UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E CONTABILIDADE

DEPARTAMENTO DE CONTABILIDADE E ATURIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CONTROLADORIA E CONTABILIDADE

ROBSON ZUCCOLOTTO

Fatores determinantes da transparncia do ciclo oramentrio estendido: evidncias nos

estados brasileiros.

So Paulo
2014
 Prof. Dr. Marco Antonio Zago
Reitor da Universidade de So Paulo

Prof. Dr. Adalberto Amrico Fischmann

Diretor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade

Prof. Dr. Gerlando Augusto Sampaio Franco de Lima

Chefe do Departamento de Contabilidade e Aturia

Prof. Dr. Andson Braga de Aguiar

Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Controladoria e Contabilidade.
 ROBSON ZUCCOLOTTO

Fatores determinantes da transparncia do ciclo oramentrio estendido: evidncias nos

estados brasileiros.

Tese apresentada ao Departamento de

Contabilidade e Aturia da Faculdade de
Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo, como parte dos
requisitos para obteno do grau de Doutor
em Cincias.

rea de Concentrao: Contabilidade e

Finanas Pblicas

Orientador: Prof. Dr. Edson Luiz Riccio

Verso Corrigida
(Verso original disponvel na Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade)

So Paulo
2014
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.

FICHA CATALOGRFICA
Elaborada pela Seo de Processamento Tcnico do SBD/FEA/USP

Zuccolotto, Robson
Fatores determinantes da transparncia do ciclo oramentrio es-
tendido: evidncias nos estados brasileiros / Robson Zuccolotto. -- So
Paulo, 2014.
200 p.

Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, 2014.

Orientador: Edson Luiz Riccio.
Coorientador: Marco Antnio Carvalho Teixeira

1. Oramento pblico 2. Transparncia fiscal 3. Democracia 4. Con-

trole da administrao pblica I. Universidade de So Paulo. Faculdade
de Economia, Administrao e Contabilidade. II. Ttulo.

CDD 352.48
Nome: Robson Zuccolotto
Ttulo: Fatores determinantes da transparncia do ciclo oramentrio estendido:
evidncias nos estados brasileiros.

Tese apresentada ao Departamento de Contabilidade e Aturia da

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo, como parte dos requisitos para
obteno do grau de Doutor em Cincias.

Orientador: Prof. Dr. Edson Luiz Riccio

Aprovado em:

Banca Examinadora

Prof. Dr. Edson Luiz Riccio

Universidade de So Paulo

Prof. Dr. Marco Antonio Carvalho Teixeira (coorientador)

Instituio: Fundao Getlio Vargas

Prof. Dr. Miklos A. Vasarhelyi

Instituio: Rutgers Business School

Prof. Dr. Jos Antnio Gomes de Pinho

Instituio: Universidade Federal da Bahia

Prof. Dr. Gustavo Andrey de Almeida Lopes Fernandes

Instituio: Fundao Getlio Vargas

 A
Todos que acreditam na democracia como forma de transformar vidas.
 AGRADECIMENTOS
A perseverana mais eficaz do que a violncia, e muitas coisas que, quando reunidas, so
invencveis, cedem a quem as enfrenta um pouco de cada vez (Plutarco). Enfrentando um
pouco de cada vez chego ao final dessa trajetria. certo que nesse enfrentamento
perseverante tive o apoio de grandes amigos, grandes professores, grandes colegas, enfim,
grandes pessoas. Por isso, gostaria de agradecer a todos que me apoiaram nessa caminhada
rumo ao doutoramento e, em especial a essas grandes pessoas que foram valiosas em cada
momento da minha vida.

Aos meus pais Hervdio Zuccolotto e Maria Luzia Corona Zuccolotto pelo amor, carinho,
apoio e por, ao seu modo, me ensinarem a ver beleza na vida e nas pessoas.

Ao professor Edson Luiz Riccio, meu orientador e amigo, pela amizade, carinho e ateno
nos momentos difceis e pelas exigncias nos momentos corretos. Sabedoria adjetivo para
poucos.

Ao professor Marco Antonio Carvalho Teixeira, meu coorientador e amigo, por todos os
ensinamentos, recomendaes, conversas, enfim, por me permitir viajar por caminhos ainda
no explorados no meu limitado universo acadmico.

professora Maria Rita Loureiro, da Fundao Getlio Vargas, pelos valiosos ensinamentos
que me proporcionou. Sem hesitar, a melhor professora que j tive.

Aos professores Luiz Joo Corrar, Luiz Paulo Fvero, Ariovaldo dos Santos e Bruno Salotti,
todos da FEA/USP, pelos ensinamentos proporcionados.

Aos professores Peter Kevin Spink, Ciro Biderman e Lucas Gonzalez, da Fundao Getlio
Vargas, pela pacincia, didatismo e compreenso das limitaes de quem comea a aprender
a andar.

Aos colegas da turma de doutorado de 2011 e em especial aos amigos de todas as horas:
Benjamin Acua, Janilson Suzart, Jorge Andrade Costa, Jlio Orestes, Sidnei Celerino e
Valdiva Rossato. Aos demais colegas da turma de 2011, bem como aos agregados, os quais
prefiro no relacion-los sob pena de ser injusto ao esquecer-me de algum, por esses anos de
convivncia juntos e por me permitirem aprender infinitas coisas de infinitas formas. A todos
os colegas, obrigado!

A todos os colegas da Fundao Getlio Vargas, especialmente aos da turma de Governo e

Sociedade Civil em Contexto Subnacional (famosamente conhecida como GLS) pelas
discusses, debates, divergncias, aprendizado e amizade. Afinal, passei a mais da metade do
meu doutorado com vocs. Obrigado por tudo!

Agradeo, por fim, a todos aqueles que contriburam direta ou indiretamente para que essa
etapa fosse concluda.
 Se os homens fossem anjos, no seria necessrio governo algum. Se os
homens fossem governados por anjos, o governo no precisaria de controles
externos nem internos.

(Madison,1787)
 RESUMO
Zuccolotto, R. (2014). Fatores determinantes da transparncia do ciclo oramentrio
estendido: Evidncias nos estados brasileiros. Tese de Doutorado, Faculdade de Economia
Administrao e Contabilidade, Universidade de So Paulo, So Paulo.

A representao uma forma de participao poltica que pode ativar uma variedade de
formas de controle e de superviso por parte dos cidados. Em vez de um esquema de
delegao, a representao um processo poltico que conecta sociedade e instituies. Na
democracia representativa o povo soberano delega poder ao representante, mas tem tambm o
poder negativo de destitu-lo. Para que esse poder negativo possa ser exercido o governante
deve prestar contas ao povo, o qual, aps debate pblico, reconduzir ou no o governante ao
poder. Para que essa responsabilizao ocorra, fundamental a existncia da transparncia.
Em federaes descentralizadas, a transparncia no depende apenas das aes do governo
central, visto que os entes subnacionais ganham autonomia poltica, administrativa e
financeira e, por isso, a descentralizao vista como uma segunda condio essencial para a
consolidao da democracia. No Brasil, a regulao dos contedos informacionais das peas
que compem o ciclo oramentrio tem sido definido por legislaes provenientes do ente
central, o que, em tese, levaria a uma transparncia oramentria parecida entre os entes
subnacionais brasileiros. No entanto, no isso que ocorre na prtica, sobretudo quando
olhamos para os indicadores de transparncia divulgados no Brasil. Se os ndices no
apontam para uma normalidade entre os nmeros, quais os fatores determinam a
transparncia do ciclo oramentrio nos estados subnacionais brasileiros? Essa pergunta
guiou a elaborao deste trabalho, o qual foi realizado por meio de uma pesquisa descritiva.
Inicialmente, foi elaborado, com base nas recomendaes internacionais (FMI, OCDE e
OBP), um indicador de transparncia oramentria para o ciclo oramentrio brasileiro. De
posse dessas informaes, foram realizadas entrevistas com os dois estados classificados
como mais similares e os dois classificados como mais dissimilares. Essa classificao
ocorreu por meio da tcnica estatstica de Multimentional Scaling (MDS) no mtrico, uma
vez que as variveis eram binrias. As entrevistas foram realizadas com servidores da rea de
planejamento e/ou controle dos estados subnacionais e com conselheiros dos tribunais de
contas. Os resultados indicam que no contexto subnacional brasileiro, fatores fiscais e
polticos contribuem para a melhoria da transparncia. Os fatores fiscais foram confirmados
parcialmente nas entrevistas, dado que apenas Dficit e Dvida foram apontados pelos
respondentes, enquanto as variveis receita corrente e supervit no foram citadas. As
variveis polticas (competio do governador e partido poltico) no foram indicadas como
determinantes da transparncia no Brasil. Para os entrevistados essas variveis no fazem
diferena no ambiente institucional brasileiro devido s caractersticas do processo eleitoral e
da forma de governo, que ocorre por meio de coalizes entre partidos sem alinhamento
ideolgico e com bases definidas localmente. Alm disso, outras determinantes foram
destacas pelos entrevistados, as quais ainda no haviam sido identificadas na literatura
internacional, como: influncia das agncias avaliadoras e de rating, crises institucionais e
financeiras, vontade poltica e inovao governamental, enforcement das legislaes, presso
da imprensa, decises colegiadas, influncia das instituies de controle, coordenao de
aes e burocracia especializada. Esses resultados apontam que quanto mais mecanismos
institucionais existirem para pressionar os governos a agirem sob o brilho da luz, mais
democrtica e menos desigual poder vir a ser a sociedade.

Palavras-chave: Oramento pblico; Transparncia fiscal; Democracia; Controle da

administrao pblica.
 ABSTRACT

Zuccolotto, R. (2014). The causes of transparency of the budget cycle: evidences from
Brazilian states. Tese de Doutorado, Faculdade de Economia Administrao e Contabilidade,
Universidade de So Paulo, So Paulo.

The representation is a form of political participation that can activate a variety of control
forms and oversight by citizens. Instead of a scheme of delegation, representation is a
political process that connects society and institutions. In representative democracy the
sovereign people delegate power to the representative, but they also have the negative power
to remove it. In order for this negative power can be exercised the ruler must report to the
people which, after public debate, will conduct or not the ruler to power again. In order that
accountability occur, it is essential the existence of transparency. In decentralized federations,
transparency depends not only on the actions of the central government, since sub national
entities gain political, administrative and financial autonomy in these models and, therefore,
decentralization is seen as a second essential condition for the consolidation of democracy. In
Brazil, the regulation of the informational content of the pieces that make up the budget cycle
has been defined by legislation from the central one, which, in theory, would lead to a similar
budget transparency among Brazilian sub national entities. However, this is not what happens
in practice, especially when we look at the indicators of transparency disclosed in Brazil. If
the scores do not show normality between the numbers, what factors determine the
transparency of the budget cycle in Brazilian sub national states? This question guided the
preparation of this work, which was accomplished through a descriptive research. Initially it
was developed, based on international recommendations (IMF, OECD and OBP), an
indicator of budget transparency for the Brazilian budget cycle. With this information, we
performed interviews with the two states classified as more similar and the two rated as more
dissimilar. This classification was made through statistical technique of nom metric
Multimentional scaling (MDS), once the variables were binary (presence or absence).
Interviews were conducted with the area of planning and / or control of sub national states
and counselors of courts of account. The results indicate that in the Brazilian sub national
context, as pointed out by the international literature, fiscal and political factors contribute to
improving transparency. The tax factors were partially confirmed in interviews since only
deficit and debt were cited by respondents. The variables current revenue and surplus were
not even mentioned. Political variables (governor competition and political party) were not
included as determinants of transparency in Brazil. Respondents said that these variables
make no difference in the Brazilian institutional environment due to the characteristics of the
electoral process and the form of government, which occurs through coalitions between
parties without ideological alignment and bases locally defined. In addition, other
determinants were highlighted by the respondents, which didnt have yet been identified in
the international literature, as influence of rating agencies, institutional and financial crises,
political will and government innovation, law enforcement, media pressure, collective
decisions, control agencies influence, coordination of actions and specialized bureaucracy.
These results indicate that the more institutional mechanisms exist to pressure governments to
act under the shining of light more democratic and less unequal could become society

Keywords: Public budget; Fiscal Transparency, Democracy; Control over government.

 LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Modelos tericos da democracia, ideias centrais e seus principais autores. ........... 33

Quadro 2: Condies e instrumentos para a accountability democrtica ................................ 46

Quadro 3: Anatomia da Transparncia .................................................................................... 80

Quadro 4: Perspectivas da transparncia ................................................................................. 82

Quadro 5: Os trs pilares das melhores prticas de transparncia da OCDE. ...................... 83

Quadro 6: Importncia dos relatrios oramentrios e contedo chave dos relatrios ........... 90

Quadro 7: Principais variveis explicativas para a transparncia .......................................... 104

Quadro 8: Fatores determinantes da transparncia do ciclo oramentrio estendido nos

estados subnacionais brasileiros. ........................................................................... 167
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1: As quatro direes da transparncia ......................................................................... 70

Figura 2: Transparncia de Eventos versus Transparncia de Processos ................................ 71

Figura 3: Iluso de transparncia ............................................................................................. 74

Figura 4: Ciclo oramentrio ................................................................................................... 85

Figura 5: Ciclo oramentrio estendido. .................................................................................. 87

Figura 6: Medidas de Qualidade da Soluo do MDS para o Stress e RSQ .......................... 109

Figura 7: Mapa da transparncia do ciclo oramentrio dos estados subnacionais brasileiros

.............................................................................................................................. 123

Figura 8: Mapa tridimensional da transparncia nos estados brasileiros quanto a Visibilidade

da informao....................................................................................................... 125

Figura 9: Mapa bidimensional da transparncia nos estados brasileiros quanto a Visibilidade

da informao....................................................................................................... 126

Figura 10: Mapa tridimensional da transparncia nos estados brasileiros quanto capacidade
de inferncia ......................................................................................................... 127

Figura 11: Mapa bidimensional da transparncia nos estados brasileiros quanto capacidade
de inferncia ......................................................................................................... 128

Figura 12: Mapa tridimensional da transparncia nos estados brasileiros nas fases de
formulao e aprovao ....................................................................................... 129

Figura 13: Mapa bidimensional da transparncia nos estados brasileiros nas fases de
formulao e aprovao ....................................................................................... 130

Figura 14: Mapa tridimensional da transparncia nos estados brasileiros nas fases de
execuo e controle. ............................................................................................. 131

Figura 15: Mapa bidimensional da transparncia nos estados brasileiros nas fases de execuo
e controle. ............................................................................................................. 133
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia das

declaraes pr-oramentrias............................................................................ 112

Tabela 2: Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia do

Oramento Aprovado ......................................................................................... 114

Tabela 3: Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia da Execuo

Oramentria on-line. ......................................................................................... 115

Tabela 4: Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia dos

Relatrios Intermedirios ................................................................................... 117

Tabela 5: Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia do Relatrio

de fim de ano ...................................................................................................... 119

Tabela 6: Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia do Parecer de

Auditoria dos Tribunais de Contas ..................................................................... 120

Tabela 7: Medidas de Ajuste e Stress por dimenso.............................................................. 122

 LISTA DE SIGLAS

ALSCAL Alternating Least Squares SCALing

CF Constituio Federal
CGU Controladoria Geral da Unio
CMPOF Comisso Mista de Planos, Oramento e Fiscalizao
CONFAZ Conselho Nacional de Poltica Fazendria
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico
FMI Fundo Monetrio Internacional
IBP International Budget Partnership
INESC Instituto de Estudos Socioeconmicos
ISA International Standard on Audinting
LAI Lei de Acesso Informao
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MDS Multimentional Scaling
MTO Manual Tcnico do Oramento
NC Nota de Crdito
ND Nota de Dotao
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ONG Organizao no Governamental
PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual
PPA Plano Plurianual
RGF Relatrio da Gesto Fiscal
RREO Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCE Tribunal de Contas do Estado
TCU Tribunal de Contas da Unio
TIC Tecnologia da Informao e comunicao
WWW World Wide Web
 SUMRIO

1. INTRODUO .................................................................................................................. 19

1.1 Contextualizao e definio do problema de pesquisa ................................................. 19

1.2 Objetivos ........................................................................................................................ 24

1.3 Justificativa..................................................................................................................... 24

1.4 Limitao e delimitao do estudo ................................................................................. 25

2. PLATAFORMA TERICA ............................................................................................. 27

2.1 Teoria democrtica e o conceito de representao ......................................................... 27

2.1.1 As primeiras ideias sobre o conceito de democracia na modernidade .................... 27

2.1.2 As principais correntes tericas de democracia na modernidade ............................ 28

2.1.3 O conceito de representao poltica ....................................................................... 34

2.1.4. A importancia da transparncia para a consolidao da democracia representiva . 37

2.2 Controles democrticos sobre a administrao pblica ................................................. 40

2.2.1 Por que o controle dos governantes necessrio em uma ordem democrtica? ..... 40

2.2.2 Quem controlado? ................................................................................................. 41

2.2.3 Como se controla? ................................................................................................... 45

2.2.4 O que controlado? ................................................................................................. 47

2.3 As primeiras ideias sobre transparncia ......................................................................... 49

2.3.1 Algumas ideias de transparncia anteriores ao sculo XX ...................................... 50

2.3.1.1 O governo deve agir com regras previsveis e estveis .................................... 51

2.3.1.2 A comunicao deve ser franca e aberta com a sociedade ............................... 52

2.3.1.3 Permitir que a organizao e a sociedade pudessem ser conhecidas ................ 53

2.3.2 As ideias e o termo transparncia no sculo XX ..................................................... 55

2.3.2.1 Transparncia na governana internacional ...................................................... 55

2.3.2.2 Transparncia em mbito de governos subnacionais ........................................ 57

2.3.2.3 Transparncia e Governana Corporativa ......................................................... 60

 2.3.3 A transparncia no sculo XXI ................................................................................ 63

2.4 Transparncia: conceitos e classificaes ...................................................................... 66

2.4.1 Direes de transparncia ........................................................................................ 68

2.4.2 Variedades de transparncia .................................................................................... 70

2.4.2.1 Transparncia de eventos versus de processos ................................................. 71

2.4.2.2 Transparncia retroativa versus tempestiva ...................................................... 72

2.4.2.3 Transparncia nominal versus efetiva ............................................................... 73

2.4.3 A transparncia quanto iniciativa ......................................................................... 74

2.4.4 As dimenses conceituais da transparncia ............................................................. 78

2.4.4.1 Visibilidade da informao ............................................................................... 78

2.4.4.2 Capacidade de inferncia .................................................................................. 79

2.4.5 As diversas perspectivas da transparncia ............................................................... 80

2.5 O Ciclo Oramentrio .................................................................................................... 84

2.5.1 O ciclo oramentrio e o ciclo oramentrio estendido .......................................... 85

2.5.2 A transparncia do ciclo oramentrio. ................................................................... 87

2.5.3 Evolues da transparncia no ciclo oramentrio no Brasil recente ..................... 90

2.6 Limites e potencialidades da transparncia no Brasil .................................................... 96

2.7 Estudos sobre causas da Transparncia Fiscal ............................................................. 101

3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS .................................................................. 105

3.1 Classificao da pesquisa quanto ao tipo ..................................................................... 105

3.2 Classificao da pesquisa quanto aos procedimentos .................................................. 105

3.2.1 A construo do mapa de transparncia ................................................................ 106

3.2.1.1 Descrio da tcnica estatstica utilizada ........................................................ 108

3.2.1.2 Realizao de entrevistas como os estados mais similares e mais dissimilares

..................................................................................................................................... 109

3.2.2 Hipteses da pesquisa ............................................................................................ 110

4 APRESENTAO E DISCUSSO DOS RESULTADOS .......................................... 112

4.1 Fase de Elaborao e Aprovao ................................................................................. 112

4.1.1 Declaraes Pr-oramentrias.............................................................................. 112

4.1.2 Proposta oramentria do Executivo ..................................................................... 113

4.1.3 Oramento cidado ................................................................................................ 113

4.2 Fase de execuo e controle do oramento .................................................................. 113

4.2.1 Oramento aprovado.............................................................................................. 113

4.2.2 Execuo oramentria on-line ............................................................................. 114

4.2.3 Relatrios intermedirios ....................................................................................... 116

4.2.5 Parecer de Auditoria .............................................................................................. 120

4.3 Mapa da transparncia do ciclo oramentrio nos estados brasileiros ......................... 122

4.4 Mapa da transparncia do ciclo oramentrio na dimenso visibilidade ..................... 124

4.5 Mapa da transparncia do ciclo oramentrio na dimenso capacidade de inferncia 126

4.6 Mapa da transparncia na fase de formulao e aprovao ......................................... 128

4.7 Mapa da transparncia nas fases de execuo e controle ............................................. 130

4.8 As causas da transparncia do ciclo oramentrio ....................................................... 133

4.8.1 Influncia de organizaes avaliadoras e de rating ............................................... 134

4.8.2 Crises institucionais ............................................................................................... 137

4.8.3 Vontade poltica e inovao .................................................................................. 141

4.8.4 Legislaes nacionais ............................................................................................ 143

4.8.5 Presso de grupos sociais e da imprensa ............................................................... 148

4.8.6 Influncia do governador ....................................................................................... 152

4.8.7 Decises colegiadas ............................................................................................... 155

4.8.8 Fatores fiscais ........................................................................................................ 158

4.8.9 Fatores polticos ..................................................................................................... 161

4.8.10 Influncia das instituies de controle................................................................. 162

4.8.11 Coordenao das aes ........................................................................................ 164

4.8.12 Burocracia especializada ..................................................................................... 165

CONSIDERAES FINAIS .............................................................................................. 170

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................... 177

APENDICES ........................................................................................................................ 189

APNDICE A - Guia para elaborao dos mapas de transparncia nos estados brasileiros
por fase do oramento e por dimenso. .............................................................................. 189

APNDICE B Roteiro para realizao das entrevistas com servidores da rea de

planejamento e controle. .................................................................................................... 193

APNDICE C Roteiro para elaborao do mapa perceptual de transparncia dos estados

brasileiros. .......................................................................................................................... 195
 19

1. INTRODUO

1.1 Contextualizao e definio do problema de pesquisa

A democracia nasceu de uma concepo individualista da sociedade, isto , da concepo

para a qual a sociedade, qualquer que seja essa sociedade, e especialmente a sociedade
poltica, um produto artificial da vontade dos indivduos. Nesse sentido, partindo da
hiptese que o individuo soberano, ao entrar em contato com outros indivduos igualmente
soberanos, cria a sociedade poltica, a doutrina democrtica tinha imaginado um Estado sem
corpos intermedirios. No entanto, o que aconteceu nos Estados democrticos foi exatamente
o oposto: sujeitos politicamente relevantes tornaram-se sempre mais os grupos, grandes
organizaes, associaes das mais diversas naturezas, sindicatos de diversas profisses,
partidos das mais diversas ideologias, e sempre menos os indivduos.

Por isso, Bobbio (2000), destaca que os grupos e no os indivduos so os protagonistas da

vida poltica em uma sociedade democrtica, na qual no existe mais um soberano (o povo ou
a nao) composto por indivduos que adquiriram o direito de participar direta ou
indiretamente do governo, na qual no existe mais o povo como unidade ideal (ou mstica),
mas apenas o povo dividido em grupos contrapostos e concorrentes, com sua relativa
autonomia diante do governo central (autonomia que os indivduos singulares perderam ou s
tiveram num modelo ideal de governo democrtico sempre desmentido pelos fatos).

A partir dessa afirmao pode-se afirmar que o modelo de Estado democrtico fundado na
soberania popular, idealizado imagem e semelhana da soberania do prncipe, era o modelo
de uma sociedade monstica, mas a sociedade real, subjacente aos governos democrticos
pluralista. Nesse sentido, Bobbio (2000) destaca que a democracia moderna, nascida como
democracia representativa, em contraposio democracia dos antigos (democracia direta),
deveria ser caracterizada pela representao poltica, isto , por uma forma de representao
na qual o representante, sendo chamado a perseguir os interesses da nao, no pode estar
sujeito a um mandato vinculado.

Desta forma, o princpio sobre o qual se funda a representao poltica a anttese exata do
principio sobre o qual se funda a representao de interesses, no qual o representante,
devendo perseguir os interesses particulares do representado, est sujeito a um mandato
20

vinculado. Mas, dado que o representante no est sujeito a um mandato vinculado, uma
questo relevante apresentada por Bobbio (2000) como essa norma, ou esse princpio, em
uma sociedade composta de grupos relativamente autnomos que lutam pela sua supremacia,
para fazer valer seus prprios interesses contra outros grupos, pode de fato encontrar
realizao?

Devido dificuldade de realizao do princpio da representao poltica, diversas correntes

de pensamento surgiram como contraponto democracia representativa, entre as quais se
destacam as correntes elitistas (que consideravam a democracia meramente eleitoral), a nova
esquerda e as correntes participativa e deliberativa (que como Rousseau, recusam a
representao por consider-la uma usurpao). No entanto, os autores dessa corrente no
apontam para solues institucionais que evitem que na democracia participativa no se
consolide a ditadura da maioria, ou seja, no apontam mecanismos institucionais de pesos e
contrapesos para a soluo de conflitos.

Por isso, autores contemporneos, como Urbinati ( 2006), retomam a defesa da democracia
representativa frente direta e meramente eleitoral. Para a autora, a democracia
representativa superior direta, pois ela melhora a qualidade das decises e desenvolve as
capacidades de debate e construo da vontade do povo que no est dada a priori. Em seus
argumentos, Urbinati destaca que a eleio apenas um momento da democracia
representativa, uma vez que esta envolve tambm a participao do povo ao longo do
mandato no para tomar decises, mas, sobretudo, para construir com os representantes as
decises e controla-los.

Urbinati afirma, ainda, que a democracia representativa uma forma superior ao governo
direto, pois idealmente, ela permite que o povo e seus representantes estejam em interao
contnua. Permite, ainda, que o representante seja no apenas um delegado ou agente e sim
um lder capaz de organizar, agregar e coordenar a vontade do povo (ultrapassando as
particularidades e a fragmentao da sociedade). Acrescenta, por fim, que na democracia
representativa, o povo soberano delega poder ao representante, mas tem tambm o poder
negativo de destitu-lo.
 21

Para que esse poder negativo possa ser exercido, (Arantes, Loureiro, Couto, & Teixeira,
2010) apontam o controle como uma dimenso crucial da ordem democrtica, uma vez que
um ato ou momento poltico central de um ciclo mas amplo de representao poltica. Para
assegurar que os representantes, uma vez a frente de seus cargos, pautem sua conduta pelo
melhor interesse dos representados necessrio haver instrumentos efetivos de controle.
Assim, o ciclo da representao se completa quando o povo, a partir dos efeitos gerados pelos
atos de controle, capaz de avaliar se os governantes agiram ou no como representantes de
fato, decidindo-se por sua conduta ou reconduo ao cargo (pode negativo).

No entanto, para que o povo possa exercer a interao com os representantes, controla-los e,
ao fim do ciclo de representao, exercer o poder negativo, um princpio histrico
necessrio: a transparncia. Bobbio (2000) destaca que um dos eixos dos regimes
democrticos que todas as decises e atos dos governantes devem ser conhecidos pelo povo
soberano. Mesmo quando o ideal da democracia direta foi abandonado como anacrnico,
com o nascimento do grande Estado territorial moderno, e foi substitudo pelo ideal de
democracia representativa, o carter pblico do poder, entendido como no secreto, como
aberto ao pblico, permaneceu como um dos critrios fundamentais para distinguir o Estado
constitucional (democrtico) do Estado absoluto e, assim, assinalar o nascimento ou
renascimento do poder pblico em pblico. Afinal, como destaca o autor: como os governos
poderiam ser controlados se estivessem escondidos?

Bobbio (2000) destaca, ainda, que ao lado e acima do tema da representao, a teoria do
governo democrtico desenvolveu outro tema estritamente ligado ao poder visvel: o tema da
descentralizao, entendida como revalorizao da relevncia poltica da periferia com
respeito ao centro. Pode-se interpretar o ideal do governo local como um ideal inspirado no
principio segundo o qual o poder tanto mais visvel quanto mais prximo est.

Nesse sentido, nos anos 90, a descentralizao foi fortemente recomendada aos pases latino-
americanos e defendida por movimentos democratizantes que compreendiam essa ao como
uma forma de reforar a democracia e a ampliao dos direitos sociais (Oliveira, 2011). Os
principais argumentos utilizados para defender a descentralizao que ela melhora a
adequao das preferncias e das necessidades dos cidados (Faguet, 1999; Oates, 1972) e
aumenta a responsabilizao dos governos subnacionais (Seabright, 1996).
22

No entanto, mesmo que a descentralizao tenha efeitos tericos positivos sobre a

consolidao democrtica, a necessidade de transparncia, por anteceder a responsabilizao,
uma dimenso crucial para a consolidao da democracia em federaes descentralizadas.
Nesse sentido, no basta apenas que o Governo Central esteja engajado em polticas de
transparncia. As unidades subnacionais tambm precisam fazer sua parte para que os
cidados se apropriem das informaes e, desta forma, exeram seu direito negativo.

No sentido de o Brasil tem buscado, desde a Constituio Federal de 1988, desenvolver

iniciativas que melhorem a transparncia do governo central e dos entes subnacionais. Entre
essas iniciativas destacam-se, alm da prpria CF de 1988, iniciativas como a Lei
Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)), alterada pela Lei
Complementar 131/2009 (Lei da Transparncia) e a Lei de Acesso Informao (LAI) (Lei
12.527 de 18 de novembro de 2011), que definiu, em seu art. 3, que os procedimentos nela
previstos destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso informao e devem ser
executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica.

As legislaes destacadas priorizam, normalmente, contedos relacionados a informaes

oramentrias, visto ser o oramento uma das ferramentas mais importantes nesse fluxo
contnuo de informaes sobre estratgias, escolhas e resultados. Alm disso, por meio dele
que os governos definem e desenvolvem as polticas pblicas.

No entanto, mesmo que tais leis estabeleam contedos oramentrios mnimos a serem
divulgados pelos entes subacionais e devido importncia atribuda transparncia como
principio para a democratizao do Estado, diversas pesquisas revelam a existncia de dficit
de transparncia oramentria na gesto pblica (e consequentemente de democracia),
independentemente do nvel governamental considerado (Akutsu & Pinho, 2002; Instituto de
Estudos Socioeconomicos [INESC], 2011; Loureiro, Teixeira, & Prado, 2008; Ribeiro &
Zuccolotto, 2014; Santana Junior, 2008). Essas pesquisas apontam, ainda, que o nvel de
transparncia diferente entre os estados subnacionais e entre os municpios.

Essa diferena nos nveis de transparncia entre os entes subnacionais levanta um

questionamento ainda pouco investigado na literatura brasileira: uma vez que as leis so de
 23

mbito nacional e todos os entes subnacionais esto condicionados a elas, o que explicaria a
existncia de nveis distintos de transparncia oramentria entre esses entes?

Em que pese a existncia de diretrizes legais no sentido de estimular a transparncia fiscal

nas unidades subnacionais, Alt, Lassen e Rose (2006) destacam que a transparncia fiscal
pode advir de decises polticas de determinados governos (inovao), como tambm poder
resultar de presses externas, sejam econmicas ou sociais.

Alesina e Perotti (1997) destacam, no entanto, que no contexto interno, os polticos

normalmente no possuem incentivos para adotar prticas fiscais mais transparentes e
sugerem que tal fato se deve a algumas razes: polticos em busca de oportunidades fceis
no desejam ser monitorados, maus polticos no desejam ser distinguidos dos bons polticos,
esprito de reeleio incentiva os gestores a elaborarem projetos baseados no ciclo poltico,
entre outros. No entanto, Alt et al. (2006) destacam que mesmo que os polticos no tenham
incentivos para aumentar a transparncia fiscal, s vezes isso acontece mesmo na ausncia de
presses externas.

Adicionalmente, Savage (2006) defende que a transparncia pode variar em funo do

ambiente institucional, da organizao ou entidade que est sendo monitorada, da clareza dos
objetivos, os quais delinearo o tipo de informao necessria, da capacidade administrativa
do ator em prover as informaes requeridas, do nmero de estados supranacionais ou atores
extraestatais envolvidos e da finalidade dos dados (se para avaliar efetividade ou
conformidade).

Nesse sentido, diversos trabalhos, os quais esto apresentados na reviso da literatura,

buscaram identificar as causas da transparncia fiscal em pases, estados e municpios. Os
resultados apontam que diferentes fatores podem influenciar a escolha por transparncia,
como fatores fiscais, socioeconmicos e polticos, todavia, esses resultados diferem entre os
pases. Alm disso, as causas endgenas foram pouco detalhadas.

Assim, considerando as argumentaes apresentadas, essa tese buscar responder ao seguinte

problema: Quais os fatores determinantes da transparncia do ciclo oramentrio nos
estados subnacionais brasileiros?
24

1.2 Objetivos

Diante do problema proposto, e considerando que os indicadores de transparncia elaborados

tanto por acadmicos quanto por institutos de pesquisa apresentam algumas inconsistncias
metodolgicas, como atribuio de pesos ou notas definidos arbitrariamente ou contendo
algum juzo de valor, tem-se como primeiro objetivo:

i) Desenvolver um mapa da transparncia fiscal para os relatrios oramentrios dos

estados brasileiros, sustentado nos manuais de boas prticas de transparncia da
OCDE, do FMI e do IBP.

Uma vez elaborado esse mapa de transparncia dos estados foram selecionados dois estados
subnacionais classificados entre os que apresentaram melhor transparncia e dois
classificados entre os que apresentem pior transparncia. A seleo dos estados tem por
objetivo:

ii) Identificar, por meio de entrevistas, se como j observado em estudos

internacionais, variveis polticas e fiscais esto associadas ao nvel de transparncia
dos respectivos estados.

iii) Identificar, por meio de entrevistas, outras variveis (variveis internas) que
possam estar associadas transparncia dos relatrios oramentrios dos governos
dos estados brasileiros.

Nossa tese que a escolha por relatrios oramentrios mais transparentes depende, assim
como constatado na literatura internacional, de fatores internos e externos e que a
transparncia tem contribudo para a consolidao democrtica no Brasil, ainda que
melhorias considerveis nos mecanismos de accountability e nas instituies democrticas
precisem ser realizadas.

1.3 Justificativa

Quanto tomamos a literatura sobre democracia identificamos que a transparncia das aes
dos governos vista como condio sine qua non para a consolidao democrtica, que a
 25

literatura aponta que a descentralizao tem sido defendida como uma forma de reforar a
democracia e a ampliao dos direitos sociais e que o oramento uma das ferramentas mais
importantes no fluxo contnuo de informaes sobre estratgias, escolhas e resultados, uma
vez que por meio dele que os governos definem e desenvolvem as polticas pblicas.

Nesse contexto compreender os fatores determinantes da transparncia nos estados

subnacionais brasileiros importante por algumas razes: primeiro porque nos ajudar a
segregar as mudanas decorrentes de aes internas dos gestores daquelas relacionadas a
fatores externos, sejam elas econmicas, sociais e/ou legais. Em segundo lugar, permitir
compreender como os estados subnacionais tm agido para melhorar a transparncia e, dessa
forma, auxiliar na consolidao da democracia brasileira. Em terceiro lugar, a compreenso
dos fatores determinantes da transparncia no contexto subnacional permite ao ente central
aperfeioar as legislaes nacionais, tornando-as mais efetivas ao contexto de sua aplicao.
Por fim, mas no menos importante, a identificao dos fatores determinantes da
transparncia oramentria em mbito subnacional permite que as instituies democrticas
possam se fortalecer, buscando estimular os fatores relevantes e desestimular/no incentivar
fatores de baixa relevncia.

Alm disso, a elaborao de um mapa perceptual da transparncia que posiciona os estados

subnacionais por similaridade permite que esses entes se posicionem em relao aos seus
pares para que, de posse dos fatores determinantes da transparncia, possam estabelecer
estratgias para desenvolv-la. Alm disso, permite ao cidado identificar a posio do seu
estado e cobrar dos gestores aes para melhorar a transparncia ou organizar grupos da
sociedade civil para que possam faz-lo.

1.4 Limitao e delimitao do estudo

A principal limitao desse estudo est relacionada ao perodo analisado, ou seja, um ano
(2012). Nesse sentido, o estudo no capaz de capturar mudanas ocorridas ao longo do
tempo para que, desta forma, se identificasse os motivos que levaram os estados subnacionais
a reduzirem ou aumentar a transparncia ao longo do tempo.

Alm disso, a escolha do ano de 2012 no captura, para elaborao do mapa perceptual da
transparncia oramentria, as mudanas ocorridas a partir da implantao da Lei de Acesso
26

Informao. Destaca-se, todavia, que o referido ano foi escolhido, pois apenas aps o
segundo perodo de 2013 que a maioria dos Tribunais de Contas dos Estados divulgou o
parecer prvio. Nesse sentido, caso escolhssemos um ano mais atual, os pareceres prvios
certamente no estariam disponveis. Assim, a intempestividade dos pareceres elaborados
pelas instituies de controle resultou em uma base intempestiva para elaborao do mapa
perceptual.

No que se refere delimitao, este estudo se debruar apenas sobre uma perspectiva da
transparncia, ou seja, a transparncia oramentria. Dentro dessa perspectiva esse estudo
analisar a transparncia nas seguintes classificaes: Quanto direo: vertical
(transparncia para baixo) e horizontal (transparncia para dentro); Quanto variedade:
transparncia de eventos e transparncia retroativa; Quanto iniciativa: Transparncia Ativa;
Quanto s dimenses conceituais: visibilidade e capacidade de inferncia e; Quanto
perspectiva: transparncia oramentria.

O universo de anlise se limita aos 26 Estados da Federao e ao Distrito Federal, por isso,
qualquer generalizao deve considerar as caractersticas da populao selecionada.
 27

2. PLATAFORMA TERICA

2.1 Teoria democrtica e o conceito de representao

Esse captulo tem por objetivo discutir brevemente os conceitos de democracia desde o
sculo XVIII at o sculo XXI. Fundamentalmente, busca-se descrever os principais modelos
de democracia desenvolvidos ao longo desse perodo e discutir o conceito de representao
poltica, visto tratar-se de um conceito que tem sofrido abusos ou distores no seu uso.

2.1.1 As primeiras ideias sobre o conceito de democracia na modernidade

A discusso sobre as formas de democracia ganha fora no Ocidente ao longo dos sculos
XIX e XX. Entre os primeiros pensadores modernos a considerar as vantagens e
insuficincias do sistema democrtico representativo destacam-se (Rousseau, 1762/2010) e
(Mill, 1861). Rousseau foi defensor da democracia direta e da soberania popular inalienvel,
contrrio s prticas de representao por consider-las uma fraude e uma usurpao do
poder. Esse autor considera a vontade de cada indivduo indelegvel, e por isso defendia a
democracia direta atravs do contrato social, no qual Rousseau pretende estabelecer as
possibilidades de um pacto legtimo, atravs do qual os homens, depois de terem perdido sua
liberdade natural, ganhem, em troca, a liberdade civil.

Mill, o maior representante do movimento liberal democrtico ingls, por sua vez,
influenciado pela efervescncia da Inglaterra do sculo XIX, caracterizada por grande
heterogeneidade da sociedade urbana e industrial, pelos impactos da universalizao do voto
(pelo menos para a populao masculina), pela constituio de um conjunto de instituies
capazes de canalizar e dar voz oposio criando um sistema legtimo de contestao pblica
defendia a democracia representativa como forma de garantir a participao de toda a
populao no processo eleitoral. O fundamento do pensamento de Mill est na preocupao
em construir mecanismos capazes de institucionalizar a ampla participao, tendo em vista o
reconhecimento de que a participao cidad no pode ser entendida como privilgio de
poucos e que o trato da coisa pblica diz respeito a todos. Para Mill (1861/1980), um bom
sistema representativo aquele que no permite que qualquer interesse seccional se torne
forte o suficiente para prevalecer contra a verdade, a justia e todos os outros interesses
seccionais juntos (p. 65).
28

O modelo de representao comeou, no entanto, a sofrer fortes crticas no sculo XX,

sobretudo devido crise das instituies representativas e dos partidos que no conseguiam
representar toda a diversidade existente na sociedade, no apresentavam identidade
ideolgica clara e se viam suprimidos por lderes pessoais que se tornavam mais importantes
do que os prprios partidos, alm da influncia da mdia, da propaganda de massa e do peso
desmesurado do poder econmico nos processos polticos. Os impactos nos processos
eleitorais se acentuaram atravs do absentesmo, apatia e indiferena de grande parte do
eleitorado (Loureiro, 2009).

Essa crise produziu reaes distintas de diversos autores e estudiosos da democracia. Duas
concepes aparentemente opostas surgiram: uma que acredita oferecer uma anlise realista
da democracia e outra que, em contraposio democracia clssica, sustenta sua viso em
uma anlise normativa. Essa , entretanto, uma falsa dicotomia, pois todas as concepes de
democracia so baseadas em ideias e valores, a normatividade no pode ser isolada de uma
teoria.

2.1.2 As principais correntes tericas de democracia na modernidade1

Os argumentos de tericos elitistas como Michels (1915), Mosca (1980) e Pareto (1979)
questionavam se a democracia representativa era, de fato, democrtica e, ainda, se a
democracia em qualquer de suas formas seria possvel. O questionamento desses autores
produziu verses revisitadas de democracia representativa como a de Schumpeter (1961).
Enquanto os primeiros argumentavam, a partir de uma base emprica, que instituies
democrticas so apenas uma pretenso, Schumpeter argumentava que a democracia
significava apenas um mtodo poltico (a democracia tem valor meramente instrumental), ou
seja, uma estrutura institucional para se chegar a decises polticas (legislativas ou
administrativas) investindo certos indivduos com o poder de decidir sobre as questes como

1
O termo modernidade indica a existncia de trs caractersticas: Mercado (relao social entre pessoas e coisas
h troca) para ter mercado preciso de novas relaes sociais preciso ter homens livres, iguais e
proprietrios de suas mercadorias; Estado (detentor do monoplio do uso da fora) nasce como um poder
acima do privado para garantir que as relaes de troca no sejam por coao e; Racionalidade As decises
so para maximizar resultados de trocas estratgicas. No Estado, as decises so tomadas com base na
racionalidade legal (baseado na lei). Assim, o mercado estabelece o conceito de indivduo (livre, igual e
proprietrio).
 29

consequncia de sua dedicao bem sucedida obteno do voto popular. A vida democrtica
seria, nesse sentido, a luta entre lideres polticos rivais, organizados em partidos, disputando
o direito de governar.

Para Schumpeter (1961), como o povo indiferente e aptico em relao poltica e no o

melhor juiz de seus prprios interesses, a poltica deve ser mesmo assunto de lideranas.
Nesse sentido, a poltica torna-se mero espao de competio entre lideranas para tomar e
manter o poder e o povo deve apenas votar e deixar que seus lideres governem, assessorados
por tcnicos e sem presso da sociedade. Assim, no modelo schumpeteriano a democracia
vista como um valor apenas procedimental, ou seja, regras da competio eleitoral.

Schumpeter defende que a responsabilizao ltima da poltica da burocracia e no do

poltico eleito, posio essa que o diferencia radicalmente de Weber (1993) que, por sua vez,
defende que a responsabilizao ltima da poltica recaia sobre os representantes eleitos.
Embora veja a democracia como minimalista e procedimental Schumpeter a considera
importante porque legitima a posio daqueles no poder.

Para os autores denominados pluralistas o argumento elitista insuficientemente para

explicar a democracia. Apesar de ter sua origem, em boa medida, no modelo elitista, com o
qual compartilha a pretenso realista, essa corrente o critica por considera-lo
insuficientemente realista. Nobre (2004) afirma que o modelo schumpeteriano estaria
calado inevitavelmente no cidado individual em sua contraposio com a liderana eleita, o
que o tornaria frgil diante das dinmicas de grupos e associaes polticas (p. 32). Por isso,
Dahl (1989, 2012) modificou o conceito afirmando que a verdadeira competio entre
grupos plurais de diferentes graus de poder dentro da sociedade, com o Estado atuando como
rbitro neutro entre eles. De acordo com o autor, pluralidade assegura democracia porque
diferentes grupos se alternam no poder em momentos diferentes, membros do mesmo grupo
podem competir entre si e, em grupos menores a liderana mais sensvel aos interesses dos
membros. Nobre (2004) destaca que na tica de Dahl o problema est em desvendar a lgica
da distribuio de poder nas democracias ocidentais. Por esta razo, o cerne da posio
pluralista est em sua concepo de poder, definida como a capacidade de impor objetivos
em face oposio de outrem. Held (1995) escreve que na concepo pluralista
30

o poder arranjado de forma no hierrquica e competitiva. uma parte inextrincvel de um processo

infinito de barganha entre inmeros grupos representando diferentes interesses. Esses grupos de interesse
podem ser estruturados em torno de clivagens econmicas e culturais particulares tais como classe social,
religio e etnia. (p. 189) (traduo nossa).

Nobre (2004) destaca que os pressupostos da teoria pluralista projetam uma imagem da
democracia como estmulo e como garantia da competio entre grupos de interesses, com
proteo de minorias e com direito de participao, demonstrando-se uma teoria descritiva
que dispe de uma concepo de poder bem mais ampla que o da concepo elitista.

Adicionalmente, deve-se destacar que a preocupao central de Dahl estava na desigualdade

econmica produzida pela grande corporao. Essa desigualdade econmica produz, por
consequncia, desigualdade poltica. Por isso, todo o desenho do modelo de democracia
pluralista de Dahl concentra-se em criar instituies que reduzam essa desigualdade poltica.

O terceiro modelo, que Nobre (2004) denomina de legal, possui fortes elementos do
liberalismo e ficou conhecido como a nova direita. Trata-se de uma radical defesa das
liberdades negativas como valor supremo, como valor que deve se impor em qualquer
eventual conflito de princpios polticos e jurdicos. Trata-se, assim, de uma radical defesa do
Estado mnimo e do laisser-faire (deixar fazer) como valor fundamental da vida social e tem
em Hayek (1944/2010, 1960/2011) e (Nozick, 1974/1991) seus principais contribuidores.
Enquanto na verso de Nozick o modelo legal parece bastante obscuro quanto aos arranjos
institucionais entre liberdades individuais, Estado e regime democrtico, Hayek colocar esse
problemas no centro de sua reflexo.

Nobre (2004) destaca que o elemento fundamental da proposta de Hayek est em evitar a
tirania da maioria lokeana. O autor destaca, ainda, que, com isso, qualquer compreenso da
democracia como realizao de uma ordem de bem-estar nefasta, pois introduzir uma
materializao do direito altamente prejudicial liberdade que, no limite, coloca-a em risco
(p. 32-33). Nesse sentido, a interveno estatal s tem razo de ser na medida em que
fomenta a perseguio dos objetivos dos indivduos e deve ser rigorosamente limitada pela
ideia de Estado de Direito. Nesse sentido, Held (1995) destaca que a viso de Hayek que a

democracia no um fim em si mesmo; ela antes um meio, um instrumento til para salvaguardar o mais
alto fim poltico: a liberdade. As restries, enquanto tais (...) tm de ser impostas sobre as operaes da
democracia; governos democrticos deveriam aceitar limites no alcance legtimo de suas atividades. O
escopo legislativo do governo e tem de ser restringido pelo imprio da lei. (p. 249) (Traduo nossa).
 31

Contestando a viso schumpeteriana e o modelo legal, tericos como Pateman (1970),

Poulantzas (1977) e Macpherson (1977) foram ainda mais longe. Confiando implicitamente
em verses de democracia direta como a ideal, eles propuseram um aumento no
envolvimento poltico direto dos cidados como um meio de aumentar a legitimidade dos
governos democrticos. Held (1995) destaca que essa corrente terica conhecida como
nova esquerda, herdeira dos movimentos contestatrios da dcada de 1960 e que se
contrape ao vigor do modelo legal, na medida em que toma como ponto de partida a
intuio original de Marx de que o mercado capitalista cristaliza desigualdades anteriormente
produzidas, sendo a mais importante delas a existente entre os detentores dos meios de
produo e aqueles obrigados a vender sua fora de trabalho.

Nesse sentido, Nobre (2004) destaca que de fundamental importncia superar os dficits
de formao poltica da opinio e da vontade, resultantes das desigualdades materiais que
impedem a efetiva realizao das liberdades prometidas pelo direito sob a gide do
capitalismo (p.34), ou seja, antes de tudo, necessrio ampliar a participao nos processos
decisrios. Ainda de acordo com Nobre (2004), na vertente participativa, as instituies
representativas e o prprio governo devem ser entendidos como meros meios de realizao da
vontade dos cidados e jamais como instituies democrticas por excelncia. Nesse sentido,
um democrata participativo no aceita qualquer diviso rgida entre Estado e sociedade civil,
mas antes, compartilhando o pensamento de Rousseau (1762/2010), enfatiza a necessria
identidade entre governantes e governados resultante de um nico contrato social que
instituiu um nico corpo poltico. Por fim, Nobre (2004) destaca que dessa inspirao
rousseusta segue-se tambm a desconfiana em relao a todas as teorias democrticas
fundadas na agregao de vontades e na competio entre lderes polticos, pois que no so
capazes de aprender a vontade geral e a vontade de todos2 (p. 34).

Predisposies normativas semelhantes marcam os trabalhos dos defensores da democracia

associativa ou deliberativa, tais como Cohen e Rogers (1995); Hirst (1994); Manin (1987).
Nobre (2004) destaca que, apesar da grande influncia de Jrgen Habermas para a

2
Para Rousseau (1762/2010) H comumente grande diferena entre a vontade de todos e a vontade geral; esta
s fita o interesse comum; aquela s v o interesse privado, e no mais que a soma das vontades particulares;
porm, quando se tira dessas vontades os mais e os mesmos, que mutuamente se destroem, resta por soma das
diferenas a vontade geral (p. 35).
32

constituio dessa vertente terica, o primeiro impulso para o debate parece ter sido dado por
Manin (1987) ao distinguir dois sentidos de deliberao como processo de deciso e como
deciso e ao fazer o segundo sentido (deciso) depender tanto em sentido terico como
prtico do primeiro (processo de deciso). Nesse sentido, Cohen (1997), citado por Nobre
(2004) destaca que

a concepo de democracia deliberativa est organizada em torno de um ideal de justificao poltica. De

acordo com esse ideal, justificar o exerccio do poder poltico coletivo proceder com base na
regulamentao poltica livre entre iguais. Uma democracia deliberativa institucionaliza esse ideal (p. 34).

Com isso, os democratas deliberativos apresentam uma teoria explicitamente normativa da

democracia, cujo cerne o respeito legitimidade dos processos democrticos. Essa
legitimidade, no entanto, depende do respeito a procedimentos imparciais de deliberao. Por
isso, Benhabib (1996) destaca que a ideia contida no modelo de democracia deliberativa a
de que somente podem ser ditas vlidas (vinculante moralmente) aquelas normas (regras
gerais de ao e arranjos institucionais) que poderiam receber a anuncia de todos aqueles
afetados por suas consequncias, se tal acordo fosse alcanado como resultado de um
processo de deliberao que tenha as seguintes caractersticas: i) a participao na
deliberao regulada por normas de igualdade e simetria; ii) todos tem a mesma chance de
iniciar a fala, questionar, interrogar e abrir o debate; iii) todos tem o direito de questionar os
tpicos fixados no dilogo; iv) todos tem direito de introduzir argumentos reflexivos sobre as
regras do procedimento discursivo e o modo pelo qual elas so aplicadas ou conduzidas.

O Quadro 1 resume a ideia central de cada corrente (teoria) e seu principais autores.

Corrente Ideia central da teoria Principais autores e obras

Competitivo Os nicos participantes integrais so os membros das Michels, R. (1962). Political parties.
Elitista elites polticas nos partidos ou em cargos pblicos. O Pareto, V. (1979). The rise and fall of
papel do cidado comum reduzido e elites.
frequentemente descrito como uma indesejvel Mosca, G. (1980). The Ruling Class.
violao do processo de deciso pblica regular. Schumpeter (1942). Capitalismo,
socialismo e democracia.
Pluralistas A competio se d entre grupos plurais de Dahl, R. (1989). Um prefcio teoria
diferentes graus de poder dentro da sociedade, com o democrtica.
Estado atuando como rbitro neutro entre eles. Dahl, R. (2012). Poliarquia:
participao e oposio
Legal Defende as liberdades negativas como valor Hayek (2010). O caminho da servido.
supremo, como valor que deve se impor em qualquer Hayek (2011). The constitution of
conflito de princpios polticos e jurdicos. Trata-se liberty.
de uma radical defesa do Estado mnimo como valor Nozik (1991). Anarquia, Estado e
fundamental da vida social. utopia.
Continua
 33

Continuao.
Participativo Defende que de fundamental importncia superar Pateman, C. (1970). Participao e
os dficits de formao poltica da opinio e da teoria democrtica.
vontade, resultantes das desigualdades materiais que Poulantzas (1973). Poder poltico e
impedem a efetiva realizao das liberdades classes sociais.
prometidas pelo direito sob a gide do capitalismo, Macpherson (1977). The life and time
ou seja, necessrio, antes de tudo, ampliar a of liberal democracy.
participao nos processos decisrios. Heald (1995). Models of democracy.
Deliberativo Defende uma teoria explicitamente normativa da Manin, B. (1987). On legitimacy and
democracia, cujo cerne o respeito ao requisito political deliberation.
essencial da legitimidade dos processos Hirst, P. T. (1994). Associative
democrticos, legitimidade que dependente, por democracy: new forms of economic
sua vez, do respeito a procedimentos imparciais de and social governance.
deliberao. Cohen, J., & Rogers, J. (1995).
Associations and Democracy.
Habermas, J. (1995). Trs modelos
normativos de democracia.
Quadro 1: Modelos tericos da democracia, ideias centrais e seus principais autores.
Fonte: O autor

Apesar da evidncia e da importncia da participao e deliberao para o processo

democrtico, a democracia participativa/deliberativa3 tambm apresenta srias limitaes, a
comear pelo fato de que quem participa tambm representa determinada ideia ou valor.
Tomando como exemplo o pressuposto por trs dos conselhos de que esses seriam espaos de
democracia direta onde a populao teria controle direto sobre as questes polticas, o que se
observa que o povo no decide diretamente nesses espaos, e que existe a figura dos
conselheiros (eleitos ou no) criando, assim, representantes. Outra crtica em relao aos
mecanismos de controle e clareza sobre como os membros de determinado conselho so
eleitos e que legitimidade possuem para deliberar determinada deciso, podendo, at mesmo,
se tornar espaos de barganhas eleitorais. Pinho (2008) complementa esse pensamento ao
escrever que em muitos casos esses conselhos acabam se tornando intrumentos de cooptao
e representao de interesses particularizados, distanciando-se de uma verdadeira
participao com representao de interesses coletivos (p. 479).

Alm disso, estudo desenvolvido por Young (2000) aponta para o fato de que as pessoas no
tm as mesmas capacidades, que igualdade poltica deve ser construda e que demanda
recursos. A democracia deliberativa pressupe que todos na sociedade esto em p de
igualdade, entretanto, as pessoas no possuem as mesmas capacidades, sejam elas
econmicas, sociais ou culturais.

3
Importante destaque a ser feito que democracia participativa e/ou deliberativa distingue-se totalmente de
democracia direta, uma vez que na democracia direta dos antigos estimulava-se a presena e no a participao.
34

Outra questo est ligada ao questionamento dos limites da democracia

participativa/deliberativa de construir instrumentos polticos que promovam a unificao da
sociedade em sua pluralidade.

Por isso, os tericos da representao defendem que a democracia representativa promove a

unificao do social fragmentado, enquanto a democracia direta no engendra
responsabilidade poltica. Pitkin (2006) apresenta uma contribuio importante para essa
discusso ao diferenciar representao poltica da representao privada. A representao
poltica uma relao social e coletiva, enquanto que a representao privada implica numa
lgica contratual onde o representante tem que atender as expectativas particulares de cada
indivduo.

Em sentido complementar, Urbinati (2006), destaca que trs teorias da representao

emergem quando se olha como o governo representativo funcionou ao longo de seus
duzentos anos de histria, do parlamentarismo liberal dos primrdios at sua crise e,
finalmente, sua transformao democrtica, aps a Segunda Guerra Mundial. Para a autora a
representao tem sido interpretada alternativamente de acordo com trs perspectivas:
jurdica, institucional e poltica. Elas pressupem concepes especficas de soberania e
poltica e, consequentemente, relaes entre Estado e sociedade especficas. Todas elas
podem ser usadas para se definir democracia (respectivamente, direta, eleitoral e
representativa). Contudo, apenas a ltima faz da representao uma instituio consonante
com uma sociedade democrtica e pluralista.

2.1.3 O conceito de representao poltica

amplamente reconhecido que as eleies so instrumentos insuficientes de expresso da

soberania popular; de responsividade e de representatividade dos governantes. O peso
desmesurado do poder econmico, a corrupo relacionada ao financiamento de campanhas,
a desproporcionalidade na traduo de votos em cadeiras, entre outros, questionam os
parlamentos como espaos de representao. Alm disso, o declnio acentuado de
comparecimento s urnas na maior parte das democracias indica igualmente que os partidos
so cada vez menos capazes de representar opinies, interesses e valores e, sobretudo, as
 35

novas identidades que surgem nas sociedades atuais, devido ao processo de profundas
transformaes no mundo do trabalho e no plano da cultura. (Lavalle, Houtzager, & Castello,
2006; Loureiro, 2009).

Diante das limitaes apresentadas, assite-se, de um lado, emergncia de propostas de

reformas polticas que procurem corrigir os problemas dos sistemas eleitorais e partidrios e
tornar os governos mais representativos. De outro lado, aqueles que descreem da
representao poltica e, portanto, das reformas de seus sistemas institucionais, defendem
novas formas de participao popular para alm das eleies e dos partidos. Assim, enfatizam
no s os estudos, mas tambm as prticas que ampliam a participao do cidado e
privilegiam processos deliberativos em novas arenas decisrias, como conselhos sociais de
gesto e de controle de polticas pblicas, oramentos participativos, entre outros (Loureiro,
2009; Souza Santos, 2002; Young, 2000).

Nesse sentido, em detrimento da polarizao do sculo XX, autores do sculo XXI passaram
a considerar desejvel a complementariedade entre as instituies eleitorais e partidrias e a
participao popular, conforme destacado por Young (2000) e Jardim Pinto (2004). Alm
disso, Loureiro (2009) destaca que estudos recentes apontam novas perspectivas analticas
que superam a oposio entre representao e participao e, alm disso, elaboram uma
consistente defesa da democracia representativa e de suas potencialidades frente a chamada
democracia direta, sem cair nos argumentos da teoria minimalista ou procedimental, nem
tampouco reduzir tese da inevitabilidade prtica do governo representativo nas sociedades
contemporneas.

Nesse sentido, Loureiro (2009) destaca que

o grande desafio da teoria e da prtica democrtica hoje reside no aperfeioamento da democracia

representativa (a incluindo seus vnculos com a participao dos cidados para alm do voto), e no na
reduo das esferas de deciso por parte dos representantes eleitos ou mesmo na substituio por outros
atores polticos (p. 65).

Como se observa, a democracia representativa mais que eleitorial: as eleies podem

produzir o governo responsvel, mas no o governo representativo. Nesse sentido, seguindo a
trajetria de autores como Urbinati (2006), a representao (poltica) no pode ser reduzida
a um contrato (de delegao), firmado atravs das eleies, nem tampouco reduzida
36

nomeao de legisladores como substitutos do soberano ausente (p. 195), uma vez que a sua
natureza consiste em ser constantemente recriada e dinamicamente ligada sociedade. A
representao uma forma de governo original que no exclui a participao, dado que,
como destaca a referida autora, o oposto representao no participao, mas excluso da
representao. Alm disso, a representao visa evitar a concentrao da fonte de legitimao
nas instituies estatais e a reduo do consentimento popular em um nico ato de
autorizao, ou seja, no momento do voto.

Nesse sentido, a democracia representativa, de acordo com Urbinati (2006) consiste em uma
forma superior ao governo direto (p. 208), uma vez que o povo e representantes (Sociedade
e Estado) coexistem em interao contnua. Adicionalmente, a autora destaca que o
representante visto no apenas como delegado ou agente e sim como lder capaz de
organizar, agregar e coordenar a vontade do povo (ultrapassando as particularidades e a
fragmentao da sociedade). Desta forma, representante e partidos do organicidade
sociedade fragmentada.

Sintetizando o pensamento de Urbinati (2006), o qual tomamos emprestado nesse trabalho, de

que a democracia representiva torna a representao democrtica, tem-se:

A democracia representa opinies e idias e no indivduos. A retrica e o juzo

valorativo (e no s a presena e a vontade) so essenciais na democracia.

As opinies so importantes porque compem uma narrativa que vincula eleitores

atravs do tempo e do espao e faz das causas ideolgicas uma representao de toda a
sociedade e de seus problemas.

A representao reabilita uma dimenso ideolgica da poltica: o processo complexo

de unificao e desunio dos cidados que os projeta para uma perspectiva orientada ao
futuro.

A divergncia de opinies, de interpretaes de idias um fator de estabilidade.

O exerccio o poder requer uma contestao repetida e peridica, sendo a autoridade dos
investidos de poder criada e recriada como resultado da manifestao do povo.
 37

Partidos polticos tem papel fundamental para evitar conflitos sem derramamento
de sangue, pois integra multido e unifica ideais e interesses, tornado o soberano sempre
presente como agente de superviso dos representantes.

Urbinati destaca, tambm, que a representao uma forma de participao poltica que pode
ativar uma variedade de formas de controle e de superviso por parte dos cidados. Assim,
em vez de um esquema de delegao, a representao um processo poltico que conecta
sociedade e institues. A autora destaca, por fim, que na democracia representativa o povo
soberano delega poder ao representante, mas tem tambm o poder negativo de destitu-lo.
Todavia, para que esse poder negativo possa ser exercido o governante deve prestar contas ao
povo, o qual, aps debate pblico, reconduzir ou no o governante ao poder. Para que essa
responsabilizao ocorra, outro princpio fundamental: a transparncia.

2.1.4. A importancia da transparncia para a consolidao da democracia representiva

Para que o poder negativo descrito por Urbinati (2006) possa ser exercido, Arantes, Loureiro,
Couto e Teixeira (2010) apontam o controle como uma dimenso crucial da ordem
democrtica, uma vez que um ato ou momento poltico central de um ciclo mais amplo de
representao poltica. Os autores citados destacam que essa noo de representao implica
que o momento eleitoral apenas o comeo do processo democrtico, que deve ter
continuidade durante o mandato. Para assegurar que os representantes, uma vez a frente de
seus cargos, pautem sua conduta pelo melhor interesse dos representados necessrio haver
instrumentos efetivos de controle. Os autores destacam, que o ciclo da representao se
completa quando o povo, a partir dos efeitos gerados pelos atos de controle, capaz de
avaliar se os governantes agiram ou no como representantes de fato, decidindo-se por sua
conduo ou reconduo ao cargo (pode negativo).

No entanto, para que o povo possa exercer a interao com os representantes, controla-los e,
ao fim do ciclo de representao, exercer o poder negativo, um princpio histrico
necessrio: a transparncia. Bobbio (2000) destaca que um dos eixos dos regimes
democrticos que todas as decises e atos dos governantes devem ser conhecidos pelo povo
soberano. Mesmo quando o ideal da democracia direta foi abandonado como anacrnico,
38

com o nascimento do grande Estado territorial moderno, e foi substitudo pelo ideal de
democracia representativa, o carter pblico do poder, entendido como no secreto, como
aberto ao pblico, permaneceu como um dos critrios fundamentais para distinguir o Estado
constitucional (democrtico) do Estado absoluto e, assim, assinalar o nascimento ou
renascimento do poder pblico em pblico. Afinal, como destaca o autor: como os governos
poderiam ser controlados se estivessem escondidos?

Citando Carl Schimit, Bobbio (2000) destaca que esse autor conseguiu captar com preciso o
nexo entre o princpio da representao e o carter pblico de poder, inclusive entendendo a
representao como uma forma de representar, isto , como um modo de apresentar, de fazer
presente, de tornar visvel o que de outra maneira restaria oculto, e destaca as seguintes
passagens:

A representao apenas pode ocorrer na esfera da publicidade. No existe nenhuma representao que se
desenvolva em segredo ou a portas fechadas (...) Um parlamento tem um carter representativo apenas
enquanto acredita que sua atividade prpria lhe seja poltica. Sesses secretas, acordos e decises secretas de
qualquer comit podem ser muito significativos e importantes, mas no podem jamais ter um carter
representativo (p. 101).

Representar significa tornar visvel e tornar presente um ser invisvel mediante um ser publicamente
presente. A dialtica do conceito repousa no fato de que o invisvel pressuposto como ausente e ao mesmo
tempo tornado presente (p. 101).

Bobbio destaca, ainda, que ao lado e acima do tema da representao, a teoria do governo
democrtico desenvolveu outro tema estritamente ligado ao poder visvel: o tema da
descentralizao, entendida como revalorizao da relevncia poltica da periferia com
respeito ao centro. Pode-se interpretar o ideal do governo local como um ideal inspirado no
principio segundo o qual o poder tanto mais visvel quanto mais prximo est. De fato, a
visibilidade no depende apenas da apresentao em pblico de quem est investido do
poder, mas tambm da proximidade espacial entre o governante e o governado.

Importante destacar que a Federao significa o Estado que, apesar de divido em estados
praticamente soberanos, tem um governo central forte. Mantm-se a soberania dos estados
federados em uma ampla variedade de assuntos, mas ficam a cargo da Unio (o governo
central nico e forte) temas como tributao e tratados de paz e relaes internacionais (o que
Locke chama de poder federativo). A federao pode, assim, ser considerada como um dos
 39

principais mecanismos de check and balances adotados nas democracias, criando formas de
frear a tirania dos governos estaduais e de ter contato direto com os cidados.

Nesse sentido, Bobbio (2000) destaca que apesar de as comunicaes de massa terem
encurtado as distncias entre o eleito e seus eleitores, tornando a publicidade do governo cada
vez mais indireta, efetuando-se, sobretudo por meio da imprensa, da publicao de atas, de
oramentos ou de leis, a descentralizao permite que a publicidade do governo de um
municpio seja mais direta exatamente porque maior a visibilidade dos administradores e de
suas decises.

Corroborando a necessidade de transparncia em uma ordem democrtica e considerando o

conceito normativo de democracia, Sartori (1994) destaca que a democracia (representativa)
pode ser sistematicamente entendida pela busca de trs ideais tomados como princpios
orientadores: i) o governo deve emanar da vontade popular, o qual se torna a principal fonte
de soberania; ii) os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se, perante
eles, pelos atos e omisses cometidos no exerccio do poder e; iii) o estado deve ser regido
por regras que delimitem seu campo de atuao em prol da defesa de direitos bsicos dos
cidados, tanto individuais como coletivos.

Abrucio e Loureiro (2004) destacam que a democratizao do setor pblico deve ir alm do
voto, pois assim se evita a situao enunciada por Rousseau de que o povo ingls s
soberano no momento da votao; no dia seguinte passa a ser escravo. Os autores destacam,
ainda, que esta a limitao mais importante do processo eleitoral: sua incapacidade de
garantir o controle completo dos governantes, ou seja, as eleies no contm nenhum
instrumento que obrigue os polticos a cumprirem suas promessas de campanha, e a avaliao
do seu desempenho s pode ser feita de forma retrospectiva nas votaes seguintes.

Continuando o raciocnio, os autores destacam que o exerccio do controle estendido no

tempo, que vai alm da eleio para abrigar o mandato dos eleitos, fortemente condicionado
pela transparncia e visibilidade dos atos do poder pblico. Destacam, ainda, que todas as
decises governamentais devem ser conhecidas pelo povo soberano, na medida em que o eixo
do regime democrtico est no controle dos governos pelos cidados.
40

Por isso, a transparncia das aes governamentais, apesar de no esgotar a busca da

accountability durante os mandatos, um requisito fundamental para a efetivao de seus
instrumentos institucionais, pois sem informaes confiveis, relevantes e oportunas, no h
possibilidade de os atores polticos ativarem os mecanismos de responsabilizao (Abrucio &
Loureiro, 2004).

Como se observa, a representao poltica consiste na representao de opinies e ideias que

coexistem em interao contnua. Assim, a democracia representa conflito constante, mas
conflito de opinies e ideias que se expressam nas ideologias partidrias que por sua vez
elegem os representantes, os quais devem prestar contas dos seus atos e sobre os quais sero
responsabilizados politicamente. Para que os cidados possam responsabilizar os atores
polticos so necessrias prticas de transparncia que permitam o uso de controles
(democrticos) sobre a administrao pblica. Nesse sentido, o tpico seguinte, apresenta
uma discusso sobre os controles democrticos sobre a administrao pblica como forma de
garantir a ordem democrtica.

2.2 Controles democrticos sobre a administrao pblica

O controle da administrao pblica dimenso crucial de uma ordem democrtica,

envolvendo diferentes nveis e arranjos institucionais de representao poltica e de delegao
de funes e poderes (Arantes et al., 2010). Esses autores conceituam o controle como uma
das exigncias normativas associadas ao funcionamento da democracia representativa e de
sua burocracia pblica. Assim, polticos eleitos, dirigentes indicados para a alta
administrao, burocratas de carreira e funcionrios em geral devem estar sujeitos a
mecanismos de verificao e controle de suas aes. Buscando examinar alguns desses
mecanismos, os autores apresentam quatro perguntas para as quais propem respostas: por
que o controle dos governantes necessrio em uma ordem democrtica? Quem
controlado? Como se controla? O que controlado? Discute-se, a seguir, cada uma dessas
perguntas4.

2.2.1 Por que o controle dos governantes necessrio em uma ordem democrtica?

4
As respostas s perguntas apresentadas esto estruturadas no trabalho de Arantes et al. (2010).
 41

De acordo com Arantes et al. (2010), a resposta essa pergunta exige que se volte teoria
democrtica e, mais especificamente, teoria democrtica representativa, uma vez que o
controle um ato ou momento poltico central de um ciclo mais amplo de representao
poltica (p. 110). Essa noo de ciclo completo de representao implica que o momento
eleitoral apenas o comeo do processo democrtico, que deve ter continuidade durante o
mandato. Citando o trabalho de Urbinati (2006), j discutido anteriormente, os autores
destacam que para assegurar que os representantes, uma vez a frente de seus cargos, pautem
sua conduta pelo melhor interesse de seus representados (o povo soberano), necessrio
haver instrumentos efetivos e continuados de controle. Nessa mesma direo Przeworski,
Stokes e Manin (1999) escrevem que o ciclo de representao se completa apenas quando o
povo (soberano), a partir dos atos de controle, capaz de avaliar se os governantes agiram ou
no como seus representantes de fato, decidindo-se pela sua reconduo ou destituio do
cargo pblico. Nesse sentido, dado que o oramento o principal instrumento de
desenvolvimento de polticas pblicas, somente com a transparncia do seu ciclo e a
divulgao de metas e resultados o povo poder avaliar se o governante agiu em seu
interesse.

2.2.2 Quem controlado?

Arantes et al. (2010) escrevem que a resposta a essa pergunta requer a retomada da discusso
clssica de Max Weber relativa a dois tipos de atores polticos centrais em uma ordem
democrtica: os burocratas e os polticos eleitos.

Na viso de Weber (1993), os polticos tomam o poder a partir da competio eleitoral,

organizados em partidos, e atuam na formulao de polticas pblicas mais consoantes com
suas identidades partidrias, assumindo, assim, a responsabilidade ltima pelas decises
materializadas em leis, programas de projetos governamentais. O burocrata, por sua vez,
aquele que ascende ao poder do Estado e o exerce em funo de sua competncia ou
especializao tcnica, comprovada em concurso ou por outros meios, encarregando-se da
execuo ou implementao de polticas de governo. No modelo Weberiano clssico, os
burocratas respondem ou prestam contas aos polticos eleitos que respondem, em ltima
instncia, ao povo atravs do processo eleitoral. Deve-se destacar, tambm, que os controles
que os polticos exercem sobre os burocratas referem-se legalidade e probidade de seus atos
42

conforme os ditames legais. A tica que pauta a ao do burocrata o cumprimento fiel e sem
questionamento das regras, enquanto a tica que pauta a ao dos polticos a defesa de uma
causa. Pensando em termos ideias, um privilegia a moderao de atitudes e a rotina de
procedimentos, enquanto o outro valoriza a ousadia e a inovao em assuntos polticos. De
acordo com Weber, as caractersticas distintas desses atores fazem deles figuras
complementares e imprescindveis nos Estados democrticos.

Todavia, a distino de papis e responsabilidades entre os dois atores tpicos ideais os

polticos decidem e os burocratas implementam no to clara e precisa na realidade das
democracias contemporneas nas quais essas figuras se imbricam. Desde o texto seminal de
Wilson (1887), a relao entre polticos e burocratas j era objeto de observao, todavia,
enquanto Wilson propunha uma complementaridade harmoniosa entre polticos e burocratas,
Weber defendia essa relao como um convvio necessrio, marcado por tenses. A principal
delas est no campo do controle das decises burocrticas, nas quais Weber j percebera um
grande espao de autonomia para os funcionrios pblicos, sem que necessariamente os
polticos e em ltima instncia os cidados conseguissem controlar tais aes. Assim, o
modelo weberiano analisa a burocracia no s como um fenmeno funcional ao
desenvolvimento do Estado moderno e do capitalismo, mas tambm como um dos grupos de
poder mais estratgicos do mundo contemporneo (Loureiro, Abrucio, & Pacheco, 2010).

Loureiro et al. (2010) destacam, tambm, que o controle o principal divisor de guas da
obra dos dois autores (p. 13). O modelo wilsoniano resolvia o dilema do controle de duas
formas. A primeira seria meramente tcnica, pela seleo dos melhores e desenvolvimento da
cincia da administrao. A segunda seria por meio das eleies, nas quais os cidados
referendariam ou no as aes governamentais, com impactos sobre a forma como a
burocracia implementa as polticas. Nessa concepo, haveria controles ex ante (qualidade do
recrutamento) e ex post (processo eleitoral), mas no ao longo do mandato.

Alm desses instrumentos propostos por Wilson, Weber acrescentava mais um; central em
sua concepo; que a criao de mecanismos de controles parlamentares da burocracia,
instituindo-se formas de fiscalizao ao longo dos mandatos. Essa proposta continha uma
perspectiva segundo a qual a burocracia nunca ser completamente neutra e que seus
objetivos podem ganhar autonomia perante as decises polticas. Mesmo assim, Weber
 43

deixou uma pergunta sem resposta: como controlar os aspectos tcnicos utilizados pela
burocracia para os quais os polticos no tm informaes ou formao para melhor orientar a
fiscalizao? (Loureiro et al., 2010).

Trs repostas a essa pergunta forma dadas nas ltimas dcadas. A chamada accountability
horizontal entre instncias de poder cresceu muito, podendo-se observar, no caso brasileiro,
as aes do Ministrio Pblico, dos Tribunais de Contas, do Judicirio e do prprio
parlamento. O controle vertical do poder poltico tambm foi alterado, com instaurao de
controles sociais e de resultados sobre as polticas exercidos de forma ininterrupta (Abrucio
& Loureiro, 2004).

A segunda resposta veio das ideias oriundas dos autores da nova gesto pblica. Loureiro et
al. (2010) destacam que por essa linha foram feitas propostas para controlar os resultados das
aes burocrticas, aumentar a transparncia governamental e incrementar a possibilidade de
a sociedade fiscalizar a administrao pblica a fim de evitar que a burocracia se torne
ensimesmada. Essa corrente preconiza a instaurao de uma administrao pblica voltada
aos cidados e no aos desgnios internos da estrutura burocrtica. Nesse sentido, sistemas de
avaliao da gesto, da legalidade, da eficincia, da efetividade, entre outros entraram para o
vocabulrio da administrao pblica, fazendo com que o burocrata tambm passasse a ser
avaliado e responsabilizado por seus atos e omisses.

Na terceira resposta ao dilema do controle proposto por Weber, os polticos cada vez mais
procuram obter conhecimento e assessoria tcnica para monitorar os burocratas. Nesse
sentido, constata-se aquilo que Aberbach, Putnam e Rockman (1981) denominaram de
burocratizao da poltica e politizao da burocracia. Ao avaliar a relao entre poltica e
burocracia, esses autores mostraram que prevalecem hoje, nas democracias ocidentais,
formas hbridas de relacionamento entre poltica e administrao. Nelas, os polticos esto
cada vez mais fundamentando tecnicamente suas decises e os burocratas reforando seu
papel nas decises polticas, orientando-se pelos sinais emitidos pelos polticos ou mesmo
intermediando interesses de clientelas especficas.

Essa transposio e limites entre burocracia e poltica refora o dilema posto no trabalho de
Aberbach et al. (1981): O dilema moral representado pela formulao de poltica burocrtica
44

o poder sem responsabilidade, o dilema de polticas elaboradas pelos polticos o poder

sem competncia.

Nesse sentido, Arantes et al. (2010) destacam que a diluio ou transposio da fronteira
entre poltica e burocracia cria um novo desafio para a ordem democrtica: Como controlar
os burocratas que tambm participam da tomada de decises e das escolhas entre diferentes
objetivos para as polticas pblicas?

Alm disso, De Bonis e Pacheco (2010) destacam que novos estudos comeam a indicar que
a expanso e complexidade crescente das aes do estado esto gerando conjuntamente
com a cobrana por parte da sociedade de uma gesto mais eficiente e eficaz um terceiro
tipo de ator poltico, distinto tanto dos burocratas quanto dos polticos eleitos. Trata-se dos
dirigentes pblicos, que de acordo com os referidos autores so as pessoas que ocupam
cargos no alto escalo governamental, com responsabilidade significativa pelas polticas
pblicas. O dirigente pblico pode advir ou no das carreiras do funcionalismo e dirigem
organizaes pblicas procurando alinh-las s polticas de governo e mobilizando recursos
para a maximizao dos resultados. Integram a equipe de governo e podem ser
responsabilizados pelos polticos que os nomearam como, em certas circunstncias, pela
prpria sociedade.

A questo do controle da burocracia uma questo central, uma vez que no Brasil, conforme
destaca Campello de Souza (1976), essa assumiu a funo de um projeto nacional, ou seja, a
funo de elaborar polticas pblicas de desenvolvimento para o pas. Como no Brasil a
burguesia no conseguiu se estabelecer como liderana poltica, tica e moral, isso levou o
Estado a assumir o papel da burguesia na direo poltica do pas. Assim, para Campello de
Souza (1976), toda a discusso poltica entre os anos 1930 e 1945 est dentro do Estado e nas
mos da burocracia.

A ausncia de lideranas burguesas e, consequentemente, de partidos polticos juntamente

como os movimentos internacionais que viam o lder como mais importante que o partido
(como por exemplo, o nazismo e o fascismo) acabou influenciando o golpe de 1930. Assim, a
influncia poltica exercida pela burocracia na definio de polticas e a personificao do
 45

lder5 levou a no institucionalizao dos partidos polticos no Brasil (Campello de Souza,

1976).

Nesse perodo, Getlio Vargas vai centralizando o poder que antes estava nas mos das
oligarquias regionais por meio de mecanismos como as Interventorias, o Departamento
Administrativo do Servio Pblico DASP e os Institutos, Autarquias e Grupos Tcnicos.
Nesse sentido, Campello de Souza (1976) destaca que o Estado e a burocracia pblica deram
direo poltica ao Brasil, mas acabaram por enfraquecer os partidos polticos. Para a autora,
o enfraquecimento dos partidos levou os mesmos a competirem entre si apenas na arena
distributiva, iniciando-se a praticas clientelistas que se repetem at hoje. Por outro lado, as
arenas distributivas e regulatrias ficavam a cargo da burocracia pblica, que alm de possuir
grande poder na elaborao das polticas no era responsabilizada politicamente.

De toda essa discusso, configura-se a existncia de trs atores polticos a controlar: o

poltico, o burocrata e o gestor pblico. Esses atores podem ser controlados por uma
variedade de tipos de controles (polticos, burocrticos e gerenciais) e de instrumentos de
controle (controle eleitoral, oramentrio, de desempenho, judiciais/legais), os quais so
apresentados a seguir.

2.2.3 Como se controla?

Arantes et al. (2010) destacam que a resposta a essa questo nos remete discusso das
diferentes formas de accountability democrtica, ou seja, a existncia de um aparato
institucional que garanta a responsabilizao poltica ininterrupta do poder pblico diante da
sociedade. O controle , portanto, momento constitutivo do processo mais amplo de
accountability ou responsabilizao poltica dos governantes para garantir (ou tentar garantir)
que eles atuem de fato como representantes do povo.
Seguindo o conceito apresentado por Sartori (1994), Abrucio e Loureiro (2004) destacam que
a primeira forma de accountability o processo eleitoral, garantidor da soberania popular. A
segunda o controle institucional durante os mandatos, que fornece os mecanismos de
fiscalizao contnua dos representantes eleitos e da alta burocracia com responsabilidade
decisria. A terceira forma de accountability democrtica relaciona-se a criao de regras

5
Durante o golpe de 1930, Getlio Vargas transformou-se nesse lder.
46

estatais intertemporais, pelas quais o poder governamental limitado em seu escopo de

atuao, a fim de garantir que os direitos dos indivduos e da coletividade no possam
simplesmente ser alterados pelos governos de ocasio.
Arantes et al. (2010) destacam ainda que essas trs formas de accountability existem, com
maior ou menor grau de sucesso, em todos os pases democrticos e que sua consecuo
depende da utilizao de instrumentos institucionais e da existncia de condies mais gerais
(sociais, polticas, culturais etc.) capazes de dar um alicerce estrutural democracia e suas
formas de responsabilizao poltica. Com base nessa afirmao, os autores apresentam um
quadro onde expem as condies e os instrumentos polticos-institucionais para a existncia
da accountability.

Formas de Instrumentos polticos-institucionais Precondies

accountability

Processo Sistema eleitoral e partidrio Direitos polticos bsicos de

eleitoral Debates e formas de disseminao da
informao
Regras de financiamentos de campanha
Justia eleitoral
Controle Controle parlamentar (controle mtuo entre
institucional os poderes, CPIs, arguio e aprovao de
durante o altos dirigentes pblicos, fiscalizao
mandato oramentria e do desempenho dos rgos do
governo, audincias pblicas, etc.)
Controle judicial (controle da
constitucionalidade das leis e dos atos
normativos pelo Judicirio, aes civis
pblicas e medidas extrajudiciais do
Ministrio Pblico, etc.)
Controle administrativo procedimental
(Tribunal de Contas e/ou auditoria financeira)
Controle do desempenho dos programas
governamentais
Controle social (conselhos de usurios dos
servios pblicos, plebiscito, oramento
participativo, mdia ativa e independente,
etc.)
Regras Garantias de direitos bsicos pela constituio
estatais (clusulas ptreas)
intertemporais Segurana contratual individual e coletiva
Limitao legal do poder dos administradores
pblicos
Acesso prioritrio aos cargos administrativos
por concursos ou equivalentes
Mecanismos de restrio oramentria
Defesa de direitos intergeracionais
Quadro 2: Condies e instrumentos para a accountability democrtica
Fonte: Arantes et al. (2010)
associao, de votar e ser votado
Pluralismo de ideias (crenas
ideolgicas e religiosas)
Liberdade de imprensa e
possibilidade de se obter
diversidade de informaes
Transparncia e fidedignidade das
informaes pblicas
Burocracia regida pelo princpio do
mrito (meritocracia)
Predomnio do imprio da lei
Independncia das instituies de
justia
Existncia de condies sociais e
culturais que estimulem a
participao da sociedade civil e
dos cidados individualmente,
valorizando o controle social sobre
o poder pblico
Criao de instncias que busquem
o maior compartilhamento possvel
das decises (consensualismo)
Sistema de checks and balances,
com separao e controle mtuo
entre poderes
 47

Como se observa no Quadro 2, o controle institucional durante o mandato necessita da

existncia dos controles parlamentares, mas tem como precondio a existncia da
transparncia e da fidedignidade das informaes pblicas. Conforme destacam os autores, os
controles entre os poderes, a fiscalizao oramentria e do desempenho do governo
dependem da transparncia das informaes governamentais, sem as quais a consolidao
democrtica pode ficar comprometida, uma vez que a sua falta incorreria em ausncia de
informaes para a responsabilizao dos gestores pblicos.

2.2.4 O que controlado?

Conforme destaca Arantes et al. (2010) a resposta a essa pergunta talvez seja a mais difcil de
oferecer, uma vez que ela depende de um quadro analtico de como funciona nossa web of
accountability institutions e de como suas aes especficas recaem sobre polticos,
burocratas e dirigentes pblicos (p. 119).

No entanto, independentemente do funcionamento da web of accountability, torna-se

necessrio trazer a tona o conceito de stewardship accounting, que se refere abordagem
tradicional de contabilidade que obriga os administradores ou agentes a fornecer informaes
financeiras relevantes e confiveis relativas aos recursos sobre os quais eles tm controle,
mas que pertencem a outros, tais como os cidados. Alm de serem responsveis pela
elaborao das informaes, os administradores tambm devem se submeter a uma auditoria
(Law & Owen, 2010).

No Brasil, o controle da administrao pblica e as regulaes que obrigam os

administradores pblicos a fornecer informaes financeiras relevantes objeto de regulaes
h tempos. Seja por questes polticas, seja por questes financeiras, controlar gastos e
prestar contas sempre esteve em pauta nas leis brasileiras. J em 1922, por exemplo, foi
promulgado o Cdigo de Contabilidade Pblica, regulamentado pelo Decreto n. 15.783 de 8
de novembro de 1922, que j continha vrias regras de controle que foram incorporados pelas
leis posteriores. A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1934
elaborada no governo de Getlio Vargas, facultava ao Estado, em seu Art. 13, 3, a criao
de um rgo de assistncia tcnica e fiscalizao financeira dos municpios. A Constituio
48

dos Estados Unidos do Brasil de 1946, elaborada no governo de Eurico Gaspar Dutra,
estabeleceu que a fiscalizao financeira, especialmente a execuo do oramento, ficaria a
cargo do Congresso Nacional com auxilio do Tribunal de Contas, e nos Estados e Municpios
pela forma que fosse estabelecida nas constituies estaduais.

Nesse sentido, a contabilidade pblica ocupa lugar de destaque nos sistemas de controle, uma
vez que a avaliao dos governos e suas polticas dependem essencialmente das contas
pblicas, que permitem avaliar a gesto do representante eleito. No entanto, no apenas os
polticos devem ser avaliados. Burocratas e gestores pblicos tambm devem ser avaliados e
responsabilizados por seus atos e omisses, todavia, conforme destacam Loureiro et al.
(2010) a responsabilizao mxima do eleito, mas isso no significa que controles no
devam ser exercidos sobre os demais.

Nesse sentido, Arantes et al. (2010) destacam que uma das formas pelas quais o parlamento
exercer o controle da burocracia por meio da fiscalizao oramentria. Dado que o
oramento a pea onde esto definidas as polticas de custeio e de investimento em um
determinado perodo de governo, a fiscalizao de sua execuo primordial para que o
poltico eleito acompanhe sua execuo por parte dos burocratas e/ou gestores pblicos.
Alm disso, a fiscalizao oramentria tambm permite ao povo fiscalizar a ao do poltico
na ao de representante. Caso o cidado perceba que os interesses dos governantes estejam
se sobrepondo aos interesses do povo, devem fazer valer seus direitos polticos negativos.

No sentido de controlar os polticos, os burocratas e os dirigentes pblicos, o debate sobre

transparncia tem atrado, nos ltimos anos, considervel ateno de diversas reas de
conhecimento como administrao, cincia poltica, economia e negcios, administrao
pblica, direito, contabilidade etc. Alm disso, muitos cientistas esto cada vez mais
conscientes da importncia desse tema e do seu potencial poder explicativo, uma vez que
consideram que a transparncia a pedra angular para a consolidao democrtica e o
equilbrio de mercado. A transparncia dissipa a opacidade, principal refgio da corrupo,
ineficincia e da incompetncia. Todavia, por causa da importncia atribuda transparncia
e por seu uso em diversas reas de conhecimento, o uso do termo tem sofrido abusos que
demandam ateno (Grigorescu, 2003; Michener & Bersch, 2011).
 49

Michener e Bersch (2011) destacam ainda que, da mesma forma que accountability, a
transparncia tem atrado ateno porque o termo oferece um conceito ambivalente, com
polos positivos e normativos. Os autores destacam, tambm, que a palavra tem inspirado uma
infinidade de adjetivos e frases inteligentes e que um grande volume de pesquisas investigam
suas causas, efeitos, limites e eficcia. Essa efervescncia acadmica, no entanto, no tem
sido sustentada por qualquer entendimento coletivo do significado de transparncia, muito
menos por qualquer debate sobre o que constitui, ou no, a transparncia, e sobre como
proceder para avaliar a sua qualidade.

Corroborando as ideias apresentadas, Hood (2006) destaca que o termo transparncia tem
ganhado significncia quase religiosa no debate sobre governana e desenho institucional.
Como muitos outros conceitos de natureza quase religiosa, a transparncia tem sido mais
pregada que praticada, mais frequentemente invocada que definida, e, de forma irnica, pode-
se consider-la essencialmente mstica, ao menos em certa medida.

Assim, devido s dificuldades conceituais apresentadas, os tpicos que seguem tm por

objetivo conceituar transparncia e, para tanto, discute-se, a seguir, a origem histrica e
emprica da transparncia, seu conceito e suas classificaes.

2.3 As primeiras ideias sobre transparncia

O termo transparncia, de acordo com Hood (2006) de origem latina e tem aparentemente
sido usado em ingls (com tradues posteriores para outros idiomas) para denotar
permeabilidade luz; difano, translcido; cristalino desde o sculo XV (p. 3). Michener e
Bersch (2011) escrevem que o termo transparncia etimologicamente e semanticamente
associado com a viso e, por isso, estranho aplicar a palavra - como substantivo, adjetivo ou
advrbio - para ideias abstratas como a poltica e governo por exemplo. No entanto, o
conceito de transparncia, no sentido como empregado hoje, ou seja, relacionado poltica e
governo, no to fcil de ser encontrado em dicionrios e, tampouco, sua histria clara e
disponvel.

Hood (2006) destaca que quando se olha alm dos dicionrios, podem-se encontrar definies
para o termo relacionadas governo e poltica, porm, provvel que se descubra muito
pouco sobre a histria do termo ou como alcanou o significado que lhe atribudo hoje. O
50

autor destaca, ainda, que ao realizar uma busca na internet pelo termo transparncia
encontram-se muitos resultados relacionados governana e, principalmente, relacionados
Transparncia Internacional e suas atividades ou a rgos de transparncia nacionais e suas
respectivas atividades, porm, muito pouco, ou nenhuma discusso sobre a origem do termo
ou algum debate crtico sobre o assunto6. Academicamente, no entanto, o termo e seu
significado parecem ser objeto de discusso, ao menos em tempos mais recentes.

Black (1997) definiu transparncia e, de maneira causal, apresentou um pouco da histria do

termo. Para esse autor transparncia :

Uma medida poltica cuja operao est aberta ao escrutnio do pblico. Transparncia inclui deixar claro
quem est tomando a deciso, quais so essas decises, quem est ganhando com elas e quem est pagando
por elas. Transparncia o oposto a opacidade, onde muito difcil identificar quem tomou a deciso, quais
decises e quem ganha ou perde com elas. Economistas acreditam que polticas possuem maior propenso
racionalidade quando elas so transparentes do que quando so opacas (p. 476) (Traduo nossa).

Hood (2001) escreve que, em seu uso mais comum, transparncia denota um governo
harmnico com regras duradouras e pblicas, com base em informaes e procedimentos
acessveis ao pblico e, em alguns casos, dentro de um campo de atividade claramente
demarcado (p. 701).

Hood (2006) destaca que tais fontes e conceitos sugerem que aqueles que acreditam em
transparncia como uma doutrina para um bom governo, tm mais de uma coisa em mente,
uma vez que acreditam que as decises devem ser governadas por regras pblicas claramente
estabelecidas e no em procedimentos baseados em julgamentos, mtodos de contabilidade e
relatrios pblicos que demonstrem claramente quem ganha e quem perde com uma
determinada poltica pblica e, por fim, regras que sejam inteligveis e acessveis ao pblico
em geral.

Com a finalidade de se estabelecer limites e potencialidades do termo transparncia, os

tpicos a seguir discutem sua origem histrica, seus conceitos e classificaes.

2.3.1 Algumas ideias de transparncia anteriores ao sculo XX

6
Essa busca foi realizada novamente nesse trabalho e 112.000.000 resultados foram encontrados, todavia,
apenas alguns se propunham a avaliar, ainda que de maneira superficial a origem da palavra.
 51

Embora o termo transparncia no tenha tido seu uso generalizadamente associado poltica
e governo at o sculo XX, seu uso com esse sentido pode ser identificado antes do referido
sculo. Hood (2006) destaca que possvel identificar ao menos trs correntes de ideias
precursoras que discutiam o termo transparncia antes do sculo XX, ao menos parcialmente
da forma como o conhecemos hoje, a saber: o governo deve agir de acordo com regras
previsveis e estveis, a comunicao deve ser franca e aberta com a sociedade e, devem
existir formas de tornar tanto a organizao quanto a sociedade cognoscvel. A seguir,
discute-se cada uma dessas trs vertentes.

2.3.1.1 O governo deve agir com regras previsveis e estveis

A primeira corrente, ou seja, a crena que o governo deve agir de acordo com regras
previsveis e estveis uma das mais antigas ideias do pensamento poltico, indicando que
esse pensamento j podia ser encontrado nas doutrinas legalistas chinesas como Shen Pukai,
nas clssicas ideias gregas de que as leis devem ser estveis (Sparta) ou documentadas
(Athenas), na corrente do pensamento ocidental cujo ideal um governo de leis e no de
homens ou na noo do Rechtsstaat na Alemanha do sculo XIX. Alm disso, Adam Smith,
j em 1776, em a Riqueza das Naes, argumentava, a respeito dos impostos, que o prazo e a
forma de pagamento, bem como o montante a ser pago deveriam estar claros tanto para o
contribuinte como para as outras pessoas (Hood, 2006).

Hood (1986) argumenta, ainda, que a doutrina de governo baseado em regras e hbitos
frequentemente associada com a democracia liberal, mas pode, tambm, ser parte de uma
ampla lgica de poder poltico e organizacional dentro do poder executivo (p. 20).
Governantes e burocratas de todos os tipos tendem a demandar processos governamentais
abertos e baseados em regras para aqueles que supervisionam, embora muitas vezes aleguem
necessidade de privacidade ou confidencialidade para o trabalho que eles mesmos realizam.
De fato, provvel que entidades financeiras, reguladores, organismos e fundos
internacionais sejam favorveis a modelos de gesto baseados em regras e que as
informaes sejam abertas ao escrutnio da sociedade. Esse tipo de lgica governamental
pode explicar quais elementos de transparncia, no sentido de governo baseado em regras, se
desenvolvem em Estados pr ou no democrticos.
52

2.3.1.2 A comunicao deve ser franca e aberta com a sociedade

A segunda corrente, defendida por alguns autores anteriores ao sculo XIX, destaca que os
assuntos sociais necessitam ser conduzidos com um maior grau de franqueza, abertura e
honestidade. Como destaca ONeill (2006) Immanuel Kant argumentou contra os tratados
sigilosos em seu ensaio de 1795 Toward Perpetual Peace e Rousseau, que escreveu um
pouco antes de Kant, tambm tinha muito a dizer sobre transparncia. O pensamento de
Rousseau , no entanto, ambguo. Inicialmente, Rousseau (1762/2010) afirma que em vez de
expor as fraudes, os livros de contabilidade e os exames de auditoria s as ocultam, pois a
prudncia menos gil na busca de novas precaues do que a desonestidade em delas
escapar (p. 154), indicando que livros de registro e documentos contbeis no so
importantes, o que preciso colocar a administrao financeira em mos honestas: esta a
nica maneira de fazer com que seja exercida honestamente. Em seguida, conforme se
observa em Putterman (2001), Rousseau destaca que os servidores pblicos devem atuar sob
os olhos do pblico (p. 489) e que uma sociedade transparente, na qual nenhuma conduta
privada pode ser velada do olhar vigilante do povo, o mecanismo chave para evitar intrigas
e conspiraes.

Hood (2006) destaca que tais ideias parecem se alinhar com o pensamento reformista dentro
do cristianismo, especialmente no que tange reforma protestante, que punha nfase na
sinceridade e na franqueza das discusses e na abertura das prticas de administrao da
Igreja, citando como exemplo o banquinho do arrependimento7 (stool-of-repentance) e as
tradicionais reunies na igreja, que contrastavam com as convenes tradicionais da Igreja
Catlica Romana, onde se pregava o segredo da confisso e do conclave. Destaca, ainda, as
tradicionais reunies do governo da Nova Inglaterra (hoje Estados Unidos da Amrica e
convencionalmente assumido que se iniciaram em 1636), na qual as deliberaes eram feitas
diretamente (face-a-face) entre o servidor pblico e os cidados, refletindo o ideal de abertura
de negociaes e responsabilizao mtua.

Lamble (2002) destaca, tambm, a tradio escandinava de liberdade de imprensa e liberdade

de informao, normalmente identificadas como decorrente da Swedens

7
O Banco do arrependimento era um assento elevado, existente nas igrejas, usado para penitncia pblica de
pessoas que haviam ofendido a moralidade da poca, muitas vezes atravs de fornicao e adultrio. No final
das reunies o infrator tinha que ficar em cima do banquinho para receber a repreenso do ministro.
 53

Tryckfrihetsfrordningen (Lei de Liberdade de Imprensa) que estatuiu direitos de acesso

s contas e relatrios do governo8. O autor destaca que possvel estabelecer uma forte
relao entre a reforma da igreja e os conceitos de transparncia, uma vez que o autor da Lei
de Liberdade de Imprensa da Sucia foi um clrigo Luterano chamado Anders Chydenius. No
entanto, Chydenius declarou que sua inspirao foi a Chinese Imperial Censorate do
Imperador Tai Zong (626-649)9, e que a inteno da Lei era registrar as correspondncias e as
decises do governo bem como agir como um co de guarda do interesse pblico na ausncia
de meios de comunicao modernos e de instituies parlamentares (pp. 5-6).

2.3.1.3 Permitir que a organizao e a sociedade pudessem ser conhecidas

A terceira corrente relacionada com transparncia, de acordo com Hood (2006) a noo,
fundamental para muitas ideias das cincias sociais no sculo XVIII, de que o mundo social
deveria se tornar cognoscvel atravs de mtodos anlogos aos usados nas cincias naturais.
Mas, para que isso fosse possvel, Bahmueller (1981), afirma que as pessoas e objetos
daquele mundo [social] deveriam ser pesadas e contadas, marcadas e identificadas e,
submetidas ao brilho da luz pblica para que pudessem ser vistas. S assim elas poderiam ser
controladas e a segurana se tornaria possvel; e s assim, talvez, um reinado de loucos
poderia ser evitado.

Seguindo essa linha de raciocnio, Hood (2006) cita o Tratado da Poltica de 1713 de
Nicholas de La Mare, o qual viu na iluminao pblica, nos espaos abertos para a
manifestao da opinio pblica, na vigilncia e fiscalizao, nos registros e relatrios e na
publicao de informaes, a chave para a preveno de crimes, refletindo uma abordagem
de engenharia mais prxima do que conhecemos hoje como transparncia e principalmente
aquelas associadas s ideias de Foucault (2004) sobre governabilidade em cidades infectadas
com a peste e as de Scott (1998) sobre a noo vendo da mesma maneira que o Estado.
Foucault tambm estuda a Revoluo Francesa abordando a noo de sociedade transparente

8
A Sucia tambm inclua a Finlndia, que se tornou um Gro-Ducado dentro do imprio Russo antes de se
tornar independente em 1917. A Lei de 1766 foi precedida por uma Lei de 1707 obrigando o arquivamento dos
documentos em poder do governo um ato, ironicamente, a facilitar a censura (Lamble, 2002, p. 3).
9
O Censorate era uma agncia de alto nvel de superviso na China Antiga, estabelecido pela primeira vez
durante a dinastia Qin. Durante a dinastia Ming (1368-1644), o Censorate era um ramo da burocracia
centralizada, paralela os seis ministrios e as cinco chefias de comisses militares, e diretamente ligada ao
imperador. Os censores eram "os olhos e ouvidos "do imperador e examinavam os administradores em cada
nvel para prevenir a corrupo e prevaricao, uma caracterstica comum da poca.
54

(juntando ideias de Rousseau e Bentham) na qual no haveria espao para qualquer tipo de
escurido social geradas, na viso de Foucault, pela injustia e pela infelicidade.

Hood (2006) destaca que tais ideais tm suas equivalentes na modernidade, tanto na forma de
elaborao de relatrios de contas para cumprimento de exigncias de organismos nacionais e
internacionais, quanto em empreendimentos como a instalao de cmeras em locais pblicos
e registros da sociedade como os censos.

Hood (2006) destaca, ainda, que, indiscutivelmente, essas trs linhas de pensamento
apareceram juntas nas ideias do filosofo ingls Jeremy Bentham que, na opinio do autor
parece ter sido o primeiro a usar o termo transparncia em seu sentido moderno, ou seja,
relacionado a governo. Bentham (1790/2010) afirmou que eu realmente tomo a
transparncia como um fato indiscutvel, um fato que uma das pedras angulares da cincia
poltica quanto mais vigiados ns formos, melhor ns nos comportaremos (p. 277).
De fato, em seu famoso ensaio, On Publicity, de Bentham, audaciosamente declara que
sigilo, visto ser um instrumento de conspirao, jamais deveria ser o instrumento de
governos regulares (p. 9).

Hume (1981) escreve que provvel que Bentham tenha cunhado o termo transparncia em
seu sentido poltico moderno, como parte de seu propsito de defender o papel da lei na
organizao dos poderes executivos. Ainda de acordo com Hume, os vrios princpios
propostos por Bentham para a gesto pblica e poderes executivos mudaram ao longo dos
anos dentro do extenso trabalho que ele produziu, mas o principio da publicidade ou da
gesto transparente sempre esteve no topo da lista. Em linha com esses princpios, Bentham
defendeu a divulgao das contas do governo para que, dessa forma, pudessem ser expostas
ao escrutnio da populao.

Hood (2006) destaca que a transparncia, no sentido poltico, conforme destacado por
Bentham, foi, naquela poca, um contraponto ideia predominante de que a honestidade no
setor pblico poderia ser assegurada apenas pelo juramento dos administradores. Destaca,
ainda, que o Conde de Shelburne (patro de Bentham e Primeiro Ministro no perodo de 1782
1783) escreveu que
 55

Publicidade o grande princpio da economia e o nico mtodo de prevenir abusos... Em vez de juramentos
de sigilo, deveria ser uma obrigao publicar, ao final de cada ano, todos os gastos e todos os contratos
firmados, exceto nos casos de servios secretos (p. 9) (Traduo nossa).

J em O Panptico, Bentham (2008) declara que

Ressentimento a vida e a alma dos governantes. Transparncia na gesto pblica certamente uma
segurana eminente; mas no tem nenhum proveito se no existirem olhos para olhar para ela. Mantidas
constantes as outras variveis, o tipo de homem cuja conduta mais propensa vigilncia , portanto, o
homem a ser escolhido (p. 130) (Traduo nossa).

Bahmueller (1981) destaca que essas ideias prenunciaram por quase dois sculos o Sunshine
Act nos Estados Unidos em 1976, o qual exigia que cada reunio do governo fosse liderada
por um conselho colegiado de forma a permitir a observao pblica das decises. O autor
relata, ainda, que todo ato oficial seria praticado em uma sala comum onde pudesse ser
observado e monitorado por outros.

2.3.2 As ideias e o termo transparncia no sculo XX

Como se pode observar no tpico anterior, nem a palavra nem muitos dos significados da
transparncia, na forma como so discutidos na atualidade, so uma inveno do sculo XX,
uma vez que figurava em muitas das regras de administrao do sculo XIX, muito antes de
ganhar proeminncia nas ltimas duas dcadas do sculo XX. Essa proeminncia de ideias
nas ltimas dcadas do sculo XX se desenvolveu, de acordo com Hood (2006), em trs
principais instncias: i) nas relaes internacionais, em relao maneira como os pases
deveriam se relacionar um com o outro e, tambm, com os organismos intra ou
supranacionais; ii) no contexto interno de cada pas relativamente forma que esses pases
deveriam informar seus cidados sobre as escolhas efetuadas e a prestao de contas e; iii) no
contexto corporativo relativamente forma pela qual os gestores deveriam se relacionar com
os stokeholders e o mercado financeiro permitindo que esses conhecessem a forma pela qual
tais gestores administram seus negcios. Esses tpicos so discutidos a seguir.

2.3.2.1 Transparncia na governana internacional

A conduo de assuntos internacionais parece ser objeto de duas importantes correntes

defensoras da transparncia. A primeira, de acordo com Hood (2006), est sustentada no ideal
56

da Nova Diplomacia (p. 11), o qual voltado para acordos abertos em vez de acordos
conduzidos secretamente e baseado na suposio de que essa abertura ir promover a paz e a
estabilidade internacional. O autor destaca que o exemplo mais conhecido dessa doutrina
emergiu depois da primeira guerra mundial quando o ento presidente dos Estados Unidos da
Amrica, Woodrow Wilson10 atribui, ao menos em parte, aos acordos secretos a culpa pela
guerra. Consequentemente, no primeiro dos seus quatorze pontos para soluo poltica do
ps-guerra, de 1918, Wilson destaca a necessidade de convnios de paz negociados
abertamente, sem nenhum acordo internacional secreto no futuro.

O que exatamente se entende por "abertamente" parece ter sido altamente ambguo desde a
Conferncia da Paz de 1919, uma vez que o prprio Wilson insistiu que privacidade era
necessria para o processo de negociao e concordou com a distino entre sesso
plenria e conversas nas salas de reunies, afirmando que a primeira deveria se aberta e
que a segunda deveria ser fechada (Hecksher, 1991). Essa distino parece estar alinhada
com a discusso que se far, mais adiante, sobre a distino entre evento de transparncia e
processo de transparncia.

Hood (2006) destaca que intimamente relacionado, embora no idntico, com a doutrina de
contratos abertos da nova diplomacia, est a ideia de que os governos devem ser obrigados
por leis, acordos, tratados etc., a produzirem demonstraes contbeis inteligveis e
auditveis para organismos internacionais de vrios tipos, no interesse de tornar os regimes
polticos internacionais mais efetivos (p. 12).

Dois exemplos importantes sobre essa corrente (governos obrigados por lei a divulgarem
informaes), de acordo com Mitchell (1998) so: o aumento da quantidade de informao
requerida sobre os governos a partir da celebrao de acordos internacionais e as exigncias
de informaes implcitas nos tratados de controle de armas e/ou desarmamento (p. 11).

A corrente que defende que os Estados devem produzir demonstraes contbeis inteligveis
e auditveis para organismos internacionais tem sido pesadamente enfatizada em diversas
diretrizes na Unio Europeia, incluindo suas diretrizes de transparncia e as medidas polticas
10
Woodrow Wilson parece ter sido a "incorporao da tradio calvinista entre todos os estadistas da poca
moderna". Ele fez da necessidade de abertura de governo o lema de sua campanha presidencial de 1912,
argumentando que "o governo deveria ser para fora e no para dentro "e que" no deve haver nenhum lugar
onde nada pode ser feito sem que toda a gente saiba". (Link, 1969, citado por Bok, 1984, p. 171).
 57

relacionadas. O tema comum relacionado a essas medidas o desejo de colocar as relaes

financeiras e regulatrias dos governos e de todos os nveis de firmas, empresas pblicas e
outras entidades em uma mesma base arms-length, envolvendo regras previamente
estipuladas e relatrios detalhados que agrupem diferentes categorias de gastos (Hood, 2006).

Essa noo de transparncia da Unio Europeia contrasta fortemente com a tradio da

democracia participativa na medida em que ela (ironicamente) envolve regras arcanas que so
apenas inteligveis para advogados e contadores e cujas normas para elaborao de relatrios
so pensadas por uma burocracia especializada para atender a outra.

2.3.2.2 Transparncia em mbito de governos subnacionais

A doutrina de abertura na negociao entre governos, pases e organismos internacionais tem

coincidido fortemente com doutrinas relacionadas abertura nas relaes entre o poder
executivo e os cidados tanto no mbito nacional como subnacional; o que no surpresa,
uma vez que de se esperar que a democratizao tenha esse efeito. Novamente, ao menos
trs correntes de pensamento podem ser distinguidas, incluindo a ideia de governo baseado
em regras, a ideia de abertura das informaes governamentais para os cidados e a ideia de
contabilidade governamental e arranjos institucionais que impeam os subsdios cruzados ou
as relaes opacas entre governos e seus satlites, particularmente as empresas estatais
(Hood, 2006).

Talvez, a mais ampla doutrina de abertura seja a de que a conduta dos governos deve ser
praticada de acordo com regras publicadas em vez de arbitrariamente definidas. Essa doutrina
remonta s ideais legalistas do sculo XIX, baseada em regras e hbitos, j discutida
anteriormente, bem como a oposio por muitos movimentos democrticos anteriores ao
sculo XIX aos governos fechados, ou seja, dirigidos por leis e cdigos secretos. A expanso
das ideias de transparncia advindas da democracia liberal no sculo XX foi fundamental
para o desenvolvimento de leis relativas divulgao de informaes, principalmente depois
da queda dos regimes fascistas durante a Segunda Guerra Mundial, como por exemplo, a
clssica Morality of Law de Lon Fuller em 1964 (Hood, 2006).
58

Importante destacar, ainda, que as transies democrticas dos anos 1980 e incio dos anos
1990 no Leste Europeu, Amrica Latina, Leste da sia e frica estimularam o interesse em
processos e conceitos associados com a democracia e as instituies. O termo Glastnost, que
traduzido do russo significa abertura e publicidade mxima tornou-se a pedra angular da
reforma administrativa de Mikhail Gorbachev, aumentando a proeminncia do termo
transparncia. A palavra parecia captar o esprito da poca; globalizao e novas tecnologias
pareciam encerrar o sigilo predominante nos governos no democrticos e disseminar uma
nova ideologia que consistia em por luz sobre as instituies (Michener & Bersch, 2011).

Hood (2006) destaca que a ideia de liberdade de informao entre cidados e governos pode
ser vista como um vnculo da ideia geral de transparncia apresentada anteriormente, mesmo
que ela forme um subconjunto especfico com sua prpria comunidade epistmica. Como
notado anteriormente, existiram diversos precursores de Leis de Liberdade de Informao,
todavia, as ideias praticadas nos Estados Unidos; notadamente por meio do Adminstrative
Procedures Act de 1946, seguido do Freedon of Information Act de 1966 e do Government in
the Sunshine Act de 1976; parecem ter tido um papel determinante nas ideias desenvolvidas
no sculo XX, visto que foram copiadas por muitos pases em estgios avanados de
democracia como por pases com democracias nascentes, como a Dinamarca e a Noruega no
incio dos anos 1970 e o Reino Unido em 2000 (Lamble, 2002). Chevallier (1988), por sua
vez, destaca que na Frana, o termo Transparncia Administrativa comeou a ser usado em
meados da dcada de 1970 como parte de uma reao geral contra os sigilos predominantes
no poder executivo daquele pas (p. 239).

O Government in the Sunshine Act de 1976 nos Estados Unidos, o qual tem antecedentes
intelectuais anteriores ao sculo XX11 parece ter sido menos amplamente imitado nas leis de
outros pases. Entretanto, a ideia de que organizaes pblicas devem negociar suas polticas
em sesses colegiadas ou abertas, parece ter sido amplamente adotada em prticas
regulatrias como, por exemplo, em gesto de risco, e a ideia de decises e consultas sendo
feitas em fruns abertos por reguladores e outras autoridades pblicas parece ter sido
favorecida por tericos como Shrader-Frechette (1991), o qual discutia uma frmula para a
tomada de deciso sob complexos riscos tecnolgicos e legais. Ideias relacionadas so
11
Afirma-se aqui que o Government in the Sunhine Act tem antecedentes intelectuais anteriores ao culo XX na
medida em que remete doutrina de gesto transparente de Bentham que afirma que titulares de cargos
pblicos no devem possuir relaes secretas com outros agentes fora dos fruns oficiais, alm de outras ideias
relacionadas transparncia.
 59

apresentadas por Stasavage (2006), sob a onda recente da democracia deliberativa, o qual
discute a necessidade de abertura e publicidade como fundamento para as relaes entre o
governo e os cidados.

Hood (2006) destaca que uma corrente bastante diferente de ideias, que tambm tem sido
chamada de transparncia, est relacionada ao uso do termo pela Unio Europeia e advm
de um arcabouo intelectual diferente e j consolidado relacionado governana corporativa
(p. 15). Esta corrente defende que o governo deve utilizar regimes contbeis que separem
diferentes tipos de atividades, permitindo identificar quem paga e quem se beneficia com
programas e medidas especficas, alm de separar as atividades financeiras de outras
atividades por meio de diferentes centros de custos dentro do governo. A ideia bsica est
longe de ser nova no campo da gesto dos servios pblicos, uma vez que a ideia de que
atividades deficitrias deveriam ser claramente identificadas e subsidiadas em vez de
ocultadas ou escondidas em subsdios cruzados remonta s prticas de gesto ferroviria
utilizadas pelo estado australiano de Victria em 1880 (Wettenhall, 1966).

A mesma ideia foi aplicada gesto de empresas pblicas na dcada de 1960 na inveno do
public service obligations na gesto do British nacionalized industries, e equivale a
transparncia, avant la lettre, embora o termo transparncia no tenha sido utilizado para
designar a abordagem das contas do governo naquele momento (Hood, 2006).

Michener e Bersch (2011) destacam que foi na dcada de 1980 que o termo transparncia
comeou a ser usado generalizadamente em finanas pblicas para denotar uma abordagem
de centros de custos para a contabilidade governamental (p. 3). Hood (2006) destaca que um
exemplo digno de nota foi o histrico documento denominado Government Management:
Brief to the Incoming Government do Tesouro da Nova Zelndia de 1987, associado com
uma mudana radical na concepo e nas operaes da mquina governamental (p.16).
Ligando a doutrina de governo por regras previsveis com a de contabilidade por "centro de
custo", o New Zeland Treasury (1987) afirma que:

h uma necessidade de maior transparncia e coerncia nas polticas do governo no sentido de aumentar a
segurana e credibilidade de suas posies polticas. Este um objetivo importante na medida em que as
intervenes governamentais complexas, tais como impostos, regulamentao e subsdios aumentam os
problemas de informao voltados para os atores privados. Esta complexidade pode desestimular a atividade
econmica. Por exemplo, regulamentaes complexas sobre o uso da terra podem reduzir o valor da mesma
60

devido incerteza que eles criam. A fonte dessa incerteza se revela nos custos de se obter informaes bem
como no potencial para mudanas polticas (p. 40). (Traduo nossa)

O New Zeland Treasury (1987) destaca ainda, que transparncia significa no apenas
abertura e previsibilidade nas polticas e objetivos, mas tambm dos recursos usados pelo
governo, o que significa que qualquer subsdio em operaes do governo deve ser divulgado
e no escondido (p. 48).

Independentemente da abordagem, uma questo importante o monitoramento. Savage

(2006) destaca que o sucesso do monitoramento depende da habilidade de se criar o que os
estudiosos denominam de sistema de informao de compliance (p. 148). Mitchell (1998)
destaca que tal sistema consiste de atores, regras e processos de coleta, anlise e divulgao
de informaes sobre violao e conformidade (compliance) (p. 330).

Savage (2006) complementa as ideias de Mitchell ao afirmar que nem todos os sistemas de
informao so parecidos e que variam de acordo com o ambiente institucional; a
organizao ou entidade que est sendo monitorada; a clareza dos objetivos, os quais
delinearo o tipo de informao necessria; a capacidade administrativa do ator em prover a
informao requerida; o nmero de estados supranacionais ou atores extraestatais envolvidos;
se os dados so autorreportados ou produzidos externamente; e se os dados so requeridos
para avaliar o comportamento voltado para a efetividade ou para a conformidade.

Mitchell (1998) escreve que o comportamento voltado para a efetividade refere-se ao

estatal que ajuda a produzir uma forma de governo com metas amplas, onde o seu no
cumprimento no inicia o uso de sanes. Por outro lado, comportamento orientado para a
conformidade refere-se s aes do Estado que estejam em conformidade com as metas
baseadas em acordos ou leis, onde o comportamento no conforme induz ao uso de sanes.

2.3.2.3 Transparncia e Governana Corporativa

Relacionada tanto noo de transparncia da Unio Europeia quanto noo de

transparncia advindas de prticas contbeis do governo, est o desenvolvimento de debates
relativos abertura e previsibilidade das transaes em governana corporativa. Um dos
temas centrais em desenvolvimento na governana corporativa, tanto na teoria como na
 61

pratica, a tentativa de reduzir a assimetria informacional, ou especificar o fluxo de

informaes entre alguns dos principais atores, entre os quais se podem destacar os gestores
das empresas e os acionistas ou o mercado financeiro ou, mais especificamente, os diversos
nveis gerenciais da corporao tais como os diretores executivos, presidente e executivo-
chefe e comits de auditoria (Prat, 2006).

Lowenstein (1996) citado por Hood (2006) destaca que o que chamado de transparncia em
outras reas do conhecimento tende a ser denominado disclosure na linguagem contbil e,
como nas outras reas de conhecimento, a ideia de disclosure ou transparncia em
governana corporativa tambm pode ser constatada antes do sculo XX. Jnsson (1988)
citado por Hood (2006), destaca que a noo de transparncia no sentido de obrigao, por
parte das empresas e dos agentes, de divulgar sua situao econmica em benefcio dos
credores ou principal remonta, pelo menos, ao French Ordonnance de Commerce de 1963 e
que ela se desenvolveu substancialmente juntamente com o desenvolvimento institucional
corporativo no sculo XIX, quando a obrigao de tornar pblicas as informaes das
empresas tornou-se uma condio obrigatria para todas as empresas de responsabilidade
limitada e de capital aberto (p. 17).

No entanto, no sculo XX, as extenses das obrigaes sobre as corporaes no sentido de

divulgarem mais informaes sobre elas mesmas aumentaram fortemente com o avano da
regulao, com a auditoria e com as reformas contbeis destinadas a produzir confiana nas
corporaes logo aps uma sequncia de falncias e escndalos ocorrida nos anos 1990.
Alm disso, o volume de negcios mobilirios no sculo XX levou a mais presses para que
as empresas produzissem mais informaes abertas e comparveis sobre suas atividades em
beneficio dos investidores, aumentando as proibies relacionadas insider trading e
exigindo a divulgao de informaes por segmento de negcios (Power, 1999).

Adicionalmente, Hood (2006) destaca que foi o aumento do nmero de grupos nos mercados
financeiros com interesse em relatrios mais transparentes que levou a crescentes
requerimentos por melhorias nas informaes divulgadas (p. 17). O autor acrescenta, ainda,
que janelas de oportunidades para introduzir as medidas anteriormente relatadas foram
proporcionadas pelo alto ndice de falncia das empresas (desde o crash do mercado de aes
de 1929, que levou a criao da Securities and Exchange Comission (SEC), at o Sarbanes-
62

Oxley Act em 2002, logo aps o colapso em 2001 da Enron e da Wordcom), que expuseram
assimetrias informacionais entre gestores/executivos e acionistas e reguladores, alm de
outros atores importantes no mercado financeiro.

A extenso das obrigaes de divulgao na governana corporativa em parte um reflexo

do desenvolvimento, no sculo XX, de ideias relacionadas assimetria informacional por
parte de autores da economia institucional sobre teoria dos custos de transao e da teoria do
principal-agent para ampliar a teoria da firma alm da tradicional fico que a firma poderia
ser tratada como se fosse um ator singular. As primeiras ideias, tais como a famosa anlise
sobre a diviso entre propriedade e controle (Berle & Means, 1932) e a ideia de ascenso de
uma classe empresarial (Burnham, 1941) foram desenvolvidos com base em teorias formais
de discrio gerencial, particularmente entre os anos 1960 e 1970 por autores como Alchian e
Demsetz (1972) e Hlmstrom (1979), os quais construram seus modelos baseando-se
fortemente na disparidade de informaes entre principal e agente.

Destaque deve ser dado, tambm, aos trabalhos de Akerlof (1970); Spence (1973) e Stiglitz
(1975), vencedores do o Prmio Nobel em 2001 por seus estudos sobre as assimetrias de
informao. A simples observao de que desequilbrios na oferta e demanda de informao
poderia distorcer a eficincia dos mercados introduziu as propriedades que mais tarde levaria
a "transparncia" a sua importncia terica e emprica. No entanto, Newbery e Stiglitz (1987)
escrevem que, ironicamente, nenhum destes laureados empregou o termo at 1987.

Legisladores tambm comearam a olhar dentro das corporaes e a desenvolver leis e

sistemas que regulassem o fluxo de informaes das empresas, como por exemplo, o tipo de
informao que deveria ser apresentada para os conselhos das empresas e o tipo de opinio
que deveria ser apresentado (Hood, 2006).

Desenvolvimento similar ocorreu no mundo da contabilidade e da auditoria, e a aplicao de

um conjunto de polticas de transparncia tem seu pico atribudo ao desenvolvimento de
novos cdigos de boas prticas de governana no final do sculo XX, tais como UK
Cadbury report de 1992, o qual foi impulsionado pelos vrios escndalos corporativos do
final dos anos 1980 e inicio dos anos 1990 e considerado por Hood (2006)o primeiro
cdigo de conduta em governana corporativa publicado no mundo (p. 18) e que colocava a
 63

abertura (juntamente com integridade e accountability), no centro de suas recomendaes.

O pensamento sobre a governana em organizaes privadas e pblicas no ,
necessariamente, isolado e, independente da esfera estudada, o pico do discurso moderno
sobre transparncia, parece ter sido alcanado, em ambas as esferas, no final dos anos 1990.

O desenvolvimento do termo transparncia e dos seus limites de potencialidades permitiu que

o mesmo ganhasse importncia ainda maior no sculo XXI. O desenvolvimento das
chamadas tecnologias da informao e comunicao (TIC) e a melhora dos nveis de
democracia ao redor do mundo impulsionaram as exigncias por transparncia, levando
diversos governos a adotarem leis de abertura e transparncia, tanto no mbito nacional como
no subnacional. Essas mudanas so discutidas no tpico a seguir.

2.3.3 A transparncia no sculo XXI

No sentido conceitual, o sculo XXI no trouxe consigo grandes inovaes para o termo
transparncia. No entanto, no que se refere questo de informao e compliance, as formas
de comunicao e as novas tecnologias de informao e comunicao (TIC) trouxeram
grandes possibilidades para o aumento da transparncia e, por consequncia, da
accountability.

De acordo com Pinho (2008), a partir da dcada de 1990 as TIC espalharam-se pelo setor
governamental por meio do que se chama governo eletrnico, representado pela
informatizao de suas atividades internas e pela comunicao com o pblico externo. Para o
autor,

uma forma central dessa informatizao tem sido a construo de portais governamentais, por intermdio
dos quais os governos mostram sua identidade, seus propsitos, suas realizaes, possibilitam a
concentrao e disponibilizao de servios e informaes, o que facilita a realizao de negcios e o acesso
identificao das necessidades dos cidados (p. 473).

O autor destaca, ainda, que os objetivos do governo eletrnico no se esgotam nesses

elementos, mas incluem tambm outros referentes ao aumento da transparncia e participao
da sociedade nas aes governamentais. Para Pinho (2008), esse corpo de objetivos est
fundamentado nas caractersticas intrnsecas que as novas TIC possuem, as quais permitem e
aceleram a comunicao e a interao entre sociedade e governo.
64

Prado, Ribeiro e Diniz (2012) destacam que h pelo menos duas razes para explicar o fato
de o governo eletrnico ter se tornado um conceito importante no final dos anos 1990. A
primeira refere-se busca de modernizao da administrao pblica e melhoria da eficincia
dos processos operacionais do governo e, a segunda estaria relacionada ao uso da Internet
pelo setor pblico para a prestao de servios pblicos de forma eletrnica.

Complementarmente, Fountain (2001) destaca que as transformaes no mundo social,

juntamente com os avanos da tecnologia levaram a sociedade a viver sob a influncia de
novos paradigmas: o da era da informao e o da dominao do setor de servios sobre os
demais setores da economia. Para o autor, novos paradigmas surgem juntamente com o
desenvolvimento da sociedade da informao e acrescenta que o governo eletrnico seria a
transposio dos novos paradigmas para o ambiente do governo, com destaque para os temas
accountability e transparncia.

Importante destacar, nesse ponto, que apesar do conceito de accountability pressupor a

existncia de transparncia, o conceito de accountability no sinnimo de transparncia. De
acordo com Prado et al. (2012), o conceito de accountability mais amplo, pois atinge no
apenas a prestao de contas e a publicidade das aes dos governos, mas tambm a
existncia de mecanismos institucionais de controle da administrao pblica que possam
gerar incentivos ou sanes, caso os agentes pblicos cumpram ou no suas obrigaes. A
transparncia das informaes pblicas uma das etapas da accountability, assim como a
prestao de contas e a responsabilizao dos governantes12.

Um aspecto importante da accountability que ela pode se efetivar por mecanismos verticais
e horizontais. Os verticais ocorrem, sobretudo pelo mecanismo do voto, em eleies regulares
e reguladas. Os mecanismos horizontais dependero dos desenhos institucionais de cada pas
e de como funciona a web of accountability de cada um desses pases, conforme j discutido
anteriormente.

No tocante a transparncia, Sartori (1994) destaca que essa reside na prpria formao da
opinio pblica. Para o autor, como a formao de uma opinio pblica consistente no

12
Para uma melhor compreenso do conceito de accountability ver trabalhos de Campos (1990) e Pinho e
Sacramento (2009).
 65

factvel sem o direito s informaes governamentais, uma opinio fundamentada no pode

ser expressa sem o conhecimento dos planos e das decises dos governos. O autor
complementa seu raciocnio declarando que importante que o pblico e tambm os grupos
organizados da sociedade obtenham essas informaes, dado que de posse das mesmas
podero, em caso de necessidade, interferir no processo poltico (exercer direito negativo). A
transparncia o primeiro passo para a realizao desse processo.

Apesar de as TIC terem contribudo para o desenvolvimento de mecanismos de participao e

de divulgao dos planos e aes dos governos, muitos autores se mostram cticos sobre esse
potencial das TIC. Pinho (2008), por exemplo, escreve que a internet e as TIC em geral
possuem um potencial enorme de transformao, mas suas efetivas possibilidades devem ser
relativizadas ante um contexto das foras de dominao e poder que, alis, tambm fazem uso
dessas prprias tecnologias para manter seu status de dominao (p. 476). Um caso que se
pode citar como exemplo refere-se ao Caso Edward Snowden e as espionagens da Agncia de
Segurana Nacional americana sobre diversos pases.

Outro problema referente s TIC para o processo de transparncia e accountability

democrtica, de acordo com Michener e Bersch (2011) refere-se a mediao dos dados.
Muitas vezes os dados so disponibilizados em meios eletrnicos de acesso pblico por meio
de relatrios, grficos, quadros e tabelas que so refeitos (reelaborados) a partir da
informao principal. Esses dados mediados, apesar de, em muitos casos, facilitarem a
compreenso das informaes, prejudicam a sua confiabilidade, uma vez que no haver
meio de aferir a qualidade da informao divulgada e, tampouco, relatrios de auditoria que
compreendam a anlise e validao dos mesmos.

Em funo disso, uma nova corrente comeou a se desenvolver no final do sculo XX e

incio do sculo XXI. Trata-se de uma corrente que defende, alm de informaes
padronizadas em relatrios, grficos, tabelas etc., a disponibilizao de dados do governo em
plataformas abertas, onde os dados podero ser baixados e manipulados (no sentido de
usabilidade) pelos usurios. Essa corrente vem ganhado cada vez mais fora nesse sculo,
existindo inclusive organizaes internacionais e nacionais que defedendem essa poltica.
Como exemplo pode-se citar a organizao internacional Open Government Partnership
(OGP), com seus braos em diversos pases.
66

Como se observa, a origem do termo transparncia remonta ao sculo XIX, mas somente no
sculo XX que seu uso tomou o significado que conhecemos hoje, ou seja, relacionado
poltica. No entanto, conforme destacam Michener e Bersch (2011) a maioria dos estudiosos
escolhe o caminho mais simples, adotando definies estilizadas de transparncia, ou
assumem a postura de que "ns reconhecemos a transparncia quando a vemos (p. 1). As
pessoas falam sobre as coisas que so "semitransparentes" ou "totalmente transparentes", mas
no exatamente claro o que elas significam. Em suma, os estudiosos no tm convergido
para um termo com a inteno de estabelecer parmetros ou medidas da mesma forma que os
tericos da democracia tm feito com o termo "democracia" (ex. Dahl, 2012; Przeworski et
al., 1999), e esta omisso no s deixa uma lacuna crtica na literatura como leva a
transparncia a um alongamento conceitual e a um neologismo impreciso e incomunicvel.

Nesse sentido, a seo seguinte tem por objetivo discutir os principais conceitos e
classificaes da transparncia.

2.4 Transparncia: conceitos e classificaes

Embora o objetivo deste captulo seja construir, usando as palavras de Heald (2006), a
anatomia da transparncia (p. 25) necessrio abordar, ainda de acordo com o mesmo
autor, a relao triangular entre transparncia, abertura e vigilncia. A primeira questo
destacada pelo autor se uma clara distino pode ser estabelecida entre transparncia e
abertura e, o mesmo destaca que, em termos gerais, a resposta parece ser negativa. Para
exemplificar essa negativa o autor destaca que o Comit de Nolan, no Reino Unido, formulou
em 1995 os sete princpios da vida pblica, que deveriam ser aplicados em todo o servio
pblico, quais sejam: abnegao, integridade, objetividade, accountability, abertura,
honestidade e comando. O autor complementa dizendo que a abertura est intimamente
relacionada transparncia, embora no signifique, conceitualmente, a mesma coisa.

Como se observa no Nolan Committee (1995) os detentores de cargos pblicos deveriam

permitir que todas as suas aes e decises fossem abertas e que o sigilo apenas seria
permitido quando o interesse pblico claramente demandasse (p. 14). Heald (2006) destaca
que se os princpios da vida pblica do Comit de Nolan tivessem sido elaborados em 2005
em vez de em 1995, o termo transparncia substituiria o termo abertura como um dos sete
 67

princpios (p.25). Nesse sentido, o autor afirma que transparncia parece ter se transformado
no termo preferido na atualidade, embora existam muitas ocorrncias do termo transparncia
e abertura como se tivessem significados distintos.

Birkinshaw (2006) considera que abertura e transparncia so prximas em significado e

ambas transmitem alguma coisa maior que acesso a informao governamental. De acordo
com esse autor, abertura significa concentrar-se no processo que nos permite ver as
operaes e atividades do governo no trabalho sujeita... s isenes necessrias (p. 190).
Na viso desse autor, a transparncia vai alm da abertura, uma vez que considera que tanto o
processo de elaborao das polticas pblicas quanto sua implementao devem ser
conduzidas da forma mais aberta possvel. Larsson (1998) apresenta viso similar ao afirmar
que a transparncia se estende alm da disponibilidade de informaes para abraar a
simplicidade e compreenso (p. 40). Por exemplo, possvel que uma organizao esteja
disponibilizando seus documentos e procedimentos para acesso pblico e, contudo, no seja
transparente, uma vez que a informao percebida como incoerente pelos cidados (os
receptores no conseguem compreender e processar a informao).

A segunda questo se refere relao entre transparncia/abertura e vigilncia13. Um ponto

bvio sobre vigilncia, de acordo com Heald (2006) que algum ou alguma coisa est
fazendo a vigilncia e isso explica porque o termo carrega um sentido de ameaa (p. 26).
Nesse sentido, a transparncia pblica pode auxiliar a sociedade na vigilncia das aes dos
governos, mas, no assegura a responsabilizao dos gestores pblicos se outros mecanismos
democrticos no existirem. De qualquer forma, as ideias de transparncia, quando
associadas ideia de viso e translucidez denota que algum est sendo observado, visto no
existirem barreiras visuais entre o observado e o observador e isso, por si s, cria uma ideia
de vigilncia.

Voltando a discusso denominada por Heald (2006) de anatomia da transparncia, e tomando

transparncia como essa relao triangular destaca pelo autor, apresenta-se a seguir as
diversas conceituaes e classificaes atinentes transparncia.

13
Vigilncia pode ser entendida tambm como fiscalizao. No texto utiliza-se a palavra vigilncia por denotar
a vigilncia do povo sobre os governos, venha essa vigilncia das entidades de fiscalizao, das entidades da
sociedade civil organizada ou diretamente do cidado.
68

2.4.1 Direes de transparncia

De acordo com Heald (2006), nos debates relacionados aos benefcios e custos da
transparncia para o Estado, devem ser consideradas quatro direes. As duas primeiras
(Transparncia para cima e Transparncia para baixo) referem-se ao que o autor denominou
de Transparncia Vertical, enquanto a Transparncia de fora para dentro e a Transparncia
de dentro para fora se referem ao que o autor denominou de Transparncia Horizontal, e
sero discutidas na sequncia.

A Transparncia para cima (vertical) pode ser concebida tanto em termos de

relacionamentos hierrquicos como da anlise principal-agente que subsidia a maioria dos
modelos econmicos. Transparncia ascendente significa que o superior/principal pode
observar a conduta, o comportamento, e/ou os resultados dos subordinados
hierrquicos/agentes. Nesse sentido, os agentes fornecem informaes teis para que o
principal possa monitora-los. Esse modelo parece adaptar-se mais s anlises de fluxo
informacional entre burocracias e governo, uma vez que para analisar a efetividade de suas
polticas os governantes eleitos precisam monitorar os burocratas.

A Transparncia para baixo (vertical) ocorre quando os governados podem observar a

conduta, o comportamento e/ou resultados de seus governantes. O direito dos governados em
relao aos seus governantes figura, na teoria e na prtica democrtica, frequentemente, sob a
tutela da accountability.

Em uma anlise da accountability na auditoria do setor pblico, White & Hollingsworth

(1994) definiram o governo como agente e o eleitor (povo) como principal. Heald (2006)
destaca que embora, de uma perspectiva constitucional, possa parecer estranho que em uma
democracia o governo seja visto como o agente o povo como principal, essa interpretao
pode ser bastante esclarecedora para a anlise de transparncia (p. 27).

Quando h convergncia entre estas duas direes de transparncia, diz-se que ocorre a
transparncia vertical simtrica (ou transparncia recproca) e, ocorrendo o oposto, observa-
se ausncia ou assimetria de transparncia vertical (indisponibilidade de informaes entre
eleitos e eleitores).
 69

Importante destacar que em uma estrutura democrtica, essas classificaes so de extrema

relevncia, visto que o fluxo informacional dever ocorrer tanto para cima (quando os
burocratas prestam contas aos polticos sobre a efetividade da implementao das polticas)
quanto para baixo (quando o representante eleito (executivo ou legislativo) prestar contas ao
representado populao).

A Transparncia para fora (horizontal): ocorre quando o subordinado hierrquico ou o

agente consegue observar o que est acontecendo alm da organizao. A habilidade de
ver alm da organizao fundamental para uma organizao compreender seu ambiente e
monitorar o comportamento de seus pares ou competidores.

Essa direo da transparncia primordial em estruturas federativas, uma vez que uma
unidade subnacional necessita ver alm de si mesma, ou seja, precisa acompanhar o
movimento dos pares para dimensionar suas estratgias polticas, econmicas e
oramentrias.

A Transparncia para dentro (horizontal) ocorre quando aqueles que esto fora da
organizao conseguem observar aquilo que ocorre em seu interior. Transparncia para
dentro relevante para legislaes sobre liberdade de informao e esse direcionamento de
transparncia que possibilita a criao de mecanismos de controle social atravs de
legislaes que determinam padres de comportamento (por exemplo, a Lei de
Responsabilidade Fiscal e Lei de Acesso Informao). Uma questo importante na
transparncia para dentro que ela traz consigo uma associao muito forte com vigilncia,
levando a uma discusso sobre os limites desse tipo de transparncia para que no seja
invasivo privacidade do cidado ou do governante.

Na Figura 1, adaptada de Heald (2006), pode-se visualizar com mais nitidez estas quatro
direes e as relaes existentes entre elas.
70

Figura 1: As quatro direes da transparncia

Fonte: Heald (2006)

Importante destaque deve ser dado relao existente essas duas ltimas direes da
transparncia, uma vez que para se vir alm da organizao (transparncia para fora)
necessrio que tanto o ente quanto os seus pares permitam-se serem vistos (transparncia para
dentro) e disso resulta grande parte das regulaes sobre exigncias mnimas de mecanismos
e regras de transparncia.

Por isso, Heald (2006) destaca que quando a transparncia para fora e a transparncia para
dentro coexistirem, diz-se que ocorre a transparncia horizontal simtrica. Por outro lado, a
transparncia horizontal estar completamente ausente ou ser assimtrica caso umas das
duas direes esteja ausente ou incompleta. A rea representada por (CB) corresponde
transparncia vertical simtrica, j na interseo representada por (DF) verifica-se a
existncia de transparncia horizontal simtrica. E a rea que corresponde a (CBDF)
representa a coexistncia das quatro direes de transparncia simultaneamente.

Heald (2006) acrescenta que se ocorrer a interseo das quatro direes da transparncia
tem-se a transparncia completamente simtrica. Neste estgio nenhuma avaliao normativa
do desejo das diferentes reas ser feito e isso explica porque as vises sobre transparncia
so, frequentemente, ambivalentes na prtica (p. 28).

2.4.2 Variedades de transparncia

 71

Heald (2006) define as variedades de transparncia de acordo com suas variveis

dicotmicas: transparncia de eventos versus de processos, transparncia retroativa versus
tempestiva e, transparncia nominal versus efetiva (pp. 29-31).

2.4.2.1 Transparncia de eventos versus de processos

Inicialmente, apresenta-se a distino entre a transparncia de eventos e de processos,

conforme demonstrado na Figura 2, a seguir:

INPUTS Mensurado diretamente

Documentos oramentrios tradicionais

Razoavelmente bem definido e entendido

Processos de
Novas presses por confidencialidade associadas iniciativa
Transformao
privada. Revises judiciais tambm focam em processos.

Mensurao obtida pelo nvel de atividades

OUTPUTS Esforos para se estabelecer sistemas de monitoramento e
controle e proxies de sada.

Pouco conhecido e sujeito a mudanas frequentes

Processos de As palavras dos tomadores de deciso, em geral, presumem
Associao ligaes mais claras do que aquelas apoiadas em provas e, em
geral, no possvel controlar o ambiente de decises
(condio de ensaio).

Mensurao complexa e sujeita a incertezas

Apesar da retrica da Nova Gesto Pblica, h pouca
RESULTADOS avaliao sistemtica porque leva muito tempo e porque as
chamadas para as avaliaes tm sido vistas como manobras.
Figura 2: Transparncia de Eventos versus Transparncia de Processos
Fonte: adaptao de Heald (2006, p. 30)

A transparncia dos eventos representada pelos objetos: inputs, output e resultado, enquanto
a dos processos composta por aspectos processuais e operacionais. Analisando os eventos,
tem-se: inputs so representados pelos tradicionais sistemas pblicos de despesa, os outputs
podem ser mensurados pelo nvel de atividade do setor (por exemplo, nmero de cirurgias
realizadas) e o resultado de difcil avaliao, pois envolve questes subjetivas como
72

satisfao, medidas de deteriorao entre outros fatores (por exemplo, se a qualidade do

atendimento nas unidades de emergncia melhorou).

Os sistemas atuais de avaliao da administrao pblica so baseados em inputs.

Recentemente, tem-se enfatizado a necessidade de avali-la considerando a quantidade e a
qualidade dos servios prestados (outputs e resultados). Todavia estas tentativas de medida
ainda so controversas, questionveis e subjetivas. Mesmo assim, os eventos so mais
facilmente mensurveis que os processos.

Para que seja possvel a transio entre os eventos so necessrios os processos de

transformao e de associao. Embora no sejam mensurveis como os eventos, podem ser
descritos caso a informao esteja disponvel. Geralmente, os processos de transformao so
mais bem compreendidos que os processos de associao, uma vez que variveis
intervenientes e imprevisveis so mais comuns nos processos de associao (Heald, 2003).

Para que o acompanhamento da administrao pblica esteja focado somente em eventos de

transparncia (inputs, outputs e resultado) os valores obtidos tm que gerar medidas
suficientemente confiveis para possibilitar a verificao da eficincia das polticas pblicas.
Nesse sentido, Michener e Bersch (2011) destacam que os dados oramentrios publicados
precisam estar disponveis e serem capazes de permitir inferncias por parte dos diversos
usurios que os consultam. Em regra, para garantir a confiabilidade da inferncia, utilizam-se
pareceres de especialistas ou de auditores.

Ainda no que se refere s variedades da transparncia tem-se a questo da tempestividade e

da retroatividade das informaes. Nesse sentido, a disponibilidade dos dados pode ocorrer
tempestivamente, como no caso de evidenciao da execuo oramentria, com base nos
artigos da Lei Complementar 131, quanto retroativamente, como no caso de balanos e
relatrios anuais. Essas duas formas de transparncia sero discutidas a seguir.

2.4.2.2 Transparncia retroativa versus tempestiva

Transparncia retroativa refere-se disponibilizao ex post, em intervalos peridicos, das

informaes sobre a gesto dos recursos pblicos. Esses dados sobre a avaliao do
 73

desempenho do Estado podem ser manipulados, e ainda, referem-se a fatos j ocorridos, os

quais no podem ser modificados ou ajustados. Na verdade, percebe-se que o perodo
abordado no disclosure cclico, h sempre um atraso informacional e a sociedade no
participa das decises (Heald, 2006). Como exemplo, pode-se citar a publicao dos
Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria (bimestral) e Relatrio da Gesto Fiscal
(quadrimestral).

J a transparncia tempestiva, de acordo com Heald (2006) relativa ao contnuo acesso aos
processos internos da administrao e disponibilidade de informaes em tempo real (p.
33). Assim as decises e operaes do Estado podem ser modificadas significativamente de
acordo com a participao social, o que melhora o seu desempenho nas tarefas fundamentais.
Percebe-se nesse modelo, maior transparncia e fortalecimento do controle social.
Ilustrativamente, tem-se o oramento participativo e as divulgaes em tempo real das
informaes da execuo oramentria.

Obviamente, um sistema baseado na transparncia em tempo real muito mais oneroso para
a administrao do que outro em que predomina a transparncia retroativa. Logo, cabe ao
Estado escolher qual dos dois modelos adotar, utilizando-se como parmetro as
caractersticas de cada atividade e de cada processo e, ainda, as circunstncias em que
ocorrem. Importante observar que a escolha de um determinado sistema poder melhorar os
nveis de transparncia ou apenas aumentar o volume de informao divulgada sem,
tampouco, aumentar a transparncia. Nesse sentido, Heald (2006) destaca que necessrio
verificar se os mecanismos adotados pelos Estados esto provendo transparncia efetiva ou
nominal.

2.4.2.3 Transparncia nominal versus efetiva

Heald (2006) afirma que para haver transparncia efetiva, os receptores das informaes
disponibilizadas pelo governo devem ser capazes de process-las, compreend-las e utiliz-
las. Quando a informao apenas divulgada e no assimilada pelo cidado, observa-se a
existncia de transparncia nominal. Isto quer dizer que o governo teve a inteno de ser
transparente, mas efetivamente no conseguiu. Associando o pensamento de Heald (2006)
conceituao proposta por Michener e Bersch (2011) pode-se afirmar que na transparncia
74

efetiva os receptores devem ser capazes de inferir algo a partir da informao publicada, ou
seja, a informao permite fazer inferncias, ao passo que apenas publica-la (visibilidade) no
caracteriza efetivamente a transparncia.

A divergncia entre a transparncia nominal e a transparncia efetiva denominada de

iluso de transparncia, conforme demonstra a Figura 3. Esta iluso comprovada quando
os ndices que medem o nvel de transparncia parecem aumentar e na realidade esto
diminuindo. Alguns fatores que contribuem para esta situao so: Oramento (LOA) como
simples pea oramentria e legislativa, liberao de informaes para favorecimento de um
determinado grupo (fraudes em licitaes), manipulao de dados sobre as dvidas e despesas
do ente pblico, entre outros.

N
T3

Iluso de
transparncia

E
T3

E N
T0 , T0

t0 t1 t2 t3
Tempo

Figura 3: Iluso de transparncia

Fonte: Adaptado de Heald (2006).

2.4.3 A transparncia quanto iniciativa

No que se refere iniciativa da transparncia, Yazigi (1999) escreve que em el acceso

ciudadano oportuno, suficiente y garantizado a informacin relativa al desempeo de las
funciones pblicas, se hace posible distinguir dos tipos de transparencia: la transparencia
activa y la transparencia pasiva (para. 26).

A transparncia ativa consiste na difuso peridica e sistematizada de informaes sobre a

gesto estatal. Resulta de aes voluntrias dos gestores pblicos ou de obrigaes legais
 75

impostas aos rgos do Estado determinando que sejam publicadas informaes necessrias e
suficientes para que a sociedade possa avaliar o desempenho governamental. So exemplos
destas informaes: explicao sobre as funes e atividades do governo, propostas e
objetivos da gesto, dotaes oramentrias, indicadores de desempenho de gesto, sistemas
de atendimento ao pblico etc. e devem ser estruturadas de forma que permitam a
comparao entre os exerccios (Yazigi, 1999).

De acordo com Yazigi (1999) a transparncia ativa um instrumento fundamental para a

modernizao do Estado, pois explicita os compromissos governamentais para que possam
ser reclamados posteriormente como direitos sociais. Alm da publicao dos indicadores de
desempenho do servio pblico e dos balanos institucionais, tem-se exigido a
disponibilidade em uma pgina de web de informaes sobre os servios prestados, dados e
valores mais relevantes da gesto, indicadores de desempenho entre outras, com a finalidade
de facilitar o controle social, permitindo a avaliao da administrao atual bem como
acompanhar a evoluo dos servios pblicos ao longo do tempo.

A transparncia passiva refere-se obrigao do Estado em conceder a todos os cidados

que o requeiram, o acesso tempestivo aos documentos oficiais, salvo aqueles que estiverem
legalmente protegidos por motivo de segurana nacional, investigao pblica, direito de
terceiros etc. A regra geral o livre acesso, sendo o sigilo a exceo. Deve-se destacar, ainda,
que o sigilo pode ser questionado judicialmente, cabendo administrao pblica comprovar
legalmente o impedimento (Yazigi, 1999). Um exemplo recente desse modelo no Brasil a
Lei de Acesso Informao (LAI).

Mesmo que diversos organismos internacionais como o Banco Mundial, o FMI, a OCDE,
entre outros, tenham desenvolvido guias para transparncia, muitos rgos estatais ainda no
possuem uma distino legal clara entre o que deve ser informado constantemente para o
pblico (transparncia ativa) e aquilo que deve ser disponibilizado somente quando solicitado
pelo cidado (transparncia passiva), e, ainda as informaes e documentos que devem ser
indefinidamente mantidos margem do conhecimento pblico (Yazigi, 1999).

Adicionalmente, deve-se destacar que mesmo que legislaes especficas obriguem a

divulgao de determinadas informaes, muitos entes da federao acabam descumprindo as
76

regras, dado que nem sempre as penalidades so significativas, evidncia essa que indica a
inoperncia, em alguns casos, das instituies democrticas. Para Yazigi (1999) uma vez
vencidas as resistncias naturais das pessoas que querem manter uma barreira entre o Estado
e a sociedade, as sociedades que avanarem pelo caminho da transparncia desfrutaro das
vantagens dos fundamentos da democracia: conhecimento, poder e participao dos cidados.

Seguindo a classificao apresentada, pode se destacar Oliver citado por Meijer (2009), o
qual faz uma distino entre a velha e a nova transparncia. Ele discute que a velha
transparncia era bastante passiva, ou seja, os fatos pblicos s se tornavam acessveis se as
pessoas manifestassem interesse em perguntar. A nova transparncia, em contraste, mais
ativa e pode ser definida como disclosure ativo, o que implica em chamar a ateno da
sociedade para as aes intencionais e no intencionais dos gestores (p. 4).

Fung, Graham e Weil (2007) fazem uma distino semelhante entre a primeira e segunda
gerao de transparncia. A primeira gerao de transparncia bastante passiva e tem como
foco rigth-to-know. A segunda gerao mais ativa e tem como metas reduzir os riscos e
melhorar o desempenho da instituio para atendimento dos anseios populares. Neste cenrio,
os autores conseguem vislumbrar uma terceira gerao de transparncia - transparncia
participativa - que consiste na colaborao entre governo e sociedade (p.25).

Para Hood (2006) uma caracterstica comum a estas formas modernas de transparncia so
que elas se realizam atravs de mdias. Esta forma de transparncia no direta e se distancia
da forma tradicional de transparncia em que as decises emergem de debates face-a-face nas
audincias pblicas (p. 19). J na viso de Berends apud Meijer (2009) est sendo criado um
novo tipo de transparncia a transparncia virtual (ou miditica) em que a sociedade tem
informaes sobre as aes do Estado, mas no h contato (fsico, presencial) com ele
(interao) (p. 6). O autor considera que a transparncia miditica pode ter consequncias
importantes, como por exemplo, tornar-se uma via de mo nica (contrariando o seu
propsito) e produzir informao descontextualizada (dados sem o seu contexto geram
desinformao). Na percepo de Postman (1993) o desenvolvimento dos meios de
comunicao fez com que a informao que disponibilizada indiscriminadamente, em
grande volume e em alta velocidade, dirija-se em particular a ningum, e seja desprovida de
contexto, significado, ou propsito (p.78). Dessa afirmao podemos inferir sobre a
 77

importncia dos relatrios peridicos, com informaes sobre os planos oramentrios, sua
execuo e desempenho, sempre contextualizados e comparativos.

Por outro lado Oliver citado por Meijer (2009) relaciona diretamente a propulso da
transparncia com o desenvolvimento das tecnologias de informao (p. 10). Ele discute que
o uso de combustveis tecnolgicos (internet e www)14 facilita o acesso e a anlise da
informao, e como resultado tem-se o baixo custo da informao e sua distribuio em
nveis globais aos indivduos (que reagem imediatamente a esta informao).

Considerando a tecnologia e a transparncia como frutos da era da informao, representando

conceitos de modernizao, a transparncia miditica insere-se como mecanismo promotor
do controle social, e consequentemente da consolidao democrtica, em sociedades
modernas. Resgatando o pensamento de Bentham, Meijer (2009) defende a publicao das
contas pblicas bem como de todos os atos governamentais que, nesse novo cenrio, deveria
ser feita em site da Web de Governo como meio para evitar omisso direta e aumentar a
confiana dos cidados em seus governantes. Transparncia no algo completamente novo,
a abertura do governo para a sociedade um processo longo, mas sua importncia tem
aumentado e h atualmente uma preocupao em gerar informao confivel para a sociedade
(p. 8).

Todavia, conforme j posto nesse trabalho, apesar das potencialidades das TIC, fatores como
domnio econmico, estgio de desenvolvimento das democracias e vontade poltica so
decisivos para que as TIC consigam cumprir seus objetivos (Pinho, 2008).

Alm da preocupao com a confiabilidade, Larsson (1998) destaca que a transparncia se

estende alm da disponibilidade de informaes (confiveis) para abraar, tambm, a
simplicidade e compreenso. Nesse sentido, Michener e Bersch (2011), buscando conceituar
a qualidade da transparncia, introduzem duas dimenses importantes ao conceito de
transparncia, a saber: visibilidade e inferabilidade. Essas dimenses so apresentadas e
discutidas no tpico a seguir.

14
Internet um conjunto de redes de computadores que utilizam o protocolo TCP/IP para comunicar entre si e
Web um termo simplificado de World Wide Web, que entendido como teia mundial de larga escala. A Web
um ambiente onde os documentos so publicados, disponibilizados e acessados.
78

2.4.4 As dimenses conceituais da transparncia

De acordo com Michener e Bersch (2011) a palavra transparncia abrangia tanto um

significado literal como figurado antes de ganhar proeminncia como um slogan
administrativo para tudo que aberto, confivel, participativo e passvel de
responsabilizao. O significado literal era sustentado na ideia de luz e viso (visibility),
enquanto o significado figurado representava tudo aquilo que podia ser inferido (inferability)
com algum grau de facilidade e acurcia (p. 8).

Como se observa, os conceitos so apresentados de forma contnua. A ideia que uma

informao mais visvel ou possui maior capacidade de inferncia est em consonncia com
a noo de que alguns governos so mais transparentes que outros. Como a visibilidade e a
inferability representam parte constituinte da transparncia, elas so tambm, em algum grau,
uma sobreposio de conceitos, ou seja, elementos da visibilidade podem ter relevncia para
a inferability.

2.4.4.1 Visibilidade da informao

A visibilidade da informao uma das duas condies necessrias para a transparncia. Para
ser visvel, a informao deve ser razoavelmente completa e encontrada com relativa
facilidade. Nesse sentido, Michener e Bersch (2011) destacam que transparncia diz respeito
informao e, se a informao no visvel perde sua relevncia (p. 8). No entanto, s
porque algo pblico no significa que seja visvel, uma vez que para ser visvel, a
informao deve refletir um grau elevado de integridade. Assim, a informao incompleta
diminui o grau de transparncia e o dilema bvio nessa situao a incerteza de completude,
ou seja, quem garantir aos cidados que a informao completa?

Respostas a essa ltima questo so dadas por organismos garantidores da integridade da

informao, sejam eles internos ou externos administrao pblica, como Controladorias
Gerais e Tribunais de Contas.

Continuando sua explanao sobre as caractersticas da transparncia Michener e Bersch

(2011) destacam que a visibilidade tambm incorpora uma segunda caracterstica: a
 79

probabilidade de encontrar informaes (p. 9). Alm disso, outra caracterstica relacionada
a possibilidade de se cruzar as informaes de forma natural, sem efetivamente ter que
procura-la. Em suma, a visibilidade da informao que consiste em sua plenitude e na
probabilidade de ser encontrada representa uma das duas condies necessrias a sua
existncia.

2.4.4.2 Capacidade de inferncia

Outra condio necessria para a transparncia o grau de inferncia que se pode ter com as
informaes divulgadas. Inferability significa a medida pela qual a informao disponvel
pode ser usada para se fazer inferncias15. Assim, inferability est relacionada qualidade da
informao ou dados. Se os dados so imprecisos, ou obscurecem a informao subjacente,
eles pem em questo a habilidade de fazer inferncias a partir de tais informaes e, por
cosequncia, pem em dvida o que foi divulgado. Assim, informaes incompreensveis ou
ininteligveis so inverificveis e, certamente, no devem ser utilizadas para se fazer
inferncias (Michener & Bersch, 2011).

Nesse sentido, esses autores destacam que para que a informao seja considerada
transparente ela no deve ser apenas visvel, mas deve, tambm, permitir ao seu usurio fazer
inferncias a partir das mesmas e, relatam que uma dimenso crtica da inferability o grau
em que os dados so mediados. Adicionalmente, relatam que a mediao ocorre em graus,
uma vez que os dados sobre a poluio de uma cidade podem ser mediados por cientistas,
tcnicos do governo e, at mesmo, polticos (elitos ou nomeados) antes de serem
apresentadas ao pblico. A mediao pode ocorrer tambm por meio de terceiros, tais como
laboratrios privados e, finalmente, dados brutos sobre poluio podem ser mediados por
meio de escores ou dispositivos que tornem a sua compreenso mais fcil aos leigos. Mesmo
tornando mais fcil a compreenso, os autores relatam que a mediao pode afetar a
habilidade de verificar os dados, e isso afeta sua usabilidade.

15
O termo inferncia tem inmeras interpretaes. Por exemplo, King, Keohane e Verba (1994) definem
inferncia como: o processo de usar os fatos que conhecemos para aprender sobre os fatos que no
conhecemos. Os fatos que no conhecemos so o objeto de perguntas das nossas pesquisas, teorias e hipteses.
Os fatos que conhecemos so nossos (quantitativos e qualitativos) dados ou observaes (p. 46). Inferncia
estatstica, por outro lado, refere-se a fazer generalizaes sobre a populao com base em informaes da
amostra. Michener e Bersch (2011) usam uma definio que inclui no s a compreenso de inferncia
estatstica, mas uma definio mais ampla que inclui a capacidade para deduzir ou concluir (informao) a
partir de evidncias e raciocnio, e no de declaraes explcitas (p. 9).
80

Por outro lado, como os dados brutos (abertos) so pouco mediados eles reduzem as
oportunidades para que os funcionrios oficiais (burocratas) manipulem os dados de acordo
com as motivaes profissionais ou polticas. Alm disso, dados brutos so fceis de
reorganizar, uma vez que se referem informao que a mais prxima da fonte, permitindo
aos usurios visualiza-las diretamente por meio da internet, atraindo o interesse de um
nmero maior de pessoas. Informao bruta, no entanto, no isenta de problemas e uma de
suas fraquezas fundamental o vis de regulao, em que apenas parte das informaes
torna-se visvel, reduzindo e, at mesmo, eliminando a capacidade dos usurios fazerem
inferncias a partir desse conjunto de dados (Michener & Bersch, 2011).

No intuito de facilitar a compreenso do leitor, o Quadro 3, a seguir, tem por objetivo

sintetizar as diversas classificaes e conceituaes apresentadas anteriormente.

Quanto direo Vertical - Transparncia para cima e Transparncia para baixo

Quanto variedade
Quanto iniciativa
Quanto s dimenses conceituais
Quadro 3: Anatomia da Transparncia
Horizontal - Transparncia para fora e Transparncia para dentro
Transparncia de Eventos e Transparncia de Processos
Transparncia Retroativa e Transparncia Tempestiva
Transparncia Nominal e Transparncia Efetiva
Transparncia Ativa e Transparncia Passiva
Visibilidade e Capacidade de inferncia

2.4.5 As diversas perspectivas da transparncia

Mesmo que o conceito de transparncia seja cada vez mais encontrado na literatura
acadmica, seu significado ainda permanece fluido. Em parte, isso se deve ao fato desse
conceito ser usado em diferentes aspectos relacionados ao fluxo das informaes.

Na literatura sobre conflitos entre pases, um pas transparente se outro conseguir obter
informaes sobre as preferncias da sua sociedade e o seu respectivo apoio s aes do
governo (Schultz, 1999). Por outro lado, na literatura sobre regimes internacionais16,
transparncia refere-se s informaes que os pases oferecem aos organismos internacionais

16
Um regime, conforme definido por Krasner (2012) um conjunto explcito ou implcito de "princpios,
normas, regras e procedimentos de tomada de deciso em torno da qual as expectativas dos atores sociais
convergem em uma determinada rea temtica" (p. 186) Esta definio intencionalmente ampla, e abrange as
interaes humanas que vo desde as organizaes formais (ONU, FMI, etc.) at grupos informais (associaes
no formalizadas).
 81

e, em estudos sobre corrupo, transparncia se refere existncia de ferramentas e

instituies que contribuam para a reduo das prticas de corrupo em um pas. J na
Cincia Poltica, o conceito de transparncia est associado divulgao de informaes por
parte dos governos para atores internos e externos (Grigorescu, 2003) e sua consequente
utilizao como instrumento de responsabilizao (accountability) dos agentes pblicos
quando estes adotam algum procedimento inadequado ao bom uso dos recursos pblicos
(Loureiro, Teixeira, & Prado, 2008).

Aplicado ao campo da Administrao Pblica, Birkinshaw (2006) diz que a transparncia

pode ser entendida como a gesto dos assuntos pblicos para o pblico e, Black (1997)
completa a definio declarando que transparncia o oposto de polticas opacas, em que no
se tem acesso s decises, ao que elas representam, como so tomadas e o que se ganha ou se
perde com elas.

Do ponto de vista normativo, Oliver citado por Meijer (2009) descreve que a transparncia
faz-se a partir de trs elementos: um observador, algo disponvel a ser observado e os meios
ou mtodos para se realizar a observao (p. 258). J Moser (2001) a define como a
abertura dos procedimentos de funcionamento imediatamente visveis para aqueles que no
esto diretamente envolvidos (o pblico) para demonstrar o bom funcionamento de uma
instituio (p. 3).

Essa diversidade de dimenses tem gerado muitas confuses conceituais e transposies do

conceito entre as dimenses. Boa parte dos trabalhos junta em suas anlises a transparncia
oramentria, do processo de compras, institucional, social, dos contratos, entre outras.
Buscando contribuir com o esclarecimento das dimenses, o Quadro 4, elaborado a partir de
classificaes propostas por organismos internacionais como a Organizao das Naes
Unidas, o Fundo Monetrio Internacional e o International Budget Partnership, apresenta
algumas dessas perspectivas, suas definies e o que as compem. A inteno no esgotar
as possveis dimenses, mas contribuir para a especificao, definio e anlise das que,
normalmente, so mais investigadas.
82
Dimenso da Definio
transparncia
Fiscal Consiste na evidenciao de todas as
informaes oramentrias relevantes de
maneira sistemtica e tempestiva e que
permitam ao cidado, alm de visualiza-
las, fazer inferncias a partir das
mesmas.
Contbil Consiste na evidenciao de todas as
informaes patrimoniais e financeiras
de maneira sistemtica e tempestiva, de
forma que o usurio possa, alm de
acessa-las, avaliar a capacidades
econmica, financeira e patrimonial dos
entes.
Institucional Consiste na evidenciao de todas as
ou informaes sobre a organizao do
organizacional Estado, cargos e responsabilidades e,
normas e relatrios.
Social (cvica) Consiste na existncia de mecanismos
de informao e ateno ao cidado e
compromisso com a cidadania.
Do Processo Consiste na divulgao de informaes
Licitatrio sobre a contratao de obras, materiais e
servios por parte dos governos, bem
como informaes sobre o fluxo desse
processo, valores, concorrentes e
resultados.
Dos Contratos Consiste na divulgao dos contratos,
e convnios convnios, termos de parceria e de
cooperao estabelecidos por um
governo.
Miditica Consiste na avaliao de uma ou mais
(eletrnica) dimenses da transparncia descritas
anteriormente, todavia em meio
eletrnico de acesso pblico.
Quadro 4: Perspectivas da transparncia
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes do FMI, OCDE e IBP.
O que analisar
Relatrios pr-oramentrios, Proposta
oramentria do executivo, Oramento cidado,
Oramento aprovado, Relatrios de
acompanhamento da execuo oramentria,
Relatrios intermedirios e de fim de ano
(Balano Oramentrio) e Relatrios de auditoria.
Balano Patrimonial, Balano Financeiro,
Demonstrao das Variaes Patrimoniais,
Demonstrao de Fluxos de Caixa, Demonstrao
das Mutaes do Patrimnio Lquido, Divulgao
das Principais polticas contbeis do ente, notas
explicativas s Demonstraes Contbeis e
quadros auxiliares (como, por exemplo, relao
de bens de valor histrico).
Organograma do Estado (executivo, legislativo e
judicirio) com definio de cargos, funes,
responsabilidades e formas de contato dos rgos
e dos seus respectivos chefes. Informaes sobre
o nmero de servidores dos rgos segregados
por cargos eleitos, nomeados, concursados.
Disponibilidade de acesso s legislaes, normas,
atas e relatrios dos governos. Fluxogramas de
processos.
Horrios de funcionamento especialidades dos
estabelecimentos de sade, existncia de
mecanismos de participao e acompanhamento
de audincias pblicas, existncia de fruns,
existncia de espao para as associaes sem
finalidade de lucros divulgarem suas
informaes, existncia de informaes sobre os
conselhos, sua organizao, funo, responsveis
e responsabilidades, metas, avaliao de
desempenho e formas de participao.
Editais de contratao de obras, materiais ou
servios, bem como mapas e plantas quando se
tratar de obras, organograma de execuo da
obra, rgo e servidor responsvel pelo processo
de compra, atas com os resultados do processo,
recursos impetrados pelos concorrentes,
resultados dos recursos, vencedor do processo,
lista de vencedores de processos de licitao nos
ltimos exerccios, lista de recursos impetrados,
organograma revisado de execuo quando se
tratar de obras.
As atribuies de responsabilidades nos
contratos, convnios e temos de parceria, as
medidas de avaliao de desempenho, os prazos e
valores e as clusulas de penalidades.
Os itens j descritos em cada dimenso, todavia
apenas em pginas da WEB de cada Estado.
 83

Como nesse trabalho nossos estudos concentram-se na transparncia oramentria (fiscal),

daremos, a partir de agora, ateno a essa dimenso, buscando torna-la mais compreensvel,
tanto do ponto de vista conceitual, quanto do que a compe.

No que se refere transparncia oramentria (fiscal), Alt, Lassen e Skilling (2002)

entendem que se refere a quo informativas, abrangentes e confiveis sejam as
demonstraes oramentrias dos governos. Uma definio comumente citada nos estudos
sobre o tema apresentada por Kopits e Craig (1998):

Transparncia fiscal definida... como o acesso do pblico estrutura e s funes governamentais, aos
seus planos de poltica fiscal, s suas contas pblicas e de suas projees. Trata-se de pronto acesso s
informaes das atividades governamentais de modo confivel, abrangente, oportuno, compreensivo e
compreensvel... de modo que o eleitorado e o mercado possam avaliar a situao financeira dos governos
bem como os custos e benefcios reais de suas atividades, incluindo as implicaes sociais e econmicas no
presente e no futuro (p. 1) (Traduo nossa).

Alt et al. (2002) destacam, ainda, que os aspectos mais importantes da transparncia fiscal
so: compromisso com linguagem no arbitrria, possibilidade de verificao independente,
possibilidade de acessar mais informaes em menos documentos.

Buscando tornar o conceito de transparncia mais aplicvel e menos utpico, os editores do

OECD Best Practices for Budget Transparency (OECD, 2002) definiram transparncia como
abertura sobre as intenes, formulao e implementao de polticas e transparncia fiscal
como a evidenciao total de todas as informaes fiscais relevantes de maneira sistemtica
e tempestiva (p. 7). O Quadro 5 evidencia, de acordo com a Best Practices for Budget
Transparency, como os oramentos devem ser preparados, os dados a serem reportados e os
procedimentos necessrios para assegurar sua integridade.

Relatrios oramentrios Evidenciaes Especficas Garantia de integridade

Oramento
Relatrio pr-oramentrio
Relatrio Mensal
Relatrio Semestral
Relatrio Anual
Relatrio Pr-Eleio
Relatrio de Longo Prazo
Quadro 5: Os trs pilares das melhores prticas de transparncia da OCDE.
Fonte: OCDE (2002).
Suposies econmicas Polticas Contbeis
Despesas Fiscais Processos e Responsabilidades
Passivos e Ativos financeiros Auditoria
Ativos no financeiros Exame pblico preliminar
Obrigaes com Penses e
aposentadorias
Passivos Contingentes
84

Como se observa, a transparncia oramentria refere-se ao fluxo de informaes durante o

ciclo oramentrio. Para que o ciclo oramentrio seja transparente, torna-se necessria a
divulgao de relatrios em cada etapa do ciclo que permitam aos usurios tomar decises
e/ou avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade das polticas oramentrias. Nesse sentido,
a compreenso do que o ciclo oramentrio, suas etapas e as principais informaes que os
relatrios inerentes a cada etapa devem conter fundamental.

2.5 O Ciclo Oramentrio

O oramento um instrumento fundamental de governo, uma vez que seu principal

instrumento de desenvolvimento de polticas pblicas. Abrucio e Loureiro (2004) destacam
que atravs dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como alocar ou distribuir
os recursos em funo das presses de diferentes grupos sociais (p. 14). Assim, nas decises
oramentrias os problemas centrais de uma ordem democrtica como representao e
accountability esto presentes. Os autores destacam, ainda, que se pode questionar, por
exemplo, se a distribuio da receita fiscal na pea oramentria contempla os grupos
polticos segundo sua correspondente representao na sociedade e se as decises relativas
sua elaborao, aprovao e implementao so transparentes, permitindo a devida
responsabilizao dos governantes.

Abrucio e Loureiro (2004) destacam que, em comparao com os Estados Unidos, os

mecanismos de responsabilizao dos governantes no Brasil atravs do oramento so bem
mais limitados devido a pouca transparncia do processo e concentrao, na prtica, do
poder decisrio nas mos do Executivo, no momento de sua execuo (p. 15). Como se
observa, a transparncia do ciclo oramentrio fundamental em uma ordem democrtica,
todavia, preciso saber o que o ciclo oramentrio e o que compreende a transparncia do
mesmo. Mais especificamente, quais relatrios so necessrios em cada etapa do ciclo e o que
eles devem conter para que se caracterize a informao oramentria transparente. Nesse
sentido, torna-se fundamental conceituar o ciclo oramentrio e como ele ocorre em governos
nacionais e subnacionais. Adicionalmente, preciso descrever os documentos que compem
cada etapa do ciclo, sua importncia e o que eles devem conter. Esses assuntos sero
discutidos a seguir.
 85

2.5.1 O ciclo oramentrio e o ciclo oramentrio estendido

Conforme destacado por Cope (1963) o ciclo oramentrio pode ser definido como uma
srie de passos, que se repetem em perodos prefixados, segundo os quais os oramentos
sucessivos so preparados, votados, executados, os resultados avaliados e as contas
aprovadas (p. 239). Constitui, portanto, a articulao de um conjunto de processos, dotados
de caractersticas prprias, que se sucedem ao longo do tempo e se realimentam cada vez que
estes so novamente implementados.

O ciclo oramentrio constitudo de quatro fases: elaborao, votao e aprovao,

execuo oramentria/financeira e, controle e avaliao, conforme se observa na Figura 4.

Elaborao Aprovao

Lei Oramentria Anual

Controle e
Execuo
Avaliao

Figura 4: Ciclo oramentrio17

A elaborao do oramento inicia-se com o Executivo que, aps realizar estudos para
definio de prioridades, sofrer influncias de grupos polticos e sociais, define prioridades,
fixa os objetivos e estima os recursos financeiros necessrios realizao das polticas
pblicas inseridas no oramento. Nessa fase, cada rgo setorial, unidades oramentrias e
unidades administrativas elaboram suas propostas oramentrias que so consolidas pelas
Secretarias de Oramento e Finanas em um nico documento. Aps a consolidao a
referida secretaria envia o oramento ao chefe do Executivo, que o envia ao Poder
Legislativo.

17
A figura do ciclo oramentrio, bem como a descrio do ciclo foi elaborada de acordo com o Manual
Tcnico do Oramento MTO, verso 2013. (Ministrio do Planejamento, 2013).
86

Na fase de aprovao, o Poder Legislativo recebe o Projeto de Lei Oramentria Anual

(PLOA) e o encaminha Comisso Mista de Planos, Oramento e Fiscalizao (CMPOF)
cujas atribuies compreendem: elaborar relatrios preliminares, distribuir os projetos por
reas temticas, apresentar emendas ao projeto, discutir e votar o projeto, aprovar e emitir
parecer final resultante de votao conjunta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
no caso da Unio, e das Assembleias Legislativas, no caso dos estados. Aps aprovao o
PLOA enviado ao chefe do Executivo para sano e publicao no dirio oficial.

Uma vez aprovado, as Secretarias de Finanas da Unio ou dos Estados descentralizam os

recursos, por meio de Nota de Dotao (ND), aos rgos Setoriais que, por sua vez, fazem o
mesmo com as Unidades Oramentrias e demais beneficirias do Oramento Pblico atravs
de Nota de Crdito (NC). Inicia-se, ento, a fase de execuo.

Ainda durante a execuo da despesa, inicia-se a fase de controle da execuo dos

oramentos. No tocante a esse quesito, a Constituio Federal (CF) de 1988 estabelece dois
tipos de controles: o controle interno, exercido pelos rgos de controle interno (como
auditorias internas, controladorias etc.) e o controle externo, exercido pelos Tribunais de
Contas, que no caso brasileiro podem pertencer Unio, aos estados ou aos municpios.

Importante destacar a diferena entre avaliao e controle. Controle consiste na verificao

da conformidade, prope aes corretivas e tem foco retrospectivo. A avaliao, por sua vez,
visa ao aperfeioamento da gesto, avalia resultados e tem foco prospectivo. Os padres de
avaliao mais utilizados so: Economicidade, Eficincia, Eficcia e Efetividade.

Como no Brasil, o sistema oramentrio composto por trs instrumentos principais: o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual
(LOA), h a necessidade de se pensar em um ciclo oramentrio ampliado. No caso brasileiro
ele inicia com a elaborao, discusso, votao e aprovao do PPA, continua com a
elaborao, discusso, votao e aprovao da LDO e finaliza com a elaborao, discusso,
votao e aprovao da LOA. O Ciclo Oramentrio estendido pode ser visualizado na Figura
5.
 87

Elaborao Aprovao

PPA
PPA Reviso LDO
LOA
Controle e
Execuo
Avaliao PPA
Monitoramento

Figura 5: Ciclo oramentrio estendido.

Uma vez entendido o ciclo oramentrio e suas fases, torna-se necessrio entender o que
caracteriza a transparncia desse ciclo. Mais especificamente, com que frequncia devem ser
divulgados os relatrios oramentrios, quais so eles e o que devem conter para que se
caracterize a transparncia do ciclo oramentrio, permitindo ao cidado, alm de visualizar a
informao, fazer inferncias a partir delas.

2.5.2 A transparncia do ciclo oramentrio.

Conforme j destacado, o ciclo oramentrio pode ser definido como uma srie de passos,
que se repetem em perodos prefixados, segundo os quais os oramentos sucessivos so
preparados, votados, executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas (Cope, 1963).
Para cada um desse conjunto de processos, Ramkumar e Shapiro (2011) propuseram, com
base nos modelos internacionais de transparncia dos bancos de desenvolvimento e da
OCDE, um modelo normativo sobre cada documento e o que eles devem conter para que se
caracterize a transparncia do ciclo, permitindo ao usurio (cidado) tanto visualizar a
informao como ser capaz de inferir a partir dela.

Para uma reflexo a respeito do papel desses documentos oramentrios relevante ter em
mente que o processo oramentrio no um evento nico, mas um ciclo de quatro anos de
durao com quatro estgios: i) formulao, quando o Executivo prepara o plano
oramentrio; ii) aprovao, quando o Legislativo debate, altera e aprova o plano
oramentrio; iii) execuo, quando o governo implementa as polticas do oramento; iv)
88

avaliao do legislativo e da auditoria, quando a Instituio de Auditoria (Nacional, Estadual

ou Municipal) e o Legislativo prestam contas e fazem a avaliao dos gastos oramentrios.

Quatro dos oito documentos-chave do ciclo oramentrio apresentados por Ramkumar e

Shapiro (2011) pertencem aos estgios de formulao e aprovao do processo oramentrio
- o Documento Pr-Oramentrio, a Proposta Oramentria do Executivo, o Oramento
Aprovado e o Oramento Cidado. Os demais documentos pertencem fase da execuo
oramentria e do controle do oramento - os Relatrios de Acompanhamento da Execuo
Oramentria, a Anlise Semestral18, o Relatrio de Final Ano e o Relatrio de Auditoria. O
Quadro 6, elaborado com base no Guia para transparncia em documentos oramentrios do
governo, editado por Ramkumar e Shapiro (2011), evidencia a importncia de cada
documento e o contedo mnimo que devem conter.

Importncia Contedo Chave

Declarao Pr-Oramentria
Fortalece a ligao ente polticas e dotaes
oramentrias
Identifica as estratgias bsicas do governo
para o mdio prazo
Melhora a racionalidade do processo de
formulao do oramento
Regula as expectativas para o oramento
Permite que os legisladores e o pblico
forneam ideias em temas oramentrios gerais
Proposta Oramentria do Executivo
Instrumento de poltica pblica mais
importante e expresso das prioridades do
executivo
Determina a carga fiscal sobre os cidados
Determina a distribuio de recursos entre os
diferentes segmentos da populao
Determina os custos/dvidas a serem deixadas
s futuras geraes
Oportunidade para a sociedade civil e
legisladores influenciarem a poltica
Previses macroeconmicas para o mdio prazo
Objetivos fiscais do governo para o mdio prazo
Alocaes setoriais gerais
Previses para categorias amplas de impostos e
receitas
Descrio e custo de novas medidas pblicas
Discurso e resumo do oramento pelo Ministro
das Finanas
Lei oramentria para receitas e dotaes
Previses macroeconmicas
Avaliao da sustentabilidade das polticas atuais
Previses e explicaes das receitas
Estimativas e classificaes dos gastos
Financiamento do dficit
Composio da dvida
Outras atividades fiscais (como a seguridade
social)
Viso geral da posio financeira
Continua

18
A legislao brasileira no exige a divulgao desse tipo de relatrio e, nesse sentido, sero considerados, na
elaborao desse trabalho, os relatrios intermedirios exigidos pela LRF (Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e Relatrio de Metas Fiscais).

Oramento Cidado
Oramento so tcnicos e de difcil
compreenso
Torna o oramento acessvel e no apenas
disponvel
Facilita um debate amplo e informado sobre as
prioridades do ano fiscal
Demonstra o compromisso do governo com o
pblico e gera confiana no governo
Oramento Aprovado
Lei da nao
Fornece as informaes base que vo ser
comparadas com os resultados finais do
oramento
Possibilita uma avaliao das mudanas feitas
pelo legislador proposta oramentria.
Relatrios de Acompanhamento da Execuo Oramentria
Viso geral da implementao do oramento
Medida peridica das tendncias das receitas e
dos gastos
Ajuda na refinao da implementao do
oramento
Desenvolve capacidade e sistemas que
melhoram a gesto do oramento
Anlise Semestral
Permite a avaliao global dos gastos e receitas Revises em pressupostos econmicos e seus
coletadas reais versus a estimativa original, no
meio do ano oramentrio
Avalia o impacto das mudanas
macroeconmicas no oramento Identifica as
necessidades de mudanas em alocaes do
oramento, incluindo a necessidade de
oramentos complementares
Faz um balano do progresso com a realizao
de metas especficas de desempenho
Relatrio de Fim de Ano
Possibilita uma avaliao abrangente dos
gastos e receitas coletadas reais versus as
estimativas originais no final do ano
oramentrio
Faz um balano do desempenho do governo em
atingir as suas metas e indicadores de
desempenho
Informa direes futuras da poltica
89
Continuao
Objetivos do documento, descrio do processo
oramentrio, e cobertura institucional do
oramento
Perspectivas econmicas e objetivos das polticas
governamentais
Contas do governo e perspectivas do oramento
Novas medidas
Prestao de servios
Listagem e breve comentrio sobre os principais
gastos e receitas
Dados de desempenho no financeiros
Conciliao das diferenas entre a proposta do
oramento e o oramento aprovado
Situao geral da dvida
Reviso das previses econmicas (se houver um
atraso grande entre a Proposta Oramentria e a
Oramento Aprovado)
Impactos nos ativos e passivos financeiros do
governo, passivos contingentes, etc.
Progresso na implementao do oramento
Receita coletada real e gastos incorridos em cada
ms e ano, at o momento, e comparao com os
planos
Atividades de emprstimos do governo
Identificao inicial de desvios do oramento
impactos estimados no oramento
Identificao e explicao abrangentes dos
desvios de gasto e receita no oramento, e
estimativas
Considerao de ajustes polticos
Detalhes de decises polticas tomadas e
desenvolvimentos polticos desde a apresentao
do oramento
Resultados oramentrios gerais
Posio geral dos ativos e passivos do governo
(planilha de balano)
Gastos por classificao funcional e econmica e
listagem das receitas coletadas reais sob
diferentes categorias
Resumo dos gastos do governo por setor e por
programa
Desvios e explicaes sobre os desvios entre as
previses macroeconmicas e os resultados reais
Narrativa sobre os pontos fortes e fracos do
desempenho dos ministrios/agncias
Informao no oficial sobre o desempenho do
governo em atingir as suas metas e indicadores de
desempenho
Continua
90

Continuao
Relatrio de Auditoria
Avaliao da execuo oramentria, Comentrios sobre a exatido e autenticidade dos
independentes e credveis relatrios financeiros do governo
Avaliao do nvel de cumprimento das leis Comentrios sobre a adequao do sistema de
oramentrias pelo governo controle do governo para a gesto das finanas
Fornece comentrios sobre a exatido e pblicas
confiabilidade dos relatrios financeiros do Identificar casos em que o governo violou o
governo Fecha o ciclo de prestao de contas oramento e outras leis relacionadas de finanas
Recurso valioso para a anlise do desempenho pblicas
do governo pelo legislativo, sociedade civil, e Fornecer o parecer da ISA (qualificado,
pela mdia. desqualificado, absteno, etc.) sobre as contas
auditadas
Listar recomendaes para resolver problemas
identificados pela auditoria
Monitorar o cumprimento de recomendaes de
auditorias anteriores
Quadro 6: Importncia dos relatrios oramentrios e contedo chave dos relatrios
Fonte: Ramkumar e Shapiro (2011).

Como se destaca no Quadro 6, os documentos pr-oramentrios so importantes para o

estabelecimento de prioridades sociais e polticas. Nesse sentido, a legislao brasileira (Lei
Complementar 101 de 04 de maio de 2000) estabeleceu essa atribuio Lei de Diretrizes
Oramentrias. No entanto, anterior a essa lei, existe o Plano Plurianual, que definir os
grandes programas de investimento e polticas de longo prazo. Conforme j destacado, esses
relatrios sero considerados como documentos pr-oramentrios na elaborao desse
trabalho19.

Seguindo a tendncia internacional, o Brasil efetuou, nos ltimos anos, uma srie de
inovaes visando melhoria da divulgao de informaes relativas ao ciclo oramentrio.
Deve se destacar que esse esforo ocorreu tanto no sentido quantitativo como no sentido
qualitativo e que no foi iniciativa de um nico governo, uma vez que as mudanas se
iniciaram a partir da transio democrtica e ainda se encontram em processo de
implementao e aperfeioamento. O tpico a seguir discute as mudanas ocorridas no Brasil
nos anos recentes.

2.5.3 Evolues da transparncia no ciclo oramentrio no Brasil recente

A promulgao da Constituio Federal de 1988 consolidou no Brasil a estrutura de um novo

sistema de controle do Estado fundamentado nos princpios da legalidade, moralidade,

19
O Plano Diretor Urbano tambm pode ser considerado um plano pr-oramentrio, todavia, no o
abordaremos nesse trabalho visto que isso poderia tornar, alm de complexo, invivel a sua execuo.
 91

finalidade pblica, motivao, impessoalidade, publicidade e eficincia. O princpio da

publicidade foi introduzido com o intuito de possibilitar o acesso do pblico s informaes
veiculadas nos documentos oramentrios, contbeis e financeiros, bem como a publicidade
dos atos praticados no curso da gesto das finanas pblicas. Rocha (1990) afirma que:

Na democracia representativa, na qual o exerccio do poder pelo cidado faz-se de forma indireta, o
princpio da publicidade ganha relevo maior ainda. que o exerccio tico do poder exige que todas as
informaes sobre o comportamento pblico dos agentes sejam oferecidas ao povo. Antes mesmo que
algum possa ocupar a condio de agente pblico, especialmente no caso de agentes polticos conduzidos
aos seus cargos por eleies, as informaes a serem oferecidas ao povo so imprescindveis e devem ser
honestas. Por este princpio da publicidade que se assegura o direito ao governo tico e administrao
honesta. O princpio da publicidade no assegura apenas o acesso s informaes sobre o poder do Estado.
Por ele se assegura o conhecimento verdade na atuao do Estado (pp. 241-242).

Valle (2002) complementa dizendo que quando o princpio da publicidade foi introduzido
no modelo originrio da democracia brasileira, em 1988, representou um grande avano,
possibilitando sociedade ter conhecimento sobre os atos da administrao pblica (p. 87).
Mas, devido s limitaes das ferramentas de comunicao poca, o cidado apenas tinha
cincia do que a administrao decidira e o que decidira. Com o passar dos anos, presencia-se
o desenvolvimento das tecnologias de informao (como a internet, por exemplo) e mais do
que a notcia de que houve uma deliberao, a sociedade comea a reivindicar as razes que
levaram s decises dos gestores, como essas razes se relacionam com os objetivos do
Estado ou aos desejos e necessidades da populao. Assim, o conceito de publicidade vai se
transmudando para transparncia (ou visibilidade, para alguns).

Continuando, a autora, afirma que essa transmutao de publicidade para transparncia

possibilita conhecer no apenas o contedo da ao, mas cada passo que dado em relao a
ela. nesse cenrio que a participao, como mecanismo importante do exerccio do poder,
viabilizada; no pela proximidade fsica, como nos tempos da democracia grega, mas, dentre
outros fatores, evidentemente, pela Internet.

Nesse contexto, torna-se dever do gestor pblico a disponibilizao das contas aos
contribuintes para exame e apreciao, compreendendo, entre outras: a divulgao mensal do
montante de tributos arrecadados, dos recursos recebidos e outras informaes referentes a
receita dos agentes (federais, estaduais e municipais), a informao sobre os limites de
atuao nociva na rea de gastos, a publicao de relatrios sobre a gesto oramentria etc.
por meios de comunicao que ampliem o acesso da sociedade. Surgem, assim, instituies
92

legais que determinam a implementao de polticas de transparncia ativa em todas as

esferas e nveis de governo. H leis complementares, ordinrias e instrues normativas
regulamentando a publicao de tais documentos.

A Lei n. 9.755 de 16 de dezembro de 1998, determina a criao de uma homepage" na

"Internet", pelo Tribunal de Contas da Unio que de acordo com o seu artigo 1 referem-se a
dados e informaes relativos arrecadao de tributos pelos entes federativos, relatrios da
execuo oramentria, oramento e balanos oramentrios do exerccio atual e do anterior,
resumos dos instrumentos de contrato ou de seus aditivos e as comunicaes ratificadas pela
autoridade superior, relaes mensais de todas as compras feitas pela Administrao direta ou
indireta, entre outras.

A Instruo Normativa n. 28, de 05 de maio 1999, do Tribunal de Contas da Unio

estabeleceu as regras para a implementao da homepage Contas Pblicas de que trata a Lei
9.755/98 e definiu, em seu Anexo II, a forma de publicao dos dados e informaes. Cabe
ressaltar que o Anexo foi institudo pela Portaria 275 do Tribunal de Contas da Unio em 14
de dezembro de 2000, a qual dispe sobre a forma e contedo da publicao por parte dos
tribunais. Porm, quanto ao cumprimento desta norma por parte das entidades responsveis,
destaca-se que o Tribunal de Contas da Unio admitiu no ter foras para exigi-lo em virtude
de a Lei 9755/1998 no ter estabelecido punies no caso de no realizao dos
comportamentos por ela previstos, no atribuindo, desta forma, qualquer poder de julgamento
ao TCU.

No entanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal, (Lei Complementar 101 de 04 de maio de

2000), alterada pela Lei Complementar 131 de 27 de maio de 2009, determina, em seu artigo
48, que so instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de
diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses
simplificadas desses documentos.

Uma inovao da LC 131 foi determinar a disponibilizao em tempo real de informaes

pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do
 93

Distrito Federal e dos Municpios e o incentivo a participao popular. Conforme nico do

artigo 48 da LC 131, a transparncia tambm ser assegurada mediante: i) incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao
e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; ii) liberao ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso
pblico; e, iii) adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda
a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no
art. 48-A20. Alm disso, a LC 131/2009, art. 49, estabelece que as contas apresentadas pelo
Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder
Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao
pelos cidados e instituies da sociedade.

Em consonncia com o disposto pela Lei Complementar 131, foi editado o Decreto 7.185 de
27 de maio de 2010, que define o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de
administrao financeira e controle, nos termos do inciso III, pargrafo nico do art. 48 da
Lei de Responsabilidade Fiscal. A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) tambm editou a
Portaria 548 de 22 de novembro de 2010 que estabelece os requisitos mnimos de segurana e
contbeis do sistema integrado de administrao financeira e controle utilizados no mbito de
cada ente da Federao, adicionais aos previstos no Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010.

Conforme definido pela LC 131/2009, todos os entes possuem obrigao de liberar ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico. Essas
informaes precisam estar disponveis na rede mundial de computadores, no

20
Art. 48-A: Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao
disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no
momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente
processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e,
quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a
recursos extraordinrios. (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009).
94

necessariamente em um Portal da Transparncia, contudo, considerando as boas prticas,

desejvel concentrar as informaes em um s local (Portal da Transparncia, 2013).21
Mais recentemente, deve-se destacar a Lei de Acesso Informao (Lei n. 12.527 de 18 de
novembro de 2011), que definiu, em seu art. 3, que os procedimentos nela previstos
destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso informao e devem ser
executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as
seguintes diretrizes: i) observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como
exceo; ii) divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de
solicitaes; iii) utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da
informao; iv) fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao
pblica; v) desenvolvimento do controle social da administrao pblica.

Outro aspecto importante dessa lei diz respeito transparncia passiva. Em seu artigo 10, a
referida lei estabelece que qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a
informaes aos rgos e entidades referidos no art. 1 da mesma Lei, por qualquer meio
legtimo, devendo o pedido conter a identificao do requerente e a especificao da
informao requerida.

Consoante legislao vigente, a responsabilizao dever ocorrer sempre que houver o

descumprimento das regras com a suspenso das transferncias voluntrias, da contratao de
operaes de crdito, obteno de garantias, alm do contingenciamento de dotaes. Estes
instrumentos legais determinam onde, quando e quais dados e informaes os municpios
devem divulgar, via meios eletrnicos de acesso ao pblico, procedendo assim
transparncia da gesto fiscal.

Cabe ressaltar que nenhum rgo pblico pode alegar falta de recursos como motivao para
o descumprimento do cdigo, pois no artigo 64 da LRF, est explcito que a Unio prestar
assistncia tcnica e cooperao financeira aos municpios para a modernizao das
respectivas administraes tributria, financeira, patrimonial e previdenciria, com vistas ao
atendimento das normas desta lei complementar.

21
http://www.portaldatransparencia.gov.br/faleConosco/perguntas-tema-transparencia-lei-complementar.asp#4,
acesso em 27/04/2013.
 95

Mesmo que diversos esforos tenham sido feitos para melhorar o volume de informaes
sobre os governos, Fortes (2009) afirma que a transparncia no se far a somente partir da
abundncia de informaes, mas da disponibilidade de informaes suficientes e de
entendimento simples para o cidado que dela far uso (p. 4). Informao indevida e mal
organizada resulta em baixo potencial informativo, em desinformao, e impede a real
manifestao autonmica dos indivduos e da coletividade. Isso o que Heald (2006) definiu
como iluso de transparncia.

Oliveira (2002) complementa dizendo que ao cidado comum devem ser oferecidas
informaes qualificadas que lhe permitam responder, com pouco trabalho, a questes de
grande interesse para ele, tanto no papel de usurio quanto no papel de controlador da
administrao. O autor completa afirmando que, alm de relevantes e descomplicadas, essas
informaes carecem ainda de uma terceira caracterstica: ser confivel.

Por isso, a emisso de relatrios por parte dos governos sobre os oramentos, as propostas, as
alteraes, a prestao de contas, a confiabilidade da informao (auditoria), torna-se um
grande aliado na melhoria da qualidade da informao oramentria e, consequentemente, da
transparncia, uma vez que permite ao cidado, alm de identificar as informaes em
relatrios especficos, identificar a confiabilidade (veracidade) dos dados para que, a partir
da, possa tomar suas decises.

Como se observa, muitas iniciativas legais tm ocorrido no intuito de melhor a transparncia

do ciclo oramentrio brasileiro, bem como em outras perspectivas da transparncia. Aliado a
esse arcabouo legal esto todas as potencialidades das TIC, que permitem ao Estado
divulgar mais e melhor informao a mais pessoas por um custo menor, alm de permitir a
criao de espaos virtuais de participao para a populao.

No entanto, todos esses esforos parecem no resultar em grandes incrementos na

transparncia, uma vez que diversos estudos (Akutsu & Pinho, 2002; Loureiro et al., 2008;
Paiva & Zuccolotto, 2009; Pinho, 2006; Zuccolotto, Paiva, & Corrar, 2011) apontam a
existncia de dficit de transparncia na gesto pblica brasileira, independentemente do
nvel governamental considerado. Assim, o tpico a seguir busca discutir as razes e
limitaes da transparncia no Brasil.
96

2.6 Limites e potencialidades da transparncia no Brasil

Conforme discutido anteriormente, a teoria weberiana clssica considera a existncia de dois

atores polticos centrais no desenho dos Estados modernos: o poltico eleito e o burocrata.
Todavia, um problema central na anlise de Weber qual o espao de atuao desses dois
atores para alm da viso wilsoniana de que o poltico formula e o burocrata implementa.
Para Weber essa uma relao marcada por tenso, mas que resolvida pela subordinao do
tcnico ao poltico, tendo esse a responsabilizao ltima sobre a poltica. Como se observa
dessa passagem, o pluralista Dahl se remete a Weber (qualquer delegao sempre
temporria e recupervel) no momento em que atribui responsabilizao ao poltico eleito.
Assim, o poltico pode delegar poder ao burocrata, mas pode retom-lo quando quiser. Em
estudo emprico, Aberbach et al. (1981) corroboraram o pensamento de Weber ao afirmarem
que o burocrata moderno cada vez mais est saindo da rotina, ou seja, cada vez mais est
fazendo poltica, assim como o poltico eleito est cada vez mais se especializando.

No caso brasileiro, a discusso sobre a relao burocracia e poltica envolve tanto fatores
histricos de desvalorizao dos partidos, que fortaleceu toda uma lgica de tenentismo no
inicio do sculo XX, como (e em consequncia desse fator) uma valorizao da burocracia
como ator central para o desenvolvimento das direes polticas para o pas. Como resultado,
os burocratas acabaram assumindo o papel de grandes direcionadores das polticas pblicas
no Brasil em substituio aos partidos polticos (Campello de Souza, 1976). A funo
representativa e governativa (de unificar e dar direo de futuro) dos partidos foi transferida
para a burocracia, esvaziando os partidos e transformando-os, ao longo da histria brasileira,
em atores coadjuvantes caracterizados como mquinas eleitorais e bases distributivas e
clientelistas das polticas.

Dentre os vrios problemas desse cenrio, onde a burocracia se torna o ator que canaliza e
catalisa as disputas, intermedeia interesses e cria as orientaes polticas no Brasil, est a falta
de representatividade das mltiplas clivagens sociais existentes na sociedade, somada
permanncia da histrica prtica clientelista na poltica, o que acaba introduzindo interesses
particularistas no mbito do Estado em detrimento do fortalecimento de canais institucionais
que permitam a representao de todas as clivagens sociais existentes atravs da construo
de um pacto social.
 97

Esses fatores histricos no podem deixar de serem considerados na anlise da transparncia

dos estados subnacionais, mesmo quando consideramos que, a partir da Constituio Federal
de 1988, mudanas significativas tenham ocorrido no contexto institucional brasileiro
visando modernizar a administrao pblica. Nesse sentido, para compreender os nveis de
transparncia no Brasil, bem como seus fatores determinantes, fundamental analisa-los,
tambm, sob a tica da cultura poltica, visto ser esse um fator fundamental para compreender
as mudanas e as escolhas.

De acordo com Fuks, Perissinotto e Ribeiro (2003), cultura poltica o conjunto de atitudes,
crenas e sentimentos que do ordem e significado a um processo poltico, evidenciando as
regras e pressupostos que orientam o comportamento de seus atores.

Ao se analisar o ambiente poltico brasileiro sob a tica da cultura poltica, autores como
Baquero (2003) e Pinho (1988), entre outros, destacaram a existncia de certa dualidade na
natureza da cultura poltica desse pas. Nesse sentido, Pinho (1988) destaca que quando se
trata de cultura poltica, admite-se, de maneira geral, que h uma situao paradoxal na
Amrica Latina, e consequentemente no Brasil, ou seja, ao mesmo tempo em que traos da
arquitetura institucional da democracia so adotados (liberdade de expresso e organizao,
eleies livres e idneas, entre outros), traos polticos tradicionais, como clientelismo,
paternalismo, patrimonialismo e personalismo prevalecem, resultando numa cultura poltica
na qual o interesse individual se sobrepe ao interesse coletivo (p. 1361).

A prevalncia desses traos polticos tradicionais levou ODonnell (1991) a considerar a

Amrica Latina (e tambm o Brasil) como um tipo particular de democracia, a qual o autor
denominou de democracia delegativa. Nesse tipo de democracia, o que ganha a eleio
autorizado a governar o pas como lhe parecer conveniente e, na medida em que as relaes
de poder existentes permitam, at o final de seu mandato (p. 30). O autor destaca, tambm,
que nesse tipo de democracia o presidente a encarnao da nao, o principal fiador do
interesse nacional, o qual cabe a ele definir. O que ele faz na nao no guarda nenhuma
relao com o que disse ou prometeu na campanha eleitoral e, desta forma, sua eleio o
autoriza a governar como achar conveniente.
98

Essa imperfeio da democracia brasileira pode ser constatada em pesquisas sobre o nvel de
democracia dos pases. Pesquisa realizada pelo The Economist (2012) em 167 pases indica
que o Brasil ocupa apenas a quadragsima quarta posio no ranking (com 7,12 pontos, numa
escala de zero a dez), sendo classificado como democracia imperfeita por esse organismo22.
Alm disso, se compararmos a posio brasileira em 2006, primeiro ano em que o ndice foi
apresentado, com 2012, constata-se que o pas passou da posio 42 para 44 evidenciando
uma piora no funcionamento de nossas instituies democrticas.

Vale destacar que o pas alcana boa pontuao nas categorias processo eleitoral e pluralismo
(9,58 pontos) e funcionamento de governo (7,50 pontos), todavia, a pontuao obtida nas
categorias participao poltica (5,0 pontos) e cultura poltica (4,38 pontos), colocam o Brasil
atrs de pases como ndia, Jamaica e Timor Leste.

Esses ltimos dois fatores (participao poltica e cultura poltica) foram identificados
inicialmente por Campos (1990) e confirmados vinte anos depois por Pinho e Sacramento
(2009), indicando pouco avano no perodo da redemocratizao no Brasil.

Outro fator que no se deve perder de vista a forma como o Brasil governado. Tendo
como foco emprico o Brasil, Palermo (2000) desenvolve sua anlise sobre instituies
polticas e governabilidade, na qual reflete sobre duas questes: quo concentrado ou
disperso est o poder governamental para tomar decises, levando em conta as regras do jogo
formais e informais vigentes e, qual a capacidade de tomar decises e implement-las.
Apresentando discusses sobre o presidencialismo, os partidos e o federalismo brasileiro, o
autor se remete a dois mecanismos para se governar o Brasil, a saber: por concentrao de
poder e por negociao (quando o poder est disperso).

O autor conclui que o Brasil governado por mecanismos de negociao, onde a presidncia
um ator central que por meio de negociao adquire governabilidade. Nesse sentido,
Palermo destaca que desde a Constituio Federal de 1988 a morfologia institucional teria
permanecido basicamente sem modificaes, mas que os traos de gesto em termos tanto de
sua dinmica de coalizes quanto de desempenho do governo foram muito diferentes.

22
O The Economist (2012) classifica a democracia dos pases em full democracies (democracia completa),
flawed democracies (democracia imperfeita), hybrid regimes (regime hbrido), authoritarian regimes (regimes
autoritrios).
 99

Cabe ressaltar que essa forma de obteno de governabilidade histrica no processo poltico
brasileiro, podendo ser observada desde a Repblica Velha at os dias atuais. Campello de
Souza (1976) j destacava a baixa representatividade dos partidos e o poder das oligarquias
estaduais no processo de governabilidade, bem como observava a alta concentrao de poder
nas mos do executivo e de sua burocracia. Essa prtica limitava a incorporao, por meio de
canais institucionais, das diversas clivagens sociais e mantiveram as burocracias pblicas
como as principais definidoras de polticas pblicas no pas.

A discusso sobre os controles democrticos sobre a administrao pblica e os mecanismos

institucionais de responsabilizao existentes permeiam as reflexes atuais sobre os gargalos
do desenho institucional brasileiro e suas prticas clientelistas. Autores como Arantes et al.
(2010) afirmam que os mecanismos de controle do Legislativo ainda so frgeis e, quando
existem, atuam muito mais para fiscalizar figuras especficas, como os polticos de oposio,
do que os burocratas, deixando de lado a fiscalizao das direes das polticas pblicas no
pas.

Esse processo de baixa participao por meio de canais institucionais, no s criou uma
distncia entre o povo e o poltico, como tambm inibiu o desenvolvimento de prticas de
controle social e de mecanismos de transparncia e accountability. Nesse ambiente
patrimonialista e clientelista e de concentrao de poder nas mos da burocracia o processo
de transparncia oramentria se limitava a elaborao de relatrios por uma burocracia
tcnica para atender a outra burocracia tcnica, resultando, nos dias atuais, em relatrios que
apresentam informaes de carter altamente tcnico e, desta forma, distante do vocabulrio
do cidado comum.

Nesse sentido, mesmo que diversos esforos tenham sido feitos no sentido de desenvolver o
arcabouo legal da transparncia e melhorar a accountability desde a Constituio Federal de
1988, o que se oberva na prtica ainda carrega muito da cultura patrimonialista, alicerada no
favorecimento e clientelismo. Em muitos casos instituies de controles (como tribunais de
contas, por exemplo) e seus conselheiros so alvos de denncias de corrupo, juzes e
desembargadores se veem envolvidos em prticas ilcitas e burocratas e polticos eleitos so
100

acusados de corrupo e favorecimento, indicando que velhas prticas ainda predominam no

ambiente poltico brasileiro.

Em funo do cenrio apresentado, no de se estranhar que condies mais estruturais

sejam difceis de serem vencidas no breve perodo em que o Brasil voltou a viver com a
democracia (26 anos). No entanto, Pinho e Sacramento (2009), destacam que o que se
observa nas ltimas duas dcadas a convivncia de um processo de mudana de valores no
Brasil que favorecem a transparncia e a accountability, expressos em vrios movimentos
(como a criao da Controladoria Geral da Unio, os Oramentos Participativos, os
Conselhos de Gesto e Controle, as Organizaes no Governamentais ligadas
transparncia e o papel da imprensa) com os valores que a dificultam, os mais tradicionais, e
que ainda mostram muita exuberncia e capacidade de articulao, reforando a ideia de que
o Brasil no monoltico, mas uma sociedade dividida entre o arcaico e o moderno.

Quando considerado o contexto subnacional, esses traos de arcaico e moderno se tornam

ainda mais expressivos, visto que em alguns estados subnacionais prevalecem com maior
expresso as prticas patrimonialistas (e em alguns casos coronelistas) onde a concentrao
de poder nas mos de determinados grupos polticos (ou oligarquias locais) se perpetuam.
Alm disso, nesses estados a imprensa tende a ser controlada por pessoas ligadas a esses
grupos polticos e os mecanismos de participao e deliberao tendem a ser criados apenas
como instrumentos de legitimidade para os governos.

No entanto, em estados onde os grupos sociais demandam polticas diversas e so mais

organizados, onde a imprensa mais competitiva e menos concentrada e onde os mecanismos
de participao e deliberao no so meras criaes para legitimidade das polticas, a
demanda por informao e, consequentemente a transparncia, tendem a ser mais valorizadas.

Como se v, muitas foram as mudanas estabelecidas pelos legisladores no sentido de tornar

as informaes sobre os governos mais transparentes. Uma das que vista com grande
otimismo pela sociedade a obrigatoriedade de implementao dos portais de transparncia
por parte dos estados e municpios. No entanto, mesmo que muita expectativa seja depositada
nessa iniciativa, muitos problemas parecem persistir devido cultura poltica brasileira e,
tambm, falta de conceituao do que transparncia, do que ela representa e, sobretudo o
 101

que a compe quando se trata do ciclo oramentrio e do contedo dos relatrios publicados
em cada etapa deste ciclo.

Por isso, esse trabalho se prope a investigar, de acordo com os padres normativos
internacionais (OCDE, FMI e IBP) a disponibilidade dos relatrios oramentrios em cada
uma de suas fases e a existncia dos contedos chaves, definidos por esses mesmos
organismos internacionais, que caracterizem a possibilidade de compreenso e inferncia por
parte dos cidados. Nesse sentido, pode-se afirmar que esse estudo investigar a transparncia
dos relatrios oramentrios dentro das seguintes classificaes:
Quanto direo: vertical (transparncia para baixo) e horizontal (transparncia para
dentro).
Quanto variedade: transparncia de eventos; transparncia retroativa.
Quanto iniciativa: Transparncia Ativa.
Quanto s dimenses conceituais: visibilidade e capacidade de inferncia.
Quanto perspectiva: transparncia oramentria.

Importante destacar que a simples verificao dos relatrios e seu respectivo contedo no
o que se busca como objetivo principal nesse trabalho. Nosso objetivo principal identificar
o que faz com que um estado subnacional elabore relatrios mais transparentes do que os
seus pares. De acordo com os estudos j realizados, os fatores que determinam a
transparncia podem advir de causas externas (sobretudo econmicas e fiscais) ou internas
(vontade poltica, corpo tcnico qualificado etc.). Por isso, a seo seguinte se prope a
resgatar os estudos que se propuseram investigar as causas da transparncia fiscal.

2.7 Estudos sobre causas da Transparncia Fiscal

Jarmuzek, Polgar, Matousek e Hlscher (2009) destacam que existe uma ampla literatura
sobre os aspectos polticos e institucionais da poltica fiscal. O quadro terico utilizado
engloba a interao entre a dimenso poltica e a econmica da transparncia fiscal e pode ser
visto como uma tentativa de combinar essas duas variveis dentro de um nico arcabouo
explicativo.

Alguns resultados tericos do efeito da transparncia na poltica fiscal so apontados por Alt
e Lassen (2006), Shi e Svensson (2006), Besley (2007) e Caamao-Alegre, Lago-Peas,
102

Reyes-Santias e Santiago-Boubeta (2013). Todavia, conforme destacado por Alt, Lassen e

Rose (2006), os efeitos da transparncia fiscal dependem das questes sob considerao, mas
a principal concluso emprica dos trabalhos que abordaram as causas da transparncia fiscal
que seu aumento est associado reduo do endividamento e s possibilidades de gerao
de ciclos oramentrios com finalidades polticas.

Embora estudos empricos tenham buscado investigar as causas externas da transparncia

fiscal, poucos estudos se propuseram a estudar as suas causas endgenas. Nesse sentido, no
intuito de explorar as determinantes (endgenas) da transparncia fiscal nos estados
americanos, Alt et al. (2006) usaram dados em painel para avaliar a evoluo dos
procedimentos oramentrios desses estados no perodo de 1976 a 1999. Alm da anlise
quantitativa, que avaliou o impacto da (i) competio poltica, (ii) da polarizao poltica, (iii)
do nvel de competio do governo, (iv) da dvida dos governos, (v) do supervit fiscal e (vi)
do dficit fiscal, os autores realizaram estudos de caso em quatro estados americanos
(Delaware, North Carolina, Rhode Island e Wyoming), e encontraram evidncias de que tanto
o cenrio poltico quanto o ambiente fiscal influenciam o nvel de transparncia.

No que se refere ao cenrio poltico, os autores identificaram que uma maior competio
poltica est associada a um maior nvel de transparncia fiscal, ao passo que a polarizao
poltica est associada a menores nveis de transparncia fiscal, sugerindo que as alteraes
no nvel de transparncia fiscal ocorrem em menor grau quando a competio poltica
acontece apenas entre dois partidos.

Corroborando esses achados, pode-se recorrer s afirmaes tericas de Dahl (2012), que
destaca que o desenvolvimento de um sistema poltico que permite oposio, rivalidade ou
competio entre um governo e seus oponentes um aspecto importante da democratizao.
Nesse sentido, o autor destaca que uma caracterstica-chave da democracia a contnua
responsividade do governo s preferncias de seus cidados, considerados como
politicamente iguais.

Alm disso, partindo da proposio apresentada por Ferejhon (1999), suportada

empiricamente por Alt et al. (2002), de que alta transparncia est associada ao tamanho da
participao do estado na economia, os autores investigaram a existncia de associao entre
 103

a transparncia fiscal com os partidos Democrata e Republicano. Para eles, os Democratas

so amplamente reconhecidos como mais favorveis que os Republicanos para a maior
participao estatal na economia. No entanto, essas variveis no se apresentaram
estatisticamente significantes para a amostra e perodo selecionados.

No que tange s variveis fiscais, os resultados apresentados por Alt et al. (2006) indicam que
elas importam para o estabelecimento do nvel de transparncia. De acordo com os autores,
alto nvel de dvida, est associado baixa transparncia e que, tanto dficit como supervit
esto associados a alto nvel de transparncia. Os autores destacam que o resultado associado
ao dficit indica que quando as condies econmicas no se apresentam favorveis os
polticos precisam aumentar o nvel de prestao de contas (disclosure) para justificar suas
escolhas polticas. Com relao ao supervit, os autores destacam que esse resultado pode ser
explicado devido ao fato de que quando os polticos obtm bom desempenho fiscal se tornam
mais dispostos a apresentar os seus resultados e us-los contra seus concorrentes.

Bellver e Kaufmann (2005), por sua vez, construram um ndice de transparncia para 194
pases baseado em mais de vinte fontes independentes. O ndice incluiu um indicador de
transparncia agregado com dois componentes: transparncia econmica/institucional e
transparncia poltica. Os resultados enfatizaram que a transparncia est associada a
melhores indicadores de desenvolvimento socioeconmicos e humanos, e tambm a alto nvel
de competitividade e baixa corrupo.

Caamao-Alegre et al. (2013) apontam que o total do gasto pblico e a idade da populao
idosa tm influncias positivas sobre a transparncia fiscal, enquanto despesas com pessoal e
encargos financeiros tm impacto negativo. Grigorescu (2003) complementa essas causas ao
apontar que dvidas com organismos internacionais tem relao positiva com a transparncia,
uma vez que a imposio desses organismos leva os governantes a divulgar maior quantidade
de informaes.

Aps os estudos seminais citados, diversos outros estudos tambm abordaram essa temtica e
encontraram outras diferentes variveis explicativas para a transparncia. No entanto, a
maioria est relacionada a variveis socioeconmicas (idade, educao, renda, emprego),
fiscais (receita, supervit, dficit, dvida) ou polticas (partidos polticos, competio poltica
104

e alinhamento poltico das unidades subnacionais ao governo central). Desta forma, buscando
no tornar o texto demasiadamente cansativo e extenso, apresentamos a seguir as principais
variveis explicativas e os principais autores.

Varivel explicativa Autores

Variveis scio-demogrficas
(populao, idade, gnero,
densidade demogrfica,
urbanizao).
Variveis socioeconmicas
(renda, educao, sade,
emprego).
Variveis fiscais (receita, dficit,
supervit, endividamento).
Variveis Polticas (competio
poltica e partidos polticos,
abstenes, ideologia).
Quadro 7: Principais variveis explicativas para a transparncia
(Norris, Fletcher, & Holden, 2001); (Styles & Tennyson, 2007); (Serrano-
Cinca, Rueda-Toms, & Portillo-Tarragona, 2009); (Piotrowski & Bertelli,
2010); (Polo-Otero, 2011); (Jorge & S, 2011); (Cassell & Mullaly, 2012);
(Sol, 2013)
(Norris et al., 2001); (Styles & Tennyson, 2007); (Serrano-Cinca et al.,
2009); (Siau & Long, 2009); (Piotrowski & Bertelli, 2010); (Jorge & S,
2011); (Cassell & Mullaly, 2012); (Ribeiro & Zuccolotto, 2014)
(Alt, et al., 2006); (Cruz, Ferreira, Silva, & Macedo, 2012); (Ribeiro &
Zuccolotto, 2014)
(Alt, et al., 2006); (Serrano-Cinca et al., 2009); (Siau & Long, 2009);
(Piotrowski & Bertelli, 2010); (Jorge & S, 2011); (Sol, 2013)

Assim, considerando as conceituaes e estudos apresentados, apresentam-se, a seguir, os

procedimentos para investigar a transparncia do ciclo oramentrio dos Estados brasileiros,
dentro das diversas conceituaes propostas, alm dos caminhos metodolgicos percorridos
para atingir os objetivos do trabalho.
 105

3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

Para a realizao de um estudo necessrio estruturar e caracterizar a pesquisa. Esta

corresponde ao conjunto de procedimentos sistemticos, baseado no raciocnio lgico, que
tem por objetivo encontrar solues para problemas propostos, mediante a utilizao de
mtodos cientficos. Nesse sentido, a metodologia consiste no conjunto de mtodos ou
caminhos que so percorridos na busca do conhecimento e, por isso, algumas classificaes
so necessrias para situar a pesquisa em seu universo.

3.1 Classificao da pesquisa quanto ao tipo

Para se identificar os fatores determinantes da transparncia nos estados brasileiros foi

realizada uma pesquisa descritiva. A pesquisa descritiva tem por objetivo descrever as
caractersticas de uma populao, de um fenmeno ou de uma experincia. Esse tipo de
pesquisa estabelece relao entre as variveis no objeto de estudo analisado. Variveis
relacionadas classificao, medida e/ou quantidade que podem se alterar mediante o
processo realizado.

Gil (2010) relata que na pesquisa descritiva os fatos so observados, registrados, analisados,
classificados e interpretados, sem que o pesquisador interfira neles. Isto significa que os
fenmenos sero estudados, mas no manipulados pelo pesquisador (p.104). Bervian, Cervo,
e Silva (2007) afirmam que a pesquisa descritiva busca conhecer as diversas situaes e
relaes que ocorrem na vida social, poltica e econmica e demais aspectos do
comportamento humano, tanto do indivduo tomado isoladamente ou como de grupos e
comunidades mais complexas (p. 66). Assim, o estudo descritivo do objeto permitir a
exposio das caractersticas, relaes ou propriedades existentes no grupo pesquisado (os
estados brasileiros).

3.2 Classificao da pesquisa quanto aos procedimentos

Quanto aos procedimentos adotados, eles ocorreram em cinco fases: i) pesquisa

bibliomtrica23 e bibliogrfica; ii) identificao das prticas de transparncia oramentria
dos governos estaduais; iii) elaborao do mapa de dissimilaridades da transparncia nos

23
Essas pesquisas podem ser consultadas em Zuccolotto e Riccio (2013) e Raupp e Zuccolotto (2013).
106

Estados brasileiros e; v) entrevista semiestruturada com conselheiros dos Tribunais de Contas

dos estados e com os servidores dos estados ligados rea de planejamento e controle interno
e que ocupassem cargos com autonomia decisria.

Na primeira fase, foi realizada uma pesquisa bibliomtrica24 e uma pesquisa bibliogrfica. A
pesquisa bibliomtrica tem por objetivo principal identificar a quantidade de artigos
publicados em cada ano; os peridicos que mais publicaram sobre o tema; as universidades
que lideram as pesquisas sobre o tema; os pases que lideram a pesquisa nesse campo; as
palavras-chaves mais utilizadas; as obras mais referenciadas e citadas, e; como expressa a
rede social de coautores. Com base nos estudos bibliomtricos foi realizado um estudo desses
trabalhos (pesquisa bibliogrfica) para a construo da plataforma terica sobre a democracia,
conflito de interesses e transparncia na administrao pblica, permitindo, desta forma, a
discusso das teorias relacionadas a essa tese.

Com base nos resultados da literatura foi possvel identificar as boas prticas de transparncia
propostas na literatura recente, entre as quais se destacam as do FMI, OCDE e IBP, todas
condensadas no trabalho de Ramkumar e Shapiro (2011).

3.2.1 A construo do mapa de transparncia

O mapa da transparncia oramentria dos estados brasileiros foi elaborado com base nos
modelos de boas prticas oramentrias elaborados pela OCDE, FMI e IBP que foram
sintetizados nos trabalhos de Ramkumar e Shapiro (2011) e no ndice de transparncia
elaborado pelo Instituto de Estudos Socioeconomicos [INESC], (2011) com o apoio do
International Budget Partnership para as capitais dos estados brasileiros.

Considerando que o ciclo oramentrio est estruturado em quatro etapas, ou seja,

elaborao, aprovao, execuo e controle e avaliao; o roteiro de observao (Apndice
A) foi estruturado no sentido de contemplar essas quatro etapas. Importante destacar que para
adequar o roteiro de observao s diretrizes estabelecidas pelos modelos internacionais de

24
Os termos utilizados na pesquisa foram: fiscal transparency, governamental transparency, government
transparency, public transparency, political transparency, policy transparency. As pesquisas foram
realizadas nas bases: Web of Science, Ebisco, e Peridicos classificados no estrato A2 B5 no Qualis Capes
2012.
 107

transparncia, as etapas do processo oramentrio foram agrupadas em da seguinte forma:

fase de elaborao e aprovao e fase de execuo, avaliao e controle.

O roteiro de observao consiste de 100 (cem) observaes distribudas da seguinte forma: 43

itens de observao para a fase de elaborao e aprovao e 57 itens de observao para a
fase de execuo, avaliao e controle. Dentro do item fase de elaborao e aprovao
foram considerados, conforme trabalho de Ramkumar e Shapiro (2011) os seguintes
relatrios: o Documento Pr-Oramentrio, a Proposta Oramentria do Executivo, o
Oramento Aprovado e o Oramento Cidado. Na fase de execuo e controle foram
considerados o Relatrio de Acompanhamento da Execuo Oramentria, a Anlise
Semestral25, o Relatrio de fim de Ano e o Relatrio de Auditoria. Dentro de cada grupo as
perguntas foram separadas em duas dimenses: Visibilidade e contedo dos documentos
(inferabilidade). Cada item do roteiro de observao gera uma resposta binria, onde o
nmero 1 (um) corresponde a sim, ou presena e o nmero zero corresponde a no, ou
ausncia. Os itens constantes do roteiro de observao constam do Apndice A.

Deve-se destacar que esse roteiro foi submetido a uma pr-avaliao de especialistas
buscando identificar sua aderncia legislao no contexto brasileiro. Desta forma, o roteiro
foi enviado especialistas do Tribunal de Contas da Unio, do Tribunal de Contas do Estado
de So Paulo e da Secretaria do Tesouro Nacional e ajustado de acordo com as
recomendaes dos especialistas.

De posse do roteiro de observao, buscaram-se os dados e informaes para cada um dos 26

Estados da Federao e do Distrito Federal nos Portais de Transparncia dos Estados, visto
que a LC 131/2009, que acrescenta dispositivos LC 101/2000, estabeleceu o prazo de um
ano para que os Estados se adequassem a mesma, ou seja, a partir dos 2010 os Estados
deveriam possuir os Portais de Transparncia onde deveriam divulgar as informaes
exigidas pela LRF. Uma vez preenchido o roteiro de observao de cada Estado da Federao
foi utilizada a tcnica estatstica de escalonamento multidimensional para agrupar os estados
com caractersticas similares no nvel de transparncia e elaborar o mapa dimensional das
dissimilaridades entre os mesmos. Esses procedimentos esto detalhados na seo seguinte.

25
Como no caso brasileiro apenas alguns anexos do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) e
do Relatrio de Gesto Fiscal so publicados semestralmente, optou-se, nesse trabalho, em avaliar os relatrios
intermedirios (RREO e RGF), como um todo e no apenas os anexos divulgados semestralmente.
108

3.2.1.1 Descrio da tcnica estatstica utilizada

A tcnica utilizada para compreender as similaridades e dissimilaridades entre os estados foi

a tcnica exploratria multivariada de escalonamento multidimensional, ou multidimentional
scaling (MDS), ou MDS clssico. O algoritmo utilizado foi o ALSCAL, visto que prioriza as
dissemelhanas grandes para gerao das escalas de vetores e, consequentemente, dos
grficos tridimensionais.

De acordo com Maroco (2007), o escalonamento multidimensional uma tcnica

exploratria multivariada que permite representar de forma parcimoniosa, em um sistema
dimensional reduzido, as proximidades (semelhanas/dissemelhanas) entre sujeitos ou
objetos, a partir de um conjunto de atributos multivariados medidos ou percepcionados. O
autor destaca, ainda, que o MDS tem como objetivo a representao de um conjunto de n
objetos a partir de n(n 1)/2 semelhanas ou dissemelhanas (proximidades) entre eles, num
conjunto reduzido de q n 1dimenses de forma que as proximidades entre os objetos no
novo plano dimensional seja o mais prximo possvel das proximidades originais.

No MDS clssico, Maroco (2007), descreve que os dados consistem em uma matriz de
proximidades (semelhanas/dissemelhanas) entre objetos, e o desafio encontrar uma
medida que permita representar as proximidades em vrias variveis/estmulos/objetos num
espao r-dimensional reduzido. De acordo com o autor, o objetivo do MDS estimar a
funo m (mtodo no mtrico), uma vez que as variveis so binrias, de modo que as
distncias no mapa perceptual de dimenses reduzidas sejam o mais prximo possvel das
proximidades entre os objetos no mapa perceptual original.

Para se elaborar a matriz de distncias entre os objetos (estados) foi utilizado o algoritmo
ALSCAL (Alternating Least Squares SCALing), ou mnimos quadrados alternados em
portugus. O algoritmo ALSCAL aplicvel a dados cuja escala esteja em qualquer nvel de
mensurao, podendo ser utilizado no caso de se tratar de anlise mtrica ou no mtrica.
Adicionalmente, o ALSCAL foi o primeiro algoritmo de aplicao generalizada e uma de
suas principais caractersticas dar maior importncia a dissemelhanas grandes. Essa
caracterstica importante para esse trabalho uma vez que ao se usar dados binrios, e muitos
 109

estados no apresentarem grandes dissimilaridades, a maior importncia atribuda as

dissemelhanas grandes facilita a visualizao no mapa espacial (Maroco, 2007).

Como medida de qualidade dos ajustes do MDS no mtrico, usando o algoritmo ALSCAL,
foram usadas as medidas de Stress e de RSQ (quadrado do coeficiente de correlao entre as
distncias na configurao espacial e a dissimilaridade essa medida possui interpretao
semelhante ao R2 de uma regresso) propostas por Kruskal (1964).

Figura 6: Medidas de Qualidade da Soluo do MDS para o Stress e RSQ

Veredito da Soluo de Veredito da Soluo de
Stress RSQ
MDS RSQ
0,2 Pobre/M 0,9 Muito Bom
[0,1; 0,2[ Razovel [0,7; 0,9[ Bom
[0,05; 0,1[ Bom [0,5; 0,7[ Razovel
[0,0025; 0,05[ Excelente [0,3; 0,5[ Sofrvel
0 Perfeito <0,3 Mau
Fonte: Kruskal (1964)

Assim, com base na tcnica estatstica de MDS clssica, foi possvel identificar os estados
com maior e menor dissimilaridade entre si, agrup-los de forma hierrquica e elaborar um
mapa dimensional que facilitasse a visualizao dos mesmos em uma escala reduzida. Com
base nesses resultados foram selecionados quatro estados de acordo com os seguintes
critrios:
dois estados mais prximos entre si (de acordo com a matriz de dissimilaridades) e;
e dois menos similares aos dois mais similares (de acordo com a matriz de
dissimilaridades).

Para tabulao dos dados foi utilizado o software Excel 2010 e para elaborao das
estatsticas descritivas, aplicao da tcnica de MDS no mtrico e elaborao dos mapas
perceptuais, foi utilizado o software IBM SPSS 19.0.

3.2.1.2 Realizao de entrevistas como os estados mais similares e mais dissimilares

As entrevistas tiveram por finalidade identificar, com base na literatura e estudos j

realizados, os fatores que determinam a escolha, por parte dos gestores pblicos, de maior
transparncia dos relatrios oramentrios. Esses fatores foram classificados, de acordo com
a literatura apresentada, em fatores fiscais e fatores polticos. Como fatores fiscais tm-se:
110

Receita Corrente, Endividamento, Dficit ou Supervit e dvida com organismos

internacionais. Como fatores polticos: o partido poltico do governador, a competio
poltica do governador. Essas variveis foram identificadas e teorizadas no trabalho de Alt et
al. (2006).

No entanto, dadas as especificidades da democracia brasileira, seus desenhos institucionais e

sua cultura poltica, espera-se que outros fatores venham a luz com essa pesquisa, permitindo
a construo dedutiva dos fatores que influenciam a transparncia dos estados subnacionais
brasileiros.

O roteiro da entrevista semiestruturada est apresentado no Apndice B. Para elaborao

desse roteiro foi realizado um pr-teste com professores e com servidores pblicos.

3.2.2 Hipteses da pesquisa

Esse tpico tem por objetivo apresentar as hipteses dessa pesquisa. Para tanto, apresentamos
mais uma vez os objetivos da pesquisa e, em seguida, as hipteses relacionadas cada
objetivo.

Objetivo 1 - Identificar se, como j observado em estudos internacionais, variveis polticas e

fiscais esto associadas ao nvel de transparncia dos respectivos estados.

Objetivo 2 - Confirmar, por meio de entrevistas com gestores pblicos e conselheiros dos
Tribunais de Contas dos estados, a efetividade dos achados empricos do contexto
internacional.

Objetivo 3 - Identificar, por meio de entrevistas, outras variveis (variveis internas ou

externas) que esto associadas transparncia dos relatrios oramentrios dos governos dos
estados brasileiros.

Hipteses:
HA: Os estados brasileiros apresentam relatrios oramentrios de acordo com os
regulamentos e h pouca diferena no contedo informacional entre esses estados.
 111

Uma vez que o Brasil est estruturado em uma Federao, onde os entes subnacionais
precisam prestar contas ao Governo Central, existe pouca preocupao dos entes
subnacionais em incrementar seus relatrios. Alm disso, a cultura poltica brasileira, j
destacada na literatura, faz com que os avanos ocorrem de forma incremental e lenta.

HB: Variveis polticas e fiscais no esto relacionadas transparncia oramentria no

Brasil.

Como a cultura poltica um fator restritivo ao desenvolvimento dos mecanismos de

transparncia e accountability dos gestores pblicos, independentemente de condies
sociodemogrficas e socioeconmicas, os estados subnacionais tendem apenas ao
cumprimento das exigncias legais e dos rgos de controle do Governo Central.

HC: Nas poucas situaes em que ocorrem diferenas, essas se do pelos seguintes fatores:
vontade poltica, burocracia especializada e presso de organismos internacionais.

Devida a baixa participao e controle social no Brasil, a concentrao dos veculos de

imprensa nas mos de grupos polticos e cultura delegativa (no sentido proposto por
ODonnell (1991)), os incrementos na transparncia estariam associados, no Brasil, a outros
fatores no identificados na literatura internacional, como vontade poltica do gestor
(inovao), que resultaria em criao de Secretarias (com quadro de pessoal prprio e com
carreira definida) (Savage, 2006), presso de organismos internacionais (devido a condies
estabelecidas para contratao de dvida) (Grigorescu, 2003), entre outros que pretendemos
identificar, mas que, todavia, ainda no conjecturamos.
112

4 APRESENTAO E DISCUSSO DOS RESULTADOS

Inicialmente, apresentam-se as estatsticas descritivas da transparncia por estado. Inicia-se

com a apresentao de quadros e tabelas que descrevem a quantidade de itens analisados em
cada tipo de relatrio e a quantidade (ou percentual) de itens existentes nos relatrios de cada
estado. O quadro geral consolidado dos relatrios pode ser visto no Apndice C.

4.1 Fase de Elaborao e Aprovao

4.1.1 Declaraes Pr-oramentrias

Iniciando pela fase de elaborao e aprovao, a Tabela 1 evidencia a quantidades de itens

atendidos pelos estados quanto s dimenses visibilidade e inferabilidade no que se refere s
declaraes pr-oramentrias (PPA e LDO). Vale lembrar que a dimenso visibilidade
composta por 8 (oito) itens e a dimenso inferabilidade por 22 (vinte e dois).

Tabela 1 - Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia das declaraes pr-
oramentrias
Declaraes Pr-Oramentrias
Itens atendidos Itens atendidos
Estado Visibilidade Inferabilidade Estado Visibilidade Inferabilidade
Acre 0 5 Paraba 1 13
Alagoas 0 14 Paran 2 17
Amap 2 15 Pernambuco 3 19
Amazonas 1 16 Piau 1 16
Bahia 1 16 Rio de Janeiro 1 18
Cear 2 16 Rio Grande do Norte 3 10
Distrito Federal 3 18 Rio grande do Sul 3 18
Esprito Santo 5 20 Rondnia 2 17
Gois 0 17 Roraima 3 18
Maranho 2 17 Santa Catarina 2 14
Mato Grosso 1 18 So Paulo 4 18
Mato Grosso do Sul 2 18 Sergipe 0 8
Minas Gerais 0 18 Tocantins 1 6
Par 2 18 - - -

Como se observa na Tabela 1, o estado do Esprito Santo atendeu ao maior nmero de itens
tanto na dimenso visibilidade (5 itens em 8) quanto na dimenso inferabilidade (20 itens em
 113

22), seguido pelo estado de So Paulo com quatro e dezoito itens para a dimenso
visibilidade e inferabilidade, respectivamente.

Observa-se, ainda, que os estados que atenderam ao menor nmero de itens nas duas
dimenses analisadas foram Acre e Tocantins. No que se refere dimenso visibilidade, o
estado do Acre no atendeu a nenhum dos cinco itens analisados, ao passo que Tocantins
atendeu a apenas um. Quanto dimenso inferabilidade, o estado do Acre atendeu a apenas
cinco itens em vinte e dois analisados, ao passo que Tocantins atendeu a seis.

4.1.2 Proposta oramentria do Executivo

Ainda na fase de elaborao e aprovao, foi verificada a existncia do PLOA no site da

transparncia e se o Executivo elabora audincias pbicas para consultar a populao na fase
de elaborao da proposta oramentria. Nenhum dos 27 entes da federao atendeu ao
quesito de divulgao do Projeto de LOA no site da transparncia. No que se refere ao item
audincia pblica, os estados do Esprito Santo, Par, Paraba, Piau, Rio Grande do Sul, So
Paulo e o Distrito federal apresentam evidencias da realizao das referidas audincias em
seus portais de transparncia.

4.1.3 Oramento cidado

Quando se trata do oramento cidado, foram analisados dois itens na dimenso visibilidade e
nove itens na dimenso capacidade de inferncia. Nesse tipo de relatrio, apenas Distrito
Federal atendeu a dois itens da dimenso capacidade de inferncia, apresentado a descrio
do processo oramentrio e as receitas e despesas do governo, ao passo que os demais estados
no apresentaram esse relatrio.

4.2 Fase de execuo e controle do oramento

4.2.1 Oramento aprovado

No oramento aprovado foram analisados dois itens na dimenso visibilidade e dezesseis

itens na dimenso capacidade de inferncia. A Tabela 2 evidencia a quantidade de itens
presentes em cada estado nessas duas dimenses.
114

Tabela 2 - Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia do Oramento

Aprovado
Oramento Aprovado
Itens atendidos Itens atendidos
Estado Visibilidade Inferabilidade Estado Visibilidade Inferabilidade
Acre 0 0 Paraba 1 0
Alagoas 0 5 Paran 0 6
Amap 1 3 Pernambuco 1 5
Amazonas 1 5 Piau 1 7
Bahia 0 6 Rio de Janeiro 1 7
Cear 1 6 Rio Grande do Norte 1 5
Distrito Federal 1 5 Rio grande do Sul 0 14
Esprito Santo 1 11 Rondnia 1 5
Gois 0 6 Roraima 2 5
Maranho 1 7 Santa Catarina 1 8
Mato Grosso 0 5 So Paulo 2 6
Mato Grosso do Sul 0 2 Sergipe 0 5
Minas Gerais 0 5 Tocantins 0 0
Par 1 7 - - -

Como se observa, os estados que atenderam ao maior nmero de itens foram os estados do
Rio Grande do Sul e do Esprito Santo. Nos dois itens analisados na dimenso visibilidade o
estado do Rio Grande do Sul no apresentou nenhum, todavia, na dimenso capacidade de
inferncia, esse estado se destaca, apresentando quatorze (14) itens dos dezesseis analisados.
O estado do Esprito Santo, por sua vez, apresentou uma presena na dimenso visibilidade e
onze na dimenso capacidade de inferncia.

Importante destacar que os estados do Acre e do Tocantins apresentaram ausncia total das
informaes recomendadas pelos organismos internacionais. Isso no quer dizer que essas
informaes no existam nos relatrios impressos e disponveis nas Secretarias de Estado,
mas o fato que no puderam ser acessados nem no site da transparncia, nem no site da
Secretaria de Planejamento dos respectivos estados. Alm disso, ao se solicitar esse
documento no site da Lei de Acesso Informao, no foi obtida resposta no prazo legal,
nem aps esse prazo. Dessa forma, foi atribuda nota zero a todos os itens do relatrio.

4.2.2 Execuo oramentria on-line

 115

Como estabelece a Lei 101/2000 alterada pela Lei 131/2009, os dados sobre a execuo
oramentria devem ser divulgados on-line e em tempo real, sendo que para execuo desse
trabalho considera-se tempo real a atualizao nos ltimos sete dias.

A anlise da Execuo oramentria on-line contempla apenas a dimenso visibilidade, uma

vez que os itens de evidenciao exigidos esto definidos na LRF. Como se observa na
Tabela 3, nove estados cumprem menos de 50% dos itens recomendados pela LRF, indicando
que muito ainda precisa ser feito para que se atenda integralmente a uma parte da LRF que
exige a publicao em tempo real das informaes da Execuo Oramentria.

A Tabela 3 evidencia a quantidade de itens atendidos por cada estado no tocante a divulgao
da execuo oramentria on-line. Atenta-se para o fato de que dez (10) itens foram
analisados, sendo que apenas os estados de Gois e de Roraima no apresentaram nenhuma
informao sobre a execuo oramentria em tempo real. Mesmo que o estado de Gois
apresente um link para as contas na pagina inicial, no foi possvel acessar os dados,
ocorrendo o mesmo no estado de Roraima. Dessa forma, foi atribuda nota zero a todos os
intens. Mais informaes sobre as caractersticas e acesso ao site podem ser vistas no
Apndice B.

Tabela 3 - Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia da Execuo

Oramentria on-line.
Execuo Oramentria On-line
Itens atendidos Itens atendidos
Estado Visibilidade Estado Visibilidade
Acre 8 Paraba 8
Alagoas 5 Paran 8
Amap 8 Pernambuco 8
Amazonas 9 Piau 3
Bahia 2 Rio de Janeiro 9
Cear 4 Rio Grande do Norte 9
Distrito Federal 6 Rio Grande do Sul 9
Esprito Santo 8 Rondnia 6
Gois 0 Roraima 0
Maranho 4 Santa Catarina 8
Mato Grosso 7 So Paulo 9
Mato Grosso do Sul 4 Sergipe 1
Minas Gerais 8 Tocantins 6
Par 3 - -
116

Como se observa na Tabela 3, os estados do Amazonas, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte,
Rio Grande do Sul e So Paulo atenderam quase que integralmente as exigncias da LRF,
mas nenhum desses estados atendeu ao item 69 (sessenta e nove), que trata da
disponibilizao de informaes detalhadas sobre a contratao de dvida por parte do ente
federado. Esse item foi atendido apenas pelos estados de Minas Gerais e Santa Catarina,
conforme pode se ver no Apndice B.

4.2.3 Relatrios intermedirios

Os organismos internacionais de transparncia recomendam que, para garantir o

acompanhamento dos planos elaborados anualmente, ou para perodos mais longos, se
divulguem, ao menos semestralmente, relatrios que permitam a avaliao global dos gastos
e receitas coletadas reais versus a estimativa original. Recomendam, ainda, que esses
relatrios avaliem os impactos das mudanas macroeconmicas, indiquem a necessidade de
mudanas em alocaes do Oramento e faam um balano do progresso com a realizao de
metas especficas de desempenho.

No caso brasileiro, no h a exigncia legal de se publicar relatrios semestrais, mas h a

exigncias de divulgao de relatrios de periodicidade bimestral (Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria RREO) e quadrimestral (Relatrio de Gesto Fiscal RGF) e,
nesse sentido, esses dois relatrios foram analisados. Com relao ao RREO e seus anexos26,
destaca-se que os mesmos so exigidos pela Constituio Federal no artigo 165 e
normatizado pela LRF nos artigos 52 e 53, devendo ser publicado pelo Poder Executivo at
trinta dias aps o encerramento de cada bimestre. Este relatrio permite que a sociedade e os
rgos de controle acompanhem e analisem o desempenho da execuo oramentria
estadual. No que se refere divulgao do RGF e seus anexos, sua divulgao exigida pelo
artigo 54 da LRF e deve ser publicado at trinta dias aps o encerramento de cada
quadrimestre por todos os Poderes e rgos. Este relatrio permite que a sociedade e os
rgos de controle acompanhem o cumprimento dos limites definidos pela LRF para despesa
com pessoal, dvida consolidada, concesso de garantias e contra garantias e operaes de
crditos.

26
Para esse relatrio, a LC 101/2000 prev a divulgao de 18 anexos, sendo que alguns so publicados
bimestralmente, outros semestralmente e/ou anualmente.
 117

Para RREO e o RGF, em conjunto, foram analisados cinco (5) itens na dimenso visibilidade
e quatro (4) itens na dimenso capacidade de inferncia. No que se refere a essa ltima,
nenhum estado divulgou, de acordo com as recomendaes dos organismos internacionais,
informaes sobre mudanas em pressupostos macroeconmicos, explicaes abrangentes
sobre diferenas no volume de gastos e receitas do oramento e consideraes sobre ajustes
polticos. A Tabela 4 apresenta a quantidade de itens atendidos pelos estados com relao ao
recomendado pelos organismos internacionais para os relatrios intermedirios.

Tabela 4 - Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia dos Relatrios
Intermedirios
Relatrios Intermedirios (RREO e RGF)
Itens atendidos Itens atendidos
Estado Visibilidade Inferabilidade Estado Visibilidade Inferabilidade
Acre 0 0 Paraba 3 0
Alagoas 3 0 Paran 3 0
Amap 3 0 Pernambuco 3 0
Amazonas 3 0 Piau 3 0
Bahia 2 0 Rio de Janeiro 2 0
Cear 3 0 Rio Grande do Norte 3 0
Distrito Federal 0 0 Rio grande do Sul 3 0
Esprito Santo 3 0 Rondnia 3 0
Gois 3 0 Roraima 4 0
Maranho 3 0 Santa Catarina 3 0
Mato Grosso 2 0 So Paulo 4 0
Mato Grosso do Sul 4 0 Sergipe 3 0
Minas Gerais 2 0 Tocantins 3 0
Par 3 0 - - -

Como j destacado, nenhum estado subnacional atendeu s recomendaes dos organismos

internacionais em relao dimenso capacidade de inferncia. Na dimenso visibilidade os
estados com maior nmero de itens atendidos (quatro itens atendidos em cinco itens
analisados), foram: Mato Grosso do Sul, Roraima e So Paulo. Como se v na Tabela 4, o
estado do Acre e o Distrito Federal, alm de no atenderem a nenhum dos itens da dimenso
capacidade de inferncia, no atenderam, tambm, a nenhum item da dimenso visibilidade.
No caso do estado do Acre, essa situao pode ser explicada pela indisponibilidade dos dados
tanto no site da transparncia quanto no site da Secretaria da Fazenda ou de Planejamento,
sendo, desta forma, atribudo zero a todos os itens. No caso do Distrito Federal, apesar da
118

existncia de um link na pgina da transparncia, o mesmo abre diversos arquivos

desordenados e de difcil identificao, causando mais confuso do que informao. Ao se
acessar o RREO e o RGF pela pgina da Secretaria de Planejamento, existem arquivos
mensais sobre a execuo oramentria, mas no possvel identificar os relatrios
intermedirios (RREO e RGF).

Importante destacar, nesse ponto, que mesmo que os entes divulguem os relatrios
intermedirios (RREO e RGF), o contedo dos mesmos se limita a tabelas e quadros resumos
de despesas e metas de supervit. No h explicaes sobre as mudanas macroeconmicas
que impactaram o oramento no perodo divulgado, evidenciaes de mudanas
oramentrias decorrentes de ajustes polticos e explicaes abrangentes sobre as mudanas
nos valores de receitas e despesas etc. Essa situao indica que os entes se limitam a
evidenciar aquilo que exigido pela lei, sem nenhuma preocupao evidente com a
transparncia, indicando um alto nvel de transparncia nominal, mas um baixssimo nvel de
transparncia efetiva.

4.2.4 Relatrio de fim de ano

Conforme destacado no texto, o relatrio de fim de ano possibilita uma avaliao abrangente
dos gastos e receitas coletadas e estimadas do governo no fim do ano oramentrio, faz um
balano do desempenho do governo em atingir suas metas e indicadores de desempenho e
informa a direo de polticas futuras.

Para anlise do contedo mnimo recomendado pelos organismos internacionais foi utilizado
o Balano Geral do Estado, uma vez que um documento de contedo abrangente. Para esse
relatrio, assim como nos anteriores, os itens foram agrupados em duas dimenses:
visibilidade (contendo dois itens para verificao) e capacidade de inferncia (contendo oito
itens para verificao). Esses itens podem ser visualizados na Tabela 5.
 119

Tabela 5 - Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia do Relatrio de fim
de ano
Relatrios de Fim de Ano (Balano Geral do Estado)
Itens atendidos Itens atendidos
Estado Visibilidade Inferabilidade Estado Visibilidade Inferabilidade
Acre 1 0 Paraba 1 6
Alagoas 1 6 Paran 1 5
Amap 1 5 Pernambuco 0 0
Amazonas 1 6 Piau 1 5
Bahia 0 6 Rio de Janeiro 0 0
Cear 1 6 Rio Grande do Norte 0 6
Distrito Federal 1 6 Rio grande do Sul 1 5
Esprito Santo 1 6 Rondnia 0 0
Gois 1 6 Roraima 1 4
Maranho 1 4 Santa Catarina 1 6
Mato Grosso 0 4 So Paulo 1 6
Mato Grosso do Sul 1 6 Sergipe 1 6
Minas Gerais 0 4 Tocantins 1 6
Par 1 6 - - -

Conforme se observa na Tabela 5, a maioria dos estados atendeu a 50% dos itens da
dimenso visibilidade e capacidade de inferncia, com exceo apenas dos estados do Acre,
Pernambuco, Rio de Janeiro e Rondnia. Nesses estados, no foi possvel acessar o Balano
Geral do Estado, dado que, ou no estavam disponveis ou os links existentes para acesso no
site da transparncia no funcionavam. Foram efetuadas buscas complementares nos sites das
Secretarias de Planejamento, Gesto e Fazenda, mas tambm no foi possvel acessar o
documento. No estado de Pernambuco existia um relatrio de prestao de contas no site do
Tribunal de Contas, mas o mesmo no foi considerado na anlise pelo fato de no ser o
Balano Geral do Estado e, tambm, por no estar disponvel em sites de domnio do Poder
Executivo. Maiores detalhes sobre a disponibilidade e os contedos dos relatrios podem ser
encontradas no Apndice C.

Vale ressaltar, por fim, que nenhum estado atendeu a todas as recomendaes dos organismos
internacionais no que se refere transparncia das informaes do relatrio de fim de ano,
sendo que 15 (quinze) estados atenderam a seis itens (dos oito presentes na anlise),
evidenciando que ainda so necessrios avanos significativos no contedo dos relatrios
anuais. Apenas para lembrar, a anlise aqui efetuada refere-se ao contedo mnimo
recomendado.
120

4.2.5 Parecer de Auditoria

Esse relatrio, como j destacado, tem por finalidade disponibilizar a sociedade uma
avaliao independente sobre a execuo oramentria do governo, fornecer comentrios
sobre a exatido e confiabilidade dos relatrios financeiros do governo, sendo, desta forma,
um importante recurso para a anlise do desempenho do governo por parte do legislativo, da
sociedade civil e da mdia.

Tabela 6 - Itens presentes nas dimenses visibilidade e capacidade de inferncia do Parecer de

Auditoria dos Tribunais de Contas
Parecer de Auditoria
Itens atendidos Itens atendidos
Estado Visibilidade Inferabilidade Estado Visibilidade Inferabilidade
Acre 0 0 Paraba 0 0
Alagoas 0 0 Paran 1 7
Amap 0 0 Pernambuco 1 7
Amazonas 1 6 Piau 0 0
Bahia 1 7 Rio de Janeiro 1 6
Cear 1 6 Rio Grande do Norte 0 0
Distrito Federal 1 6 Rio grande do Sul 1 7
Esprito Santo 1 6 Rondnia 0 0
Gois 1 8 Roraima 0 0
Maranho 0 0 Santa Catarina 1 7
Mato Grosso 1 8 So Paulo 2 5
Mato Grosso do Sul 1 6 Sergipe 0 0
Minas Gerais 0 0 Tocantins 0 0
Par 2 7 - - -

Conforme se observa na Tabela 6, doze, dos vinte e sete tribunais investigados (45%), no
apresentaram o parecer prvio em seu site. Essa situao denuncia um grave problema de
transparncia, uma vez que, conforme destacado no pargrafo anterior, o parecer prvio um
dos principais instrumentos para a anlise do desempenho do governo por parte do
legislativo, da sociedade civil e da mdia.

Na anlise da dimenso visibilidade dos relatrios de auditoria foi considerada a existncia de

dois itens: i) se o parecer prvio emitido pelo tribunal de contas do ente est disponvel no
site da transparncia, ou existe um link para acess-lo e; ii) se o parecer prvio emitido pelo
 121

tribunal de contas do ente est disponvel no site do respectivo tribunal e seu acesso
irrestrito. No que se refere ao primeiro item analisado, apenas os estados do Esprito Santo,
Par e So Paulo disponibilizaram o Parecer Prvio de 2012 em seus sites. O estado do
Esprito Santo apresenta uma situao pouco comum, uma vez que o Parecer Prvio est
disponvel apenas no site da transparncia do Executivo, indicando intempestividade na
atualizao das informaes por parte do TCE-ES.

Por fim, destaca-se a grande quantidade de entes federados que no apresentaram os

pareceres prvios. Como j dito, 45% dos entes federados, no apresentaram o Parecer Prvio
do ano de 2012, indicando uma grave situao para a integridade das informaes divulgadas
pelos entes. Se a funo dos Tribunais de Contas atestar a integridade da execuo
oramentria e garantir a correta aplicao dos recursos pblicos, visando o bem comum, a
no divulgao do Parecer Prvio por parte dos Tribunais de Contas compromete a
integridade da informao e leva a questionar os aspectos institucionais desses rgos em
suas regras atuais. Alm disso, pareceres intempestivos no tem finalidade prtica e uma vez
divulgados geraro o que se chama de iluso de transparncia, j que a informao
divulgada tambm intempestiva.

Alm disso, a intempestividade dos pareceres prvios aumenta a janela de accountability, ou

seja, o espao entre a prestao de contas, a emisso do parecer prvio e o possvel
julgamento das contas pelo legislativo ocorrer em dois anos ou mais, levando a uma
percepo de impunidade, por parte da sociedade, quanto aos atos de improbidade cometidos
pelo governante. Se considerarmos ainda a responsabilizao criminal, esse prazo ser bem
maior, aumentando ainda mais a sensao de impunidade.

Como se observa, as tabelas apresentadas acima do uma ideia da situao da transparncia

dos entes federativos brasileiros, mas no nos permite identificar aqueles que se parecem
mais um com o outro e aqueles que esto mais distantes do grupo com maior volume de
informaes. Em suma, as tabelas anteriores permitem ver a situao de cada ente em cada
tipo de relatrio, mas no nos permite compar-los uns com os outros. A seo a seguir
apresenta, por meio da tcnica estatstica de escalonamento multidimensional (MDS), a
proximidade entre os entes, como segue: i) a transparncia do ciclo oramentrio como um
todo, agrupando-se aqui os oito relatrios analisados e as dimenses visibilidade e capacidade
122

de inferncia; ii) a transparncia do ciclo oramentrio, dividindo-se a anlise nas dimenses

visibilidade e capacidade de inferncia; iii) transparncia do ciclo oramentrio na fase de
elaborao e aprovao e; iv) transparncia do ciclo oramentrio na fase de execuo e
controle.

4.3 Mapa da transparncia do ciclo oramentrio nos estados brasileiros

Essa fase do trabalho consistiu em elaborar um mapa para identificar a proximidade dos entes
federativos brasileiros quanto transparncia do ciclo oramentrio. Destaca-se que essa
anlise consiste em posicionar os estados subnacionais em um mapa tridimensional,
utilizando-se, para tanto, os oito relatrios de transparncia analisados nesse trabalho. A
matriz de dados utilizada para entrada e alimentao do software SPSS consta do Apndice
C.

Para criar o mapa perceptual de dissemelhanas entre os entes foi utilizada a tcnica de
Escalonamento Multidimensional (MDS) e o algoritmo escolhido para calcular as distncias
foi o ALSCAL, dado que esse algoritmo preserva a ordem das classes e d maior importncia
a dissemelhanas grandes, facilitando a visualizao das dissemelhanas no mapa espacial.
Alm disso, essa tcnica facilita a visualizao, uma vez que os mapas sero gerados em trs
dimenses.

Para definir o nmero de dimenses foram usados como critrio os valores do Stress
conforme estabelecido por Kruskal (1964). De acordo com os resultados observados na
Tabela 7 pode-se identificar que o melhor nmero de dimenses para se gerar a matriz de
dissimilaridades foram seis dimenses, visto que nessa quantidade o valor do Stress o
menor entre todas as dimenses e o valor do RSQ o maior entre todas as dimenses.

Tabela 7 - Medidas de Ajuste e Stress por dimenso

Nmero de Dimenses Valor do Stress Valor do RSQ
Duas 0,19337 0,83415

Trs 0,13186 0,89065

Quatro 0,09782 0,92268

Cinco 0,07402 0,94640

Seis 0,05462 0,96596

 123

Seguindo as recomendaes de veredito, em face da soluo do MDS, proposta por Kruskal,

(1964), a Tabela 7 indica que o Stress entre quatro e seis dimenses apresenta qualidade de
ajuste boa, ao passo que o RSQ, para a mesma quantidade de dimenses tambm apresentou,
mas palavras de Kruskal (1964), qualidade muito boa. A soluo proposta pelo MDS no
mtrico para trs dimenses apresenta qualidade de ajuste razovel (quando considerado o
valor do stress) e qualidade boa considerando-se o valor do RSQ. Como no possvel gerar
um grfico para mais de trs dimenses, optou-se pela soluo com trs dimenses.

A Figura 7, a seguir, ilustra as similaridades e dissimilaridades entre os estados brasileiros no

que se refere transparncia do ciclo oramentrio estendido.

Figura 7. Mapa da transparncia do ciclo oramentrio dos estados subnacionais brasileiros

Como se observa na Figura 7, os estados do Rio Grande do Sul, Esprito Santo e So Paulo
so os mais similares entre si e os mais dissimilares entre os outros. Alm disso, observa-se,
tambm, que os estados do Acre e Rondnia so os mais similares entre si e menos
dissimilares entre os demais. A diferena que os trs primeiros estados mencionados
apresentam similaridades por possurem maior volume informacional nos documentos
124

analisados, ao passo que os dois ltimos, apresentam baixo volume de informaes, ou seja,
apresentam baixa transparncia do ciclo oramentrio.

De forma geral, o que se observa que grande parte dos estados esto concentrados em torno
do centro evidenciando que no h grande distncia entre eles no que se refere ao nvel de
transparncia do ciclo oramentrio.

Adicionalmente, testou-se, tambm, a transparncia do ciclo oramentrio dos estados

subnacionais em suas duas dimenses: visibilidade e capacidade de inferncia. Os resultados
e os mapas perceptuais dessas dimenses so apresentados na sequncia.

4.4 Mapa da transparncia do ciclo oramentrio na dimenso visibilidade

Esse tpico tem por objetivo apresentar o mapa perceptual da transparncia dos estados
subnacionais na dimenso visibilidade. Da mesma forma que no tpico anterior, foi utilizada
a tcnica de escalonamento multidimensional (MDS Clssico) e o algoritmo utilizado foi o
ALSACAL, dado que prioriza as maiores distncias.

As medidas de qualidade do ajuste em trs dimenses foram definidas com base nos valores
do Stress (0,13105) e do RSQ (0,88999). De acordo com Kruskal (1964), essas medidas
apresentaram qualidade de ajuste razovel e boa. Destaca-se, que a qualidade do ajuste com
quatro ou cinco dimenses melhor, todavia, no seria possvel gerar um grfico com mais
de trs dimenses.
 125

Figura 8 - Mapa tridimensional da transparncia nos estados brasileiros quanto a Visibilidade

da informao

Novamente, o que se observa que os estados de So Paulo e Esprito Santo so os que esto
mais prximos entre si e mais distantes dos demais na dimenso visibilidade. Esses dois
estados foram os que atenderam ao maior nmero de itens sugeridos pelos organismos
internacionais sobre o que os relatrios oramentrios devem conter. O estado de So Paulo
atendeu a 23 quesitos, dos trinta e trs existentes na dimenso visibilidade (70%), ao passo
que o estado do Esprito Santo atendeu a 20 (60%).

O estado mais dissimilar foi Roraima, conforme se observa na Figura 8. Buscando auxiliar
ainda mais na visualizao e compreenso das similaridades e das dissimilaridades,
apresenta-se na Figura 9, um mapa perceptual em duas dimenses com a finalidade especfica
de contribuir didaticamente com a compreenso e visualizao das similaridades e
dissimilaridades entre os estados subnacionais brasileiros no que se refere a transparncia do
ciclo oramentrio na dimenso visibilidade. Os valores da qualidade do ajuste para o mapa
com duas dimenses foram: stress (0,17365) e RSQ (0,85175). Esses valores indicam,
respectivamente, qualidade razovel e boa do ajuste do modelo.
126

Figura 9: Mapa bidimensional da transparncia nos estados brasileiros quanto a Visibilidade da

informao

Importante destacar que se analisarmos a quantidade de presenas (respostas sim) do estado

de Roraima, esse apresenta maior quantidade (30% de presenas) do que os estados de
Sergipe e Gois, que apresentam apenas 15% de respostas afirmativas para presena. No
entanto, o objetivo da tcnica no ordenar os estados por nvel (mais ou menos
transparncia) e sim, por similaridades e dissimilaridades. Obviamente, a anlise pode ser
complementada observando-se as estatsticas descritivas, que indicar, de acordo com a
Figura 9, que os estados de Sergipe e Gois foram os que apresentaram menores volumes de
itens atendidos na dimenso Visibilidade, seguidos do estado da Bahia.

4.5 Mapa da transparncia do ciclo oramentrio na dimenso capacidade de inferncia

A capacidade de inferncia refere-se capacidade que os relatrios oramentrios tm de

permitir populao, s organizaes da sociedade civil, imprensa e outros atores polticos
e institucionais do ambiente democrtico, inferir sobre as previses, as polticas e
desempenho dos governos na implementao da mesma. Buscando identificar as
similaridades e dissimilaridades entre os estados brasileiros nessa dimenso da transparncia,
 127

apresenta-se, na Figura 10, o mapa perceptual da transparncia quando capacidade de

inferncia, para os estados subnacionais brasileiros.

Antes de apresentarmos a figura, destacamos que a qualidade do ajuste do MDS no mtrico

com o algoritmo ALSCAL, para trs dimenses foi: Stress (0,09835) e RSQ (0,95355), sendo
consideradas, de acordo com Kruskal (1964), como ajustes de qualidade boa e muito boa,
respectivamente.

Figura 10: Mapa tridimensional da transparncia nos estados brasileiros quanto capacidade de
inferncia

Como se observa, os estados do Esprito Santo e de Santa Catarina foram os mais similares
entre si, seguidos do estado do Rio Grande do Sul. Esses trs estados foram os que
apresentaram maior nmero de itens com resposta positiva quanto capacidade de inferncia.
Dessa forma, esses estados, alm de similares entre si, so tambm mais dissimilares em
relao aos demais. No outro extremo, temos o estado do Acre, que fora o mais dissimilar
entre todos.
128

Adicionalmente, apresenta-se, tambm, na Figura 11, o grfico bidimensional da

transparncia dos estados subnacionais brasileiros, quanto capacidade de inferncia.
Ressalta-se, que a qualidade de ajuste do MDS foi: Stress (0,13001) e RSQ (0,93548),
consideradas, respectivamente, qualidade de ajuste razovel e muito boa.

Figura 11: Mapa bidimensional da transparncia nos estados brasileiros quanto capacidade de
inferncia

As anlises a seguir, apresentam os mapas de transparncia dos relatrios da fase de

formulao e aprovao e, tambm, da fase de execuo e controle.

4.6 Mapa da transparncia na fase de formulao e aprovao

Como j destacado, quatro dos oito documentos-chave do ciclo oramentrio apresentados

por Ramkumar e Shapiro (2011) pertencem aos estgios de formulao e aprovao do
processo oramentrio - o Documento Pr-Oramentrio, a Proposta Oramentria do
Executivo, o Oramento Aprovado e o Oramento Cidado.
 129

O mapa perceptual da Figura 12 apresenta o agrupamento dos estados subnacionais

brasileiros de acordo com a transparncia desses relatrios.

Figura 12: Mapa tridimensional da transparncia nos estados brasileiros nas fases de formulao e
aprovao

Como se observa no mapa perceptual da Figura 12, o estado do Esprito Santo e o Distrito
Federal foram os mais similares entre si e, consequentemente, mais dissimilares dos demais.
Como esses estados foram os que atenderam ao maior nmero de itens avaliados nesses
relatrios, (o estado do Esprito Santo atendeu a 60% dos itens e o Distrito Federal atendeu a
55%), eles podem ser considerados aqueles mais transparentes no que se refere aos relatrios
oramentrios da fase de elaborao e aprovao.

O estado do Acre foi, novamente, o mais dissimilar entre todos. Esse estado apresentou
apenas 11% dos itens mnimos sugeridos pelos organismos internacionais para os relatrios
das fases de elaborao e aprovao. Os estados de Tocantins e Sergipe tambm se
mostraram bastante dissimilares.
130

A qualidade de ajuste do MDS no mtrico em trs dimenses foi medida pelos valores do
Stress (0,11243) e RSQ (0,95386), consideradas razovel e boa, respectivamente.

Como a qualidade do ajuste do MDS em duas dimenses tambm foi considerada razovel
(quando medida pelo Stress (0,15359)) e boa (quando medida pelo RSQ (0,93179)),
apresenta-se, na Figura 13, o mapa perceptual da transparncia oramentria dos estados
subnacionais nas fases de formulao e aprovao em duas dimenses.

Figura 13: Mapa bidimensional da transparncia nos estados brasileiros nas fases de formulao e
aprovao

Como se observa na Figura 13, em duas dimenses, os estados do Esprito Santo e o Distrito
Federal so mais similares entre si. Os estados do Acre e do Tocantins foram os que
apresentaram maior dissimilaridade com os demais estados.

4.7 Mapa da transparncia nas fases de execuo e controle

Da mesma forma que na fase de elaborao e aprovao, quatro documentos pertencem fase
da execuo oramentria e do controle do oramento - os Relatrios de Acompanhamento
 131

da Execuo Oramentria, a Anlise Semestral, o Relatrio de Final Ano e o Relatrio de

Auditoria (parecer prvio).

Os organismos internacionais recomendam que diversas informaes sejam apresentadas

nessa fase, tanto no que se refere disponibilidade da informao (visibilidade) quanto ao seu
contedo (capacidade de inferncia). Nesse sentido, a Figura 14 demonstra que os estados do
Rio Grande do Sul e Esprito Santo, foram os mais semelhantes entre si e, tambm, mais
dissemelhantes dos demais.

Na contagem de itens presentes, esses dois estados foram os que apresentaram maior nmero
de presenas, sendo que dos 57 itens analisados, o estado do Rio Grande do Sul apresentou
40 itens (70%) e o estado do Esprito Santo apresentou 38 itens (67%). Destaque tambm
deve ser dado aos estados de Santa Catariana e So Paulo, com 35 itens cada (61%),
indicando, conforme Figura 14, a proximidade dos mesmos com os estados do Rio Grande do
Sul e do Esprito Santo.

Figura 14: Mapa tridimensional da transparncia nos estados brasileiros nas fases de execuo e
controle.
132

As medidas de ajuste do MDS consideradas foram os valores do Stress e RSQ, que

apresentaram valores de 0,13046 e 0,87018 respectivamente. De acordo com Kruskal (1964)
podem ser considerados, respectivamente, razovel e bom.

Importante destacar nesse ponto, que muitos estados, apesar de apresentar boa qualidade dos
relatrios da execuo oramentria, no apresentam os relatrios de controle. Em muitos
casos, esses relatrios, alm de no serem encontrados nos sites de transparncia dos estados,
no foram encontrados, tambm, nos sites dos prprios tribunais de contas. Essa situao
denuncia uma falta grave dos Institutos de Auditoria, que em muitos casos pode ser ligada a
questes apenas tecnolgicas, mas, em muitos casos pode ter a finalidade especfica de
encobrir contas improcedentes.

No outro extremo, ou seja, como estado mais dissimilar est o estado do Acre. Esse estado
apresentou apenas nove dos 57 itens avaliados nas fases de execuo e controle do
oramento, ou seja, apresentou apenas 16% dos itens remendados pelos organismos
internacionais.

Como forma de facilitar a visualizao, apresenta-se, na Figura 15, o mapa perceptual em

duas dimenses. A qualidade do ajuste piora quando o mapa apresentado em duas
dimenses, todavia, de acordo com o valor do Stress (0,19215) e RSQ (0,80156), as
qualidades de ajuste do MDS continuam razovel e boa, respectivamente.
 133

Figura 15: Mapa bidimensional da transparncia nos estados brasileiros nas fases de execuo e
controle.

Diante dos resultados apresentados, foram selecionados dois estados com melhor
transparncia e dois com pior transparncia para que se buscasse, por meio de entrevistas,
compreender as causas que levam os mesmos a apresentarem mais ou menos informaes
conforme recomendam os organismos internacionais. Esses resultados so apresentados a
seguir.

4.8 As causas da transparncia do ciclo oramentrio

Conforme destacado na metodologia, a ltima etapa deste trabalho consistiu na realizao de

entrevistas com servidores dos estados ligados rea de planejamento e controle e, ainda,
com conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados. Alm de confirmar os achados da
literatura internacional sobre os fatores que influenciam a qualidade da transparncia,
objetivou-se, com as entrevistas, identificar como esses fatores se comportariam dentro do
contexto institucional brasileiro e identificar a existncia outros fatores especficos ao
contexto supracitado.
134

Para confirmar os fatores j identificados na literatura, bem com identificar aqueles

especficos do contexto institucional brasileiro, foi realizada uma entrevista semiestruturada
onde as perguntas eram realizadas de forma abrangente para que se buscasse captar os fatores
especficos do contexto brasileiro e confirmar ou refutar os fatores determinantes da
transparncia j identificados na literatura internacional.

4.8.1 Influncia de organizaes avaliadoras e de rating

A primeira pergunta como o senhor v a transparncia do seu estado? foi feita tanto para a
rea de planejamento como para a rea de controle. Para relatar a situao da transparncia
nos estados, a maioria dos entrevistados recorreu ao ranking divulgado pela Organizao No
Governamental Contas Abertas27 (de agora em diante ONG Contas Abertas) para justificar
sua percepo da transparncia no estado. Alm disso, em muitos casos, a divulgao do
ranking foi fator estimulador para que se desenvolvessem melhorias nos sites e no volume de
informaes divulgadas, mesmo que isso no melhorasse, por si s, a qualidade dos
relatrios.

O Secretrio-chefe da Controladoria Geral do Estado da Paraba, Luzemar da Costa Martins,

destacou que desde 2008 alguns avanos j estavam sendo postos em prticas para melhorar a
publicidade no governo paraibano, mas em 2011 houve a divulgao do ndice de
transparncia elaborado pela ONG Contas Abertas e o estado da Paraba ficou numa
determinada situao, acredito que da metade pra cima, do quadro dos 27 estados (4 min. 10
seg.).

O Conselheiro do Tribunal de Contas do estado da Paraba, senhor Andr Carlo Torres

Pontes, tambm usa o ranking divulgado pela ONG contas abertas para fundamentar a
transparncia do estado.

Do ponto de vista formal o estado vai bem. Ele cumpre a lei. Ele disponibiliza em tempo real o que a lei
exige. Se a gente adotar como transparncia o que obriga a Lei de Responsabilidade Fiscal com as alteraes
da LC 131. Inclusive, num ranking que foi divulgado [pela ONG Contas Abertas] ele ocupou o nono lugar.
Nessa parte formal, tudo bem, se o vis de transparncia for s esse (0min55seg.).

27
O Clculo do ndice de Transparncia feito a partir da somatria da pontuao de cada subitem dos trs
componentes, Contedo, Sries Histricas e Usabilidade. A principal crtica ao clculo que as pontuaes
atribudas aos componentes possuem alta disperso. Outra crtica recorrente que o ndice elaborado por
jornalistas, os quais, na maioria das vezes, no dispem de conhecimento tcnico para avaliar os componentes.
 135

Destaca-se, que ao citar o nono lugar no ranking de transparncia o conselheiro se refere ao

ano de 2012. Para o ranking divulgado em 2014 esse estado ocupou a 18 posio.

No caso do estado do Esprito Santo, tanto o Subsecretrio de Estado da Transparncia,

Roglio Pegoretti Caetano Amorim, como o Conselheiro do Tribunal de Contas desse estado,
Rodrigo Flvio Freire Farias Chamoun, citaram o ranking da ONG Contas Abertas para
justificar a transparncia no estado como boa, dado que esse estado, de acordo com o referido
ndice, ocupa o primeiro lugar.

Alm de usar o ndice de transparncia divulgado pela ONG Contas Abertas, boa parte dos
entrevistados argumenta que a divulgao do referido ndice fator incentivador para que os
polticos decidam melhorar os processos de transparncia, bem como implantar novos
projetos. Em suma, a divulgao do ndice de transparncia estimula os gestores a investir em
transparncia pblica, ainda que, na maioria das vezes, seja apenas para melhorar os itens que
compem a metodologia de clculo do ndice.

Conforme destaca o superintendente da Superintendncia Central de Promoo da

Integridade Funcional e da Transparncia Institucional da Controladoria Geral do Estado de
Minas Gerais, Fernando Antnio Frana Sette Pinheiro,

Nesse ponto eu at gostei do dcimo lugar do [ranking da ONG] Contas Abertas, porque ele vai forar quem
tem o poder de deciso a alocar recursos para a gente melhorar o portal. Na hora que ele perguntar eu tiro o
projeto da gaveta e digo: est aqui. [O ranking] tem um lado bom (28min58seg).

Para o Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo da Secretaria de Planejamento e

Desenvolvimento Regional do estado de So Paulo, Roberto Meizi Agune, a avaliao da
ONG Contas Abertas tambm causou efeitos positivos.

Deve sair um decreto essa semana criando o comit Gestor do Portal de Transparncia, pra que no fique
mais na mo da Corregedoria. Por que [criar] o comit gestor? A foi uma coisa boa essa avaliao do
pessoal da [ONG] Contas Abertas. O pessoal mandou uma correspondncia para o governador do estado
(dizendo que) vamos fazer uma avaliao do seu portal e vamos dar nota. Parabns, So Paulo nas duas
ltimas [avaliaes] esteve em primeiro lugar. A o governador chamou a Corregedoria, que cuida do portal
da Portal da Transparncia e disse: eu quero que seja mantido o primeiro lugar do estado (34min56seg).

O Secretrio-chefe da Controladoria Geral do Estado da Paraba, Luzemar da Costa Martins,

destaca:
136

Procuramos tambm, dentro do site da transparncia, colocar alguns recursos que muitas vezes so
observados durante as pesquisas que se faz do ndice de Transparncia. Procuramos estabelecer um manual
de navegao dentro do site de transparncia, incorporamos ao site da transparncia, o que no uma coisa
muito comum, as metas e resultados do programa de ajuste e reestruturao fiscal do estado (9min36seg).

O Subsecretrio de Estado da Transparncia do Esprito Santo destaca que,

Se voc tem um ranking voc vai querer trabalhar muito para atingir o primeiro lugar nesse ranking. E
quando voc chega para o governante e diz: eu preciso de tantos mil reais para poder contratar um servio
para usar no Portal da Transparncia e que vai nos ajudar a subir posies no ranking e deixar o estado mais
bem colocado, isso ajuda muito; isso abre portas. Ento esse ranking muito salutar. Ele gera uma
concorrncia entre os estados e quem sai ganhando com isso o cidado. No caso [do ndice] do Contas
Abertas o resultado influenciou muito para que chegssemos a esse resultado(7min55seg).

Como se observa, a avaliao de uma entidade independente influencia, mesmo que

parcialmente, as escolhas por transparncia nos estados brasileiros. Assim, podemos inferir
que a participao de entidades da sociedade civil organizada ajuda a melhorar os
mecanismos e a qualidade da transparncia nos estados. Vemos nessa ao de uma
organizao da sociedade civil um lado do paradoxo descrito por Pinho (1988) sobre os
traos da arquitetura institucional da democracia brasileira, dado que essa ONG consegue,
por meio da divulgao de um indicador, contribuir para a melhoria da qualidade da
transparncia nos estados subnacionais brasileiros. A melhoria da transparncia contribuir
para a melhoria da accountability e, consequentemente, para a consolidao democrtica.

Essa determinante (influncia de organizaes avaliadoras e de rating) no foi identificada

em trabalhos anteriores, sejam os realizados no Brasil ou no exterior. Dessa forma, a
existncia de organizaes no governamentais, entidades da sociedade civil, assim como
entidades pblicas com autonomia administrativa e financeira, alm claro de algum grau de
reputao, favorece a transparncia e at mesmo a determina. claro que a mediao
(elaborao de um indicador) pode conter, em algum grau, excessos e falhas, mas o dado
mediado permite ao cidado compreender a situao do seu estado sobre o nvel de
transparncia, alm de forar os governantes a desenvolverem novas estratgias e realizarem
investimentos nessa poltica.

claro que sozinha essa ao no tem potencial de mudar a transparncia no contexto dos
estados subnacionais, que ainda convivem com o outro extremo do paradoxo destacado por
 137

Pinho (1988). No entanto, a melhoria incremental dessa ao contribui para que avanos
ocorram.

H de se considerar tambm, que a descentralizao parece produzir efeitos positivos. Dado

que o Brasil est organizado de forma federativa, onde os estados subnacionais possuem
autonomia financeira, poltica e administrativa, a divulgao de um ranking produziu efeitos
competitivos entre os entes, fazendo com que esses buscassem estratgias para melhorar a
qualidade dos relatrios oramentrios, melhorar a transparncia e a consolidar a democracia.
A existncia da competio em estruturas descentralizadas faz com que os estados
subnacionais necessitem de informaes uns dos outros e, consequentemente, se permitam
serem vistos, o que Heald (2006) denomina de transparncia para fora e transparncia para
dentro. Alm disso, refora o argumento de Bobbio (2000) sobre a importncia de estruturas
descentralizadas para a existncia da democracia, dado que se em algum momento o cidado
no monitorar o governo do seu estado, seu competidor (outro ente federado) pode faz-lo.

Importante considerar, ainda, o efeito reputacional trazido pela divulgao do ndice de

transparncia. Como se observou, muitos gestores usam o indicador para promover melhorias
em seus sistemas e, dessa forma, melhorarem a classificao no ranking. claro que esse
efeito positivo pode se transformar, em algum momento, em um efeito perverso, onde as
polticas de transparncia dos entes passam a ser guiadas por um agente externo cuja
metodologia e avaliao questionvel.

4.8.2 Crises institucionais

Outra determinante no encontrada na literatura, mas destacada pelos entrevistados refere-se

s crises das instituies democrticas. Em geral essas crises decorrem de mudanas legais,
como a LRF, que ao limitar os gastos em determinadas reas e definir limites mnimos em
outras, levou os estados subnacionais a terem que romper com diversas prticas no
republicanas como clientelismo e apropriao do estado por determinados grupos polticos.

No que se refere crise das instituies democrticas o Conselheiro do Tribunal de Contas do

estado do Esprito Santo, Rodrigo Flvio Freire Farias Chamoun, destaca:
138

Ento eu tenho impresso que de 2003 pra c, com uma nova fase da poltica e a reorganizao
administrativa do estado, porque o estado em 2002 ficou a beira de uma interveno federal, politicamente e
administrativamente desorganizado, corrupo alastrada em diversos setores do servio pblico,
promiscuidade entre setor pblico e iniciativa privada; quer dizer, uma fase que pegou na veia,
negativamente, a organizao das contas pblicas. O BANESTES [Banco do Estado do Esprito Santo] com
balano negativo, dando prejuzo, a beira de uma venda que certamente seria prejudicial ao banco, com a
Cia. de Saneamento a mesma coisa. Ento tinha uma desorganizao generalizada (2min).

E complementa dizendo:

De l pra c, aps uma dcada, o estado o que possui hoje a maior capacidade de investimentos per capta
do pas, o terceiro estado com a menor dvida consolidada lquida do pas, quando comparada Receita
Corrente Lquida. Ento, ns fizemos uma virada radical, em poucos anos, nos nossos indicadores fiscais
quando comparados a diversos estados brasileiros (2min52seg).

O Conselheiro destaca, ainda, que se o estado passa a ser referncia em organizao

administrativa e em transparncia, obriga o prprio tribunal a se repensar e reorganizar, tanto
em termos administrativos como em termos de transparncia.

O Tribunal de Contas tem que dar exemplo. Como j falei, o oramento desse Tribunal enxuto, est bem
abaixo do limite de gasto, todos os processos de contratao so via prego eletrnico. importante dizer
que tambm o Tribunal passou por uma reformulao de plenrio e, nessa reformulao, a partir da
presidncia do Conselheiro Sergio Abudib, passando pela presidncia do Conselheiro Hanna, que so
presidncias recentes, mas muito se fez nesse perodo, nessa direo (6min43seg).

A preocupao do Conselheiro em destacar a reformulao do plenrio, incluindo agora um

representante do Ministrio Pblico de Contas e um auditor de carreira, decorre da
necessidade de se evidenciar que Tribunal de Contas desse estado teve que se reinventar para
retomar a credibilidade perdida diante de inmeras denncias de corrupo e outros crimes
cometidos por antigos conselheiros do Tribunal de Contas daquele estado, sendo que muitos
acabaram, inclusive, condenados. Os conselheiros advindos do cargo de auditor da carreira
do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico, no tinham assento no plenrio at 2003.

Nesse ponto, importante destacar que, mesmo que de forma incremental e lenta, mudanas
vm ocorrendo no contexto institucional e, nesse contexto, as formas de accountability, tanto
do poltico eleito quando do burocrata, sendo exercidas. Importante destacar, que no Estado
do Esprito Santo, poca da referida crise, o governador do estado, deputados,
desembargadores, juzes, conselheiros do Tribunal de Contas e outros polticos e burocratas
foram afastados de seus cargos, julgados e, muitos deles, condenados, indicando, ao menos,
alguma efetividade das instituies na efetivao da accountability.
 139

A opinio do Conselheiro Rodrigo Flvio Freire Farias Chamoun compartilhada pelo

Subsecretrio de Estado da Transparncia, Roglio Pegoretti Caetano Amorim, o qual destaca
que o Tribunal de Contas, apesar de ser um ator importante para o desenvolvimento da
transparncia, precisa dar exemplo, pois como ele poderia cobrar do estado ou dos
municpios se o mesmo no transparente e presta conta de seus atos.

Diante da necessidade de se desenvolver como instituio de controle, o TCE-ES

desenvolveu aes para melhoria do processo de transparncia e acesso a informao dentro
do ciclo oramentrio. Conforme detalha o Conselheiro Rodrigo Chamoun:

Implantao de ouvidoria, processo eletrnico, cidades web, Geo-Obras, que foi uma implantao do
Tribunal, onde todas as obras do estado devem estar cadastradas [no Geo-Obras], e a voc entra nesse
instrumento e acompanha como que est sendo reformado, como est sendo pago, que tipo de licitao que
reformou a escola do seu bairro, mesmo se voc mora em outro pas (7min30seg).

Reconhece, no entanto, que tem muita coisa para avanar:

Ento, ferramentas recentes foram implementadas no Tribunal que fazem com que ele assuma um papel de
vanguarda, no que se refere a controle. Tem muita coisa para andar? Tem. Toda instituio tem. E ns temos
mais porque esse processo de transformao muito recente (8min02seg).

Esse reconhecimento de que preciso avanar recorrente em todas as entrevistas realizadas.

No entanto, uma impresso resultante das entrevistas realizadas que nem sempre os
entrevistados sabem exatamente onde e em que avanar. Isso se traduz, nas diversas
interpretaes sobre transparncia relatadas pelos entrevistados.

O Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo da Secretaria de Planejamento e

Desenvolvimento Regional do Estado de So Paulo, Senhor Roberto Meizi Agune, tambm
destaca a crise como fator determinante para as escolhas por transparncias a crise leva, sem
dvida, a melhorar seus controles, seu sistema de gesto. E foi em funo de uma crise muito
forte, porque [com um dficit de] 25%, ns levamos dois anos pra fazer esse ajuste
(49min31seg).

De forma geral, o que se observa que a crise leva os governos e os organismos de controle a
se repensarem. No caso dos estados, fica claro que a necessidade de readequao aos limites
de dvida e de gastos impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal influenciou os estados a
melhorarem a qualidade de seus relatrios, visto que a crise fiscal que os acometia exigia a
140

readequao aos limites sob pena de responsabilizao do governante. Alm disso, a

accountability eleitoral tambm aparece indiretamente. Dado que os estados dispunham de
poucos recursos para efetivar suas promessas de campanha, em funo dos limites trazidos
pela LRF, poderia ter efeito positivo aumentar a publicidade, visto que isso criaria uma
imagem de bom gestor, de responsabilidade poltica. Assim, a possibilidade de ser punido por
crime de responsabilidade fiscal levou o gestor pblico a desenvolver a reputao de gestor
responsvel, para que dessa forma pudesse tornar legtimas escolhas muitas vezes no
realizadas.

No caso dos Tribunais de Contas, e mais especificamente naquilo que se v nas declaraes
do Conselheiro Rodrigo Chamoun (TCE-ES), a amplitude da crise era diferente. No caso
daquele rgo de Controle a necessidade de restaurar a legitimidade democrtica perante os
cidados era primordial, tanto para que tivesse legitimidade para avaliar as contas dos outros
governantes (prefeito e governador) como para ser visto novamente pela sociedade como uma
instituio de credibilidade.

Essa situao aparece atualmente no estado de So Paulo. Denncias de corrupo

envolvendo o conselheiro Robson Marinho colocam em xeque a credibilidade do Tribunal.
Isso inclusive pode ser captado na fala do Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho que destaca
que [...] o TC ainda uma interrogao. Quando tomam conhecimento por causa de uma
notcia ruim, ou por causa de uma crtica por causa da composio, por exemplo.
(6min33seg).

Possivelmente, essa crise far com que o tribunal paulista repense aes, estratgias e
polticas para que sua credibilidade no seja ainda mais afetada. Nesse caso, a crise, mais
uma vez, promover reformas que substituiro os velhos ranos do estado personalista pelo
estado republicano.

Se por um lado os tribunais vm apresentando mudanas incrementais que melhoram a

transparncia com a sociedade, por outro fica claro que ainda h muito que avanar, visto que
os Tribunais de Contas ainda so instituies insuladas e distantes da sociedade. Em geral, os
pareceres prvios apresentam linguagem pouco acessvel, divulgam pareceres de forma
intempestiva, o que no contribui para nenhum tipo de deciso por parte do cidado. Essa
 141

situao, mesmo diante dos avanos apontados, evidencia que reformas precisam ser feitas
nesses rgos no sentido de aproxim-lo da sociedade, desenvolver linguagem mais simples e
compreensiva ao cidado e, sobretudo, na forma de nomeao de conselheiros, que
normalmente se tornam ensimesmados e atuam mais politicamente do que tecnicamente,
conforme j destacava Weber sobre os riscos da burocracia fazer poltica. Como no so
eleitos, no respondem ao povo soberano e isso pode ter efeitos negativos como: baixa
preocupao com transparncia e baixo grau de justificao, o que resulta em baixa
responsabilizao desses burocratas.

Outra evidncia que se tem, a partir da crise, que muitas das crises decorreram da existncia
do prprio regime democrtico, ou seja, caso as novas regras de finanas pblicas no
tivessem sido definidas por um parlamento eleito, a imprensa no fosse livre e as instituies
democrticas fossem dbeis, mudanas no teriam ocorrido. Alm disso, a responsabilizao
poltica e at mesmo criminal dos gestores acusados de crimes ocorreu dentro das regras da
democracia, evidenciando o amadurecimento das instituies democrticas brasileiras. Isso
demonstra, como expe Pinho (1998), que a democracia brasileira convive com o velho e
com o novo, o que no de se estranhar em um pas onde a redemocratizao foi realizada a
menos de 30 anos, onde os partidos polticos perderam sua capacidade de agregao diante de
regimes totalitrios e onde as instituies existiam para fazer a vontade do senhor.

Nesse sentido, mesmo que menos de trinta anos tenham se passado desde a redemocratizao,
esse pouco tempo foi capaz de trazer a toma diversas prticas no democrticas e, melhor que
isso, responsabilizar polticos e burocratas que insistem em tal prtica. claro que muito
precisa avanar, mas como destacaria Madison: se os homens fossem anjos, no seria
necessrio governo algum. Se os homens fossem governados por anjos, o governo no
precisaria de controles externos nem internos. Nesse sentido, mesmo que os avanos sejam
incrementais, elas vm ocorrendo no Brasil recente.

4.8.3 Vontade poltica e inovao

Um dos fatores determinante da transparncia nos estados subnacionais, de acordo com as

entrevistas realizadas, parece advir de inovaes realizadas pelos governantes e de vontade
poltica. Para que haja melhoria da transparncia, h tambm a necessidade de que os estados
142

tenham projetos polticos para desenvolvimento da transparncia. Essa determinante tambm

no foi destacada nas pesquisas identificadas para a realizao deste trabalho. Importante
destacar que apesar de no aparecer como fator determinante da transparncia essa varivel
era destacada por Pinho (2008) ao se referir implantao das TICs.

Nos quatro estados analisados, apenas o estado do Esprito Santo tem como pilar estratgico
o desenvolvimento da transparncia. Em funo disso, o estado desenvolveu mecanismos e
estruturas capazes de se refletirem em avaliaes positivas da transparncia, conforme
identificado nesse trabalho e confirmado pelo ranking da ONG Contas Abertas. No caso
desse estado, o Subsecretrio de Estado da Transparncia destaca que: outro fator que o
incentivo que o governador d a esse trabalho da transparncia. Se voc olhar o planejamento
estratgico do governo, um dos pilares da gesto desse governo a transparncia
(3min53seg).

O Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo da Secretaria de Planejamento e

Desenvolvimento Regional do Estado de So Paulo, Roberto Meizi Agune, quando
questionado sobre a importncia da vontade poltica destaca:

Sem dvida [que] transparncia uma deciso poltica. Hoje em dia no mais deciso tcnica. T tudo a.
Eu tenho uma lei. A lei diz que eu posso tudo, menos aquilo que por lei exija sigilo e confidencialidade.
Ento eu no tenho nenhum problema tcnico. Eu tenho vontade poltica de implementar (1h13min22seg).

Agune destaca, ainda, a importncia do ex-governador Mario Covas na implementao dessa

poltica. Destaca que ao assumir o Governo de Estado de So Paulo em 1995, devido a forte
crise financeira instaurada no estado, a deciso de implementar a poltica de controle e
transparncia decorreu da vontade especfica desse governante, que por meio de um
programa poltico denominado Choque de Gesto, percebeu que se as informaes no
estivessem organizadas, no seria possvel reorganizar o estado. Nesse caso, percebe-se um
misto de crise e inovao. Afinal, como destacaria Schumpeter (1961) a crise produziria
solues inovadoras.

Embora no estado da Paraba e no estado de Minas Gerais os entrevistados tenham citado que
o governo no interfere, no sentido de limitar o que se deve divulgar, no se observa nesses
estados a definio de uma poltica pblica para o desenvolvimento da transparncia. Nesses
estados, no ficou clara a existncia de um projeto poltico para melhoria da qualidade dos
 143

relatrios e da transparncia e, nesse sentido, as mudanas na transparncia estariam

associadas a outros fatores que no a existncia de um projeto poltico coordenado para
implantao de uma poltica de transparncia.

No caso do Esprito Santo, a crise institucional, anteriormente destaca, pode ter contribudo
para que os polticos inovassem em relao s polticas de transparncia. Todavia, a vontade
poltica fator determinante e depende de caractersticas especficas do governante. Se isso
no fosse verdade, todos os estados que passaram por algum tipo de crise teriam definido a
transparncia como poltica de estado, e isso no ocorreu.

Alm disso, retomando o pensamento de Savage (2006), de que a transparncia pode variar
em funo do ambiente institucional, da clareza dos objetivos e da capacidade administrativa
do ator em prover a informao requerida, entre outros, fica claro que o ambiente
institucional influenciou as escolhas por projetos de transparncia mais ou menos
coordenados. Nos estados onde a crise era iminente, as escolhas foram mais bem coordenadas
e o desenvolvimento da capacidade administrativa parece ter se dado concomitantemente
implantao da poltica. Esse ambiente institucional ainda mais evidente quando se traz
para a discusso as legislaes nacionais.

4.8.4 Legislaes nacionais

Um fator central que influencia a transparncia nos estados subnacionais brasileiros a

existncia de um arcabouo legal que obriga os entes federados e seus rgos a divulgarem
relatrios oramentrios com contedo mnimo obrigatrio e manterem pginas na internet
com informaes sobre compras, execuo oramentria e outros.

Conforme destaca o Secretrio-Chefe da Controladoria Geral do Estado da Paraba, Luzemar

da Costa Martins,

Eu acho que os governos passaram a disponibilizar essas informaes [em virtude da] presso exercida pela
legislao. A partir da Lei de Responsabilidade fiscal, Lei 131 e Lei de Acesso Informao, esse conceito
de transparncia, que ainda um conceito em construo em nosso pas, mas que vem sendo perseguido
nessa construo dinmica [...] que tem levado a um aumento no volume de informao disponibilizada
(47min20seg).
144

Viso semelhante partilhada pelo Subsecretrio de Estado da Transparncia do estado do

Esprito Santo, Roglio Pegoretti Caetano Amorim, Um [fator] a prpria evoluo das
legislaes sobre transparncia, que acabam induzindo a gente a trabalhar e produzir
melhores resultados (1min12seg).

Complementa seu pensamento afirmando que:

O que faz o governo, historicamente, gerar relatrios, acredito eu, a legislao, dado que estabelecem que
a no gerao de algum relatrio ou informao gerar alguma sano. Os relatrios que o governo
disponibiliza esto previstos na LRF, nos manuais da STN ou na Lei 4.320. Talvez um governo ou outro
pode colocar alguma informao que a lei no exige, mas a regra geral divulgar apenas o que a lei pede
(26min48seg).

A importncia da lei para o aumento da transparncia tambm foi destacada por outros
entrevistados. Em geral, todos consideram que se o Governo Central no emitisse normas
para divulgao de relatrios, criao de pginas na internet e mecanismos de acesso
informao, poucos avanos teriam ocorrido por iniciativa dos entes federados.

Essa situao denuncia um grave problema do sistema federativo brasileiro. Uma indicao
que os entes, uma vez descentralizados, no conseguiram desenvolver iniciativas prprias
para desenvolvimento da democracia localmente. Mesmo que em alguns estados existam
movimentos para melhoria da qualidade da transparncia e, consequentemente, da
democracia, essas iniciativas so provenientes do enforcement trazido pelo arcabouo legal.
No que isso seja negativo, mas evidencia a baixa capacidade dos estados subnacionais de
desenvolverem, sem a exigncia do governo central, iniciativas para a melhoria da qualidade
da transparncia. Essa afirmao refora a importncia da descentralizao para consolidao
democrtica, conforme posto por Bobbio (2000), mas levanta, tambm, um srio debate sobre
que tipo de descentralizao mais adequado s democracias em consolidao.

Outro indcio apresentado pelas respostas que, dada a necessidade de controle do ente
central sobre os entres subnacionais, como metas fiscais, endividamento, entre outros
aspectos fiscais dos estados, as iniciativas de transparncia no Brasil esto mais intimamente
ligadas a necessidade de controle do ente central sob os entes subnacionais do que ao
desenvolvimento de uma poltica de transparncia para consolidao democrtica brasileira.
Em outras palavras, as polticas de transparncia fiscal so mais fortemente aliceradas na
necessidade de uma burocracia controlar a outra do que o povo controlar os governantes.
 145

Por outro lado, a existncia do enforcement trazido pelas legislaes nacionais sobre os entes
subnacionais evidencia que o modelo de descentralizao adotado no Brasil, ao menos em
termos de transparncia, tem efeitos positivos.

O resultado dessa poltica de transparncia fiscal resulta naquilo que Heald (2006) denomina
de transparncia nominal e efetiva. Em geral, apresenta-se uma grande gama de informaes,
mas elas fazem pouco ou nenhum sentido para o cidado. Complementar ao pensamento
Heald, est a afirmao de Michener e Bersch (2011), que destacam que no basta a
informao estar disponvel (ser visvel), ela tem que permitir ao usurio fazer inferncias
sobre as informaes divulgadas.

Como se percebe, a necessidade de controle do governo central sobre os entes subnacionais

tem levado a gerao de informaes por uma burocracia especializada para atender a outra
burocracia especializada, gerando informaes sem contexto e que fazem pouco sentido para
os cidados. Isso ficou evidenciado em diversas entrevistas, uma vez que os entrevistados
demonstraram preocupao com a pouca compreenso do cidado das informaes que so
divulgadas.

Como destaca do Superintendente da Superintendncia Central de Promoo da Integridade

Funcional e da Transparncia Institucional da Controladoria Geral do Estado de Minas
Gerais, Fernando Antnio Frana Sette Pinheiro:

A Lei 131 passou a exigir a informao da execuo oramentria, financeira e patrimonial, da receita e da
despesa em tempo real. Eu acho isso um avano enorme, mas quem entende o que est nos portais da
transparncia? S quem tem um grau de especializao, quem trabalha na rea, quem milita na rea. Mesmo
um contador da rea societria ter dificuldade de entender os relatrios da rea pblica. Um conselheiro
estadual de sade ter dificuldade de entender o que empenho, liquidao, pagamento. Mas mesmo assim,
a Lei 131 um grande avano, pois possibilitou que essas informaes fossem disponibilizadas para a
sociedade (2min41seg).

E complementa sua viso:

A sociedade absorveu? Muito pouco. O cidado est muito mais preocupado com seu interesse. Ele no quer
saber quanto se gastou com a sade, ele quer saber se existe medicamento no posto de sade, se o mdico
estar disponvel, se existem leitos. A a gente comea a ter um problema muito srio porque a gente
informa apenas os dados financeiros. Ento um avano? . Melhorou para a sociedade? Muito pouco. Por
qu? Porque voc tem que divulgar o que a lei estabelece [tempo real] e muitas vezes o que est a
divulgado no bate com os relatrios de gesto fiscal. Isso ocorre porque uma a informao crua dos dados
146

que esto divulgados no sistema operacional (informaes em tempo real) e a outra uma informao
trabalha de acordo com as normas da STN (3min32seg).

Para o Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado da Paraba, Andr Carlo Torres,

Se o controle social tem a prerrogativa de avaliar resultados, s pode avaliar se voc conhecer o fenmeno.
E para conhecer o fenmeno o estado precisa desenvolver mecanismos de transparncia para que a
populao conhea a operosidade do estado. Por exemplo, na rea de sade: se voc hoje passar em um
hospital, voc no sabe quais so os mdicos que esto de planto. (2min47seg)

Esse ponto de vista corroborado pelo Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho, do Tribunal de
Contas do Estado de So Paulo: A sociedade civil organizada deveria participar mais.
Deveria se interessar mais por esse relatrio porque esses relatrios so relatrios muito bem
fundamentados. (4min10seg).

Como se observa, no caso do Superintendente da Controladoria Geral de Minas Gerais,

mesmo diante da percepo de que novas ferramentas de transparncia, na perspectiva social,
sejam necessrias, no h, como contrapartida, iniciativas para melhoria das informaes
nessa perspectiva. Justifica-se a no implantao de iniciativas nessa perspectiva pela
limitao oramentria, a qual leva o gestor pblico a no inovar em algumas situaes.

No caso dos Tribunais de Contas, uma questo que vem a tona a distncia entre esse rgo
e a sociedade. Alm disso, mesmo que o Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho tenha relatado
a qualidade tcnica do relatrio, uma questo importante a tempestividade do mesmo, bem
como a possibilidade de monitorar a evoluo desse relatrio em cada etapa do processo de
auditoria.

Assim, dada a dificuldade da sociedade de compreender os relatrios emitidos pelos

Tribunais de Contas, buscou-se identificar as aes que os Tribunais realizam para aproximar
a sociedade do mesmo, visto que essa aproximao, alm de benfica para a populao, ser
bastante benfica ao Tribunal, o qual poder se valer da confiana da sociedade do mesmo
para realizar denncias, reclamaes etc.

Nesse sentido, os Tribunais do Esprito Santo e da Paraba desenvolvem aes mais concretas
para essa aproximao. No caso da Paraba o Tribunal desenvolveu um programa
denominado Voluntrio do Controle Externo, no qual o Tribunal de Contas capacitava
 147

voluntrios acima de sessenta anos para apontar falhas no programa Sade da Famlia
(16:35). De acordo com o Conselheiro Andr Carlo Torres, esse programa no est mais
sendo realizado, mas pretende retom-lo.

No caso do estado do Esprito Santo, alm da criao da Ouvidoria e da busca constante por
mecanismos que simplifiquem a linguagem, o Tribunal de Contas realiza, anualmente,
atividades em microrregies do estado visando a capacitao de servidores pblicos e
cidados sobre o papel do Tribunal de Contas, como se realizam as auditorias e como o
cidado pode fazer para reclamar, oferecer denuncia etc., coforme destaca o conselheiro
Rodrigo Chamoun.

Outro ponto que o Tribunal usou bastante para divulgar as suas ferramentas foram os seminrios regionais.
Ento o tribunal saiu do tribunal sisudo e foi para as cidades. Foram realizados seminrios com programao
semanal. Tinha reunio da rea de contabilidade, de engenharia, de transparncia... A escola de contas
organiza e todo ano a gente corre o estado em ao menos 10 seminrios regionais abarcando as cidades da
regio. Existe um pblico especfico que so os servidores pblicos, mas os seminrios tambm so abertos
populao. (24min57seg)

Complementa dizendo que alm de carter pedaggico os seminrios tambm tem a funo
identificar dificuldades, receber denncias etc.

Esse seminrio consiste em um trabalho pedaggico e de interao, dado que a gente recebe tambm muita
informao sobre as dificuldades, recebe inclusive denncias. A aproximao permite isso. Esse um
trabalho muito interessante porque faz com que o Tribunal v a populao e passe uma semana debatendo o
papel do Tribunal, o papel do bom gestor, como se faz para no ser um mau gestor, quais so os
instrumentos para combater a corrupo, desvios, controlar obras pblicas etc. (25min52seg)

Pelo que se observa, a fora das legislaes promulgadas pelo poder central leva os estados
subnacionais a se reinventarem em termos de gesto e transparncia. Se por um lado isso
denota baixa capacidade dos estados subnacionais para promoverem, sozinhos, a
transparncia e a consolidao democrtica, por outro, denota a importncia do modelo
federativo centralizado, uma vez que os entes subnacionais no tem como descumprirem, ao
menos, o que reza a lei. Mesmo que em alguns casos isso ocorra, as sanes so legalmente
estabelecidas e, normalmente, h a responsabilizao do gestor pblico. Se essa punio
justa ou no, no cabe aqui discuti-la.

Assim, uma vez que as informaes so produzidas por uma burocracia especializada para
atender a outra burocracia especializada, torna-se cada vez mais importante a interveno de
148

entidades intermedirias (ONG, Imprensa, Universidades etc.) para promover a

transformao da linguagem tcnica em linguagem acessvel populao, como tem feito a
ONG Contas Abertas ao divulgar seu ndice de transparncia. A presso dessas entidades
tambm fator determinante da transparncia.

4.8.5 Presso de grupos sociais e da imprensa

Nesse caso buscava-se, especificamente, identificar se a presso exercida por grupos da

sociedade civil organizada e pela imprensa influenciava a qualidade dos relatrios divulgados
no ciclo oramentrio. Os entrevistados destacam que a imprensa, direta ou indiretamente,
tem um papel importante na melhoria da qualidade da transparncia, mas isso se reflete mais
nas informaes divulgadas no site do que na qualidade efetiva dos relatrios. Destaca-se,
adicionalmente, que essa determinante tambm no havia sido destacada pela literatura
consultada at a finalizao desta tese.

A maior parte dos entrevistados v a imprensa como a maior pressionadora na divulgao da

informao. Para eles, a presso exercida pela imprensa muito maior que a presso exercida
pela sociedade civil.

De acordo com o Subsecretrio de Estado da Transparncia do estado do Esprito Santo,

Roglio Pegoretti Caetano Amorim, a cobrana maior por parte da imprensa do que da
sociedade civil.

Outra motivao para esse avano a cobrana que a gente recebe diariamente da imprensa. A imprensa
cobra muito a gente. Saiu a LAI a imprensa j pergunta: O que vocs esto fazendo? Quando vai sair? Os
prazos esto sendo cumpridos? No trabalhamos pautados pela imprensa, mas trabalhamos tentando criar
uma boa reputao para o nosso trabalho. (2min03seg)

Essa posio reforada pelo Secretrio-Chefe da Controladoria Geral do Estado da Paraba,

Luzemar da Costa Martins

Eu acho que no , ainda, algo que a gente possa dizer que a sociedade como um todo. Mas j existe,
mesmo num estado como o da Paraba, alguns grupos organizados que passam a exercer uma justa presso
sobre a qualidade, sobre a tempestividade da informao. Eu acredito que a imprensa tambm tem um papel
importante de cobrana dessa tempestividade, dessa disponibilizao da informao; o ministrio pblico
tem feito, tambm, um trabalho que pressiona, no bom sentido, os governantes, das vrias esferas de
governo, no encaminhamento dessas solues (45min25seg).
 149

A Diretora Central de Planejamento, Programao e Normas da Secretaria de Estado de

Planejamento e Gesto, Tnia Mara Gomes Domingos, destaca que a gente tem
questionamentos da imprensa, mas no tem presses de grupos sociais especficos
(30min05seg).

O Conselheiro do Tribunal de Contas de So Paulo, Dimas Eduardo Ramalho corrobora as

afirmaes anteriores ao afirmar que A imprensa muito forte no sentido de cobrar
(19min10seg). Corrobora tambm que a influncia da sociedade civil muito baixa, tanto no
sentido de participar como de usar os relatrios do Tribunal de Contas para obter
informaes.

Para Ramalho, A sociedade civil organizada deveria participar mais. Deveria se interessar
mais por esse relatrio (referendo-se ao Parecer Prvio dos Tribunais de Contas) porque esses
relatrios so relatrios muito bem fundamentados (4min10seg). E complementa seu
pensamento afirmando que o parecer prvio devia ser mais instrumentalizado pela sociedade
civil, por essas ONGs que cuidam da transparncia (5min19seg).

O baixo interesse pelas informaes oramentrias divulgadas deve-se, segundo os

entrevistados, a desconhecimento sobre sua existncia e dificuldade de compreenso das
informaes. Por isso, alguns entrevistados demonstram uma preocupao com a linguagem,
visando torna-la menos complexa e mais acessvel.

O Superintendente da Superintendncia Central de Promoo da Integridade Funcional e da

Transparncia Institucional da Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais, Fernando
Antnio Frana Sette Pinheiro destaca:

Ento, a sociedade civil, dita organizada, no se organiza para saber as informaes, mas o poder pblico,
tambm, no tenta transformar aquela linguagem numa linguagem cidad. um grande desafio. Ento voc
fica nesse dual: voc faz um esforo muito grande na mquina [pblica], com servidores, tempo, tecnologia,
para disponibilizar uma informao e a sociedade no reconhece esse esforo e critica aquilo que j est
publico (6min40seg).

Pinheiro destaca que a LAI foi muito importante porque facilitou o acesso do cidado s
informaes. Ele destaca que a maior parte das informaes solicitadas pelos usurios j
esto disponveis no site da transparncia, mas que para o cidado comum muito mais
150

simples escrever um texto e pedir a informao desejada do que tentar encontra-la em

relatrios complexos e de linguagem e compreenso difceis.

No caso do estado de So Paulo, o Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo

Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento Regional, Roberto Meizi Agune,
destaca que a linguagem algo que precisa ser melhorada para que a sociedade compreenda a
informao e destaca aes visando essa melhoria:

Tudo est l [divulgado]. Entendo que precisa ser melhorado. Por exemplo, a gente identificou [para o caso
da contabilidade pblica] mais de mil termos que eu preciso escrever numa outra linguagem. Numa
linguagem que a gente est chamando de linguagem clara. Quando voc entrar no portal e vir que voc pode
montar uma tabela com dotao inicial, dotao atual, empenhado, liquidado..., voc vai poder passar o
mouse em cima do termo e ver o significado do termo (12min10seg).

claro que a iniciativa do estado de So Paulo muito importante para melhorar o acesso as
bases de dados. Alm disso, uma ao que visa melhorar a compreenso pela sociedade das
informaes divulgadas. Essa preocupao, como j destacado, no apenas do estado de
So Paulo, dado que todos os entrevistados, em algum momento, explicitaram a preocupao
com a compreenso e com a apropriao da informao pelos cidados.

Interessante notar que, apesar da preocupao evidenciada nas entrevistas, nenhum dos
estados publicou o chamado Oramento Cidado, que um relatrio simplificado, com
informaes grficas e de linguagem simples. O Distrito Federal o fez parcialmente, mas o
contedo do relatrio e extremamente pobre. Os Tribunais de Contas tambm no publicam
um resumo do parecer prvio, mesmo que os conselheiros entrevistados reconheam a
importncia da melhoria da linguagem.

Mesmo que seja um relatrio mediado, o oramento cidado tem a capacidade de tornar mais
simples a compreenso de algo muito complexo. Por falar em relatrios mediados, o Senhor
Roberto Meizi Agune, Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo Secretaria de
Estado de Planejamento e Desenvolvimento Regional de So Paulo - destaca que esse estado
vem buscando cada vez mais trabalhar a transparncia por meio de dados abertos e que,
atualmente, dispe de aproximadamente 400 bases de dados. Destaca que ainda pouco
quando comparado a pases como Inglaterra, mas que acredita que essa uma tendncia
futura.
 151

Como se observa, os governos sofrem presso da imprensa, que age canalizando denuncias
da sociedade civil, a qual geralmente, no se apropria da informao oramentria por
consider-la complexa e de difcil compreenso. Um ponto interessante a ser observado
que, ao que parece, a sociedade civil considera a imprensa um bom canal para canalizao de
interesses, visto que a utiliza para cobrar demandas legtimas.

Essas demandas, de alguma forma impactam a ao dos polticos (poltico eleito e burocrata)
que buscam novas solues para atender s demandas. Isso gera, de alguma forma, inovao,
como se verificou na implantao de dados abetos no estado de So Paulo e, sobretudo, na
preocupao em desenvolver uma linguagem simplificada para os cidados.

Esse segundo ponto (linguagem simplificada), evidencia, tambm, que essa busca ilustra
algum desconhecimento por parte dos gestores e conselheiros, visto existir uma demonstrao
simplificada, denominada Oramento Cidado, capaz de melhorar a comunicao entre
governo e sociedade. Essa demonstrao no publicada por nenhum dos estados brasileiros,
com exceo do Distrito Federal, que o faz parcialmente.

Retomando ao pensamento de Michener e Bersch (2001) podemos afirmar que na dimenso

visibilidade a transparncia tem cumprido seu papel, mas no campo da capacidade de
inferncia no. Adicionalmente, pode-se constatar, a partir da coleta de dados para elaborao
dos mapas perceptuais, que os Portais de Transparncia dos estados so, na maioria das
vezes, confusos e congregam informaes de perspectivas diferentes na mesma base. Esse
fator dificulta, sem dvida, a identificao das informaes at para especialistas, quem dir
para o cidado comum. Essa confuso informacional demonstra desconhecimento dos
gestores sobre as diversas perspectivas da transparncia, conforme foi constatado nas
entrevistas, uma vez que quando falvamos sobre as possibilidades de agrupar as informaes
sob diferentes perspectivas ramos indagados sobre o que isso significava.

Quando consideramos a imprensa como elemento facilitador desse processo, como um dos
elementos das instituies de integridade, os entrevistados relatam que essa tambm no
compreende os dados e que normalmente demandam a informao pronta. Essa questo
evidencia um grave problema no jornalismo investigativo e sua capacidade de servir como
elemento garantidor das instituies democrticas.
152

A baixa influncia da sociedade nesse processo evidencia, tambm, aquilo que Rousseau j
destacava como relatrios elaborados por uma burocracia para atender a outra burocracia.
Como j destacado, mesmo que exista uma preocupao com a melhoria da linguagem, os
relatrios tm, de fato, sido elaborados por uma burocracia local para atender muito mais s
demandas do governo central do que da sociedade. No entanto, o fato de a imprensa aparecer
como fator determinante da transparncia oramentria na maioria das entrevistas realizadas
evidencia que as instituies de integridade da democracia, como imprensa livre e
independente, esto se consolidando no Brasil.

Novamente temos de recorrer importncia das instituies intermedirias no processo

informacional. Apesar da acadmica e outras entidades criticarem a transparncia, pouco
esforo tem sido desprendido dessas instituies para se colocar como entidades facilitadoras
dessa comunicao. Em geral, se espera que todas as mudanas sejam feitas pelo prprio
governo.

4.8.6 Influncia do governador

Outra varivel de interesse, tambm no destacada na literatura, se a transparncia dos

relatrios oramentrios era influenciada pelos governadores. Duas variaes nos padres de
resposta foram apresentadas. A primeira, indicando que o governador no influencia
diretamente nas informaes que so divulgadas, ou seja, no define o que deve e o que no
deve ser publicado. No entanto, de acordo com as entrevistas, o governador quem define o
projeto de transparncia como um todo e, nesse momento, ele pode contribuir para
desenvolv-la ou escolher projetos que a limitam.

No que se refere a no influncia direta do governador sobre o que publicar, o

Superintendente da Superintendncia Central de Promoo da Integridade Funcional e da
Transparncia Institucional da Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais, Fernando
Antnio Frana Sette Pinheiro destaca que o governo no influencia, mas ele define o projeto
como um todo. Essa viso corroborada pela Diretora Central de Planejamento, Programao
e Normas da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, Tnia Mara Gomes Domingos.
 153

Para ela, o governador no influencia as informaes presentes nos relatrios. Destaca que
essa influncia maior por parte de Conselhos, como os de Sade e Segurana Alimentar.

O Secretrio-Chefe da Controladoria Geral do Estado da Paraba, Luzemar da Costa Martins,

destaca:

A minha experincia nesse atual momento de governo, 2011 pra c, assim como a minha experincia de
2003 at Fevereiro de 2009, com outro gestor, no houve, em nenhum dos dois momentos dessas duas
gestes, qualquer interferncia no sentido de limitar o que deve e o que no deve ir para o ar (19min53seg).

Apesar de o governador no influenciar nas decises sobre o que publicar, ele figura central
na definio de uma poltica de estado para a transparncia. Sua capacidade est em definir e
implementar essas polticas como polticas de estado, fazendo com que, dessa forma, as
mesmas no retroajam em governos seguintes. Nas entrevistas realizadas, os entrevistados
destacam que o sucesso da poltica depende da vontade do governador que pode limit-la ou
incentiva-la.

Para o Subsecretrio de Estado da Transparncia do estado do Esprito Santo, Roglio

Pegoretti Caetano Amorim, alm do governador, existem outros atores que tambm podem
incentivar ou limitar o desenvolvimento da poltica de transparncia:

Na verdade voc tem duas ou trs pessoas na cpula do governo que podem interferir totalmente para as
escolhas dos caminhos. Se voc tiver uma pessoa s, um secretrio de gesto que seja contra a divulgao de
um tipo de informao, essa ao sozinha j cria um ambiente onde a gente no est livre para divulgar tudo.
A a gente tem que trabalhar com cuidado e isso cria um ambiente que acaba sufocando o trabalho da
transparncia (5min16seg).

Para o Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, Dimas Eduardo Ramalho,

apesar de a Lei determinar o contedo mnimo, o gestor pode divulgar o que ele quiser.
Afirma, ainda, que evidente que em uma sociedade mais organizada, com imprensa mais
independente, um Ministrio Pblico atuante, um Tribunal de Contas que exija, uma Cmara
que cobre, leva o gestor a fazer, independentemente de sua vontade poltica.

O Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo da Secretaria de Estado de

Planejamento e Desenvolvimento Regional, Roberto Meizi Agune tambm entende que
vontade poltica fundamental. Segundo Agune,
154

Transparncia uma deciso poltica. Hoje em dia no mais deciso tcnica. T tudo a. Eu tenho uma lei.
A lei diz que eu posso tudo, menos aquilo que por lei exija sigilo e confidencialidade. Ento eu no tenho
nenhum problema tcnico. Eu tenho vontade poltica de implementar. Vontade poltica se expressa atravs
de que? Eu elejo o governador, ele escolhe seus assessores e eles implementam uma poltica pblica
(1h13min22seg)

Como se observa nas afirmaes anteriores, a vontade poltica determinante para a

implementao de polticas de transparncia. Escolhas incorretas podem gerar resultados
indesejados e baixa transparncia. Um exemplo de escolha resultante desse conflito pode ser
vista no caso de Minas Gerais.

O Superintendente da Superintendncia Central de Promoo da Integridade Funcional e da

Transparncia Institucional da Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais, Fernando
Antnio Frana Sette Pinheiro, nos conta que quando saiu a lei da implantao do Portal da
Transparncia existia uma grande restrio de recursos humanos e de comunicao e que a
maior parte das informaes estava na cabea de algumas pessoas.

Conta que, naquele momento, comearam a participar de todas as discusses promovidas pela
CGU, TCU e CONFAZ, e viram a necessidade de contratar uma consultoria externa que lhes
dissesse se estavam no caminho certo ou errado, se a tecnologia era a correta, o que poderia
melhorar, o que se pode fazer, como se pode fazer (22min02seg).

Relata, tambm, que no final de 2012, contrataram uma consultoria para desenvolver um
projeto de transparncia. Com base no relatrio da consultoria, surgiram duas possibilidades
de projetos mutuamente excludentes: um projeto era rever o portal com um todo e, outro
projeto era construir um portal para os municpios (23min12seg).

De acordo com Pinheiro, o Governo do Estado optou pelo segundo projeto,

E a o governo optou pelo portal dos municpios. Ento esse processo da consultoria, que deveria seguir em
um processo que nosso, o nosso portal, nos levou a trabalharmos em um negcio que ns no
conhecamos; um negcio muito difcil. So 853 municpios, onde mais ou menos 650 tem menos de 5 mil
habitantes (23min52seg).

De acordo com Pinheiro, essa situao alm de leva-los a ter uma situao nova, limitou
avanos no Portal da Transparncia do Governo do Estado de Minas Gerais e relata que
mesmo assim alteraes tm sido feitas no Portal, mas ns alteramos tanto que virou um
 155

varal aonde a gente vai pendurando algumas coisas que esto fugindo a lgica daquele
Portal (24min29seg).

Essa situao parece indicar que o governo quer controlar os municpios. Uma vez que o TCE
tem enforcement para cobrar informaes dos municpios e disponibiliza-las, por que o
estado quer a mesma coisa? Para controlar os recursos que envia aos municpios? Parece que
o estado escolheu o pior caminho.

Essa situao pode indicar uma apropriao dos municpios por parte do Estado, o que seria
normal em uma estrutura federativa centralizada. Todavia, dado que o Brasil est organizado
em uma federao onde as unidades subnacionais possuem autonomia poltica, administrativa
e financeira, pouco compreensvel o interesse em desenvolver um Portal de Transparncia
para os Municpios mineiros, uma vez que o estado no ter enforcement para cobrar o envio
das informaes. Alm disso, boa parte das informaes deve ser obrigatoriamente enviada
aos Tribunais de Contas.

Como se observa, os governadores no influenciam diretamente as informaes que so

publicadas nos relatrios oramentrios e/ou nos Portais de Transparncia. No entanto, sua
influncia aparece fortemente relacionada s escolhas dos projetos que guiaro a poltica de
transparncia dos estados subnacionais. Dependendo da escolha, o estado pode dar um salto
rumo transparncia, mas pode, tambm, dar um salto no vazio, como se observa nos relatos
do Superintendente da Superintendncia Central de Promoo da Integridade Funcional e da
Transparncia Institucional da Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais.

Importante destacar, tambm, que dependendo da forma como est organizada a estrutura de
tomada de deciso dentro da estrutura administrativa do estado, o governador no conseguir
exercer essa influncia de forma direta, como se discute no prximo item.

4.8.7 Decises colegiadas

Essa pergunta tinha a finalidade de identificar se as decises eram construdas coletivamente

e se essa construo coletiva implicava em melhorias na transparncia. Importante destacar
que decises colegiadas no foi uma determinante destacada nas pesquisas realizadas
156

nacionalmente e internacionalmente. No caso brasileiro, no entanto, nossa constatao que

sim, visto que nos estados que j possuem Conselhos legalmente definidos, com ampla
participao da sociedade civil, os resultados indicam melhores prticas de transparncia.

Essa viso est presente em todas as entrevistas realizadas, uma vez que os entrevistados
destacam a importncia da participao social e da construo de fruns qualificados para
decises colegiadas. No entanto, poca das anlises, apenas os estados do Esprito Santo e
So Paulo possuam um frum qualificado para essa construo coletiva. Nos demais estados
a deciso sobre o que divulgar era definida por burocratas e, na maioria das vezes, sem
discusso dentro da prpria estrutura burocrtica.

No que se refere s decises sobre o que publicar no site, o Subsecretrio de Estado da

Transparncia do Estado do Esprito Santo, Roglio Pegoretti Caetano Amorim destaca que

A gente divide os tipos de decises. Decises de pouco impacto, rotineiras, e gente decide aqui dentro da
subsecretaria mesmo. Mas h um conselho formado pela Secretaria de Controle e Transparncia, pelo
Procurador Geral do Estado, pelo Secretrio de Governo e pelo Secretrio de Gesto. o conselho gestor do
portal da transparncia. Alteraes de maior impacto e relevncia so levadas ao conselho que autorizam ou
definem o formato (13min35seg).

O subsecretrio destaca, ainda, que mesmo as demandas do governador devem ser

submetidas ao Conselho Gestor da Transparncia. Nesse sentido, antes de qualquer
divulgao no Portal da Transparncia h uma deciso colegiada por um conselho, ainda que
formado apenas por burocracias especializadas.

Adicionalmente, Amorim destaca que alm do Conselho Gestor da transparncia, foi criado
em 2011, Conselho Estadual de Transparncia Publica e Combate Corrupo. Nesse
conselho tem assento membros da sociedade civil organizada, como por exemplo, a ONG
Transparncia Capixaba, entidades de trabalhadores, entidades de empresrios, OAB,
Secretarias de Estado, Procuradoria do Estado, Defensoria Pblica, Ministrio Pblico,
Tribunal de Contas e Tribunal de Justia (15min20seg).

De acordo com Amorim, esse conselho discute assuntos de interesse geral do estado que,
normalmente, so trazidos pelos conselheiros. Esses assuntos esto relacionados tanto a
questes de transparncia quanto de combate corrupo.
 157

No caso do estado de So Paulo, o Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo da

Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento Regional, Roberto Meizi Agune
destaca que esse estado

lanou dois anos atrs um Conselho Estadual de transparncia, com membros da sociedade que rene, alm
de algumas pessoas convidadas, autoridades, jornalistas, representantes da Transparncia Brasil, Ministrio
Pblico, OAB, e se renem uma vez por ms. Essas organizaes que fazem parte do conselho acabam
trazendo demandas por transparncia. A o Conselho debate essas questes e aciona quem de direito para
tomar as providncias (34min04seg).

Mesmo existindo o referido conselho, o qual demanda informaes nas pginas de cada
secretaria de estado, o Portal da Transparncia mantido na Corregedoria Geral do Estado.
Assim, o Portal da Transparncia apenas permite acessar, via links, o contedo
disponibilizado nos stios de cada Secretaria. Assim, cada secretaria cuida de sua pgina, mas
no h uma coordenao de contedos.

Nesse sentido, Agune destaca a criao, ainda em fase de publicao, do Comit Gestor do
Portal da Transparncia para que no fique mais na mo da Corregedoria (34:56). Agune
destaca que esse foi um ponto positivo da avaliao elaborada pela ONG Contas Abertas.
Como ele destaca, ao receber a correspondncia sobre a avaliao, o governador chamou a
Corregedoria, que cuida do portal da Portal da Transparncia e disse: eu quero que seja
mantido o primeiro lugar do estado (35min).

Agune destaca que nesse momento comeou uma correria. Chamaram as Secretarias da
Fazenda e do Planejamento para ver como estava o Portal. Percebeu-se que mesmo que o
Portal desse acesso a todas as informaes era preciso ter representantes de cada rgo para
que as aes fossem mais bem coordenadas, ou seja, era necessrio criar um Conselho, ainda
que formado pelas burocracias estatais, para que as decises fossem coletivas e seguissem um
padro definido conjuntamente. Nesse momento ficou claro que seria necessria a criao de
um Comit para a gesto do Portal.

No caso dos estados onde as demandas podem so canalizadas por diversas vias e as decises
so construdas de forma colegiada, vimos que os resultados do mapa de transparncia
apontam melhores resultados. Essa situao demonstra certo amadurecimento democrtico de
alguns estados, os quais vem buscando desenvolver esses mecanismos. certo que estudos
temporais poderiam ser feitos para identificar se foi a transparncia que veio antes da criao
158

dos Conselhos ou se os Conselhos que melhoraram a qualidade da transparncia. No

entanto, o que fica claro nas entrevistas que onde os canais de representao so
estabelecidos e canalizam interesses divergentes h melhor transparncia e,
consequentemente, maior consolidao das instituies democrticas.

Essa determinante refora o pensamento de Urbinati (2006) de a representao no exclui a

participao, mas complementar a ela. Como se v, onde os canais de participao esto
definidos institucionalmente h a melhora da transparncia e, uma vez que a transparncia a
base para a consolidao democrtica, uma melhora na qualidade da democracia.

4.8.8 Fatores fiscais

Conforme destacado na plataforma terica deste trabalho, fatores fiscais presentes e passados
influenciam a transparncia. Nesse sentido, esse tpico busca evidenciar os fatores fiscais
que, na viso dos entrevistados, influenciam a transparncia no contexto subnacional
brasileiro.

As variveis fiscais de interesse nesse trabalho eram: receitas correntes, dficit, supervit,
dvida interna ou com organismos internacionais. De acordo com as entrevistas realizadas,
houve consenso na maioria das respostas, cujo contedo descreve-se a seguir.

A receita corrente no foi destacada pela maioria dos entrevistados. Apenas no estado de
Minas Gerais ela foi destacada pelo Superintendente da Superintendncia Central de
Promoo da Integridade Funcional e da Transparncia Institucional da Controladoria Geral
do Estado de Minas Gerais, Fernando Antnio Frana Sette Pinheiro, como um fator
determinante da transparncia. No entanto, ao apont-la como determinante, Pinheiro destaca
mais a vontade poltica do que o nvel de receita. Ao citar o caso do estado do Esprito Santo,
destaca que esse estado decidiu criar uma subsecretaria e fazer concurso e contratar pessoas
especializadas, destacando a rea de tecnologia da informao. Pinheiro destaca, tambm,
que aquele estado paga, na rea de auditoria, um dos melhores salrios do pas (47min04seg).

Percebe-se, nesse caso, que a vontade poltica e a burocracia especializada so mais

importantes do que a receita. A criao de novos rgos com demandas por novos
 159

profissionais muito mais dependente de vontade poltica do que do volume de receita.

Certamente, o estado do Esprito Santo poderia ter direcionado esses recursos para diversas
outras polticas que no a de transparncia.

O Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo da Secretaria de Estado de

Planejamento e Desenvolvimento Regional, Roberto Meizi Agune, destaca que a Receita
Corrente ajuda, porque se voc tem mais receita h um excedente para investir em outras
polticas. Como se percebe, na viso de Agune, a Receita Corrente ajuda, mas no fator
determinante, visto que ao destacar que sobra para investir em outras polticas ele no destaca
especificamente a poltica de transparncia.

Para os demais entrevistados, a Receita Corrente no fator determinante, e destacam que

fatores como influncia da legislao, dvida, vontade poltica, burocracia especializada etc.
so mais importantes do que a Receita Corrente.

No que se refere ao dficit, supervit e dvida, as entrevistas revelam que a maioria dos
entrevistados entende que dficit e dvida so fatores determinantes da transparncia.
Supervit, por sua vez, no foi citado nenhuma vez como determinante da transparncia fiscal
nos estados subnacionais.

O mais forte defensor da hiptese de que dficit e dvida so determinantes da transparncia

o Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo da Secretaria de Estado de
Planejamento e Desenvolvimento Regional, Roberto Meizi Agune, que relata:

Por que que a gente tem todas essas informaes organizadas desse jeito hoje? Porque em 1995, quando
assumiu Mario Covas, [o estado de] So Paulo tinha um dficit oramentrio na casa de 25%. Foi obrigado a
fazer o chamado choque de gesto. Pra voc promover um ajuste fiscal voc precisa ter controle. [Esse] era
o grande desespero no comeo da gesto em 1995. Qual a minha receita hoje? Qual a minha programao de
gastos hoje, amanh, nesta semana? Quantos contratos eu tenho? Qual o custo de cada coisa? Quanto que eu
estou pagando por um metro quadrado de limpeza? Ou seja; informaes gerenciais. No se tinha isso
(46min04seg).

Esse ponto de vista reforado pelo Secretrio-Chefe da Controladoria Geral do Estado da

Paraba, Luzemar da Costa Martins. Para ele, tanto o dficit quanto a dvida so
determinantes da transparncia e relata uma experincia com a dvida com organismos
internacionais.
160

Isso verdadeiro e na prpria experincia do governo do estado a gente vai encontrar isso de forma bastante
clara. Se ns imaginarmos o PNAF, que foi um programa do BIRD para administrao das administraes
fazendrias, e o acompanhamento desse projeto, a aplicao dos recursos exigia a criao de uma matriz de
indicadores e, logicamente, a contabilizao dos indicadores, a divulgao desses indicadores. Isso trouxe,
sem dvida, uma melhoria na gesto fazendria no estado da Paraba a partir da gesto desse processo. A
coisa nasceu pensando no recurso que estava sendo aplicado, mas depois se verificou que aqueles
indicadores, aquelas informaes eram teis se ns imaginssemos tambm outros recursos, e no apenas os
recursos do emprstimo. Isso foi importante na modernizao fazendria do estado que ocorreu de 1995 pra
c, a partir do programa PNAF (43min58seg).

Ainda no que se refere dvida, o Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo da

Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento Regional, Roberto Meizi Agune
destaca que

Sim. Claro. Porque todos eles querem controle. Nenhuma instituio internacional aceita [emprestar] se no
tiver um sistema de controle razovel. Eu tenho que colocar a minha contrapartida l. Eu tenho que
demonstrar a eficincia dessa contrapartida. E o melhor: toda a execuo da obra [financiada] tem que ser
monitorada. Na rea de investimentos, o uso maior de operaes de crdito e PPPs, te obriga a ter, cada vez
mais, um sistema eficiente de acompanhamento, controles etc. (56min10seg) .

A Diretora Central de Planejamento, Programao e Normas da Secretaria de Estado de

Planejamento e Gesto, Senhora Tnia Mara Gomes Domingos, tambm destaca que esses
organismos influenciam o controle das operaes, incentivam a criao de metodologias para
acompanhamento (28min), evidenciando que, mesmo indiretamente, esses organismos
contribuem para a melhoria da transparncia.

Os Conselheiros dos Tribunais de Contas da Paraba, Esprito Santo e So Paulo foram

unnimes em responder que a transparncia no influenciada por exigncias de organismos
internacionais. Para eles, a lei quem define, historicamente, o contedo. Esses argumentos,
contrrios aos dos rgos de planejamento, pode indicar a pouca habilidade dos tribunais de
verem alm do que a lei exige. Alm disso, o fato de receberem um relatrio j elaborado
pelo estado para elaborao de voto e parecer prvio, limita a anlise mais ampla das
informaes. Essa assertiva se confirma em todas as respostas dos conselheiros quando eles
afirmam que a qualidade dos relatrios que recebem do estado boa ou muito boa.

Confirmando o que Alt, et al. (2006) encontraram nos estados americanos, o dficit e dvida
foram destacadas como determinantes da transparncia oramentria nos estados brasileiros,
No entanto, contrrio aos achados desses autores, a receita corrente e supervit no foram
destacadas como determinantes da transparncia pelos entrevistados.
 161

No entanto, ao contrrio do que apontam os autores e, talvez, devido baixa utilizao das
informaes oramentrias pelos cidados, conforme destacado nas entrevistas, os polticos
demonstram interesse em melhorar a qualidade da informao em situaes financeiras boas.
Como a sociedade acaba usando pouco as informaes oramentrias, provvel que nas
situaes onde as condies sejam favorveis financeiramente os estmulos sejam melhores
sentidos pela populao na prestao do servio pblico do que na transparncia dos
relatrios oramentrios.

No entanto, em situaes financeiras menos favorveis, como dficit e alto endividamento, os

governantes se sentem estimulados a melhorarem a qualidade dos relatrios, seja para se
justificarem perante o poder central e seus rgos de controle, seja para justificar, por meio
da responsabilidade fiscal, demandas sociais no atendidas.

Quanto aos organismos internacionais, confirmam-se os achados de Grigorescu (2003), ou

seja, a dvida com organismos internacionais pode at no ter impacto direto nos relatrios,
mas como gera melhoria nos controles, isso acaba se refletindo nos relatrios.

4.8.9 Fatores polticos

Nesse item buscava-se identificar se fatores polticos como: competio poltica, partidos
polticos e competio do governador influenciavam, de alguma forma, a transparncia do
ciclo oramentrio. Alm do fato de esses fatores polticos no terem sido citados
espontaneamente pelos entrevistados, quando estimulados a responderem, os entrevistados
foram unanimes em responder que no.

Conforme destaca o Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, Dimas

Eduardo Ramalho, no h diferena entre partidos polticos.

No. Zero. Quando eu entrei na poltica, eu que participei da redemocratizao, tive a iluso de que setores
mais a esquerda seriam mais transparentes. Mas isso no real. A vida me ensinou que no real.
Independe se um partido mais conservador ou mais a esquerda, at porque a experincia me ensinou,
tambm, que eles se confundem no poder. Pela base que eles criam para aprovar as leis, pela forma de
administrar. Comea a ser uma geleia geral e as coligaes no Brasil tem mostrado que isso (20min30seg).

A Diretora Central de Planejamento, Programao e Normas da Secretaria de Estado de

Planejamento e Gesto, Senhora Tnia Mara Gomes Domingos destaca que uma vez
162

institucionalizada transparncia, a mudana do governador e do partido poltico pode estancar

o processo por um tempo, visto que o novo governante buscar levantar sua bandeira. Com
isso, poder querer mudar sistemas e processos, que ao final geraro o mesmo resultado j
construdo, mas sobre outra roupagem. Para ela, a influncia, como j destacado
anteriormente, determinada pela caracterstica especfica de um governante, mas no de
partidos polticos ou da competio poltica.

As respostas anteriores apontam peculiaridades do contexto brasileiro, o qual tem,

historicamente, sido caracterizado pela no coerncia poltica nas coligaes para os
diferentes nveis de governo, ou seja, as coligaes partidrias em eleies municipais e
estaduais no obedecem lgica federal. Partidos aliados em mbito local podem ser rivais
na esfera federal e criar constrangimentos durante a disputa poltica (Krause, Dantas, &
Miguel, 2010). Por fim, destaca-se, tambm que as coalizes governamentais predominantes
no Brasil recente, ocorrem por meio de incentivos como a concesso de pastas ministeriais e
secretarias e cargos comissionados. Alis, historicamente, a formao de coalizes
governamentais no Brasil, nos trs nveis de governo, tem na distribuio de cargos o
principal instrumento de sustentao.

Diante desses argumentos, torna-se mais fcil compreender porque no contexto brasileiro os
partidos polticos, a competio poltica e a competio do governador no seguiram os
resultados encontrados na literatura internacional.

4.8.10 Influncia das instituies de controle

Essa pergunta foi feita apenas aos rgos de planejamento ou controle interno, visto que so
eles que elaboram os relatrios oramentrios nas fases de planejamento, execuo e controle
interno. Alm disso, os rgos de controle externo (Tribunais de Contas) no teriam como
influenciar a qualidade dos pareceres prvios, uma vez que esse um relatrio elaborado pelo
prprio tribunal.

Sobre essa influncia, as respostas indicam que a maioria dos entrevistados corrobora a
afirmao de que as instituies de controle tem capacidade de influenciar a transparncia
dos relatrios oramentrios.
 163

Para a Diretora Central de Planejamento, Programao e Normas da Secretaria de Estado de

Planejamento e Gesto, Tnia Mara Gomes Domingos, o Tribunal de Contas do Estado
influncia sim a transparncia e destaca que por exigncia deles a gente tem que aumentar a
transparncia em alguns itens; s vezes tem que criar algum relatrio justamente para atender
ao Tribunal (39min05seg).

A viso de Domingos compartilhada pelo Secretrio-Chefe da Controladoria Geral do

Estado da Paraba, Luzemar da Costa Martins, que destaca que o Tribunal de Contas, que
em seus relatrios trazem uma srie de recomendaes que acabam influenciando a qualidade
dos relatrios (46min15seg).

O Coordenador da Assessoria de Inovao em Governo da Secretaria de Estado de

Planejamento e Desenvolvimento Regional, Roberto Meizi Agune concorda com Domingos,
mas destaca que apesar de o rgo de controle ajudar a ver os aspectos formais, o que ajuda a
qualidade da informao, ele acredita que os rgos de controle deveriam ir alm, e destaca
que alm da formalidade esses rgos deveriam avaliar, tambm, o mrito das polticas e dos
gastos. (1h16min)

J o Superintendente da Superintendncia Central de Promoo da Integridade Funcional e da

Transparncia Institucional da Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais, Fernando
Antnio Frana Sette Pinheiro no relata a importncia dos rgos de controle. No entanto,
destaca o papel dos rgos de controle interno: No, eu acho que eles assinam em baixo. O
rgo de controle (interno) s vai ter influncia na hora que o controlador tiver um mandato,
uma carreira, com regras para ser eleito, etc. (52min54seg).

Da questo levantada por Pinheiro pode se inferir que, em alguns casos do contexto
subnacional brasileiro, os Tribunais de Contas dos Estados, ao demorarem a se pronunciar e
no serem independentes politicamente acabam permitindo que velhas prticas no
republicanas se perpetuem na administrao pblica, com a apropriao do estado por grupos
polticos onde, muitas vezes, os prprios conselheiros se inserem. Nesses casos, conforme
apontam Zuccolotto & Teixeira (2014) a transparncia tem sua qualidade reduzida e, at
mesmo eliminada. Ainda de acordo com os autores, a independncia do legislativo tambm
164

fundamental. Nesse ponto, deve-se destacar que em muitos estados e, at mesmo na Unio,
vrios processos de contas no foram julgados pelo Poder Legislativo desde 2010.

4.8.11 Coordenao das aes

Uma determinante da transparncia nos estados subnacionais brasileiros, como j destacado,

a vontade poltica dos governantes de implantarem polticas pblicas voltadas para a
transparncia. Mesmo que essa vontade exista e que aes no sentido de melhorar a
transparncia ocorram, essas aes nem sempre so estruturadas e coordenadas, o que acaba
resultando em baixo impacto das aes ou das polticas.

Nesse sentido, as entrevistas revelam que onde a transparncia foi definida como uma poltica
de estado e, por isso, as aes ocorreram de forma coordenada, os resultados foram mais
expressivos.

No caso do estado do Esprito Santo, a implantao de uma poltica de transparncia implicou

na criao de uma Subsecretaria de Transparncia cuja atribuio era coordenar um processo
de abertura para alm das informaes oramentrias. Como era uma poltica de estado, essa
Subsecretaria passou a ter autonomia e autoridade legal para exigir informaes dos rgos
do governo e, alm disso, definir modelos de sites e contedo mnimo de informaes.

Nesse sentido, o Subsecretrio de Estado da Transparncia do estado do Esprito Santo,

Roglio Pegoretti Caetano Amorim destaca que a transparncia gerida por essa
Subsecretaria, mas o trabalho envolve a participao de todos no estado. Teve um decreto que
regulamentou a obrigao de atender as demandas da Subsecretaria de Transparncia e trouxe
obrigaes para cada secretaria (12min45seg).

Alm disso, a transparncia como poltica de estado permitiu, com j apresentado, a

estruturao das instncias de deciso de forma colegiada, o que legitima as escolhas e aes
implantadas e torna a poltica menos suscetvel a mudanas.

Essa situao fica ainda mais clara quanto tomamos o caso do estado de So Paulo. Mesmo
que existissem diversas iniciativas para melhorar a transparncia, cada secretaria de estado
 165

procedia de forma autnoma e no existia regulao para que a Corregedoria coordenasse o

processo de transparncia. Ela era apenas responsvel pela manuteno do Portal da
Transparncia.

O processo de avaliao pela ONG Contas Abertas desencadeou a elaborao de um decreto

para que se criasse um Comit Gestor do Portal, sendo que esse possuir autonomia para
exigir informaes, avaliar contedos e usos das mesmas. Observa-se, ento, que a partir da
criao do Comit Gestor da transparncia as aes passaram a ter nova coordenao, o que
possivelmente melhorar o fluxo e o padro informacional.

Essa determinante aponta que quando a transparncia no vista como uma poltica de estado
e no implantada levando-se em conta toda a estrutura burocrtica, os resultados so
desordenados e resultam em baixa transparncia e alto custo, uma vez que diversos esforos
so desprendidos sem uma coordenao central, gerando retrabalho, sobreposio e conflitos.
Assim, quando h vontade poltica do gestor e esse trata a transparncia como uma poltica
coordenada de estado, os efeitos so positivos. A elaborao de uma poltica estruturada traz
consigo aquilo de Savage (2006) descreveu como clareza de objetivos, os quais delinearo o
tipo de informao necessria e, consequentemente, a simplificao e comparabilidade.

4.8.12 Burocracia especializada

Outra varivel de interesse nesse trabalho referia-se a importncia de burocracias

especializadas para a melhoria da transparncia dos relatrios oramentrios. Mesmo que no
tenha havido unanimidade em destacar a burocracia como um fator determinante da
transparncia do ciclo oramentrio, a maior parte dos entrevistados considera que possuir
carreira de estados definidas, com plano de cargos e salrios permite atrair melhores
profissionais, o que resulta em melhores relatrios e maior transparncia. Alm disso,
burocracias especializadas funcionam como voto de veto.

A Diretora Central de Planejamento, Programao e Normas da Secretaria de Estado de

Planejamento e Gesto, Senhora Tnia Mara Gomes Domingos considera que uma burocracia
especializada, com carreira atraente de bem definida faz diferena (23min). A viso de
Domingos compartilhada pelo Superintendente da Superintendncia Central de Promoo
166

da Integridade Funcional e da Transparncia Institucional da Controladoria Geral do Estado

de Minas Gerais, Fernando Antnio Frana Sette Pinheiro, o qual considera que burocracia
especializada tambm (42min18seg) importante para melhorar a transparncia.

Secretrio-Chefe da Controladoria Geral do Estado da Paraba, Luzemar da Costa Martins

tambm considera a carreira importante e destaca que as pessoas da carreira que j se
aposentaram ainda permanecem no governo por uma relao pessoal com as pessoas da
secretaria. Nesse sentido, j foi solicitado ao estado o redesenho dos planos de carreira e a
elaborao de concurso para as essas reas. Martins vai alm ao destacar que apenas o
concurso no atrai os melhores talentos e, quando o fazem, por pouco tempo (31min25seg).

Nesse sentido, destaca a importncia da estruturao de carreiras para que se mantenham os

talentos no servio pblico estadual, uma vez que, como destaca Martins, os aprovados
acabam trocando o executivo estadual por outras carreiras mais atrativas financeiramente.

Alm de se constituir em um voto de veto, a burocracia especializada possui atributos e

conhecimentos tcnicos capazes de se converterem em melhorias de qualidade dos relatrios
oramentrios. Como j destacava Weber, a primazia do burocrata pelos aspectos tcnicos
poderia resultar em melhoria dos relatrios, mesmo se considerarmos que o burocrata
tambm faz poltica. Alm disso, a ausncia de burocracias especializadas acaba sendo
expressa em muitas das anlises dos contedos dos sites dos relatrios, que em muitos casos
no atendem sequer os contedos mnimos exigidos pela legislao nacional.

A burocracia especializada tambm destacada pelos Conselheiros entrevistados. Apesar de

no atriburem a ela toda a responsabilidade reconhecem que profissionais mais qualificados
so capazes de desenvolver sistemas mais eficientes e relatrios que subsidiem os Pareceres
Prvios com maior qualidade. Alm disso, o processo de auditoria necessita de profissionais
com capacidades amplas para que possam identificar e relatar de forma correta as contas.

De forma geral, o que se constatou nas entrevistas que tanto fatores externos como fatores
internos se apresentaram como determinantes da transparncia nos estados subnacionais
brasileiros. Alm de diversas variveis que ainda no haviam sido destacadas pela literatura,
essa pesquisa confirmou, tendo como objeto de anlise os estados subnacionais brasileiros,
 167

algumas determinantes j identificadas na literatura, mas refutou diversas delas tambm.

Buscando sintetizar os fatores determinantes da transparncia no ciclo oramentrio
brasileiro, o Quadro 8 apresenta os fatores analisados e os encontrados nessa pesquisa.

Fatores Determinante
Fatores Fiscais
Receita Corrente No
Supervit No
Dficit Sim
Dvida (nacional e internacional) Sim
Fatores Polticos
Competio do governador No
Partido poltico No
Outros fatores
Organizaes avaliadoras e de rating Sim
Crises (institucionais e financeiras) Sim
Vontade poltica e inovao Sim
Enforcement de legislaes nacionais Sim
Presso de grupos sociais No
Presso da imprensa Sim
Influncia do governador No
Decises colegiadas Sim
Influncia das instituies de controle Sim
Coordenao de aes Sim
Burocracia especializada Sim
Quadro 8: Fatores determinantes da transparncia do ciclo oramentrio estendido nos estados
subnacionais brasileiros.

Retomando o pensamento de Savage (2006) de que a transparncia pode variar em funo do

ambiente institucional, da organizao ou entidade que est sendo monitorada, da clareza dos
objetivos, os quais delinearo o tipo de informao necessria, da capacidade administrativa
do ator em prover as informaes requeridas, do nmero de estados supranacionais ou atores
extraestatais envolvidos e da finalidade dos dados (se para avaliar efetividade ou
conformidade); de Alt et al. (2006), de que fatores internos e externos importam,
especialmente condies fiscais e fatores polticos, discute-se, a seguir, luz da teoria
subjacente, os achados deste trabalho.

Uma constatao que nenhum dos estados subnacionais brasileiros atendeu integralmente as
recomendaes dos organismos internacionais. Mesmo que na dimenso visibilidade boa
parte os estados apresentem um bom nvel de transparncia, quando se trata da dimenso
capacidade de inferncia muitos deixam a desejar. Por exemplo, apenas o estado o Esprito
Santo apurou metas fsicas de aes do oramento encerrado a mais de doze meses.
168

Alm disso, quando se trata de informaes sobre pressupostos macroeconmicos

considerados na projeo das receitas, apenas trs estados os apresentaram, sendo que o
mesmo ocorreu com relao avaliao da sustentabilidade das polticas atuais do governo.
Quando se trata de descrever a composio da dvida dos entes subnacionais, apenas oito
estados o fizeram. Quando se trata de descrever as estratgias para financiar o dficit dos
entes, apenas dois estados o fizeram.

Essa situao demonstra que, apesar de alguns avanos, parece existir uma grande
preocupao dos entes em criar suas homepages e atender a legislao em vigor, mas essa
mesma preocupao no se evidencia quando se trata do contedo dos relatrios
oramentrios. Na maioria dos estados esses relatrios tratam apenas das informaes
obrigatrias por lei (LRF e Manuais da STN), sendo que em alguns casos nem isso se
verifica. Alm disso, os relatrios apresentam, com frequncia, tabelas e quadros resumos
com linguagem excessivamente tcnica, com pouca descrio analtica dos dados e sem o
detalhamento da metodologia de clculo.

Outra questo que merece destaque que os entrevistados consideram que a populao tem
pouca capacidade de compreender as informaes oramentrias divulgadas, mas nenhum
estado divulga relatrios simplificados para facilitar a compreenso por parte do cidado
comum. Se de um lado a populao tem pouca capacidade de compreender os relatrios, do
outro lado os governos parecem no estarem muito interessados em se fazerem entender.

Quando se trata do Parecer Prvio dos Tribunais de Contas dos estados, quase 50% desses
tribunais no divulgaram o parecer prvio das contas do governador mesmo depois de
decorrido mais de um ano do fechamento do exerccio de 2012. Os que o fazem, atendem, em
mdia, 75% dos itens recomendados pelas organizaes internacionais. Isso demonstra, ainda
que avanos tenham ocorrido, a distncia entre os rgos de controle e a populao, fato esse
relatado pelos prprios conselheiros durante as entrevistas.

Mesmo que alguns Tribunais de Contas tenham avanado na aproximao com a sociedade, a
morosidade na avaliao das contas torna a responsabilizao tardia e a informao
intempestiva para o cidado. Isso faz com que os cidados acabem fazendo pouco uso dessas
informaes para exercer a accountability eleitoral. No que se refere responsabilizao
 169

proveniente do controle institucional durante o mandato, os pareceres dos Tribunais de

Contas servem apenas para subsidiar a aprovao ou rejeio das contas do governador pelo
Poder Legislativo. Como os pareceres so intempestivos e os julgamentos das contas
tambm, a importncia percebida dos Tribunais de Contas baixa e afasta o povo de uma
instituio democrtica que existe para que o povo soberano controle os governos.

Apesar de muitas crticas ao contedo das peas oramentrias, contedo esse que melhora a
capacidade de inferncia por parte do usurio da informao, avanos incrementais tem
ocorrido, tanto que se observou na Figura 7 que as distncias so significativas. Compreender
os fatores que determinavam a transparncia nos estados subnacionais era o objetivo central
desta tese e, nesse sentido, onze dos dezessete fatores apresentados no Quadro 8 se
mostraram determinantes da transparncia no contexto subnacional brasileiro.
170

CONSIDERAES FINAIS

Partindo da premissa que a descentralizao importante para o estabelecimento das

sociedades democrticas e que nessas sociedades a transparncia condio sine qua non
para consolidao dessas democracias, esse trabalho avaliou o nvel de transparncia
oramentria dos estados brasileiros com o objetivo de identificar os fatores determinantes
dessa transparncia. Nosso objetivo principal era identificar as determinantes da
transparncia nos estados subnacionais brasileiros, dado que processam suas informaes
oramentrias sob o mesmo arcabouo legal estabelecido pelo governo central, mas, no
entanto, possuem nveis de transparncia distintos entre si, conforme apontam levantamentos
realizados por essa pesquisa, pela ONG Contas Abertas e pelo INESC.

Antes de apurar as determinantes da transparncia, elaboramos, com base nas recomendaes

dos organismos internacionais, um mapa perceptual da transparncia nos estados brasileiros.
Esse mapa, alm de contemplar as informaes exigidas pela legislao nacional, considera
outras caractersticas de natureza qualitativa que devem estar presentes nos relatrios
oramentrios com a finalidade de melhorar as inferncias a partir das informaes
divulgadas.

Esses mapas revelaram que existe uma grande diferena entre os estados no que se refere ao
volume de informaes divulgadas. Ao passo que alguns estados subnacionais inovam em
prover maior volume de informaes e com melhor detalhamento, outros apenas cumprem as
determinaes legais e, na pior das situaes, muitos estados sequer cumprem as
recomendaes legais.

Diante dessa situao, partimos da hiptese de que a transparncia nos estados brasileiros
influenciada por fatores internos (fatores fiscais, inovao gerencial e burocracia
especializada) e por fatores externos (presso de organismos internacionais). Outra hiptese
considerada nesse trabalho a de que a transparncia oramentria no influenciada por
fatores polticos (partidos polticos e competio poltica).

Referente aos fatores internos, os fatores fiscais (dvida e dficit), inovao do gestor e
burocracia especializada foram relatados pelos entrevistados como fator determinante da
transparncia. Quanto aos fatores externos confirmamos a hiptese de que a presso de
 171

organismos internacionais fator determinante, mesmo que essa presso ocorra de forma
indireta, ou seja, pela cobrana de melhorias nos mecanismos de controle. Quanto aos fatores
polticos (partidos polticos e competio poltica), foi confirmada a hiptese de que eles no
so dete4rminantes para o nvel de transparncia dos entes subnacionais brasileiros em
funo de uma falta de identidade ideolgica dos partidos e da no coerncia poltica das
coligaes no contexto nacional e subnacional.

Alm disso, tnhamos o objetivo de identificar, por meio das entrevistas com os gestores
pblicos e conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados, outras variveis determinantes
da transparncia. As variveis identificadas por meio de entrevistas foram: divulgao de
avaliaes por organizaes avaliadoras e de rating; existncia de crises institucionais e/ou
financeiras; presso da imprensa; estrutura institucional que contemple as diversidades e
permitam que as decises sejam tomadas de forma colegiada (decises colegiadas);
influncia das instituies de controle e coordenao de aes para implantao de polticas
de transparncia.

Outra determinante que ainda no havia sido contemplada na literatura a fora das
legislaes nacionais sobe transparncia. Dado que essa tese se debruou especificamente
sobre os entes subnacionais, era importante compreender como os entes da federao viam a
fora da legislao sobre o volume de informaes oramentrias divulgadas atualmente.
Essa foi a principal determinante destacada pelos entrevistados, os quais afirmam que as
divulgaes so fortemente influenciadas pelo enforcement legal.

Essa constatao evidencia um forte rano patrimonialista dos governos subnacionais

brasileiros (Pinho 1988). Evidencia, tambm, que em estruturas federativas, onde o poder
central mantm controle sobre os entes federados, a transparncia pode apresentar ganhos
toda vez que o ente central, seja para controlar o ente subnacional, para atender a demandas
democrticas ou responder as presses de organismos internacionais, decide regular o volume
e a qualidade da informao divulgada.

Como dissemos anteriormente, as variveis fiscais (dvida e dficit) foram relatadas como
determinantes, evidenciando a importncia da regulao em federaes descentralizadas.
Provavelmente, essas variveis no teriam sido apresentadas caso no existisse a LRF e suas
172

imposies de limites de gastos e de endividamento. Esse limite levou os estados

subnacionais a terem de se ajustar e, para isso, foi necessria a melhoria dos controles
internos e, dado que as informaes seriam auditadas pelos rgos de controle e verificada
pela STN, a melhoria da transparncia. Isso tanto verdade que as determinantes receita
corrente e supervit no foram destacadas pelos entrevistados, uma vez que no existe
limitaes legais para as mesmas.

Do outro lado da moeda, dado que o ente central cobra melhor qualidade informacional do
ente subnacional, ele se v obrigado a melhorar, tambm, a qualidade das suas informaes, o
que tem levado o Brasil a ocupar posies de destaque em rankings internacionais de
transparncia, conforme se verifica no Open Budget Survey 2012 divulgado pelo
International Budget Partnership, no qual o Brasil ocupa a 12 posio em um ranking de
100 pases.

No que se refere aos fatores polticos, a confirmao da hiptese de que eles no importam
revela as peculiaridades do contexto brasileiro, o qual tem, historicamente, sido caracterizado
pela no coerncia poltica nas coligaes para os diferentes nveis de governo, ou seja, as
coligaes partidrias em eleies municipais e estaduais no obedecem lgica federal.
Partidos aliados em mbito local podem ser rivais na esfera federal e criar constrangimentos
durante a disputa poltica (Krause et al., 2010). Por fim, destaca-se, tambm que as coalizes
governamentais predominantes no Brasil recente, ocorrem por meio de incentivos como a
concesso de pastas ministeriais e secretarias e cargos comissionados. Alis, historicamente,
a formao de coalizes governamentais no Brasil, nos trs nveis de governo, tem na
distribuio de cargos o principal instrumento de sustentao.

Os resultados indicam, ainda, que os entrevistados consideraram que a divulgao de

avaliaes por entidades avaliadoras e de rating fator determinante da transparncia, uma
vez que os rankings divulgados por essas entidades estimula uma competio entre os entes e
acaba melhorando os mecanismos on-line de comunicao. Se por um lado melhora os
mecanismos on-line, por outro acaba no tendo forte efeito no contedo dos relatrios
oramentrios, uma vez que a metodologia de avaliao utilizada no contempla o contedo
dos relatrios oramentrios. Alm disso, o indicador elaborado pela ONG contas abertas
abrange diferentes perspectivas da transparncia, dificultando interpretaes e generalizaes.
 173

O lado negativo da divulgao do ndice de transparncia da ONG Contas Abertas que ele
acaba induzindo os entes subnacionais a desenvolverem mecanismos que lhes permitam
melhorar dentro dos critrios de avaliao do indicador, mas, em geral, no desenvolvem uma
poltica de estado para a transparncia.

No entanto, ao promover algum grau de competio entre os estados para que eles melhorem
sua posio no ranking o ndice de transparncia da ONG Contas Abertas tambm tem um
efeito positivo na consolidao da democracia em estruturas descentralizadas. Ao promover a
competio entre os entes o ndice permite que alm de serem vistos os estados possam ver, e
isso o que Heald (2006) denominou de transparncia para dentro e para fora. Essa
divulgao de mais informaes permite tambm que o povo soberano tenha melhores
condies de observar a conduta dos gestores, aumentando o controle sobre seus atos e,
consequentemente, a consolidao democrtica. Permite, ainda, que o poltico possa controlar
melhor as aes dos burocratas. Essas duas ltimas direes denotam o que Heald (2006)
denominou de transparncia para cima e para baixo.

A melhoria dos fluxos informacionais em diversas direes aumenta a possibilidade de que

mais observadores estejam observando e cria a mquina Panptica de Bentham (2008), uma
vez que, apesar de no verem quem os observa, os governantes sabem que pode haver algum
observando, dando-se, desta forma, o poder a quem de direito, o povo soberano.

Um observador importante nesse processo a imprensa, que conforme destacado pelos

entrevistados possui grande capacidade de presso para o cumprimento da lei e,
consequentemente, para a divulgao de informaes. Esse destaque da imprensa como
determinante da democracia no contexto subnacional evidencia que, mesmo com todos os
problemas de concentrao do mercado miditico brasileiro, especialmente em nvel regional,
a imprensa tem feito seu papel, ainda que parcialmente, de instituio garantidora da
integridade democrtica.

O papel da imprensa acaba se fortalecendo ainda mais diante das crises institucionais.
Conforme apontado pelos entrevistados, a existncia de crises , tambm, fator determinante
da transparncia. Como as crises institucionais, sempre que evidenciadas pela imprensa,
174

acabam deslegitimando instituies democrticas como os Tribunais de Contas (isso foi

evidenciado nas entrevistas realizadas com os conselheiros do TCE-ES e do TCE-SP), essas
instituies precisam recuperar essa credibilidade e, para isso, acabam adotando prticas para
aproximao de um rgo historicamente insulado com a populao.

claro que quando esto sob denncias de corrupo ou outras ilegalidades os Tribunais de
Contas perdem legitimidade, mas mesmo sob essa situao eles possuem capacidade de
determinar melhorias nos relatrios contbeis, visto possuram prerrogativas legais para essa
exigncia. Se por um lado os Tribunais de Contas ainda guardam resqucios do estado no
republicano, dado que ainda so insulados e dialogam pouco com a populao, por outro,
exercem influncia positiva sobre a melhoria da qualidade das informaes oramentrias e
para a consolidao democrtica, conforme identificado nessa pesquisa.

Como se verificou, o pouco reconhecimento da sociedade sobre a importncia de instituies

democrticas como os Tribunais de Contas levou os mesmos a se repensarem e programarem
mudanas como a composio de plenrios, que passaram a incluir um auditor de carreira e
um representante do Ministrio Pblico. Alm disso, tramitam no Congresso Nacional trs
projetos de lei para mudar a forma de nomeao dos conselheiros, definir mandatos e formas
de responsabilizao.

Como se observa, os conflitos constantes, inerentes democracia, possuem efeitos nas

prprias instituies democrticas e isso resulta na constante reinveno dos mecanismos
garantidores da democracia.

Essa reinveno constante dos desenhos institucionais da democracia exige que, cada vez
mais, se contemplem canais de acesso para as diversas clivagens sociais e econmicas nos
processos de deciso. Assim, no de se estranhar que os estados onde a definio da poltica
e dos contedos informacionais foi definida de forma colegiada e a demanda das diferentes
clivagens sociais canalizada via Conselhos de Transparncia obtiveram melhores resultados
nos indicadores de transparncia, sejam os elaborados externamente quanto o mapa elaborado
nessa tese.
 175

Como se observa diversos so os fatores determinantes da transparncia nos estados

subnacionais; transparncia essa que vem aumentando desde a redemocratizao no Brasil.
certo que muito ainda precisa ser feito, mas a exigncia por transparncia vindas do poder
central, das instituies de controle, da imprensa e da prpria populao tem levado a um
incremento no volume e na qualidade da informao divulgada. Se a corrupo hoje visvel
e constantemente denunciada, ela no decorre da ausncia de informao, mas sim da sua
existncia. Se os relatrios precisam melhorar a linguagem para atender a populao menos
esclarecida, revelam no s a burocracia ensimesmada produzindo informao para si
mesma, mas a ausncia de polticas de educao que contemplem a formao cidad e a
necessidade de se desenvolver relatrios simplificados e compreensveis.

Por fim, se no podemos dizer que a transparncia tem produzido os efeitos que gostaramos
para a consolidao democrtica no Brasil, seus efeitos incrementais parecem contribuir para
a consolidao da democracia brasileira. Talvez precisemos avanar no s no contexto da
transparncia, mas, sobretudo, nos mecanismos de accountability existentes atualmente.
Como democracia conflito e esses mudam regularmente, caso as instituies no se
redefinam, corremos o risco de chegarmos a um nvel elevado de transparncia sem que ela
seja percebida como importante, uma vez que no ciclo da accountability ser cumprida a fase
da informao, mas a fase de justificao e punio no se completar, gerando a sensao de
impunidade e o descrdito da poltica.

Nesse sentido, recomendamos que novas pesquisas investiguem a relao entre a

transparncia do contexto subnacional e a responsabilizao dos gestores, ou seja, ser que
onde existe maior transparncia h tambm maior responsabilizao (poltica, administrativa
e/ou criminal). Recomendamos, tambm, que esse estudo seja replicado de forma
longitudinal para que se verifique quando as mudanas ocorrem, como ocorrem e por que
ocorrem. Adicionalmente, sugere-se investigar, de acordo com as diversas classificaes
propostas nessa tese, a transparncia do poder legislativo, do poder judicirio, das
universidades pblicas brasileiras, bem como de outras entidades promotoras ou garantidoras
da democracia no Brasil. Alm disso, importante destacar que pesquisas que contemplem a
transparncia de processos e no apenas de eventos sejam realizadas, visto que permitiro
compreender como as decises so tomadas e no apenas as que foram tomadas.
176

certo que muito ainda precisa ser feito para que possamos ter a to sonhada igualdade
democrtica, mas isso depende, como diria Maquiavel, da virt de todos ns e no da fortuna
de que um dia teremos um iluminado capaz de garanti-la. Mos obra!
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 189

APENDICES
APNDICE A - Guia para elaborao dos mapas de transparncia nos estados brasileiros por
fase do oramento e por dimenso.
FASES DE ELABORAO E APROVAO
Declaraes Pr-Oramentrias
Dimenso Visibilidade
O Portal da Transparncia possibilita o acesso ao Plano Plurianual (PPA)?
Existe registro no Portal da Transparncia de que o governo (Executivo) realiza audincias pblicas para escutar
a populao durante a elaborao do PPA?
O Portal da Transparncia possibilita acesso s emendas do PPA?
O PPA est disponvel para download em formatos distintos de PDF?
O Portal da transparncia possibilita o acesso Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)?
Existe registro no Portal da Transparncia de que o governo (Executivo) realiza audincias pblicas para escutar
a populao durante a elaborao da LDO?
O Portal da Transparncia possibilita acesso s emendas e alteraes efetuadas pelo legislativo na LDO?
A LDO est disponvel para download em formatos distintos de PDF?
Contedo dos documentos
O PPA apresenta as previses macroeconmicas para o mdio prazo?
O PPA detalha as despesas por programas?
O PPA apresenta os objetivos dos programas?
O PPA detalha a despesa por ao?
O PPA apresenta as metas (financeiras e/ou no financeiras) das aes?
O PPA apresenta os responsveis pelos programas?
Existem informaes e/ou identificao do pblico alvo/beneficirios dos programas no Plano Plurianual
(PPA)?
O PPA apresenta demonstrativo de avaliao do cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos no PPA
anterior?
A avaliao do PPA elaborado pelo Executivo apura as metas fsicas (produtos) das aes do oramento
encerrado h mais de dez meses e disponibiliza a informao na internet?
A LDO apresenta descrio das metas e prioridades da administrao pblica estadual?
A LDO apresenta as previses macroeconmicas para o mdio prazo?
A LDO apresenta indicao despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente?
A LDO apresenta as diretrizes e orientaes para a elaborao da LOA?
A LDO apresenta informaes sobre alteraes na legislao tributria?
A LDO apresenta informaes sobre a poltica de aplicao nas agncias financeiras oficiais de fomento?
A LDO apresenta informaes sobre o equilbrio entre receitas e despesas?
A LDO apresenta informaes sobre critrios e formas de limitao de empenho?
A LDO apresenta normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados financiados com recursos
dos oramentos?
A LDO apresenta o Anexo de Metas Fiscais para os exerccios subsequentes?
A LDO apresenta o Anexo de Metas Fiscais do exerccio encerrado?
A LDO apresenta o Anexo de Riscos Fiscais?
A LDO disponibiliza anexo especfico contendo demonstrativo da estimativa e das medidas de compensao da
renncia de receita (LRF, art. 4, 2, v).
190

Perguntas relacionadas Proposta Oramentria do Executivo

Dimenso visibilidade
O Executivo disponibiliza no Portal da Transparncia o texto do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) no
seu stio na internet?

Existe registro no stio do Executivo de que o governo (Executivo) realiza audincias pblicas para escutar a
populao durante a elaborao do PLOA?
Perguntas relacionadas ao Oramento Cidado
Dimenso visibilidade
O Portal da Transparncia disponibiliza Oramento Cidado ou resumo do oramento?
O Oramento Cidado est disponvel para download em formatos distintos de PDF?
Contedo do documento
No Oramento Cidado constam os objetivos do documento?
No Oramento Cidado consta a descrio do processo oramentrio?
No Oramento Cidado consta a cobertura institucional do oramento?
No Oramento Cidado constam as perspectivas econmicas?
No Oramento Cidado constam os objetivos das polticas governamentais?
No Oramento Cidado constam as contas do governo (receitas e despesas)?
No Oramento Cidado constam as perspectivas do oramento?
No Oramento Cidado constam as novas medidas que foram adotadas pelo governo?
No Oramento Cidado consta resumo dos principais servios prestados pelo governo e seus respectivos
valores?
FASES DE EXECUO E CONTROLE DO ORAMENTO
Perguntas relacionadas ao oramento aprovado
Dimenso visibilidade
O Executivo disponibiliza no site da Transparncia o texto da Lei Oramentria Anual (LOA) e seus anexos?
A LOA est disponvel para download em formatos distintos de PDF?
Contedo do Documento
A LOA apresenta o discurso e resumo do oramento pelo Responsvel pelo oramento e finanas pblicas das
Finanas?
A LOA apresenta as previses macroeconmicas de curto prazo?
A LOA apresenta a avaliao da sustentabilidade das polticas atuais?
A LOA apresenta as previses e explicaes das receitas por categoria econmica?
A LOA apresenta as previses e explicaes das receitas por origem?
A LOA apresenta a programao da despesa detalhada por rgo/UO?
A LOA apresenta a classificao da despesa por categoria econmica e por natureza?
A LOA apresenta a programao detalhada da despesa por funo?
A LOA apresenta as estratgias para o financiamento do dficit?
A LOA apresenta a composio da dvida?
A LOA apresenta uma viso geral da posio financeira?
A LOA apresenta listagem e breve comentrio sobre os principais gastos e receitas?
A LOA apresenta dados de desempenho no financeiros?
A LOA apresenta uma conciliao das diferenas entre a proposta do oramento e o oramento aprovado?
A LOA apresenta um resumo da situao geral da dvida do Estado?
 191

A LOA apresenta os impactos nos ativos e passivos financeiros do governo, passivos contingentes, etc.?
Relatrios de Acompanhamento da Execuo Oramentria (em tempo real)
Dimenso visibilidade
O Portal da Transparncia disponibiliza execuo da despesa oramentria acumulada no ano (LC 131/2009)?
O valor empenhado das despesas do Estado disponibilizado no Portal da Transparncia (LC 131/2009)?
A liquidao das despesas do Estado detalhado por unidade oramentria (ou rgo) disponibilizada no Portal
da Transparncia (LC 131/2009)?

O pagamento das despesas do Estado detalhado por unidade oramentria (ou rgo) disponibilizado no Portal
da Transparncia (LC 131/2009)?
O valor unitrio do objeto (elemento) da despesa disponibilizado no Portal da Transparncia (LC 131/2009)?
O Portal da Transparncia (LC 131/2009) disponibiliza receita oramentria acumulada no ano?
A execuo da receita do Estado por natureza (menor nvel de classificao) disponibilizada no Portal da
Transparncia (LC 131/2009)?

O Portal da Transparncia disponibiliza informaes detalhadas sobre a contratao de dvida por parte dos
entes Estados?
As informaes sobre a execuo oramentria esto disponveis para download em formato distinto de PDF?
Os dados so atualizados em tempo real nos ltimos sete dias?
Perguntas relacionadas ao relatrio semestral (ou relatrios intermedirios) (RREO e Relatrio de
Gesto Fiscal)
Dimenso visibilidade
O Executivo divulga no Portal da Transparncia os Relatrios Intermedirios (RREO e RGF) e seus anexos?
O executivo divulga ao pblico uma reviso semestral (intermediria) do oramento que fale das alteraes da
perspectiva econmica desde que o oramento foi adotado?
O executivo divulga ao pblico uma reviso semestral (intermediria) do oramento que inclui estimativas
atualizadas das despesas para o ano oramental em curso?
O executivo divulga ao pblico uma reviso semestral do oramento que inclui estimativas atualizadas das
receitas para o ano oramental em curso?
Os Relatrios Intermedirios esto disponveis para download em formato distinto de PDF?
Contedo dos documentos
No relatrio constam revises em pressupostos econmicos e seus impactos estimados no oramento?
No relatrio constam identificao e explicao abrangentes dos desvios de gasto e receita no oramento, e
estimativas?
No relatrio consta considerao de ajustes polticos?
No relatrio constam detalhes de decises polticas tomadas e desenvolvimentos polticos desde a apresentao
do oramento?
Perguntas sobre o relatrio anual
Dimenso visibilidade
O Executivo apresenta Relatrio anual no Portal da Transparncia?
O Relatrio Anual est disponvel para download em formato distinto de PDF?
Contedo do documento
O Relatrio apresenta resultados oramentrios gerais?
O Relatrio apresenta a posio geral dos ativos e passivos do governo (planilha de balano)?
O Relatrio apresenta os gastos por classificao funcional?
O Relatrio apresenta os gastos por categoria econmica?
192

O Relatrio apresenta listagem das receitas coletadas reais sob diferentes categorias?
O Relatrio apresenta um resumo dos gastos do governo por setor e por programa?
O Relatrio apresenta os desvios e as explicaes sobre os desvios entre as previses macroeconmicas e os
resultados reais?
O Relatrio apresenta uma narrativa sobre os pontos fortes e fracos do desempenho dos ministrios/agncias?
Relatrios de auditoria
Dimenso visibilidade
O Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas do respectivo ente est disponvel no site da transparncia ou
existe link para o mesmo no site?[1]

O Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas do respectivo ente est disponvel no site do Tribunal e seu
acesso irrestrito
Contedo do documento
Os Relatrios de Auditoria anuais utilizados para subsidiar a elaborao do Parecer Prvio so divulgados ao
pblico e incluem um resumo executivo?
O Parecer Prvio anual divulgado ao pblico inclui um resumo executivo?
Existem, no Parecer Prvio, comentrios sobre a exatido e autenticidade dos relatrios financeiros do governo?
O Parecer Prvio apresenta comentrios sobre a adequao do sistema de controle do governo para a gesto das
finanas pblicas?
possvel identificar, no Parecer Prvio, casos em que o governo violou o oramento e outras leis relacionadas
s finanas pblicas?

O Parecer Prvio apresenta, de forma explicita, parecer dos TC (qualificado, desqualificado, absteno, etc.)
sobre as contas auditadas?
O Parecer Prvio lista as recomendaes para resolver problemas identificados pelas auditorias que subsidiaram
a elaborao do Parecer Prvio?
Existe algum relatrio, no Parecer Prvio, que evidencia o monitoramento do cumprimento de recomendaes
de auditorias realizadas nos anos anteriores para subsidiaram a elaborao do Parecer Prvio do exerccio em
anlise?
[1]
Caso no esteja disponvel a pesquisa ser realizada no site do respectivo tribunal responsvel pela avaliao
das contas, e caso no esteja disponvel ser atribudo zero a todos os itens.
 193

APNDICE B Roteiro para realizao das entrevistas com servidores da rea de

planejamento e controle.
Estrutura de Entrevista com Gestor - Planejamento
Questes direcionadoras da entrevista

1 Voc considera que o nvel de transparncia do ciclo oramentrio em seu estado melhor, igual ou pior
do que o restante dos estados?

2 As decises sobre o que divulgar no site da transparncia so colegiadas ou apenas um rgo decide sobre
o que divulgar?

3 O site (portal) da transparncia gerenciado por uma equipe com carreira de estado ou por equipe
terceirizada?
4 O governador influncia (participa) das escolhas sobre o que divulgar?
5 Existe legislao estadual sobre divulgao de informao em stios?
6 A sociedade civil pressiona, de alguma forma, as escolhas sobre o que divulgar?
7 A elaborao do mesmo tem participao da sociedade?

8 Quem decide o contedo dos relatrios oramentrios? A deciso coletiva ou apenas um rgo
encarregado da deciso?
9 Quem elabora os relatrios uma burocracia prpria ou h equipes terceirizadas?

10 Voc considera que a existncia de burocracia especializada (carreira de gesto e tecnologias, contador,
etc.) melhora a qualidade das informaes divulgadas nos relatrios oramentrios?
11 Voc considera que o volume de arrecadao influncia de alguma forma a qualidade dos relatrios?

12 Voc considera que resultados de exerccios anteriores (dficit ou supervit) influenciam as escolhas por
maior qualidade dos relatrios?

13 Voc considera que o nvel de dvida do estado influncia a escolha por maior detalhamento das
informaes no PPA?

14 Voc considera que dvidas com organismos internacionais gera presso por melhor qualidade dos
relatrios oramentrios?
15 Voc considera que a presso de grupos sociais influncia a qualidade dos relatrios?

16 De acordo com sua experincia essa qualidade pode variar em funo de caractersticas especficas do
governante?

17 As escolhas do volume e qualidade de divulgao so influenciadas mais fortemente pela legislao

nacional do que por outras regras?
18 O que voc diria sobre a presso dos rgos de controle na qualidade dos relatrios?
19 Partidos Polticos exercem influncia?
20 Alguma considerao adicional?

Estrutura de Entrevista com Gestor - Planejamento

Questes direcionadoras da entrevista

1 Voc considera que o nvel de transparncia do ciclo oramentrio em seu estado melhor, igual ou pior
do que o restante dos estados?

2 As decises sobre o que divulgar no site da transparncia so colegiadas ou apenas um rgo decide sobre
o que divulgar?

3 Voc considera que o nvel de transparncia do TCE suficiente para atender as necessidades
informacionais da populao?
4 Existe previso legal no regimento interno ou na lei orgnica sobre a divulgao?
194

5 Qual a sua opinio sobre o parecer de auditoria divulgado pelo tribunal de contas?

6 Voc considera que o contedo do mesmo suficiente para esclarecer a sociedade civil sobre as contas do
estado?
7 Voc considera que o volume de arrecadao influncia de alguma forma a qualidade dos relatrios?

8 Voc considera que resultados de exerccios anteriores (dficit ou supervit) influenciam as escolhas por
maior qualidade dos relatrios?

9 Voc considera que o nvel de dvida do estado influncia a escolha por maior detalhamento das
informaes no PPA?
10 Voc considera que a presso de grupos sociais influncia a qualidade dos relatrios?

11 De acordo com sua experincia essa qualidade pode variar em funo de caractersticas especficas do
governante?

12 As escolhas do volume e qualidade de divulgao so influenciadas mais fortemente pela legislao

nacional do que por outras regras?
13 Partidos polticos tem influncia?
14 Alguma considerao adicional?
 195

APNDICE C Roteiro para elaborao do mapa perceptual de transparncia dos estados brasileiros.
1 - sim e 0 (zero) - no Estados
A A A A B C D E G M M M M P P P P P R R R R R S S S T
FASES DE ELABORAO E APROVAO C L P M A E F S O A T S G A B R E I J N S O R C P E O
Declaraes Pr-Oramentrias
Dimenso Visibilidade
O Portal da Transparncia possibilita o acesso ao Plano Plurianual
1
(PPA)? 0 0 1 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0
Existe registro no Portal da Transparncia de que o governo
2 (Executivo) realiza audincias pblicas para escutar a populao
durante a elaborao do PPA? 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1 0 1
3 O Portal da Transparncia possibilita acesso s emendas do PPA? 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
O PPA est disponvel para download em formatos distintos de
4
PDF? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0
O Portal da transparncia possibilita o acesso Lei de Diretrizes
5
Oramentrias (LDO)? 0 0 1 1 0 1 1 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 0 0
Existe registro no Portal da Transparncia de que o governo
6 (Executivo) realiza audincias pblicas para escutar a populao
durante a elaborao da LDO? 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0
O Portal da Transparncia possibilita acesso s emendas e
7
alteraes efetuadas pelo legislativo na LDO? 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0
A LDO est disponvel para download em formatos distintos de
8
PDF? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0
Contedo dos documentos
O PPA apresenta as previses macroeconmicas para o mdio
9
prazo? 1 1 0 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 0 0
10 O PPA detalha as despesas por programas? 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1
11 O PPA apresenta os objetivos dos programas? 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1
12 O PPA detalha a despesa por ao? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1
O PPA apresenta as metas (financeiras e/ou no financeiras) das
13
aes? 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1
14 O PPA apresenta os responsveis pelos programas? 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 0 1 0 1
Continua
196

Continuao
Existem informaes e/ou identificao do pblico
15
alvo/beneficirios dos programas no Plano Plurianual (PPA)? 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1
O PPA apresenta demonstrativo de avaliao do cumprimento dos
16
objetivos e metas estabelecidos no PPA anterior? 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
A avaliao do PPA elaborado pelo Executivo apura as metas
17 fsicas (produtos) das aes do oramento encerrado h mais de dez
meses e disponibiliza a informao na internet? 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
A LDO apresenta descrio das metas e prioridades da
18
administrao pblica estadual? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0
A LDO apresenta as previses macroeconmicas para o mdio
19
prazo? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0
A LDO apresenta indicao despesas de capital para o exerccio
20
financeiro subsequente? 0 0 0 0 0 0 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0
A LDO apresenta as diretrizes e orientaes para a elaborao da
21
LOA? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0
A LDO apresenta informaes sobre alteraes na legislao
22
tributria? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0
A LDO apresenta informaes sobre a poltica de aplicao nas
23
agncias financeiras oficiais de fomento? 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 0
A LDO apresenta informaes sobre o equilbrio entre receitas e
24
despesas? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0
A LDO apresenta informaes sobre critrios e formas de limitao
25
de empenho? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0
A LDO apresenta normas relativas ao controle de custos e
26
avaliao dos resultados financiados com recursos dos oramentos? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
A LDO apresenta o Anexo de Metas Fiscais para os exerccios
27
subsequentes? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0
A LDO apresenta o Anexo de Metas Fiscais do exerccio
28
encerrado? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0
29 A LDO apresenta o Anexo de Riscos Fiscais? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 1 1 0
A LDO disponibiliza anexo especfico contendo demonstrativo da
30 estimativa e das medidas de compensao da renncia de receita
(LRF, art. 4, 2, v). 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0
Continua
 197

Continuao
Perguntas relacionadas Proposta Oramentria do Executivo
Dimenso visibilidade 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 1 0 0 0 1 0 0
O Executivo disponibiliza no Portal da Transparncia o texto do
31
Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) no seu stio na internet? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Existe registro no stio do Executivo de que o governo (Executivo)
32 realiza audincias pblicas para escutar a populao durante a
elaborao do PLOA? 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 1 0 0 0 1 0 0
Perguntas relacionadas ao Oramento Cidado
Dimenso visibilidade
O Portal da Transparncia disponibiliza Oramento Cidado ou
33
resumo do oramento? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
O Oramento Cidado est disponvel para download em formatos
34
distintos de PDF? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Contedo do documento 0 0
35 No Oramento Cidado constam os objetivos do documento? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
No Oramento Cidado consta a descrio do processo
36
oramentrio? 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
No Oramento Cidado consta a cobertura institucional do
37
oramento? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
38 No Oramento Cidado constam as perspectivas econmicas? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
No Oramento Cidado constam os objetivos das polticas
39
governamentais? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
No Oramento Cidado constam as contas do governo (receitas e
40
despesas)? 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
41 No Oramento Cidado constam as perspectivas do oramento? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
No Oramento Cidado constam as novas medidas que foram
42
adotadas pelo governo? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
No Oramento Cidado consta resumo dos principais servios
43
prestados pelo governo e seus respectivos valores? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Continua
198

Continuao
FASES DE EXECUO E CONTROLE DO ORAMENTO
Perguntas relacionadas ao oramento aprovado
Dimenso visibilidade
O Executivo disponibiliza no site da Transparncia o texto da Lei
44
Oramentria Anual (LOA) e seus anexos? 0 0 1 1 0 1 1 1 0 1 0 0 0 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 0 0
A LOA est disponvel para download em formatos distintos de
45
PDF? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0
Contedo do Documento
A LOA apresenta o discurso e resumo do oramento pelo
46
Responsvel pelo oramento e finanas pblicas das Finanas? 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0
47 A LOA apresenta as previses macroeconmicas de curto prazo? 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0
A LOA apresenta a avaliao da sustentabilidade das polticas
48
atuais? 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0
A LOA apresenta as previses e explicaes das receitas por
49
categoria econmica? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0
A LOA apresenta as previses e explicaes das receitas por
50
origem? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0
A LOA apresenta a programao da despesa detalhada por
51
rgo/UO? 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0
A LOA apresenta a classificao da despesa por categoria
52
econmica e por natureza? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0
53 A LOA apresenta a programao detalhada da despesa por funo? 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0
54 A LOA apresenta as estratgias para o financiamento do dficit? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0
55 A LOA apresenta a composio da dvida? 0 0 0 0 1 0 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 0 0 1 0 0 0
56 A LOA apresenta uma viso geral da posio financeira? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0
A LOA apresenta listagem e breve comentrio sobre os principais
57
gastos e receitas? 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0
58 A LOA apresenta dados de desempenho no financeiros? 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0
A LOA apresenta uma conciliao das diferenas entre a proposta
59
do oramento e o oramento aprovado? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Continua
 199

Continuao
60 A LOA apresenta um resumo da situao geral da dvida do Estado? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0
A LOA apresenta os impactos nos ativos e passivos financeiros do
61
governo, passivos contingentes, etc.? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0
Relatrios de Acompanhamento da Execuo Oramentria
(em tempo real)
Dimenso visibilidade 8 5 8 9 2 4 6 8 0 4 7 4 8 3 8 8 8 3 9 9 9 6 0 8 9 1 6
O Portal da Transparncia disponibiliza execuo da despesa
62
oramentria acumulada no ano (LC 131/2009)? 1 0 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0
O valor empenhado das despesas do Estado disponibilizado no
63
Portal da Transparncia (LC 131/2009)? 1 0 1 1 0 1 1 1 0 0 1 0 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 0 0 1 0 1
A liquidao das despesas do Estado detalhado por unidade
64 oramentria (ou rgo) disponibilizada no Portal da
Transparncia (LC 131/2009)? 1 0 1 1 0 0 1 1 0 0 1 0 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 0 1
O pagamento das despesas do Estado detalhado por unidade
65 oramentria (ou rgo) disponibilizado no Portal da
Transparncia (LC 131/2009)? 1 1 1 1 0 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 0 0 1 0 1
O valor unitrio do objeto (elemento) da despesa disponibilizado
66
no Portal da Transparncia (LC 131/2009)? 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1
O Portal da Transparncia (LC 131/2009) disponibiliza receita
67
oramentria acumulada no ano? 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 0 0 1 1 0 1
A execuo da receita do Estado por natureza (menor nvel de
68 classificao) disponibilizada no Portal da Transparncia (LC
131/2009)? 1 1 1 1 0 0 1 1 0 0 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 0 0 1 1 0 1
O Portal da Transparncia disponibiliza informaes detalhadas
69
sobre a contratao de dvida por parte dos entes Estados? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0
As informaes sobre a execuo oramentria esto disponveis
70
para download em formato distinto de PDF? 1 1 1 1 0 1 0 1 0 1 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 0
71 Os dados so atualizados em tempo real nos ltimos sete dias? 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 1 1 0 0 1 1 0 0
Perguntas relacionadas ao relatrio semestral (ou relatrios
intermedirios) (RREO e Relatrio de Gesto Fiscal)
Dimenso visibilidade
Continua
200

Continuao
O Executivo divulga no Portal da Transparncia os Relatrios
72
Intermedirios (RREO e RGF) e seus anexos? 0 1 1 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1
O executivo divulga ao pblico uma reviso semestral
73 (intermediria) do oramento que fale das alteraes da perspectiva
econmica desde que o oramento foi adotado? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
O executivo divulga ao pblico uma reviso semestral
74 (intermediria) do oramento que inclui estimativas atualizadas das
despesas para o ano oramental em curso? 0 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
O executivo divulga ao pblico uma reviso semestral do
75 oramento que inclui estimativas atualizadas das receitas para o ano
oramental em curso? 0 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Os Relatrios Intermedirios esto disponveis para download em
76
formato distinto de PDF? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0
Contedo dos documentos
No relatrio constam revises em pressupostos econmicos e seus
77
impactos estimados no oramento? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
No relatrio constam identificao e explicao abrangentes dos
78
desvios de gasto e receita no oramento, e estimativas? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
79 No relatrio consta considerao de ajustes polticos? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
No relatrio constam detalhes de decises polticas tomadas e
80
desenvolvimentos polticos desde a apresentao do oramento? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Perguntas sobre o relatrio anual
Dimenso visibilidade
81 O Executivo apresenta Relatrio anual no Portal da Transparncia? 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 0 1 0 1 1 1 1 1
O Relatrio Anual est disponvel para download em formato
82
distinto de PDF? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Contedo do documento
83 O Relatrio apresenta resultados oramentrios gerais? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1
O Relatrio apresenta a posio geral dos ativos e passivos do
84
governo (planilha de balano)? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1
85 O Relatrio apresenta os gastos por classificao funcional? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1
Continua
 201

Continuao
86 O Relatrio apresenta os gastos por categoria econmica? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1
O Relatrio apresenta listagem das receitas coletadas reais sob
87
diferentes categorias? 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 1
O Relatrio apresenta um resumo dos gastos do governo por setor e
88
por programa? 0 1 0 1 1 1 1 1 1 0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 1 0 0 0 1 1 1 1
O Relatrio apresenta os desvios e as explicaes sobre os desvios
89
entre as previses macroeconmicas e os resultados reais? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
O Relatrio apresenta uma narrativa sobre os pontos fortes e fracos
90
do desempenho dos ministrios/agncias? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Relatrios de auditoria
Dimenso visibilidade
O Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas do respectivo
91 ente est disponvel no site da transparncia ou existe link para o
mesmo no site?[1] 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0
O Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas do respectivo
92
ente est disponvel no site do Tribunal e seu acesso irrestrito 0 0 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0
Contedo do documento
Os Relatrios de Auditoria anuais utilizados para subsidiar a
93 elaborao do Parecer Prvio so divulgados ao pblico e incluem
um resumo executivo? 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0
O Parecer Prvio anual divulgado ao pblico inclui um resumo
94
executivo? 0 0 0 0 1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0
Existem, no Parecer Prvio, comentrios sobre a exatido e
95
autenticidade dos relatrios financeiros do governo? 0 0 0 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0
O Parecer Prvio apresenta comentrios sobre a adequao do
96
sistema de controle do governo para a gesto das finanas pblicas? 0 0 0 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0
possvel identificar, no Parecer Prvio, casos em que o governo
97
violou o oramento e outras leis relacionadas s finanas pblicas? 0 0 0 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0
Continua
202

Continuao
O Parecer Prvio apresenta, de forma explicita, parecer dos TC
98 (qualificado, desqualificado, absteno, etc.) sobre as contas
auditadas? 0 0 0 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0
O Parecer Prvio lista as recomendaes para resolver problemas
99 identificados pelas auditorias que subsidiaram a elaborao do
Parecer Prvio? 0 0 0 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0
Existe algum relatrio, no Parecer Prvio, que evidencia o
monitoramento do cumprimento de recomendaes de auditorias
100
realizadas nos anos anteriores para subsidiaram a elaborao do
Parecer Prvio do exerccio em anlise? 0 0 0 1 1 0 0 0 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 0 0