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URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Gesto Municipal no Brasil
um retrato das prefeituras
Organizadores
Joo Francisco Alves Veloso
Leonardo Monteiro Monasterio
Roberta da Silva Vieira
Rogrio Boueri Miranda
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-100-7
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Coordenao Geral
Equipe de Apoio
Ana Lcia Cordeiro Prmola, Carlos Gonalo de Oliveira,
Luiz Gonzaga Costa de Arajo, Maria Arlete de Souza,
Maria Auxiliadora Bezerra da Silva, Maria Deise Nbrega
Trigueiro, Mrio Jos Ribeiro Alexandre, Neuma Benigno
da Silva e Zlia Alves de Arajo
Rio de Janeiro
Fundao Centro Estadual de Estatsticas,
Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos
do Rio de Janeiro (CEPERJ)
Equipe Tcnica
Carlos Eduardo Santos Saraa coordenador estadual
Patrcia de Oliveira Burlamaqui bolsista do
PNPD/ProRedes
Patrcia Moreira Mendona e Silva bolsista do
PNPD/ProRedes
Leonardo Chagas de Brito bolsista do PNPD/ProRedes
Carla Fellows bolsista do PNPD/ProRedes
Maria Alice Machado de Carvalho coordenadora de
Apoio Gesto Municipal
Marco Antonio Santos coordenador / coordenadoria
de Informaes Geoespaciais CIGEO
Equipe de Apoio
Glria Maria Duarte Pinheiro 7. At maro de 2010.
8. De maro a dezembro de 2010.
9. Atual.
5. Diretor Presidente at abril de 2010. 10. De agosto a dezembro de 2010.
6. Diretora Presidente a partir de abril de 2010. 11. De agosto a dezembro de 2010.
SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................9
CAPTULO 1
UMA VISO INICIAL DOS SUBSISTEMAS DA GESTO
PBLICA MUNICIPAL..................................................................................11
Joo Francisco Alves Veloso
Leonardo Monteiro Monasterio
Roberta da Silva Vieira
Rogrio Boueri Miranda
CAPTULO 2
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL E QUALIFICAO
DA GESTO MUNICIPAL NO ESTADO DO PARAN......................................41
Nadia Zaiczuk Raggio
Ana Maria de Macedo Ribas
Dbora Zlotnik Werneck
Maria de Lourdes Urban Kleinke
Leonildo Pereira de Souza
Greyce Umeki Hanashiro
Ricardo Kingo Hino
CAPTULO 3
GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO DE SO PAULO:
ELEMENTOS PARA UM OLHAR ANALTICO..................................................87
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz
Fernando Antonio Franco Montoro
Slvia Rodrigues Bio
Manuela Trindade Viana
Slvia da Silva Craveiro
Talita Pereira de Castro
CAPTULO 4
ANLISE DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS
DO ESPRITO SANTO..................................................................................141
Adauto Beato Venerano
Camilla Ferreira Lobino
Duarte de Souza Rosa Filho
Jos Carlos Daleprani
Neide Csar Vargas
Rodrigo Taveira Rocha
CAPTULO 5
PERFIL DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS
DO RIO DE JANEIRO..................................................................................183
Carlos Eduardo Saraa
Carla Fellows
Leonardo Chagas de Brito
Patrcia de Oliveira Burlamaqui
Patrcia Moreira Mendona e Silva
CAPTULO 6
GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO
DE ALAGOAS: DIAGNSTICO A PARTIR DE
UMA AMOSTRA DE 21 MUNICPIOS .........................................................221
Paulo da Cruz Freire dos Santos
Nelsio Rodrigues de Abreu
Luciana Peixoto Santa Rita
Araken Barbosa da Silva
Roberson Leite Silva Jnior
CAPTULO 7
CONTINUIDADE E MUDANA NO
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL
NO ESTADO DO PAR...............................................................................269
Jos Tarcsio Alves Ribeiro
Josep Pont Vidal
Mirian da Silva Salomo
Joo Augusto Pereira Neto
Rosiany Miranda
Fabio Arajo Fernandes
APRESENTAO
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Theodoro
CAPTULO 1
1 INTRODUO
Nas ltimas trs dcadas, a gesto municipal vem tornando-se um tema central
na formulao e na execuo das polticas pblicas brasileiras. Isso decorre da
redefinio do papel dos municpios brasileiros no provimento de bens e servios
pblicos populao, causado principalmente pelos seguintes processos: a des-
centralizao federativa, a universalizao dos direitos da cidadania e a instituio
da seguridade social. Esses processos resultaram em importantes impactos nas
relaes fiscais da Federao brasileira, principalmente aps as mudanas consti-
tucionais de 1988, com a ampliao das competncias tributrias e das respon-
sabilidades de gastos municipais. No entanto, essas mudanas tambm afetaram
as desigualdades na repartio dos recursos entre municpios, o que torna o tema
ainda mais relevante e complexo.
O objetivo geral desta pesquisa foi realizar diagnstico da atual gesto pblica
municipal brasileira para avaliar seu nvel de qualificao e identificar entraves a
seu fortalecimento institucional, com o intuito de subsidiar polticas pblicas
voltadas para o aprimoramento da governabilidade, da transparncia e da eficcia
da ao pblica municipal brasileira. O trabalho focou-se nos processos, e no
nos resultados da gesto, pois no se pretende avaliar a eficincia no provimento
de bens e servios pblicos. Dessa forma, foram avaliadas quatro importantes
reas de gesto identificadas como centrais para o funcionamento das prefeituras:
*
Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: joao.veloso@ipea.gov.br
**
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur/Ipea. E-mails: leonardo.monaterio@ipea.gov.br e rogerio.boueri@
ipea.gov.br
***
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Dirur/Ipea. E-mail: roberta.vieira@ipea.gov.br
12 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
1. Apesar de ter concludo a pesquisa, por questes operacionais, o captulo elaborado pelo Ideme no pde ser
includo nesta publicao.
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal 13
de cada estado nas quatro reas de gesto pesquisadas sero apresentadas nos
demais captulos. Finalmente, a seo 5 apresenta as concluses e as recomen-
daes gerais do projeto.
2. As regras de emancipao foram alteradas em 1996 pela Emenda Constitucional no 15, que modificou o 4o do Art.
18 da CF/1988. E o incentivo trazido pelo FPM foi corrigido em 1990 pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), que fixou
a participao estadual no rateio dos recursos.
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal 17
3. Portaria Ipea no 278, de 2 de setembro de 2008, que estabelece procedimentos relativos concesso de bolsas de
pesquisa para o ProRedes, a serem observados pelo Ipea e/ou pelas instituies que venham a participar em regime
de cogesto.
4. Disponvel em: <www.anipes.org.br>.
5. Anteriormente como Fundao Centro de Informaes e Dados (Cide)do Rio de Janeiro.
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal 19
6. Utilizou-se a estrutura do GPP no perodo em que foi conduzida pela Maxwell School of Citizenship and Public
Affairs, da Syracuse University, quando foi realizada anlise de seis anos do sistema de gesto de todos os nveis de
governo nos Estados Unidos. Atualmente, a pesquisa conduzida pela sua fundadora, a Pew Charitable Trusts, em seu
centro de pesquisa em Washington, DC, e passou a abordar apenas os estados.
7. No GPP, utiliza-se o termo gesto de recursos humanos.
20 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
Conforme apresentado por Ingraham (op. cit.), essas reas foram escolhidas
aps extensas consultas com gestores governamentais, acadmicos especializados
em administrao pblica e outros especialistas da rea. A administrao do
dinheiro, das pessoas e dos ativos fsicos responsabilidade fundamental tanto
para governos grandes quanto para pequenos. A GTI, a mais recente nas ativida-
des administrativas, atualmente crucial para maior eficincia no planejamento,
na avaliao e na tomada das decises. Finalmente, o sistema de GR tem se tor-
nado ligao crtica entre os recursos disponveis e os resultados obtidos em um
perodo em que os governos baseados no desempenho so cada vez mais comuns.
Ingraham (op. cit.) aponta importante ressalva acerca da metodologia do
GPP, a saber: o fato de abranger apenas um componente de desempenho, o sistema
de gesto. Apesar de este ser a base para uma melhor gesto, ficam fora do escopo
do GPP outros elementos importantes do desempenho governamental, tal como
o ambiente social e poltico em que as unidades governamentais esto inseridas.
A partir dessa estrutura do GPP, foram discutidos os possveis ajustes para
melhor adequao realidade dos municpios brasileiros. Decidiu-se pela pesquisa
de campo com a aplicao de questionrio, formado por um ncleo comum a todas
as equipes, com a opo de acrescentar suplementos estaduais de acordo com os inte-
resses das equipes. A elaborao do questionrio ser detalhada a seguir, na seo 3.4.
No primeiro workshop8 do projeto, cada equipe estadual apresentou sua proposta
de abordagem. Ocorreu certa variao no grau de referncia da metodologia GPP por
parte das equipes, visto que no houve consenso em sua utilizao, o que se mos-
trou til para uma melhor anlise crtica do projeto. Aps discusses sobre o tema,
chegou-se a uma estrutura matricial do ncleo comum, com o cruzamento das reas
de abrangncia do GPP, exceto a GR, com os seguintes critrios: desenho institucional;
cultura organizacional; planejamento, controle e avaliao; articulao intergover-
namental e interinstitucional; disponibilidade de recursos; qualificao de gestores e
tcnicos municipais; controle gerencial; e participao, controle social e transparncia.
A GP foi excluda por ainda ser realidade distante do atual padro da gesto
municipal. A GC foi a rea que sofreu maior alterao em relao metodologia
GPP. Nesta, a parte que tratava de capital financeiro foi suprimida, por no ser
uma prtica dos municpios brasileiros, permanecendo a parte relacionada a capi-
tal fsico, patrimnio e infraestrutura, e passando a se chamar gesto de capital
e infraestrutura (GCI) para melhor refletir essas alteraes. Como os municpios
no possuem estrutura nica para a gesto do capital fsico, ou seja, esta se encon-
tra distribuda em diferentes reas da administrao pblica local, os aspectos
relacionados estrutura da GCI foram omitidos da pesquisa.
TABELA 1
Tamanho da amostra de cada estado
UF Amostra Total %
AL 21 102 20,6
ES 24 78 30,8
PA 13 143 9,1
PB 23 223 10,3
PR 40 399 10,0
RJ 23 92 25,0
SP 50 645 7,8
Total 194 1.682 11,5
TABELA 2
Total de municpios, amostra definida e amostra efetivamente coletada por estratos
faixa populacional e comparao com o PIB per capita do estado
De 20 mil a 100 mil De 100 mil a 500 mil
At 20 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes
UF habitantes habitantes
Menor1 Maior Menor Maior Menor Maior Menor Maior
AL 5987 411 3166 655 0 111 0 111
ES 4288 211 2147 464 722 232 0 0
PA 4342 613 7252 12155 710 221 0 110
PB 1893316 561 2353 3101 0 212 0 110
PR 2813121 3195 6085 1111 511 997 0 210
RJ 2425 4103 3137 693 1622 743 210 210
SP 3581915 411612 14986 241110 4932 1553 211 711
Fonte: IBGE.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Comparao do PIB per capita do municpio em relao mdia estadual do PIB per capita.
Obs.: Os pontos intermedirios separam as seguintes informaes: total de municpios, amostra definida e amostra efetiva-
mente coletada.
10. Para mais informaes sobre o mtodo, consultar captulo 5 de Scheaffer, Mendenhall e Ott (1996).
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal 23
11. Algumas normas sobre o assunto: Art. 5, inciso XXXIII, da CF/88; Lei no 11.111/2005; Decreto no 1.171/1994; Lei
Complementar no 101/2000; e Decreto no 7.185/2010.
12. Realizado no IJSN, no Esprito Santo, nos dias 14 e 15 de dezembro de 2009.
13. A formatao do questionrio teve como base os questionrios da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC)/IBGE e Medeiros (2005).
24 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
GRFICO 1
Estrutura organizacional por estado gesto financeira
(Em %)
100
80
60
40
20
0
AL ES PA PB PR RJ SP
TABELA 3
Relao entre presena de secretaria exclusiva de gesto financeira e terceirizao
para o total da amostra
(Em %)
Terceirizam No terceirizam
Tm secretaria exclusiva 42 17
No tm secretaria exclusiva 19 22
Fonte e elaborao dos autores.
16. As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do plano plurianual (PPA), elaborao do
oramento, elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno
do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos.
17. Os seguintes procedimentos foram pesquisados quanto sua informatizao: arrecadao de tributos, contabilida-
de, controle da execuo do PPA, controle da execuo oramentria e dvida ativa.
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal 27
municpios da amostra disseram que seu PPA envolvia tal participao.18 Ao que
parece, o entendimento sobre o que vem a ser a participao da sociedade varia
nas regies brasileiras. De qualquer forma, mesmo que a participao popular
efetiva esteja superestimada, as evidncias indicam que tal fenmeno cada vez
mais presente nas prefeituras.
18. O captulo elaborado pelo IDESP (Par) avana nessa questo e alerta para os cuidados necessrios para a correta
compreenso dos dados.
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal 29
por estado mostra discrepncia ainda maior. Na Paraba, apenas 44% dos muni-
cpios responderam que tais entidades participam, enquanto em Alagoas e Par
tais valores chegam a 81% e 85%, nesta ordem.
A gesto democrtica reaparece de outra forma. A participao da popu-
lao na escolha dos investimentos de 93% nos municpios grandes e de 77%
nos municpios pequenos. Essas evidncias desafiam a viso do senso comum de
associar a menor escala com gestes mais participativas ou democrticas. Volta-se
a esta questo mais adiante.
A presente pesquisa tambm averiguou os documentos que servem de sub-
sdio para o planejamento. Foram revelados alguns pontos importantes. Como se
sabe, o Estatuto das Cidades tornou obrigatrio o plano diretor para municpios
maiores do que 20 mil habitantes. Mesmo assim, um tero das prefeituras de
municpios de at 20 mil habitantes afirmou que se baseiam em tal plano para
subsidiar esses investimentos. Isso sugere que as prticas dos municpios maiores
tm chegado aos pequenos. Os dados tambm mostram que o plano estratgico
ainda privilgio dos municpios mais organizados e de maior porte: 63% dos
grandes nele se baseiam, enquanto nos menores apenas 27% o consideram em seu
planejamento de investimentos.
Estudos qualitativos mais aprofundados so necessrios para examinar os
meandros das decises de investimento das prefeituras. As respostas afirma-
tivas ao questionrio podem encobrir processos decisrios bastante diversos
entre os municpios.
GRFICO 2
Estrutura organizacional por estado gesto de pessoas
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
AL ES PA PB PR RJ SP
Setor subordinado a uma secretaria No possui estrutura especfica
Secretaria municipal em conjunto com outras Setor subordinado diretamente
Secretaria municipal exclusiva chefia do Executivo
Julgar, a priori, qual o perfil ideal dos recursos humanos municipais tarefa
questionvel. Afinal, existem dilemas conhecidos entre incentivos, flexibilidade,
estabilidade que mesmo sem contar as restries de ordem financeira levam
a escolhas distintas por parte das prefeituras. Conforme indica o grfico 3, o pri-
meiro fenmeno a se notar que existe ampla variao estadual entre os perfis dos
vnculos empregatcios. Os empregados estatutrios so os mais presentes, mas
sua participao vai de 55% para os municpios do Esprito Santo a 76% para os
de Alagoas. O Esprito Santo chama ateno, mais uma vez, pela alta participao
de cargos comissionados (12%).19
19. Os municpios da amostra que pertencem ao Rio de Janeiro tambm tm 12% de seus quadros como comissionados.
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal 31
GRFICO 3
Pessoas ocupadas na prefeitura de acordo com o vnculo
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
AL ES PA PB PR RJ SP
Estatutrio Celetista Comissionado Sem vnculo permanente
20. As atividades pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes
atualizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de
faltas e atestados mdicos.
32 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
GRFICO 4
Pessoas ocupadas na prefeitura segundo grau de instruo
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
AL ES PA PB PR RJ SP
TABELA 4
Comparao entre a escolaridade dos funcionrios das prefeituras e da populao
entre 25 e 65 por estado
(Em %)
Funcionrios das prefeituras da amostra com ao menos Populao entre 25 e 65 anos com ao menos
UF
nvel superior nvel superior
AL 32 7
ES 37 12
PA 18 7
PB 33 9
PR 43 16
RJ 40 18
SP 38 18
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2009/IBGE e dados da pesquisa.
Elaborao dos autores.
GRFICO 5
Estrutura organizacional por estado gesto de TI
(Em %)
100
80
60
40
20
0
AL ES PA PB PR RJ SP
No possui estrutura especfica Secretaria municipal em conjunto com outras
Setor subordinado diretamente chefia do Executivo Secretaria municipal exclusiva
Setor subordinado a uma secretaria
21. Os aspectos passveis de serem terceirizados foram os seguintes: manuteno de equipamentos; gerenciamento/
suporte de rede; locao de equipamentos; desenvolvimento de sistemas; desenvolvimento de web site da prefeitura;
e manuteno corretiva, preventiva e evolutiva.
36 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
5 CONSIDERAES FINAIS
A boa prtica cientfica nunca fornece todas as respostas e muito menos capaz
de afirmaes definitivas e inquestionveis. Ao longo de cada uma das fases desta
pesquisa, novas perguntas e inquietaes surgiram para os envolvidos. Outras
questes exigiro novas investigaes qualitativas, uma vez que certos aspectos
no so capturados pelos dados e questionrios usuais. Ao longo dos captu-
los deste livro, os pesquisadores estaduais detalham os temas que demandam
maior aprofundamento.
A partir do slido banco de dados construdo, muitas questes de pesquisa
podero ser examinadas com mais detalhes, tanto por meio de tcnicas simples
de explorao dos dados quanto por mtodos quantitativos mais sofisticados. H
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal 37
REFERNCIAS
AFONSO, J. R. Novos desafios descentralizao fiscal no Brasil: as polticas
sociais e as de transferncias de renda. In: FORUM OF FEDERATIONS E
AS FAZENDAS ESTADUAIS BRASILEIRAS (CONFAZ) (Org.). FRUM
MUNDIAL SOBRE FEDERALISMO FISCAL, 14-15 dez. 2005. Fev. 2006.
QUADRO 1
Critrios utilizados na construo dos questionrios da pesquisa, por reas da gesto e etapas de gerenciamento de projetos
reas da gesto
Etapas
Financeira Capital e infraestrutura Pessoas Tecnologia da informao
Desenho institucional Desenho institucional Desenho institucional
Desenho institucional
Disponibilidade de recursos Disponibilidade de recursos Disponibilidade de recursos
Disponibilidade de recursos
Qualificao de gestores e tcnicos Qualificao de gestores e tcnicos Qualificao de gestores e tcnicos
Aspectos gerais Qualificao de gestores e tcnicos municipais
municipais municipais municipais
inicial
A AP tem estrutura de servio pblico
Os sistemas de TI da AP formam arquitetura coerente
que apoia a sua capacidade de atingir seus
A AP pode obter os sistemas de TI necessrios em tempo hbil
objetivos de fora de trabalho
Articulao Articulao
Articulao Articulao
Participao social Participao social
A AP realiza anlise minuciosa das
Planejamento A AP tem perspectiva plurianual do A AP conduz anlises estratgicas da A AP realiza significativamente o planejamento plurianual
necessidades futuras
oramento necessidade presente e futura de pessoal de TI
A AP se engaja em planejamen-
A AP se engaja em planejamento es- A AP se engaja em planejamento estrat- A AP se engaja em planejamento estratgico orientado para
to estratgico orientado para
tratgico orientado para resultados gico orientado para resultados resultados
resultados
Articulao Articulao Articulao Articulao
Transparncia Transparncia Transparncia Transparncia
Controle formal Controle formal Controle formal Controle formal
Controle social Controle social Controle social Controle social
A AP tem controle apropriado sobre
A AP realiza a manuteno ade- A AP capaz de obter os empregados de O treinamento em TI adequado
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal
as operaes financeiras
quada dos bens de capital que precisa O sistema de TI suporta a habilidade da AP de comunicar e
A AP desenvolve indicadores e da-
A AP desenvolve indicadores e A AP capaz de manter fora de traba- prestar servios a seus cidados
Acompanhamento, dos de avaliao que possam medir
dados de avaliao que possam lho apropriadamente qualificada A AP em geral e, no nvel das agncias, os sistemas de TI
controle e avaliao o progresso em direo a resultados medir o progresso em direo a A AP capaz de motivar os empregados disponibilizam informaes que apoiam de forma adequada
e realizaes
resultados e realizaes para realizar de forma eficaz as suas metas as necessidades dos gestores e os objetivos estratgicos
Informao financeira suficiente
A AP monitora e avalia os projetos A AP desenvolve indicadores e dados de A AP desenvolve indicadores e dados de avaliao que pos-
est disponvel aos agentes polticos,
ao longo da sua implementao avaliao que possam medir o progresso sam medir o progresso em direo a resultados e realizaes
aos gestores e aos cidados
Os gestores utilizam os resultados em direo a resultados e realizaes A AP pode avaliar e validar medida em que os benefcios
Os gestores utilizam os resultados
de dados para elaborao de Os gestores utilizam os resultados de do sistema de TI justificar o investimento
de dados para elaborao de
polticas, gesto e avaliao dos dados para elaborao de polticas e Os gestores utilizam os resultados de dados para elabora-
polticas e gesto e avaliao dos
progressos gesto e avaliao dos progressos o de polticas, gesto e avaliao dos progressos
progressos
39
Obs.: Em cada etapa, a linha superior contm os critrios definidos pelo grupo e a linha inferior, os critrios utilizados pelo GPP.
AP = Administrao pblica.
CAPTULO 2
1 INTRODUO
Nesta introduo pretende-se traar uma breve descrio dos municpios para-
naenses selecionados, que responderam pelas principais caractersticas da atual
gesto pblica. Entende-se que as condies socioeconmicas e, ainda, o tempo
mdio de instalao dos municpios podem contribuir para que estes apresentem
indicadores diferenciados relativos s capacidades tcnicas e gerenciais, expressos
pela incorporao dos instrumentos e processos de gesto.
No Paran, a pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto
Municipal1 foi realizada em 40 municpios, 10% do total do estado. De acordo
*
A pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal foi realizada pelo Instituto Paranaense
de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) e coordenada pela Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos
(Dirur) do Ipea. Encontra-se inserida no Programa de Apoio a Redes de Pesquisas (ProRedes) e foi, simultaneamente,
desenvolvida por seis outras instituies regionais: Fundao Centro Estadual de Estatstica, Pesquisa e Formao de
Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ), Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social (IDESP/PA), Insti-
tuto de Desenvolvimento Municipal e Estadual (Ideme/PB), Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN/ES), Secretaria de
Estado do Planejamento e do Oramento (Seplan/AL) e Fundao Prefeito Faria Lima (Cepam/SP).
O presente estudo contm os resultados da pesquisa realizada em 40 municpios paranaenses, estruturada com ob-
jetivo de analisar o funcionamento e os principais gargalos que impedem o aprimoramento da gesto dos setores
financeiro, de pessoas, de capital e infraestrutura e de tecnologia da informao.
Entendemos que o estudo no se esgota nesta pesquisa, uma vez que o conhecimento uma construo permanente,
mas que ele pode contribuir para estimular o debate e consolidar aes de fortalecimento municipal.
**
Coordenadora e tcnica do Ipardes.
***
Tcnica do Ipardes.
****
Tcnico do Ipardes.
*****
Bolsista do PNPD/ProRedes.
1. Ao longo de sua realizao, esta pesquisa contou com os seguintes colaboradores: Ciro Cezar Barbosa, Elaine Schraiber
Trevisan, Elyane Neme Alves, Eloise Helene Hatschbach Machado, Emlio Kenji Shibatta, Francisco Carlos Sippel,
LuizAntonio Cortesi, Maria Salete Zanchet, Marina Maruyma Mori, Marino Antonio Castillo Lacay, Nelson Ari Cardoso
e Vilmar Gross.
42 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
2. O processo de seleo foi definido e realizado pelo Ipea com objetivo de homogeneizar os critrios de seleo dos mu-
nicpios entre os estados que integram a Rede Ipea/Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa
e Estatstica (Anipes).
Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran 43
MAPA 1
Localizao dos municpios da amostra
Estado do Paran
GRFICO 1
Composio da amostra Paran, 2007
(Em %)
40 municpios 65 15 20
Populao de
2.302.195 hab. 9 10 81
TABELA 1
Perfil dos municpios amostrados Paran
Renda per capita mdia em 2000
Faixa populacional Populao mdia em 2007 Tempo mdio de instalao
(R$ 1,00)
Municpios pequenos 8.105 181,30 40
Municpios mdios 37.067 257,58 57
Municpios grandes 233.633 322,58 118
Fontes: Contagem da Populao 2007/IBGE, Ipeadata 2000 e Base de Dados do Estado (BDEWeb 2010)/Ipardes.
GRFICO 2
Grau de urbanizao Paran, 2007
(Em %)
96,5
56,5 85,7
3. Pode-se apontar a existncia de vrios indicadores de resultados, mas, considerando a temtica da pesquisa, cabe
destacar a evoluo mais acelerada da incorporao dos modernos princpios e processos da gesto pblica. Os setores
da sade, educao e assistncia social se destacam como setores alinhados com os princpios constitucionais e formas
de gesto pautadas, entre outros instrumentos, na participao do cidado, nos conselhos gestores, na ampliao de
mecanismos de controle e monitoramento, na transparncia da gesto e na participao de outros entes no controle
do servio pblico (IBGE, 2008). Vale ressaltar, aqui, que no desconsideramos o possvel carter apenas formal destes
instrumentos, em muitas circunstncias, como j apontado em vrias pesquisas.
46 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 2
Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira
(Em %)
Estrutura
Faixa Secretaria municipal Setor subordinado
populacional Secretaria municipal Setor subordinado No possui estrutura
em conjunto com diretamente chefia
exclusiva a uma secretaria especfica
outras do Executivo
Pequenos 42,3 11,5 19,2 26,9 _
Mdios 33,3 50,0 16,7 _
Grandes 75,0 12,5 12,5 _
Total 47,5 17,5 17,5 17,5 _
Fontes: Ipea e Ipardes.
Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran 47
GRFICO 3
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto financeira
Municpios e total de ocupados
Pequenos 127 64 9 24 4
Mdios 143 56 25 13 6
Grandes 656 70 14 4 13
Total 926 67 15 8 10
GRFICO 4
Grau de instruo das pessoas ocupadas na gesto financeira
Municpios e total
de ocupados
Pequenos 127 1 26 66 6
Mdios 143 1 27 56 16
Grandes 656 8 39 46 7
Total 926 6 36 50 8
TABELA 3
Aspectos estruturais da rea de gesto financeira
(Em %)
Aspectos estruturais
4. Este comportamento divergente dos mdios municpios ser verificado em vrias outras variveis desta pesquisa.
50 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
Outro fator que impulsiona o uso da informtica a oferta crescente pelo mer-
cado privado de softwares de administrao pblica. A difuso destas prticas eleva
a incorporao e a necessidade de capacitao/qualificao dos servidores para
viabilizar a aplicao dos novos produtos, internalizando o controle da execuo
e dos aumentos de produtividade dos servios.
Esse processo de inovao tecnolgica se realiza com a gradativa absoro dos
novos conhecimentos e lgicas de implementao por servidores do quadro prprio,
que em muitos casos j contam com o discernimento para identificao dos recursos
mais adequados. Esta atuao pode ser considerada indicativa de um potencial de
autonomia tcnica das gestes. Contudo, no pode ser desconsiderado que a fora
do mercado ainda encontra-se muito presente na imposio de pacotes tecnolgicos.
TABELA 4
Planejamento oramentrio, acompanhamento e controle
(Em %)
Possuem mecanismos de
Realizam estudos Disponibilizam informaes acompanhamento e controle
Faixa populacional
socioeconmicos de dotao Despesa Endividamento Endividamento
pessoal no curto prazo no longo prazo
Pequenos 42,3 92,3 100,0 57,7 88,6
Mdios 66,7 83,3 83,3 50,0 66,7
Grandes 62,5 100,0 100,0 75,0 87,5
Total 50,0 92,5 97,5 60,0 85,0
TABELA 5
Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal
(Em %)
TABELA 6
Mecanismos de correo adotados em caso de dficit oramentrio
(Em %)
Municpios
TABELA 7
Participao da populao na gesto financeira
(Em %)
Municpios
Faixa populacional A sociedade civil participa da A populao participa na Os relatrios da execuo oramentria
elaborao do PPA elaborao do oramento so divulgados para a populao
Pequenos 69,2 69,2 92,3
Mdios 66,7 66,7 100,0
Grandes 100,0 87,5 100,0
Total 75,0 72,5 95,0
5. No pode haver dificuldades no acesso s contas municipais. A transparncia da gesto fiscal prevista no Art. 37 da
CF/88, d suporte ao princpio da publicidade. A Lei Complementar (LC) no 101/2000, no Art. 48, estabelece os instru-
mentos de transparncia planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; prestaes de contas e o respectivo
parecer prvio; relatrio resumido da execuo oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
destes documentos aos quais dever ser dada ampla divulgao.
54 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 8
Estrutura da gesto de capital e infraestrutura
(Em %)
Estrutura
TABELA 9
reas em que se realizam parcerias
(Em %)
reas
Faixa populacional
Educao Sade Meio ambiente Transporte Saneamento Outras
Pequenos 81,0 88,0 38,0 65,0 50,0 31,0
Mdios 67,0 83,0 67,0 67,0 67,0 33,0
Grandes 75,0 88,0 100,0 63,0 63,0 25,0
Total 78,0 88,0 55,0 65,0 55,0 30,0
TABELA 10
Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos
realizados pela prefeitura
(Em %)
Instrumentos
Faixa populacional Estudos Decises do Participao de
Decises do secretariado Demandas da populao
tcnicos prefeito entidades sociais
Pequenos 65,4 96,2 73,1 92,3 65,4
Mdios 83,3 100,0 50,0 83,3 83,3
Grandes 87,5 87,5 75,0 87,5 75,0
Total 72,5 95,0 70,0 90,0 70,0
Na base das definies de prioridades, para 95% dos municpios ainda pre-
valece a deciso do prefeito e, contraditoriamente, com peso e distribuio simi-
lar, constam as demandas da populao. Embora em segundo plano, os demais
56 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 11
Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos
da prefeitura
(Em %)
Instrumentos
Faixa populacional Plano Plano de desenvolvi-
PPA Plano estratgico Planos setoriais Plano de governo
diretor mento local sustentvel
Pequenos 84,6 96,2 15,4 30,8 23,1 80,8
Mdios 100,0 100,0 33,3 66,7 50,0 83,3
Grandes 100,0 100,0 62,5 62,5 62,5 100,0
Total 90,0 97,5 27,5 42,5 35,0 85,0
6. De acordo com a Lei no 15.229/2006, a possibilidade de financiamento de obras de infraestrutura e servios com os
municpios pelo estado, somente ocorrer quando os municpios possurem planos diretores aprovados, inclusive para
municpios de menos de 20 mil habitantes.
7. A Agenda 21 o principal documento da Rio 92, conferncia organizada pela Organizao das Naes Unidas
(ONU) na qual mais de 170 pases assinaram compromisso em busca do desenvolvimento sustentvel. O estado do
Paran, pelo Decreto no 2.547/2004 criou o frum permanente da Agenda 21 Paran, formado por representantes
das secretarias de Estado, sociedade civil organizada e organizaes no governamentais. As atividades desse frum
desenvolvem-se juntamente aos municpios para esclarecimentos e adeses aos compromissos da agenda.
Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran 57
TABELA 12
Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras
Demais bens Bens de uso Bens de uso
Bens mveis1 Bens tombados
mveis2 pblico especial comum
Faixa populacional
Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos
(%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia)
Pequenos 96,5 0,9 96,2 0,9 88,5 0,9 65,4 0,7 3,9 1,0
Mdios 83,3 1,6 83,3 1,6 83,3 1,6 50,0 0,7 16,7 1,0
Grandes 87,5 3,3 87,5 3,3 75,0 3,7 50,0 0,8 37,5 1,3
Total 92,5 1,4 92,5 1,4 85,0 1,5 60,0 0,7 12,5 1,2
TABELA 13
Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e na informao dos investimentos
(Em %)
TABELA 14
Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas
(Em %)
Estrutura
Faixa
popula- Setor subordinado
Secretaria municipal Secretaria municipal em Setor subordinado No possui estrutura
cional diretamente che-
exclusiva conjunto com outras a uma secretaria especfica
fia do Executivo
Pequenos 3,9 3,9 80,8 11,5
Mdios 33,3 66,7
Grandes 50,0 12,5 37,5
Total 17,5 5,0 70,0 7,5
GRFICO 5
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto de pessoas
(Em %)
Municpios e total
de ocupados
Pequenos 52 67 12 13 8
Mdios 72 25 56 18 1
Grandes 250 78 11 4 6
Total 374 67 20 8 5
Pessoas ocupadas
GRFICO 6
Grau de instruo das pessoas ocupadas na gesto de pessoas
Municpio e total
de ocupados
Pequenos 52 2 33 52 13
Mdios 72 31 33 29 7
Grandes 250 3 29 57 11
Total 374 8 30 51 11
TABELA 15
Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas
(Em %)
Aspectos estruturais
Municpios com pro-
Faixa populacional Municpios que terceiri- Atividades Processos
Municpios gramas de treinamento
zam atividades na rea de terceirizadas1 informatizados2
informatizados e qualificao para o
gesto de pessoas (mdia) (mdia)
pessoal da rea
Pequenos 11,5 4,8 100,0 98,7 30,8
Mdios 16,7 100,0 94,4 33,3
Grandes 37,5 3,1 100,0 95,8 37,5
Total 17,5 3,8 100,0 97,5 32,5
TABELA 16
Previso de concurso para os prximos dois anos
(Em %)
Faixa populacional Prefeituras com previso de concurso para os prximos dois anos
Pequenos 80,8
Mdios 83,3
Grandes 100,0
Total 85,0
TABELA 17
Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura
(Em %)
Informaes
Faixa populacional
Cadastro e movimentao de servidores Parmetros de polticas setoriais Demandas das secretarias
Pequenos 46,2 46,2 96,2
Mdios 66,7 50,0 100,0
Grandes 62,5 75,0 100,0
Total 52,5 52,5 97,5
TABELA 18
Existncia de PCS e de PCCR
(Em %)
TABELA 19
Existncia de PCCR em reas especficas da prefeitura
(Em %)
TABELA 20
Dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais
(Em %)
Pessoal
Faixa populacional Engenheiros Economistas e adminis-
Mdicos Professores Advogados Contadores
e arquitetos tradores
Pequenos 65,9 3,9 46,2 19,2 23,1 19,2
Mdios 100,0 50,0 16,7
Grandes 62,5 25,0 12,5
Total 70,0 7,5 40,0 15,0 15,00 12,50
TABELA 21
Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura
(Em %)
Realizao de cursos
Que realiza capacitao de capacitao
Faixa populacional
de funcionrios
Programao de cursos Demandas especficas
TABELA 22
Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura
(Em %)
Polticas
TABELA 23
Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado1
(Em %)
TABELA 24
Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia da informao
(Em %)
Estrutura
Faixa popu- Secretaria muni- Setor subordinado
lacional Secretaria municipal Setor subordinado No possui estrutura
cipal em conjunto diretamente chefia
exclusiva a uma secretaria especfica
com outras do Executivo
Pequenos 19,2 11,5 69,2
Mdios 66,7 16,7 16,7
Grandes 12,5 87,5
Total 2, 6 40,0 10,0 47,5
GRFICO 7
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto de TI
Municpios e total
de ocupados
Pequenos 21 76 14 10
Mdios 11 55 9 18 9
Grandes 139 66 12 2 19
Total 171 67 11 5 17
GRFICO 8
Grau de instruo das pessoas ocupadas na gesto de TI
Municpios e total
de ocupados
Pequenos 21 24 57 19
Mdios 11 36 55 9
Grandes 139 1 26 65 8
Total 171 1 26 63 9
TABELA 25
Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI
(Em %)
TABELA 26
Planejamento e segurana de dados
(Em %)
Existncia de planejamento
Faixa populacional Infraestrutura de
Atualizao de hardware Atualizao de software Capacitao de pessoas
redes e segurana
TABELA 27
Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet e experincia da
prefeitura na sua proviso
Servios totalmente informa-
Servios disponveis no site da Servios informatizados
Faixa populacional tizados
prefeitura (%) (anos)
(%)
Pequenos 77,3 18,5 13,0
Mdios 73,2 51,6 13,3
Grandes 91,3 88,7 16,4
Total 83,1 37,5 13,7
TABELA 28
Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura
(Em %)
3 CONSIDERAES FINAIS
Os resultados da pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto
Municipal so sintetizados e avaliados em dois itens complementares. Inicial-
mente, traado um resumo dos setores administrativos pesquisados, ressaltando
as caractersticas bsicas identificadas segundo os conjuntos de municpios. Na
sequncia, busca-se avanar na anlise das deficincias observadas nos respectivos
setores da gesto municipal.
72 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
GRFICO 9
Pessoas ocupadas nas prefeituras
Municpios
3,9
Pequenos
317
2,4
Mdios
884
2,0
Grandes
4.756
2,2
Total
1.290
Pessoas ocupadas
TABELA 29
Pessoas ocupadas nas prefeituras e nos setores de gesto financeira, de pessoas e de TI
Total de ocupados1
Faixa populacional
Prefeitura Gesto financeira Gesto de pessoas Gesto de TI
Pequenos 8.248 127 52 21
Mdios 5.302 143 72 11
Grandes 38.045 656 250 139
Total 51.595 926 374 171
GRFICO 10
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na prefeitura
Municpio e total
de ocupados
Pequenos 8.248 75 13 2
Mdios 5.302 59 32 6 2
Grandes 38.045 74 16 4 6
Total 51.595 73 17 5 5
GRFICO 11
Grau de instruo das pessoas ocupadas nas prefeituras
Municpio e total
de ocupados
Pequenos 8.248 25 35 29 11
Mdios 5.302 18 41 33 7
Grandes 38.045 18 29 44 8
Total 51.595 19 31 41 9
QUADRO 1
Gesto financeira
Planejamento e execuo
Estrutura do rgo responsvel pela Aspectos estruturais da rea de gesto
gesto financeira (% de municpios) financeira Mecanismos de correo do dficit
Nvel de atualizao das bases tributrias (nme-
oramentrio
ro mdio de anos de defasagem na atualizao)
(% de municpios)
FAIXA POPULACIONAL
Existncia de
Setor
programas de
subordinado Atividades Aumento da arre-
Secretaria munici- treinamento e Planta Genrica Legislao Reduo de
diretamente terceirizadas 1 Cadastro IPTU cadao de tributos
pal exclusiva qualificao para de Valores ISSQN despesas
chefia do (% mdia) prprios
funcionrios
Executivo
(% de municpios)
Municpios pequenos 42,3 26,9 16,8 53,9 6,4 4,2 5,2 7,7 92,3
Municpios mdios 33,3 0,0 6,3 83,3 10,3 6,5 6,7 0,0 100,0
Municpios grandes 75,0 0,0 15,6 75,0 7,8 5,4 2,3 25,0 87,5
Total 47,5 17,5 15,0 62,5 7,0 4,8 4,7 10,0 92,5
QUADRO 2
Gesto de pessoas
Estrutura do rgo responsvel Planejamento e execuo
Aspectos estruturais da rea de gesto
pela gesto de pessoas
de pessoas
(% de municpios)
QUADRO 3
Gesto de capital e infraestrutura
(Em % de municpios)
Planejamento e execuo
QUADRO 4
Gesto de tecnologia da informao
Estrutura do rgo responsvel pela Planejamento e execuo
tecnologia de informao Atividades Existncia de planejamento Computadores em rede local
(% de municpios) de TI (% de municpios) (% de municpios)
Faixa populacional Servios
terceirizadas1 totalmente
No possui (% mdia) Infraestrututura Parte dos
Setor subordinado Atualizao Atualizao Capacitao informatizao Todos os
estrutura de redes e computadores de
a uma secretaria de hardware de software de pessoas computadores
especfica segurana todas as secretarias
Municpios pequenos 19,2 69,2 57,7 30,8 30,8 23,1 30,8 77,3 38,5 7,7
Municpios mdios 66,7 16,7 50,0 33,3 33,3 33,3 33,3 73,2 33,3 16,7
Municpios grandes 87,5 0,0 75,0 62,5 62,5 50,0 62,5 91,3 75,0 25,0
Total 40,0 47,5 60,0 38,5 38,5 30,8 38,5 83,1 45,0 12,5
REFERNCIAS
BALDO, R. A. Horizontes para a administrao pblica: reflexes sobre a
gesto pblica brasileira. 2008. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal
do Paran, UFPR, Curitiba, 2008.
1 INTRODUO1
O presente captulo contm os resultados da pesquisa Fortalecimento institucional
e qualificao da gesto municipal no mbito do estado de So Paulo. O estudo
teve por objetivo apresentar um diagnstico da gesto pblica nos municpios
paulistas e identificar os entraves ao seu fortalecimento institucional.
Como uma empreitada exploratria, a pesquisa almejou identificar fatores
que possam delimitar parmetros da capacidade de gesto municipal e apontar as
questes que necessitam de aprofundamento, assim como as propostas de pol-
ticas pblicas voltadas sua melhoria. Neste contexto, capacidade de gesto
a competncia do Poder Executivo municipal em cumprir seus objetivos e suas
atribuies legais, de acordo com o interesse pblico, com eficincia, alcance e efi-
ccia. Utiliza-se para tanto os recursos disponveis, de maneira a potencializ-los,
por meio do aproveitamento adequado dos instrumentos e das ferramentas do
processo de gesto e de sua capacidade de articulao com demais entes federados
e demais parceiros.
*
Tcnica da Fundao Prefeito Faria Lima/Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam) e coor-
denadora do projeto. E-mail: mcmcruz@sp.gov.br
**
Tcnico do Cepam. E-mail: fmontoro@sp.gov.br
***
Tcnica do Cepam. E-mail: sbio@sp.gov/br
****
Bolsista da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mails: manu_usp@
yahoo.com.br, silviacraveiro@gmail.com e talitapcastro@gmail.com
1. A equipe agradece o apoio de Felipe Soutello e Nelson Hervey Costa no desenvolvimento do trabalho. Esta pesquisa
contou com a colaborao, em itens especficos, dos tcnicos Alfredo Santana, Antnio Celso Albuquerque Filho, Car-
los Corra Leite, Cntia Melchiori, Josefina de Lo Ballanotti, Juarez Mota, Luis Antnio da Silva, Mrcia Dias, Maria de
Fatima Porcaro, Ricardo Kadouaki, Sandra Yamasaki e Thais Ramires da Silva; e com o apoio administrativo de Maria
Teresa Tavares de Lima Ferraz e Rosngela Alves da Silva. O captulo foi revisto por Eva Barbosa.
88 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 1
Descrio da amostra do estado de So Paulo
Total de municpios Total de municpios PIB per capita mdio dos municpios amostrados
Faixa populacional
no estado na amostra 2006 (R$)
Pequenos 399 27 30.475,95
Mdios 173 16 31.711,03
Grandes
73 7 17.491,78
2. As informaes do suplemento do estado de So Paulo sero destacadas nas tabelas como suplemento SP.
3. O Cepam agradece a participao dos municpios de Altinpolis, Alumnio, Araariguama, Areipolis, Ariranha, Ava,
Biritiba Mirim, Borebi, Buritizal, Cabrlia Paulista, Casa Branca, Cerquilho, Cordeirpolis, Coroados, Diadema, Gavio
Peixoto, Guararema, Iporanga, Itapevi, Itapu, Itatiba, Jaborandi, Jaci, Jambeiro, Louveira, Macatuba, Miracatu, Monte
Alegre do Sul, Monte Mor, Motuca, Nazar Paulista, Onda Verde, Perube, Rancharia, So Joo da Boa Vista, So Jos
dos Campos, So Sebastio, Sorocaba, Sumar, Tabapu, Tabatinga, Tarum, Taubat, Trememb, Ubirajara, Uru, Vali-
nhos, Vargem, Vinhedo e Votorantim.
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 89
4. Esta pesquisa no considerou como terceirizao a contratao de programas de gesto informatizados (loca-
o de softwares), uma vez que o controle e a realizao das atividades permaneceram como atribuies das equi-
pes municipais.
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 91
2 GESTO FINANCEIRA
GRFICO 1
Estrutura organizacional responsvel pela gesto financeira
(Em %)
4 2
13 14
13 14 36
6
56
16
4
69 71
19
4 42
19
5. As opes de estrutura utilizadas na pesquisa foram as mesmas da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC), realizada pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Ressalta-se que o primeiro nvel
hierrquico composto por diviso, departamento ou rgo similar foi classificado como setor subordinado diretamente
chefia do Poder Executivo.
92 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
encontrada em mais de 70% dos municpios grandes (grfico 1). Esses dados
apontam para a importncia dada rea.
Quanto ao vnculo empregatcio, h predominncia de servidores efetivos
(estatutrios e celetistas) ocupados na gesto financeira (tabela 2).
TABELA 2
Pessoas ocupadas na gesto financeira, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 3
Pessoas ocupadas na gesto financeira, segundo grau de instruo
(Em %)
TABELA 4
Municpios que oferecem capacitao aos funcionrios da gesto financeira
(Em %)
TABELA 5
Mdia de processos informatizados na gesto financeira
(Em %)
6. O PGG objetiva melhorar o planejamento e o acompanhamento da gesto dos recursos pblicos, tornando
mais eficiente e eficaz o trabalho realizado pelos rgos municipais, por meio da oferta de atividades permanen-
tes de capacitao, sob a forma de educao continuada. Disponvel em: <http://pgg.fundap.sp.gov.br/plan/index.
php?option=com_content&view=article&id=20:objetivos&catid=31:apresentacao-do-curso&Itemid=46>.
7. Foram oferecidos aos municpios paulistas os cursos de Planejamento e Oramento no Municpio, em 2009; e
Contabilidade Pblica Aplicvel s Entidades Municipais e Estrutura de Auditoria Eletrnica do Estado de So Paulo
(AUDESP), em 2010.
94 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 6
Municpios com servios externos de auxlio gesto financeira
(Em %)
8. As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do PPA, elaborao do oramento, ela-
borao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do cadastro
imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes, manuteno do cadastro de empresas, autnomos e outros.
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 95
TABELA 7
Periodicidade de atualizao das informaes de execuo oramentria
(Em %)
Atualizao on-line, diria ou semanal Atualizao sem periodicidade ou com periodici-
Faixa populacional
das informaes dade maior do que a semanal
Pequenos 92,6 7,4
Mdios 93,8 6,3
Grandes 100,0 0,0
Total da amostra 94,0 6,0
Fonte e elaborao dos autores.
9. Conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar (LC) no 101/2000 estabelece normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, conforme sua ementa.
96 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 8
Municpios que disponibilizam informaes sobre a execuo oramentria aos
gestores municipais
(Em %)
TABELA 9
Municpios que possuem mecanismos de controle de despesas
(Em %)
Endividamento de longo
Faixa populacional Despesa com pessoal Endividamento de curto prazo
prazo
Pequenos 96,3 70,4 51,9
Mdios 93,8 75,0 81,3
Grandes 100,0 100,0 100,0
Total da amostra 96,0 76,0 68,0
TABELA 10
Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal
(Em anos)
10. O Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) ser aqui denominado de ISS.
98 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 11
Receita obtida por meio de convnios em relao receita oramentria municipal
(Em %)
11. O Art. 25 da LRF define transferncia voluntria como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente
da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucio-
nal, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. Em geral, as transferncias voluntrias so concretizadas por
meio da celebrao de convnios.
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 99
TABELA 12
Mecanismos de correo adotados pelos municpios em caso de dficit oramentrio
(Em %)
12. Pelo Art. 42 da LC no 101/2000, a administrao municipal, nos ltimos oito meses de gesto, no pode assumir
obrigaes de despesas a serem pagas no prximo exerccio e mandato, a no ser que tenha disponibilidade de caixa
suficiente para sald-las. A Lei no 10.028/2000 incluiu o Art. 359-C no Cdigo Penal, prevendo pena de um a quatro
anos de recluso para quem no obedecer quele artigo.
100 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
que j deveria estar prevista na lei oramentria. No entanto, pode ser exigida durante
a execuo, principalmente quando se tratar de emendas de parlamentares previstas e
autorizadas, mas ainda no liberadas pelo Executivo.
A inscrio em restos a pagar foi citada em 28% dos municpios. Por fim,
24% aumentariam a arrecadao de tributos prprios e apenas 2% (um muni-
cpio de grande porte) solicitaria emprstimo (endividamento de longo prazo).
TABELA 13
Participao na gesto financeira
(Em %)
Municpios onde as organizaes da sociedade civil Municpios que possuem instrumentos de participa-
Faixa populacional
participam da elaborao do PPA o da populao na elaborao do oramento
Pequenos 55,6 96,3
Mdios 68,8 87,5
Grandes 85,7 85,7
Total da amostra 64,0 92,0
A pesquisa levantou que 58% dos municpios da amostra declaram que todas as
reas da prefeitura participaram da elaborao do PPA, sendo que, entre os estratos,
esse percentual crescente conforme aumenta o porte populacional. Observou-se,
no entanto, que em muitos municpios as reas fins ainda tm participao restrita.
Dos municpios da amostra, 64% afirmam incorporar as organizaes da
sociedade civil ao processo de elaborao do PPA percentual crescente quanto
maior o porte populacional (tabela 13). Entre as instituies participantes, foram
citados, principalmente, conselhos gestores (sade, educao etc.) e associaes
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 101
TABELA 14
Municpios com equipe responsvel pela gesto de capital e infraestrutura
(Em %)
13. A Lei no 8.666/1993 estabelece, em seu Art. 67, que a execuo de contratos dever ser acompanhada e fisca-
lizada por um representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para
assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 103
TABELA 15
Municpios que realizam parcerias para atender s demandas de investimentos
(Em %)
TABELA 16
reas em que os municpios realizam parcerias para atender s demandas
de investimentos
(Em %)
TABELA 17
Elementos considerados para a definio de prioridades dos investimentos
realizados pela prefeitura
(Em %)
TABELA 18
Instrumentos utilizados como subsdio ao planejamento dos investimentos
da prefeitura
(Em %)
14. Conhecida como Estatuto da Cidade, a Lei no 10.257/2001 dispe sobre a obrigatoriedade de elaborao do
plano diretor para os municpios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas e aglome-
raes urbanas; integrantes de rea de especial interesse turstico ou rea em que haja atividades com significativo
impacto ambiental; e aqueles que queiram utilizar os instrumentos de parcelamento, edificao ou utilizao compul-
sria de imveis.
106 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 19
Municpios que possuem cadastros de bens e nmero de anos desde a ltima atualizao
Demais bens Bens de uso pblico
Veculos Bens de uso comum Bens tombados
Faixa mveis especial
populacional Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos
(%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia)
Pequenos 92,6 1,8 96,3 1,8 59,3 2,5 48,2 1,9 3,7 1,0
Mdios 93,8 0,7 93,8 0,7 81,3 3,7 56,3 4,3 31,3 1,4
Grandes 100,0 0,6 100,0 0,7 100,0 1,1 100,0 2,57 42,9 2,0
Total da
94,0 1,0 96,0 1,1 72,0 2,4 58,0 2,9 18,0 1,5
amostra
TABELA 20
Municpios em que a populao participa da escolha e informada sobre os investimentos
(Em %)
4 GESTO DE PESSOAS
GRFICO 2
Estrutura organizacional responsvel pela gesto de pessoas
(Em %)
7 6 4
16
26
71
94
76
67
29
4
Pequenos Mdios Grandes Total da amostra
TABELA 21
Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 22
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 23
Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo o grau de instruo
(Em %)
TABELA 24
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo o grau de instruo
(Em %)
TABELA 25
Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas
(Em %)
15. Os servios pesquisados foram: folha de pagamento, dados cadastrais dos funcionrios e movimentao dos servi-
dores. O entrevistado podia, entretanto, destacar outros aleatoriamente, caso desejasse.
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 113
TABELA 26
Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura
(Em %)
TABELA 27
Municpios com dificuldade de contratao de profissionais por questes salariais
(Em %)
Engenheiros e Economistas e
Faixa populacional Mdicos Professores Advogados Contadores
arquitetos administradores
Pequenos 48,2 0,0 18,5 14,8 7,4 7,4
Mdios 75,0 6,3 31,3 25,0 31,3 18,8
Grandes 85,7 14,3 14,3 14,3 14,3 14,3
Total da amostra 62,0 4,0 22,0 18,0 16,0 12,0
TABELA 28
Municpios com quadro de pessoal, Plano de Cargos e Salrios (PCS) e PCCR
(Em %)
TABELA 29
Municpios com PCCR e estatuto em reas especficas da prefeitura
(Em %)
16. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB); a Lei Federal no 10.172/2001, que institui o Plano Nacional de
Educao (PNE); a Lei Federal no 11.738/2008, que institui o piso salarial profissional nacional para os profissionais do
magistrio pblico da educao bsica; e a Resoluo no 2/2009, do Conselho Nacional da Educao (CNE) preveem
que os municpios organizem legislao que estabelea as normas do magistrio (Estatuto do Magistrio) e o PCCR
para os profissionais da rea.
116 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 30
Municpios com cursos de capacitao para seus funcionrios
(Em %)
TABELA 31
Instrumentos de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto
da prefeitura
(Em %)
TABELA 32
Municpios que possuem instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado
(Em %)
No possui servios de Possui pelo menos um Possui balco integrado
Possui servio de
Faixa populacional atendimento e comuni- servio de atendimento de atendimento ao
ouvidoria pblica
cao ao cidado e/ou comunicao cidado
Pequenos 7,4 92,6 22,2 11,1
Mdios 6,3 93,8 31,3 43,8
Grandes 0,0 100,0 57,1 71,4
Total da amostra 6,0 94,0 30,0 30,0
Fonte e elaborao dos autores.
5 TECNOLOGIA DA INFORMAO
17. Os servios e os instrumentos de comunicao ou participao do cidado so: balco integrado de atendimento
ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta, site, e-mail, informativos peri-
dicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais/computadores disponveis ao pblico, publicaes
e cartilhas, e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 119
GRFICO 3
Estrutura organizacional responsvel pela gesto de TI
(Em %)
6
6
36
63
100
88
11
56
26
18. No portal governoeletronico.com.br, governo eletrnico uma forma de modernizar a estrutura do Estado que
passa a utilizar nos processos governamentais as novas tecnologias da informao na prestao de servios e infor-
maes para cidados, fornecedores, servidores e demais governos. O conceito no se restringe simples automao
dos processos e disponibilizao de servios pblicos por meio de servios on-line na internet, mas na transformao
da maneira com que o governo, por meio da TI, atinge os seus objetivos para o cumprimento do papel do estado.
O governo eletrnico engloba, principalmente, trs tipos de transaes, a saber: G2G (forma reduzida da expresso em
ingls government to government), relao intra ou intergovernos; G2B (government to business), ou seja, transaes
entre governos e fornecedores; e G2C (forma reduzida de government to citizen), relaes entre governos e cidados
(FERNANDES, 2000). Essas transaes ocorrem no apenas por meio da internet, mas tambm por meio de telefonia
mvel, televiso digital, call centers e outros tipos de aplicaes ligadas aos computadores (FERNANDES, op. cit.).
120 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 33
Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 34
Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo o grau de instruo
(Em %)
TABELA 35
Municpios que oferecem capacitao aos funcionrios da rea de TI
(Em %)
TABELA 36
Atividades de TI terceirizadas
(Em %)
TABELA 37
Municpios que realizam parcerias na gesto de TI, por parceiro
(Em %)
TABELA 38
Municpios que ofertam programas de incluso digital suplemento SP
(Em %)
Cabe ressaltar que as parcerias, firmadas pelos municpios com as esferas esta-
dual e federal, esto centradas em aes de incluso digital (tabela 38). O Acessa
So Paulo,19 do governo estadual, e os Telecentros,20 do governo federal, so as
iniciativas mais presentes nos municpios entrevistados. As informaes coletadas
indicam que esses programas tm o mesmo percentual nos trs estratos. Observou-
-se, tambm, que vrias localidades desenvolvem, com recursos prprios, iniciati-
vas, como laboratrios nas escolas ou pontos de incluso digital. Alm do acesso,
promovem cursos e outros projetos relacionados ao uso da internet.
19. Criado em 2000, o programa oferece populao do estado o acesso a novas tecnologias de informao e comu-
nicao, por meio de espaos pblicos com computadores para acesso internet gratuita e livre. O Acessa So Paulo
desenvolvido em parceria com os municpios ou outros rgos do governo estadual. Atualmente, possui postos em
525 municpios (ACESSA SO PAULO, 2010).
20. Os municpios denominam de telecentros os diversos programas federais de incluso digital presentes nos Pontos
de Cultura, Casa Brasil, Centros de Incluso Digital, ProInfo, Infocentro, Gesac, entre outros. O governo federal apoia os
municpios fornecendo mobilirio, computadores, infraestrutura de rede lgica e de sistemas, instalao de softwares
livres e de programas informatizados de gesto do telecentro. Em contrapartida, as prefeituras devem oferecer local
adequado, com acesso internet, luz, gua potvel, sanitrios, linha telefnica e acessibilidade s pessoas com defici-
ncia. H 8.067 telecentros no Brasil. Fonte: Mapa dos Telecentros do Brasil (ONID, 2010).
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 125
TABELA 39
Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura
(Em %)
Outro ponto que merece ser realado o acesso internet de banda larga
(acima de 512 kbps), presente em praticamente todas as prefeituras, mas no dis-
ponvel a todos os equipamentos. No caso especfico do estado de So Paulo, em
funo do programa Intragov, os municpios dispem de banda larga por causa
da infraestrutura instalada e disponibilizada aos servios municipais de sade,
educao, assistncia social e ao programa Acessa So Paulo.
Apesar do acesso banda larga nos municpios paulistas, a sua qualidade
ainda uma meta a ser alcanada. Vrios dos entrevistados afirmam que as opera-
doras de telefonia deveriam investir em infraestrutura para proporcionar melhor
funcionamento e algumas prefeituras informam estar buscando alternativas para
no depender unicamente de uma operadora, criando estrutura prpria ou utili-
zando mais de uma fornecedora.
126 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 40
Servios informatizados na prefeitura e servios disponveis em site prprio
(Em %)
21. Verificou-se que os sites dos municpios da amostra possuem endereo oficial (sp.gov.br), diferentemente dos
resultados da pesquisa da Secretaria Estadual de Gesto Pblica de So Paulo, concluda em maro de 2007. Segundo
este estudo, 65% dos municpios apresentavam pgina oficial na internet, sendo que 5% apresentavam endereos
alternativos e 30% no tinham site. Para mais informaes, ver: <www.municipiosnaweb.sp.gov.br/portal/conteudo/
projeto.html>. Acesso em: 16 jul. 2010.
22. A LC no 131/2009 (Lei da Transparncia) altera a LRF no exerccio da transparncia, estabelecendo pleno co-
nhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico. Ressalta-se que, at junho de 2013, todos os
municpios devem possuir os sistemas de gesto integrada, e as informaes da gesto financeira devem estar em um
portal de transparncia.
128 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 41
Municpios que realizam acompanhamento dos acessos ao site
(Em %)
23. Tal informao foi fornecida pelos prprios entrevistados. No entanto, a pesquisa no previu a consulta aos sites
dos municpios pesquisados.
24. Web 2.0 um termo criado em 2004 e envolve uma forma de utilizao da internet que permite a interao entre
os usurios e possibilita que o internauta publique contedo nos sites. As ferramentas da web 2.0 so simples, intui-
tivas e interativas, no precisam ser adquiridas nem instaladas e possvel utiliz-las em qualquer computador com
acesso internet. Os fluxos de informaes criados pela web 2.0 no so uni ou bidirecionais, ou seja, de pessoa para
pessoa ou do site para o internauta, mas multidirecionais e horizontais.
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 129
TABELA 42
Municpios que oferecem acesso wireless populao suplemento SP
(Em %)
6 ANLISE COMPARATIVA
Nesta seo, ser apresentada uma anlise comparativa entre as gestes estudadas
e os pressupostos levantados quanto a estrutura organizacional e posicionamento
no organograma municipal; equipe da rea vnculo empregatcio, escolaridade
e capacitao do pessoal; informatizao; terceirizao; planejamento; e participa-
o e controle social. Sero analisadas, com mais destaque, as gestes financeira,
de pessoas e de TI.
As prefeituras analisadas possuem, na maioria dos casos, estruturas orga-
nizacionais funcionais, verticais e hierarquizadas, com pouca flexibilidade e
dinamismo que seria exigido para uma arquitetura organizacional voltada para
resultados. Nas reas pesquisadas, verifica-se uma diferenciao com relao ao
seu posicionamento na estrutura; a gesto de finanas ocupa predominantemente
o primeiro escalo no organograma, diferentemente das reas de gesto de pessoas
e de TI. A anlise dos dados indica que as tarefas associadas a estas gestes costu-
mam apresentar carter executor de tarefas. Esse quadro permite compreender a
importncia atribuda s reas, nessas instituies. A rea mais institucionalizada
a de gesto financeira.
Ao analisar as equipes dos eixos pesquisados, verifica-se que os municpios
dispem de situaes diferenciadas nas gestes. Quanto ao vnculo empregat-
cio, as equipes das reas de gesto financeira e de pessoas so formadas, prin-
cipalmente, por servidores efetivos, seguindo a tendncia das prefeituras como
um todo; a rea de TI possui mais comissionados e sem vnculo permanente.
Ao analisar a formao, observa-se que mais de 44% dos servidores da prefeit
ura como um todo possuem, no mnimo, ensino superior incompleto. Nos trs
eixos analisados, a escolaridade maior do que a dos servidores da prefeitura.
A rea com maior escolaridade TI, seguida pela rea de gesto de pessoas e a
financeira. Nos eixos analisados, a participao em cursos tambm no igua-
litria. A gesto financeira apresenta o maior percentual, seguida por gesto
de pessoas e TI. Observa-se, ainda, que so escassos os planos estratgicos de
capacitao, com aes continuadas. Estas atividades, geralmente, no tm sido
incorporadas ao planejamento oramentrio das prefeituras e refletem a baixa
importncia da temtica nas prefeituras.
Os dados relativos informatizao dos servios municipais so expressi-
vos, nos eixos analisados, alcanando ndices superiores a 80% das atividades
desenvolvidas. As prefeituras dispem de sistemas para controle, cadastro e
atendimento populao, em setores como finanas, pessoal, sade, educa-
o e patrimnio. Entretanto, identifica-se a existncia de sistemas paralelos
e burocratizados, a falta de integrao e a no apropriao das informaes
produzidas, aos rgos estaduais e federais, pelos tcnicos e gestores muni-
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 131
GRFICO 4
Municpios com servios externos de auxlio gesto financeira, de pessoas e de TI
(Em %)
100
92
90
80
70
60
48
50
40
30
30
20
10
0
Financeira Pessoas TI
7 CONSIDERAES FINAIS
O carter inovador deste estudo, tanto pela sua temtica quanto pela dinmica
do trabalho em rede com vrias instituies de pesquisa, permitiu identificar
elementos para um diagnstico da capacidade de gesto das administraes
pblicas municipais.
Os eixos de gesto estudados (finanas, capital e infraestrutura, e pessoas e
tecnologia da informao) formam um ncleo de atividades encontradas em todas
as esferas de governo. So a base para o bom desempenho de qualquer poltica
pblica. Administrar recursos financeiros, pessoas e ativos fsicos responsabilidade
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico 133
REFERNCIAS
ACESSA SO PAULO. Disponvel em: <www.acessasp.sp.gov.br/modules/xt_
conteudo/index.php?id=1/>. Acesso em: 2 jul. 2010.
BARRETT, K.; GREENE, R. Grading the states 08: the mandate to measure.
Governing: measuring performance the state management report card for 2008,
Mar. 2008. Disponvel em: <www.pewcenteronthestates.org/uploadedFiles/
Grading-the-States-2008.pdf>. Acesso em: 16 ago. 2010.
1 INTRODUO
Antes de iniciar as anlises que qualificam a gesto nos governos municipais da
amostra, ser contextualizada, brevemente, a socioeconomia capixaba. O territ-
rio do estado do Esprito Santo delimitado por uma extenso de 46.078 km e
possui uma populao de 3,45 milhes de habitantes.1
Do ponto de vista econmico, a indstria abarca, no presente, peso rele-
vante na renda estadual. Sua origem tem relao direta com a poltica de erradi-
cao dos cafezais, implementada pelo governo federal na dcada de 1960, como
reflexo da crise do mercado internacional do caf. Alm disso, configurou-se,
a partir do desejo de uma elite local apoiada no discurso do progresso, como
sada para a condio de atraso do Esprito Santo em relao aos outros estados
da regio Sudeste. A ampliao do peso do setor industrial no territrio capi-
xaba , portanto, relativamente recente, tendo como marco importante o fim da
dcada de 1960. Acerca desta temtica da constituio de indstrias no Esprito
Santo, desde esse marco temporal, diversos autores contriburam, entre os quais
podem ser destacados Rocha e Cossetti (1983), Rocha e Morandi (1991), bem
como Silva (1995).
*
Coordenador tcnico do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN).
**
Bolsista da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes).
***
Tcnico do IJSN.
****
Estagirio.
1. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e do IJSN (IBGE; IJSN, 2007).
142 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
MAPA1
Diviso regional do Esprito Santo
(Em microrregies de gesto administrativa)
TABELA 1
Descrio do estrato municipal
PIB per capita em relao
Estrato municipal Populao
mdia estadual
1. Pequenos e menos produtivos At 20 mil habitantes Menor
2 . Pequenos e mais produtivos At 20 mil habitantes Maior
3 . Mdios e menos produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Menor
4 . Mdios e mais produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Maior
5 . Grandes e menos produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Menor
6 . Grandes e mais produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Maior
Fonte: Ipea, 2010.
TABELA 2
Descrio da amostra por estrato
Total de Total de Distncia mdia dos Tempo mdio de
Renda per capita
Estrato municpios municpios municpios da capital instalao dos
(mdia em 2000)
no estrato amostrados do estado (km) municpios (anos)
1 42 8 200,30 116,44 38,38
2 2 1 229,92 43,44 71,00
3 21 7 190,48 160,84 53,29
4 4 4 205,96 123,36 53,75
5 7 2 245,41 55,19 71,00
6 2 2 450,81 10,68 71,00
2. Alm dos pesquisadores da equipe tcnica, a pesquisa contou com a participao de Adilson Pereira de Oliveira
Junior, Hamanda Marques de Antnio, Leonardo Santos Prata e Lus Felipe Nunes Coutinho.
148 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 3
Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira
(Em %)
Secretaria municipal Setor subor- Setor subordinado
Secretaria munici- No possui estrutura
Faixa populacional em conjunto com dinado a uma diretamente che-
pal exclusiva especfica
outras secretaria fia do Executivo
Pequenos 88,89 11,11
Mdios 63,64 36,36
Grandes 100,00
Total 79,16 20,83
Fonte: Dados da pesquisa.
Elaborao dos autores.
TABELA 4
Aspectos estruturais da rea de gesto financeira
(Em %)
Atividades Processos Municpios com programas de
Faixa Municpios com servios
terceirizadas1 informatizados2 treinamento e qualificao para
populacional externos de contabilidade
(mdia) (mdia) seus funcionrios
Pequenos 44,44 19,44 97,78 22,22
Mdios 45,45 31,82 94,55 54,55
Grandes 50,00 31,25 100,00 75,00
Total 45,83 45,83
Fonte: Dados da pesquisa.
Elaborao dos autores.
Notas: 1As atividades terceirizadas pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do PPA, elaborao do oramen-
to, elaborao da planta genrica de valores, execuo da LOA, manuteno do cadastro imobilirio, manuteno do
cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos.
2
Os seguintes procedimentos foram pesquisados quanto sua informatizao: arrecadao de tributos, contabilidade,
controle da execuo do PPA, controle da execuo oramentria e dvida ativa.
Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo 149
No que tange relao dos municpios com o terceiro setor, para provi-
mento de servios de natureza pblica, existem menes de repasses de recursos
em alguns municpios, notoriamente para organizaes sociais (OS), mas tambm
havendo casos de repasses a organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIPs) e organizaes no governamentais (ONGs), ocorrendo repasse aos
trs tipos de organizaes em 50% dos grandes, 63,64% dos mdios e 11,11%
dos pequenos.
Outro aspecto de peso na amostra, envolvendo relaes intermunicipais, a
ocorrncia de consrcios, enunciados em 50% dos grandes, 45,45% dos mdios
e 44,44% dos pequenos, notadamente consrcios na rea da sade.
TABELA 5
Planejamento oramentrio, acompanhamento e controle
(Em %)
TABELA 6
Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal
Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao da(o)
Faixa populacional
PGV Cadastro IPTU Legislao ISSQN
Total
TABELA 7
Indicador de autonomia fiscal para o Esprito Santo municpios da amostra
Receita oramentria Receita prpria/receita oramentria
Municpio Populao Receita oramentria
per capita (%)
Grandes
Serra 397.226 1.095.671.760,00 3.447,49 18,64
Cariacica 362.277 676.951.731,00 1.704,20 16,01
Vitria 317.817 222.067.587,90 1.116,13 29,71
Cachoeiro de Itapemirim 198.962 277.034.414,70 764,70 12,44
Mdios
Aracruz 77.414 103.821.435,60 5.153,96 14,18
Nova Vencia 46.080 242.144.659,00 3.127,92 4,59
Domingos Martins 32.304 56.287.037,35 2.434,03 10,35
Conceio da Barra 27.029 44.287.572,22 1.872,15 10,14
Guau 26.648 50.283.314,38 1.860,35 3,72
Pedro Canrio 24.196 44.479.947,45 1.669,17 6,35
Pinheiros 23.656 51.423.840,46 1.591,87 6,35
Sooretama 23.268 65.466.785,16 1.420,72 2,71
Jaguar 23.125 32.648.729,25 1.403,16 5,77
Anchieta 20.144 30.695.206,81 1.268,61 28,04
Barra de So Francisco nd nd nd
(Continua)
152 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
(Continuao)
Receita oramentria Receita prpria/receita oramentria
Municpio Populao Receita oramentria
per capita (%)
Pequenos
TABELA 8
Mecanismos de correo adotados em caso de dficit oramentrio
Municpios (%)
3. A qualidade e a clareza dessas informaes, bem como dos demais municpios do Brasil de mesmo porte, devem
ser avaliados pela ONG Contas Abertas, por meio de um ndice de transparncia. Tal ndice possibilitar hierarquizar
esses municpios, avaliando melhor a qualidade e a atualizao desses dados (MUNICPIO..., 2010).
Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo 155
TABELA 9
Participao da populao na gesto financeira
(Em %)
Municpios
TABELA 10
Existncia e caracterstica dos conselhos municipais nos municpios da amostra 2008
(Em %)
Conselho municipal
Faixa populacional
Existncia Paridade Reunies realizao
Pequenos 75 25 75
Mdios 36,36 36,36 18,18
Grandes 11,11 11,11 11,11
TABELA 11
Estrutura da gesto de capital e infraestrutura
(Em %)
TABELA 12
Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realiza-
dos pela prefeitura
(Em %)
TABELA 13
Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos da
prefeitura
(Em %)
TABELA 14
Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras
Pequenos 88,89 1,25 88,89 1,25 88,89 2,25 55,56 3,00 11,11 1,00
Mdios 100,00 1,00 81,82 1,00 63,64 1,0 63,64 3,00 18,18 1,50
Grandes 100,00 3,00 100,0 2,00 100,0 2,75 75,00 3,33 100,0 1,00
TABELA 15
Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e informada dos investimentos
(Em %)
TABELA 16
Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas
(Em %)
TABELA 17
Pessoas ocupadas na prefeitura segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
Faixa populacional Estatutrios Celetistas Somente comissionados Total
empregatcio
Pequenos 35,71 21,81 23,89 18,59 100
Mdios 55,86 4,69 12,30 27,15 100
Grandes 58,17 8,38 9,90 23,54 100
Total 54,56 9,20 12,40 23,84 100
TABELA 18
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
Faixa populacional Estatutrios Celetistas Somente comissionados Total
permanente
Pequenos 50,91 20,00 23,64 5,45 100
Mdios 66,67 31,67 1,67 100
Grandes 63,29 6,96 8,54 21,20 100
Total 62,73 6,72 15,89 14,66 100
Tambm nesse caso, foi possvel verificar que a maior parcela do pessoal
atuante no setor de gesto de pessoas de servidores estatutrios e celetistas (apro-
ximadamente 63%), enquanto uma parcela menor, embora ainda significativa
(em torno de 37%), seja composta de comissionados ou de pessoas sem vnculo
empregatcio com as prefeituras municipais.
A tabela 19 mostra a porcentagem de pessoas ocupadas na rea de gesto de
tecnologia da informao (TI) nas prefeituras municipais, por faixa de populao.
So aquelas pessoas que trabalham na gesto do conjunto de recursos tecnolgi-
cos e computacionais para gerao e uso da informao. A TI trabalha com os
seguintes componentes: equipamentos e instalaes de informtica (hardware) e
seus dispositivos e perifricos; programas de computao (software) e seus recur-
sos; sistema de telecomunicaes; e gesto de dados e informaes.
TABELA 19
Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
Faixa populacional Estatutrios Celetistas Somente comissionados Total
empregatcio
Pequenos 33,33 33,33 33,33 100
Mdios 40,91 59,09 100
Grandes 45,98 21,84 17,24 14,94 100
Total 44,64 16,96 25,89 12,50 100
No caso de TI, verificou-se que a maior parcela do pessoal que atua no setor
de servidores estatutrios e celetistas (aproximadamente 62%), enquanto uma
parcela muito significativa (em torno de 36%) composta de comissionados ou
Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo 163
de pessoas sem vnculo empregatcio com as prefeituras municipais. Este fato pode
ser explicado pela especializao necessria s caractersticas especficas desta rea,
com o elevado grau de sofisticao e desenvolvimento apresentado nas ltimas
dcadas. Deve-se destacar, todavia, que esta participao menor para os munic-
pios mdios e pequenos.
O percentual de profissionais que atuam na gesto financeira, ou seja, aque-
les que trabalham com alocao do oramento, previso, execuo oramentria,
contabilidade, relatrios financeiros, gesto da dvida e do investimento, esto
distribudos de acordo com seu vnculo empregatcio (tabela 20).
TABELA 20
Pessoas ocupadas na gesto financeira segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
Faixa populacional Estatutrios Celetistas Somente comissionados Total
empregatcio
Pequenos 47,06 15,29 35,29 2,35 100
Mdios 81,86 18,14 100
Grandes 81,24 5,10 6,56 7,10 100
Total 77,92 4,89 12,29 4,89 100
de se notar que a grande maioria das pessoas que trabalham nessa rea
mais de 80% do total , nos municpios mdios e nos grandes, pertence ao
quadro de pessoal permanente, ou seja, so estatutrios ou celetistas. A exce-
o ocorre nos municpios pequenos, que recorrem a uma significativa parcela
(da ordem de 37%) de profissionais comissionados e sem vnculo emprega-
tcio. Este fato pode ser atribudo especializao necessria a esta rea, em
um contexto de pequenos municpios que tende a maiores dificuldades para
manter profissionais em seu quadro permanente. Muitos dos pequenos muni-
cpios recorrem a escritrios de contadores especializados para suas atividades
de gesto financeira.
Os municpios da amostra foram questionados sobre a existncia de terceiri-
zao de servios na rea de gesto de pessoas, ou seja, se possuam contratos com
empresas privadas para a realizao de suas atividades; se os funcionrios da rea
de gesto de pessoas receberam cursos/programas de treinamento e qualificao; e
se esta informatiza seus servios. As respostas consolidadas em termos percentuais
so mostradas na tabela 21.
164 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 21
Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas
(Em %)
TABELA 22
Pessoas ocupadas na prefeitura segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino
Ensino mdio Ensino superior
fundamental
Faixa populacional Sem instruo incompleto e incompleto e Ps-graduao Total
incompleto e
completo completo
completo
Pequenos 100
Mdios 100
Grandes 0,91 13,22 34,98 41,40 9,49 100
Total 100
TABELA 23
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino
Ensino mdio Ensino superior
fundamental
Faixa populacional Sem instruo incompleto e incompleto e Ps-graduao Total
incompleto e
completo completo
completo
Pequenos _ 12,73 29,09 54,55 3,64 100
Mdios 100
Grandes _ 8,54 39,56 44,94 6,96 100
Total 100
TABELA 24
Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino
Ensino mdio Ensino superior
fundamental
Faixa populacional Sem instruo incompleto e incompleto e Ps-graduao Total
incompleto e
completo completo
completo
Pequenos _ _ _ 100,0 _ 100
Mdios _ _ 50,00 45,45 4,55 100
Grandes _ 1,15 29,89 54,02 14,94 100
Total _ 0,89 33,04 53,57 12,50 100
Fonte: Dados da pesquisa.
Elaborao dos autores.
TABELA 25
Pessoas ocupadas na gesto financeira segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino
Ensino mdio Ensino superior
fundamental
Faixa populacional Sem instruo incompleto e incompleto e Ps-graduao Total
incompleto e
completo completo
completo
Pequenos _ 3,53 67,06 29,41 _ 100
Mdios _ 4,90 59,80 31,86 3,43 100
Grandes 0,36 6,74 42,99 45,90 4,01 100
Total 0,24 5,97 49,52 40,81 3,46 100
Fonte: Dados da pesquisa.
Elaborao dos autores.
Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo 167
TABELA 26
Previso de concurso para os prximos dois anos
(Em%)
Faixa populacional Prefeituras com previso de concurso para os prximos dois anos
Pequenos 44,44
Mdios 54,55
Grandes 75,00
Total 54,16
TABELA 27
Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura
(Em %)
TABELA 28
Existncia de PCS ou do PCCR
(Em %)
TABELA 29
Existncia do PCCR em reas especficas da prefeitura
(Em %)
PCCR/estatuto guarda
Faixa populacional PCCR/estatuto educao PCCR/estatuto sade
municipal
Pequenos 100,00 33,33 _
Mdios 90,91 27,27 _
Grandes 75,00 25,00 25,00
Total 91,66 29,16 4,16
TABELA 30
Dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais
(Em %)
Engenheiros e Economistas e
Faixa populacional Mdicos Professores Advogados Contadores
arquitetos administradores
TABELA 31
Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura
(Em %)
Foi possvel observar que pouco mais da metade dos municpios pequenos
declara realizar capacitao de seus funcionrios, a partir de demandas especficas.
A maior proporo dos que realizam cursos de capacitao para seus servidores
pertencem faixa populacional mdia.
A implantao de polticas de participao, satisfao e valorizao dos
funcionrios na gesto das prefeituras declarada pelos municpios grandes, por
meio de instrumentos de participao e valorizao do bom desempenho, con-
forme mostrado na tabela 32. Menos da metade dos municpios das outras faixas
populacionais relatou o uso destas polticas de gesto de pessoas. Cabe destacar
que so poucas as prefeituras (25%) que relataram dispor de instrumentos para
medir a satisfao de seus servidores.
170 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 32
Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto
da prefeitura
(Em %)
TABELA 33
Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado1
(Em %)
TABELA 34
Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia da informao
(Em %)
TABELA 35
Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI
(Em %)
TABELA 36
Planejamento e segurana de dados
(Em %)
Existncia de planejamento
Faixa populacional Atualizao de Atualizao de Capacitao de Infraestrutura de redes
hardware software pessoas e segurana
Pequenos 33,33 22,22 22,22 33,33
Mdios 45,45 45,45 27,27 45,45
Grandes 75,00 75,00 75,00 75,00
Total 45,83 41,66 33,33 45,83
TABELA 37
Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet e experincia da
prefeitura em sua proviso
(Em %)
TABELA 38
Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura
(Em %)
6 RESULTADOS GERAIS
A partir da pesquisa, possvel evidenciar alguns resultados em relao ao obje-
tivo geral e alguns dos objetivos especficos deste projeto. Estes resultados so
apresentados a seguir, de forma itemizada.
Entre as principais barreiras e deficincias encontradas na gesto pblica dos
municpios da amostra esto:
A terceirizao de servios tpicos de gesto financeira, como conta-
bilidade, elaborao do PPA, da LOA, de manuteno do cadastro de
contribuintes, de empresas e autnomos, o que deveria ser realizado
pela administrao direta da prefeitura municipal. Isto ocorre em 46%
dos municpios da amostra.
A baixa oferta de cursos de capacitao e treinamento para os funcion-
rios das prefeituras municipais, em especial na rea de gesto financeira.
O uso ainda limitado rea da sade de instrumentos de cooperao
entre os municpios, para solues conjuntas de problemas. Na pesqui-
sa, foram mencionadas ocorrncias de consrcios em 50% dos munic-
pios grandes e cerca de 45% nos mdios e nos pequenos.
A no utilizao de informaes socioeconmicas mais abrangentes no
planejamento oramentrio manifesta pela informao de que nem
a metade dos municpios no Esprito Santo os realiza, e aqueles que o
fazem em grande medida se restringem a estudos de mbito municipal.
Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo 175
7 CONSIDERAES FINAIS
A pesquisa de campo e a anlise de seus principais resultados permitem sugerir
algumas frentes de atuao por parte dos poderes pblicos. A fragilidade dos estu-
dos socioeconmicos que fundamentam o processo oramentrio indica que os
municpios precisam de maior qualificao nesta frente, com reflexes acerca da
importncia destes estudos especialmente na estruturao de seus PPAs. A abran-
gncia maior destes estudos essencial, notadamente porque grande parte dos
investimentos municipais feita em parceria com os governos estadual e federal.
O desinteresse pela base prpria de recursos deve ser combatido em mbito
municipal, visando conferir-lhe maior autonomia fiscal e com nfase no IPTU,
que um imposto de natureza mais estvel e de maior complexidade tcnica
para sua administrao. Essa complexidade tem levado os municpios a buscar
ampliar receitas prprias a partir do ISS, resultando em tendncias opostas nestes
dois impostos: o ISS de ascenso e o IPTU de queda em termos de participao
no total da receita municipal. Os impostos sobre propriedade, todavia, conferem
maior sustentabilidade fiscal s finanas municipais frente s flutuaes normais
da dinmica econmica, tpicas de impostos sobre a produo e a circulao de
bens e servios. A ao do governo federal poderia se dar por meio de progra-
mas voltados a colher experincias nacionais e internacionais acerca do uso de
impostos sobre a propriedade urbana, visando estabelecer polticas de melhor
administrao desse tributo em mbito municipal.
Ainda na gesto financeira, estudos e programas voltados para a qualificao
de pessoal envolvido em tal campo seriam essenciais, especialmente para o caso
dos municpios pequenos, visando estimular a montagem de equipes internas
mais estveis na rea.
Os municpios mdios e especialmente os pequenos necessitam de apoio
tcnico do governo federal para montar seus portais de transparncia em tempo
hbil. Os portais dos governos estaduais j avaliados pela ONG Contas Abertas
Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo 177
REFERNCIAS
ASSOCIAO CONTAS ABERTAS. ndice de transparncia. Disponvel
em: <http://www.indicedetransparencia.org.br/?page_id=12>. Acesso em: 29
set. 2010.
______. Sntese dos indicadores sociais do Esprito Santo. Vitria: IJSN, 2009.
1 INTRODUO
O presente trabalho o resultado da pesquisa Fortalecimento institucional e qualifica-
o da gesto municipal. O objetivo desta pesquisa foi investigar as seguintes reas da
gesto pblica dos municpios do Rio de Janeiro:1 gesto financeira, gesto de capital
e infraestrutura, gesto de pessoas e gesto de tecnologia da informao. E assim,
identificar as principais dificuldades enfrentadas pelos municpios nestas reas.
Para isso trabalhou-se com uma amostra aleatria estratificada de
municpios,2 na qual foram utilizados dois critrios de seleo: nmero de
habitantes e produto interno bruto (PIB) per capita. Os principais pressu-
postos para a escolha destas duas variveis foram que municpios com nveis
de renda e tamanho populacional diferente tero capacidades distintas de
gesto pblica.
Foram aplicados quatro questionrios aos municpios que fizeram parte da
amostra, abordando cada uma das reas da gesto pblica mencionadas anterior-
mente. Estes questionrios foram construdos ao longo da pesquisa em conjunto
com a Rede Ipea/Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa
e Estatstica (Anipes).3
*
Coordenador de estudos e pesquisas do Centro de Estatsticas, Estudos e Pesquisas da Fundao Centro Estadual de
Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ) e coordenador local do projeto.
**
Bolsista do Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (ProRedes) do Ipea.
1. A Fundao CEPERJ agradece a participao dos gestores das reas estudadas nesta pesquisa dos seguintes muni-
cpios: Areal, Armao de Bzios, Belford Roxo, Cabo Frio, Carapebs, Cardoso Moreira, Carmo, Engenheiro Paulo de
Frontin, Itaperuna, Mangaratiba, Mendes, Miracema, Pira, Quaits, Quissam, Resende, Rio das Flores, Rio das Ostras,
Silva Jardim, So Gonalo, Tangu, Terespolis, Trs Rios, Valena e Volta Redonda.
2. O nmero de casos da amostra foi determinado pelos estados, mas o formato desta foi determinado pelo Ipea.
3. As instituies que participaram da pesquisa: CEPERJ; Fundao Prefeito Faria Lima; Centro de Estudos e Pesquisa de
Administrao Municipal (Cepam/SP); Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social do Par (IDESP/PA); Instituto de
Desenvolvimento Municipal e Estadual (Ideme/PB); Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN/ES); Instituto Paranaense de
Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes/PR); e Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento (Seplan/AL).
184 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 1
Descrio da amostra por estrato
Distncia mdia dos
Total de Total de Tempo mdio de
Renda per capita municpios capital
Estrato municpios no municpios instalao dos munic-
mdia em 2000 do estado
estrato amostrados pios (anos)
(quilmetro)
1 24 6 245,1 112,9 38,5
2 4 3 190,5 155,7 34,7
3 31 6 224,8 115,4 56,5
4 6 4 324,3 116,8 33,7
5 16 2 274,5 42,6 44
6 7 3 341,5 119,8 66
7 2 1 268,8 17,8 71
8 2 0
TABELA 2
Municpios da amostra sugerida e da amostra realizada
Estrato Total de municpios Amostra sugerida Amostra realizada
Pequenos 28 12 9
Mdios 37 12 10
Grandes 27 8 6
Total 92 32 25
4. Entende-se neste trabalho que a gesto financeira um ciclo que se completa nas seguintes fases: planejamento,
execuo, acompanhamento e controle (interno e externo) das finanas municipais (ativo, passivo, receita e despesa).
186 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 3
Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira
(Em %)
TABELA 4
Aspectos estruturais da rea de gesto financeira
(Em %)
Municpios com programas de
Municpios com servios externos de
Faixa populacional treinamento e qualificao para seus
contabilidade
funcionrios
Pequenos 25 25
Mdios 50
Grandes 40 80
5. As atividades investigadas com o objetivo de descobrir se eram terceirizadas foram: servios de contabilidade,
elaborao do PPA, do oramento e da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA),
manuteno do cadastro imobilirio, do cadastro de contribuintes e do cadastro de empresas e autnomos.
188 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 5
Aspectos estruturais da rea de gesto financeira
(Em %)
Pequenos 25 90
Mdios 6,5 94
Grandes 25 80
TABELA 6
Planejamento oramentrio, acompanhamento e controle
(Em %)
Mdios 50 90 100 40 30
Grandes 20 80 80 40 40
6. Segundo Prado (2003) e Rezende (2003), as principais fontes de recursos diretos dos municpios definidos pela
Constituio Federal de 1988. So eles: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial e Urbana IPTU e o Imposto
sobre Servios de Qualquer Natureza ISQN. (BURLAMAQUI, 2008, p. 12.).
190 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 7
Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal
Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao
Faixa populacional
PGV Cadastro IPTU Legislao ISSQN
TABELA 8
Mecanismos de correo adotados em caso de dficit oramentrio
(Em %)
Municpios
Aumentaram
Faixa populacional Aumentaram a
Buscaram transfe- Solicitaram Reduziram endividamento via
arrecadao de
rncia voluntria emprstimos despesas inscrio em restos
tributos prprios
a pagar
Mdios 60 50 90 30
Grandes 40 20 60 40
8. Outra justificativa que pode estar desestimulando estes municpios o recurso que eles recebem do Fundo de Par-
ticipao dos Municpios (FPM). Sabe-se que a transferncia do FPM estabelecida principalmente devido ao critrio
populacional e, sendo assim, no se relaciona com a base econmica e tributria do municpio, ou seja, quanto menor
o municpio mais favorecido ele por este fundo.
Esse tema no foi aprofundado pela nossa pesquisa, mas importante destacar, que o FPM foi concebido pela Emenda
Constitucional no 18/1965, este fundo formado por 22,5% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), 22,5%
do Imposto de Renda (IR), repasse de 50% do Imposto Territorial Rural (ITR), o imposto retido na fonte do funcionalis-
mo municipal e 2,5% do IPI por meio do Fundo de Exportao (FPEX).
192 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 9
Participao da populao na gesto financeira
(Em %)
Municpios
Mdios 50 50 80
Grandes 80 40 80
TABELA 10
Estrutura da gesto de capital e infraestrutura
(Em %)
TABELA 11
Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realiza-
dos pela prefeitura
(Em %)
TABELA 12
Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento
dos investimentos da prefeitura
(Em %)
Plano de
desenvolvi- Plano de
Faixa populacional Plano diretor PPA Plano estratgico Planos setoriais
mento local governo
sustentvel
Pequenos 50 100 50 12,5 50 75
Mdios 90 100 40 50 10 90
Grandes 100 100 60 80 20 60
Total 78,3 100 47,8 34,8 26,1 78,3
TABELA 13
Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras
Demais bens Bens de uso Bens de uso
Faixa populacional Bens mveis1 Bens tombados
mveis2 pblico especial comum
Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos
(%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia)
Pequenos 100 0,8 100 0,7 100 1 62,5 10,8 37,5 10,3
Mdios 100 1,4 100 1,3 70 1,2 40 10,3 6 20,8
Grandes 100 0,7 80 1 60 1 40 1 4 14
Total 100 95,7 78,3 47,8 47,8
TABELA 14
Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e na informao dos investimentos
(Em %)
9. Perguntou-se s prefeituras se elas utilizavam os seguintes meios: placas afixadas em locais pblicos, placas afixadas
no local da obra, site da prefeitura, jornais locais e rdios para divulgar sua populao as informaes da prefeitura
sobre os valores e os prazos dos projetos de investimento executados.
196 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
10. Entende-se neste trabalho que a gesto de pessoas engloba o planejamento, a execuo, o controle e os acom-
panhamentos das atividades relacionadas contratao, ao treinamento e conservao de um quadro de pessoal
necessrio para a manuteno dos servios prestados pela prefeitura.
Perfil da Gesto Pblica dos Municpios do Rio de Janeiro 197
TABELA 15
Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas
(Em %)
TABELA 16
Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 17
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 18
Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 19
Pessoas ocupadas na gesto financeira, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 20
Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas
(Em %)
TABELA 21
Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo grau de instruo
(Em %)
TABELA 22
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo grau de instruo
(Em %)
TABELA 23
Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo grau de instruo
(Em %)
Sobre a tabela 24, vale dizer que 50% dos funcionrios ocupados na
gesto financeira possuem ensino superior incompleto ou completo e 40%
deles, ensino mdio incompleto ou completo. Apenas 6% dos funcion-
rios desta rea possuem ensino fundamental incompleto ou completo e 3%
deles tem ps-graduao. Ao olhar a faixa populacional, cabe ressaltar ainda
que menos de 2% dos municpios pequenos tm funcionrios com ensino
fundamental incompleto e completo e 52,8% deles tm ensino superior
incompleto ou completo.
202 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 24
Pessoas ocupadas na gesto financeira, segundo grau de instruo
(Em %)
TABELA 25
Previso de concurso para os prximos dois anos
(Em %)
TABELA 26
Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura
(Em %)
Faixa populacional Cadastro e movimentao de servidores Parmetros de polticas setoriais Demandas das secretarias
Pequenos 44,4 22,2 77, 8
Mdios 80 50 100
Grandes 40 40 80
Total 58,3 37,5 87,5
TABELA 27
Existncia de PCS e de PCCR
(Em %)
TABELA 28
Existncia de PCCR em reas especficas da prefeitura
(Em %)
TABELA 29
Dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais
(Em %)
Engenheiros Economistas e
Faixa populacional Mdicos Professores Advogados Contadores
e arquitetos administradores
Pequenos 66,7 22,2 55,6 55, 6 44,4 33,3
Mdios 70 40 50 40 30 50
Grandes 20 40 20 20 20 20
Total 58,3 33,3 45,8 41,7 33,3 37,5
TABELA 30
Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura
(Em %)
Mdios 80 30 80
Grandes 80 20 80
Total 75 25 66,7
TABELA 31
Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura
(Em %)
TABELA 32
Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado1
(Em %)
TABELA 33
Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado
(Em %)
Prefeituras
Faixa populacional
Balco integrado de atendimento ao
Servio de ouvidoria pblica
cidado
Pequenos 33,3
Mdios 30 70
Grandes 20 80
11. Entende-se neste trabalho que a gesto de TI engloba o planejamento, a execuo, o acompanhamento e o controle
das atividades relacionadas aos servios tecnolgicos e computacionais necessrios para a gerao e o uso da informao.
208 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 34
Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia da informao
(Em %)
Secretaria
Secretaria Setor subordinado
municipal em Setor subordinado No possui estrutura
Faixa populacional municipal diretamente che-
conjunto com a uma secretaria especfica
exclusiva fia do Executivo
outras
Pequenos 62,5 25 12,5
Mdios 28,6 42,8 28,6
Grandes 20 80
Total 15 60 20 5
TABELA 35
Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI
(Em %)
Prefeituras que realizam parcerias na gesto de TI
Faixa populacional
Governo federal Governo estadual Municpios e consrcios
Pequenos 75 75
Mdios 57,2 57,2 14,3
Grandes 33,3 33,3
Total 57,1 57,1 4,8
12. Entende-se como parcerias: () convnios ou outros instrumentos de ajustes com instituies pblicas ou priva-
das, envolvendo repasse de recursos financeiros administrao municipal e/ou troca de conhecimento, tecnologia ou
equipamentos. (REDE IPEA/ANIPES, 2010d).
Perfil da Gesto Pblica dos Municpios do Rio de Janeiro 209
TABELA 36
Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI
(Em %)
Pequenos 52,8
Mdios 38,1
Grandes 52,8
TABELA 37
Planejamento e segurana de dados
(Em %)
Existncia de planejamento
Faixa populacional Atualizao de Infraestrutura de redes e
Atualizao de software Capacitao de pessoas
hardware segurana
Pequenos 37,5 37,5 25 37,5
Mdios 57,2 57,2 42,8 42,8
TABELA 38
Indicadores de servios informatizados disponveis na internet e experincia da
prefeitura na sua proviso
Servios disponveis no site
Servios totalmente informatizados
Faixa populacional da prefeitura Anos de servios informatizados
(%)
(%)
Pequenos 71,7 25,6 6,2
Mdios 63,4 55,1 10,3
Grandes 75,4 65,8 10,3
TABELA 39
Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura
(Em %)
7 CONSIDERAES FINAIS
Esta pesquisa, realizada em conjunto com a Rede Ipea/Anipes, elegeu quatro
grandes reas da gesto municipal gesto financeira, gesto de capital e infra-
estrutura, gesto de pessoas e gesto de tecnologia da informao para serem
investigadas e, assim, proporcionar um quadro descritivo da gesto pblica das 25
prefeituras estudadas dos municpios do Rio de Janeiro. O objetivo foi apresentar
um diagnstico da gesto pblica destes municpios fluminenses e identificar os
principais entraves ao seu fortalecimento institucional. Especificamente, buscou-se
retratar, por meio dos dados coletados, se os municpios possuem uma estrutura
administrativa que se preocupa com a gesto, desde a estrutura fsica aos aspectos
relacionados com a prestao de contas ao cidado que usufrui dos servios muni-
cipais. Sendo assim, procurou-se identificar como estes municpios, nas quatro
reas estudadas, pensam e estruturam os rgos responsveis por estas quatro reas
de gesto e como planejam, executam, acompanham, monitoram e avaliam suas
prprias polticas pblicas. Nesse sentido, a pesquisa permitiu identificar diversos
aspectos da estrutura da gesto municipal que precisam ser fortalecidos.
possam aprofundar o estudo sobre este tema, uma diminuio desta defasagem pode
se constituir em instrumento fortalecedor da gesto financeira local.
Apesar de o dficit oramentrio ser corrigido na maior parte dos
municpios por meio da reduo das despesas, destaca-se que esta variao,
contudo, est relacionada ao tamanho do municpio. Os municpios peque-
nos, por exemplo, encontram maior dificuldade em aumentar seus tributos
ou em buscar mais transferncias voluntrias e, consequentemente, acabam
depositando todas suas fichas na reduo de suas despesas.
No que se refere ao planejamento oramentrio, um dado que se mos-
trou preocupante a pouca incidncia de municpios que realizam estudos
socioeconmicos. Vale apontar que nada se sabe sobre a qualidade da tcnica
cientfica dos estudos realizados. Nesse sentido, a falta de conhecimento da rea-
lidade social e econmica do municpio poder trazer prejuzo para as aes do
governo local, e at mesmo, a no realizao dos objetivos propostos. Isto pode
se constituir em um entrave para o planejamento oramentrio municipal.
No que diz respeito ao planejamento de longo prazo na rea de TI das pre-
feituras observa-se que este planejamento no se d de forma igual nos muni-
cpios estudados. No que se refere atualizao de hardware e software e infra-
estrutura de rede e segurana o tamanho do municpio faz diferena. Quando
maior o municpio maior sua capacidade de planejamento de longo prazo na
rea de TI. Uma das justificativas possveis para o quadro encontrado seria o
fato dos municpios pequenos e mdios terem menos recursos financeiros que
os grandes, e como consequncia menor capacidade de investimento na rea.
Um instrumento fundamental para subsidiar o planejamento da prefeitura
o plano diretor. Este documento ir definir o planejamento da cidade, permi-
tindo ao governo municipal elaborar e aplicar uma srie de outros instrumentos
de planejamento urbano, como o IPTU. Apesar de o plano diretor ser obrigatrio
apenas para os municpios com mais de 20 mil habitantes, 50% dos municpios
pequenos estudados nesta pesquisa afirmaram j possu-lo. Vale destacar que a
existncia do plano diretor no garante que esteja sendo aplicado.
No que se refere ao planejamento da rea de gesto de pessoas foram
feitas uma srie de perguntas relacionadas ao PCCR, expectativa de con-
tratao, dificuldade de contratao de funcionrios, cursos de capacitao
e polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios. Nestes
aspectos o tamanho do municpio volta a fazer diferena. Por possurem
menos recursos, os municpios pequenos encontram maiores dificuldades
de realizar concursos pblicos, de capacitar seus funcionrios, como tam-
bm, de contratar funcionrios em diversas reas por questes salariais.
Perfil da Gesto Pblica dos Municpios do Rio de Janeiro 217
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Congresso
Nacional, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
1 INTRODUO
Este trabalho tem o objetivo de analisar o estado atual da gesto pblica municipal
alagoana a partir de dados coletados em 21 municpios distribudos por todas as
mesorregies do estado de Alagoas. Os dados da pesquisa foram coletados durante
os meses de abril e maio de 2010 utilizando-se questionrios estruturados, com
questes fechadas, por meio de autopreenchimento e entrevistas realizadas com
integrantes dos mdios e dos altos escales das prefeituras municipais.
No atual cenrio poltico-administrativo, aparentemente os municpios ala-
goanos no diferem muito dos seus congneres de outros estados, porm, devido
s condies prprias do estado de Alagoas, e a sua cultura regional, algumas
peculiaridades so apresentadas e merecem anlise.
Frise-se que o municpio brasileiro no uma forma de descentralizao
administrativa recente, dado que ela existe desde a poca colonial (MELLO,
2001). Em relao aos municpios, remonta ao perodo imperial a competncia
para disciplinar as posturas municipais, que englobam condutas pblicas, a forma
de uso e de ocupao do solo urbano, as obras e as edificaes (BRANT et al.,
2008, p. 32). Pelo tempo que passou desde ento, os municpios alagoanos, a
exemplo da maioria dos municpios brasileiros, deveriam ter evoludo. No
o que aparentemente aconteceu. Apesar da sua relativa autonomia em alguns
campos uma de suas caractersticas poder promulgar leis (MELLO, 2001) ,
nem sempre tm conseguido por em prtica a governana e a governabilidade.
*
Professor da Universidade Federal de Alagoas (Ufal) e bolsista do Ipea.
**
Professora da Ufal e bolsista do Ipea.
***
Tcnico da Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento do Estado de Alagoas (Seplan).
222 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
QUADRO 1
Descrio dos estratos para a seleo dos municpios a serem escolhidos
para o diagnstico
Fonte: Ipea.
FIGURA 1
Distribuio dos municpios amostrados no espao geogrfico do estado de Alagoas
maior parte asfaltada, cobre todo o estado e todas as sedes municipais possuem
fcil acesso capital. possvel, no entanto, se encontrar cidades bem distantes e
com alto grau de desenvolvimento, para os padres alagoanos, e cidades prximas
capital com baixos ndices de desenvolvimento.
Dada a dinmica poltico-administrativa do estado, estabeleceu-se como
ponto de referncia cronolgica para a contagem do tempo mdio de instalao dos
municpios o ano 1939, envolvendo a juno de reas municipais para a criao de
novos municpios e a extino de outros. No entanto importante destacar que, em
Alagoas, existem municpios cujos povoamento e fundao de aglomerados urba-
nos datam da poca da colonizao. Apesar de povoados, h muito tempo alguns
territrios no se desenvolveram poltica e economicamente. Alguns at regrediram
no tocante a sua importncia poltica. Um exemplo so os municpios de Delmiro
Gouveia e Marechal Deodoro. O primeiro foi povoado no incio do sculo XX,
tendo sido instalado como municpio em 1952 (IBGE, 2008a). O segundo, com
o antigo nome de Alagoas, foi elevado em 1823 a cidade e se tornou capital da
provncia (IBGE, 2008b). Essas disparidades em relao ao tempo de elevao a sede
municipal no impediram Delmiro Gouveia de ser um municpio em franca expan-
so, mesmo estando a 294,8 quilmetros de distncia da capital (ALAGOAS, 2005).
No entanto, ao se comparar as histrias dos dois municpios, ver-se- que cada um
deles teve um trajeto diferente em relao explorao dos seus recursos naturais.
Com a utilizao desse ponto de referncia cronolgico, os tempos mdios
de instalao apresentados neste trabalho (tabela 1) indicam que o hiato entre a
instalao dos municpios, nos vrios estratos, pequeno. No entanto, podem-se
distinguir mdias diferentes para os vrios estratos, exceo dos de nmero 6 e 8.
TABELA 1
Descrio da amostra por estrato
2 GESTO FINANCEIRA
Esta seo apresenta um cenrio da gesto financeira dos municpios alagoanos,
partindo-se de aspectos gerais, planejamento e execuo.
Nos ltimos 20 anos, a gesto financeira municipal passou por profundas
modificaes. Essas mudanas, em boa medida, foram resultados da promulgao
da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e da Reforma Gerencial de 1995, que
permitiu iniciar uma discusso, principalmente, nos municpios brasileiros, rela-
tiva avaliao dos gastos pblicos e redefinio do papel do Estado nacional.
Complementando esse raciocnio, Abrucio e Couto (1996) destacam que
por fora dessas mudanas, foi imbuda aos estados e aos municpios a neces-
sidade de uma redefinio de sua estrutura organizacional para caracterizar um
novo papel diante de compromissos gerados durante o processo de descentraliza-
o e redemocratizao.
Para os autores, a municipalizao no deve ser considerada uma questo
de ordem exclusivamente administrativa, mas um movimento chamado nova
administrao pblica, administrao gerencial ou modelo ps-burocrtico
de gesto pblica na medida em que, com a promulgao da Lei de Responsa-
bilidade de Fiscal (LRF), os municpios passaram a se preocupar mais com suas
finanas, tanto do lado da receita quanto do lado da despesa.
Nesse contexto, o novo modelo de administrao pblica possui uma nfase
maior em funes financeiras em detrimento das funes sociais. De forma geral,
orientada para o cidado e para a obteno de resultados. Para isto, movimentos
considerados essenciais reforma estrutural proporcionaram maior legitimidade
aos governos, bem como o ajuste fiscal que proporcionou uma nova fase de gover-
nana pblica (BRESSER-PEREIRA; SPINK, 1988).
Outro aspecto relevante deste contexto est relacionado ao fato de que
uma boa gesto financeira do municpio importante no s do ponto de vista
gerencial como tambm no que diz respeito aos aspectos legais. Na administrao
municipal, o responsvel pela gesto financeira cuida da arrecadao de impostos,
da administrao dos repasses estaduais e federais, bem como de outros recursos
que a municipalidade venha a receber.
Nesse nterim, a eficincia na coleta de impostos e na gesto dos recur-
sos disposio da municipalidade por demais importante para a viabilidade
Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas 227
GRFICO 1
Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira municpios por categoria
(Em %)
0 20 40 60 80 100 120
GRFICO 2
Aspectos estruturais da rea de gesto financeira municpios por categoria
(Em %)
0 20 40 60 80 100 120
No entanto, parece existir uma razo para o alcance desse patamar apresen-
tado. o que evidenciam os percentuais de municpios com servios externos de
contabilidade e de atividades terceirizadas.
Constata-se, pelos dados da pesquisa, que a utilizao de servios externos de
contabilidade indica que a maior parte dos municpios pesquisados disponibiliza
as suas informaes contbeis a escritrios especializados em atender s demandas
de informaes sobre entradas e sadas de recursos, bem como em atentar para
os aspectos legais relacionados a aplicaes de verbas e as mais variadas formas de
controle, oriundas dos Tribunais de Contas Estaduais e Federal.
Em termos explicativos, esta alta utilizao talvez seja decorrente da grande
quantidade de normas legais existentes para o setor, assim como de que mui-
tas vezes as pequenas estruturas dos municpios de menor porte no conseguem
manter-se atualizadas em relao a essas normais legais. Logo, basta observar os
percentuais de municpios com programas de treinamento e qualificao para
seus funcionrios da rea financeira.
Em relao aos programas de treinamento e qualificao, apenas 31% do
total de municpios pesquisados declararam possu-los. Esses percentuais alm
de serem pequenos tornam-se menores ainda quando a observao recai sobre
os pequenos municpios (25%). No entanto, ao se comparar estes dados com
os referentes terceirizao e execuo de servios contbeis por entidades
externas, no se v uma associao lgica. Como tal, seria de se esperar que nos
municpios em que houvesse maior investimento com treinamento e capacitao
de servidores a utilizao de servios externos fosse menor, o que no o caso.
Depender de servios externos, apesar de presena da informtica, pode em
alguns momentos interferir na disponibilidade de dados para orientar uma melhor
tomada de deciso. Isto pode ser visto em alguns municpios em que na prefeitura
no se dispunha de um conjunto de informaes financeiras, dado que estas estavam
em um escritrio de contabilidade contratado, a centenas de quilmetros dali. Apesar
do avano das comunicaes e da presena da internet no cotidiano de muitas prefei-
turas, ainda existem aquelas em que o acesso informao rpida bastante precrio.
Entende-se que em torno dos municpios alagoanos existam certas caracte-
rsticas partilhadas e comportamentos que formam uma referncia de debilidades
no que concerne aos programas de treinamento e qualificao na medida em que
o nmero apontado de municpios que possuem ainda reduzido. Ressalta-se
que essa rea deve ser considerada como prioritria no que se refere s aes para
fortalecimento da gesto municipal.
Destaca-se que para a melhoria da qualidade da gesto o adequado seria
maior investimento na capacitao dos funcionrios e melhoria no processo
Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas 231
GRFICO 3
Atividades de planejamento e acompanhamento oramentrio realizadas
pelos municpios
(Em no de municpios)
Disponibilizam
informaes de
dotao
Realizam estudos
socioeconmicos
0 2 4 6 8 10
TABELA 2
Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal
Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao
Faixa populacional
PGV Cadastro do IPTU1 Legislao do ISSQN
Diante do exposto, uma anlise mais detalhada dessa questo permite inferir que
os arranjos institucionais devem ser fortalecidos para minimizar as descontinuidades
das polticas e dos servios no mbito municipal, principalmente, por ser a atualizao
das bases tributrias fundamental para o aumento das receitas municipais.
A anlise dos dados permite averiguar (grfico 4) que a maioria dos municpios
alagoanos reduziu as suas despesas para minimizar o dficit oramentrio. Os pequenos
foram os grandes responsveis por essa conduta. Paralelamente ao corte de despesas, 57%
das prefeituras procuraram incrementar suas receitas prprias, o que pode ser entendido
por meio da reviso das pautas do Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI),
do IPTU e do ISSQN, via trabalho mais profissional, com fiscalizao rigorosa. Saliente-
-se que 13% dos pequenos municpios recorrem solicitao de emprstimos e que 9%
dos de porte mdio tambm adotam esse mecanismo de correo de dficit oramentrio.
Os dados da pesquisa, como pode ser visto no grfico 4, apontaram quais so os
principais instrumentos utilizados pelos municpios alagoanos, destacando que as prefei-
turas atuam, principalmente, o PPA com foco na reduo de despesas, com capacidade
institucional para formulao de polticas pblicas e com capacidade institucional para
a gesto das polticas, permitindo o incremento da cultura de controle nos municpios
aumento da capacidade de endividamento.
GRFICO 4
Mecanismos de correo do dficit oramentrio
(Em %)
Reduziram despesas
Solicitaram emprstimos
Aumentaram a arrecadao de
tributos prprios
0 50 100 150
Pequenos Mdios Grandes
TABELA 3
Participao da populao na gesto financeira
(Em %)
Pequenos 75 38 50
Mdios 64 27 91
Grandes 100 50 100
Total 71 33 76
Como pode ser visto na tabela 3, a participao popular nos diversos muni-
cpios alagoanos clara, mobilizando e capacitando atores locais e inserindo
novos instrumentos legais que influenciam a institucionalidade dos municpios.
Todavia, apesar de os grandes municpios informarem que a populao
participa da elaborao do PPA, no tocante a essa participao ser estendida ao
oramento verifica-se uma reduo de 50% no nmero de municpios. Apenas
a metade dos grandes municpios adota a prtica, o que evidencia ser esta uma
rea sensvel, ainda com restries participao popular. A situao mais frgil
nos municpios de tamanho mdio, em que esta participao, em relao aos
pequenos municpios, inclusive mostra-se inferior.
Na realidade o que se observa so prticas descasadas, em termos de partici-
pao popular. Onde exista participao na elaborao do PPA deveria haver tam-
bm na elaborao do oramento e ao mesmo tempo divulgao dos relatrios
da execuo oramentria para a populao. Porm os nmeros no combinam.
Nessa direo, essa questo apontada como uma fragilidade da gesto muni-
cipal alagoana e exige que os arranjos institucionais devam ser fortalecidos para
minimizar as descontinuidades das polticas e dos servios no mbito municipal.
Como se pode verificar existe uma ao em marcha que pode se converter
em um esforo concentrado no sentido de dar seguimento a essa estratgia de
fortalecimento municipal, focada em instrumentos de mobilizao e governana,
238 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
mas que deve ser devidamente integrada, inclusive nas esferas superiores do poder
pblico e entre as entidades no governamentais. o que se v na tabela 3, quando
se comparam os dados sobre a divulgao do relatrio de execuo oramentria
e os demais sobre a participao popular na gesto financeira.
Seria de se esperar que os percentuais fossem crescentes nas trs categorias de
municpios, independentes de serem iguais ou no. Isto demonstraria uma poss-
vel evoluo e que presumivelmente no futuro todos os municpios alcanariam
esse patamar: 100% no que tange participao popular na gesto financeira
municipal, por intermdio de instrumentos variados e no s por meio de repre-
sentao parlamentar na cmara municipal.
O argumento central que se quer ressaltar na anlise da gesto financeira dos
municpios alagoanos retrata a situao atual, pelo menos nos municpios pesqui-
sados. Em relao a um passado que provavelmente poucos tm saudade, em que
o prefeito fazia tudo como queria, j se verifica um avano considervel, mas com-
parado ao que uma sociedade democrtica almeja, ainda existe muito a ser feito.
TABELA 4
Estrutura da gesto de capital e infraestrutura
(Em %)
Pequenos 75 75 63
Grandes 50 50 100
Total 86 86 81
nas respostas s demandas e eficincia das aes de cunho local, funo catalisa-
dora para que uma gesto municipal eficiente possa se caracterizar.
Em termos tcnicos, a tabela 4 ratifica que existe uma boa participao dos
pequenos municpios, no que se refere existncia de equipe especializada para se
responsabilizar pela gesto dos investimentos e da infraestrutura, mostrando que
h avanos. Sabe-se que esses municpios dispem de poucos recursos e precisam
agir com bastante critrio na sua alocao. Precisa-se avanar mais e aumentar
esse percentual de forma que alcance todos os municpios, mas, como j foi dito,
ainda persistem muitas disparidades na forma como tratado o bem pblico.
Em suma, necessrio que se aumente o quantitativo de pequenos munic-
pios que recorrem s parcerias para atender as suas demandas de investimentos.
bem verdade que eles tm dificuldades para estabelecer parcerias, mas urge super-
-las e adotar essa prtica que tem trazido bons resultados na gesto municipal.
95% dos municpios sinalizaram a sua utilizao. Tal anlise contempla que 100%
dos municpios de mdio e grande porte utilizam essa representao.
Assim, percebe-se por meio da tabela 5 que a populao tambm parti-
cipa da forma de gesto municipal, ou seja, observa-se uma gesto participativa,
devido ao nmero de associaes de moradores, conselhos municipais em funcio-
namento e programas de integrao/parcerias municipais.
Alm desses resultados, destaca-se tambm a utilizao de estudos tcni-
cos por 81% das prefeituras pesquisadas e a participao de entidades sociais
com 81% das respostas (tabela 5). Os dados coletados apresentam, nesses ins-
trumentos, elevadas representatividades nos mdios municpios (91% e 100%),
enquanto nos grandes municpios essa representatividade cai (50%).
A partir dos dados da pesquisa, possvel observar, ainda, que as decises do
secretariado apresentam um amplo espectro de variao. Essa gradiente demonstra
uma razovel assimetria entre perfis de municpios tendo em vista que os pequenos
e mdios apresentam graus menores aos esforos em eficincia tcnica (tabela 5).
Outro aspecto de destaque nos dados o fato de que em todos os municpios,
independente do porte, as decises do prefeito influenciam a definio de priorida-
des dos investimentos realizados pelas prefeituras. Ademais, nos grandes municpios,
as decises do secretariado tambm so relevantes na definio dessas prioridades.
Embora os instrumentos propostos sejam distintos, estes deveriam ser pensados
e estruturados, sempre que possvel, de forma articulada, conforme se v na tabela 5.
TABELA 5
Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realiza-
dos pela prefeitura
(Em %)
GRFICO 5
Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos
da prefeitura
(Em %)
Plano de governo
Planos setoriais
Plano estratgico
PPA
Plano diretor
0 20 40 60 80 100 120
Pequenos Mdios Grandes
TABELA 6
Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras
Demais bens Bens de uso Bens de uso
Bens mveis1 Bens tombados
Faixa mveis2 pblico especial comum
populacional Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos
(%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia)
Por sua vez, a tabela 6 destaca ainda que quando se analisa a existncia de
cadastro de bens tombados, percebe-se o baixo percentual, 13% da amostra, para
a categoria dos pequenos municpios, sendo mais incidente nos grandes munic-
pios com 50% de participao, mas com atualizao do cadastro com a mdia de
cinco anos. De maneira geral, a atualizao de bens tombados mais incidente
em grandes municpios e razoavelmente em mdios municpios.
A partir dos dados retratados na subseo, cumpre notar a necessidade de
apoiar este processo de controle de bens, independente do porte, e as entidades
propensas a intensificar a atuao das bases cadastrais no municpio alagoano e
buscar ofertar alternativas de controle, alm de que devem ser propostos novos
mecanismos de melhoria.
TABELA 7
Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e na informao dos investimentos
(Em %)
4 GESTO DE PESSOAS
Esta seo apresenta uma anlise do atual processo de gesto de recursos humanos
dos municpios alagoanos, abrangendo os seus aspectos gerais, o planejamento e
a execuo, alm do monitoramento e do controle.
A administrao dos recursos humanos, ou a gesto de pessoas, tem sido
uma das atividades mais importantes de uma administrao municipal. Isto
verdade pelo fato de que uma prefeitura dedica grande parte de seus esforos para
a prestao de servios, quer seja na educao, quer seja na sade, na segurana
etc. Nessas reas emprega-se um grande contingente de pessoas que necessitam de
adequada coordenao, treinamento e superviso, alm das atividades cartoriais,
como contratao, remunerao e demisso.
246 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
GRFICO 6
Pessoas ocupadas nas prefeituras segundo o vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
permanente
Somente
comissionados
Celetistas
Estatutrios
0 20 40 60 80 100
TABELA 8
Pessoas ocupadas nas diversas reas da gesto municipal segundo o vnculo empregatcio
(Em %)
Gesto de pessoas
Pequenos 53 27 15 5
Mdios 59 4 33 4
Grandes 72 9 18
Tecnologia da informao (TI)
Pequenos 87 7 7
Mdios 34 3 31 31
Grandes 74 26
Gesto financeira
Pequenos 50 11 17 22
Mdios 49 1 26 24
Grandes 81 14 5
GRFICO 7
Informaes que so consideradas para a criao de novas vagas nas prefeituras
(Em no de municpios)
Demandas das
secretarias
Parmetros de
polticas setoriais
Cadastro e
movimentao de
servidores
0 2 4 6 8 10 12
porte mdio se sobressaem. Era de se esperar uma participao maior dos muni-
cpios de grande porte, mas apenas 50%, ou seja, um deles, possui algum tipo de
plano referente a cargos e salrios. O que se percebe pelos dados apresentados o
fato de que mesmo os grandes municpios utilizam de forma reduzida PCCR em
sua poltica de pessoal.
A anlise desses indicadores de pessoal, por sua vez, tambm indica o fato de que
nos municpios alagoanos existem problemas de qualificao da mo de obra e fragi-
lidades no tocante a cargos e salrios. Frise-se que a existncia de programas de cargos
e salrios em uma esfera municipal permite o estmulo formao de um quadro
mais motivado e eficiente em termos de respostas ao atendimento das demandas da
sociedade. Tal fato parece que no est sendo considerado com a ateno que merece.
De forma geral, os dados da pesquisa, em relao existncia de PCCR em
reas especficas da prefeitura, no apresentam grandes diferenas em relao ao
porte dos municpios.
Vale salientar que PCCR/estatuto educao e PCCR/estatuto sade tm
maior presena na poltica de pessoal dos municpios alagoanos, principalmente
para os de porte mdio. O PCCR/estatuto educao e o PCCR/estatuto sade
esto presentes, respectivamente, em 8 e 9 deles.
Estas informaes, provenientes dos dados sobre cargos e salrios, suge-
rem maior ateno dos municpios para com seus servidores. Profissionalizar a
mquina pblica deveria ser uma das prioridades.
O que ocorre, de maneira genrica, que alguns municpios utilizam mais de
uma forma de vinculao dos seus servidores. As formas de contratao temporria
e de prestao de servios predominam amplamente sobre todos os outros modos de
contratos e so usadas por conta das dificuldades recorrentes de contratao de pessoal.
A maior dificuldade apresentada pelos municpios na contratao de pessoal,
por questes salariais, est vinculada rea de sade, em especial os profissionais
mdicos. Na rea de educao, essa dificuldade quase inexistente. Os pequenos
municpios so os que tm maior dificuldade em contratar, e isso vale para todas
as categorias profissionais, com menor destaque para os professores.
Engenheiros e arquitetos, advogados, economistas e administrado-
res, contadores, todos enfrentam dificuldades para a sua contratao pelos
pequenos municpios, provavelmente em decorrncia das fragilidades finan-
ceiras destes. Quando no por conta disso, porque a municipalidade no
sente a necessidade desses profissionais, por falta do que fazer com os seus
conhecimentos ou por desconhecimento do que eles so capazes de fazer.
Cabe salientar que entre os municpios de pequeno porte pesquisados, vrios
deles s sobrevivem devido aos repasses de recursos que recebem.
254 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
GRFICO 8
Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado
(Em %)
0 20 40 60 80 100 120
Pequenos Mdios Grandes
5 GESTO DE TI
Nesta seo apresentado um cenrio de TI e faz-se uma anlise da gesto da
atual situao da gesto de TI nos municpios alagoanos.
Como decorrncia do advento da informtica e da popularizao dos com-
putadores, surgiu na administrao pblica o conceito de governo eletrnico e os
processos ligados a ele, gerando como consequncia um fluxo intenso de informa-
es e demandando pessoas capacitadas para sua operacionalizao. No Brasil, o
programa de governo eletrnico surgiu no governo Fernando Henrique Cardoso,
em 2000 (DINIZ et al., 2009).
O governo eletrnico (e-government) ainda um conceito novo, portanto,
de difcil detalhamento. Pode-se dizer que:
Governo Eletrnico um conceito emergente que objetiva fornecer ou tornar dis-
ponvel informaes, servios ou produtos, atravs de meio eletrnico, a partir ou
atravs de rgos pblicos, a qualquer momento, local e cidado, de modo a agregar
valor a todos os stakeholders envolvidos com a esfera pblica (JOI, 2007, p. 1).
Nesse contexto a TI, e como decorrncia a sua gesto, tem um papel fun-
damental. Entenda-se a gesto da tecnologia da informao como o conjunto de
atividades e projetos criados com recursos de computao, ou no, objetivando
alinhar a TI s estratgias das instituies.
Hoje, com a internet, tem-se o maior e mais conhecido conjunto de redes inter-
ligadas, conectando centenas de milhares de redes individuais ao redor do mundo.
Este fato no poderia deixar de impactar nas administraes municipais. Para a admi-
nistrao municipal ela trouxe novas possibilidades. Ela abriu uma ampla variedade
de oportunidades, que podem ser utilizadas para a troca de informaes internamente
e para a comunicao externa com empresas e instituies, criando uma ampla pla-
taforma para a aquisio de bens e servios ou para dirigir importantes processos de
gesto. Com tais aplicaes, a internet tende a converter-se em expressivo catalisador,
tanto do e-government como do e-commerce e do e-business (ABREU, 2006).
O governo eletrnico depende essencialmente da tecnologia da informao.
Portanto, a TI nas organizaes municipais deve ser bem estruturada para responder
aos anseios dos gestores pblicos, da sociedade e dos rgos fiscalizadores, dando
assim transparncia e tornando pblica as aes dos governos municipais. Nesse sen-
tido, o uso da TI, e em especial, o da internet tem um nmero grande de usurios.
Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas 257
GRFICO 9
Estrutura dos rgos responsveis pela tecnologia de informao
nas prefeituras municipais
(Em %)
0 20 40 60 80 100 120
Pequenos Mdios Grandes
Fonte e elaborao dos autores.
258 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
Nos dados obtidos nas prefeituras, pode-se observar que as atividades de infor-
mtica so terceirizadas nas trs categorias de municpios pesquisados e que todas
mantm parceria com o governo federal. Destacam-se os municpios classificados
como grandes, que realizam parcerias com os governos federal e estadual e/ou muni-
cpios e consrcios. O destaque para a parceria com o governo federal (100%).
Pode-se verificar ainda, conforme dados obtidos, que os pequenos e os
mdios municpios no realizam parcerias com outros municpios ou com
consrcios. Neste sentido, alm das parcerias entre os setores pblicos,
importante destacar que, neste ambiente de severa dificuldade de financia-
mento estatal, a parceria com o setor privado comea a se desenvolver e
pode ser uma alternativa para as prefeituras municipais. Destaque-se que a
PPP uma modalidade de delegao de atividades, que tradicionalmente so
executadas pelo setor pblico e que passam para a esfera de ao do setor pri-
vado. Pode ser uma boa alternativa para viabilizar projetos de infraestrutura
e de proviso de servios pblicos.
GRFICO 10
Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet, e experincia das
prefeituras em anos de utilizao de servios informatizados
Anos de servios
informatizados
Servios disponveis
no site da Prefeitura
%
Servios totalmente
informatizados
%
0 10 20 30 40 50 60 70
TABELA 9
Indicadores de infraestrutura de informtica das prefeituras
(Em %)
6 RESULTADOS GERAIS
Nesta seo se faz, de forma genrica, uma discusso dos resultados da pesquisa sobre
o atual estado da gesto municipal em vrios municpios alagoanos, aponta-se algu-
mas deficincias desta gesto e sugere-se algumas aes que possam fortalec-la.
Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas 261
Outra das fragilidades encontradas e que merece aqui ser abordada a defa-
sagem na atualizao nas bases de dados da PGV e do ISSQN. Sabe-se que a
atualizao dessa base de dados crucial para o recolhimento de impostos. No
um problema fcil de resolver, porque envolve custos, ateno dos gestores para os
detalhes quanto aos prazos de atualizao e, muitas vezes, vontade poltica. Talvez
esteja faltando um estudo genrico de algum rgo que assessore as prefeituras e
que demonstre quais as perdas e os ganhos decorrentes da defasagem/atualizao,
que motivem os gestores a serem mais geis quanto a essa atualizao.
Uma outra fragilidade refere-se realizao e utilizao das demandas das
secretarias municipais como parmetros para a criao de novas vagas. Apesar de
a informao ser um tanto vaga, e no detalhar com maior profundidade o que
significam essas demandas, a princpio sugere falta de planejamento de necessida-
des de recursos humanos, o que pode ser uma falta grave, alm de criar condies
para o inchamento dos quadros de pessoal, um fenmeno que costuma ocorrer na
administrao pblica. A soluo para isso um estudo das reais necessidades de
pessoal por rea, o que pode detectar escassez ou excesso de pessoas e recomendar
redistribuio de funcionrios para reas mais carentes.
Alm dessas fragilidades citadas, pode-se ainda incluir a baixa atualizao
de hardware e software e o pouco investimento na capacitao de pessoal e de
infraestrutura de redes e de segurana. A rpida expanso da informtica, com o
surgimento de novos sistemas, e os processos e os equipamentos ficando defasa-
dos cada vez mais rpido tm criado um problema de ordem financeira para as
instituies pblicas. A soluo para manter-se operacional, mesmo com equipa-
mentos ultrapassados, passa talvez pela adeso ao software livre. O governo federal
um incentivador deste e j mantm um portal dedicado ao tema. Sugere-se que
as prefeituras estudem a adeso ao software livre.
7 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho buscou diagnosticar e analisar o atual estado da gesto municipal em
vrios municpios alagoanos com o intuito de oferecer subsdios para o fortaleci-
mento institucional e melhor qualificar as administraes municipais. Os dados
utilizados foram resultantes de uma coleta realizada em uma amostra representativa
de 21 dos 102 municpios alagoanos. Os municpios da amostra foram agregados
em trs categorias, pequenos, mdios e grandes, a partir de critrios populacionais e
dos PIBs per capita municipal e estadual. Com isso buscou-se obter uma radiografia
do funcionamento atual da gesto municipal das unidades amostrais pesquisadas
que sirva de indicador da realidade dos municpios de todo o estado de Alagoas.
Para fins de estudo e anlise, os dados foram organizados em quatro grandes
blocos: gesto financeira, gesto de capital e infraestrutura, gesto de pessoas e
264 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
REFERNCIAS
ABREU, N. R. Comunidades virtuais como fonte de informaes para
estratgias mercadolgicas: o caso do setor de turismo. 2006. Tese (Doutorado)
Universidade Federal de Lavras, Lavras, 2006. 233 p.
______. Delmiro Gouveia, Alagoas AL. Rio de Janeiro, 2008a. Disponvel em:
<http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/dtbs/alagoas/delmirogouveia.pdf>. Acesso
em: 30 jun. 2010.
ANEXO
BOX 1
Meso e microrregies do estado de Alagoas com seus respectivos municpios
Mesorregio do Agreste Alagoano
Microrregio de Arapiraca Arapiraca, Campo Grande, Coit do Noia, Crabas, Feira Gran-
de, Girau do Ponciano, Lagoa da Canoa, Limoeiro de Anadia, So Sebastio e Taquarana.
Microrregio de Palmeira dos ndios Belm, Cacimbinhas, Estrela de Alagoas, Igaci, Mari-
bondo, Mar Vermelho, Minador do Negro, Palmeira dos ndios, Paulo Jacinto, Quebrngulo
e Tanque dArca.
Microrregio de Traipu Traipu, Olho dgua Grande e So Brs.
Mesorregio do Leste Alagoano
Microrregio do Litoral Norte Alagoano Japaratinga, Maragogi, Passo de Camaragibe,
Porto de Pedras e So Miguel dos Milagres.
Microrregio de Macei Barra de Santo Antnio, Barra de So Miguel, Coqueiro Seco,
Macei, Marechal Deodoro, Paripueira, Pilar, Rio Largo, Santa Luzia do Norte e Satuba.
Microrregio da Mata Alagoana Atalaia, Branquinha, Cajueiro, Campestre, Capela, Col-
nia Leopoldina, Flexeiras, Jacupe, Joaquim Gomes, Jundi, Matriz de Camaragibe, Messias,
Murici, Novo Lino, Porto Calvo e So Lus do Quitunde.
Microrregio de Penedo Feliz Deserto, Igreja Nova, Penedo, Piaabuu e Porto Real
do Colgio.
Microrregio de So Miguel dos Campos Anadia, Boca da Mata, Campo Alegre, Coruripe,
Jequi da Praia, Junqueiro, Roteiro, So Miguel dos Campos e Teotnio Vilela.
Microrregio Serrana dos Quilombos Ch Preta, Ibateguara, Pindoba, Santana do Mun-
da, So Jos da Laje, Unio dos Palmares e Viosa.
Mesorregio do Serto Alagoano
Microrregio Alagoana do Serto do So Francisco Delmiro Gouveia, Olho dgua
do Casado e Piranhas.
Microrregio de Batalha Batalha, Belo Monte, Jacar dos Homens, Jaramataia, Major
Isidoro, Monteirpolis, Olho dgua das Flores e Olivena.
Microrregio de Santana do Ipanema Carneiros, Dois Riachos, Maravilha, Ouro Branco,
Palestina, Po de Acar, Poo das Trincheiras, Santana do Ipanema, So Jos da Tapera e
Senador Rui Palmeira.
Serrana do Serto Alagoano gua Branca, Canapi, Inhapi, Mata Grande e Pariconha.
1 INTRODUO
O estado do Par possui uma populao de 7.321.493 habitantes (IBGE, 2003),1
distribuda em um total de 144 municpios. O estado se caracteriza pela grande
quantidade de municpios de tamanho mdio, entre 20 mil e 100 mil habitantes,
somando um total de 84. Seguido em nmero, os municpios pequenos, com
menos de 20 mil habitantes, so 49. No que se refere aos municpios grandes,
maiores de 100 mil habitantes, existem no total dez, embora entre estes se desta-
que a capital do estado, Belm, com 1.428.368 (IBGE, 2007). Contudo, anali-
sam-se estes municpios a partir do parmetro da renda per capita, apenas 21 tm
renda per capita superior mdia do estado, j por si s, baixa (renda per capita do
estado do Par). Este fato mostra o baixo nvel de desenvolvimento econmico da
maioria dos municpios. Tambm neste aspecto, aparecem diferenas substanciais
entre o tamanho dos municpios e a renda per capita. Enquanto nos municpios
pequenos apenas seis se encontram acima da mdia do estado, dez representam
os 12,2%, este nmero aumenta rapidamente com os municpios mdios, ao
ser 12 os que ultrapassam a mdia per capita do Estado, representando 14,2%.
Os municpios maiores de 100 mil habitantes exigem estudo mais especfico.
Sobre estes, cinco tm populao que oscila entre 100 mil e 160 mil habitantes:
*
Diretor de Estatstica e Tecnologia da Informao no Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental
do Par (IDESP).
**
Professor da Universidade Federal do Par (UFPA) e bolsista do Programa de Apoio a Redes de Pesquisas (ProRedes)
na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais de (Dirur) do Ipea.
***
Bolsista do ProRedes na Dirur/Ipea.
****
Professor da Universidade Federal Rural da Amaznia (Ufra) e bolsista do ProRedes na Dirur/Ipea.
1. Os dados que se expem continuao se encontram no Sistema de Informao do Estado (SIE) de 2006. Esses dados bsicos
utilizados no projeto para a estratificao populacional no interferem na estratificao dos municpios referidos no ano 2000.
270 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
TABELA 1
Descrio do estrato municipal no estado do Par
Entre 20 mil e 100 mil Entre 100 mil e 500 mil Acima de 500 mil habi-
UF1 At 20 mil habitantes
habitantes habitantes tantes
PIB per PIB per PIB per PIB per PIB per PIB per PIB per PIB per
capita abaixo capita acima capita abaixo capita acima capita abaixo capita acima capita abaixo capita acima
do estado do estado do estado do estado do estado do estado do estado do estado
PA 43 6 72 12 7 2 1
MAPA 1
Municpios selecionados para a amostra, segundo a faixa populacional
Fonte: IDESP
TABELA 2
Descrio da amostra por estrato
Renda per capita Distncia mdia dos Tempo mdio de
Total de munic- Total de munic-
Estrato (mdia, em R$ municpios capital instalao dos
pios no estrato pios amostrados
2.000) do estado (Km) municpios (anos)
1 4 2 133,34 529,54 15
2 2 2 138,42 530,55 13
3 7 2 70,06 533,61 117
4 12 4 203,98 484,03 39
5 1 0 0,00 0,00 0,00
6 2 2 205,04 487,46 59
7 0 0 0,00 0,00 0,00
8 1 0 0,00 0,00 0,00
TABELA 3
Descrio do estrato municipal
PIB per capita em relao mdia
Estrato municipal Populao
estadual
1. Pequenos e menos produtivos At 20 mil habitantes Menor
2. Pequenos e mais produtivos At 20 mil habitantes Maior
3. Mdios e menos produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Menor
4. Mdios e mais produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Maior
5. Grandes e menos produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Menor
6. Grandes e mais produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Maior
7. Muito grandes e menos produtivos Mais de 500 mil habitantes Menor
8. Muito grandes e mais produtivos Mais de 500 mil habitantes Maior
TABELA 4
Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira
(Em %)
Praticamente todo tipo de prefeituras tem uma parte importante dos servios
de contabilidade externalizados, alcanando 80% nos municpios pequenos e 100%
nos municpios grandes. A terceirizao tambm observada de forma transversal,
destacando os municpios grandes com mais de 60%. A informao est em grande
medida informatizada, destacando-se as prefeituras mdias com mais de 90%.
Entretanto, a formao de funcionrios para revolver os problemas informticos
adequadamente, ainda precria, somente o municpio considerado grande oferece
programas de treinamento. O nvel nos municpios pequenos muito baixo (20%).
Nos municpios pequenos, os processos de informatizao variam muito
segundo o municpio, embora prepondere a informatizao nos aspectos referentes
arrecadao dos tributos. Os municpios mdios mostram uma tendncia infor-
matizao de todos os processos de gesto financeira, predominando, entretanto,
os processos de arrecadao dos tributos e a contabilidade balancetes e balanos.
TABELA 5
Aspectos estruturais da rea de gesto financeira
(Em %)
TABELA 6
Planejamento oramentrio, acompanhamento e controle
(Em %)
TABELA 7
Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal
(Em %)
TABELA 8
Mecanismos de correo adotados em caso de dficit oramentrio
(Em %)
Municpios
Aumentaram
Faixa populacional Aumentaram a
Buscaram transfe- Solicitaram Reduziram endividamento via
arrecadao de
rncia voluntria emprstimos despesas inscrio em restos
tributos prprios
a pagar
Pequenos 60,00 80,00 20,00 100,00 20,00
Mdios 50,00 66,67 _ 100,00 33,33
Grande _ _ _ 100,00 _
Total 50,00 66,67 8,33 100,00 25,00
TABELA 9
Participao da populao na gesto financeira
(Em %)
Municpios
TABELA 10
Estrutura da gesto de capital e infraestrutura
(Em %)
TABELA 11
Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realizados
pela prefeitura
(Em %)
TABELA 12
Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos
da prefeitura
(Em %)
Plano de desen-
Faixa Plano estra- Plano de
Plano diretor PPA Planos setoriais volvimento local
populacional tgico governo
sustentvel
Pequenos 50,00 100,00 25,00 25,00 25,00 75,00
Mdios 85,71 100,00 14,29 28,57 28,57 71,43
Grandes _ 100,00 100,00 _ _ 100,00
Total 66,67 100,00 25,00 25,00 25,00 75,00
TABELA 13
Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras
Bens de uso pblico
Faixa Bens mveis1 Demais bens mveis2 Bens de uso comum Bens tombados
especial
popula-
cional Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos Possui Anos
(%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia) (%) (mdia)
Pequenos 50,00 0,5 50,00 1 50,00 1 50,00 1 25,00 1
Mdios 71,43 0,83 71,43 0,83 71,43 1 28,57 0,5 42,86 0,75
Grandes 100,00 1 100,00 1 100,00 1 00,00 100,00 1
Total 66,67 66,67 66,67 33,33 41,67
Fonte: Pesquisa de campo.
Notas: 1 Bens mveis = apenas veculos leves e pesados.
2
Demais bens mveis = patrimoniados, como computador, mobilirio etc.
Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par 283
TABELA 14
Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e na informao dos investimentos
(Em %)
TABELA 15
Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas
(Em %)
TABELA 16
Pessoas ocupadas na prefeitura segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 17
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 18
Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo vnculo empregatcio
(Em %)
TABELA 19
Pessoas ocupadas na gesto financeira segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
Faixa populacional Estatutrios Celetistas Somente comissionados
empregatcio
Pequenos 42,22 _ 35,56 22,22
Mdios 54,78 _ 22,29 22,93
Grandes 100,00 _ _ _
Total 57,46 _ 22,37 20,18
TABELA 20
Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas
(Em %)
TABELA 21
Pessoas ocupadas na prefeitura segundo grau de instruo
(Em %)
TABELA 22
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo grau de instruo
(Em %)
TABELA 23
Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo grau de instruo
(Em %)
TABELA 24
Pessoas ocupadas na gesto financeira segundo grau de instruo
(Em %)
TABELA 25
Previso de concurso para os prximos dois anos
(Em %)
TABELA 26
Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura
(Em %)
TABELA 27
Existncia de PCS e do PCCR
Faixa populacional PCS PCCR
Pequenos 50,00 75,00
Mdios 28,57 57,14
Grandes _ 100,00
Total 33,33 66,67
TABELA 28
Existncia de PCCR em reas especficas da prefeitura
(Em %)
PCCR/estatuto guarda
Faixa populacional PCCR/estatuto educao PCCR/estatuto sade
municipal
Pequenos 100,00 50,00 _
Mdios 57,14 28,57 _
Grandes 100,00 _ 100,00
Total 75,00 33,33 8,33
TABELA 29
Dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais
(Em %)
Economistas
Faixa Engenheiros e
Mdicos Professores Advogados e administra- Contadores
populacional arquitetos
dores
Pequenos 75,00 25,00 50,00 25,00 25.00 25.00
Mdios 71,43 _ 28,57 _ 14.29 0.00
Grandes 100,00 _ _ _ _ 0.00
Total 75,00 8,33 33,33 8,33 16.67 8.33
TABELA 30
Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura
(Em %)
TABELA 31
Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura
(Em %)
Existncia de instrumentos Existncia de instrumentos
Existncia de instrumentos de
Faixa populacional que mensuram a satisfao para valorizar o bom desem-
participao dos funcionrios
dos funcionrios penho dos funcionrios
Pequenos 75,00 100,00 100,00
Mdios 28,57 85,71 57,14
Grandes 100,00 100,00 0,00
Total 50,00 91,67 66,67
TABELA 32
Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado1
(Em %)
No possuem servios de Existncia de pelo menos um Prefeituras que possuem
Faixa
participao e comunicao servio de atendimento e/ou Balco integrado de Servio de ouvidoria
populacional
ao cidado comunicao atendimento ao cidado pblica
Pequenos 18,18 18,18 _ 25,00
Mdios 24,68 24,68 28,57 14,29
Grandes 63,64 63,64 100,00 _
Total 25,00 16,67
Fonte: Dados da pesquisa.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Os
servios e os instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado listados no bloco de gesto de pessoas
so: balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para con-
sulta, internet (home page), internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitu-
ra, terminais/computadores disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.
294 Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras
nas prefeituras mdias e algo mais de 40% na grande. Nas prefeituras mdias, des-
taca-se tambm a existncia de casos em que a gesto das TIs est dividida entre
diferentes secretarias, excetuando um setor diretamente subordinado chefia do
Executivo. Por ltimo, no grande municpio analisado, divide-se a gesto das TIs
em diferentes secretarias, destacada como um setor subordinado a uma secretaria.
TABELA 33
Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia de informao
(Em %)
TABELA 34
Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI
(Em %)
TABELA 35
Planejamento e segurana de dados
(Em %)
Existncia de planejamento
Faixa populacional Atualizao de Atualizao de Capacitao de Infraestrutura de redes
hardware software pessoas e segurana
Pequenos 25,00 25,00 25,00 25,00
Mdios 42,86 28,57 28,57 42,86
Grandes 100,00 100,00 100,00 100,00
Total 41,67 33,33 33,33 41,67
anos quando se trata das prefeituras mdias e para 15 anos quando se trata da
prefeitura grande. Entretanto, o percentual de servios informatizados em todos os
estratos de prefeituras se situa entre 30% na prefeitura grande e mais de 50% nas
prefeituras mdias. A disponibilidade de servios no site da prefeitura muito baixa,
alcanando somente 6% do total de informao que seria necessria. Esta tendncia
cresce com o aumento populacional das prefeituras, duplicando nas mdias apro-
ximadamente 14% da informao e sendo a quinta parte na prefeitura grande.
Nas prefeituras mdias, muito variado o tipo das atividades informatiza-
das. De maneira geral, centram-se em: IPTU, ISS, ITBI, dvida ativa, emisso do
alvar, registro e controle funcional, folha de pagamento, documentos processuais,
cadastro de fornecedores, compras, administrao oramentria, administrao
financeira e contabilidade. Este amplo nvel de informatizao no corresponde
aos dados disponibilizados no site da prefeitura, sendo estes muito escassos. Em
nvel geral, disponibilizam-se apenas estatsticas sobre o municpio, a ouvidoria
municipal, editais de licitao e as informaes tursticas sobre o municpio. Dis-
ponibilizam-se programas, projetos e atividades das secretarias municipais (em
uma prefeitura), ademais de legislao municipal (em outra prefeitura). Duas
prefeituras afirmaram no disponibilizar nenhuma informao em seu site.
Nas prefeituras pequenas, a cobertura de atividades informatizadas reali-
zadas muito baixa, destacando-se especialmente a rea de sade (cadastro de
pacientes e agendamento de consultas mdicas) e educao (cadastro e matrcula
de alunos). Grande parte das prefeituras no disponibiliza informaes em seu
site, em vrios casos por no existir um site especfico; e, no caso de existir, ofere-
cem aspectos como mapa do municpio, notcias e legislao municipal.
TABELA 36
Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet e experincia da
prefeitura em sua proviso
Servios totalmente informa- Servios disponveis no site da
Anos de servios
Faixa populacional tizados prefeitura
informatizados
(%) (%)
Pequenos 36,96 5,95 5,50
Mdios 50,93 13,61 8,86
Grandes 30,43 19,05 15,00
Total
TABELA 37
Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura
(Em %)
GRFICO 1
Aumento de instrumentos de participao, comunicao e atendimento, segundo
faixa populacional do municpio
Faixa populacional
63.64
Grandes
24.68
Mdios
18.18
Pequenos
Participao
TABELA 38
Aes de gesto de pessoas realizadas pela prefeitura
Gesto de pessoas Gesto de TI
Faixa Cursos de capacitao Realizao de curso de capacitao Capacitao
populacional para funcionrios da de pessoas
prefeitura Programao de cursos Demandas especficas
(%) (%)
Pequenos 75,00 50,00 50,00 25,00
Mdios 71,43 57,14 57,14 28,57
Grandes 100,00 100,00 100,00 25,00
Total 75,00 58,33 58,33 33,33
8 CONSIDERAES FINAIS
No simples, a partir dos dados obtidos na pesquisa, afirmar idoneidade ou
no do projeto institucional das prefeituras. A este fato se devem adicionar os
diversos modelos de projeto institucional que aparecem. O que exige, portanto,
outras pesquisas nesta direo.
Os recursos esto disponveis de forma relativa. Se se analisa com detalhe a receita
municipal nas prefeituras do Par entre 2000 e 2008, observa-se que a receita aumen-
tou entre cinco e seis vezes (Instituo Desenvolvimento Econmico Social e Ambiental
do Par; Sistema Informao Estado, 2010 ). Crescimento tambm importante tem
sido o nmero de funcionrios, ao multiplicar-se por trs na maioria das prefeituras.
Contudo, este aumento quantitativo no se reflete em aumento de equipamentos
nem em crescimento qualitativo na formao destes funcionrios pblicos.
Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par 305
REFERNCIAS
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE).
Censo Demogrfico 2000. Rio de Janeiro, 2003.
Editorial
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