ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...

A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes e o

movimento dos seringueiros
The social construction of public policies. Chico Mendes and
the seringueiros movement

Mary ALLEGRETTI*

RESUMO
O artigo analisa a trajetria peculiar dos seringueiros do Acre que, ao buscarem soluo para conflitos
fundirios, formularam polticas pblicas inovadoras de conciliao entre reforma agrria e proteo
do meio ambiente. Reconstitui a liderana de Chico Mendes e as diferentes etapas de construo do
movimento social e da poltica pblica de criao de Reservas Extrativistas. Analisa as causas internas
e externas que explicam o sucesso de um movimento social no contexto da Conferncia do Rio e da
presso internacional contra as polticas dos bancos multilaterais.
Palavras-chave: movimentos sociais; seringueiros; Chico Mendes; polticas pblicas; reforma agrria;
meio ambiente.

ABSTRACT
The article analyzes the peculiar trajectory of the rubber tappers in Acre, which searching for a solution
for land conflicts, formulated innovative public policies for reconciling agrarian reform and environ-
mental protection. It reconstitutes Chico Mendess leadership and the different stages in the construction
of a social movement and a public policy for Extractive Reserves. It analyzes the internal and external
causes that explain the success of a social movement in the context of the Rio Conference and of the
international pressure against multilateral banks politics.
Key-words: social movements; rubber tappers; Chico Mendes; public policies; agrarian reform; envi-
ronment.

Introduo procurando traduzir essas prticas em regras universais de

proteo a ambos; recursos e populaes. Estudo recente
indica que 420 milhes de hectares, ou 11% das florestas
Comunidades rurais e grupos indgenas, em todo o
globais, esto legalmente sob propriedade ou administrao
mundo, tm sido responsveis pela proteo de recursos
de comunidades em 22% dos pases em desenvolvimento
naturais estratgicos, e convenes internacionais vm
(MOLNAR, 2004). O modelo institucional , na maior parte

*
Antroploga, Mestre em Antropologia Social pela Universidade de Braslia; Doutora em Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade de Braslia; Consultora
e Professora Visitante nas Universidades Yale, Chicago, Flrida e Wisconsin, nos Estados Unidos. Contato: m.allegretti@uol.com.br.

Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR 39

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dos casos, similar ao criado nos pases desenvolvidos para
proteger recursos naturais unidades de conservao
ajustado para permitir a presena humana.
No Brasil, dois grupos sociais tm direitos assegurados
na Constituio de 1988: os indgenas e os quilombolas. O
Art. 231 assegura direitos originrios sobre territrios para
povos indgenas, que tm o usufruto exclusivo das terras que
ocupam; o Art. 68 das Disposies Transitrias reconhece
as comunidades quilombolas fundadas por negros que
resistiram escravido e excluso durante e aps o regime
escravista como grupo tnico com direito propriedade
definitiva de suas terras.
As demais comunidades rurais, especialmente as que
vivem em florestas e na condio de posseiros1, tiveram que
conquistar o direito de obter o reconhecimento dos direitos
de posse em modalidades apropriadas s caractersticas
econmicas, ambientais e culturais que apresentam. Para
isso, definiram e construram socialmente os instrumentos
jurdicos e as polticas pblicas necessrios para tornar
estas conquistas universais. O exemplo mais relevante o
dos seringueiros, que formularam uma poltica especfica
de reforma agrria e proteo ambiental, as Reservas
Extrativistas, depois de mais de dez anos de confrontos
em torno da terra e dos recursos naturais.
Ao transformar a proposta dos seringueiros em
poltica pblica, o governo brasileiro criou uma modalidade
original de regularizao de direitos fundirios e proteo
de territrios e recursos naturais. Foi o resultado de um
histrico processo de mobilizao social ocorrido na
Amaznia nas ltimas dcadas do sculo passado. Os
atores principais seringueiros, extrativistas, ribeirinhos,
pescadores, castanheiros, quebradeiras de coco babau
so grupos sociais pobres e marginalizados, sem poder
econmico nem fora poltica, que tm em comum o fato
de depender dos recursos naturais (lagos, florestas, rios,
mar, cerrados) para obter a prpria subsistncia.
A maior parte desses territrios localiza-se em regies
de expanso da fronteira agrcola ou urbano-industrial,
razo pela qual essas comunidades vm exercendo
importante papel na conteno do avano do desmatamento
que pressiona as bordas das reas que habitam (NEPSTAD
et al., 2006). Isso no ocorre, porm, sem confrontos, e a
1
So posseiros os produtores rurais que no possuem ttulos legais que lhes garanta o domnio da terra que utilizam e a ocupam sem o consentimento de terceiro
(cf. Benatti, 2001, p. 293).
40
taxa de desmatamento sinaliza um campo de tenso entre
modalidades conflitantes de uso dos recursos naturais. A
anlise da evoluo do desmatamento e das reas protegidas
na Amaznia, incluindo os territrios indgenas, exemplar:
enquanto o desmatamento passou de 10%, em 1990, para
18%, em 2007, as reas protegidas passaram, no mesmo
perodo, de 8.5% para 42.7% da regio; desse total, 21,6%
so terras indgenas e 21,1% unidades de conservao
(CELETANO; VERSSIMO, 2007). Cresceu o desmatamento;
porm, simultaneamente, cresceram tambm os territrios
protegidos, a maior parte deles em resposta s demandas
de povos e comunidades tradicionais.
Este artigo reproduz e analisa a trajetria peculiar
destes grupos sociais que, ao buscarem soluo para
conflitos fundirios, alteraram a correlao tradicional de
foras polticas, formularam polticas pblicas inovadoras
e construram um projeto de futuro diferenciado daquele
que normalmente ocorre no meio rural brasileiro: perda dos
meios de produo pela concentrao fundiria, migrao
e marginalizao urbana.
Movimentos sociais e polticas pblicas
A resoluo de conflitos via polticas pblicas ocorre
quando um segmento social utiliza o poder econmico ou
poltico que deriva de sua insero na estrutura econmica,
ou de poder, na forma de presso organizada, visando
conquistar suas reivindicaes. As chances de alcanar o
que almeja aumentam conforme esse grupo esteja inserido
em setores chaves da economia. Movimentos sociais de base
rural, por no terem representao poltica organizada nem
fazerem parte dos setores dinmicos da economia, raramente
conquistam resultados relevantes para sua prpria categoria
e, muito menos, para a sociedade em geral.
Rebelies de escravos, movimentos nativistas,
messinicos e banditismo social, organizados por grupos
despossudos de terra e de direitos, no Brasil, surgiram
no sculo XVII e se estenderam at a primeira metade
do sculo XX (SHERER-WARREN, 1986). Caracterizaram-se,
historicamente, pela proposio de solues messinicas
e/ou religiosas que visavam estabelecer uma nova ordem
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social utpica referenciada no passado ou pela busca de
compensaes para episdios pontuais de injustia social.
A partir de 1950, com o surgimento dos Sindicatos de
Trabalhadores Rurais em todo o pas, teve incio a luta pela
reforma agrria, sob influncia da Igreja Catlica, sendo
as Ligas Camponesas no Nordeste, na dcada de 1960,
uma das expresses claras de confronto entre camponeses
e grandes proprietrios de terra. Conforme Jos de Souza
Martins (1981), at 1940 o messianismo e o cangao foram
as formas dominantes de organizao e de manifestao
da rebeldia camponesa; a partir dos anos 1950, a Liga e o
Sindicato sero as formas mais importantes de organizao
e luta poltica dos camponeses.
No final da dcada de 1970, em vrias partes do
pas, h um crescimento significativo do nmero das
organizaes e manifestaes no campo com uma ampla
gama de objetivos: pela autonomia dos sindicatos, contra
os grandes projetos agrcolas, minerais e de infra-estrutura,
pela reforma agrria, contra a poltica agrcola, pelos
direitos dos atingidos por barragens, entre outros.
Na Amaznia, no mesmo perodo, os conflitos
sociais emergiram sob a gide da intensificao da
interveno do Estado no processo de ocupao de
novas terras e em conseqncia dos elevados ndices de
concentrao fundiria que resultaram da aplicao de
um modelo de desenvolvimento formulado pelo governo
militar. Caracterizaram-se pelo confronto entre diferentes
modalidades de acesso propriedade da terra, tendo, de
um lado, posseiros, e, de outro, grandes empresas que
se apossaram destas terras por meios ilcitos, ou que as
compraram de antigos proprietrios sem respeitar direitos
adquiridos dos que ali viviam. Nesse sentido, os movimentos
sociais surgidos naquele momento se aproximariam do
modelo clssico de conflito de classe entre camponeses e
grandes proprietrios.
A forma de organizao destes movimentos no
seguiu, no entanto, o marco tradicional do controle
clientelista por foras polticas locais, nem o modelo
sindical reivindicativo moderno. Segundo Alfredo W.B.
de Almeida, apesar da variedade de situaes concretas
nas quais estavam envolvidos, as polticas pblicas teriam
contribudo para uniformizar aes polticas de grupos
sociais no-homogneos do ponto de vista econmico
(1992, p. 521). Ou seja, as polticas governamentais,
principalmente as relacionadas com o controle sobre
a propriedade da terra, acabaram unindo diferentes
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movimentos sociais da Amaznia frente a um mesmo ente: o
Estado. Apesar de todas as diferenciaes, estes movimentos
mobilizam-se pela manuteno das condies de vida
preexistentes aos programas e projetos governamentais
e compem-se objetivando garantir o efetivo controle de
domnios representados como territrios fundamentais sua
identidade e, inclusive, para alguns deles, sua afirmao
tnica (Op. cit., p. 522).
Um dos movimentos mais conhecidos e estudados da
Amaznia, o dos seringueiros, segue esse padro: os conflitos
colocaram posseiros e proprietrios em campos opostos e
as aes se organizaram tanto em contraposio direta aos
novos donos da terra, quanto poltica governamental que
incentivava a implantao de empresas agropecurias;
alm disso, as aes se estruturaram em torno da defesa
da produo extrativista e do modo de vida tradicional dos
seringais. Mas, ao assim fazer, o movimento apresentou
um elemento inovador: a luta contra os desmatamentos,
atividade que assegurava aos fazendeiros a propriedade da
terra e que representava, para os seringueiros, a destruio
da base econmica de sobrevivncia, a floresta. Este
elemento ser um diferenciador deste movimento social
em relao aos demais, surgidos na mesma poca na
Amaznia, principalmente por possibilitar estratgias de
ao no convencionais na defesa de seus interesses e na
busca de poder de influncia sobre as polticas do Estado.
O campo conceitual dentro do qual se insere este
texto o da teoria dos movimentos sociais na concepo
elaborada por Maria da Glria Gohn, quando os define
como aes sociopolticas construdas por atores sociais
coletivos pertencentes a diferentes classes e camadas
sociais, articuladas em certos cenrios da conjuntura
socioeconmica e poltica de um pas, criando um campo
poltico de fora social na sociedade civil (2002, p. 251).
Pelas suas especificidades, o movimento dos seringueiros
aproxima-se, tambm, dos chamados Novos Movimentos
Sociais, principalmente no que se refere s anlises das
aes e identidades coletivas criadas no processo de
formao do campo poltico (MELLUCI, 1976).
Formulada para analisar movimentos voltados para a
defesa de minorias (raciais, tnicas, sociais) e movimentos
modernos que se organizam para questionar o chamado
capitalismo tardio, as caractersticas apontadas por Gohn
(Op. cit., p. 125) para qualificar os Novos Movimentos
Sociais podem ser adaptadas para refletir sobre o caso dos
seringueiros: adotam uma forma de fazer poltica a partir
41
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da sociedade civil e no das instituies oficiais estatais; a
mudana resulta tanto de contradies estruturais quanto da
ao dos prprios atores; recusam a poltica de cooperao
entre as agncias estatais e os sindicatos e esto preocupados
em assegurar direitos sociais; usam a mdia e as atividades
de protesto para mobilizar a opinio pblica, como forma
de presso sobre os rgos e polticas estatais; por meio
de aes diretas, buscam promover mudanas nos projetos
dominantes e alterar situaes de discriminao econmica,
principalmente dentro de instituies do Estado.
O que torna o caso dos seringueiros interessante
para anlise o fato de o movimento se constituir em uma
combinao nova de elementos presentes em movimentos
sociais clssicos e contemporneos. Assim, por exemplo,
embora sejam trabalhadores rurais os que se organizam
em sindicatos, a identidade que assumem a da profisso
e no a de classe, distinguindo-se, assim, dos movimentos
sindicais modernos. Alm disso, embora entrem em conflito
com fazendeiros pela propriedade da terra, o que est em
disputa so os recursos florestais e no a prpria terra, como
nos movimentos camponeses. Em decorrncia, no aceitam
a reforma agrria convencional, mesmo que entendam que
foi uma conquista histrica para os trabalhadores rurais.
Por ltimo, ao utilizarem tticas de contraposio aos
desmatamentos, como os empates (aes organizadas para
impedir, ou empatar, o corte de rvores nas reas em
conflito), aproximam-se de movimentos ambientalistas,
mas no o fazem por uma concepo abstrata sobre a
natureza, e, sim, porque a utilizam como fator de produo
e meio de vida. Conseguem, com isso, aliar-se a entidades
ecolgicas sem ser uma delas. E, ao buscar uma soluo
para os conflitos, resgatam dos movimentos indgenas o
conceito de territrio e de reas reservadas.
Os elementos estruturais que deram origem ao
movimento dos seringueiros expressam uma contradio
clssica entre classes sociais (proprietrios de terras e
posseiros), mas a forma como o movimento se desenvolveu
aproxima-o mais dos movimentos sociais contemporneos,
especialmente em relao aos conceitos de ao coletiva
e de identidade. Ao definir, por exemplo, sua identidade
coletiva como extrativistas, os seringueiros estavam
criando um campo prprio de referncia em relao ao
qual passaram a se identificar e ser identificados pelos
outros. Esse campo se referia s caractersticas da atividade
profissional e no s de classe.
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Melucci utiliza o conceito de identidade coletiva para
definir a ao interativa e compartilhada, produzida por certo
nmero de indivduos em relao orientao de suas aes
e ao campo de oportunidades e constrangimentos onde essas
aes tm lugar (1976, p. 70). Para Cohen (apud GOHN, op.
cit., p. 124) nos Novos Movimentos Sociais a identidade
parte constitutiva da formao dos movimentos, eles
crescem em funo da defesa dessa identidade, utilizando-a
na definio dos membros, das fronteiras e aes do grupo.
Esse conceito ajuda a explicar a dinmica dos movimentos
sociais. O movimento dos seringueiros, por exemplo, surge
como uma ao coletiva (os empates), desdobra-se em um
movimento social (ao criar uma entidade representativa e
um programa de ao) e se institucionaliza como poltica
pblica. a identidade coletiva de extrativistas que
aglutina os membros do movimento, define as fronteiras
em relao a outros grupos sociais e orienta as aes em
todas as etapas at sua institucionalizao.
Outro conceito importante a ser resgatado o de
atores sociais, elaborado por Touraine (1985), ao conferir
importncia aos sujeitos na histria (em oposio tradio
marxista das classes), definidos como agentes dinmicos,
produtores de reivindicaes e demandas e no simples
representantes de papis atribudos de antemo pelo lugar
que ocupariam no sistema de produo. Claus Offe, por
sua vez, salienta o aspecto poltico dos Novos Movimentos
Sociais, afirmando que o modo de atuar politicamente
implica em articulaes em torno de objetivos concretos,
visando uma resposta racional a um conjunto especfico
de problemas. Analisando a contribuio de Offe para a
conceituao dos Novos Movimentos Sociais, Gohn afirma:
Reivindicando uma categoria intermediria, nem pblica,
nem privada, resultado da ao coletiva, o campo de ao
dos Novos Movimentos Sociais se faz num espao de
poltica no-institucional, cuja existncia no est prevista
nas doutrinas nem na prtica da democracia liberal e do
Estado do bem estar social (GOHN, 2002, p. 166-167).
Em sntese, nesse campo de foras contraditrias que
atua o movimento dos seringueiros. Surge como resultado
de um conflito rural clssico entre posseiros e grandes
proprietrios, mas se desenvolve pela ao de atores sociais
que constroem identidades coletivas singulares como forma
de aglutinao de foras em um espao poltico prprio. E se
institucionaliza como poltica pblica resgatando elementos
da situao anterior, combinando-os com novos, resultantes
de alianas estratgicas efetivadas visando conquistar poder
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poltico na relao com o Estado. E o Estado, por outro lado,
ao acolher a proposta, busca legitimidade em um campo
poltico novo, o das demandas socioambientais, cada vez
mais difceis de ignorar, especialmente quando resultam
de presses articuladas de forma simultnea em espaos
nacionais e internacionais.
A construo do movimento social e das
polticas pblicas
A anlise de um movimento social que alcanou
resultados concretos na forma de polticas pblicas que
universalizam benefcios corre, pelo menos, dois riscos.
Ao apresent-la em um cenrio de ps-conquistas, pode-
se passar a impresso de aes organizadas em uma lgica
pr-estruturada, especialmente formulada para alcanar
aqueles objetivos que, ao final, se materializaram. No
corresponderia aos fatos, muitas vezes errticos, da prtica
de todo o dia, que leva a ganhos e perdas, recuos e avanos.
E, ao analisar as leis e instituies criadas para viabilizar
aqueles resultados, corre-se o risco de autonomizar a
poltica dos seus autores originais, fazendo-a se distanciar
da dinmica social necessria para que se mantenha
atualizada.
Para diminuir estes e outros riscos, necessrio
reconstituir o fio da histria e analisar as reinterpretaes
que vai adquirindo no decorrer do tempo. o que pode
evitar reducionismos, tanto em relao origem quanto
aos resultados.
Origens
Os seringueiros so descendentes de migrantes
nordestinos atrados para a regio a partir das ltimas
dcadas do sculo XIX e primeiras do sculo XX, para
trabalhar na extrao do ltex nos seringais nativos da
regio. A crise desencadeada pela queda dos preos,
decorrente da entrada no mercado da borracha oriunda
dos seringais de cultivo asiticos, levou ao esvaziamento
dos seringais nativos a partir da segunda dcada do sculo
passado.
Durante a Segunda Guerra Mundial, em conseqncia
do controle japons sobre as fontes asiticas de abas-
tecimento, acordos firmados entre os EUA e o Brasil
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asseguraram preo e mercado borracha, permitindo a
reabertura dos seringais nativos por alguns anos e atraindo
novamente migrantes nordestinos para a Amaznia. Ao final
da guerra, o governo brasileiro decidiu manter a proteo
aos preos, estabelecendo a poltica do monoplio da
borracha que perdurou at os ltimos anos da dcada de
1960.
No contexto da economia da borracha, o valor da
propriedade era baseado nas rvores e no na terra, e os altos
preos estimulavam o aumento da produo que somente
ocorria pela incorporao de novas rvores e alocao de
mo-de-obra adicional, com poucas mudanas tecnolgicas.
A titulao das reas exploradas no era um requisito
expanso das atividades extrativistas e, na maior parte dos
casos, a atividade se desenvolvia em reas bem maiores do
que as realmente registradas (ALLEGRETTI, 2002; DEAN, 1987;
WEINSTEIN, 1993; HECHT; COCKBURN; 1989).
O Acre, ento territrio boliviano, apresentava uma
situao peculiar no contexto amaznico. Ali estavam
concentrados os seringais mais produtivos, e sua conquista
passou a ser disputada Bolvia por seringalistas de Belm
e Manaus. A Revoluo Acreana, conflito armado ocorrido
no incio do sculo passado, entre foras oficiais bolivianas,
seringalistas (brasileiros e bolivianos) e seringueiros
brasileiros, quando o preo da borracha estava muito
valorizado, desembocou em uma negociao pela compra
e incorporao daquele territrio ao Brasil pelo Tratado
de Petrpolis, em 1903. Os seringueiros participaram da
Revoluo como soldados mediante a promessa de que
receberiam ttulos das reas onde moravam, ao final do
conflito.
Os migrantes nordestinos, camponeses analfabetos e
pobres, transformados em seringueiros, foram incorporados
como trabalhadores nos momentos de expanso da economia
da borracha, em um sistema organizado para controlar a
escassa fora de trabalho e os riscos de autonomia dos
produtores, inerentes produo extrativista, denominado
de sistema de aviamento.
Este sistema consistia na troca da borracha por
bens de consumo de forma a manter os trabalhadores
permanentemente endividados; ou seja, o valor da borra-
cha produzida deveria ser equivalente ou menor que o
valor das mercadorias consumidas pelo seringueiro. Na
aparncia, era um contrato de arrendamento: os seringueiros
pagavam renda em borracha para explorar as seringueiras e
compravam os instrumentos de trabalho; em contrapartida,
43
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o seringalista deveria preparar o seringal para a extrao da
borracha e comprar a produo pelo preo de mercado.
Na prtica, o sistema de aviamento funcionava como
uma relao semelhante escravido na qual o seringueiro
era obrigado a vender e comprar no barraco do seringalista
e ficava preso, quando endividado, ao patro que lhe fornecia
as mercadorias. A dificuldade em controlar a produo e o
produtor, em extensas e isoladas reas de floresta, levava o
seringalista a adotar uma srie de artifcios de contabilidade
e de coero, visando ampliar o processo de endividamento
e manter o seringueiro no seringal (ALLEGRETTI, 2002;
WEINSTEIN, 1993; HECHT; COCKBURN, 1989).
Os momentos de retrao da economia da borracha
no desarticularam inteiramente o sistema de aviamento; ao
contrrio, permitiram a emergncia de uma outra forma de
vida social: sem recursos para voltar regio de origem e j
socializadas no novo ambiente, famlias foram se formando,
novas geraes nascendo na floresta, e o sonho de voltar ao
Nordeste foi ficando mais distante e inacessvel. Ao mesmo
tempo, um modo de vida quase auto-suficiente, fortemente
influenciado pela cultura indgena, foi sendo gerado nos
seringais abandonados sob a gide de patres enfraquecidos
e sem capacidade financeira de comprar a borracha, nem
de abastecer de mercadoria os barraces (ALMEIDA, 1992;
TEIXEIRA, 1980; WHITESELL, 1993; BAKX, 1986).
O sistema rgido dos patres foi sendo substitudo
por outras modalidades de organizao: em alguns locais
da Amaznia, o extrativismo da borracha desapareceu,
especialmente naquelas reas intensamente exploradas do
Par e Amazonas; em outros, a empresa seringalista passou
a explorar outras matrias-primas como castanha, madeira,
peles, ainda no regime do aviamento, mas com menor poder
de controle sobre a vida dos seringueiros; e, em algumas
reas, especialmente no estado do Acre, formou-se uma base
social camponesa de seringueiros autnomos, que no mais
pagavam renda nem vendiam seus produtos ao barraco. Foi
esse grupo social que protagonizou as mudanas ocorridas
na dcada de 1970.
Confrontos
O modelo militar de explorao da Amaznia foi
delineado a partir de 1967, com a Operao Amaznia,
conjunto de medidas que, de um lado, encerrou a poltica
de proteo borracha e, de outro, disponibilizou incentivos
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fiscais para atrair capitais do sul do Brasil e transformar os
antigos seringais em fazendas agropecurias. Fez parte do
projeto, tambm, a implantao da Zona Franca de Manaus
e a abertura do subsolo mineral ao capital internacional,
especialmente no Par. Esse modelo, desenhado para
grandes empresas, estava assentado em um programa
de investimentos pblicos em obras de infra-estrutura
como estradas, hidreltricas, energia, financiados com
emprstimos dos organismos multilaterais como o Banco
Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(CARDOSO; MULLER, 1977; MAHAR, 1978).
A estratgia militar tinha tambm um componente
geopoltico baseado nos riscos de internacionalizao e
subverso da Amaznia. O primeiro, presente desde que,
durante o conflito entre Acre e Bolvia, este pas props
o arrendamento do territrio do Acre a um consrcio
internacional (Bolivian Syndicate); o segundo, aguado
com o episdio da guerrilha do Araguaia. O modelo partia
do suposto de que a Amaznia era uma regio vazia que
precisava ser incorporada nao brasileira e ao mercado
nacional como forma de evitar ser objeto de cobia de outros
pases ou desagregar-se em conflitos internos (BECHER, 1982;
1990; MACHADO, 1982).
A implantao deste modelo de desenvolvimento
encontrou resistncias em diferentes regies da Amaznia,
que foram sendo acomodadas a partir de mudanas no foco
dos benefcios. A partir de meados da dcada de 1970, a
criao de projetos de colonizao passou a beneficiar,
tambm, agricultores locais e migrantes, facilitando o
acesso a terra em estados como o Par, Rondnia e Mato
Grosso (SCHMINK; WOOD, 1992).
Em nenhum outro lugar, no entanto, a reao foi
to forte e teve conseqncias to profundas quanto no
Acre. Nos primeiros anos da dcada de 1970, as empresas
agropecurias adquiriram as terras dos antigos seringais
em negociaes intermediadas pelo Banco da Amaznia,
que pressionava pelo pagamento de dvidas contradas
pelos seringalistas em sucessivas safras da borracha
desvalorizada no mercado. Os seringais foram vendidos
com os seringueiros dentro, dando incio a um ciclo de
conflitos que somente foi equacionado em 1990.
O que diferenciou esse conflito dos que ocorreram
em outras partes da Amaznia, no mesmo perodo, foram
mudanas ocorridas nos seringais no Vale do Acre. Sem a
presena dos antigos patres, os seringueiros continuaram
explorando a borracha e a castanha, comercializando
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estes produtos de forma autnoma no mercado local, sem
pagamento de renda. Passaram, assim, a auto denominar-
se seringueiros autnomos e a viver como camponeses,
com uma pequena agricultura associada ao extrativismo,
em suas antigas colocaes2. Essa modalidade de organi-
zao da produo se diferenciava de outra, tpica dos
seringueiros cativos, que ainda ocorria em reas de
explorao da borracha nos moldes tradicionais, no Vale
do Juru (ZANONI, 1979).
Os seringalistas, por outro lado, nem sempre vendiam
os seringais com a titulao correta, e o ttulo quase nunca
englobava toda a rea mantida sob explorao. Na prtica,
isso significava que os seringueiros que viviam em suas
colocaes h geraes e no pagavam mais renda,
embora no soubessem disso, eram posseiros legtimos e
tinham direitos que deveriam ser reconhecidos quando da
comercializao das terras. Os confrontos entre fazendeiros
que haviam adquirido seringais e seringueiros que tinham
direitos de posse conflagraram Xapuri e Brasilia entre
1970 e 1990.
As fases do movimento
Quando os seringais foram vendidos, os seringueiros
foram expulsos de suas colocaes para a periferia das
cidades, sem qualquer indenizao, e a floresta comeou
a ser derrubada sem resistncia. Essa etapa perdurou de
1970 a 1975. A nica instituio na qual encontravam apoio
era a Igreja Catlica, por meio das Comunidades Eclesiais
de Base. Em 1975, foram criados os primeiros Sindicatos
de Trabalhadores Rurais (STR), por iniciativa da Contag
(Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura),
que passou a intermediar os conflitos. A primeira mudana
foi qualificar os seringueiros como posseiros e aplicar a
legislao que prev o pagamento de indenizao pelas
benfeitorias existentes nas colocaes.
Logo os seringueiros perceberam que esse benefcio
no lhes permitia viver nas cidades; sem nenhuma
qualificao, no encontravam emprego e, em um momento
de inflao alta, o dinheiro da indenizao rapidamente
evaporava.
2
Colocao o nome dado unidade familiar dos seringueiros, incluindo a moradia, as estradas de seringa, o roado, as reas de caa, pesca e coleta e de
transformao da borracha. Mesmo sem a borracha, este nome continua denominando o local das unidades familiares dentro da floresta.
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Em 1976, sob a liderana de Wilson Pinheiro, presi-
dente do STR de Brasilia, um grupo de seringueiros do
Seringal Carmen decidiu que a indenizao pela colocao
no era uma soluo, pois sem a floresta no conseguiam
viver. Resolveram enfrentar a causa dos conflitos, ou seja,
os desmatamentos, e se organizaram para empatar,
ou seja, impedir as derrubadas. Foram para a rea onde
ocorria o desmatamento, fizeram parar as motosserras
e foraram uma negociao com apoio da Contag. No
lugar de indenizao em dinheiro, receberam lotes de
terra dentro da rea comprada pelo fazendeiro. Essa ao
mudou o carter dos conflitos, por vrias razes: mostrou a
fora da organizao, evidenciou as conseqncias sociais
da derrubada da floresta e forou o fazendeiro a dividir
parte da rea que havia comprado.
Empatar a derrubada passou a ser a palavra de
ordem dali em diante. Essa foi a primeira iniciativa de
defesa da floresta amaznica de que se tem notcia e que
visava proteger as seringueiras e as castanheiras, fontes
principais de sobrevivncia destes trabalhadores. Naquele
momento, o questionamento ao desmatamento no se
dava por razes ambientais, mas por motivos sociais e
econmicos, na medida em que dependiam para viver de
uma floresta que estava sendo derrubada.
medida que novos desmatamentos atingiam
seringueiros e estes organizavam empates, os conflitos se
intensificaram e culminaram com o assassinato de Wilson
Pinheiro, em julho de 1980. O clima de antagonismo ficou
evidente em um grande comcio organizado pelo recm-
criado Partido dos Trabalhadores e no assassinato, ocorrido
dias depois, do gerente de uma das fazendas da regio.
Acusados de incentivar a violncia e a violao da ordem
pblica, o lder do PT, o metalrgico e atual Presidente
do Brasil, Lula da Silva, e o lder dos seringueiros de
Xapuri, Chico Mendes, foram enquadrados na Lei de
Segurana Nacional ao lado de vrias outras lideranas
sindicais nacionais. Chico Mendes nascera em 1944, em
uma famlia de seringueiros que morava no seringal Porto
Rico, em Xapuri, na fronteira com a Bolvia. Seu av era
migrante nordestino e seu pai, que sabia ler, no aceitava o
modelo de explorao dos seringais. Chico foi influenciado
por ele e, diferentemente dos demais seringueiros, teve a
45
ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...
oportunidade de ser alfabetizado por um refugiado poltico
brasileiro, Euclides Tvora, que se escondera na fronteira
com a Bolvia. Quando jovem organizou movimentos pelo
no pagamento de renda e pela comercializao autnoma
da borracha e, quando surgiu o primeiro Sindicato em
Brasilia, em 1975, foi secretrio da entidade. Em 1977,
Chico foi eleito vereador pelo MDB, ajudou a construir o PT
e nele se filiou em 1980. O assassinato de Wilson Pinheiro e
a desarticulao do movimento sindical em Brasilia, assim
como o processo na justia militar, levaram-no a refletir
sobre a necessidade de organizar uma base social mais forte
para o movimento contra os desmatamentos.
Com esse objetivo em mente, Chico Mendes
iniciou, em 1981, um projeto de alfabetizao de adultos
e de organizao de uma cooperativa com seringueiros
envolvidos em empates contra um frigorfico paulista que
planejava realizar um grande desmatamento para implantar
uma rea de pecuria extensiva em Xapuri. O Projeto
Seringueiro, como foi denominada essa iniciativa, quebrou
uma tradio de ausncia de polticas sociais na regio dos
seringais e foi o embrio de mudanas mais profundas
surgidas posteriormente. Deu origem tambm primeira
organizao no governamental criada na Amaznia, o CTA
Centro dos Trabalhadores da Amaznia.
O Projeto Seringueiro foi, tambm, a primeira
iniciativa de um Sindicato rural realizada em parceira
com agentes externos na Amaznia Ocidental. Projetos
semelhantes de organizao comunitria estavam sendo
implantados em outras regies da Amaznia com indgenas,
agricultores familiares e moradores da periferia das cidades,
em parceria com ONGs, Sindicatos, Comisso Pastoral da
Terra, Conselho Indigenista Missionrio, entre outras
instituies. Seringueiros e castanheiros tambm criavam
embries de organizao sindical e procuravam resistir em
suas colocaes em outros estados da Amaznia.
Enquanto isso, os empates continuavam acontecendo
em Xapuri, sob a liderana de Chico Mendes. Os serin-
gueiros j haviam percebido que indenizao no era
uma soluo e buscavam acordos com os fazendeiros,
mediados pelos Sindicatos, para receber lotes de terra em
reas desmembradas das fazendas. Mas uma nova questo
comeou a surgir a partir da experincia do Seringal
Carmen em Brasilia: receber um lote de terra nos moldes
preconizados pela reforma agrria na Amaznia significava
abandonar o trabalho com a borracha e outros produtos
da floresta. Os lotes de projetos de colonizao eram de
46 Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR
50 a 100 hectares, e uma colocao de seringa tinha, em
mdia, de 300 a 500 hectares, dependendo do nmero de
filhos em idade de trabalhar e de estradas de seringa, alm
dos pequenos roados e dos castanhais. As reas eram
maiores para permitir uma economia extrativista baseada
na coleta de produtos que se encontravam espalhados em
amplas reas de floresta. Alm disso, havia os espaos de
uso comum como varadouros, igaraps, reas de caa e de
pesca. Era difcil conciliar o modo tradicional de viver dos
seringueiros autnomos com o modelo convencional de
reforma agrria; no somente pelo tamanho da rea, mas
pela forma de explorao dos recursos naturais (ALLEGRETTI,
1994; ALMEIDA, 1990; SCHWARTZMAN, 1989).
Chegaram concluso de que a sada era no deixar a
colocao e buscar uma soluo definitiva para os conflitos,
ou seja, o reconhecimento legal do direito a terra e forma
como viviam na floresta.
Foi esse desafio que passou a mobilizar os seringueiros
sob a liderana de Chico Mendes, eleito presidente do STR
de Xapuri, em 1983. Estava sendo iniciada a democratizao
do pas, e o debate sobre novas polticas pblicas mobilizava
vrios segmentos sociais. Em outubro de 1985, pela primeira
vez na histria, seringueiros de toda a Amaznia reuniram-
se em Braslia para o I Encontro Nacional dos Seringueiros,
onde discutiram o modelo de reforma agrria, os direitos
de posse, a destruio da floresta pelo desmatamento e as
polticas que queriam para educao, sade, cultura, infra-
estrutura.
Dois resultados surgidos naquele momento mudaram
inteiramente o futuro da Amaznia. O primeiro foi a criao
do Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS), entidade
que passou a representar os interesses de um grupo social
at ento invisvel e desconhecido e que atuava de forma
independente dos partidos polticos e at dos rgos de
classe como os Sindicatos. O segundo foi a formulao de
uma proposta inovadora de soluo para a questo fundiria
uma reforma agrria inspirada no modelo das reservas
indgenas e nas de unidades de conservao, as Reservas
Extrativistas (CNS, 1985). A idia surgiu da comparao com
as reservas indgenas; perceberam que os ndios tinham
suas reservas protegidas pelo governo e que eles, que
eram extrativistas, tambm mereciam ficar onde sempre
viveram, na forma de uma Reserva Extrativista.
Seringueiros, ribeirinhos, castanheiros, pescadores
artesanais, at ento classificados em geral como caboclos
da Amaznia, adquiriram uma nova identidade; exigiram
 ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...
ser reconhecidos como produtores de borracha e se
autodenominaram defensores da floresta, salientando
a necessidade de um modelo de desenvolvimento para a
regio que levasse em considerao suas necessidades.
Reafirmaram tambm que, embora defendessem a floresta,
no queriam permanecer na mesma realidade de pobreza
e marginalidade na qual viviam: No somos contra a
tecnologia argumentavam, desde que ela esteja a servio
nosso e no ignore nosso saber, nossas experincias, nossos
interesses e nossos direitos. Queremos que seja respeitada
nossa cultura e que seja respeitado o modo de viver dos
habitantes da floresta amaznica (CNS, 1985, p. 1).
As Reservas Extrativistas foram concebidas como
territrios contnuos que no deveriam ser divididos, como
ocorria com a reforma agrria convencional, de propriedade
da Unio, para usufruto de comunidades com tradio no
uso sustentvel dos recursos naturais, por meio de contratos
de concesso de uso, condicionados a planos de manejo dos
recursos. Em reconhecimento a esse novo status que estava
sendo formulado por estas comunidades, assim referiu-se
Ailton Krenak, pela Unio das Naes Indgenas:
Ns queremos a possibilidade da vida para os povos
indgenas da Amaznia, para as populaes ribeirinhas
e, especialmente, para... os seringueiros que esto
conscientes de que defender a floresta, defender o
meio ambiente onde eles vivem, resgatar o direito
das pessoas de continuar vivendo l. Eles sabem disso,
acima de tudo, pelo ensino que eles tiveram dos povos
indgenas e da natureza mesma.
Cinco anos foram necessrios para que houvesse uma
definio institucional apropriada ao conceito de Reserva
Extrativista e para criao das primeiras unidades. E
isso s foi possvel depois que os conflitos gerados pelo
desmatamento da Amaznia envolveram a opinio pblica
internacional.
As fases da poltica
Na busca por um local, um espao e um territrio
prprios, duas regulaes foram fundamentais: uma no Incra
(1987) e outra na Presidncia da Repblica (1990). Em
ambas buscou-se justificar a necessidade de um territrio
em decorrncia do uso tradicional dos recursos feito por
estas comunidades.
Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR
O primeiro formato legal dessa proposta, nos termos
definidos pelo CNS, surgiu no mbito do Incra. A Portaria
n. 627, de 30 de julho de 1987, criou a modalidade de
Projeto de Assentamento Extrativista destinado explorao
de reas dotadas de riquezas extrativistas, por meio de
atividades economicamente viveis e ecologicamente
sustentveis a serem executadas pelas populaes que
ocupem ou venham a ocupar as mencionadas reas.
Reconhecia o modo de vida dos seringueiros e denominava
a modalidade assentamento por no existir outra forma de
reconhecimento no arcabouo legal disponvel da reforma
agrria.
Elemento importante no fortalecimento da proposta
dos seringueiros foi a insero das Reservas Extrativistas
como medida prvia ao asfaltamento da BR-364, financiada
pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
conectando Porto Velho, Rondnia, a Rio Branco, no
Acre. As presses contra a poltica dos bancos multilaterais
que, ao financiar obras de infra-estrutura, induzia ao
desmatamento das florestas, estavam crescendo em todo o
mundo e haviam sido focadas no caso de Rondnia. Alguns
anos antes, o asfaltamento da BR-364, no trecho entre
Cuiab e Porto Velho, havia colocado em risco inmeros
grupos indgenas sem contato e aumentado rapidamente
as taxas de desmatamento. Para evitar que os mesmos
resultados fossem registrados no Acre, o BID decidiu
regularizar os territrios indgenas antes do asfaltamento
e incluiu, tambm, as Reservas Extrativistas como medida
de ordenamento territorial. Chico Mendes foi o lder dessas
negociaes que se constituram na base da Aliana dos
Povos da Floresta, unindo ndios e seringueiros, inimigos no
passado, em torno de um mesmo objetivo. Mas foi tambm
a projeo que ele adquiriu nesse episdio que o indisps
contra as foras polticas locais que viram sua iniciativa
em relao BR-364 como uma oposio ao progresso
do Estado.
Ao lado dessas negociaes, uma nova oportunidade
foi criada pela Constituio de 1988, que determinou a
criao de espaos territoriais especialmente protegidos
pelo poder pblico e um novo caminho, na rea ambiental,
comeou a ser aberto a partir da. A Lei 7.804, de 24.07.1989,
ao compatibilizar a Poltica Nacional de Meio Ambiente
com os dispositivos constitucionais de 1988, explicitamente
incluiu as Reservas Extrativistas como um espao territorial
a ser especialmente protegido pelo poder pblico. A partir
desse momento, dois processos ocorreram simultaneamente:
47
ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...
a criao da primeira Reserva Extrativista do Alto Juru, no
Acre, e a definio do modelo Reserva Extrativista como
forma especfica de regularizao fundiria e ambiental,
em janeiro de 1990.
O Decreto n. 98.863, de 23 de janeiro de 1990, criou
a Reserva Extrativista do Alto Juru, rea declarada de
interesse ecolgico e social. Na justificativa de proposio
da reserva, elaborada pelo Ministro do Interior ao qual
estava ligado o IBAMA, a quem coube a responsabilidade
pela nova unidade de conservao, registra-se:
[...] a Reserva Extrativista possibilitar a conservao
dos recursos renovveis existentes, bem como sua
explorao de forma sustentvel pela populao
com tradio extrativista e que j habita a regio.
Com a criao da Reserva Extrativista ser possvel
a conciliao de aes extrativistas, principalmente
a explorao da borracha em seringais nativos, que
a principal atividade econmica da regio, com a
conservao da natureza, especialmente pela presena
de endemismos e diversidades biolgicas especficas
desta regio.
O Decreto n. 98.897, de 30 de janeiro de 1990,
definiu as Reservas Extrativistas como espaos territoriais
destinados explorao auto-sustentvel e conservao dos
recursos naturais renovveis por populao extrativista.
E justificou:
[...] Os planos de conservao ambiental para a
Amaznia no levaram em conta no passado a existncia
de populaes locais que habitam a floresta, retirando
dela meios para viver, mediante o uso de tcnicas no-
predatrias [...] os planos de desenvolvimento no
reconheceram no passado a contribuio positiva que
as populaes extrativistas podem dar para a riqueza
nacional [....] Este conceito [de Reserva Extrativista]
se distingue de unidades de conservao que prevem
atividades de explorao sujeitas a planos de manejo,
mas no levam em conta as populaes locais, seus
direitos, sua organizao e sua tradio cultural.
O Art. 3. do Decreto definiu os elementos que de-
vem estar presentes na criao de cada reserva, entre eles,
a caracterizao da populao destinatria (a populao
extrativista) qualificada nos seguintes termos: seringueiros,
48 Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR
castanheiros e ribeirinhos, fixados em sua grande maioria
na regio Norte do pas, convivendo harmoniosamente
com o ecossistema, extraindo de forma economicamente
vivel e ecologicamente sustentvel o que o prprio sistema
produz.
Aspecto importante a ser salientado na formulao de
polticas pblicas para esta categoria social de extrativistas
foi o esforo de expressar em lei a forma tradicional de
ocupao do espao e de uso dos recursos naturais: a no
diviso da terra em lotes individuais e o reconhecimento
da colocao como unidade de produo familiar,
caractersticas que se traduziram no Art. 4. do Decreto: A
explorao auto-sustentvel e a conservao dos recursos
naturais ser regulada por contrato de concesso real de
uso....
Enquanto na primeira proposta de poltica (a Portaria
n. 627, de 30 de julho de 1987 do Incra) o tema estava
no mbito da reforma agrria, na segunda passou para a
responsabilidade da rea ambiental. No artigo 5. do Decreto
ficou definido que caberia ao IBAMA supervisionar as
reas extrativistas e acompanhar o cumprimento das
condies estipuladas no contrato. Em ambos, porm,
a regularizao a mesma: concesso de uso e no
propriedade individual, coletiva ou condominial.
Em sntese, as Reservas Extrativistas surgiram como
conceito em 1985, durante o primeiro Encontro Nacional
dos Seringueiros, tendo o modelo das terras indgenas como
referncia: so reas pblicas, de propriedade da Unio,
no divididas em parcelas individuais, asseguradas para
comunidades com tradio no uso dos recursos naturais,
mediante regras de uso definidas pelo poder pblico. A
diferena, em comparao com as terras indgenas, que
estas so criadas a partir do reconhecimento de direitos
originrios e sem condicionalidades quanto ao uso dos
recursos.
A inexistncia deste formato na legislao brasileira
de reforma agrria e de meio ambiente foi superada pelo
Decreto Presidencial de 30 de janeiro de 1990, assinado pelo
presidente Jos Sarney, que deu ao conceito sua primeira
institucionalidade como poltica pblica, aps cinco anos
de confrontos entre seringueiros e fazendeiros e de debates
com os rgos governamentais.
Contudo, elemento decisivo para esta conquista
foi a repercusso internacional do assassinato de Chico
Mendes, ocorrido no dia 22 de dezembro de 1988. Tendo
liderado inmeros empates contra o desmatamento e
 ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...
contribudo para a criao das primeiras reservas e projetos
de assentamento em Xapuri, Chico catalisou a violncia
de fugitivos da justia que compravam e grilavam terras
no Acre. Como forma de enfrent-lo, seus assassinos
grilaram e ameaaram desmatar o seringal Cachoeira, rea
tradicionalmente habitada pela famlia de Chico Mendes
e que estava em processo de transformao em Reserva
Extrativista. Este conflito, aliado a uma intensa campanha
de desmoralizao na imprensa, acusando-o de ser contra o
progresso, criaram o contexto para o seu assassinato.
Como medida estratgica para proteg-lo da violncia
local, Chico Mendes havia recebido inmeros prmios
internacionais, inclusive o Global 500 da ONU, e utilizara
esses espaos para explicar a peculiaridade do movimento
que liderava na Amaznia: a proposio de um novo modelo
de desenvolvimento que associasse a proteo da floresta
com benefcios econmicos e sociais para as populaes
locais. A idia de ter comunidades pobres, injustiadas e sem
poder poltico frente da defesa da floresta teve um apelo
muito forte e rapidamente mobilizou apoio internacional.
Foram as articulaes feitas entre 1985 e 1988 que
produziram a repercusso internacional do seu assassinato,
levando a mdia nacional e a sociedade brasileira a descobrir
a existncia de um movimento social voltado para a defesa
da Amaznia, fato indito at ento no Brasil. Presses
sobre o governo levaram formalizao das Reservas
Extrativistas como poltica pblica em janeiro de 1990
e criao de trs reas em maro, inclusive a Reserva
Extrativista Chico Mendes, com quase 1 milho de hectares,
nas reas antes em conflito.
A partir desta legislao, o Estado brasileiro
reconheceu a tradicionalidade destas comunidades e o
papel que desempenham na manuteno de ecossistemas
e recursos, ou seja, colocou-os como protagonistas de um
projeto de desenvolvimento sustentvel, antes mesmo da
Conferncia do Rio, em 1992, que aparentemente introduziu
estes conceitos nas polticas pblicas. A criao de uma
legislao nacional, que assegurava territrios e recursos
a populaes tradicionais como resposta a demandas da
sociedade e contrariando interesses econmicos locais, foi
o resultado de um processo de 20 anos.
Em 1992, como parte da realizao da Conferncia
do Rio, foi criado um rgo especialmente orientado para
a criao e implantao de Reservas Extrativistas dentro
do IBAMA, o CNPT Centro Nacional de Populaes
Tradicionais, e os primeiros recursos internacionais
Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR
comearam a ser aplicados, em 1995, por meio do PPG7
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais
do Brasil.
Conveno sobre Diversidade Biolgica
Uma nova etapa na regularizao dos direitos de
comunidades tradicionais aos recursos da floresta surgiu
em 1992, com a Conveno sobre Diversidade Biolgica
(CDB). A CDB consagrou os elementos salientados at aqui,
agregando mais um: o valor do conhecimento tradicional
associado a prticas, saberes, inovaes, que produzido
h sculos, ou de forma imemorial, por indgenas e
comunidades tradicionais.
O artigo 8. da CDB define que o Estado deve, em
conformidade com a legislao nacional,
respeitar, preservar e manter o conhecimento, inovaes
e prticas das comunidades locais e populaes indgenas
com estilo de vida tradicionais relevantes conservao
e utilizao sustentvel da diversidade biolgica e
incentivar sua mais ampla aplicao com a aprovao
e a participao dos detentores desse conhecimento,
inovaes e prticas; e encorajar a repartio equi-
tativa dos benefcios oriundos da utilizao desse
conhecimento, inovaes e prticas.
A CDB reconheceu e regulou uma realidade pr-
existente em diferentes pases: o fato de que conhecimentos
acumulados por comunidades indgenas e tradicionais
poderiam diminuir o caminho para a descoberta de produtos
industrializados, criando um valor econmico potencial
para o conhecimento tradicional, antes inexistente. As
prticas e informaes destes grupos sociais adquiriram
um novo significado quando os conhecimentos etnolgicos
associaram-se aos da biologia ou da qumica abrindo uma
nova rea de investigao na qual a tradio de uso de
determinados componentes naturais passou a subsidiar a
formulao de novos produtos e, ao assim fazer, legitimar
prticas muitas vezes ancestrais.
A Conveno deu, assim, um novo estatuto a prticas
antigas, visando proteger os conhecimentos tradicionais das
ameaas que a expanso acelerada da biotecnologia poderia
representar em termos de apropriao sem repartio.
Transformou grupos locais em protagonistas de um
49
ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...
sistema multilateral de ordenamento jurdico, que passou
a ser referncia a partir de 1992.
preciso salientar, no entanto, que sem a regulao
anterior que assegura territrios no seria possvel
aplicar a CDB no Brasil, uma vez que os recursos e seus usos
somente esto seguros, tanto para a sobrevivncia quanto
para a bioprospeco, se estiverem assentados em espaos
protegidos e no reconhecimento de que as populaes que
os produzem tm o direito de ali permanecer.
A institucionalizao da poltica socioambiental
A etapa seguinte na consolidao destes conceitos
ocorreu quando da promulgao do SNUC Sistema
Nacional de Unidades de Conservao, criado em 2000 pela
Lei n. 9.985. O SNUC divide as unidades de conservao
em dois grandes grupos: as de proteo integral, que tm
como objetivo a preservao, ou seja, a manuteno dos
ecossistemas livres de alteraes causadas por interferncia
humana, admitido apenas o uso indireto de seus atributos
naturais; e as de uso sustentvel, que buscam a conservao
dos recursos naturais, ou seja, a explorao do ambiente de
maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais
renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a
biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma
socialmente justa e economicamente vivel.
As unidades de uso sustentvel mais representativas
do sistema so as Reservas Extrativistas (RESEX) e
as Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (RDS).
O SNUC define Reserva Extrativista como uma rea
utilizada por populaes locais, cuja subsistncia baseia-
se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura
de subsistncia e na criao de animais de pequeno
porte, e tem como objetivos bsicos proteger os meios
de vida e a cultura dessas populaes, e assegurar o uso
sustentvel dos recursos naturais da unidade; e Reserva
de Desenvolvimento Sustentvel como uma rea natural
que abriga populaes tradicionais, cuja existncia baseia-
se em sistemas sustentveis de explorao dos recursos
naturais, desenvolvidos ao longo de geraes e adaptados s
condies ecolgicas locais e que desempenham um papel
fundamental na proteo da natureza e na manuteno da
diversidade biolgica.
A principal diferena entre as duas categorias est na
regularizao fundiria: enquanto a criao de uma Reserva
50 Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR
Extrativista requer a desapropriao de proprietrios com
ttulos vlidos e legais, assegurando o usufruto apenas
para as comunidades, no existe esse pr-requisito para a
criao de uma RDS, devendo as propriedades, por ventura
existentes, ajustarem-se s regras definidas para a Reserva.
Em ambos os casos a implementao destas unidades de
conservao requer a criao de um Conselho Deliberativo
e a elaborao de um Plano de Manejo.
O contexto histrico aqui apresentado permite que se
compreendam as bases conceituais da gesto comunitria
das florestas na Amaznia. Embora a matriz possa ser
semelhante, existem inmeras variaes dessa mesma
histria conforme o segmento extrativista ou a regio
na qual aconteceu. Em todas elas, pode-se perceber o
objetivo de construo de uma identidade deste segmento
social que inclui as seguintes caractersticas: o uso de
tcnicas ambientais de baixo impacto, formas equitativas
de organizao social, a presena de instituies com
legitimidade para fazer cumprir suas leis, liderana local e,
por fim, traos culturais que so seletivamente reafirmados
e reelaborados (CUNHA; ALMEIDA, 2001, p. 192).
Do ponto de vista da legislao sobre comunidades
tradicionais, o balano aponta para o pleno reconhecimento,
pelos poderes Legislativo e Executivo, dos direitos desses
grupos sociais aos territrios que habitam e aos recursos
naturais que utilizam, e do papel que lhes atribudo de
contribuir para o desenvolvimento sustentvel do pas.
Esse reconhecimento, iniciado h mais de duas
dcadas, procura suplantar uma histria centenria de
invisibilidade e marginalidade. E a transio entre dois
campos to opostos no ocorreu sem traumas e conflitos; ao
contrrio, efetivou-se como conseqncia de um processo
complexo e organizado de mudana, sob a liderana de um
movimento social. uma histria peculiar de um grupo
social que consegue, no somente o reconhecimento de seus
direitos em moldes originais, mas, ao buscar uma soluo
para conflitos fundirios, formula uma poltica pblica e
inaugura um novo paradigma de desenvolvimento. Conhecer
essa histria fundamental para compreender o papel destas
comunidades no desenvolvimento da Amaznia.
As diferentes formas de institucionalizao pouco
alteraram o conceito original definido pelos seringueiros
h mais de vinte anos. Polticas pblicas criadas em resposta
a demandas sociais e em formato que permita a conciliao
entre interesse pblico e privado apresentam uma tendncia
de maior permanncia e estabilidade na medida em que so
 ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...

mais inclusivas (ALLEGRETTI, 2002). No se pode afirmar,
por outro lado, que, ao se institucionalizarem, propostas
inovadoras no sejam transformadas em instrumentos de
reproduo e fortalecimento das estruturas que pretendiam
mudar ao serem formuladas.
Reforma agrria e meio ambiente
O movimento dos seringueiros, pelas caractersticas j
apontadas, estabeleceu como campo poltico de sua atuao
o questionamento das polticas pblicas relacionadas com
dois aspectos centrais sua identidade coletiva: a defesa dos
direitos de posse e a garantia de acesso e de uso dos recursos
naturais disponveis na floresta. Criou, assim, uma interface
com duas polticas governamentais: a da reforma agrria
e a do meio ambiente, produzindo importantes mudanas
conceituais em ambas, para ajust-las s especificidades
de suas demandas. Em um primeiro momento, a proposta
dos seringueiros questionou as duas alternativas, tanto em
termos conceituais quanto institucionais, e, em um segundo
momento, fundiu as duas tradies em um novo conceito, no
qual a regularizao da posse ficou subordinada proteo
do meio ambiente3.
Para resolver a questo fundiria, o movimento
encontrou uma soluo inusitada as reas em conflito
seriam transformadas em propriedade da Unio adminis-
tradas por comunidades locais via concesso real de uso4 e,
para assegurar a proteo dos recursos naturais necessrios
prpria subsistncia, tambm a soluo foi inovadora
estas reas seriam denominadas reservas e protegidas
como unidades de conservao da natureza voltadas para
o uso sustentvel de populaes tradicionais.
A criao de Reservas Extrativistas representou,
assim, uma redefinio de duas tradies tericas que
at ento caminhavam paralelamente, e muitas vezes em
conflito uma com a outra, a do desenvolvimento social e a
da proteo do meio ambiente. Embora esta reconciliao
fosse teoricamente previsvel, o que torna a anlise deste
caso interessante o fato de ter sido proposta por um
movimento social.
A redefinio de objetivos da reforma agrria e da
proteo ambiental abriu um campo conceitual novo que
difere daquele encontrado na literatura onde a relao
entre o social e o ambiental est associada aos impactos
que a pobreza causa sobre o meio ambiente, mais do que
s contribuies que populaes pobres poderiam dar para
proteg-lo. Conforme afirma Leonard (1992), os desafios
da reduo da pobreza e da proteo ambiental so com
freqncia considerados contraditrios, pois um nmero
cada vez maior de indivduos pobres emigra para novas
terras em reas remotas e ecologicamente frgeis, sendo
esta uma das grandes causas da destruio ambiental. As
presses da explorao crescente pelos pobres correlaciona-
se diretamente com severos problemas ambientais em
numerosas reas de florestas tropicais midas, encostas
e terras ridas e semi-ridas (LEONARD, 1992, p.36). A
inverso dos dois fatos, ou seja, a luta pela terra associada
defesa da floresta, entre segmentos sociais pobres da rea
rural, tornou-se, assim, um fenmeno novo tanto para os
estudiosos dos problemas do desenvolvimento quanto da
proteo ambiental.
No existem referncias histricas anteriores de que
a luta pela reforma agrria tenha levado em considerao
os aspectos ambientais, seja em termos de escolha de reas,
sistema de produo ou impactos sobre os elementos da
natureza como solo, gua, floresta. A reforma agrria
convencional tem se restringido, em termos gerais,
redistribuio da propriedade da terra em benefcio de
pequenos agricultores e trabalhadores rurais, sendo a
discusso sobre a melhor utilizao dos recursos agrcolas
parte das questes de poltica agrria.
Na prtica recente do pas, a reforma agrria con-
vencional esteve associada resoluo de problemas
sociais por meio da destinao de lotes de terras. Para a
regio Norte foram deslocados produtores familiares do

3
A criao de projetos de assentamento requer a desapropriao prvia das reas que sero destinadas reforma agrria; a regularizao fundiria de unidades de
conservao ocorre aps a criao. No caso das Reservas Extrativistas, quando o conceito foi formulado, estabeleceu-se o nexo entre os dois aspectos, ou seja,
as reas so criadas para fins de proteo dos recursos naturais e as desapropriaes no so tratadas como um instrumento para a reforma agrria, mas como um
mtodo de proteger o meio ambiente.
4
O conceito de concesso real de uso est na legislao que trata do direito de uso de propriedades pblicas (Decreto-Lei n. 271, de 27/02/1967). Ao realizar a
concesso para a comunidade e no para os indivduos, assegura valores e responsabilidade partilhados por todos e a garantia de que os recursos naturais sero
extrados de forma sustentvel. A proposio deste modelo para os seringueiros e sua formulao nos termos do Decreto 98.987, de 30.01.1990, foi uma contribuio
dos advogados Manoel Eduardo Camargo e Gomes e Daniel Felippe (1994) ao Conselho Nacional dos Seringueiros e ao Instituto de Estudos Amaznicos.

Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR 51

ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...
centro-sul do pas, em funo da expanso capitalista da
agricultura, sem considerar se o estoque de terras ociosas
naquela regio estaria disponvel para a reforma agrria,
dadas as caractersticas ambientais e de infra-estrutura ali
existentes.
Estes fatores conjugados tm levado localizao
de projetos de assentamento em reas remotas, nas quais
aparentemente no existem problemas fundirios. Na
verdade, em grande parte delas, vivem comunidades extrati-
vistas, cujas posses, histricas, nunca foram reconhecidas.
De acordo com a legislao vigente, se estas populaes
quiserem se credenciar como beneficirias da reforma
agrria, tero que se transformar em agricultores, ou seja,
desmatar a floresta.
Do ponto de vista dos seringueiros, dois aspectos
sintetizam as dificuldades de internalizao de conceitos
ambientais no campo da reforma agrria. Primeiro, o fato de
estar orientada para o assentamento de populaes humanas,
o que implica que o acesso a uma rea de terra supe o
deslocamento prvio das pessoas de um lugar para o outro.
Os seringueiros sempre pleitearam o reconhecimento das
posses nos locais onde tradicionalmente moram. Segundo,
o fato de estar orientada para a produo agrcola e no
reconhecer os recursos florestais que as comunidades
extrativistas utilizam para sobreviver, seja para fins de
desapropriao, seja para priorizao dos assentamentos.
Alm disso, para uma rea se transformar em um
assentamento, precisa estar previamente regularizada do
ponto de vista fundirio.
No campo das polticas ambientais os problemas no
so menores. Todas as iniciativas conhecidas de defesa do
meio ambiente esto relacionadas com fenmenos tpicos
da sociedade urbana industrial. No Brasil, os movimentos
ambientalistas surgiram nas grandes cidades do sul do pas
entre segmentos de classe mdia, nos primeiros anos da
dcada de 1970. Alm disso, as populaes pobres sempre
foram vistas, pelos conservacionistas, como as que mais
sofrem as conseqncias de um ambiente degradado, mas
tambm como as que mais impactam o meio ambiente.
Argumentam que presses populacionais podem levar
destruio da base de recursos naturais por populaes
residentes em reas protegidas e que necessidades humanas
5
O relatrio foi publicado em 1987 com o ttulo de Nosso Futuro Comum, resultado da Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento estabelecida
pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 1984.
52
podem ser incompatveis com objetivos de conservao. Em
alguns casos, as sociedades locais esto mais interessadas
em obter resultados econmicos de curto prazo por meio
do aumento da eficcia de atividades tradicionais do que
em manter o equilbrio de frgeis ecossistemas, costumam
afirmar.
Esses questionamentos expressam, de um lado,
discordncias tericas legtimas sobre o papel das
populaes humanas na proteo da biodiversidade em
ambientes naturais frgeis, face crescente importncia
atribuda a comunidades locais, tradicionais e indgenas,
na gesto de reas protegidas (PERES; TERBORGH, 1989). Mas
revelam, tambm, desconhecimento sobre a dinmica de
uso dos recursos naturais por estas comunidades e
preconceitos ideolgicos ao no reconhecer que estas
mesmas populaes tm direitos ancestrais e/ou de posse
sobre estes mesmos territrios, que precedem, legalmente,
as decises governamentais de transform-los em unidades
de conservao (SCHWARTZMAN; NEPSTAD; MOREIRA, 2000).
Estas concepes esto assentadas, principalmente,
no pressuposto dominante nas polticas ambientais de que
o resultado inevitvel do desenvolvimento a destruio
do meio ambiente, salvando-se apenas aqueles espaos que
puderem ser protegidos atravs de legislao especfica. Em
decorrncia, a criao de reas protegidas foi considerada, at
a dcada de 1980, a principal estratgia para conservao da
biodiversidade nos pases tropicais (DIEGUES, 1996). Embora
existissem crticas e proposies de conciliao entre pessoas
e meio ambiente (CLAY, 1985), desenvolvimento e meio
ambiente eram duas categorias opostas e em conflito e, at
os anos 1990, no se pensou em polticas pblicas com
objetivos sociais para a proteo do meio ambiente.
Os novos conceitos de desenvolvimento e meio ambiente
se consolidaram a partir do Relatrio Bruntland5, que alertou
para a necessidade de medidas que evitassem uma grave
crise ambiental no planeta que comprometeria o patrimnio
natural das futuras geraes. Os novos instrumentos
conceituais e institucionais do desenvolvimento, pautados
na noo central de sustentabilidade, foram delineados e
aprovados na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no
Rio de Janeiro, em 1992. A busca do bem-estar econmico
Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR
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e social simultaneamente ao uso no destrutivo dos
recursos naturais, assegurando os meios necessrios para
o desenvolvimento tecnolgico do futuro, pautaram as
novas instituies a partir daquela dcada.
Hoje, quando se analisam as importantes mudanas
que visam a conciliao entre objetivos de desenvolvimento
e de proteo do meio ambiente introduzidas nas polticas
pblicas dos pases em desenvolvimento, nas ltimas
duas dcadas, chama a ateno o fato do conceito das
Reservas Extrativistas continuar sendo questionado,
tanto por segmentos do poder pblico e das instituies
de financiamento, quanto por setores do meio acadmico,
aps vinte anos de criao da primeira unidade, a Reserva
Extrativista do Alto Juru.
Percebe-se que a principal inovao do conceito de
Reserva Extrativista, a singular associao entre reforma
agrria e meio ambiente, ainda pouco compreendida pelos
rgos governamentais, tanto da rea ambiental quanto do
desenvolvimento agrrio. Ao ser categorizada como rea
protegida, uma Reserva Extrativista pode ser criada sem
desapropriao prvia, garantindo de forma imediata a
permanncia das pessoas nas reas onde sempre viveram.
Isso significa que, por razes ambientais, faz-se a reforma
agrria.
Atores sociais da sustentabilidade
Ao fundir dois campos conceituais que at ento
estavam separados e, quase sempre, em oposio, a
Reserva Extrativista inaugurou um novo paradigma6 que
ultrapassa, inclusive, as proposies consideradas mais
avanadas do desenvolvimento aquelas baseadas na idia
de sustentabilidade. O instigante dessa histria foi o fato de
essa revoluo paradigmtica ter tido como protagonistas
principais os seringueiros, que podem ser considerados, por
isso, atores sociais da sustentabilidade.
Conforme aponta Roberto Guimares,
[...] o dilema atual da sustentabilidade se resumiria...
inexistncia de um ator cuja razo de ser social
fosse a dos recursos naturais, que o fundamento, no
6
De acordo com Kuhn (1972), um novo paradigma surge na cincia toda vez que difcil explicar novos dados tendo como base velhas teorias. A noo de sus-
tentabilidade inaugurou um novo paradigma na teoria do desenvolvimento por se constituir em um conjunto explicativo novo de teorias, conceitos e categorias
sobre um processo antigo.
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mnimo, da sustentabilidade ecolgica e ambiental do
desenvolvimento. Esta questo torna-se ainda mais
complexa ao se considerar que, no que diz respeito
relao capital-trabalho, seus respectivos atores detm a
propriedade dos respectivos fatores, quando, pelo menos
do ponto de vista terico, a propriedade de alguns dos
recursos naturais, como tambm a da maioria dos
processos ecolgicos, pblica (2001, p. 61).
Em outras palavras, processos produtivos que utilizam
recursos naturais implicam no ajuste entre dois fatores de
produo que so privados (capital e trabalho), e um que
pblico (recurso natural), que atribui um papel determinante,
tanto para as instituies pblicas que ordenam, regulam e
fiscalizam o uso dos recursos naturais, quanto para as que
formulam e executam polticas de desenvolvimento.
Em realidade, medida que avanou a industrializao
no mundo, maior ficou a distncia entre a natureza e os
meios atravs dos quais as pessoas obtm a sobrevivncia.
Em conseqncia, embora variados ou diversificados no
tempo e no espao, poucos so os grupos sociais cuja razo
de ser a existncia de recursos naturais e cuja reproduo,
atual e futura, depende da manuteno destes recursos
naturais. Em outras palavras, o que se pretende dizer
que, considerando a lgica dominante da modernidade
assentada na destruio da natureza, so poucos os grupos
sociais cuja atividade produtiva implique simultaneamente
na conservao dos recursos naturais.
Mas esses grupos sociais existem e esto, em muitos
casos, localizados exatamente naqueles lugares do mundo
considerados estratgicos para o equilbrio do planeta, como
as florestas tropicais. E, antes mesmo da questo ambiental
assumir a conotao que tem hoje, esses grupos j resistiam
ao processo de apropriao privada de recursos naturais de
uso comum, propondo modos alternativos de utilizao da
base material.
No perodo compreendido entre a Conferncia
de Estocolmo, em 1972, e a do Rio, em 1992, antes,
portanto, da formulao do conceito de desenvolvimento
sustentvel, o fenmeno original dos empates surgiu na
Amaznia Ocidental. Um movimento social, de origem
sindical, organizou-se em torno da ao direta contra
os desmatamentos, da crtica destruio dos recursos
53
ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...
naturais e da proposio de alternativas que combinassem
distribuio da terra, eqidade social e valorizao da
floresta.
Ao mesmo tempo em que, no mbito da comisso
da ONU, constatavam-se os limites ambientais para o
crescimento econmico, na Amaznia surgiam atores sociais
contestando a destruio dos recursos naturais. Eles teriam
perdido a guerra e seriam mais um movimento de resistncia
se no tivesse se estabelecido uma conexo entre os dois
fatos: no cenrio internacional, discutia-se um novo papel
para as florestas tropicais, a responsabilidade das instituies
multilaterais em relao ao impacto ambiental dos grandes
projetos e a preocupao crescente com a participao dos
segmentos sociais afetados. Mas no havia agentes sociais
e econmicos legitimamente representativos desses novos
conceitos, pois seus interlocutores eram, em geral, cientistas
e ambientalistas. Os novos atores do desenvolvimento
sustentvel, surpreendentemente, passaram a ser as
populaes pobres das florestas tropicais.
Os seringueiros so uma categoria especfica de
produtores rurais que realizam na prtica os preceitos
da sustentabilidade porque sua prpria reproduo
depende da existncia da floresta. E fazem isso h mais
de cem anos. Embora a extrao de borracha nativa
tenha sido substituda pela produo cultivada, eles no
desapareceram. Aos poucos a extrao de borracha foi se
transformando em um dos componentes de uma economia
florestal local diversificada e assim sobreviveu at os dias
atuais. Os seringueiros fazem parte, hoje, de um segmento
de produtores familiares que apresentam uma economia
diversificada baseada em atividades agrcolas, florestais,
extrativas e de coleta, prestando, dessa forma, ainda que de
forma involuntria, importantes servios ambientais.
Embora tivessem na floresta sua razo de existncia
e estivessem dispostos a defend-la, como estavam
demonstrando nos empates, os seringueiros no tinham
os meios necessrios para enfrentar a presso econmica
dos fazendeiros, nem jurdicos para defender seus direitos
nos tribunais, nem canais polticos para realizar a defesa
pblica dos seus interesses. Defendiam a floresta onde
haviam nascido e vivido, e o territrio que seus antepassados
haviam conquistado pela luta armada. Mas no sabiam que
7
Em anos recentes, grupos ambientalistas tm adquirido propriedades com o fim especfico de proteg-las ou mesmo de recuper-las. Embora isso possa significar
que so organizaes que detm capital natural, no significa a utilizao dos recursos naturais como fator de produo.
54
a floresta que eles defendiam poderia ter algum valor para
outros segmentos sociais, a respeito dos quais nunca tinham
ouvido falar: os ambientalistas.
Por uma coincidncia de fatores at ento inexistente,
como a relevncia das florestas tropicais para a proteo
do clima do planeta e o reconhecimento do papel da
participao de comunidades locais na gesto dos recursos
naturais, os seringueiros e a floresta foram inseridos no
cenrio dos desafios mais relevantes do final do sculo.
Uma aliana entre seringueiros da Amaznia e
ambientalistas internacionais, mediada por organizaes
no governamentais nacionais, realizada entre 1985 e
1988, trouxe elementos inteiramente novos discusso do
desenvolvimento. E, como toda aliana bem sucedida, foi
construda a partir da identificao de interesses comuns
entre grupos sociais estruturalmente diferentes.
Embora influentes e apoiados pela opinio pblica,
os movimentos ambientalistas no so detentores de capital
nem de recursos naturais, no so proprietrios de fatores
de produo como terra e trabalho, no esto envolvidos
no processo produtivo, nem tm uma base social.7 Sua
capacidade de presso deriva mais de argumentos cientficos
e de aliados polticos estratgicos do que de presso social
ou econmica. Naquele momento, quando os seringueiros
comearam a se articular, nenhuma entidade ambientalista
brasileira ou internacional tinha trabalhadores entre
seus militantes nem propunha mudanas no sistema de
distribuio de riquezas como requisito para a proteo
do meio ambiente.
A emergncia dos seringueiros defendendo a manu-
teno da floresta como meio de vida e de trabalho, cujos
membros arriscavam a prpria vida em embates com foras
econmicas sustentadas pelo poder poltico nacional, foi
um dado inteiramente novo na histria dos movimentos
da sociedade civil do sculo vinte. Para os ambientalistas
significava a existncia de uma base social e para os
seringueiros a eficcia de um grupo de presso, ambos
voltados ao mesmo objetivo: a defesa da floresta.
Um movimento social que defendia a floresta para sua
prpria sobrevivncia, aliado a um movimento ambiental
que defendia o planeta para assegurar a sobrevivncia da
humanidade, poderia ser fruto da imaginao perfeita de
Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR
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um visionrio se no fosse o fato de que aquelas pessoas,
aquelas idias e aquelas aes estavam juntas naquele
espao e naquele momento para tornar realidade o que
seria teoricamente improvvel, at pouco tempo atrs
(CUNHA; ALMEIDA, 2002).
O xito do movimento
A discusso at aqui realizada sobre o carter dos
movimentos sociais, as contradies entre aspectos sociais e
ambientais nas polticas pblicas, e os novos protagonistas
do desenvolvimento sustentvel, estabelece o quadro de
referncias para afirmar a singularidade do caso analisado.
Mas no explica as razes do xito do movimento criado
pelos seringueiros. Para isso, alguns outros aspectos devem
ser salientados como peculiares a este fenmeno.
Embora seja possvel encontrar inmeras situaes
sociais de conflito semelhantes s apontadas aqui, no to
freqente o fato de um movimento social ter encontrado
soluo para os confrontos nos quais estava envolvido e
obter sucesso na materializao de suas propostas. Por que
essa experincia deu certo? Como um grupo social, sem
os atributos tradicionalmente requeridos para protagonizar
fatos polticos, conseguiu formular e influenciar as polticas
pblicas? Qual o contexto que tornou possvel a um grupo
social excludo conquistar espao para suas reivindicaes?
Por que suas propostas foram aceitas pelo poder pblico
e se transformaram em polticas? Em que medida essas
propostas podem ser replicadas para outros contextos e
outros grupos sociais?
Duas vertentes causais foram selecionadas para
dar conta destas questes: uma referente s condies
endgenas e outra s condies exgenas ao movimento
social em anlise.
Para explicar as causas endgenas, parte-se da idia
de que a proposta de Reserva Extrativista foi bem sucedida
por ser um seringal sem patro. As Reservas Extrativistas
combinam elementos do antigo seringal tradicional,
especialmente a estrutura e a forma de uso do espao natural
e as peculiaridades da atividade econmica do extrativismo,
com uma aspirao histrica de justia social e autonomia
na produo, ou seja, com elementos novos relacionados
forma de organizao econmica e social, particularmente,
a ausncia da relao de produo tpica do seringal que
subordinava fregueses a patres.
Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 18, p. 39-59, jul./dez. 2008. Editora UFPR
O extrativismo, por estar voltado para a venda de
produtos da floresta no mercado, esteve historicamente
subordinado a uma modalidade de organizao da produo
baseada no sistema de aviamento, visando a explorao
econmica da borracha como produto principal. Ao mudar
a forma de explorao como acontece nas Reservas
Extrativistas permanecem os recursos extrativistas
florestais, o que demonstra que no o extrativismo
que inviabiliza o desenvolvimento da floresta, mas sim a
maneira como as pessoas se organizam para explor-lo.
Outra causa interna do sucesso do movimento social
dos seringueiros est associada aos fatores histricos
da Revoluo Acreana. A idia de luta e herosmo pela
conquista daquele territrio ao Brasil foi passada de
gerao em gerao. E quando a permanncia na floresta
foi ameaada, na dcada de 1970, os seringueiros passaram
a lutar para assegurar um direito conquistado no passado,
por uma terra que entendiam ser deles em conseqncia da
conquista armada.
Com relao s causas exgenas do xito do
movimento dos seringueiros, a proposta de Reserva
Extrativista foi bem sucedida por ser uma rea protegida
em benefcio de populaes pobres, habitantes de um
ecossistema estratgico para o planeta. Ou seja, ao
representar uma soluo para os conflitos entre pobreza e
meio ambiente, a proposta dos seringueiros inseriu a varivel
social no campo do debate ambiental, preenchendo, dessa
forma, uma lacuna existente no movimento ambientalista
e nas polticas governamentais brasileiras, no contexto
nacional e internacional que antecedeu a Conferncia do
Rio.
preciso entender os elementos que tornaram
possvel a transformao de um obstculo a ausncia de
poder poltico e de fora econmica em uma oportunidade
a construo de uma poltica pblica em defesa da floresta
e das pessoas. Em outras palavras, preciso compreender
de que maneira uma populao pobre e sem poder poltico,
que pleiteava como soluo para seus conflitos uma
poltica pblica inexistente e conflitante com dois campos
conceituais estabelecidos, conseguiu reverter interesses
econmicos, polticos e tericos, radicalmente contrrios
a qualquer mudana. Tratava-se de ganhar um confronto
em torno de diferentes modalidades de uso dos recursos
naturais, e um confronto que era, de fato, em torno da
propriedade da terra.
55
ALLEGRETTI, Mary. A construo social de polticas pblicas. Chico Mendes...
A anlise dos fatores exgenos ao movimento dos
seringueiros leva-nos compreenso das caractersticas
e impasses do movimento ambientalista internacional.
Entidades ambientalistas norte-americanas, formadas por
cientistas e cidados dos pases desenvolvidos, estruturaram
uma campanha em defesa das florestas tropicais ameaadas
pelos desmatamentos, nos primeiros anos da dcada de 1980.
O principal argumento que utilizaram era que a destruio
estava sendo financiada pelo dinheiro dos contribuintes dos
pases ricos, por meio do apoio financeiro que seus governos
davam aos bancos multilaterais de desenvolvimento,
considerados agentes implementadores de polticas que
no respeitavam o meio ambiente. Alertavam tanto para
o impacto ambiental destes projetos como tambm para a
dizimao de populaes indgenas que habitavam as reas
onde estavam sendo alocados os financiamentos.
Embora tivessem conseguido conquistar a adeso da
opinio pblica, de cientistas e de polticos, especialmente
nos Estados Unidos, faltava a estes movimentos a insero
poltica no interior dos pases onde os projetos questionados
estavam sendo instalados. Naquele momento, os movimentos
ambientalistas nos pases em desenvolvimento, com os
quais pudessem fazer alianas, ainda eram incipientes. As
populaes afetadas pelos projetos no estavam organizadas
e, em conseqncia, no tinham poder de influncia sobre as
polticas pblicas, especialmente porque regimes militares
ainda predominavam na Amrica Latina, onde os projetos
de desenvolvimento estavam sendo implantados.
De outro lado, embora o movimento dos seringueiros
tambm estivesse conquistando aliados entre cientistas
sociais, antroplogos, jornalistas e polticos, no Brasil, no
conseguia incluir no debate outros segmentos excludos da
populao, como os trabalhadores urbanos, que estavam
naquele momento organizando lutas especficas contra o
regime militar.
A viabilidade poltica e econmica da proposta das
Reservas Extrativistas requeria uma conexo entre duas
realidades o seringal e os movimentos ambientalistas
e entre atores sociais distintos que no se conheciam. A
eficcia dessa articulao entre fatores internos e externos
realidade amaznica dependia de um elo entre ambos,
8
Em geral, o movimento ambientalista internacional continua no se envolvendo com questes sociais, embora suas representaes no Brasil tenham se identificado
com o movimento dos seringueiros, dos indgenas e de agricultores familiares, tendo uma agenda claramente socioambiental. o caso, por exemplo, dos programas
do Brasil de organizaes como Amigos da Terra, Greenpeace e WWF.
56
que foi dado pela liderana de Chico Mendes, o tradutor e
articulador entre as duas realidades.
Foi a construo de um objetivo comum entre serin-
gueiros e ambientalistas que permitiu a realizao de uma
aliana estratgica que mudou a percepo do que deveria
ser o desenvolvimento da Amaznia.
Mas a floresta que ambos defendiam no era, inicial-
mente, a mesma. A defesa que o movimento ambientalista
internacional fazia das florestas tropicais no envolvia
questes sociais.8 Para eles, quanto menor a ocupao na
floresta mais eficiente seria sua proteo. Por outro lado, a
defesa que o movimento dos seringueiros fazia da floresta
no envolvia questes ambientais. Para eles, a seringueira
e a castanheira eram importantes porque nasceram e
criaram seus filhos, que vivem da venda dos produtos
destas rvores.
O objetivo comum construdo a defesa das florestas
tropicais para as comunidades tradicionais que delas
dependem para sobreviver relacionou, pela primeira
vez na histria, a proteo do meio ambiente a mudanas
no sistema de distribuio de terras e de riquezas e deu
questo ambiental um nvel de insero social que nunca
estivera antes presente em nenhum outro pas do mundo.
Esse protagonismo identificado no movimento
dos seringueiros adquiriu, inicialmente, valor simblico
e foi apropriado pelo discurso; mas, na medida em que
foi possvel concretizar esse valor simblico em alianas
efetivas, que mudaram as polticas de acesso aos recursos
naturais, adquiriu tambm poder simblico. O smbolo
estava representado na idia de que, ao contrrio do
que informavam inmeros relatrios tcnicos, os pobres
no necessariamente agrediam o meio ambiente. Se
dependessem dele para viver, tambm sabiam defend-lo.
E foi a experincia secular dos seringueiros com a natureza e
com a floresta que deu veracidade e assegurou legitimidade
proposta dos ambientalistas.
Em sntese, para superar os obstculos era preciso
buscar aliados e construir um campo conceitual comum.
Essa relao de significado que se estabeleceu entre o
movimento dos seringueiros e o movimento ambientalista
internacional foi possvel em funo das caractersticas
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peculiares da organizao da produo nos seringais e
do contexto favorvel que resultou das discusses sobre
desenvolvimento sustentvel, em preparao para a
Conferncia do Rio, abrindo espaos para a participao
de segmentos excludos no debate ambiental em nvel
nacional ou internacional.
Assim, a luta dos seringueiros era, em primeiro lugar,
de carter sindical, com uma conotao muito definida de
luta por justia social. A identidade ambiental do movimento
surgiu depois, fruto das alianas externas que realizaram
com segmentos do ambientalismo internacional. Mas
essa identidade somente foi possvel porque j havia uma
vinculao orgnica histrica com a floresta, derivada da
vida e do trabalho nos seringais. A identidade foi possvel
tambm em decorrncia dos confrontos que desencadearam
contra os desmatamentos, pelo fato de a derrubada de
suas colocaes ameaar direitos de posse adquiridos e
transmitidos de gerao em gerao, por famlias nascidas
e criadas na floresta. Eles j tinham, portanto, vnculos
definidos com a natureza e lutavam para no perd-
los, vnculos derivados da relao produtiva que estes
trabalhadores mantm com a floresta.
O movimento dos seringueiros preencheu uma lacuna
que faltava ao movimento ambientalista: o componente
social e econmico para a defesa das florestas tropicais.
Embora no tivessem poder econmico nem fora
poltica, os seringueiros detinham algo que estava sendo
demandado no debate internacional: um argumento
social para a defesa das florestas tropicais. Ou seja, o que
estava sendo demandado, mesmo que os agentes desse
debate no tivessem conscincia antecipada disso, era um
protagonismo dos pobres no debate ambiental. De outra
tica, o apoio desse grupo internacional e a conscincia
que foi se formando em torno dos problemas ambientais no
Brasil preencheram a falta de poder econmico e de fora
poltica do movimento dos seringueiros. Foi a combinao
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de ambos que permitiu que uma poltica pblica pudesse
ser socialmente construda.
Em sntese, o estudo desse movimento ilustra o modo
como comunidades de seringueiros, destitudas de fora
econmica e de poder poltico, articulam redes locais,
nacionais e internacionais de apoio e, ao formular uma
alternativa para a resoluo de conflitos sociais, contribuem
para a elaborao e implantao de uma poltica inovadora
de acesso e uso dos recursos naturais na Amaznia.
Esta poltica de criao de reas protegidas para
o uso sustentvel de populaes tradicionais teve xito
politicamente porque criou um mecanismo institucional
de resoluo de conflitos em torno da terra e da floresta;
socialmente, porque assegurou meios de vida para as geraes
atuais e futuras; culturalmente, porque respeitou formas
tradicionais de uso dos recursos naturais; e ambientalmente,
porque impediu o avano dos desmatamentos.
Tal resultado foi alcanado por meio da combinao
de fatores endgenos e exgenos ao movimento dos
seringueiros, tais como a relao econmica dos seringueiros
com a floresta; a histria de luta pela incorporao do Acre
ao territrio nacional; a busca de base social de apoio para
campanhas em defesa das florestas tropicais; a atuao no
campo estratgico dos emprstimos internacionais para a
Amaznia e a identificao do lder sindical Chico Mendes
como smbolo ambiental aps o seu assassinato, no contexto
que antecedeu a Conferncia do Rio em 1992. O resultado
foi a transformao de problemas de mbito local em
questes de Estado e em temas de interesse internacional,
obtida por meio de uma estratgia poltica de construo de
alianas entre grupos sociais diferenciados, porm dotados
de iderios e projetos sociopolticos e ambientais comuns,
atualizados e re-atualizados de modo prprio, no contexto
de construo social de um movimento em defesa do direito
floresta.
ALMEIDA, Mauro W.B. de. As colocaes como forma so-
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