SENADO FEDERAL

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SECRETARIA ESPECIAL DE EDITORAO E PUBLICAES
So abordados no presente livro a influncia do SUBSECRETARIA DE EDIES TCNICAS
Direito Cannico no Direito Administrativo, um
histrico dos institutos do contrato e da boa-f, os

tica, Direito e Administrao Pblica

dispositivos das diferentes constituies brasileiras
sobre a questo da legalidade e moralidade na
gesto da coisa pblica, reflexes de natureza tica
e sobre a prtica da corrupo, e introduzida
discusso de matiz metodolgica para identificar a
legalidade, a moralidade e a licitude dos atos
administrativos, contratos administrativos e atos
administrativos complexos. Igualmente, so
tica, Direito e
trazidas baila leis que visam a prevenir e punir a
malversao dos recursos pblicos. H um captulo
sobre os rgos de controle externo e interno em
Administrao
favor da moralidade e da legalidade na adminis-
trao pblica brasileira.
Pblica
PEDRO BRAGA
Pedro Braga cursou Sociologia na Escola de Altos
Estudos em Cincias Sociais da Universidade de
Paris (Sorbonne) e Jornalismo no Instituto Francs
de Imprensa. advogado. Autor do Manual de
Direito Para Engenheiros e Arquitetos, entre outros
livros, e de artigos cientficos publicados no Brasil e
no exterior.
PEDRO BRAGA

2a EDIO
BRASLIA - 2007
 tica, Direito e
Administrao Pblica
 Senado Federal

tica, Direito e
Administrao Pblica

PEDRO BRAGA

2a Edio Revista e Atualizada

Braslia 2007
2a Edio Revista e Atualizada
Editor: Senado Federal
Impresso na Secretaria Especial de Editorao e Publicaes
Produzido na Subsecretaria de Edies Tcnicas
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Capa: Renzo Viggiano
Editorao Eletrnica: Newton Carlos de Sousa e Vera Helena Nunes Franco
Reimpresso, 2009

Braga, Pedro.
tica, direito e administrao pblica /
Pedro Braga. -- Braslia : Senado Federal,
Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2006.
213 p.
1. Direito administrativo, Brasil. 2. tica.
3. Moralidade administrativa. 4. Corrupo
administrativa. I. Ttulo.

CDDir 341.3
 Este livro dedicado s crianas que
diariamente morrem de inanio pelo Brasil
afora.
 Sumrio

Pg.

Introduo............................................................................. 9

Captulo I Breve histrico das origens cannicas do Direito Admi-

nistrativo..................................................................... 13

Captulo II Do contrato e da boa-f Uma abordagem histrica .... 28

Captulo III O controle da legalidade, da moralidade e da licitude

nas Constituies brasileiras...................................... 48

1 A Constituio de 1824 . ...................................................... 48

2 A Constituio de 1891......................................................... 51
3 A Constituio de 1934 . ...................................................... 53
4 A Constituio de 1937 . ...................................................... 58
5 A Constituio de 1946 . ...................................................... 62
6 A Constituio de 1967 . ...................................................... 66
7 A Constituio de 1988 . ...................................................... 70
8 Tabela comparativa das constituies: legalidade e mora-
lidade.................................................................................... 82

Captulo Iv Corrupo e controle governamental.......................... 159

Captulo v tica, direito e administrao pblica......................... 168

1 tica e moralidade administrativa . ............................................ 168

2 O princpio da moralidade, o direito e a administrao pblica.... 191
concluso ................................................................................................. 207

referncias Bibliogrficas............................................................... 210

 INTRODUO

O professor Joo Maurcio Deodato constata em um texto de

1999 que a pesquisa jurdica no Brasil est em um estgio bastante atrasado. Isso
tanto mais grave porque a pesquisa e a sua resultante, a produo cientfica, so
fundamentais para a resoluo dos problemas que a prtica diria, ou seja, a vida
em sociedade coloca ao profissional do Direito.1
Tencionvamos, inicialmente, estudar a relao entre tica, Direito e
Administrao Pblica em um plano meramente terico. Aps algumas reflexes,
ao longo da pesquisa bibliogrfica e documental, reorientamos nosso escopo,
analisando prioritariamente a cultura da ilicitude, que nos atvica, eis que for-
mada em nosso pas desde os seus primrdios, como no difcil de demonstrar.
Para tanto, haveria que inventariar e comentar casos concretos de ilicitude come-
tida por agentes pblicos. Seria uma tarefa rdua dada a magnitude da corrupo
praticada em nosso pas, tornando nossa faina, portanto, interminvel. Optamos
pelo meio termo, isto , esboar um quadro terico como pano de fundo, dis-
cutindo a questo da moralidade, da legalidade e da licitude que deve presidir
a gesto da coisa pblica; igualmente, mencionar o sistema de controle criado
pelo Estado, a compreendido o do Executivo Federal para o controle interno, o
do Legislativo (TCU) para o controle externo e o Ministrio Pblico a partir da
Constituio de 1988. E trazer baila alguns casos recentes ocorridos no Brasil e
que adquiriram a feio de escndalo, posto que denunciados ou relatados pelos
meios de comunicao.

1DEODATO, Joo Maurcio. Bases para uma metodologia da pesquisa em Direito. In: _.
Revista CFJ, p. 143-150.
9
 No temos pretenso originalidade, sobretudo nessa matria, mas
to-somente tentamos dar um enfoque, este sim, original, ao aproximarmos te-
mas correlatos na rea do Direito Pblico, bosquejando a influncia do Direito
Cannico no Direito Administrativo, dissertando sobre o contrato e o princpio
da boa-f numa perspectiva histrica, perquirindo sobre o fundamento tico e
legal que informa a questo da legalidade, moralidade e licitude na conduo da
coisa pblica e no emprego do dinheiro do contribuinte j onerado em demasia
em nossa Repblica. Discutimos, por outro lado, o conceito de corrupo sob a
ptica jurdica e extramos da elaborao terica de alguns doutrinadores que se
detiveram sobre o assunto o que poderamos designar como uma metodologia de
anlise dos atos e contratos administrativos, e os meios de prevenir a transgresso
no mbito da Administrao Pblica.
No s procedemos leitura de livros e artigos especializados, mas
tambm compulsamos relatrios de rgos incumbidos do controle interno e
externo, bem assim do Ministrio Pblico, e matrias veiculadas pelos meios
de comunicao sobre o to funesto tema da corrupo.
Por outro lado, nossa pesquisa teve como intuito, igualmente, coligir
os meios de argumentao, deciso e preveno na esfera jurdica propostos por
nossos administrativistas.
Acreditamos que a origem cannica do Direito Administrativo tem
sido algo negligenciada pelos nossos publicistas, por isso mesmo estimamos de
bom alvedrio fazer um ligeiro esboo de sua evoluo.
No que concerne anlise das constituies brasileiras, limitamo-nos
apenas ao aspecto referente ao controle da moralidade e da legalidade com assen-
to constitucional.
Ademais, no nos alongamos na parte referente aos rgos de contro-
le interno e externo, embora tenhamos dedicado um captulo sobre o tema, a
incluindo, como no poderia deixar de ser, o Ministrio Pblico na condio de
advocacia da sociedade.
Nas citaes de obras escritas ou traduzidas com grafia lusa, optamos
em manter a ortografia oficial portuguesa, seguindo a lio de Jos Saramago que
prefere que seus livros editados no Brasil conservem a grafia original.
Almejamos com este livro contribuir para um sistema de conheci-
mentos tcnicos, com objetivos prticos, sintonizado com a vida social e situado
em um determinado espao-tempo, haja vista que o Direito no apenas uma
cincia cultural.

10
 Trata-se, em suma, de um pequeno contributo para que se crie em
nosso pas uma cultura da licitude, com nfase na ao preventiva e tendo como
ponto de partida a indignao tica.
Por derradeiro, gostaria de consignar meus agradecimentos ao colega
Dr. Paulo Aguiar, Dra. Marta Lgia de Freitas Vieira, Paula Rabello pela ines-
timvel colaborao para a feitura da Tabela comparativa das constituies:
legalidade e moralidade; Dra. Carolina Lisboa, professora de Direito Cons-
titucional e Assessora Jurdica no STF, pelas sugestes e, last but not least, ao Dr.
Raimundo Pontes Cunha Neto, Diretor das Edies Tcnicas, pela publicao
deste livro. A todos meus sinceros agradecimentos.

11
 CAPTULO I
Breve histrico das origens cannicas do Direito Administrativo

N o Dicionrio Histrico-Geogrfico da Provncia do Mara-

nho, de 1870, Csar Augusto Marques registrou, no verbete Alcntara,
o seguinte:
Averiguamos que em 1754 o Padre Roberto Martins,
vigrio colado dela, representou a El-Rei D. Jos, dizendo
que, como a sua freguesia era muito grande e tinha fregueses
em distncia de mais de dez lguas para as partes de Cum
(Guimares), onde s podia ir com muito perigo por ter de
atravessar uma grande baa e muitas outras para as bandas de
Periau (So Bento), viviam quase todos, por estas dificulda-
des e perigos, com muita falta de pasto espiritual, pelo que
lhe parecia til que fossem criadas mais duas parquias.2
Assim, semelhana do figurino que nos chegou atravs de Por-
tugal, na diviso poltico-administrativa do Brasil, desde a fase colonial
at o Imprio, as cidades e vilas eram divididas em freguesias, parquias
e capelas, em que a Igreja Catlica possua funes de natureza adminis-
trativa, como assentamento de registro civil, bito e outras atividades de
cunho notarial.

2 MARQUES, Csar Augusto. Dicionrio Histrico-Geogrfico da Provncia do

Maranho, p. 67.

13
 Caio Prado Jnior, no captulo atinente administrao pblica
colonial do livro Formao do Brasil Contemporneo, d-nos a diviso
poltico-administrativa do Brasil Colnia: as capitanias dividia-se em co-
marcas, as comarcas em termos, sediados nas vilas ou cidades; os termos di-
vididos em freguesia ou parquia, circunscries eclesisticas que serviam
igualmente administrao civil.3
Tal diviso perdura mesmo durante o Brasil Imprio. Com efeito,
a prpria Carta de 1824, no Ato Adicional, Lei n. 16, de 12 de agosto de
1834, que Faz algumas alteraes e adies Constituio Poltica do Imp-
rio, nos termos da Lei de 12 de outubro de 1832, ao referir-se s Assemblias
Legislativas Provinciais, dispe no art. 10, 1., primeira parte, verbis:
Art. 10. Compete s mesmas Assemblias legislar:
1. Sobre a diviso civil, judiciria e eclesistica da respectiva Provncia [...].
No presente Captulo, seremos em grande medida tributrios
do ensaio do Professor Gabriel Le Bras, denominado Les origines cano-
niques du droit administratif , publicado na obra L volution du droit
publique; tude offertes a Achille Mestre,4 at porque a bibliografia sobre
o tema, pelo menos a mais recente, escassa em nosso pas.
Todos os povos da Antiguidade tiveram um sistema de funes
e de servios pblicos que propiciaram o estabelecimento dos imprios.
Com efeito, nenhum povo subsiste sem administrao. O Ocidente, no
tocante ao Direito Administrativo, foi esturio das experincias de Roma
e de Bizncio. A grande legatria, no entanto, foi a Igreja Catlica desde
a Antiguidade, quando tomou de emprstimo formas e regras a fim de
construir a estrutura de um novo imprio, no sculo XII, sob o cetro do
papado, sendo, destarte, criada uma cincia pelos juristas da Igreja. Era o
tempo das catedrais e do triunfo da polifonia.
J sob Constantino, a capital do Imprio Romano foi instalada
em Bizncio, agora denominada de Constantinopla, sendo o Imprio di-

3 PRADO JNIOR, Caio. Formao do Brasil Contemporneo. Colnia, p. 298-

340.
4 LES BRAS, Gabriel. Les origines canoniques du droit administratif. In: _. Lvolution
du droit publique; tudes ofertes Achilles Mestre, p. 395-412.

14
vidido administrativamente em quatro Prefeituras: Oriente, Ilria, Itlia e
Glia; estas, por sua vez, subdivididas em Dioceses e Provncias.
Assim, no que concerne ao mundo lusitano, os dispositivos das Or-
denaes do Reino relativos aos municpios so nitidamente de cariz romana.
Segundo Le Bras, a insurgncia contra o aspecto administrativo
objeto de todas as revoltas religiosas; e citando Achille Mestre, o ensino
do Direito Administrativo foi durante muito tempo considerado moroso.
Para fazer face s necessidades pblicas da comunidade primi-
tiva, seriam necessrios padres e diconos, com a funo de administrar o
culto e as finanas. Aps a paz constantina, os servios dirigidos ao pblico
foram criados semelhana do Estado; a caridade aumenta suas formas,
em benefcio da sociedade civil, todos esses estabelecimentos de filantropia
denominados de ptochia; enfim o territrio foi dividido em circunscries
administrativas: provncias, dioceses e parquias. A queda do Imprio Ro-
mano pde ser atenuada, assim, com a existncia dessa rede administrativa
que poderia acolher uma nova ordem.
Tanto que, como assinala Cndido Mendes de Almeida no
Cdigo Filipino por ele organizado e comentado, edio de 1870, A par
do Fuero Jusgo [Forum Judicum, em latim], e do Direito Consuetudinrio,
existia o Direito Cannico, que se infiltrava, e justapunha a [ou ?] legisla-
o civil, em vista da organizao peculiar dos Estados organizados depois
da dissoluo do Imprio Romano.5
O poder administrativo da Igreja s fez fortalecer-se: houve
multiplicao das parquias, agrupadas, no sculo IX, em decanatos e ar-
quidiaconatos. Os hospitais criados pela Igreja cuidavam dos enfermos e as
escolas asseguravam a transmisso do conhecimento.
A reforma gregoriana imps a reformulao das antigas formas
de cultura e de poder. semelhana dos Estados, a Igreja teve que dar
soluo aos problemas de sua administrao j milenar. Tratava-se de uma
enorme tarefa, haja vista a dimenso da cristandade, que exigia, na mesma
proporo, meios excepcionais: uma legislao ecumnica, agentes m-
veis, sanes espirituais e sobretudo uma nova cincia que Roma e a Grcia
fortaleciam. Estavam assim reunidas todas as condies para a criao de

5 ALMEIDA, Cndido Mendes de. Ao Leitor. In: _. Cdigo Philipino, XV.

15
um sistema completo da cincia administrativa. E Le Bras acrescenta, em
uma nota:
A partir do sculo XII e sobretudo em 1159 (data
do surgimento de Alexandre III), o Papado no cessa de
regular pela leis universais ou decises particulares todos os
problemas e ele codifica as legislao (1234, 1298, 1317);
seus legados percorrem a cristandade, os bispos publicam os
estatutos sinodais [...]; o renascimento do Direito Romano
e do aristotelismo, em que a Igreja teve uma grande parti-
cipao, forneciam os textos (notadamente aqueles dos trs
ltimos livros do Cdigo) e uma dialtica.
(Era to grande a influncia da Igreja que Joo Sem Terra recor-
reu ao papa para que o apoiasse no no cumprimento da Magna Charta,
de 1215, imposta pelos bares, a fim de colocar limites a seu poder).
O mapa administrativo da Igreja, entre os sculos XII e XIV, foi
remanejado, seguindo o critrio sobretudo da utilidade pblica: a par-
quia, zona humana, propicia o acesso da Igreja a todos os seus habitantes;
nas dioceses, as relaes entre bispo e comunidade so estabelecidas facil-
mente, e as provncias constituem um conjunto homogneo de dioceses
pertencentes mesma nao.
Em nota, o autor esclarece:
A liberdade permitiu Igreja esta distribuio razovel.
Durante um milnio, ela aceitara o legado romano das pro-
vncias e das dioceses, j que a maioria de suas circunscries
so calcadas sobre a provncia e a civitas; a vontade dos gran-
des proprietrios para a delimitao das parquias, posto que
a maior parte das igrejas rurais eram construdas para a casa
senhorial e o feudo. Doravante a regra estava colocada que a
parquia constitua uma zona humana, isto , organizada para
o servio de todas as comunidades, com uma igreja acessvel a
todos os habitantes; que a diocese tambm uma zona huma-
na, doravante determinada pelas facilidades de contato e de
vigilncia; que a provncia adaptar-se- aos reinos.

16
 Foi na cidade romana, portanto, que as comunidades crists au-
mentaram seu nvel de organizao; os fiis passaram a eleger um bispo (do
grego atravs do latim episcopos, que significa vigilante), o qual se
concentrava nos centros urbanos mais populosos, cabendo, nas cidades meno-
res, a liderana dessas comunidades, aos presbteros (do grego ,
significando ancios) que deu prtre, em francs e priest em ingls.
Max Kaser quem afirma:
Nos sc. V e VI as piae causae so patrimnios, espe-
cialmente casas para acolhimento e assistncia a pessoas pie-
dosas e carenciadas (capelas, mosteiros, hospitais, lares para
crianas e idosos, etc.). Pertencem ao patrimnio de uma igreja
ou de um grande proprietrio, mas tambm as h autnomas
e com administrao prpria; so semelhantes ao patrimnio
com determinados fins com capacidade jurdica autnoma,
i. e., fundao como pessoa jurdica, sem que a sua situao
jurdica tenha sido doutrinariamente esclarecida.6
Tratava-se de uma maneira inteligente de distribuir espacial-
mente os estabelecimentos pblicos humanitrios e de ensino, j que os
fundadores e doadores de fundos eram constitudos por particulares ou ci-
dades. Os mosteiros imitavam a organizao secular: cada mosteiro e cada
ordem, a partir do sculo X, dividiram tecnicamente sua administrao,
com uma hierarquia rigorosa. Na idade clssica, a organizao adminis-
trativa das ordens religiosas, principalmente dos cistercienses, torna-se um
assunto da maior relevncia.
Consoante o Professor Le Bras, Em cada um desses organis-
mos territoriais ou sociais, a Igreja reconhece um sujeito de direito. Desde
suas origens, ela afirmara sua autonomia e a hostilidade do Estado havia
felizmente favorecido sua pretenso. Cada igreja constitui uma civitas, e a
aptido de possuir bens lhe reconhecida.
O direito clssico da Igreja conjuntamente com os legistas ela-
boraram a teoria da universitas, que consta do Decreto de Graciano, e

6 KASER, Max. Direito Privado Romano, p. 119.

17
desenvolvida subjacente ao pensamento dos doutores originais da Igreja,
desde Rufino e Hugucio at Inoccio IV e Hostiensis.
A noo de sujeito de direito ou pessoas administrativas foi ela-
borada pelos romanos e ganha vigor entre os glosadores e os canonistas.
Quanto universitas, cremos importante citar na ntegra o emi-
nente Professor Le Bras:
A universitas no uma pessoa anloga s pessoas f-
sicas: ela constitui um conjunto de direito individualizado
sob o nome de uma instituio. Segundo Inocncio IV, um
grupo de homens que a partir de interesses naturais ou uma
deliberao comum associam-se em um grupo coerente for-
mam um collegium; voluntrio se uma resoluo unnime e
livre o constitui; necessrio se ele resulta do nascimento ou
do domiclio; ligado ao territrio, ele ser tido como real.
Reconheceu nessa classificao as associaes de todo tipo,
nascidas da adeso espontnea, e as clulas administrativas:
cidades ou comunas.
Assim, cada universitas deve sua existncia a um ato de auto-
ridade. Com efeito, Diocese ou parquia, igreja ou capela, mosteiro ou
hospital, confraria ou sodalcio nasce para a vida do direito pela vontade
do superior competente. A universitas, desse modo, pode contrair obri-
gaes, adquirir bens, e agir na justia. At sua responsabilidade penal foi
admitida, responsabilidade penal das pessoas jurdicas j quela poca! A
esse propsito, Max Kaser escreve:
Na poca clssica, a Igreja crist, em concreto cada
igreja episcopal (ecclesia), consiste numa associao de pes-
soas da comunidade crist. Passando a formao da vontade
cada vez mais dos membros para os rgos eclesisticos, a
sua concepo jurdica como corporao suplantada pela
concepo como instituto; mas no se procurou esclarecer a
questo. A forte posio do Bispo favorece por vezes a ideia
de que ele teria os bens da igreja como sua propriedade fidu-
ciria. Com os mosteiros e seus superiores passa-se algo de

18
 semelhante. As igrejas e os mosteiros participam no direito
privado e no processo civil.
E acrescenta Kaser: Em resumo, a aproximao personalida-
de jurdica independente (no sentido de pessoa jurdica) teve nas igrejas e
nos mosteiros o maior progresso.7
A grande obra do Direito Cannico foi a de conferir o estatuto
de cada uma dessas pessoas jurdicas. Seus bens so como se fossem de do-
mnio pblico, o fruto das coisas era adaptado s necessidades das pessoas,
realizando-se como lucro, um corpo de funcionrios compunha seus ad-
ministradores. Esses bens eclesisticos em sua totalidade constituem uma
massa alheia ao direito comum. E conclui o Professor Le Bras:
A utilidade pblica dos fiis justifica seu uso: eles
mantm o culto e os pobres. Enfim, sua lei fundamental
a indisponibilidade: a prescrio no os atinge e a inaliena-
bilidade os conserva; eles s sero doados ou vendidos se a
autoridade competente permite a operao, visando a um
melhor emprego dos fundos.
O Direito Cannico antecipou-se em muito aos Estados medie-
vais na definio do estatuto de seu domnio, colocando, alm dos princ-
pios fundamentais, regras minuciosas relativamente delimitao, afeta-
o, administrao e indisponibilidade do patrimnio eclesistico.
Enquanto os Estados seculares, to complexos fos-
sem seus sistemas administrativos, contentavam-se com um
empirismo lcido e no davam importncia aos tratados
metdicos; j a Igreja publicava seus cdigos de ofcios e de
servios, os quais eram explicados nas escolas.
notria a diferena se compararmos as fontes legais das mo-
narquias medievais com as do Direito Administrativo da Igreja.
Descobre-se, destarte, a estrutura e o lugar do Direito Adminis-
trativo no esquema do Corpus juris canonici.

7 KASER, Max, op. cit., p. 118-119.

19
 Graciano escreve Le Bras inaugurara sua compila-
o do Antigo direito pelo tratato de ordinandis, vestimen-
ta jurdica de dois versculos das Pastorais. Textos relativos
aos clrigos e ao domnio encontravam-se nas duas outras
partes do Decreto. Meio sculo mais tarde, Bernard de Pa-
vie, propondo o plano que deveria adotar doravante todos os
cdigos, ordenava em dois Livros, em sries coerentes, todas
as matrias de Direito Administrativo.
Desse modo, os funcionrios da Igreja tm como misso a ma-
nuteno da ordem. Ao cura afeto todo o governo espiritual das pa-
rquias, que funciona, na realidade, como uma polcia administrativa. A
desobriga dos bispos no mbito da diocese imposta por um dever de
superviso; o exerccio de uma ao de governo e de uma administrao
itinerante. O que eventualmente fere os princpios do Direito Cannico
ou desagrada ao bispo do ponto de vista administrativo constitui de certa
maneira um contencioso, que no era, no entanto, levado a um tribu-
nal judicirio, buscando-se na esfera administrativa episcopal sua soluo.
Tambm, reclamaes tanto dos clrigos quanto dos fiis eram expressas
fora do mbito da esfera judiciria. Por conseguinte, correndo ao largo do
processo judicirio estatal, as causas como as splicas dirigidas ao papa, as
querelas ou apelaes extrajudiciais (gravamina) eram levadas ao exame de
um chefe superior. Tais recursos eram interpostos contra abusos de poder
de vigrios que extorquiam sob qualquer pretexto seus paroquianos, evi-
tando-se, porm, de recorrer-se a instncias judiciais ou administrativas.
Le Bras considera uma das causas essenciais do fracasso da cris-
tandade medieval a ausncia de controle verdadeiro:
Os cardeais, longe de controlar a Cria, ajudaram o
excesso de favores [...]. Bispos e arquidiconos pouco conhe-
ciam as desordens paroquiais. E o controle dos metropolita-
nos reduziam-se a raros passar de olhos, mais execrados do
que aqueles das feiticeiras.
O fortalecimento do Direito Administrativo eclesistico ao lado
do direito estatal muitas vezes colocava problemas do ponto de vista do

20
Direito Pblico, no que concerne ao governo dos homens. A cristandade
via-se, dessa forma, dividida entre duas administraes concorrentes, que,
evidentemente, deveriam influenciar a vida das sociedades. (No olvidemos
o clebre conflito de jurisdio, denominado de A Questo religiosa, opondo
o governo imperial ao poder eclesistico, no sculo XIX, no Brasil).
ainda o Prof. Le Bras quem afirma:
A idia de uma separao de poderes parece estranha
na Idade Mdia. Mas a distino do administrativo impe-
se desde o instante em que a potncia e a tcnica se encon-
traram tanto na Igreja quanto no Estado. Durante um mi-
lnio, os aspectos do poder foram algo confundidos. Conc-
lios e Snodos legiferam e julgam; as decretais dos Papas so
respostas administrativas, em molde de sentenas e que se
tornavam leis. Durante suas viagens sinodais, os bispos do
sculo IX ao XI administram, julgam, legiferam sem discri-
minar suas aes. Uma estrutura firme dos poderes no se
estabelece seno aps a Reforma gregoriana.
Uma das conseqncias desse movimento, entre outras, a de que
a ordem administrativa ficou estritamente subordinada ordem legislativa.
No que concerne judicatura, com o renascimento do Direito
Romano e a quantidade de questes a serem resolvidas, tornou-se impera-
tiva a criao de tribunais permanentes e a adoo de um processo judicial
inteligente.
Os agentes oficiais julgavam todas as causas civis e
criminais, desonerando o bispo de todo cuidado pessoal do
judicirio. No curso do sculo XIII, generalizou-se o uso de
instituir um vigrio geral que desobrigava o bispo de um
grande nmero de tarefas administrativas. No houve de
modo algum separao radical: todo oficial exercia a jurisdi-
o voluntria, isto , uma certa funo administrativa, e o
vigrio geral pronunciava, s vezes, sentenas.
Ao referir-se separao do administrativo como efeito reflexo
do crescimento da importncia do legislativo e de um desligamento do
judicirio, Mestre Le Bras acrescenta:

21
 Assim, o administrativo diferencia-se pelo efeito de
uma ascenso do legislativo e de uma desvinculao do ju-
dicirio, como tambm de uma ampliao de seu prprio
papel. Semelhante dissociao produziu-se ao mesmo tem-
po no domnio da cincia. O ensino sagrado dividia-se em
Teologia, Direito Cannico, liturgia; a Teologia propria-
mente comeava a diversificar-se em bblica, dogmtica e
moral.
E acrescenta o eminente professor: E como a Teologia dava seu
fundamento cincia cannica, o Direito Administrativo apoiava-se sobre
o Direito Constitucional, com o qual havia crescido em uma indiviso
pacfica.
Em cada lugar, a administrao identificava sua tarefa especfi-
ca, igualmente ela organizava sua rede em toda a Igreja. Pela emulao da
concorrncia do Estado, bem como pelo pleito dos bispos e dos fiis em
Roma, a centralizao foi adotada pela Igreja em razo de suas dificuldades
internas e externas. Idnticos motivos impuseram aos Estados a centrali-
zao, motivados pelos imperativos de uma coalizo nacional, riscos de
dissoluo e vontade do centro. O poder ordinrio que os bispos retiravam
de suas funes constitua como que um bice constitucional representado
pela Igreja. Os bispos, assim, participavam do governo da Igreja, em vir-
tude de sua consagrao e de sua jurisdio. Isso redundou em uma certa
descentralizao para a Igreja:
O bispo tem um poder legislativo, administrativo e
judicirio pelo simples fato de ocupar-se da sede. Na medida
em que ele pode exercer seus poderes de deciso sem risco
de reforma, ele uma autoridade quase soberana.Tal ainda
a situao terica ao tempo de Inocncio III e de Bonifcio
VIII.
Tinha o bispo o poder da ltima palavra, tal era a orientao da
Teologia ao Direito Administrativo eclesistico.
Certo que passou a existir rivalidade entre as duas administra-
es: a do Estado e a da Igreja, sobretudo no que tange aos conflitos judi-

22
ciais e fiscais. Recordemos ainda, no caso brasileiro, poca do Imprio, a
denominada Questo Religiosa, j mencionada.
Como preleciona o Mestre Le Bras, Nos textos antigos, adminis-
tratio designa ora o exerccio de uma funo, ora a conduta do governo, a
gesto de um patrimnio, o encargo inteiro de um estabelecimento ou de um
ofcio. Ou seja, a idia comum a de um controle estabelecido e limitado por
um estatuto. E acrescenta: A idia dominante mas no exclusiva a apli-
cao de um poder pblico s pessoas e s coisas. E conclui: Os clssicos, no
sculo XII, sabero distinguir o poder supremo, auctoritas e a atividade cotidia-
na daqueles que so investidos de uma misso de interesse pblico, potestas.
A incapacidade para ocupar cargos amplia-se no di-
reito imperial (infmia cognitria), e configura uma pena
infamante autnoma na poca ps-clssica, que se aplica
sobretudo a infraces no exerccio de funes pblicas e
delitos contra a f crist.8
O estudo do vocabulrio das funes pblicas, tais como juris-
dictio, judex, cura, sollicitudo tornam mais inteligveis a idia sobre a admi-
nistrao dos homens da Idade Mdia.
Cremos de bom alvitre transcrever na ntegra um excerto que
iluminar ainda mais as origens cannicas do Direito Administrativo:
A Igreja modelando sobre o Imprio seus quadros
territoriais e hierrquicos, o estatuto de seus bens e de seus
funcionrios, transmitiu na Idade Mdia o sistema adminis-
trativo da Antiguidade romana. Ela acentuou a imitao, ao
ritmo crescente de seu poder, e ela forneceu aos Estados, para
sua reconstituio, sua herana, seu exemplo, seu concurso.
E prossegue o eminente Mestre:
Nem Roma nem a Idade Mdia construram um siste-
ma legal de administrao. Constituies importantes, algu-

8 KASER, Max, op.cit., p. 102.

23
 mas normas reais regularam pontos particulares. Conclios e
decretais, snodos e estatutos de corpos autnomos oferecem
uma amplitude e uma coeso at ento sem precedentes.
A verdadeira novidade foi a construo entre os scu-
los XII e XV de uma doutrina erudita. Pela primeira vez, o
Ocidente teve um conjunto de glosas, de questes, de mo-
nografias, de snteses acerca dos problemas da administrao
pblica: pessoa jurdica, domnio, tutela, servios pblicos,
polcias, quase todos os captulos de um tratado de Direito
Administrativo so esboados.
Com efeito, s no sculo XIX, a doutrina procedeu pri-
meira distino das matrias entre Direito Constitucional e Direito
Administrativo, contribuio, ao que parece, devida a doutrinadores
alemes. Surgia, assim, um novo ramo do Direito Pblico, o Direito
Administrativo tornava-se independente. Tal como afirma Le Bras, as
controvrsias sobre seus limites, seus mtodos, sua terminologia, fize-
ram, desde ento, ressaltar sua riqueza prpria e suas estreitas depen-
dncias. E acrescenta: O Direito Administrativo da Igreja no um
sistema fechado. Ele toma de emprstimo aos Estados seculares, e lhes
oferece seus modelos.9
Nuno J. Espinosa Gomes da Silva, eminente professor lusitano,
em sua Histria do Direito Portugus, trata das fontes do Direito da
Europa Medieva, especialmente na Pennsula Ibrica.
As relaes entre Igreja e Estado na Idade Mdia eram de tal
modo imbricadas que era impossvel no haver desavena. Quando as ha-
via, resolviam-nas mediante acordos consubstanciados nas concordias (com
o clero nacional) e concordatas (diretamente com o papado). Em geral, a
causa das discrdias era a invaso da jurisdio eclesistica pela temporal e
vice-versa.
H que reconhecer-se, no obstante, a importncia do Direito
Cannico, posto que a Igreja que mantm a ponte entre a Antiguidade e
a Idade Mdia, por ocasio da decadncia do Imprio Romano, provocada

9 LE BRAS, Gabriel, op. cit., p. 395 et passim.

24
pelas invases brbaras. A Igreja conserva-se a nica realidade permanen-
te, na assero de Nuno Espinosa.
O Direito Cannico hauria na fonte das Sagradas Escrituras,
na Tradio transmitida pelos textos patrsticos, Cnones conciliares,
Conclios e notadamente nas Decretais dos papas.
A consolidao das normas cannicas que at ento encontra-
vam-se esparsas foi realizada com a codificao levada a cabo por Gracia-
no, como j mencionado esse monge na cidade de Bolonha e mestre
em Teologia. Tal codificao fora feita entre 1140 e 1142, e denominada
Concordia discordantium canonum, tambm conhecida pela designao
de Decretum. Esse cdigo difundiu-se por toda a Europa. O objetivo do
monge de Bolonha era escoimar os eventuais conflitos de normas na legis-
lao cannica que se encontrava esparsa. O mtodo seguido, consoante o
ilustre mestre portugus, era o de selecionar fontes (auctoritates) sobre as
quais tecia comentrios (dicta) propondo a conciliao.
Considerava ele que os conflitos de normas eram to-somente
aparentes. Os critrios seguidos, segundo o professor Nuno Espinosa, eram
os seguintes, textualmente:
3. ratione significationis, quando se tentava a concrdia
com fundamento no esprito das normas;
b) ratione temporis, fazendo ver a poca diferente do
aparecimento das normas em contraste, e aplicando o prin-
cpio de revogao da norma anterior pela posterior;
c) ratione loci, pondo em evidncia o mbito territo-
rial das normas, e concluindo que a norma particular derro-
ga a geral;
d) ratione dispensationis, fazendo ver que as normas
em contrariedade se mantm em vigor, mas que uma delas
vem introduzir excepo.
Nuno Espinosa estima que o Decretum de Graciano logo foi
conhecido em Portugal.
As Decretais Extravagantes (extra Decretum vagabantur) uma
vez compiladas so designadas de Decretais de Gregrio IX, tambm co-
nhecida como Liber Extravagantium. A sistemtica adotada por essas De-

25
cretais, reunidas em cinco livros, porventura haja influenciado as Ordena-
es Afonsinas e as subseqentes. Seus temas abrangiam judex, judicium,
clerum, connubia, crimen. Ou seja, citando o mestre Nuno Espinosa:
o primeiro continha normas respeitantes jurisdio
eclesistica;
o segundo tratava do processo cannico, em geral;
o terceiro, da situao jurdica do clero regular e se-
cular;
o quarto, de esponsais e casamentos;
o quinto, de delitos e penas cannicas.
Com o enfraquecimento do Imprio Romano, a Igreja fortale-
ce-se e supre o vazio de poder que aquele deixava; a tal ponto que papas
investiam ou destituam imperadores.
Nuno Espinosa quem escreve:
Sabido que, em 476, com a deposio de Rmulo
Augstulo, por Odoacro, cara a pars occidentis do Imprio
Romano. No desaparece o Imprio, j que se mantm em
Bizncio; porm, no ocidente, extingue-se a dignidade im-
perial. No entanto, por fora da aco da Igreja, que recolhe
o legado de Roma, a ideia de Imperium ser, nos sculos
medievais, uma contnua aspirao da Cristandade.
E mais adiante, acrescenta: No fcil a delimitao do tempo-
ral e do espiritual; porm, essa delimitao mais melindrosa se vai tornar,
quando, agora, o imperador, que representa o poder temporal, ungido e
coroado pelo Papa, vigrio de Cristo na Terra.
o que ser denominado mais tarde de Sacro Imprio, cuja or-
dem jurdica o Direito Romano, posto que a Igreja no pode prescindir
das leis romanas. Mais acentuadamente a partir do sculo XIII d-se a re-
cepo do Direito Romano pelo cannico. Nesse sentido, preleciona Nuno
Espinosa:
Ainda que se no entre na anlise de todos os facto-
res que se acham na gnese desta situao, no se pode, no

26
 entanto, esquecer o papel desempenhado pela Igreja. Vimos
que, derrubada, politicamente, em 476, a pars occidentis do
Imprio, a nica grande realidade institucional dos tempos
antigos que sobrevive, e faz a ligao entre o romano e o
barbrico, a Igreja [...] Ora, do mesmo modo que foi a
Igreja a manter a idia do Imprio e, depois, a promover a
translatio Imperii, assim, tambm ela que, em contacto
permanente com o mundo brbaro, vai insinuando, nas coi-
sas temporais, a aplicao do Direito Romano que a sua
lex approbata a sua lex saeculi.
[...] H, pois, e este aspecto importantssimo
uma primeira tutela do Direito Romano por parte da Igreja.
Mas uma vez operada a restaurao do Imprio, o Direito
Romano tende a deixar de ser apenas a lex terrena da Igreja,
para passar a constituir em toda a sua potencialidade, a lex,
o direito do novo Imprio.
Nesse bojo, obviamente, desenvolve-se sob a gide da Igreja, e
no poderia ser diferente, dados os condicionantes histricos, o Direito
Administrativo.10

10 SILVA, Nuno J. Espinosa Gomes da. Histria do Direito Portugus, p. 173 et

passim.

27
 CAPTULO II
Do Contrato e da Boa-F Uma Abordagem Histrica

Q uando se fala em Direito Administrativo, h que men-

cionar, por via de conseqncia, contratos. o que faremos a seguir a
partir de uma perspectiva histrica, abordando sua evoluo e importncia
na economia. Muitas informaes foram extradas do magistral estudo de
Enzo Roppo, denominado O Contrato.11
O contrato, habitualmente, estudado estritamente do ponto
de vista tcnico-jurdico, apenas como uma construo da cincia jurdica.
Em uma ptica mais ampla, o contrato significa uma relao no plano
das relaes econmicas. Relaes econmicas, diga-se de passagem, que
experimentaram uma evoluo, isto , mudanas ao longo do tempo. No
se tratar, pois, aqui, de levarmos em considerao o conceito de contrato
do senso comum, usado corriqueiramente.
O modo de produo feudal cedeu lugar para um novo modo
de produo fundado no capital e no trabalho. No capitalismo, as relaes
de produo, a propriedade e a circulao de riquezas ganharam caracte-
rsticas inteiramente novas. O mundo feudal, autrquico, cede lugar para
um tipo de economia onde as trocas comerciais e as transaes entre in-
divduos revestem uma nova natureza. Preludiaram a esse novo quadro as
grandes navegaes, o incremento do comrcio internacional, a criao do

11 Cf. ROPPO, Enzo. O Contrato. Coimbra: Almedina, 1989.

28
sistema colonial. Rompiam-se, assim, as estreitas fronteiras do mundo feu-
dal, e as relaes econmicas experimentavam sensveis transformaes. As
cidades-estado do Norte da Itlia, como Bolonha, Mdena, Veneza, Milo,
foram centros importantes do comrcio, portanto das relaes de troca e
circulao de riqueza no mundo ento conhecido.
So os jusnaturalistas holandeses e alemes do sculo XVII que
forneceram os pressupostos tericos bsicos para o que na modernidade
compreende-se como contrato. Contrato constitui, destarte, instrumento
de uma dada operao econmica, aqui compreendida como transferncia
de riqueza, no a nica obviamente, porque existem formas no-contratuais
de circulao de riqueza, como, por exemplo, a sucesso mortis causa, a
tributao etc. Mesmo os incidentes que podem ocorrer com o contrato ou
as sanes que podem incidir sobre ele, como a anulabilidade, sua resolu-
o por descumprimento, a declarao de nulidade por contrrio ordem
pblica, passa pelo vis da operao econmica.
No por acaso que os jusnaturalistas holandeses e alemes do
sculo XVII teorizaram sobre o contrato, naturais de pases que acumula-
vam riquezas, na esteira da expanso colonial, e constituam centros im-
portantes na rea do comrcio, movidos, ambos, pela tica protestante.
Por outro lado, o conceito de contrato implica uma idia de jurisdicizar
a relao econmica, que se apoiava, no no direito objetivo, mas no cos-
tume e no poder de retaliao dos mais fortes. S h, portanto, contrato
onde h relao econmica, o contrato sendo um instrumento jurdico
daquela relao. O contrato refletia, a partir do surgimento do capitalismo,
objetivamente, uma operao econmica, a circulao de riquezas. Mesmo
que dissesse respeito a certos bens diversos do dinheiro ou certos bens ma-
teriais, era e sempre o reflexo de uma operao econmica, j que todos
os bens so suscetveis de avaliao pecuniria. Ou seja: o contrato refere-se
sempre a uma patrimonialidade. Inclusive a doao configura uma ope-
rao econmica, entendida como todo e qualquer ato de transferncia de
um bem suscetvel de avaliao pecuniria.
Os contratos enquanto instrumentos jurdicos no surgiram
concomitantemente com a operao econmica na histria da humanida-
de. Eles constituem, no dizer de Enzo Rocco, a progressiva captura das
operaes econmicas por parte do direito, como ocorre alis com outras

29
reas do comportamento humano, colocando-os no espao do direito que
se encontra vazio.12
O contrato nos moldes que o conhecemos nos dias de hoje nas-
ce efetivamente com o modo de produo capitalista. Na Roma antiga,
havia apenas a stipulatio, que vinculava as partes de pactos, no por razes
jurdicas, mas em virtude de valores religiosos. Os contratos tpicos no di-
reito romano reconheciam a operao econmica, sem produzir efeitos ju-
rdicos tal como os gerados pelos atuais contratos. s com Justiniano que
esse instrumento jurdico adquire mais autonomia quanto a seu objeto.
No direito ingls medieval (common law) os pactos eram tute-
lados pelo direito, as partes podendo fazer valer suas pretenses atravs de
uma ao ex delicto, mas no porque houvesse um instrumento jurdico a
revestir as operaes econmicas.
No Brasil, foi comum no passado as pessoas referir-se ao valor
moral do fio de bigode, ou seja, da palavra empenhada. Era a poca em
que a palavra valia, antes do predomnio da atual cultura da ilicitude que
perpassa toda a vida nacional. Ainda hoje, em alguns pases, nos Estados
Unidos inclusive, como comprova um estudo de Stewart Macaulay, exis-
tem as relaes contratuais de fato. Esse tipo de contrato deve-se a vrios
fatores, e tem um tipo de controle social e econmico, como a noo de
honra e de imagem, e a possibilidade de retaliao, ou de ostracismo
daquele que o infringe.
Com efeito, o papel do contrato refora-se com o avano de um
modo de produo mais evoludo. Portanto, no por acaso que os pri-
meiros aportes moderna teoria do contrato elaborada pelos jusnaturalis-
tas do sculo XII (especialmente Grotius) surgem em um perodo e numa
regio em que o novo modo de produo capitalista comea a aparecer
com grande vigor.
Com a substituio do modo de produo feudal pelo capitalis-
ta, houve mudana substancial no Estado e no mundo jurdico. A Assem-
blia Nacional sada da Revoluo Francesa (1789) suprimiu os direitos
feudais sobre a terra e promoveu o deslocamento dos recursos econmicos

12 ROPPO, Enzo, op. cit., p. 15-16.

30
da nobreza e do clero para a burguesia isso atravs do contrato. Houve,
portanto, transferncia, via contrato, de riqueza das classes antigas para a
nova classe nascente: a burguesia.
Mas o fato que a tendncia no mundo contemporneo a de
uma crescente contratualizao das operaes econmicas, e a disciplina
dos contratos no campo jurdico assume concomitantemente uma cres-
cente complexidade no que concerne s normas jurdicas reguladoras do
contrato.
O legislador, e o agente pblico da rea administrativa, tm-se
valido do contrato como instrumento de poltica macroeconmica, como
exemplo a Lei do Inquilinato. O contrato passa, ento, a ser um instrumento
essencial para o funcionamento do sistema econmico como um todo.
Por outro lado, o contrato, como todo elemento da vida social,
no impermevel ideologia. Nesse sentido, Enzo Roppo escreve:
Qualquer ideologia e por isso tambm a ideologia
do contrato, nas suas vrias formas s pode ser corretamen-
te entendida e denunciada, de modo apropriado e eficaz, se se
tiver em conta esta necessria e particularmente complicada
interligao entre a verdade e falsidade: ela parte da realidade
mas para distorc-la; distorce a realidade, mas partindo desta
no pode deixar de, por algum modo, refleti-la,13
Assim, temos a ideologia da liberdade de contratar e da igualda-
de dos contraentes. Em uma sociedade em que as diferentes classes no tm
igual poder e saber, em que a parte social e economicamente mais frgil est
submetida a contingncias de toda ordem, no h que falar em liberdade e
igualdade reais, mas to-somente formais. Nesse campo, relativamente ao
Brasil, o Cdigo de Defesa do Consumidor significou um notvel avano
se comparado com o Cdigo Civil de 1916, no resguardo dos interesses
dos hipossuficientes. O CDC desmente a assertiva do Cdigo Napoleo,
de cariz burgus, que afirma qui dit contractuel dit juste. Ainda sobre o
CDC, temos a dizer que ele constitui um dos pilares da boa-f objetiva.

13 Ibidem, p. 31

31
Ele prev a responsabilidade tica e jurdica nas fases pr e ps-contratual.
O Cdigo de Defesa do Consumidor representa, como j frisamos linhas
acima, um avano considervel no que tange a responsabilidade civil na
parte que diz respeito relao de consumo se comparado ao Cdigo Civil
de 1916 que, nessa matria, ficava adstrito ao vcio redibitrio. Houve,
destarte, modificao da responsabilidade civil luz da doutrina civilista,
avanando nessa rea. Ele estabelece em seu art. 6., V, a teoria da leso. E
ainda: qualquer dano que se consegue provar o nexo causal indenizvel.
Ademais, no cabe vtima o nus da prova no que tange relao de
consumo, como estipula o art. 22, que determina a inverso do referido
nus. Em seu art. 28, o CDC autoriza a desconsiderao da personalidade
jurdica, no resguardo dos interesses do consumidor, seguido pelo art. 50
do novo Cdigo Civil.
Com efeito, isso longe de refletir a neutralidade ideolgica do
contrato, a lei brasileira sobre relao de consumo pe a nu cabalmente
essa ideologia que pretende ocultar essa ideolgica da desigualdade dos
contraentes por trs da liberdade de contratar. O melhor exemplo dessa
falta de liberdade de contratar no seria a efetiva desigualdade dos contra-
entes? Ideologia essa tanto mais mistificadora quanto mais se sabe que h
contratos substancialmente injustos, servindo essa ideologia apenas para
dissimul-lo. Teria o trabalhador (cuja nica mercadoria sua fora de
trabalho) vivendo em uma sociedade com um grande exrcito de reserva
(de desempregados) condies de assinar um contrato no campo trabalhis-
ta justo? No toa que o capitalismo nunca aplicou, tambm por isso,
uma poltica de pleno emprego.
E evoluo do modo de produo tem se refletido, como no
poderia deixar de ser, no plano jurdico.
O instituto do contrato mereceu acolhida nos principais cdi-
gos civis europeus do sculo XIX, como o Cdigo Napoleo, de 1804, o
cdigo civil italiano, de 1865, o BGB, de 1896. Todos eles, mais o Com-
mon Law anglo-saxnico, agasalham a ideologia da liberdade de contratar,
cara ao mundo capitalista e burgus. No cdigo civil francs de 1804
est clara a correlao entre contrato e propriedade, seguindo a doutrina
de Robert-Joseph Pothier que afirmava, no sculo XVIII, ser o direito
privado organizado em torno da propriedade. Mas desde o sculo anterior,

32
Jean Domat, ao contrrio, defendia a posio de que o direito privatstico
organizava-se em torno do contrato, e no da propriedade.
Mas o cdigo civil alemo (BGB) que traz uma inovao na
teoria do contrato. Assim, escreve Enzo Roppo:

A diferena fundamental entre o modelo francs e o

modelo alemo consiste no fato de, neste ltimo, a categoria
do contrato ser concebida e construda do interior e, por
assim dizer, sombra de uma categoria mais geral, compre-
ensiva do contrato e de outras figuras, e da qual o contrato
constitui, por isso, uma subespcie; esta categoria geral o
negcio jurdico.14

A elaborao da categoria do negcio jurdico deve-se escola

da Pandectstica, sendo tal instituto uma categoria mais geral e mais abstra-
ta, e tem como fundamento a vontade humana como fonte criadora de di-
reitos e obrigaes. Essa categoria do negcio jurdico torna-se, portanto,
inclusive no Brasil, cujo Cdigo Civil adota a figura do negcio jurdico,
um dos centros de construo do direito privado e mesmo da teoria geral
do direito. E negcio jurdico no a mesma coisa que contrato. Enzo
Roppo que prope esta diferenciao:

...enquanto o contrato pressupe uma duplicidade de sujei-

tos, e evoca portanto uma atividade de troca econmica, o
negcio jurdico configurvel como o ato de um s indiv-
duo, como manifestao solitria da sua vontade, e portanto
mais no evoca que a atividade da sua psique.15

O Cdigo Civil italiano de 1942, sob o fascismo, confere su-

premacia ao conceito de contrato, refletindo a crise da doutrina do neg-
cio jurdico naquele sistema, sob a justificativa de que o contrato atm-se
mais realidade dos fatos, enquanto o negcio abstrai-se ao extremo da
realidade.

14 Ibidem, p. 49.
15 Ibidem, p. 51.

33
 Uma das tnicas polticas com reflexos no campo jurdico tanto
do fascismo italiano quanto do nazismo alemo era o combate ao individu-
alismo e ao liberalismo, em prol de uma sociedade corporativista, a subordi-
nao da autonomia do indivduo aos interesses da comunidade nacional, do
Estado forte. Isso significa, dito de outro modo, a subordinao da autono-
mia contratual regulamentao corporativista. Entre ns, um dos arautos
dessa doutrina o jurista Francisco Campos que, em entrevista concedida
imprensa, em 28 de julho de 1939, afirmara, ao referir-se ao Cdigo Civil
de 1916: Na ordem econmica, a liberdade contratual precisa harmoni-
zar-se com o princpio da solidariedade social, com a proteo devida ao
trabalhador, com os interesses da economia popular, com a preocupao de
reprimir a usura.16 Embora os responsveis polticos de extrao fascista tu-
piniquim tenham preconizado tal adaptao de nossa lei privatstica ao ide-
rio nazi-fascista, no levaram a cabo seu intento de suprimir a autonomia
de vontades como centro fundamental do direito em nosso Cdigo Civil.
At porque a retrica fascista, em definitivo, no conseguiu atingir o mago
liberal da iniciativa econmica privada e de seu livre exerccio quer na It-
lia, quer na Alemanha. Muito pelo contrrio, no que diz respeito Itlia,
houve incorporao do Cdigo Comercial ao Cdigo Civil de 1942, o que,
segundo especialistas, significou um avano. O novo Cdigo Civil brasileiro
seguiu as mesmas pegadas, incorporando a parte referente Empresa. A esse
propsito, o relator do projeto do novo Cdigo Civil, senador Josaphat Ma-
rinho, declarou textualmente: O Livro do Direito de Empresa, que o atual
Cdigo no tem, atende ao processo de unificao das obrigaes civis e
comerciais. Prudentemente, nele se inscrevem normas gerais, para que as leis
especiais possam adotar os pormenores, sem alterao do sistema. E ainda:
No que respeita ao Direito das Obrigaes, a linha dominante a de asse-
gurar o direito das partes contratantes, dentro de ntido critrio tico, para
impedir a prevalncia de formalismo j superado. a aplicao do aspecto
social do direito em vez do domnio do individualismo.17

16 Cf. CAMPOS, Francisco. O Estado nacional, p.155.

17 Cf. MARINHO, Josaphat. Novo Cdigo Civl atende sentimento coletivo. Dis-
ponvel em <http://www.trt05.gov.br/ass_comunicacao/noticia/noticia.asp?id=-
1502181657>. Acesso em: 21 fev. 2001.

34
 Convm assinalar, por outro lado, que no atual estgio de de-
senvolvimento do capitalismo, o principal motor da economia no mais a
propriedade, mas o contrato. A propriedade tinha proeminncia em socieda-
des predominantemente agrcolas. Esse eixo deslocou-se para o contrato em
sociedades de modo de produo capitalista. E isso est a refletir-se, como
j afirmamos, no novo Cdigo Civil brasileiro. Com o lugar da empresa
na sociedade capitalista avanada, o contrato ocupa um lugar de destaque
na atividade econmica organizada. Tornou-se um instrumento precpuo da
empresa. Para Roppo, ...toda a disciplina contratual se adequou uniforme-
mente s exigncias da empresa, porque a empresa se tornou a forma geral
das atividades econmicas.18 Isso explicaria, segundo esse autor, o declnio
da categoria do negcio jurdico em favor da categoria do contrato. que no
negcio jurdico a vontade tem papel primordial, a autonomia da vontade,
personalizando demais as relaes de troca, o que seria um bice, j que esse
trfego no mundo atual possui caractersticas de massa, impessoalizando e
submetendo as relaes a um padro nico. Ora, cremos que esse argumen-
to discutvel, talvez fosse vlido em 1942, porque mesmo em uma relao
de massa, estandardizada, ainda assim o indivduo tem uma margem de li-
berdade para manifestar autonomamente sua vontade, em razo mesma da
concorrncia entre as empresas. Isso lhe asseguraria um poder de escolha, a
no ser que a economia fosse monopolstica ou cartelizada. No por acaso
que as empresas mais desenvolvidas em matria de mentalidade encaram o
cliente, o consumidor, como parte de seu ativo, e tentam vender algo mais
alm do produto ou do servio: a qualidade do atendimento.
Quanto proteo da famlia, o direito brasileiro assegura a
proteo aos incapazes no que se refere ao ato de contratar, com a adoo
da representao e da assistncia; bem assim a obrigatoriedade de estipula-
o de contratos por ambos os cnjuges casados em regime de comunho
parcial de bens, mediante a outorga uxria ou a autorizao marital.
Finalmente, a importncia do contrato, da relao contratual,
em uma dada sociedade, representa, em definitivo, o estgio de desen-
volvimento econmico dessa sociedade, com reflexos em seu sistema ju-
rdico.

18 Cf. ROPPO, Enzo, op. cit., p. 68.

35
 Os contratos administrativos no Brasil so disciplinados, em re-
gra, por normas do direito pblico, previstas na Lei n. 8.666, de 21 de
junho de 1993, que regulamenta o art. 37, XXI, da Constituio Federal.
A referida lei sofreu alteraes introduzidas pelas leis n. 8.883, de 8 de
junho de 1994, e 9.648, de 27 de maio de 1998. O art. 54 da Lei 8.666 as-
sim dispe: Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se
pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-se-lhes,
supletivamente, os princpios e teoria geral dos contratos e as disposies
de direito privado.
A boa-f, como se sabe, preside a todo contrato, desde a Anti-
guidade clssica. Antnio Manuel da Rocha e Menezes Cordeiro, em sua
tese doutoral na Universidade de Coimbra, em que estuda exaustivamente
esse instituto, traz-nos um contributo importante no s do ponto de vista
histrico, mas tambm jurdico. Esse o nosso ponto de partida para trazer
colao no presente texto a discusso em torno desse princpio.
O Direito europeu deita suas razes no Direito romano, no ca-
nnico e no germnico. O Direito romano, na sua feio de Direito co-
mum, serviu como a base fundamental. o Direito romano, na sua verso
de Direito comum, que trouxe para o Direito europeu o conceito de boa-
f. Assim, bonae fidei iudicia significaria a busca de uma justia material no
que tange a contratos.
O Direito cannico, sado do Direito romano, d boa-f uma
viso axiolgica, sendo a boa-f a a ausncia de pecado, transformando-se
destarte em valor. Embora valor interno, subjetivado, capaz assim mesmo
de produzir efeitos no campo do Direito.
Quanto ao Direito germnico, ele facultou a objetivizao da
boa-f, trazendo a tutela da forma, a publicidade e a proteo da confian-
a fundada em sinais exteriores.
O jusnaturalismo a designao clssica das Filosofias e Teoria
tradicionais do Direito ocidental. Nas diferentes fases de sua evoluo,
o Direito natural foi importante para a elaborao do conceito de boa-f
como instituto jurdico.
O conceito de Direito natural foi colocada pela primeira vez
pelos sofistas. Protgoras havia proclamado que o homem a medida
de todas as coisas. H, todavia, uma grande variedade de teorias sobre

36
o Direito natural, mas a mais duradoura conceituao aquela que o
considera um Direito verdadeiro, justo, que fundamenta o Direito po-
sitivo.
Filsofos da Antiguidade clssica se debruaram sobre o que se-
ria o Direito natural. Scrates, ao referir-ao ao domnio da razo sobre
a paixo, o dever interior como bssola para a autodeterminao verda-
deira no agir, estaria aprofundando o conceito de liberdade, justificando,
igualmente, dessa forma, o princpio da igualdade. O idealismo de Plato
abre a possibilidade da validade universal para o Direito natural: O justo
agrada a Deus porque justo, mas no justo por agradar a Deus. Para
Aristteles, a unidade inseparvel substncia-forma, a imanncia e no
transcendncia das idias, a definio ntica das coisas por via teleolgica
e aqui estaria a tnica da natureza estabelecem a ligao slida entre
Direito natural e a sociedade. Para ele, o Direito natural perene e geral,
coexistindo com um Direito em alterao permanente.
J Filosofia estica caberia dar forma concreta s formulaes
presentes em Plato e Aristteles. Chrysippos, um destacado pensador es-
tico, afirmara:
O mundo um grande Estado com uma constitui-
o e uma lei. A razo natural manda o que fazer e probe
o que de omitir. Os Estados limitados em espao, em
nmero infinito, tm leis e constituies de tipos diversos.
[...] As constituies especiais so elementos para uma lei
natural.
Para o autor, O pensamento estico um claro regresso a um
jusnaturalismo ideal teve uma influncia considervel no desenvolvi-
mentos posterior, designadamente no racionalismo.
O jusnaturalismo cristo possui duas tendncias fundamentais:
uma ligada tradio das Tbuas da Lei, comunicadas por Deus no monte
Sinai, chamada de voluntarista, qual, posteriormente, como recuperao
do idealismo platnico como pertena ao esprito divino, estaria asso-
ciada a Santo Agostinho; a outra, decorrente do pensamento aristotlico,
retribui razo do homem a possibilidade de, a partir da natureza hu-
mana e da sua insero no Mundo, inferir o Direito natural. O Direito

37
natural seria assim parte da lei eterna que se coloca ao alcance da razo
humana.
No jusnaturalismo moderno, o autor aponta as seguintes carac-
tersticas: a secularizao, a politizao, a preocupao da eficcia, supe-
rando mas acompanhando a da universalidade e a adoo metodolgica de
um racionalismo cartesiano. Desponta assim Hobbes.
Ao jusnaturalismo moderno contrape-se Hugo Grotius, lega-
trio do pensamento jusnaturalstico anterior. Ele laiciza, segundo o esp-
rito da poca, o Direito natural. O jusnaturalismo grociano vincula-se aos
esticos. Grotius define dessa maneira o Direito natural: Jus naturale est
dictamen rectae rationis. Consoante Cordeiro, Ao tentar a aplicao do
jusnaturalismo s realidades da vida, Grotius deu uma dimenso nova
boa f. O essencial do tratamento de Grotius ao instituto da boa-f en-
contra-se em sua obra Parallelon, onde a bona fides descrita a exemplos
e por contraste com a perfdia. E Grotius confere a esse instituto um vasto
campo:
... entre aliados, como fase do contrato, perante o inimigo,
no exerccio dos Direitos e como fundamento do Direito in-
ternacional. Em tudo isso haveria uma gradao; a fides seria
mais intensa entre membros de uma comunidade do que
entre estranhos, situando-se, no topo, a fides entre as partes
num contrato. Grotius d grande relevo boa f nos contra-
tos. Lealdade significaria para ele aproximadamente como
a decncia, o bom comportamento e a autenticidade, con-
seqncias do entendimento da personalidade livre, como
sublinhou Fikentscher. Esse mesmo autor afirma: Fides a
forma de pensar na qual so possveis contratos.
O autor refere-se a trs sistemticas que vo balizar metodolo-
gicamente sua dissertao de doutoramento. A primeira delas teria sido
criada pelo que ele chama de a jurisprudncia elegante, que sobre ela
jogou o peso de uma tpica secular e, sobretudo, a ausncia de um dis-
curso terico que, no concreto, guiasse justificadamente a elaborao de
um verdadeiro sistema de Direito. Essa sistemtica, que exigia uma forma
diferente de raciocnio, radicava o pensamento no Direito privado. Funda-

38
va-se na contribuio extrajurdica de Descartes. Grotius o grande nome
dessa primeira sistemtica
O iderio cartesiano desenvolvido no mbito das cincias huma-
nas por Hobbes, lanando as bases de nova sistemtica jurdica ocidental.
A guerra entre os homens o estado natural, na con-
cepo de Hobbes e a insegurana levam, como frmula
de sobrevivncia, fundao da sociedade civil e do Estado,
a troco da liberdade de cada um. A lealdade nos contratos
impe-se: doutra forma seriam inteis para a manuteno
da paz.
E o que distingue a primeira da segunda sistemtica? o autor
quem responde: Na segunda sistemtica
a ordenao no se consegue com base em conexes esta-
belecidas entre elementos perifricos pr-sistemticos; ela
desenvolve-se, antes, unitria e metdica, de uns quantos
princpios firmados com vista ao sistema. A segunda sis-
temtica , assim, centralizada, por oposio perifrica.
A sua aplicao jurdica tem um interesse fcil de adivi-
nhar.
Os dois grande nomes da segunda sistemtica Hobbes e Pu-
fendorf. Este ltimo, para Cordeiro, , na cultura jurdica, uma figura de
conexo, traduzindo duas snteses fundamentais: entre os jusnaturalismos
existencial e ideal, de Hobbes e Grotius, e entre a tradio romanstica e
o produto da doutrina jusracional. Da conjuno dessas duas vertentes,
Grotius e Hobbes, Pufendorf habilita-se
... a lanar no Direito privado, um sistema lgico-deduti-
vo. Do ponto de vista dos contratos, Pufendorf deriva sua
vinculao do Direito natural. Na linha de pensamento de
Grotius, de maneira mitigada, procede ele a remisso para
a fides, que no deveria jamais ser quebrada, sob pena de
haver querelas e at guerras. O fundamento para ele da
celebrao dos contratos reside na liberdade das partes, e

39
 uma vez celebrados a prpria natureza humana exige sua
observncia mais estrita.
No obstante, Pufendorf merece do autor uma crtica. Escreve
ele: Pufendorf lega evoluo subseqente uma boa f dispersa e difusa
em que brilha, apenas, um papel secundrio nas vinculaes pactcias.
Neste passo, o autor detm-se na anlise da boa-f na primeira
codificao. Introduz o assunto, afirmando que
Depois do Digesto, em 532, o acontecimento jurdi-
co mais marcante foi o aparecimento do Cdigo Napoleo,
em 1804. A referncia a ambas essas datas tem um sentido
formal: o Digesto a cristalizao, em certos moldes, do Di-
reito romano; o Cdigo Napoleo o formar, tambm em
parmetros determinados, do Direito europeu anterior.
O Cdigo Napoleo o expoente mximo da segunda sistem-
tica.
O problema da sistemtica a busca da ordem. Assim, a cons-
tante do racionalismo foi a sistematizao do Direito romano.
A via para o estabelecimento da terceira sistemtica foi aberta
com a elaborao da Escola Histrica, atingido-se uma sntese cientfica
entre os dois caminhos de sistematizao.
Aqui intervm a contribuio de Domat e Pothier. Se para Hob-
bes a paz social tambm fundava-se na lealdade contratual, e para Pufen-
dorf, essa lealdade era de se observar santamente, os dois primeiros man-
tiveram essa orientao, ou seja, confirmando o formal sobre o substancial:
apenas seriam leis entre as partes as convenes legalmente formadas. Es-
tabeleciam, assim, limites legais autonomia privada.
Qual o contributo de Domat ao instituto da boa-f? Ele faz refe-
rncias genricas boa-f quando das vinculaes, e propsito da posse.
Destarte, para ele, o dolo e a m-f so proibidos em todas as vinculaes.
No caso da posse, a boa-f caracteriza a situao da pessoa que, tendo justa
causa para se julgar dona da coisa, a tenha em seu poder.
Quanto a Pothier, citado por Cordeiro, na base de sua doutrina
jurdica radica o pensamento racionalista. Ele ocupa-se da boa-f no cap-

40
tulo do dolo na formao dos contratos. Pothier separa a boa f do foro
interno, mais exigente mas no exigvel nos tribunais, da do foro externo.
Escreve ele:
No foro interno, deve-se considerar como contrrio
a esta f tudo o que se afaste, por pouco que seja, da since-
ridade mais exata e mais escrupulosa: a mera dissimulao
do que respeite coisa objeto do negcio e que a parte com
quem vou tratar teria interesse em saber, contrria a essa
boa f; pois uma vez que se nos manda amar o prximo
como a ns mesmos, no nos pode ser permitido esconder-
mos-lhes nada do que no teramos querido que nos escon-
dessem, se tivssemos estado no seu lugar.
No foro externo [...] apenas o que fira abertamente a boa f ,
nesse foro, considerado como dolo verdadeiro, bastante para dar lugar
resciso do contrato.
O Cdigo Napoleo faz muitas referncias boa-f. Em seu art.
1.134, ele claro, quando afirma que as convenes devem ser realizadas
de boa-f, fortalecendo, dessa forma, os contratos.
Contextualizando o ambiente da cultura jurdica francesa po-
ca do apareciemento do Cdigo Napoleo, o autor afirma: At a feitura do
Cdigo Napoleo, o jusprivatismo dominante tinha natureza racionalsti-
ca, vertida, com clareza, nos esquemas prprios da sistemtica central.E
mais adiante:
Esgotado o racionalismo, no havia, no espao jus-
cultural francs da ps-codificao, nada para o substituir.
[...] Toda a Cincia do Direito simplifica-se ao extremo,
reduzindo-se a um dilogo com o texto legal. E porque
esse dilogo se alimenta s de si prprio e dos seus refle-
xos, derivados de pesquisas similares operadas por outros
cultores, entra-se num circuito fechado, quebrado apenas,
de modo pontual, por alguma jurisprudncia que, con-
frontada com alteraes inegveis, ensaia uma ou outra
soluo nova.

41
 E conclui: Tudo coroado, com os efeitos que se adivinham,
por um positivismo radical de raiz comtiana.
nesse bojo que surge a Escola da Exegese que,

... partindo da escola histrica, desagua na jurisprudn-

cia dos conceitos, onde so negados muitos dos valores pro-
pugnados nas origens. Isso significa em ltima anlise que
houve, no panorama juscultural francs, uma trajetria do
jusracionalismo desembocando na Escola da Exegese e no
positivismo comtiano.

Cordeiro afirma que

A realidade do esquema jurdico facultado pelo C-

digo Napoleo, boa f prende-se, de modo estreito, cha-
mada Escola da Exegese. O mtodo fundamental por esta
propugnado consiste em ligar lei escrita para o caso, ao
Cdigo Napoleo todas as solues que se venham a apre-
sentar.

No h que esquecer a clebre afirmao atribuda a Bugnet:

No conheo o Direito Civil, ensino o Cdigo Napoleo. Ainda segun-
do o autor, essa Escola provocaria a decadncia do instituto da boa-f.
O fato que o Cdigo Napoleo trazia lume o conceito sub-
jetivo, psicolgico, de boa-f. Quanto boa-f objetiva, Cordeiro quem
afirma: A boa f objetiva levantou, aos estudiosos franceses, problemas
considerveis, instransponveis mesmo, quando se tratou de, com a instru-
mentao prpria da exegese, desbravar o sentido da sua consagrao na
letra do Code. E conclui:

De fato, o art. 1.134/3 do Cdigo Napoleo, ao

mandar executar as convenes de boa f remetia para uma
cultura jurdica que no se podia, sem mais, depreender da
letra da lei. O comentarismo ficou, pois, algo desnorteado,
multiplicando, a seu propsito, afirmaes cleres, superfi-
ciais e apriorsticas.

42
 Da a dificuldade do Cdigo Napoleo de reduzir-se em termos
dogmticos a noo de boa-f.
O fracasso do instituto da boa-f no Cdigo francs refletiu-se
no Cdigo portugus de 1867, conhecido como Cdigo de Seabra, do
nome de seu autor, cdigo esse anterior ao atual Cdigo Civil em vigor
em Portugal a partir de 1966.
Vrios doutrinadores debruaram-se sobre o conceito da boa-f.
Surgem assim, alm da subjetiva e objetiva, as categorias de boa-f ativa e
passiva (Jaubert), a tripartio proposta por Gorphe: uma boa-f critrio
de avaliao e interpretao dos atos jurdicos, que est prxima da eqidade;
uma boa-f objeto de obrigao, traduzindo o comportamento leal e hones-
to; e uma boa-f crena errnea de certa situao. Para Cordeiro, aqui trata-
se, no fundo, apenas de um desdobramento da boa-f objetiva.
Para Gorphe, citado por Cordeiro, a boa-f pretende a proscri-
o do dolo nas negociaes, a fidelidade requerida palavra dada, o dever
de terceiros de no participar em fraudes, com o devedor, e a necessidade
de no abusar de Direitos.
Sobre a questo do abuso de Direitos, Carneiro nos informa,
em nota de rodap, que O abuso do Direito no se liga boa f; embora
nascido no espao jurdico francs, o abuso do Direito, merc de uma srie
de insuficincias cientficas, entrou em decadncia acentuada, vindo a in-
tegrar-se na responsabilidade civil.
Jaubert subjetiva radicalmente a boa-f subjetiva contida no C-
digo Napoleo, enquanto Gorphe, a pretexto de definir a boa-f objetiva,
d a ela um emprego que a reduz a outros institutos.
O autor conclui pelo fracasso da boa-f no espao juscultural
francs.
O Cdigo civil portugus de 1867, o Cdigo de Seabra, en-
quadrar-se-ia no esquema da segunda sistemtica, com a centralizao das
proposies bsicas e a deduo, a partir delas, do edifcio civil. O Cdigo
de Seabra se alimentara, pois, tanto da tradio romanstica quanto do jus-
racionalismo. Do ponto de vista das obrigaes, o Cdigo de Seabra no
menciona a boa-f quando trata das convenes.
Pires de Lima e Pessoa Jorge, dois estudiosos do Direito portu-
gus, classificam as quatro dezenas de referncias boa-f no Cdigo de

43
Seabra em dois grupos: Num primeiro, predominante, a boa f teria o ...
alcance subjetivo e psicolgico de crena errnea. Num segundo grupo,
a boa f teria um sentido tico, exprimindo ...a atitude...de quem usa, na
sua vida de relao, de processos leais ou desleais.
Em muitos dispositivos, a boa-f significa nesse Cdigo a ausn-
cia do dolo.
E o autor conclui: As limitaes da boa f no Cdigo de Seabra
so, no fundo, a incapacidade da segunda sistemtica, de feio jusraciona-
lista, de trabalhar o tema.
A codificao francesa teria provocado uma quebra da unidade
cientfica do Direito privado europeu. Enquanto o Cdigo Napoleo so-
obrava num positivismo prematuro de feio exegtica, na Alemanha des-
pontavam construes jurdicas novas, anunciando uma nova sistemtica
a terceira de natureza diversa. Surge a Pandectstica.
O ambiente cultural alemo era sobremaneira influenciado por
Kant. Savigny, expoente da Escola Histrica, que inicialmente filia-se ao
kantismo, dele distancia-se. Kant era expoente mximo da sistemtica cen-
tral, que conduz irrefragavelmente a discursos dedutivos,
... desenvolvidos a partir de pressupostos centrais axioma-
tizados. Savigny recusa, no entanto, esse tipo de desenvolvi-
mento, ao apelar para uma formao de conceitos a partir
da contemplao intuitiva do que chama de instituies: tal
caminho, a dar lugar a conhecimentos unificados, facultaria
uma sistemtica perifrica.
Retraando o caminho terico e metodolgico da Escola Hist-
rica, Cordeiro prope uma sntese significativa:
Savigny recebe a herana jusracionalista e, com base
nela, conserva uma articulao logicista do sistema com re-
curso ao mtodo dedutivo e derivao de estruturas ba-
seadas em pressupostos centrais.[...] Trata-se, pois, de um
componente de sistemtica central. No deduz, contudo,
todo um sistema dos postulados centrais assentes. Recorre
a elementos culturais perifricos a produo orgnica do

44
 esprito do povo, transmutada com habilidade, em Direito
romano como base de trabalho. [...] uma sistemtica in-
tegrada qual, por facilidade de colocao histrica, se pode
chamar de terceira sistemtica.
No obstante, isso colocaria um problema, assinalado pelo au-
tor: A pandectstica escreve ele chega, deste modo, a uma situao
quase paradoxal. Por recusar desenvolvimentos centrais, recorre s formu-
las institucionalizadas da boa f, tal como adivinham da tradio romans-
tica. Mas a terceira sistemtica teve contudo o mrito de manter a boa
f como uma referncia cultural de aplicao multifacetada. Presente nas
obrigaes e Direitos reais, ela constitui um convite permanente discus-
so e ao aprofundamento conclui ele.19
Como j tivemos a oportunidade de comentar no ensaio A Re-
voluo Crist no Campo Jurdico,
A partir do sculo XVI, no entanto, a escolstica no
corresponde mais ao esprito do tempo. Lassard quem
conclui: O sentido social da escolstica medieval, que ten-
dia a adaptar as tcnicas jurdicas aos sentimentos morais
(respeito s promessas, lealdade, proteo dos fracos etc.),
foi progressivamente abandonado. A Reforma protestante,
contribuindo para a defesa da liberdade intelectual, condu-
ziu racionalizao do direito das obrigaes. Tm incio
as grandes descobertas geogrficas, com um novo impulso
ao comrcio, e a circulao em maior escala de especiarias
e outros produtos. Nesse novo cenrio, os escrpulos mo-
rais dos canonistas constituem um bice para a mercancia.
bvio que os negociantes no apreciam a proibio do
emprstimo a juros nem a teoria do justo preo defendida
pala Igreja. Os jurisconsultos adeptos da racionalizao,
que se desvencilharam das regras morais preconizadas pe-
los canonistas, conservaram no entanto a formao do lia-

19 CORDEIRO, Antnio Manuel da Rocha e Menezes. Da Boa F no Direito

Civil, p. 244 et passim.

45
 me fundado to-somente no consentimento, e que a boa-f
regulava os contratos.
E em outro passo, acrescentamos:
J no incio do sculo XIII, os canonistas pretendem
sobrepor o direito cannico lei civil, sem excluir o direito
romano, bem entendido, mas retirando-lhe algumas normas
que no servem aos interesses da Igreja. E a predominncia
do direito cannico abrir caminho para o desenvolvimen-
to do consensualismo. Destarte, a vontade dos contraentes
aperfeioa de pronto o contrato, abandonando-se qualquer
formalismo. Consoante o telogo Huguccio, o promitente
obriga-se pela simples promessa (fides) condio de no
possuir objeto ilcito nem resultar de violncia (da a expres-
so utilizada entre ns de que promessa dvida). Os ca-
nonistas, embora no achem necessrio o juramento como
forma de validao de uma promessa, tampouco o probem,
ao contrrio de Jesus, que o torna defeso expressamente no
Sermo da Montanha (Mateus, 5. 34-37).20
Yves Lassard referindo-se influncia moralizadora exercida pe-
los filsofos esticos no direito romano, escreve:
... eles fizeram prevalecer a noo de uma vontade livre e
consciente base dos contratos; eles colocaram como princ-
pio o respeito da palavra dada; eles definiram com preciso a
noo do enriquecimento justo ou injusto; eles explicitaram
a noo de boa-f, e por via de conseqncia a de dolus ma-
lus, introduzida pelo pretor Aquilius Gallus por volta de 68
antes de Jesus Cristo.21

20 BRAGA, Pedro. O Cristianismo e o Direito: a revoluo crist no campo jurdico.

In: _. Revista de Informao Legislativa, p.100.
21 LASSARD, Yves. Histoire du droit des obligations. Disponvel em: < http://www.
upmf-grenoble.fr/Haiti/cours/intro.html >. Acesso em: 10 de out. de 2001.

46
 bom frisar que no Direito Romano no havia a noo de pre-
cium doloris, do aborrecimento, do sofrimento emocional, o que hoje cha-
maramos de dano moral. (Ver, a esse propsito, Paulo, Digesto, 9, 2, 33).
Cavalieri refere-se origem religiosa do Direito Romano. Assi-
nala que
Nos primrdios do Direito Romano cultuava-se a
deusa Fides na celebrao dos negcios. A palavra fides deu
origem a fidelidade, sujo sentido era puramente tico. Ao
termo fides foi acrescido o substantivo bona, para designar
o comportamento que se espera da parte (Jos Roberto de
Castro Neves, Boa-f objetiva:posio atual no ordenamen-
to jurdico e perspectivas de sua aplicao nas relaes con-
tratuais, RT 351/351).
E mais adiante conclui:
... a boa-f representa o padro tico de confiana e lealdade
indispensvel para a convivncia social. As partes devem agir
com lealdade e confiana recprocas. Essa expectativa de um
comportamento adequado por parte do outro um compo-
nente indispensvel na vida de relao.22
No sistema jurdico brasileiro predomina a boa-f objetiva, fun-
dada na lealdade no comrcio jurdico, na fidelidade e na honradez.

22 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil, p.168.

47
 CAPTULO III
O controle da Legalidade, da Moralidade e da Licitude na
Administrao Pblica nas Constituies Brasileiras

A moralidade e a legalidade so temas a que foram atri-

budos dignidade constitucional em nosso ordenamento jurdico desde o
Brasil Imprio. Com efeito, todas as constituies brasileiras tm acolhido
dispositivos relativamente ao controle da legalidade e da moralidade no
que concerne coisa pblica. o que analisaremos no presente captulo.

1. A Carta de 1824

A Carta de 1824, assim, no Ttulo 5. Do Imperador, Captu-

lo VI, que trata do Ministrio, estatua em seu art. 133, incisos II e IV,
que Os ministros de Estado sero responsveis, entre outras coisas, por
peita, suborno ou concusso (inciso II), bem como Pela falta de obser-
vncia da Lei (inciso IV). O art. 134 determinava que Uma Lei parti-
cular especificar a natureza destes delitos, e a maneira de proceder contra
eles. Ainda nesse captulo, l-se, no art. 135, que No salva aos ministros
da responsabilidade a ordem do Imperador vocal ou por escrito.
No Ttulo 6. Do Poder Judicial, Captulo nico, que concer-
ne aos Juzes e Tribunais de Justia, o art. 157 estipulava que Por subor-
no, peita, peculato e concusso haver contra eles ao popular, que poder
ser intentada dentro de ano e dia pelo prprio queixoso, ou por qualquer
do povo, guardada a ordem do processo estabelecida na Lei.

48
 Ademais, outra forma de controle foi prevista na Carta de 1824
que, em seu art. 164, inciso II, atribui ao Supremo Tribunal de Justia
Conhecer dos delitos e erros de ofcio que cometerem os seus ministros,
os da Relao, o empregado no Corpo Diplomtico e os Presidentes das
Provncias.
No Ttulo 7. Da Administrao e Economia das Provncias,
no Captulo III, Da Fazenda Nacional, o art. 172 concedia Cmara
dos Deputados a atribuio de controlar o oramento, atravs do Ministro
de Estado da Fazenda, de todas as outras pastas. L-se neste artigo: O
Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros
os oramentos relativos s despesas das suas reparties, apresentar na
Cmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida um ba-
lano geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e
igualmente o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro
e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas.
No Ttulo 8. Das Disposies Gerais e Garantias dos Direitos
Civis e Polticos dos Cidados Brasileiros, os incisos XXIX e XXX, do art.
179, dispunha respectivamente que Os empregados pblicos so estrita-
mente responsveis pelos abusos e omisses praticadas no exerccio das suas
funes, e por no fazerem efetivamente responsveis os seus subalternos,
e Todo cidado poder apresentar por escrito ao Poder Legislativo e ao
Executivo reclamaes, queixas ou peties e at expor qualquer infrao
da Constituio, requerendo perante a competente autoridade a efetiva
responsabilidade dos infratores. Encampava, desse modo, o esprito do art
15 da Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789,
que prescrevia: A sociedade tem o direito de pedir a todo agente pblico
a prestao de contas de sua administrao.
Uma vez mais constata-se que a Carta de 1824 assegurava di-
retamente aos cidados, ou seja, sociedade livre o direito de fiscalizar
a administrao pblica. Constituio de cariz liberal, embora outorga-
da, espelhou-se no modelo americano e francs, acolhendo ditames das
Declaraes de Virgnia, bem assim, como j se viu, dos Direitos do
Homem e do Cidado, onde se trata neste Ttulo 8. do Bill of Rights
das constituies liberais de pases como a Frana e os Estados Unidos
da Amrica.

49
 Ademais, o Ato Adicional (Lei n. 16, de 12 de agosto de 1824),
que faz algumas alteraes e adies Constituio Poltica do Imprio,
nos termos da Lei de 12 de outubro de 1832, determinava, em seu art.
10, que competia s Assemblias Legislativas Provinciais legislar, entre ou-
tras coisas, Sobre repartio da contribuio direta pelos municpios da
Provncia e sobre a fiscalizao do emprego das rendas pblicas provinciais
e municipais, e das contas da sua receita e despesa.
O art. 11, por seu turno, conferia competncia s Assemblias
Legislativas Provinciais para Decidir, quando tiver sido pronunciado o
Presidente da Provncia, ou que suas vezes fizer, se o processo deva con-
tinuar e ele ser, ou no, suspenso do exerccio de suas funes, nos casos
em que pelas Leis tem lugar a suspenso ( 6.) e Decretar a suspenso,
e ainda mesmo a demisso do Magistrado, contra quem houver queixa
de responsabilidade, sendo ele ouvido, e dando-se-lhe lugar defesa (
7.). Aqui no se incluiam os membros das Relaes e Tribunais Supe-
riores por fora da Lei n. 105, de 12 de maio de 1840, que Interpreta
alguns artigos da reforma constitucional. Ainda no art. 5. da Lei n.
105 constata-se que Na decretao da suspenso ou demisso dos ma-
gistrados, procedem as Assemblias Provinciais como Tribunal de Justia.
Somente podem portanto impor tais penas em virtude de queixa, por
crime de responsabilidade a que elas esto impostas por Leis criminais
anteriores, observando a forma de processo para tais casos anteriormente
estabelecida.
O art. 6., por sua vez, prescrevia que O Decreto de suspenso
ou demisso dever conter: 1.) o relatrio do fato; 2.) a citao da Lei em
que o Magistrado est incurso; 3.) uma sucinta exposio dos fundamen-
tos capitais da deciso tomada.
Finalmente, foi previsto no art. 20 desse Ato Adicional o con-
trole da constitucionalidade e da legalidade de todos os atos legislativos
provinciais, ipsis verbis: O Presidente da Provncia enviar Assemblia e
Governo Gerais cpias autnticas de todos os Atos Legislativos Provinciais
que tiverem sido promulgados, a fim de se examinar se ofendem a Consti-
tuio, os impostos gerais, os direitos de outras Provncias ou os Tratados;
casos nicos em que o Poder Legislativo Geral os poder revogar.

50
2. A Constituio de 1891

A Constituio republicana de 1891 ampliou o controle sobre

a moralidade e a legalidade administrativas, estendendo sua abrangn-
cia a outras esferas do Poder. Assim, o art. 23 assegurava que Nenhum
membro do Congresso, desde que tenha sido eleito, poder celebrar con-
tratos com o Poder Executivo nem dele receber comisses ou empregos
remunerados. E o art. 24 impunha restries, do ponto de vista da mo-
ralidade, aos parlamentares, ao estatuir que O deputado ou senador
no pode tambm ser presidente ou fazer parte de diretorias de bancos,
companhias ou empresas que gozem dos favores do Governo Federal de-
finidos em lei.
A Constituio de 1891 atribua ao Senado o julgamento do
Presidente da Repblica, e de alguns funcionrios federais, ao estabelecer,
no art. 33, caput, que Compete privativamente ao Senado julgar o Pre-
sidente da Repblica e os demais funcionrios federais designados pela
Constituio, nos termos e pela forma que ela prescreve, determinando,
no 3. do referido artigo, que No poder impor outras penas mais que
a perda do cargo e a capacidade de exercer qualquer outro, sem prejuzo da
ao da justia ordinria contra o condenado. Evitava, destarte, a usurpa-
o da competncia do Judicirio, assegurando a observncia do princpio
da separao e harmonia entre os poderes.
semelhana da Carta de 1824, a Constituio republicana de
1891 afirmava em seu art. 34 que Compete privativamente ao Congresso
Nacional, cujo item 1. recebeu nas Emendas Constituio Federal de
1891 a seguinte redao: 1.) Orar, anualmente, a Receita e fixar, anu-
almente, a Despesa e tomar as contas de ambas, relativas a cada exerccio
financeiro, prorrogado o oramento anterior, quando at 15 de janeiro
no estiver o novo em vigor. O item 28, que nas mencionadas Emendas
transforma-se em item 27, refere-se competncia privativa do Congresso
Nacional em Comutar e perdoar as penas impostas por crime de respon-
sabilidade, aos funcionrios federais.
J o art. 52, caput, que isentava de responsabilidade perante o
Congresso e Tribunais os ministros pelos conselhos dados ao Presidente da
Repblica, respondiam, no obstante, quanto aos seus atos, pelos crimes

51
qualificados em lei; e Nos crimes comuns e de responsabilidade sero
processados e julgados pelo Supremo Tribunal Federal, e nos conexos com
os do Presidente da Repblica, pela autoridade competente para o julga-
mento deste ( 1. e 2.).
No Captulo V Da Responsabilidade de Presidente, l-se, no
art. 53: O Presidente dos Estados Unidos do Brasil ser submetido a pro-
cesso e a julgamento, depois que a Cmara declarar procedente a acusa-
o, perante o Supremo Tribunal Federal, nos crimes comuns, e, nos de
responsabilidade, perante o Senado. Uma vez decretada a procedncia da
acusao, o Presidente ficava suspenso de suas funes assim estabelecia
o pargrafo nico do artigo em comento.
Os crimes de responsabilidade estavam arrolados no art. 54. No
que interessa a esta monografia, eram configurados quando os atos do Pre-
sidente atentassem contra A probidade da administrao (item 6.), A
guarda e o emprego constitucional dos dinheiros pblicos (item 7.), e
As leis oramentrias votadas pelo Congresso (item 8.).
Quanto aos membros do Judicirio, a norma era ditada pelo
art. 57: Os juzes federais so vitalcios e perdero o cargo unicamente
por sentena judicial. E o seu 2.: O Senado julgar os membros do
Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade, e este, os juzes
federais inferiores.
Nas Emendas Constituio Federal de 1891, o art. 59 fundiu-
se com o 60, recebendo, portanto, nova redao, mas conservando, no
que interessa ao tema aqui tratado, as alneas a e b do item 1., onde est
escrito, expressi verbis:

Substituam-se os arts. 59 e 60 da Constituio pelo seguinte:

Art. Justia Federal compete:
Ao Supremo Tribunal Federal:
1) Processar e julgar originria e privativamente:
a) o Presidente da Repblica, nos crimes comuns, e os ministros de Esta-
do, nos casos do art. 52;
b) os ministros diplomticos, nos crimes comuns e nos de responsabili-
dade.

52
 Aprovada a Lei dos crimes de responsabilidade em 1891 pelo
Congresso, tais crimes foram igualmente objeto do Decreto n. 30, de 8
de janeiro de 1892, sancionado por Floriano Peixoto.
Na Seo II, Ttulo IV Dos Cidados Brasileiros, seo que
trata da Declarao de Direitos, o 9. do art. 72 (tambm objeto de
emenda, mas mantida a redao original naquilo que interessa ao tema
aqui exposto) estatuia permitido a quem quer que seja representar, me-
diante petio, aos poderes pblicos, denunciar abusos das autoridades e
promover a responsabilidade dos culpados.
No domnio da moralidade no servio pblico, o art. 73 veda-
va as acumulaes remuneradas para ocupantes de cargos pblicos. Assim
tambm o art. 82 e seu pargrafo nico, verbis:

Art. 82. Os funcionrios pblicos so estritamente responsveis pelos abu-

sos e omisses em que incorrerem no exerccio de seus cargos, assim como
pela indulgncia ou negligncia em no responsabilizarem efetivamente
os seus subalternos.
Pargrafo nico. O funcionrio pblico obrigar-se- por compromisso
formal, no ato da posse, ao desempenho de seus deveres legais.
A Constituio republicana de 1891 inova em matria de con-
trole externo ao dar dignidade constitucional ao Tribunal de Contas, cria-
do pelo decreto no 966-A, de 7 de novembro de 1890, por sugesto de Rui
Barbosa. O art. 89 do texto constitucional assim estipulava:

Art. 89. institudo um Tribunal de Contas [que a Constituio de

1967 chamar de Tribunal de Contas da Unio] para liquidar as con-
tas das receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem pres-
tadas ao Congresso.

3. A Constituio de 1934

A terceira constituio brasileira em ordem cronolgica a

Constituio de 1934, a que consagrou pela primeira vez em nosso pas
direitos sociais e trabalhistas.
Essa constituio manteve a competncia da Cmara dos Depu-
tados para examinar e julgar as contas do Presidente da Repblica relativa-

53
mente ao exerccio anterior, podendo, inclusive, caso aquele no as prestas-
se, eleger uma comisso para organiz-las, e, em havendo irregularidades,
determinar a punio dos culpados (art. 29 e pargrafo nico).
A Carta de 1934 manteve igualmente a interdio a deputados
de celebrarem contrato com a administrao pblica federal, estadual
ou municipal, aceitar ou exercer comisso ou emprego pblico remu-
nerados, salvo serem nomeados ministros, sem perderem o mandato,
sendo apenas substitudos pelos seus suplentes enquanto se acharem em
tal condio. Era defeso igualmente ao deputado ser diretor, propriet-
rio ou scio de empresa beneficiada com privilgio, iseno ou favor, em
virtude de contrato com a administrao pblica, bem assim ocupar
cargo pblico, de que seja demissvel ad nutum (art. 33, 1) e 2) e 1.,
1) e 2) ).
Essa Carta Magna concedia Cmara dos Deputados a prer-
rogativa de criar comisses de inqurito sobre fatos determinados, desde
que requerida, pelo menos, por um tero de seus membros (art. 36). E
o pargrafo nico deste artigo determinava que aplicam-se a tais in-
quritos as normas do processo penal indicadas no regimento interno.
Ademais, o art. 37, caput, autorizava Cmara dos Deputados a convo-
car ministros para prestarem informaes referentes aos respectivos mi-
nistrios. Tal faculdade era tambm concedida s suas comisses ( 1.
do art. 37).
No rol dos crimes de responsabilidade em que podia incorrer
por seus atos o Presidente da Repblica, o art. 57 inclua os que aten-
tassem, entre outros, contra a probidade da administrao (alnea f), a
guarda ou emprego legal dos dinheiros pblicos (alnea g) e as leis ora-
mentrias (alnea h).
No que concerne ao processo e julgamento do Presidente da
repblica por crimes comuns, mantinha a competncia do Supremo Tri-
bunal Federal para os crimes comuns, mas inovava quanto aos crimes de
responsabilidade, cabendo estes serem julgados, no mais pelo Senado,
mas por um Tribunal Especial, integrado pelo Presidente do Supremo, que
exerceria a presidncia, e mais nove juzes: trs ministros da Corte Supre-
ma, trs membros do Senado Federal e trs membros da Cmara dos De-
putados (art. 58). O 7. deste artigo estatuia que O Tribunal Especial

54
poder aplicar somente a pena de perda do cargo, com inabilitao at o
mximo de cinco anos para o exerccio de qualquer funo pblica, sem
prejuzo das aes civis e criminais cabveis na espcie.
Consoante o art. 60, item 2), competia aos ministros apresen-
tar, anualmente, ao Presidente da Repblica para ser enviado Cmara dos
Deputados, com o parecer do Tribunal de Contas, o balano definitivo da
receita e despesa do ltimo exerccio.
Ainda relativo aos ministros de Estado, a Carta de 1934 esta-
belecia, no art. 61, que estes responderiam quando incursos em crimes de
responsabilidade, entre outros, pelos mencionados nas alneas f, g e h, do
art. 57, j referidos, sendo nos crimes conexos com os do Presidente da
Repblica julgados pelo Tribunal Especial, e, nos de responsabilidade e nos
comuns, pela Corte Suprema.
Ao Tribunal Especial incumbia, igualmente, ao teor do art. 75,
processar e julgar os ministros da Corte Suprema, nos crimes de responsa-
bilidade.
A par dos crimes comuns, competia Corte Suprema pro-
cessar e julgar originariamente o Presidente da Repblica e os ministros
da Corte Suprema, os ministros de Estado, o Procurador-Geral da Re-
pblica, os juzes dos tribunais federais, os das Cortes de Apelao dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, os ministros do Tribunal
de Contas, os embaixadores e ministros diplomticos, os juzes federais e
os seus substitutos, nos crimes de responsabilidade (art. 76, 1), a, b e c).
No tocante aos ministros de Estado, estes seriam processados e julgados
nos crimes conexos com os do Presidente da Repblica, pelo Tribunal
Especial.
No que se refere s atribuies do Senado Federal, o inciso III
do art. 91 estabeleceu que lhe compete propor ao Poder Executivo, me-
diante reclamao fundamentada dos interessados, a revogao de atos das
autoridades administrativas, quando praticados contra a lei ou eivados de
abusos de poder.
Ao Senado tambm era facultado criar comisses de inqurito
sobre fatos determinados, tal como estabelecia o inciso V do art. 92, ob-
servando-se a aplicao das normas do processo penal, semelhana da
Cmara dos Deputados.

55
 Tal como perante Cmara dos Deputados, os ministros de
Estado eram obrigados a prestarem informaes ao Senado, quando soli-
citadas (art. 93).
O Ministrio Pblico, na Constituio de 1934, encontra-se na
Seo I do Captulo VI Dos rgos de Cooperao nas Atividades Go-
vernamentais. No h maiores consideraes sobre as funes do Minist-
rio Pblico. O Procurador-Geral da Repblica, quando a Corte Suprema
declarar inconstitucional qualquer dispositivo de lei ou ato governamen-
tal, comunicar a deciso ao Senado Federal, para que este suspenda sua
execuo, no todo ou em parte (arts. 95 e 96). To-somente comunicar as
decises de inconstitucionalidade proferidas pela Corte Suprema e pres-
tar cooperao nas atividades governamentais eis as nicas atribuies
com assento constitucional conferidas ao Ministrio Pblico pela Carta
de 1934.
A Seo II deste mesmo Captulo tratava do Tribunal de Con-
tas, mantendo-o expressamente com a prerrogativa de acompanhar a
execuo oramentria e julgar as contas dos responsveis por dinheiro
ou bens pblicos (art. 99). O art. 101, caput, rezava claramente, ipsis
litteris: Os contratos que, por qualquer modo, interessarem imediata-
mente receita ou despesa, s se reputaro perfeitos e acabados quan-
do registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspende a
execuo do contrato at o pronunciamento do Poder Legislativo. E o
1. deste dispositivo estipulava: Ser sujeito ao registro prvio do Tri-
bunal de Contas qualquer ato da administrao pblica, de que resulte
obrigao de pagamento pelo Tesouro Nacional, ou por conta deste. O
2., cogitando da recusa do registro, assim determinava: Em todos os
casos, a recusa do registro, por falta de saldo no crdito ou por imputao
a crdito imprprio, tem carter proibitivo; quando a recusa tiver outro
fundamento, a despesa poder efetuar-se aps despacho do Presidente da
Repblica, registro sob reserva do Tribunal de Contas e recurso ex officio
para a Cmara dos Deputados. Ainda ( 3.), A fiscalizao financeira
dos servios autnomos ser feita pela forma prevista nas leis que os es-
tabeleceram.
Por outro lado, o art. 102 era peremptrio: O Tribunal de con-
tas dar parecer prvio, no prazo de 30 dias, sobre as contas que o Presi-

56
dente da Repblica deve anualmente prestar Cmara dos Deputados. Se
estas no lhe forem enviadas em tempo til, comunicar o fato Cmara
dos Deputados, para os fins de direito, apresentando-lhe, num ou noutro
caso, minucioso relatrio do exerccio financeiro terminado.
Como se pode constatar, a Constituio de 1934 explicitava de
maneira clara e exaustiva as atribuies do Tribunal de Contas, ao contr-
rio da Carta republicana anterior.
A Constituio de 1934 repetia, no Captulo II, ao tratar Dos
Direitos e das Garantias Individuais, o disposto nas cartas anteriores,
quando nos itens 10, 35 e 38 do art. 113, estipulava expressamente: 10)
permitido a quem quer que seja representar, mediante petio, aos po-
deres pblicos, denunciar abusos das autoridades e promover-lhes a res-
ponsabilidade. 35) A lei assegurar o rpido andamento dos processos
nas reparties pblicas, a comunicao aos interessados dos despachos
proferidos, assim como das informaes a que estes se refiram, a expedi-
o das certides requeridas para a defesa de direitos individuais, ou para
o esclarecimento dos cidados acerca dos negcios pblicos, ressalvados,
quanto s ltimas, os casos em que o interesse pblico imponha segredo
ou reserva. 38) Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a de-
clarao de nulidade ou anulao dos atos lesivos ao patrimnio da Unio,
dos Estados ou dos Municpios.
Reforava, portanto, a Constituio de 1934, o direito do ci-
dado de exercer diretamente a fiscalizao dos atos dos agentes pblicos,
assegurando o direito de petio, a transparncia dos atos da administrao
pblica e o direito de pleitear a nulidade dos atos lesivos ao patrimnio
pblico, reiterando, destarte, o instituto da ao popular j prevista na
Carta de 1824.
A delegao ou concesso de servios pblicos estava tambm
contemplada na Constituio de 1934, no art. 137, remetendo para lei
federal a sua regulao, na preservao do interesse coletivo: A lei federal
regular a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por
concesso, ou delegao, para que, no interesse coletivo, os lucros dos con-
cessionrios, ou delegados, no excedam a justa retribuio do capital, que
lhes permita atender normalmente s necessidades pblicas de expanso e
melhoramento desses servios.

57
 A Carta de 1934 j prescrevia expressamente a responsabilida-
de objetiva do Estado, mas com a nuance da responsabilidade solidria
do funcionrio transgressor em delitos comissivos ou omissivos, adotando
destarte a teoria do risco administrativo, bem assim o direito de regresso
contra o funcionrio culposo. Com efeito, no art. 171, l-se: Os funcio-
nrios pblicos so responsveis solidariamente com a Fazenda Nacional,
Estadual ou Municipal, por quaisquer prejuzos decorrentes de neglign-
cia, omisso ou abuso no exerccio dos seus cargos. A ao regressiva era
assegurada pelo 2.: Executada a sentena contra a Fazenda, esta promo-
ver a execuo contra o funcionrio culpado.
Impunha, finalmente, essa Constituio, pela primeira vez em
sede constitucional, a responsabilidade do agente pblico em indicar
os recursos para custear as despesas com a criao de novos encargos
(art.183).
O interesse social e coletivo era contemplado de maneira expres-
sa. Essa uma das principais inovaes da Carta de 1934.

4. A Constituio de 1937

A Constituio de 1937, conhecida como a Polaca, porque

feita semelhana da constituio polonesa, de feio autoritria, xenfo-
ba, em muitos casos deixou de ser aplicada. A par de seu lado autoritrio,
retomou muitos dispositivos das anteriores. Assim, no art. 44 vedava aos
membros do Parlamento nacional a celebrao de contrato com a adminis-
trao pblica federal, estadual ou municipal, bem como exercer qualquer
lugar de administrao ou consulta ou ser proprietrio ou scio de empresa
concessionria de servios pblicos ou de sociedade, empresa ou compa-
nhia que goze de favores, privilgios, isenes, garantias de recebimento ou
subsdios do Poder Pblico (alneas a e c).
Assim tambm qualquer das duas Cmaras ou alguma das suas
comisses pode convocar ministro de Estado para prestar esclarecimentos
sobre matrias sujeitas sua deliberao (art. 45).
Criou um Departamento Administrativo vinculado Presidn-
cia da Repblica. Com efeito, l-se no captulo Da Elaborao Oramen-
tria, no art. 67 e alneas, verbis:

58
Art. 67. Haver junto Presidncia da Repblica, organizado por de-
creto do presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes
atribuies:
a) o estudo pormenorizado das reparties, departamentos
e estabelecimentos pblicos, com o fim de determinar, do ponto de
vista da economia e eficincia, as modificaes a serem feitas na
organizao dos servios pblicos, sua distribuio e agrupamento,
dotaes oramentrias, condies e processos de trabalho, relaes
de uns com os outros e com o pblico;
b) organizar anualmente, de acordo com as instrues do
Presidente da Repblica, a proposta oramentria a ser enviada por
este Cmara dos Deputados;
c) fiscalizar, por delegao do Presidente da Repblica e na
conformidade das suas instrues, a execuo oramentria.

Igualmente, no mesmo captulo, no que concerne ao oramen-

to, dispunha o art. 69 e seus pargrafos:

Art. 69. A discriminao ou especializao da despesa far-se- por servio,

departamento, estabelecimento ou repartio.
1. Por ocasio de formular a proposta oramentria, o Departamento Ad-
ministrativo organizar, para cada servio, departamento, estabelecimento ou
repartio, o quadro da discriminao ou especializao, por itens, da despesa
que cada um deles autorizado a realizar. Os quadros em questo devem ser
enviados Cmara dos Deputados juntamente com a proposta oramentria,
a ttulo meramente informativo ou como subsdio ao esclarecimento da Cma-
ra na votao das verbas globais.
2. Depois de votado o oramento, se alterada a proposta do Governo,
sero, na conformidade do vencido, modificados os quadros a que se refere o
pargrafo anterior; e, mediante proposta fundamentada do Departamento
Administrativo, o Presidente da Repblica poder autorizar, no decurso do
ano, modificaes nos quadros de discriminao ou especializao por itens,
desde que para cada servio no sejam excedidas as verbas globais votadas
pelo Parlamento.

59
 Por outro lado, retomando o que rezavam as constituies ante-
riores, determinou no art. 70 que A lei oramentria no conter disposi-
tivo estranho receita prevista e despesa fixada para os servios anterior-
mente criados [...].
O rol dos atos do Presidente da Repblica que podiam confi-
gurar crimes de responsabilidade elencados (art. 85) foi reduzido a cinco
alneas: atentar contra A probidade administrativa e a guarda e emprego
dos dinheiros pblicos foram agrupadas em uma nica alnea, ao contr-
rio das outras cartas (alnea d).
Relativamente ao processo e julgamento do Presidente da Rep-
blica, a Constituio de 1937 introduziu algumas modificaes. Cabia ao
Conselho Federal, aps ser declarada procedente a acusao por dois teros
da Cmara dos Deputados, julg-lo, se acusado de crime de responsabili-
dade (art. 86). Se condenado, a pena seria a perda do cargo e inabilitao
at o mximo de cinco anos para o exerccio de funo pblica, sem preju-
zo das aes civis e criminais cabveis. O 2. do artigo supramencionado
remetia para uma lei especial a definio dos crimes de responsabilidade do
Presidente da Repblica que criaria um rito processual prprio.
J os ministros de Estado continuavam a responder quanto a seus
atos por crimes assim definidos em lei, tanto comuns quanto de responsabi-
lidade, perante o Supremo Tribunal Federal, e nos conexos com os do Presi-
dente da Repblica, perante o Conselho Federal (art. 89, 1. e 2.)
O art. 99, primeira parte, estipulava que o Ministrio Pblico
Federal ter por chefe o procurador-geral da Repblica, que funcionar
junto ao Supremo Tribunal Federal [...].
Ao Conselho Federal caberia processar e julgar, nos crimes de
responsabilidade, os ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 100).
Ao supremo Tribunal Federal competia processar e julgar origi-
nariamente, nos crimes comuns e nos de responsabilidade, os Ministros de
Estado, o Procurador-Geral da Repblica, os juzes do Tribunais de Apela-
o dos estados, do Distrito Federal e dos territrios, os ministros do Tri-
bunal de Contas e os embaixadores e ministros diplomticos, ressalvando,
porm, que os ministros de Estado na prtica de crimes conexos com os do
Presidente da repblica, bem assim os ministros do Supremo deveriam ser
processados e julgados pelo Conselho Federal (art. 101, alnea a).

60
 O art. 114 institua um Tribunal de Contas (ignorando que j
havia um), verbis:

Art. 114. Para acompanhar, diretamente ou por delegaes organizadas de

acordo com a lei, a execuo oramentria, julgar as contas dos responsveis por
dinheiro ou bens pblicos e da legalidade dos contratos celebrados pela Unio,
institudo um Tribunal de Contas, cujos membros sero nomeados pelo pre-
sidente da Repblica, com a aprovao do Conselho Federal. Aos ministros do
Tribunal de Contas so asseguradas as mesmas garantias que aos ministros do
Supremo Tribunal Federal.
Pargrafo nico. A organizao do Tribunal de Contas ser regulada em lei.
A Lei Constitucional n. 9, de 28 de fevereiro de 1945, deu
nova redao a esse artigo, suprimindo o trecho com a aprovao do
Conselho Federal, considerando as tendncias manifestas da opinio p-
blica brasileira, atentamente consultadas pelo Governo.
Quanto aos funcionrios pblicos, a Constituio de 1937 pre-
via a colocao em disponibilidade, desde que no coubesse a pena de exo-
nerao, o funcionrio civil estvel se o seu afastamento fosse considerado
conveniente ou de interesse pblico (art. 157).
Foi mantida a responsabilidade solidria, prevista na carta an-
terior, entre os funcionrios pblicos e a Fazenda Nacional, estadual ou
municipal por quaisquer prejuzos decorrentes de negligncia, omisso ou
abuso no exerccio dos seus cargos (art. 158), no prevendo, no entanto,
o direito de regresso contra o funcionrio culpado, ao contrrio da Cons-
tituio de 1934.
O art. 187 desse texto constitucional prescrevia que esta Cons-
tituio entrar em vigor na sua data e ser submetida a plebiscito [sic] na-
cional na forma regulada em decreto do Presidente da Repblica. Como o
plebiscito jamais ocorreu, posto que dele (a bem dizer deveria ser referen-
dum) dependia para passar a viger, essa Constituio de 1937 tecnicamen-
te nunca vigorou, como assinala Henrique Savonitti Miranda.23 Nesse
perodo, o pas foi governado to-somente mediante decretos-lei.

23 Cf. MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de Direito Constitucional, p. 684.

61
5. A Constituio de 1946

A Constituio de 1946 foi elaborada aps a vitria da demo-

cracia contra o nazifascismo. Esse fato imprimiu a sua feio. No que se
refere ao tema do controle da moralidade e da legalidade na administrao
pblica, o art. 7., VII, f, concedia o direito ao Governo Federal de intervir
nos estados para, entre outros motivos, assegurar a observncia da presta-
o de contas da administrao.
A administrao financeira, notadamente a execuo oramen-
tria, na rea da Unio, era fiscalizada pelo Congresso Nacional, com o
auxlio do Tribunal de Contas; e os estados e municpios, na forma a ser
determinada nas constituies estaduais, consoante o art. 22. Ainda sobre
o Tribunal de Contas como corte administrativa, estabelecia o art. 76 que
ele tem a sua sede na Capital da Repblica e jurisdio em todo o territ-
rio nacional.
O art. 77 enumera as atribuies dessa corte administrativa:

Art. 77. Compete ao Tribunal de Contas:

I acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegaes criadas em lei, a
execuo do oramento;
II julgar as contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as
dos administradores das entidades autrquicas;
III julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e penses.
1. Os contratos que, por qualquer modo, interessarem receita ou despesa
s se reputaro perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa
do registro suspender a execuo do contrato at que se pronuncie o Congresso
Nacional.
2. Ser sujeito a registro no Tribunal de Contas, prvio ou posterior, con-
forme a lei o estabelecer, qualquer ato de administrao pblica de que resulte
obrigao de pagamento pelo Tesouro Nacional ou por conta deste.
3. Em qualquer caso, a recusa do registro por falta de saldo no crdito ou por
imputao a crdito imprprio ter carter proibitivo. Quando a recusa tiver
outro fundamento, a despesa poder efetuar-se aps despacho do Presidente da
Repblica, registro sob reserva do Tribunal de Contas e recurso ex officio para
o Congresso Nacional.

62
 4. O Tribunal de Contas dar parecer prvio, no prazo de sessenta dias,
sobre as contas que o Presidente da Repblica dever prestar anualmente ao
Congresso Nacional. Se elas no lhe forem enviadas no prazo da lei, comunica-
r o fato ao Congresso Nacional para os fins de direito, apresentando-lhe, num
e noutro caso, minucioso relatrio do exerccio financeiro encerrado.
A exemplo das cartas de 1934 e 1937, era defeso aos deputados
e senadores, desde a expedio, celebrar contrato com pessoa jurdica de
direito pblico, entidade autrquica ou sociedade de economia mista, sal-
vo quando o contrato obedecer a normas uniformes, ou seja, tratava-se de
modalidade de contrato padro (que obedece ao princpio da impessoali-
dade), atpico, cujos interesses so tutelados pelo Estado, eis que preorde-
nados por lei, e onde a vontade da parte aderente anulada (ex.: contratos
na rea dos servios pblicos: gua, energia eltrica, gs, telefonia, etc.).
Tampouco poderiam, desta feita, desde a posse, ser proprietrio ou diretor
de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurdica
de direito pblico, ou nela exercer funo remunerada. A sano prevista
era a perda do mandato de deputado ou senador; tal sano era tambm
aplicada conduta incompatvel com o decoro parlamentar (art. 48, I, a;
II, a, 1 e 2).
Os ministros de Estado, a exemplo das duas outras constitui-
es republicanas, eram igualmente obrigados a comparecer Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal, ou qualquer das suas comisses, quando
convocados, para prestar informaes acerca de assunto previamente de-
terminado. Sua no comparecncia importava em crime de responsabilida-
de (art. 54 e pargrafo nico).
A Cmara e o Senado, sempre que um tero de seus membros
assim o requeresse, criavam comisses de inqurito sobre fato determina-
do (art. 53).
Cmara dos Deputados era atribuda privativamente compe-
tncia para julgar da procedncia ou no de acusao contra o Presidente
da Repblica e de seus ministros de Estado, nos crimes conexos com os da-
quele. Competia tambm privativamente Cmara dos Deputados a ini-
ciativa da tomada de contas do Presidente da Repblica, mediante desig-
nao de comisso especial, quando no forem apresentadas ao Congresso

63
Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa (art.
59, I e II).
Julgar o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade,
e os ministros de Estado nos crimes conexos com os daquele, bem assim
os ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da Rep-
blica, nos crimes de responsabilidade, competia privativamente ao Senado
Federal. Sem prejuzo da ao da justia ordinria, o Senado s poderia
impor a pena da perda do cargo, com impedimento de at cinco anos, para
o exerccio de qualquer funo pblica (art. 62, I, II e 3.).
A Carta de 1946 conferia competncia exclusiva ao Congresso
Nacional para, entre outras coisas, julgar as contas do Presidente da Rep-
blica (art. 66, VIII). Assim, o Presidente da Repblica devia prestar anu-
almente ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias aps a abertura da
sesso legislativa, as contas relativas ao exerccio anterior (art. 87, XVII).
Consoante essa constituio, os crimes de responsabilidade do
Presidente da Repblica seriam julgados pelo Senado Federal, depois de
declarada procedente a acusao pela maioria absoluta dos membros da
Cmara dos Deputados (art. 88, caput).
A Carta de 1946 tipificava como crime de responsabilidade os
atos do Presidente da Repblica que atentassem, entre outras coisas, contra
a probidade na administrao, a lei oramentria, e a guarda e o legal
emprego dos dinheiros pblicos. Como se constata, houve um desmem-
bramento em incisos, retornando forma como dispunha a Constituio
de 1934 sobre essa matria, e que haviam sido agrupados na de 1937 (art.
89, V, VI e VII).
Quanto aos crimes de responsabilidade (e tambm aos comuns)
perpetrados pelos ministros de Estado, deveriam ser julgados pelo Supre-
mo Tribunal Federal; e nos conexos com os do Presidente da Repblica,
pelos rgos competentes para o processo e julgamento deste (art. 92). [O
disposto nesse artigo foi conservado ipsis litteris na Emenda Constitucional
de 1969]. Eram considerados crimes de responsabilidade praticados por
ministros de Estado, vistos no art. 54 j comentado linhas acima, os defi-
nidos em lei especial, tal como dispunha o pargrafo nico do art. 89.
Repetindo dispositivo das constituies anteriores, o 1., inci-
sos I e II, do art. 73, estabeleceu que A lei de oramento no conter dis-

64
positivo estranho previso da receita e fixao da despesa para os servi-
os anteriormente criados, salvo para abertura de crditos suplementares
e operaes de crdito por antecipao da receita, bem assim a aplicao
do saldo e o modo de cobrir o dficit.
No Captulo IV Do Poder Judicirio, o art. 96, II, vedava
expressamente ao juiz receber, sob qualquer pretexto, percentagens, nas
causas sujeitas a seu despacho e julgamento.
Nos crimes de responsabilidade, estatua o art. 100 que os mi-
nistros do Supremo Tribunal Federal seriam processados e julgados pelo
Senado Federal.
Por outro lado, competia ao Supremo Tribunal Federal proces-
sar e julgar originariamente os ministros de Estado, os juzes dos tribu-
nais superiores federais, os desembargadores dos Tribunais de Justia dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, os ministros do Tribunal de
Contas e os chefes de misso diplomtica em carter permanente, assim
nos crimes comuns como nos de responsabilidade, ressalvado, quanto aos
ministros de Estado, o disposto no final do art. 92.
A Constituio de 1946 conferia ao Ministrio Pblico to-so-
mente a funo de representar o Estado em juzo, por intermdio de seu
chefe, o Procurador-Geral da Repblica. Assim, o pargrafo nico do art.
126 dispunha: A Unio ser representada em juzo pelos Procuradores da
Repblica, podendo a lei cometer esse encargo, nas comarcas do interior,
ao Ministrio Pblico local.
No Captulo II Dos Direitos e das Garantias individuais, na
segunda parte do 31 do art. 141, l-se: A lei dispor sobre o seqestro e o
perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilcito, por influncia ou com
abuso de cargo ou funo pblica, ou de emprego em entidade autrquica.
A Ao Popular instituda em assento constitucional desde a
Carta do Imprio, prevista no art. 157, foi ampliada no 38 do art. 141,
na Constituio em comento. Destarte, Qualquer cidado ser parte le-
gtima para pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos
do patrimnio da Unio, dos Estados, dos municpios, das entidades au-
trquicas e das sociedades de economia mista.
Acerca do controle das empresas concessionrias de servio pbli-
co, a Constituio de 1946 manteve o mesmo esprito da de 1934, verbis:

65
Art. 151. A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias de
servios pblicos federais, estaduais e municipais.
Pargrafo nico. Ser determinada a fiscalizao e a reviso das tarifas
dos servios explorados por concesso, a fim de que os lucros dos conces-
sionrios, no excedendo a justa remunerao do capital, lhes permitam
atender as necessidades de melhoramentos e expanso desses servios. Apli-
car-se- a lei s concesses feitas no regime anterior, de tarifas estipuladas
para todo o tempo de durao do contrato.
A perda do cargo de funcionrio pblico, via sentena judicial,
quando vitalcio, ou processo administrativo, quando estvel, era prescrita
no art. 189, I e II.
A Constituio de 1946 reconhecia expressamente a responsabi-
lidade objetiva do Estado por danos causados a terceiros, mantendo a ao
regressiva. Esse era o comando do art. 194, caput, e pargrafo nico:

Art. 194. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente respon-

sveis pelos danos que os seus funcionrios, nessa qualidade, causem a tercei-
ros.
Pargrafo nico. Caber-lhe- ao regressiva contra os funcionrios causadores
do dano, quando tiver havido culpa destes.

6. A Constituio de 1967

Para a anlise do texto constitucional vigente no regime militar,

h que se reportar Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de
1969, Constituio de 24 de janeiro de 1967, alterando apenas a redao
de alguns dispositivos, modificando alguns, suprimindo outros e introdu-
zindo diversas emendas aditivas.
No Captulo referente ao Poder Legislativo, percebe-se nitida-
mente a reduo do papel desse poder. Para ficar apenas no que interessa
presente monografia, o art. 30, alnea d determinava que os pedidos de
informao s poderiam ser feitos pelas Mesas da Cmara ou do Senado,
por intermdio da Presidncia da Repblica e limitados a fatos relaciona-
dos com matria legislativa em trmite ou sobre fato sujeito fiscalizao
do Congresso Nacional ou de suas Casas. So autorizadas as Comisses

66
Parlamentares de Inqurito, nas duas Casas ou separadamente, a requeri-
mento de um tero de seus membros (art. 37).
O art. 34 vedava a parlamentares, desde a expedio do diplo-
ma, firmarem contratos com pessoas jurdicas de direito pblico, de eco-
nomia mista ou empresa concessionria de servio pblico, salvo quando
os contratos obedecessem clusulas uniformes, a exemplo da constituio
anterior; vedava igualmente o exerccio de cargos em comisso ou emprego
pblico remunerado. Proibia igualmente, agora desde a posse, ser diretor
ou proprietrio de empresas que goze de favor decorrente de contrato
com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela exercer funo remune-
rada (alnea a), ou ainda, ocupar cargo, funo ou emprego, de que se-
jam demissveis ad nutum (alnea b) nas entidades acima mencionadas. A
afronta a esses dispositivos importaria na perda do mandato parlamentar
(art. 35), bem assim o procedimento incompatvel com o decoro parla-
mentar (art. 35, II)
Os ministros de Estado eram obrigados a comparecerem perante
a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separada-
mente, para prestarem informaes sobre assuntos previamente determina-
dos (art. 38). A pena era idntica cominada pela Constituio de 1946:
perda do cargo e inabilitao para o exerccio da funo pblica por cinco
anos, sem prejuzo de ao da Justia ordinria; a sentena condenatria de-
vendo ser proferida por dois teros de votos (pargrafo nico do art. 42).
Os crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica e dos
ministros de Estado, nos crimes da mesma natureza conexos com os da-
quele, o julgamento competia privativamente ao Senado Federal, bem
assim processar e julgar, nos crimes de responsabilidade, os ministros do
Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da Repblica (art. 42, I
e II).
Julgar as contas do Presidente da Repblica era da competncia
exclusiva do Congresso Nacional (inciso VIII do art. 44).
O caput do art. 45 remetia para lei especfica regular o processo
de fiscalizao pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, dos atos
do Poder Executivo, inclusive da Administrao Indireta.
Eram vedadas emendas que aumentassem a despesa prevista em
projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, bem como na-

67
queles relativos a organizao dos servios administrativos da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal e dos Tribunais Federais (pargrafo nico,
alneas a e b, do art. 57).
Sobre o oramento, a Emenda de 1969 repetia o disposto na
Constituio de 1946. Com efeito, l-se no art. 60, verbis:

Art. 60. A despesa pblica obedecer lei oramentria anual, que no conte-
r dispositivo estranho fixao da despesa e previso da receita.
A Seo VII do Captulo VI versava sobre o controle externo a
ser exercido pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Con-
tas da Unio e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo.
semelhana das duas cartas anteriores, competia privativamen-
te ao Presidente da Repblica prestar anualmente ao Congresso Nacional,
dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas rela-
tivas ao ano anterior (art. 81, XX).
Os atos do Presidente da Repblica que atentassem contra a
probidade na administrao, bem como a lei oramentria configuravam
crime de responsabilidade, a exemplo das duas cartas anteriores (art. 82, V,
VI e pargrafo nico), crimes esses a serem definidos em lei especial.
O art. 83 e seu pargrafo nico reproduziam as cartas republi-
canas anteriores relativamente ao processo e julgamento do Presidente da
Repblica, apenas com a inovao do 2., expressi verbis:

Art. 83. O Presidente, depois que a Cmara dos Deputados declarar proceden-
te a acusao pelo voto de dois teros de seus membros, ser submetido a julga-
mento perante o Supremo Tribunal Federal, nos crimes comuns, ou perante o
Senado Federal, nos de responsabilidade.
1. Declarada procedente a acusao, o Presidente ficar suspenso de suas
funes.
2. Se, decorrido o prazo de sessenta dias, o julgamento no estiver concludo,
era arquivado o processo.
Na Seo VIII Dos Funcionrios Pblicos, o art. 105 pres-
crevia a demisso de funcionrio vitalcio somente em virtude de sentena
judicial, e ao estvel, mediante processo administrativo.

68
 O disposto nessa Seo aplicava-se aos funcionrios dos trs n-
veis da administrao: Unio, Estados, Distrito Federal e Territrios e Mu-
nicpios (art. 108). Copiou-se, portanto, dispositivo da Carta de 1946.
Reproduziu-se tambm da Carta anterior a proibio do juiz,
sob pena da perda do cargo judicirio, receber, a qualquer ttulo e sob
qualquer pretexto, porcentagens nos processos sujeitos a seu despacho e
julgamento (art. 114, II).
A responsabilidade objetiva do Estado foi mantida igualmente,
bem assim a ao regressiva (art. 107, caput, e pargrafo nico).
Ao Supremo Tribunal Federal competia, consoante o art. 119, I,
b, no que interessa ao tema aqui estudado, processar e julgar originariamente,
nos crimes comuns e de responsabilidade, os Ministros de Estado, ressalva-
do o item I do art. 42 [conexos com os do Presidente da Repblica], os mem-
bros dos Tribunais Superiores da Unio e dos Tribunais de Justia dos Esta-
dos, dos Territrios e do Distrito Federal, os Ministros do Tribunal de Contas
da Unio e os chefes de Misso Diplomtica de carter permanente.
J aos Tribunais Federais de Recursos incumbia processar e jul-
gar originariamente os Juzes Federais, os Juzes do Trabalho e os membros
dos Tribunais Regionais do Trabalho, os membros dos Tribunais de Contas
dos Estados e os do Distrito Federal, nos crimes comuns e de responsabi-
lidade (art. 122, I, b).
Conforme o art. 126, caput, da Emenda de 1969, A lei poder
permitir que a ao fiscal e outras sejam promovidas no foro de Estado ou
Territrio e atribuir ao Ministrio Pblico respectivo a representao judi-
cial da Unio. Como se pode constatar, o Ministrio Pblico, at a Cons-
tituio de 1967 e a Emenda de 1969, continuava a atuar como advocacia
da Unio, o que s se modificar na Constituio de 1988.
A segunda parte do 11 do art. 153 prescrevia: Esta [a lei]
dispor, tambm, sobre o perdimento de bens por danos causados ao er-
rio, ou no caso de enriquecimento ilcito no exerccio do cargo, funo
ou emprego na Administrao Pblica, Direta ou Indireta. Na Emenda
Constitucional n. 11, o 11, segunda parte, do artigo supramencionado
recebeu a seguinte redao: A lei dispor sobre o perdimento de bens por
danos causados ao errio ou no caso de enriquecimento ilcito no exerccio
da funo pblica.

69
 Por outro lado, o art. 154 mesclou propsito de corrupo com
o de subverso, para impor a pena de suspenso dos direitos individuais
e polticos de dois a dez anos, declarada pelo Supremo Tribunal Federal,
mediante representao do Procurador-Geral da Repblica, sem prejuzo
da ao cvel ou penal, assegurada ao paciente ampla defesa. Quando se
tratasse de parlamentar, o processo no dependeria de autorizao da C-
mara de que for membro (pargrafo nico).
O regime das empresas concessionrias de servios pblicos fe-
derais, estaduais e municipais era disposto em lei, que estabelecia, a fis-
calizao permanente e reviso peridica das tarifas, ainda que estipuladas
em contrato anterior (art. 167, III).
No dito combate subverso e corrupo apareciam sem-
pre mesclados esses dois componentes no texto constitucional do regime
militar. Havia a interdio de deter a propriedade de empresa na rea
de comunicao social a estrangeiros, sociedades por aes ao portador,
bem como a vedao de sociedades que tivessem como scios acionistas
estrangeiros ou pessoas jurdicas, exceto partidos polticos (art. 174). A
lei podia estabelecer outras condies para a organizao e o funcio-
namento das empresas jornalsticas e de televiso e de radiodifuso, no
interesse do regime democrtico [sic] e do combate subverso e cor-
rupo ( 2.)

7. A Constituio de 1988

A Constituio de 1988, a Constituio Cidad, amplia subs-

tancialmente a possibilidade de controle sobre a gesto da coisa pblica,
nomeadamente no que se refere mudana da natureza do Ministrio P-
blico que, de advocacia da Unio, transforma-se em defensor da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indis-
ponveis. No art. 5., Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais,
os incisos XXXIV, a, e LXXIII respectivamente afirmam que so a todos
assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de
petio aos poderes pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade
ou abuso de poder, e qualquer cidado parte legtima para propor ao
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade
de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente

70
e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada
m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
Segundo a Emenda Constitucional n. 19, de 1998, assim dis-
pe o art. 22 e seu inciso XXVII: Compete privativamente Unio legis-
lar sobre: [...] normas gerais de licitao e contratao, em todas as moda-
lidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais
da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no
art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista,
nos termos do art. 173, 1., III.
J o art. 24 , e seus incisos I e II, assegura que Compete Unio
e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: direito tributrio,
financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; oramento. Relativa-
mente aos municpios sobre essa matria, estipula o art. 30, III, que lhes
compete instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como
aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e
publicar balancetes nos prazos fixados em lei. Assim tambm, As contas
do Governo do Territrio sero submetidas ao Congresso Nacional, com
parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio (art. 33, 2.). Nesse
mesmo sentido, consoante as Emendas Constitucionais n. 14, de 1996, e
n. 29, de 2000, o art. 34 assegura Unio o direito de intervir nos Estados
e Distrito Federal, entre outras razes, a fim de assegurar a observncia do
princpio constitucional de prestao de contas da administrao pblica,
direta e indireta (VII, d). Prerrogativa essa estendida aos Estados quanto a
seus municpios e Unio quanto aos municpios localizados em Territrio
Federal quando no forem prestadas contas devidas, na forma da lei, ao
teor do art. 35 (EC n. 29/2000), II.
O Captulo VII trata especificamente Da Administrao Pbli-
ca. Com efeito, o art. 37, bem como alguns pargrafos e incisos pertinen-
tes ao tema desta monografia, assim dispem:

Art. 37. A administrao direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm,
ao seguinte (EC n. 18/98, EC n. 19/98, EC n. 20/98, EC n. 34/2001, EC
n. 41/2003 e EC n. 42/2003)

71
[...]
1. A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos
pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela
no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo
pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
[...]
3. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao
pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asse-
guradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao
peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;
II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informao sobre atos
de governo, observado o disposto no art. 5., X e XXXIII;
III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou funo na administrao pblica.
4. Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos di-
reitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel.
5. A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qual-
quer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as
respectivas aes de ressarcimento.
6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras
de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.
7. A lei dispor sobre os requisitos e as restries ao ocupante de cargo ou em-
prego da administrao direta e indireta que possibilite o acesso a informaes
privilegiadas.
Quanto ao caput do artigo em comento, entenda-se princpio
da legalidade como em conformidade com a lei; impessoalidade como
dirigida a todos indistintamente, sem preferncia ou privilgios; mora-
lidade, consoante os valores morais da sociedade; publicidade, como

72
transparncia, de conhecimento de todos; eficincia, significando fazer
mais com menos (more with less).
A referncia expressa desses princpios em sede constitucional
constitui uma inovao da Constituio de 1988.
A Constituio Cidad prev que os funcionrios pblicos es-
tveis s perdero o cargo em virtude de sentena judicial transitada em
julgado ou ainda mediante processo administrativo em que lhe seja asse-
gurada ampla defesa (art. 41, 1., I e II). Critrios e garantias especiais
para a perda do cargo pelo servidor pblico no exerccio de atividades ex-
clusivas de Estado assegurados pelo art. 247 remete para o inciso III do art.
41, que assim dispe: mediante procedimento de avaliao peridica de
desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
O art. 48 atribui ao Congresso Nacional, com a sano do Presi-
dente da Repblica, dispor, entre outras coisas, sobre o sistema tributrio,
arrecadao e distribuio, e o plano plurianual, diretrizes oramentrias,
oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso
forado (incisos I e II).
da competncia exclusiva do Congresso Nacional, ao teor do
art. 49, incisos IX e X, julgar anualmente as contas prestadas pelo Presi-
dente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de
governo e fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Ca-
sas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta.
O art. 50 amplia a prerrogativa das duas Casas do Congresso
Nacional que agora no s pode convocar ministros, mas quaisquer titu-
lares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para
prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determi-
nado, importando em crime de responsabilidade a ausncia sem justifi-
cao adequada (ECR n. 2/94). A exemplo das outras constituies, os
ministros podem tomar a iniciativa de comparecerem Cmara e ao Sena-
do para expor assuntos de relevncia de seu Ministrio ( 1.). As mesas
de cada uma das Casas podem pedir por escrito informaes a Ministros
de Estado e a titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia
da Repblica, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o
no-atendimento no prazo de trinta dias, bem como a prestao de infor-
maes falsas ( 2.).

73
 J Cmara dos Deputados compete privativamente proceder
tomada de contas do Presidente da Repblica, quando no apresentadas
ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso
legislativa (art. 51, II).
Por outro lado, compete privativamente ao Senado Federal pro-
cessar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da
Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza co-
nexos com aqueles; tambm processar e julgar os Ministros do Supremo
Tribunal Federal, o Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral da
Unio nos crimes de responsabilidade (art. 52, I e II). E o pargrafo nico
desse mesmo dispositivo estipula: Nos casos previstos nos incisos I e II,
funcionar como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a
condenao, que somente ser proferida por dois teros dos votos do Senado
Federal, perda do cargo, com inabilitao, por oito anos, para o exerccio de
funo pblica, sem prejuzo das demais sanes judiciais cabveis.
Como se v, a Constituio de 1988, neste aspecto, amplia o le-
que de agentes pblicos passveis de serem julgados pelo Senado da Rep-
blica, bem como aumenta o prazo de inabilitao, em caso de condenao,
para o exerccio da funo pblica.
Ao teor do 1. do art. 53, desde a expedio do diploma,
os Deputados e Senadores s sero submetidos a julgamento perante o
Supremo Tribunal Federal, sendo-lhes, desse modo, assegurado foro pri-
vilegiado, podendo, no obstante, a Casa respectiva, uma vez recebida a
denncia, por maioria de seus membros, poder, at a deciso final, sustar
o andamento da ao ( 3. do art. 53).
Ainda concernente aos parlamentares, no podero, desde a ex-
pedio do diploma, firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de
direito pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista
ou empresa concessionria de servio pblico, salvo quando o contrato
obedecer a clusulas uniformes; tampouco aceitar ou exercer cargo, fun-
o ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissveis ad nu-
tum, nas entidades constantes da alnea anterior. E desde da posse, no
podero ser proprietrios, controladores ou diretores de empresa que goze
de favor decorrente de contrato com pessoa jurdica de direito pblico, ou

74
nela exercer funo remunerada, nem ocupar cargo ou funo de que
sejam demissveis ad nutum, nas entidades referidas no inciso I, a (art. 54,
I, a e b, II, a e b).
Como sano, a Carta de 1988 prescreve, em seu art. 55, a per-
da do mandato do Deputado ou Senador que infringir o disposto no artigo
anterior, ou cujo procedimento for declarado incompatvel com o decoro
parlamentar, entendendo-se como incompatvel com o tal decoro, alm
das condutas definidas no regimento interno das duas Casas, o abuso das
prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percep-
o de vantagens indevidas (incisos I, II e 1.).
O art. 58 assegura a existncia de comisses permanentes e tem-
porrias nas duas Casas legislativas, cabendo a elas em virtude da mat-
ria de sua competncia convocar Ministros de Estado para prestar in-
formaes sobre assuntos inerentes a suas atribuies, receber peties,
reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou
omisses das autoridades ou entidades pblicas, solicitar depoimento de
qualquer autoridade ou cidado, bem como apreciar programas de obras,
planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emi-
tir parecer ( 2., III, IV, V e VI). O 3. deste artigo assim estabelece:

3. As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investiga-

o prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos
das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado
Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um tero
de seus membros, para apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo
suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que
promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Na Seo IX Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria
os arts. 70 e 71 dispem sobre o controle externo e interno sobre essa matria,
detalhando as atribuies do Tribunal de Contas da Unio, ipsis verbis:

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patri-

monial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia
de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e

75
pelo sistema de controle interno de Cada Poder. (EC n. 19/98)
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens
e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com
o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, me-
diante parecer prvio, que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros,
bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as funda-
es e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuzo ao errio pblico;
III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de
pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as
fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, excetuadas as nomeaes
para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposenta-
dorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem
o fundamento legal do ato concessrio;
IV realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Fede-
ral, de comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil,
financeira, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativos, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital
social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo;
VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, me-
diante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao
Distrito Federal ou a Municpio;
VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer
de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comisses, sobre a fiscalizao

76
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resulta-
dos de auditorias e inspees realizadas;
VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregu-
laridade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras
cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;
IX assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necess-
rias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a
deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
1. No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Con-
gresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas
cabveis.
2. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias,
no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a
respeito.
3. As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero
eficcia de ttulo executivo.
4. O tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmen-
te, relatrio de suas atividades.
O Tribunal de Contas da Unio dever pronunciar-se sobre ma-
trias uma vez solicitado pela comisso mista do Congresso Nacional. As-
sim dispe o art 72 e seus pargrafos, verbis:
Art. 72. A comisso mista permanente a que se refere o art. 166, 1., diante
de indcios de despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de investi-
mentos no programados ou de subsdios no aprovados, poder solicitar
autoridade governamental responsvel que, no prazo de cinco dias, preste os
esclarecimentos necessrios.
1. No prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a
comisso solicitar ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matria,
no prazo de trinta dias.
2. Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a comisso, se julgar que o
gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica, propor
ao Congresso Nacional sua sustao.

77
 Ademais, o Tribunal de Contas possui poder geral de cautela.
O Ministro Celso de Mello, do STF, ao denegar pedido de liminar em
mandado de segurana (MS 26547), decidiu que esse poder decorrente da
Constituio Federal consiste na possibilidade, ainda que excepcional, de
concesso, sem audincia da parte contrria, de medidas cautelares, sempre
que necessrias neutralizao imediata de situaes de lesividade, atual ou
iminente, ao interesse pblico.
O Tribunal de Contas, corte administrativa, integrado por
nove ministros, com sede no Distrito Federal e jurisdio em todo o terri-
trio nacional (art 73).
Por outro lado, os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio
mantm sistema de controle interno de forma integrada com a finalidade de
avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo
dos programas de governo e dos oramentos da Unio; comprovar a lega-
lidade e avaliar os resultados, quanto a eficcia e eficincia, da gesto ora-
mentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao
federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito
privado; exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da Unio; apoiar o controle externo no exerccio
de sua misso institucional (art. 74, I, II, II e IV). Os dois pargrafos deste
artigo estipulam que Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia
ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria, e
Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da Unio ( 1. e 2.).
Ao teor do art. 75, as normas da Seo IX Da Fiscalizao
Contbil, Financeira e Oramentria aplicar-se-o, no que couber aos Tri-
bunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, aos Tribunais e Conse-
lhos de Contas dos Municpios.
s constituies estaduais incumbir dispor sobre os Tribunais
de Contas dos respectivos Estados, que contaro com sete conselheiros
(pargrafo nico).
Entre as competncias privativas do Presidente da Repblica
est a de prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta

78
dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio
anterior (art. 84, XXIV).
Configura crime de responsabilidade do principal magistrado
do Pas os seus atos que atentarem contra, entre outras coisas, a probidade
na administrao e a lei oramentria (art. 85, V e VI).
Nos crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica cabe
ao Senado Federal julg-lo, uma vez admitida a acusao por dois teros da
Cmara dos Deputados (art. 86).
Quanto ao Judicirio, a Constituio de 1988 veda aos juzes
receber, a qualquer ttulo ou pretexto, custas ou participao em processo
(pargrafo nico, II, do art. 95). Em caso de crime de responsabilidade
cometidos por juzes estaduais e do Distrito Federal e Territrios, o seu
julgamento incumbir aos Tribunais de Justia, ressalvada a competncia
da Justia Eleitoral (art. 96, III).
As funes do Ministrio Pblico sofreram substanciais modifi-
caes na Carta de 1988 relativamente s constituies anteriores. Foi um
passo importante para retirar do Parquet a caracterstica de bouche du Roi,
de mera advocacia da Unio, investindo-lhe da competncia de advocacia
da sociedade. Assim estipulam os arts. 127 a 130, expressi verbis:

Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo

jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. (EC n.19/98).
Entre as funes institucionais do Ministrio Pblico est a de
promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do pa-
trimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos
e coletivos (art. 129, III). prevista igualmente a atuao do Ministrio
Pblico junto aos Tribunais de Contas (art. 130).
Com as novas atribuies do Ministrio Pblico, o legislador
constituinte cria a Advocacia Geral da Unio, a que se refere no Ttulo da
Seo II Advocacia Pblica, com a funo que antes cabia quele. Des-
tarte, o caput do art. 131 prescreve:

Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente

ou atravs de rgo vinculado, representa a unio, judicial e extrajudi-

79
cialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser
sobre sua organizao e funcionamento, as atividades de consultoria e
assessoramento jurdico do Poder Executivo.
Nas unidades federadas e no Distrito Federal, a representao
judicial e a consultoria jurdica sero exercidas pelos Procuradores dos Es-
tados e do Distrito Federal (art. 132, EC n. 19/98).
A Carta de 1988 remete para lei complementar a fiscalizao
financeira da administrao pblica direta e indireta (art. 163, V. EC n.
40/2003).
O plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos
anuais sero objeto de leis complementares de iniciativa do Poder Executi-
vo, cujos projetos sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacio-
nal. E uma comisso mista permanente de Senadores e Deputados dever
examinar e emitir parecer sobre tais projetos, bem assim sobre as emendas
apresentadas pelos parlamentares, e relativas s contas apresentadas anual-
mente pelo Presidente da Repblica (arts. 165 e 166).
O art. 167 veda, entre outras coisas, o incio de programas ou
projetos no includos na lei oramentria anual, bem como a realizao
de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos
oramentrios ou adicionais.
A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios no devero exceder os limites estabelecidos em lei com-
plementar, esta ltima j em pleno vigor, que a Lei de Responsabilidade Fis-
cal (art.169). Enquanto no havia lei regulando tal dispositivo, o art. 38 e seu
pargrafo nico do Ato das Disposies Transitrias disciplinava a matria.
A explorao direta de atividade econmica pelo Estado dever
ser ditada por imperativos da segurana nacional ou por relevante interesse
coletivo. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da socie-
dade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade eco-
nmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios,
dispondo sobre: I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e
pela sociedade; [...] III licitao e contratao de obras, servios, compras e
alienaes, observados os princpios da administrao pblica; IV a cons-
tituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a

80
participao dos acionistas minoritrios; V os mandatos, a avaliao de
desempenho e a responsabilidade dos administradores.[...] 5. A lei, sem
prejuzo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurdica,
estabelecer a responsabilidade desta, sujeitando-a s punies compatveis
com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econmica e financei-
ra e contra a economia popular. (art. 173, 1., I, III, IV, V, 5.).
Acerca da concesso ou permisso de servio pblico, estas devero
sempre serem feitas mediante licitao, dispondo a lei sobre a prerrogativa do
poder pblico de fiscalizar e rescindir a concesso ou permisso, bem assim
sobre o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, e as condies
de sua caducidade, os direitos dos usurios, a poltica tarifria e a obrigao
de manter o servio adequado (art. 175, pargrafo nico, I, II, III, IV).
Quanto aos servios notariais e de registro, exercidos em carter
privado por delegao do poder pblico, seus atos sero fiscalizados pelo
Poder Judicirio, devendo a lei regular suas atividades e definir a respon-
sabilidade civil e criminal dos notrios, dos oficiais de registro e de seus
prepostos (art. 236, 1.).
A moralidade administrativa tem assento constitucional como um
dos princpios da Administrao Pblica. A probidade igualmente, eis que
uma forma que a moralidade assume na prtica (art. 37 da CF). Segundo o
texto constitucional, a imoralidade administrativa constitui razo plausvel
para a nulidade do ato inquinado de vcio. Nesse sentido, preleciona Jos
Afonso da Silva que a moralidade administrativa no a moralidade comum,
mas jurdica: o ato legal nem sempre honesto, moral. A moralidade e a
probidade administrativas so tutelados pela ao popular e pela ao civil
pblica, bem assim pela Lei 8.429, de 2 de junho de 1992, a fim de invalidar
o ato viciado e punir o(s) culpado(s). O ordenamento constitucional pune
com rigor a improbidade, j que esta causa para a suspenso dos direitos
polticos do mprobo (art. 15, V da CF), estatudo enfaticamente pelo 4.,
do art. 37 de nossa Carta Magna. A suspenso do direito poltico do servidor
mprobo s dever ser efetivada em processo judicial, consoante o comando
da Constituio, apurada a improbidade do ponto de vista criminal ou no, e
no implicando prejuzo da ao penal cabvel.24

24 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 652.

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 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 179. A inviolabili- Art. 72. A Constituio Art. 113. A Constituio Art. 122. A Constituio Art. 141. A Constituio Art. 150. A Consti- Art. 153. A Constituio Art. 5. Todos so
dade dos Direitos Civis, assegura a brasileiros e assegura a brasileiros assegura aos brasileiros assegura aos brasileiros tuio assegura aos assegura aos brasileiros iguais perante a lei, sem
e Polticos dos Cidados a estrangeiros residentes e a estrangeiros e estrangeiros residentes e aos estrangeiros brasileiros e aos es- e aos estrangeiros distino de qualquer
Brasileiros, que tem por no Pas a inviolabilidade residentes no Pas a no Pas o direito residentes no Pas a trangeiros residentes residentes no Pas a natureza, garantindo-
base a liberdade, a se- dos direitos concer- inviolabilidade dos [...], nos termos inviolabilidade dos no Pas a inviolabi- inviolabilidade dos se aos brasileiros e aos
gurana individual, e a nentes liberdade, direitos concernentes seguintes: direitos concernentes lidade dos direitos direitos concernentes estrangeiros residentes
propriedade, garantida segurana individual liberdade, subsistncia, 1. Todos so iguais vida, liberdade, concernentes vida, vida, liberdade, no Pas a inviolabilidade
pela Constituio do e propriedade, nos segurana individual perante a lei; segurana individual liberdade, segurana segurana individual do direito vida,
Imprio, pela maneira termos seguintes: e propriedade, nos ... e propriedade, nos e propriedade, nos e propriedade, nos liberdade, igualdade,
seguinte. termos seguintes: 7. O direito de termos seguintes: termos seguintes: termos seguintes: segurana e pro-
representao ou priedade, nos termos
petio perante as seguintes:
autoridades,
XIII A Lei ser 2. Todos so iguais 1) Todos so iguais em defesa de direitos 1. Todos so iguais 1. Todos so iguais 1. Todos so iguais XXXIV - so a todos
igual para todos, quer perante a lei. perante a lei. [...] ou do interesse geral; perante a lei perante a lei, sem perante a lei, sem assegurados, indepen-
proteja, quer castigue, distino de sexo, distino de sexo, dentemente do paga-
o recompensar raa, trabalho, credo raa, trabalho, credo mento de taxas:
em proporo dos religioso e convices religioso e convices a) o direito de petio
merecimentos de polticas [...] polticas [...] aos Poderes Pblicos
cada um. em defesa de direitos ou
contra ilegalidade ou
abuso de poder;
XXX Todo o Cida- 9. permitido 10) permitido a ... 30. assegurado 30. assegurado b) a obteno de
do poder apresentar a quem quer que quem quer que seja, 37. assegurado a qualquer pessoa o a qualquer pessoa o certides em reparties
por escrito ao Poder seja representar, representar, mediante a quem quer que direito de representao direito de representao pblicas, para defesa de
Legislativo, e ao Exe- mediante petio, petio aos poderes seja o direito de e de petio aos e de petio aos Poderes direitos e esclarecimento
cutivo reclamaes, aos Poderes Pblicos, pblicos, denunciar representar, mediante Poderes Pblicos, Pblicos, em defesa de de situaes de interesse
queixas, ou peties, denunciar abusos das abusos das autoridades petio dirigida aos em defesa de direitos direito ou contra abusos pessoal;
e at expor qualquer autoridades e promover e promover-lhes a Poderes Pblicos, ou contra abusos de de autoridade.
infrao da Consti- a responsabilidade de responsabilidade. ... contra abusos de autoridade.
tuio, requerendo culpados. autoridades, e promover
perante a competente a responsabilidade
Autoridade a efetiva delas.
responsabilidade dos
infratores.
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
35) A lei assegurar o
rpido andamento dos
processos nas reparties
pblicas, a comunicao
dos interessados dos
despachos proferidos,
assim como das infor-
maes a que estes se
refiram, a expedio
das certides para o
esclarecimento dos
cidados acerca dos
negcios pblicos,
ressalvados, quanto s
ltimas os casos em
que o interesse pblico
imponha segredo ou
reserva.

... 9. permitido 38) Qualquer cidado 38. Qualquer cidado 31. Qualquer cidado 31. Qualquer cidado LXXIII -qualquer ci-
Art. 179. a quem quer que ser parte legtima para ser parte legtima para ser parte legtima para ser parte legtima para dado parte legtima
... seja representar, pleitear a declarao de pleitear a anulao propor ao popular propor ao popular para propor ao po-
XXX Todo cidado mediante petio, nulidade ou anulao ou a declarao de que vise a anular atos que vise a anular atos pular que vise a anular
poder apresentar aos Poderes Pblicos, dos atos lesivos do nulidade de atos lesivos ao patrimnio de lesivos ao patrimnio de ato lesivo ao patrimnio
por escrito ao poder denunciar abusos das Patrimnio da Unio, lesivos do patrimnio entidades pblicas. entidades pblicas. pblico ou de entidade
legislativo e ao autoridades e promover dos Estados ou dos da Unio, dos Estados, de que o Estado par-
Executivo reclamaes, a responsabilidade de Municpios. dos Municpios, das ticipe, moralidade
queixas ou peties culpados. entidades autrquicas administrativa, ao
e at expor qualquer e das sociedades de meio ambiente e ao
infrao da constituio, economia mista. patrimnio histrico
requerendo perante a e cultural, ficando o
competente autoridade a autor, salvo comprovada
efetiva responsabilidade m-f, isento de custas
dos infratores. judiciais e do nus da
sucumbncia;
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 22. Compete pri-
vativamente Unio
legislar sobre:

XXVII - normas
gerais de licitao e
contratao, em todas
as modalidades, para as
administraes pblicas
diretas, autrquicas e
fundacionais da Unio,
Estados, Distrito Fe-
deral e Municpios,
obedecido o disposto
no art. 37, XXI, e para
as empresas pblicas e
sociedades de economia
mista, nos termos do
art. 173, 1, III;

Art. 37. A adminis-

trao pblica direta
e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito
Federal e dos Muni-
cpios obedecer aos
princpios de legalidade,
impessoalidade, mora-
lidade, publicidade e
eficincia e, tambm,
ao seguinte:
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934
Art. 168. Os cargos
pblicos so acessveis a
todos os brasileiros, sem
distino de sexo ou
estado civil, observadas
as condies que a lei
estatuir.
1937 1946 1967 1969 1988
Art. 184. Os cargos Art. 95. Os cargos Art. 97. Os cargos I - os cargos, empregos
pblicos so acessveis pblicos so acessveis pblicos sero acessveis e funes pblicas so
a todos os brasileiros, a todos os brasileiros, a todos os brasileiros acessveis aos brasileiros
observados os requisitos preenchidos os que preencham os que preencham os
que a lei estabelecer. requisitos que a lei requisitos estabelecidos requisitos estabelecidos
estabelecer. em lei. em lei, assim como
aos estrangeiros, na
forma da lei;
Art. 106. Aplica-se Art. 108. O disposto
aos funcionrios dos nesta Seo aplica-se
Poderes Legislativo aos funcionrios dos
e Judicirio, assim trs Poderes da Unio
como aos dos Estados, e aos funcionrios, em
Municpios, Distrito geral, dos Estados, do
Federal e Territrios, o Distrito Federal, dos
disposto nesta Seo, Territrios, e dos
inclusive, no que Municpios.
couber, os sistemas de
classificao e nveis
de vencimentos dos
cargos de servio civil
do respectivo Poder
Executivo, ficando-
lhes, outrossim,
vedada a vinculao
ou equiparao de
qualquer natureza
para o efeito de
remunerao de
pessoal do servio
pblico.
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 169. Os funcio- Art. 156. O Poder Art. 186. A primeira Art. 95. Os cargos Art. 97. Os cargos II - a investidura em
nrios pblicos, depois Legislativo organizar investidura em cargo pblicos so acess- pblicos sero acessveis cargo ou emprego
de dois anos, quando o Estatuto dos de carreira e em outros veis a todos os bra- a todos os brasileiros pblico depende de
nomeados em virtude Funcionrios Pblicos, que a lei determinar sileiros, preenchidos que preencham os aprovao prvia em
de concurso de provas, obedecendo aos efetuar-se- mediante os requisitos que a lei requisitos estabelecidos concurso pblico de
e, em geral, depois de seguintes preceitos concurso, precedendo estabelecer. em lei. provas ou de provas
dez anos de efetivo exer- desde j em vigor: inspeo de sade. Art. 106. Aplica-se Art. 108. O disposto e ttulos, de acordo
ccio, s podero ser b) a primeira investidura aos funcionrios dos nesta Seo aplica-se com a natureza e a
destitudos em virtude nos cargos de carreira Poderes Legislativo aos funcionrios dos complexidade do
de sentena judiciria far-se- mediante e Judicirio, assim trs Poderes da Unio cargo ou emprego,
ou mediante processo concurso de provas como aos dos Estados, e aos funcionrios, em na forma prevista
administrativo, regulado ou de ttulos; Municpios, Distrito geral, dos Estados, do em lei, ressalvadas
por lei, e, no qual lhes Federal e Territrios, Distrito Federal, dos as nomeaes para
ser assegurada plena c) os funcionrios o disposto nesta Se- Territrios, e dos cargo em comisso
defesa. pblicos, depois de o, inclusive, no que Municpios. declarado em lei de
Art. 170. O Poder Le- dois anos, quando couber, os sistemas de livre nomeao e
gislativo votar o Esta- nomeados em virtude classificao e nveis exonerao;
tuto dos Funcionrios de concurso de provas, de vencimentos dos
Pblicos, obedecendo e, em todos os casos, cargos de servio civil
s seguintes normas, depois de dez anos de do respectivo Poder
desde j em vigor: exerccio, s podero ser Executivo, ficando-lhes,
2) a primeira inves- exonerados em virtude outrossim, vedada a vin-
tidura nos postos de de sentena judiciria culao ou equiparao
carreira das reparties ou mediante processo de qualquer natureza
administrativas e nos administrativo, em que para o efeito de remu-
demais que a lei determi- sejam ouvidos e possam nerao de pessoal do
nar, efetuar-se- depois defender-se; servio pblico.
de exame de sanidade
e concursos de provas
ou ttulos;
Art. 97: 3. Nenhum III - o prazo de validade
concurso ter validade do concurso pblico
por prazo maior de ser de at dois anos,
quatro anos contado prorrogvel uma vez,
da homologao por igual perodo;
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1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 188: Pargrafo 2. As leis ou 2. Prescindir de V - as funes de
nico. O disposto resolues a que se refere concurso a nomeao confiana, exercidas
neste artigo no se o pargrafo anterior para cargos em exclusivamente por
aplica aos cargos de sero votadas em dois comisso, declarados servidores ocupantes
confiana nem aos que turnos, com intervalo em lei, de livre de cargo efetivo, e os
a lei declare de livre mnimo de quarenta e nomeao e exonerao. cargos em comisso, a
nomeao e demisso. oito horas entre eles. serem preenchidos por
servidores de carreira
nos casos, condies
e percentuais mni-
mos previstos em lei,
destinam-se apenas s
atribuies de direo,
chefia e assessoramento;
VI - garantido ao
servidor pblico civil o
direito livre associao
sindical;

Art. 157: Art. 162. No ser VII - o direito de greve

7. No ser permitida greve nos ser exercido nos termos
permitida greve nos servios pblicos e e nos limites definidos
servios pblicos e atividades essenciais, em lei especfica;
atividades essenciais, definidas em lei.
definidas em lei.

VIII - a lei reservar

percentual dos cargos e
empregos pblicos para
as pessoas portadoras
de deficincia e definir
os critrios de sua
admisso;
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1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 104. Aplica-se a Art. 106. O regime IX a lei estabelecer
legislao trabalhista jurdico dos servidores os casos de contratao
aos servidores admitidos admitidos em servios por tempo determinado
temporariamente para de carter temporrio para atender a neces-
obras, ou contratados ou contratados para sidade temporria de
para funes de funes de natureza excepcional interesse
natureza tcnica ou tcnica especializada pblico;
especializada. ser estabelecido em
lei especial.

Art. 106. Aplica-se aos Art. 108: XII - os vencimentos

funcionrios dos Poderes 1. Aplicam-se, dos cargos do Poder
Legislativo e Judicirio, no que couber, aos Legislativo e do Poder
assim como aos dos funcionrios do Poder Judicirio no pode-
Estados, Municpios, Legislativo e do Poder ro ser superiores aos
Distrito Federal e Judicirio da Unio e pagos pelo Poder Exe-
Territrios, o disposto dos Estados, e aos das cutivo;
nesta Seo, inclusive, no Cmaras Municipais, os XIII - vedada a vin-
que couber, os sistemas sistemas de classificao culao ou equiparao
de classificao e nveis de e nveis de vencimentos de quaisquer espcies
vencimentos dos cargas de dos cargos do servio remuneratrias para o
servio civil do respectivo civil do respectivo Poder efeito de remunerao
Poder Executivo, ficando- Executivo. de pessoal do servio
lhes, outrossim, vedada a Art. 98. Os vencimentos pblico;
vinculao ou equiparao dos cargos do Poder
de qualquer natureza para Legislativo e do
o efeito de remunerao Poder Judicirio no
de pessoal do servio podero ser superiores
pblico. aos pagos pelo Poder
Art. 96. No se Executivo, para cargos
admitir vinculao de atribuies iguais
ou equiparao de ou assemelhadas.
qualquer natureza para
o efeito de remunerao
do pessoal do servio
pblico.
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 106. Aplica-se aos Pargrafo nico.
funcionrios dos Poderes Respeitado o
Legislativo e Judicirio, disposto neste artigo,
assim como aos dos vedada vinculao
Estados, Municpios, ou equipamento de
Distrito Federal e qualquer natureza para
Territrios, o disposto o efeito de remunerao
nesta Seo, inclusive, no do pessoal do servio
que couber, os sistemas pblico.
de classificao e nveis
de vencimentos dos
cargas de servio civil
do respectivo Poder
Executivo, ficando-
lhes, outrossim,
vedada a vinculao ou
equiparao de qualquer
natureza para o efeito de
remunerao de pessoal
do servio pblico.

Art. 159. vedada a Art. 185. vedada a Art. 97. vedada Art. 99. vedada a XVI - vedada a
acumulao de cargos acumulao de cargos, s a acumulao acumulao remunerada acumulao remunerada
pblicos remunerados servio pblico federal, remunerada, exceto: de cargos e funes de cargos pblicos,
da Unio, dos Estados estadual, municipal ou II - a de dois cargos pblicas, exceto: II exceto, quando houver
e dos Municpios. dos Territrios e Distrito de Professor; - a de dois cargos de compatibilidade de
Federal, bem como ... III - a de um cargo professor; III -a de horrios, observado
, exceto, a prevista no de Professor com um cargo de professor em qualquer caso o
art. 96, n I, a de dois outro tcnico ou com outro tcnico ou disposto no inciso
cargos de magistrio, cientfico; cientfico; ou IV - a de XI.
ou a de um destes IV - a de dois dois cargos privativos
com outro tcnico ou cargos privativos de de mdico. a) a de dois cargos de
cientfico, ou, anda, Mdico. professor;
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
a de dois destinados 1. Em qualquer dos 1. Em qualquer dos b) a de um cargo
a mdicos, contanto casos, a acumulao casos, a acumulao de professor com
que haja correlao somente permitida somente ser permi- outro tcnico ou
de matrias e quando haja corre- tida quando houver cientfico;
compatibilidade de, lao de matrias e correlao de matrias c) a de dois cargos ou
horrio. compatibilidade de e compatibilidade de empregos privativos
horrios. horrios. de profissionais de
sade, com profisses
regulamentadas;

Art. 172. vedada a Art. 159. vedada a Art. 185. vedada 2. A proibio de 2. A proibio de XVII - a proibio de
acumulao de cargos acumulao de cargos a acumulao de acumular se estende acumulao estende- acumular estende-se a
pblicos remunerados pblicos remunerados quaisquer cargos, a cargos, funes se a cargos, funes empregos e funes e
da Unio, dos Estados da Unio, dos Estados exceto, a prevista ou empregos em ou empregos em abrange autarquias,
e dos Municpios. e dos Municpios. no art. 96, n I, e autarquias, empresas autarquias, empresas fundaes, empresas
a de dois cargos de pblicas e sociedades de pblicas e sociedade de pblicas, sociedades
magistrio ou a de economia mista. economia mista. de economia mista,
um destes com outro ... 3. Lei complementar, suas subsidirias, e
tcnico ou cientfico, Art. 94: de iniciativa exclusiva sociedades controladas,
contanto que haja 6. Aplica-se aos do Presidente da direta ou indiretamente,
correlao de matrias militares o disposto Repblica, poder pelo poder pblico;
e compatibilidade de, nas 1, 2. e 3. do estabelecer, no interesse
horrio. art. 101, bem como aos do servio pblico,
da reserva e reformados outras excees
ainda o previsto no proibio de acumular,
3 do art. 97. restritas a atividades
de natureza tcnica
ou cientfica ou de
magistrio, exigidas,
em qualquer caso,
correlao de matrias
e compatibilidade de
horrios.
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
...Art. 93: 9A
proibio de acumular
proventos de inatividade
no se aplicar aos
militares da reserva e
aos reformados, quanto
ao exerccio de mandato
eletivo, quanto ao de
funo de magistrio ou
de cargo em comisso
ou quanto ao contrato
para prestao de
servios tcnicos ou
especializados.
...Art. 151. Aquele que Art. 154. O abuso de Art. 37:
abusar dos direitos in- direito individual ou 4. Os atos de im-
dividuais previstos nos poltico, com o prop- probidade adminis-
8, 23. 27 e 28 do sito de subverso do trativa importaro a
artigo anterior e dos regime democrtico ou suspenso dos direitos
direitos polticos, para de corrupo, importar polticos, a perda da
atentar contra a ordem a suspenso daqueles funo pblica, a in-
democrtica ou praticar direitos de dois a dez disponibilidade dos
a corrupo, incorrer anos, a qual ser de- bens e o ressarcimento
na suspenso destes clarada pelo Supremo ao errio, na forma e
ltimos direitos pelo Tribunal Federal, me- gradao previstas em
prazo de dois a dez anos, diante representao lei, sem prejuzo da ao
declarada pelo Supremo do Procurador Geral penal cabvel.
Tribunal Federal, me- da Repblica, sem
diante representao do prejuzo da ao cvel
Procurador-Geral da ou penal que couber,
Repblica, sem prejuzo assegurada ao paciente
da ao civil ou penal ampla defesa.
cabvel, assegurada ao
paciente a mais ampla,
defesa.
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 179: Art. 194. As pessoas Art. 105. As pessoas Art. 107. s pessoas 5. A lei estabelecer
... jurdicas de direito jurdicas de direito jurdicas de direito os prazos de prescrio
XXIX - Os pblico interno so pblico respondem pblico respondero para ilcitos praticados
empregados pblicos civilmente responsveis pelos danos que es seus pelos danos que seus por qualquer agente,
so estritamente pelos danos que os seus funcionrios, nessa funcionrios, nessa servidor ou no, que
responsveis pelos funcionrios, nessa qualidade, causem a qualidade, causarem causem prejuzos ao
abusos e omisses qualidade, causem a terceiros. a terceiros. errio, ressalvadas as
praticadas no terceiros. Pargrafo nico. Caber Pargrafo nico. Caber respectivas aes de
exerccio das suas Pargrafo nico. Caber- ao regressiva contra o ao regressiva contra o ressarcimento.
funes, e por no lhes- ao regressiva funcionrio responsvel, funcionrio responsvel,
fazerem efetivamente contra os funcionrios nos casos de culpa ou nos casos de culpa ou
responsveis os seus causadores do dano, dolo. dolo.
subalternos; quando tiver havido
culpa destes.
Art. 158. Os funcio-
nrios pblicos so
responsveis solidaria-
mente com a Fazenda
Nacional, Estadual ou
Municipal por quaisquer
prejuzos decorrentes de
negligncia, omisso ou
abuso do exerccio dos
seus cargos.
Art. 82. Os funcion- Art. 171. Os funcio- Art. 158. Os funcio- Art. 194. As pessoas Art. 105. As pessoas Art. 107. s pessoas 6. As pessoas jurdicas
rios pblicos so estri- nrios pblicos so res- nrios pblicos so jurdicas de direito jurdicas de direito jurdicas de direito de direito pblico e as de
tamente responsveis ponsveis solidariamente responsveis solidaria- pblico interno so pblico respondem pblico respondero direito privado prestado-
pelos abusos e omisses com a Fazenda nacional, mente com a Fazenda civilmente responsveis pelos danos que es seus pelos danos que seus ras de servios pblicos
em que incorrerem no estadual ou municipal, Nacional, estadual ou pelos danos que os seus funcionrios, nessa funcionrios, nessa respondero pelos danos
exerccio de seus car- por quaisquer prejuzos Municipal por quaisquer funcionrios, nessa qualidade, causem a qualidade, causarem que seus agentes, nessa
gos, assim como pela decorrentes de neglign- prejuzos decorrentes de qualidade, causem a terceiros. a terceiros. qualidade, causarem a
indulgncia ou negli- cia, omisso ou abuso negligncia, omisso ou terceiros. terceiros, assegurado o
gncia no responsa- no exerccio dos seus abuso no exerccio de direito de regresso contra
bilizarem efetivamente cargos. seus cargos
os seus subalternos
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Pargrafo nico. O 1 Na ao proposta Pargrafo nico. Caber- Pargrafo nico. Pargrafo nico. Caber o responsvel nos casos
funcionrio pblico contra a Fazenda P- lhes- ao regressiva Caber ao regressiva ao regressiva contra o de dolo ou culpa.
obrigar-se- por com- blica, e fundada em contra os funcionrios contra o funcionrio funcionrio responsvel,
promisso formal, no leso praticada por causadores do dano, responsvel, nos casos nos casos de culpa ou
ato da posse ao de- funcionrio, este ser quando tiver havido de culpa ou dolo. dolo.
sempenho dos seus sempre citado como culpa destes.
deveres legais. litisconsorte.
2 Executada a sen-
tena contra a Fazenda,
esta promover execu-
o contra o funcio-
nrio culpado.
Art. 169. Os funcio- Art. 188. So est- Art. 99. So estveis, Art. 100. Sero est- Art. 41. So estveis
nrios pblicos, depois veis: aps dois anos, os veis, aps dois anos aps trs anos de efetivo
de dois anos, quando I - depois de dois funcionrios, quan- de exerccio, os fun- exerccio os servidores
nomeados em virtude anos de exerccio, os do nomeados por cionrios nomeados nomeados para cargo
de concurso de provas, funcionrios efetivos concurso. por concurso. de provimento efetivo
e, em geral, depois de nomeados por con- 1 - Ningum pode em virtude de concurso
dez anos de efetivo exer- curso; ser efetivado ou ad- pblico.
ccio, s podero ser II - depois de cinco quirir estabilidade,
destitudos em virtude anos de exerccio, os como funcionrio, se
de sentena judiciria funcionrios efetivos no prestar concurso
ou mediante processo nomeados sem con- pblico.
administrativo, regu- curso.
lado por lei, e, no qual
lhes ser assegurada
plena defesa.
Art.169. Os Art. 157. Poder ser Art. 189. Os funcion- Art. 103. A demisso Art. 105. A demisso 1. O servidor pblico
funcionrios pblicos, posto em disponibili- rios pblicos perdero somente ser aplicada somente ser aplicada estvel s perder o
depois de dois anos, dade, com vencimentos o cargo: ao funcionrio: ao funcionrio: cargo:
quando nomeados proporcionais ao tempo I - quando vital- I - vitalcio, em vir- I - vitalcio, em vir-
em virtude de de servio, desde que cios, somente em tude de sentena ju- tude de sentena ju- I - em virtude de
concurso de provas, no caiba no caso a virtude de sentena diciria; diciria; sentena judicial
e, em geral, depois pena de exonerao, judiciria; II - estvel, na hiptese II - estvel, na hiptese transitada em
de dez anos de efetivo do nmero anterior, ou do nmero anterior julgado;
ou
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exerccio, s podero ser o funcionrio civil II - quando estveis, mediante processo mediante processo mediante processo II - mediante processo
destitudos em virtude que estiver no gozo no caso do nmero administrativo, em que administrativo, em administrativo, em administrativo em que
de sentena judiciria das garantias de esta- anterior, no de se ex- se lhe tenha assegurado que lhe seja assegurada que lhe seja assegurada lhe seja assegurada
ou mediante processo bilidade, se, a juzo de tinguir o cargo ou no ampla defesa. ampla defesa. ampla defesa. ampla defesa;
administrativo, regulado uma comisso disci- de serem demitidos
por lei, e, no qual lhes plinar nomeada pelo mediante processo ad-
ser assegurada plena Ministro ou chefe de ministrativo em que se
defesa. servio, o seu afasta- lhes tenha assegurado
mento do exerccio ampla defesa.
for considerado de
convenincia ou de
interesse pblico.
Pargrafo nico. Inva- Pargrafo nico. In- 2. Invalidada por
lidada por sentena a validada por sentena sentena judicial a
demisso de funcion- a demisso, o funcio- demisso do servidor
rio, ser ele reintegrado nrio ser reintegrado; estvel, ser ele rein-
e quem lhe ocupava o e exonerado quem lhe tegrado, e o eventual
lugar ser exonerado, ocupava o lugar ou, se ocupante da vaga, se
ou, se ocupava outro ocupava outro cargo, estvel, reconduzido
cargo, a este ser re- a este reconduzido, ao cargo de origem,
conduzido, sem direito sem direito a inde- sem direito a indeni-
indenizao. nizao. zao, aproveitado em
outro cargo ou posto
em disponibilidade com
remunerao propor-
cional ao tempo de
servio.

Art. 157. Poder ser Pargrafo nico. Ex- Art. 99: Art. 100: 3. Extinto o car-
posto em disponibili- tinguindo-se o cargo, 2. Extinto o cargo, Pargrafo nico. Extin- go ou declarada a sua
dade, com vencimentos o funcionrio estvel o funcionrio estvel to o cargo ou declarada desnecessidade, o ser-
proporcionais ao tempo ficar em disponibilida- ficar em disponibili- pelo Poder Executivo vidor estvel ficar em
de servio, desde que de remunerada at o seu dade remunerada, com a sua desnecessidade, disponibilidade, com
no caiba no caso obrigatrio aproveita- vencimentos integrais, o funcionrio estvel remunerao pro-
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apena de exonerao. mento em outro cargo at o seu obrigatrio ficar em disponibili- porcional ao tempo de
O funcionrio civil de natureza e vencimen- aproveitamento em dade remunerada, com servio, at seu ade-
que estiver no gozo das tos compatveis com cargo equivalente. vencimentos propor- quado aproveitamento
garantias de estabilida- o que ocupava. cionais ao tempo de em outro cargo.
de se, a juzo de uma servio.
comisso disciplinar
nomeada pelo ministro
ou chefe de servio, o
seu afastamento do
exerccio for conside-
rado de convenincia
ou de interesse pblico.
Art. 13. O Poder Le- Art. 34. Compete priva- Art. 91. Compete ao Art. 20. da com- Art. 65. Compete ao Art. 46. Ao Congresso Art. 43. Cabe ao Con- Art. 48. Cabe ao Con-
gislativo delegado tivamente ao Congresso Senado Federal: petncia privativa da Congresso Nacional, Nacional, com a san- gresso Nacional, com a gresso Nacional, com
Assemblia Geral Nacional: 1 - colaborar com a Unio: com a sano do Presi- o do Presidente da sano do Presidente da a sano do Presidente
com a Sano do Cmara dos Deputados I - decretar impos- dente da Repblica: Repblica, cabe dispor, Repblica, dispor sobre da Repblica, no exi-
Imperador. na elaborao de leis tos: ... mediante lei, sobre todas as matrias de gida esta para o espe-
... sobre: II - votar os tributos todas as matrias de competncia da Unio, cificado nos arts. 49,
Art. 15. da atribuio d) tributos e tarifas; prprios da Unio e competncia da Unio, especialmente: 51 e 52, dispor sobre
da Assemblia ... regular a, arrecadao especialmente: I - tributos, arreca- todas as matrias de
Geral: e a distribuio das I - os tributos, a arre- dao e distribuio competncia da Unio,
suas rendas; cadao e distribuio de rendas; especialmente sobre:
de rendas; I - sistema tributrio,
arrecadao e distribui-
o de rendas;
X - Fixar anualmente Art. 34 Art. 39: Art. 71. A Cmara dos I - votar o oramen- II - o oramento; a II - oramento anual II plano plurianual,
as despesas publicas, e 2) Votar anualmente o Deputados dispe do to; abertura e as operaes e plurianual; abertura diretrizes oramentrias,
repartir a contribuio 1) orar a receita, fi- oramento da receita e prazo de quarenta e III - dispor sobre a dvi- de crdito; a divida e operao de crdito; oramento anual, ope-
direta. xar a despesa federal da despesa, e, no incio cinco dias para votar da pblica federal e os pblica; as emisses dvida pblica; emisses raes de crdito, dvida
... anualmente e tomar de cada Legislatura, a o oramento, a partir meios de solv-la; de curso forado; de curso forado; pblica e emisses de
XIII - Autorizar ao as contas da receita e lei de fixao das Foras do dia em que receber a VI - autorizar abertura III - planos e programas curso forado;
Governo, para contrair despesa de cada exer- Armadas da Unio, a proposta do Governo; o e operaes de crdito nacionais, regionais e
emprstimos. ccio financeiro; qual nesse perodo, Conselho Federal, para e emisses de curso oramentos plurianuais;
forado;
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XIV Estabelecer 2) autorizar o Poder somente poder ser o mesmo fim, do prazo
meios convenientes Executivo a contrair modificada por ini- de vinte e cinco dias, a
para pagamento da emprstimos a fazer ciativa do Presidente contar da expirao do
divida publica. operaes de crdi- da Repblica; concedido Cmara
to; dos Deputados. O
3) legislar sobre a dvi- prazo para a Cmara
da pblica e estabelecer dos Deputados pro-
os meios para o seu nunciar-se sobre as
pagamento; emendas do Conselho
Federal ser de quinze
dias contados a partir
da expirao do prazo
concedido ao Conselho
Federal.
XI - Fixar anualmente, 17) fixar anualmen- Art. 39: Art. 49. Compete V - votar a lei de fixao V- a fixao das foras III - fixao dos efetivos III - fixao e
sobre a informao do te as foras de terra 2) Votar anualmente o Cmara dos Deputa- das foras armadas para armadas para o tempo das foras armadas para modificao do efetivo
Governo, as foras de e mar; oramento da receita e dos iniciar a discusso o tempo de paz; de paz; o tempo de paz; das Foras Armadas;
mar, e terra ordinrias, 18) legislar sobre a da despesa, e, no incio e votao de leis de
e extraordinrias. organizao do Exrcito de cada Legislatura, a impostos e fixao das
e da Armada; lei de fixao das Foras foras de terra e mar,
Armadas da Unio, a bem como todas que
qual nesse perodo, importarem aumento
somente poder ser de despesa.
modificada por ini-
ciativa do Presidente
da Repblica;
III - planos e pro- IV- planos e programas IV- planos e programas
gramas nacionais, re- nacionais e regionais de nacionais, regionais e
gionais e oramentos desenvolvimento; setoriais de desenvol-
plurianuais; vimento;
10) resolver definitiva- Art. 5. Compete priva- VIII - resolver sobre VI - os limites do VI - limites do territrio V - limites do territrio
mente sobre os limites tivamente Unio: limites do territrio territrio nacional; nacional; espao areo nacional, espao areo
dos Estados entre si, ... nacional; o espao areo; os e martimo; bens do e martimo e bens do
os do Distrito Federal bens do domnio da domnio da Unio; domnio da Unio;
Unio;
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e os do territrio na- IV - resolver defini- IX - legislar sobre bens
cional com as naes tivamente sobre os do domnio federal e
limtrofes; limites do territrio sobre todas as mat-
nacional; rias da competncia
da Unio, ressalvado
o disposto no artigo
seguinte.
XIX - legislar sobre: Art. 66. da competn- Art. 47. da competn- Art. 44. da VI incorporao,
... cia exclusiva do Con- cia exclusiva do Con- competncia exclusiva subdiviso ou des-
d) desapropriaes, gresso Nacional: gresso Nacional: do Congresso membramento de
requisies civis e VI - aprovar as resolu- V - aprovar a incorpora- Nacional: reas de Territrios
militares em tempo es das Assemblias o ou desmembramen- V - aprovar a ou Estados, ouvidas as
de guerra; Legislativas estaduais to de reas de Estados incorporao ou respectivas Assemblias
sobre incorporao, ou de Territrios; desmembramento Legislativas;
subdiviso ou des- de reas de Estados
membramento de ou de Territrios;
Estados;
Art. 65: Art. 46. Ao Congres- Art. 43. Cabe ao Con- VII transferncia
VII - Transferir tem- so Nacional, com a gresso Nacional, com temporria da sede do
porariamente a sede do sano do Presidente a sano do Presidente Governo Federal;
governo federal; da Repblica, cabe da Repblica, dispor
dispor, mediante lei, sobre todas as mat-
sobre todas as mat- rias de competncia da
rias de competncia da Unio, especialmente:
Unio, especialmente: ...
... VII - transferncia
VII - a transferncia temporria da sede do
temporria da sede do Governo Federal;
Governo da Unio;
Art. 5. Compete priva- Art. 16. Compete pri- Art. 66. da VIII - a concesso de VIII - concesso de VIII - concesso de
tivamente Unio: vativamente Unio competncia exclusiva anistia. anistia; e anistia;
... o poder de legislar do Congresso
XVIII conceder sobre as seguintes Nacional:
anistia; matrias: ...
... ... V- conceder anistia;
XXV - anistia;
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Art. 40. da com-
petncia exclusiva do
Poder Legislativo:
...
e) conceder anistia;
30) legislar sobre a or- Art. 39 Art. 30. O Distrito Art. 25. A organiza- Art. 17. A lei dispor IX - organizao admi- IX- organizao admi-
ganizao municipal do Federal ser administra- o administrativa e a sobre a organizao nistrativa e judiciria nistrativa, judiciria, do
Distrito Federal bem 8) legislar sobre: do, por um Prefeito de judiciria do Distrito a d m i n i s t r a t i v a dos Territrios. Ministrio Pblico e da
como sobre a polcia, nomeao do Presidente Federal e dos Territrios e judiciria do Defensoria Pblica da
o ensino superior e os c) a organizao do da Repblica, com a regular-se-o por lei Distrito Federal e Unio e dos Territrios
demais servios que na Distrito Federal, dos aprovao do Conselho federal, observado o dis- dos Territrios. e organizao judiciria,
capital forem reserva- Territrios e dos ser- Federal, e demissvel posto no art. 124. do Ministrio Pblico
dos para o Governo vios neles reservados ad nutum , cabendo as e da Defensoria Pblica
da Unio; Unio; funes deliberativas do Distrito Federal;
31) submeter legisla- ao Conselho Federal.
o especial os pontos As fontes de receita do
do territrio da Rep- Distrito Federal so as
blica necessrios para a mesmas dos Estados e
fundao de arsenais ou Municpios, cabendo-
outros estabelecimentos lhe todas as despesas
e instituies de con- de carter local.
venincia federal; Art. 31. A Adminis-
trao dos Territrios
ser regulada em lei
especial.
XVI - Criar, ou supri- 25) criar e suprimir 6) criar e extinguir Art. 65. Art. 46. Ao Congresso V - criao de car- X - criao,
mir Empregos pbli- empregos pblicos empregos pblicos Compete ao Congresso Nacional, com a san- gos pblicos e fixa- transformao e
cos, e estabelecer-lhes federais, fixar-lhes as federais, fixar-lhes e Nacional, com a san- o do Presidente da o dos respectivos extino de cargos,
ordenados. atribuies, estipular- alterar-lhes os venci- o do Presidente da Repblica, cabe dispor, vencimentos, ressal- empregos e funes
lhes os vencimentos; mentos, sempre por Repblica: mediante lei, sobre vado o disposto no pblicas, observado o
lei especial; ... todas as matrias de item III do artigo 55; que estabelece o art.
IV - criar e extinguir car- competncia da Unio, 84, VI, b;
gos pblicos e fixar-lhes especialmente:
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os vencimentos, sempre ...
por lei especial; IV a criao e extino
de cargos pblicos e
fixao dos respectivos
vencimentos;
15) legislar sobre o Art. 5: Art. 16. X - legislar sobre bens Art. 8. Compete Art. 8. Compete XII - telecomunicaes
servio dos correios ... Compete privativa- do domnio federal e Unio: Unio: e radiodifuso;
e telgrafos federais; 3. A competncia mente Unio o poder sobre todas as mat- ... XVII - legislar so-
federal para legislar de legislar sobre as se- rias da competncia XVII - legislar so- bre:
sobre as matrias dos guintes matrias: da Unio, ressalvado bre: ...
nmeros XIV e XIX, ... o disposto no artigo I) guas, energia eltrica i) guas, telecomuni-
letras c e i , in fine , e X - correios, telgrafos e seguinte. e telecomunicaes; caes, servio postal
sobre registros pbli- radiocomunicao; Art. 5. Compete e energia (eltrica,
cos, desapropriaes, Unio: trmica, nuclear ou
arbitragem comercial, XII - explorar, direta- qualquer outra);
juntas comerciais e res- mente ou mediante au-
pectivos processos; re- torizao ou concesso,
quisies civis e milita- os servios de telgrafos,
res, radiocomunicao, de radiocomunicao,
emigrao, imigrao de radiodifuso, de
e caixas econmicas; telefones interestaduais
riquezas do subsolo, e internacionais, de
minerao, metalurgia, navegao area e de
guas, energia hidrel- vias frreas que liguem
trica, florestas, caa e portos martimos a
pesca, e a sua explorao fronteiras nacionais ou
no exclui a legislao transponham os limites
estadual supletiva ou de um Estado;
complementar sobre as
mesmas matrias. As leis
estaduais, nestes casos,
podero, atendendo s
peculiaridades locais,
suprir as lacunas ou
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deficincias da le-
gislao federal, sem
dispensar as exigncias
desta.
Art. 41: Art. 67: Art. 60. da com- Art. 57 XIII - matria financei-
1. Compete exclu- 1. Cabe Cmara petncia exclusiva do da competncia ex- ra, cambial e monetria,
sivamente Cmara dos Deputados e ao Presidente da Rep- clusiva do Presidente da instituies financeiras
dos Deputados e ao Presidente da Rep- blica a Iniciativa das Repblica a iniciativa e suas operaes;
Presidente da Repbli- blica a iniciativa da lei leis que: das leis que:
ca a iniciativa das leis de fixao das foras I disponham sobre I disponham sobre
de fixao das foras armadas e a de todas matria financeira; matria financeira;
armadas e, em geral, as leis sobre matria
de todas as leis sobre financeira.
matria fiscal e finan-
ceira.
XVII - Determinar o 8) criar bancos de Art. 5. Compete priva- Art. 16. Compete pri- Art. 5. Compete Art. 8. Com- Art. 8. Com- XIV - moeda, seus
peso, valor, inscrio, emisso, legislar sobre tivamente Unio: vativamente Unio o Unio: pete Unio: pete Unio: limites de emisso, e
tipo, e denominao das ela e tribut-la; ... poder de legislar sobre ... ... ... montante da dvida
moedas, assim como XII - fixar o sistema as seguintes matrias: XV - legislar sobre: XVII - legislar so- XVII - legislar so- mobiliria federal.
o padro dos pesos e monetrio, cunhar e ... ... bre: bre:
medidas. emitir moeda, instituir VI - as finanas federais, m) sistema monetrio ... ...
banco de emisso; as questes de moeda, e de medidas; ttulo e j) sistema monetrio j) sistema monetrio
de crdito, de, bolsa garantia dos metais; e de medidas; ttulo e e de medidas; ttulo e
e de banco; garantia dos metais; garantia dos metais;
Art. 44. da com- Art. 49. da competn-
petncia exclusiva do cia exclusiva do Con-
congresso nacional: gresso Nacional:
[...] ...
VIII julgar as con- IX - julgar anualmente
tas do Presidente da as contas prestadas pelo
Repblica; Presidente da Repblica
e apreciar os relatrios
sobre a execuo dos
planos de governo;
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Art. 45. A lei regular X - fiscalizar e contro-
o processo de fiscali- lar, diretamente, ou
zao, pela Cmara por qualquer de suas
dos Deputados e pelo Casas, os atos do Poder
Senado Federal, dos atos Executivo, includos
do Poder Executivo, os da administrao
inclusive os da admi- indireta;
nistrao indireta.
Art. 51. Os Ministros Art. 37. A Cmara dos Art. 45. Art. 54: Pargrafo Art. 40: Art. 38: Art. 50. A Cmara dos
de Estado no podero Deputados pode convo- Qualquer das duas nico. A falta do 1. A falta de com- 1. A falta de compa- Deputados e o Senado
comparecer s sesses car qualquer Ministro Cmaras ou alguma comparecimento, sem parecimento, sem recimento, sem justifi- Federal, ou qualquer
do Congresso, e s co- de Estado para perante das suas comisses pode justificao, importa justificao, importa cao, importa crime de de suas Comisses,
municaro, com ele ela prestar informaes convocar ministro de crime de responsabi- em crime de respon- responsabilidade. podero convocar
por escrito ou pessoal- sobre questes previas Estado para prestar lidade. sabilidade. Ministro de Estado
mente em conferncia e expressamente deter- esclarecimentos sobre ou quaisquer titulares
com as Comisses das minadas, atinentes a matrias sujeitas sua de rgos diretamente
Cmaras. assuntos do respectivo deliberao. O ministro, subordinados Presi-
Os relatrios anuais dos Ministrio. A falta de independentemente de dncia da Repblica
Ministros sero dirigi- comparncia do Minis- qualquer convocao, para prestarem, pesso-
dos ao Presidente da tro, sem justificao, pode pedir a uma da almente, informaes
Repblica e distribudos importa crime de Cmaras do Parlamen- sobre assunto previa-
por todos os membros responsabilidade. to, ou a qualquer de mente determinado,
do Congresso. suas comisses, dia e importando crime de
hora para ser ouvido responsabilidade a au-
sobre questes sujeitas sncia sem justificao
a deliberao do Poder adequada.
Legislativo.
Art. 93. Os Ministros
de Estado prestaro
pessoalmente ou por
escrito, ao Senado Fede-
ral, as informaes por
este solicitadas.
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Art. 51. Os Ministros Art. 93: Art. 45. Qualquer das Art. 54: 2. Os Ministros de 2. Os Ministros de 1. Os Ministros
de Estado no podero 2. Os Ministros de duas Cmaras ou algu- 2. Os Ministros de Estado, a seu pedido, Estado, a seu pedido, de Estado podero
comparecer s sesses Estado prestaro, pesso- ma das suas comisses Estado so obrigados podero comparecer podero comparecer comparecer ao Se-
do Congresso, e s co- almente ou por escrito, pode convocar ministro a comparecer perante perante as Comisses ou perante as comisses ou nado Federal, C-
municaro, com ele ao Senado Federal, as de Estado para prestar a Cmara dos Deputa- o Plenrio de qualquer o plenrio de qualquer mara dos Deputados,
por escrito ou pessoal- informaes por este esclarecimentos sobre dos, o Senado Federal das Casas do Congres- das Casas do Congres- ou a qualquer de suas
mente em conferncia solicitadas. matrias sujeitas sua ou qualquer das suas so Nacional e discutir so Nacional e discutir Comisses, por sua
com as Comisses das deliberao. O ministro, Comisses, quando projetos relacionados projetos relacionados iniciativa e mediante
Cmaras. independentemente de uma ou outra Cma- com o Ministrio sob com o Ministrio sobre entendimentos com
Os relatrios qualquer convocao, ra os convocar para, sua direo. sua direo. a Mesa respectiva,
anuais dos Ministros pode pedir a uma da pessoalmente, prestar para expor assunto
sero dirigidos ao Pre- Cmaras do Parlamen- informaes acerca de de relevncia de seu
sidente da Repblica e to, ou a qualquer de assunto previamente Ministrio.
distribudos por todos suas comisses, dia e determinado.
os membros do Con- hora para ser ouvido Art. 55. A Cmara dos
gresso. sobre questes sujeitas Deputados e o Senado
a deliberao do Poder Federal, assim como as
Legislativo suas Comisses, desig-
naro dia e hora para
ouvir o Ministro de
Estado que lhes, queira
prestar esclarecimentos
ou solicitar providncias
legislativas.
Art. 89. Os ministros
de Estado no so
responsveis peran-
te o Parlamento, ou
perante os tribunais,
pelos conselhos da-
dos ao Presidente da
Repblica.
1. Respondem,
porm, quan-
to aos seus atos,
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pelos crimes qualifi-
cados em lei.
2. Nos crimes co-
muns e de responsabi-
lidade sero processado
e julgado pelo Supremo
Tribunal Federal, e,
nos conexos com os
do Presidente da Re-
pblica, pela autorida-
de competente para o
julgamento deste.

Art. 52. Os ministros

de Estado no so
responsveis perante
o Congresso, ou pe-
rante os Tribunais,
pelos conselhos da-
dos ao Presidente da
Repblica.
1. Respondem, po-
rm, quanto aos seus
atos, pelos crimes qua-
lificados em lei.
2. Nos crimes co-
muns e de responsabili-
dade sero processados e
julgados pelo Supremo
Tribunal Federal, e nos
conexos com os do
Presidente da Rep-
blica, pela autoridade
competente deste.
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Art. 30: 2. As Mesas da C-
Pargrafo nico. mara dos Deputados
Observar-se-o as e do Senado Federal
seguintes normas podero encaminhar
regimentais: pedidos escritos de in-
... formaes a Ministros
c) no ser autorizada de Estado ou a qualquer
a publicao de pro- das pessoas referidas
nunciamentos que no caput deste artigo,
envolverem ofensas importando em crime
s Instituies Na- de responsabilidade a
cionais, propaganda recusa, ou o no - aten-
de guerra, de subverso dimento, no prazo de
da ordem poltica ou trinta dias, bem como
social, de preconceito a prestao de infor-
de raa, de religio ou maes falsas.
de classe, configura-
rem crimes contra a
honra ou contiverem
incitamento prtica
de crimes de qualquer
natureza;
d) a Mesa da Cmara
dos Deputados ou a
do Senado Federal en-
caminhar, por inter-
mdio da Presidncia
da Repblica, somente
pedidos de informao
sobre fato relacionado
com matria legislativa
em trmite ou sobre
fato sujeito fiscali-
zao do Congresso
Nacional ou de suas
Casas;
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1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 29. Compete Art. 59. Art. 42. Compete pri- Art. 40. Compete pri- Art. 51.
Cmara a iniciativa do Compete privativa- vativamente Cmara vativamente Cmara Compete privativa-
adiamento da sesso mente Cmara dos dos Deputados: dos Deputados: mente Cmara dos
legislativa e de todas Deputados: I - declarar, por dois I) declarar, por dois Deputados:
as leis de impostos, I - a declarao, pelo teros dos seus mem- teros dos seus mem- I - autorizar, por dois
das leis de fixao das voto da maioria absolu- bros, a procedncia bros, a procedncia teros de seus membros,
foras de terra e mar, da ta dos seus membros, da de acusao contra o de acusao contra, o a instaurao de proces-
discusso dos projetos procedncia ou impro- Presidente da Rep- Presidente da Rep- so contra o Presidente
oferecidos pelo Poder cedncia da acusao, blica e os Ministros blica e os Ministros e o Vice-Presidente da
Executivo e a declarao contra o Presidente da de Estado; de Estados; Repblica e os Minis-
da procedncia, ou im- Repblica, nos termos tros de Estado;
procedncia da acusao do art. 88, e contra os
contra o Presidente da Ministros de Estado,
Repblica, nos termos nos crimes conexos
do art. 53, e contra os com os do Presidente
Ministros de Estado da Repblica;
nos crimes conexos
com os do Presidente
da Repblica.
II - a iniciativa da to- II - proceder tomada II - proceder tomada II - proceder tomada
mada de contas do Pre- de contas do Presidente de contas do Presidente de contas do Presidente
sidente da Repblica, da Repblica, quando da Repblica, quando da Repblica, quando
mediante designao no apresentadas ao no apresentadas ao no apresentadas ao
de Comisso Especial, Congresso Nacional Congresso Nacional Congresso Nacional
quando no forem apre- dentro de sessenta dias dentro de sessenta dias dentro de sessenta dias
sentadas ao Congresso aps a abertura da ses- aps a abertura da ses- aps a abertura da ses-
Nacional dentro de so legislativa. so legislativa; so legislativa;
sessenta dias aps a
abertura da sesso
legislativa.
Art. 18. A Cmara dos Art. 26. Somente Art. 41. A cada uma Art. 40. A cada Art. 32. A cada uma Art. 30. A cada uma III - elaborar seu regi-
Deputados e o Senado Cmara dos Deputados das Cmaras compete: uma das Cmaras das Cmaras compete das Cmaras compete mento interno;
Federal trabalharo se- incumbe eleger a sua - eleger a sua Mesa; compete dispor, em dispor, em Regimento elaborar seu regimento
paradamente e, quando Mesa, regular a sua - organizar o seu Regimento interno, Interno, sobre sua orga- interno, dispor sobre .
Regimento interno; sobre sua organizao,
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no se resolver o contr- prpria polcia, orga- - regular o servio de polcia, criao e provi- nizao, polcia, criao sua organizao, po-
rio, por maioria de vo- nizar a sua Secretaria sua polcia interna; mento de cargos. e provimento de cargos. lcia e provimento de
tos, em sesses pblicas. com observncia do art. - nomear os funcio- cargos de seus servios.
As deliberaes sero 39, n 6, e o seu Regi- nrios de sua Secre-
tomadas por maioria mento Interno, no qual taria.
de votos, achando-se se assegurar, quanto
presente, em cada uma, possvel, em todas as
maioria absoluta de Comisses, a represen-
seus membros. tao proporcional das
correntes de opinio
nela definidas.
Art. 33. Compete pri- Art. 86. O presiden- Art. 62. Art. 44. Art. 42. Art. 52.
vativamente ao Senado te da Repblica ser Compete privati- Compete privati- Compete privati- Compete privati-
julgar o Presidente da submetido a processo vamente ao Senado vamente ao Senado vamente ao Senado vamente ao Senado
Repblica e os demais e julgamento perante Federal: Federal: Federal: Federal:
funcionrios federais o Conselho Federal, I - julgar o Presidente I - julgar o Presidente I - julgar o Presidente I - processar e julgar
designados pela cons- depois de declarada por da Repblica nos crimes da Repblica nos crimes da Repblica nos crimes o Presidente e o Vice-
tituio, nos Termos dois teros de votos da de responsabilidade e de responsabilidade e de responsabilidade e Presidente da Repblica
e pela forma que ela Cmara dos Deputa- os Ministros de Estado os Ministros de Estado, os Ministros de Estado nos crimes de respon-
prescreve. dos a procedncia da nos crimes da mesma havendo conexo; nos crimes da mesma sabilidade, bem como
acusao. natureza conexos com ... natureza conexos com os Ministros de Estado
Art. 52. Os ministros [...] os daquele; Art. 88. Os Ministros aqueles; e os Comandantes da
de Estado ... ... de Estado, nos crimes Marinha, do Exrcito
... Art. 92. Os Ministros comuns e nos de res- e da Aeronutica nos
2. Nos crimes co- de Estado sero, nos ponsabilidade, sero crimes da mesma na-
muns e de responsabili- crimes comuns e nos processados e julgados tureza conexos com
dade sero processados e de responsabilidade, pelo Supremo Tribunal aqueles;
julgados pelo Supremo processados e julgados Federal e, nos conexos
Tribunal Federal, e nos pelo Supremo Tribunal com os do Presidente
conexos com os do Federal, e, nos conexos da Repblica, pelos
Presidente da Rep- com os do Presidente rgos competentes
blica, pela autoridade da Repblica, pelos r- para o processo e jul-
competente deste. gos competentes para gamento deste.
o processo e julgamento
deste.
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Art. 53. O Presidente Art. 58. O Presidente
dos Estados Unidos do da Repblica ser pro-
Brasil ser submetido a cessado e julgado, nos
processo e julgamento, crimes comuns, pela
depois que a Cmara Corte Suprema, e, nos
declarar procedente de responsabilidade,
a acusao, perante por um Tribunal Es-
o Supremo Tribunal pecial, que ter como
Federal, nos crimes Presidente o da referida
comuns, e nos de res- corte e se compor de
ponsabilidade, perante nove juzes, sendo trs
o Senado. Ministros da Corte
Suprema, trs membros
do Senado Federal,
e trs membros da
Cmara dos Depu-
tados. O Presidente
ter apenas voto de
qualidade. [...]
...
Art. 61. So crimes de
responsabilidade, alm
do previsto no art. 37,
in fine, os atos definidos
em lei, nos termos do
art. 57, que os Ministros
praticarem ou ordena-
rem; entendendo-se que,
no tocante s leis ora-
mentrias, cada Ministro
responder pelas despe-
sas do seu Ministrio
e o da Fazenda, alm
disso, pela arrecadao
da receita.
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Art. 57: Art. 75. Nos crimes Art. 100. Nos crimes Art. 62. Compete Art. 44. II - processar e julgar os II - processar e julgar os
2. O Senado jul- de responsabilidade, de responsabilidade, os privativamente ao ... Ministros do Supremo Ministros do Supremo
gar os membros do os Ministros da Corte ministros do Supremo Senado Federal: II - processar e julgar os Tribunal Federal e o Tribunal Federal, os
Supremo Tribunal Suprema sero proces- Tribunal Federal sero ... Ministros do Supremo Procurador-Geral da membros do Conselho
Federal nos crimes sados e julgados pelo processados e julga- II - processar e julgar os Tribunal Federal e o Repblica, nos crimes Nacional de Justia e
de responsabilidade, Tribunal Especial a que dos pelo Conselho Ministros do Supremo Procurador-Geral da de responsabilidade; do Conselho Nacional
e este, os juzes federais se refere o art. 58. Federal. Tribunal Federal e o Repblica, nos crimes do Ministrio Pblico,
inferiores. Procurador-Geral da de responsabilidade. o Procurador-Geral
Repblica, nos crimes ... da Repblica e o
de responsabilidade. Art. 113, 2: Advogado-Geral da
... ... Unio nos crimes de
Art. 100. Os Ministros Os Ministros sero, nos responsabilidade;
do Supremo Tribunal crimes de responsabi-
Federal sero, nos crimes lidade, processados e
de responsabilidade, pro- julgados pelo Senado
cessados e julgados pelo Federal.
Senado Federal.
Art. 32. O exerccio de Art. 23. Nenhum mem- Art. 33. Nenhum Art. 44. Aos membros Art. 48. Os Deputa- Art. 36. Os Deputa- Art. 34. Os deputa- Art. 54. Os Deputa-
qualquer Emprego, bro do congresso desde Deputado, desde a do Parlamento Nacio- dos e Senadores no dos e Senadores no dos e senadores no dos e Senadores no
exceo dos de Con- que tenha sido eleito, expedio do diplo- nal vedado: podero: podero: podero: podero:
selheiro de Estado, o poder celebrar contratos ma poder: a) celebrar contrato I - desde a expedio I - desde a expedio I - desde a expedio I - desde a expedio
Ministro de Estado, com o Poder Executivo 1) celebrar contrato com a administrao do diploma: do diploma: do diploma: do diploma:
cessa interinamente, nem dele receber co- com a administrao pblica federal, estadual a) celebrar contrato a) firmar ou manter a) firmar ou manter a) firmar ou manter
enquanto durarem as misses ou empregos pblica federal, estadual ou municipal; com pessoa jurdica contrato com pessoa contrato com pessoa contrato com pessoa
funes de Deputado, remunerados. Art. 24. ou municipal. [...] de direito pblico, en- de direito pblico, de direito pblico, jurdica de direito p-
ou de Senador. O deputado ou senador 2) aceitar ou exercer b) aceitar ou exercer tidade autrquica ou autarquia, empresa autarquia, empresa blico, autarquia, em-
no pode tambm ser cargo, comisso ou cargo, comisso ou sociedade de economia pblica, sociedade pblica, sociedade presa pblica, sociedade
presidente ou fazer parte emprego pblico re- emprego pblico re- mista, salvo quando o de economia mista ou de economia mista ou de economia mista ou
de diretoria de bancos, munerados, salvo as munerado, salvo misso contrato obedecer a empresa concessionria empresa concessionria empresa concessionria
companhias ou empresas excees previstas neste diplomtica de carter normas uniformes; de servio pblico, sal- de servio pblico, sal- de servio pblico, sal-
que gozem dos favores artigo e no art. 62 extraordinrio; b) aceitar nem exercer vo quando o contrato vo quando o contrato vo quando o contrato
do Governo Federal de- comisso ou emprego obedecer a clusulas obedecer a clusulas obedecer a clusulas
finidos em lei. uniformes, uniformes; uniformes;

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c) exercer qualquer remunerado de pes- b) aceitar ou exercer b) aceitar ou exercer b) aceitar ou exercer car-
lugar de administra- soa jurdica de direi- cargo, funo ou em- cargo, funo ou em- go, funo ou emprego
o ou consulta ou ser to pblico, entidade prego remunerado nas prego remunerado nas remunerado, inclusive
proprietrio ou scio de autrquica, sociedade entidades referidas na entidades constantes da os de que sejam demis-
empresa concessionria de economia mista ou letra anterior; alnea anterior; sveis ad nutum, nas
de servios pblicos empresa concessionria II - desde a posse: II - desde a posse: entidades constantes da
ou de sociedade, em- de servio pblico; a) ser proprietrios ou a) ser proprietrios ou alnea anterior;
presa ou companhia II - desde a posse: diretores de empresa diretores de empresa II - desde a posse:
que goze de favores, a) ser proprietrio ou que goze de favor de- que goze de favor de- a) ser proprietrios,
privilgios, sanes, diretor de empresa que corrente de contrato corrente de contrato controladores ou
garantias de rendimento goze de favor decor- com pessoa jurdica com pessoa jurdica diretores de empresa
ou subsdios do Poder rente de contrato de direito pblico ou de direito pblico, ou que goze de favor de-
Pblico. com pessoa jurdica nela exercer funo nela exercer funo corrente de contrato
de direito pblico, ou remunerada; remunerada; com pessoa jurdica
nela exercer funo b.) ocupar cargo, b) ocupar cargo, funo de direito pblico, ou
remunerada; funo ou emprego, ou emprego, de que nela exercer funo
b) ocupar cargo p- de que demissvel ad sejam demissveis ad remunerada;
blico do qual possa nutum , nas entidades nutum, nas entidades b) ocupar cargo ou
ser demitido ad nu- referidas na alnea a referidas na alnea a funo de que sejam
tum ; do n. I; do item I; demissveis ad nutum,
c) exercer outro man- c) exercer outro cargo c) exercer outro cargo nas entidades referidas
dato legislativo, seja eletivo, seja federal, eletivo federal, estadual no inciso I, a;
federal, estadual ou estadual ou muni- ou municipal; e c) patrocinar causa em
municipal; cipal; d) patrocinar causa em que seja interessada qual-
d) patrocinar causa con- d) patrocinar causa em que seja interessada quer das entidades a
tra pessoa jurdica de que seja Interessada qualquer das entidades que se refere o inciso
direito pblico. qualquer das entidades a que se refere a alnea I, a;
a que se refere a alnea a do item I. d) ser titulares de mais
a do n. I. de um cargo ou man-
dato pblico eletivo.
Art. 24: Art. 33: Art. 48: Art. 37. Perde o man- Art. 35. Perder o Art. 55. Perder o man-
Pargrafo nico. A ino- ... 1. A infrao do dato o Deputado ou mandato o deputado dato o Deputado ou
bservncia dos preceitos 5. A infrao deste disposto neste artigo, Senador: ou senador: Senador:
contidos neste artigos artigo e seu 1 importa ou a falta, sem licena, I - que infringir qual- I - que infringir qual- I - que infringir qual-
quer das proibies es- quer das proibies quer das proibies
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934
e no antecedente a perda do manda-
importa em perda to, decretada pelo
do mandato. Tribunal Superior
Art. 25. O mandato de Justia Eleitoral,
legislativo incompat- mediante provocao
vel com o exerccio de do Presidente da C-
qualquer outra funo mara dos Deputados,
durante as sesses. de Deputados ou de
eleitor, garantindo-se
plena defesa ao inte-
ressado.
...
Art. 89:
...
2. Os Senadores tm
imunidade, subsdio e
ajuda de custo idnticos
aos dos Deputados e
esto sujeitos aos mes-
mos impedimentos in-
compatibilidades.
Art. 26.
Somente Cmara dos
Deputados incumbe
eleger a sua Mesa,
regular a sua prpria
1937 1946 1967 1969 1988
s sesses, por mais de tabelecidas no artigo estabelecidas no artigo estabelecidas no artigo
seis meses consecuti- anterior; anterior; anterior;
vos, importa perda do II - cujo procedimento II - cujo procedimento II - cujo procedimento
mandato, declarada pela for declarado incom- for declarado incom- for declarado incom-
Cmara a que pertena patvel com o decoro patvel com o decoro patvel com o decoro
o Deputado ou Senador, parlamentar; parlamentar ou aten- parlamentar;
mediante provocao III - que deixar de tatrio das instituies III - que deixar de
de qualquer dos seus comparecer a mais vigentes; comparecer, em cada
membros ou represen- de metade das sesses III - que deixar de sesso legislativa, ter-
tao documentada de ordinrias da Cmara comparecer, em cada a parte das sesses
Partido Poltico ou do a que pertencer em sesso legislativa anual, ordinrias da Casa a
Procurador-Geral da cada perodo de sesso a tera parte das sesses que pertencer, salvo
Repblica. legislativa, salvo doena ordinrias da Cmara licena ou misso por
2. Perder, igual- comprovada, licena a que pertencer, salvo esta autorizada;
mente, o mandato o ou misso autorizada doena comprovada, 1. incompatvel
Deputado ou Senador pela respectiva Casa ou licena ou misso au- com o decoro parla-
cujo procedimento seja outro motivo relevante torizada pela respectiva mentar, alm dos casos
reputado, pelo voto de previsto no Regimento Casa; definidos no regimento
dois teros dos mem- Interno; 1. Alm de ou- interno, o abuso das
bros de sua Cmara, tros casos definidos prerrogativas assegu-
incompatvel com o no regimento inter- radas a membro do
decoro parlamentar. no, considerar-se- Congresso Nacional
incompatvel com o ou a percepo de
decoro parlamentar o vantagens indevidas.
abuso das prerrogativas ...
asseguradas ao congres-
sista ou a percepo, no
exerccio do mandato,
de vantagens ilcitas
ou imorais.
Art. 40: Pargrafo ni- Art. 32: Art. 30: Art. 58:
co. Na constituio Pargrafo nico. Na Pargrafo nico. Ob- 1. Na constituio
das Comisses, assegu- constituio das Co- servar-se-o as seguintes das Mesas e de cada
rar-se-, tanto quanto misses, assegurar-se-, normas regimentais: Comisso, assegurada,
possvel, a represen- tanto quanto possvel, a a) na constituio das tanto quanto possvel, a
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polcia, organizar a sua tao proporcional dos representao propor- comisses assegurar- representao propor-
Secretaria com obser- Partidos nacionais que cional dos Partidos se-, tanto quanto cional dos partidos ou
vncia do art. 39, n participem da respectiva nacionais que parti- possvel, a represen- dos blocos parlamenta-
6, e o seu Regimento Cmara. cipem da respectiva tao proporcional dos res que participam da
Interno, no qual se Cmara. partidos nacionais que respectiva Casa.
assegurar, quanto participem da respectiva
possvel, em todas as Cmara
Comisses, a represen- [...]
tao proporcional das
correntes de opinio
nela definidas.
Art. 51. Os Ministros Art. 37. A Cmara dos Art. 45. Qualquer das Art. 54. Os Ministros Art. 40. Os Ministros Art. 38. Os Ministros de Art. 58:
de Estado no podero Deputados pode convo- duas Cmaras ou algu- de Estado so obrigados de Estado so obrigados Estado sero obrigados ...
comparecer s sesses car qualquer Ministro ma das suas comisses a comparecer perante a a comparecer perante a a comparecer perante 2. s comisses,
do Congresso, e s co- de Estado para perante pode convocar ministro Cmara dos Deputados, Cmara dos Deputados a Cmara dos Deputa- em razo da matria
municaro, com ele ela prestar informaes de Estado para prestar o Senado Federal ou e o Senado Federal dos, o Senado Federal de sua competncia,
por escrito ou pessoal- sobre questes previas esclarecimentos sobre qualquer das suas ou qualquer de suas ou qualquer de suas cabe:
mente em conferncia e expressamente deter- matrias sujeitas sua Comisses, quando Comisses, quando comisses, quando uma ...
com as Comisses das minadas, atinentes a deliberao. O ministro, uma ou outra Cmara uma ou outra Cmara ou outra Cmara, por III - convocar Ministros
Cmaras. assuntos do respectivo independentemente de os convocar para, os convocar para, deliberao da maioria, de Estado para prestar
Os relatrios anuais dos Ministrio. A falta de qualquer convocao, pessoalmente, prestar pessoalmente, prestar os convocar para pres- informaes sobre as-
Ministros sero dirigi- comparncia do Minis- pode pedir a uma da informaes acerca de informaes acerca de tarem, pessoalmente, suntos inerentes a suas
dos ao Presidente da tro, sem justificao, Cmaras do Parlamen- assunto previamente assunto previamente informaes acerca de atribuies;
Repblica e distribudos importa crime de to, ou a qualquer de determinado. determinado. assunto previamente
por todos os membros responsabilidade. suas comisses, dia e determinado.
do Congresso. hora para ser ouvido
sobre questes sujeitas
a deliberao do Poder
Legislativo
Art. 52. Os ministros
de Estado no so
responsveis peran-
te o Congresso, ou
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perante os Tribunais,
pelos conselhos dados
ao Presidente da Re-
pblica.
Art. 133. Os minis- 1. Respondem, po-
tros de Estado sero rm, quanto aos seus
responsveis atos, pelos crimes qua-
II por peita, suborno lificados em lei.
ou concusso; 2. Nos crimes co-
IV- Pela falta de ob- muns e de responsabili-
servncia da lei. dade sero processados e
Art. 134. Uma lei par- julgados pelo Supremo
ticular especificar a Tribunal Federal, e nos
natureza destes delitos, conexos com os do
e a maneira de proceder Presidente da Rep-
contra eles. blica, pela autoridade
Art. 135. No salva competente deste.
aos ministros da res-
ponsabilidade a ordem
do Imperador vocal
ou por escrito.
Art. 22. A administra- Art. 71. A fiscalizao Art. 70. A fiscalizao Art. 70. A fiscalizao
o financeira, espe- financeira e orament- financeira e orament- contbil, financeira,
cialmente a execuo ria da Unio ser exer- ria da Unio ser exer- oramentria, opera-
do oramento, ser cida pelo Congresso cida pelo Congresso cional e patrimonial da
fiscalizada na Unio Nacional atravs de Nacional mediante Unio e das entidades
pelo Congresso Nacio- controle externo, e controle externo e da administrao direta
nal, com o auxlio do dos sistemas de con- pelos sistemas de con- e indireta, quanto le-
Tribunal de Contas, trole interno do Poder trole interno do Poder galidade, legitimidade,
e nos Estados e Mu- Executivo, institudos Executivo, institudos economicidade, apli-
nicpios pela forma por lei. por lei. cao das subvenes
que for estabelecida e renncia de receitas,
nas Constituies ser exercida pelo
estaduais.
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Congresso Nacional,
mediante controle ex-
terno, e pelo sistema
de controle interno
de cada Poder.
Art. 70. A lei ora-
mentria no conter
dispositivo estranho
receita prevista e
despesa fixada para os
servios, anteriormente
criados [...].
Art. 183. Continuam
em vigor, enquanto no
revogadas, as leis que,
explcita ou implicita-
mente, no contrariem
as disposies desta
Constituio.
Art. 89. institudo Art. 99. mantido o Art. 114. Para acom- Art. 77. Compete ao 1. O controle ex- 1. O controle ex- Art. 71. O controle
um Tribunal de contas Tribunal de Contas, panhar, diretamente Tribunal de Contas: terno do Congresso terno do Congresso externo, a cargo do
para liquidar as contas que, diretamente ou ou por delegaes or- I - acompanhar e fisca- Nacional ser exerci- Nacional ser exercido Congresso Nacional,
das receita e despesas e por delegaes orga- ganizadas de acordo lizar diretamente, ou do com o auxlio do com o auxlio do Tri- ser exercido com o
verificar sua legalidade, nizadas de acordo com com a lei, a execuo por delegaes criadas Tribunal de Contas e bunal de Contas da auxlio do Tribunal
antes de serem prestadas a lei, acompanhar a oramentria, julgar as em lei, a execuo do compreender a apre- Unio e compreender de Contas da Unio,
ao Congresso. execuo orament- contas dos responsveis oramento; ciao das contas do a apreciao das contas ao qual compete:
ria e julgar as contas por dinheiro ou bens II - julgar as contas Presidente da Repbli- do Presidente da Rep- I apreciar as contas
dos responsveis por pblicos e da legalidade dos responsveis por ca, o desempenho das blica, o desempenho prestadas anualmente
dinheiros ou bens dos contratos celebra- dinheiros e outros funes de auditoria das funes de audi- pelo Presidente da Re-
pblicos. dos pela Unio, ins- bens pblicos, e as dos financeira e oramen- toria financeira e ora- pblica, mediante pare-
... titudo um Tribunal de administradores das tria, e o julgamento mentria, bem como o cer prvio que dever ser
contas cujos membros entidades autrquicas; das contas dos admi- julgamento das contas elaborado em sessenta
sero nomeados pelo nistradores e demais dos administradores e
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Art. 102. O Tribunal Presidente da Repbli- 4. O Tribunal de responsveis por bens e demais responsveis dias a contar de seu
de contas dar parecer ca, com a aprovao do Contas dar parecer valores pblicos. por bens e valores recebimento;
prvio, no prazo de 30 Conselho Federal aos prvio, no prazo de 2. O Tribunal de pblicos.
dias sobre as contas que Ministros do Tribunal sessenta dias, sobre as Contas dar parecer 2. O Tribunal de
o Presidente da Rep- de contas so assegura- contas que o Presidente prvio, em sessenta Contas da Unio dar
blica deve anualmente das as mesmas garantias da Repblica dever dias, sobre as contas parecer prvio, em
prestar Cmara dos que aos ministros do prestar anualmente ao que o Presidente da sessenta dias, sobre
Deputados. Se estas no Supremo Tribunal Congresso Nacional. Repblica prestar anu- as contas que o Pre-
lhe forem enviadas em Federal. Se elas no lhe forem almente. No sendo sidente da Repblica
tempo til, comuni- enviadas no prazo da estas enviadas dentro prestar anualmente; no
car o fato Cmara lei, comunicar o fato do prazo, o fato ser sendo estas enviadas
dos Deputados, para ao Congresso Nacional comunicado ao Con- dentro do prazo, o fato
os fins de Direito, para os fins de direi- gresso Nacional, para os ser comunicado ao
apresentando-lhe, to, apresentando-lhe, fins de direito, devendo Congresso Nacional,
num ou noutro caso, num e noutro caso, o Tribunal, em qual- para os fins de direito,
minucioso relatrio do minucioso relatrio quer caso, apresentar devendo aquele Tri-
exerccio financeiro de exerccio financeiro minucioso relatrio do bunal, em qualquer
terminado. encerrado. exerccio financeiro caso, apresentar mi-
encerrado. nucioso relatrio do
3. A auditoria finan- exerccio financeiro
ceira e oramentria encerrado.
ser exercida sobre as 3. A auditoria finan-
contas das unidades ceira e oramentria
administrativas dos trs ser exercida sobre as
Poderes da Unio, que, contas das unidades
para esse fim, devero administrativas dos trs
remeter demonstraes Poderes da Unio, que,
contbeis ao Tribunal de para esse fim, devero
Contas, a quem caber remeter demonstraes
realizar as inspees contbeis ao Tribunal
que considerar ne- de Contas da Unio,
cessrias. a que caber realizar
4. O julgamento da as inspees neces-
regularidade das contas srias.
dos administradores e
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demais responsveis 4. O julgamento da
ser baseado em levan- regularidade das contas
tamentos contbeis, dos administradores e
certificados de auditoria demais responsveis ser
e pronunciamentos das baseado em levantamento
autoridades administra- contbeis, certificados de
tivas, sem prejuzo das auditoria e pronuncia-
inspees referidas no mento das autoridades
pargrafo anterior. administrativas, sem
5. As normas de prejuzo das inspees
fisc alizao finan- mencionadas no par-
ceira e oramentria grafo anterior.
estabelecidas nesta 5. As normas de
seo aplicam-se s fiscalizao financeira
autarquias. e oramentria esta-
belecidas nestaseo
aplicar-se-o s au-
tarquias.
Art. 73: Art. 72:
7. O Presidente 7. O Presidente
da Repblica poder da Repblica poder
ordenar a execuo do ordenar a execuo do
ato a que se refere a ato a que se refere a
alnea b do 5 , ad alnea b do 5, ad
referendum do Con- referendum do Con-
gresso Nacional. gresso Nacional.
Art. 99. mantido o Art. 114. Para acom- Art. 22. A administra- Art. 71. A fiscalizao Art. 70. A fiscalizao Art. 70. A fiscalizao
Tribunal de Contas, panhar, diretamente o financeira, especial- financeira e financeira e contbil, financeira,
que, diretamente ou ou por delegaes or- mente a execuo do oramentria da Unio oramentria da Unio oramentria, opera-
por delegaes orga- ganizadas de acordo oramento, ser fisca- ser exercida pelo ser exercida pelo cional e patrimonial da
nizadas de acordo com com a lei, a execuo lizada na Unio pelo Congresso Nacional Congresso Nacional Unio e das entidades
a lei, acompanhar a oramentria, julgar as Congresso Nacional, atravs de controle mediante controle da administrao direta
execuo orament- contas dos responsveis com o auxlio do Tri- externo, e dos sistemas externo e pelos sistemas e indireta, quanto le-
ria e julgar as contas por dinheiro ou bens bunal de Contas, e nos de controle interno de controle interno galidade, legitimidade,
dos responsveis por pblicos e da lega- Estados e Municpios do Poder Executivo, do Poder Executivo, economicidade, aplica-
lidade dos contratos pela forma que for institudos por lei. institudos por lei.
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1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
dinheiros ou bens celebrados pela Unio, estabelecida nas Cons- o das subvenes e
pblicos. institudo um Tribu- tituies estaduais. renncia de receitas,
nal de contas cujos ser exercida pelo
membros sero nome- Congresso Nacional,
ados pelo Presidente mediante controle ex-
da Repblica, com a terno, e pelo sistema
aprovao do Conselho de controle interno
Federal aos Ministros de cada Poder.
do Tribunal de contas
so asseguradas as mes-
mas garantias que aos
ministros do Supremo
Tribunal Federal.
Pargrafo nico. A
organizao do Tri-
bunal de contas ser
regulada em lei.
Art. 101. Os contra-
tos que, por qualquer
modo, interessarem
imediatamente re-
ceita ou a despesa, s
se reputaro perfeitos
e acabados quando re-
gistrados pelo Tribunal
de contas. A recusa do
registro suspende a exe-
cuo do contrato at
o pronunciamento do
Poder Legislativo.
Art. 102. O Tribunal Art. 71. O controle
de contas dar parecer externo, a cargo do
prvio, no prazo de 30 Congresso Nacional,
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dias sobre as contas que ser exercido com o
o Presidente da Rep- auxlio do Tribunal
blica deve anualmente de Contas da Unio,
prestar Cmara dos ao qual compete:
Deputados. Se estas no I - apreciar as contas
lhe forem enviadas em prestadas anualmen-
tempo til, comuni- te pelo Presidente da
car o fato Cmara Repblica, mediante
dos Deputados, para parecer prvio que de-
os fins de Direito, ver ser elaborado em
apresentando-lhe, sessenta dias a contar de
num ou noutro caso, seu recebimento;
minucioso relatrio do
exerccio financeiro
terminado.
Art. 72. A Comisso
mista permanente a
que se refere o art.
166, 1, diante de
indcios de despesas
no autorizadas, ainda
que sob a forma de
investimentos no
programados ou de
subsdios no aprova-
dos, poder solicitar
autoridade governa-
mental responsvel que,
no prazo de cinco dias,
preste os esclarecimen-
tos necessrios.
Art. 89. institudo Art. 100. Os Ministros Art. 114. Para Art. 76. O Tribunal de Art. 73. O Tribunal Art. 72. O Tribunal de Art. 73. O Tribu-
um Tribunal de contas do Tribunal de Contas acompanhar, direta- Contas tem a sua sede de Contas tem Contas da Unio, com nal de Contas da
para liquidar as contas sero nomeados pelo mente ou por dele- na Capital da Repblica sede na Capital da sede no Distrito Fede- Unio, integrado
das receita e despesas e Presidente da Repblica, gaes organizadas de e jurisdio em todo o Unio e jurisdio ral e quadro prprio por nove Ministros,
acordo com a lei, a em todo o pas. tem sede no Distrito
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verificar sua legalidade, com aprovao do Se- execuo oramentria, territrio nacional. 1. O Tribunal exer- de pessoal, tem juris- Federal, quadro prprio
antes de serem prestadas nado Federal, e tero as julgar as contas dos res- 1. Os Ministros cer, no que couber, dio em todo o pas. de pessoal e jurisdio
ao Congresso. mesmas garantias dos ponsveis por dinheiro do Tribunal de Contas as atribuies pre- 1. O Tribunal exer- em todo o territrio
Ministros da Corte ou bens pblicos e da sero nomeados pelo vistas no art. 110, e ce, no que couber, as nacional, exercendo,
Suprema. legalidade dos contratos Presidente da Repbli- ter quadro prprio atribuies previstas no que couber, as atri-
Pargrafo nico. O Tri- celebrados pela Unio, ca, depois de aprovada para o seu pessoal. no artigo 115. buies previstas no
bunal de Contas ter, institudo um Tribu- a escolha pelo Senado 2. A lei dispor 2. A lei dispor art. 96.
quanto organizao do nal de contas cujos Federal, e tero os mes- sobre a organizao sobre a organizao 1. Os Ministros do
seu Regimento Interno membros sero nome- mos direitos, garantias, do Tribunal podendo do Tribunal, podendo Tribunal de Contas da
e da sua Secretaria, as ados pelo Presidente prerrogativas e venci- dividi-lo em Cmaras dividi-lo em Cmaras Unio sero nomeados
mesmas atribuies da Repblica, com a mentos dos Juzes do e criar delegaes ou e criar delegaes ou dentre brasileiros que
dos Tribunais Judi- aprovao do Conselho Tribunal Federal de rgos destinados a rgos destinados a satisfaam os seguintes
cirios. Federal aos Ministros Recursos. auxili-lo no exerc- auxili-lo no exerccio requisitos:
do Tribunal de contas 2. O Tribunal de cio das suas funes das suas funes e na I mais de trinta
so asseguradas as mes- Contas exercer, no e na descentralizao descentralizao dos e cinco e menos de
mas garantias que aos que lhe diz respeito, dos seus trabalhos. seus trabalhos. sessenta e cinco anos
ministros do Supremo as atribuies constan- 3. Os Ministros do 3. Os seus Ministros de idade;
Tribunal Federal. tes do art. 97, e ter Tribunal de Contas sero nomeados pelo II idoneidade moral e
Pargrafo nico. A quadro prprio para sero nomeados pelo Presidente da Repbli- reputao ilibada;
organizao do Tri- o seu pessoal. Presidente da Repbli- ca, depois de aprovada III notrios conhe-
bunal de contas ser ca, depois de aprovada a escolha pelo Senado cimentos jurdicos,
regulada em lei. a escolha pelo Senado Federal, dentre bra- contbeis, econ-
Federal, dentre bra- sileiros, maiores de micos e financeiros
sileiros, maiores de trinta e cinco anos, ou de administrao
trinta e cinco anos, de idoneidade moral e pblica;
de idoneidade moral e notrios conhecimentos IV mais de dez anos
notrios conhecimentos jurdicos, econmicos, de exerccio de funo
jurdicos, econmicos, financeiros ou de ad- ou de efetiva atividade
financeiros ou de ad- ministrao pblica, profissional que exi-
ministrao pblica, e tero as mesmas ga- ja os conhecimentos
e tero as mesmas rantias, prerrogativas, mencionados no inciso
garantias, prerroga- vencimentos e impedi- anterior.
tivas, vencimentos e mentos dos Ministros 2. Os Ministros do
impedimentos dos do Tribunal Federal de Tribunal de Contas
Ministros do Tribunal Recursos. da Unio sero esco-
Federal de Recursos. lhidos:
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I um tero pelo Pre-
sidente da Repblica,
com aprovao do Se-
nado Federal, sendo
dois alternadamente
dentre auditores e
membros do Minis-
trio Pblico junto ao
Tribunal, indicados
em lista trplice pelo
Tribunal, segundo os
critrios de antiguidade
e merecimento;
II dois teros pelo
Congresso Nacio-
nal.
...
3. Os Ministros do
Tribunal de Contas da
Unio tero as mesmas
garantias, prerrogati-
vas, impedimentos,
vencimentos e van-
tagens dos Ministros
do Superior Tribunal
de Justia e somente
podero aposentar-se
com as vantagens do
cargo quando o tiverem
exercido efetivamen-
te por mais de cinco
anos.
Art. 72. O Poder Exe- Art. 71. O Poder Exe- Art. 74. Os Poderes
cutivo manter sistema cutivo manter sistema Legislativo, Exe-
de controle interno, de controle interno, a cutivo e Judicirio
visando a: fim de: mantero, de forma
integrada, sistema
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I - criar condies I - criar condies de controle interno com
indispensveis para indispensveis para a finalidade de:
eficcia do controle assegurar eficcia ao I - avaliar o cumprimen-
externo e para asse- controle externo e to das metas previstas
gurar regularidade regularidade reali- no plano plurianual,
realizao da receita zao da receita e da a execuo dos pro-
e da despesa; despesa; gramas de governo
II - acompanhar a II - acompanhar a e dos oramentos da
execuo de progra- execuo de progra- Unio;
mas de trabalho e do mas de trabalho e a II - comprovar a le-
oramento; do oramento; e galidade e avaliar os
III - avaliar os resulta- III - avaliar os resulta- resultados, quanto
dos alcanados pelos dos alcanados pelos eficcia e eficincia, da
administradores e administradores e gesto oramentria,
verificar a execuo verificar a execuo financeira e patrimonial
dos contratos. dos contratos. nos rgos e entida-
des da administrao
federal, bem como da
aplicao de recursos
pblicos por entidades
de direito privado;
III - exercer o controle
das operaes de cr-
dito, avais e garantias,
bem como dos direitos e
haveres da Unio;
IV - apoiar o controle
externo no exerccio
de sua misso insti-
tucional.
Art. 13: Art. 22. A adminis- Art. 13. Os Estados se Art. 13. Os Esta- Art. 75. As normas
3. facultado ao trao financeira, organizam e se regem dos organizar-se-o estabelecidas nesta
Estado a criao de um especialmente a exe- pelas Constituies e e reger-se-o pelas seo aplicam-se, no
rgo de assistncia cuo do oramento, pelas leis que adotarem, Constituies e leis que couber, organi-
ser fiscalizada na que adotarem, res-
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tcnica Administrao Unio pelo Congresso respeitados, dentre peitados dentre outros zao, composio e
municipal e fiscalizao Nacional, com o auxlio outros princpios princpios estabelecidos fiscalizao dos Tri-
das suas finanas. do Tribunal de Contas, estabelecidos nesta nessa Constituio, os bunais de Contas dos
e nos Estados e Mu- Constituio, os se- seguintes: Estados e do Distrito
nicpios pela forma guintes: ... Federal, bem como
que for estabelecida ... IV - a elaborao do dos Tribunais e Con-
nas Constituies IV - a elaborao or- oramento, bem como selhos de Contas dos
estaduais. amentria e a fiscali- a fiscalizao oramen- Municpios.
zao oramentria e tria e a financeira,
financeira, inclusive a inclusive a da aplicao
aplicao dos recursos dos recursos recebidos
recebidos da Unio e da Unio e atribudos
atribudos aos Muni- aos municpios;
cpios; ...
Art. 16. A fiscalizao
financeira e oramen-
tria dos municpios
ser exercida mediante
controle externo da
Cmara Municipal e
controle interno do
Executivo Municipal,
institudos por lei.
Art. 67. Haver junto
Presidncia da Rep-
blica, organizado por
decreto do Presidente,
um Departamento Ad-
ministrativo com as
seguintes atribuies:
a) o estudo pormeno-
rizado das reparties,
departamentos e esta-
belecimentos pblicos,

1824 1891
Art. 102. O Imperador
o Chefe do Poder
Executivo, e o exercita
pelos seus Ministros
de Estado.
So suas principais
atribuies:
...
IV. Prover os mais
Empregos Civis, e
Polticos;
Art. 172. O Ministro
de Estado da Fazenda,
havendo recebido dos
outros Ministros os
oramentos relativos s
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1934 1937 1946 1967 1969 1988
com o fim de deter-
minar, do ponto de
vista da economia e
eficincia, as modifica-
es a serem feitas na
organizao dos servios
pblicos, sua distribui-
o e agrupamento,
dotaes oramentrias,
condies e processos
de trabalho, relaes
de uns com os outros
e com o pblico;
Art. 73. O Presidente da Art. 87. Compete priva- Art. 83. Compete priva- Art. 81. Art. 84. Compete priva-
Repblica, autoridade tivamente ao Presidente tivamente ao Presidente: Compete privativa- tivamente ao Presidente
suprema do Estado, da Repblica: mente ao Presidente da Repblica:
coordena a atividade da Repblica: ...
dos rgos representa- VI - dispor, mediante
tivos, de grau superior, decreto, sobre:
dirige a poltica interna a) organizao e funcio-
e externa, promove namento da adminis-
ou orienta a poltica trao federal, quando
legislativa de interesse no implicar aumento
nacional, e superin- de despesa nem criao
tende a administrao ou extino de rgos
do Pas. pblicos;
Art. 74. Compete priva-
tivamente ao Presidente
da Repblica:
b) organizar anualmen- Art. 87. Compete priva- Art. 83. Compete Art. 81. Art. 84:
te, de acordo com as tivamente ao Presidente privativamente ao Compete privativa- ...
instrues do Presidente da Repblica: Presidente: mente ao Presidente XXIII - enviar ao Con-
da Repblica, a propos- ... ... da Repblica: gresso Nacional o plano
ta oramentria a ser XVI - enviar Cmara XVII - enviar proposta ... plurianual, o projeto de

1824 1891
despesas das suas repar-
ties, apresentar na
Cmara dos Deputados
anualmente logo que
esta estiver reunida um
balano geral da receita
e despesa do Tesouro
Nacional do ano ante-
cedente, a igualmente
o oramento geral de
Todas as despesas p-
blicas do ano futuro
e da importncia de
Todas as contribuies
e rendas pblicas.
Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1934 1937 1946 1967 1969 1988
enviada por este dos Deputados, den- de oramento Cmara XIX - enviar proposta lei de diretrizes ora-
Cmara dos Depu- tro dos primeiros dois dos Deputados; de oramento ao Con- mentrias e as propostas
tados; meses da sesso legis- gresso Nacional; de oramento previstos
lativa, a proposta de nesta Constituio;
oramento;
c) fiscalizar, por dele-
gao do Presidente da
Repblica e na con-
formidade das suas
instrues, a execuo
oramentria.
Art. 69. A discrimina-
o ou especializao
da despesa far-se- por
servio, departamen-
to, estabelecimento ou
repartio.
...
2. Depois de votado
o oramento, se alterada
a proposta do Governo,
sero, na conformidade
do vencido, modifica

1824 1891
Art. 172. O Ministro
de Estado da Fazenda,
havendo recebido dos
outros Ministros os
oramentos relativos
s despesas das suas
reparties, apresen-
tar na Cmara dos
Deputados anualmente
logo que esta estiver
reunida um balano
geral da receita e despesa
do Tesouro Nacional
do ano antecedente,
a igualmente o ora-
mento geral de todas
as despesas pblicas
do ano futuro e da
Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1934 1937 1946 1967 1969 1988
dos os quadros a que
se refere o pargrafo
anterior; e, mediante
proposta fundamenta-
da do Departamento
Administrativo, o Pre-
sidente da Repblica
poder autorizar, no
decurso do ano, mo-
dificaes nos quadros
de discriminao ou,
especializao por itens,
desde que para cada
servio no sejam
excedidas as verbas
globais votadas pelo
Parlamento.
Art. 87: Art. 83: XVIII - Art. 81: Art. 84:
XVII - prestar enviar proposta de XX - prestar anualmente XXIV - prestar, anual-
anualmente ao oramento Cma- ao Congresso Nacional, mente, ao Congresso
Congresso Nacional, ra dos Deputados; dentro de sessenta Nacional, dentro de
dentro de sessenta dias aps a abertura sessenta dias aps a
dias aps a abertura da sesso legislativa, abertura da sesso
da sesso legislativa, as contas relativas ao legislativa, as contas
as contas relativas ao ano anterior; referentes ao exerccio
exerccio anterior; anterior;
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1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
importncia de todas as
contribuies e rendas
pblicas.
Art. 56.
Compete privativa-
mente ao Presidente
da Repblica:
...
4 --
dar conta anualmente
da situao do Pas
Cmara dos Deputa-
dos, indicando-lhe, por
ocasio da abertura da
sesso legislativa, as pro-
vidncias e reformas que
julgue necessrias;
Art. 54. So Art. 57. So crimes Art. 85. So crimes Art. 89. So crimes de Art. 84. So crimes Art. 82. So crimes Art. 85. So crimes
crimes de responsa- de responsabilidade os de responsabilidade responsabilidade os atos de responsabilidade de responsabilidade de responsabilidade os
bilidade os atos do atos do Presidente da os atos do Presidente do Presidente da Re- os atos do Presidente os atos do Presidente atos do Presidente da
Presidente da Rep- Repblica, definidos da Repblica definidos pblica que atentarem que atentarem contra que atentarem contra Repblica que atentem
blica que atentarem em lei, que atentarem em lei, que atentarem contra a Constituio a Constituio federal a Constituio Federal contra a Constituio
contra [...] contra: contra: federal e, especialmente, e, especialmente: e, especialmente: Federal e, especialmen-
6) A probidade da a) a existncia da a) a existncia da contra: I - a existncia da I - a existncia da te, contra:
administrao. Unio; Unio; I - a existncia da Unio; Unio; I - a existncia da
7) A guarda e emprego Unio; Unio;
constitucional dos di- ...
nheiros pblicos. Par. nico
8) As leis oramen- Esses crimes sero
trias votadas pelo definidos em lei es-
congresso. pecial, que estabelecer
as normas de processo
e julgamento.
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1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 57. So crimes de Art. 85. So crimes Art. 89. So crimes Art. 84. So crimes Art. 82. So crimes Art. 85. So crimes
responsabilidade os atos de responsabilidade de responsabilidade de responsabilidade de responsabilidade de responsabilidade
definidos em lei, que os atos do Presidente os atos do Presiden- os atos do Presidente os atos do Presidente os atos do Presidente
atentarem contra: da Repblica definidos te da Repblica que que atentarem contra que atentarem contra que atentem contra
[...] em lei, que atentarem atentarem contra a a Constituio Federal a Constituio Federal a Constituio Fede-
f ) a probidade da contra: Constituio Federal e, especialmente: e, especialmente: ral e, especialmente,
administrao; [...] e, especialmente: ... ... contra:
... d) a probidade admi- ... V - a probidade na V - a probidade na ...
h) as leis oramen- nistrativa e a guarda e V - a probidade na administrao; administrao; V - a probidade na
trias; emprego dos dinheiros administrao; VI - a VI - a lei oramen- VI - a lei oramen- administrao;
pblico; lei oramentria; tria; tria; VI - a lei oramen-
tria;
Art. 133. Os Minis- Art. 89. Os Ministros
tros de Estado sero de Estado no so
responsveis responsveis peran-
I - Por Traio. te o Parlamento, ou
II - Por peita, suborno perante os Tribunais,
ou concusso. pelos conselhos dados
III - Por abuso do ao Presidente da Re-
Poder. pblica.
IV - Pela falta de ob- 1 Respondem, po-
servncia da Lei. rm, quanto aos seus
V - Pelo que obrarem atos, pelos crimes qua-
contra a Liberdade, lificados em lei.
segurana, ou proprie- 2. Nos crimes
dade dos Cidados. comuns e de res-
VI - Por qualquer ponsabilidade, sero
dissipao dos bens processados e julgados
pblicos. pelo Supremo Tribunal
Federal, e, nos conexos
com os do Presidente da
Repblica, pela autori-
dade competente para o
julgamento deste.
 Tabela Comparativa das Constituies sobre legalidade e Moralidade
1824 1891 1934
Art. 53. O Presidente Art. 58. O Presidente
dos Estados Unidos do da Repblica ser pro-
Brasil ser submetido a cessado e julgado nos
processo e julgamento, crimes comuns, pela
depois que a Cmara Corte Suprema, e nos
declarar procedente de responsabilidade,
a acusao, perante por um Tribunal Es-
o Supremo Tribunal pecial, que ter como
Federal, nos crimes presidente o da referida
comuns, e nos de res- Corte e se compor
ponsabilidade, perante de nove Juzes, sen-
o Senado. do trs Ministros da
Corte Suprema, trs
membros do Senado
Federal e trs membros
da Cmara dos Depu-
tados. O Presidente
ter apenas voto de
qualidade.
...
6. Decretada a acu-
sao, o Presidente da
Repblica ficar, desde
logo, afastado do exer-
ccio do cargo.
1937 1946 1967 1969 1988
Art. 88. O Presidente Art. 85. O Presidente, Art. 83. O Presidente, Art. 86. Admitida
da Repblica, depois depois que a Cmara depois que a Cmara a acusao contra o
que a Cmara dos De- dos Deputados declarar dos Deputados declarar Presidente da Repbli-
putados, pelo voto da procedente a acusa- procedente a acusa- ca, por dois teros da
maioria absoluta dos o pelo voto de dois o pelo voto de dois Cmara dos Deputados,
seus membros, declarar teros de seus mem- teros de seus mem- ser ele submetido a
procedente a acusa- bros, ser submetido bros, ser submetido julgamento perante
o, ser submetido a julgamento perante a julgamento perante o Supremo Tribunal
a julgamento perante o Supremo Tribunal o Supremo Tribunal Federal, nas infra-
o Supremo Tribunal Federal. nos crimes Federal, nos crimes es penais comuns,
Federal nos crimes comuns, ou, perante o comuns, ou perante o ou perante o Senado
comuns, ou perante Senado Federal, nos de Senado Federal, nos de Federal, nos crimes de
o Senado Federal nos de responsabilidade. responsabilidade. responsabilidade.
responsabilidade. 1. Declarada pro- 1. Declarada pro- 1. O Presidente
Pargrafo nico. De- cedente a acusao, cedente a acusao, ficar suspenso de
clarada a procedncia o Presidente ficar o Presidente ficar suas funes:
da acusao, ficar o suspenso de suas suspenso de suas I - nas infraes penais
Presidente da Rep- funes. funes. comuns, se recebida a
blica suspenso das suas denncia ou queixa-
funes. crime pelo Supremo
Tribunal Federal;
II - nos crimes de
responsabilidade,
aps a instaurao do
processo pelo Senado
Federal.
Art. 96. vedado Art. 109. vedado ao Art. 114. vedado ao Art. 95: pargrafo
ao Juiz: Juiz, sob pena de perda juiz, sob pena de perda nico. Aos juzes
... do cargo judicirio: do cargo judicirio: vedado:
II - receber, sob qual- ... ... ...
quer pretexto, percen- II - receber, a qualquer II - receber, a qualquer II - receber, a qualquer
tagens, nas causas su- ttulo e sob qualquer ttulo e sob qualquer ttulo ou pretexto, cus-
jeitas a seu despacho pretexto, percentagens pretexto, porcentagens tas ou participao em
e julgamento; nos processos sujeitos nos processos sujeitos processo;
a seu despacho e jul- a seu despacho e jul-
gamento; gamento;
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1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 94. vedado
ao Poder Judicirio
conhecer de ques-
tes exclusivamente
polticas
Art. 66. vedada ao
Juiz atividade poltico-
partidria

Art. 124: Art. 136: Art. 144: Art. 96. Compete

IX - Compete priva- ... ... privativamente:
tivamente ao Tribunal 3. Compete priva- 3. Compete priva- ...
de Justia processar tivamente ao Tribunal tivamente ao Tribunal III - aos Tribunais de
e julgar os juzes de de Justia processar e de Justia processar e Justia julgar os juzes
inferior instncia, nos julgar os membros do julgar os membros do estaduais e do Distrito
crimes comuns e de Tribunal de Alada e Tribunal de Alada e Federal e Territrios,
responsabilidade, res- os Juizes de inferior os juzes de inferior bem como os membros
salvada a competncia instncia, nos crimes instncia, nos crimes do Ministrio Pblico,
da Justia Eleitoral, comuns e nos de res- comuns e nos de res- nos crimes comuns e de
quando se tratar de ponsabilidade, ressal- ponsabilidade, ressal- responsabilidade, ressal-
crimes eleitorais (art. vada a competncia vada a competncia da vada a competncia da
119, VII). da Justia Eleitoral, Justia Eleitoral Justia Eleitoral.
quando se tratar de
crimes eleitorais.
Art. 156. Todos os
Juzes de Direito, e
os Oficiais de Justia
so responsveis pe-
los abusos de poder,
e prevaricaes, que
cometerem no exerc-
cio de seus Empregos;
esta responsabilidade
se far efetiva por Lei
regulamentar.
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1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 157. Por suborno, Art. 57. Os juzes fe-
peita, peculato e con- derais so vitalcios e
cusso haver contra perdero o cargo uni-
eles [JUZES E TRI- camente por sentena
BUNAIS DE JUSTI- judicial.
A] ao popular, que ...
poder ser intentada 2. O Senado jul-
dentro de ano e dia pelo gar os membros do
prprio queixoso, ou Supremo Tribunal
por qualquer do povo, Federal nos crimes
guardada a ordem do de responsabilidade,
processo estabelecida e este os Juzes federais
em lei. inferiores.
Art. 93. Compete aos
Tribunais:
a) elaborar os Regimen-
tos Internos, organizar
as Secretarias, os Car-
trios e mais servios
auxiliares, e propor
ao Poder Legislativo
a criao ou supresso
de empregos e a fixa-
o dos vencimentos
respectivos;
Art. 90. So rgos do
Poder Judicirio:
Art. 100. Nos crimes
de responsabilidade, os
Ministros do Supremo
Tribunal Federal sero
processados e julga-
dos pelo Conselho
Federal.
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Art. 59. Ao Supre- Art. 76. Corte Su- Art. 101. Ao Supre- Art. 101. Ao Supre- Art. 114. Compete Art. 119. Art. 102. Compete ao
mo Tribunal Federal prema compete: mo Tribunal Federal mo Tribunal Federal ao Supremo Tribunal Compete ao Supremo Supremo Tribunal Fe-
compete: compete: compete: Federal: Tribunal Federal: deral, precipuamente, a
guarda da Constituio,
cabendo-lhe:
I processar e julgar 1) processar e julgar I - processar e julgar I - processar e julgar I - processar e jul- I - processar e julgar I processar e julgar
originria e privati- originariamente: originariamente: originariamente: gar originariamente: originariamente: originariamente:
vamente:
a) [...] os Ministros da a) os Ministros do Su-
Corte Suprema, nos premo Tribunal;
crimes comuns
k) a representao con- l) a representao do l) a representao do a) a ao direta de in-
tra inconstitucionali- Procurador-Geral da Procurador-Geral da constitucionalidade de
dade de lei ou ato de Repblica por inconsti- Repblica, por incons- lei ou ato normativo
natureza normativa, tucionalidade de lei ou titucionalidade ou para federal ou estadual e
federal ou estadual, ato normativo federal interpretao de lei ou a ao declaratria de
encaminhada pelo ou estadual; ato normativo federal constitucionalidade de
Procurador-Geral ou estadual; lei ou ato normativo
da Repblica. federal;
a) o Presidente da a) o Presidente da a) o Presidente da Re- a) nos crimes comuns, a) nos crimes comuns, b) nas infraes penais
Repblica nos crimes Repblica[...]nos pblica, nos crimes o Presidente da o Presidente da comuns, o Presidente
comuns, e crimes comuns; comuns; Repblica, [...] Repblica, [...] da Repblica, [...]
[...]
a) [...] os Ministros b) os Ministros de Esta- b) os Ministros de Esta- b) os seus prprios a) [...], os seus a) [...], o Vice-Presi- b) [...] o Vice-Presi-
de Estado nos casos do, o Procurador-geral do, o Procurador-Geral Ministros e o prprios Ministros e dente, os Deputados dente, os membros do
do art. 52; da Repblica, os Juzes da Repblica, os Juzes Procurador-Geral da o Procurador-Geral e Senadores, [...] e o Congresso Nacional,
... dos Tribunais federais dos Tribunais de Ape- Repblica nos crimes da Repblica; Procurador-Geral da seus prprios Ministros
Art. 52. Os Ministros e bem assim os das lao dos Estados, do comuns; Repblica; e o Procurador-Geral
de Estado [...]. Cortes de Apelao dos Distrito Federal e dos da Repblica;
... Estados, do Distrito Territrios, os Ministros
2. Nos crimes, Federal e dos Territ- do Tribunal de Contas e
comuns e de res- rios, os Ministros dos os Embaixadores e
ponsabilidade Tribunais de Contas
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sero processados e e os Embaixadores e Ministros diplomticos,
julgados pelo Supre- Ministros diplomticos nos crimes comuns e de
mo tribunal Federal, nos crimes comuns e responsabilidade, salvo
e, nos conexos com nos de responsabilida- quanto aos Ministros de
os do Presidente da de, salvo, quanto aos Estado e aos Ministros
Repblica, pela autori- Ministros de Estado, do Supremo Tribunal
dade competente para o o disposto no final do Federal, o disposto no
julgamento deste. 1 do art. 61; final do 2 do art.
... 89 e no art. 100;
Art. 61: ...
1. Nos crimes Art. 89. Os Ministros
comuns e nos de de Estado [...]
responsabilidade, os 2 Nos crimes
Ministros sero pro- comuns e de res-
cessados e julgados pela ponsabilidade, sero
Corte Suprema, e, nos processados e julgados
crimes conexos com pelo Supremo Tribunal
os do Presidente da Federal, e, nos conexos
Repblica, pelo Tri- com os do Presidente da
bunal Especial. Repblica, pela autori-
dade competente para o
julgamento deste.
...
Art. 100. Nos crimes
de responsabilidade, os
Ministros do Supremo
Tribunal Federal sero
processados e julga-
dos pelo Conselho
Federal.
a) [...] nos crimes co- b) os Ministros de b) os Ministros de Esta- c) os Ministros de Esta- b) nos crimes comuns a) [...] nos crimes c) nas infraes penais
muns [...] os Ministros Estado, o Procurador- do, o Procurador-Geral do, os juzes dos tribu- e de responsabilidade, comuns, [...] comuns e nos crimes
de Estado nos casos geral da Repblica, da Repblica, os Juzes nais superiores federais, os Ministros de Estado, os Ministros de de responsabilidade, os
do art. 52; os Juzes dos Tribu- dos Tribunais de Ape [...], os Ministros do ressalvado o disposto no Estado e [...] b) nos Ministros de Estado
nais federais e bem crimes comuns e de
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b) os Ministros Diplo- assim os das Cor- lao dos Estados, do Tribunal de Contas final do art. 88, [...] responsabilidade, e os Comandantes da
mticos, nos crimes tes de Apelao dos Distrito Federal e dos e os chefes de misso e os membros dos os Ministros de Estado, Marinha, do Exrcito
comuns e nos de res- Estados, do Distrito Territrios, os Ministros diplomtica de carter tribunais superiores ressalvo o disposto no e da Aeronutica, res-
ponsabilidade; Federal e dos Territ- do Tribunal de Contas permanente, assim nos da Unio, [...], os Mi- item I do art. 42, os salvado o disposto no
rios, os Ministros dos e os Embaixadores e crimes comuns como nistros dos Tribunais membros dos tribunais art. 52, I, os membros
Tribunais de Contas Ministros diplomticos, nos de responsabilidade, de Contas, da Unio, superiores da Unio e dos Tribunais Supe-
e os Embaixadores e nos crimes comuns e de ressalvado, quando aos [...], e os chefes de [...], os Ministros do riores, os do Tribunal
Ministros diplomticos responsabilidade, salvo Ministros de Estado, misso diplomtica de Tribunal de Contas da de Contas da Unio
nos crimes comuns e quanto aos Ministros de o disposto no final do carter permanente ... Unio e os chefes de e os chefes de misso
nos de responsabilida- Estado e aos Ministros art. 92; Art. 88. Os Ministros misso diplomtica de diplomtica de carter
de, salvo, quanto aos do Supremo Tribunal ... de Estado, nos crimes carter permanente; permanente;
Ministros de Estado, Federal, o disposto no Art. 92. Os Ministros comuns e nos de res-
o disposto no final do final do 2 do art. de Estado sero, nos ponsabilidade, sero
1 do art. 61; 89 e no art. 100; crimes comuns e nos processados e julgados
... ... de responsabilidade, pelo Supremo Tribunal
Art. 61: Art. 89. Os Ministros processados e julgados Federal e, nos conexos
1. Nos crimes de Estado [...] pelo Supremo Tribunal com os do Presidente
comuns e nos de 2 Nos crimes Federal, e, nos conexos da Repblica, pelos
responsabilidade, os comuns e de res- com os do Presidente rgos competentes
Ministros sero pro- ponsabilidade, sero da Repblica, pelos para o processo e jul-
cessados e julgados pela processados e julgados rgos competentes gamento deste.
Corte Suprema, e, nos pelo Supremo Tribunal para o processo e jul- Pargrafo nico. So
crimes conexos com Federal, e, nos conexos gamento deste. crimes de responsabi-
os do Presidente da com os do Presidente da Art. 93. So crimes lidade do Ministro de
Repblica, pelo Tri- Repblica, pela autori- de responsabilidade, Estado os referidos no
bunal Especial. dade competente para o alm do previsto no art. art. 84 e o no compa-
julgamento deste. 54, pargrafo nico, recimento Cmara
... os atos definidos em dos Deputados e ao
Art. 100. Nos crimes lei (art. 89), quando Senado Federal, quando
de responsabilidade, os praticados ou ordena- regularmente convo-
Ministros do Supremo dos pelos Ministros de cados.
Tribunal Federal sero Estado.
processados e julga-
dos pelo Conselho
Federal.
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i) o mandado de segu- i) os mandados de i) os mandados de i) os mandados de se- d) o habeas corpus,
rana contra atos do segurana contra segurana contra ato gurana contra atos do sendo paciente qualquer
Presidente da Rep- ato do Presidente da do Presidente da Re- Presidente da Repblica, das pessoas referidas
blica ou de Ministro Repblica, do Sena- pblica, das Mesas da das Mesas da Cmara nas alneas anteriores; o
de Estado; do e da Cmara dos Cmara e do Senado, do e do Senado Federal, mandado de segurana
Deputados ou das Presidente do Supremo do Supremo Tribunal e o habeas data contra
respectivas Mesas, Tribunal Federal e do Federal, do Conselho atos do Presidente da
do prprio Supremo Tribunal de Contas Nacional da Magistra- Repblica, das Mesas da
Tribunal Federal, de da Unio; tura, do Tribunal de Cmara dos Deputados
suas turmas ou de seu Contas da Unio, ou e do Senado Federal, do
Presidente, do Tribunal de seus presidentes, e Tribunal de Contas da
Federal de Recursos, do do Procurador-Geral da Unio, do Procurador-
Tribunal de Contas e Repblica, bem como os Geral da Repblica e
dos tribunais federais de impetrados pela Unio do prprio Supremo
ltima instncia [...] contra atos de governos Tribunal Federal;
estaduais;
c) as causas e conflitos d) as causas e os con- d) os litgios entre d) os litgios entre c) os litgios entre c) os litgios entre e) o litgio entre Estado
entre a Unio e os Esta- flitos entre a Unio e naes estrangeiras Estados estrangeiros Estados estrangeiros Estados estrangeiros estrangeiro ou orga-
dos, ou entre estes uns os Estados, ou entre e a Unio ou os Es- e a Unio, os Estados, ou organismos inter- ou organismos inter- nismo internacional
com os outros; estes; tados; o Distrito Federal ou nacionais e a Unio, nacionais e a Unio, e a Unio, o Estado,
d) os litgios e as recla- e) os litgios entre ... os Municpios; os Estados, o Distrito os Estados, o Distrito o Distrito Federal ou
maes entre naes as naes estrangei- f ) a extradio de cri- e) as causas e confli- Federal e os Municpios; Federal ou os Terri- o Territrio;
estrangeiras e a Unio ras e a Unio ou os minosos, requisitada tos entre a Unio e d) as causas e conflitos trios; f ) as causas e os con-
ou os Estados; Estados; por outras naes, e a os Estados,ou entre entre a Unio e os Esta- d) as causas e confli- flitos entre a Unio e
e) os conflitos dos Juzes ... homologao de senten- estes; dos ,ou Territrios, ou tos entre a Unio e os os Estados, a Unio
ou Tribunais Federais g) a extradio de cri- as estrangeiras; ... entre uns e outros,; Estados ou Territrios e o Distrito Federal,
entre si, ou entre estes minosos, por outras g) a extradio de crimi- ... ou entre uns e outros, ou entre uns e outros,
e os dos Estados, assim naes, e a homolo- nosos, requisitada por g) a extradio re- inclusive os respectivos inclusive as respectivas
como os dos Juzes e gao de sentenas Estados estrangeiros e a quisitada por Estado rgos de administrao entidades da adminis-
Tribunais de um Estado estrangeiras; homologao das sen- estrangeiro e a homo- indireta; trao indireta;
com Juzes e tribunais c) as causas e os con- tenas estrangeiras; logao das sentenas ... g) a extradio so-
de outro Estado. flitos entre a Unio e estrangeiras; g) a extradio re- licitada por Estado
os Estados, ou entre quisitada por Estado estrangeiro;
estes; estrangeiro e a homo-
logao das sentenas
estrangeiras;
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Art. 77. Compete ao Art. 102. Com recurso Art. 115. O Supremo Art. 120. O Supre- h) (Revogada).
Presidente da Corte voluntrio para o Su- Tribunal [...] mo Tribunal Federal
Suprema conceder premo Tribunal Federal, Par. nico. [...]
exequatur s cartas da competncia do ... Par. nico.
rogatrias das Justias seu Presidente conce- d) a competncia de seu ...
estrangeiras. der exequatur a cartas Presidente para conce- d) a competncia de seu
rogatrias de tribunais der exequatur a cartas Presidente para conce-
estrangeiros. rogatrias de tribunais der exequatur a cartas
estrangeiros. rogatrias de tribunais
estrangeiros.
h) o habeas corpus, g) o habeas corpus, Art. 101. Ao Supre- Art. 114. Com- Art. 119. Compete i) o habeas corpus,
quando for paciente, quando for paciente, mo Tribunal Federal pete ao Supremo ao Supremo Tribunal quando o coator for
ou coator, Tribunal, ou coator, Tribunal, compete: Tribunal Federal: Federal: Tribunal Superior ou
funcionrio ou autori- funcionrio ou autori- I processar e julgar I processar e julgar I processar e julgar quando o coator ou o
dade, cujos atos estejam dade, cujos atos estejam originariamente: originariamente: originariamente: paciente for autoridade
sujeitos imediatamente sujeitos imediatamente ... ... ... ou funcionrio cujos
jurisdio da Corte; jurisdio do Tri- h) o habeas corpus, h) o habeas corpus, h) o habeas corpus, atos estejam sujeitos
ou quando se tratar de bunal, ou quando se quando o coator ou quando o coator ou quando o coator ou o diretamente jurisdio
crime sujeito a essa tratar de crime sujeito o paciente for tribu- paciente for tribunal, paciente for tribunal, do Supremo Tribunal
mesma jurisdio em a essa mesma jurisdio nal, funcionrio ou funcionrio ou autori- autoridade ou funcio- Federal, ou se trate de
nica instncia; e, ain- em nica instncia; e, autoridade cujos atos dade cujos atos estejam nrio cujos atos estejam crime sujeito mes-
da, se houver perigo de ainda, se houver perigo estejam diretamente diretamente sujeitos sujeitos diretamente ma jurisdio em uma
se consumar a violncia de consumar-se a vio- sujeitos jurisdio jurisdio do Supre- jurisdio do Supremo nica instncia;
antes que outro Juiz ou lncia antes que outro do Supremo Tribunal mo Tribunal Federal Tribunal Federal ou se
Tribunal possa conhecer juiz ou Tribunal possa Federal ; quando se ou se tratar de crime tratar de crime sujeito
do pedido; conhecer do pedido; tratar de crime sujeito sujeito a essa mesma mesma jurisdio em
a essa mesma jurisdio jurisdio em nica nica instncia;
em nica instncia; e instncia, bem como
quando houver perigo se houver perigo de ser
de se consumar a vio- consumar a violncia
lncia, antes que outro antes que outro juiz ou
juiz ou tribunal possa tribunal possa conhecer
conhecer do pedido; o pedido;

1824 1891
III rever os processos, 2) julgar:
findos, nos termos do I as aes rescisrias 1) as aes rescisrias de seus acrdos e dos e as aes rescisrias e as aes rescisrias de e a ao rescisria de
art. 81. dos seus acrdos;
...
Art. 81. Os processos
findos, em matria crime,
podero ser revistos a
qualquer tempo, em
benefcio dos conde-
nados, pelo Supremo
Tribunal Federal, para
reformar ou confirmar
a sentena.
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II julgar: l) as aes rescisrias m) as revises criminais m) as revises criminais j) a reviso criminal
de seus acrdos; acrdos das turmas de seus julgados; seus julgados; e seus julgados;
l) a reclamao para
a preservao de sua
competncia e garantia
da autoridade de suas
decises;
h) a execuo das sen- I processar e julgar n) a execuo das n) a execuo das m) a execuo de
tenas, nas causas da sua originariamente: sentenas, nas causas sentenas, nas causas sentena nas causas
competncia originria, ... de sua competncia de sua competncia de sua competncia
com a faculdade de j) a execuo das originria, facultada originria, facultada originria, facultada a
delegar atos do processo sentenas, nas causas a delegao de atos a delegao de atos delegao de atribuies
a Juiz inferior; da sua competncia processuais; processuais; para a prtica de atos
originria, sendo fa- processuais;
cultada a delegao
de atos processuais a
juiz inferior ou a outro
tribunal;
n) a ao em que todos
os membros da magis-
tratura sejam direta ou
indiretamente interes-
sados, e aquela em que
mais da metade dos
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membros do tribu-
nal de origem estejam
impedidos ou sejam
direta ou indiretamente
interessados;
e) os conflitos dos Juzes f ) os conflitos de ju- e) os conflitos de juris- f) os conflitos de ju- e) os conflitos de ju- e) os conflitos de juris- o) os conflitos de
ou Tribunais Federais risdio entre Juzes e dio entre Juizes ou risdio entre juzes risdio entre juzes dio entre tribunais competncia entre o
entre si, ou entre estes Tribunais de Estados Tribunais de Estados ou tribunais federais ou tribunais federais federais de categorias Superior Tribunal de
e os dos Estados, assim diferentes, includos, diferentes, includos os de justias diversas, de categorias diversas; diversas e entre tribu- Justia e quaisquer tri-
como os dos Juzes e nas duas ltimas hi- do Distrito Federal e os entre quaisquer juzes entre quaisquer juzes nais de Estados e os do bunais, entre Tribunais
Tribunais de um Estado pteses, os do Distrito dos Territrios; ou tribunais federais e os ou tribunais federais e Distrito Federal Superiores, ou entre
com Juzes e Tribunais Federal e os dos Ter- dos Estados, entre Juzes os dos Estados; entre estes e qualquer outro
de outro Estado. ritrios; Federais subordinados a os Juzes Federais su- tribunal;
tribunal diferente, entre bordinados a tribunais
juzes ou tribunais de Es- diferentes; entre juzes
tados diversos, inclusive ou tribunais de Estados
os do Distrito Federal e diversos, inclusive os do
os dos Territrios; Distrito e Territrios;
Art. 163. Na Capital
do Imprio, alm da
Relao, que deve exis-
tir, assim como nas de-
mais Provncias, haver
tambm um Tribunal
com a denominao
de -Supremo Tribunal
de Justia compos-
to de Juzes Letrados,
tirados das Relaes
por suas antiguidades;
e sero condecorados
com o Titulo do Con-
selho.[...]

1824 1891
Art. 164. A este Tri-
bunal compete:
I - Conceder, ou dene-
gar Revistas nas Causas,
e pela maneira, que a
Lei determinar.
...
III Conhecer, e de-
cidir sobre os conflitos
de jurisdio, e com-
petncia das Relaes
Provinciais.
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o) As causas processa-
das perante quaisquer
juzos ou tribunais,
cuja avocao deferir a
pedido do Procurador-
Geral da Repblica,
quando decorrer
imediato perigo de
grave leso ordem,
sade, segurana
ou s finanas pblicas,
para que se suspendam
os efeitos de deciso
proferida e para que
o conhecimento in-
tegral da lide lhe seja
devolvido; e
p) o pedido de medida p) o pedido de medi-
cautelar nas represen- da cautelar das aes
taes oferecidas pelo diretas de inconstitu-
Procurador-Geral da cionalidade;
Repblica

1824 1891
II julgar, em grau de 2) julgar
recurso, as questes
resolvidas pelos Juzes
e Tribunais Federais,
assim como as de que
tratam o presente artigo,
1, e o art. 60;
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j) a declarao de sus- j) a declarao de sus-
penso de direitos na penso de direitos na
forma do art. 151; forma do art. 154;
[hiptese de abuso dos [hiptese de abuso dos
direitos individuais] direitos individuais]
q) o mandado de
injuno, quando a
elaborao da norma
regulamentadora for
atribuio do Presi-
dente da Repblica, do
Congresso Nacional, da
Cmara dos Deputados,
do Senado Federal, da
Mesa de uma dessas
Casas Legislativas, do
Tribunal de Contas
da Unio, de um dos
Tribunais Superiores,
ou do prprio Supremo
Tribunal Federal;
r) as aes contra o
Conselho Nacional
de Justia e contra o
Conselho Nacional do
Ministrio Pblico;
II - julgar II julgar, em recurso II julgar, em recurso II julgar, em recurso II julgar, em recurso
ordinrio: ordinrio: ordinrio: ordinrio:
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I em recurso ordi- I2), b) as decises a) os mandados de segu- a) os habeas corpus c) os habeas corpus a) o habeas corpus, o
nrio: de ltima ou nica rana e os habeas corpus decididos, em nica decididos em nica mandado de seguran-
a) as causas, inclusive instncia denegatrias decididos em ltima ou ltima instncia, ou ltima instncia a, o habeas data e o
mandados de segurana, de habeas corpus; instncia pelos tribu- pelos Tribunais locais pelos tribunais federais mandado de injuno
decididas por Juzes nais locais ou federais, ou federais,, se dene- ou tribunais de justia decididos em nica ins-
e Tribunais federais quando denegatria a gatria a deciso, no dos Estados, se dene- tncia pelos Tribunais
[...] deciso; podendo o recurso ser gatria a deciso no Superiores, se denega-
... substitudo por pedido podendo o recurso ser tria a deciso;
c) as decises de ltima originrio; substitudo por pedido
instncia das Justias originrio;
locais e as de Juzes e
Tribunais federais, de-
negatrias de habeas
corpus;
Art. 60. Compete aos Art. 81. Aos Juzes fede- c) os crimes b) o crime poltico;
Juzes ou Tribunais rais compete processar polticos;
Federais, processar e julgar, e, primeira
e julgar: instncia:
... ...
i) os crimes polti- i) os crimes polticos
cos. e os praticados em
prejuzo de servio ou
interesses da Unio, res-
salvada a competncia
da Justia Eleitoral ou
Militar;
Art. 94. vedado
ao Poder Judicirio
conhecer de ques-
tes exclusivamente
polticas.
Art. 59, 1 Das III - em recurso ex- III - julgar, em recurso III julgar em recurso III julgar, mediante III julgar, mediante III julgar, mediante
sentenas das Justias traordinrio, as causas extraordinrio, as causas extraordinrio as causas recurso extraordinrio, recurso extraordinrio, recurso extraordinrio,
dos Estados, em ltima decididas pelas Justias decididas pelas Justias decididas, em nica as causas decididas, as causas decididas as causas decididas
instncia, haver recurso locais em nica ou l- locais em nica ou l- ou ltima instncia em nica ou ltima em nica ou ltima em nica ou ltima
para o Supremo Tribunal tima instncia: tima instncias; por outros tribunais instncia, por outros instncia por outros instncia, quando a
Federal: ou juzes: tribunais, quando a tribunais, quando a deciso recorrida:
deciso recorrida: deciso recorrida:
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quando a deciso for a) quando a deciso a) quando a deciso for a) contrariar dispositivo a) contrariar dispositivo a) contrariar dispositivo
contra literal disposio for contra a letra de contrria a dispositivo desta Constituio ou desta Constituio desta Constituio;
de tratado ou lei federal, tratado ou lei federal, desta Constituio ou negar vigncia a tratado ou negar vigncia
sobre cuja aplicao se sobre cuja aplicao se letra de tratado ou ou lei federal; de tratado ou lei
haja questionado; haja questionado; lei federal; federal;
a) quando se questionar quando se questionar b) quando se questionar b) quando se questionar b) declarar a inconstitu- b) declarar a inconstitu- b) declarar a inconstitu-
sobre a validade, ou a sobre a vigncia ou sobre a vigncia ou sobre a validade de cionalidade de tratado cionalidade de tratado cionalidade de tratado
aplicao de tratados e validade de lei federal validade da lei federal lei federal em face ou lei federal; ou lei federal; ou lei federal;
leis federais, e a deciso em face da Constituio, em face da Constituio, desta Constituio, c) julgar vlida lei ou c) julgar vlida lei ou c) julgar vlida lei ou
do Tribunal do Estado e a deciso do Tribunal e a deciso do Tribunal e a deciso recorrida ato do governo local ato do governo local ato de governo local
for contra ela; local negar aplicao local negar aplicao negar aplicao lei contestado em face da contestado em face da contestado em face
b) quando se contestar lei impugnada; lei impugnadas. impugnada; Constituio ou de lei Constituio ou de lei desta Constituio;
a validade de leis ou quando se contestar a c) quando se contestar c) quando se contestar federal; ou federal; ou
de atos dos Governos validade de lei ou ato a validade de lei ou ato a validade de lei ou ato
dos Estados em face da dos Governos locais em dos Governos locais em de governo local em face
Constituio, ou das face da Constituio, ou face da Constituio, ou desta Constituio ou
leis federais, e a deciso de lei federal, e a deciso de lei federal, e a deciso de lei federal, e a deciso
do Tribunal do Estado do Tribunal local julgar do Tribunal local julgar recorrida julgar vlida
considerar vlidos es- vlido o ato ou a lei vlida a lei ou o ato a lei ou o ato;
ses atos, ou essas leis impugnada; impugnado;
impugnadas.
2 Nos casos em que
houver de aplicar leis
dos Estados, a Justia
Federal consultar a
jurisprudncia dos
Tribunais locais, e vice-
versa, as Justias dos
Estados consultaro
a jurisprudncia dos
Tribunais Federais,
quando houverem
de interpretar leis da
Unio.
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quando ocorrer diver- d) quando decises de-
sidade de interpreta- finitivas dos Tribunais
o definitiva da lei de Apelao de Estados
federal entre Cortes de diferentes, inclusive
Apelao de Estados do Distrito Federal
diferentes, inclusive ou dos Territrios, ou
do Distrito Federal decises definitivas de
ou dos Territrios, um destes Tribunais e
ou entre um deste do Supremo Tribunal
Tribunais e a Corte Federal derem mesma
Suprema, ou outro lei federal inteligncia
Tribunal federal; diversa.
c) quando se contestar d) julgar vlida lei local
a validade de lei ou ato contestada em face de
dos Governos locais em lei federal.
face da Constituio,
ou de lei federal, e a
deciso do Tribunal
local julgar vlida a
lei ou o ato impug-
nado;
1. A argio de
descumprimento de
preceito fundamen-
tal, decorrente desta
Constituio, ser apre-
ciada pelo Supremo
Tribunal Federal, na
forma da lei.
2. As decises defi-
nitivas de mrito, pro-
feridas pelo Supremo
Tribunal Federal, nas
aes diretas de incons-
titucionalidade e nas
aes declaratrias
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Art. 96. Quando a Cor-
te Suprema declarar
inconstitucional qual-
quer dispositivo de lei
ou ato governamental,
o Procurador Geral da
Repblica comunicar
a deciso ao Senado
Federal, para os fins do
art. 91, n IV, e bem
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de constitucionalida-
de produziro eficcia
contra todos e efeito
vinculante, relativamen-
te aos demais rgos
do Poder Judicirio e
administrao pblica
direta e indireta, nas
esferas federal, estadual
e municipal.
3. No recurso extra-
ordinrio o recorrente
dever demonstrar a
repercusso geral das
questes constitucionais
discutidas no caso, nos
termos da lei, a fim de
que o Tribunal examine
a admisso do recurso,
somente podendo recu-
s-lo pela manifestao
de dois teros de seus
membros.
Art. 103:
1. O Procurador-
Geral da Repblica
dever ser previamente
ouvido nas aes de
inconstitucionalidade
e em todos os proces-
sos de competncia
do Supremo Tribunal
Federal.
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assim autoridade le-
gislativa ou executiva,
de que tenha emanado
a lei ou o ato.

Art. 164. A este Tri- Art. 101. Ao Supre- Art. 114. Art.122. Compete aos Art. 105.
bunal Compete: mo Tribunal Federal Compete ao Supremo Tribunais Federais de Compete ao Superior
... compete: Tribunal Federal: Recursos: Tribunal de Justia:
II - Conhecer dos de- I - processar e julgar I - processar e julgar I - processar e julgar I - processar e julgar,
litos e erros de ofcio originariamente: originariamente: originariamente: originariamente:
que cometerem os ... ... ... ...
seus ministros, os da c) os Ministros de b) nos crimes comuns b) os juzes federais, a) nos crimes comuns,
Relao, o empregado Estado, os Juzes dos e de responsabilidade, os juzes do trabalho os Governadores dos
no corpo Diplomtico Tribunais Superiores os Ministros de Estado, e os membros dos tri- Estados e do Distrito
e os Presidentes das Federais, os Desembar- ressalvado, o disposto bunais regionais do Federal, e, nestes e nos
Provncias. gadores dos Tribunais no final do art. 88, trabalho, os membros de responsabilidade, os
de Justia dos Estados, os Juizes Federais, os dos Tribunais de Contas desembargadores dos
do Distrito Federal e Juzes do Trabalho e os dos Estados e os do Tribunais de Justia dos
dos Territrios, os Mi- membros dos Tribunais Distrito Federal, nos Estados e do Distrito
nistros do Tribunal de Superiores da Unio, crimes comuns e de Federal, os membros
Contas e os Chefes de dos Tribunais Regionais responsabilidade; dos Tribunais de Con-
Misso Diplomtica do Trabalho, dos Tri- tas dos Estados e do
em carter permanen- bunais de Justia dos Distrito Federal, os dos
te, assim nos crimes Estados, do Distrito Tribunais Regionais
comuns como nos Federal e dos Territ- Federais, dos Tribunais
de responsabilidade, rios, os Ministros dos Regionais Eleitorais e
ressalvado, quanto aos Tribunais de Contas, do Trabalho, os mem-
Ministros de Estado, da Unio, dos Estados bros dos Conselhos ou
o disposto no final do e do Distrito Federal, Tribunais de Contas
art. 92; e os Chefes de Misso dos Municpios e os
Diplomtica de carter do Ministrio Pblico
permanente; da Unio que oficiem
perante tribunais;
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Art. 127. O Ministrio
Pblico instituio
permanente, essencial
funo jurisdicional
do Estado, incum-
bindo-lhe a defesa
da ordem jurdica,
do regime democr-
tico e dos interesses
sociais e individuais
indisponveis.
Art. 95. O Ministrio Art. 99. O Ministrio Art. 128:
Pblico ser organizado Pblico Federal ter por 1. O Ministrio
na Unio, no Distrito Chefe o Procurador- Pblico da Unio tem
Federal e nos territ- Geral da Repblica, por chefe o Procurador-
rios por lei federal e, que funcionar junto Geral da Repblica,
nos Estados pelas leis ao Supremo Tribunal nomeado pelo Presi-
locais. Federal, e ser de livre dente da Repblica
nomeao e demisso dentre integrantes da
do Presidente da Rep- carreira, maiores de
blica, devendo recair trinta e cinco anos,
a escolha em pessoa aps a aprovao de
que rena os requisitos seu nome pela maioria
exigidos para Ministro absoluta dos membros
do Supremo Tribunal do Senado Federal,
Federal. para mandato de dois
anos, permitida a re-
conduo.
Art. 100. Nos crimes
de responsabilidade, os
Ministros do Supremo
Tribunal Federal sero
processados e julga-
dos pelo Conselho
Federal.
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Art. 96. Quando a Cor-
te Suprema declarar
inconstitucional qual-
quer dispositivo de lei
ou ato governamental,
o Procurador Geral da
Repblica comunicar
a deciso ao Senado
Federal, para os fins
do art. 91, n IV, e
bem assim autoridade
legislativa ou executiva,
de que tenha emanado
a lei ou o ato.
Art. 129. So funes
institucionais do Mi-
nistrio Pblico:
...
III - promover o in-
qurito civil e a ao
civil pblica, para a
proteo do patrimnio
pblico e social, do
meio ambiente e de
outros interesses difusos
e coletivos;
Art. 130. Aos membros
do Ministrio Pblico
junto aos Tribunais de
Contas aplicam-se as
disposies desta seo
pertinentes a direitos,
vedaes e forma de
investidura.
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Art. 126: Art. 138: Art. 95, 2. Nas co- Art. 131. A Advoca-
Pargrafo nico. A ... marcas do interior, a cia-Geral da Unio
Unio ser represen- 2. A Unio ser Unio poder ser repre- a instituio que, di-
tada em Juzo pelos representada em Juzo sentada pelo Ministrio retamente ou atravs
Procuradores da Re- pelos Procuradores da Pblico estadual. de rgo vinculado,
pblica, podendo a lei Repblica, podendo a ... representa a Unio,
cometer esse encargo, lei cometer esse encar- Art. 126. A lei poder judicial e extrajudicial-
nas Comarcas do in- go, nas Comarcas do permitir que a ao mente, cabendo-lhe,
terior, ao Ministrio interior, ao Ministrio fiscal e outras sejam nos termos da lei com-
Pblico local. Pblico local. promovidas no foro de plementar que dispuser
... ... Estado ou Territrio e sobre sua organizao
Art. 201: Art. 119: atribuir ao Ministrio e funcionamento, as
... ... Pblico respectivo a atividades de consul-
2 A lei poder per- 3 A lei poder representao judicial toria e assessoramen-
mitir que a ao seja permitir que a ao da Unio. to jurdico do Poder
proposta noutro foro, fiscal seja. proposta Executivo.
cometendo ao Minis- noutro foro, e atribuir
trio Pblico estadual ao Ministrio Pblico
a representao judicial estadual a representao
da Unio. judicial da Unio.
Art. 163. Lei com-
plementar dispor
sobre:
...
V - fiscalizao finan-
ceira da administra-
o pblica direta e
indireta;
Art. 64. A lei federal Art. 61. A lei federal Art. 165. Leis de inicia-
dispor sobre o exerccio dispor sobre o exerccio tiva do Poder Executivo
financeiro, a elaborao financeiro, a elaborao estabelecero:
e a organizao dos or- e a organizao dos or- I - o plano pluria-
amentos pblicos. amentos pblicos. nual;
... ... II - as diretrizes ora-
mentrias;
III - os oramentos
anuais.
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Art. 67. da compe- Art. 65. da compe-
tncia do Poder Exe- tncia do Poder Exe-
cutivo a iniciativa das cutivo a iniciativa das
leis oramentrias e das leis oramentrias e das
que abram crditos, que abram crditos,
fixem vencimentos e fixem vencimentos e
vantagens dos servido- vantagens dos servido-
res pblicos, concedam res pblicos, concedam
subveno ou auxilio, subveno ou auxlio
ou de qualquer modo ou, de qualquer modo,
autorizem, criem ou autorizem, criem ou
aumentem a despesa aumentem a despesa
pblica. pblica.
Art. 63: Art. 60: 1. A lei que insti-
Pargrafo nico. As Pargrafo nico. As tuir o plano plurianual
despesas de capital despesas de capital estabelecer, de forma
obedecero ainda a obedecero ainda a regionalizada, as dire-
oramentos plurianuais, oramentos plurianuais trizes, objetivos e me-
de investimento, na de investimento, na tas da administrao
forma prevista em. lei forma prevista em lei pblica federal para as
complementar. complementar. despesas de capital e
outras delas decorrentes
e para as relativas aos
programas de durao
continuada.
2 A lei de dire-
trizes oramentrias
compreender as metas
e prioridades da ad-
ministrao pblica
federal, incluindo as
despesas de capital para
o exerccio financeiro
subseqente, orientar
a elaborao da lei ora-
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mentria anual, dispor
sobre as alteraes na
legislao tributria e
estabelecer a poltica
da aplicao das agn-
cias financeiras oficiais
de fomento.
3 O Poder Executivo
publicar, at trinta dias
aps o encerramento de
cada bimestre, relatrio
resumido da execuo
oramentria.
4 Os planos e progra-
mas nacionais, regionais
e setoriais previstos
nesta Constituio
sero elaborados em
consonncia com o
plano plurianual e apre-
ciados pelo Congresso
Nacional.
1 A incluso, no 1 A incluso, no
oramento anual, da oramento anual, da
despesa e da receita dos despesa e da receita dos
rgos da administra- rgos da administrao
o indireta, ser feita indireta ser feita em
em dotaes globais e dotaes globais e no
no lhes prejudicar a lhes prejudicar a auto-
autonomia na gesto nomia na gesto legal
dos seus recursos, nos dos seus recursos.
termos da legislao
especfica.
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Art. 50. O Oramento Art. 73. O oramento Art. 63. A despesa Art. 60. A despesa p- 5. A lei oramen-
ser uno, incorporando- ser uno, incorporan- pblica obedecer blica obedecer lei tria anual compre-
se obrigatoriamente do-se receita, obriga- lei oramentria anual oramentria anual, que ender:
receita todos os tributos, toriamente, todas as [...]. no conter dispositivo I o oramento fiscal
rendas e suprimentos rendas e suprimentos Art. 65. O oramento estranho fixao da referente aos Poderes
dos fundos e incluindo- de fundos, e incluindo- anual dividir-se- em despesa e previso da da Unio, seus fundos,
se discriminadamente se discriminadamente corrente e de capital e receita. [...] rgos e entidades da
na despesa todas as na despesa as dotaes compreender obriga- ... administrao direta
dotaes necessrias necessrias ao custeio toriamente as despesas Art. 62. O oramento e indireta, inclusive
ao custeio dos servios de todos os servios e receitas relativas a anual compreender fundaes institudas
pblicos. pblicos. todos os Poderes, r- obrigatoriamente as e mantidas pelo Poder
... ... gos e fundos, tanto da despesas e receitas rela- Pblico;
2. O Oramento da 2. O oramento da administrao direta tivas a todos os Poderes, II o oramento de
despesa dividir-se- e, despesa dividir-se- quanto da indireta, rgos e fundos, tanto investimento das em-
duas partes, uma fixa em duas partes: uma excludas apenas as da administrao direta presas em que a Unio,
e outra varivel, no fixa, que no poder entidades que no quanto da indireta, direta ou indiretamen-
podendo a primeira ser alterada seno em recebam subvenes ou excludas apenas as te, detenha a maioria
ser alterada seno em virtude de lei anterior; transferncias conta entidades que no do capital social com
virtude de lei ante- outra varivel, que do oramento. recebam subvenes ou direito a voto;
rior. A parte varivel obedecer a rigorosa ... transferncias conta III o oramento
obedecer a rigorosa especializao. 2. A previso da do oramento da seguridade social,
especializao. receita abranger todas abrangendo todas as
as rendas e suprimentos entidades e rgos
de fundos, inclusive o a ela vinculados, da
produto de operaes administrao direta
de crdito. ou indireta, bem como
os fundos e fundaes
institudos pelo Poder
Pblico.
Art. 50: Art. 70. A lei ora- 1. A lei de oramento Art. 63. A despesa Art. 60. A despesa p- 8. A lei orament-
3. A lei de oramento mentria no conter no conter dispositivo pblica obedecer lei blica obedecer lei ria anual no conter
no conter dispositi- dispositivo estranho estranho previso da oramentria anual, que oramentria anual, que dispositivo estranho
vo estranho receita receita prevista e receita e a fixao da no conter dispositivo no conter dispositivo previso da receita e
prevista e despesa despesa fixada para os despesa para os servios estranho fixao da estranho fixao da fixao da despesa,
fixada para os servios servios anteriormente anteriormente criados. despesa e previso despesa e previso da no se incluindo na
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anteriormente criados. criados, excludas de No se incluem na da receita. No se receita. No se incluem proibio a autoriza-
No se incluem nesta tal proibio: proibio: incluem na proibio: na proibio: o para abertura de
proibio: a) autorizao para I a autorizao I a autorizao I a autorizao crditos suplementares
a) a autorizao para abertura de crdi- para abertura de cr- para abertura de cr- para abertura de cr- e contratao de opera-
abertura de crdi- tos suplementares e ditos suplementares e ditos suplementares e ditos suplementares e es de crdito, ainda
tos suplementares e operaes de crdito operaes de crdito operaes de crdito operaes de crdito que por antecipao
operaes de crdi- por antecipao da por antecipao da por antecipao da por antecipao da de receita, nos termos
tos por antecipao receita; receita; e receita; e receita; e da lei.
de receita; II a aplicao do saldo II a aplicao do saldo II as disposies sobre
b) a aplicao de saldo, e o modo de cobrir o e o modo de cobrir o a aplicao do saldo
ou o modo de cobrir dficit . dficit, se houver. que houver.
o dficit.
Art. 87. Art. 68. O projeto Art. 66. O projeto de Art. 166. Os projetos
Compete privativa- de lei oramentria lei oramentria anual de lei relativos ao plano
mente ao Presidente anual ser enviado pelo ser enviado pelo Presi- plurianual, s diretri-
da Repblica: Presidente da Rep- dente da Repblica ao zes oramentrias, ao
... blica Cmara dos Congresso Nacional, oramento anual e aos
XVI - enviar C- Deputados at cinco para votao conjun- crditos adicionais sero
mara dos Deputados, meses antes do incio ta das duas Casas, at apreciados pelas duas
dentro dos primeiros do exerccio financeiro quatro meses antes do Casas do Congresso
dois meses da sesso seguinte; se, dentro incio do exerccio fi- Nacional, na forma do
legislativa, a proposta do prazo de quatro nanceiro seguinte; se, regimento comum.
de oramento; meses, a contar de seu at trinta dias antes
recebimento, o Poder do encerramento do
Legislativo no o de- exerccio financeiro, o
volver para sano, ser Poder Legislativo no
promulgado como lei. o devolver para san-
o, ser promulgado
como lei.
1. Organizar-se- 1. Caber a uma
comisso mista de sena- Comisso mista per-
dores e deputados para manente de Senadores
examinar o projeto de e Deputados:
lei oramentria e sobre I - examinar e emitir pa-
ele emitir parecer. recer sobre os projetos
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referidos neste artigo
e sobre as contas apre-
sentadas anualmente
pelo Presidente da Re-
pblica;
II - examinar e emi-
tir parecer sobre os
planos e programas
nacionais, regionais e
setoriais previstos nesta
Constituio e exercer
o acompanhamento e
a fiscalizao oramen-
tria, sem prejuzo da
atuao das demais
comisses do Congresso
Nacional e de suas Ca-
sas, criadas de acordo
com o art. 58.
2. Somente na comisso 2. As emendas
mista podero ser ofere- sero apresentadas
cidas emendas. na Comisso mista,
3. O pronunciamen- que sobre elas emitir
to da comisso sobre as parecer, e apreciadas,
emendas ser conclusivo na forma regimental,
e final, salvo se um tero pelo Plenrio das duas
dos membros da Cmara Casas do Congresso
dos Deputados e, mais Nacional.
um tero dos membros do
Senado Federal requere-
rem a votao em plenrio
de emenda aprovada ou
rejeitada na comisso.
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3. Dentro do prazo 5. O Presidente 5. O Presidente
de vinte dias, a Cmara da Repblica poder da Repblica poder
dos Deputados delibe- enviar mensagem ao enviar mensagem ao
rar sobre as emendas Congresso Nacional Congresso Nacional
oferecidas pelo Senado para propor a mo- para propor modi-
Federal. Findo esse pra- dificao do projeto ficao nos projetos
zo, sem deliberao, de lei oramentria, a que se refere este
as emendas sero ti- enquanto no estiver artigo enquanto no
das como aprovadas concluda a votao da iniciada a votao, na
e o projeto enviado parte cuja alterao Comisso mista, da
sano. proposta. parte cuja alterao
proposta.
Art. 87. Art. 68. O projeto Art. 66. O projeto de 6. Os projetos de lei
Compete privativa- de lei oramentria lei oramentria anual do plano plurianual,
mente ao Presidente anual ser enviado pelo ser enviado pelo Presi- das diretrizes oramen-
da Repblica: Presidente da Rep- dente da Repblica ao trias e do oramento
... blica Cmara dos Congresso Nacional, anual sero enviados
XVI - enviar C- Deputados at cinco para votao conjun- pelo Presidente da Re-
mara dos Deputados, meses antes do incio ta das duas Casas, at pblica ao Congresso
dentro dos primeiros do exerccio financeiro quatro meses antes do Nacional, nos termos
dois meses da sesso seguinte; se, dentro incio do exerccio fi- da lei complementar
legislativa, a proposta do prazo de quatro nanceiro seguinte; se, a que se refere o art.
de oramento; meses, a contar de seu at trinta dias antes 165, 9.
recebimento, o Poder do encerramento do
Legislativo no o de- exerccio financeiro, o
volver para sano, ser Poder Legislativo no
promulgado como lei. o devolver para san-
o, ser promulgado
como lei.
4. Aplicam-se ao 4. Aplicam-se ao 7. Aplicam-se aos
projeto de lei ora- projeto de lei ora- projetos mencionados
mentria, no que no mentria, no que no neste artigo, no que no
contrarie o disposto contrariem o disposto contrariar o disposto
nesta Seo, as demais nesta seo, as demais nesta seo, as demais
regras constitucionais normas relativas ela- normas relativas ao
da elaborao legis- borao legislativa. processo legislativo.
lativa.
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8. Os recursos que,
em decorrncia de veto,
emenda ou rejeio do
projeto de lei oramen-
tria anual, ficarem sem
despesas correspondentes
podero ser utilizados,
conforme o caso, me-
diante crditos especiais
ou suplementares, com
prvia e especfica auto-
rizao legislativa.
Art. 64. A lei federal Art. 61. A lei federal Art. 167. So veda-
dispor sobre o exerccio dispor sobre o exerccio dos:
financeiro, a elaborao financeiro, a elaborao II - a realizao de des-
e a organizao dos e a organizao dos or- pesas ou a assuno de
oramentos pblicos. amentos pblicos. obrigaes diretas que
1. So vedados, nas 1. vedada: excedam os crditos
leis oramentrias ou ... oramentrios ou
na sua execuo: d) a realizao, por adicionais;
... qualquer dos Pode-
d) a realizao, por res, de despesas que
qualquer dos Poderes, excedam os crditos
de despesas que exce- oramentrios ou
dam as verbas votadas adicionais.
pelo Legislativo, salvo as
autorizadas em crdito
extraordinrio.
Art. 64. Lei complemen- Art. 169. A despesa
tar estabelecer os limites com pessoal ativo e
para as despesas de pessoal inativo da Unio,
da Unio, dos Estados e dos Estados, do Dis-
dos Municpios. trito Federal e dos
Municpios no pode-
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r exceder os limites
estabelecidos em lei
complementar.
Art. 163: Art. 170: Art. 173
... ... 1. A lei estabelecer
2. Na explorao, 2. Na explorao, o estatuto jurdico da
pelo Estado, da ati- pelo Estado, da ati- empresa pblica, da
vidade econmica, vidade econmica, as sociedade de economia
as empresas pblica, empresas pblicas e as mista e de suas subsi-
as autarquias e socie- sociedades de economia dirias que explorem
dades de economia mista reger-se-o pelas atividade econmica de
mista reger-se-o pelas normas aplicveis s produo ou comercia-
normas aplicveis s empresas privadas, lizao de bens ou de
empresas privadas, inclusive quanto ao prestao de servios,
inclusive quanto ao direito do trabalho e dispondo sobre:
direito do trabalho e ao das obrigaes. I - sua funo social e
das obrigaes. formas de fiscalizao
pelo Estado e pela so-
ciedade;
II - a sujeio ao regime
jurdico prprio das
empresas privadas,
inclusive quanto aos
direitos e obrigaes
civis, comerciais, traba-
lhistas e tributrios;
III - licitao e contra-
tao de obras, servios,
compras e alienaes,
observados os princ-
pios da administrao
pblica;
IV - a constituio e
o funcionamento dos
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conselhos de adminis-
trao e fiscal, com a
participao de acionis-
tas minoritrios;
V - os mandatos, a ava-
liao de desempenho e
a responsabilidade dos
administradores.
...
5. A lei, sem pre-
juzo da responsabi-
lidade individual dos
dirigentes da pessoa
jurdica, estabelece-
r a responsabilidade
desta, sujeitando-a s
punies compatveis
com sua natureza, nos
atos praticados contra
a ordem econmica e
financeira e contra a
economia popular.
Art. 175. Incumbe ao
Poder Pblico, na forma
da lei, diretamente ou
sob regime de concesso
ou permisso, sempre
atravs de licitao, a
prestao de servios
pblicos.
Art. 151. A lei dispor Art. 160. A lei dispor Art. 167. A lei dispor Pargrafo nico. A lei
sobre o regime das em- sobre o regime das em- sobre o regime das em- dispor sobre:
presas concessionrias presas concessionrias presas concessionrias I - o regime das em-
de servios pblicos de servios pblicos de servios pblicos presas concessionrias
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federais, estaduais e federais, estaduais e federais, estaduais e e permissionrias de
municipais. Pargrafo municipais, estabe- municipais, estabe- servios pblicos, o
nico. Ser determi- lecendo: lecendo: carter especial de seu
nada a fiscalizao e ... ... contrato e de sua pror-
a reviso das tarifas II - tarifas que per- II - tarifas que per- rogao, bem como as
dos servios explora- mitam a justa remu- mitam a justa remu- condies de cadu-
dos por concesso, a nerao do capital, nerao do capital, cidade, fiscalizao e
fim de que os lucros o melhoramento e a o melhoramento e a resciso da concesso
dos concessionrios, expanso dos servios e expanso dos servios e ou permisso;
no excedendo a justa assegurem o equilbrio assegurem o equilbrio II - os direitos dos
remunerao do ca- econmico e financeiro econmico e financeiro usurios;
pital, lhes permitam do contrato; do contrato; e III - poltica tarif-
atender as necessidades III - fiscalizao III - fiscalizao perma- ria;
de melhoramentos e permanente e reviso nente e reviso peridi-
expanso desses ser- peridica das tarifas, ca das tarifas, ainda que
vios. Aplicar-se- a ainda que estipuladas em estipuladas em contrato
lei s concesses feitas contrato anterior. anterior.
no regime anterior, de
tarifas estipuladas para
todo o tempo de dura-
o do contrato.
Art. 236. Os servios
Art. 206. Ficam oficia- notariais e de registro
lizadas as serventias do so exercidos em carter
foro judicial mediante privado, por delegao
remunerao de seus do Poder Pblico.
servidores exclusiva- 1. Lei regular as
mente pelos cofres atividades, disciplinar
pblicos, ressalvada a responsabilidade civil
a situao dos atuais e criminal dos notrios,
titulares, vitalcios ou dos oficiais de registro
nomeados em carter e de seus prepostos, e
efetivo ou que tenham definir a fiscalizao
sido revertido a titu- de seus atos pelo Poder
lares. Judicirio.
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Art. 207. As serventias
extrajudiciais, respei-
tada a ressalva prevista
no artigo anterior, sero
providas na forma da
legislao dos Estados,
do Distrito Federal e
dos Territrios, ob-
servado o critrio da
nomeao segundo a
ordem de classificao
obtida em concurso
pblico de provas e
ttulos.
Art. 187. Esta Cons-
tituio entrar em
vigor na sua data e
ser submetida ao
plebiscito nacional
na forma regulada em
decreto do Presidente
da Repblica.
1988
2. Lei federal esta-
belecer normas gerais
para fixao de emo-
lumentos relativos aos
atos praticados pelos
servios notariais e de
registro.
3. O ingresso na
atividade notarial e
de registro depende de
concurso pblico de
provas e ttulos, no se
permitindo que qual-
quer serventia fique
vaga, sem abertura de
concurso de provimento
ou de remoo, por
mais de seis meses.
ADCT
Art. 2. No dia 7 de
setembro de 1993 o
eleitorado definir,
atravs de plebiscito,
a forma (repblica ou
monarquia constitu-
cional) e o sistema de
governo (parlamen-
tarismo ou presiden-
cialismo) que devem
vigorar no pas.
Art. 3. A reviso
constitucional ser
realizada aps cinco
anos, [...]
 CAPTULO IV
Corrupo e Controle Governamental

R eferimo-nos, em outros captulos, origem, natureza

jurdica, atribuies do Tribunal de Contas da Unio, como rgo de con-
trole externo. Seria ocioso repeti-lo neste captulo.
Por outro lado, faremos um resumo da estrutura operacional
do sistema de controle interno colocado em funcionamento pelo Poder
Executivo Federal. Esse sistema louva-se nos arts. 70 a 75 da Constituio
Federal, que prenunciavam um sistema de controle inspirado em impera-
tivos ticos, embora todos os outros poderes contem com um sistema de
controle interno que, atualmente, pretende atuar de forma integrada.
A partir da Constituio de 1988, o controle externo no se
limitou fiscalizao financeira e oramentria, estendendo-se fiscali-
zao contbil, operacional e patrimonial da Unio, englobando tanto a
administrao direta quanto a indireta. Leva em considerao, igualmente,
a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a correta aplicao das sub-
venes e a justeza da renncia de receita.
A base legal infraconstitucional do sistema de controle interno
do Executivo Federal, que deflui dos artigos acima mencionados da Cons-
tituio da Repblica, encontra-se na Lei 10.180, de 6 de fevereiro de
2001, que resultou da Medida Provisria n. 480, de 27 de abril de 1994
e de outros textos legais que a ela se seguiram.
A referida lei, que regula o Sistema Federal de Controle Interno,
criou a Secretaria Federal de Controle Interno, rgo vinculado ao Minis-
trio da Fazenda, com a incumbncia de realizar tal controle.

159
 Ulteriormente, criada a Corregedoria-Geral da Unio pela
Medida Provisria n. 2.143, de 2 de abril de 2001, rgo esse com vo-
cao correcional, e que viria a complementar o Sistema Federal de Con-
trole Interno, dotando-o de executoriedade mxima. Com efeito, em seu
art. 6.-A, l-se: Corregedoria-Geral da Unio compete assistir direta
e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atri-
buies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Exe-
cutivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico.
Estimando aperfeioar o Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, o Tribunal de Contas da Unio recomendou, em Deci-
so proferida:
A Casa Civil da Presidncia da Repblica que pro-
mova estudos tcnicos no sentido de avaliar a convenin-
cia e oportunidade do reposicionamento hierrquico da
Secretaria Federal de Controle Interno SFC junto ao r-
go mximo do Poder Executivo, retirando-a do Ministrio
da Fazenda, de modo a prestigiar-se o aumento no grau de
independncia funcional da entidade, em face da busca de
maior eficincia no desempenho das competncias arroladas
no art. 74 da Constituio Federal.
Acolhendo tal recomendao, o Executivo editou o Decreto n.
4.113, de 5 de fevereiro de 2002, que transferiu, do Ministrio da Fazenda
para a Casa Civil da Presidncia da Repblica, a Secretaria Federal de Con-
trole Interno e a Comisso de Coordenao de Controle Interno.
Em um segundo momento, o Executivo Federal, mediante o
Decreto n. 4.177, de 28 de maro de 2002, incorporou a Secretaria Fede-
ral de Controle Interno e a Comisso de Coordenao de Controle Inter-
no estrutura da Corregedoria-Geral da Unio, transferindo igualmente
para a Corregedoria-Geral a competncia da Ouvidoria-Geral, antes ligada
ao Ministrio da Justia, conservando, no obstante, este Ministrio, uma
ouvidoria, mas agora adstrita a questes atinentes aos direitos humanos.
Assim, o Sistema Federal de Controle Interno agregou originria funo
de controle interno e auditoria pblica do Poder Executivo Federal atri-
buies de natureza correcional e as funes prprias de ouvidoria-geral,

160
ou seja, acumulando uma trplice prerrogativa: controle interno, controle
correcional e ouvidoria-geral.
Destarte, no mbito da Corregedoria-Geral da Unio, o contro-
le interno exercido pela Secretaria Federal de Controle Interno, dentro de
uma ptica preventiva, desde 1994, utilizando-se de auditorias contbeis,
aumento das auditorias operacionais, de natureza sistemtica e preventiva,
bem assim o acompanhamento continuado dos programas de governo. O
controle correcional exercido diretamente pela Corregedoria-Geral da
Unio, que disponibilizou via Internet o cadastro dos processos apurat-
rios de irregularidade; a relao de todas a denncias que chegavam quele
rgo, e, por ltimo, o quantitativo e as espcies de sanes aplicadas tanto
pelo Tribunal de Contas da Unio quanto pelo Sistema de Controle do
Executivo Federal. A terceira funo da Corregedoria-Geral, a de ouvi-
doria-geral, criada em maro de 2002, pretende no s receber denncias,
mas tambm informar aos interessados os resultados das aes de controle
e correo exercido por aquele rgo.
Anadyr de Mendona Rodrigues, ento Ministra de Estado
Corregedora-Geral da Unio, em palestra proferida em Braslia, em 29 de
novembro de 2002, assim resumiu a atuao da Corregedoria at aquela
data:

a) a realizao, em 2001, de 14.526 fiscalizaes e 2.302

auditorias, em todos os Estados, abrangendo 2.086 Municpios,
representando um grau de cobertura geogrfica de 37, 51% dos
5.561 Municpios do Pas; e, at agosto de 2002, de 13.206 fis-
calizaes e 2.067 auditorias, em todos os Estados, abrangendo
2.303 Municpios, representado cobertura geogrfica de 41,41%
dos Municpios brasileiros, sendo que essas auditorias se referem
no s ao acompanhamento da execuo dos programas de go-
verno, mas, tambm, avaliao da gesto dos administradores
pblicos federais;
b) a realizao de auditoria, no ano de 2002, para anli-
se do processo de gerenciamento das transferncias de recursos
pblicos, por meio de convnios e contratos de repasse, na rea
de sete ministrios, envolvendo cerca de R$ 7,2 bilhes penden-

161
 tes de comprovao ou de aprovao, o que representava 66%
do estoque total e do saldo envolvido, no perodo analisado, e
resultou na evidncia de impropriedades e irregularidades nos
controles desses rgos e entidades que, em junho de 2002,
detinham 50.512 convnios e contratos de repasse pendentes
de providncias, pelo descumprimento da legislao aplicvel,
envolvendo aproximadamente R$ 11,0 bilhes. Essa constata-
o impeliu a Corregedoria-Geral da Unio a desencadear aes
imediatas, no s junto aos mesmos Ministrios, instando-os a
apresentar as aes necessrias a solucionar as pendncias, mas
tambm para estabelecer novos mtodos e rotinas, que impedis-
sem a repetio do ocorrido.

Elenca ainda a ento ministra o acompanhamento de inmeros

processos administrativos disciplinares em curso poca, no mbito dos
rgos federais; a apurao de 4.084 denncias recebidas a partir de abril
de 2001; o atendimento pela Ouvidoria-Geral de 1.192 manifestaes,
naquele mesmo perodo.
Na referida palestra, a ministra preconiza o aprimoramento do
sistema de controle da regularidade dos gastos pblicos, assim, se evitando
o desperdcio, o desvio, a corrupo, que constituem inadmissvel injria
aos mais carentes da boa gesto dos recursos da coletividade.25
Por outro lado, a Medida Provisria n. 103, de 30 de dezembro
de 2002, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios, cria a Controladoria-Geral da Unio, fixando, em seu art. 17,
a sua competncia, tornando-a mais explcita se comparada Corregedo-
ria-Geral. Assim, temos: Controladoria-Geral da Unio compete assistir
direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas
atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder
Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle inter-
no e auditoria pblica e s atividades de ouvidoria-geral. E pelo Decreto
n. 4.923, de 18 de dezembro de 2003, institui o Conselho de Transparncia

25 SIMPSIO NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS (7.: 2002:

Braslia).

162
Pblica e Combate Corrupo, vinculado estrutura da Controladoria-
Geral da Unio, e com atribuio de propor medidas de aperfeioamento
dos mtodos de controle, o aumento da transparncia na administrao p-
blica e estratgias de combate corrupo e impunidade.
Quanto ao Ministrio Pblico, a partir da Carta de 1988, o
parquet adquiriu importncia primacial. Mudou de natureza, deixando de
exercer o papel de advocacia da Unio para tornar-se advocacia da socie-
dade.
O ex-Relator-Geral da Constituinte, Bernardo Cabral, em pa-
lestra proferida no Seminrio 15 Anos da Constituio de 1988, ao arro-
lar as conseqncias e reflexos do texto constitucional, menciona que uma
dessas conseqncias foi o combate sem trgua corrupo, por meio
do fortalecimento do Ministrio Pblico. E acrescenta: Ou as pessoas
pensam que o Ministrio Pblico estaria chamando a ateno, instaurando
inquritos, procurando por iniciativa prpria? E conclui: No. A Cons-
tituio lhe deu essa fora. do texto constitucional que ningum quer
reconhecer.26
Com efeito, a Carta Magna de 1988, em seu art. 127, dispe,
expressi verbis:

Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo

jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regi-
me democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. (EC n.
19/98)
O parquet adquire estatus de advocacia da sociedade, rompendo
com a tradio de procureur du roi (ou les gens du roi), funo essa iniciada
com a Ordonnance, de 25 de maro de 1302 (ou 1303), editada por Felipe,
O Belo, rei de Frana.
No sculo XIII j havia surgido no Reino de Portugal a figura
do procurador do rei, em carter permanente, mediante diploma legal da-
tado de 14 de janeiro de 1289, sob o reinado de D. Diniz I, O Lavrador.

26 ANAIS. SEMINRIO 15 ANOS DA CONSTITUIO DE 1988 (1.: 2004:

Braslia)

163
As pessoas investidas nesse cargo tinham por incumbncia chamar casa
do rei todos quantos tinham com ele alguma questo a resolver.27 H
pesquisadores que tentam encontrar origem mais remota do que seria hoje
o Ministrio Pblico. Max Kaser refere-se ao defensor civitatis (advogado
do povo), que constitudo para proteger a populao contra abusos dos
funcionrios.28 Esse cargo assemelhar-se-ia, hoje, muito mais corregedo-
ria do que ao parquet.
Alm de poder ser parte ou substituto processual, o Ministrio
Pblico tem a funo de fiscal da lei (custus legis). Nesse sentido, existe no
mbito do Ministrio Pblico Federal inmeros processos licitatrios de
rgos da administrao pblica federal embargados, posto que inquina-
dos de vcios e nulidades por desatenderem dispositivos da Lei 8.666.
No que concerne ao Ministrio Pblico, a Constituio Brasi-
leira afigura-se-nos mais avanada do que a da Republica Portuguesa, que
atribui quela instituio a representao do Estado, defendendo-lhe os
interesses determinados pela lei, participar na execuo da poltica crimi-
nal, exercer a ao penal respeitando o princpio da legalidade e defender
a legalidade democrtica (Captulo IV Funes e estatuto, art. 219, item
1.). Ou seja, fica, portanto, clara, logo na primeira parte, a funo de ad-
vocacia da Unio, a de defesa dos interesses do Estado.
Ao teor do art. 131 da Carta de 1988, a representao da Unio,
judicial e extrajudicalmente, no Brasil, cabe Advocacia-Geral da Unio,
que tambm presta consultoria e assessoramento jurdico ao Poder Exe-
cutivo.
Apresentamos guisa de exemplo alguns dados relativos pra-
tica da corrupo administrativa decorrentes da atuao do rgo de con-
trole interno do Executivo Federal, lembrando que so dados esparsos,
colhidos aqui e ali, dada a magnitude do problema.
Em 2003, auditoria realizada em 281 municpios pela Contro-
ladoria-Geral da Unio revela que em apenas 10 por cento deles no de-
tectara irregularidades.

27 Cf. CANTANHEDE, Washington Luiz Maciel (org.). Ministrio Pblico do Es-

tado do Maranho; fontes para sua histria, v. 1, p. 24 e 27.
28 KASER, Max. Direito Privado Romano, p. 469.

164
 Ainda em 2003, o Brasil ocupava o 54. lugar no ranking dos
pases onde h mais corrupo na administrao pblica, segundo a organi-
zao Transparncia Brasil. Conforme informaes da CGU, que instituiu
um sistema de controle por amostragem (sorteios), os ilcitos mais comuns
so: licitaes direcionadas ou francamente fraudadas, uso de notas fiscais
frias, superfaturamento de obras, pagamento integral de obras inacabadas,
pagamento de benefcios sociais a pessoas indevidas, o no funcionamento
dos conselhos municipais de controle social. Segundo as prprias palavras
do ento Ministro Waldir Pires, Fiscalizamos o destino de 2 bilhes de reais
de recursos da Unio e provavelmente algumas centenas de milhes foram
desviados. uma margem de irregularidade alta, que me surpreendeu.29
Segundo um estudo realizado pelo Banco Mundial, Um Melhor
Clima de Investimento para Todos, com o intuito de levantar os princi-
pais problemas enfrentados por investidores em 53 pases em desenvolvi-
mento, ouvidas 1.642 empresas no Brasil, 51 por cento delas admitem ter
pago propina a funcionrios ou autoridades governamentais.30
Em 2003, a Polcia Federal realizou vrias operaes tendo como
objetivo reprimir a corrupo no Brasil. Algumas delas: Operao guia
(trfico internacional de drogas; 36 policiais civis presos); Operao Zaqueu
(corrupo nas delegacias do Trabalho do Amazonas; 10 auditores fiscais do
trabalho presos); Operao Matusalm (fraude no INSS, no Amazonas; 13
funcionrios pblicos presos); Operao Lince (extrao ilegal de diamantes
em Rondnia; 1 policial federal preso); Operao Soro (falsificao de leite
em p, Pernambuco; 1 policial federal preso); Operao Sucuri (facilitao
de contrabando, Paran; 39 funcionrios pblicos, sendo 22 policiais fede-
rais, presos), alm da Operao Anaconda, desbaratando um esquema de
corrupo no Judicirio, em So Paulo.31 Sem falar no propinoduto, envol-
vendo fiscais da Fazendo do Estado do Rio de Janeiro.
Consoante dados revelados pelo representante no Brasil e Cone
Sul, do Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime (UNODC),

29 Revista VALOR ECONMICO. Disponvel em: <http://arruda.rits.org.br/noti-

tia/newstorm.notitia.apresentaco.ServletDeSecao?codigoDaSecao=3&dataDoJorn
al=atual>. Acesso em: 7 jul. 2005.
30 Revista VEJA. Edio 1874 ano 37 n. 40, de 6 de outubro de 2004.
31 Ibidem. Edio 1876 ano 37 n. 42, de 20 de outubro de 2004.

165
Giovanni Quaglia, no Brasil, entre 2 a 5 por cento do produto interno
bruto (PIB) seriam objetos de operaes ilegais de lavagem de dinheiro,
sendo que a metade desse valor adviriam da prtica da corrupo no setor
pblico.
O Correio Braziliense, em sua edio de 2 de abril de 2005,
relata em reportagem, sob o ttulo Receita Federal deve demitir 66, que

As irregularidades mais comuns encontradas pela

Corregedoria [daquela Secretaria] so cobrana de propina
para no aplicar multas ou no-fiscalizao de contribuintes
que deixaram de recolher tributos, extorso, participao em
esquemas de contrabando, lavagem de dinheiro e remessa
ilegal de divisas e adulterao de dados sobre dvidas tribu-
trias, por exemplo. Tambm h casos que vendem informa-
es protegidas por sigilo fiscal.32

So sombrias as concluses a que chegou o TCU em seu relat-

rio enviado ao Congresso Nacional, em 2004. No relatrio enviado pelo
Aviso n. 1.827, o Ministro Relator, Guilherme Palmeira, escreve (cremos
ser necessrio lembrar que aquela Corte utiliza duas metodologias em sua
auditorias: Reforme e Fiscobras I):

Releva mencionar que a utilizao da metodologia

Reforme mostrou-se, em uma avaliao preliminar, de maior
eficcia vis--vis ao mtodo tradicional do Fiscobras, uma
vez que a relao irregularidades graves/n. de fiscalizaes
foi superior na nova sistemtica. Tal resultado era espera-
do, porquanto o Reforme parte de uma base de informaes
mais detalhada. Ressalte-se que, para adoo desse mtodo
no presente exerccio, foram necessrias algumas adaptaes
no sistema existente, j que o desenvolvimento de sistema
operacional especfico foi postergado.

32 Receita Federal deve demitir 66. Correio Braziliense, 2 de abr. 2005, seo Eco-
nomia, p. 8.

166
 Com relao obras objeto dos levantamentos de
auditoria (Fiscobras I), verifica-se que o setor de transporte
congrega o maior nmero de fiscalizaes (87), seguido do
setor de energia (57). De outra parte, do total de recursos fis-
calizados, alocados no Oramento da Unio para este exer-
ccio (R$ 19,28 bilhes), 84% est ligado ao setor de ener-
gia. Registre-se, nesse particular, que no presente exerccio,
a exemplo do que j havia sido feito em 2003, foi mantida
a prtica de incluir na seleo de obras a serem examinadas
os grandes empreendimentos na rea de energia, merecendo
destaque aquelas cuja execuo cabia Petrobrs, que abran-
geu dotao de R$ 12,77 bilhes, correspondente a 66% do
montante dos recursos auditados.
Quanto aos resultados dos levantamentos de audito-
rias (Fiscobras I), foram apontados indcios de irregularida-
des graves (IG) em 166 fiscalizaes, sendo 72 com indcios
de irregularidades graves recomendando paralisao de con-
tratos, convnios, parcelas ou subtrechos (IG-P) e 94 com
indcios de irregularidades graves no recomendando essa
paralisao (IG-C). Alm disso, foram detectados indcios
de outras irregularidades em 28 fiscalizaes [...].
As obras de transportes e recursos hdricos apresen-
taram os maiores ndices de constatao de indcios de irre-
gularidades graves da categoria P (IG-P). Destaque-se, ade-
mais, que os tipos mais freqentes de irregularidade graves
da categoria P foram Sobrepreo, Superfaturamento, e
demais irregularidades graves no processo licitatrio.
O Aviso n. 2.263 da mesma Corte encaminha relatrio atuali-
zando o anterior, acrescentando mais 90 obras com indcios de irregulari-
dades graves, tudo isso em auditoria realizadas apenas em 2004!
Esses so apenas alguns dados. E tem mais, muito mais...

167
 CAPTULO V
tica, Direito e Administrao pblica

1. tica e moralidade administrativa

E m 1543, um certo Pero Borges, corregedor da Justia em

Elvas, Portugal, por ordem do rei D. Joo III, ficou incumbido de supervi-
sionar a construo de um aqueduto. A obra ficou inacabada porque falta-
ra verba. Os vereadores da cidade comunicaram o fato ao rei, que mandou
abrir um inqurito para apurar as irregularidades na aplicao do dinheiro.
Concluso: o corregedor embolsara 50 por cento da verba alocada, o que
correspondia a um ano de remunerao pelo seu trabalho. Condenado a
devolver ao errio o dinheiro desviado, sendo ainda proibido de exercer
cargos pblicos, foi, no entanto, nomeado pelo rei ouvidor-geral da Am-
rica Portuguesa, o que corresponderia hoje a ministro da Justia. Ainda
recebeu a promessa de ser investido no cargo de desembargador da Casa
de Suplicao, se bem servisse. Sua mulher, a ttulo de compensao por
ficar por alguns perodos longe do marido, passou a receber uma penso de
40 mil reais, e o salrio de Pero Borges era de 200 mil reais por ano!33 (S
para que se tenha um valor de grandeza, Tom de Sousa, nomeado Gover-
nador-Geral do Brasil, em 1549, pelo Rei D. Joo III, recebia anualmente
a quantia de 400 mil reais...)

33 Cf. BUENO, Eduardo. Pblica Ladroce. In: _. Nossa Histria, p. 62-67.

168
 Por outro lado, Thomas P. Bigg-Wither, viajante ingls que aqui
se fixou por alguns anos, constata a cultura da ilicitude tambm presente
no Brasil Imprio no que se refere ao trato do dinheiro pblico concedido
guisa de incentivo a particulares e a mentalidade de empresrios de aufe-
rir o maior lucro possvel em curto espao de tempo, o que existe at hoje
em nosso pas. Assim, em seu livro Novo Caminho no Brasil Meridional:
a Provncia do Paran, que rene observaes de 1872 a 1875, lemos:

Os brasileiros, em geral, no se interessam em em-

pregar dinheiro em coisa que no lhes d grande lucro. Sua
educao os torna incapazes de aplicar uma libra para ganhar
vinte e um shilling, mormente se houver preocupaes. H
muitas maneiras mais simples e mais rpidas de se ter lucro.
Assim, eles no empregam o dinheiro quando se lhes oferece
um negcio de pouca vantagem. A criao de gado requer
muito pouco tirocnio e capital moderado, rendendo, pelo
menos, cinqenta por cento ao ano. O comrcio, quando
o negociante consegue fazer aliana com uma casa do Rio,
que lhe d crdito, ainda a maneira mais fcil de fazer di-
nheiro. Seu nico trabalho comprar mercadorias por cem
libras e revend-las, a varejo, aos seus iludidos patrcios, por
trezentas.

No que concerne ao malbaratamento dos incentivos dados pelo

governo, Bigg-Wither observa:

H ainda outra razo (que, a princpio, pode parecer

paradoxal) para explicar por que a criao de carneiro no
teve xito. E esta baseia-se no fato de que o Governo ter-se
mostrado interessado em inici-la, chegando mesmo a fazer
diversas experincias, em pequena escala, as quais, infeliz-
mente, redundaram em perda total, o que s serviu para de-
sencorajar a iniciativa privada.

E prossegue ele, com um exemplo, no sem uma ponta de iro-

nia:

169
 Certo cavalheiro (brasileiro, naturalmente) ofereceu
as suas terras de graa ao Governo para a experincia. O
Governo recebeu uma leva de carneiros vindos do sul, pa-
gou todas as despesas de transporte, desembarcando-os sem
nus na propriedade do cavalheiro patriota. Depois de al-
gum tempo, este cavalheiro, muito interessado no bem-estar
da manada a seu cuidado, descobriu, ou imaginou ter des-
coberto, que uma das reses estava doente. Deu ordem ime-
diatamente para que a matassem, a fim de no contaminar
as outras. Tempos depois, seu olhar de lince descobre a apro-
ximao insidiosa da doena em outro animal do rebanho.
As mesmas medidas so repetidas e sua mesa, mais uma vez,
fica provida da apetitosa carne.

E conclui Bigg Wither, aps estender-se um pouco mais sobre a

conduta fraudulenta do cavalheiro em questo: O Governo perdeu alguns
contos de ris e o cavalheiro patriota e seus amigos ficaram familiarizados
com o paladar da carne de carneiro, mas a sua criao na provncia do Pa-
ran foi considerada impossvel.34
essa mentalidade de nossas elites de outrora que, por outro
lado, levaram ao fracasso da poltica econmica denominada de encilha-
mento, colocada em prtica por Rui Barbosa, ento ministro da Fazenda,
no incio da Repblica. Para incrementar a economia, o governo emitiu
papel moeda lastreado na dvida federal no intuito de aumentar a conces-
so de crdito para a indstria. Mas lamentavelmente os recursos assim
concedidos foram desviados para a especulao financeira, com conseqn-
cias catastrficas para a economia do pas.
Estes so apenas alguns exemplos, entre muitos outros, de nossa
histria, onde o crime contra o errio, sem que fosse dada alguma satis-
fao sociedade, era logo encoberto pela impunidade, e os malversado-
res do dinheiro pblico, muitas vezes recompensados com promoes no
aparelho de Estado. Vem, portanto, de longa data, a cultura da ilicitude

34 Bigg-Wither. Novo Caminho no Brasil Meridional: a Provncia do Paran; trs

anos em suas florestas e campos 1872/1875, p.79-80.

170
no trato do patrimnio pblico em nosso pas, cristalizando-se ao longo
do tempo. Clebres do perodo colonial o Sermo do Bom Ladro, do
Padre Antnio Vieira, e o livro A Arte de Furtar, atribudo a Vieira, mas
na realidade de autoria apcrifa.
Com efeito, embora o Padre Antnio Vieira, em sua homilia
acima mencionada, se referisse ndia, suas palavras podem aplicar-se
igualmente ao Brasil desde a poca colonial at os nossos dias. Proclamava
Vieira do alto do plpito:
O texto de Ezequiel parte do relatrio das culpas
por que Deus castigou to severamente os dois reinos de
Israel e Jud, um com o cativeiro dos assrios, e outro com o
dos babilnios; e a causa que d, e muito pondera, que os
seus prncipes, em vez de guardarem os povos como pastores,
os roubavam como lobos: Principes ejus in medio illius, quase
lupi rapientes praedam [Os seus prncipes eram no meio dela
como uns lobos que arrebatam a sua presa (Ez. 22, 27)]. S
dois reis elegeu Deus por si mesmo, que foram Saul e Davi,
e a ambos os tirou de pastores, para que, pela experincia dos
rebanhos que guardavam, soubessem como haviam de tratar
os vassalos; mas seus sucessores, por ambio e cobia, dege-
neraram tanto deste amor e deste cuidado que, em vez de os
guardar e apascentar como ovelhas, os roubavam e comiam
como lobos: Quasi lupi rapientes praedam.
E prossegue o douto padre em sua percuciente homilia:
O roubar pouco culpa, o roubar muito grande-
za; o roubar com pouco poder faz os piratas, o roubar com
muito, os Alexandres. Mas Sneca, que sabia bem distinguir
as qualidades e interpretar as significaes, a uns e outros
definiu com o mesmo nome: Eodem loco pone latronem et
piratam, quo regem animum latronis et piratae habentem. Se
o Rei de Macednia, ou qualquer outro, fizer o que faz o la-
dro e o pirata, o ladro, o pirata e o rei, todos tm o mesmo
lugar, e merecem o mesmo nome.

171
 E mais adiante, admoesta Vieira:
Conjugam por todos os modos o verbo rapio, porque
furtam por todos os modos da arte, no falando em outros
novos e esquisitos, que nem conhecem Donato nem Des-
pautrio.
Tanto que l chegam, comeam a furtar pelo modo
indicativo, porque a primeira informao que pedem aos
prticos, que lhes apontem e mostrem os caminhos por
onde podem abarcar tudo. Furtam pelo modo imperati-
vo, porque, como tm o mero e misto imprio, todos eles
aplicam despoticamente s execues na rapina. Furtam
pelo modo mandativo, porque aceitam quando lhes man-
dam, e, para que mandem todos, os que no mandam no
so aceitos. Furtam pelo modo optativo, porque desejam
quanto lhes parece bem e, gabando as cousas desejadas aos
donos delas, por cortesia, sem vontade, as fazem suas. Fur-
tam pelo modo conjuntivo, porque ajuntam o seu pouco
cabedal com o daqueles que manejam muito e, basta s
que ajuntem a sua graa, para serem quanto menos meeiros
na ganncia.
Furtam pelo modo potencial, porque, sem pretex-
to nem cerimnia, usam da potncia. Furtam pelo modo
permissivo, porque permitem que outros furtem, e estes
compram as permisses. Furtam pelo modo infinitivo,
porque no tm o fim o furtar com o fim do governo, e
sempre l deixam razes em que se vo continuando os fur-
tos. Estes mesmos modos conjugam por todas as pessoas,
porque a primeira pessoa do verbo a sua, as segundas os
seus criados, e as terceiras quantas para isso tm indstria
e conscincia.
Furtam juntamente por todos os tempos, porque do
presente que o seu tempo colhem quanto d de si o
trinio; e para inclurem no presente o pretrito e o futuro,
do pretrito desenterram crimes, de que vendem os perdes,
e dvidas esquecidas, de que se pagam inteiramente, e do

172
 futuro empenham as rendas e antecipam os contratos, com
que tudo o cado e no cado lhes vem a cair nas mos.

Finalmente, nos mesmos tempos, no lhes escapam

os imperfeitos, perfeitos, plus quam perfeitos, e quaisquer
outros, porque furtam, furtaram, furtavam, furtariam e ha-
veriam de furtar mais, se mais houvesse. Em suma, que o
resumo de toda esta rapante conjugao vem a ser o supino
do mesmo verbo: a furtar para furtar. E quando eles tm
conjugado assim toda a voz ativa, e as miserveis provncias
suportado toda a passiva, eles, como se tiveram feito grandes
servios, tornam carregados de despojos e ricos, e elas ficam
roubadas e consumidas.35
A corrupo um imposto dos mais cruis que o contribuinte
paga, alm de comprometer o desenvolvimento do pas, causando danos
irreparveis sua populao.
O jurisconsulto Gaio, j na Roma antiga, um dos luminares
entre aqueles que criaram a cincia jurdica, afirmara: Nemo debet lucrari
ex alieno damno No se deve tirar lucro do dano alheio.36
Com efeito, a corrupo no aparelho de Estado brasileiro , em
certo sentido, atvica e endmica. Consoante a definio do jurista Julio
Chiappini, da Universidade de Buenos Aires, em seu ensaio Direito, tica
e Poltica, l-se:
La palabra corrupcin proviene de cum rumpo, rom-
per a un tiempo simultanamente. La corrupcin es la disgre
gacin, la ruptura de los elementos en los seres compuestos,

35 VIEIRA, Antnio. Sermo do Bom Ladro. In: _. Sermes, v. III, 67, 75 e 76.
36 Texto atribudo a Gaio e consta do Digesto, 4, 3, 28. Nascido sob Adriano (117-
138 d.C.), pouco se conhece de sua vida. Sua maior contribuio cincia jurdica
foi recolhida nas Institutas, espcie de manual de introduo ao estudo do direito.
Muitas de suas citaes encontram-se no Digesto. considerado um dos maiores
jurisconsultos latinos. Seus escritos foram redescobertos pelos juristas alemes Nie-
buhr e Savigny.

173
 en el caso del hombre o de la sociedad. En el hilomorfismo
(teora que asegura materia y forma en todos los cuerpos)
aristotlico, la corrupcin es la descomposicin entre ambas,
entre la materia y la forma.

E mais adiante:

La corrupcin, entonces, es lo contrario de la genera-

cin. Y en la filosofia peripattica puede ser activa o pasiva.

Estendendo essas noes poltica, Chiappini continua:

[...] el poder corrompe, y el poder absoluto corrompe absoluta-

mente. De alli la plus necessidad del sistema republicano de gobierno que,
al estatuir la divisin de las competencias, consagra una armonizacin de
las desconfianzas.

Ainda, em outra passagem, Chiappini acrescenta:

Un hombre y hasta un sistema puedem ser cor-

ruptos. El mayor problema que padeci Amrica latina
en orden a su estabilidad institucional consisti en que
cuando fracasaba el hombre fracasaba el rgimen o sis-
tema. Un hombre, asimismo, puede perpetrar actos de
corrupcin o vivir en un estado de corrupcin, que suele
llamarse cleptocracia, ominosa avidez (en rigor insaciable)
que no es caracterstica exclusiva de los pases subdesar-
rollados; ya que, segn se sabe, existe incluso un mapa
de la corrupcin.

E conclui:
El sistema es corrupto (vale decir, inmoral e inservible) en
general por dos razones: la burocracia y la carencia de un buen rgimen
preventivo e represivo.37

37 Cf. CHIAPPINI, Tlio. Direito, tica e Poltica. In: _. A Filosofia Hoje, p. 779 e ss.

174
 Segundo De Plcido e Silva, em seu Vocabulrio Jurdico, l-se:
Corrupo. Derivado do latim corruptio, de corrum-
pere (deitar a perder, estragar, destruir, corromper). [...] Mas,
possui, tambm, o mesmo sentido de concusso.
E, em tal caso, a corrupo se diz ativa ou passiva. Ati-
va, quando a pessoa oferece a funcionrio pblico alguma van-
tagem, para que este retarde, pratique ou omita ato de ofcio.
Quer isto dizer, quando a parte interessada no ato a
ser praticado pelo funcionrio, procura suborn-lo, fazen-
do-lhe ofertas, promessas e oferecimento de quaisquer van-
tagens para que pratique ou deixe de praticar o ato, dando
pareceres favorveis ao subornante ou praticando atos que
lhe tragam benefcios.
Passiva, quando o prprio funcionrio quem solici-
ta ou recebe para si ou para outrem, direta ou indiretamente,
vantagem indevida, ou aceita promessa de tal vantagem, desde
que tais fatos ocorram em razo da funo, ainda que fora dela
ou antes de assumi-la. Em semelhantes casos, a corrupo se
mostra delito punido pela lei (Cd. Penal, arts. 137 e 333.)38
O agente mprobo poder vir a receber apenao prevista no
Cdigo Penal ou ainda sanes cominadas pela Lei 8.429/1992, aps in-
qurito (facultativo, mas sempre aconselhvel) levado a cabo pela pessoa
jurdica interessada ou pelo Ministrio Pblico. Os ilcitos civis contem-
plados por essa lei constituem, em definitivo, tipos penais.
Embora o direito Romano no se detivesse em consideraes de
ordem moral, que ficavam a cargo do censor e no do pretor, este dedicado s
questes puramente jurdicas, provm do direito Romano o instituto do en-
riquecimento sem causa, que traz nsito um desvalor aos olhos da sociedade.
Com efeito, desde sua origem romana, o enriquecimento sem
causa ocorre quando o patrimnio de uma pessoa aumenta em detrimento
de outra pessoa, sem que haja uma causa jurdica vlida que justifique e

38 SILVA, De Plcido. Vocabulrio Jurdico. Verbete corrupo, p. 391.

175
mantenha esse enriquecimento. Por isso mesmo, quando o ato de enrique-
cimento no possui procedncia jurdica vlida, a parte que se enriqueceu
perde o direito de manter seu enriquecimento.
Os romanos regularam os diversos casos de enriquecimento sem
causa mediante uma ao pessoal, civil de direito estrito, denominada de
condictio, que podia ser intentada em todas as hipteses em que o credor
reclamasse quantia certa em dinheiro (certa pecunia) ou coisa certa (certa
res), demanda essa fundada em emprstimo (mutuum), estipulao (estipu-
latio, contrato solene, oral, de direito estrito em que pergunta do credor
estipulante Prometes dar tal quantia? o devedor-promitente respondia
imediata e rigorosamente Prometo, fazendo nascer a a obrigao de
adiplir a prestao prometida em benefcio do estipulante). Ou ainda base-
ada em furtum (delito cometido por aquele que se apropria intencional-
mente e, geralmente, clandestinamente de coisa mvel pertencente esfera
jurdica de outrem). Ou, finalmente, em enriquecimento sem causa.
Max Kaser preleciona que Os romanos subsumiram estas pre-
tenses na condictio e, por a condictio ser o modelo de ao de direito estri-
to, estabeleceram aqueles limites rgidos. E acrescenta:
As pretenses modernas por enriquecimento sem
causa inspiraram-se no modelo destas condictiones, mas
distinguem-se delas por no reclamarem, como as actuais
pretenses, apenas o valor ainda existente no patrimnio
da pessoa enriquecida, mas o valor na que altura rece-
beu.
E conclui:
A condictio uma actio in personam de direito estrito
sobre certam pecuniam dari ou aliam certam rem dari
cuja intentio redigida de forma abstracta, i. e., no refere a
causa da obrigao. Deste modo pode ser usada em todos os
casos em que algum pode exigir a restituio de um certum,
que passou do seu patrimnio para algum que no (ou j
no) tem o direito de ficar com o que recebeu. Isto d-se: a)
quando se venceu a restituio de um emprstimo recebido;

176
 b) quando a restituio do emprstimo ou outra prestao
de um certum foi prometida por stipulatio; c) quando foi
dado dinheiro como emprstimo mas, por erro, foi aceite
pelo destinatrio como presente; d) quando o emprstimo
no foi pago pelo dador, mas lanado em crdito ao toma-
dor por contrato literal (mtuo fictcio); e) quando algum
furtou (e no devolveu) a outrem um certum (condictio ex
causa furtiva). O fundamento de todas estas pretenses da
condictio no se deve procurar no ato ilcito, mas na regra
de equidade elaborada por filsofos gregos, segundo a qual
conforme naturalis aequitas que ningum possa enriquecer
com prejuzo de outrem (neminem cum alterius detrimento
fieri locupletiorem).39
A esse propsito, no ordenamento jurdico ptrio, o enriqueci-
mento sem causa, instituto legado pelo Direito Romano, principal fonte
de nosso sistema jurdico, encontra-se capitulado nos arts. 884 a 886 do
Cdigo Civil brasileiro, e na Lei 8. 429/1992.
Ainda Max Kaser dissertando, desta feita, sobre honra, assinala:
Pessoas que, por causa de determinadas infraes
foram condenadas em processo penal ou civil (em proces-
so civil tambm por violao de determinadas relaes de
lealdade: societas, tutela, mandatum, depositum, fiducia)
ou que podem ser acusadas de outro comportamento de-
sonroso (em designao no-romana infmia mediata por
fora de condenao, immediata sem condenao prvia),
so privadas do direito de intentar aes civis ou penais
como infames e excludas de certos cargos. Estas medidas
baseiam-se em parte nas leis, em parte no Edicto do pre-
trio.
E mais adiante, acrescenta:

39 KASER, Max, op. cit., p. 271-272.

177
 A incapacidade para ocupar cargos amplia-se no
direito imperial (infmia cognitria), e configura uma pena
infamante autnoma na poca ps-clssica, que se aplica so-
bretudo a infraes no exerccio de funes pblicas [grifo
nosso] e delitos contra a f crist.40
Kaser, desta feita, referindo-se ao Estado romano, conceitua que
Aerarium no o Estado enquanto titular de direito, mas o dinheiro do
Estado e, figurativamente, o patrimnio do Estado. E conclui: Todo o pa-
trimnio do Estado bem pblico [grifo nosso]. Os negcios jurdicos do
particular com o Estado no se regulam pelo direito privado.41
A preveno e represso pressupem uma legislao condizente,
mas tambm uma conduta tica socialmente valorizada, em que, qualquer
desvio, seja considerado um desvalor passvel de sano legal e moral.
Certo que h alguns desvios de conduta, e concepes que
afrontam a moral de povos civilizados, desvios que ainda teimam em per-
sistir entre ns, e que configura a cultura da ilicitude, como por exemplo
o clebre jeitinho brasileiro, a lei de Gerson (deve-se tirar proveito em
tudo), o compadrio, o clientelismo, a incorporao despudorada do bem
pblico ao patrimnio privado, a privatizao do Estado, a cultura da gam-
biarra, a falta de profissionalismo etc. etc.
Ademais, outro elemento estimulador da corrupo a burocra-
cia hipertrofiada e o excessivo controle e regulamentao do estado sobre
a economia, o que d margem velha e nefasta prtica de criar-se dificul-
dade para vender-se facilidade.
Os valores ticos, como se sabe, no so dados uma vez por todas
nem so universais nem absolutos. Atualmente, em virtude da elevao do
nvel de conscincia poltica e da informao disponvel no que se refere ao
interesse pblico e ao uso do dinheiro do contribuinte, h como que uma exi-
gncia geral de que a moralidade, a legalidade, a impessoalidade, a publicidade
e a eficincia (fazer mais com menos, more with less) devem prevalecer como
princpios norteadores da conduta dos agentes de polticas pblicas e gestores

41 Ibidem, p. 116-117.
40 Ibidem, p. 102.

178
governamentais, princpios esses que em nosso ordenamento possuem digni-
dade constitucional, constantes do art. 37 da CF, que em seu 4. comina
pena aos atos de improbidade de suspenso dos direitos polticos, perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e a obrigao de ressarcir o er-
rio, dispositivo esse regulando pela Lei 8.429/1992. Igualmente, a leso mo-
ralidade administrativa constitui fundamento inequvoco para a anulao do
ato lesivo ao patrimnio pblico mediante Ao Popular prevista no art. 5.,
inciso LXXIII, da CF. Assim tambm funo intitucional do Parquet promo-
ver Ao Civil Pblica na defesa do patrimnio pblico (CF, art. 29, II).
Segundo lvaro L. M. Valls
Scrates foi chamado, muitos sculos depois, o funda-
dor da moral, porque a sua tica [...] no se baseava simples-
mente nos costumes do povo e dos ancestrais, assim como nas
leis exteriores, mas sim na convico pessoal, adquirida atravs
de um processo de consulta ao seu demnio interior (como
ele dizia), na tentativa de compreender a justia das leis.
Quanto a Kant, por outro lado, segundo o mesmo autor, a moral
... no se interessa essencialmente pelos aspectos exteriores,
empricos e histricos, tais como leis positivas, costumes,
tradies, convenes e inclinaes pessoais. Se a moral
a racionalidade do sujeito, este deve agir de acordo com o
dever e somente por respeito ao dever: porque dever, eis o
nico motivo vlido da ao moral. Legalidade e moralidade
se tornam extremos opostos.
E conclui: Para Kant, os contedos ticos nunca so dados do
exterior. O que cada um de ns tem, porm, a forma do dever. o que
o filsofo chamava de imperativo categrico. E escreve Kant em sua Funda-
mentao da Metafsica dos Costumes, citado por Valss: devo proceder
sempre de maneira que eu possa querer tambm que a minha mxima se
torne uma lei universal. E Valls conclui: Kant procurou deduzir da prpria
estrutura do sujeito humano, racional e livre, a forma de um agir necessrio
e universal. moralmente necessrio que todos ajam assim. Kant coloca a
conscincia moral do indivduo no cerne da preocupao moral.

179
 Kant, referindo-se veracidade em contraposio mentira,
veracidade que na esfera jurdica pode ser sinnima de transparncia ou
publicidade verdica e no apenas verossimilhante, escreve em sua obra
fundamental sobre tica, Fundamentao da Metafsica dos Costumes
e Outros Escritos:
A veracidade nas declaraes que no se pode evitar
um dever formal do homem relativamente a qualquer outro.
[...] fao, no que a mim se refere, com que as declaraes
em geral fiquem desprovidas de crdito e com que todos os
direitos fundados em contratos sejam abolidos e percam sua
fora eis uma injustia causada humanidade em geral [...]
a veracidade um dever que deve ser considerado base de
todos os deveres a serem fundados sobre um contrato, e a lei
desses deveres, ao se lhe permitir a menor exceo, torna-se
vacilante e intil.42
Quanto tica grega antiga, Valls assim sintetiza a tica de Pla-
to: ... o que mais caracteriza a tica platnica a idia do sumo bem,
da vida divina, da equivalncia de contemplao filosfica e virtude, e da
virtude como ordem e harmonia universal. Do sumo bem platnico,
Aristteles perquire sobre os bens em concreto para o homem: A tica
aristotlica continua Valls finalista e eudomonista, quer dizer, mar-
cada pelos fins que devem ser alcanados para que o homem atinja a feli-
cidade. Na tica a Nicmacos, Aristteles define a virtude: um hbito
adquirido, voluntrio, deliberado, que consiste no justo meio em relao a
ns, tal como o determinaria o bom juzo de um varo prudente e sensato,
julgando conforme a reta razo e a experincia.
A tica, portanto, refere-se s aes humanas, e volta-se para as
relaes sociais. Para o pensamento dialtico, o ideal tico baseia-se em
uma vida social mais justa e na superao das desigualdades econmicas.
Pode-se dizer, numa sntese apertada, que a tica tem como
fundamento o bem comum. A propsito, Hegel, ao analisar os momentos

42 KANT, Immanuel. Fundamentao da Metafsica dos Costumes e Outros Escri-

tos, p. 124-125.

180
da eticidade (famlia, sociedade civil e Estado), que uma tica concreta
no pode ignorar, relativamente ao Estado, exps sua tese, que Valls assim
resumiu: A liberdade do indivduo s se completa como liberdade do ci-
dado de um Estado livre e de direito.43
No livro Conversando sobre tica e Sociedade, na seo Mo-
ral e tica, Jung Mo Sung e Josu Cndido da Silva nos propem algumas
reflexes que consideramos til aqui resumir.
O vocbulo moral originrio do latim e plural de mos, signi-
ficando costumes. tica, por sua vez, provm do grego ethos, e quer dizer
carter, modo de ser. Moral utilizada mais exatamente como o conjunto
das prticas morais cristalizadas pelo costume e conveno social, enquan-
to tica compreende os princpios tericos que lhe servem de fundamen-
tao ou de crtica: O conceito tica usado aqui para se referir teoria
sobre a prtica moral. tica seria ento uma reflexo terica que analisa e
critica ou legitima os fundamentos e princpios que regem um determina-
do sistema moral (dimenso prtica). E os autores do como exemplos
histricos dois nomes emblemticos, de filsofo e profeta (ou messias para
muitos), Scrates e Jesus, respectivamente, que propuseram sistemas ticos
criticando a moral vigente; o primeiro, a da democracia ateniense, e o se-
gundo, a do judaismo da poca em que viveu.
No Captulo tica e Poltica, informam ainda os autores que
na passagem da sociedade tradicional para a moderna (que tem incio
no sculo XV) opera-se uma ruptura entre moral e poltica. Nas socie-
dades tradicionais, os sistemas de valores, advindos dos princpios mo-
rais-religiosos, orientavam o comportamento do indivduo em todos os
aspectos de sua vida social: no econmico, artstico, poltico etc. Com a
modernidade, intervm o processo de racionalizao, que substitui pelo
mtodo cientfico as antigas explicaes religiosas de todas as esferas da
vida social. A racionalidade da era moderna no se preocupa com a mo-
ralidade dos fins, mas com a eficcia dos meios para alcan-los. A tica
moral cede, ento, o lugar tica poltica. Para Maquiavel, primeiro
filsofo a identificar a especificidade da poltica moderna, distinguindo

43 Cf. VALLS, lvaro L. M. O Que tica, p. 17 et passim.

181
uma tica da outra, afirma que a tica moral preocupa-se com os fins
enquanto a tica poltica, com os meios. O importante para essa ltima
se chegar ao poder e nele manter-se. Na esfera poltica, as questes
morais no constituem critrios de deciso. Ela pretende a amoralidade,
ou seja, estriba-se em critrios objetivos de deciso, e no em valores;
os meios prevalecem sobre os fins. Assim, o sistema poltico racional
e impessoal.
A grande contradio do sistema poltico moderno que a
formalizao do poder poltico pretendia pr fim ao poder absolutista e
inaugurar o poder de todos, a democracia. A formalizao do direito e
da administrao pblica ensejaria a separao entre pblico e privado.
Os funcionrios ficariam sujeitos lei e no mais ao compadrio ou apa-
drinhamento; a democratizao da poltica significaria a democratizao
do poder. O que ocorreu foi que a formalizao propiciou o afastamento
do povo das decises em virtude do fortalecimento da burocracia estatal
e da democracia indireta. As questes polticas transformaram-se em me-
ramente tcnicas, mantendo afastada a grande maioria da populao das
discusses e decises em matria de polticas pblicas.
No sculo XIX, ocorrem intensas lutas pela democratizao do
Estado levadas a cabo pelos trabalhadores. As conquistas democrticas no
campo poltico visavam a aumentar o controle da classe trabalhadora sobre
a burocracia estatal e ampliar o campo da democracia direta.
As questes polticas foram cada vez mais transformadas em
questes econmicas sob a responsabilidade da burocracia dos tcnicos do
Estado.
Constata-se uma apatia do eleitorado, o que s facilita a ao
dos grupos de interesse (empresrios, empreiteiros, grandes proprietrios
rurais etc.). A suposta neutralidade do Estado s serve para mascarar o
processo de privatizao da esfera pblica, e o cidado tem um campo de
ao cada vez mais limitado nessa esfera.
Esse o quadro que configura a crise do sistema poltico.
O objetivo da crtica tica no s mostrar quanto a poltica se
afastou dos princpios morais, mas tambm de seus prprios princpios.
O discurso da imparcialidade, da neutralidade, na poltica s serve para
dissimular o favorecimento a certos grupos.

182
 O Estado deve servir ao bem comum e no a fins privados.
Deve-se exigir a moralizao da coisa poltica. Diante do aumento da ine-
ficincia do Estado em atender s demandas sociais, e do desvio do dinhei-
ro pblico, que deve haver a correo de rumos mediante a mobilizao
da sociedade organizada (j que o sistema poltico dificilmente capaz de
autocorreo). Mobilizao, essa, inspirada por imperativos ticos, a fisca-
lizar a atuao do governo, isto , dos agentes pblicos, em todos os nveis
e at mesmo revertendo suas prioridades e adequando-as s verdadeiras
necessidades sociais.
tica na poltica no significa acabar com o sistema poltico, mas
transform-lo mediante a participao da sociedade civil. Os movimentos
sociais que foram a correo do sistema. S a participao da sociedade d
vida nova ao sistema poltico, corrigindo-lhe o excesso de formalizao.
Tivemos um exemplo recente de a sociedade organizada derru-
bar um Presidente da Repblica por crime de responsabilidade, acusado
por prtica de corrupo, atravs de um movimento denominado tica
na Poltica. O Estado deve existir para atender sociedade civil, e no o
contrrio. Assim, o sistema poltico no autnomo e independente da
sociedade. As mudanas devem apontar em direo a um maior controle
da sociedade sobre a administrao pblica.
O sistema capitalista coloca o mercado no centro da vida eco-
nmica e social. Suas leis tornam-se absolutas. Diante das injustias, os es-
paos para a indignao tica tornam-se exguos. Nesse sistema, o objetivo
prioritrio de um grupo social a acumulao de riqueza. A lgica econ-
mica a tudo comanda, passando a ser, inclusive, critrio de discernimento
para as questes morais. O cinismo e a indiferena face aos problemas so-
ciais dos excludos mostram igualmente a expulso da tica das discusses
econmicas. A tica substituda pela tcnica econmica. No capitalismo,
as leis de mercado so apresentadas como o nico caminho para o convvio
social e o progresso econmico; no faz sentido algum falar-se em tica,
exceto quando se assumem valores que se situam acima das regras econ-
micas vigentes, s assim que falar-se em tica faz sentido.
A acumulao de riqueza, a racionalidade do mercado, a con-
corrncia dos fortes que exclui os mais fracos, o cinismo do sistema e o
egosmo como atitude valorizada, apresentado como forma de altrusmo

183
e amor ao prximo so suas caractersticas. O interesse particular de uma
classe passa a ser identificado com o interesse da coletividade. A esse pro-
psito no esqueamos que o fundamento moral da proposta econmica
de Adam Smith, tal como formulado em sua obra A Riqueza das Naes
(1776), louva-se na falsa suposio de que o bem estar da coletividade
alcanado, no se fazendo apelo ao altrusmo dos indivduos, mas a seus
interesses egosticos nas relaes de mercado; o interesse individual torna-
se, destarte, o mvel da acumulao de riqueza e da diviso do trabalho,
causando o crescimento da economia e, por via de conseqncia, do bem
estar da sociedade como um todo. Smith construiu as bases ticas e antro-
polgicas para a economia liberal e neoliberal, onde o mercado passa a
ser um ente mtico, um novo Leviat. Estava assim fundamentada a disso-
ciao entre tica e economia.
Isto dito, h que se acrescentar que as mudanas devem ocorrer
tambm em nvel individual. A falta de conscincia dos cidados em cum-
prir com suas responsabilidades sociais que propicia a existncia de maus
polticos. E acrescentam os autores: A conscientizao da populao, de
que ela no s vtima do sistema poltico, mas tambm um dos respon-
sveis pela falncia do sistema, um primeiro passo a ser dado no sentido
de mudana individual.
Finalmente, a poltica deve existir para servir ao bem comum.44
O Livro II de tica a Nicmacos, de Aristteles, trata exatamen-
te da excelncia moral. Ele faz uma distino entre excelncia intelectual e
moral, a primeira sendo uma resultante da instruo, requerendo, portanto,
experincia e tempo. A segunda produto do hbito. Diz Aristteles que
As coisas que temos de aprender antes de fazer, apren-
demo-las fazendo-as por exemplo, os homens se tornam
construtores construindo, e se tornam citaristas tocando c-
tara; da mesma forma, tornamo-nos justos praticando atos
justos, moderados agindo moderadamente, e corajosos agin-
do corajosamente.

44 Cf. SUNG, Jung Mo e SILVA, Josu Cndido da. Conversando Sobre tica e
Sociedade, p. 71 e ss.

184
 Com efeito, os atos morais para serem atos e passarem pela veri-
ficao se so ou no morais, devem exteriorizar-se. Da Aristteles escre-
ver que os homens so bons ou maus construtores por construrem bem
ou mal. Isto quer dizer, em definitivo, que no h bondade ou maldade
em abstrato. Elas tm que se materializar atravs de condutas, de compor-
tamentos, de atos, enfim.
Algumas pessoas se tornam moderadas e amveis, en-
quanto outras se tornam concupiscentes ou irascveis, por se
comportarem de maneiras diferentes nas mesmas circunstn-
cias. Em uma palavra, nossas disposies morais resultam das
atividades correspondentes s mesmas afirma Aristteles.
E Aristteles, em certa passagem do Livro II faz a advertncia
que no estamos investigando apenas para conhecer o que a excelncia
moral, e sim para nos tornarmos bons, pois se no fosse assim nossa inves-
tigao viria a ser intil.
Aristteles levanta questes quanto ao que seria a reta razo,
como princpio geral que deve ser presumido isso como discusso prvia
elaborao de uma teoria da conduta. Acrescenta ele que as prprias
pessoas engajadas na ao devem considerar em cada caso o que adequa-
do ocasio, como tambm acontece na arte da medicina ou na arte da
navegao.
Nesse Livro II, Aristteles fala-nos igualmente do equilbrio ou
no meio termo. E d vrios exemplos. Retemos dois, que tratam da mode-
rao e da coragem como formas de excelncia moral:
O homem que evita e teme tudo e no enfrenta coisa
alguma se torna um covarde; em contraste, o homem que
nada teme e enfrenta tudo, torna-se temerrio; da mesma
forma, o homem que se entrega a todos os prazeres e no se
abstm de qualquer deles torna-se concupiscente, quanto o
homem que evita todos os prazeres, como acontece com os
rsticos, torna-se de certo modo insensvel; a moderao e
a coragem, portanto, so destrudas pela deficincia e pelo
excesso, e preservadas pelo meio termo.

185
 A excelncia moral tem como oposto a deficincia moral. Supo-
nhamos trs objetos de escolha: o nobilitante, o vantajoso e o agradvel.
Agora os seus contrrios: o ignbil, o nocivo e o penoso. Relativamente a
esses objetos, as pessoas boas tendem a acertar, e as ms a errar.
Como a excelncia moral produto do hbito, as aes justas e
moderadas resultam da prtica reiterada. Portanto, mediante a prtica
de atos justos que o homem se torna justo, e mediante a prtica de atos
moderados que o homem se torna moderado.
Para Aristteles, as manifestaes da alma so de trs espcies:
emoes, faculdades e disposies. E explica que as emoes so os desejos,
a clera, o medo, a temeridade, a inveja, a alegria, a amizade, o dio, a
saudade, o cime etc. As faculdades so as inclinaes em razes das quais
as pessoas dizem que so capazes de sentir as emoes.
Por disposies afirma ele quero significar os es-
tados de alma em virtude dos quais estamos bem ou mal
em relao s emoes por exemplo, em relao clera
estamos mal se a sentimos violentamente ou praticamente
no a sentimos, e bem se a sentimos moderadamente, e de
maneira idntica em relao s outras emoes.
Com efeito, somos chamados bons ou maus com fundamento
em nossa excelncia ou deficincia moral.
Conclui Aristteles que as vrias formas de excelncia moral
so certos modos de escolha ou envolvem escolha.
E Aristteles, raciocinando por excluso, avana a hiptese: se
as vrias espcies de excelncia moral no so emoes nem faculdades, s
lhes resta serem disposies. Para concluir: A excelncia moral do homem
tambm ser a disposio que faz um homem bom e o leva a desempenhar
bem a sua funo.
No final do Livro II, Aristteles retoma a questo do meio ter-
mo, do equilbrio. E faz algumas nuanas do que havia afirmado logo no
incio. Vamos por etapas, acompanhando o raciocnio do filsofo:
1. O excesso uma forma de erro, tanto quanto a
falta, enquanto o meio termo louvado como um acerto.

186
 2. Em relao ao medo e temeridade, o meio termo
a coragem.
3. H ento trs espcies de disposies morais; duas
delas so deficincias morais e implicam excesso e falta res-
pectivamente, e uma excelncia moral, ou seja, o meio ter-
mo, e cada uma delas de certo modo oposta a outras duas,
pois as situaes extremas so contrrias tanto situao in-
termediria quanto entre si, e a intermediria contrria s
extremas.
4. Em relao ao meio termo, em alguns casos a
falta e em outros o excesso que est mais afastado. Quem
visa ao meio termo deve primeiro evitar o extremo mais con-
trrio a ele. De dois extremos, com efeito, um induz mais
em erro e o outro menos.
E Aristteles d alguns exemplos dessa assertiva, dentre os
quais tiramos um: No a temeridade, que o excesso, mas a covardia,
que a falta, que mais oposta coragem. Isto dito, conclui o nosso
filsofo: A situao intermediria deve ser louvada em todas as circuns-
tncias, mas que s vezes devemos inclinar-nos no sentido do excesso, e
s vezes no sentido da falta, pois assim atingiremos o meio termo e o que
certo.45
Lies desde a Antiguidade clssica para a vida de todos ns,
neste mundo globalizado!
E o Estado pode ter uma tica?
Convm, porventura, relembrarmos o cerne da Teoria do Esta-
do de Maquiavel, muito citado, deveras criticado e pouco lido Maquia-
vel, j mencionado linhas acima. Ele afirma que a tica do Estado se funda
na noo do bem comum. Faamos uma sntese apertada do pensamento
de Maquiavel. Muito escreveu sobre ptria e Estado. A ptria um Esta-
do quando considerado em particular, pertencendo a algum, a ptria de
algum. O Estado seria assim, para ele, a ptria considerada em abstrato.

45 Aristteles. tica a Nicmacos, p. 35 47.

187
Maquiavel, porm, utiliza esses dois termos em outros sentidos, principal-
mente Estado. O primeiro substantivo de O Prncipe Estado: Todos os
Estados, todos os domnios que tiveram e tm imprio sobre os homens,
so ou repblicas ou principados. O Estado, para Maquiavel, comporta o
dominium, um domnio ou territrio, e imperium, o direito ou autoridade
de mando, e os homens. Quando se tem o domnio por um poder de man-
do (ou por fora ou sano) legtimo (por direito, justia ou autoridade)
sobre os homens, a ele Maquiavel denomina definiens, que constitui um
caso especial de domnio. O autor de O Prncipe apropria-se de conceitos
aristotlicos e escolsticos de matria e forma, aplicando-os ao povo e ao
imprio do Estado. O imprio se exerce sobre os homens, em um deter-
minado domnio, porque eles obedecem, no s pela coao ou uso da
fora, mas igualmente por reconhecer sua legitimidade. Em O Prncipe,
Maquiavel afirma: Os principais fundamentos que tm todos os Estados
[...] so as boas leis e as boas armas.46
Mas Nicolau Maquiavel faz o contraste entre Estado e p-
tria. Aquele como imprio ou aspecto de mando, esta como objeto de
amor.
Sua forma preferida de Estado a Repblica. E ele como nin-
gum definiu, em seu tempo, a importncia do poder, isto , de deter o
controle do Estado. Escreve ele em Mandrgora: Quem no tem o Esta-
do, no encontra um co que lhe ladre.47
Em todo caso, em que pese usar muitas vezes o termo Estado
em acepes diversas, a sua teoria de Estado como dominium, imperium e
homens mantm-se, em sua essncia, com algumas variaes, at os nossos
dias.
O Prncipe uma obra elaborada a partir do estudo da pol-
tica na Antiguidade, onde o poder foi freqentemente tomado, mantido

46 Cf. Nicolau Maquiavel. O Prncipe. In: _. Conselho aos Governantes. Citao

retirada do livro de De Grazia, Sebastian. Maquiavel no Inferno, p.170, pelo fato
desta traduo ser mais fiel ao original italiano.
47 Cf. MAQUIAVEL, Nicolau. A Mandrgora, p. 66. Citao retirada do livro De
Grazia, Sebastian. Maquiavel no Inferno, p. 171, pelo fato de est mais fiel ao
original italiano.

188
e perdido segundo os meios apontados por Maquiavel. Revoluciona a
Teoria do Estado e da Conspirao e cria as bases da Cincia Poltica. Em
O Prncipe, Nicolau Maquiavel elabora uma teoria realista e sistemtica,
separando a tica individual da tica do Estado (fundada na noo do
bem comum).48
Passemos de poltica para dramaturgia. Antgona personagem
de duas tragdias de Sfocles. Filha de dipo e Jocasta. Em um surto de
loucura, dipo arrancou os prprios olhos, sendo por isso expulso de seu
reino, Tebas. Abandonado por todos, que acreditavam que ele havia sido
castigado pelos deuses, Antgona foi a nica que o acompanhou em seu
exlio, regressando, porm a Tebas, aps a morte do pai. Segue-se uma
disputa pelo poder, levando guerra. Antgona indignou-se com o edito
de seu tio, Creonte, coroado rei, que concedeu enterro digno ao outro
irmo, seu contendor, mas condenou Polinice, tambm morto na disputa,
ordenando que fosse devorado por ces e abutres. Antgona, contrariando
a determinao do tio e rei, Creonte, enterrou com suas prprias mos
Polinice, o irmo desprezado. Foi por isso condenada a ser enterrada viva.
Trata-se, em suma, de conflito de valores cvicos e valores familiares, com
todos os ingredientes da tragdia grega.
A sociloga Barbara Freitag, utilizando a tragdia de Sfocles
como pretexto, discorre sobre a questo da moralidade. Freitag assevera
que
A questo da moralidade tematizada na pea de S-
focles deixa claro que as aes morais so irreversveis. No
h como voltar atrs, fazendo de conta que nada aconteceu.
Mas a cada momento, em cada episdio ou cena da pea,
com a entrada e sada dos personagens, com as advertncias
do coro ou do corifeu surgem novas opes, novas alternati-
vas de ao que poderiam uma vez praticadas naquele mo-
mento terem revertido o quadro, impedindo a realizao
da tragdia.

48 Cf. MAQUIAVEL, Nicolau. O Prncipe. In: _. Conselho aos Governantes, p.

121- 265.

189
 Freitag deduz que as aes humanas no so itinerrios prontos
[...]. No faria sentido falar em moralidade se no houvessem espaos de
liberdade para cada ator singular, apesar de e alm dos contextos social-
mente estruturados que restringem a liberdade de cada um.
Continuando sua reflexo, Barbara Freitag assevera que A ni-
ca sada do conflito moral seria o entendimento, para ser buscado pela ao
e interao lingisticamente mediada (ao comunicativa), transformada
(temporariamente) em discurso prtico, para rever, reformular e revitalizar
as normas de conduta da sociedade grega.
Antgona, portanto, no possua competncia para buscar o dis-
tanciamento necessrio com o intuito de questionar as leis vigentes em Tebas.
Julgando a ao de Antgona, Freitag conclui que ela age mal porque acredita
na lei do oikos (casa, em grego), a que, equivocadamente, atribui origem divi-
na. Por outro lado, ela igualmente age mal por ignorar a lei da polis (cidade,
em grego). Para Freitag, ela precisar amadurecer a fim de reconhecer que
as leis no so divinas ou naturais, mas decorrem de um trabalho coletivo,
realizado pelos homens em cooperao com os outros. Na seqncia, Frei-
tag se pergunta: Segundo que mximas ou princpios Antgona orientou
sua ao? E responde: Segundo uma mxima ou norma no questionada e
no revalidada coletivamente em um discurso prtico. Por isso mesmo, essa
norma no pode pretender validade universal. Indaga ainda:
Mas como Antgona poderia obter a certeza de que sua
norma estava certa ou errada? E a resposta seria (sempre se-
guindo Habermas): discutindo sua norma e sua validade com
todos os demais atores, o coro, o corifeu, incluindo at mes-
mo o pblico. Essa discusso abrir-lhe-ia os olhos para outras
interpretaes possveis, outros pontos de vista, outras razes
que ela sozinha no tem condio de pensar ou introduzir.
E qual a moral dessa histria?
Para Freitag h inmeras. Recolhemos algumas mais pertinentes
ao objeto deste trabalho. Enumeramo-las:
... envolvemo-nos a cada momento, em cada situao con-
creta de vida, em conflitos morais e optamos permanente-

190
 mente pela sada certa ou errada; surgem alternativas que
por vezes podem ser fatais, outras vezes, com um pouco de
sorte, podem implicar novas oportunidades, novos espaos
de liberdade individuais e coletivos.

E mais adiante, acrescenta:

Os princpios que devem orientar nossa ao e refle-

xo so os da verdade e da justia. O recurso razo implica
a busca da verdade e da justia. [...] Age de modo que o
princpio de tua ao possa transformar-se em uma lei que
todos queiram. [...] A reflexo sociolgica cumpre sua ver-
dadeira vocao quando d continuidade anlise e crtica
do sistema de costumes (Kant), postulando a necessidade
permanente de seu aprimoramento por parte dos homens
dotados de razo, que o elaboraram e tm o dever moral de
aperfeio-lo incessantemente na pessoa de cada um e em
nome da humanidade como um todo. [...] Sociedades que
se omitem e no fornecem as condies materiais e sociais
adequadas para as novas geraes nos momentos certos, per-
dem a oportunidade de criar cidados maduros, capazes de
assumir com responsabilidade e autonomia suas funes na
sociedade.49

Felizmente, acrescentamos ns, embora muitas vezes exguo,

existe um espao de liberdade para a indignao tica.

2. O princpio da moralidade, o direito e a administrao pblica

Caio Tcito, professor emrito da Universidade do Estado do

Rio de Janeiro, conceitua corrupo na esfera pblica: No mbito da Ad-
ministrao Pblica, a corrupo definida como a conduta ilcita do ser-
vidor que aceita ou solicita vantagens para a prtica de ato de ofcio. Assim

49 FREITAG, Barbara. Itinerrios de Antgona; a questo da moralidade, p. 268-

283

191
se identifica a figura penal da corrupo passiva. E continua o eminente
professor: A hiptese , por natureza, a de um crime bilateral que supe a
ao de outro agente, externo administrao, que, pela oferta ou promes-
sa de vantagem, igualmente ingressa no campo penal, como autor do crime
de corrupo ativa. Preleciona ainda Caio Tcito:
So dois delitos de concurso necessrio, ambos aut-
nomos, que, no entanto, reciprocamente se condicionam.
ao de quem recebe corresponde a ao de quem d ou ofe-
rece. Tanto a corrupo ativa como a passiva se distinguem
como prpria ou imprpria. A primeira supe a violao
de um dever funcional. Na segunda, embora lcito o ato de
ofcio, a percepo de vantagem tipifica o crime. O bem
jurdico protegido tanto a regularidade do servio como a
moralidade administrativa. A coao do funcionrio sobre o
administrado ou o contribuinte, extorquindo-lhe vantagem
ilcita, formaliza o crime de concusso (expresso cujo timo
concutere representa ato de sacudir a rvore para extrair-lhe
os frutos). A tolerncia com os faltosos ou omissos identifica
o crime de condescendncia criminosa.
E ajunta:
Igualmente o exerccio irregular da funo pblica
para alcanar interesse pessoal tipifica o crime de preva-
ricao. A seu turno, a interferncia do funcionrio em
matria estranha sua competncia para favorecer as par-
tes interessadas define o crime de advocacia administrati-
va.50
No combate corrupo e seus efeitos nocivos no patrimnio
pblico, na esfera do Judicirio, a sociedade pode agir. Com efeito, qual-
quer pessoa pode fazer representao autoridade competente com o fito
de que se instaure inqurito prvio; a ao, todavia, cabe, em regra, ao

50 Cf. TCITO, Caio. Moralidade Administrativa. In: _. tica no Direito e na

Economia, p.42 et passim.

192
Ministrio Pblico ou pessoa jurdica lesada. Isso quando o delito j foi
cometido ou est em curso ou na iminncia de acontecer.
Mais importante ainda a ao preventiva. Assim se exprime, a
esse propsito, Caio Tcito:
Mais construtiva, porm, do que a sano de desvios
de conduta funcional ser a adoo de meios preventivos
que resguardem a coisa pblica de manipulaes dolosas ou
culposas. Mais valer a conteno que a represso de proce-
dimentos ofensivos moralidade administrativa.
Entre os instrumentos de controle situam-se aqueles de controle
interno da Administrao Direta e Indireta, e, no plano do controle exter-
no, o Tribunal de Contas da Unio, corte administrativa criada no Gover-
no Provisrio, por inspirao de Rui Barbosa, com assento na Constituio
de 1891, em seu art. 89, como j vimos, com o fito de liquidar as contas
da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao
Congresso.
Segundo Caio Tcito, com a Constituio de 1988 amplia-se o
campo de atuao do TCU. O controle exercido por ele, alm de finan-
ceiro e oramentrio, adquire igualmente feio contbil, operacional e
patrimonial, compreendendo todas as entidades da Administrao Direta
e Indireta, inclusive fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo
Poder Pblico.
Com o auxlio do TCU, o Congresso Nacional exerce o controle
da legalidade, da legitimidade e da economicidade da gesto financeira
(arts. 70 e 71 da CF).
Caio Tcito cita o doutrinador francs Ren Chapus, que afir-
ma: a moralidade pblica o quarto componente da noo de ordem
pblica.
Ainda, agora j louvado em Bernard Pacteau, assevera que a vin-
culao do administrador aos objetivos ticos impe-lhe
... a demonstrao da sinceridade de motivos, como con-
dio de validade de sua conduta. A inexistncia dessa ca-
racterstica pode conduzir a uma espcie de desvio de poder.

193
 Ou dito de outra maneira: a falsa motivao do ato pode
ensejar sua nulidade, sem prejuzo da responsabilidade civil
e penal.
Henri Welter, autor do livro Le Controle Jurisditionel de la
Moralit Administrative, citado por Caio Tcito, escreve que o adminis-
trador, apreciando o fim a ser alcanado pela sua vontade, deve ser capaz
de distinguir entre o bem e o mal, presente antes de mais nada o carter de
um julgamento de moralidade.
Em suma: a moralidade administrativa vincula a ao do ad-
ministrador.
A moralidade administrativa, alm de prevista na Constituio
Federal, a Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, entre os princpios a serem
observados pela Administrao Pblica, determina, em seu art. 2., a ga-
rantia da moralidade.
O fim institucional da Administrao Pblica o interesse p-
blico. A esse propsito, o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto
assinala que
Assentado que o referencial da moralidade admi-
nistrativa a finalidade pblica e entendido que esta
um elemento do ato administrativo, assim como o do
contrato administrativo e tambm do ato administra-
tivo complexo, cinge-se o problema da caracterizao da
moralidade administrativa, ou seja, da vulnerao infligida
regra moral interna do governo da coisa pblica, tarefa
de demonstrar como isso ocorre e como pode ser diagnos-
ticada.51
O professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto indica uma me-
todologia para pesquisar-se sobre a moralidade no mbito da Administra-
o. Escreve ele:

51 Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. tica na Administrao Pblica

(Moralidade Administrativa: do Conceito Efetivao). In: _. tica no Direito e
na Economia, p. 114.

194
 Como se pode observar, a pesquisa da imoralidade
mais exigente do que a da ilegalidade e, sem dvida, muito
mais difcil. A imoralidade administrativa como que se dis-
fara na legalidade e a nica maneira de p-la a nu proce-
der a uma anlise desses dois elementos o motivo e o ob-
jeto em direta relao com o interesse pblico especfico
identificado como o elemento finalidade.
E continua:
Ora, esse o tipo de exame que se preconiza para
detectar os vcios de discricionariedade, ou seja, o mal uso
ou abuso dessa faculdade administrativa. E conclui: Ocor-
re, portanto, o vcio de moralidade administrativa quando
o agente pblico praticar ato administrativo (ou contrato
administrativo ou ato administrativo complexo) fundando-
se em motivo: a) inexistente; b) insuficiente; c) inadequado;
d) incompatvel e e) desproporcional.
Relativamente aos motivos, discorre ainda o emrito professor:
Do mesmo modo que com respeito aos motivos,
ocorre vcio de moralidade administrativa quando o agente
pblico praticar ato administrativo, contrato administrativo
e ato administrativo complexo visando a objeto: a) imposs-
vel; b) desconforme e c) ineficiente.
O objeto impossvel o incompatvel com o ordenamento jurdi-
co; o desconforme o incompatvel logicamente entre sua escolha, fundada
na discricionariedade, e no interesse pblico; e por ineficiente entenda-se a
desproporo entre custos e benefcios, comprometendo o interesse pblico.
Citando Raffaele Resta, o professor Diogo de Figueiredo Morei-
ra Neto assevera que a boa administrao exprime um conceito final: a
atividade administrativa perfeitamente adequada no tempo e nos meios ao
fim especfico a alcanar.52

52 RESTA apud Diogo de Figueiredo Moreira Neto, op. cit. p. 121

195
 E continua Moreira Neto:
A declarao do princpio da moralidade adminis-
trativa no texto constitucional (art. 37, caput) e a sano
de nulidade em caso de sua violao, mesmo satisfeitos os
requisitos da legalidade (art. 5., LXXIII) permitem que o
juiz confronte o ato praticado com o standard da boa admi-
nistrao adequado espcie.53
Trata-se, a bem da verdade, tanto quanto os arts. 70 a 75 da
Constituio Federal, de um prenncio de estabelecimento de um sistema
de controle com inequvoca inspirao tica.
O fim especfico expresso com clareza diamantina ou no na
norma legal equivalente a interesse pblico a ser atingido na ao admi-
nistrativa.
O interesse pblico da finalidade da Administrao Pblica
pode, no obstante, ser genrico, quando essa finalidade genrica, ou
especfico, quando especfica a finalidade.
A partir desses pressupostos, o eminente professor acrescenta
que quando o agente da Administrao Pblica no atende a esse interes-
se pblico, seja de modo absoluto, seja pelo modo grosseiro e precrio de
faz-lo, ele viola o dever da boa administrao.
E ajunta:
Observe-se que o juiz no estar julgando a inteno
do agente. Se ela era boa ou m, isso juridicamente irrele-
vante para anular um ato da Administrao Pblica. O que
importa prossegue Moreira Neto , objetivamente, o seu
direcionamento finalstico. Se ao confront-lo com o interesse
pblico especfico que deveria ser satisfeito, o juiz concluir
que o ato foi, considerado os limites do razovel, inadequado,
dever anul-lo, pois a ordem jurdica repudia o uso do Poder
estatal seno quando se justifique finalisticamente.

53 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, op. cit., p. 122

196
 Ao analisar a natureza do ato do rgo jurisdicional, conclui
Moreira Neto que
O juiz, em conseqncia, ao considerar nulo um
ato, por desatender ao interesse pblico especfico, no est
emitindo um julgamento de moral comum, mas, apenas,
reconhecendo que o agente administrativo o praticou com
violao do seu dever deontolgico de atend-lo, ou seja,
infringiu o dever interno de bem administrar o interesse cuja
satisfao lhe foi cometida.
E assinala o autor o caminho para o bom administrador:
H uma medida de exerccio, para o bom administra-
dor, que satisfaz a seu dever moral interno, enquanto agente
pblico, evidenciada, em cada caso, na anlise das relaes
entre motivo, objeto e finalidade dos atos administrativos,
tanto como nos contratos administrativos e nos atos admi-
nistrativos complexos.
Dissertando sobre As Dimenses ticas Atuais da Ordem Ju-
rdica Contempornea, o eminente publicista preleciona: ...a ordem ju-
rdica contempornea no apenas um sistema coercitivo de legalidade:
tambm o de legitimidade e de licitude.
Ao longo da histria, com a transio do Absolutismo para o Esta-
do de Direito na Idade Moderna, o Estado fica sujeito lei. Aps as revolu-
es inglesa, francesa e americana, o que significou a disseminao do Estado
Liberal e Democrtico, o Estado fica tambm sujeito sociedade. E por fim,
com a lenta incorporao das conquistas ticas ordem jurdica como um
sistema autnomo de licitude, o Estado sujeita-se igualmente moral.
E conclui o eminente professor: E sobre a ligitimidade que se
torna agora possvel partir para a conquista da ltima fronteira tica a da
licitude do poder estatal pela incorporao do conceito de moralidade
pblica ordem jurdica.
Kaser referindo-se a ilicitude e moralidade no Direito Romano
assevera que

197
 Certos negcios podem ser proibidos por uma nor-
ma do direito escrito ou no escrito. Os Romanos classifi-
cam as leis, de acordo com a escola, em leges perfectae, que
anulam o negcio proibido, leges minus quam perfectae, que
ameaam com penas a celebrao ou execuo do negcio, e
leges imperfectae, que no prevem nulidade nem penas, mas
confiam ao pretor a tarefa de fazer cumprir a lei.

E mais adiante, ajunta:

Desde os princpios da Repblica designa-se por

fraus legi facta (fraude lei) o comportamento que, respei-
tando a letra da lei, viola o seu sentido. A fraude ou proi-
bida expressamente, ou frustrada por interpretao extensiva
da lei proibitria.

Kaser reporta-se, na mesma seo, sobre os negcios imorais.

Diz ele: Negcios imorais (turpia), que violam a boa tradio dos ante-
passados (contra bonos mores), so repudiados pelos juristas e pelos Impe-
radores. O critrio deduz-se no de doutrinas religiosas ou filosficas, mas
da s moral do povo. Ainda sobre a imoralidade em negcios formais,
escreve Kaser:

Negcios formais (p. ex., a estipulao) nos quais a

imoralidade afecta o contedo e j se depreende das pala-
vras, so nulos segundo o ius civile. O mesmo vale se o con-
tedo inofensivo (p. ex., um pagamento em dinheiro), mas
o motivo do negcio (causa) que se depreende das palavras
imoral. Se a causa no textualmente mencionada (p. ex., a
estipulao abstracta, contm apenas a promessa de uma
quantia em dinheiro sem indicar a causa moral), o negcio
vlido, mas o pretor denega a ao ou obstrui-a atravs
da exceptio doli) concedida oficiosamente. Nos contratos a
julgar segundo a bona fides e em parte em contratos dotados
de aco pretria no necessrio a exceptio para os invali-
dar.

198
 Acerca da condio moral, na seo Condio. Termo. Modo,
acrescenta: So falsas condies aquelas cuja eficcia est ligada a um facto
presente ou passado, ou a um acontecimento impossvel, necessrio, ilcito
ou imoral. E mais adiante: As condies ilcitas e imorais tornam nulo
o contrato obrigacional apreciado segundo a bona fides54
No obstante haver na Constituio de 1988, entre princpios
e preceitos, cinqenta e oito normas constitucionais tratando da licitude,
ficaremos adstritos apenas queles que tutelam mais diretamente a
moralidade administrativa: O direito de petio aos Poderes Pblicos
extensivo aos casos de abuso de poder (art. 5., XXXIV, a), a legiti-
mao cidad para propor Ao Popular que vise a anular ato lesivo
moralidade administrativa (art. 5., LXXIII), a previso de perda ou
suspenso de direitos polticos em caso de improbidade administrativa
(art. 15, V), a explicitao, pela primeira vez com dignidade constitu-
cional, do princpio da moralidade administrativa, cominando-se, no
mesmo artigo, a suspenso dos direitos polticos e perda da funo pbli-
ca, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, por atos de
improbidade administrativa (art. 37, caput, e 4.), a perda do posto
e a patente para o oficial das Foras Armadas julgado indigno do oficia-
lato (art. 42, 7.), perder o mandato o Deputado ou Senador cujo
procedimento for declarado incompatvel com o decoro Parlamentar
(art. 55, II), o Tribunal de Contas pode propor ao Congresso Nacional
a sustao de despesa irregular, se julgar que o gasto possa causar dano
irreparvel ou grave leso economia pblica (art. 72), a exigncia de
idoneidade moral e reputao ilibada como requisito para a nomeao
para o Tribunal de Contas da Unio (art. 73, 1., II), a legitimao
de qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato para de-
nunciar irregularidades perante o Tribunal de Contas da Unio (art. 74,
2.), a tipificao de crime de responsabilidade do Presidente da Re-
pblica em caso de atentar contra a probidade administrativa (art. 85,
V), a exigncia de reputao ilibada para os advogados que venham a
compor o quinto reservado dos Tribunais (art. 94, caput), reputao ili-

54 KASER, Max, op. cit., p. 82-85

199
bada para a escolha dos membros do Supremo Tribunal Federal (art. 101,
caput), exigncia de reputao ilibada para a nomeao para o Superior
Tribunal de Justia (art. 104, pargrafo nico), idoneidade moral para
a nomeao para o Tribunal Superior Eleitoral (art. 119, II), idem para a
nomeao de ministro civil do Superior Tribunal Militar (art. 123, I), a
atribuio de competncia funcional do Ministrio Pblico para promo-
ver o inqurito civil e a ao pblica para a proteo de interesses difusos
e coletivos em geral (art. 129, III), reputao ilibada para a nomeao
do Advogado-Geral da Unio (art. 131, 1.).
O Professor Moreira Neto remete-nos para um texto de Srgio
Andra Ferreira, que assevera:
Cognato com a legalidade e a legitimidade a mo-
ralidade administrativa, que, elencada com o princpio do
caput do art. 37, erigida em interesse social juridicamente
tutelado, na medida em que o art. 5. LXXIII, faz da leso
a ela, fundamento ftico-jurdico hbil a se inserir na causa
petendi da Ao Popular.
a moralidade juridicizada: o princpio tico torna-
do princpio e interesse juridicamente significativos.
Na realidade, no basta, conforme salientado, que o
administrador se atenha ao restrito cumprimento da legali-
dade, devendo o exerccio de seus direitos, poderes e faculda-
des, ser balizado por parmetros de razaoabilidade e justia,
fazer-se de modo regular, sem abuso, tudo isso informado
pelos princpios ticos.55
Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, no fcil estabelecer a
distino entre moralidade administrativa e probidade administrati-
va. Isso porque, segundo a autora, ambas referem-se idia de hones-
tidade, significando portanto a mesma coisa. No basta a legalidade
formal, restrita, da atuao administrativa, com observncia da lei;
preciso tambm a observncia de princpios ticos, de lealdade, de boa-

55 FERREIRA apud Diogo de Figueiredo Moreira Neto, op. cit., p. 135

200
f, de regras que assegurem a boa administrao e a disciplina interna
na Administrao Pblica. Consoante Di Pietro, a dificuldade do Ju-
dicirio de julgar o mrito da oportunidade e convenincia, ou seja, o
poder discricionrio do administrador pblico, reside na indefinio do
contedo do princpio da moralidade administrativa. A Constituio de
1988 demonstrou, nada obstante, uma preocupao tica ao introduzir
o princpio da moralidade administrativa em sede constitucional, para
fins de combater a corrupo e a impunidade no setor pblico. Ademais,
o princpio da moralidade mostra-se coerente com o da legalidade. Para
ela, o texto constitucional inovou igualmente quando inseriu o ato de
improbidade no captulo da administrao pblica. Listando os ele-
mentos constitutivos do ato de improbidade administrativa, assim os
resume: a) sujeito passivo; b) sujeito ativo; c) ato danoso; d) elemento
subjetivo: dolo ou culpa;56
O constitucionalista Jos Afonso da Silva referindo-se mora-
lidade como um dos princpios da administrao pblica, assevera que A
idia subjacente ao princpio que a moralidade administrativa no mo-
ralidade comum, mas moralidade jurdica. Essa considerao no significa
necessariamente que o ato legal seja honesto. A Constituio de 1988,
consoante o eminente publicista, quer que a imoralidade administrativa,
em si, seja fundamento da nulidade do ato viciado. Ainda, faz a distino
entre moralidade administrativa e probidade administrativa, sendo a
primeira um princpio geral, e o segundo especfico. E acrescenta, nos pas-
sos de Hauriou, dissertando acerca da nulidade do ato:
Pode-se pensar na dificuldade que ser desfazer um
ato, produzido conforme a lei, sob o fundamento de vcio
de imoralidade. Mas isso possvel porque a moralidade
administrativa no meramente subjetiva, porque no
puramente formal, porque tem contedo jurdico a par-
tir de regras e princpios da Administrao. A lei pode ser
cumprida moralmente ou imoralmente. Quando sua exe-
cuo feita, p. ex., com intuito de prejudicar algum de-

56 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, p.695 705.

201
 liberadamente, ou com o intuito de favorecer algum, por
certo que se est produzindo um ato formalmente legal,
mas materialmente comprometido com a moralidade ad-
ministrativa.
Relativamente ao segundo princpio, que decorre do primeiro,
deve ser entendido como o dever de o funcionrio servir Administrao
com honestidade, procedendo no exerccio das suas funes, sem aprovei-
tar os poderes ou facilidades deles decorrentes em proveito pessoal ou de
outrem a quem queira favorecer.
Segundo comentrio de Moreira Neto a este excerto, trata-se de
uma imoralidade administrativa qualificada, posto que se caracteriza pela
existncia de dano ao errio e correspondente vantagem ao mprobo ou a
terceiro a quem pretendeu favorecer.57
No h que olvidar-se que a probidade administrativa mereceu
dignidade constitucional, no art. 85, V, da Carta de 1988, e constitui prin-
cpio que preside a Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.
Sabe-se que o poder discricionrio do agente pblico norte-
ado pelos princpios da oportunidade e da convenincia, o que fazia que
os tribunais no entrassem no mrito das questes administrativas, sob o
pretexto de que aquele era imune ao controle jurisdicional. Nagib Slaibi
Filho abordando essa questo considera que
Com a nova Constituio, introduzindo o requisito
de moralidade como essencial aos atos da Administrao P-
blica, no tero os tribunais, em casos concretos que lhes fo-
rem submetidos, seno a alternativa de apreciar o elemento
subjetivo, visando apurar se h boa administrao da coisa
pblica, no s nos aspectos de adequao ordem jurdica,
mas tambm no que diz respeito aos fins e motivos da atua-
o do administrador.
Desse modo, a Constituio de 1988 autoriza que o gravame
moralidade administrativa conduza anulao do ato, dado a sua incons-

57 SILVA apud Diogo de Figueiredo Moreira Neto, op. cit., p. 138.

202
titucionalidade, sendo que os momentos para a apreciao da moralidade
administrativa so o dos fins, o dos meios e o da causa (ou causa eficien-
te, na interpretao de Moreira Neto).58
Ademais, h que atentar-se para a legitimidade dos atos admi-
nistrativos, referida no art. 70 da Constituio da Repblica, e que deve ser
entendida como estando o ato em consonncia com as prioridades estabe-
lecidas no Plano Plurianual.
Estes so alguns bosquejos do assunto em comento, tentan-
do-se a conciso, sem embargo de haver muito ainda a dizer-se sobre a
matria.
O nosso ordenamento jurdico em nvel infraconstitucional
possui lei especfica (Lei 8.429/1992), como j vimos, dispondo sobre as
sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilci-
to no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao
federal pblica direta, indireta ou fundacional. Compreende 25 artigos,
cujos captulos e sees prevem: Dos atos de improbidade administra-
tiva que importam enriquecimento ilcito; Dos atos de improbidade
administrativa que causam prejuzo ao errio; Dos atos de improbida-
de administrativa que atentam contra os princpios da administrao
pblica; Das penas; Da declarao de bens; Do procedimento admi-
nistrativo e do processo judicial; das disposies penais; Da prescri-
o; Das disposies finais.
Segundo a opinio dos atualizadores da obra mandado de
Segurana, do mestre Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar
Ferreira Mendes, a ao com fundamento na Lei 8.429/1992 deve ser
a ao de improbidade administrativa e no a chamada ao civil pbli-
ca de improbidade, posto que aquela tem natureza, contornos e regra-
mento prprios, no se confundindo com aqueles especficos das aes
civis pblicas em geral. Alm do mais, consoante os atualizadores da
mensionada obra, a Lei 7.437/1985 (Lei da Ao Civil Pblica) no
especfica para tratar de improbidade administrativa; e a Lei 8.429/1992
posterior e regula por completo tal matria, devendo-se aplicar a regra

58 SLAIBI FILHO, Nagib. Anotaes Constituio de 1988, p. 362 365.

203
da especialidade. No que tange ao aspecto processual, a Lei 8.429/1992
refere-se to-somente ao Cdigo de Processo Civil e nunca aplicao
subsidiria da Lei 7.437/1985. Demais disso, reportam-se os eminentes
atualizadores s sanes previstas em cada uma das leis em comento: a
da Ao Civil Pblica prev condenaes em dinheiro ou em obrigao
de fazer ou no fazer, enquanto a ao de improbidade administrativa
comina a perda de cargos pblicos e/ou de direitos polticos, bem como
restries para contrataes futuras com o poder Pblico, seja diretamen-
te ou atravs de empresa da qual o ru seja scio majoritrio (art. 12 da
lei 8.429/1992).
No caso de condenao baseada em Ao Civil Pblica, a conde-
nao em dinheiro, a indenizao reverter para um fundo gerido por um
Conselho Federal ou Conselhos Estaduais (art. 13), enquanto na Lei da
Ao de improbidade Administrativa a eventual indenizao concedida
na sentena de procedncia dever reverter diretamente em favor da pr-
pria pessoal jurdica prejudicada pelo ilcito (art. 18 da Lei 8.429/1992).
Suscitam, por outro lado, questes de natureza processual. As-
sim, escrevem eles que de se apontar que os arts. 14 e 15 da Lei n.
8.429/92 disciplinam o inqurito prvio propositura da ao de impro-
bidade administrativa. O inqurito uma fase de investigaes e averigua-
es internas que antecede a fase judicial, procedido pela prpria pessoa
jurdica interessada ou pelo Ministrio Pblico (art. 22). O STJ j teve o
ensejo de decidir que no obrigatria a existncia de um inqurito ante-
rior ao de improbidade, pois os rus tero a oportunidade de exerccio
do amplo direito de defesa na prpria ao, em juzo.
Concluem os atualizadores pela total inaplicabilidade da Lei da
Ao Civil Pblica para as hipteses da ao de improbidade administra-
tiva.59
Finalmente, citamos o julgamento pela inconstitucionalidade
da Lei 10.628/2002 que conferia competncia especial por prerrogativa de
foro a antigos ocupantes de funes pblicas mesmo aps o trmino de seu
exerccio, nos julgamentos por improbidade administrativa. Eis o inteiro

59 meirelles, Hely Lopes. Mandado de Segurana, p. 215, 218-219, 231.

204
teor da lei que afrontava a Constituio da Repblica, bem assim a deciso
que julgou procedente a ADI:

LEI N.o 10.628, DE 24 DE DEZEMBRO DE 2002.

Altera a redao do art. 84 do Decreto-Lei n.o

3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo de
Processo Penal.

O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional

decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1o O art. 84 do Decreto-Lei n.o 3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo
de Processo Penal, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 84. A competncia pela prerrogativa de funo do Supremo Tribunal
Federal, do Superior Tribunal de Justia, dos Tribunais Regionais Federais
e Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito Federal, relativamente s
pessoas que devam responder perante eles por crimes comuns e de responsa-
bilidade.
1.o A competncia especial por prerrogativa de funo, relativa a atos admi-
nistrativos do agente, prevalece ainda que o inqurito ou a ao judicial sejam
iniciados aps a cessao do exerccio da funo pblica.
2.o A ao de improbidade, de que trata a Lei n.o 8.429, de 2 de junho de
1992, ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar cri-
minalmente o funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em
razo do exerccio de funo pblica, observado o disposto no 1o.
Art. 2.o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 24 de dezembro de 2002; 181.o da Independncia e 114.o da Rep-
blica.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Paulo de Tarso Ramos Ribeiro
Jos Bonifcio Borges de Andrada

205

15/09/2005 julgamento do
pleno-procedente
206
deciso: o tribunal, por maio-
ria, julgou procedente a
ao nos termos do voto do
relator, para declarar a in-
constitucionalidade da Lei
no 10.628, de 24 de dezembro
de 2002, que acresceu os 1o
e 2o ao artigo 84 do cdigo
de processo penal, vencidos
os senhores ministros eros
grau, gilmar mendes e a pre-
sidente. ausente, justifica-
damente, neste julgamento,
o senhor ministro nelson
jobim (presidente). presidiu
o julgamento a senhora mi-
nistra ellen gracie (vice-pre-
sidente). plenrio, 15.09.2005.
 CONCLUSO

S an Thiago Dantas dizia, referindo-se ndia, que sua

elite bem melhor como elite do que seu povo como povo. No que con-
cerne ao Brasil, ousaramos inverter essa proposio. Ao longo de nossa
histria recente, tivemos exemplos de que o povo brasileiro consentiu em
fazer sacrifcios quando convocado para tanto pelas elites dirigentes do
pas, ao julgar tratar-se de justa causa. Nunca se negou em dar sua parcela
de sacrifcio, indo ao limite de sua capacidade material, a fim de ajudar nas
solues de problemas recorrentes que nos afligem desde h muito.
A corrupo provoca repercusses socialmente perversas. Recur-
sos que deveriam ser aplicados em programas de desenvolvimento social e
econmico, construo e conservao de uma infra-estrutura digna desse
nome, em saneamento bsico, sade, educao, na mitigao da fome j
endmica de que padecem milhes de brasileiros, criao de emprego e
gerao de renda em suma, na melhoria dos ndices de desenvolvimento
humano, so desviados para o patrimnio particular de alguns. um cri-
me que produz um dficit incomensurvel na qualidade de vida e compro-
mete o futuro da nao, agudizando a pobreza e a misria de um grande
nmero de brasileiros, com todas as conseqncias da decorrentes, como
a mendicncia, a violncia urbana, o aumento da criminalidade e a ofensa
dignidade da pessoa humana.
Como to bem resume Maria Sylvia Zanella di Pietro, a impro-
bidade administrativa possui a) sujeito passivo; b) sujeito ativo; c) ato
danoso; d) elemento subjetivo: dolo ou culpa.

207
 Consoante metodologia proposta pelo professor Diogo de Fi-
gueiredo Moreira Neto, a fim de detectar a imoralidade administrativa que
se dissimula sob a mscara da legalidade, deve-se analisar o motivo e o ob-
jeto em direta relao com o interesse pblico especfico identificado
como o elemento finalidade. Trata-se de um tipo de exame que identifica
os vcios de discricionariedade, entendendo-se essa expresso como o mal
uso ou abuso dessa faculdade administrativa.
E o vcio de moralidade administrativa ocorre, segundo o insg-
ne professor, quando o agente administrativo praticar ato administrativo
(ou contrato administrativo ou ato administrativo complexo), fundando-
se em motivo a) inexistente; b) insuficiente; c) inadequado; d) incom-
patvel e e) desproporcional.
E ainda, quando o ato administrativo, ou contrato administra-
tivo ou ato administrativo complexo praticado pelo agente pblico visar a
objeto: a) impossvel (incompatvel com o ordenamento jurdico); b) des-
conforme (escudando-se na discricionariedade, o ato ou contrato ou ato
administrativo complexo forem incompatveis com o interesse pblico), e
c) ineficiente (se houver desproporo entre custos e benefcios, causando
leses ao interesse pblico).
Portanto, o Judicirio deve atentar para, ao julgar um ato adminis-
trativo ou contrato administrativo ou ato administrativo complexo, levar em
considerao um direcionamento finalstico, confrontando-o com o inte-
resse pblico. Se o ato no se justificar finalisticamente, por inadequado, in-
fringindo os limites do razovel, dever ser anulado, sem que isso venha a ferir
a discricionariedade do agente pblico, ou seja, seu exame da oportunidade e
convenincia do ato ou contrato praticados. Portanto, h uma certa timidez
do Judicirio, sob a escusa de que o exame da oportunidade e convenincia
do ato ou contrato refoge competncia daquele Poder. A esse propsito,
recorremos aos ensinamentos do emrito professor J.J. Gomes Canotilho:
O princpio da eficincia da administrao ergue-
se a princpio constitutivo do princpio da legalidade desde
que isso signifique preterio das dimenses garantisticas
bsicas de um Estado de Direitos. Estas garantias ficariam,
por exemplo, comprometidas se as tarefas atribudas admi-

208
 nistrao se transformassem em cheque em branco a uma
burocracia ou tecnocracia sem transparncia democrtica e
isentas de quaisquer mecanismos de controlo de natureza
poltica ou jurisdicional.
E mais adiante, preleciona o mestre lusitano de Direito Cons-
titucional:
A prtica de um acto administrativo, a recusa de um
acto, o silncio das entidades pblicas, podem ultrapassar os
limites legais do exerccio do poder discricionrio. Por ou-
tro lado, o exerccio do poder pode no se destinar aos fins
visados pela lei (desvio do poder discricionrio ou utilizao
viciada). Num caso e noutro, o Estado de direito impe a
sua proibio e a possibilidade de controlo de exerccio da
discricionariedade. Caso contrrio, o exerccio deste poder
transformar-se-ia com facilidade no cavalo de Tria do di-
reito administrativo do Estado de Direito.60
Igualmente, ao referir-se ao Poder discricionrio na tutela cau-
telar genrica, Humberto Thodoro Jnior ensina, o que se aplica situ-
ao aqui analisada, que impe-se reconhecer, desde logo, que discricio-
nariedade no o mesmo que arbitrariedade, mas apenas possibilidade de
escolha ou opo dentro dos limites traados pela lei.61
Adotar tal postura, no s os rgos de controle, o Ministrio
Pblico e o Judicirio, mas toda a sociedade civil, contribuir para se criar,
entre ns, a cultura da licitude e do controle social e o exerccio pleno
da cidadania relativamente res publica. J est mais do que na hora, pa-
rafraseando o Padre Antnio Vieira, e, nos seus passos, o poeta Fernando
Pessoa.

60 CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio,

p.733-734
61 THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil, v. II,
p. 366.

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 SENADO FEDERAL
SECRETARIA ESPECIAL DE EDITORAO E PUBLICAES
Praa dos Trs Poderes s/no CEP 70165-900
Braslia df

OS n 1927/2009
 SENADO FEDERAL
SENADO FEDERAL
SECRETARIA ESPECIAL DE EDITORAO E PUBLICAES
So abordados no presente livro a influncia do SUBSECRETARIA DE EDIES TCNICAS
Direito Cannico no Direito Administrativo, um
histrico dos institutos do contrato e da boa-f, os

tica, Direito e Administrao Pblica

dispositivos das diferentes constituies brasileiras
sobre a questo da legalidade e moralidade na
gesto da coisa pblica, reflexes de natureza tica
e sobre a prtica da corrupo, e introduzida
discusso de matiz metodolgica para identificar a
legalidade, a moralidade e a licitude dos atos
administrativos, contratos administrativos e atos
administrativos complexos. Igualmente, so
tica, Direito e
trazidas baila leis que visam a prevenir e punir a
malversao dos recursos pblicos. H um captulo
sobre os rgos de controle externo e interno em
Administrao
favor da moralidade e da legalidade na adminis-
trao pblica brasileira.
Pblica
PEDRO BRAGA
Pedro Braga cursou Sociologia na Escola de Altos
Estudos em Cincias Sociais da Universidade de
Paris (Sorbonne) e Jornalismo no Instituto Francs
de Imprensa. advogado. Autor do Manual de
Direito Para Engenheiros e Arquitetos, entre outros
livros, e de artigos cientficos publicados no Brasil e
no exterior.
PEDRO BRAGA

2a EDIO
BRASLIA - 2007