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MINISTRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL

COORDENAO-GERAL DE ESTUDOS ECONMICO-TRIBUTRIOS
Tratamento Tributrio da Micro e Pequena

Empresa no Brasil
Trabalho Premiado no
XIII Concurso de Monografias CIAT-AEAT-IEF
BRASLIA - MARO/2000
COORDENAO-GERAL DE ESTUDOS ECONMICO-TRIBUTRIOS
COORDENAO DE ESTUDOS TRIBUTRIOS
Coordenador-Geral
Paulo Ramos Filho
Coordenadora
Andra Lemgruber Viol
TRATAMENTO TRIBUTRIO DA MICRO E PEQUENA EMPRESA NO BRASIL
Andra Lemgruber Viol

Jefferson Jos Rodrigues
Este trabalho de inteira responsabilidade de seu(s) autor(es). As opinies nele

emitidas no exprimem, necessariamente, o ponto de vista da SRF.
Esplanada dos Ministrios

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Brasil
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RESUMO
O presente trabalho analisa o tratamento tributrio atualmente dispensado s micro e pequenas

empresas (MPE) estabelecidas no Brasil. Em especial, concentra-se a ateno ao modelo de
tributao simplificado institudo em 1996 pelo governo federal, e conhecido como
SIMPLES. Para tanto, analisa-se as caractersticas bsicas das MPE atuantes no Brasil,
comparando-as com a experincia dos pases da OCDE. Com base em dados recentes, busca-
se mensurar os impactos da implementao do regime de tributao simplificada sobre o
mercado de trabalho, a arrecadao tributria e sobre os custos da administrao tributria. Os
resultados obtidos so teis tanto para definir o grau de acerto na adoo da medidas em
anlise como para indicar a necessidade, ou no, de ajustes corretivos.
ABSTRACT
This paper analyzes the current tax treatment for the small enterprises in Brazil. Specially it
focuses on the simplified taxation model established in 1996 by the Federal Government,
which is known as SIMPLES. The paper studies the basic characteristics of Brazilian SME
and compares their performance with similar firms in OECD countries. Based on recent data,
the paper estimates the impacts of this new taxation model over the employment market, the
tax revenues and the costs of the tax administration. The results are useful to determine the
efficiency of the measures adopted and, at the same time, to point out the necessity of
corrective adjustments.
2
SUMRIO
1. INTRODUO............................................................................................................. 4
2. UMA VISO GERAL DAS MPE ................................................................................ 7

2.1 MPE: Definio e Caractersticas Bsicas........................................................ 7
2.1.1 Mercado de Trabalho e Gerao de Empregos......................................... 8
2.1.2 Produo e Produtividade ......................................................................... 12
2.1.3 Nascimento e Mortalidade........................................................................ 13
2.1.4 Custos Operacionais ................................................................................. 14
2.1.5 Fontes de Financiamento .......................................................................... 15
2.2 Uso da Poltica Tributria no Incentivo s MPE .............................................. 18
3. TRIBUTAO DAS MPE NO BRASIL ...................................................................... 24
3.1 Idiossincrasias Tributrias e seus Impactos sobre as MPE .............................. 24
3.2 Tratamento Favorecido s MPE ....................................................................... 27
3.3 As Mudanas Introduzidas pelo SIMPLES ...................................................... 29
3.4 Reflexos da Implementao do SIMPLES ....................................................... 33
3.4.1 Administrao Tributria.......................................................................... 34
3.4.2 Arrecadao Tributria ............................................................................. 39
3.4.3 Mercado de Trabalho................................................................................ 42
3.5 Limitaes e Deficincias................................................................................. 45
3.5.1 Impostos Incidentes sobre o Valor Agregado........................................... 46
3.5.2 Baixa Adeso de Estados e Municpios.................................................... 47
3.5.3 Impactos sobre a Exportao .................................................................... 49
3.5.4 Ampliao do Universo de Contribuintes ................................................ 50
4. CONCLUSO............................................................................................................... 52
5. BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................... 55
ANEXOS
I Lei do SIMPLES (Lei 9.317/96) ......................................................................... 56
II Novo Estatuto da Micro e Pequena Empresa (Lei 9.841/99).............................. 68
III Formulrio de Declarao do IRPJ para os Optantes do SIMPLES.................. 76
IV Documento de Arrecadao do SIMPLES ....................................................... 77
3
01. INTRODUO
Os avanos tecnolgicos obtidos nas ltimas dcadas so responsveis por uma seqncia de
mutaes nas relaes econmicas, em termos de velocidade e magnitude, raramente
observadas ao longo da histria. Um dos aspectos mais evidentes e debatidos nos ltimos anos
acerca dessa transformao econmica refere-se ao intenso processo de integrao dos
mercados mundiais, que refletiu diretamente sobre a estrutura e o comportamento das
empresas nacionais e multinacionais. Como conseqncia, desencadeou-se um processo de
reestruturao dessas empresas com o objetivo de ajustar-se a um novo cenrio caracterizado
por uma quase abolio das fronteiras nacionais. Em um primeiro momento, todas as atenes
se voltaram para o movimento das grandes corporaes, que buscam fuses e alianas
estratgicas, sinalizando para um futuro com megas empresas controlando significativa
parcela do mercado mundial.
Desde outro ponto de vista, a globalizao, que parecia ser uma promessa de acesso a
mercados e de concorrncia internacional para pequenas e mdias empresas, desencadeou
algo muito diferente: a compra das pequenas pelas grandes e a construo de um mercado
fortemente oligopolizado. Essa realidade nos faz questionar sobre qual ser o destino, que
parece incerto e sombrio, das empresas que atuam localmente no mercado tradicional e no
possuem estrutura administrativa e capacidade produtiva tais que permitam avanar para
novos mercados, como o comrcio eletrnico, por exemplo, ou mesmo manter a fatia j
conquistada.
Em razo da assimetria do processo de integrao, o qual possibilita uma extraordinria

mobilidade dos capitais fsico e financeiro e mantm regras menos flexveis migrao da
mo-de-obra, o foco das atenes dever ser, em algum momento, direcionado exatamente
para o universo dessas micro e pequenas empresas (MPE). Isso ocorre porque, em razo de
sua menor produtividade, que exige um maior nmero de horas de trabalho por unidade de
produto, e de sua propenso a empregar mo-de-obra local, a MPE funciona como um
elemento de estabilizao social no sistema econmico, alm de promover e incentivar o
esprito empreendedor em toda a sociedade. A capacidade de gerao de empregos, embora
no seja a nica razo, tem sido apontada como uma das principais motivao dos governos
para aes que busquem sustentar e ampliar a participao das MPE no mercado.
4
No caso do Brasil, o Pas tem optado por implementar programas de apoio ao micro e
pequeno empresrios, colocando-os em condies de competir em um mercado que se torna
cada dia mais excludente. Nesse sentido, este trabalho tem por objetivo evidenciar as ltimas
iniciativas do governo brasileiro nessa rea e, em particular, analisar o tratamento tributrio
que tem sido dispensado s MPE. Mediante esses programas de tratamento favorecido, a
Administrao Tributria brasileira tem, nos ltimos anos, procurado reduzir, para esse
conjunto de empresas, tanto os custos diretos como os indiretos do cumprimento da obrigao
tributria. Avanando um pouco alm, o estudo busca aferir o impacto que as medidas legais
produziram sobre a arrecadao de impostos e contribuies, sobre o mercado de trabalho e
tambm sobre a administrao tributria.
A importncia desse enfoque advm do fato de que, ao decidir-se por uma poltica de
benefcios fiscais, o Estado reduz a carga tributria incidente sobre uma parcela da sociedade
e a redistribui para os demais setores. Portanto, de suma importncia analisar dois pontos
fundamentais para a manuteno de uma poltica econmica dessa natureza: (i) a consistncia
dos argumentos que impelem os governantes a adotar medidas de exceo para determinado
segmento da sociedade e (ii) a eficincia da poltica adotada.
Ao tomar conscincia da racionalidade da ao do Estado, garante-se que no se est criando

uma casta de privilegiados e deturpando as regras seletivas de mercado. Aferindo os resultado
das polticas implementadas, assegura-se que o esforo extra do restante da sociedade no
em vo e o pas, em seu conjunto, aufere resultados positivos.
A consistncia dos motivos que levam a um tratamento diferenciado para as MPE pode ser
inferida da anlise das caractersticas gerais e especficas das mesmas. Tambm de
fundamental importncia tirar proveito da experincia internacional, verificando a tendncia
das economias mais avanadas que, eventualmente, j superaram o estgio econmico no qual
se encontra atualmente a economia brasileira. Sempre que possvel, deve-se comparar as
estatsticas nacional e internacional para determinar os padres gerais e particulares das MPE,
os quais permitiro considerar suas idiossincrasias na formulao da poltica tributria.
A eficincia do tratamento tributrio diferenciado deve ser medida pelos nmeros agregados
da economia, aferidos com base nos principais parmetros envolvidos pelo programa
implementado. Nesse caso, devemos considerar no apenas o resultado principal, qual seja, a
gerao de empregos, como tambm o sacrifcio subjacente obteno de tal resultado, ou
5
seja, a renncia fiscal. Esse aspecto ganha relevncia quanto se constata o enorme esforo que
o governo atual tem realizado na consecuo do equilbrio das contas pblicas.
Alm disso, importante destacar que a instituio de um sistema de tratamento favorecido

para as pequenas empresas tambm pode gerar benefcios para a prpria Administrao
Tributria. Isso porque, os pequenos contribuintes, apesar de serem numerosos, tem baixa
gerao de receita e, em decorrncia, seu potencial tributrio reduzido. Exigir controles
demasiados para esses contribuintes aumentar, desnecessariamente, o custo da
Administrao Tributria, que ter de recepcionar, processar e armazenar informaes que
tero baixo retorno em termos de arrecadao. Ao mesmo tempo, uma fiscalizao gil para
pequenos contribuintes permite a liberao da mo-de-obra fiscal para o controle de grandes
contribuintes, esses sim de alto retorno para a Administrao Tributria. Dessa forma, seria
possvel otimizar os escassos recursos disponveis Administrao Tributria em um contexto
de rigidez oramentria.
O trabalho encontra-se assim divido: o Captulo 2 faz um apanhado geral da conceituao,

caracterizao e ambiente de atuao das MPE em diversos pases que adotam algum tipo de
tratamento diferenciado. Trata-se ento dos diversos conceitos adotados, do mercado de
trabalho, da produtividade, da rotatividade, dos custos assimtricos, das opes de
financiamento e, por fim, das polticas de apoio governamental. O Captulo 3 concentra-se no
caso brasileiro, destacando as peculiaridades inerentes ao sistema federativo, o tratamento
jurdico especfico para as MPE, as mudanas introduzidas pelo Sistema Integrado de
Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte
(SIMPLES), os impactos sobre a administrao e a arrecadao tributrias e sobre o mercado
de trabalho e, por fim, aponta algumas imperfeies do sistema. O Captulo 4 traz a
concluso, em que so tecidas algumas consideraes vista dos resultados encontrados.
6
2. UMA VISO GERAL DAS MPE
Grande parte dos pases do mundo adota mecanismos de incentivo e apoio a Micro e
Pequenas Empresas (MPE). A justificativa para uma ao governamental que priorize esse
setor da economia reside tanto em aspectos de eficincia econmica quanto de eqidade.
Quanto ao primeiro aspecto, as pequenas empresas enfrentam possveis deseconomias de
escala e imperfeies de mercado, alm de possurem um alto custo fixo, fatores que
dificultam que essas empresas atinjam o equilbrio desejado. No que se refere eqidade,
inegvel que as MPE suportam um custo desproporcional, sobretudo no cumprimento de suas
obrigaes legais e de burocracia, quando comparadas a empresas de maior porte. Alm disso,
em praticamente todas as economias modernas, as MPE desempenham importante papel na
gerao de empregos e na dinmica da economia, devido a sua alta capacidade de inovao e
flexibilidade. Dessa forma, h vrias razes que explicam a existncia de algum tipo de
mecanismo de apoio s MPE em diversos pases. No entanto, quase todos os programas
governamentais baseiam-se na mesma razo principal: a implementao de ambiente
institucional e regulatrio que seja compatvel com o tamanho e os custos das MPE, de forma
que elas possam enfrentar uma justa competio de mercado com firmas de tamanho superior.
2.1 MPE: CONCEITO E CARACTERSTICAS BSICAS
A primeira dificuldade na elaborao de um programa de apoio s MPE reside no prprio

conceito de "pequena" empresa. Por sua prpria natureza, o conceito de MPE um tanto
quanto arbitrrio, pois depende de um corte a ser feito em determinado indicador. Isto , na
prtica, define-se um nmero discricionrio abaixo do qual as empresas so consideradas
"pequenas". Alm disso, esse corte, no importa onde seja feito, introduz uma transio
brusca entre o universo das pequenas e o das grandes empresas, o que, por motivos bvios de
eqidade, acaba por forar a existncia de faixas intermedirias, visando a introduzir uma
transio mais suave nas regras impostas a esses dois tipos de empresas. No que se refere
definio do indicador a ser adotado, esse varia consideravelmente entre os diversos pases
(ou mesmo entre rgos distintos dentro de um mesmo pas). Os indicadores mais utilizados
tm sido o nmero de empregados, o nvel de faturamento, o total de ativos lquidos e a
estrutura de propriedade da empresa. Assim, preciso deixar claro que a inexistncia de uma
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definio precisa de MPE dificulta sobremaneira qualquer estudo de comparao
internacional.
Apesar dessas variaes decorrentes da amplitude de conceitos, em geral os governos tm

uma noo clara do tipo de empresa que pretendem incentivar, dependendo das
particularidades da economia de cada pas. Nos pases-membros da OCDE, por exemplo, o
nmero de empregados o indicador mais utilizado, definindo-se small and medium-sized
enterprises - SME como aquelas que possuem menos que 500 empregados. Contudo, h
pases, incluindo os da Unio Europia, onde o ponto de corte 250 empregados. No Brasil,
h estatsticas que se baseiam tanto no nmero de empregados quanto no faturamento da
empresa, dependendo da finalidade da classificao e do rgo responsvel pela informao1.
No entanto, independentemente dessas diferenas quanto definio, existem caractersticas

inerentes s MPE que so praticamente comuns em todos os pases, como a alta participao
na gerao de empregos, o alto ndice de nascimento e mortalidade, o elevado custo fixo a ser
enfrentado em suas operaes, a grande varincia na lucratividade, sobrevivncia e
crescimento, e a dificuldade na obteno de financiamentos. Uma anlise mais detalhada de
cada um desses itens fundamental para uma melhor compreenso dos ambientes legal,
econmico e operacional onde esto inseridas as MPE. E, somente a partir do delineamento
de suas caractersticas e de seu ambiente de atuao, que ser possvel estabelecer as
polticas pblicas adequadas para o apoio s pequenas empresas, inclusive no que se refere
tributao.
2.1.1 MERCADO DE TRABALHO E GERAO DE EMPREGOS
A anlise da participao das MPE no mercado e na gerao de empregos ser feita

utilizando-se o mesmo parmetro adotado pela OCDE, qual seja, o nmero de empregados.
Dessa forma, torna-se possvel estabelecer algumas relaes entre os indicadores de pases
distintos e verificar as similaridades eventualmente existentes. Na medida do possvel,
buscou-se adequar os limites estabelecidos para a OCDE realidade nacional, evitando
distores que prejudicassem a anlise.
A importncia da MPE para o equilbrio entre a oferta e a demanda de empregos fica evidente
quando se observam alguns dados relativos distribuio das empresas e da mo-de-obra
1
Para a concesso de benefcios fiscais, utiliza-se, em geral, o faturamento. J as informaes censitrias, produzidas pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE), estratificam as empresas conforme o nmero de empregados.
8
segundo o porte do empregador. No caso da maioria dos pases da OCDE, constata-se que as
pequenas e mdias empresas participam com 90% dos estabelecimentos econmicos e com
60% a 70% dos empregos (OCDE, 1999-A). Logo, esse potencial de absoro de mo-de-
obra, por si s, j constitui motivao suficiente para que o setor governamental dedique
especial ateno a esse segmento da economia.
No Brasil, a participao das MPE no total de empresas evoluiu de 96,71% em 1994 para
97,28% em 1997, conforme mostram as Tabelas 01 e 02. Ainda com base na Tabela 02,
observa-se que, em 1997, as MPE apresentavam participao majoritria no conjunto total de
empresas em todos os setores da economia, representando 98,90%, 96,36% e 95,95%, no
comrcio, servio e indstria, respectivamente.
TABELA 01
DISTRIBUIO DAS EMPRESAS POR PORTE E SETOR
1994
%
SETOR PARTIC. ME 1/ PE 2/ MDE 3/ GE 4/ TOTAL
INDSTRIA 15,89 81,43 13,66 4,11 0,79 100,00
COMRCIO 43,97 87,71 10,91 0,88 0,50 100,00
SERVIO 40,13 81,04 14,26 2,05 2,67 100,00
TOTAL 100,00 84,02 12,69 1,86 1,42 100,00
FONTE: MTb/RAIS-FAT
1/ ME (Microempresa): na indstria at 19 empregados e no comrcio/servio at 09 empregados. 2/ PE

(Pequena Empresa): na indstria de 20 a 99 empregados e no comrcio/servio de 10 a 49 empregados.
3/ MDE (Mdia Empresa): na indstria de 100 a 499 e no comrcio/servio de 50 a 99 empregados. 4/ GE
(Grande Empresa): na indstria acima de 499 empregados e no comrcio/servio mais de 99 empregados.
TABELA 02
DISTRIBUIO DAS EMPRESAS POR PORTE E SETOR
1997
%
1/ 2/ 3/ 4/
SETOR PARTIC. ME PE MDE GE TOTAL
INDSTRIA 14,43 84,05 12,31 3,10 0,54 100,00
COMRCIO 43,14 89,07 9,83 0,70 0,40 100,00
SERVIO 42,43 82,68 13,27 1,81 2,24 100,00
TOTAL 100,00 85,63 11,65 1,52 1,20 100,00
FONTE: MTb/RAIS-FAT

(Pequena Empresa): na indstria de 20 a 99 empregados e no comrcio/servio de 10 a 49 empregados.
3/ MDE (Mdia Empresa): na indstria de 100 a 499 e no comrcio/servio de 50 a 99 empregados. 4/ GE
importante notar a evoluo desses indicadores entre os anos de 1994 e 1997, pois nesse
perodo, todas as categorias de empresas, excetuando-se as microempresas, perderam posio
relativa na quantidade de estabelecimentos. Isto , cresce a importncia relativa das
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microempresas, cuja participao no conjunto total de empresas passou de 84,02% para
85,63%. Em contrapartida, as grandes empresas recuaram de 1,42% para 1,20% do total. Essa
uma indicao clara de como o setor tem evoludo nos ltimos anos.
TABELA 03
DISTRIBUIO DO PESSOAL OCUPADO POR PORTE E SETOR
1994
%
INDSTRIA 27,53 13,72 20,76 20,78 34,55 100,00
COMRCIO 15,78 37,20 34,86 10,43 17,51 100,00
SERVIO 56,69 9,08 12,72 6,27 71,93 100,00
TOTAL 100,00 14,79 18,43 13,73 53,05 100,00
FONTE: MTb/RAIS-FAT

(Pequena Empresa): na indstria de 20 a 99 empregados e no comrcio/servio de 10 a 49 empregados. 3/
MDE (Mdia Empresa): na indstria de 100 a 499 e no comrcio/servio de 50 a 99 empregados. 4/ GE
TABELA 04
DISTRIBUIO DO PESSOAL OCUPADO POR PORTE E SETOR
1997
%
INDSTRIA 23,46 17,92 23,48 29,74 28,86 100,00
COMRCIO 16,74 40,96 34,14 9,28 15,63 100,00
SERVIO 59,80 11,03 14,10 6,69 68,18 100,00
TOTAL 100,00 17,66 19,65 12,53 50,16 100,00
FONTE: MTb/RAIS-FAT

Quanto ocupao de pessoal, a evoluo da participao das micro e pequenas empresas foi
mais significativa. As MPE, que empregavam cerca de 33% da mo-de-obra total em 1994,
passaram a empregar, em 1997, 37,31% (ver Tabelas 03 e 04). Caso se inclua nesse universo
as mdias empresas (com at 499 empregados), de forma a se adequar com a definio de
"small and medium entreprise" da OCDE, a participao das MPE e MDE sobe para 49,84%.
Embora essa participao de cerca de 50% seja inferior mdia da OCDE (de 60%), a
tendncia observada nos ltimos anos, conforme ser analisado a seguir, de maior
participao desse segmento na gerao de empregos.
Verifica-se, ainda, que 75,10% da fora de trabalho do setor comrcio esto alocados em
MPE, enquanto que, para a indstria e os servios, esse ndice reduz-se para 41,40% e
10
25,13%, respectivamente. A anlise dinmica, para o perodo de 1994 a 1997, apresenta a
mesma tendncia observada quanto ao nmero de empresas: uma maior participao da
pequena empresa na gerao de postos de trabalho, em detrimento da participao das grandes
empresas. A categoria de microempresa teve sua participao relativa no total de empregos
elevada de 14,79% para 17,66%. Por outro lado, as grandes empresas tiveram uma retrao de
53,05% para 50,16%.
Esses nmeros da realidade brasileira corroboram uma tendncia internacional: a participao

das grandes empresas na gerao de empregos tem cado nos ltimos anos, sobretudo em
decorrncia dos ganhos de produtividade e dos procedimentos de enxugamento de custos.
Essas medidas tm sido possveis graas s mega-fuses que tm ocorrido em todo o mundo,
visando ao aumento de sua competitividade em uma economia globalizada. Dentro dessa
perspectiva, as pequenas empresas sero sempre as responsveis pela manuteno dos
empregos locais, ofertando trabalho aos indivduos com menor mobilidade e, portanto,
desempenhando importante papel social em um pas.
H que se considerar, tambm, o papel de estabilizao desempenhado pelas MPE devido ao

fato que, em pocas de recesso, aumenta o auto-emprego (isto , os trabalhadores por conta
prpria que se enquadram dentro do conceito de pequena empresa), levando a que esse setor
absorva grande parte dos custos de uma recesso. De fato, segundo o estudo da OCDE (1994)
essa caracterstica de auto-emprego, que funciona contraciclicamente, fornece uma importante
ratinale para a interveno governamental do ponto de vista econmico. Isso porque, do
contrrio, o governo teria que despender recursos com polticas sociais para desempregados.
ainda interessante notar que, segundo o referido estudo, essa uma razo econmica muito
mais forte do que razes de eficincia para justificar aes governamentais em prol das MPE.
Por ltimo, mas no menos importante, especialmente em pases com alto ndice de
informalidade em sua mo-de-obra, o correto apoio governamental s MPE, com vistas a
diminuir o custo dos encargos trabalhistas, pode ter um considervel impacto positivo na
formalizao do emprego. A reduo da informalidade pode reverter-se, inclusive, em
aumento de arrecadao tributria, compensando o uso da renncia fiscal com objetivo de
reduzir o nmero de agentes econmicos atuando margem da lei.
11
2.1.2 PRODUO E PRODUTIVIDADE
Dados da OCDE mostram que as MPE contribuem com 30% a 70% do valor agregado total,
com grandes variaes entre pases e indstrias. No Brasil, as MPE participam com 28,22%
do faturamento total, conforme apresentado na Tabela 05. Portanto, em geral, as MPE tm
uma menor participao no valor agregado ou faturamento total da economia do que no
emprego, implicando que o valor agregado ou faturamento produzido por empregado
inferior em pequenas empresas do que nas grandes empresas. Essa uma medida da menor
produtividade do trabalho nas MPE, que tem sido tradicionalmente utilizada para concluir que
as pequenas empresas contribuem menos do que as grandes empresas para o crescimento da
produtividade global da economia.
No entanto, estudos mais recentes optam por uma viso mais dinmica do processo de
aumento da produtividade de uma economia. Segundo o estudo da OCDE (1999-A), as
mudanas na produtividade global ocorrem tanto porque firmas individuais aumentam seus
nveis de produtividade como porque elas expandem e expulsam as firmas de baixa
produtividade.
TABELA 05
DISTRIBUIO DA RECEITA/VALOR BRUTO DA PRODUO INDUSTRIAL POR
PORTE E SETOR
1994
%
1/ 2/ 3/ 4/
SETOR PARTIC. ME PE MDE GE TOTAL
5/
INDSTRIA 51,18 6,94 10,30 21,67 61,09 100,00
COMRCIO 6/ 32,70 23,04 22,30 9,53 45,13 100,00
SERVIO 6/ 16,12 14,34 14,06 7,46 64,14 100,00
TOTAL 100,00 13,40 14,82 15,41 56,37 100,00
FONTE: SEBRAE

Da mesma forma, as empresas novas substituem as que fecham justamente porque tm um

maior nvel de produtividade. Assim, segundo o referido estudo, "as SME account for most of
the entrants, exits, growth and decline, they form an integral part of a competitive process
that contributes significantly to aggregate productivity growth - even if at any particular time,
their level of productivity is below that of larger firms". importante que essa nova
perspectiva seja discutida e analisada, pois ela muda a viso local que a sociedade tem das
12
microempresas, em geral associada a ineficincia, baixa produtividade e pequena participao
no desempenho econmico do pas.
2.1.3 NASCIMENTO E MORTALIDADE
Outra caracterstica bsica das MPE seu alto ndice de nascimento e mortalidade,
implicando uma grande rotatividade de empresas nesse setor da economia. Segundo a OCDE
(1999-B), menos da metade das novas empresas sobrevivem por mais de cinco anos e somente
uma frao se tornam firmas de crescimento acentuado (High-Growth SME), que podem
trazer importantes contribuies criao de empregos.
No Brasil, a realidade no diferente. De acordo com recente pesquisa divulgada pelo

Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), em outubro de 1999,
a taxa de mortalidade das empresas brasileiras, nos trs primeiros anos de vida, foi a seguinte:
de 30% a 61% no primeiro ano de vida, de 40% a 68% no segundo ano e de 55% a 73% no
terceiro ano, sendo que essas variaes referem-se a menor e maior taxa encontrada entre os
Estados pesquisados. Assim, esses nmeros indicam um ndice de mortalidade superior quele
mensurado pela OCDE. A Tabela 06 apresenta o resultado da pesquisa.
TABELA 06
TAXA DE MORTALIDADE POR UNIDADE DA FEDERAO
Valores em %
ANO DE
AC AM MG MS RN PB PE PR RJ SC SE SP TO
CRIAO
1997 31 61 - 51 49 35 46 57 23-30 39-49 38 35 34

1996 45 68 36 56 56 56 56 68 34-40 5+-58 51 47 50
1995 54 72 47 68 61 57 57 73 53-61 57-63 55 56 63
FONTE: SEBRAE.
Aps mensurada essa taxa de mortalidade, a pesquisa procurou responder quais fatores seriam
condicionantes sobrevivncia de uma empresa. As concluses foram muito interessantes e
compatveis com a realidade que as micro e pequena empresas enfrentam no Pas. Verificou-
se, por exemplo, que o porte da empresa fator relevante para sua sobrevivncia, pois quanto
maior o empreendimento, melhores as possibilidades de sucesso. Alm disso, outro fator
relevante a experincia no ramo ou conhecimento do negcio. No foram detectados como
fatores condicionantes a escolaridade do scio ou proprietrio e a recorrncia a ajuda de
profissionais ou instituies externos (como contadores ou o prprio SEBRAE). No conjunto,
13
os principais fatores para o sucesso de uma empresa foram o bom conhecimento do mercado
onde atua, ter um bom administrador e fazer uso de capital prprio.
Quanto aos principais motivos inibidores dos negcios, as respostas induzidas apontaram para
a falta de capital de giro, a carga tributria e a recesso econmica que o Pas atravessava.
Quando as respostas foram espontneas, foi unnime a constatao da falta de capital de giro
como o principal inibidor. Alis, importante registrar que esse foi o principal motivo
apontado para o efetivo fechamento da empresa. No entanto, apesar de estarem efetivamente
fora do mercado, vrias empresas no foram oficialmente extintas, isto , no registraram o
encerramento de suas atividades na Juntas Comerciais dos Estados. A razo apontada para
isso foi o alto custo para dar baixa e, tambm, a esperana de reabrir o negcio em pouco
tempo. Segundo os empresrios, o tipo de auxlio que teria sido til para evitar que a empresa
fechasse seria o financeiro.
Tambm h que se considerar que a competio com firmas que se encontram na

informalidade, e que, geralmente, desempenham atividades similares quelas desenvolvidas
pelas MPE, fator prejudicial sobrevivncia das MPE formais. De fato, o custo da
formalidade, por mais reduzido que seja, infinitamente maior do que aquele da
informalidade, e pode fazer grande diferena em um mercado competitivo com o dos
pequenos negcios. No entanto, h que se destacar, ainda, que alguns micro e pequenos
empresrios adotam, normalmente, a prtica de abrir e fechar negcios, seja para mudar de
ramo de atividade, localizao da empresa ou at mesmo para "escapar" de dvidas tributrias.
2.1.4 CUSTOS OPERACIONAIS
O custo fixo desproporcional que as MPE enfrentam, se comparado com aquele suportado por
empresas de tamanho superior, , sem dvida, um dos principais obstculos ao seu bom
desempenho e uma das causas de seu alto nvel de mortalidade. Um programa de incentivo s
MPE deve ser desenhado de forma a compensar essa vantagem relativa das grandes empresas
criando um ambiente econmico mais igualitrio, que favorea a justa competio.
No entanto, essa no uma tarefa fcil. Em geral, as obrigaes burocrticas e de

estabelecimento e regulamentao de uma empresa so baseadas em um custo fixo inicial, que
se aplica para todas as firmas, independentemente de tamanho, seguido de um custo varivel,
este sim correlacionado ao tamanho da firma. Assim, as pequenas empresas enfrentam um
14
custo mdio por trabalhador superior s grandes empresas, o que implica que as PME tm que
gastar, proporcionalmente s firmas de maior tamanho, mais recursos financeiros em
burocracia do que no processo produtivo, alm de despender importantes e escassos recursos
humanos e empresariais no controle dessa burocracia. Esses fatores podem ser fatais para as
PME, comprometendo sua sobrevivncia no mercado.
Nos pases que mensuraram custos administrativos enfrentados por empresas de tamanhos
diferentes, os dados mais recentes (OCDE, 1999-A) comprovam o grande peso que recai sobre
as pequenas, como, por exemplo:
a) na Holanda, dos Gld 7 bilhes gastos anualmente em obrigaes administrativas,

empresas que empregam de 0 a 4 funcionrios pagam um custo anual em torno de Gld
4.000 por empregado, enquanto empresas com mais de 500 funcionrios pagam um custo
de Gld 200 por empregado;
b) no Reino Unido, o custo tributrio foi estimado em 4% do total das receitas tributrias, ou
1,5% do PIB. Quando analisado por tamanho de empresa, as firmas com 1 a 5
funcionrios despendem 58 libras por empregado, ao passo que firmas com mais de 500
funcionrios arcam com um custo de 11 libras por empregado;
c) nos Estados Unidos, as firmas de 1 a 4 funcionrios gastam US$ 2.080 por empregado
com o cumprimento de obrigaes burocrticas, enquanto que firmas que possuem entre
500 e 999 funcionrios gastam US$ 120 por empregado;
d) no Canad, as firmas com menos de 5 empregados gastam 8% das receitas em custos com
o fornecimento de informaes para o governo federal, aquelas com 5 a 19 empregados,
gastam 3,8%; as com 20 a 49 empregados, gastam 2,4% e, por fim, as com 50 a 99
empregados, gastam menos de 2%.
2.1.5 FONTES DE FINANCIAMENTO
As MPE, em geral, tm dificuldade de acesso a linhas de financiamento. Essa restrio est

associada grande varincia na lucratividade, sobrevivncia e crescimento dessas empresas, o
que, em outras palavras, aumenta consideravelmente o risco do setor. E, de acordo com as
regras do mercado, empresas de alto risco tero sempre mais dificuldade de obter
financiamento, ou pagaro muito mais caro para obt-lo, do que empresas com maior
15
estabilidade e baixo risco. Mais uma vez, as MPE tero que pagar, relativamente s grandes
empresas, um alto custo associado ao seu tamanho.
No que se refere ao venture capital, isto , financiamento de risco de longo-prazo, a anlise

desenvolvida com pases-membros da OCDE indicou ser ele uma importante fonte de
recursos para as MPE, que no possuem todos os requisitos necessrios para obter um
emprstimo bancrio. No entanto, na maioria dos pases, os fundos de venture capital (que
podem ser formados por fundos de subsidirias de corporaes industriais ou instituies
financeiras, fundos governamentais ou fundos independentes) sofrem alguns tipos de
restries. Em geral, essas restries justificam-se por evitar que alguns tipos de investidores
faam investimentos muito arriscados, como, por exemplo, fundos de penso, companhias de
seguros e outros. No entanto, ao restringir os investidores, o que pode ocorrer uma limitao
da oferta de capital disponvel para empresas, particularmente as MPE. Assim, alguns pases
buscam rever suas restries e afroux-las, sobretudo no que tange padronizao da
contabilidade e transparncia de informaes de empresas que se financiam mediante o
venture capital fund. Na verdade, os governos devem buscar o "balano apropriado entre os
interesses dos investidores e aqueles de pequenas empresas que buscam financiamento".
Quanto ao mercado acionrio, preciso notar que as bolsas de valores, sobretudo no que se
refere ao mercado secundrio para pequenas empresas, ainda so muito incipientes em vrios
pases. Mais do que isso, ainda h muitas regras e custos para operar no mercado acionrio, o
que extremamente oneroso para as MPE. Dessa forma, as prprias regulamentaes do
mercado impedem o financiamento de pequenas firmas por essa modalidade de acesso a
capital. "In general, to enhance financing for smaller firms, reforms to stock markets
regulations are needed in the way of relaxation of qualification standards for registration,
simplification of registration procedures as well as new methods for pricing stocks" (OCDE,
1999-A).
Considerando-se o estrito e difcil acesso das MPE aos fundos de capital de risco e ao
mercado acionrio, elas se tornam, em sua maioria, dependentes do financiamento bancrio.
No entanto, h que se considerar as grandes dificuldades que essas empresas tm para obter
financiamentos de bancos, e, sobretudo, o custo desproporcional desses financiamentos se
comparados ao enfrentados por grandes empresas. A prpria falta de competio no setor
financeiro pode levar a que os bancos no consigam fornecer o financiamento adequado s
16
MPE. Alm disso, os bancos ainda tm dificuldades de avaliar o potencial de longo-prazo de
empresas pequenas ou de avaliar seus ativos intangveis. Um ponto de especial importncia
que os bancos impem exigncias s MPE similares quelas impostas aos grandes clientes,
como garantias, hipotecas, nvel mnimo de faturamento, histrico de lucratividade, ou seja,
exigncias que no podem ser cumpridas, ou que so cumpridas apenas de forma parcial por
MPE.
Dados do SEBRAE comprovam essa dificuldade de acesso ao crdito bancrio no mercado

brasileiro. Entre janeiro de 1994 e agosto de 1998, na mdia, apenas 12% das MPE do setor
servios receberam financiamento. Dado que, no Brasil, as demais formas de financiamento
(mercado acionrio e capital de risco) praticamente no existem para pequenas empresas,
supe-se que 88% das MPE-servios tiveram que optar pelo auto-financiamento.
Quanto s empresas do setor agropecurio, essa realidade diferente, devido aos programas
de financiamento agrcola bancados pelo governo. Como de conhecimento geral no Pas, h
linhas de crdito agrcola financiadas, sobretudo, pelo principal banco oficial, o Banco do
Brasil. No entanto, interessante notar que os financiamentos no so homogneos no
territrio nacional, conforme consta da Tabela 07: estados como Gois e Pernambuco tm
cerca de 67% de suas MPE financiadas por bancos oficiais, enquanto Minas Gerais tem
apenas 14%. As Cooperativas de Crdito Rural constituem outra forma de financiamento
dessas empresas, porm acabam financiando o setor tanto quanto os bancos privados (apenas
2,5%, na mdia, dos estabelecimentos).
TABELA 07
FONTES DE FINANCIAMENTO DA PROPRIEDADE AGROPECURIA
1997
%
COOPER. DE
UNIDADES DA BANCOS BANCOS PARTICULA
CRDITO NENHUM
FEDERAO OFICIAIS PRIVADOS RES
RURAL
GOIS 67 4 2 2 32
MINAS GERAIS 14 1 4 4 79
PERNAMBUCO 66 0 4 1 32
RIO DE JANEIRO 32 1 0 5 64
SO PAULO 20 7 1 1 74
AGREGADO ESTAD. 28 3 3 3 66
FONTE: SEBRAE, FGV
Outra informao relevante da pesquisa realizada pelo SEBRAE em relao aos principais
limitadores dos negcios dos estabelecimentos agropecurios. De acordo com os proprietrios
17
dos estabelecimentos, a dificuldade de acesso ao crdito o segundo motivo limitador,
ficando atrs apenas dos elevados preos dos insumos. interessante notar que essa a
resposta de empresrios de um setor que o de maior acesso a crdito entre as MPE.
Dessa forma, o financiamento torna-se um fator crucial para a sobrevivncia e expanso do

pequeno negcio. Em geral, as MPE acabam tendo que se auto-financiarem, ou se
financiarem a altas taxas de juros, o que, por motivos bvios, colaboram para a elevada taxa
de mortalidade do setor.
2.2 USO DA POLTICA TRIBUTRIA NO INCENTIVO S MPE
Dadas essas dificuldades enfrentadas pelas MPE, os governos tm optado por diferentes tipos
de polticas com o objetivo de benefici-las. De acordo com a OCDE (1999-A), um quarto de
todos os programas de apoio existentes em seus pases-membros so orientados
primariamente s MPE, sendo que h pases onde esse percentual eleva-se a mais de 50%.
Desses programas, menos de 10% foram destinados contratao de servios de assessoria ou
consultoria. O restante teve por objetivo financiamento, oferta de emprstimos e garantias
para negcios em seus primeiros anos de vida, modernizao de equipamentos, inovaes de
Pesquisa e Desenvolvimento e tecnologia. Poucos programas foram orientados criao de
empregos, treinamento e promoo das exportaes.
No entanto, os dados mostram que, apesar da grande importncia dos programas de incentivo
s MPE frente s outras aes governamentais de suporte a empresas, relativamente poucas
MPE se beneficiam desses programas e o dispndio por empresa pequeno. Isso se deve,
especialmente, ao grande nmero de MPE existentes, que representa cerca de 95% das
empresas de um pas, dificultando sobremaneira a implementao de programas abrangentes
que possam, de fato, causar um forte impacto no setor.
Dentre as vrias medidas disponveis ao governo para incentivar as pequenas empresas,

destacam-se linhas de financiamento, emprstimos, concesses e incentivos tributrios, taxas
de juros subsidiadas, medidas para reduo da burocracia e estmulo ao ambiente empresarial,
disseminao e acesso tecnologia e facilitao do acesso a mercados. Dentre essas, cabe-nos
analisar, neste trabalho, especificamente as medidas de natureza tributria, identificando suas
caractersticas e impactos sobre as MPE.
18
Nos ltimos anos, vrios pases tm implementado reformas tributrias com o objetivo de
alcanar um sistema mais neutro. Apesar de que neutralidade, em uma primeira acepo,
possa significar tratamento equnime entre os diversos contribuintes, na prtica, e
especialmente para os pequenos contribuintes, a neutralidade deve ser entendida como "um
modo de reduzir as diferenas de custo operacional entre grandes e pequenas empresas",
dando a essas ltimas condies de mercado similares. Por isso, tornou-se comum o
estabelecimento de regras tributrias especiais para pequenos contribuintes nos mais diversos
pases, at mesmo porque, como ficou demonstrado na primeira parte deste trabalho, as MPE
tm caractersticas semelhantes em quase todo o mundo.
Assim, Ogley (1999) adverte que, ao se fazer mudanas no sistema tributrio em prol das
MPE, devem ser observados critrios de eficincia econmica, justia, simplicidade
administrativa, transparncia e minimizao de custos. Segundo ele, as razes mais comuns
do porqu introduzir medidas tributrias favorveis s pequenas empresas so:
a. promover o seu desenvolvimento;
b. compensar a reconhecida falha de mercado que limita seu acesso aos mercados de
capitais; e
c. compensar pelos desproporcionais custos operacionais de cumprimento legal a que

esto sujeitas essas empresas.
No entanto, ao se utilizar a tributao como instrumento de poltica, necessrio atentar que

alguns desses mecanismos podem comprometer a eficincia dos resultados que se pretende
alcanar. Conforme adverte estudo da OCDE (1994), deve-se, antes de tudo, tentar
estabelecer os casos onde as medidas tributrias so a forma mais apropriada ou eficiente de
se alcanar os objetivos pretendidos e, opostamente, os casos onde medidas no tributrias so
preferveis. Em primeiro lugar, o sistema tributrio deve apenas procurar corrigir
externalidades e desvantagens fundamentais de custo. Talvez no seja econmico tentar
utilizar o sistema tributrio para corrigir um rol de imperfeies existentes, criando uma
legislao de alta complexidade para distinguir tratamento entre diferentes empresas,
sobretudo entre pequenas e grandes. O que acontece, nesse caso, que o custo de
cumprimento global aumenta, o que seria economicamente ineficiente.
19
Alm disso, interessante notar que o sistema tributrio no um instrumento "bem focado",
isto , nem sempre se beneficia quem realmente se pretende beneficiar. As normas tributrias
so gerais e acabam atingindo contribuintes que no foram eleitos para desfrutar do benefcio.
Pode acontecer, tambm, da norma tributria acabar influenciando o comportamento dos
agentes privados, prejudicando a inteno inicial do prprio governo. Por exemplo,
tratamento tributrio benfico a pequenas empresas tem o poder de incentivar o
fracionamento de empresas ou a omisso de receitas, de modo a que empresas maiores se
enquadrem no conceito de MPE adotado oficialmente. Em conseqncia, corre-se o risco de o
governo ver reduzida sua arrecadao, inclusive no segmento de empresas mdias, e de haver
perda de eficincia econmica pelo fato de empresas maiores se subdividirem, reduzindo
ganhos de escala.
Existem outras questes a serem avaliadas na utilizao do sistema tributrio em prol das
MPE. Uma delas diz respeito diferenciao de "ganhadores" e "perdedores" dentro do
prprio segmento de pequenas empresas. Dependendo de como est estruturado o sistema
tributrio de um pas, em geral, medidas como reduo de alquota do imposto sobre a renda
beneficia somente aquelas empresas que tm lucros. Ou seja, as empresas que j estavam indo
bem nos negcios receberiam um "alvio" tributrio, ao passo que aquelas que estavam
incorrendo em prejuzos no receberiam nenhuma ajuda. Essa medida especfica pode ter
interpretaes antagnicas.
Por um lado, pode-se argumentar que a medida ineficiente, pois s auxiliou as empresas que
menos necessitavam de apoio governamental e que, provavelmente, se dariam bem de
qualquer forma (estamos falando daqueles que no fechariam as portas nos primeiros anos e
que tenderiam a progredir). Por outro lado, tambm pode-se afirmar que o governo acabou
investindo em quem daria certo, pois no faria mesmo sentido apostar dinheiro em uma
empresa que estava tendente a falir (afinal, nenhuma instituio financeira agiria assim, a
menos que se acreditasse que as perdas seriam apenas o incio de um negcio altamente
lucrativo).
Portanto, preciso que os policy makers tenham uma noo clara dos efetivos impactos de
uma poltica em favor das MPE via a utilizao do sistema tributrio. Existem concretos
argumentos tanto contrrios como favorveis ao uso da tributao para se incentivar
determinados setores da economia. Em geral, seria quase impossvel imaginar, nas sociedades
20
modernas, um sistema tributrio baseado em impostos do tipo lump-sum, pois ainda h uma
grande demanda por sistemas tributrios que possam corrigir problemas e distores
econmicos, sobretudo a questo da distribuio de renda. No entanto, cada vez mais,
buscam-se sistemas neutros, onde, inclusive, o custo da administrao tributria possa ser
reduzido. Isso porque, polticas de subsdios e redistributivas tambm podem ser feitas pela
via oramentria, com efeitos similares ou at melhores do que aqueles obtidos mediante os
sistemas tributrios.
De forma a melhor precisar as vantagens e desvantagens da utilizao da poltica tributria

como incentivo s MPE, a seguir, sero listados alguns fatores citados por estudo da OCDE
(1994) que representam os prs e os contras da implementao de medidas tributrias.
Fatores favorveis:
medidas tributrias so implementadas atravs da prpria mquina administrativa j

existente, no implicando a criao de um novo e custoso sistema administrativo para
operacionalizar o esquema de incentivos;
medidas tributrias so, geralmente, associadas a um perfil poltico de alto nvel (high
political profile), isto , existem vantagens polticas em implementar programas de
incentivos via sistema tributrio;
na medida em que os obstculos enfrentados pelas MPE so criados pela legislao

tributria (por exemplo, maiores custos de cumprimento), existir uma relao mais direta
entre "meios" e "objetivos" se as correes ou ajustes forem internalizados no prprio
sistema tributrio;
parmetros tributrios so fceis de serem alterados (por exemplo, alterao de alquotas

para pequenas empresas), o que faz com que medidas tributrias sejam, tambm, mais
fceis de serem utilizadas;
as empresas geralmente preferem os benefcios tributrios porque so menos visveis que,

por exemplo, doaes governamentais diretas, sendo, assim, menos sujeitos ao escrutnio
do Congresso;
em geral, medidas tributrias esto de acordo com as foras de mercado, na medida em

que somente os "vencedores" (isto , firmas que tm lucros) recebem os benefcios; e
21
concesses tributrias no so discricionrias ou sujeitas a decises subjetivas, como, por
exemplo, as doaes governamentais voluntrias, dando, assim, maior grau de certeza
para as empresas.
Fatores desfavorveis:
implementar diferentes objetivos sociais mediante alteraes de legislao tributria faz

com que o sistema tributrio torne-se desnecessariamente complexo, com efeitos adversos
sobre o cumprimento das obrigaes, os custos administrativos, a transparncia do sistema
e a eficincia econmica;
a utilizao de medidas tributrias fornece um risco substancial de "perda de peso morto"

(deadweigth losses), no sentido de que essas medidas so mal focadas, isto , empresas
que teriam sido bem sucedidas de qualquer forma tambm se beneficiam do incentivo
tributrio; ao passo de que doaes diretas so mais fceis de focalizar, tornando-se mais
eficientes e menos custosas;
em alguns casos, a utilizao de medidas tributrias para estimular o investimento em

pequenas empresas pode significar perda de receitas que excedem o prprio investimento
extra gerado pelas medidas em questo;
diminuio de carga tributria via reduo de alquotas, por exemplo, somente ser
eficiente na medida em que a firma tenha renda tributvel positiva, que, geralmente, no
o caso das empresas em fase inicial de atividades;
diversos programas direcionados s MPE no so possveis de serem implementados via

sistema tributrio por sua prpria natureza, como, por exemplo, apoio a treinamento,
apoio a "networking", garantia de emprstimos, etc.;
caso as medidas devam ser direcionadas a setores econmicos especficos ou

determinadas regies do pas, a poltica tributria pode ser considerada como um
instrumento de pouca eqidade; e
medidas no-tributrias so mais transparentes e, portanto, mais expostas ao escrutnio

parlamentar.
Em face dessa consideraes, por vezes antagnicas, uma legislao diferenciada para as
MPE ainda um tema controverso. O que j est pacificado entre os especialistas a
22
importncia da reduo de custos administrativos, inclusive os custos de cumprimento da
obrigao tributria. Isso pode ser feito de vrias formas, como, por exemplo, mediante
instituio de contabilidade simplificada, reduo dos papis e formulrios a serem
apresentados, simplificao das declaraes, legislao estvel, atendimento especializado
para pequenas empresas, dentre outros.
De qualquer forma, para aqueles pases que optam por tambm adotar uma legislao
diferenciada, os mecanismos mais utilizados tm sido base tributria simplificada (tanto para
impostos diretos como para o IVA), alquotas reduzidas e incentivos tributrios direcionados a
certos tipos de atividades (como Pesquisa e Desenvolvimento, treinamento, investimento) ou
a certos setores ou regies do pas.
Em suma, o importante que os governos tenham conscincia de que o componente tributrio

representa um substancial custo para as MPE na maioria dos pases do mundo. Tentar reduzir
esse custo uma medida que tende a gerar benefcios diretos para as empresas, na medida em
que estimula o setor e alivia as diferenas no custo de cumprimento em relao s grandes
empresas, e indiretos para o prprio fisco. Isso porque, em geral, as MPE representam a quase
totalidade das empresas cadastradas em uma Administrao Tributria, mas participam com
um percentual muito baixo no faturamento agregado e no imposto pago. Assim, muito
custoso que uma Administrao Tributria imponha s MPE os mesmos controles e
procedimentos de fiscalizao que so dispensados para as grandes empresas. razovel que
os Fiscos ofeream tratamento simplificado para essas empresas, de forma a ter um
acompanhamento tributrio mais gil e econmico para os cofres pblicos, permitindo que se
despenda mais tempo e recursos com empresas que geram maior retorno para a Administrao
Tributria.
23
03. TRIBUTAO DAS MPE NO BRASIL
Ao transpor para o Brasil a questo das MPE, deve-se considerar, em vista do apresentado no
Captulo anterior, que esse segmento da economia apresenta caractersticas comuns e enfrenta
problemas semelhantes aos observados em outros pases. Ou seja, no obstante o hiato de
desenvolvimento existente entre ao Brasil e a maioria dos pases da OCDE, os dados indicam
que as pequenas empresas representam um papel similar nos dois ambientes. Resta, portanto,
apontar as particularidades nacionais que podem influenciar o desenho de uma poltica
econmica destinada a dispensar um tratamento diferenciado s MPE, sobretudo, na rea da
tributao.
Nesse Captulo analisam-se as dificuldades impostas ao contribuinte em razo da estrutura

federativa brasileira e as prescries relativas s MPE contidas na legislao nacional.
Apresenta-se tambm uma descrio do regime tributrio especial conhecido como
SIMPLES, vigente desde 1997, abordando suas conseqncias para o contribuinte (custo de
cumprimento da obrigao tributria), para a poltica governamental (arrecadao tributria e
gerao de empregos) e para a administrao tributria (ganho de eficincia e reduo de
custos).
3.1 IDIOSSINCRASIAS TRIBUTRIAS E SEUS IMPACTOS SOBRE AS MPE
Uma das peculiaridades da estrutura tributria brasileira a coexistncia de dois impostos

sobre o valor agregado: o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Como conseqncia, os contribuintes tm que
manter, separadamente, controles especficos de crditos e dbitos, alm de acompanhar a
complexa legislao que envolve os dois tributos. Para a administrao tributria, os custos
tambm so elevados, pois h que se lidar com 27 regulamentos distintos do ICMS (um para
cada unidade federada) e um regulamento especfico do governo central para o IPI. As
caractersticas bsicas desses tributos so as seguintes:
...ICMS : Imposto de competncia estadual, incide sobre o valor adicionado na

circulao de mercadorias e na prestao de servio de transporte
interestadual e intermunicipal e de telecomunicao. Suas alquotas so
estabelecidas pela unidade federada competente e podem ser seletivas em
24
funo da essencialidade do produto ou servio.
...IPI : Imposto de competncia federal, incide sobre as operaes que

caracterizem industrializao de produtos e suas alquotas devem ser
seletivas em funo da essencialidade do mesmo. Portanto um imposto
com uma base mais restrita que o ICMS, incidindo apenas sobre
mercadorias industrializadas. Porm, sua base suficientemente ampla
para descaracteriz-lo como um imposto seletivo.
Ademais, uma complexidade extra surge no caso brasileiro em relao aos pases com
estrutura administrativa unitria ou queles que, mesmo federados, tm sistemas tributrios
caracteristicamente centralizados. Essa dificuldade adicional reside no elevado grau de
autonomia, em matria tributria, desfrutada pelos governos subnacionais e pode ser melhor
compreendida aps uma rpida descrio das ramificaes do sistema tributrio nos trs
nveis de governo.
O Brasil possui um sistema federativo descentralizado, onde cada nvel governamental tem
competncia tributria prpria definida pela Constituio Federal. Dessa forma, os governos
desfrutam de grande autonomia tributria, sendo cada qual responsvel pela arrecadao e
fiscalizao de seus impostos, podendo, inclusive, legislarem sobre o tributo (isto ,
procederem a alteraes de alquotas, bases de clculo, concederem isenes, etc.).
Contrrio experincia internacional, em que o IVA (tributo com maior capacidade

arrecadatria) encontra-se sob a responsabilidade do governo central, a Constituio Federal
brasileira conferiu s unidades federadas o ICMS que, em 1998, produziu uma arrecadao da
ordem de 6,75% do PIB. Aos governos locais outorgou-se a competncia sobre a tributao
dos servios em geral (Imposto sobre Servios ISS). Esse tributo, embora no gere volume
expressivo de arrecadao, tornou-se, para os municpios com intensa atividade econmica,
uma importante fonte de receita. Coube ao Governo Federal, dentre outras, as bases tributrias
vinculadas ao comrcio exterior, renda, aos produtos industrializados e s contribuies
sociais. A Tabela 08 apresenta os principais tributos admitidos pela legislao brasileira,
indicando a competncia administrativa e a respectiva arrecadao anual.
A administrao dos impostos e contribuies do governo central encontra-se sobre a

responsabilidade de dois rgos distintos:
25
a Secretaria da Receita Federal, vinculada ao Ministrio da Fazenda, responsvel pela
administrao da maioria dos impostos e contribuies, inclusive os impostos sobre o
comrcio exterior e,
o Instituto Nacional de Seguridade Social, vinculado ao Ministrio da Previdncia e

Assistncia Social, responsvel pela arrecadao da contribuio social incidente sobre os
salrios e sobre a folha de pagamento e concesso dos benefcios previdencirios.
TABELA 08
COMPETNCIA TRIBUTRIA E PART. DA ARRECADAO NO PIB EM 1998
COMPETNCIA TRIBUTO % PIB

Imposto de Renda IR ....................................................................................... 5,29
Imposto sobre Produtos Industrializados IPI ................................................... 1,79
Impostos sobre o Comrcio Exterior .................................................................. 0,72
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR ......................................... 0,02
UNIO Imposto sobre Operaes Financeiras IOF ...................................................... 0,39
Contribuio para o Financiamento. da Seguridade Social Cofins .................. 1,96
Contribuio para o PIS/PASEP ......................................................................... 0,79
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL .......................................... 0,73
Contribuio Prov. sobre Mov. Financeira CPMF........................................... 0,90
Contribuio. para o INSS (Patronal e Trabalhador) .......................................... 5,17
Imposto sobre Circulao de Merc. e Servios ICMS ..................................... 6,75
ESTADOS Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores. IPVA ....................... 0,19
Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao ITCD ............................. 0,04
Imposto sobre Servios ISS ............................................................................. 0,50
MUNICPIOS Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana IPTU....................................... 0,39
Imposto sobre Transmisso Inter Vivos de Bens Imveis ITBI ....................... 0,09
Total 1/ ..................................................................................................................... 26,02

FONTE: CARGA TRIBUTRIA NO BRASIL 1998, SRF/COGET, 1999.
1/ No inclui as Taxas (federais, estaduais e municipais), Contribuio Previd. dos. Serv. Pblicos (federais, estaduais e
municipais), Salrio Educao e FGTS , os quais, quando considerados, elevam a carga tributria para 29,84% do PIB.
Para viabilizar essa descentralizao tributria surgiram, ao longo do tempo, complexas

estruturas administrativas, isoladas em seus respectivos nveis de governo. Como
conseqncia, o contribuinte passou a conviver com uma multiplicidade de controles
cadastrais, rgos fiscalizadores, foros judiciais e obrigaes acessrias. Dessa forma, o
controle das obrigaes tributrias tornou-se uma componente significativa dos custos
administrativos das empresas. Nesse aspecto, cabe ressaltar que, conforme analisado na
primeira parte deste trabalho, o custo de cumprimento das MPE tornou-se elevado frente ao
das grandes empresas, na medida em que as MPE tinham que acompanhar a legislao e
cumprir as mesmas exigncias, impostas pelos trs nveis de governo, que as empresas de
grande porte.
26
3.2 TRATAMENTO FAVORECIDO S MPE
Buscando simplificar o tratamento s MPE, as legislaes federal, estadual e municipal

trataram de estabelecer regimes especiais, reduzindo ou isentando impostos e simplificando os
controles burocrticos. No mbito federal, pode-se citar, como referncia, a Lei 7.256/84 que
instituiu o Estatuto da Microempresa, estabelecendo diretrizes para o tratamento diferenciado
nos campos administrativo, tributrio, previdencirio, trabalhista, creditcio e de
desenvolvimento empresarial. Porm, foi em 1988 que a prpria Constituio Federal
reconheceu a importncia estratgica desse segmento da economia e acolheu o tratamento
diferenciado, em todos os nveis governamentais, s MPE. Conforme o artigo 179 da carta
magna:
Art. 179 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro

s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei,
tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de
suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou
pela eliminao ou reduo destas por meio de lei.
No bastasse esse dispositivo, em 1995, por intermdio de Emenda Constitucional, a previso

de tratamento diferenciado foi alada condio de Princpio Geral da Atividade Econmica,
nos seguintes termos:
Art. 170 - A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e

na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os
ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
....
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob
as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.
No tocante legislao ordinria, diversas normas foram publicadas buscando efetivar as
previses contidas na Lei 7.256/84, sem resultar, entretanto, em um conjunto consistente e
integrado de normas especficas s MPE. Em 1996 foi aprovada a Lei 9.317/96 (Lei do
SIMPLES) que se constituiria em um marco jurdico no tratamento da pequena empresa. Essa
lei, que ser discutida detalhadamente na Seo 3.3, tratava to somente dos aspectos
tributrios atinentes s MPE. Mais recentemente, entrou em vigor a Lei 9.841/99, instituindo
o Novo Estatuto da Pequena e Mdia Empresa que, em consonncia com a Lei 9.317/96,
estendeu a previso legal de tratamento favorecido para as reas previdenciria, trabalhista,
creditcia e administrativa.
27
Portanto, at 1996, as pequenas empresas recebiam, por parte dos governos nacional e
subnacionais, algum tipo de tratamento tributrio diferenciado. Em nvel federal, a legislao
isentava a pequena empresa do pagamento do Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ)
e da Contribuio para o PIS/PASEP, alm de dispens-la de grande parte das obrigaes
acessrias a que se sujeitam as empresas em geral (escriturao e manuteno de livros
fiscais). No caso da tributao estadual, onde o tributo relevante o ICMS, a legislao
privilegiava as pequenas empresas com apurao presumida do imposto e controles
simplificados.
Entretanto, a maior parte das tentativas de simplificao da relao tributria entre a pequena
empresa e a administrao tributria foi levada a termo de forma descoordenada, com cada
nvel de governo estabelecendo critrios prprios e aplicveis somente em sua jurisdio. A
prpria definio legal das empresas que poderiam aderir aos inmeros sistemas privilegiados
de tributao variava no apenas entre os nveis governamentais como entre as prprias
entidades federadas. No raro, empresas que se enquadravam como microempresa para fins
de tributao junto ao governo federal no logravam obter esse mesmo status junto ao
governo estadual, ou vice-versa.
Mais do que isso, os benefcios fiscais concedidos por cada unidade da federao ou pelo
governo federal no implicavam efetiva reduo da burocracia do ponto de vista do
contribuinte. Isso porque, uma mesma empresa que, eventualmente, tivesse que pagar tributos
s trs esferas de governo, era obrigada a prestar contas, separadamente, s respectivas
administraes tributrias. Assim, para cada perodo de apurao, o contribuinte calculava o
imposto mediante sistemas diferentes, tinha que se preocupar com datas de pagamentos
distintas e, mesmo para o Governo Federal, cada tributo a pagar implicava o preenchimento
de um documento especfico.
Constatadas essas dificuldades e complexidades que envolviam o cumprimento das

obrigaes tributrias das MPE, o Governo Federal buscou instituir um novo sistema de
benefcios, que realmente significasse reduo dos custos privados da tributao para as
pequenas empresas. Esse novo mecanismo foi introduzido pela Lei 9.317 e encontra-se
atualmente em vigor.
A referida Lei, criou o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das

Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (SIMPLES) e imprimiu substanciais
28
alteraes nas regras de tributao, at ento vigentes, para as pequenas empresas. Vindo ao
encontro de recorrentes reivindicaes das associaes representativas dos micro e pequenos
empresrios, a nova regulamentao buscava consolidar os diversos regimes especiais
dispensados aos pequenos empreendimentos, facilitando o pagamento dos tributos e
ampliando o benefcio de reduo da carga tributria.
Alm do aspecto de regulamentao legal, o pas tambm desenvolveu programas de apoio

operacional s MPE. Cite-se como exemplo a criao, em 1990, do SEBRAE - Servio
Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas, uma instituio tcnica de apoio ao
desenvolvimento da atividade empresarial de pequeno porte, voltada para o fomento e difuso
de programas e projetos que visam promoo e ao fortalecimento das micro e pequenas
empresas. Seu propsito fazer com que esse segmento do mercado no Brasil tenham as
melhores condies possveis para uma evoluo sustentvel, contribuindo para o
desenvolvimento do pas como um todo.
3.3 AS MUDANAS INTRODUZIDAS PELO SIMPLES
O SIMPLES aproveitou parte do sistema de tributao at ento aplicado s microempresas,

em nvel federal, modificando alguns critrios e definies de forma a tornar o sistema mais
amplo e aplicvel a todos os nveis de governo. Essa foi, portanto, a primeira tentativa de se
padronizar nacionalmente o tratamento tributrio simplificado e favorecido s pequenas
empresas. Basicamente, o SIMPLES estabelece procedimentos sintticos para apurao e
pagamento de impostos federais, com possvel extenso a tributos estaduais e municipais2.
Em relao ao governo central, os tributos abrangidos pelo sistema so os seguintes:
Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas

Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
Contribuio para o PIS/PASEP
COFINS
IPI
Contribuio para o INSS parcela patronal
2
Sendo uma iniciativa do governo central, a legislao do SIMPLES s pode criar obrigaes com relao aos tributos de sua
competncia, a incluso de tributos estaduais e municipais, embora prevista, s ocorrer por ato voluntrio dos respectivos
governos para tributos de sua competncia.
29
Com respeito aos demais tributos federais, as empresas optantes pelo SIMPLES continuam
obrigadas apurao e pagamento segundo as regras gerais3. Havendo adeso, mediante
convnio, por parte de Estados e Municpios, tambm se incluiriam o ICMS (estadual) e o ISS
(municipal).
As pequenas empresas foram classificadas, segundo sua receita bruta anual, em

Microempresa (ME) ou Empresa de Pequeno Porte (EPP). Podem se habilitar como
Microempresas as empresas com faturamento anual de at R$120 mil e, como EPP, aquelas
que obtiverem faturamento entre R$120 mil e R$1.200 mil4. Dentro de cada categoria (ME e
EPP) existe ainda uma estratificao que confere progressividade s alquotas previstas para
cada tributo, conforme mostrado na Tabela 09.
TABELA 09
SIMPLES : ALQUOTAS POR FAIXA DE RECEITA BRUTA ANUAL
MICROEMPRESA EMPRESA DE PEQUENO PORTE

TRIBUTOS 60.000 a 90.000 a 240.000 a 360.000 a 480.000 a 600.000 a
at 60.000 at 240.000
90.000 120.000 360.000 480.000 600.000 1.200.000
IRPJ zero zero zero 0,13% 0,26% 0,39% 0,52% 0,65%

PIS/PASEP zero zero zero 0,13% 0,26% 0,39% 0,52% 0,65%
CSLL zero 0,40% 1,00% 1,00% 1,00% 1,00% 1,00% 1,00%
COFINS 1,80% 2,00% 2,00% 2,00% 2,00% 2,00% 2,00% 2,00%
INSS 1,20% 1,60% 2,00% 2,14% 2,28% 2,42% 2,56% 2,70%
SUBTOTAL 3,00% 4,00% 5,00% 5,40% 5,80% 6,20% 6,60% 7,00%
IPI 1 0,50% 0,50% 0,50% 0,50% 0,50% 0,50% 0,50% 0,50%
SUBTOTAL 3,50% 4,50% 5,50% 5,90% 6,30% 6,70% 7,10% 7,50%
ICMS/ISS 2 1,00% 1,00% 1,00% 2,50% 2,50% 2,50% 2,50% 2,50%
3
TOTAL 4,50% 5,50% 6,50% 8,40% 8,80% 9,20% 9,60% 10,00%
FONTE: Lei 9.317, de 05 de dezembro de 1996, alterada pela Lei 9.779, de 19/01/99 e MP 1.753/99.
1/ Acrscimo previsto quando a pessoa jurdica for contribuinte do IPI.. 2/ Acrscimo mximo previsto quando a pessoa jurdica for
contribuinte do ICMS/ISS. 3/ Alquota total mxima.
A receita bruta o principal parmetro para definir a possibilidade de enquadramento no

regime simplificado, porm, no o nico. Como o objetivo subjacente norma legal, ao
reduzir os custos tributrios, diretos e indiretos, da pequena empresa, era coloc-la em
condies de competir com as grandes empresas, que tendo ganho de escala absorvem mais
facilmente tais custos, houve o cuidado de evitar que o benefcio no constitusse, para
determinados setores, um privilgio. Portanto, para aquelas unidades econmicas que, em
3
Mais especificamente, os optantes pelo SIMPLES permanecem obrigados a pagar normalmente os seguintes tributos
federais: IOF, impostos sobre o comrcio exterior, imposto de renda sobre o ganho de capital e sobre operaes financeiras,
ITR, CPMF, FGTS e a contribuio para a seguridade social relativa ao empregado.
4
O limite inicialmente previsto para enquadramento como EPP, pela Lei 9.317, de 05/12/96, era de R$ 720 mil, sendo
posteriormente alterado pelo art. 6 da Lei 9.799, de 19/01/1999 para o valor atualmente vigente.
30
razo da natureza de sua atividade, no houvesse caracterizado uma assimetria de mercado
que justificasse um tratamento diferenciado, vedou-se a adeso ao SIMPLES. Tambm
vedou-se a opo quelas empresas que, em razo da gozo de outros benefcios tributrios ou
da necessidade de um acompanhamento mais rigoroso da atividade, necessitam da
manuteno de livros e documentos fiscais com maior grau de detalhamento.
Por essas razes, esto impedidas de se enquadrar no regime simplificado as empresas

constitudas na forma de sociedades por aes, as entidades financeiras em geral, aquelas
referentes profisso cujo exerccio dependa de habilitao profissional, etc. Tambm fator
impeditivo a existncia de dbitos de natureza tributria inscritos na Dvida Ativa da Unio5.
A vedao de enquadramento de empresas que realizavam importaes ou comercializavam
produtos importados, prevista no texto original da Lei, foi revogada em 1999.
O contribuinte optante pelo SIMPLES substitui a apurao de at oito tributos distintos pela
aplicao de um nico percentual sobre sua receita bruta. Obtido o valor devido, o pagamento
efetuado em documento nico (DARF-SIMPLES6) onde deve-se informar a receita bruta do
perodo de apurao (mensal), a identificao e qualificao do contribuinte (Microempresa
ou EPP) e o valor a ser pago. Com base nessas informaes, o governo federal pode aferir os
clculos e apropriar as receitas segundo o destino dos tributos pagos conjuntamente.
Para o contribuinte, essa rotina corresponde a uma verdadeira revoluo em relao ao

procedimento padro (fora do regime simplificado), que exigiria a apurao individual dos
oito tributos com preenchimento de oito documentos de arrecadao distintos, com datas de
pagamento e base de clculo diferenciadas, alm da escriturao dos livros fiscais para
controle de alguns deles (IPI e ICMS).
Por trs dessa medida existe a concepo de que, do ponto de vista do contribuinte, sua
relao tributria com o Estado deve ser nica. Dessa forma, independentemente de sua
localizao geogrfica e de quais tributos contribuinte, a empresa presta contas a uma nica
administrao tributria (no caso, a Secretaria da Receita Federal), que distribui as receitas
arrecadadas entre os diversos governos e respectivas administraes tributrias envolvidas
(tarefa que antes cabia ao contribuinte).
5
Constitui Dvida Ativa Tributria da Unio os crditos tributrios que, no tendo sido extintos ou contestados, no prazo
regulamentar, so inscritos para cobrana executiva.
6
Ver modelo apresentado no Anexo IV.
31
Alm de reduzir o custo administrativo das pequenas empresas (custo indireto), o SIMPLES
promoveu uma reduo da carga tributria (custo direto) para os optantes. As isenes j
existentes (IRPJ e PIS/PASEP para as Microempresas) foram mantidas e as estruturas
proporcionais de alguns tributos foram transformadas em progressivas. O impacto dessa
reduo fica evidente quando se compara a legislao anterior e posterior implementao do
SIMPLES (Tabela 10).
TABELA 10
TRATAMENTO TRIBUTRIO PR E PS INSTITUIO DO SIMPLES
LEGISLAO ANTERIOR 1/ LEGISLAO ATUAL

TRIBUTO
MICRO EPP MICRO EPP
1,20% do 1,20 4,80% do
IRPJ Isenta Isenta
faturamento faturamento
0,96% do 1,44% do zero 1,0% do 1,0% do
CSLL
faturamento faturamento faturamento faturamento
0,65% do 0,13 0,65% do
PIS/PASEP Isenta zero
2% do 1,8 a 2,0% do 2,0% do
COFINS 3% do faturamento
faturamento faturamento faturamento
20% da folha de 20% da folha de 1,20 a 2,0 % do 2,14 a 2,7 % do
INSS 2/
salrios salrios faturamento faturamento
mx. de 1,0% do mx. de 2,5% do
ICMS diversas diversas
mx. de 1,0% do mx. de 2,5% do
ISS diversas diversas
0,5% do 0,5% do
IPI diversas diversas
FONTE: MF/SRF
1/ Considerou-se, no caso das EPP (Empresas de Pequeno Porte), as regras do regime de tributao com base no Lucro Presumido a que
se sujeitavam as empresas mercantis no ano de 1996. 2/ Refere-se parcela da contribuio para seguridade social devida pelo
empregador (cota patronal).
Uma das principais inovaes do SIMPLES, e que representa uma fora propulsora na criao
e formalizao de empregos, a incluso da contribuio seguridade social (INSS) no
regime. A contribuio para a seguridade social tem duas parcelas, uma devida pelo
empregado e outra de responsabilidade do empregador. A regra geral para o clculo da
contribuio devida a seguinte:
...Empregado : contribuio de 11% sobre o salrio recebido, limitada a R$ 110,00;
...Empregador : contribuio de 20% sobre a folha de salrios.
Ao optar pelo SIMPLES, o empregador passa a contribuir com um percentual fixo sobre o seu
faturamento e no mais sobre a folha de salrios. Fica evidente que, em razo do baixo
percentual adotado no novo regime, a desvinculao da contribuio do empregador da folha
32
de salrios criou um incentivo contratao de empregados e/ou formalizao dos vnculos
empregatcios j existentes.
Com efeito, o tratamento dispensado contribuio social aportada pelo empregador

constituiu-se em um dos principais elementos de reduo de custo direto para as micro e
pequenas empresas, considerando que no havia tratamento diferenciado em relao a essa
contribuio. Para o governo, entretanto, h o temor de que a desvinculao da cota-parte do
empregador da folha de salrios pudesse gerar um desequilbrio futuro no fluxo de caixa da
previdncia social. Visando reduzir esse possvel impacto negativo nas contas previdencirias,
vedou-se a opo pelo SIMPLES s empresas notoriamente conhecidas como mo-de-obra
intensivas, como por exemplo as empresas da construo civil, de locao de mo-de-obra, de
prestao de servios de limpeza, etc.
importante sempre ter em mente que o objetivo do tratamento tributrio diferenciado para
pequenas empresas relaciona-se criao de um ambiente econmico competitivo, gerando
estmulo s iniciativas empresariais que possam, no mdio ou longo prazos, trazer benefcios
a toda sociedade. Portanto, equivoca-se quem espera que as medidas adotadas possam refletir-
se em resultados fiscais positivos no curto prazo. Como regra, implementao de sistemas
de tributao favorecido para pequenas empresas sucede uma perda de receita tributria.
Entretanto, se a recuperao da arrecadao exige um hiato temporal mais extenso, os efeitos
sobre o mercado de trabalho e sobre os custos da AT costumam aparecer rapidamente.
3.4 REFLEXOS DA IMPLEMENTAO DO SIMPLES
Ao lanar mo da poltica tributria como instrumento de fomento atividade econmica,

cumpre estabelecer com exatido os objetivos visados, bem como definir um
acompanhamento to preciso quanto possvel, sob o risco de perda de eficcia da iniciativa e
insero de ineficincias no sistema econmico. Importa determinar se os efeitos pretendidos
sobre os diversos setores da sociedade foram os efetivamente observados, o que definir o
grau de sucesso da iniciativa adotada. Nessa Seo, abordar-se- os efeitos da implementao
do SIMPLES sobre a Administrao Tributria, que intermedia a relao Estado-contribuinte,
e sobre os parmetros da poltica governamental que definiram a implementao do regime
simplificado.
33
No caso da Administrao Tributria, os resultados so avaliados com base na diminuio
de custos decorrente da reduo do processo burocrtico, da alterao da composio dos
grupos de contribuintes de maior ou menor interesse arrecadatrio, do ganho de produtividade
e eficincia no controle e fiscalizao de contribuintes e, ainda, da reduo de conflitos entre
o fisco e as empresas. Para medir os efeitos na poltica do governo, buscar-se- estatsticas
relativas ao fluxo de arrecadao dos tributos abrangidos pelo regime e relativas ao
comportamento do mercado de trabalho, especificamente, sobre a variao dos vnculos
empregatcios formais.
3.4.1 ADMINISTRAO TRIBUTRIA
Como j ressaltado anteriormente, a estrutura federativa brasileira induz a coexistncia de

diversas administraes tributrias atuantes em diferentes nveis de governo. Entretanto, a
principal AT, no Brasil, a Secretaria da Receita Federal, que administra os tributos do
governo central e rgo integrante do Ministrio da Fazenda. Ainda na esfera federal,
tambm atua o Instituto Nacional de Seguridade Social, rgo vinculado ao Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, na administrao das contribuies vinculadas a folha de
pagamentos.
Do ponto de vista do administrador pblico, alm dos impactos positivos sobre os

contribuintes e a sociedade em geral, j comentados neste trabalho, outro importante motivo
que justifica a implementao de um programa de simplificao do tratamento tributrio a
pequenas empresas a prpria reduo dos custos da Administrao Tributria (AT).
inquestionvel que uma AT moderna deve buscar agilidade e economicidade em suas aes e,
sem dvida, imprescindvel o planejamento de uma atuao racional, visando a conjugar
custos e benefcios da ao fiscal. No caso especfico das pequenas empresas, essa questo
fica patente, pois trabalha-se com um grande universo de contribuintes de baixo potencial
arrecadatrio. Racionalizar o controle desse grupo de contribuintes , portanto, um fator de
influncia direta na eficincia global da AT. A reduo de custos que ocorre em funo de um
tratamento diferenciado s MPE tem impactos sobre distintas reas ou processos de trabalho
de uma AT, que sero analisados a seguir.
Em primeiro lugar, a diminuio das obrigaes acessrias dos contribuintes tambm implica
a reduo da quantidade de papis, fitas magnticas e informaes a serem armazenados e
manuseados pela prpria AT. No preciso ressaltar a importncia da diminuio desse
34
"peso" em uma AT, pois qualquer administrador (mesmo o privado) sabe o quanto custoso
processar e armazenar informaes que, em ltima instncia, no so (ou so pouco)
utilizadas pela organizao. Embora muitos desses custos sejam de difcil mensurao,
possvel fazer algumas estimativas de recursos poupados. De fato, verificou-se que a
implementao do SIMPLES ajudou a reduzir o custo da SRF em alguns aspectos. Em termos
do impacto sobre o custo de recebimento e processamento de informaes, interessante
ressaltar a diminuio dos documentos de arrecadao (que foram unificados) e a
simplificao da declarao7 (no que se refere quantidade de pginas e campos).
A unificao do pagamento de 6 tributos (considerando apenas os tributos devidos ao governo

central) em um nico documento reduziu em cerca de 60 milhes a quantidade de
Documentos de Arrecadao de Receitas Federais (DARF) que seriam entregues e
processados pela SRF8. Em decorrncia, a SRF manipulou, em 1999, apenas 14 milhes de
DARF das empresas optantes pelo SIMPLES. Considerando que, na ausncia do SIMPLES,
cada contribuinte teria que preencher e entregar um DARF para cada tributo a pagar (ou seja,
teria que preencher e entregar outros cinco documentos de arrecadao) e, computanto os
custos envolvidos na recepo e processamento de cada documento, estima-se que, apenas
nesse quesito, houve uma economia de cerca de R$ 90 milhes. Ou seja, eqivalente a 2,3%
do valor arrecadado pelas empresas do SIMPLES no mesmo perodo. Quando se estende a
anlise para considerar todo o perodo desde a implementao do SIMPLES, pode-se estimar
que a SRF economizou R$ 235 milhes simplesmente porque unificou o documento de
pagamento de tributos.
Para considerar outros reflexos sobre a administrao dos tributos, importante que se tenha
uma viso geral do universo de contribuintes envolvidos e sua extratificao segundo seu
relacionamento com a AT. Para tanto, utilizaremos os dados relativos base dos declarantes
do imposto de renda das pessoas jurdicas da SRF. A Tabela 11 retrata as posies relativas
aos anos de 1996 e 1997 e distribui os contribuintes segundo sua opo de enquadramento
para a tributao do Imposto de Renda (Lucro Real, Lucro Presumido e SIMPLES).
7
A partir de 2000, a declarao do SIMPLES dever ser entregue apenas em meio magntico, conforme layout apresentado
no Anexo III.
8
A metodologia para a estimativa desse valor foi a seguinte: em 1999, foram entregues 14,2 milhes de DARF-Simples.
Considerando-se que, se o Simples no existisse, essas empresas teriam que recolher, pelo menos, mais quatro impostos em
documentos separados (DARF-Comum), isso significaria um acrscimo de 56,7 milhes de DARF a serem preenchidos e
processados. Note que estamos desconsiderando que as empresas pagam IPI (pois nem todas so contribuintes desse imposto)
e a parte do INSS (que no era custeada pela SRF, de qualquer forma). Assim, podemos dizer que trabalhamos com um
clculo conservador e que a reduo de custo para a economia como um todo ainda maior.
35
Considerando-se que, por reflexo da estrutura produtiva do Pas, a participao de pequenas
empresas no total de contribuintes tambm expressiva, seria irracional exigir controles
complexos para essas empresas, pois o custo da AT aumentaria imensamente. Mais do que
isso, levando-se em considerao que, apesar da quantidade, esses contribuintes tm baixa
capacidade contributiva, quanto mais recursos a AT despender com as MPE, maior ser o
"prejuzo" em termos de custo-benefcio nesse setor.
TABELA 11
DISTRIBUIO DOS DECLARANTES SEGUNDO O REGIME DE TRIBUTAO 1/
1996 e 1997
REGIME DE
1996 1997
APURAO
Receita Receita
DO IRPJ Quantida
Quantidade % Declarada % % Declarada %
de
(R$ Milhes) (R$ Milhes)
LUCRO REAL 206.623 6,88% 893.225,19 83,30% 213.782 7,37% 833.116,85 80,90%
LUCRO
PRESUMIDO
786.499 25,95% 142.931,37 13,33% 649.167 22,39% 115.619,94 11,23%
ME/SIMPLES 2.035.415 67,16% 36.085,51 3,37% 2.035.891 70,23% 81.028,87 7,87%
TOTAL 3.030.537 100,00% 1.072.242,08 100,00% 2.898.840 100,00% 1.029.767,66 100,00%

FONTE: SRF/COGET
No caso especfico do Brasil, em 1997, as empresas optantes pelo SIMPLES representaram

70,23%9 do total de contribuintes da SRF, ao passo que sua receita declarada foi de apenas
7,87% do total, conforme verifica-se na Tabela 11. Esses nmeros deixam claro que o custo
de se controlar, fiscalizar e armazenar informaes de mais de dois milhes de contribuintes
enorme quando comparado reduzida receita dessas empresas e, sobretudo, seu potencial
tributrio, que ainda menor (representaram apensas 2,6% do total da arrecadao em 1997).
Vale mencionar que, no Brasil, essa concentrao de arrecadao em poucos contribuintes

to forte que existe, inclusive, um tratamento intermedirio para contribuintes "mdios", isto
, que no podem (ou no querem) se enquadrar no SIMPLES, mas tambm no so grandes
o suficiente para merecer o tratamento complexo dispensado s maiores empresas. Ao
contrrio do SIMPLES, esse tratamento intermedirio, denominado Lucro Presumido,
destina-se unicamente a simplificar os procedimentos de apurao do IRPJ e da CSLL,
9
A diferena entre os valores de quantidade e faturamento das pequenas empresas da SRF e do SEBRAE (apresentados no
primeiro captulo deste trabalho), deve-se ao fato de que o universo de empresas selecionadas diferente. No caso do
SEBRAE, trabalha-se com um corte por nmero de empregados. No caso da SRF, o indicador o faturamento, mas, podem-
se enquadrar no SIMPLES apenas certas categorias de empresas (lembre-se que esto de fora empresas de construo civil,
formadas por profissionais liberais, etc., alm daquelas que preferem no optar pelo sistema). Isso restringe o universo de
contribuintes considerados "pequenos" para a AT, fazendo que sua participao seja de 70% dos declarantes.
36
calculados com base no faturamento, sendo que os contribuintes optantes por esse regime
sujeitam-se, em relao aos demais tributos, s regras gerais de apurao e pagamento. Nessa
categoria encontram-se 22,39% dos contribuintes, sendo que esses faturam 11,23% do total.
Em suma, o governo federal optou por oferecer tratamento simplificado (Lucro Presumido e
SIMPLES) para cerca de 93% de seus contribuintes, liberando recursos e mo-de-obra para o
controle dos 7% dos contribuintes responsveis por cerca de 81% da receita bruta agregada
gerada do Pas. muito importante frisar a palavra "oferecer", pois tanto o SIMPLES como o
Lucro Presumido so uma opo para o contribuinte, e no uma obrigatoriedade. Caso uma
microempresa queira declarar pelo Lucro Real, cumprindo todas as exigncias, mas, por
exemplo, tendo direito a no pagar o imposto caso incorra em prejuzo, ela totalmente livre
para assim faz-lo.
Considerando-se essa caracterstica do regime de apurao do Imposto de Renda no Brasil,

possvel fazer uma anlise de como o SIMPLES impactou essas categorias de declarantes,
observando-se os dados de 1996 e 1997. Do universo composto por 3 milhes de declarantes
do imposto de renda em 1996, cerca de 67% enquadraram-se como MICROEMPRESA,
informando uma receita agregada eqivalente a 3,4% da receita agregada total10. Em 1997,
um ano aps a implementao do SIMPLES, as empresas com tratamento tributrio
favorecido (optantes pelo SIMPLES) elevaram sua participao na freqncia e no
faturamento agregado para 70% e 8%, respectivamente.
Com base nesses dados, pode-se observar que, no obstante possa ter havido um efeito
positivo sobre a legalizao das pequenas empresas que atuavam na economia informal, o
efeito de adeso por parte de empresas j atuantes no mercado formal foi predominante. A
participao de declarantes do Lucro Presumido foi reduzida de 25,95% para 22,39%, ao
passo que os declarantes do SIMPLES ganharam importncia relativa em relao
Microempresa, de 67,16% para 70,23%. Esses nmeros sugerem uma migrao de
contribuintes dentro dessas duas categorias. Alm disso, enquanto a receita agregada dos
declarantes sujeitos ao regime do Lucro Real e Lucro Presumido diminuiu em 6% e 20%,
respectivamente, a receita agregada do regime simplificado aumentou 124%.
10
Recordamos que a MICROEMPRESA era o tratamento diferenciado concedido aos pequenos contribuintes existente antes
do SIMPLES e isentava o contribuinte do pagamento do IRPJ e do PIS/PASEP.
37
Outro aspecto a ser considerado o impacto sobre a fiscalizao. Por um lado, a fiscalizao
das empresas do SIMPLES se tornou mais rpida e fcil, pois o agente fiscal basicamente
precisa averiguar se o nvel de faturamento declarado est correto. Aps essa verificao, o
trabalho reduz-se a aplicar os percentuais e checar se o imposto foi pago corretamente. A base
de clculo unificada reduz um trabalho que, anteriormente, significava fiscalizar impostos
com caractersticas diversas. Isto , precisava-se de um fiscal especializado em IPI para
fiscalizar o valor agregado e outro especialista em IR para checar as demais obrigaes, isso
considerando-se apenas a SRF. Alm disso, vale mencionar que tambm se necessitava de um
agente fiscal do INSS, o nico que tinha competncia legal para fiscalizar a contribuio
patronal. Assim, o tempo e os recursos despendidos eram maiores e, tudo isso, para fiscalizar
empresas pequenas com baixo retorno para a AT. Tambm muito importante notar que,
quando se facilita a fiscalizao das empresas do SIMPLES, libera-se mo-de-obra fiscal,
escassa e cara, para se dedicar s empresas maiores, mais complexas, e que geram, de fato,
maior receita tributria. Dessa forma, racionaliza-se a ao fiscal, otimizando a aplicao de
recursos dentro da AT.
Por ltimo, destacamos um fator que, apesar de ter difcil mensurao, pode ser considerado
como uma importante razo que justifica a implementao do SIMPLES: a reduo da
sonegao no-intencional. A experincia da AT brasileira tem sido a de que, quanto mais
complexo um sistema tributrio, pior para o contribuinte e para o prprio Fisco. O
contribuinte que busca cumprir corretamente todas as suas obrigaes tributrias tem seus
custos aumentados, pois precisa contar com especialistas para decifrar todo um intrincado
labirinto jurdico-contbil, custos esses que se agravam quanto menor for sua empresa.
O sonegador contumaz, por sua vez, aproveita-se da complexidade para evadir e, em muitas
vezes, no ser punido. Isso porque a complexidade tambm prejudica a AT, que despende
mais recursos em treinar pessoal e mant-lo atualizado, perde mais tempo nas aes fiscais e
tem seus autos de infrao mais facilmente questionados, gerando mais perda de recursos com
o julgamento do contencioso nas diversas instncias, dentre outros. Portanto, a linha que se
tem seguido na SRF a da simplicidade, pois ambos os lados se beneficiam de uma legislao
mais transparente, de fcil aplicao e de mtodos de cumprimento prticos.
38
3.4.2 ARRECADAO TRIBUTRIA.
No mbito federal, a SRF e o INSS tm procurado manter um controle sistemtico sobre o

comportamento das pequenas empresas aps a implementao do SIMPLES. Infelizmente,
devido ao baixo ndice de adeso das unidades subnacionais e grande disperso e
heterogeneidade dos dados estaduais e municipais, no h um conjunto de informaes que
represente fidedignamente o comportamento das pequenas empresas frente administrao
tributria dos trs nveis de governo. Portanto, os valores de arrecadao aqui apresentados,
relativos aos perodos pr e ps implementao do SIMPLES, tm origem nos arquivos de
dados daquelas duas instituies federais.
Na anlise a seguir desenvolvida, o ano de 1996 tomado como referncia para a situao
pr-implementao do SIMPLES, sendo que as informaes disponveis estendem-se ao ano
de 1999. Espera-se, desse modo, que, aps trs anos de vigncia do regime, j se tenha
superado a fase de transio e que os dados passem a refletir o novo perfil econmico-
tributrio das pequenas empresas no Brasil. Foram utilizados dados da Declarao do Imposto
de Renda das Pessoas Jurdicas (DIRPJ) e o resultado da arrecadao dos tributos federais
(IRPJ, CSLL, PIS, IPI, COFINS e INSS).
TABELA 12
ARRECADAO TRIBUTRIA DAS EMPRESAS OPTANTES PELO SIMPLES1/
1996 a 1998
EM R$ MILHES DE 1999
2/
TRIBUTO 1996 1997 1998 1999
IPI 162,12 52,98 17,08 35,32
IRPJ 594,48 167,40 89,20 112,14
COFINS 1.383,34 1.479,54 1.497,25 1.578,66
PIS 290,42 133,68 89,20 112,32
CSLL 665,56 483,59 439,86 504,64
INSS 3/ 1.374,77 1.121,93 1.409,77 1.550,66
TOTAL 4.470,68 3.439,12 3.542,36 3.893,74
FONTE: MF/SRF
1/ Valores corrigidos pelo IGP-DI. 2/ Utilizou-se o conjunto de empresas ativas em 1996 e que, em 1997,
fizeram opo pelo SIMPLES. 3/ Refere-se parcela da contribuio para seguridade social devida pelo
empregador (cota patronal).
Considerando a reduo de carga tributria, decorrente de menores alquotas nominais

definidas pela legislao do SIMPLES, e a sistemtica de clculo implementada, que conferiu
progressividade tributao, era previsvel uma diminuio da receita tributria oriunda dos
contribuintes que aderissem ao regime. A Tabela 12 apresenta os valores, a preos de 1999,
da arrecadao do SIMPLES por tributo. Pode-se observar que, no geral, o volume de receita
39
tributria, com origem no regime simplificado, foi reduzido em aproximadamente 12% entre
96 e 98.
No obstante essa queda verificada em um perodo no qual a arrecadao federal total

apresentou variao real positiva, uma anlise mais detalhada da evoluo da arrecadao
aponta para uma caracterstica mpar do novo regime. O Grfico 01 traduz a Tabela 12 para
nmero-ndices e traa o comportamento da arrecadao real tomando como referncia o
nvel da receita tributria observado em 1996. interessante dar especial ateno para a
variao no recolhimento dos tributos entre os anos de 1996 e 1997, pois nesse perodo o
universo de contribuintes , aproximadamente, o mesmo.
GRFICO 01
ARRECADAO REAL NMERO-NDICE
1996 a 1999
120,00
C O F IN S 114,12
106,95 108,23
112,79
100,00
102,55 IN S S
100,00 100,00
TO TAL
81,61 87,10
79,24
80,00
76,93 75,82
66,09 CSLL
72,66
60,00
46,03
P IS
38,68
40,00
32,68 30,71
21,79 IP I
28,16
15,00
20,00
18,86
10,54 IR P J
0,00
1 996 1 997 1 998 1 999
FONTE: SRF/COSAR
O declnio da arrecadao observado para a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido

(CSLL), para o Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ), para a Contribuio para o
PIS/PASEP e para o IPI consistente com a gradao das respectivas alquotas determinadas
pelo SIMPLES (vide Tabela 09). Dois tributos, entretanto, fugiram quele padro de
comportamento: a COFINS e a Contribuio Patronal ao INSS.
Os critrios de apurao da Contribuio ao INSS foram os que sofreram as mudanas mais

radicais e, portanto, introduziram um significativo grau de incerteza quanto resposta da
arrecadao ao novo regime. A posteriori, observa-se uma queda de quase 20% no primeiro
ano seguida de uma surpreendente recuperao at chegar em 1999 com uma arrecadao, em
termos reais, 13% acima daquela verificada em 1996. Nesse caso, vale ressaltar que mais
importante do que a anlise isolada da arrecadao avaliar se as variaes observadas nas
40
contribuies so suficientes para compensar o fluxo extra de benefcios previdencirios
resultantes do aumento dos vnculos empregatcios formais.
No outro extremo, observa-se que a COFINS foi o tributo que apresentou as menores
alteraes em relao s regres vigentes em 1996, tendo apenas sido reduzida, na primeira
faixa de rendimento, a alquota de 2% para 1,8%. Considerando essa reduo e o fato de que o
conjunto de contribuintes nos dois primeiros anos praticamente o mesmo, seria de se esperar
uma reduo da arrecadao associada a esse tributo. Entretanto, como mostra o Grfico 01, a
COFINS foi o nico tributo que apresentou variao positiva de arrecadao logo aps a
implementao do SIMPLES e seguiu com uma tendncia crescente atingindo, em 1999, uma
arrecadao 14% maior que a obtida em 1996.
Considerando que o nmero de contribuintes em 1996 e 1997 foi, aproximadamente, o mesmo

e que a alquota da COFINS permaneceu praticamente inalterada, o aumento de arrecadao
observado deve ser explicado pela reduo de sonegao dessa contribuio. H dois motivos
bsicos que justificam uma maior evaso da COFINS em relao aos demais tributos.
Primeiro, desde sua implementao em 1992 a referida contribuio tem sido alvo constante
de contestaes judiciais, gerando incertezas quanto a sua legalidade, a qual, se constatada,
favoreceria os inadimplentes. Segundo, trata-se do tributo que representa o maior custo para o
contribuinte e, portanto, um forte candidato a evaso quando opta-se pela evaso parcial de
tributos.
Evidencia-se, nesse caso, outra caracterstica positiva do novo regime: a reduo das
possibilidades de planejamento tributrio. Como a apurao de todos os tributos feita
aplicando-se uma alquota nica sobre a mesma base de clculo, o contribuinte no tem a
opo de recolher um ou outro tributo: o enquadramento no regime implica o pagamento ou a
evaso simultnea de todos os impostos e contribuies abrangidos.
O comportamento do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) pelas empresas optantes, que
em grande parte refere-se ao imposto de renda devido pelo trabalhador e recolhido pelo
empregador, tambm foi sintomtico. Nessa rubrica observou-se, em 1997, um aumento
nominal de 45,5% em relao arrecadao de 1996 (R$43,53 milhes em 1996 para
R$63,36 milhes em 1997, segundos dados da SRF). Embora esse valor no seja significativo
em comparao com a arrecadao total envolvida, a evoluo do IRRF importante indcio
41
do efeito positivo da implementao do SIMPLES na criao de novos vnculos trabalhistas
formais.
Portanto, no obstante a anlise individual de alguns tributos possa apontar para uma queda
acentuada de arrecadao, quando computados conjuntamente, o impacto redutor sobre as
receita tributrias foi pequeno, e dentro dos limites razoveis na implementao de um regime
de incentivo fiscal dessa envergadura. Mais que isso, a observao dos ltimos dados
disponveis j indica uma reverso da tendncia declinante rumo a uma possvel recuperao
da arrecadao real para os mesmos patamares vigentes em 1996.
3.4.3 MERCADO DE TRABALHO
Como j destacado anteriormente, a principal reduo de custo direto relacionado com o

advento do SIMPLES foi obtida pela alterao da sistemtica de apurao da contribuio
patronal para a previdncia social. Pela regra geral, a empresa obrigada a aportar aos cofres
do Tesouro Nacional 20% da folha de pagamento para o financiamento das atividades de
seguridade social (previdncia e assistncia social). Ao instituir o SIMPLES, o legislador
rompeu o vnculo entre a remunerao da mo-de-obra e o custo previndencirio suportado
pela empresa, o qual passou a ser calculado proporcionalmente ao faturamento mensal.
A repercusso dessa alterao de metodologia do clculo da contribuio patronal sobre a

gerao de empregos deve ficar evidente: a contratao formal de trabalhadores deixa de ser
um fator adicional nos custos tributrios. Portanto, para os optantes pelo SIMPLES, uma folha
de pagamento com dois ou com vinte empregados tem o mesmo custo em relao
contribuio previdenciria patronal. A parcela da contribuio devida pelo empregado no
sofreu alterao e continua a ser calculada e recolhida de acordo com as regras gerais.
Logo, a pequena empresa no Brasil que, como na maioria dos pases, j demonstrava um
grande potencial na gerao de empregos, com importante papel contra-cclico nos perodos
de depresso econmica, ganha um forte impulso para reafirmar sua posio estratgica no
mercado de trabalho.
A anlise precisa do impacto da implementao do SIMPLES sobre o mercado de trabalho

depende de um estudo criterioso, em que se considere os principais condicionantes do nvel de
emprego formal e informal e de um conjunto de informaes detalhadas, por ora no
disponveis. Entretanto, uma anlise, ainda que superficial, dos nmeros agregados pode dar
42
uma idia aproximada do efeito positivo sobre a oferta de trabalho em razo da reduo do
custo laboral. A Tabela 13 reproduz, por faixa de receita agregada, o nmero de vnculos
empregatcios existentes em 1996 e 1998, para o conjunto de empresas optantes pelo
SIMPLES.
TABELA 13
NMERO DE VNCULOS NAS EMPRESAS OPTANTES PELO SIMPLES 1/
1996 e 1998
Faixa de Receita (R$) 2/ 1996 3/ 1998 4/ Variao

de at (a) (b) (b-a)
0 -----| 60.000 291.405 486.320 194.915
60.000 -----| 90.000 91.041 159.652 68.611
90.000 -----| 120.000 71.470 116.215 44.745
120.000 -----| 240.000 140.395 233.310 92.915
240.000 -----| 360.000 74.637 128.916 54.279
360.000 -----| 480.000 46.519 80.537 34.018
480.000 -----| 600.000 28.647 53.467 24.820
600.000 -----| 720.000 23.207 44.545 21.338
acima de 720.000 5.887 11.910 6.023
Total ........................... 773.208 1.314.874 541.664
FONTE: MF/SRF E MPAS/INSS
1/ Utilizou-se o conjunto de empresas ativas em 1996 e que, em 1997, fizeram opo pelo
SIMPLES. 2/ Limites vigentes em at 1998 e alterados pela Lei 9.555, de 45/45/55. 3/ Vnculos
referentes ao ms de janeiro de 1996. 4/ Vnculos referentes ao ms de janeiro de 1998.
A distribuio aproximadamente homognea dos crescimentos relativos por todas as faixas de

rendimento mostra que o benefcio tributrio atingiu de forma equnime as empresas optantes
pelo sistema de tributao favorecido. O fato de esse acrscimo de vnculos ter ocorrido
justamente no universo das micros e pequenas empresas um forte indicador de que o
SIMPLES foi um fator determinante nesse crescimento.
GRFICO 02
TAXA DE DESEMPREGO ABERTO MDIA ANUAL (%)
1994 a 1999
9 ,0 0
8 ,3 5 8 ,2 6
8 ,5 0
8 ,0 0
7 ,5 0
7 ,0 0
6 ,5 0
5 ,8 1 6 ,1 5
6 ,0 0
5 ,4 4
5 ,5 0
4 ,9 7
5 ,0 0
4 ,5 0
4 ,0 0
1994 1995 1996 1997 1998 1999
FONTE: IBGE Pesquisa Mensal de Emprego
43
No deixa de ser surpreendente o acrscimo de mais de 500 mil novos vnculos em um
perodo no qual as taxas de desemprego apresentavam uma ntida tendncia crescente,
conforme indicado no Grfico 02.
Corroborando esse aumento do emprego formal nas pequenas empresas, dados do Ministrio
do Trabalho para o mesmo perodo mostram que as empresas com at 19 trabalhadores
apresentaram uma variao positiva da ordem de 580 mil empregados. Em contrapartida, as
empresas com mais de 20 trabalhadores registraram uma variao negativa de,
aproximadamente, 420 mil empregados (vide Tabela 14). Esses nmeros fortalecem a tese de
que as pequenas empresas cumprem um papel fundamental na manuteno do equilbrio no
mercado laboral.
TABELA 14
VARIAO NO ESTOQUE DE EMPREGADOS POR PORTE DA EMPRESA 1/
1995 e 1997
N de Empregados 1995 3/ 1997 4/ Var. Abs. Var. Acum.

de at (a) (b) (b a)
1 4 1.761.163 1.997.750 236.587 236.587
5 9 1.525.272 1.707.748 182.476 419.063
10 19 1.748.824 1.911.142 162.318 581.381
20 49 2.475.134 2.590.513 115.379 696.760
50 99 1.964.996 1.992.976 27.980 724.740
100 249 2.861.391 2.848.734 (12.657) 712.083
480 499 2.321.622 2.304.380 (17.242) 694.841
600 999 2.184.640 2.096.510 (88.130) 606.711
mais de 1.000 6.824.199 6.380.559 (443.640) 163.071
23.667.241 23.830.312 163.071
FONTE: MFB/RAIS
1/ Nessa Tabela so consideradas todas as empresas formalmente constitudas no pas e que entregaram a Relao
Anual de Informaes Sociais (RAIS)..
No se deve confundir, entretanto, a criao de vnculos empregatcios com a gerao de

postos de trabalho. A criao do vnculo caracterizada pelo registro da relao trabalhista
entre empregado e empregador junto ao rgo competente (Ministrio do Trabalho),
colocando ao alcance do trabalhador os benefcios previstos pela legislao trabalhista e
previdenciria e obrigando ambas as partes s prestaes legais. Portanto, cada vnculo gerado
pode ter duas origens distintas: (i) criao de um novo posto de trabalho e respectivo registro
ou (ii) registro de uma relao informal j existente. Mensurar a importncia relativa dessas
duas fontes tarefa complexa e vai alm do escopo desse trabalho.
44
O efeito indutivo do regime simplificado sobre a formalizao do vnculo empregatcio no
deve ser menosprezado, principalmente quando se considera a distribuio dos empregados
segundo a regularidade da relao com o empregador. Pelos dados mais recentes disponveis
(Tabela 15), cerca de 37% da populao economicamente ativa e ocupada trabalhava, em
1996, sem registro regular no Ministrio do Trabalho. Alm disso, 71% do emprego informal
concentra-se nas empresas com menos de 10 empregados.
TABELA 15
SITUAO DO EMPREGADO SEGUNDO O PORTE DA EMPRESA
1996
EM PERCENTUAL (%)
NMERO DE EMPREGADOS
SITUAO DO EMPREGADO TOTAL
1 a 10 11 ou mais
Com Carteira Assinada 10,51 52,40 62,92
Sem Carteira Assinada 26,52 10,57 37,08
TOTAL 37,03 62,97 100,00
FONTE: SEBRAE/IBGE
Obs. Exclui a populao rural da Regio Norte e os funcionrios pblicos (civis e militares).
Dada a possibilidade da extenso dos benefcios da seguridade social para um conjunto

significativamente maior de trabalhadores, surge, nas unidades gestoras dos recursos
previdencirios, a preocupao recorrente sobre a sustentabilidade atuarial da sistemtica de
clculo da contribuio patronal instituda pelo SIMPLES. Ao desvincular a parcela da
contribuio patronal da folha de salrios, deve-se ficar atento para a ocorrncia de um
possvel desequilbrio entre o fluxo presente de contribuies e o fluxo futuro de benefcios.
Em outras palavras, deve-se ter o cuidado de que a contribuio patronal, baseada no
faturamento, somada contribuio do empregado, calculada com base em seu salrio, seja
suficiente para financiar o aumento do fluxo futuro de pagamentos previdencirios decorrente
do atual acrscimo do nmero de vnculos empregatcios. O INSS tem mantido um
acompanhamento rigoroso para monitorar o desvio da arrecadao das empresas optantes pelo
SIMPLES em relao quelas enquadradas no regime geral.
3.5 LIMITAES E DEFICINCIAS
Aps os primeiros anos em efetivo funcionamento, pode-se apontar algumas limitaes e

deficincias do SIMPLES que ecoam, com maior freqncia, dos optantes pelo regime ou
daqueles legalmente preteridos. Embora alguns ajustes j tenham sido feitos (e.g. ampliao
da faixa de faturamento para as EPP), a dinmica do processo exige um exame cuidadoso das
45
questes mais recorrentes. A seguir, so tratados os temas referentes incluso dos impostos
sobre valor agregado, a baixa adeso das unidades subnacionais, as conseqncias no
comrcio exterior e, por fim, a abrangncia do regime.
3.5.1 IMPOSTOS INCIDENTES SOBRE O VALOR AGREGADO
O mecanismo de apurao do SIMPLES introduziu uma importante mudana no conceito de

clculo do imposto sobre o valor agregado permitindo que impostos com natureza de valor
agregado (o IPI e o ICMS) pudessem ser pagos com base no faturamento. Na prtica,
substituiu-se um imposto pago no conceito de agregao para o de cascata. Algumas
conseqncias podem decorrer dessa alterao, que sero analisadas em seguida.
Por um lado, existe, sem dvida, uma facilitao para o contribuinte, pois muito mais fcil
pagar um imposto com base em um percentual do faturamento do que realizar a apurao de
crditos e dbitos de um sistema de valor agregado. Especialmente no Brasil, esse fato de
particular importncia. Isso porque, conforme j mencionado anteriormente, a forte
descentralizao federativa brasileira acabou por permitir a existncia de dois impostos sobre
o valor agregado cobrados por governos distintos (IPI e ICMS). Diferentemente do padro
internacional, esses impostos no tm base ampla, possuindo inmeras isenes, redues de
base de clculo, diferimento de pagamento, etc., concedidos, autonomamente, por cada Estado
ou Municpio. As alquotas, por sua vez, variam amplamente, sendo que um mesmo produto
pode ter alquotas distintas, dependendo do local de produo ou de destinao do produto.
No caso do IPI, de competncia do governo federal, existe uma tabela, de grande amplitude,
que fixa as alquotas as quais, na maioria das vezes, no guardam relao entre si,
modificando-se em funo do material do qual um produto feito, por exemplo. Dada essa
multiplicidade de alquotas, muitas vezes surgem complexas questes de classificao de
mercadorias, pois, a depender da posio na tabela, a alquota incidente sobre a mercadoria
pode mudar. Tudo isso faz com que o SIMPLES seja, realmente, vantajoso para o
contribuinte, que pode passar ao largo de toda essa complexidade e pagar seu imposto
independentemente de que produto fabrica, qual sua classificao, qual a base de clculo e
qual a alquota que vigora em determinada jurisdio fiscal.
Por outro lado, importante mencionar que essa facilitao pode gerar, paradoxalmente,
complicaes para algumas empresas. Isso porque, ao optar pelo SIMPLES, elas perdem o
direito de transferir e receber o crdito do imposto (que existiria no caso do valor agregado).
46
Assim, para empresas que no so vendedoras a consumidores finais, existe a quebra da
cadeia do IVA, o que pode gerar problemas. Caso uma empresa optante pelo SIMPLES venda
a uma no-optante, no ser possvel a essa ltima creditar-se do imposto, o que gera uma
vantagem comparativa para empresas no enquadradas no regime simplificado. O poder
econmico de grandes empresas no meio da cadeia capaz de fazer a empresa optante a
desistir do SIMPLES ou a abaixar seus preos no mesmo montante de crdito que seria
concedido empresa no-optante, caso a empresa do SIMPLES tivesse no sistema normal de
tributao.
Caso se pretenda que o regime simplificado no discrimine o contribuinte em razo de sua

posio dentro do processo produtivo, h que se empenhar em encontrar uma soluo para o
problema da transferncia do crdito tributrio. Entretanto, tal soluo no deve introduzir
complexidades na apurao, fiscalizao e controle do imposto, que desvirtuem a essncia do
sistema. O que se constatou que o SIMPLES foi desenhado, na verdade, para atender a
empresas que destinem suas vendas a consumidor final e, por isso, apresenta deficincias
quando aplicado a empresas intermedirias que vendem a no-optantes.
3.5.2 BAIXA ADESO DE ESTADOS E MUNICPIOS
A baixa adeso ao sistema por parte dos governos subnacionais outra crtica pertinente ao
SIMPLES. O que se observa, aps trs anos de funcionamento e a despeito de todo o sucesso
que o mecanismo vem obtendo junto aos pequenos contribuintes e s entidades
representativas das pequenas empresas, que no h Estados conveniados e apenas 124
municpios aderiram ao sistema11. Aqui cabem alguns comentrios.
Em primeiro lugar, bvio que, de certa forma, essa falta de adeso comprometeu a
concepo global e unitria do sistema. Conforme j foi mencionado, a idia de haver uma
relao nica da Administrao Tributria com o contribuinte, que integrasse os trs nveis de
governo, ficou prejudicada. Isso faz com que o contribuinte continue tendo que prestar contas
a governos distintos, precisando acompanhar mudanas de legislao e alquotas em cada
jurisdio fiscal que opera e, sobretudo, estando sujeito aos problemas do valor agregado
11
J houve trs adeses estaduais (Maranho, Rondnia e Distrito Federal), mas todos os convnios foram posteriormente
denunciados. Os 124 governos locais que aderiram tambm no constituem um conjunto significativo, frente aos mais de
5.000 municpios existentes no pas.
47
relatados no item anterior. Em resumo, apesar da sua relao com o governo federal estar
muito mais enxuta, a problemtica de prestar contas a governos distintos continua.
Em segundo lugar, j entrando nas razes dessa baixa adeso, preciso ter claro que a forte
descentralizao federativa brasileira, conjugada a algumas tentativas frustradas de programas
integrados entre Unio e Estados, constitui a principal razo poltica que inviabilizou a
assinatura dos convnios. Em verdade, a tnica dos argumentos dos governos subnacionais
em qualquer processo de reforma no Brasil tem sido a busca de maior autonomia tributria.
Uma sistemtica como o SIMPLES vai contra esse desejo de maior independncia de Estados
e Municpios, pois retira-lhes a capacidade de legislar sobre o imposto, deixando-os merc
das normas do Governo Federal. Sem dvida, essa uma questo muito particular do Brasil e
que deve ser considerada, pois faz parte do amadurecimento das relaes federativas.
Em terceiro lugar, alm do argumento poltico, os governos subnacionais temem depender

apenas de transferncias federais, perdendo seu poder de ajustar alquotas ou diminuir
isenes em um perodo de maior necessidade de receita e de fiscalizar, efetivamente, o
imposto. Mais do que isso, dada a grande diversidade econmico-tributria existente entre os
Estados brasileiros, os limites e alquotas sugeridos pelo Governo Federal podem no se
adequar realidade de determinada jurisdio, especialmente as mais pobres.
Por ltimo, importante ficar claro que a falta de adeso no implica tratamento igualitrio do
ICMS e ISS entre pequenas e grandes empresas no Pas. Muito pelo contrrio, quase todos os
Estados instituram algum sistema de tratamento favorecido a pequenas empresas, algumas
vezes similar ao SIMPLES, mas que se adequam realidade local ou regional. Em geral, os
governos permitem que o imposto seja pago em bases presumidas sobre o faturamento ou
como uma cota-fixa (independente das vendas do perodo). No entanto, cada governo fixou
limites prprios de conceituao da pequena empresa e aplica regras particulares em sua
legislao. lgico que essa falta de harmonizao de critrios est longe de ser uma situao
ideal, mas o importante que, dadas as condies federativas do Pas, as micro e pequenas
empresas esto, de fato, desfrutando de algum sistema favorecido, no importando suas
particularidades.
Por exemplo, no caso do Estado de So Paulo (Lei 10.086/98), o limite da microempresa de

R$ 83.700,00 e ela tem direito iseno do ICMS. Acima desse valor at R$ 720.000,00 esto
enquadradas as empresas de pequeno porte, que pagam um percentual do faturamento (0,99%
48
ou 2,4375%, se o faturamento for inferior ou superior a R$ 120.000,00, respectivamente).
interessante notar que So Paulo s concede tratamento favorecido a pequena empresa que
vender exclusivamente a consumidor final, no tendo, assim, problemas quanto quebra da
cadeia do IVA, justamente por ter restringido o universo de potenciais beneficirios12.
Outro exemplo interessante o caso do Distrito Federal (Lei n 2.510/99) que, alm das micro
e pequenas empresas, tambm estabeleceu um tratamento favorecido a feirantes e ambulantes.
No DF, a microempresa definida como aquela que fatura at R$ 120.000,00 e a pequena
empresa, desse valor at R$ 360.000,00. A microempresa paga apenas uma cota-fixa de R$
50,00 por ms, independente de seu faturamento. A empresa de pequeno porte paga 2,5% ou
3% do faturamento, dependendo do limite de corte de R$ 240.000,00. No entanto, o DF optou
por conceder abatimentos nesse percentual (limitado a 25% do imposto devido) de acordo
com o nmero de empregados contratados pela pequena empresa ou caso ela invista em
treinamento e em aquisio de mquinas e equipamentos. Os feirantes e ambulantes, por sua
vez, pagam tambm uma cota-fixa, de R$ 30,00 ou R$ 20,00, dependendo de sua rea de
atuao (mais rica ou mais pobre, respectivamente).
Esses so exemplos que mostram a convivncia simultnea de diversos sistemas de

tratamento favorecido no Pas, que so similares ao SIMPLES, mas buscam adaptar-se
poltica de desenvolvimento local. De novo, vale salientar que, apesar de no ser a situao
mais benfica do ponto de vista do contribuinte, o modo de conciliar a concesso de
benefcios com a manuteno da autonomia tributria dos governos subnacionais.
3.5.3 IMPACTOS SOBRE A EXPORTAO
Outra demanda importante de ajustes no mecanismo do SIMPLES vem do setor exportador.

Dada a limitada participao das PME brasileira no volume total exportado, o regime
simplificado apresenta-se como um mecanismo capaz de alterar esse cenrio. claro que o
componente tributrio no o nico que influencia na dificuldade de acesso dessas empresas
ao mercado externo. No entanto, cabe-nos aqui uma anlise apenas do aspecto da tributao,
especialmente do SIMPLES.
Antes de mais nada, preciso destacar que o sistema tributrio brasileiro encontra-se erigido
tanto sobre a base de valor agregado como sobre o faturamento. As contribuies para a
12
Veja um comentrio sobre o universo de beneficirios de um sistema favorecido no item 4 (Ampliao do Universo dos
Contribuintes Admitidos no Sistema) desta seo.
49
COFINS e o PIS/PASEP so exemplos de importantes tributos que incidem em cascata e,
portanto, so repassadas ao preo final da mercadoria, no sendo restitudas no caso da
exportao. Para contornar esse problema, a SRF instituiu um mecanismo de ressarcimento
dessas contribuies para os contribuintes do regime tributrio normal (Lucro Presumido ou
Real), baseada em um ndice mdio que estima quanto de PIS/PASEP e COFINS exportado,
contra o pagamento do IPI. Apesar de ser um sistema de aproximao, que no consegue
ressarcir a quantidade efetivamente exportada de contribuies sobre o faturamento, esse
mecanismo, ao menos, minimiza o problema.
O mesmo acontece com o SIMPLES. Sendo um sistema baseado em faturamento, ele no

isenta a empresa daqueles impostos que so exportados e, portanto, cria impactos sobre o
preo final do produto e sua competitividade externa. Porm, no caso do SIMPLES, no
existe nenhum mecanismo de ressarcimento (do tipo que foi relatado no pargrafo anterior)
que seja admitido pela legislao. Assim, essa uma forte demanda por parte dos
contribuintes para ajuste do SIMPLES. Mais uma vez, coloca-se o trade-off simplicidade
versus eficincia. No impossvel adaptar o sistema para permitir o ressarcimento dos
impostos exportados, no entanto, para isso, ser necessrio criar uma srie de estimativas e
controles que prejudicam a simplicidade da apurao e pagamento dos impostos. Assim, esse
tambm um ponto que merece ser melhor estudado tanto pela AT como pelas empresas,
para avaliar o custo-benefcio de se adaptar o regime de tal sorte que seja possvel o controle
das importaes e desonerao das exportaes.
3.5.4 AMPLIAO DO UNIVERSO DOS CONTRIBUINTES ADMITIDOS NO SISTEMA
At mesmo como prova da avaliao positiva do SIMPLES junto aos contribuintes, existe
uma forte demanda para a incluso de alguns tipos de contribuinte no sistema, como, por
exemplo, os profissionais liberais e os importadores. Essa tambm no uma questo fcil de
ser decidida pois razovel supor que sempre haver presso de alguns setores da economia
por receber um tratamento tributrio favorecido e pagar menos imposto. No entanto, existe
um limite para se ampliar um sistema de exceo, de modo a que ele no acabe prejudicando
sobremaneira os contribuintes que se adequam regra geral. preciso ter claro que o nvel de
financiamento da sociedade tem que ser mantido e, caso se conceda isenes ou reduo de
imposto para alguns, outros tero que arcar com o custo.
50
Mais do que isso, importante recordar os motivos que justificam a criao do mecanismo de
tratamento favorecido. Como ficou demonstrado no primeiro captulo deste trabalho,
programas de apoio s pequenas empresas existem para corrigir certas assimetrias e falhas de
mercado. Assim, eles devem ser focados para beneficiarem os agentes econmicos que,
efetivamente, sofrem a assimetria. Caso se comece a ampliar o universo dos beneficirios, o
governo estar, contrariamente sua inteno inicial, adicionando tratamentos injustificados e
injustos no mercado, pois conceder benefcios a contribuintes que no tm razo de receb-
los.
Portanto, essa uma questo realmente delicada. Parece fcil, sobretudo do ponto de vista
poltico, assinar uma resoluo ampliando o universo dos contribuintes. Na margem, a perda
de arrecadao pequena e sempre poder ser compensada de outras maneiras. Porm, o
policy maker tem que ter muito claro o porqu do sistema, suas razes econmicas, de
competio de mercado e eficincia produtiva. Do contrrio, como comum em qualquer
sistema de incentivos, o risco de se beneficiar setores que no precisam da iseno grande, e
o que ocorre a induo competio desleal, onde alguns privilegiados tm o benefcio e
outros no.
51
04. CONCLUSO
O sistema tributrio brasileiro, em razo da estrutura federativa do pas, apresenta elevado

grau de complexidade, impondo um significativo custo administrativo aos contribuintes para
o cumprimento das obrigaes tributrias. Tais custos podem incidir de forma assimtrica no
setor privado, onde as empresas maiores podem absorver e diluir o custo tributrio, direto e
indireto, por meio de ganhos de escala. Para reduzir essa distoro provocada pelo sistema
impositivo, os legisladores, em nvel federal, estadual e municipal, patrocinaram diversas
normas reduzindo a carga tributria e eliminando obrigaes acessrias do cumprimento
tributrio para as pequenas empresas.
Porm, a falta de uma norma legal abrangente, que alinhasse os conceitos, reduzisse os
controles, simplificasse os clculos e padronizasse os procedimentos era patente para qualquer
analista ou estudioso do sistema tributrio brasileiro e, principalmente, para os
administradores das micro e pequenas empresas. Em 1996, contando com a colaborao das
entidades de classe, a SRF, por intermdio do Ministrio da Fazenda, apresentou ao
Congresso Nacional um projeto de lei em que se propunha resolver grande parte dos
problemas ento apontados.
Com sua aprovao e publicao em 05/12/1996, a Lei n 9.317, conhecida como a Lei do
SIMPLES, passa a ser pea integrante do Sistema Tributrio Nacional. A partir de janeiro de
1997, as pequenas empresas sediadas no Brasil e que atendessem aos requisitos legais podiam
pleitear o tratamento diferenciado concedido aos optantes pelo SIMPLES.
Esse tratamento consiste, basicamente, em: (i) reduo das alquotas incidentes sobre as
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, conforme definio legal, (ii) uniformizao
das bases de clculo, e (iii) recolhimento unificado. No novo regime, as empresas fazem,
obrigatoriamente, o recolhimento conjunto dos tributos federais e, condicionado adeso por
convnio das unidades subnacionais, de tributos estaduais e municipais.
As informaes disponveis mostram que, a exemplo do que ocorre em outros pases, a MPE
assume um importante papel na gerao de emprego e absoro da mo-de-obra dispensada
das grandes empresas. Ademais, em que pese o aparente paradoxo conceitual, a
implementao de um sistema de tributao favorecida para as pequenas empresas
fundamenta-se no princpio econmico do tratamento isonmico. A iniciativa brasileira nessa
52
direo salutar e encontra-se alinhada com o comportamento das administraes tributrias
das economias mais avanadas. As pequenas empresas j mostraram cumprir um fundamental
papel estabilizador em um perodo em que o processo produtivo caminha rapidamente na
direo de uma perfeita integrao de mercados com grande mobilidade, enquanto as
fronteiras nacionais ainda so pouco permeveis circulao da mo-de-obra.
Avaliando-se os resultados sobre a arrecadao, aps quatro anos de vigncia do novo regime,
observou-se uma reduo de aproximadamente 13% da receita de impostos e contribuies
oriundos desse subconjunto de contribuintes. Essa reduo pode ser considerada normal, para
um programa que no tem como objetivo ltimo o aumento de arrecadao, e consistente com
a explcita reduo de carga tributria prevista na legislao. No obstante tal recuo, j se
observa uma tendncia crescente da arrecadao, que pode ser parcialmente explicada pelo
efeito positivo da vinculao do pagamento dos tributos abrangidos.
No mercado de trabalho, o resultado pode ser medido pelo acrscimo de novos vnculos
empregatcios. O mesmo conjunto de empresas, as quais estavam ativas em 1996 e que em
1997 fizeram opo pelo SIMPLES, criou mais de 500 mil novos vnculos. Embora esse
significativo aumento no possa ser integralmente atribudo ao SIMPLES, pode-se afirmar,
em vista dos indicadores macroeconmicos do perodo, que a implementao do novo regime
foi um fator relevante no incremento do emprego formal. A renncia fiscal referente
contribuio previdenciria um ponto crtico do regime. Deve-se ter o cuidado de evitar que
um crescimento desproporcional da folha de salrios acentue ainda mais o j preocupante
desequilbrio oramentrio da previdncia social.
Junto Administrao Tributria, o sistema logrou reduzir os custos de processamento de

dados, aprimorar o controle sobre a arrecadao das pequenas empresas e alocar de forma
mais racional os recursos humanos disponveis. Entretanto, o problema da informalidade
permanece irresoluto. Conforme mostraram os nmeros, um sistema enxuto de tributao
condio necessria, porm, no suficiente para trazer ao universo de contribuintes aquelas
empresas que atuam margem da lei. Cabe, portanto, s AT buscar medidas complementares
para superar ou minimizar esse que constitui um dos maiores desafios ao poder pblico.
Pode-se, pois, afirmar que o SIMPLES constitui-se em uma iniciativa sem precedentes na
histria tributria nacional, no que tange a sua concepo unitria e simplificadora na
tributao das pequenas empresas. Os problemas observados aps sua implementao,
53
embora tenham prejudicado sua estrutura ideal, no impediram que os objetivos bsicos
pretendidos, como a gerao de empregos formais, fossem atingidos ao custo previamente
estimado. Resta AT zelar para que interesses corporativos ou polticos no constituam um
recuo em relao ao importante avano j constatado.
54
5. BIBLIOGRAFIA
1. OCDE - Organization for Economic Co-Operation and Development. "Regulatory

reform for smaller firms", OECD Publications, Paris, France (http://www.oecd.org)
(1999-A)
2. OCDE - Organization for Economic Co-Operation and Development. "Small
businesses, job creation and growth: facts, obstacles and best practices", OECD
Publications, Paris, France (http://www.oecd.org) (1999-B)
3. OCDE - Organization for Economic Co-Operation and Development. "SMEs:
Employment, Innovation and Growth", The Washington Workshop, (http://www.oecd.org)
(1996)
4. OCDE - Organization for Economic Co-Operation and Development. "Taxation and
Small Businesses", Division of Fiscal Affairs, OECD Publications, (http://www.oecd.org)
(1994)
5. Ogley, Adrian "Small Business: tax incentives v compliance costs", mimeo, (1999).
6. SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio Micro e Pequena Empresa. "Coletnea
Estatstica da Micro e Pequena Empresa", Editora SEBRAE, Braslia, Brasil, (1999-A).
7. SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio Micro e Pequena Empresa. "Fatores
condicionantes e taxa de mortalidade de empresas", Editora SEBRAE, Braslia, Brasil,
(1999-B).
8. Ezquerro, Teodoro "El entorno fiscal de las pequeas y medianas empresas en la Unin
Europea", mimeo, (1995).
9. Secretaria da Receita Federal, Carga Tributria no Brasil 1998, Texto para Discusso
n 4, (julho/1999).
55

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MINISTRIO DA FAZENDA

SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL

Tratamento Tributrio da Micro e Pequena

TRATAMENTO TRIBUTRIO DA MICRO E PEQUENA EMPRESA NO BRASIL

Andra Lemgruber Viol

Este trabalho de inteira responsabilidade de seu(s) autor(es). As opinies nele

Esplanada dos Ministrios

O presente trabalho analisa o tratamento tributrio atualmente dispensado s micro e pequenas

2. UMA VISO GERAL DAS MPE ................................................................................ 7

Em razo da assimetria do processo de integrao, o qual possibilita uma extraordinria

Ao tomar conscincia da racionalidade da ao do Estado, garante-se que no se est criando

Alm disso, importante destacar que a instituio de um sistema de tratamento favorecido

O trabalho encontra-se assim divido: o Captulo 2 faz um apanhado geral da conceituao,

2.1 MPE: CONCEITO E CARACTERSTICAS BSICAS

A primeira dificuldade na elaborao de um programa de apoio s MPE reside no prprio

Apesar dessas variaes decorrentes da amplitude de conceitos, em geral os governos tm

No entanto, independentemente dessas diferenas quanto definio, existem caractersticas

2.1.1 MERCADO DE TRABALHO E GERAO DE EMPREGOS

A anlise da participao das MPE no mercado e na gerao de empregos ser feita

1/ ME (Microempresa): na indstria at 19 empregados e no comrcio/servio at 09 empregados. 2/ PE

1/ ME (Microempresa): na indstria at 19 empregados e no comrcio/servio at 09 empregados. 2/ PE

1/ ME (Microempresa): na indstria at 19 empregados e no comrcio/servio at 09 empregados. 2/ PE

1/ ME (Microempresa): na indstria at 19 empregados e no comrcio/servio at 09 empregados. 2/ PE

Esses nmeros da realidade brasileira corroboram uma tendncia internacional: a participao

H que se considerar, tambm, o papel de estabilizao desempenhado pelas MPE devido ao

1/ ME (Microempresa): na indstria at 19 empregados e no comrcio/servio at 09 empregados. 2/ PE

Da mesma forma, as empresas novas substituem as que fecham justamente porque tm um

2.1.3 NASCIMENTO E MORTALIDADE

No Brasil, a realidade no diferente. De acordo com recente pesquisa divulgada pelo

1997 31 61 - 51 49 35 46 57 23-30 39-49 38 35 34

Tambm h que se considerar que a competio com firmas que se encontram na

2.1.4 CUSTOS OPERACIONAIS

No entanto, essa no uma tarefa fcil. Em geral, as obrigaes burocrticas e de

a) na Holanda, dos Gld 7 bilhes gastos anualmente em obrigaes administrativas,

2.1.5 FONTES DE FINANCIAMENTO

As MPE, em geral, tm dificuldade de acesso a linhas de financiamento. Essa restrio est

No que se refere ao venture capital, isto , financiamento de risco de longo-prazo, a anlise

Dados do SEBRAE comprovam essa dificuldade de acesso ao crdito bancrio no mercado

Dessa forma, o financiamento torna-se um fator crucial para a sobrevivncia e expanso do

2.2 USO DA POLTICA TRIBUTRIA NO INCENTIVO S MPE

Dentre as vrias medidas disponveis ao governo para incentivar as pequenas empresas,

a. promover o seu desenvolvimento;

c. compensar pelos desproporcionais custos operacionais de cumprimento legal a que

No entanto, ao se utilizar a tributao como instrumento de poltica, necessrio atentar que

De forma a melhor precisar as vantagens e desvantagens da utilizao da poltica tributria

medidas tributrias so implementadas atravs da prpria mquina administrativa j

na medida em que os obstculos enfrentados pelas MPE so criados pela legislao

parmetros tributrios so fceis de serem alterados (por exemplo, alterao de alquotas

as empresas geralmente preferem os benefcios tributrios porque so menos visveis que,

em geral, medidas tributrias esto de acordo com as foras de mercado, na medida em

implementar diferentes objetivos sociais mediante alteraes de legislao tributria faz

a utilizao de medidas tributrias fornece um risco substancial de "perda de peso morto"

em alguns casos, a utilizao de medidas tributrias para estimular o investimento em

diversos programas direcionados s MPE no so possveis de serem implementados via

caso as medidas devam ser direcionadas a setores econmicos especficos ou

medidas no-tributrias so mais transparentes e, portanto, mais expostas ao escrutnio

Em suma, o importante que os governos tenham conscincia de que o componente tributrio

Nesse Captulo analisam-se as dificuldades impostas ao contribuinte em razo da estrutura

3.1 IDIOSSINCRASIAS TRIBUTRIAS E SEUS IMPACTOS SOBRE AS MPE

Uma das peculiaridades da estrutura tributria brasileira a coexistncia de dois impostos

...ICMS : Imposto de competncia estadual, incide sobre o valor adicionado na

...IPI : Imposto de competncia federal, incide sobre as operaes que

Contrrio experincia internacional, em que o IVA (tributo com maior capacidade