TD 2288

2288
RESULTADO PRIMRIO E CONTABILIDADE

CRIATIVA: RECONSTRUINDO AS
ESTATSTICAS FISCAIS ACIMA
DA LINHA DO GOVERNO GERAL
Srgio Wulff Gobetti

Rodrigo Octvio Orair
2288
TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, abril de 2017
RESULTADO PRIMRIO E CONTABILIDADE CRIATIVA: RECONSTRUINDO

AS ESTATSTICAS FISCAIS ACIMA DA LINHA DO GOVERNO GERAL
Srgio Wulff Gobetti1

Rodrigo Octvio Orair2
1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.

2. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientas (Dirur) do Ipea.
Governo Federal Texto para
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto Discusso
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos

direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017
e institucional s aes governamentais possibilitando
a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990-
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
ISSN 1415-4765
Presidente 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.

Ernesto Lozardo I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
Diretor de Desenvolvimento Institucional, Substituto CDD 330.908

Carlos Roberto Paiva da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e
das Instituies e da Democracia inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
Alexandre de vila Gomide
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Diretor de Estudos e Polticas Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento,
Macroeconmicas
Desenvolvimento e Gesto.
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais, permitida a reproduo deste texto e dos dados nele
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins
comerciais so proibidas.
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao
e Infraestrutura
Joo Alberto De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
JEL: E62, H6, H72.

SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO..........................................................................................................7
2 ESTATSTICAS FISCAIS DO GOVERNO CENTRAL:

UM PRIMEIRO PANORAMA....................................................................................10

O TRABALHO DE RECONSTRUO.........................................................................20
4 ESTATSTICAS FISCAIS DOS GOVERNOS REGIONAIS...............................................33
5 ESTATSTICAS FISCAIS DO GOVERNO GERAL: CONSOLIDAO DAS TRS

ESFERAS DE GOVERNO..........................................................................................40
6 CONSIDERAES FINAIS........................................................................................48
REFERNCIAS...........................................................................................................50
SINOPSE
Este estudo apresenta um panorama das finanas pblicas brasileiras a partir de um
meticuloso trabalho de depurao e reconstruo das estatsticas fiscais, no qual os
dados do governo central so submetidos a inmeros ajustes para expurgar os efeitos
das medidas no recorrentes (por exemplo, contabilidade criativa e pedaladas fiscais) e
posteriormente integrados aos dados de estados e municpios. O resultado so estimati-
vas inditas do resultado primrio acima da linha do governo geral ou seja, das trs
esferas de governo em frequncia mensal para o perodo de janeiro de 2002 a abril
de 2016. A anlise das sries histricas coloca em questionamento a hiptese de que a
deteriorao recente do resultado primrio tenha sido provocada por um aprofunda-
mento do expansionismo fiscal via gastos. No mximo, pode-se dizer que os subsdios
ocuparam papel proeminente no expansionismo fiscal recente, ao lado das desoneraes
tributrias pelo lado das receitas, e que esse novo mix de poltica fiscal em substituio
do investimento pblico pode ter sido ineficaz para sustentar o crescimento econmico,
alm de apresentar elevado custo fiscal.
Palavras-chave: contabilidade criativa; expansionismo fiscal; resultado primrio.
ABSTRACT
This Discussion Paper presents an overview of Brazilian public finances through a meti-
culous work of adjusting and consolidating fiscal statistics, in which central government
data were adjusted to deal with creative accounting and subsequently consolidated
with data from subnational governments. The result is new monthly estimates of the
general government`s above the line primary balance for the period from January
2002 to April 2016. The analysis based on these fiscal series rejects the hypothesis that
the recent deterioration of primary balances was generated by deeper fiscal expansion
through expenditures. It can, however, be said that subsidies played a prominent role in
recent fiscal expansionism, alongside with tax exemptions, and that this change in the
fiscal policy mix in lieu of public investment might have been ineffective to sustain
growth economic, as well as presented a high fiscal cost.
Keywords: creative accounting; fiscal expansion; primary balance.
Texto para
Discusso
Resultado Primrio e Contabilidade Criativa: reconstruindo as estatsticas fiscais acima da linha do governo geral
2 2 8 8
1 INTRODUO
Este estudo tem por duplo objetivo apresentar estimativas inditas do resultado pri-
mrio acima da linha do governo geral ou seja, estimativas dos componentes das
receitas e despesas primrias nas trs esferas de governo em frequncia mensal para o
perodo de janeiro de 2002 a abril de 2016 e narrar o processo de desconstruo e re-
construo dessas sries histricas das finanas pblicas brasileiras. Os resultados, que
sero disponibilizados para livre acesso ao pblico por meio de plataforma eletrnica,
apresentam divergncias em relao s estatsticas oficiais abaixo da linha apuradas
pelo Banco Central porque, no caso do governo central, os dados foram submetidos
a ajustes que visam expurgar das sries o efeito da chamada contabilidade criativa e
incorporar nestas sries o efeito das operaes extraoramentrias.
Todos os ajustes realizados so detalhados ao longo do texto para que possam ser
criticados e eventualmente aperfeioados por outros pesquisadores. Alm das distores
provocadas por manobras contbeis e financeiras, o pente fino realizado nos relatrios
e dados oficiais tambm identificou inconsistncias, lacunas e mudanas metodolgicas
que introduzem rudos nas estatsticas fiscais e podem comprometer a qualidade das
anlises sobre a evoluo dos indicadores fiscais.
Trs so as ordens de problemas por grau crescente de gravidade presentes nas

estatsticas oficiais do governo central e que recebero tratamento a fim de reconstruir
as sries histricas e proporcionar um insumo mais adequado para a pesquisa aplicada
das finanas pblicas. Primeiramente, os problemas relativos composio das receitas
ou despesas. Estes problemas no afetam o resultado primrio, nem os agregados das
receitas e despesas, mas interferem na avaliao sobre a evoluo de um determinado
componente da receita ou da despesa em comparao com os demais. Tais problemas
so originados por mudanas contbeis, mudanas metodolgicas ou simplesmente
erros cometidos durante o processo de compilao das estatsticas fiscais.
Em segundo lugar, os problemas relativos ao montante das receitas e das despe-

sas. Estes problemas nem sempre afetam o resultado primrio, quando exercem efei-
tos simtricos sobre as receitas e despesas. Porm, distorcem a anlise de crescimento
das receitas e despesas e a identificao dos fatores que esto por trs da evoluo do
resultado primrio. Tais problemas so originados principalmente pela introduo
7
na srie, a partir de algum momento, de operaes intraoramentrias (entre rgos

de um mesmo governo), que ampliam simultaneamente as receitas e despesas. Por
exemplo, a compensao do Tesouro Nacional Previdncia Social pela desonerao
da folha de pagamento, que uma espcie de despesa fictcia do Tesouro e tambm
uma receita previdenciria.
Por fim, os problemas relacionados a manobras contbeis e operaes extraora-

mentrias ou para-fiscais que afetam o resultado primrio e tambm a anlise sobre a
evoluo de receitas e despesas. o caso das chamadas pedaladas fiscais, despesas de
subsdios e programas sociais que foram pagas anos atrs pelos bancos pblicos mas s
foram lanadas na contabilidade governamental no momento em que o Tesouro efe-
tuou o acerto de contas com as instituies, ao longo e ao final de 2015.
Sobre esse ltimo ponto, importante destacar desde j que o Banco Central do
Brasil (BCB), por determinao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), publicou pela
primeira vez, em maro de 2016, um quadro na Nota de Poltica Fiscal evidenciando
os impactos dos passivos com os bancos pblicos no resultado primrio e na dvida
lquida do setor pblico entre 2002 e 2015. Ou seja, o prprio BCB efetuou a correo
do resultado primrio em um quadro analtico de sua nota mensal imprensa, embora
as sries histricas oficiais permaneam inalteradas.
Dessa forma, nesse caso como em outros, as inconsistncias e distores nas sries
histricas foram, sempre que possvel, identificadas e quantificadas pela confrontao
de diferentes fontes de informao oficiais, como relatrios e publicaes do Tesouro,
do BCB e da Previdncia Social ou, alternativamente, por consultas ao Sistema Integra-
do de Administrao Financeira (Siafi) para o governo central e seus equivalentes para
os governos subnacionais sempre que disponveis.
A partir desse trabalho prvio, as sries histricas foram reconstrudas e, final-

mente, consolidadas sob um padro de classificao que segue a classificao econmica
do Sistema de Estatsticas Fiscais (SEF) do Fundo Monetrio Internacional (FMI).1
Esta classificao possui as vantagens de ser desenhada de maneira apropriada para
a pesquisa econmica (diferentemente da classificao institucional mais comum nos
1. FMI (2014) descreve os princpios metodolgicos do SEF.
8
Texto para
Discusso
2 2 8 8
relatrios e nas estatsticas fiscais oficiais), estar harmonizada aos conceitos das contas
nacionais e facilitar comparaes internacionais. No caso do governo central, as sries
foram reconstrudas desde 1997, mas a padronizao ao critrio de classificao do
SEF e a consolidao das estatsticas do governo geral ocorreram apenas para o perodo
posterior a 2002.
Para os estados e municpios, foi necessrio adotar procedimentos de desagrega-

o temporal e projeo contempornea a fim de estimar sries em frequncia mensal
a partir de dados de referncia na frequncia anual (mais detalhados e confiveis) e de
indicadores mensais ou trimestrais (menos detalhados), tambm submetidos a testes de
consistncia e ajustes. Seguiu-se aqui uma abordagem semelhante utilizada pela Secre-
taria do Tesouro Nacional (STN) na compilao das estatsticas fiscais de governo geral,
atualmente disponveis em frequncia trimestral a partir de 2010, mas com algumas
adaptaes diante dos propsitos de ampliar tanto a periodicidade de trimestral para
mensal quanto a cobertura para o perodo passado. importante salientar ainda que a
consolidao do resultado primrio acima da linha do governo geral ou seja, aberto
entre receitas e despesas das trs esferas de governo exigiu que se apurassem previa-
mente todas as transferncias intergovernamentais, ou seja, todo e qualquer repasse de
recursos entre diferentes entes governamentais, a fim de evitar a dupla contagem.
A anlise das sries reconstrudas permite recontar a histria das finanas pblicas
brasileiras e avaliar com mais propriedade a orientao da poltica fiscal em diferentes
momentos. Os resultados mostram que, a despeito das oscilaes na poltica fiscal entre
perodos expansionistas e contracionistas, as despesas, em mdia, tm crescido a taxas
positivas e superiores s do produto interno bruto (PIB), a no ser pontualmente nos
anos de choque contracionista (1999, 2003 e 2015), quando apresentaram queda em
valores reais, mas por apenas um ano. E a expanso sistemtica da despesa nas ltimas
dcadas se expressa por dois principais canais: benefcios sociais na esfera federal e des-
pesas de pessoal na esfera regional, principalmente na municipal, que assume progres-
sivamente as atribuies pelos servios pblicos de sade e educao.
Alm dessas tendncias mais gerais, tambm existem outros aspectos mais espe-
cficos, como um trao distintivo do perodo ps-2010, j tratado em outros estudos
(Gobetti e Orair, 2015), que a substituio da expanso fiscal via investimentos pblicos
pelos subsdios e, adicionalmente, pelas desoneraes tributrias. Investigar o quanto essa
9
mudana no mix da poltica fiscal pode ter afetado o desempenho da economia brasileira
foge ao escopo deste estudo, mas fundamental para se compreender as origens da crise
econmica e fiscal e para traar polticas adequadas para a sua superao.

UM PRIMEIRO PANORAMA
Um economista desavisado que recorrer s estatsticas fiscais acima da linha do go-

verno central, publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, para tentar verificar
quanto cresceram as despesas pblicas entre 2010 e 2015 encontrar uma taxa de ex-
panso real de 4,8% ao ano (a.a.). Entre 2014 e 2015, por exemplo, a variao apura-
da de 2,1%. Na prxima seo, quando concluirmos o trabalho de ajustes nas sries
histricas, veremos que as taxas de expanso so significativamente diferentes dessas,
no s em magnitude, como tambm em sinal. Isso indica que a anlise da poltica
fiscal muito sensvel ao tipo de dado que se usa, principalmente num perodo em que
as manobras contbeis e operaes extraoramentrias se tornaram prtica recorrente
para driblar a rigidez do regime de metas de resultado primrio e contaminaram as
sries histricas.
A contabilidade criativa no uma jabuticaba brasileira e tem merecido aten-

o da literatura internacional de finanas pblicas h pelo menos duas dcadas (Alesi-
na e Bayoumi, 1996; Milesi-Ferretti, 2000), mas no Brasil, ela assumiu uma dimenso
realmente extravagante na ltima dcada, no s na esfera central de governo mais
recentemente, mas tambm na subnacional desde o incio da Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar no 101/2000), como analisado por Gobetti (2010). O que
justifica uma ateno muito especial aos efeitos desse tipo de prtica sobre a qualidade
das nossas estatsticas fiscais.
Esse, contudo, no o nico tipo de problema presente nas sries histricas de

receitas e despesas do governo central. Desde a dcada de 1990, quando passaram a ser
produzidas pelo Tesouro Nacional, as estatsticas fiscais acima da linha sofreram algu-
mas mudanas metodolgicas e estruturais. Uma dessas mudanas ocorreu no incio de
2016, quando o Tesouro modificou a forma de apresentar o resultado fiscal do governo
central, interrompendo a srie antiga e retroagindo a srie nova at 1997.
10
Texto para
Discusso
2 2 8 8
Nessa nova srie (denominada Resultado fiscal do governo central estrutura nova),
o Tesouro adotou um novo conceito para separar as transferncias para estados e muni-
cpios das demais despesas primrias, corrigiu alguns pontos falhos da antiga estatstica
(excluindo, por exemplo, das receitas e despesas as transferncias intraoramentrias do
Tesouro para o BCB, includas na antiga srie a partir de 2003), mas permaneceram
algumas lacunas e inconsistncias.2
Portanto, como mencionado na introduo, temos trs diferentes tipos de pro-

blemas na srie histrica de resultado primrio disponibilizada pelo Tesouro e que
afetam o resultado fiscal, a anlise da evoluo das receitas e despesas agregadas ou
simplesmente a anlise da evoluo dos seus componentes desagregados. Logo frente
trataremos de cada um desses problemas, identificando onde esto presentes e como
podem ser corrigidos.
Antes disso, porm, cabem algumas consideraes explicativas de como es-

truturado o resultado fiscal do governo central. O termo acima da linha aplicado
porque o resultado primrio obtido pela diferena entre receitas e despesas primrias e
no pela variao do endividamento, como o caso da apurao abaixo da linha que o
Banco Central faz. Ento, o resultado primrio (RP) depende da comparao entre um
total de despesas (D) com um total de receitas (T). Contudo, uma parcela das despe-
sas deriva de repartio de receitas com estados e municpios e deve ser distinguido do
que comumente os analistas chamam de despesa primria (G), de modo que:
RP = T D = T T w G (1)
Ento, quando um analista est falando da trajetria de crescimento do gasto, ele

est se referindo apenas a G e no a D. A questo que essa distino entre as trans-
ferncias e as demais despesas primrias contm um certo grau de arbitrariedade. Pelo
sistema de estatsticas fiscais do FMI (2014), por exemplo, todas as transferncias de re-
cursos para estados e municpios deveriam ser identificadas parte, inclusive para que,
na consolidao das estatsticas do governo geral, seja evitada qualquer dupla contagem
(que o que faremos na quinta seo desse texto). No Brasil, entretanto, apenas uma
2. Em particular, identificamos determinados equvocos no processo de compilao das estatsticas que foram
relatados ao rgo competente pelos autores deste estudo e talvez sejam sanados at sua publicao.
11
parte dessas transferncias intergovernamentais usualmente distinguida das demais

despesas na apresentao do resultado primrio.
Na nova estrutura do resultado fiscal, vigente desde o incio de 2016, por exem-
plo, s so segregadas das demais despesas as transferncias diretamente vinculadas
a percentuais da receita, como os fundos de participao de estados e municpios,
as cotas-parte do salrio-educao, dos royalties e da contribuio de interveno no
domnio econmico (Cide), entre outras. Os repasses a estados e municpios referen-
tes compensao pelas desoneraes da Lei Kandir e ao complemento de recursos
ao Fundo de Manuteno do Ensino Bsico (Fundeb), que independem do volume
arrecadado, foram deslocados do bloco das transferncias para o bloco das despesas
primrias, onde j eram classificados tambm os repasses para custeio dos programas
de sade, educao e assistncias social, as transferncias de capital para realizao de
investimentos etc.
Por sua vez, os subsdios concedidos pelo governo federal aos fundos constitucio-
nais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, antes classificados como despesas primrias,
passaram a integrar as transferncias por repartio de receitas, tendo em vista que os
recursos dos fundos se originam de uma vinculao arrecadao de impostos. Essa
mudana metodolgica tem alguma lgica, por distinguir a parcela dos gastos que
so diretamente afetados pelo comportamento das receitas. No entanto, no caso dos
fundos regionais, essa categorizao um tanto formal, pois o subsdio no equivale ao
repasse integral de recursos, mas apenas ao custo de oportunidade, e, do ponto de vista
econmico, no faz sentido ser tratado fora do bloco das despesas primrias e junto
com parte das transferncias intergovernamentais.
Dessa forma, a chamada despesa primria (G*) na nova estrutura do resulto

fiscal do Tesouro no inclui as transferncias para estados e municpios decorrentes de
repartio de receitas e uma parcela dos subsdios (S) que, indiretamente, tambm
tm alguma relao com as receitas. Muito embora, como acabamos de argumentar,
essa vinculao se aplique apenas sobre o volume de recursos canalizado aos fundos.
Ou seja:
G* = G S = D T S (2)
12
Texto para
Discusso
2 2 8 8
Essa despesa primria (G*), por sua vez, est subdividida em cinco grandes com-
ponentes: i) pessoal e encargos sociais (PES); ii) benefcios previdencirios (BP); iii)
benefcios assistenciais (BA); iv) subsdios (S*) e outras despesas de custeio; e v) capital
(ODCC), que so apuradas como um resduo. Ou seja, toda despesa primria que
no esteja identificada nas linhas correspondentes ao gasto com pessoal, benefcios e
subsdios automaticamente tratada como ODCC, o que inclui parte significativa das
transferncias intergovenamentais no categorizadas como transferncia por repartio
de receitas.
Contudo, cabe aqui fazer uma importante observao: na antiga estrutura do

resultado fiscal, as despesas primrias do Banco Central eram identificadas parte e de
modo agregado. Ou seja, o gasto de pessoal e de custeio e capital do BCB no fazia par-
te dos componentes PES e ODCC, sendo reunidos em uma linha em separado. Alm
disso, o Tesouro contabilizava tambm em uma linha em separado, que fazia parte da
despesa primria, o valor correspondente a suas transferncias de recursos para o BCB.
Esse valor, tratado como despesa primria do Tesouro, integrava a receita do BCB, sen-
do um caso clssico de operao intraoramentria, que no afeta o resultado fiscal em
si, mas afeta a composio entre receitas e despesas, ainda mais quando introduzido a
partir de um ponto da srie e no retroage para o seu incio.
Na nova estrutura do resultado fiscal, tanto a linha correspondente s despesas

do BCB quanto das transferncias do Tesouro ao BCB desaparecem. No caso das trans-
ferncias do Tesouro ao BCB, o valor desaparece tanto da despesa quanto da receita,
restabelecendo uma uniformidade metodolgica desde o incio da srie. No caso da
despesa do BCB, o desaparecimento da linha no implica reduo da despesa primria
agregada, mas to somente a redistribuio do valor referente nas demais linhas da
despesa primria. Essa mudana metodolgica implicaria apenas saber quanto da des-
pesa do BCB se refere a pessoal e quanto se refere a custeio e capital, distribuindo esses
valores nos respectivos componentes do resultado primrio.
Feitas essas consideraes, passemos agora ao detalhamento dos trs tipos de pro-
blemas detectados nas sries do Tesouro.
13
2.1 Inconsistncias de composio das despesas
2.1.1 Pessoal e encargos sociais

A linha correspondente despesa de pessoal na nova estrutura no foi corretamente
apurada. O certo seria somar a antiga despesa de pessoal (sem BCB) com a despesa de
pessoal do BCB. Contudo, a diferena entre a antiga e a nova despesa de pessoal revela
que os valores considerados foram na verdade a contribuio patronal para o Regime
Prprio de Previdncia Social (RPPS) entre 1999 e 2004 e as transferncias do Tesouro
para o BCB entre 2003 e 2015. Os valores das despesas de pessoal do BCB podem ser
obtidos num relatrio restrito denominado resultado quase-fiscal do Bacen, no qual
o Banco Central discrimina quanto da sua despesa se refere a pessoal.
2.1.2 Benefcios previdencirios

A linha correspondente aos benefcios previdencirios inclui os valores dos benefcios
de Renda Mensal Vitalcia (RMV) entre 1997 e 2003, incluindo este ltimo ano,
quando esse valor era considerado em uma linha parte, junto com os benefcios da
Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas).
2.1.3 Benefcios assistenciais

A srie correspondente aos benefcios da Loas/RMV tem incio em 2004, e no pero-
do de 1997 a 2002 os benefcios da Loas se encontram diludos na linha das demais
despesas de custeio e capital. possvel corrigir e retroagir a srie utilizando dados do
Anurio de Estatsticas da Previdncia Social (AEPS InfoLogo), que discrimina os va-
lores de Loas e RMV por ms desde 1993.
2.1.4 Subsdios
A linha correspondente aos subsdios do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ) e do Programa de Financiamento Exportao (Proex)
est zerada no perodo de 1997 a 2002 e, consequentemente, o valor da subveno
embutida nos emprstimos desses dois programas no consta nos subsdios e sim na
conta de resduo das demais despesas de custeio e capital. possvel corrigir a lacuna
buscando os valores de subsdio do Pronaf e Proex nas planilhas da antiga estrutura do
resultado fiscal.
14
Texto para
Discusso
2 2 8 8
2.1.5 Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF)

Parte considervel das transferncias do Tesouro para o FCDF, que at 2014 eram conta-
bilizadas na conta de despesas de pessoal do governo central, foram classificadas como ou-
tras despesas correntes em 2015 e atipicamente nesse ano aparecem na conta das demais
despesas de custeio e capital. possvel identificar todos os repasses do FCDF pelo Siafi.
2.1.6 Apoio financeiro a estados e municpios

Os valores transferidos para estados e municpios para compensar frustrao de receitas,
em carter excepcional, nos anos de 2009, 2010, 2013 e 2014 esto includos na soma
das transferncias por repartio de receita, embora tambm estejam identificados
como uma linha entre as despesas primrias. Trata-se apenas de uma dupla contagem,
pois na verdade o gasto no est somado no total da despesa primria. Ainda que o mais
razovel que a estivesse e no na soma das transferncias, inclusive por no se tratar
de repartio de receita, como o critrio da nova estrutura.
Existem outras lacunas da srie, mas que no interferem no grau de agregao das
despesas que adotaremos nesse texto.
2.2 Inconsistncias decorrentes de operaes intraoramentrias
2.2.1 Compensao ao RGPS pela desonerao da folha

A srie de receitas e despesas do governo central est inflada, desde 2012, pela incluso
dos valores referentes compensao que o Tesouro paga Previdncia Social pela
reduo de tributos das empresas contribuintes. Embora seja possvel considerar uma
desonerao como uma espcie de gasto tributrio, o oramento brasileiro nunca ado-
tou esse tipo de critrio e sua incluso parcial, para apenas um tipo de desonerao e a
partir de um determinado momento, interfere na avaliao sobre a evoluo das var-
veis fiscais. No caso em questo, a desonerao aparece como aumento de gasto e no
reduo de receita, pois a perda de arrecadao que a Previdncia teve com a medida foi
compensada contabilmente com o repasse do Tesouro.
2.2.2 Complemento ao FGTS pela Lei Complementar no 110/2001

A srie de receitas e despesas do governo central est inflada, desde 2012, pela incluso
dos valores referentes multa adicional cobrada pelo governo das empresas que demi-
tem trabalhadores sem justa causa. Criada em 2001, essa multa cobrada pelo governo
15
e deve ser repassada para o FGTS. Quando o repasse ocorre automaticamente no mo-
mento de arrecadao pela Caixa, no h impacto sobre o resultado primrio, mas em
maro de 2012 o Tesouro baixou uma portaria que lhe permitia reter os valores provi-
soriamente, o que passou a ter impactos no primrio. Essa foi uma clssica medida de
contabilidade criativa (ou pedalada fiscal) tendo por objetivo obter um ganho artificial
e temporrio para o resultado primrio. Ocorre que, alm de artificial, a incluso dos
valores de complemento do FGTS no resultado primrio no retroage a 2001, distor-
cendo a avaliao sobre a evoluo das receitas e dos gastos.
A questo relevante : a correo a ser feita incluir retroativamente os valores do

FGTS na srie ou exclui-los do primrio a partir de 2012? Ambas solues tornariam
a estatstica consistente, mas optamos pela segunda alternativa porque corrige a srie
de uma medida de contabilidade criativa e no nos parece apropriado classificar como
receita primria uma multa que no pertence ao governo central (como todas as demais
receitas do FGTS e do Sistema S, que no so contabilizadas no resultado primrio).
Existem outras operaes que tambm poderamos classificar de intraorament-

rias, como os recolhimentos que o Tesouro faz Previdncia Social referentes aos encar-
gos sobre contratao de celetistas ou s gratificaes a no servidores que ocupam cargos
comissionados. Mas nesse caso, no existe inconsistncia temporal no critrio adotado e,
portanto, no compromete a avaliao sobre a evoluo das receitas e despesas.
2.3 Distores por operaes extraoramentrias e no recorrentes
2.3.1 Fundo soberano

Foi criado em 2008 como um mecanismo de poupana que evitaria mudanas nas
metas de superavit primrio. A ideia foi transferir o excesso de superavit de 2008 para
uma conta que pudesse ser resgatada posteriormente quando o governo necessitasse,
evitando alteraes na meta. O modo de operacionalizar isso foi conferir personali-
dade jurdica de direito privado ao fundo, de modo que a transferncia de recursos
do Tesouro para o FSB tivesse o efeito de uma despesa primria e o resgate posterior
tivesse o efeito de uma receita primria. Do ponto de vista econmico, entretanto,
no apropriado considerar que essas triangulaes tenham algum impacto sobre o
resultado primrio.
16
Texto para
Discusso
2 2 8 8
2.3.2 Cesso onerosa e capitalizao da Petrobras

Foi uma operao casada, ocorrida em setembro de 2010, na qual a Unio capitalizou a
estatal com ttulos pblicos prprios e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econ-
mico e Social (BNDES) e, em troca, recebeu ttulos pblicos em pagamento pela cesso
do direito de extrao de 5 bilhes de barris de petrleo dos campos do pr-sal. Nessa
operao de engenharia financeira, a receita foi inflada em R$ 74,8 bilhes e a despesa
em R$ 42,9 bilhes, gerando um saldo primrio positivo de R$ 31,9 bilhes, possvel
porque parte dos ttulos tiveram como origem o BNDES, que por sua vez os recebeu
do Tesouro etc. Mais um caso de contabilidade criativa que distorce as estatsticas.
2.3.3 Subsdios negativos do Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND)

Foi uma estratgia que o governo adotou em 2008 e 2009 para gerar artificialmente
uma receita primria (ou subsdio negativo) por meio da antecipao de amortizao
de emprstimos que o BNDES concedia ao setor privado por meio do FND. Normal-
mente essas operaes tinham um custo, equivalente ao subsdio de taxa de juros, mas
a se criou uma operao por meio da qual o BNDES quitou os emprstimos e fez com
que, naqueles meses especficos, o subsdio fosse negativo.
Note-se que, nessa e em outras operaes envolvendo o BNDES, os recursos se ori-

ginaram, em grande medida, de emprstimos do prprio Tesouro para o banco, ou sob a
forma de ttulos pblicos ou de recursos que tambm tm origem em emisses de ttulos.
Ento, a antecipao de amortizao do FND, assim como a capitalizao da Petrobrs
e, como veremos adiante, a cobertura do subsdio ao Programa de Sustentao dos Inves-
timentos (PSI) tiveram como lastro primitivo um emprstimo do Tesouro ao BNDES.
E por que esse expediente? Porque um emprstimo do Tesouro ao BNDES no

tem impacto sobre o resultado primrio, visto que a dvida do Tesouro com a emisso
dos ttulos tem sempre como contrapartida um crdito junto ao BNDES. Dessa for-
ma, descobriu-se um caminho pelo qual o governo transfere recursos para o BNDES
sem afetar o indicador utilizado para aferir a sua meta fiscal (isto , a estatstica de
resultado primrio). Ao mesmo tempo em que o banco pblico financia investimentos
privados, capitaliza empresas, gera dividendos e cobre inclusive despesas do prprio
Tesouro (caso das pedaladas nos subsdios do PSI). Ou seja, a partir de uma operao
aparentemente neutra do ponto de vista fiscal, na sequncia geram-se ganhos fiscais
ou omitem-se despesas.
17
Ocorre que os emprstimos do Tesouro ao BNDES, sejam quais forem suas fi-
nalidades, representam um custo para o setor pblico: enquanto o Tesouro paga uma
taxa de juros de mercado pelos ttulos que emitiu, o BNDES paga ao Tesouro uma taxa
menor, geralmente a taxa de juros de longo prazo. Esse subsdio implcito, oculto do
resultado primrio, aparece em outra conta fiscal apurada pelo Banco Central, a dos
juros nominais lquidos, na forma de diferena entre os juros pagos (pelos passivos) e
os juros recebidos (pelos ativos). E pode ser estimado por esse custo de oportunidade
aplicado ao estoque de emprstimos do Tesouro ao BNDES.
Ento, o que temos o seguinte enredo: o Tesouro repassa recursos ou ttulos

para o BNDES, que os usa para custear despesas por fora do resultado primrio e gerar
receitas por dentro do resultado primrio. Em vez de agir assim, o Tesouro poderia
financiar diretamente as atividades produtivas com um subsdio explcito (como faz
com vrios programas) e no se utilizar de triangulaes que, em muitos casos, visam
inflar os resultados contbeis. Trata-se de um aspecto da realidade que no pode ser
desconsiderado em uma anlise qualificada sobre a evoluo das finanas pblicas bra-
sileiras, como a que pretendemos realizar.
Antes de prosseguir nessa questo, entretanto, vamos falar do ltimo e mais fa-
moso caso de medidas no recorrentes3 que afetou as estatsticas fiscais brasileiras: as
pedaladas fiscais, ou seja, o uso de bancos pblicos para cobrir temporariamente as des-
pesas do governo central. No interessa aqui discutir a interpretao jurdica que se d
a elas (operao de crdito ou prestao de servios), mas os seus efeitos sobre as estats-
ticas fiscais e sua diferenciao em relao a outras prticas de postergao de despesas.
Quando o governo deixa de efetuar a transferncia de recurso para um muni-

cpio, atrasa o salrio ou deixa de pagar uma despesa executada (por exemplo, a um
fornecedor que vendeu bens ao governo ou a uma construtura que executou uma obra
pblica), ele tambm est postergando artificialmente o efeito financeiro sobre seu
caixa. E isso pode ser comparado, de certa maneira, com as pedaladas. A diferena
fundamental que, na maior parte das pedaladas, a operacionalizao das polticas
pblicas intermediada por bancos ou fundos pblicos. As instituies financeiras
3. Ver Schettini et al. (2011) para uma discusso sobre o conceito de medidas no recorrentes que considera trapaas
fiscais (fiscal gimmicks), receitas extraordinrias (one-off measures) e contabilidade criativa.
18
Texto para
Discusso
2 2 8 8
ficam responsveis, por exemplo, pela concesso de operaes de crdito subsidiadas ou

pelo pagamento de benefcios sociais. Acontece que a execuo destas polticas pblicas
manteve seu curso regular: as operaes de crdito foram normalmente concedidas e
os beneficirios finais das polticas pblicas receberam seus pagamentos. O que no
ocorreu foi a transferncia de recursos do Tesouro para as instituies financeiras, com
o propsito de no afetar a estatstica fiscal de resultado primrio porque, por uma
questo meramente conceitual, estas instituies no fazem parte do governo geral. As
instituies financeiras mantiveram contas em aberto com valores a receber do Tesouro
por vrios anos e que foram quitados somente em 2015.
Portanto, a pergunta que se faz : a estatstica fiscal deve ser passiva a essa ma-
nobra ou se insubordinar contra ela? Diante do propsito desse trabalho de prover
subsdios a estudos aplicados das finanas pblicas, o procedimento mais adequado
realizar um ajuste de contas intrassetor pblico (isto , entre o Tesouro e as instituies
financeiras) com o intuito de obter uma estatstica que reflita a despesa quando o recur-
so foi efetivamente repassado para um destinatrio final.
A verdade que, no caso de outros pagamentos artificialmente postergados, como

alguns restos a pagar, tambm seria possvel aplicar um critrio semelhante, mas a o
beneficirio final no recebeu o recurso. Por isso, na realidade, existem duas situaes
distintas de passivos com instituies financeiras pblicas que o Tribunal de Contas
da Unio (TCU) identificou e determinou que o Banco Central considerasse em suas
estatsticas: aqueles casos em que o banco pblico era um intermedirio e aqueles no
qual era o prprio destinatrio final.
No primeiro caso, no h dvida de que a despesa deva ser considerada no mo-

mento em que o banco pblico a honrou. No segundo caso, a situao nos remete a
outras situaes semelhantes de postergao de pagamento e a deciso sobre contabili-
zao da despesa implica escolher entre o critrio de caixa ou de competncia patrimo-
nial.4 Dada a pequena relevncia do segundo caso entre os passivos identificados pelo
4. Note-se que, de acordo com as recomendaes do prprio SEF (FMI,2014), o critrio de contabilizao mais indicado
para fins de pesquisa econmica aplicada o de competncia patrimonial, que corresponde ao momento econmico da
despesa. Entretanto, isto foge dos objetivos deste texto. Aqui, o foco sobre as receitas e despesas primrias contabilizadas
pelo regime de caixa com o objetivo de averiguar a consistncia entre os resultados primrios acima e abaixo da linha.
19
TCU (caso das taxas devidas Caixa Econmica Federal, por exemplo) e evidenciados
pelo BCB em sua Nota de Poltica Fiscal (quadros 43, 44 e 45), no vamos distingui-los
dos demais. O nico item do passivo apontado pelo TCU/BCB que no ser consi-
derado no ajuste das sries o relativo ao complemento ao FGTS, uma vez que, pelo
critrio que adotamos, trata-se de uma operao intraoramentria e, por isso, ser
totalmente excluda da estatstica.

O TRABALHO DE RECONSTRUO
A partir da identificao das inconsistncias nas estatsticas oficiais do governo central,

descrito na seo anterior, reconstrumos a srie do resultado primrio acima da linha
efetuando uma srie de ajustes, tanto de composio quanto de magnitude. No caso
dos passivos com os bancos pblicos, houve adies e subtraes despesa primria,
de maneira que passou a considerar o ajuste de contas intrassetor pblico descrito na
seo anterior.
Por exemplo, no resultado fiscal de 2015 publicado pelo Tesouro Nacional, o

subsdio ao Programa de Sustentao ao Investimento (PSI) soma a monta de R$ 30,3
bilhes, valor excepcionalmente alto devido quitao de R$ 14,6 bilhes em passivos
do governo central com o BNDES. Esses passivos se referem a subsdios (equalizao
de taxa de juros) concedidos e efetivamente obtidos pelo setor privado em anos ante-
riores, notadamente de 2010 a 2014.5 Logo, a despesa foi considerada no ano em que
a equalizao de juros efetivamente ocorreu (independentemente de como isso foi ope-
racionalizado financeiramente entre o Tesouro e o BNDES), ou seja R$ 1,3 bilho,
em 2010, R$ 2,2 bilhes, em 2011, R$ 2 bilhes, em 2012, R$ 4,1 bilhes, em 2013,
e R$ 5,9 bilhes, em 2014, conforme demonstrado pelo BCB.
Essa redistribuio temporal torna a despesa primria menor em 2015 e maior

nos anos antecedentes. Alm disso, as despesas primrias foram acrescidas do subs-
dio implcito nos emprstimos do Tesouro ao BNDES a partir de 2001 (utilizando-se
5. Note-se que esses subsdios explcitos (e no implcitos, como os embutidos nos emprstimos do Tesouro ao BNDES)
se referem equalizao de taxa de juros, ou seja, diferena entre o custo que o BNDES tem ao emprestar (usualmente
TJLP) e a taxa paga pelos tomadores dos emprstimos (por exemplo, juro de 4% a.a.).
20
Texto para
Discusso
2 2 8 8
estimativas do Tesouro para o perodo 2008-2015 e estimativas prprias e desagrega-

o temporal a partir do diferencial entre a taxa Selic e a taxa de juros de longo prazo
TJLP no restante da srie).6
Esse conjunto de ajustes, como se pode verificar no grfico 1, introduzem al-

teraes significativas no indicador de resultado primrio do governo central a partir
de 2008 e no estamos falando ainda de ajustes que visam expurgar o efeito do ciclo
econmico e de eventos no recorrentes, necessrios para estimar o resultado estrutural
e assim avaliar de modo mais apropriado a orientao expansionista ou contracionista
da poltica fiscal.
GRFICO 1
Resultado primrio do governo central
(Em % PIB)
3
2014
2015
2016
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-1
-2
-3
Oficial Ajustado
Fonte: clculos prprios do resultado primrio ajustado e informaes do BCB de resultado primrio oficial.
Elaborao dos autores.
Adicionalmente, buscou-se agregar os vrios itens da despesa primria de acordo

com sua natureza econmica e, sempre que possvel, adotando uma classificao prxima
dos conceitos do sistema de estatsticas fiscais (SEF) de FMI (2014) e que est harmoni-
zada com as Contas Nacionais. A reconstruo da estatstica se deu em dois estgios.
6. Ressalte-se que, do ponto de vista conceitual, os subsdios implcitos originados do diferencial de rentabilidade de ativos
e passivos no so uma despesa primria, mas afetam a conta de juros lquidos do governo, conforme descrito na subseo
2.3. Entretanto, optamos por fazer essa modificao na nossa estatstica de resultado primrio e aloc-los entre os demais
subsdios, para assim viabilizar uma anlise mais qualificada da evoluo das despesas.
21
1) Em um primeiro momento, utilizamos a srie ajustada do resultado primrio

do governo central, entre 1997 e 2016, e acrescentamos duas informaes do Siafi, os
investimentos e as transferncias de renda do programa Bolsa Famlia.
2) Em um segundo momento, utilizamos informaes adicionais do Siafi, do

perodo 2002-2016, para desagregar/agregar as despesas segundo a classificao do SEF
(FMI, 2014), identificar todas as transferncias intergovernamentais e, dessa forma,
possibilitar a consolidao com os dados de estados e municpios sem incorrer em du-
pla contagem.
No primeiro estgio, a despesa primria est subdividida em quatro grandes agre-

gados: pessoal e encargos, ajustado para incluir corretamente a folha de salrios do Ban-
co Central; benefcios sociais, subdividido em benefcios previdencirios e assistenciais
(Loas/RMV, abono e seguro-desemprego e Bolsa Famlia); subsdios, que engloba
alm dos itens assim classificados pelo Tesouro as subvenes aos fundos regionais e
ao programa Minha Casa Minha Vida, o Auxlio Conta de Desenvolvimento Ener-
gtico (CDE) e tambm as estimativas para o subsdio implcito nos emprstimos do
Tesouro ao BNDES; custeio e capital, conta de resduo que rene os gastos de custeio,
investimento e inverses financeiras, inclusive aqueles realizados por meio de transfe-
rncias para estados e municpios.
Ou seja, nessa forma mais simplificada de apresentar o resultado primrio acima

da linha, que segue em linhas gerais o padro da estatstica do Tesouro Nacional, uma
parte das transferncias intergovernamentais (cerca de um tero) est diluda na conta de
despesas primrias, diferentemente das transferncias por repartio de receitas, que es-
to identificadas parte e so deduzidas da receita bruta para se chegar receita lquida.
Que tipo de transferncias so as que fazem parte do bloco de despesas prim-

rias e qual a sua natureza? Existem trs ou quatro modalidades: uma parte menor
constituda por transferncias livres de vinculao, como o caso da compensao
pelas perdas da Lei Kandir e os auxlios financeiros a estados e municpios; outra parte
decorre de convnios e se destina a financiar gastos de custeio ou capital dos estados e
municpios; e a ltima e principal parte composta por recursos vinculados a determi-
nadas finalidades caso dos repasses realizados por meio dos fundos nacionais de Sa-
de, Educao e Assistncia Social, alm do Fundo Constitucional do Distrito Federal
22
Texto para
Discusso
2 2 8 8
(FCDF) destinado principalmente a cobrir despesas com servidores e aposentados do

governo do Distrito Federal.
Desse modo, a despesa de pessoal e encargos e de custeio e capital engloba no s

gastos diretos da Unio, mas tambm transferncias intergovernamentais que devero
ser deduzidas no momento de consolidao da despesa do governo geral, evitando as-
sim a dupla contagem de valores.
A tabela 1 apresenta a evoluo do resultado primrio ajustado do governo cen-

tral no primeiro estgio de desagregao, perfazendo um perodo de vinte anos. Essa
decomposio do resultado fiscal mostra claramente que, no longo prazo, alguns pou-
cos itens da despesa crescem acima do PIB sistematicamente: os benefcios sociais e,
recentemente, os subsdios. Juntos, esses dois itens da despesa passaram de 5,8% do
PIB em 1997 para 11% do PIB em 2016 (valores acumulados at junho). No mesmo
perodo, a soma das demais despesas praticamente no se alterou, situando-se em torno
de 8% do PIB, com mdias idnticas nos dois subperodos de 1997-2006 e 2007-2016.
TABELA 1
Resultado primrio ajustado do governo central
(Em % PIB)
Discriminao 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Receita 16,7 18,3 19,2 19,6 20,6 21,5 20,7 21,4 22,5 22,5
Repartio de receitas 2,5 2,6 2,7 3,0 3,2 3,5 3,3 3,2 3,6 3,7
Despesa primria 14,1 14,9 14,7 14,9 15,7 15,9 15,3 15,7 16,5 16,9
Pessoal e encargos 4,2 4,5 4,4 4,5 4,8 4,8 4,5 4,3 4,3 4,4
Benefcios sociais 5,5 5,9 6,0 6,0 6,4 6,8 7,2 7,6 8,0 8,3
Benefcios previdencirios 4,8 5,2 5,2 5,4 5,6 5,8 6,1 6,4 6,7 6,9
LOAS/RMV 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5
Abono e seguro desem-

0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6
prego
Bolsa famlia 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3
Subsdios 0,3 0,3 0,2 0,3 0,4 0,2 0,4 0,3 0,6 0,4
Custeio e capital 4,1 4,3 4,0 4,0 4,2 4,1 3,2 3,5 3,6 3,7
Investimentos 0,7 0,9 0,5 0,7 0,8 0,8 0,3 0,5 0,5 0,6
Demais 3,4 3,4 3,5 3,3 3,4 3,3 2,9 3,0 3,2 3,1
Resultado primrio 0,2 0,8 1,9 1,7 1,6 2,1 2,2 2,5 2,4 2,0
(Continua)
23
(Continuao)
Discriminao 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20161
Receita 22,7 23,0 22,1 21,7 22,6 22,0 21,9 21,1 20,6 20,6
Repartio de receitas 3,7 4,0 3,5 3,3 3,6 3,5 3,3 3,4 3,4 3,2
Despesa primria 16,9 16,3 17,8 17,5 17,1 17,3 17,6 18,6 18,8 19,4
Pessoal e encargos 4,3 4,3 4,6 4,3 4,1 3,9 3,9 3,9 4,1 4,1
Benefcios sociais 8,3 7,9 8,5 8,3 8,2 8,4 8,7 9,0 9,4 9,9
Benefcios previdencirios 6,8 6,4 6,7 6,6 6,4 6,6 6,7 6,9 7,4 7,8
LOAS/RMV 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7 0,8
Abono e seguro desem-

0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 0,8 0,9
prego
Bolsa famlia 0,3 0,3 0,4 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4
Subsdios 0,4 0,3 0,6 0,6 0,7 0,8 1,0 1,2 1,2 1,1
Custeio e capital 3,9 3,9 4,1 4,3 4,1 4,1 4,1 4,5 4,1 4,2
Investimentos 0,7 0,8 1,0 1,1 1,0 1,0 0,9 1,0 0,7 0,7
Demais 3,2 3,0 3,2 3,2 3,1 3,1 3,2 3,5 3,4 3,5
Resultado primrio 2,1 2,7 0,9 0,9 1,8 1,2 1,0 -0,9 -1,5 -2,0
Fonte: STN/BCB/SIAFI/AEPS.
Nota: 1 Valor acumulado em doze meses at junho de 2016.
Por seu turno, as receitas apresentam uma evoluo em forma de U invertido,

crescendo muito aceleradamente entre 1997 e 2002, impulsionada por aumentos legis-
lados de carga tributria, reduzindo o crescimento e estabilizando-se entre 2003 e 2008
e caindo a partir de 2009 influenciada pelas diversas polticas de desonerao adotadas
e, mais recentemente, em funo da crise econmica, que produz quedas na arrecadao
mais acentuadas do que no prprio produto. Para um pas que se notabilizou pelo cres-
cimento acentuado da carga tributria, notvel que tenhamos apresentado em 2015 e
2016 um nvel de receita no governo central igual ao de 2001, ou seja, 20,6% do PIB.
Dessa forma, em uma primeira anlise dos dados, o comportamento das receitas
e no tanto o das despesas que se modificou em duas dcadas e determinou a inflexo
nos resultados fiscais. Entre 1997 e 2008, o resultado primrio cresceu puxado pelas
receitas de 0,2% do PIB para 2,7% do PIB, embora no mesmo perodo a despesa
primria tenha crescido de 14,1% do PIB para 16,3% do PIB. Entre 2008 e 2016, em
uma conjuntura dominada por crises econmicas internacionais e nacionais, a despesa
cresceu mais 3 pontos porcentuais (p.p.) do PIB (sendo 2 p.p. em benefcios sociais e
0,8 p.p. em subsdios), e a receita despencou 2,4 p.p. do PIB.
24
Texto para
Discusso
2 2 8 8
Tal concluso no implica menosprezar o impacto do crescimento das despesas

sobre os indicadores fiscais, mas relativiz-lo e analis-lo em perspectiva e sob diferentes
ngulos. A evoluo da despesa em proporo do PIB, por exemplo, influenciada pelas
condies cclicas e estruturais da economia e pode ser um mau indicador de quo ex-
pansionista a poltica fiscal, principalmente em situaes de grave recesso econmica
(Gobetti e Orair, 2015). At mesmo o monitoramento a partir de indicadores ajustados
ao ciclo econmico passou a ser um problema diante das estimativas de PIB potencial
em queda obtidas pelas metodologias convencionais, como argumenta Cotarelli (2015).
Por isso, recorremos a um indicador mais simples, que so as taxas de crescimen-

to real das despesas. Para converter as sries em valor nominal para valor real, existem
duas alternativas mais comuns: utilizar o ndice de Preos ao Consumir Ampliado ou
o deflator implcito do PIB (DEFPIB). A vantagem deste ltimo que ele possibilita
compararmos diretamente as taxas de crescimento das despesas com o crescimento real
do PIB (em volume), mas a desvantagem que ele est disponvel apenas em frequncia
trimestral, de modo que, no caso das sries mensais, a soluo utilizar o IPCA.
No caso das taxas de crescimento das despesas anuais, tanto o IPCA quanto o
DEFPIB podem ser utilizados. Contudo, o grfico 2 mostra como o DEFPIB cresce
mais do que o IPCA no longo prazo, de modo que as taxas calculadas por meio do
IPCA tendem a ser mais altas do que as obtidas por meio do deflator do PIB. Entre
1997 e 2015, a variao mdia do IPCA foi de 6,4% ao ano, enquanto a do PIB chegou
a 7,9%, e essas diferenas (bem como os patamares mdios da inflao) so praticamen-
te as mesmas nas duas dcadas da srie. Esse vis sistemtico indica, a ttulo de curio-
sidade, que uma regra fiscal que limite o crescimento do gasto inflao medida pelo
IPCA tende a reduzir seu valor em proporo do PIB por dois canais: o real e tambm
o nominal, devido diferena entre deflatores.
O que revela o deflacionamento das sries utilizando o IPCA ou DEFPIB? Ini-

cialmente, apresentamos nos grfico 3 e 4 as taxas de crescimento anual das receitas e
despesas de modo agregado, a partir das duas alternativas, e o que constatamos que,
em mdia, as taxas obtidas por meio do IPCA so 1,5 p.p. mais altas do que as obtidas
por meio do DEFPIB, como era exatamente de se esperar pelo diferencial que acaba-
mos de mencionar. A taxa de crescimento da despesa ao ano, por exemplo, alcana
5,7% pelo IPCA e 4,3% pelo deflator do PIB, no havendo diferenas muito signifi-
cativas de expanso entre os diversos subperodos ao longo dos ltimos vinte anos. Ou
seja, as taxas no se tornaram particularmente mais altas no perodo recente.
25
0
2
4
6
8
10
12
14
16
-10
0
5
-5
10
15
1997-1998
26
1997-1998
Fonte: IBGE.
Fonte: IBGE.
1998-1999 1998-1999
GRFICO 3
GRFICO 2
1999-2000 1999-2000

2000-2001 2000-2001
2001-2002 2001-2002
2002-2003
2002-2003
2003-2004
2003-2004
Taxas reais de crescimento (IPCA)

2004-2005
2004-2005
Deflator mdio das despesas por ano
2005-2006
IPCA
2005-2006
Receita-IPCA
2006-2007
2006-2007
2007-2008
DEFPIB
2007-2008
2008-2009
2008-2009
2009-2010
Despesa-IPCA
2009-2010
2010-2011
2010-2011
2011-2012
2011-2012
2012-2013
2012-2013
2013-2014
2014-2015 2013-2014
2015-2016 2014-2015
Texto para
Discusso
2 2 8 8
GRFICO 4
Taxas reais de crescimento (DEFPIB)
12
10
-2
-4
-6
-8
1997-1998
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011
2011-2012
2012-1203
2013-2014
2014-2015
2015-2016
Receita-DEFPIB Despesa-DEFPIB
Fonte: IBGE.
Alm disso, os grficos sugerem um padro em geral pr-cclico da poltica fiscal

no Brasil, uma vez que as taxas de crescimento das receitas e despesas evoluem de modo
bastante correlacionado e as receitas, por sua vez, guardam uma correlao positiva e
significativa com o crescimento do PIB. Exceto entre 2009 e 2012, quando estiveram
em vigor medidas anticclicas para enfrentar a crise econmica. Por seu turno, possvel
observar que, mais comumente, as taxas de crescimento das receitas superavam as das
despesas no incio da srie, tornam-se muito semelhantes no perodo intermedirio e
mais baixas no perodo recente.
Ou seja, conforme havamos assinalado anteriormente, a passagem de um per-

odo de consolidao fiscal para outro de expansionismo fiscal se deve principalmente
desacelerao nas taxas de crescimento das receitas e no a uma acelerao do ritmo
de aumento do gasto. A taxa de expanso das despesas bastante elevada ao longo
dos 20 anos 4,3% ou 5,7% ao ano, dependendo do deflator mas pouco varia nos
subperodos, com a rara exceo dos curtos episdios de ajuste fiscal, nos quais houve
decrscimo real 2003 e 2015 pelo IPCA ou 1999, 2003 e 2015 pelo DEFPIB.
27
Tais decrscimos foram operados por meio do gasto discricionrio, que est con-
centrado no grupo de custeio e capital, principalmente os investimentos, que so a va-
rivel de ajuste por excelncia. Os demais gastos so mais rgidos e pouco afetados nos
episdios de ajuste, com exceo de 2015, quando alguns gastos com benefcios sociais
tambm foram contrados.
Na tabela 2, apresentamos a evoluo das receitas e das despesas de modo desagre-

gado, desta vez computando as taxas de crescimento (a.a.) por subperodo de governo
e para o os dois ltimos anos de ajuste fiscal. notvel, como assinalamos em estudos
anteriores (Gobetti e Orair, 2015), que a taxa de crescimento da despesa primria tenha
cado no governo Dilma em relao s administraes de Lula e tambm de FHC, seja
a partir dos valores convertidos pelo IPCA ou pelo DEFPIB.
Em parte, essa queda reflete a prpria desacelerao econmica, uma vez que
uma grande parcela dos benefcios sociais, que totalizam metade do gasto primrio,
est atrelada ao salrio mnimo que, por sua vez, corrigido pela taxa de crescimento
do PIB. Mas essa desacelerao no ritmo de crescimento dos gastos tambm atingiu o
custeio e capital, cujo ritmo de crescimento decaiu ao longo do quadrinio 2011-2014
devido estagnao dos investimentos pblicos e canalizao do espao fiscal ento
existente para subsdios (alm de desoneraes, que se refletem nas receitas) e para al-
guns programas sociais novos.7
Em termos lquidos, as expanses fiscais via desoneraes ou gastos discricion-

rios (subsdios e custeio de programas sociais) superaram a contrao dos investimentos
pblicos, o que permite caracterizar a poltica fiscal como tendo sido expansionista
no primeiro governo de Dilma. Porm, a magnitude do expansionismo medido pelos
indicadores convencionais de resultado primrio superestimada pelo efeito de desa-
celerao do PIB e pelos prprios estabilizadores automticos do sistema de seguridade
social. Da mesma forma, como veremos adiante em mais detalhes, a expanso fiscal
discricionria entre 2011 e 2014 explica muito pouco da deteriorao dos resultados
fiscais do perodo.
7. Para mais detalhes, ver Gobetti e Orair (2015) e Gobetti e Almeida (2016).
28
Texto para
Discusso
2 2 8 8
TABELA 2
Taxas de crescimento das receitas e despesas do governo central
(Em % ao ano)
FHC Lula Dilma Ajuste

Valores deflacionados pelo IPCA
1998-2002 2003-2010 2011-2014 2015 20161
Receita 8,4 6,1 2,9 -6,8 -5,8
Repartio de receitas 10,6 5,4 4,1 -6,0 -12,3
Despesa primria 5,6 7,2 5,2 -3,9 1,2
Pessoal e encargos 5,9 4,6 1,0 0,8 -5,5
Benefcios sociais 7,5 8,7 5,8 -0,7 5,7
Benefcios previdencirios 7,1 7,7 5,1 1,4 5,2
LOAS/RMV 10,5 13,2 7,8 1,3 4,5
Abono e seguro-desemprego 4,3 12,3 7,9 -14,9 24,0
Bolsa famlia n.d. 17,6 11,0 -7,1 -13,2
Subsdios -4,0 20,4 25,9 -7,5 -12,5
Custeio e capital 3,2 6,7 4,6 -13,5 1,7
Investimentos 7,2 10,7 0,3 -37,5 7,9
Demais 2,3 5,6 6,0 -6,6 0,5
FHC Lula Dilma Ajuste

Valores deflacionados pelo DEFPIB
1998-2002 2003-2010 2011-2014 2015 20161
Receita 7,2 4,2 1,5 -6,0 -5,0
Repartio de receitas 9,3 3,6 2,7 -5,2 -11,2
Despesa primria 4,5 5,3 3,8 -2,9 1,6
Pessoal e encargos 4,7 2,7 -0,4 1,9 -5,3
Benefcios sociais 6,4 6,6 4,4 0,3 6,2
Benefcios previdencirios 5,9 5,7 3,6 2,5 5,5
LOAS/RMV 9,3 11,2 6,3 2,2 5,6
Abono e seguro desemprego 3,2 10,3 6,5 -14,3 24,5
Bolsa famlia n.d. 15,4 9,5 -6,4 -12,6
Subsdios -4,8 18,0 24,1 -6,4 -12,8
Custeio e capital 2,1 4,7 3,2 -12,6 2,4
Investimentos 6,1 8,5 -1,1 -36,7 8,1
Demais 1,2 3,6 4,6 -5,6 1,3
PIB 1,9 4,1 2,2 -3,8 -4,6
Fonte: STN/BCB/Siafi/Aeps.
Nota: 1 Taxa de 2016 corresponde mdia anualizada at junho.
29
Por sua vez, os dados referentes aos dois ltimos anos de ajuste fiscal (2015 e
2016) sugerem que a poltica fiscal tornou-se contracionista, apesar de os gastos terem
crescido em proporo do PIB.
Em 2015, a despesa primria caiu, em termos reais, 3,9% se utilizarmos o IPCA

como deflator ou 2,9% com o DEFPIB. As contraes atingiram os investimentos
pblicos com mais intensidade, mas tambm os benefcios do abono e seguro desem-
prego, Bolsa Famlia e gastos de custeio. Em 2016, at junho, essa contrao foi parcial-
mente revertida e se materializou mais em conteno de despesas de pessoal, de modo
que, no agregado, o gasto primrio voltou a crescer moderadamente a uma taxa 1,2%
acima do IPCA ou 1,6% acima do deflator implcito do PIB (taxas anualizadas).
Por fim, fazemos referncia ao segundo estgio de reconstruo das sries de

resultado primrio do governo central, no qual, conforme previamente mencionado,
utilizamos informaes do Siafi para desagregar os componentes da despesa e identi-
ficar as transferncias intergovernamentais. Tal procedimento aplicado apenas para
o perodo de 2002 a 2016 fundamental para proporcionar uma classificao mais
compatvel com os padres do Sistema de Estatsticas Fiscais (FMI, 2014), no qual os
agrupamentos seguem uma classificao econmica e so diferentes dos usualmente
utilizados nas nossas estatsticas fiscais em que predomina uma classificao institucio-
nal. Quais so as principais diferenas?
1) A despesa de pessoal e encargos desagregada de modo a identificar, separa-

damente, o que so remuneraes de empregados (salrios e contribuies sociais), o que
so benefcios sociais do empregador (aposentadorias e penses de servidores) e o que so
transferncias intergovernamentais (caso do FCDF).
2) A despesa de custeio desagregada de modo a identificar, separadamente, o

que so gastos propriamente ditos de uso de bens e servios (o que denominamos nas
Contas Nacionais de consumo intermedirio), o que so benefcios sociais de assistncia
social (como as bolsas e transferncias de recursos a pessoas fsicas que no caracterizem
remunerao por servios, mas tenham carter de assistncia social), o que so remune-
raes de empregados (bolsas de estudo e pesquisa, por exemplo) e o que so subsdios
que no so assim classificados pelo Tesouro, mas que possuem tal natureza econmica
(Minha Casa Minha Vida MCMV e, por exemplo, subvenes ao preo de medica-
mento do programa Farmcia Popular).
30
Texto para
Discusso
2 2 8 8
3) As transferncias correntes ou de capital para estados e municpios diludas

na conta de custeio e capital so identificadas de modo a evitar a dupla contagem na
consolidao dos dados do governo geral e no compem a despesa direta do governo
central (alm das despesas por repartio de receitas).
O resultado desse trabalho de desagregao e reagrupamento das despesas con-

forme sua natureza econmica est apresentado na tabela 3 para os valores anuais at
2015. E revela, por exemplo, que existe um volume significativo e crescente de des-
pesas que usualmente so tratadas como custeio nas estatsticas oficiais, mas possuem
natureza econmica de remunerao de empregados. Somados, todos os gastos com
remunerao de empregados oscilam entre 2,3% do PIB e 2,7% do PIB ao longo do
perodo analisado.
Por seu turno, as despesas de pessoal com aposentadorias e penses caiu entre
2002 e 2011 e se estabilizou em 1,7% do PIB, sendo considerada como parte dos gas-
tos com benefcios sociais, que incluem ainda as aposentadorias e penses do INSS, os
benefcios da Loas/RMV e as transferncias de renda pelo Bolsa Famlia e por outros
programas assistenciais. A despesa com benefcios sociais, com a incluso das aposen-
tadorias e penses de servidores pblicos, cresce menos do que no agregado sem elas,
passando de 9% do PIB em 2002 para 11,1% do PIB em 2015.
interessante notar ainda que os gastos com uso de bens e servios, que alguns
chamam de custeio da mquina administrativa, tem estado estabilizado em 1% do PIB
desde 2003. E que as transferncias intergovernamentais, ou seja, a soma de todos os
recursos transferidos pela Unio para estados e municpios cresceram at 6,2% do PIB
em 2008, mas desde ento caram para o patamar de 5,3% do PIB, o que pode ser ex-
plicado em grande medida pelo efeito sobre as receitas partilhadas do boom econmico
pr-2008 e da posterior desacelerao e crise da economia.
Por fim, notvel como o investimento direto da Unio em ativos fixos (ou seja,
no considerando as transferncias de capital para outros governos e para o setor priva-
do) pouco expressivo e, se no bastasse, retornou em 2015 ao nvel que antecedeu ao
lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em 2007.
31
Essa base de despesas do governo central ser utilizada adiante, junto da srie de
dados dos estados e municpios apresentada na prxima seo, para consolidar o resul-
tado primrio acima da linha das trs esferas da federao (governo geral).
TABELA 3
Evoluo da despesa primria desagregada (incluindo repartio de receitas) do governo
central
(Em % PIB)
Discriminao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Remunerao de empregados 2,6 2,4 2,3 2,3 2,5 2,4 2,4 2,7 2,6 2,5 2,4 2,5 2,6 2,7
Salrio de servidores 2,4 2,1 2,1 2,1 2,2 2,2 2,2 2,4 2,2 2,1 2,0 2,0 2,0 2,2
Contribuies sociais efetivas 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1
Remunerao estudos e pesquisas 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,3 0,3
Auxlios a servidores 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2
Outras remuneraes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Benefcios sociais 9,0 9,3 9,6 10,0 10,2 10,2 9,8 10,4 10,1 10,0 10,2 10,4 10,7 11,1
Benefcios previdencirios 5,8 6,1 6,4 6,7 6,9 6,8 6,4 6,7 6,6 6,4 6,6 6,7 6,9 7,4
Benefcios assistenciais (LOAS/RMV) 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7
Abono-salarial e seguro desemprego 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 0,8
Bolsa Famlia 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4
Outros benefcios assistenciais 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Aposentadorias e penses servidores 2,2 2,0 2,0 1,9 1,9 1,8 1,8 1,9 1,8 1,7 1,7 1,6 1,6 1,7
Aposentadorias e penses especiais 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Subsdios e subvenes 0,2 0,4 0,3 0,6 0,4 0,4 0,3 0,5 0,6 0,8 0,8 1,0 1,2 1,2
Subsdios e subvenes do RTN 0,2 0,4 0,3 0,5 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,6
Subsdios implcitos ao BNDES 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,2 0,3 0,2 0,4 0,3
Auxlio a CDE 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,0
MCMV 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,3 0,3 0,2
Outras subvenes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Uso de bens e servios 1,4 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 0,9 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 1,0 0,9
Demais despesas 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,4 0,2 0,2 0,1 0,2 0,1 0,3 0,4 0,4
Transferncias intergovernamentais 5,5 4,9 5,1 5,5 5,6 5,7 6,2 5,8 5,6 5,8 5,7 5,3 5,4 5,3
Repartio de receitas 3,5 3,3 3,2 3,6 3,7 3,7 4,0 3,5 3,3 3,6 3,5 3,3 3,4 3,4
Fundo Constitucional do DF 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Outras transferncias correntes 1,4 1,3 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5 1,7 1,6 1,6 1,6 1,4 1,5 1,5
Transferncias de capital 0,4 0,1 0,2 0,1 0,2 0,3 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,3 0,3 0,2
Transferncias para setor privado 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0
Transferncias correntes 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0
Transferncias de capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Investimentos em ativos fixos 0,4 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,6 0,8 0,6 0,5 0,6 0,7 0,4
TOTAL 19,4 18,5 18,9 20,1 20,5 20,6 20,3 21,3 20,8 20,8 20,8 21,0 22,0 22,1
Fonte: STN/BCB/Siafi/Aeps/IBGE.
32
Texto para
Discusso
2 2 8 8
4 ESTATSTICAS FISCAIS DOS GOVERNOS REGIONAIS
A construo da srie de resultado primrio acima da linha dos estados e municpios

requer um trabalho ainda mais complexo do que aquele empreendido para o governo
central, porque simplesmente inexistem estatsticas desse tipo no Brasil que sejam mi-
nimamente compatveis com os resultados abaixo da linha do Banco Central e em
frequncia mensal. Na realidade, o que existe de estatstica acima da linha dos gover-
nos regionais bastante recente e reflete um grande esforo empreendido pelo Tesouro
Nacional, em parceria com tcnicos do Ipea, a partir das bases de dados fiscais dispon-
veis para as 27 Unidades da Federao (UFs) e mais de 5,5 mil municpios.
Esse esforo se concretizou na publicao pela STN (2016b) das estatsticas fis-
cais do governo geral detalhando as receitas e despesas das trs esferas da federao em
frequncia trimestral a partir de 2010. O que fazemos neste estudo partir da mesma
metodologia empregada pelo Tesouro e avanar em duas direes: transformar a frequ-
ncia das sries de trimestral para mensal e ampliar a cobertura temporal retropolando
o perodo inicial para 2002.
Mais precisamente, objetiva-se estimar sries fiscais dos governos regionais se-
guindo os seguintes princpios: i) frequncia mensal (e no trimestral); ii) classificao
econmica (e no institucional) dos componentes das receitas e despesas harmonizada
com o sistema de estatsticas fiscais (SEF) do FMI (2014) e com as Contas Nacionais,
a exemplo das estatsticas fiscais de governo geral da STN; e iii) estimao por um
arcabouo integral, que torna as sries mais uniformes entre si e permite avaliar sua
consistncia com as estatsticas de resultado primrio abaixo da linha calculadas pelo
BCB pela variao do endividamento pblico.
Os procedimentos de estimao fazem uso de tcnicas de desagregao temporal

(interpolao) e previso contempornea (extrapolao) pelo mtodo de Denton, as
mesmas utilizadas no Sistema de Contas Nacionais Trimestrais do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE). Essas tcnicas tm como objetivo compatibilizar de
maneira tima indicadores de maior frequncia aos valores de referncia (benchmark)
de menor frequncia. Trata-se aqui de ajustar indicadores fiscais em frequncia mensal
ou bimestral dos governos estaduais e de uma amostra de prefeituras aos valores anuais
que so mais detalhados, auditados e com cobertura mais ampla de prefeituras.
33
A nica exceo o estado de So Paulo, que disponibiliza dados mensais das

receitas e despesas pagas (inclusive restos a pagar) com elevado grau de detalhamento
no stio da Secretaria Estadual de Fazenda e que so consistentes com as informaes
dos balanos anuais do estado. Optou-se, ento, por dar um tratamento diferenciado
para as sries mensais do estado de So Paulo que foram obtidas diretamente a partir
desta fonte de dados.
Para os demais governos regionais, as principais fontes de dados so as seguintes:

i) dados anuais de referncia advindos dos balanos anuais, que so sistematizados pela
STN nos arquivos Execuo Oramentria dos Estados (EOE) e Finanas do Brasil
Dados Contbeis dos Municpios (Finbra); ii) indicadores de frequncia mensal e
bimestral que so construdos principalmente a partir das informaes dos Relatrios
Resumidos de Execuo Oramentria (RREOs), disponveis no Sistema de Coleta
de Dados Contbeis (SISTN) e/ou no Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do
Setor Pblico Brasileiro (Siconfi).
Para estimar os dados anuais de referncia, foi necessrio construir um tradutor

que seleciona as receitas e despesas primrias (inclusive restos a pagar) e as compatibili-
za com a classificao do SEF (FMI, 2014). Os dados municipais apresentam um pro-
blema adicional de informaes ausentes e para lidar com isso foi utilizada uma tcnica
de imputao mltipla (disponvel no pacote Amelia do programa computacional R)
para complementar a cobertura de municpios.
Tambm foi necessrio proceder um minucioso trabalho de ajustes nos balanos

anuais com o objetivo de corrigir inconsistncias e padronizar conceitos e prticas con-
tbeis. Estes ajustes foram realizados tomando como base informaes complementares
das prestaes de contas, portais de transparncia, stios eletrnicos de secretarias esta-
duais e municipais e SISTN, entre outras.
Em relao ao conceito das despesas, as informaes de pagamentos do exerccio

e dos restos a pagar somente passaram a estar disponveis nos balanos anuais a partir
de 2011. At ento, as nicas informaes disponveis so as despesas empenhadas
(isto , as despesas apuradas pelo critrio de competncia oramentria). A opo na
esfera estadual foi por solicitar informaes de execues dos restos a pagar no perodo
antecedente, requisitadas via lei de acesso informao, e sempre que possvel (isto ,
34
Texto para
Discusso
2 2 8 8
quando os estados enviaram informaes e estas se mostraram consistentes) utilizar as

despesas pelo regime de caixa, que corresponde soma dos pagamentos dos exerccios
e dos restos a pagar. Com isso, procurou-se minimizar, ainda que parcialmente, o vis
que tende a subestimar as despesas pblicas quando mensuradas pelo regime de com-
petncia oramentria (empenhos).
No caso dos municpios, ao contrrio, boa parte das informaes de pagamentos

de restos a pagar declaradas no Finbra apresentam grandes inconsistncias mesmo nos
dias atuais e/ou seus sistemas contbeis sequer diferenciam as trs etapas da despesas
(empenho, liquidao e pagamento), principalmente nas prefeituras de menor porte.
Por isso, optou-se por submeter previamente as informaes de restos a pagar a testes
bsicos de consistncia (verificar se h no nulidade ou se os montantes executados no
esto simplesmente repetindo valores de estoques, inscries ou pagamentos do exerc-
cio). Por exemplo, apenas 59% dos municpios apresentaram informaes consistentes
de restos a pagar em 2011 e 63% em 2015. A opo foi adotar um conceito misto: so
utilizadas informaes de caixa naqueles municpios com informaes consistentes e
nos demais so dados de competncia oramentria. Estes procedimentos viabilizaram
a obteno de um resultado primrio acima da linha dos governos regionais com
detalhamento de receitas e despesas segundo a classificao do SEF (FMI, 2014), que
corresponde aos dados anuais de referncia no perodo 2002-2015.
Para obter os indicadores de maior frequncia, as informaes so provenientes

principalmente dos seguintes anexos dos RREOs: i) dados bimestrais do demonstrativo
de resultado primrio no perodo 2002-2005, balano oramentrio para o perodo
2006-2016 e demonstrativo de restos a pagar de 2006-2016; e ii) dados mensais da re-
ceita corrente lquida no perodo 2002-2016. Tendo em vista a existncia de inmeras
informaes redundantes nos RREOs, essas sries foram submetidas a um conjunto de
testes de consistncia e selecionadas apenas aquelas consistentes e completas. Em alguns
casos tambm se procederam correes e padronizaes nas informaes primrias a
partir de fontes externas ou da identificao de equvocos explcitos (mais notavelmente
no perodo anterior a 2005, quando muitos dados so declarados sem padronizao de
unidades ou milhares).
Na esfera estadual, foi possvel construir indicadores bimestrais e mensais para

todas as Unidades da Federao. O mesmo no ocorreu na esfera municipal, cujos indi-
cadores foram construdos com uma cobertura incompleta de municpios. Desde 2006
35
a disponibilizao das informaes dos RREOs tornou-se mais acessvel e sob uma
estrutura mais amigvel que facilita a manipulao das informaes primrias. Para
tanto, foi necessrio desenvolver rotinas de estruturao (no programa computacional
R com o pacote text mining tm) porque os relatrios esto disponveis no SISTN
durante 2006-2014 em formato no estruturado (portable document format pdf ) e a
partir de 2015 essa tarefa foi facilitada por passarem a ser disponibilizados no Siconfi
em formato estruturado (text file txt). Isso permitiu que se pudesse contar com uma
amostra mais ampla de 1.647 municpios com informaes completas e consistentes no
perodo 2006-2015, sendo 1.227 com informaes at abril de 2016.
Nos anos de 2002 a 2005, as informaes do RREOs esto menos acessveis e

sujeitas a maiores problemas de inconsistncia e falta de padronizao, assim como o
formato dos arquivos no estruturado (pdf ) e menos amigvel. Razes pelas quais so-
mente foi possvel contar com informaes completas e consistentes de 95 municpios
de grande porte, incluindo todas as capitais, mas cujos oramentos representam um
peso bastante expressivo de cerca de 41% das receitas e despesas primrias municipais.
Vale ressaltar que a sistematizao destas informaes exigiu um conjunto de procedi-
mentos no triviais, inclusive a construo de rotinas automatizadas no programa R
para obteno de relatrios e converso de arquivos no estruturados em formato pdf.
Alm disso, foi necessrio construir indicadores mensais adicionais, principal-

mente para as despesas, a partir de fontes alternativas de dados (portais de transparn-
cia, tribunais de contas e outros sistemas de estatsticas de estados e municpios) ou
via desagregao temporal de dados bimestrais com indicadores mensais de perodos
subsequentes. Esses indicadores so necessrios para complementar a insuficincia dos
RREOs, cujas nicas informaes mensais disponveis so exclusivamente das receitas.
Em alguns casos, os indicadores com componentes mensais e bimestrais das receitas
e despesas primrias possuam nveis de agregao incompatveis com a categorizao
do SEF e foi necessrio distribu-los proporcionalmente por pesos obtidos dos dados
anuais de referncia que so mais detalhados.
O procedimento seguinte foi aplicar as tcnicas de desagregao temporal (in-

terpolao para os anos de 2002 a 2005 e de 2006 a 2015) e previso contempornea
(extrapolao no ano de 2016 paro o qual os valores anuais de referncia ainda no
esto disponveis), as mesmas utilizadas no Sistema de Contas Nacionais Trimestrais
36
Texto para
Discusso
2 2 8 8
do IBGE para compatibilizar os indicadores de maior frequncia aos valores anuais

de referncia. A aplicao desses procedimentos ocorreu para o agregado das receitas e
despesas primrias e para cada um dos seus componentes (exclusive as categorias das
demais receitas e demais despesas, que foram obtidas por resduo) e em duas etapas:
primeiro a bimestralizao dos dados anuais e em seguida a mensalizao dos dados
bimestrais. Essas sries foram ento somadas s sries do governo estadual de So Paulo.
Ao final desses procedimentos, foi possvel contar com sries mensais detalhando
o resultado primrio acima da linha dos governos regionais. Esse resultado acima da
linha calculado a partir dos dados oramentrios, da mesma forma que na esfera cen-
tral de governo, mostrou uma discrepncia estatstica em relao ao resultado abaixo
da linha apurado pelo BCB via variao no endividamento pblico. Na verdade, trata-
-se de um vis sistemtico de superestimao do resultado primrio acima da linha,
ainda que de uma magnitude no to grande que alcanou, em mdia, R$ 9,4 bilhes
por ano na esfera estadual e R$ 6,4 bilhes na esfera municipal.
Na impossibilidade de identificar a origem das diferenas e saber quanto dela

pode estar eventualmente relacionada a erro de apurao do prprio BCB, assumimos
como usual que: as informaes do resultado primrio abaixo da linha do BCB so
mais confiveis; as receitas apuradas pelo regime de caixa tendem a ter menores proble-
mas de contabilizao; e, por conseguinte, so os relatrios de estados e municpios que
omitem determinadas despesas. Assim, a discrepncia foi alocada na categoria residual
das demais despesas e distribuda de maneira proporcional ao peso das despesas de cada
ms em relao ao total das despesas no respectivo ano. Por fim, estas estatsticas foram
agregadas s sries fiscais do governo central discutidas na seo 3 e serviro como in-
sumo na anlise descritiva da prxima seo.
Antes disso, cabe tecer trs consideraes finais sobre as estatsticas fiscais dos go-
vernos regionais. Primeiramente, pretende-se atualizar periodicamente essas estatsticas
e disponibiliz-las via plataforma eletrnica para livre acesso ao pblico em geral. Isso
significa no somente ampliar sua cobertura temporal como tambm revisar estimati-
vas anteriores sempre que forem identificadas novas inconsistncias nas informaes
primrias ou que sejam incorporadas novas informaes que ampliem a amostra de
municpios que compem os indicadores.
37
Em segundo lugar, h que se esclarecer que na apurao dessas estatsticas de

resultado primrio acima da linha dos governos regionais, assim como no caso do
governo central, foi adotado o conceito de contabilizao pelo regime de caixa, j que
o propsito era alcanar a maior aderncia possvel com o resultado primrio abaixo
da linha apurado pelo BCB. Sem dvida, uma importante frente de avanos futuros
ser estimar estes resultados pelo critrio de competncia patrimonial, que inclusive o
recomendado nos padres do Sistema de Estatsticas Fiscais (FMI, 2014).
Por fim, cabe tambm esclarecer que, mesmo buscando-se esta aderncia entre
os resultados primrios abaixo da linha e acima da linha, persistem discrepncias
nestas estatsticas. A avaliao destas discrepncias pode ser feita a partir da anlise dos
grficos 5 e 6, que permite comparar nossas estimativas do resultado primrio acima
da linha, calculadas a partir das informaes oramentrias, com as duas estatsticas
abaixo da linha divulgadas pelo BCB, a saber: o resultado convencional e a mais re-
cente apurao regionalizada.8 Na esfera estadual, h uma aderncia bastante razovel
entre as trs estatsticas (grfico 5).
O mesmo no ocorre na esfera municipal (grfico 6) em que a estatstica conso-

lidada do Banco Central possui uma trajetria mais linear, enquanto nossa estatstica
acima da linha apresenta um claro padro sazonal com resultados mais elevados no
incio do ano que caem gradualmente ao longo do ano. Padro sazonal que compa-
tvel com o fato de que os municpios auferem significativas receitas concentradas no
incio do ano, como o IPTU e a cota-parte do IPVA, e concentram gastos no final do
ano, como as despesas com o dcimo terceiro salrio dos servidores pblicos.
A estatstica regionalizada do prprio Banco Central possua uma dinmica

mais linear at 2011 e, desde ento, passou a apresentar um padro sazonal seme-
lhante com resultados mais elevados no incio do ano e queda gradual at o final do
ano (mas com variao sazonal menor do que na nossa estatstica acima da linha).
importante observar que as estatsticas regionalizadas so calculadas pelo BCB
com informaes das capitais e de uma amostra de municpios de grande porte,
8. O resultado primrio regionalizado do BCB foi divulgado com dados a partir de 2008, individualizados para cada
Unidade da Federao e subdivididos entre governo estadual, capitais e demais municpios (cerca de 360 municpios
de maior porte).
38
Texto para
Discusso
2 2 8 8
diferentemente da estatstica convencional que cobre a totalidade dos municpios.

Ainda assim, no razovel admitir que os resultados primrios dos milhares de
municpios de menor porte no cobertos pela estatstica regionalizada possuam um
padro sazonal contrrio (isto , resultados baixos no incio do ano sucedidos por
resultados elevados e supervitrios no final do ano), que compense a sazonalidade
dos maiores municpios e faa com que o resultado consolidado possua uma traje-
tria aproximadamente linear.
Em suma, bastante provvel que as estatsticas acima da linha subestimem

os resultados primrios nos primeiros trimestres do ano e os superestimem nos tri-
mestres finais, mas tambm h indcios de que a dinmica aproximadamente linear
das estimativas abaixo da linha apresenta problemas. Logo, o ideal que ambas
apuraes sejam submetidas a futuras revises com intuito de aprimorar nosso arca-
bouo estatstico.
GRFICO 5
Comparao do resultado primrio acima e abaixo da linha no governo estadual
(Valores nominais em R$)
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
-10.000
-20.000
-30.000
-40.000
-50.000
31/03/2008
30/06/2008
30/09/2008
31/12/2008
31/03/2009
30/06/2009
30/09/2009
31/12/2009
31/03/2010
30/06/2010
30/09/2010
31/03/2011
30/06/2011
30/09/2011
31/12/2011
31/03/2012
30/06/2012
30/09/2012
31/12/2012
31/03/2013
30/06/2013
30/09/2013
31/12/2013
31/03/2014
30/06/2014
30/09/2014
31/12/2014
31/03/2015
30/06/2015
30/09/2015
31/12/2015
31/03/2016
31/12/2010
Acima da linha Abaixo da linha consolidado Abaixo da linha regionalizado
Fonte: clculos prprios do resultado primrio acima da linha e informaes do BCB de resultado primrio abaixo da linha.
39
GRFICO 6
Comparao do resultado primrio acima e abaixo da linha no governo municipal
(Valores nominais em R$)
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
-10.000
-20.000
-30.000
-40.000
-50.000
31/03/2008
30/06/2008
30/09/2008
31/12/2008
31/03/2009
30/06/2009
30/09/2009
31/12/2009
31/03/2010
30/06/2010
30/09/2010
31/03/2011
30/06/2011
30/09/2011
31/12/2011
31/03/2012
30/06/2012
30/09/2012
31/12/2012
31/03/2013
30/06/2013
30/09/2013
31/12/2013
31/03/2014
30/06/2014
30/09/2014
31/12/2014
31/03/2015
30/06/2015
30/09/2015
31/12/2015
31/12/2010
Acima da linha Abaixo da linha consolidado Abaixo da linha regionalizado
31/03/2016
Fonte: clculos prprios do resultado primrio acima da linha e informaes do BCB de resultado primrio abaixo da linha.
5 ESTATSTICAS FISCAIS DO GOVERNO GERAL: CONSOLIDAO

DAS TRS ESFERAS DE GOVERNO
A partir do trabalho de depurao e reconstruo das sries de receitas e despesas das trs
esferas de governo da federao, foi possvel consolidar o resultado primrio acima da
linha do governo geral. Essa consolidao, sintetizada na tabela 4 para os valores anu-
ais entre 2002 e 2015, foi feita com uma desagregao que busca seguir a classificao
econmica do Sistema de Estatsticas Fiscais de FMI (2014). Nela, as receitas primrias
foram agrupadas por simplicidade em trs grupos9 e as despesas em seis grupos, a saber.
1. Remunerao de empregados: corresponde no s aos salrios de servidores, mas

tambm a outras remuneraes por prestao de servios (como as bolsas para
estudantes, alfabetizadores e pesquisadores que no possuem carter assistencial),
incluindo os encargos sociais incidentes sobre eles.
9. Os trs tipos de receitas: tributos na definio geral do SEF (FMI, 2014), que inclui contribuies sociais; as transferncias
intergovernamentais; e as demais receitas (concesses, dividendos etc.).
40
Texto para
Discusso
2 2 8 8
2. Uso de bens e servios: corresponde ao gasto com pagamento por prestao de

servios, inclusive os de utilidade pblica (energia eltrica, telecomunicaes e
gua), aluguis e manuteno de prdios pblicos, bem como aquisio de quais-
quer bens que no sejam ativos fixos e sejam utilizados em atividades meio ou fim
da administrao pblica do papel higinico ao medicamento de alta comple-
xidade.
3. Subsdios: corresponde ao custo arcado pelo governo ao financiar diretamente ou
por meio de bancos pblicos o consumo ou os investimentos do setor privado
(empresas e famlias), o que pode se dar tanto pela equalizao de taxas de juros,
quanto de preos e tarifas, de forma explcita (com previso e repercusso no
oramento pblico) ou de forma implcita (fora do oramento, com operaes
para-fiscais, como os emprstimos do Tesouro ao BNDES).
4. Benefcios sociais: corresponde aos gastos com pagamento de benefcios de natu-
reza assistencial ou previdenciria, sendo estes ltimos divididos entre os do regi-
me geral (setor privado) e os do regime prprio dos servidores pblicos (RPPS).
Os benefcios assistenciais incluem todos os tipos de bolsas e auxlios financeiros
a pessoas fsicas que no se impliquem alguma espcie de contraprestao de ser-
vios, mas a pura transferncia de renda para reparar alguma situao de vulnera-
bilidade social (Bolsa Famlia, Bolsa de Volta para Casa, Bolsa Jovens Vulnerveis
e Auxlio Desastre, por exemplo).
5. Investimentos em ativos fixos: corresponde parcela dos investimentos realiza-
da diretamente pelos governos, ou seja, exclui as transferncias de capital para
outros entes.
6. Demais despesas: inclui todas as despesas primrias no enquadradas antes, como
transferncias de capital para setor privado e exterior, inverses financeiras e de-
terminados gastos de custeio.
Como possvel observar na tabela 4, temos dinmicas distintas dos gastos nas
trs esferas de governo. Por um lado, a despesa primria dos estados apresenta no agre-
gado uma relativa estabilidade em proporo do PIB (suscetvel a oscilaes tpicas de
ciclo eleitoral, sobretudo nos investimentos), enquanto nos municpios h um cres-
cimento contnuo, que chega a 1,2 p.p. do PIB ao longo dos treze anos entre 2002 e
2015, explicado principalmente pela conta de remunerao de empregados. Na esfera
federal, a despesa primria (excluindo todas as transferncias intergovernamentais e no
apenas aquelas realizadas por repartio de receitas, como nas sees 2 e 3) cresceu de
13,9% do PIB para 16,8% do PIB no mesmo perodo, por influncia dos benefcios
sociais e subsdios.
41
TABELA 4
Resultado primrio do governo geral, conforme classificao GFSM
(Em % PIB)
Discriminao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Receita bruta 21,5 20,7 21,4 22,5 22,5 22,7 23,0 22,1 21,7 22,6 22,0 21,9 21,1 20,6
Tributria 19,9 19,6 20,1 21,3 21,1 21,6 21,4 19,8 20,2 20,9 20,4 19,9 19,4 19,4
Outras receitas 1,6 1,1 1,3 1,2 1,4 1,2 1,6 2,3 1,5 1,7 1,5 2,1 1,7 1,2
Transferncias recebidas - - - - - - - - - - - - - -
Transferncias realizadas 5,5 4,9 5,1 5,5 5,6 5,7 6,2 5,8 5,6 5,8 5,7 5,3 5,4 5,3
Receita lquida 16,0 15,8 16,3 17,0 16,9 17,0 16,8 16,4 16,1 16,8 16,2 16,7 15,7 15,3
Despesa primria 13,9 13,6 13,8 14,6 14,9 14,9 14,2 15,5 15,2 15,0 15,0 15,7 16,6 16,8
Remunerao de empregados
2,6 2,3 2,3 2,3 2,4 2,4 2,4 2,6 2,5 2,4 2,3 2,4 2,5 2,7
salrios
Governo federal
0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1
cont. sociais
Subsdios 0,2 0,4 0,3 0,6 0,4 0,4 0,3 0,5 0,6 0,8 0,8 1,0 1,2 1,2
Benefcios sociais assistncia
1,0 1,0 1,1 1,3 1,4 1,5 1,5 1,7 1,7 1,7 1,9 2,0 2,1 2,0
social
Benefcios sociais empregador 8,0 8,2 8,4 8,7 8,8 8,7 8,3 8,7 8,4 8,2 8,3 8,4 8,6 9,1
Previdncia Social 5,8 6,1 6,4 6,7 6,9 6,8 6,4 6,7 6,6 6,4 6,6 6,7 6,9 7,4
RPPS e penses especiais 2,2 2,1 2,0 2,0 2,0 1,9 1,8 2,0 1,9 1,8 1,7 1,7 1,7 1,7
Outras despesas 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,3 0,3 0,2 0,3 0,2 0,3 0,5 0,4
Investimentos (ativos fixos) 0,4 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,6 0,8 0,6 0,5 0,6 0,7 0,4
Resultado primrio 2,1 2,2 2,5 2,4 2,0 2,1 2,7 0,9 0,9 1,8 1,2 1,0 -0,9 -1,5
Receita bruta 12,1 11,7 11,9 12,3 12,4 11,9 12,2 11,9 11,7 11,6 11,5 11,4 11,5 11,5
Tributria 8,0 8,0 8,1 8,2 8,2 8,1 8,3 8,1 8,1 8,0 8,1 8,2 8,1 8,2
Outras receitas 1,6 1,6 1,6 1,7 1,6 1,5 1,3 1,4 1,3 1,3 1,3 1,2 1,3 1,3
Transferncias recebidas 2,4 2,2 2,2 2,5 2,6 2,4 2,6 2,4 2,3 2,3 2,2 2,0 2,1 1,9
Receita lquida 9,8 9,5 9,7 10,1 10,1 9,8 10,0 9,7 9,5 9,4 9,3 9,3 9,3 9,3
Despesa primria 9,2 8,9 8,9 9,3 9,4 8,8 9,1 9,1 9,0 8,7 8,9 9,0 9,5 9,1
3,8 3,7 3,5 3,7 3,8 3,7 3,7 3,8 3,7 3,7 3,8 3,9 3,9 4,0
salrios
Governo estadual
0,1 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
cont. sociais
Subsdios 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
social
Previdncia Social - - - - - - - - - - - - - -
Outras despesas 0,9 0,7 0,9 1,0 0,9 0,9 1,1 0,7 0,7 0,8 0,7 0,5 0,6 0,6
Resultado primrio 0,6 0,7 0,8 0,8 0,7 1,0 0,8 0,5 0,4 0,7 0,4 0,2 -0,2 0,2
(Continua)
42
Texto para
Discusso
2 2 8 8
(Continuao)
Discriminao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Receita bruta 7,3 6,9 7,2 7,4 7,6 7,6 8,1 7,8 7,8 7,9 8,0 7,9 8,1 8,3
Tributria 1,5 1,5 1,5 1,6 1,7 1,7 1,7 1,7 1,8 1,8 1,9 1,9 2,0 2,0
Outras receitas 0,8 0,8 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6 0,8
Receita lquida 7,2 6,8 7,1 7,3 7,6 7,6 8,0 7,8 7,7 7,8 8,0 7,8 8,0 8,2
Despesa primria 7,0 6,7 7,1 7,1 7,4 7,4 7,8 7,7 7,6 7,8 8,0 7,7 7,9 8,2
2,5 2,6 2,6 2,7 2,8 2,8 2,9 3,0 2,9 3,0 3,1 3,2 3,3 3,5
salrios
Governo municipal
0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3
cont. sociais
Subsdios 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
social
Previdncia Social - - - - - - - - - - - - - -
Outras despesas 0,3 0,2 0,4 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,7 0,6 0,7 0,4 0,6
Resultado primrio 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0
Receita bruta 40,8 39,3 40,5 42,2 42,5 42,3 43,3 41,9 41,2 42,0 41,5 41,2 40,7 40,4
Tributria 29,4 29,0 29,8 31,1 31,0 31,3 31,4 29,6 30,1 30,7 30,4 30,0 29,5 29,7
Outras receitas 4,1 3,5 3,6 3,6 3,7 3,4 3,6 4,4 3,5 3,6 3,5 3,9 3,6 3,3
Receita lquida 33,0 32,2 33,2 34,4 34,6 34,4 34,8 33,8 33,3 34,1 33,5 33,8 33,0 32,8
Despesa primria 30,2 29,2 29,8 31,1 31,8 31,2 31,1 32,3 31,9 31,5 31,9 32,5 34,0 34,2
8,9 8,6 8,4 8,7 9,1 8,9 8,9 9,4 9,1 9,0 9,2 9,4 9,7 10,1
salrios
Governo geral
0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,4 0,5 0,4 0,5 0,5 0,5
cont. sociais
Subsdios 0,2 0,4 0,3 0,6 0,5 0,4 0,3 0,5 0,6 0,8 0,8 1,0 1,3 1,2
1,0 1,1 1,2 1,3 1,5 1,6 1,6 1,8 1,8 1,8 2,0 2,1 2,1 2,1
social
Previdncia Social 5,8 6,1 6,4 6,7 6,9 6,8 6,4 6,7 6,6 6,4 6,6 6,7 6,9 7,4
Outras despesas 1,5 1,2 1,7 2,0 1,7 1,9 1,9 1,4 1,4 1,7 1,5 1,6 1,4 1,7
Resultado primrio 2,8 3,0 3,4 3,3 2,8 3,2 3,7 1,5 1,4 2,6 1,6 1,3 -1,0 -1,3
Fonte: STN/BCB/Siafi/Aeps.
43
Em termos de taxas reais de crescimento, a expanso mdia da despesa de 5,9%

a.a. para o governo central, 5,6% para municpios e 4,3% para estados, convertidos
pelo IPCA, ou, respectivamente, 4,4%, 4,1% e 2,8% utilizando o deflator do PIB,
como se v no grfico 7. No mesmo perodo, o PIB cresceu a uma taxa de 2,9% a.a.,
o que explica porque a despesa nos estados permaneceu estabilizada em proporo do
PIB, ao contrrio do governo central e dos municpios.
A receita apresenta uma dinmica totalmente diferente no perodo, crescendo

menos do que o PIB para o governo central e para os estados e mais do que o PIB para
os municpios. A taxa de expanso da receita lquida (utilizando o deflator do PIB)
de 2,5% a.a. e 2,4% a.a. nas esferas federal e estadual e 3,9% a.a. na esfera municipal
(grfico 8).
A receita lquida assim denominada porque est deduzida das transferncias

intergovernamentais, enquanto a receita bruta no. Por isso, ao consolidarmos os dados
do governo geral, a receita bruta est inflada pela dupla contagem dos valores arrecada-
dos e transferidos para outro ente governamental, onde novamente registrado como
receita. Sendo assim, a receita primria consolidada a receita lquida de transferncias
(no s as transferncias por repartio de receita, mas todas as demais).
GRFICO 7
Taxa real mdia de crescimento dos gastos (2002-2015)
(Em %)
7,0
5,9
6,0 5,6
5,0 4,4 4,3 4,1

4,0
2,8
3,0
2,0
1,0
0,0
GC GE GM
Tx IPCA Tx DEFPIB
Fonte: IBGE e clculos prprios das despesas primrias.

44
Texto para
Discusso
2 2 8 8
GRFICO 8
Taxa real mdia de crescimento das receitas lquidas (2002-2015)
(Em %)
6,0
5,5
5,0
4,0 3,9 3,9

4,0
3,0 2,5 2,4
2,0
1,0
0,0
GC GE GM
Tx IPCA Tx DEFPIB
Fonte: IBGE e clculos prprios das despesas primrias.

No agregado, a receita primria cresceu de 33% do PIB em 2002 para 34,8% do

PIB em 2008 e desde ento vem caindo, situando-se atualmente no mesmo patamar de
treze anos atrs trajetria e patamar muito similar da carga tributria (Orair, 2015).
Por seu turno, a despesa primria apresenta um crescimento moderado entre

2002 e 2008 (1 p.p. do PIB) e mais forte entre 2008 e 2015 (3 p.p. do PIB), o que
a princpio sugere um expansionismo fiscal mais forte no perodo recente. Contudo,
se calcularmos as taxas mdias de crescimento das despesas para os dois subperodos,
constataremos que o gasto cresceu mais no primeiro (6,3% a.a. com IPCA e 4,7% a.a.
com DEFPIB) do que no segundo (4,6% a.a. com IPCA e 3,1% a.a. com DEFPIB).
Isso mostra como insuficiente avaliar o expansionismo fiscal a partir de um

nico indicador, como as despesas em proporo do PIB, principalmente quando as
condies cclicas (ou estruturais) da economia se alteram profundamente. No caso
concreto, 2008 foi um ano em que a economia brasileira ainda desfrutava de condies
excepcionalmente favorveis, at a ecloso da crise internacional no final desse ano,
enquanto 2015 foi um ano de crise econmica profunda. Mais do que isso, 2008 o
ltimo de uma srie de anos em que a economia cresceu a uma taxa superior a 4%, mais
que o dobro do que se verifica desde ento.
45
Nessas circunstncias, mesmo os procedimentos convencionais de ajustamento

das sries fiscais ao ciclo econmico parecem no proporcionar boas respostas ao que
buscamos analisar, no apenas por no linearidades na forma como as receitas e despe-
sas respondem ao produto ao longo do ciclo, mas tambm por problemas relacionados
estimativa do produto tendencial, principalmente quando estamos diante como o
presente caso de uma queda muito acentuada do PIB.10
Foge ao escopo deste estudo tratar dessa questo, mas no podemos deixar de
observar que as condies cclicas (e principalmente as mudanas estruturais) da eco-
nomia podem distorcer a percepo do que ocorre com a poltica fiscal. Em 2015,
por exemplo, as despesas primrias caram no agregado 4,3% pelo IPCA e 3,4% pelo
DEFPIB, mas, em proporo do PIB, registraram pequeno aumento de 0,2 p.p. evi-
dente que a poltica fiscal, pelo lado das despesas, foi contracionista, embora o pequeno
aumento em proporo do PIB poderia sugerir neutralidade ou leve expanso.
O mesmo tipo de cautela vale para o perodo mais longo. Se a taxa de crescimen-
to da despesa foi maior entre 2002 e 2008 do que entre 2008 e 2015 (e mesmo entre
2008 e 2014, sem considerar a contrao de 2015), no possvel dizer que a poltica
fiscal mais recente se tornou mais expansionista pelo lado da despesa apenas porque no
primeiro subperodo o gasto cresceu 1 p.p. do PIB e no segundo 3 p.p. do PIB. Tam-
pouco possvel descartar essa hiptese apenas porque a taxa mdia de expanso est
um pouco mais baixa afinal, parte desse fenmeno tambm reflete as condies ccli-
cas da economia (por exemplo, por influncia da parcela dos benefcios previdencirios
e assistenciais que est vinculada ao salrio mnimo, cuja regra de reajuste depende do
crescimento do PIB, que foi maior antes do que depois de 2008).
Ento, o mais apropriado para avaliar o grau de expansionismo buscar mlti-

plas abordagens e indicadores fiscais. Uma dessas alternativas se deter parte discri-
cionria da poltica fiscal, tanto pelo lado do gasto quanto da receita, o que tem levado
a literatura emprica internacional a usar cada vez mais a abordagem narrativa, na qual
so identificadas as medidas discricionrias e seus efeitos sobre o resultado fiscal.
10. Perotti (2012, traduo nossa): H uma evidncia anedtica de que o ajuste cclico pode ser particularmente proble-
mtico em recesses ou expanses muito grandes. O relatrio da Comisso Europeia (2013) sobre as finanas pblicas
dos pases europeus oferece uma anlise interessante de todos os problemas envolvidos na utilizao dos indicadores de
ajustamento ao ciclo para avaliar a orientao da poltica fiscal. Por sua vez, Cotarelli (2015) mostra como estimativas
pouco plausveis para o produto tendencial no curto prazo so inapropriadas para o monitoramento da poltica fiscal.
46
Texto para
Discusso
2 2 8 8
Como esse tipo de metodologia requer um nvel de informaes que no dispo-

mos, resta-nos a alternativa pragmtica de buscar comparar as taxas de crescimento da
parcela mais discricionria do gasto pblico, separando os benefcios sociais dos demais
gastos. Na tabela 5, computamos as taxas mdias de crescimento dos diferentes tipos
de despesa nos dois subperodos analisados (2002-2008 e 2008-2014/2015) e o que
verificamos que no apenas o gasto com benefcios sociais mas tambm o agregado
dos demais gastos reduz seu ritmo de expanso entre um subperodo e outro, mesmo
quando deixamos o ano de 2015 de fora do clculo (devido ao efeito da contrao sobre
a mdia do subperodo).
A expanso da remunerao de empregados, por exemplo, praticamente idntica

nos dois subperodos, mas a de uso de bens e servios desacelera, enquanto a de subsdios
acelera significativamente (mais de 30% ao ano). O ritmo de expanso dos investimen-
tos tambm maior entre 2008 e 2014 do que entre 2002 e 2008, mas isso se deve ao
crescimento excepcionalmente alto verificado entre 2008 e 2010, porque depois disso a
expanso foi pouco significativa e, em 2015, tivemos uma reduo muito forte.
TABELA 5
Taxas reais de crescimento do gasto do governo geral, por subperodo
(Em % ao ano)
Deflator IPCA DEFPIB

Subperodo 2002-2008 2008-2014 2008-2015 2002-2008 2008-2014 2008-2015
Benefcios sociais 6,4 6,3 5,3 4,9 4,4 3,9

Despesa (exceto benefcios) 6,2 6,0 4,1 4,7 4,1 2,6
Remunerao de empregados 5,8 6,2 5,2 4,2 4,3 3,7
Uso de bens e servios 5,8 4,5 2,3 4,3 2,6 0,8
Subsdios 10,5 34,0 27,2 8,8 31,6 25,4
Outras despesas 10,0 -0,8 0,9 8,4 -2,6 -0,5
Investimento em ativo fixo 5,9 6,8 -0,4 4,3 4,9 -1,8
PIB 4,2 2,7 1,7
Fonte: IBGE e clculos prprios das despesas.
Logo, esses dados no do suporte tese de que o mpeto expansionista do gasto

pblico tenha se acentuado desde a crise econmica internacional. A despesa tem se
expandido sistematicamente acima do PIB, mas o grau do expansionismo no se alte-
rou por essa via (embora assim aparea por causa do efeito da desacelerao econmica
sobre o denominador).
47
Na verdade, como havamos assinalado, o expansionismo fiscal foi reforado pe-

las polticas de desoneraes tributrias e de crdito e subsdio ao setor produtivo via
BNDES, que substituiu os investimentos pblicos diretos. Essa poltica foi adotada a
partir da crise econmica porque, entre outros motivos, o governo federal acreditou
que o setor privado, por meio desses incentivos, seria mais gil e rpido do que o setor
pblico para realizar investimentos e sustentar o crescimento econmico.
Como se sabe, o setor privado no reagiu como previsto, a economia continuou

desacelerando e o governo saiu desse episdio com menos receitas (e desoneraes pe-
renizadas) e com uma dvida pblica maior em consequncia dos emprstimos ao BN-
DES e da elevao da taxa de juros. Ao no se compreender esse processo em sua pleni-
tude, comete-se o erro de atribuir ao gasto primrio uma responsabilidade muito maior
do que efetivamente teve na gerao da crise fiscal e, inclusive, na crise econmica.
6 CONSIDERAES FINAIS
Este estudo representa um passo a mais no trabalho sistemtico de aprimoramento das

estatsticas fiscais brasileiras, que contou com o conhecimento acumulado em estudos
anteriores, dos quais os autores participaram, e que avana ao oferecer como produto
final sries mensais do resultado primrio acima da linha do governo geral para o
perodo de a partir de janeiro de 2002, as quais se pretende atualizar periodicamente
e disponibilizar via plataforma eletrnica para livre acesso ao pblico em geral. Para se
chegar a esse ponto, foi necessrio submeter previamente as estatsticas disponveis das
trs esferas da federao a um meticuloso trabalho de verificao de inconsistncias,
depurao e ajustes, de modo que as receitas e despesas reflitam, da melhor forma pos-
svel, o que se passou com a poltica fiscal nas ltimas duas dcadas.
No caso do governo central, as estatsticas foram reconstrudas desde janeiro de

1997, mas para estados e municpios o trabalho remonta a 2002. As sries obtidas foram
utilizadas para revisitar as anlises feitas por Gobetti e Orair (2015) em relao carac-
terizao do expansionismo fiscal e ao diagnstico da crise fiscal enfrentada pelo pas.
Verificou-se que tanto a contabilidade criativa, quanto as condies cclicas

da economia e a discrepncia sistemtica entre o IPCA e deflator do PIB afetam
48
Texto para
Discusso
2 2 8 8
sensivelmente os indicadores e podem induzir a concluses equivocadas sobre a

piora dos resultados fiscais no perodo recente. Centralmente, os resultados colocam
em questionamento a hiptese de que a deteriorao recente do resultado primrio
tenha sido provocada por um aprofundamento do expansionismo fiscal via gastos.
No mximo pode-se dizer que os subsdios ocuparam papel proeminente no expan-
sionismo fiscal recente, ao lado das desoneraes tributrias pelo lado das receitas,
e que esse novo mix de poltica fiscal parece ter um impacto muito mais relevante
sobre a conjuntura recente.
Nesse aspecto, necessrio distinguir os problemas estruturais que ameaam a

sustentabilidade das contas pblicas (como a tendncia de crescimento das despesas
da Previdncia Social puxada por fatores demogrficos) daqueles de carter mais con-
juntural (causados por decises equivocadas de poltica econmica ou mesmo pelo
cenrio internacional adverso) e que envolvem muito mais do que o simples aumento
de gastos. Aprimorar esse diagnstico fundamental para traar uma poltica correta de
enfrentamento da crise fiscal e econmica que v alm da narrativa convencional contra
a gastana e seu alegado potencial destrutivo sobre a economia.
Por sua vez, as sries fiscais construdas neste trabalho sero utilizadas como insu-
mo de outros estudos sobre a interao entre poltica fiscal e ciclo econmico. Em par-
ticular, sero utilizadas para estimar os multiplicadores fiscais de acordo com diferentes
abordagens economtricas, o que de fundamental importncia para prever possveis
efeitos da poltica fiscal sobre a economia.
Uma vez que o espao fiscal antes destinado aos investimentos pblicos foi redi-
recionado para os subsdios e as desoneraes tributrias, natural investigar se o mul-
tiplicador de um tipo de gasto diferente do outro. Se, como imaginamos, o multipli-
cador dos investimentos for superior ao dos subsdios e das desoneraes, fortalece-se
a hiptese de que a mudana de mix de poltica fiscal tenha sido ineficiente do ponto
de vista anticclico.
Compreender esse processo decisivo para que o debate sobre a poltica fiscal
saia do terreno da pura especulao ideolgica para o da anlise fundamentada em evi-
dncias empricas mais slidas.
49
REFERNCIAS
ALESINA, A.; BAYOUMI, T. The costs and benefits of fiscal rules: evidence from U.S.
States, 1996. (NBER Working Paper, n. 5.614).
BCB BANCO CENTRAL DO BRASIL. Notas econmico-financeiras para a imprensa:
Poltica Fiscal. Braslia: BCB, 2016. Acesso em: 15 maio 2016.
COMISSO EUROPEIA. Report on public finances in EMU 2013. European Economy,
n. 4, 2013.
COTARELLI, C. Potential growth rates and the working of SGP fiscal rules. VOX CEPRs
Policy Portal; Centre for Economic Policy Research, 2015.
FMI FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL. Government finance statistics ma-
nual 2014. Washington: FMI, 2014. 446p.
GOBETTI, S. W.; Ajuste fiscal nos estados: uma anlise do perodo 1998-2006. Revista de
Economia Contempornea, Rio de Janeiro, v. 14, n. 1, p. 113-140, jan. 2010.
GOBETTI, S. W.; ORAIR, R. O. Poltica fiscal em perspectiva: o Ciclo de 16 anos (1999-
2014). Revista de Economia Contempornea, Rio de Janeiro, v. 19, n. 3, p. 417-447, set./
dez. 2015.
GOBETTI, S. W.; ALMEIDA, V. L. Uma radiografia do gasto pblico federal entre 2001 e
2015. Rio de Janeiro: Ipea, abr. 2016. (Texto para Discusso, n. 2191).
MILESI-FERRETTI, G. M. Good, bad or ugly? On the effects of fiscal rules with creative
accounting. IMF, 2000. (IMF Working Paper, n. 172).
ORAIR, R. O. Desoneraes em alta com rigidez da carga tributria: o que explica o para-
doxo do decnio 2005-2014? Braslia: Ipea, 2015. (Texto para Discusso, n. 2117).
PEROTTI, R. The austerity myth: gain without pain? Cambridge: NBER, 2011. (NBER
Working Paper, n. 17571).
SCHETTINI, B. et al. Balano estrutural e impulso fiscal: uma aplicao para o Brasil
(1997-2010). Braslia: Ipea, 2011. (Texto para Discusso, n. 1650). Disponvel em: <https://
goo.gl/U2U3qh>.
STN SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Resultado do Tesouro Nacional:
sries histricas. Braslia: STN, 2016a. Acesso em: 31 ago. 2016.
______. Boletim estatsticas fiscais trimestrais do governo geral. Braslia: STN, 2016b.
Acesso em: 31 ago. 2016.
50
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Leonardo Moreira Vallejo
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Reginaldo da Silva Domingos
Alessandra Farias da Silva (estagiria)
Lilian de Lima Gonalves (estagiria)
Luiz Gustavo Campos de Arajo Souza (estagirio)
Paulo Ubiratan Araujo Sobrinho (estagirio)
Pedro Henrique Ximendes Arago (estagirio)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Herllyson da Silva Souza (estagirio)
Capa
Danielle de Oliveira Ayres
Flaviane Dias de Santana
Projeto Grfico
Renato Rodrigues Bueno
Livraria Ipea
SBS Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES, Trreo.
70076-900 Braslia DF
The manuscripts in languages other than Portuguese
published herein have not been proofread. Fone: (61) 2026-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 12/16 (texto)
Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Braslia-DF
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.

TD 2288

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

TD 2288

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

2288

RESULTADO PRIMRIO E CONTABILIDADE

Srgio Wulff Gobetti

RESULTADO PRIMRIO E CONTABILIDADE CRIATIVA: RECONSTRUINDO

Srgio Wulff Gobetti1

1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos

Presidente 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.

Diretor de Desenvolvimento Institucional, Substituto CDD 330.908

JEL: E62, H6, H72.

2 ESTATSTICAS FISCAIS DO GOVERNO CENTRAL:

3 ESTATSTICAS FISCAIS DO GOVERNO CENTRAL:

4 ESTATSTICAS FISCAIS DOS GOVERNOS REGIONAIS...............................................33

5 ESTATSTICAS FISCAIS DO GOVERNO GERAL: CONSOLIDAO DAS TRS

Trs so as ordens de problemas por grau crescente de gravidade presentes nas

Em segundo lugar, os problemas relativos ao montante das receitas e das despe-

na srie, a partir de algum momento, de operaes intraoramentrias (entre rgos

Por fim, os problemas relacionados a manobras contbeis e operaes extraora-

A partir desse trabalho prvio, as sries histricas foram reconstrudas e, final-

1. FMI (2014) descreve os princpios metodolgicos do SEF.

Para os estados e municpios, foi necessrio adotar procedimentos de desagrega-

2 ESTATSTICAS FISCAIS DO GOVERNO CENTRAL:

Um economista desavisado que recorrer s estatsticas fiscais acima da linha do go-

A contabilidade criativa no uma jabuticaba brasileira e tem merecido aten-

Esse, contudo, no o nico tipo de problema presente nas sries histricas de

Portanto, como mencionado na introduo, temos trs diferentes tipos de pro-

Antes disso, porm, cabem algumas consideraes explicativas de como es-

Ento, quando um analista est falando da trajetria de crescimento do gasto, ele

parte dessas transferncias intergovernamentais usualmente distinguida das demais

Dessa forma, a chamada despesa primria (G*) na nova estrutura do resulto

Contudo, cabe aqui fazer uma importante observao: na antiga estrutura do

Na nova estrutura do resultado fiscal, tanto a linha correspondente s despesas

2.1 Inconsistncias de composio das despesas

2.1.1 Pessoal e encargos sociais

2.1.2 Benefcios previdencirios

2.1.3 Benefcios assistenciais

2.1.5 Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF)

2.1.6 Apoio financeiro a estados e municpios

2.2 Inconsistncias decorrentes de operaes intraoramentrias

2.2.1 Compensao ao RGPS pela desonerao da folha

2.2.2 Complemento ao FGTS pela Lei Complementar no 110/2001

A questo relevante : a correo a ser feita incluir retroativamente os valores do

Existem outras operaes que tambm poderamos classificar de intraorament-

2.3 Distores por operaes extraoramentrias e no recorrentes

2.3.1 Fundo soberano

2.3.2 Cesso onerosa e capitalizao da Petrobras

2.3.3 Subsdios negativos do Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND)

Note-se que, nessa e em outras operaes envolvendo o BNDES, os recursos se ori-

E por que esse expediente? Porque um emprstimo do Tesouro ao BNDES no

Ento, o que temos o seguinte enredo: o Tesouro repassa recursos ou ttulos

Quando o governo deixa de efetuar a transferncia de recurso para um muni-

ficam responsveis, por exemplo, pela concesso de operaes de crdito subsidiadas ou

A verdade que, no caso de outros pagamentos artificialmente postergados, como

No primeiro caso, no h dvida de que a despesa deva ser considerada no mo-

3 ESTATSTICAS FISCAIS DO GOVERNO CENTRAL:

A partir da identificao das inconsistncias nas estatsticas oficiais do governo central,

Por exemplo, no resultado fiscal de 2015 publicado pelo Tesouro Nacional, o

Essa redistribuio temporal torna a despesa primria menor em 2015 e maior

estimativas do Tesouro para o perodo 2008-2015 e estimativas prprias e desagrega-

Esse conjunto de ajustes, como se pode verificar no grfico 1, introduzem al-

Adicionalmente, buscou-se agregar os vrios itens da despesa primria de acordo

1) Em um primeiro momento, utilizamos a srie ajustada do resultado primrio

2) Em um segundo momento, utilizamos informaes adicionais do Siafi, do