A gesto intersetorial das polticas sociais e o
terceiro setor 1
Intersectorial management of social policies and the third sector
Luciano A. Prates Junqueira
Socilogo, Doutor em Sade Pblica, Professor Titular da FEA-
PUC-SP, Coordenador do Programa de Estudos Ps-Graduados
em Administrao da PUC-SP e Professor Assistente Doutor da
UNISANTOS, Coordenador do Ncleo de Estudos Avanados do
Terceiro Setor da PUC-SP e do Ncleo de Estudos de Polticas
Pblicas e Terceiro Setor da UNISANTOS.
E-mail: junq@pucsp.br
1 Uma verso deste artigo foi apresentada no XXV Encontro
Nacional da Associao Nacional de Programas de Ps-Gradua-
o em Administrao ANPAD, Campinas-SP, 2001.
Resumo
A complexidade dos problemas sociais torna necess-
rio integrar os diversos atores sociais e organizacio-
nais na gesto das polticas sociais, privilegiando a
ao intersetorial. A intersetorialidade, enquanto inte-
gra saberes e experincias das polticas setoriais,
constitui um fator de inovao na gesto da poltica e
possibilita tambm a articulao das diversas orga-
nizaes que atuam no mbito das polticas sociais,
constituindo as redes sociais. A intersetorialidade e
a rede, para dar eficincia e eficcia a gesto das pol-
ticas sociais, exigem mudanas significativas na l-
gica da gesto tanto das organizaes pblicas esta-
tais como das organizaes sem fins lucrativos, inte-
grando-as para atender os interesses coletivos.
Palavras-chave: Gesto das polticas sociais, Descen-
tralizao, Gesto intersetorial, Organizaes sem
fins lucrativos, Redes sociais, Parceria.
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Abstract
The complexity of the social problems brings the
necessity to integrate the diverse social and organiza-
tional actors in the management of the social policies,
privileging the intersectorial action. The intersec-
toriality, while it integrates knowledge and expe-
riences of the sectorial policies, constitutes a factor
of innovation in the management of the politics and
also makes possible the articulation of the diverse
organizations that act in the scope of the social poli-
cies, constituting social networks. The intersectoria-
lity and the network, in order to give efficiency and
effectiveness to the management of these policies,
demand in such a way significant changes in the logic
of the management of the state public organizations
as well as in the non-profit organizations integrating
them to take care of the collective interests.
Key Words: Management, Social Policies, Decentrali-
zation, Management Intersectoriality, Nonprofit
Organizations, Social Networks, Collaboration
Challenge.
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Introduo
O Estado e seu aparato buscam novos formatos, de-
mocratizando suas relaes e tornando mais suscep-
tvel ao controle social. As transformaes que vm
ocorrendo no aparato estatal brasileiro, em seus di-
versos nveis de governo, um processo ainda inci-
piente. Os interesses privados que perpassam as es-
truturas organizacionais so difceis de serem de-
salojados para darem lugar aos interesses coletivos.
As organizaes, como realidades sociais, vo sen-
do construdas ao longo do tempo, incorporando no-
vos atores e seus interesses, independentemente de
sua posio. A capacidade dessas organizaes de in-
tervir de maneira eficaz na realidade social no de-
pende apenas das habilidades dos atores sociais en-
volvidos em ler situaes, mas tambm da criao de
novos conhecimentos organizacionais.
Entender essa realidade construda socialmente e
propor mudanas nas suas formas de agir no uma
tarefa fcil, principalmente quando se trata das orga-
nizaes pblicas, especialmente aquelas gestoras
das polticas sociais.
A crise econmica e social dos pases demanda
maior eficcia na gesto dessas polticas. As organi-
zaes pblicas, responsveis por essa gesto, por
motivos diversos, no tm conseguido realizar essa
tarefa. Os impasses vividos pelo setor pblico faz com
que se busque novas sadas e dentre elas as organiza-
es do terceiro setor constitui uma das alternativas
privilegiadas para fazer frente aos problemas sociais
que afetam o conjunto da populao. So espaos
institucionais que no se restringem apenas a um se-
tor, so organizaes que materializam a realidade
intersetorial. So espaos que desenvolvem a cidada-
nia (Oliveira e Junqueira, 2003).
A complexidade dos problemas sociais exige vri-
os olhares, diversas maneiras de abord-los, agluti-
nando saberes e prticas para o entendimento e a
construo integrada de solues que garantam po-
pulao uma vida com qualidade.
A partir dessa viso pretende-se, neste artigo, dis-
cutir a intersetorialidade, a gesto intersetorial e as
redes sociais que integram e articulam prticas soci-
ais. Em seguida procurar-se- visualizar como as or-
ganizaes do terceiro setor constituem uma alterna-
tiva de descentralizao para a gesto das polticas
sociais. Isso, contudo, no significa que as organiza-
es pblicas sero substitudas, mas tm seu poder neira diferenciada a mo-de-obra feminina (Viana,
partilhado por organizaes privadas autnomas, que
privilegiam os interesses coletivos.
A incorporao das organizaes do terceiro setor
introduz uma nova dinmica na gesto das polticas
sociais, que, privilegiando a lgica do cliente, valori-
za a gesto intersetorial, que possibilita o desenvol-
vimento de uma sociedade mais justa e equnime.
Gesto Intersetorial das Polticas So-
ciais
A qualidade de vida demanda uma viso integrada dos
problemas sociais. A ao intersetorial surge como
uma nova possibilidade para resolver esses problemas
que incidem sobre uma populao que ocupa deter-
minado territrio. Essa uma perspectiva importan-
te porque aponta para uma viso integrada dos pro-
blemas sociais e de suas solues. Com isso, busca-se
otimizar os recursos escassos procurando solues
integradas, pois a complexidade da realidade social
exige um olhar que no se esgota no mbito de uma
nica poltica social.
A intersetorialidade incorpora a idia de integrao,
de territrio, de eqidade, enfim dos direitos sociais;
uma nova maneira de abordar os problemas sociais.
Cada poltica social encaminha a seu modo uma solu-
o, sem considerar o cidado na sua totalidade e nem
a ao das outras polticas sociais, que tambm esto
buscando a melhoria da qualidade de vida.
Essa abordagem supe a considerao dos proble-
mas sociais onde eles se manifestam. Nessa perspec-
tiva, a cidade constitui um espao privilegiado para
realizar a ao intersetorial. um espao definido
territorial e socialmente, onde as pessoas vivem e se
reproduzem. nela que as pessoas e os grupos se re-
lacionam para construrem o seu futuro. Por isso,
na cidade onde se concretiza, principalmente, a
integrao das polticas sociais e, conseqentemen-
te, a ao intersetorial e interinstitucional (Junqueira,
1999, p.61).
Considerar as polticas sociais no mbito da cida-
de vem de encontro s mudanas que vm ocorrendo
no mundo econmico. Estabelece-se novas relaes de
trabalho, oferecendo emprego sem estabilidade, prin-
cipalmente, no setor de servios e utiliza-se de ma-
1998,p.24).
A cidade, considerada como protagonista poltica,
como arena de negociao e de salvaguarda dos inte-
resses dos cidados, no pode encarar de maneira
fragmentada e setorializada os problemas sociais que
emergem em seu espao geogrfico. Essa maneira de
encarar os problemas sociais determina uma nova
forma de gesto das polticas sociais, que passa tam-
bm pela descentralizao. A intersetorialidade refe-
re-se populao e aos seus problemas, circunscritos
a um territrio ou regio da cidade ou do municpio.
Essa viso da ao integrada das polticas sociais ain-
da no constitui uma prtica dos gestores.
A ao inrtersetorial um processo de aprendiza-
gem e de determinao dos sujeitos, que deve resul-
tar em uma gesto integrada, capaz de responder com
eficcia soluo dos problemas da populao de um
determinado territrio, saindo, entretanto, do mbi-
to da necessidade para o da liberdade. O homem con-
siderado na sua integralidade, superando a autono-
mizao e a fragmentao que tm caracterizado a
gesto das polticas sociais para uma dimenso inter-
setorial.
A intersetorialidade que transcende um nico se-
tor social a articulao de saberes e experincias
no planejamento, realizao e avaliao de aes para
alcanar efeito sinrgico em situaes complexas, vi-
sando o desenvolvimento social, superando a exclu-
so social (Junqueira e Inojosa, 1997). uma nova
lgica para a gesto da cidade, buscando superar a
fragmentao das polticas, considerando o cidado
na sua totalidade. Isso passa pelas relaes homem/
natureza e homem/homem que determinam a cons-
truo social da cidade.
A intersetorialidade constitui uma concepo que
deve informar uma nova maneira de planejar, execu-
tar e controlar a prestao de servios, para garantir
um acesso igual dos desiguais. Isso significa alterar
toda a forma de articulao dos diversos segmentos
da organizao governamental e dos seus interesses.
Essa forma de atuar nova, por isso deve acarre-
tar mudanas nas prticas e na cultura das organiza-
es gestoras das polticas sociais. um processo que
tem riscos em funo das resistncias previsveis de
grupos de interesses. A ousadia de mudar vai preci-
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sar das alianas de todos os que desejam incrementar
a qualidade de vida do cidado, dentro e fora da admi-
nistrao pblica estatal.
Tratar os cidados, situados num mesmo territ-
rio, e seus problemas, de maneira integrada, exige um
planejamento articulado das aes e servios. Mas
isso s no basta. Esse novo fazer envolve mudanas
de valores, de cultura, que so percebidas: nas normas
sociais e regras que pautam o agir de grupos e orga-
nizaes sociais. Essa mudana exige a apreenso da
cultura baseada em aspectos rotineiros das prticas
cotidianas, que definem o estgio socialmente cons-
trudo em relao ao qual a gerao de atores d vida ativo, colaborando na identificao dos problemas e
sua cultura (Morgan, 1996:137). Essa construo
no passa apenas no interior das organizaes, pelos
relacionamentos dirios que estabelecem as pessoas
entre si, mas tambm pelo funcionamento de grupo
ou grupos exteriores s organizaes e das lideran-
as que emergem desse processo.
Vivemos em uma poca de incerteza, na qual as
organizaes, para criarem novos conhecimentos,
devem olhar para fora e para o futuro, prevendo mu-
danas. Inovar significa buscar o conhecimento dos
indivduos fora da organizao, estabelecendo a liga-
o entre a realidade interna e externa, para articular
um novo conhecimento organizacional. Esse novo co-
nhecimento tanto envolve ideais como idias, visan-
do recriar o mundo de acordo com uma perspectiva
especfica ou ideal (Nonaka;Takeuchi, 1997,p. 10).
Essa nova realidade criada a partir de um novo
conhecimento deve ser partilhada no interior das or-
ganizaes gestoras das polticas sociais, e isso vai
depender, principalmente, da mudana das prticas
organizacionais e das relaes sociais que se estabe-
lecem entre os diversos atores organizacionais. Essas
prticas devero privilegiar a integrao de saberes e
experincias em prejuzo da setorializao e da auto-
nomizao. Os atores organizacionais e os grupos po-
pulacionais passam a ser considerados como sujeitos
capazes de perceberem de maneira integrada os seus
problemas e identificar solues adequadas sua re-
alidade social.
Uma nova construo se delineia, exigindo mudan-
as, tanto no mbito das organizaes pblicas esta- finalidades, objetivos, aes e indicadores de cada
tais responsveis pela gesto das polticas sociais,
como dos grupos populacionais. No mbito das organi-
zaes estatais, com a descentralizao, elas devem
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transferir suas competncias para instituies pres-
tadoras de servios sociais. Com isso, estabelece-se
uma parceria com organizaes privadas autnomas
voltadas para o interesse coletivo capazes de desen-
volverem de maneira integrada projetos intersetoriais
em resposta s demandas sociais da populao.
Esse processo ganha consistncia quando as ne-
cessidades dos grupos populacionais que se distribu-
em em um territrio como sujeitos articulam solues
intersetoriais. . Nesse processo, a populao passa a
ser considerada como sujeito e no como objeto de
interveno. Com isso ela passa a assumir um papel
na sua soluo. Com isso, muda-se a lgica da polti-
ca social, que sai da viso da carncia, da soluo de
necessidades, para aquela dos direitos dos cidados a
uma vida digna e com qualidade.
a construo de um projeto social que se deli-
neia. Contudo, sua realizao vai depender das mu-
danas de prticas e valores organizacionais, que per-
mitiro ao discurso intersetorial ganhar concretude,
mediante o respeito s diferenas e incorporao das
contribuies de cada poltica social no entendimen-
to e na superao dos problemas sociais. Para isso,
necessrio construir mecanismos de articulao e de
integrao das decises, tendo com objetivo e refern-
cia a qualidade de vida da populao.
Nesse sentido, o planejamento constitui um impor-
tante instrumento para concretizar essa nova ao: o
planejamento e a descentralizao das decises no
mbito da cidade. O processo de planejamento no es-
gota a ao intersetorial, que deve incorporar nesse
processo a avaliao e o monitoramento das aes,
tendo como perspectiva os resultados que devem mu-
dar a qualidade de vida do cidado. De nada adianta
uma viso de futuro dada pelo planejamento se no
h monitoramento e avaliao de resultados, pois tra-
balhamos numa perspectiva de processos e no de re-
sultados. necessrio mudar essa lgica e buscar re-
sultados que revertam em mudanas para a qualida-
de de vida dos cidados
Assim, a concretizao da ao intersetorial incor-
pora no apenas a compreenso compartilhada sobre
programa ou projeto, mas prticas sociais articuladas
que acarretem um impacto na qualidade de vida da
populao. Portanto, a viabilizao dessa ao interse-
torial depende da habilidade de criar grupos que pos-
suam um senso compartilhado de realidade com coe-
so, em torno de entendimentos comuns, que deter-
minam seu crescimento.
A proposta fazer com que as aes intersetoriais
possibilitem impactar a qualidade de vida dos diver-
sos segmentos sociais da cidade atravs de um desen-
volvimento sustentvel. Esse, entendido como o que
satisfaz as necessidades do presente sem comprome-
ter a capacidade das geraes futuras para satisfazer
a sua ( UNESCO, 1999:31).
Portanto, a ao intersetorial no se esgota no
mbito de uma organizao ou de uma poltica social,
mas de vrias organizaes pblicas, sejam privadas
ou estatais, apontando para a necessidade de procu-
rar outras sadas, para lidar com as incertezas e a com-
plexidade dos problemas sociais. Os problemas sociais
emergem da interao do sujeito com o mundo, e sua
percepo no nica, depende dos valores de cada
ator social envolvido, e, como tal, sua soluo tambm
no ser nica, inclusive porque as certezas absolu-
tas perderam consistncia.
A intersetorialidade como um meio de interveno
na realidade social exige articulao de instituies
e pessoas, para integrar e articular saberes e experi-
ncias estabelecendo um conjunto de relaes, cons-
tituindo uma rede. Essas relaes entre instituies
e pessoas permite pensar na idia de rede como uma
possibilidade de reconstruir a sociedade civil (Da-
bas, 1995, p.447), que se desenvolve a partir de seus
integrantes, que se articulam em funo do bem-estar
social e da produo, tornando-os produtores ativos.
A noo de rede como um emaranhado de relaes
das quais os indivduos constituem os ns, significa
uma transformao das idias sobre organizao so- do as diferenas de cada membro (Villasante, 2002).
cial. Mas ainda hoje temos dificuldades para incorpo-
rar as implicaes da metfora de rede tanto no nvel
das organizaes como da sociedade. A maioria das
pessoas continuam pensando como indivduos isola-
dos e no como parte de mltiplas rede de interaes:
familiares, de amizade, de trabalho, recreativas, etc.
(Najmanovich,1995, p.61).
Contudo, essa postura comeou a mudar. A com-
plexidade e as incertezas da realidade social determi-
nam que o pensamento positivo marcado pelas certe-
zas ceda lugar quele que considera as interaes di-
nmicas e as transformaes. O observador isento
est mudando para um sujeito que tambm pensa,
sente e age como realidades indissociveis, forman-
do um todo complexo. A diversidade a marca da po-
ca, bem como o reconhecimento das diferenas, da
alteridade e da interao, que possibilitam o encon-
tro que se origina dos padres de significado e da ao
simblica, que cria e muda as organizaes como sis-
temas que se auto-reproduzem (Morgan, 1996, p. 241).
As pessoas organizam seu significado em torno do
que so e acreditam que so, e as redes de intercmbi-
os conectam indivduos, grupos, regies e organiza-
es de acordo com os objetivos processados na rede
(Castells, 1999, p. 23). A metfora da rede, especial-
mente dos fluxos variveis com deslocamento dos
pontos de encontro e renovao das pautas de cone-
xo, tem-se mostrado aptas para pensar e construir
novas formas de convivncia, que permitam gerar
novos mundos (Najmanovich,1995, p. 71).
Nesse contexto de rede, a criatividade e a compre-
enso so mais importantes que a certeza e a predio.
E as redes, no universo de mudanas, surgem como
uma linguagem de vnculos entre as relaes sociais
e as organizaes que interagem, mediadas por ato-
res sociais que buscam entender de maneira compar-
tilhada a realidade social .So formas de agir que pri-
vilegiam os sujeitos, que, de maneira interativa, apro-
priam o conhecimento dos problemas sociais e sua
soluo.
Nas redes, os objetivos definidos coletivamente,
articulam pessoas e instituies que se comprometem
em superar de maneira integrada os problemas soci-
ais. Essas redes so construdas entre seres sociais
autnomos, que preservam sua identidade, mas com-
partilham objetivos que orientam sua ao, respeitan-
Da a importncia de que cada organizao pblica,
seja estatal ou privada, desenvolva seu saber para
coloc-lo de maneira integrada a servio do interesse
coletivo.
A rede de organizaes estabelece acordos de coo-
perao, de alianas e de reciprocidade. Essas novas
prticas de cooperao constituem um meio de encon-
trar sadas para intervir na realidade social complexa.
Nesse contexto que emerge a noo de coopera-
o intersetorial como conseqncia das novas foras
sociais que surgem no nvel macrossocial (Austin,
2001), alm da percepo da complexidade dos proble-
Sade e Sociedade v.13, n.1, p.25-36, jan-abr 2004 29
mas sociais que apenas uma poltica no capaz de
solucionar. Os problemas sociais aumentam e sua
complexidade exige a cooperao de organizaes
pblicas e privadas, emergindo novas sinergias.
Nessa perspectiva, a rede constitui a construo
de um espao de organizao dos sujeitos enquanto
encarna um projeto utpico, no como meta futura,
mas como uma realidade presente (Pakman, 1995,
p.302). Por isso, a rede uma construo coletiva, que
se define na medida em que realizada. Sua verdade
est na sua concretizao, na superao das determi- rede cria novas possibilidades de interveno, geran-
naes sociais mediante o estabelecimento de parce-
rias entre sujeitos individuais ou coletivos, mobiliza-
dos por objetivos construdos e apropriados coletiva-
mente, para a construo de uma nova realidade soci-
al (Junqueira, 1999, p.64).
Assim, as organizaes sem fins lucrativos, como
integrantes desse processo de parceria passam a cons-
tituir uma forma privilegiada de gesto das polticas
sociais. Alm dessas organizaes, so incorporados
indivduos que voluntariamente integram as redes,
ajudando a tec-las, colocando o seu saber, o seu tem-
po e experincia a servio do bem pblico. Assim, o
trabalho voluntrio e sua organizao constitui par-
te de um processo mais amplo de cooperao de par-
ceria como um meio de garantir aos diversos segmen-
tos sociais uma vida com qualidade, pois nessa
interao entre os homens que um mundo plenamen-
te humano pode se constituir (Telles, 1999, p.44).
Preservar a identidade de cada membro e sua com-
petncia na gesto dos recursos faz com essas orga-
nizaes interajam, tanto na concepo das aes
intersetoriais como na sua execuo, para garantir
populao seus direitos sociais.
Esse processo, articulando os diversos atores so-
ciais pblicos - estatais e privados - e mesmo lucrati-
vos, possibilita superar a incapacidade dos respons-
veis pela gesto dos micro-processos das polticas
sociais. O Estado, enquanto descentraliza seu poder,
possibilita a criao de novos formatos organizacio-
nais, de novos espaos pblicos, possibilitando novas
respostas da sociedade civil s demandas de alguns
de seus segmentos.
A dinmica de cooperao e integrao das orga- tarefa de difcil realizao, pois exige diversas medi-
nizaes sem fins lucrativos na gesto das polticas
sociais transcende de algum modo a especificidade de
cada uma. Mas ao mesmo tempo isso no significa,
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como diz Fernandez (1995, p.396) colaborar com a
privatizao da problemtica social (...), contribuir na
reconstruo do tecido social, a expanso de compor-
tamentos associados participao e a reduo da
vulnerabilidade dos setores populares. Assim, a rede
constitui uma alternativa de desenvolvimento social
quando produz mudanas nas condies materiais de
existncia e na construo subjetiva da realidade em
cada um dos atores envolvidos.
Portanto, o conceito de gesto intersetorial e de
do em cada um de seus membros a participao que
viabiliza a reconstruo da sociedade civil. Ocasiona
a criao de respostas novas aos problemas sociais,
tornando mais eficaz a gesto social, que se caracte-
riza por ser intersetorial, articulando instituies e
pessoas para construrem projetos, recuperar a vida
e a utopia.
Gesto das Polticas Sociais e o Terceiro
Setor
A poltica social parte do processo estatal de aloca-
o e distribuio de valores. Ela intervm no hiato
derivado dos desequilbrios na distribuio, em favor
da acumulao e em detrimento da satisfao das ne-
cessidades sociais bsicas, assim como na promoo
da igualdade (Abranches, 1987, p.11). O Estado inter-
vm na realidade social para promover os direitos so-
ciais, garantir os direitos do cidado.
As polticas sociais so decisivas para a consoli-
dao democrtica e para o futuro da economia, dado
o seu potencial de reduo de riscos polticos e soci-
ais e elas s tm eficcia quando atuam de modo
integrado sobre as condies de vida dos segmentos
sociais (Draibe, 1997, p.12).
A discusso desse modo integrado de atuar das
polticas sociais, que est presente na Constituio
Brasileira de 1988, foi um salto de qualidade, pois re-
conheceu-se o direito do cidado sade, educao,
etc. No entanto, no mbito da lei ainda estamos no
nvel do discurso. Passar do discurso prtica uma
aes, que passam pelos interesses dos atores soci-
ais, da sua cultura, da relao que mantm com a or-
ganizao gestora dessa poltica.
 A implantao integrada das diversas polticas
sociais no depende apenas da vontade poltica de
quem tem o poder ou os recursos disponveis, pois
cada poltica setorial tem seus interesses e prticas.
Assim, realizar um projeto articulado das polticas
sociais demanda a mudana de prticas, padres, va-
lores, enfim, da cultura organizacional das institui-
es pblicas gestoras das polticas sociais; ou ainda
a incorporao de organizaes autnomas privadas
voltadas para os interesses coletivos capazes de dar
maior eficcia gesto das polticas sociais.
Nesse contexto que emergem as instituies sem
fins lucrativos, que, na concepo de Drucker (1994,
p.40), no fornecem bens ou servios, mas o ser hu-
mano mudado. Essas organizaes constituem aqui-
lo que o autor denomina de uma segunda contra-cul-
tura: a das instituies no- lucrativas e no-gover-
namentais do terceiro setor, pois seus voluntrios
no-remunerados constituem uma fora de trabalho
que possuem um esprito distinto, valores distintos
e prestam uma contribuio distinta sociedade
(Drucker, 1997, p.159). So organizaes que envolvem
pessoas comprometidas com o bem coletivo, onde a
iniciativa individual no privilegia interesses indivi-
duais, mas coletivos.
Essas organizaes sem fins lucrativos e no-go-
vernamentais constituem aquilo que se denomina ter-
ceiro setor, sem serem consideradas nem estado nem
mercado. So organizaes pblicas privadas, porque
no esto voltadas distribuio de lucros para acio-
nistas ou diretores, mas para a realizao de interes-
ses pblicos, entretanto, desvinculadas do aparato
estatal.
Essa nova realidade que est sendo construda
estabelece uma nova relao entre Estado e Socieda-
de, entre pblico e privado. Se at perodo recente o
Estado era o promotor exclusivo das polticas sociais,
esta realidade comeou a mudar em funo das de-
mandas e presses advindas das pessoas e grupos or-
ganizados, at mesmo dos organismos governamen-
tais que buscam novas formas de gesto, novas ma-
neiras de atender s necessidades sociais.
Apesar dessas organizaes sem fins lucrativos j
estarem presentes nos pases desenvolvidos, no Bra-
sil esse movimento mais recente. Inicia-se a partir
da dcada de 70, com as organizaes no-governa-
mentais voltadas para movimentos de defesa de meio
ambiente, de minorias, etc. Atualmente, esse movi-
mento ampliou, principalmente, com a Constituio
de 1988 quando o foco deixou de ser apenas a satisfa-
o das necessidades bsicas para voltar para a ga-
rantia dos direitos sociais. A partir da as polticas
sociais passaram a ser formuladas no em funo do
atendimento das carncias, do atendimento dos ex-
cludos, mas como expresso de direitos.
Essa abordagem fundamental. Do contrrio es-
taremos sempre na dependncia dos recursos ora-
mentrios, da sensibilidade dos polticos no poder s
demandas dos desprotegidos, s suas carncias. Mu-
dar essa formulao uma tarefa que exige que as
polticas sociais passem de um estatuto de carncia
para um de direitos (Oliveira, 1994, p. 4). Com isso,
inicia-se um processo de mudana da lgica que ain-
da informa as organizaes filantrpicas: atender os
excludos.
Essa transformao no se far apenas pela for-
mulao de leis como ocorreu com a Constituio de
1988, mas pela confluncia de vrias foras sociais,
da mudana de interesses de classe arraigados nas
instituies pblicas. Do reconhecimento, pelos diver-
sos atores organizacionais, dos direitos dos cidados
de ter acesso aos bens e servios sociais.
um processo que exige a atualizao das propos-
tas mediante o envolvimento dos diversos segmentos
sociais no mbito das organizaes e da prpria soci-
edade. Isso significa a construo de uma nova reali-
dade social onde os que eram considerados carentes,
excludos, deixam de ser objeto de benemerncia do
Estado e das classes mais abastadas, para tornarem-
se sujeitos de direitos. Isso significa mudar a cena
poltica, pois todos cidados passam a ter direitos de
acesso sade, educao, habitao e a outras con-
dies sociais que lhes garantam uma vida com qua-
lidade.
Nessa perspectiva, as polticas sociais passam a
ser formuladas como direitos dos cidados e dever do
Estado conforme define a Constituio de 1988. O
objetivo chegar a uma distribuio mais equitativa
da riqueza, onde os mais pobres, como sujeitos que
buscam valer seus direitos de cidados. Isso traz im-
plcito a construo da cidadania, que deve resultar
em novas relaes entre Estado e Sociedade.
Essa construo exige mudanas significativas no
Estado, no seu aparato burocrtico e na prpria Socie-
Sade e Sociedade v.13, n.1, p.25-36, jan-abr 2004 31
dade; faz-se necessria a reforma do Estado e das suas A descentralizao uma condio para que as
organizaes. Nesse contexto predominam crticas s organizaes que articulam os interesses dos exclu-
organizaes burocrticas, em que se alternam pre- dos possam fazer ouvir a sua voz, buscando garantir
ocupaes polticas sobre o carter antidemocrtico a igualdade de acesso, ao mesmo tempo em que
dessas organizaes, com preocupaes ligadas efi- viabiliza a articulao e implementao de polticas
cincia administrativa e ao custo dos servios presta- de desenvolvimento de modo a aumentar a eqidade,
dos pelo Estado (Ribeiro, 1997, p. 19). fortalecendo as unidades regionais e sub-regionais e
No cenrio de modernizao econmica do Esta- permitindo aos lderes polticos a apreenso dos pro-
do que a reforma ganha fora no Brasil, e com ela o blemas e prioridades do desenvolvimento (Rondinelli,
conceito de descentralizao como uma estratgia de 1981, p.139).
racionalizao do aparelho estatal at ento centrali- A descentralizao envolve mudanas, um novo
zado e burocratizado. O objetivo dotar o aparato de processo de articulao entre Estado e Sociedade, en-
agilidade e eficincia, para aumentar a eficcia das tre o poder pblico e a realidade social. Apesar da im-
aes das polticas pblicas a partir do deslocamen- portncia da atuao do Estado, ele no pode substi-
to, para esferas perifricas, de competncias e de po- tuir a sociedade em qualquer que seja o sistema e vice-
der de deciso sobre essas polticas. versa. Da a importncia de saber o que transferir,
Nesse contexto que as organizaes sem fins lu- para quem e como transferir.
crativos ganham espao na cena poltica, passando a A transferncia de poder de gesto para os usu-
constituir uma alternativa de eficcia gesto das rios dos servios, desde que sob o controle do Esta-
polticas sociais. O Estado, sem eximir-se de sua res- do, constitui um processo em que o Estado, sem ab-
ponsabilidade, transfere algumas de suas competn- dicar de suas competncias, devolve para a socieda-
cias para organizaes da sociedade civil, que passam de aquilo que lhe de direito, o que se denomina de
a assumir, em carter complementar, e em parceria, devoluo social. No entanto, parte do sistema esta-
aes sociais que possibilitam oferecer populao tal que se dedica prestao pode ser transferido,
melhores condies de vida. ficando o Estado com o planejamento, avaliao e
O deslocamento do poder de deciso um meio controle, aplicao das normas, manuteno da or-
para democratizar a gesto atravs da participao, dem, implementao das polticas e das decises
apontando para a redefinio da relao Estado e So- estabelecidas pelas autoridades governamentais
ciedade. A descentralizao passa a constituir um fa- (Martins, 1994, p.307).
tor importante para estimular a dinmica participa- Nessa perspectiva, o ajuste que se pretende entre
tiva, mediante a abertura de canais de comunicao Estado e Sociedade no a desmontagem do aparato
entre os usurios e as organizaes descentralizadas, estatal para reduzir gastos, mas para orden-lo de
permitindo que os primeiros faam chegar suas ne- acordo com uma nova lgica, que no a do mercado,
cessidades a quem tem o poder de decidir (Junqueira, mas a das demandas sociais, da preservao dos di-
1996, p. 28). reitos sociais j conquistados; ademais, uma socieda-
A realidade social da populao, para quem o po- de de classes no vive sem o Estado. quilo que es-
der transferido, determina diferentes posies soci- pecfico do Estado no dever haver redistribuio do
ais diante desse poder. Por isso, a descentralizao poder, mas rediviso do trabalho nos diferentes nveis
no garante automaticamente a participao, poden- de governo. Esse processo ocorrer no mbito do pr-
do, em algumas circunstncias, reiterar as diferenas. prio aparato estatal.
A possibilidade de participar no torna homogneos A descentralizao, enquanto transfere para a So-
os interesses que permeiam a relao, inclusive pela ciedade a produo de bens e a prestao de servios
descrena no poder de influenciar os acontecimentos. devoluo social pretende que o Estado mantenha
As mudanas sociais benficas requerem, com fre- no seu mbito apenas aquilo que de fato estatal, ou
qncia, o uso de poder diferencial, mantido apenas seja, aquilo que garante o pleno atendimento do inte-
pelos privilegiados (Giddens, 1991, p. 154). resse pblico por parte dos seres sociais.

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 Assim, com a descentralizao, o Estado concede
a um ente privado, por delegao ou por concesso, a
realizao de uma competncia que possui de direito.
Isso pode ocorrer por parceria com um ente pblico
privado, sem fins lucrativos, ficando, no entanto esse
ente sujeito s normas, avaliao e ao controle de
qualidade estabelecido pelo poder cedente (Junqueira,
1996, p. 30).
A transformao que se estabelece com a transfe-
rncia das competncias para organizaes que esto
fora do Estado e do mercado, favorece o surgimento
daquilo que se denomina de terceiro setor. Mas, como
esse novo setor no capaz de regulamentar-se, se-
gundo Fernandes (1997, p. 31), de acordo com normas
de aceitao universal, a presena do Estado se faz
necessria para regular as relaes. o sistema legal,
institudo e mantido pelo estado, que esclarece os li-
mites das aes voluntrias consideradas legtimas.
Nesse sentido, essas organizaes vivem tambm
um processo de institucionalizao, que depende tan-
to de sua finalidade como das relaes que estabele-
cem com o Estado e com os agentes econmicos. Nes-
sa perspectiva, que se deve entender a Lei 9.790, de
23.03.1999. Com essa Lei, o Estado dispe sobre a qua-
lificao de pessoas jurdicas de direito privado sem
fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil
de Interesse Pblico, definindo os termos em que deve
ocorrer a parceria dessas instituies com o Estado,
na realizao de aes sociais de sua competncia.
Como so constitudas voltadas para o atendimen-
to dos interesses pblicos, a parceria que estabelecem
com o Estado tem um carter complementar, pois a
gesto das aes sociais de competncia estatal.
Com essas organizaes a sociedade civil assume um
papel ativo na construo da cidadania. A crena de
que a ao desses entes privados torna mais eficaz o
atendimento das demandas sociais da populao.
Segundo Tenrio (1999, p. 89), essas organizaes
do terceiro setor so agentes no-econmicos e no-
estatais que procuram atuar, coletiva e formalmente,
para o bem-estar de uma comunidade ou sociedade
local, sub-regional ou regional, nacional ou interna-
cional. A ao coletiva dessas organizaes pressupe
a sua democratizao para permitir a emancipao
dos sujeitos sociais mediante o exerccio da cidada-
nia. Nesse sentido, elas esto presentes hoje tanto nas
sociedades ricas como nas pobres, para atender ou
capitalizar anseios da sociedade ou de seus segmen-
tos. Desempenham em alguns casos um papel impor-
tante para a conquista da justia social em situaes
em que nem os agentes econmicos e nem mesmo o
Estado mobilizam-se para atender. No entanto, essa
instituies dependem tambm desses setores para,
em parceria, atender s demandas sociais.
Da o grande desafio de ver, como a partir do so-
cial, o mercado pode ser reinventado, para satisfazer
as necessidades de bens e servios da maioria da po-
pulao e como se pode reinventar o Estado enquanto
extenso de um contrato social que reflita essa rela-
o, onde as pessoas estejam no centro das preocupa-
es polticas (Thompson, 1997, p.47).
Como instituies de base comunitria essas or-
ganizaes sem fins lucrativos congregam pessoas,
geralmente, de um mesma base territorial que buscam
resolver os problemas sociais que os afetam. Nessa
perspectiva, que Dowbor (1998, p. 426)) diz que se
trata de formas da sociedade civil assumir diretamen-
te a resoluo de alguns de seus problemas sem es-
perar a interveno do Estado ou dos agentes econ-
micos. O objetivo garantir aos cidados seus direi-
tos sociais, seja em parceria com o Estado ou com os
agentes econmicos que detenham compromisso com
a sociedade.
A articulao dessas instituies e pessoas, cons-
tituindo redes sociais em torno de uma idia fora,
possibilita o enfrentamento dos problemas sociais.
Essa interrelao de pessoas e organizaes permite
um olhar diferente dos problemas sociais que apre-
sentam caractersticas e complexidade crescentes. A
complexidade desses problemas no pode ser encara-
da apenas da tica de uma poltica, mas da integrao
de diversas polticas sociais, numa perspectiva
intersetorial. Isso permitir compreender e identifi-
car solues que possibilitem populao uma vida
com qualidade.
Concluso
As mudanas que vm ocorrendo no interior do apa-
rato estatal brasileiro tm na descentralizao uma
das suas principais diretrizes, siginificando transfe-
rncias para as instncias mais perifricas do poder
Sade e Sociedade v.13, n.1, p.25-36, jan-abr 2004 33
e para entes pblicos privados a gesto das polticas
sociais com o objetivo de garantir populao seus
direitos sociais. Esse processo vem assumindo carac-
tersticas singulares em cada poltica, a partir, prin-
cipalmente, da dcada de 1980, quando valoriza-se as
organizaes sem fins lucrativos como alternativa
para agilizar a gesto das polticas sociais.
Essas organizaes privadas e autnomas volta-
das para o interesse coletivo assumem um papel cen-
tral na reconstruo da sociedade civil. O Estado, que
tem o dever constitucional de garantir populao
seus direitos sociais, transfere, para essas institui-
es, parte das aes sociais que referem prestao tificam-se os problemas sociais, integrando saberes
de servios. Com essa transferncia, o Estado, inde-
pendente do nvel de governo, estabelece alianas com
as organizaes sem fins lucrativos para realizar suas
competncias.
Como o aparato burocrtico brasileiro tido como
ineficaz na gesto das polticas sociais, buscou-se,
com a descentralizao, encontrar outras sadas que
garantissem aos cidados ter seus direitos respeita-
dos. Nessa perspectiva, as organizaes sociais sem
substituir o Estado, mas em parceria com ele, como
organismos da sociedade civil, recebem de volta com-
petncias que as integram no processo de reconstru-
o da Sociedade.
A proposta dessa parceria de tornar mais gil a
gesto das polticas sociais, pois at ento era ape-
nas o Estado que realizava essa tarefa. Mas, com seu
aparato burocratizado e centralizado, com uma prti-
ca ineficiente e marcada pelo atendimento dos inte-
resses de classes alojadas no seu interior, procurou-
se atravs da descentralizao encontrar parceiros
privados voltados para os interesses coletivos que
atendessem as demandas sociais.
Essa realidade que se instaura na gesto das polti-
cas sociais no se faz sem a avaliao e controle do
Estado, pois este, enquanto transfere suas competn-
cias e disponibiliza recursos, deve estabelecer um pro-
cesso de regulao das instituies parceiras. O Esta-
do delega a execuo das aes sociais, mas no a sua
responsabilidade de garantir os direitos sociais da
populao.
A complexidade dos problemas sociais que afetam
a populao remete para a necessidade de integrar os
diversos atores organizacionais e sociais, tanto pbli-
cos estatais como privados, na gesto das polticas
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sociais. Se o Estado possui rgos especializados na
gesto das diversas polticas setoriais, a parceria que
estabelecem com as instituies privadas tambm
ser fragmentada. Desconsidera-se que a populao
localiza-se em um territrio, com necessidades e de-
mandas prprias e que os indivduos que fazem parte
desse grupo populacional constituem uma totalidade
e como tal deve ser considerada.
nessa perspectiva que a intersetorialidade cons-
titui um importante fator de inovao na gesto das
polticas sociais. Ao invs de estabelecer parcerias
isoladas por polticas, muda-se a lgica, ou seja, iden-
e experincias das diversas polticas, passando a po-
pulao tambm a desempenhar um papel ativo e cri-
ativo nesse processo. Se apenas com as organizaes
estatais esse trabalho era de difcil consecuo, devi-
do s suas prticas e valores, que privilegiam os inte-
resses individuais, com as organizaes sem fins lu-
crativos, com uma lgica de gesto que valoriza o cli-
ente, esse processo pode ser facilmente instaurado,
dando maior eficcia gesto das polticas sociais.
Ento, a parceria das organizaes sem fins lucra-
tivos na gesto das polticas sociais no apenas ino-
va, mudando a lgica da gesto pblica, como tambm
pode introduzir novas formas de gerenciar a poltica
social. Integrar as diversas polticas sociais no ape-
nas aumenta a sua eficincia e eficcia, como tambm
sua efetividade, pois o cliente no considerado em
cada uma de suas demandas, mas na sua totalidade.
A gesto intersetorial integra as polticas sociais de
um determinado territrio considerando a sua popula-
o e os seus problemas sociais de maneira integrada.
No bojo dessa dinmica surge a rede social como
uma possibilidade de ampliar e integrar as diversas
organizaes que atuam com as polticas sociais, con-
servando, no entanto, sua identidade e sua especifici-
dade. A complexidade dos problemas sociais deman-
da diversos olhares, que convergem para objetivos
construdos coletivamente.
As redes sociais integrando pessoas, organizaes
pblicas e agentes econmicos preocupados com a
realidade social constituem um meio para tornar mais
eficaz a gesto das polticas sociais. Cada membro da
rede preserva sua identidade na gesto dos recursos,
e a articulao de todos os seus membros faz com que
se integrem, tanto na concepo das aes sociais co-
mo na sua execuo, para garantir populao seus FERNANDES, R. C. O que o terceiro setor? In: IOSCHPE,
direitos sociais.
Portanto, o processo instaurado pelo Estado com a
descentralizao, transferindo suas competncias para
outras instncias governamentais na gesto das pol-
ticas sociais, cria novas possibilidades de gesto e de
parcerias. Nesse contexto, as organizaes sem fins
lucrativos passam a integrar esse movimento e a arti-
cular-se em rede com outros organismos estatais e pri-
vados, privilegiando a ao intersetorial, que ocasiona
a criao de respostas novas aos problemas sociais.
Esse novo processo de gesto das polticas sociais
exige mudanas significativas nas praticas das orga-
nizaes, sejam pblicas ou privadas, pois a possibi-
lidade de participar no torna homogneos os interes-
ses que permeiam as relaes sociais, inclusive pela
descrena no poder de influenciar os acontecimentos.
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