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ARTIGOS

RUMO PS-MODERNIDADE EM POLTICAS PBLICAS: A EPISTEMOLOGIA


SITUACIONAL DE CARLOS MATUS
MOVING TOWARDS POST-MODERNITY IN PUBLIC POLICIES: THE SITUATIONAL
EPISTEMOLOGY OF CARLOS MATUS

RUMBO A LA POSMODERNIDAD EN POLTICAS PBLICAS: LA EPISTEMOLOGA


SITUACIONAL DE CARLOS MATUS

Martin Francisco de Almeida Fortis


Doutorando em Cincia Poltica pela School of Social Sciences, Humanities and Languages, University of
Westminster London, England
mmfortis@yahoo.com.br

Recebido em 01.12.2009. Aprovado em 05.08.2010. Disponibilizado em 01.10.2010


Avaliado pelo sistema double blind review
Editor Cientfico: Dario de Oliveira Lima

RAE-eletrnica, v. 9, n. 2, Art. 13, jul/dez. 2010.


http://www.rae.com.br/eletronica/index.cfm?FuseAction=Artigo&ID=5643&Secao=ARTIGOS&Volume=9&Numero=2&
Ano=2010

Copyright 2010 FGV-EAESP/RAE-eletrnica. Todos os direitos reservados. Permitida a citao parcial, desde que
identificada a fonte. Proibida a reproduo total. Em caso de dvidas, consulte a Redao: raeredacao@fgv.br; 55 (11)
3799-7898.
ARTIGOS - RUMO PS-MODERNIDADE EM POLTICAS PBLICAS: A EPISTEMOLOGIA SITUACIONAL DE CARLOS MATUS
Martin Francisco de Almeida Fortis

RESUMO
O artigo discute a abordagem situacional desenvolvida por Carlos Matus, cujas tcnicas operacionais (metodologia PES)
foram bastante difundidas no mbito do planejamento governamental, em contraste com a sua epistemologia, que
permanece largamente ignorada no meio acadmico especializado. Contestando a viso positivista e o economicismo
reducionista da ortodoxia dominante, a epistemologia situacional prope que as polticas pblicas sejam pensadas dentro da
lgica do jogo social, cujos fundamentos tericos so complexidade, indeterminao e incerteza. Aps descrio da
trajetria intelectual de Carlos Matus, emprega-se a metodologia de pesquisa da anlise bibliogrfica com o propsito de
investigar seus principais textos e evidenciar sua contribuio para uma orientao ps-moderna da gesto governamental.
Revisando a literatura de polticas pblicas, argumenta-se que a adoo da perspectiva situacional pode inspirar solues
alternativas aos problemas contemporneos da administrao pblica, como a ampliao da eficincia administrativa e o
fortalecimento democrtico.
PALAVRAS-CHAVE Epistemologia situacional, polticas pblicas, Carlos Matus, ps-modernismo, gesto pblica.

ABSTRACT The article discusses the situational approach developed by Carlos Matus, whose operational techniques (PES
methodology) were widely disseminated within the area of government planning, in contrast to his epistemology, which is
largely ignored in specialist academic circles. Questioning the positivist view and reductionist economicism of the dominant
orthodoxy, the situational epistemology proposes that public policies be thought of within the logic of the social game, the
theoretical fundamentals of which are complexity, indecision and uncertainty. After describing the intellectual trajectory of
Carlos Matus, the bibliographic analysis research methodology is used for investigating the main texts and establishing
evidence of their contribution to the post-modern orientation of government management. Reviewing the literature of public
policies, it is argued that the adoption of a situational perspective might inspire alternative solutions for contemporary
problems in public administration, such as increasing administrative efficiency and strengthening democracy.
KEYWORDS Situational epistemology, public policies, Carlos Matus, post-modernism, public management.

RESUMEN El artculo discute el abordaje situacional desarrollado por Carlos Matus, cuyas tcnicas operacionales
(metodologa PES) se han difundido bastante en el mbito de la planificacin gubernamental, en contraste con su
epistemologa, que permanece ampliamente ignorada en el medio acadmico especializado. Al contestar la visin
positivista y el economicismo reduccionista de la ortodoxia dominante, la epistemologa situacional propone que las
polticas pblicas sean pensadas dentro de la lgica del juego social, cuyos fundamentos tericos son la complejidad, la
indeterminacin y la incertidumbre. Posteriormente a la descripcin de la trayectoria intelectual de Carlos Matus, se
procede a una investigacin basada en la metodologa del anlisis bibliogrfico, con el propsito de investigar sus
principales textos y evidenciar su contribucin para una orientacin posmoderna de la gestin gubernamental. Revisando
la literatura de polticas pblicas, se argumenta que la adopcin de la perspectiva situacional puede inspirar soluciones
alternativas para los problemas contemporneos de la administracin pblica, como la ampliacin de la eficiencia
administrativa y el fortalecimiento democrtico.
PALABRAS CLAVE Epistemologa situacional, polticas pblicas, Carlos Matus, posmodernismo, gestin pblica.

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Martin Francisco de Almeida Fortis

INTRODUO

Crticos da modernidade tm celebrado a morte da ortodoxia no campo das polticas pblicas (MILLER
e FOX, 2007). Desde o perodo ps-guerra, o paradigma dominante em polticas pblicas tem assumido
orientao eminentemente instrumental, sendo caracterizado pela predominncia de abordagens
universalistas e estruturalistas. Sob a gide da inspirao positivista, esse arcabouo de matiz
modernista enalteceu os princpios cientficos, preterindo o contexto e a posio situacional dos atores
em favor de generalizaes e abstraes. Recusando abordagens histricas, a viso mainstream
dissociou a administrao da poltica, reduzindo a ao social racionalidade econmica, enfatizando o
poder da tcnica e a capacidade preditiva dos modelos tericos (MILLER, 2002).
No contexto latino-americano, a hegemonia da ortodoxia instrumentalista consubstanciou-se na
elaborao de planos de desenvolvimento econmico que negligenciaram a importncia do contexto
social, poltico, econmico e cultural no qual foram concebidos. Ainda que iniciativas precursoras
remontem dcada de 1940, foi com a aprovao da Carta de Punta del Este, em 1961, que o
planejamento consagrou-se como mecanismo indispensvel de desenvolvimento nacional (LIRA, 2006,
p. 9). Distanciando-se das aspiraes democrticas de participao poltica e controle social, o processo
de planejamento notabilizou-se pela sua natureza utpica, formalista, economicista, burocrtica e
centralizadora (MATUS, 1981; MATTOS, 1988).
Denunciando no apenas as limitaes das tcnicas utilizadas no planejamento governamental,
mas tambm as deficincias tericas dos mtodos preconizados, Carlos Matus procurou desenvolver
um arcabouo alternativo, no qual combatia a linearidade, o mecanicismo e o reducionismo das
frmulas tradicionais. Vinculando a noo de planejamento ao processo de construo social da
realidade (BERGER E LUCKMANN, 1994), Matus pretendeu superar a ortodoxia positivista vigente
por intermdio de uma epistemologia situacional, fundamentada nos conceitos de complexidade,
indeterminao e incerteza (MATUS, 2007).
Com a finalidade de discutir as proposies centrais de Matus, apresentando suas crticas e
inovaes em relao ao paradigma tradicional de planejamento, o presente artigo possui como
objetivo geral explicar as razes que justificam qualificar Matus como terico ps-moderno no campo
das polticas pblicas. O argumento crucial consiste em mostrar que a perspectiva situacional
arquitetada por Matus no se resume apenas s ferramentas estratgicas por ele delineadas, consistindo
essencialmente na crtica aos modelos ortodoxos, ancorados em premissas instrumentalistas,
normativas e reducionistas.

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A demonstrao de que a ruptura epistemolgica pelo menos to relevante quanto suas


tcnicas de governo (como o mtodo PES) implica duas consequncias importantes. A primeira
inserir o pensamento de Carlos Matus no mbito da reflexo sobre ps-modernidade em polticas
pblicas, permitindo crtica especializada avaliar a consistncia de suas ideias. A segunda consiste em
sugerir que a perspectiva da situacionalidade pode contribuir para enfrentar importantes desafios
contemporneos na rea de gesto pblica, particularmente aqueles relacionados ao equilbrio entre
fortalecimento da participao poltica e ampliao da eficincia administrativa.
Para cumprir esses objetivos, a metodologia empregada nesta pesquisa consistiu no estudo
sistemtico dos textos produzidos por Carlos Matus, recorrendo, quando conveniente, bibliografia
secundria. Para a anlise do enquadramento de Matus na perspectiva da ps-modernidade, foi feita
uma reviso da literatura no campo das polticas pblicas e da gesto governamental.
Este artigo est organizado em cinco sees. A primeira descreve sucintamente a trajetria
intelectual e profissional de Carlos Matus, enquanto a segunda apresenta os conceitos-chave do ps-
modernismo, que so cruciais para compreender a sua ruptura epistemolgica. A terceira seo explora
a epistemologia situacional, analisando de que modo ela pretende superar as deficincias dos modelos
tradicionais de planejamento. A quarta seo sugere que as propostas formuladas por Matus se
constituem em alternativas analticas e metodolgicas s teorias dominantes no campo das polticas
pblicas. A quinta seo evidencia os limites das proposies tericas de Matus e traa as
consideraes finais.

QUEM CARLOS MATUS?

A trajetria de Carlos Matus


Carlos Matus no foi apenas o formulador do planejamento estratgico situacional. Dotado de esprito
inquieto e contestador, o economista chileno notabilizou-se pela construo de um pensamento
profundo e complexo, materializado em vasta produo terica. Criticando o vis economicista e a
nfase normativa dos mtodos tradicionais de planejamento, Matus descortinou inovadora perspectiva
terica que tem repercutido fortemente nas prticas governamentais de diversos pases latino-
americanos.
Nascido em Santiago do Chile em 1931, Carlos Matus Romo graduou-se em Engenharia e
obteve o diploma de mestrado em Economia pela Universidade Harvard, com foco em financiamento

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de projetos. No incio da dcada de 1960, exerceu prestigiadas funes governamentais e acadmicas,


tendo sido assessor do Ministrio da Fazenda, professor universitrio no Chile e no Mxico, alm de
consultor da Comisso Econmica para Amrica Latina (Cepal) e do Instituto Latino-Americano de
Planejamento Econmico e Social (Ilpes).
Em junho de 1972, aps a dissoluo do gabinete pelo presidente Salvador Allende, foi
designado ministro da Economia (AGGIO, 2002, p. 134). Em junho de 1973, presidiu o Banco Central
do Chile. Com o golpe de Estado instaurado pelo general Augusto Pinochet, Matus teve sua atuao
poltica interrompida e recebeu ordem de priso. Recluso nos crceres chilenos de Dawson e Ritoque,
entre 1973 e 1975, dedicou-se intensamente ao estudo da atividade governamental e iniciou a
sistematizao de sua viso crtica sobre o planejamento governamental.
Libertado em 1975, refugiou-se na Venezuela, onde escreveu a maior parte de suas obras. Na
dcada de 1980, colaborou ativamente com os rgos de planejamento do governo de Caracas. Em
1988, criou a Fundao Alta Direo (Altadir) com o objetivo de fomentar o desenvolvimento do
planejamento estratgico e contribuir para a capacitao dos gestores governamentais de alto escalo.
Paralelamente, investiu tambm no projeto de criao de uma Escola Latino-Americana de Governo
(Projeto Escolag), voltada para a qualificao dos dirigentes e tcnicos atuantes no campo de
Administrao Pblica.
Na dcada de 1990, alm de intensa atividade docente voltada para a capacitao de altos
escales de funcionrios pblicos, assessorou vrios governos latino-americanos, difundindo a
metodologia do planejamento estratgico situacional (PES). Suas proposies receberam acolhimento
favorvel no Brasil, influenciando prticas de gesto no setor pblico (GARCIA, 2000). Entre 1996 e
1997, Matus colaborou na criao da Escola de Governo da Fundao de Administrao Pblica
(Fundap). Em julho de 1998, j com seu estado de sade precrio, Matus foi convidado pelo Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para proferir em Braslia seminrios sobre teoria de governo e
mtodo PES. Exercendo incansavelmente a funo de professor e consultor at seus ltimos dias,
Matus faleceu em Caracas em 1998, legando uma herana intelectual valiosa, que tem beneficiado
pesquisadores, administradores pblicos e dirigentes polticos (GONALVES, 2005, p. 96-97; 150-
172).
Antes de se passar propriamente anlise da contribuio terico-metodolgica de Matus, duas
ressalvas devem ser feitas. A primeira que apesar da trajetria acadmica slida e do desempenho de
funes docentes, Matus no foi apenas um terico do estudo governamental. Engajado em atividades
polticas, ele foi um homem prtico, profundamente envolvido e comprometido com a soluo de

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problemas concretos. Em verdade, Matus rejeitava a teorizao como um fim em si mesmo,


concebendo a especulao como uma forma de esclarecimento e compreenso da realidade que
possibilitaria a transformao social. Ral Prebisch, colega de Matus na Cepal, fornece um testemunho:
Em Matus se d a conjugao pouco frequente de uma extraordinria inquietude e um grande sentido
pragmtico (MATUS, 1981, prefcio).
A segunda observao que este artigo explora apenas as inovaes epistemolgicas de Matus,
isto , os fundamentos conceituais que estruturam sua metodologia prtica, no se aprofundando na
discusso de seus contedos tcnicos e operacionais. Esse recorte da pesquisa no desmerece a
relevante contribuio de Matus em diversos campos da ao governamental. S para ilustrar, pode-se
mencionar que Matus tratou de questes amplas e variadas, como a governabilidade do sistema poltico
(analisada em Poltica, planejamento e governo), a reforma do aparelho de Estado (debatida na obra Os
trs cintures do governo), a precariedade dos sistemas polticos (discutida em Adeus, senhor
presidente), bem como procurou formular solues tcnicas para problemas organizacionais (abordadas
em Reengenharia pblica) (MATUS, 1993, 1994a, 1994b, 1997).
Para se compreender apropriadamente a ruptura epistemolgica empreendida por Matus,
importante discutir em que consiste a perspectiva ps-moderna. Assim, a prxima seo aborda o
significado do ps-modernismo, examinando alguns de seus principais conceitos e proposies.

O FENMENO PS-MODERNO: EXPRESSO CULTURAL E ATITUDE INTELECTUAL

A ps-modernidade no fcil de definir. Pode ser apreendida simultaneamente como movimento de


expresso cultural e atitude intelectual. Enquanto expresso cultural, a ps-modernidade est presente
na arquitetura, nas artes plsticas, na literatura, no teatro, no cinema. Na qualidade de atitude intelectual,
ela se consagra como perspectiva terica empregada na filosofia e nas cincias sociais (BERTENS,
1995; KUMAR, 1997; ALVESSON, 2002). At o presente momento, entretanto, referncias ps-
modernidade na esfera das polticas pblicas ainda carecem de elaborao mais sistemtica (MILLER,
2002).
difcil tambm precisar com exatido o surgimento do perodo ps-moderno. Tentativas
embrionrias de caracterizar a ps-modernidade remontam dcada de 1930, quando Federico de Ons
cunhou o termo em sua Antologa de la poesa espaola e hispanoamericana, esboando uma reao
ao movimento modernista. , contudo, durante as efervescentes dcadas de 1960 e 1970, que o

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movimento ps-moderno se propaga entre artistas e pensadores, infiltrando-se tambm nos


departamentos universitrios. Foi durante a dcada de 1980 que o fenmeno ps-moderno se
consolidou, tornando-se dominante na cultura popular (GRENZ, 2008).
No campo filosfico, um marco decisivo do ps-modernismo foi lanado por Lyotard (1993). O
intelectual francs foi comissionado pelo Conselho das Universidades do Governo do Quebec para
desenvolver um estudo sobre a situao do conhecimento nas sociedades mais desenvolvidas do mundo
ocidental. Em 1979, ele publicou as concluses de sua pesquisa em um famoso livro, A condio ps-
moderna, no qual defendeu que as grandes narrativas da modernidade (como o Iluminismo e o
marxismo) haviam perdido a legitimidade.
Em sntese, o ps-modernismo critica o paradigma da modernidade. Para o pensamento
moderno, formulado a partir da Renascena, a cincia uma forma privilegiada de percepo da
realidade: o progresso do conhecimento e o avano da tecnologia possibilitaro a emancipao do
indivduo, libertando-o da opresso e da ignorncia. A fundamentao filosfica da modernidade foi
resultado da contribuio de pensadores como Descartes (o sujeito autnomo e racional), Newton (o
universo cognoscvel, podendo ser apreendido por meio de leis regulares) e Bacon (a tecnologia pode
contribuir para aperfeioar a condio humana). Essa aposta na capacidade racional do ser humano e no
potencial transformador da tecnologia constituiu os pilares do Iluminismo (BUTLER, 2002).
As experincias traumticas das duas guerras mundiais e a emergncia dos sistemas totalitrios
solaparam as bases do projeto da modernidade. A desiluso com as utopias iluministas projetou uma
sombra de ceticismo sobre a crena na racionalidade, na cincia e na tecnologia (DROLET, 2004).
Desconfiando das convices da modernidade, o ps-modernismo substitui o mecanicismo pelo
historicismo, a verdade pela interpretao, a certeza pelo relativismo. Nesse sentido, o ps-modernismo
manifesta dvidas sobre a objetividade e a neutralidade do conhecimento, suspeita de teorias
universalmente vlidas, recusa a separao entre sujeito e objeto, e critica o individualismo da
sociedade moderna. Valorizando o papel das emoes e intuies na percepo da realidade, o ps-
modernismo destaca a importncia da dimenso social da existncia (MCGOWAN, 1991).
Essa distino entre pensamento moderno e a crtica ps-moderna crucial para compreender o
alcance da epistemologia situacional de Matus (Figura 1). Como se argumenta adiante, o economista
chileno procura mostrar justamente que o problema dos modelos tradicionais de planejamento
governamental consiste em sua filiao ao paradigma moderno. Em tom ps-moderno, Matus prope
que o planejamento seja percebido a partir da noo de jogo social, no qual prevalecem a complexidade,
a indeterminao e a incerteza. Esse o tema da prxima seo.

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Figura 1 Atributos do ps-modernismo

ATRIBUTOS DO PS-MODERNISMO
Ontologia Epistemologia Metodologia

O que existe para ser


conhecido ?

O que possvel conhecer ?

Ontologia da diferena

O mundo experimentado de
forma diferente por diferentes
observadores

Essas experincias possuem


especificidade histrica e Ceticismo epistemolgico Como ns podemos proceder para adquirir
cultural esse conhecimento?
Diferentes posies do sujeito implicam
Essas experincias so nicas
diferentes reivindicaes de
e singulares
conhecimento
Essas experincias no so a
Conhecimento depende do contexto e da
expresso de processos
perspectiva adotada
genricos

Reivindicaes de verdade no podem


ser validadas empiricamente
Metodologia desconstrutivista

Reivindicaes de verdade so
dogmticas e potencialmente totalitrias O ceticismo epistemolgico silencia reivindicaes
substantivas de conhecimento

Perspectivas modernistas continuam a pressupor um


acesso privilegiado realidade, que insustentvel e
potencialmente totalitrio em seus efeitos

Tcnicas desconstrucionistas podem confrontar essas


metanarrativas, chamando ateno para outras
linguagens, que, de outra forma, ficariam marginalizadas

A dependncia direcional da ontologia, epistemologia e metodologia: o caso do ps-modernismo.


Fonte: Adaptado de Hay (2002, p. 207, traduo nossa)

COMPLEXIDADE, INDETERMINAO E INCERTEZA: O PENSAMENTO SITUACIONAL


DE CARLOS MATUS

H um primeiro Matus?

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Antes de se iniciar o estudo da epistemologia situacional de Matus, que reflete os fundamentos da ps-
modernidade, interessante indagar se a sua produo terica contnua e linear. No h consenso, na
literatura, se Matus sempre foi um pensador crtico dos pressupostos que embasam os mtodos de
planejamento. interessante notar que os seus primeiros escritos, apesar de exibirem certo grau de
discordncia em relao aos modelos desenvolvimentistas adotados pela Cepal, no revelam crticas
aos fundamentos conceituais das teorias convencionais. Essa aparente descontinuidade entre as
reflexes iniciais e os livros da maturidade sugere a ocorrncia de uma ruptura epistemolgica.
vlido registrar, entretanto, que o prprio Matus no validou essa tese, sustentando a ideia de
continuidade e aperfeioamento progressivo (CARAZZATO, 2000, p. 44).
A publicao da obra Estratgia e plano [EP], em 1972, um marco importante na produo
terica de Carlos Matus, assinalando um esforo preliminar de sistematizao de suas ideias. Nessa
obra, podem ser detectadas trs influncias importantes: i) o peso de sua formao acadmica em
economia, que tendeu a enfatizar o papel das relaes econmicas e a valorizar a busca de leis
regulares e universais; ii) o contexto cepalino com o qual estava envolvido e que direcionava suas
anlises para a questo do desenvolvimento econmico; iii) a ideologia socialista que fortaleceu a
crena na transformao da sociedade por meio da poltica (LIRA, 2006, p. 21).
Nessa obra, Matus (1981) teceu crticas sobre os modelos de planejamento adotados na Amrica
Latina a partir da dcada de 1940, destacando como suas principais deficincias: o triunfo do
formalismo sobre aspectos essenciais, bem como a nfase excessiva na operatividade e na
quantificao. Ele ressaltou tambm que os planejadores no estavam altura dos desafios, sendo
desconhecedores das causas profundas dos problemas enfrentados, tendo reduzido o plano a um
conjunto de projees formuladas com base em diagnsticos. Ele destacou ainda que o isolamento das
agncias responsveis pela elaborao e implementao dos planos, desprovidas de efetivo poder
decisrio, contribuiu para o enfraquecimento do prprio processo de planejamento.
As ideias expostas em EP apontam para duas concluses. No campo filosfico, Matus adere ao
paradigma modernista, reproduzindo as lies de Descartes (teorias so construes que representam a
realidade) e de Newton (o universo uma totalidade mecnica, cabendo s teorias cientficas identificar
a regularidade de suas partes). Nas obras posteriores, ele reformular essas premissas, reforando seus
vnculos com a ps-modernidade. A segunda concluso, no domnio do planejamento governamental,
remete ao descontentamento de Matus com os planos governamentais, estruturados em diagnsticos e
projees excessivamente utpicos, prescritivos, formalistas e economicistas.

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Carlos Matus: a inaugurao da ps-modernidade em polticas pblicas


Os traos de ps-modernidade na produo terica de Carlos Matus so evidentes na sua fase madura.
Ainda que a tese da linearidade de sua trajetria intelectual seja controversa, razovel sustentar que a
ps-modernidade de Matus est associada a sua ruptura epistemolgica. Como se argumentou, a obra
EP j contm importantes elementos crticos, especialmente relacionados ao tipo de planejamento
praticado na Amrica Latina, porm sua atitude epistemolgica ainda eminentemente modernista.
Quando ento teria ocorrido a guinada ps-moderna?
razovel supor que essa transio tenha se iniciado com a publicao, em 1980, de
Planejamento de situaes, consolidando-se com a produo de Poltica e plano, em 1984, na qual j
esto presentes os contedos decisivos de ps-modernidade. Suas anlises e proposies sero ainda
revistas e aperfeioados at a Teoria do jogo social, obra pstuma, na qual os fundamentos da
epistemologia situacional so minuciosamente articulados (MATUS, 1980, 1984, 2005).
A ideia de ruptura insinua o desconforto de Matus (2005) com os pressupostos que aliceravam
os modelos tradicionais de planejamento: i) a separao entre sujeito e objeto, conferindo ao planejador
um ponto de vista exterior e independente; ii) a presuno de correspondncia entre a realidade e os
fatos, que poderiam ser representados por meio de teorias; iii) a premissa de que a sociedade um
fenmeno redutvel a leis que se repetem regularmente; iv) a ideia de que o desempenho da ao
governamental deve ser medido exclusivamente por critrios de eficcia econmica; v) a nfase em
diagnsticos e predies, que, mediante a descoberta da verdade cientfica, autorizaria a formulao de
prescries; vi) a percepo da poltica como empecilho eficincia da ao governamental.
Ao sugerir a superao desses pressupostos em favor de fundamentos ps-modernos, Matus
concebeu uma epistemologia de carter situacional, cujos traos centrais so: i) o planejamento
governamental deve ser estudado sob a tica da teoria do jogo social e no apenas do reducionismo
economicista; ii) o planejador no est dissociado da realidade que pretende transformar, evidenciando
a inseparabilidade entre sujeito e objeto; iii) a imperatividade de relativizar o poder explicativo das
teorias cientficas, j que modelos analticos per se so incapazes de explicar toda a realidade social; iv)
a crtica ideia de diagnstico nico, de neutralidade do conhecimento e de verdade objetiva; v) a
percepo da natureza eminentemente interativa do jogo social, no qual aliados e oponentes procuram
alcanar seus objetivos por meio do clculo estratgico, cujo significado dependente do contexto; vi)
a natureza complexa, indeterminada e incerta dos fenmenos sociais; vii) a noo de que os problemas
polticos so variveis endgenas (MATUS, 1984, p. 12-16).

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Como Matus explica, o vis economicista assume uma hiptese restritiva de racionalidade, que
vlida apenas para determinadas situaes especficas, mas no capaz de fornecer explicaes
completas da realidade social. O planejamento econmico um caso particular e limitado da teoria
geral do planejamento e de sua prtica social (MATUS, 1993, p. 28). Ao privilegiar valores como
mensurao, previsibilidade e linearidade, o economicismo desconsidera as caractersticas centrais do
jogo social.
Alm disso, a cincia econmica segue o paradigma das cincias naturais, no qual se postula
uma demarcao precisa entre sujeito e objeto. No jogo social, entretanto, essa separao duvidosa e
indesejvel. No apenas os sujeitos (inclusive os planejadores governamentais) participam ativamente
da sociedade, como eles pretendem conhec-la com o propsito de transform-la. Esse engajamento do
ator social impede a distino severa entre sujeito e objeto: a natureza indeterminada e incerta do jogo
social inviabiliza reivindicaes de objetividade do conhecimento, j que o significado da ao social
no dissocivel de seu contexto ou situao (MATUS, 2005).
Matus sustenta que preciso transcender o nvel econmico, pois a realidade social mais
complexa, e, por ser indeterminada e incerta, distancia-se dos princpios mecanicistas e lineares dos
modelos neoclssicos. Para ele, a lgica das polticas pblicas no pode ser reduzida ao enfoque
microeconmico no qual os consumidores e produtores definem preos e quantidades de bens e
servios em situaes de equilbrio. Ainda que os atores sociais possuam um comportamento orientado
a propsitos, suas motivaes internas no podem ser desconsideradas. Acompanhando a sociologia
compreensiva de Weber (2003), Matus entende que a ao individual guiada por conexes de sentido,
em vez de consistir somente em um princpio de maximizao da utilidade. Ele prope substituir a
causalidade pura pela multicausalidade, sugerindo o emprego de uma anlise do tipo estratgico e
interativo, que mais completa em seu poder explicativo e contempla tanto o econmico quanto o
poltico:

Nesse ponto, emergem com clareza as limitaes da antiga planificao do


desenvolvimento econmico e social, que isola uma parcela da realidade do jogo
poltico qual pertence o econmico-social. E, para maior simplicidade, trata a parcela
econmica de modo determinista e no mero plano prescritivo. A anlise estratgica
leva-nos, inevitavelmente, planificao integral da ao, sem separar o econmico do
poltico. O poder, como recurso escasso, desempenha, nessa interao sistmica, um
papel-chave para entender-se a complexidade do problema que um governante enfrenta

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ao tomar decises diante de opes de resultados incertos que tambm dependem da


ao de outros jogadores (MATUS, 2006, p. 133, grifo nosso).

Em sntese, possvel concluir que, na viso de Carlos Matus, as premissas modernistas


adotadas pelas teorias ortodoxas conduzem a modelos insatisfatrios de planejamento. A transio para
uma epistemologia de tipo situacional favorece a superao das limitaes dos enfoques tradicionais
(Figura 2). Essa perspectiva situacional eminentemente ps-moderna, na medida em que recusa uma
distino categrica entre sujeito e objeto, demonstra ceticismo em relao ao mecanicismo dos
modelos tericos que pretendem representar a realidade e desacredita a racionalidade redutiva dos
enfoques economicistas (MATUS, 1993, p. 111). As categorias analticas da ps-modernidade
complexidade, indeterminao e incerteza fornecem a fundamentao filosfica para a construo da
teoria do jogo social, que ser analisada na prxima seo.

O jogo social
As limitaes do enfoque economicista motivaram Matus a construir uma teoria da ao social que
fosse capaz de incorporar a complexidade do jogo social. A viso situacional de Matus parte da noo
de perspectiva do ator, na qual os atores so entendidos como portadores de interesses, vises e
preconceitos, agindo com base em uma orientao interna, em vez de um clculo exclusivamente
instrumental. Como os propsitos dos atores no so coincidentes, o jogo social possui um final
aberto, pois o resultado da interao dos atores no passvel de determinao a priori (MATUS,
2005, p. 72).
Em que consiste a situacionalidade preconizada por Carlos Matus? Em primeiro lugar, ela a
essncia do planejamento: Chamaremos planejamento o clculo situacional sistemtico que relaciona
o presente com o futuro e o conhecimento com a ao (MATUS, 1993, p. 19). Quanto definio do
prprio conceito de situao, afirma Matus (1984, p. 19): A situao a explicao da realidade que
realiza uma fora social em funo de sua ao e da luta contra outras foras sociais. Alm dessa
abordagem agonstica, a situao percebida como a apreciao da realidade que enfrenta um ator a
partir de sua viso do problema (1984, p. 181). Considera tambm que o planejamento situacional
refere-se a um tipo especial de ao humana: intencional e reflexiva (MATUS, 1993, p. 81;
CARAZZATO, 2000, p. 152-9; MATUS, 2005, p. 189).

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Figura 2 Contrastes da planificao tradicional com a PES

Fonte: Matus, 2006, p. 123.

Em conformidade com a perspectiva ps-moderna, o economista chileno ressalta que os atributos


principais da explicao situacional so: i) autorreferencialidade (no h explicao objetiva da
realidade, pois a percepo dos atores depende do lugar e papel que ocupam no jogo social); ii)
dinamismo (o planejamento um processo social cuja lgica reside na mudana); iii) policentrismo (os
pontos de vista dos oponentes so distintos e legtimos); iv) totalizao (a realidade no est recortada
conforme a diviso estabelecida pelas disciplinas acadmicas); v) equilbrio (em virtude da natureza
dialtica do processo social que sintetiza os opostos) (MATUS, 1984, p. 19-22; 83-99).
O conceito de situacionalidade tambm relevante pelas suas implicaes para o jogo social,
dentro do qual o planejamento governamental se desenrola. Em primeiro lugar, no h apenas recursos
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econmicos envolvidos, existindo um conjunto de vetores de recursos escassos, como o poder, o


tempo, o conhecimento, a capacidade organizacional, os recursos polticos e os recursos econmicos
(MATUS, 2005, p. 283). Essas diversas dimenses do planejamento implicam mltiplos jogos de poder
(poltico, econmico, quotidiano, pessoal, comunicacional e organizacional) que operam segundo
lgicas autnomas, possuindo diferentes modos de explicao e distintos critrios de validao e de
xito.
Nesse sentido, o jogo social se desenvolve com base em seis caractersticas: i) no h comeo
nem trmino; ii) os jogadores podem ser atores ou espectadores; iii) os jogadores tm diferente
percepo dos problemas; iv) o jogo recursivo e multidimensional, pois cada jogo envolve subjogos
menores que se processam em mltiplos planos; v) o jogo difuso, dificultando o clculo dos riscos; vi)
a moeda do jogo o poder (CARAZZATO, 2000, p. 108-109). Uma forma de reduzir a complexidade
do jogo seria retrat-lo a partir de determinadas variveis: atores (participantes), regras (regulamento do
jogo), fluxos (modos de jogar) e acumulao (capacidade e incapacidade para o jogo) (MATUS, 2005,
2007).
importante ressaltar que o jogo social compreende a totalidade dos atores, de modo que os
governantes e os administradores pblicos tambm precisam aprender a jogar. Como afirma Matus
(2006, p. 119):

Se deseja alcanar bons resultados, o governante deve aprender a jogar no jogo social.
Mas o que significa jogar bem? Essa a pergunta-chave para a teoria do governo e a
planificao, porque jogar bem no apenas implica o domnio intelectual da
complexidade do jogo semicontrolado, como, principalmente, a arte de jogar bem na
prtica, medir-se com os outros jogadores e dominar a tenso que o jogo produz numa
situao concreta.

Portanto, a situacionalidade o fundamento central da teoria do jogo social, no qual


complexidade, indeterminao e incerteza permeiam o comportamento interativo dos jogadores,
resultando em finais abertos que no podem ser antecipados de antemo. O potencial terico da
epistemologia situacional ficar mais claro quando se explorar sua capacidade de resoluo de
problemas governamentais, que o tema da prxima seo.

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A PS-MODERNIDADE EM POLTICAS PBLICAS

As propostas de Carlos Matus tm forte alcance terico e prtico, que so virtudes gmeas no campo da
ao governamental. Alis, Matus reiteradamente condenou a teorizao como fim em si mesma. Ele
admitia que seus escritos possussem como propsito principal dotar os dirigentes polticos e os
gestores governamentais de uma caixa de ferramentas capaz de auxili-los no exerccio de suas
atividades. Matus era crtico ferrenho da improvisao e do amadorismo, apesar de reconhecer que a
urgncia na tomada de decises implicava a convivncia das escolhas racionais com fatores emocionais
e intuitivos. Como forma de fortalecer o profissionalismo e alcanar a excelncia na gesto
governamental, defendia a capacitao dos dirigentes (SACHET, 2003).
Em termos concretos, quais so as contribuies da epistemologia situacional para os desafios
de gesto contemporneos enfrentados pelos governos, particularmente a busca da eficincia na
prestao de servios pblicos em contexto de restrio de recursos oramentrios? Em tempos de
hegemonia do Homus economicus (nvel ontolgico), da teoria da escolha racional (nvel
epistemolgico) e da agenda da nova gesto pblica (nvel metodolgico), a perspectiva situacional de
Matus tem importantes advertncias a fazer. Cabe esclarecer que essa distino segue as formulaes
sugeridas por BurrellL e Morgan (1979) e Hay (2002).
No nvel ontolgico, Matus enfatizou o carter reducionista do economicismo. A presuno de
racionalidade do Homus economicus sugere que o ator social redutvel ao agente econmico. Contudo,
em se tratando de planejamento governamental, essa premissa discutvel. Friedman (1953), ao
sustentar que boas teorias so avaliadas por sua capacidade de fornecer predies confiveis, pode ter
razo na esfera das transaes econmicas. O universo governamental, entretanto, mais complexo,
especialmente porque as variveis polticas so to relevantes quanto os fatores econmicos.
provvel que, se a noo de sujeito adotada em polticas pblicas incorporasse as contribuies de
outras disciplinas das cincias sociais (particularmente a antropologia e a psicologia), os padres de
racionalidade fossem mais condizentes com a complexidade do jogo social (GEERTZ, 1989, p. 45-66;
MCGRAW, 2006, p. 138).
No nvel epistemolgico, as crticas de Matus tambm so contundentes e rivalizam com o
pensamento dominante. A teoria da escolha racional largamente empregada no apenas na economia,
mas tambm em outras disciplinas das cincias sociais, como a cincia poltica e a sociologia. Sua
premissa bsica que os padres sociais de comportamento resultam da ao individual: A unidade
elementar da vida social a ao humana individual. Explicar instituies sociais e a mudana social

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mostrar como elas emergem como resultado da ao e interao de indivduos (ELSTER, 1989, p. 13).
Inspirando-se no paradigma neoclssico da teoria econmica, ele afirma que esses indivduos so
motivados por seus desejos, expressos em termos de preferncias, confrontando os custos e os
benefcios esperados com o propsito de alcanar o mximo de satisfao pessoal.
Na viso de Matus, a teoria da escolha racional oferece instrumentos analticos adequados
quando o fato econmico determinante. Contudo, o jogo social, em virtude de sua complexidade,
transcende o nvel econmico, exigindo uma abordagem situacional. Em termos de polticas pblicas, o
corolrio imediato que, em vez de seguir o receiturio ortodoxo, que privilegia solues genricas,
abstratas e universais, os dirigentes polticos so aconselhados a identificar aqueles instrumentos,
tcnicas e metodologias que sejam mais consistentes com os propsitos, interesses e preferncias
especficos do seu contexto (GEERTZ, 1989; MILLER, 2002).
Em relao dimenso metodolgica, cabe registrar que a ortodoxia dominante nas polticas
pblicas tem difundido, a partir da dcada de 1980, a vertente gerencialista da nova gesto pblica
(NGP), que consiste em um conjunto de orientaes prescritivas formuladas para melhorar a eficincia
governamental, dentre as quais: i) o foco nos resultados em vez de nos processos; ii) a nfase nos
usurios dos servios pblicos, que so tratados como clientes; iii) a descentralizao da ao
governamental para as esferas locais; iv) a substituio do ethos burocrtico pelos valores da eficincia,
eficcia e efetividade; v) a valorizao da autonomia e responsabilidade dos gestores que so
controlados em funo de seu desempenho; vi) o fortalecimento do controle social e do incentivo
participao da sociedade civil; vii) a celebrao de contratos de gesto com fixao de metas e
cobrana de resultados (PEREIRA, 1996a, 1996b, 1996c; MCLAUGHLIN, OSBORNE E FERLIE,
2002).
Com o objetivo de transitar do modelo burocrtico para o gerencial, os governos latino-
americanos tm incorporado crescentemente a agenda da NGP. As polticas adotadas pelo governo
brasileiro procuraram reproduzir as suas premissas bsicas (MARE, 1995). Apesar de avanos
importantes, especialistas avaliam que os resultados alcanados ainda so insatisfatrios (PEREIRA,
2001; ABRUCIO, 2007; FORTIS, 2009).
Mas como Matus se posicionaria diante das recomendaes delineadas pela NGP? Em princpio,
no h razes para supor que Matus pudesse ser contrrio exposio do setor pblico s estratgias de
administrao usualmente empregadas pelo setor privado, j que supostamente elas contribuiriam para
reduzir custos e elevar a eficincia econmica. No h nada de condenvel em ser eficiente, e os
manuais de polticas pblicas podem continuar a ser utilizados (BARDACH, 1998). Matus alertaria,

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entretanto, para o fato de que a NGP uma opo, dentre outras que podem ser construdas, inventadas
ou descobertas. Ele perguntaria tambm quais so as premissas ideolgicas, declaradas ou implcitas,
que estruturam essa agenda de reforma. Indagaria, por exemplo, se a sequncia costumeiramente
apresentada inevitvel, e at mesmo se a NGP a melhor soluo para os problemas enfrentados.
Matus contestaria a validade das premissas do sequencialismo da administrao gerencial e da
inescapabilidade da NGP:

Administrao pblica gerencial foi introduzida como representando um estgio


superior da administrao pblica burocrtica. Historicamente, ns tivemos a
administrao patrimonial do Estado; depois a administrao pblica burocrtica; e
finalmente a administrao pblica gerencial (PEREIRA, 2001, p.132).

A reforma gerencial, portanto, tornou-se inevitvel [...] Ela a consequncia


necessria da transformao do Estado em muitos pases em um Estado social
(PEREIRA, 2009, p. 24-25).

Alm disso, o enfoque crtico de Matus suscita duas reflexes importantes. A primeira situar
as aes propostas pela NGP dentro de uma discusso mais ampla sobre papel do Estado,
fortalecimento institucional, regime poltico, participao da sociedade civil e desenvolvimento
nacional. Em uma viso abrangente, a NGP essencialmente um instrumento de fortalecimento da
capacidade organizacional do Estado: Para que tenhamos um Estado social preciso que tenhamos
uma administrao pblica eficiente (PEREIRA, 2009, p. 24). Em tom crtico, entretanto, Groth (1998)
mostra que a viso de Estado condiciona a percepo da reforma. Em sua anlise, ele argumenta que o
Estado pode ser visto de duas formas:

A viso do Estado como artefato associa (e confunde) o Estado com o regime ou


governo, produzindo uma interpretao de reforma como sendo essencialmente um
processo tcnico ligado dinmica do mercado. A viso do Estado como relao
concebe o Estado em relao com a estrutura social, sugerindo uma interpretao da
reforma como processo de rearticulao da hegemonia ou dominao. (GROTH, 1998,
p. 15, traduo nossa).

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A leitura de Groth (1998) parece mais aderente epistemologia situacional, na medida em que
emancipa a reflexo sobre polticas pblicas do vis tcnico-instrumental e da obsesso pela eficincia,
fornecendo uma dimenso interpretativa mais ampla e complexa. A presena de fatores polticos
produz implicaes que evidenciam os limites (e as distores) do economicismo.
Nesse sentido, seria prudente investigar se os domnios tericos que divergem da matriz
dominante no oferecem solues mais satisfatrias, como a teoria da democracia radical, cuja
fundamentao baseada no dissenso e no conflito (MOUFFE, 1992, 2005). Em tempos de ps-
modernidade, esse modelo agonstico poderia ensejar a construo de polticas pblicas que visassem a
fortalecer o processo de consolidao democrtica, contemplando no apenas mecanismos de controle
social, mas instrumentos efetivos de participao poltica e influncia no processo decisrio (FORTIS,
2009). factvel pensar tambm que a propalada gesto por resultados admite marcos analticos mais
ambiciosos do que agendas minimalistas de contornos liberais, progredindo alm de estratgias
restritivas de natureza fiscalista (DIAMOND, 2005; SCHICK, 2005, 2008; MAKON, 2008).
O contexto poltico brasileiro insinua que o tipo de democracia (social) escolhido pela
sociedade brasileira exige concesses (polticas pblicas) mais robustas do que aquelas atualmente
oferecidas (WEFFORT, 1992). Os avanos necessrios para a suplantao do modelo burocrtico
pressupem reformas substantivas que nem sempre podem ser contempladas por solues de
compromisso, sob o risco de perpetuao do formalismo que historicamente tem dominado a
administrao pblica brasileira (CORE, 2005). Uma sada para escapar dos modelos economicistas
seria construir solues que primassem pelo fortalecimento do capital social e pelo resgate da confiana
interpessoal (EVANS, 1996). Em todas essas situaes, a epistemologia situacional de Matus mostra-se
mais adequada: ao entender a complexidade, a indeterminao e a incerteza como fenmenos
constitutivos das polticas pblicas, a viso situacional possibilita o desenho de solues menos
mecanicistas, lineares e reducionistas.
Temas espinhosos, porm cruciais, como o fenmeno da burocracia requerem solues
engenhosas que poderiam ser beneficiadas pela abordagem situacional. Uma discusso recente, que
pode receber o aporte analtico da epistemologia situacional, envolve o debate sobre o modelo de
burocracia estatal compatvel com a administrao gerencial (MEDEIROS, 2006; MATOS E LIMA,
2007). Reconhecendo as limitaes e disfunes da burocracia (CROZIER, 1981), que a afastam do
tipo puro idealizado por Weber (1963), pesquisas futuras podem refletir sobre os modelos burocrticos
mais condizentes com padres organizacionais complexos, nos quais a indeterminao e a incerteza
sejam elementos constitutivos.

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AS LIMITAES DA EPISTEMOLOGIA SITUACIONAL

O artigo procurou elucidar as propostas inovadoras de Carlos Matus, mostrando como a sua
epistemologia situacional rompe com a ortodoxia dominante no campo das polticas pblicas.
Desconfiando do vis positivista das anlises tradicionais, Matus prope um arcabouo analtico que
pode ser caracterizado como ps-moderno, na medida em que substitui a racionalidade instrumentalista
e o reducionismo economicista pela teoria do jogo social, cujos eixos conceituais so complexidade,
indeterminismo e incerteza.
No obstante os avanos conceituais alcanados por Matus, suas formulaes no esto isentas
de crticas. Sua prpria adeso ao movimento ps-moderno pode ensejar objees, pois, para alguns
tericos, a ps-modernidade nada oferece alm de iluses e falsas promessas (EAGLETON, 1998). Por
sua vez, os prprios escritos de Matus nem sempre primam pelo rigor analtico, empregando estilo
tortuoso, repetitivo e pouco didtico, que pode abalar sua credibilidade e suscitar ceticismo sobre a
consistncia de suas ideias. Alm desses aspectos redacionais, Matus demonstra pouca sofisticao na
abordagem de assuntos cruciais, como a questo democrtica e a importncia da participao da
sociedade na definio das polticas pblicas.
Seria possvel indagar, por exemplo, por que Matus no confere a relevncia merecida
discusso democrtica, j que a poltica componente central de sua epistemologia situacional. Em
entrevista concedida ao jornalista Francisco Huertas, Matus se considera um indivduo progressista
preocupado com a democracia (GONALVES, 2005, p. 95). Porm, em alguns momentos, sua
anlise mostra-se elitista, advogando que o envolvimento popular vlido apenas na medida em que
respalda o planejamento governamental. Se por um lado Matus exalta a participao como fator capaz
de alavancar a viabilidade poltica e dissipar resistncias, ele tambm diz que o planejador deve agir
para neutralizar a influncia de grupos sociais contrrios planificao (MATUS, 1993, p. 228).
Ressalte-se, contudo, que esse vis elitista foi matizado em escritos posteriores (MATUS, 2007). De
todo modo, no resta dvida de que a epistemologia situacional condizente com a democratizao da
participao poltica, sugerindo a politizao das polticas pblicas:

No final das contas, portanto, um discurso de polticas pblicas de baixo para cima
[bottom-up] pode florescer. Ao privilegiar a experincia e a situao na qual a

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experincia ocorre, ns tambm favorecemos o conhecimento local e as contingncias


locais. Os padres unidirecionais, de cima para baixo [top-down], que desfiguram o
debate pblico, podem e devem agora ser politizados (MILLER, 2002, p. xiv, grifo
nosso).

Em que pesem essas crticas, Matus foi um dos grandes pensadores latino-americanos
contemporneos no campo das polticas pblicas. Suas contribuies ainda no foram totalmente
reconhecidas pelo meio acadmico, apesar da disseminao da metodologia PES em diversos pases do
continente. Alm disso, sua repercusso internacional foi consideravelmente prejudicada pela ausncia
de tradues (particularmente para a lngua inglesa) de suas principais obras. Especialistas com viso
mais pessimista sugerem que:

Apesar das grandes ideias e contribuies, Matus dificilmente vai ser um dia
reconhecido como um grande nome, sobretudo porque ele no investiu na academia,
no cuidou da formalizao de seus negcios, no era didtico e tinha muita pressa
com a prtica, fato que prejudicou e vem prejudicando uma propagao mais
ampliada dos conceitos desenvolvidos pelo autor (GONALVES, 2005, p. 171).

Ainda que seu pensamento permanea confinado aos pases latino-americanos e suas
formulaes tericas continuem pouco presentes no debate acadmico especializado, sua conduta
pessoal de coragem (poltica) e sensibilidade (social) no ser esquecida. A ousadia da contestao, a
inquietao com o status quo, o descontentamento com os modelos convencionais, a preocupao
inabalvel com a qualidade da gesto pblica seguiro sendo requisitos indispensveis para a
construo de um sistema poltico democrtico, participativo, tico e eficiente. A abordagem
situacional, inscrita dentro de uma viso ps-moderna das polticas pblicas, pode facilitar o alcance
desses objetivos.

NOTA DE AGRADECIMENTO
Dirigido ao professor Fabiano Core, talentoso pesquisador e estimado amigo, pelo estmulo permanente
na reflexo sobre Carlos Matus.

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