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Revista Digital de Direito Administrativo

Faculdade de Direito de Ribeiro Preto

Universidade de So Paulo

Seo: Artigos Cientficos

O Estado regulador e garantidor em tempos de crise e o direito administrativo da


regulao

The State as regulator and guarantor in times of crisis and the Administrative Law of Regulation

Paulo Augusto de Oliveira

Resumo: O estudo tem por objetivo analisar o atual intervencionismo estatal na ordem econmica,
sobretudo aps a crise econmico-financeira, iniciada em 2008 e de consequncias universais.
Busca-se, primeiramente, a compreenso das bases e finalidades do Estado Regulador e Garantidor
dos Servios Pblicos. Em sequncia, a identificao de mecanismos e instrumentos do direito
administrativo da regulao que tenham o condo de possibilitar o aperfeioamento e a
concretizao desse modelo estatal e, com isso, a concretizao do interesse pblico.

Palavras-chave: Estado; Administrao Pblica; direito administrativo; regulao.

Abstract: The study objective is the analysis of the current State interventionism in the economic
order, especially on the period following the 2008 global crisis, which had major repercussions. The
present article seeks, firstly, the comprehension of the foundations and purposes of the State as
Regulator and Guarantor of Public Services. Secondly, this study will focus on the identification of
instruments and mechanisms of regulation inside the scope of Administrative Law that possess the
ability to perfect and materialize this model of State-behavior, thus materializing public interest.

Keywords: State; Public Administration; administrative Law; regulation.

Disponvel no URL: www.revistas.usp.br/rdda

DOI: http://dx.doi.org/10.11606/issn.2319-0558.v3n1p163-183

Artigo submetido em: setembro de 2015 Aprovado em: outubro de 2015

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formato de artigos cientficos, comentrios a julgados, resenhas de livros e consideraes sobre inovaes normativas.
REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, vol. 3, n. 1, p. 163-183, 2016.

O ESTADO REGULADOR E GARANTIDOR EM TEMPOS DE CRISE E O DIREITO ADMINISTRA-


TIVO DA REGULAO
Paulo Augusto de OLIVEIRA

Sumrio: 1. Introduo; 2. O Estado Regulador e Garantidor; 2.1. O surgimento do Estado


Regulador e Garantidor; 2.2. O Estado Regulador dos servios pblicos; 2.3. O Estado
Garantidor dos servios pblicos; 2.4. Finalidades do Estado Regulador e Garantidor dos
servios pblicos; 2.5. As Agncias Reguladoras Independentes; 3. O Estado Regulador e
Garantidor em tempos de crise e o Direito Administrativo da Regulao; 3.1. A crise econmico-
financeira dos ltimos anos e seus reflexos na atuao do Estado; 3.2. A crise econmico-
financeira versus o direito administrativo da regulao (Regulierungsverwaltungsrecht); 3.3. Os
desafios do direito administrativo da regulao (Regulierungsverwaltungsrecht) e a
concretizao do Estado Regulador e Garantidor em temos de crise; 4. Consideraes finais; 5.
Referncias Bibliogrficas.

1. Introduo
O Estado vem, na atualidade, abdicando funo de prestador direto dos servios pblicos para assumir
a funo de regulador de tais atividades. Todavia, no o faz com o abandono do interesse pblico,
assume, concomitantemente, a responsabilidade de garantia dessas prestaes. Tem-se o Estado
Regulador e Garantidor dos servios pblicos.

Contudo, aps a instaurao da crise econmico-financeira de consequncias universais, iniciada em


2008, vem se questionando o verdadeiro papel do Estado, tanto na sua verte reguladora quanto na sua
dimenso garantidora.

Naturalmente que a crise impactou na atuao do Estado Regulador e de Garantia, no seu dever de
regular, no desempenho da regulao pblica, no direito administrativo, notadamente o direito
administrativo da regulao, e na reconfigurao das responsabilidades pblicas. O modo da
concretizao do interesse pblico sofre, hodiernamente, uma sensvel modificao.

Nesse diapaso, os problemas dessa nova realidade ftica do ensejo e serviro de supedneo para o
desenvolvimento do presente estudo, O Estado Regulador e Garantidor em tempos de crise e o Direito
Administrativo da Regulao, que se dividir em duas partes.

Primeiramente, a compreenso, de um modo descritivo, do Estado Regulador e de Garantia, a regulao


pblica como dever do Estado e como instrumento de concretizao do Estado de garantia.

Em sequncia, uma anlise mais pormenorizada, e agora, mais crtica, de mecanismos e instrumentos do
direito administrativo da regulao que tenham o condo de possibilitar o aperfeioamento e a
concretizao do Estado Regulador e de Garantia em tempos de crise.

Professor, advogado e consultor jurdico na rea de Direito Pblico. Doutorando em Direito Pblico pela Faculdade
de Direito da Universidade de Coimbra - FDUC. Mestre em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra - FDUC (2009) - revalidao pela Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC. Especialista
em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (2008). Especialista em Direito
Internacional e Econmico pela Universidade Estadual de Londrina - UEL (2007). Graduado em Direito pela Universidade
Estadual de Londrina - UEL (2006).

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2. O Estado Regulador e Garantidor


2.1. O surgimento do Estado Regulador e Garantidor

O ltimo quartel do sculo XX d incio a uma reorganizao das tarefas pblicas, uma verdadeira
reestruturao na forma de interveno estatal no domnio econmico, uma reordenao dos papis do
Estado e da Sociedade.1 O Estado, at ento executor dos servios pblicos, passa a exercer,
primordialmente, a funo de regulador da economia, encarregando-se pelo bom funcionamento do
mercado, bem como, pela correo das suas falhas.2

O Estado Regulador e Garantidor surge, assim, como um modelo estatal intermedirio, alternativo aos
dois modelos anteriormente vivenciados Liberal (Minimalstaat) e Social (Maximalstaat).3 Uma espcie
de terceira via, em que no atua, via de regra, diretamente na atividade econmica, mas tambm no se
abstm por total desse cenrio. Porta-se, assim, como garantidor de certos fins de interesse pblico.4

Nesse mister, reduziu seu papel no exerccio direto da atividade econmica (rolling back), o que seu,
sobretudo, por intermdio da liberalizao dos setores anteriormente sujeitos aos regimes de
monoplios, das privatizaes de empresas pblicas, do fortalecimento dos poderes regulatrios
(privatization brings regulation)5 e do fomento da concorrncia.

Esse novo modelo de comportamento estatal6 no representa a retirada, abdicao ou renncia do


Estado a toda e qualquer forma de compromisso em face das novas atividades correspondentes aos
servios pblicos econmicos. Essas,

por fora do processo de privatizao material que foram objeto, so agora atividades
privadas, exercidas segundo a lgica do mercado. Mas essa lgica de mercado temperada
pela presena do Estado, do qual se reclama a definio da disciplina que rege a atuao
dos agentes do mercado, a superviso e a fiscalizao do cumprimento do que nessas
regras se estabelece e se exige que garanta a realizao, pelo mercado, de certos fins
sociais, para esse efeito cabe-lhe estabelecer uma regulao social (GONALVES;
MARTINS, 2004, p. 182).

Hodiernamente, ento, o Estado passa a exercer essencialmente a funo de regulador dos servios
pblicos, conciliando o mercado com as necessidades sociais. Alm disso, assume uma posio de garante
das tarefas e dos interesses pblicos.7 Uma responsabilidade de regular, de definir regras de conduta e

1
Nesse sentido: Karl Heins Ladeur (2006, p. 388 e seguintes).
2
No mesmo modo: Tinne Heremans (2012, p. 24 e seguintes).
3
O Estado regulador surge em resposta ao fracasso tanto do pensamento liberal (Estado Liberal) quanto intervencionista
(Estado Social). A combinao das falhas do Estado com as falhas do mercado constitui, sem hesitao, ou espao
para dvidas, o fundamento racional da interveno reguladora.
4
Assim, identifica-se, que nas ltimas dcadas do sculo XX, sob uma onda liberal de reao contra o overload do
Estado Social Administrativo, iniciou-se um movimento de inverso de rota, no sentido de uma contrao quantitativa
da interveno pblica. A realizao desse objetivo reclamava uma reordenao do sistema de distribuio de papis
entre o Estado e Sociedade: na imagem de um pndulo que se movimenta entre os plos do pblico e do privado,
introduzia-se uma oscilao em favor do espao privado, da sociedade e do mercado (GONALVES, 2006, p. 535).
5
Nesse sentido: Riviero Ortega (2000, p.190 e seguintes).
6
O Estado regulador surge em resposta ao fracasso tanto do pensamento liberal (Estado Liberal) quanto intervencionista
(Estado Social). A combinao das falhas do Estado com as falhas do mercado constitui, sem hesitao, ou espao
para dvidas, o fundamento racional da interveno reguladora.
7
Dentre os termos encontrados na doutrina para caracterizar o atual modo de atuao do Estado no mbito econmico,
cada qual com suas peculiaridades, pode-se citar: Estado de Direo (VOSSKUHLE/2007, p. 2115), Estado de Pilotagem
(GARCIA/2009, p. 25 e seguintes), Estado Incentivador do Mercado (SCHMIDT-ASSMANN, 2006, p. 129 e seguintes),

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de impor a respectiva aplicao aos operadores econmicos que oferecem bens no mercado e prestam
servios, servios de interesse geral, eleva a regulao pblica condio de principal instrumento de
ao do Estado Administrativo de Garantia.8

2.2. O Estado Regulador dos servios pblicos

Com efeito, tanto a privatizao quanto a liberalizao dos servios pblicos tradicionais, os chamados
servios de interesse econmicos gerais na terminologia europeia, acarretaram uma importante
mudana no papel do Estado. O Poder Pblico passa de prestador direto dos servios pblicos para o
desempenho da funo de regulador destas atividades. O Estado Regulador9 dos servios pblicos.

Sendo assim, ante um mercado aberto e concorrencial, o novo papel que cabe ao Estado o de
estabelecer uma regulao10 econmica e social,11 a qual dever assegurar a continuidade e
disponibilidade, em termos efetivos, dos servios pblicos essenciais universalidade dos utentes-
consumidores. Uma regulao adequada, que vise a eficincia dos mercados, o fomento da concorrncia e
a garantia do cumprimento das obrigaes de servio universal.

Como assinala Pedro Gonalves (2006, p. 538):

a regulao representa, na verdade, a pedra de toque do novo modelo de interveno


pblica na economia e nos mercados, surgindo como instrumento por excelncia de
efetivao da responsabilidade de garantia. Em grande medida, por via da regulao que
hoje se realiza o dever estadual de garantir ou assegurar a realizao do interesse pblico
e de proteo ou at de realizao dos direitos dos cidados.12

Diante desse contexto, tem-se um aproveitamento, mobilizao13, ativao14 e autorregulao


(publicamente regulada)15 dos privados, bem assim da capacidade dos seus atores para a realizao de
objetivos e fins pblicos, uma espcie de privatizao de tarefas/responsabilidades pblicas.

Estado Orientador de Comportamentos (KNAUFF, 2004, p. 59), Estado Orientador, Incentivador e Garantidor (SILVA,
2008).
8
Com esse pensamento: Pedro Gonalves (2013, p. 2)
9
Sobre o assunto, dentre outros doutrinadores: Vital Moreira (1997, p. 167 e seguintes); Pedro Gonalves (1999, p. 07 e
seguintes); Paulo Otero (2003, p. 298 e seguintes); Antnio La Spina e Giandomenico Majone (2000).
10
Regulao que, nessa modalidade, h de ser empenhada na criao de um modelo afeioado ao arqutipo da
concorrncia perfeita. Contudo, h que articular este princpio com outras necessidades e exigncias sobretudo a
utilidade social proporcionada pelos servios, uma vez que a sua prestao conforme o puro jogo das regras de mercado
e da livre concorrncia poderia ser insuficiente para a adequada satisfao das necessidades coletivas (GONALVES;
MARTINS, 2004, p. 302).
11
Como alude Vital Moreira (2003, p. 243): O Estado deixou em grande parte de ser o prestador dos servios pblicos,
como outrora. A despublicizao um dos traos da nova concepo dos servios de interesse econmico geral, na
perspectiva europia. Todavia, o Estado no passou a ser indiferente aos servios pblicos. Pelo contrrio. Cabe-lhe
essencialmente trs funes: a) legislador, que determina os setores sujeitos a obrigaes de servio pblico e que define
estas (salvo quando definidas diretamente pelas instituies da Unio Europia; b) regulador, que fiscaliza o
cumprimento das obrigaes de servio pblico por parte das empresas a elas sujeitas e pune as respectivas infraes; c)
eventualmente financiador das obrigaes de servio pblico.
12
No entendimento de Karl-Heins Ladeur (2013, p. 69) O Estado Garantidor seria uma espcie de alternativa do Estado
Regulador.
13
Martin Burgi (2003, p. 164 e seguintes).
14
Para um maior aprofundamento do tema vide, dentre outros doutrInadores: F. Ossenbuhl (1971, p. 148 e ss.); Andreas
Vosskuhle (2000, p. 746); Friedrich Schoch (2008, p. 242); Andreas Vosskuhle (2003, p. 331 e ss.)
15
Nesse sentido, M. Eifert (2006, p. 1237 e seguintes) e Rainer Schroder (2007, p. 162).

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Nesse sentido, entende-se, atualmente, que a mudana de compreenso das funes e papis do Estado
reside no fato de uma tarefa erguida misso pblica, da Administrao Pblica, no ser
obrigatoriamente seguida, de forma direta, pela Administrao.16 Tem-se, agora, o reforo, ou melhor, o
protagonismo dos particulares na prossecuo dos interesses pblicos.17

Nesse diapaso, assume o Estado a responsabilidade pelo bom desempenho da atividade regulatria.
Afinal:

partindo-se do pressuposto realista de que o mercado no consegue ou no pode s por si


garantir ao conjunto dos cidados a prestao dos servios indispensveis aos mais
diversos nveis sociais e a custos rentveis do ponto de vista comercial ou econmico,
impe-se a necessidade de encontrar uma nova frmula que permita conciliar ou conjugar
a consecuo daquele fim, que o objetivo tpico do clssico servio pblico de
titularidade da Administrao, com o desenvolvimento das atividades pela livre iniciativa
privada num contexto de mercado concorrencial entre os operadores. Esta circunstncia,
de algum modo conatural ao mercado, pode exigir do Estado um outro nvel ou grau de
atuao, concretizado na emisso e imposio de determinaes, orientaes e obrigaes,
acompanhando amide o seu cumprimento pelos operadores. Ou seja, emerge do processo
de liberalizao uma responsabilidade pblica de regulao do mercado. (GONALVES;
MARTINS, 2004, P. 300)18-19

16
Conforme Gomes Canotilho (2001, p. 717) o exerccio de tarefas pblicas por privados no significar sempre uma
verdadeira retirada do Estado, mas to somente a escolha de uma forma outra da prossecuo de tarefas pblicas. O
Estado permanece responsvel, mas a tarefa pode ser prosseguida e executada com mais efetividade, eficincia e
economicidade se adotarem novos padres de organizao. Estas sugestes encontram pleno acolhimento no apenas
no processo de administrao, mas tambm nas formas de cooperao-coordenao dos particulares com a
administrao
17
Deve-se ressaltar, todavia, que a delegao aos particulares de tarefas pblicas e das suas execues, no pretendeu,
bem como, se quer levar ao encerramento das finalidades inerentes do tradicional servio pblico, a satisfao das
necessidades coletivas. Pretende-se que esses objetivos sejam alcanados, todavia, agora, por intermdio dos privados,
dentro de uma economia concorrencial de mercado. Nesse sentido: Andreas Vosskuhle (2003, p. 131 e seguintes) e
Friedrich Schoch, (2008, p. 142).
18
Nesse diapaso, Vilar Rojas (2001, p. 215) assim expe: En efecto, pasar de una situacin de planificacin pblica y
monopolio legal, de falta de mercado, a otra de libre competencia y libre eleccin del usuario, es complejo; mucho ms si
se pretende asegurar el acceso de todos a unos servicios bsicos y fomentar la competencia permitiendo el acceso de
nuevos operadores. La razn no es que el mercado deba de ser creado por el legislador. El mercado existe. La ruptura del
monopolio legal y el reconocimiento del la libre iniciativa empresarial es suficiente. Del la norma pblica de ordenacin
del servicio se pasara a las normas civiles que ordenan os mercados. El mercado no es la ley de la selva (en la selva no
hay mercado). Por el contrario, es el resultado del juego de los derechos de propiedad, contratacin, libre autonoma de
la voluntad, sin los cuales aqul no existe. Del la decisin pblica sobre cmo se prestan los servicios, en qu condiciones
del la calidad, quines pueden acceder a ellos, cmo se financian, se pasara al juego del derecho privado: el mercado es
regulacin. Cuestin diferente es si ese conjunto de normas es suficiente para asegurar el servicio universal, el acceso de
nuevos operadores, las obligaciones del servicio pblico, y para limitar la actuacin del operador dominante, el que fuera
empresa pblica. Es para ordenar estos intereses donde se hace necesaria la regulacin tras la privatizacin, pero la
regulacin administrativa. del la privatizacin resulta una mejor definicin del estatuto jurdico de los servicios pblicos:
sus prestaciones, las potestades del las agencias reguladoras, los derechos y garantas de los usuarios. Un marco jurdico
del que no forman parte ni el monopolio estatal, ni la planificacin vinculante. En resumen, la privatizacin evidencia que
el servicio pblico no se puede vender y que su funcionamiento precisa de una nueva regulacin.
19
Como aponta Dulce Lopes (2003, p. 161) apesar do atual modelo estadual se distanciar cada vez mais do tpico Estado
de bem-estar, isso no implica que este se desonere do cumprimento das funes econmicas e sociais que lhe esto,
quantas vezes, constitucionalmente cometidas. Sucede, porm, que as incumbncias pblicas passam agora a ser
exercidas por formas diversas, dentre as quais se destaca a atuao da regulao.

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No entanto, neste mister o Estado pode, ou por vezes se v obrigado, direta ou indiretamente
(responsabilidade residual/subsidiria20) a intervir no funcionamento do mercado, corrigindo-o, no
intuito de alcanar os objetivos/interesses pblicos.21

Ao Estado, portanto, defeso se comportar de maneira imparcial ou descompromissada, este deve atuar,
por vezes, como uma espcie de player e no somente como market referee, de modo a atender o
interesse pblico em jogo.22

2.3. O Estado Garantidor dos servios pblicos

Associado a todo esse complexo processo de reconfigurao das misses e da posio do Estado, est a
delimitao do patamar em que se encontra a responsabilidade pela execuo das tarefas pblicas. Hoje,
verifica-se, no contexto do after privatization23 uma configurao intermdia da responsabilizao
estatal no tocante a execuo dos grandes servios pblicos.

O Estado assume, concomitantemente funo de regulador, um papel de garantidor das tarefas


pblicas. O Estado de Garantia.24

Tem-se, com isso, hodiernamente, a substituio da responsabilidade de execuo Erfullungs-


verantwortung pela responsabilidade de garantia da prestao Gewahrleistungsverantwortung.

Efetivamente, o processo de privatizao e de liberalizao no significou uma ruptura abrupta com o


anterior sistema de servios pblicos.25 A ideia essencial continua presente: as necessidades bsicas /
essenciais dos cidados devem continuar a ser garantidas. E esse dever pblico.26 Todavia, as tarefas e
incumbncias de carter executivo e operacional migram para a esfera do mercado e das empresas,
ocupando-se o Estado, hodiernamente, da funo de assegurar ou de garantir que o funcionamento do

20
Trata-se de uma responsabilidade pblica em estado latente, que pode concretizar-se numa espcie de opo de
resgate ou de reverso da tarefa envolvida ou numa medida de outra natureza que tenha o mesmo efeito de empurrar
o Estado para a posio de um player no Mercado e para abandonar o estatuto de mero regulador ou orientador
(GONALVES, p. 2013:58).
21
Nesse sentido Jonah de Levy (2006, p. 367 e seguintes).
22
No est aqui se falando em um Estado Baby-sitter que fica no aguardo dos atores privados para resolver seus
problemas (Mark Martinez, 2009, p. 244) ou, ento, em uma viso mais crtica em relao a esse modo de atuao, a
expresso de David Boaz (2008) Nany State.
23
Como assinala Pedro Gonalves (2008, p. 159): a privatizao material estendeu-se, pois, para zonas claramente
abrangidas por um dever estadual de garantia: com esta frmula, pretende-se representar o dever ou a incumbncia
constitucionalmente imposta ao Estado de garantir ou assegurar a realizao de certos fins (defesa dos direitos dos
cidados, promoo do bem-estar, segurana, fornecimentos de servios essenciais). O juzo segundo o qual o dever
estadual de garantia no reclama, em todos os casos, uma responsabilidade do Estado no plano executivo s se tornou
plausvel aps se concluir que, no after privatization, o Estado ficaria em condies de continuar a assumir a sua
indeclinvel responsabilidade jurdico-constitucional pela realizao dos fins e dos interesses protegidos pela garantia.
24
Sobre o tema, dentre outros autores: Franz Jurgen Sacker (2005, p. 280 e seguintes), Karl Heins Ladeur (2006, p. 340 e
seguintes); Claudio Franzius (2003, p. 243 e seguintes); Rainer Schroder (2007, p. 160 e seguintes).
25
Assim sendo, como escreve Pedro Gonalves (2008, p. 160), na medida em que a privatizao material se expandiu
para reas abrangidas pela garantia social e correspondeu, portanto, a uma externalizao de fins estaduais, os atores
privados viram-se investidos de um papel decisivo (executivo) na concretizao de interesses, na produo de bens e na
realizao de finalidades e objetivos que o Estado tem o dever constitucional de garantir. , neste sentido, exato
reconhecer que a privatizao material se apresentou tambm como uma estratgia de partilha de responsabilidades
entre o Estado e os atores privados. Trata-se de uma partilha ou diviso do trabalho que confia aos atores privados novas
tarefas de responsabilidades (privadas) e coloca o Estado numa posio de garante Garantenstellung, investido de
novas incumbncias de regulao pblica.
26
En un anlisis jurdico-pblico, la principal consecuencia de la privatizacin de servicios pblicos es su reordenacin
jurdica. (VILLAR ROJAS, 2001, p. 15).

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Mercado e a atuao das empresas se desenvolvam em conformidade com determinados objetivos e


finalidades (de interesse pblico) previamente definidas. H aqui uma incumbncia pblica traduzida em
garantir resultados (assuring results) e j no em produzir resultados (production of results).27

Busca-se, assim, a satisfao das necessidades fundamentais da coletividade, independentemente dos


servios pblicos tradicionais estarem a cargo do Estado ou dos particulares.

O Estado de Garantia foi, assim, chamado a assumir uma nova posio, a de garante da realizao de dois
objetivos ou interesses fundamentais:28 (i) o correto funcionamento dos setores e servios privatizados, e
(ii) a realizao dos direitos dos cidados, designadamente dos direitos a se beneficiarem, em condies
acessveis, dos servios de interesse geral. A assuno de uma responsabilidade pblica de garantia
acaba por traduzir a persistncia do compromisso estadual com a realizao do princpio da socialidade
e de outros fins constitucionais.29-30

Desse modo, o comprometimento estatal quanto aos servios pblicos tradicionais, por se tratar de
atividades de interesse pblico e de necessidades bsicas, deixa de ser executivo e passa a ser
institucional e consiste no dever de garantir que as tarefas em causa sejam efetivamente exercidas.

2.4. Finalidades do Estado Regulador e Garantidor dos servios pblicos

Constata-se, ante o at aqui exposto, que o Estado hodierno vem, definitivamente, abdicando funo de
prestador direto dos servios pblicos para assumir, atualmente, a funo de regulador de tais ativida-
des. Todavia, como visto, no o faz com o abandono do interesse pblico, assume, concomitantemente, a
responsabilidade de garantia dessas prestaes.

Destarte, o Estado, por intermdio da regulao, poder corrigir as falhas, imperfeies do funciona-
mento normal do mercado, e, assim, garantir a prestao de servios considerados essenciais ou bsicos
para a coletividade.

Nesse diapaso, para viabilizar a efetivao dos objetivos do Estado Regulador e Garantidor dos servios
pblicos, pode-se, ainda que sinteticamente, traar algumas das suas vertentes de atuao.

Garantia da prestao dos servios pblicos

27
Nesse sentido: Pedro Gonalves (2013, p. 56)
28
Nesse sentido, Pedro Gonalves (2006, p. 537).
29
Nestes termos, Gomes Canotilho (2003, p. 353).
30
Seguindo o pensamento de Gomes Canotilho (2001, p. 717) j em outra parte, a mudana de compreenso das
funes e papis do Estado reside no fato de uma tarefa erguida tarefa pblica no ser obrigatoriamente prosseguida,
de forma direta, pela administrao. O exerccio de tarefas pblicas por privados no significar sempre uma verdadeira
retirada do Estado, mas to somente a escolha de uma outra forma de prossecuo de tarefas pblicas. O Estado
permanece responsvel, mas a tarefa pode ser prosseguida e executada com mais efetividade, eficincia e economicidade
se se adotarem novos padres de organizao. Estas sugestes encontram pleno acolhimento, como se sabe, no apenas
nos processos de privatizao, mas tambm nas formas de cooperao-coordenao dos particulares com a
administrao. Se a isto acrescentarmos a crescente preferncia do Estado por esquemas reguladores, ou seja, pela
imposio de regras pblicas sobre atividades privadas de especial sensibilidade comunitria (gs, telecomunicaes,
eletricidade, guas, transportes), facilmente chegamos concluso de que os papis e funes do Estado sofreram
importantes deslocaes compreensivas nos ltimos trinta anos. Comeou-se, nos anos setenta e oitenta, pela
liberalizao e privatizao. Seguiu-se, nos anos noventa, a re-regulao, ou seja, o controle das escolhas privadas por
imposio de regras pblicas, precisamente em domnios dos quais os Estados se havia retirado. Assiste-se hoje, de forma
difusa, articulao de regulaes, isto , articulao das regulaes nacionais que tomam em conta variantes
institucionais especficas com a regulao europia.

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Cabe ao Estado, por intermdio de uma regulao econmica e social, assegurar a continuidade e
disponibilidade, em termos efetivos, dos servios pblicos universalidade dos utentes. Isso conduz, no
contexto europeu, ao chamado servio universal e os encargos obrigacionais que lhe acompanham - as
obrigaes de servio universal, ou, obrigaes de servio pblico.

O conceito de servio universal31 traduz-se num conjugado de princpios e de obrigaes que determi-
nadas atividades pblicas (servios de interesse econmico geral) devero cumprir, nomeadamente, o da
igualdade, universalidade, continuidade, qualidade, adaptabilidade e, ainda, por regras de boa conduta,
como: a transparncia de gesto, de tarifao, de financiamento e, tambm, participao dos consumi-
dores.

Ademais disso, e seguindo os ideais comunitrios de coeso econmica e social, podem-se elencar: defesa
e proteo do ambiente, do trabalho, sade, segurana, etc.

Promoo da Concorrncia

Para alm da defesa do interesse geral, a regulao dever promover, facilitar ou assegurar a concor-
rncia.32 Afinal, um ambiente concorrencial no surge espontaneamente em setores tradicionalmente
monopolizados, somente pelo fato destes se encontrarem, agora, liberalizados 33. Necessita-se, sim, que
seja criado um ambiente de concorrncia regulada34, onde os operadores so submetidos a regras rgidas
de regulao setorial e transversal.

Com efeito, uma outra razo desse tipo de regulao est ligada prpria garantia dos mecanismos do
mercado, em resposta s suas falhas do mercado.

A Proteo dos Direitos dos Utentes-Consumidores:

Os interesses do consumidor-utente-cidado consistem, pode-se dizer, nos interesses de participao e


de proteo de direitos na condio de cidado e o interesse em receber um bom servio, na condio de
consumidor35

Dessa feita, justifica-se uma proteo alargada do consumidor de servios essenciais, vez que, ao mesmo
tempo em que se encontra na situao de consumidor (destinatrio final de um servio), tambm exerce
seus direitos de cidado, j que a titularidade desses servios ainda que prestados por privados e a
garantia da prestao, encontram-se na esfera do Estado.36-37

Convergncia entre os interesses pblicos e privados

31
Segundo o Glossrio da Unio Europeia: O conceito de servio universal foi desenvolvido pelas instituies da
Comunidade e define um conjunto de exigncias de interesse geral a que devem obedecer, em toda a Comunidade, as
atividades de telecomunicaes ou de correio, por exemplo. As consequentes obrigaes destinam-se a assegurar o
acesso generalizado de todas as pessoas a determinadas prestaes essenciais de qualidade e a um preo abordvel..
32
Nesse sentido: Dieter Helm e Tim Jenkinson (1998, p. 17).
33
Nessa esteira de pensamento: Sendn Garcia (2003, p. 98).
34
Com essa ideia: Pedro Gonalves (1999, p. 105).
35
Com esse pensamento: Cosmo Graham (2000, p. 88).
36
Nesse sentido: Jos Carlos Vieira de Andrade (2002, p. 46).
37
Tambm nesse sentido Rogrio Soares (1969, p. 71), ao dizer, j em 1969, que o consumidor/cidado necessita de
proteo cumulada dos direitos especficos dos consumidores e direitos dos cidados, devido ao carter econmico de
determinadas prestaes.

RDDA, vol. 3, n. 1, 2016


OLIVEIRA, Paulo Augusto de. O Estado Regulador e Garantidor (...). 171

A desestadualizao do interesse pblico correspondeu, dentre outras coisas, superao da dicotomia


entre Estado e Sociedade, resultando, com isso, o entendimento de que o Estado, apesar de ser o legtimo
depositrio do interesse pblico pode, alis, deve fazer um aproveitamento do potencial da atividade
privada.

Todavia, deve-se ter uma definio clara, equilibrada, coerente e justa entre os setores pblico e privado,
de forma a entender os interesses pblicos e privados em jogo, sempre, naturalmente, com primazia ao
primeiro.38

2.5. As agncias reguladoras independentes

A emergncia de orientaes privatizadoras e o generalizado movimento de liberalizao da economia


que desde a dcada de oitenta do sculo passado, caracterizaram a Europa e pases da Amrica,39 tiveram
como consequncia, como visto anteriormente, uma substancial alterao do papel do Estado neste
domnio.

Uma das manifestaes mais visveis deste novo papel do Estado traduziu-se na criao de entidades de
regulao,40-41 essencialmente independentes do Governo, com finalidades especficas de regulao para
garantir a constituio e o funcionamento de um verdadeiro mercado concorrencial,42 bem como,
garantir a efetivao das obrigaes de servio universal impostas em determinadas circunstncias.

A racionalidade dessa regulao independente consiste na desgovernamentalizao, despolitizao e


despartidarizao da funo reguladora, fazendo prevalecer os valores da imparcialidade, da tecnicidade
e da previsibilidade.43-44

Os principais traos da regulao independente podem ser assim elencados:45(i) separao entre
operador pblico ou concessionrio pblico e o regulador; (ii) independncia do regulador perante o

38
Convm salientar que tal ativao no resulta na recusa, ou no repasse total da responsabilidade pblica estatal aos
privados, e sim, por vezes, acarreta um alargamento das tarefas de proteo de interesses pblicos.
39
O pioneirismo europeu nesse movimento coube a Gr-Bretanha, sob a gide de Margaret Thatcher.
40
As Agncias Reguladoras tm a sua origem, nomeadamente, nos Estados Unidos da Amrica, j nos finais do sculo XIX.
Todavia, a consolidao de tal instituto jurdico deu-se no cenrio administrativo local, somente em meados do sculo
XX, sobretudo aps 1930. Desde ento, as Agncias Reguladoras ganharam espaos e contornos cada vez mais bem
definidos, adotando rumos universais a partir da dcada de 70.
41
Nos Estados Unidos, desde o final do sculo XIX quando surgiram as primeiras necessidades de regulao pblica da
economia recorreu-se criao de organismos dotados de assinalvel independncia em relao ao poder executivo,
ou seja, em relao Administrao presidencial, Em vez de executive agencies foram criadas comisses reguladoras
independentes independent regulatory commissions. As comisses reguladoras independentes norte americanas foram
a resposta a uma dupla preocupao: por um lado, a necessidade incontornvel de introduzir regulao l onde o
mercado no podia funcionar (caso dos monoplios naturais) ou onde produzia externalidades negativas socialmente
incomportveis; por outro lado, em homenagem aos princpios da separao entre o Estado e a economia, a preocupao
de manter a regulao tanto quanto possvel separada da poltica da maioria governamental de cada momento.
(MOREIRA, 2001, p. 229)
42
Nesse sentido: Fernanda Mas e Vital Moreira (2002, p. 03).
43
Dessa forma, presume-se que quanto maior for a independncia da autoridade reguladora, maior capacidade e
aptido elas tero de concretizar suas tarefas. Nesse caso, garantir o cumprimento das obrigaes de servio pblico.
Nesta tarefa, a regulao no visa to somente maximizao da eficincia econmica, mas tambm da eficincia social.
44
Naturalmente, em cada Estado, a formulao dessas entidades tomou conotaes e peculiaridades prprias, pois, a
compreenso da referida figura pressupe pelo menos duas cautelas fundamentais. A primeira relaciona-se ausncia de
um perfil jurdico uniforme, inaltervel, nico. J a segunda vincula-se necessidade de submisso da modelagem das
Agncias Reguladoras aos sistemas jurdicos ptrios. (FILHO, 2002, p. 52).
45
Diviso proposta por Vital Moreira (2001, p. 229).

RDDA, vol. 3, n. 1, 2016


OLIVEIRA, Paulo Augusto de. O Estado Regulador e Garantidor (...). 172

governo (independncia orgnica e funcional): mandato por tempo certo, inamovibilidade, no sujeio a
ordens ou instrues;46(iii) independncia face aos interesses regulados (incompatibilidades) e medidas
contra a captura do regulador pelos regulados.47

Diante disso, s agncias reguladoras so delegadas, em sntese, as seguintes atribuies: (i) so entes
que promovem e firmam as contrataes administrativas pertinentes sua atividade. Ou seja, detm
competncias administrativas para outorgar o exerccio da atividade a terceiros; (ii) so entes
fiscalizadores, no sentido de que controlam o cumprimento dos contratos administrativos e a execuo
dos servios cuja execuo foi outorgada a terceiros ou de atividades econmicas; (iii) so entes de
competncia sancionatria, pois podem punir (de forma administrativa, poder de polcia), aplicando
sanes queles que descumprirem as normas vinculadas aos servios ou atividades econmicas; (iv)
sos entes que mantm contato direto com o usurio dos servios ou atividades econmicas a eles
vinculados, exercendo papel de ouvidor das reclamaes e denncias, e, proporcionando a arbitragem de
conflitos, bem como possibilitando a participao dos usurios ou consumidores nas audincias
pblicas;48 (v) so entes reguladores, ou seja, atribui-lhes uma gama de competncias que tornam as
agncias aptas a definir o regime legal especfico de determinado feixe de atividades. Tal se d de forma
imediata (atravs de positivao de regras) e mediata (atravs da aplicao executiva de regras
preexistentes).

Por decorrncia das atribuies e dos poderes dispostos s autoridades reguladores independentes,
diante dessa moderna regulao econmica, caber a elas, atualmente, assegurar tanto o respeito s
obrigaes de servio universal, quanto a promoo e efetivao da concorrncia, respondendo as falhas
do mercado market failures.

3. O Estado Regulador e Garantidor em tempos de crise e o direito administrativo da


regulao
3.1. A crise econmico-financeira dos ltimos anos e seus reflexos na atuao do Estado

A crise econmico-financeira, iniciada em 2008 e de consequncias universais, provocou impactos no


atual Estado Regulador e Garantidor dos Servios Pblicos.

Crise que por sua vez pode ser identificada como de causa ambivalente: Mercado e Estado, e que isso
fruto dos gaps49 da regulao pblica, notadamente da regulao financeira,50-51 o que, via de
consequncia, vai refletir na atuao do Estado, na aferio do seu tamanho e do modo da regulao
econmica52-53.

46
Nas palavras de Elisabetta Bani e Antonio Milani (1997, p. 150):A composio dessas agncias tendencialmente
colegial e caracterizada por um quadro de alta competncia e preparao tcnica em relao ao setor regulado.
47
Para um entendimento maior da captura do regulador pelos regulados: Robert Baldwin e Martin Cave (1999, p. 36 e
37).
48
Nesse sentido: Leila Cuelar (2001, p. 81).
49
Na expresso de S. J. Kelman (2009, p.171) asleep at the switch.
50
Nesse sentido: Joseph Stiglitz (2009) e Mark Aronson (2009, p. 180).
51
Nos Estados Unidos da Amrica associa-se a crise as falhas da regulao, a ideologia liberal que comandou as aes
regulatrias, notadamente pela desregulao, bem assim, pela falta de atuao dos reguladores, regulatory inaction.
No continente europeu, por sua vez, atrelou-se a crise, sobretudo, a necessidade de mais poderes regulatrios, de
instrumentos jurdicos de hard regulation. Como aponta Pedro Gonalves (2013, p. 35) numa palavra, a nossa crise
reside em o Estado fazer mais do que pode e no, como nos Estados Unidos, em ter feito menos do que devia.
52
Evidentemente que essa mudana do comportamento estatal no se refere to somente a alterao regulatria e
garantista dos servios pblicos, mas tambm em outras atividades estatais e polticas pblicas (austeridade fiscal, baixo

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OLIVEIRA, Paulo Augusto de. O Estado Regulador e Garantidor (...). 173

Diante desse contexto, questiona-se o verdadeiro papel do Estado em tempos de crise? Faz-se necessria
uma interveno mais enrgica do Estado no mbito econmico, uma retomada das atividades econ-
micas step in? Ou, ento, deve-se buscar um Estado Regulador mais forte, com maiores e mais eficientes
poderes e instrumentos de regulao?

Com efeito, a resposta mais correta para as indagaes acima parece ser a busca de um Estado mais
robusto,54 mais forte, mais efetivo, com maiores e melhores poderes de regulao, e assim, apto a cum-
prir seu dever de garantia, de obteno de resultados e realizao do interesse pblico.55

Esse fortalecimento do Estado Regulador e de Garantia, com novos e mais robustos poderes regulatrios
e de interveno disciplinadora do mercado,56 ocasionar numa verdadeira alterao da forma mentis da
regulao econmica57 e, tambm, das suas tcnicas e estruturas.58

Isso refletir no aperfeioamento do Estado Administrativo, na reforma da Administrao Pblica e do


exerccio de suas atividades. Uma Administrao Pblica mais organizada, precavida, eficiente, susten-
tvel, sensitiva e seletiva.

Buscar-se-, assim, um aperfeioamento no modelo de governao pblica, uma espcie de renew


deal,59 consubstanciado, sobretudo, na interdependncia e mtua colaborao entre Estado e mercado. 60

investimento em obras pblicas, reduo dos salrios de servidores pblicos e dos cargos pblicos, reduo de gastos
com seguridade social, sade, educao, etc.), porem, tais medidas no fazem parte do estudo que ora se perfaz.
53
Sobre as consequncias da crise no Estado do bem estar social, dentre outros: Joaquim Tornos (2012), Joo Loureiro
(2010).
54
Em detrimento ao emagrecimento do estado social, que passa a ser, ou melhor, deve ser mais seletivo, mais cuidadoso
com a alocao dos gastos pblicos. Sobre o tema H. C. Casanovae e M. Conticelli (2012, p. 293 e seguintes).
55
Sobre o tema Giulio Napolitano (2009, p. 27) e (2012, p. 485)
56
Nesse modo: Pedro Gonalves (2013, p. 44).
57
Nesse sentido: Ana Raquel Gonalves Moniz (2013, p. 108)
58
Since the 1990s there was a constant move in the direction of light regulation, coregulation and self-regulation
models. The traditional command and control system was abandoned in favor of market-like mechanisms assuming that
this would have determined a less-costly and a more effective compliance. The failure of these alternative methods of
regulation explains the world-wide pressure for the re-building of a strong regulatory State, in which the public functions
would not be any more delegated to private actors. Model and techniques of re-regulation, anyhow, differ across
countries. Some of them move in the direction of reinforcing political patronage and command and control systems.
Others aim to strengthen the independence of regulatory authorities and their supervisory powers, still looking for more
efficient systems of sound regulation (NAPOLITANOS 2009, p. 27). Tambm nesse sentido, Ana Raquel Gonalves Moniz
(2013, p. 107).
59
Sobre o tema: O. Lobel (2004, p. 342 e seguintes). Segundo o autor, The New Deal signified a paradigm shift in the
American polity. Under the mandate of relief, recovery, and reform, the modern regulatory administrative state was
created. In the context of world war and economic depression, law was conceptualized as national, top-down, and
sanctioned. The New Deal regulatory model sought to consolidate formerly dispersed powers into the newly founded
expert regulatory agencies and to direct economic and social activities at the national level. At the beginning of the
twenty-first century, against the backdrop of global competition, changing patterns in market organization, and a
declining commitment to direct government intervention, contemporary legal thought and practice are pointing to the
emergence of a new paradigmgovernancethat ties together recent developments in the political economy with
advances in legal and democratic theory. [...] The insights of recent legal approaches into a single framework called the
Renew Deal school. The asserts the emergence of a new model and critically explores the interaction among its various
elements. It unpacks the widespread claims of newness in legal theory, as well as in practice, asking why legal projects
are seeking to be innovative and to what they are responding. At the same time, it offers a comprehensive map for
understanding the uncharted terrain of renewal projects collectively, addressing contingencies and internal tensions
among the possible meanings and interpretations of the emerging model []The new paradigm is instigating change in a
wide spectrum of policy issues and fields, ranging from employment and environmental protection; to welfare, family,

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OLIVEIRA, Paulo Augusto de. O Estado Regulador e Garantidor (...). 174

3.2. A crise econmico-financeira versus o direito administrativo da regulao (Regulierungsverwaltungs-


recht)

O atual contexto de crise vai acarretar em uma substancial alterao comportamental do Estado
Administrativo, em uma reforma/aperfeioamento da Administrao Pblica, do Direito Administra-
tivo,61 notadamente no Direito Administrativo da Regulao (Regulierungsverwaltungsrecht).

No se est aqui a falar em uma crise do direito administrativo ou, ento, a constituio de um novo
direito administrativo, mas sim em um aperfeioamento do Direito Administrativo frente s rpidas e
complexas transformaes da sociedade hodierna e, via de consequncia, a adaptao da Administrao
Pblica frente a essa nova realidade, constantemente em mutao, e sua interao com os particulares,
bem assim, em uma Administrao Pblica menos burocrtica (sobretudo em razo da desregulao de
determinadas atividades e setores econmicos), mais operacional e mais atuante.62

Essa alterao comportamental poder ser verificada, sobretudo, no desempenho das funes de regu-
lao, no aperfeioamento da atividade regulatria, no aprimoramento da mquina administrativa em
busca de uma better regulation, na cooperao entre os atores pblicos e privados, na partilha de
responsabilidades e em uma regulao mais responsiva.

3.3. Os desafios do direito administrativo da regulao (Regulierungsverwaltungsrecht) e a concretizao


do Estado Regulador e Garantidor em temos de crise

Diante desse cenrio de crise econmico-financeira, novos desafios so postos ao direito administrativo,
sobre ao direito administrativo da regulao (Regulierungsverwaltungsrecht). Logo, faz-se necessrio a
anlise de mecanismos/instrumentos administrativos que tenham o condo de possibilitar a concre-

health, and education laws; to policing and criminal justice administration; to state takings, torts and consumer
protection; to transportation, information technology, privacy, and corporate shareholder protections. Its necessary to
demonstrate how the governance model emerges from a myriad of recent scholarly theories including reflexive law,
soft law, collaborative governance, democratic experimentalism, responsive regulation, outsourcing regulation,
reconstitutive law, post-regulatory law, revitalizing regulation, regulatory pluralism, decentering regulation,
meta-regulation, contractarian law, communicative governance, negotiated governance, destabilization rights,
cooperative implementation, interactive compliance, public laboratories, deepened democracy and empowered
participatory governance, pragmatic lawyering, non rival partnership and a daring legal system. These subsets of
ideas should be understood together as generating a powerful vision within legal thought about the need for renewal
through a shift to the governance paradigm. The theoretically-integrated model serves to better inform policymakers in
prescribe and normatively evaluate policies, legal function, and democratic ideals.
60
Para um comparativo interessante entre a recente crise econmica financeira e a crise ocorrida em 1929, vide: Giulio
Napolitano (2012, p. 471 e seguintes).
61
Sobre o direito administrativo da crise J. Jordano Fraga (2012) e Giancarlo Montedoro (2009, p. 59-83).
62
No tocante ao direito administrativo, propriamente dito, a autora Ana Raquel Gonalves Moniz (2013, p. 99) aponta
algumas consequncias em razo da crise financeira iniciada em 2008:Os efeitos da crise marcaro mais um estdio na
evoluo do direito administrativo, determinando a emergncia de propenses de evoluo, de tendncias nem sempre
homogneas, porquanto, dependendo dos casos, complementam, mitigam, ou mesmo contrariam os eixos que pautaram
o desenvolvimento deste ramo jurdico-dogmtico nos finais do sculo XX e no dealbar do sculo XXI. A autora ainda cita
algumas dessas tendncias: instabilidade da legalidade administrativa; diluio do poder administrativo; publicizao de
atividades; ampliao do conceito de Direito Administrativo; politicizao das decises administrativas e a crise da
separao dos poderes; inverso no sentido dos princpios da descentralizao e da desconcentrao e, por fim,
importncia da recuperao, na atuao dos poderes pblicos, de uma racionalidade axiolgica, de uma tica ao invs de
uma lgica exclusiva de maximizao (imediata) de resultados.

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OLIVEIRA, Paulo Augusto de. O Estado Regulador e Garantidor (...). 175

tizao do Estado Garantia63 em tempos de crise, por intermdio de um aperfeioamento da atividade


regulatria do Estado.

Destarte, sobre o prisma de um renew deal e levando-se em considerao, tambm, uma (re)mode-
lagem da atividade regulatria, pode-se elencar certos fatores que integrados podero dar efetividade ao
Estado Regulador e Garantidor.

3.3.1 A (re)configurao do modelo regulatrio

Diante desse cenrio de adaptao e aperfeioamento do direito administrativo da regulao


(Regulierungsverwaltungsrecht) e, com isso, de(re)configurao do modelo regulatrio, deve-se adotar
novas e eficientes medidas e prticas regulatrias, visando, sobretudo uma regulao mais responsiva,
responsive regulation64 ou, ento, really responsive regulation.65

Destarte, deve-se, primeiramente, definir e, ento, implementar estratgias de regulao e de efetivao


desse modelo regulatrio reconfigurado, o que deve levar em considerao, tambm, uma maior, eficaz e
mais clere atuao do regulador, bem assim, da adoo de mecanismos de acompanhamento e super-
viso dos regulados.

Nesse mister deve-se definir um new regulatory framework, uma espcie de (re)estabelecimento de
regras gerais, algumas vezes especficas, sobre o funcionamento das atividades que se processam no
mercado, tanto nas atividades setoriais66 quanto nas concorrenciais (transversais).67 De modo a assegu-
rar e promover o funcionamento equilibrado e eficiente do mercado, a proteo dos consumidores, a
represso dos abusos cometidos pelos operadores econmicos, bem assim, da garantia da sustenta-
bilidade social.

Outra importante medida a ser tomada a harmonizao regulatria, levando-se em considerao,


sobretudo, o policentrismo regulatrio e a necessria articulao entre reguladores internacionais
nacionais. Alm disso, deve-se ter uma coordenao entre a autorregulao e a regulao pblica,

63
No magistrio de M. Ruffert (2010, p. 349) sem regulao, o Estado de Garantia no existe.
64
Sobre o tema: Ian Ayres e John Braithwaite (1995).
65
A propsito: Robert Baldwin e Julia Black (2007). Para os autores, j em outra oportunidade (2010:185 e 186) The
"really responsive approach, to recap, carries two main messages. The first of these is that, in designing, applying, and
developing regulatory systems, regulators should be attentive and responsive to five key factors: (1) the behavior,
attitudes, and cultures of regulatory actors; (2) the institutional setting of the regulatory regime; (3) the different logics of
regulatory tools and strategies (and how these interact); (4) the regimes own performance over time; and, finally, (5)
changes in each of these elements. These five factors are chosen because they encapsulate the central challenges
regulators face and which must be risen to if regulators are to achieve their objectives over time. The second message of
really responsive regulation is, as noted, that regulatory designs, developments, and operations should take on board the
way regulatory challenges vary across the core tasks regulators have to carry out, both with respect to individual firms
and in developing strategies more generally, namely detecting undesirable or noncompliant behavior, responding to that
behavior by developing tools and strategies, enforcing those tools and strategies on the ground, assessing their success or
failure, and modifying them accordingly.
66
Regulao de contedo social, impondo-se, aos regulados, obrigaes no sentido de adequar a prestao dos Servios
de Interesse Econmico Geral s obrigaes de servio universal.
67
Como aludem Vital Moreira e Fernanda Maas (2002, p. 40) o mercado deixa de ser guiado por uma srie de leis e atos
administrativos que estabelecem previamente os fins a alcanar, e passa a ser regulado por uma disciplina cujo objetivo
fundamental garantir a livre e efetiva concorrncia entre os operadores econmicos, a transparncia e a visibilidade do
mercado, bem como, remover quaisquer obstculos contrrios ao seu equilbrio. Os poderes pblicos no desaparecem,
mas assumem um alcance diverso. No se trata de dirigir e de programar as finalidades a alcanar, mas definir as regras
da correta concorrncia entre as foras econmicas, proteger os consumidores, os depositantes, e os acionistas, ou seja,
regular o funcionamento do mercado.

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adequando, adaptando e (re)modelando a estrutura regulatria ao interesse pblico e s cleres


transformaes ocorridas na sociedade.68

Outrossim, deve-se aliar todas essas medidas regulatrias com o chamado risk-based regulation.69 Exige-
se que as autoridades reguladoras estabeleam prioridades, definam quais os objetivos da poltica
regulatria que intentem prosseguir e, em consonncia com essa definio, desenvolvam as respectivas
atuaes, tendo por base uma avaliao, luz de juzos e ponderao e de probabilidade, dos riscos que
os comportamentos dos regulados possam colocar relativamente satisfao daqueles objetivos pr-
fixados.70 Desse modo, seria possvel o regulador antever eventuais falhas ou consequncias negativas
nos mercado e, assim, adaptar-se a essas novas exigncias.

Por fim, exige-se do regulador ter sensibilidade71 na conduo da atividade regulatria, ora emanando
recomendaes, no intuito de persuadir os regulados a prtica de determinadas condutas (soft law) e, em
caso, do desrespeito das normas regulamentares ou, ento, pelo no atendimento dos interesses
regulatrios, aplicar as sanes que entender pertinentes (hard law). Os regulados devem saber que o
regulador possui mecanismos e poderes coercitivos na busca da efetivao do interesse pblico, dos
interesses regulatrios, uma espcie de benign big gun.72

3.3.2. Discricionariedade e avaliao dos impactos regulatrios

Com o fortalecimento do Estado Regulador, com novos e mais robustos poderes regulatrios e de
interveno disciplinadora, aumenta-se, tambm, a discricionariedade regulatria.

A discricionariedade administrativa, entendida como

a margem de liberdade que remanesa ao administrador para eleger, segundo critrios


consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos cabveis,
perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a soluo mais adequada
satisfao da finalidade legal, quando, por fora da fluidez das expresses da lei ou da
liberdade conferida no mandamento, dela no se possa extrair objetivamente, uma soluo
unvoca para a situao vertente,73

deve ficar a cargo das novas e complexas exigncias regulatrias, da tomada de decises cada vez mais
tcnicas e da necessria racionalidade de recursos.

68
One of the new challenges for administrative law after the financial crisis requires the re-conceiving of the current
approaches to global administrative law. Many of the existing and failing regulations at global level are based on the
delegation to private regulators and the dominance of soft law mechanisms. The solution of the legitimacy and
accountability problem with these rules was found in the consultation process, even if the consulted parties were only the
regulated ones. Preventing new crisis in the future calls for global solutions based on a direct involvement of new public
bodies at the international level and on a more balanced consultation process, to avoid the capture by regulated
interests (NAPOLITANO, 2009, p. 27).
69
Para uma viso conjunta e integrada da really responsive regulation e do risk based regulation, vide: Robert Baldwin e
Julia Black (2010).
70
Nesse sentido: Ana Raquel Gonalves Moniz (2013, p. 114).
71
Performance sensitivity will demand a program for assessing the performance of the existing regime across the five
core tasks of regulation (behavior, attitude, and culture; institutional environments; interactions of controls; regulatory
performance; and change). It will also require an understanding of those activities that detract from (or potentially
detract from) the achievement of objectives but that are beyond the scope of the current regulatory regime or are off the
screen in the sense that they are going undetected (BALDWIN; BLACK, 2010:200).
72
Nesse sentido: Ian Ayres e John Braithwaite (1999, p. 40).
73
Nesse sentido: Celso Antnio Bandeira de Mello (2003, p. 48).

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A discricionariedade regulatria exterioriza-se pelos atos administrativos, regulamentos, bem assim por
recomendaes e sanes. Assim, conforme alude Ana Raquel Gonalves Moniz (2013, p. 122 e 123):

"a relao entre a discricionariedade regulatria e a prtica de atos administrativos pelas


entidades reguladoras projeta-se, simultaneamente na forma como o legislador lhe confere
poder decisrio e no tipo de juzo quelas quando da tomada de decises. No horizonte do
exerccio regulamentar pelos reguladores avultam as disposies legais que conferem aos
rgos executivos a competncia para emanar os regulamentos necessrios prossecuo
das atribuies da pessoa coletiva pblica respectiva.

Todavia, esse aumento de poder discricionrio das entidades regulatrias, deve, na maior das vezes, ser
acompanhado pela avaliao de impacto regulatrio. Procedimento de tomada de deciso no mbito da
atividade regulatria, que se vale de do uso sistemtico de anlises sobre os possveis efeitos na
sociedade de uma determinada deciso regulatria.74

Alm disso, a avaliao de impacto regulatrio liga-se a ideia do custo benefcio,75-76 elemento
importante que possibilita tornar a interveno mais eficiente e de melhor qualidade, ferramenta
frequentemente utilizada nos Estados Unidos da Amrica.77

Por fim, a tomada da deciso regulatria ser acompanhando de um procedimento mais transparente
que, porventura, pode ocasionar uma maior participao ou, ao menos, acompanhamento popular, de
forma a diminuir o dficit democrtico das agncias reguladoras independentes.

3.3.3. Regulao por contratos

O fortalecimento do Estado Regulador, assente na premissa da reduo ou do recuo da interveno


pblica na economia, acaba por fortalecer uma nova faceta estatal, a do Estado Contratante.

Na verdade, atuando a regulao sobre o mercado e constituindo o contrato instrumento, por excelncia,
do contrato jurdico entre os atores do mercado (entre as empresas e entre estas e os consumidores),
no surpreende que o instrumento contratual se veja transformado, de certo modo, em objeto
privilegiado da atividade regulatria, quer porque o contrato (pblico) surge como instrumento de
implementao da regulao, quer porque o contrato (privado) surge como um objeto de regulao. 78

Portanto, em tempos de crise, a contratao pblica revela-se como um importante objeto de regulao.
Por um lado, a regulao normativa ou regulamentao dos procedimentos de contratao, que
corresponde a um sistema de normas de direito administrativo que disciplina a adjudicao de contratos
e a escolha de cocontratantes da Administrao Pblica (direito da contratao pblica).79 Por outro

74
Definio retirada da Anlise do Impacto regulatrio - OCDE 1997.
75
Sobre o tema: Robert W. Hahn e Paul C. Tetlock (2007)
76
A avaliao do impacto regulatrio e a anlise do custo-benefcio podem levar em considerao as consequncias,
econmicas, concorrenciais, ambientais, ambientais, etc.
77
A regulao sobre a gasolina, por exemplo, j na administrao Reagan, em 1981.
78
O contrato v-se transformado num mecanismo prioritrio da ao pblica: cresceu o contracting out e surgiram
vrias formas de externalizao contratualizada de tarefas pblicas (desde as concesses tradicionais s concesses em
forma de parceria pblico-privada, que atingem funes pblicas por excelncia); mas o contrato tambm se imps como
esquema de negociao entre regulador e regulados sobre o contedo da prpria regulao. Pedro Gonalves (2013:14).
79
No tocante s compras pblicas, uma regulao do Estado Contratante, servida por agentes profissionais, cumpriria o
objetivo de esclarecimento e orientao das condutas das entidades adjudicantes no sentido da adoo das melhores
prticas, quer no campo da integridade e da tica na contratao, que no domnio das melhorias na prpria funo de
compra (qualidade, criatividade, inovao, etc.) (GONALVES,2013, p. 26).

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lado, a regulao jurdica dos operadores econmicos que participam nos procedimentos ou mercados de
contratao publica,80 desde a respectiva admisso at a excluso, passando pela eventual aplicao de
sanes (contraordenaes).

3.3.4. Regulao e responsabilidade (action/inaction) regulatory failures

O Estado Regulador e Garantidor assume, efetivamente, um dever institucional de assegurar, de garantir


a realizao do interesse pblico, via de consequncia o interesse pblico que vai nortear o comporta-
mento estatal.

Desse modo, pode-se dizer, hodiernamente, que a ideia da responsabilidade de garantia trar, subja-
cente, um novo modelo institucional (new regulatory framework) de realizao do interesse pblico que
no coloca o Estado, todavia, como uma mquina de prestao, de fornecimento de produtos e servios.81

Pelo contrrio, esse novo modelo pressupe, ao menos no tocante aos servios pblicos de natureza
econmica, que as tarefas e incumbncias de carter executivo e operacional migrem para a esfera do
mercado, dos privados, ocupando-se o Estado da funo de assegurar e garantir o bom e justo
funcionamento do mercado, responsabilidade pelo resultado, assuring results, em conformidade com
determinados objetivos e finalidades de interesse pblico, previamente definidos, por intermdio de uma
regulao justa e eficiente do mercado.82

Esse novo modelo institucional eleva, assim, a regulao como instrumento de garantia, de realizao de
valores do interesse pblico, ou seja, a ao regulatria deve garantir a proteo dos utilizadores e do
eficiente funcionamento do mercado. 83

Destarte, a regulao pblica viu-se convertida numa exigncia jurdico-poltica constitucional,84 ainda
que implicitamente. Esse dever de desenvolver uma atividade regulatria, justa, racional e eficiente, faz
emergir um direito subjetivo regulao pblica, ao funcionamento correto e confivel dos sistemas
regulados.

Nesse supedneo, o Estado Administrativo deve responder por eventuais falhas na regulao, regulatory
failures, tanto pelos prejuzos causados pelos comportamentos que adota (action), quanto pelas suas
omisses85 no desempenho da sua responsabilidade de regulao (inaction).86

Portanto, o new regulatory framework deve trazer consigo o estabelecimento de critrios claros e justos
para a responsabilizao das autoridades reguladoras independentes. Um regime jurdico prprio,

80
Nesse contexto, podem ser institudas obrigaes especficas sobre certos ou todos os operadores: so as obrigaes
de servio universal e as obrigaes de servio pblico, que impem a adoo de certas condutas e podem ter uma
relevncia organizativa ou uma projeo na atuao externa.
81
It's necessary a framework that identifies judicial deference to agency resource allocation decisions as a crucial factor
in administrative law and uses that framework to bring coherence and clarity to the doctrine of judicial review of agency
inaction (BINER, 2008, p. 461).
82
O Estado Regulador e de Garantia deve assegurar o fornecimento dos servios pblicos, os servios de interesse
econmico geral, garantir a proteo dos utentes-consumidores e promover uma livre e justa concorrncia entre os
operadores.
83
A regulao e o direito da regulao surgem como esquemas de compensao do recuso do Estado, na sequncia do
processo de privatizao e do abandono do fornecimento direto do servio pblico (KNAUFF, 2007, p. 382).
84
Nesse sentido: Ricardo Rivero Ortega (2007, p. 23).
85
Afinal, no se pode perder de vista as consequncias devastadoras da inao regulatria, quer para o fornecimento dos
servios, para o direito dos utilizadores ou, tambm, para a livre e justa concorrncia.
86
Sobre o tema D.P. Selmi (1996, p. 76 e seguintes) e G. Staszewski. (2010, p. 359 e seguintes).

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direcionado,87 capaz de identificar quando e em quais circunstncias haver a responsabilizao, o


alcance e delimitao dos beneficirios, bem assim dos danos que sero, por ventura, indenizveis.88-89

4. Consideraes finais
(i) Primeiramente, deve-se ter em mente que a emergncia do Estado Regulador no significou uma
transio de paradigmas em relao ao antigo modelo de comportamento estatal. O Estado, agora
enriquecido com a dimenso regulatria da economia, continua sendo um Estado Social (seguridade
social, educao, sade, etc.) e, tambm, Liberal (livre iniciativa econmica, livre concorrncia, etc.).

(ii) Concomitantemente emergncia do Estado Regulador dos grandes servios pblicos, notadamente
daqueles prestados em rede (energia e telecomunicaes) e do sistema financeiro, est a apario do
Estado de Garantia. O servio pblico deixa de ser prestado diretamente pelo Estado, que assume, assim,
a funo de garante da prestao desses servios e, com isso, uma responsabilidade de resultado.

(iii) Nesse contexto, o Estado Regulador e de Garantia responsvel pelo funcionamento eficiente e justo
do mercado. Em caso do no funcionamento do mercado, dever o Estado agir de forma subsidiria, de
forma a atender sua responsabilidade pelo resultado. Diante desse contexto, o direito administrativo da
regulao assume relevante importncia para o cumprimento desse mister.

(iv) Todavia, com o advento da crise econmico-financeira, que desde 2008 assola a sociedade interna-
cional, faz-se necessrio uma atuao estatal mais inteligente e suficientemente capaz de entender a
complexificao das relaes existentes entre Estado Sociedade e Mercado (policentrismo adminis-
trativo/regulatrio nacional e internacional) e atender o interesse pblico.

(v) Mais ou menos Estado? Naturalmente, em tempos de crise o comportamento do Estado precisa ser
revisto. De uma maneira geral, teremos um Estado mais seletivo, com reduo dos gastos pblicos,
procurando alocar o dinheiro pblico de forma mais eficiente e cada vez mais direcionada s
necessidades bsicas, segurana, sade, etc. Em relao ao Estado Regulador, vivencia-se uma busca pelo
seu fortalecimento, com melhores e mais eficientes mecanismos e ferramentas hbeis melhoria da
atividade regulatria.

(vi) Em relao Administrao Pblica, ela no pode ser um obstculo na relao estado-mercado-
sociedade civil. Sua atuao deve se dar de forma mais clere (menos burocrtica), mais atuante, mais
inteligente, capaz de, se necessrio for, agir subsidiariamente ao mercado de modo a atender o interesse
pblico em jogo.

(vii) As principais consequncias da crise se daro no mbito do direito administrativo da regulao


(Regulierungsverwaltungsrecht). Ser necessria uma importante (re)formulao da atividade regula-
tria. No se trata de seguir esta ou aquela teoria que aperfeioa a atividade regulatria (smart
regulation, reponsive regulation, really responsive regulation, really responsive risk-based regulation), mas

87
Respeitando, claro, as peculiaridades de cada atividade setorial.
88
Como afirma Fernanda Mas (2011, p. 74) na medida em que as autoridades reguladoras so dotadas de fortes e
poderes de ingerncia na esfera dos operadores para garantirem a legalidade da sua atuao, com vista salvaguarda
da solidez e da estabilidade do sistema e a criao da confiana no mercado, coloca-se o problema de saber se e em que
medida devem ser responsabilizadas quando, em resultado de omisso grave ou maus uso desses poderes, derivem danos
para terceiros
89
Deve-se levar em conta, naturalmente, a escassez de recursos do Estado quando do escalonamento de critrios e graus
de responsabilizao estatal para no agravar, ainda mais, a situao financeira atual.

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sim de integrao de mecanismos e ferramentas que, de maneira integrada, so capazes de alcanar a


cada dia os fins objetivados pelo Estado Regulador e Garantidor dos Servios Pblicos.

(viii) Destarte, sob o prisma de um renew deal e levando-se em considerao, tambm, uma
(re)modelagem da atividade regulatria, um new regulatory framework, que no seja taxativo, rigoroso,
estanque e que consiga se amoldar s necessidades e exigncias de uma regulao setorial e transversal,
procurou-se, nesse estudo, elencar certos mecanismos/instrumentos do direito administrativo da regula-
o que, integrados e aperfeioados, tm o condo de possibilitar a concretizao do interesse pblico.

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