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OPINIO

A malfadada poltica macroeconmica da Lei Kandir

2 de maio de 2017, 7h42

PorOnofre Alves Batista JnioreFernanda Alen Gonalves da Silva

A Constituio da Repblica Federativa do Brasilprevia, inicialmente, a incidncia do ICMS na exportao sobre

produtos primrios e semielaborados, uma vez que considerava imune to somente a remessa de mercadorias
industrializadas destinados ao exterior.[1] Acontece que as regras de incidncia do imposto foram alteradas
pela Lei Kandir (Lei Complementar87 de 1996), seguida pela Emenda Constitucional42 de 2003, na medida em
que a desonerao do ICMS foi ampliada para os produtos primrios e semielaborados (como o minrio, o caf
etc.). Admitiu-se ainda o direito de crdito aos insumos que integram o processo produtivo, agravando ainda
mais o rombo s contas estaduais.

Para compensar a perda arrecadatria do principal imposto estadual, alguns mecanismos foram criados.
Inicialmente, adotou-se o seguro-receita e, posteriormente, a sada via oramentria (para mais detalhes vide
artigo anterior), com critrios a serem definidos em Lei Complementar ainda no legislada.[2] Entretanto, esses
mecanismos se mostraram (e assim continuam) insuficientes. Em larga medida, os Estados tiveram perdas
muito superiores compensao recebida (no caso de Minas Gerais isso tem sido apontado continuamente
pelos Pareceres do TCE-MG[3]).

Embora a justificativa alegada da desonerao fosse incrementar as exportaes e fortalecer a economia, o

contexto da edio da lei revela to somente sua face negativa. que a Lei Kandir foi editada no bojo da poltica
macroeconmica do Plano Real e o pressuposto desse plano estava na ncora cambial (paridade dlar-real),
extremamente prejudicial balana comercial nacional. Da, era preciso compensar os dficits comerciais
mediante uma forte poltica de desonerao das exportaes. Acontece que a Unio agiu estendendo seus
braos dentro dos bolsos dos Estados.

Nas palavras de Riani e Albuquerque,[4] a utilizao do ICMS foi justificada, entre outras razes, como
alternativa para no alterar a poltica cambial de paridade do real com o dlar americano. Acreditava-se que a
adoo desta medida poderia minimizar os saldos negativos apresentados pela balana comercial do pas.

Se a desonerao no se sustenta pelo suposto benefcio (que nunca chegou), tampouco se pode amparar na
suposta justificativa de que no se pode exportar tributo (sob o argumento das regras do mercado internacional
e de competitividade). Pelo menos quanto aos recursos naturais esgotveis, escassos e fadados ao exaurimento
natural, essa alegao no faz sentido. que se a tributao ocorrer unicamente no destino (ou seja, no estado
estrangeiro, j que falamos de exportao), implica dizer que o ativo natural exportado ser exaurido na
origem e produzir retornos apenas no destino. A troca visivelmente injusta: esgota-se a capacidade de
riqueza (natural) do estado rico em recurso natural, sem atribuir-lhe qualquer compensao financeira (pelo
vis tributrio). Opera-se, claramente, a violao do dever negativo de justia de Thomas Pogge,[5] que impe o
dever de no se beneficiar do injusto empobrecimento alheio.

A propsito, muito estranho se falar de competividade e exportao de tributos em casos de posio

monopolstica ou ainda em situaes de minas que oferecessem um retorno extraordinrio (como as
denominadas world class mines)[6]. Se o pas possui o monoplio ou ao menos a liderana mundial no comrcio
de determinado recurso natural exaurvel evidente que no existe prejuzo algum em se praticar a tributao
na origem. a poltica contrria que ofende aos interesses nacionais. O prprio Banco Mundial[7] reitera o
presente posicionamento, nos seguintes termos:

Na Austrlia, por exemplo, contratos de royalties separados foram negociados entre os

proprietrios e os estados para o desenvolvimento de depsitos excepcionalmente grandes ou ricos
- por exemplo, Olympic Dam, Mount Isa, e Broken Hill. (...) No Canad, Saskatchewan desenvolveu
royalties especiais para commodities em que a provncia tem uma grande vantagem competitiva
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do ponto de vista de dotao: potssio e urnio. Mais uma vez, a riqueza e o tamanho dos depsitos
nesta jurisdio permitem que os governos capturem uma parcela maior dos lucros a partir da
reserva.

Afinal, de onde se tirou esse pretenso mandamento tributrio aplicvel a todos os casos, mesmo quando
ocorrem situaes de prejuzo ao interesse nacional? No seria essa ideia o resultado de uma interpretao
provinciana de ordenamentos estrangeiros? Estariam outros interesses particularizados sobrepujando os
interesses nacionais? No se estaria assim to somente aumentando o lucro de exportadores custa dos
recursos do errio estadual?

Por outro giro, quando se permite o creditamento na exportao de produtos primrios ou semielaborados,
pode-se dizer que acontece um reconhecimento do crdito antecedente vinculado a operao posterior no
gravada pelo imposto, constituindo-se um verdadeiro incentivo fiscal. Como afirmam Riani e Albuquerque,[8]
a manuteno do crdito das operaes que antecedem as exportaes de semielaborados e mesmo de
primrios, semelhana do que j se adotava na exportao de produtos industrializados, caracteriza-se
formalmente como incentivo fiscal, visto que repercute em reverso do instituto legal que no reconhece
crdito antecedente vinculado a operao posterior no gravada pelo imposto. Em outras palavras, trata-se de
um benefcio de carter heternomo, que foi concedido em legislao nacional sem interferncia das
unidades da federao, com o objetivo de desonerar integralmente todo o seguimento exportador.

Em suma, os resultados danosos no se restringem perda de arrecadao. O que no se via, por detrs da
poltica macroeconmica, eram seus efeitos de longo prazo. Se estivssemos diante apenas de perdas de receita,
quem sabe, a Unio pudesse reparar os Estados, como havia sido acordado.

A malfadada escolha poltico-econmica, ao favorecer os exportadores e penalizar os industriais nacionais,

criou uma outra realidade para os Estados, principalmente para Minas Gerais (maior exportador de minrio de
ferro): o desmantelamento da poltica industrial existente e a consequente desindustrializao. Esta,
inestimvel e, talvez, irrecupervel.

Para se ter ideia, no Estado de Minas Gerais, em 2015, 60,2% das exportaes (por fator agregado) se referiram a
produtos bsicos e apenas 39,8% a produtos manufaturados e semimanufaturados em conjunto. No
surpreende que 61,4% das exportaes em 2015, por intensidade tecnolgica, sejam de produtos no
industriais, sendo o principal grupo dessa categoria os minerais metalrgicos, conforme dados do
Exportaminas. As demais classificaes, por sua vez, ficaram da seguinte forma: [a] indstria de Mdia-baixa
tecnologia teve participao de 24,5%, Baixa tecnologia de 9,3% e Mdia-alta tecnologia representou 3,3% das
exportaes. A categoria Alta tecnologia teve 1,5% de participao. [9]

Alis, o prprio Plano Nacional de Minerao (PNM- 2030)[10] reconheceu o efeito da desindustrializao,
mostrando que, ao longo da primeira dcada deste sculo, o Brasil tem vivenciado um processo que os
especialistas chamam de reprimarizao ou especializao reversa de sua pauta de exportaes, com a
proeminncia de bens primrios em detrimento aos bens de mdia e alta tecnologia.

Certo que o rolo compressor da Unio vem desmantelando o pacto federativo, alongando seus poderes,
restringindo competncias estaduais e sacrificando os entes subnacionais.

A Unio, sistematicamente, federaliza ganhos e subnacionaliza custos. Esse federalismo canibal, dia aps dia,
vem destruindo o Brasil. Um pas de mais de 200 milhes de habitantes, de dimenses continentais, jamais
conseguir ser gerido a partir de polticas forjadas por tecnoburocratas encastelados em Braslia, distantes do
povo e dos problemas reais do Brasil. Assim, jamais sairemos dessa crise.

A Federao pede socorro!

1 A redao original da CRFB/88 estabelecia na alnea a, inciso X, do art. 155, a no incidncia sobre operaes
que destinem ao exterior produtos industrializados, excludos os semielaborados definidos em lei
complementar.

2 A EC n. 42/2003 incluiu ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias o artigo 91, que prev edio de
nova lei complementar definindo os termos das compensaes feitas aos Estados, ainda no editada pelo
Congresso Nacional.

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3 Cf. MOURO, Licurgo. Parecer do Auditor. Prestao de contas do Governador 2011. Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais, 2012, p. 56. E ainda MINAS GERAIS. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS
GERAIS. Ementa de Parecer Prvio Tribunal Pleno. Balano Geral do Estado- exerccio de 2013, p. 28.
Disponvel em: http://tcjuris.tce.mg.gov.br/Nota/BuscarArquivo/709957. Acesso em: 15 de abril de 2017.

4 Cf. RIANI, Flvio; ALBUQUERQUE, Clio Marcos Pontes de.Lei Kandir e a Perda de Receita do Estado de Minas
Gerais. Seminrios do CEDEPLAR 2008, p. 02. Disponvel
em:http://www.cedeplar.ufmg.br/seminarios/seminario_diamantina/2008/D08A032.pdf. Acesso em: 10 de abril
de 2017.

5 Cf. POGGE, Thomas. Haciendo justicia a la Humanidad. Trad. David lvares Garcia. Cidade do Mxico:
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2009.

6 World class mines so minas de alta qualidade que se enquadram no decil superior do valor de desconto
para todas as minas de uma reserva especfica, conforme WORLD BANK. OTTO, James et al. Mining Royalties: A
Global Study of Their Impact on Investors, Government, and Civil Society. Washington, 2006. Disponvel em:
http://siteresources.worldbank.org/INTOGMC/Resources/336099-1156955107170/miningroyaltiespublication.pdf.
Acesso em 15 de abril de 2017.

7 Cf. WORLD BANK. OTTO, James et al. Mining Royalties: A Global Study of Their Impact on Investors,
Government, and Civil Society. Washington, 2006. Disponvel em:
http://siteresources.worldbank.org/INTOGMC/Resources/336099-1156955107170/miningroyaltiespublication.pdf.
Acesso em 15 de abril de 2017.

8 Cf. RIANI, Flvio; ALBUQUERQUE, Clio Marcos Pontes de.Lei Kandir e a Perda de Receita do Estado de Minas
Gerais. Seminrios do CEDEPLAR 2008, p. 16. Disponvel
em:http://www.cedeplar.ufmg.br/seminarios/seminario_diamantina/2008/D08A032.pdf. Acesso em: 10 de abril
de 2017.

9 GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Exporta Minas. Panorama do comrcio exterior de Minas Gerais.
Belo Horizonte, p. 43. Disponvel em:
http://www.exportaminas.mg.gov.br/images/documentos/Panorama%20do%20Comercio%20Exterior%202016.pdf.
Acesso em: 26 de dezembro de 2016.

10 BRASIL. Ministrio das Minas e Energia. Plano Nacional de Minerao 2030 (PNM 2030). Braslia: MME,
2010, p. 14. Disponvel em:
http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1732821/Book_PNM_2030_2.pdf/f7cc76c1-2d3b-4490-9d45-
d725801c3522. Acesso em: Acesso em: 09 de dezembro de 2016.

Onofre Alves Batista Jnior advogado-geral de Minas Gerais, mestre em Cincias Jurdico-Polticas pela
Universidade de Lisboa e doutor em Direito pela UFMG, ps-doutorado em Direito (Democracia e Direitos
Humanos) pela Universidade de Coimbra e professor de Direito Pblico da UFMG.

Fernanda Alen Gonalves da Silva assessora de planejamento da Advocacia-Geral de Minas Gerais.

Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.

Revista Consultor Jurdico, 2 de maio de 2017, 7h42

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