fins de apurao de resultados e comparao com as
metas estabelecidas.

Art. 6 - Para fins de apurao de resultados e comparao com as


metas estabelecidas, quando oportuno e conveniente ao Poder Executivo,
podero ser estabelecidas unidades territoriais com dimenses intermedirias
entre a AISP e o territrio do Estado da Bahia.

Art. 7 - Os processos de execuo das metas quadrienais e anuais


devero ser compatibilizados com o Plano Plurianual e com a Lei Oramentria
Anual, respectivamente.

Art. 8 - Fica institudo o Prmio por Desempenho Policial - PDP,


parcela de carter eventual, atribuda aos servidores em exerccio na Secretaria da
Segurana Pblica e seus rgos em regime especial, em virtude do alcance de
metas pr-estabelecidas, em funo do desempenho no processo de reduo dos
Crimes Violentos Letais Intencionais - CVLI.

1 - O Prmio de que trata o caput deste artigo contemplar


resultados alcanados em reas Integradas de Segurana Pblica - AISP, no
substituindo ou complementando a remunerao devida ao servidor, nem
constituindo base de incidncia de qualquer vantagem ou encargo, no se lhe
aplicando o princpio da habitualidade.

2 - Para fins de delimitao do exerccio em AISP, de definio


de metas e de acompanhamento da evoluo do desempenho sero considerados
como componente de cada AISP:

I - as Delegacias de Polcia Territoriais;

II - os Batalhes de Polcia Militar;

III - as Companhias Independentes de Polcia Militar;

IV - as Delegacias de Polcia Especializadas, desde que, por ato


especfico, seja definido desdobramento operacional na rea, vinculado ao

149
conceito de AISP;

V - as organizaes de Policiamento Especializado da Polcia


Militar, desde que, por ato especfico, seja definido desdobramento operacional
na rea, vinculado ao conceito de AISP;

VI - as organizaes de Bombeiros Militares, desde que, por ato


especfico, seja definido desdobramento operacional na rea, vinculado ao
conceito de AISP;

VII - as unidades do Departamento de Polcia Tcnica, desde que,


por ato especfico, seja definido desdobramento operacional na rea, vinculado
ao conceito de AISP.

3 - vedado o pagamento de qualquer antecipao do Prmio a


que se refere este artigo.

4 - No far jus ao Prmio por Desempenho Policial o servidor


que perceba o Prmio de Desempenho Fazendrio - PDF, Gratificao Especial
por Produtividade - GEP, prevista no art. 4 da Lei n 7.023, de 23 de janeiro de
1997, Gratificao de Incentivo ao Desempenho - GID, Gratificao pela
Execuo de Servios do Programa de Transportes - GET, Gratificao pela
Execuo de Servios do Programa de Edificaes Pblicas do Estado da Bahia -
GEP ou outras vantagens baseadas na aferio de desempenho ou produtividade.

5 - As demais condies e limites para a concesso do Prmio por


Desempenho Policial sero previstas em Regulamento prprio.

6 - A aferio do desempenho policial dar-se- a partir de 2011,


com efeitos financeiros a partir de 2012.

Art. 9 - Para fins de concesso do Prmio por Desempenho Policial


- PDP sero considerados:

I - o local de desempenho, dentro do Estado da Bahia, das


atribuies dos servidores em exerccio na Secretaria da Segurana Pblica e
seus rgos em regime especial;

II - a reduo dos CVLI no ano anterior ao do respectivo


pagamento.

150
Art. 10 - O Prmio por Desempenho Policial - PDP ter
periodicidade anual, sendo pago a cada ms de abril, nos valores estabelecidos no
Anexo I desta Lei, observados as seguintes classificaes e critrios:

I - PDP-1, para os servidores em exerccio na Secretaria da


Segurana Pblica e seus rgos em regime especial, formalmente designados
para atuao em rea Integrada de Segurana Pblica - AISP, desde que esta
tenha alcanado reduo anual do nmero de CVLI em percentual igual ou
superior ao valor da meta estabelecida para o ano de apurao, e que se enquadre
em pelo menos uma das seguintes hipteses:

a) obter uma das trs maiores redues anuais em nmeros


absolutos de CVLI no Estado da Bahia, em relao s demais AISP;

b) obter uma das trs maiores redues anuais em nmeros


absolutos de CVLI em Salvador e na Regio Metropolitana de Salvador - RMS,
em relao s demais AISP da Capital e RMS;

c) obter uma das trs maiores redues anuais em nmeros


absolutos de CVLI no interior, em relao s demais AISP do interior;

d) obter uma das trs maiores redues anuais do percentual do


nmero de CVLI no Estado da Bahia, em relao s demais AISP;

e) obter uma das trs maiores redues anuais do percentual do


nmero de CVLI em Salvador e na Regio Metropolitana de Salvador - RMS, em
relao s demais AISP da Capital e RMS;

f) obter uma das trs maiores redues anuais do percentual do


nmero de CVLI no interior, em relao s demais AISP do interior;

II - PDP-2, para os servidores em exerccio na Secretaria da


Segurana Pblica e seus rgos em regime especial, formalmente designados
para atuao em AISP que tenha alcanado reduo anual do nmero de CVLI
em percentual igual ou superior ao valor da meta estabelecida para o ano de
apurao;

III - PDP-3, para os servidores e agentes polticos em exerccio na


Secretaria da Segurana Pblica e seus rgos em regime especial, formalmente
designados para atuao nas unidades previstas no Regulamento prprio, desde
que o Estado da Bahia tenha alcanado a meta percentual de reduo no anual

151
dos CVLI;

IV - PDP-4, para:

a) os servidores em exerccio na Secretaria da Segurana


Pblica e seus rgos em regime especial, formalmente designados para atuao
em AISP que tenha alcanado reduo anual do nmero de CVLI inferior meta
estabelecida para o ano;

b) os servidores em exerccio na Secretaria da Segurana


Pblica e seus rgos em regime especial das unidades no abrangidas pelo PDP-
3 e no regulados pelas hipteses previstas nos PDP-1, PDP-2 e PDP-5;

V - PDP-5, para os servidores em exerccio na Secretaria da


Segurana Pblica e seus rgos em regime especial que, no ano anterior ao da
percepo do Prmio, tenham ingressado no quadro de pessoal dos referidos
rgos, desde que em exerccio h pelo menos 06 (seis) meses.

1 - O PDP-1 ser pago para os servidores das AISP enquadradas


nas hipteses previstas no inciso I do caput deste artigo, segundo o resultado da
multiplicao do valor constante no Anexo I desta Lei pelos coeficientes abaixo
indicados, da forma seguinte:

I - coeficiente de 1 (um) para a:

a) maior reduo anual em nmeros absolutos de CVLI no


Estado da Bahia em relao s demais AISP;

b) maior reduo anual do percentual do nmero de CVLI no


Estado da Bahia em relao s demais AISP;

II - coeficiente de 0,85 (zero vrgula oitenta e cinco) para a:

a) segunda maior reduo anual em nmeros absolutos de


CVLI no Estado da Bahia em relao s demais AISP;

b) segunda maior reduo anual do percentual do nmero de


CVLI no Estado da Bahia em relao s demais AISP;

c) primeira maior reduo anual em nmeros absolutos de


CVLI em Salvador e na Regio Metropolitana de Salvador - RMS em relao s

152
demais AISP da Capital e RMS;

d) primeira maior reduo anual do percentual do nmero de


CVLI em Salvador e na Regio Metropolitana de Salvador - RMS em relao s
demais AISP da Capital e RMS;

e) primeira maior reduo anual em nmeros absolutos de


CVLI no interior em relao s demais AISP do interior;

f) primeira maior reduo anual do percentual do nmero de


CVLI no interior em relao s demais AISP do interior;

III - coeficiente de 0,75 (zero vrgula setenta e cinco) para a:

a) terceira maior reduo anual em nmeros absolutos de


CVLI no Estado da Bahia em relao s demais AISP;

b) terceira maior reduo anual do percentual do nmero de


CVLI no Estado da Bahia em relao s demais AISP;

c) segunda maior reduo anual em nmeros absolutos de


CVLI em Salvador e na Regio Metropolitana de Salvador - RMS em relao s
demais AISP da Capital e RMS;

d) segunda maior reduo anual do percentual do nmero de


CVLI em Salvador e na Regio Metropolitana de Salvador - RMS em relao s
demais AISP da Capital e RMS;

e) segunda maior reduo anual em nmeros absolutos de


CVLI no interior em relao s demais AISP do interior;

f) segunda maior reduo anual do percentual do nmero de


CVLI no interior em relao s demais AISP do interior;

IV - coeficiente de 0,70 (zero vrgula setenta) para a:

a) terceira maior reduo anual em nmeros absolutos de


CVLI em Salvador e na Regio Metropolitana de Salvador - RMS em relao s
demais AISP da Capital e RMS;

b) terceira maior reduo anual do percentual do nmero de

153
CVLI em Salvador e na Regio Metropolitana de Salvador - RMS em relao s
demais AISP da Capital e RMS;

c) terceira maior reduo anual em nmeros absolutos de


CVLI no interior em relao s demais AISP do interior;

d) terceira maior reduo anual do percentual do nmero de


CVLI no interior em relao s demais AISP do interior.

2 - Os critrios de desempate aplicveis composio das


classificaes previstas para fins de pagamento do PDP-1, estabelecidas nos
termos das hipteses previstas no inciso I do art. 10, sero definidos em
Regulamento.

3 - O Prmio por Desempenho Policial - PDP ser concedido


uma vez por ano para os servidores que adquirirem direito ao mesmo, em apenas
uma das classificaes previstas nos incisos do caput deste artigo, vedada a
acumulao de qualquer espcie.

Art. 11 - Para fins de aquisio do direito de percepo ao Prmio


por Desempenho Policial - PDP, os servidores da Secretaria da Segurana
Pblica e de seus rgos em regime especial devero cumprir o interstcio
mnimo de 180 (cento e oitenta) dias, ininterruptos ou no, em unidades dos
rgos mencionados neste artigo, considerados apenas as passagens por unidades
com prazo igual ou superior a 60 (sessenta) dias.

1 - Incluem-se na contagem dos interstcios previstos


no caput deste artigo, os dias de afastamento decorrentes de frias, os dias
relativos s concesses previstas no art. 113 da Lei n 6.677, de 24 de setembro
de 1994, e os dias relativos aos afastamentos temporrios previstos no art. 141 da
Lei n 7.990, de 27 de dezembro de 2001.

2 - Excluem-se da contagem dos interstcios previstos


no caput deste artigo, os dias de licenas concedidos com base nas Leis n 6.677,
de 24 de setembro de 1994, e n 7.990, de 27 de dezembro de 2001.

3 - Excluem-se, ainda, da contagem dos interstcios previstos


no caput deste artigo, os dias decorrentes de afastamento por razo preventiva
determinado por autoridade instauradora de processo administrativo disciplinar,
Conselhos de Justificao e de Disciplina da Polcia Militar, inclusive.

154
Art. 12 - Na hiptese do servidor ter exercido suas normais
atribuies durante o ano em mais de uma unidade, observado o disposto no art.
11 desta Lei, o Prmio por Desempenho Policial - PDP ser concedido segundo a
faixa de premiao qual fizer jus a unidade onde o servidor atuou na maior
parte do ano.

Pargrafo nico - Havendo igualdade na comparao de perodos


de atuao, o servidor perceber o valor ao qual fizer jus a unidade na qual tiver
desempenhado suas atividades por ltimo, observados apenas os perodos iguais.

Art. 13 - A concesso do Prmio por Desempenho Policial - PDP


em seu valor integral fica condicionada ao alcance de reduo igual ou superior
ao valor estabelecido para a meta percentual de reduo anual dos CVLI no
mbito do Estado da Bahia, fixada nos termos do Regulamento, em qualquer das
suas cinco faixas de premiao, desde que cumpridos os requisitos ou condies
para a percepo exigidos para o pagamento do PDP em cada faixa.

1 - Para fins de pagamento do PDP-1, quando a reduo


percentual do nmero de CVLI no for igual ou superior meta estabelecida para
o ano no mbito do Estado da Bahia e for igual ou superior a 50% (cinquenta por
cento) da mesma, ser considerado para fins do clculo da premiao o valor
equivalente a 50% (cinquenta por cento) do correspondente ao PDP-1 definido
no Anexo I, observados os requisitos e regras previstas nesta Lei para o
pagamento do PDP-1.

2 - No sero pagos o PDP-2, PDP-3, PDP-4 e PDP-5 quando


no for alcanada reduo igual ou superior ao valor estabelecido para a meta
percentual de reduo anual dos CVLI no mbito do Estado da Bahia, nem em
seus valores integrais nem em valores parciais.

3 - No ser pago o Prmio por Desempenho Policial - PDP ao


servidor punido com pena de restrio da liberdade em processo criminal, aps
trnsito em julgado da sentena, durante a execuo, includo o perodo de sua
suspenso condicional, se concedida esta.

Art. 14 - Os valores das faixas do Prmio por Desempenho Policial


- PDP variaro de acordo com os percentuais de CVLI ocorridos por grupo de
100.000 (cem mil) habitantes no Estado da Bahia, previstos no Anexo II desta
Lei.

1 - Os percentuais de acrscimo previstos no Anexo II sero

155
aplicados sobre os valores constantes no Anexo I desta Lei.

2 - Os acrscimos aplicam-se somente aos pagamentos efetuados


para o ano no qual se verificar pela primeira vez cada hiptese, no se
incorporando aos valores constantes no Anexo I desta Lei de modo definitivo.

3 - O Regulamento dispor acerca do pagamento do acrscimo


nas situaes em que a ocorrncia dos percentuais previstos no Anexo II dem-se
em ano no qual o Estado da Bahia no tenha igualado ou superado sua meta de
reduo anual do percentual do nmero de CVLI.

4 - Os acrscimos no sero devidos quando o Estado da Bahia, a


partir da publicao desta Lei, j houver alcanado em ano anterior uma taxa de
CVLI por grupo de 100.000 (cem mil) habitantes menor do que a taxa para o ano
objeto de anlise.

Art. 15 - Para efeito de concesso do Prmio por Desempenho


Policial - PDP no exerccio de 2012, excepcionalmente sero considerados os
desempenhos dos servidores da Secretaria da Segurana Pblica e de seus rgos
em regime especial no processo de reduo dos CVLI a partir da publicao
desta Lei, condicionado o pagamento ao alcance da meta de reduo percentual
do nmero de CVLI no Estado da Bahia estabelecida para o ano de 2011, por ato
normativo do Secretrio da Segurana Pblica.

Art. 16 - Os processos de apurao dos resultados de pagamento do


Prmio por Desempenho Policial - PDP sero estabelecidos por meio de
Regulamento.

Art. 17 - Fica o Poder Executivo autorizado a promover, no prazo


de 120 (cento e vinte) dias, os atos necessrios s modificaes oramentrias
que se fizerem necessrias ao cumprimento do disposto nesta Lei, respeitados os
valores globais constantes do oramento vigente.

Art. 18 - Esta Lei entra em vigor na data da sua publicao.

Art. 19 - Ficam revogados o art. 11 da Lei n 11.356, de 06 de


janeiro de 2009, e o art. 7 da Lei n 11.613, de 06 de novembro de 2009.

PALCIO DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, em 21 de dezembro de


2011.
JAQUES WAGNER

156
Governador
Carlos Mello Manoel Vitrio da Silva Filho
Secretrio da Casa Civil em exerccio Secretrio da Administrao
Maurcio Teles Barbosa
Secretrio da Segurana Pblica

157
ANEXO I

PRMIO DE DESEMPENHO POLICIAL - PDP (EM R$)

Delegado de Polcia Civil Investigador de Polcia


Oficial da Polcia Militar Civil Escrivo de Polcia
Perito Criminal Civil
Classificao
Perito Mdico Legista Praa da Polcia Militar
Perito Odonto-Legal Perito Tcnico
Cargo em Comisso - DAS Cargo em Comisso - DAI
PDP-1 R$ 4.000,00 R$ 2.800,00
PDP-2 R$ 2.700,00 R$ 1.620,00
PDP-3 R$ 2.000,00 R$ 1.200,00
PDP-4 R$ 1.000,00 R$ 600,00
PDP-5 R$ 600,00 R$ 360,00

158
ANEXO II

VARIAO DO VALOR DO PRMIO DE DESEMPENHO POLICIAL


POR PERCENTUAIS DE CVLI OCORRIDOS POR GRUPO DE 100.000
(CEM MIL) HABITANTES NO ESTADO DA BAHIA

% de ocorrncias de CVLI por grupo de % de acrscimo no PDP


100.000 habitantes
26 50
19 100
16,15 125
13,73 125
11,67 125
9,92 125
8,43 125

159