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MODELO BRASILEIRO PARA A

O ORGANIZAO DA ALTA
ADMINISTRAO

Luiz A lb e r to dos Santos

o longo das dcadas de 60 e


formao dc um a buro 70, a adm inistrao fed era l

A cracia p r o fis s io n a liz a


da e capaz dc atender s tra
v in
n e c e s s i d a d e s de u m E s ta d o
c re s c e n te m e n te co m p le x o as

c
servio
m a n
u

d
o
la

o
c o m p s a a lta a d m in is
a p a r tir de q u a d ro s sem
o in s titu c io n a l com o
p b lic o de carreira, f o r
a s c h a m a d a s ilh a s d e
sume, na administrao pblica
federal, cada vez mais, a natureza excelncia, a tra v s d a a d m in is
de q u e s t o e s tr a t g ic a . Esta trao indireta. A p artir dos anos 80,
questo exerce papel ainda mais com a p e r d a d a c a p a c id a d e de
relevante m edida em que se atrao em relao ao mercado e a
prope, no mbito da discusso g e n e r a liz a o d a e x ig n c ia d e
da reform a do E stado, redefinir concurso pblico, esta alternativa
o seu papel. Nesta perspectiva, enfrentou seu esgotamento. A busca
as aes de m ediao en tre a de paradigm as internacionais para
s o c ie d a d e e os a g e n te s e c o a o rg a n iza o d a a lta a d m in is
nmicos, a regulao, a norma- trao no tem considerado pontos
tizao, a fiscalizao, o controle, essenciais do m odelo ado ta d o no
a formulao e a coordenao de Brasil, o q ual a lia os aspectos m ais
polticas m ostram -se o ve rd a significativos dos modelos britnico
d e i r o c e n t r o d a a t u a o da e francs: recrutam ento p o r con
adm inistrao federal, transfe curso, p r o m o o c o m b a se no
rin d o -se, p ela via da d e s c e n m rito , fo r m a o g e n e r a lis ta e
tra liz a o , m a io r e s e n c a r g o s a trib u i e s g e n e ra lista s e espe
executivos e de p re s ta o de cialistas, conform e o caso.
servios locais aos e s ta d o s e
municpios. q u e i n te g r a m a a lta a d m i
nistrao pblica brasileira.
No mbito desta discusso, tem-
se c o lo c a d o , c o m o o b je to de H i s t o r i c a m e n t e , te m s id o
avaliao, a tu a lm e n te , q u a l a destinado a este segmento atuar
formao e o perfil das carreiras c o m o a g e n te d o E s ta d o de

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m a n e ira a s u p r i r o c o m a n d o formulao de polticas e de sua


poltico de um a base tcnica, ou implem entao, desde o incio
t c n ic o -p o ltic a de a p o io , de da d c a d a de 60 at fins da
m odo a se traduzirem em aes dcada de 801.
c o n c r e ta s e p la n o s as lin h a s
polticas da coalizo governante. Nesse perodo, paralelamente ao
Para suprir o Estado de um corpo p ro c e sso de esv az iam e n to da
de servidores qualificado para a d m i n i s t r a o d i r e t a , e do
esta misso, diversas alternativas pro ce sso de autarcizao que
foram implementadas, m erecen o c o r r e u s i m u l t a n e a m e n t e 2,
d o d e s t a q u e os e s f o r o s do assum iu o papel de agente da
Departamento Administrativo do burocracia estatal um grupo de
Servio Pblico, na dcada de 40. tcnicos, de origens e formaes
Ao longo dos perodos seguintes, heterogneas, mais com um ente
ou tra s alternativas foram b u s id e n tific a d o s com a c h a m a d a
cadas, as quais resultaram, em te c n o c r a c ia q u e v icejou, em
m a i o r ou m e n o r m e d id a , e s p e c i a l , na d c a d a d e 70.
p r e j u d i c a d a s p e la d e s c o n - Oriunda do meio acadmico, do
t in u i d a d e adm in istra tiv a , a u s e to r privado e das e m p re s a s
sncia de institucionalizao ou estatais, e de rgos do prprio
mesmo pela sua incapacidade de governo, esta tecnocracia - mais
suprir as necessidades a que se por mritos e ligaes polticas
destinavam. e ideolgicas de indivduos do
que por uma identidade de classe
E stu d o s tm sido p u b lic a d o s - supriu a administrao federal
analisando a gnese e a evoluo de q u a d r o s p a r a a a lta
d a b u r o c r a c i a n o Brasil, adm inistrao. O p ro cesso de
pe rm itin d o concluir-se, via de r e c r u ta m e n to d e s te s q u a d ro s
regra, que estas carreiras da alta deu origem, em alguns casos,
burocracia - no sentido de corpo formao das chamadas ilhas de
qualificado de servidores p e r e x c e l n c ia em d e t e r m i n a d o s
m anentes, voltados para a alta rgos ou entidades, que vieram
administrao do Estado - esti a se tom ar provedores de pessoal
veram ausentes do processo de qualificado para a alta hierarquia

1 - Ver MARTINS, Luciano, 1985.


2 - A prpria atividade de formulao de polticas, e em alguns casos at mesmo a
atividade normativa, deslocou-se para a administrao indireta. Ilustram esta situao o
processo de insero do BNDES, do Banco Central, do Banco do Brasil, da SUDENE e
outras entidades no processo de formulao de diretrizes e planos d e desenvolvimento
econmico, e na prpria definio das aes d o Estado relativamente ao investimento
pblico.

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RSP O m o d e lo brasileiro para o o rg a n iza o da alto adm inistrao

ministerial e para o exerccio das bilizando a utilizao da admi


a tiv id a d e s de f o rm u la o de nistrao indireta como instru
polticas e regulao econmica. m e n to de c o n tr a ta o d isc ri
cionria destes profissionais e
A forma com o tal processo se s u a p o s t e r i o r c e s s o aos
desenvolveu, a partir de iniciativas ministrios.
isoladas ou condies polticas ou
econmicas muito localizadas, no Apesar de, em muitos casos, a
se constituiu num m eio insti atuao de seus integrantes no
tucionalizado para o recrutamento mbito da administrao ter-se
da alta administrao. O prprio processado p o r p erodos p r o
processo dc privatizao, iniciado lo n g a d o s , a te c n o c r a c i a n o
em 1981, no governo Figueiredo, conformou um ethos de servio
gerou as condies para o colapso pblico. No mais das vezes, a
deste modelo, m edida que a ao se aproximava do esperado:
reserva tcnica de profissionais de profissionais do setor privado
disponveis, vinculada adm i atuando circunstancialmente no
nistrao indireta, especialmente s e to r pblico. C om prova esta
as empresas estatais, ou por elas afirm ao o fato de q u e , em
recrutada, passou a reduzir-se m u ito s casos, in te g r a n t e s da
gradualmente. Os limites impostos tecnocracia tomaram-se consul
gesto de pessoal da adminis tores ou em presrios no setor
trao indireta, agravados pela p r iv a d o , a p s s u a s a d a d o
baixa competitividade remunera- servio pblico, m antendo com
tria dos cargos comissionados da a a d m in is tra o u m a rela o
administrao federal, a partir de profissional em que esta tornou-
1985, gradualmente reduziram sua se cliente dos seus servios, ao
u tiliz a o c o m o i n s t r u m e n to m esm o tem p o em que suas
suficiente para que a alta admi e xperincias no se to r pblico
nistrao d isp u se sse de c ap a tornavam-se um cobiado pro
cidade de atrao e re te n o duto colocado disposio do
d e s te s profissionais, de resto m e r c a d o . D e t e n t o r e s d e um
disputados pelo mercado privado k n o w h o w tcnico, atuavam
e com baixos vnculos subjetivos d e s p id o s da id e o lo g ia ou d
com a adm in istra o pblica. conscincia do papel de rbitros
C o m e a n d o em 1988, a e a rticu la d o re s das d e m a n d a s
exigncia de concurso pblico sociais, indispensvel aos agen
para contrataes cm todos os tes responsveis pela formulao
r g o s e e n ti d a d e s d a a d m i e im p le m e n ta o de polticas
nistrao pblica passou a ser pblicas, o que pode ser p a r
obstculo instransponvel, invia cialmente explicado pelas regras

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d o jo g o v i g e n t e s d u r a n t e o estruturada e consolidada a partir


p e r o d o a u t o r i t r i o . N este do sistema do mrito, e que desde
se n tid o , cu m p riram o papel a dcada de 50 se constitua cm
e s p e r a d o d e t c n ic o s p o l i t i habitual repositrio de quadros
c a m e n te n e u tr o s , fo rm a d o para a alta hierarquia.
m argem de valores, num c o n
texto em que o debate e a arti Em 1987, trs iniciativas com-
culao com o Poder Legislativo plem entares foram adotadas: a
e a sociedade no eram fatores criao da carreira de Gesto
essenciais sua atuao. Governamental, e a das carreiras
de Finanas e Controle e de Or
A partir de 1985, e mais enfatica amento, destinadas a permitir a
m ente desde 1987, a adm inis im plantao de qu a d ro s e s p e
trao pblica brasileira assumiu, cficos para a alta administrao,
a in d a q u e de fo rm a n o d e n t r o d o p e rf il d e s e j v e l:
p la n e ja d a , a p o s tu r a de p r o organizar um a burocracia nas
m o v e r a s u b s t i t u i o d e s te reas estratgicas para a gover
modelo pelo da constituio de nabilidade ajustada aos proble
uma alta burocracia de carreira, mas prprios do setor pblico,
formada especificamente para o o r i e n t a d a p a ra as c o n d i e s
Estado atravs do sistem a do sociais, polticas e econmicas
mrito e imbuda de uma tica e do pas, c apaz de a tu a r n u m
perfil tcnico especficos. ambiente altamente politizado e
democrtico, e ao mesmo tempo
As primeiras iniciativas foram a assegurar ao processo decisrio
reconstituio das carreiras Polcia base tcnica qualificada J .
Federal e Procuradoria da Fazenda
Nacional e a instituio da carreira No primeiro caso, adotou-se,
Auditoria do Tesouro Nacional, em de imediato, a idia da instituio
1985, dotadas de carter e sp e de uma carreira generalista para
cialista e destinadas a resgatar a a a lta a d m i n i s t r a o , n o ta -
profissionalizao das reas de d a m e n t e p a ra a fo rm u la o ,
fiscalizao federal, polcia e im plem entao e avaliao de
execuo da dvida ativa federal. polticas pblicas, a direo e
Vinham se somar, neste sentido, a s s e s s o r a m e n t o n o s a lto s
C a rre ira de D ip lo m ata, j e s c a l e s da a d m i n i s t r a o
- Segundo K1.IKSBERG, o perfd necessrio para esta nova burocracia permitiria
superar as deficincias do modelo weberiano clssico, substituindo a gesto neutra por
um a g esto co m p ro m e tid a com os g ra n d e s p ro b le m a s n acio n ais, com am plo
conhecim ento da situao social e econmica d o pas e ajustada s especificidades do
setor pblico (KI.IKSBERG, Bernardo. Palestra m inistrada na Comisso de Servio
Pblico d a Cmara dos Deputados, em 1990. Cmara dos Deputados, 1990, p. 41).

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RSP O m o d e lo brasileiro p ara a o rg a n iza o da alta adm inistrao

fed e ra l'. No caso das carreiras de ta o da s p o ltic a s p b lic a s,


Finanas c Oramento, adotou- e x e r c e n d o d e fo rm a a m p la
se de in c io a c o n c e p o de atividades de direo e asses-
carreiras especialistas5, em reas soramento, as carreiras Finanas
de administrao e controle do e Controle e Oramento teriam
sistema oramentrio, controle a t r i b u i e s e s p e c f i c a s , de
i n t e r n o e fin a n a s p b lic a s , n atureza sistmica, no mbito
adotando-se, a partir de 1990, dos ministrios, voltadas admi
tambm para estas um perfil mais nistrao o ram entria e
genera lista. financeira e ao controle interno.
Em lin h a s g e ra is , o G e s t o r
Em termos conceituais, as trs Governamental no tinha limi
c a r r e i r a s e x e r c e r i a m ta r e fa s taes sua atuao nestas reas,
com plem entarcs, em nveis di p o d e n d o a t u a r no n v el
ferenciados: enquanto a Carreira estratgico da gesto oram en
de G e st o te ria in s e r o em tria e financeira, sem prejuzo
to d o s e q u a isq u e r rgos e das atribuies de natureza ttica
e n t i d a d e s da a d m i n is t r a o o u o p e r a c i o n a l d a s d e m a is
direta e autrquica responsveis carreiras especficas6.
pela form ulao e im p le m e n

4 -Embora a formulao da proposta que deu origem carreira de Gesto tenha


sido formulada cm 1986, som ente cm 1987 foi enviado ao Congresso Nacional o projeto
de lei que a institua. Em 1988, foi convocado o primeiro concurso nacional para ingresso
na carreira, tendo sido concludo o processo de formao dos selecionados em 1990.
Somente um concurso foi realizado at o mom ento para esta carreira, apesar dos diversos
diagnsticos que apontam para o pleno xito da iniciativa que lhe deu origem. V. SANTOS,
Maria H elena de C astro et ali. "Profissionalizao dos Q u ad ro s S u p e rio re s da
Administrao Pblica", RSP, vol. 118, n 2 , mai-ago 9 .
5 - As carreiras Finanas e C ontrole e O ram ento foram, inicialmente, compostas
por tcnicos em exerccio nos rgos de oram ento e de finanas e controle interno
data da publicao dos decretos-leis que as instituram. Este critrio tem sido apontado
como prejudicial qualificao da prpria carreira, face inexistncia de caractersticas
hom ogneas em term os da qualificao dos que foram inicialmente transpostos. Apenas
cm 1989 foi realizado o primeiro concurso de ingresso para as carreiras, cujas primeiras
turm as concluram cursos de formao em 1990. A partir d e ento, tm sido rcRulares
os concursos para a Carreira Finanas e Controle, no tendo havido novos concursos
para a Carreira Oramento.
6 - A constituio das Carreiras de O ram ento c Finanas c Controle deveu-se,
segundo apontam tcnicos que participaram do processo poca, a uma reao dos
ministrios da rea econmica ao projeto da ex-Secretaria de Administrao Pblica de
constituir a Carreira d e Gesto para atuar, inclusive, nas reas sistmicas de finanas,
controle e oram ento. Esta reao materializou-se, ainda, nas diversas tentativas de
restringir o acesso da Carreira de Gesto a estas reas, durante a tramitao da Lei n
7.8.-V/89, que a instituiu, e n o processo de regulamentao da mesma. No entanto, a
experincia prtica dem o n stro u a in utilidade d e tais reaes, sen d o atualm ente
perfeitam ente assimilada, pelo m enos do ponto de vista normativo e prtico, a atuao
paralela das carreiras nos sistemas de planejamento, oram ento, finanas e controle.

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s trs carreiras tinham complexidade inerente ao servio

A como ponto dc contato pblico federal.


a formao cm escola de
governo, em cursos especficos, O m o d e lo a d o ta d o pa ra im
cujo contedo e durao, embora plantao da alta burocracia tinha
diferenciados entre si, permitiriam c om o caractersticas, alm da
fo rm a r um p r o fis s io n a l n o n e c e s s id a d e d e fo rm a o em
d is p o n v e l no m e r c a d o de escola de governo, o ingresso de
trabalho, s expensas do governo. seus integrantes no comeo da
Os quantitativos previstos para as carreira, sem que isso significasse,
trs carreiras possibilitavam no necessariamente, que deveriam
horizonte de 4 a 5 anos da sua ser profissionais recm-formados.
criao, prover a administrao Pelo contrrio, a exigncia de
federal de quadros suficientes para fo rm a o s u p e r i o r c o m p le ta ,
que tanto as reas meio quanto as aliada valorizao - especial
finalsticas estivessem dotadas de m ente no caso da Carreira de
u m a reserva tcnica qu e lhes Gesto Governamental - da expe
perm itissem recrutar, cada vez rincia profissional a n te rio r e
m enos, q uadros nas em presas anlise de perfil permitiam que
e s ta ta is e d e m a is e n te s da fossem recrutados profissionais
administrao indireta, de resto j experientes, ou jovens profissio
bastante p reju d ica d o s em sua nais com desempenho acadmico
capacidade de reter tcnicos de superior, d a n d o carreira um
alta qualificao. Alm disso, perfil de alta heterogeneidade em
foram c o n c eb id a s de m o d o a termos de vivncias, e um elevado
d i s p o r de am p la m ob ilid a d e , grau de homogeneidade no po
podendo transitar - respeitadas as tencial de desem penho. Inobs-
suas especificidades - entre os tante, todos seriam nomeados e
diversos m inistrios e rgos, posicionados na elasse inicial da
a b s o rv e n d o , p o r m eio dc carreira, iniciando-se, a partir da,
e x p e ri n c ia s d ife re n c ia d a s , a a sua evoluo na mesma7.

- No caso das Carreiras de Oramento e de Finanas e Controle, a sua estruturao


em dois nveis deveria permitir, ainda, que as tcnicos de nvel mdio pudessem ser
alados em condi es privilegiadas categoria d c Analistas, d e nvel su p e rio r.
Inicialmente, atravs do instrum ento da ascenso funcional, via concurso interno. Com
a declarao d e inconstitucionalidade deste instituto pelo Suprem o Tribunal Federal,
mesmo assim os tcnicos continuam a se constituir cm clientela favorecida, vista das
qualificaes e experincias que adquirem ao longo de suas atividades e q u e os
credenciam a um melhor desem penho nos concursos de ingresso categoria de Analista.
No caso dos Gestores, a estrutura do concurso dc ingresso permite que seja valorizada a
experincia no servio pblico, indusive cm cargas de chefia anteriores, tanto quanto a
formao acadmica, o que assegura ao servidor pblico tambm condies especiais de
valorizao do seu passado profissional, cm qualquer esfera de governo, rgo ou entidade.

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O m od e lo brasileiro para a o rg a n iza o da alta adm inistrao

ca rg o s de d ire o e desde 1936, com a Lei n 284,


assessoramento da alta q u e i n s t i t u i u os c a rg o s cm
hierarquia, o modelo escolhido comisso de livre provimento e
n o a d o to u c o m o p re m iss a as gratificaes de chefia no
nenhuma espcie de garantia ou vinculadas s carreiras. Na poca,
m e c a n is m o p riv ile g iad o . Na permitiu uma rpida renovao
verdade, to d o s os in te g ran te s das e q u ip e s d irig e n te s e, s e
de sta s c arreiras p o d e ria m ter gundo WAHRLICH (1976, p. 30-
acesso a q u a is q u e r cargos de 3 2 ) , n o s p r im e ir o s a n o s de
direo e assessoramento, desde vigncia o sistema trouxe para os
que suas qualificaes e expe o c u p a n te s das classes iniciais,
rincias os habilitassem a assumir oportunidades de galgarem mais
tais encargos e fossem indicados rapidamente posies de relevo
ou nomeados segundo critrios de na adm inistrao pblica, em
escolha da autoridade superior 8. especial os que, face implan
A nica exceo foi a instituio ta o do s is te m a do m rito ,
de regra no caso da carreira de haviam ingressado por concurso
Diplomata, no mbito do Minis pblico. A m esm a au to ra re s
trio das Relaes Exteriores, salva, que, a longo prazo, no
segundo a qual somente diplo entanto, o sistema gerou tantos
matas poderiam exercer cargos dc males quanto os que pretendia
chefia. Na P ro c u ra d o ria da evitar: o comissionam ento dis
Fazenda Nacional, regra similar c ric io n rio t o rn o u a c a rre ira
assegurou preferncia aos inte extremam ente aleatria, dando
grantes da carreira no preenchi origem ainda a elevada s u b je
mento dc cargos dc direo nas tividade e politizao das chefias,
p r o c u r a d o ria s reg io n a is e no m e d i a n t e um p r o c e s s o de
rgo central. c o o p t a o q u e e s tim u la v a a
transigncia da alta burocracia.
A prtica do recrutam ento intra
m q u in a para os cargos da alta A p esar d isso , a i n s t i t u c i o n a
h i e r a r q u i a , na v e r d a d e , n o lizao das carreiras para a alta
p r e s c i n d e d a s c a r r e ir a s : a d m i n is t r a o p r o p ic i a r ia a

8 - Inicialmente, pensou-se cm estabelecer regras que priorizassem tambm para os


Analistas de Finanas e Controle e d e Oramento o acesso a cargos de chefia nos sistemas
dc oram ento e de finanas e controle, princpio que no chegou a ser im plem entado a
no ser a partir de 1994. No caso da Carreira de Gesto Governamental, a concepo
original presum ia um processo gradativo cm que cargos com issionados d e livre
provim ento seriam extintos, m edida em q u e fossem recrutados novos Gestores,
prescindindo do provimento externo. A interrupo do processo de recrutam ento para
a carreira im pediu que esta meta fosse implementada._____________________________

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c ria o dc um c o r p o p e r m a assim c o m o to d o s os d em ais


n e n te , c apaz cie c o n stitu ir-se servidores estatutrios, podem
n u m c o n t i n g e n t e com h a b i r e c o r r e r a m e c a n is m o s de
litao tc n ica e e x p e ri n c ia a fa s ta m e n to te m p o r r io com
p r o f i s s i o n a l a d e q u a d o s ao perda de rem unerao por at
servio pblico o n d e a classe q uatro anos, p erodo mais do
poltica poderia exercer o direito que suficiente para, em certos
de escolha sem com prom eter o casos, permitir uma reciclagem
p rin c p io da c o n tin u id a d e junto ao setor privado.
adm inistrativa. No e n ta n to , a
c o n f o r m a o d e s te q u a d r o E v i d e n t e m e n t e , e s ta o p o
t c n ic o , ou t c n ic o - p o ltic o , implica na interrupo do curso
precisaria completar-se, para que da carreira: com o reto rn o ao
a formulao se tornasse vivel, servio pblico, reinicia-sc a
p o s s ib i li ta n d o a r e d u o da contagem de tem po dc servio
n e c e s s i d a d e de p r o v im e n to para todos os fins, sem prejuzo
e x c lu s i v a m e n te p o l t ic o ou dos demais direitos. A utilizao
discricionrio dos cargos da alta deste mecanismo tem permitido
hierarquia. a alg u n s de se u s in te g r a n te s
transitar, de c e n a forma, entre
Quanto permeabilidade destes o setor pblico e o setor privado,
q u a d r o s em relao ao s e to r m e d id a q u e s e u s ta le n to s ,
privado, lim ita e s o b jetivas e x p e r i n c i a s , i n t e r e s s e s ou
im pedem , evidentem ente, que oportunidades tornem tal prtica
q u a i s q u e r c id a d o s t e n h a m desejvel.
acesso a eles: a necessidade de
aprovao cm concurso pblico Tais caractersticas, comparadas
especfico toma-os relativamente com os m o d e l o s em u s o no
estanques. O ingresso depende, R e in o U n id o e n a F ra n a ,
assim, da satisfao de requisitos d e m o n s t r a m q u e as o p e s
objetivos aferidos em processo formuladas ao longo da dcada
prprio de seleo, pblico, de dc 80 n o e st o m u ito longe
provas ou de provas e ttulos, daquilo que esses pases, aps
ajustado ao perfil que se deseja u m s c u lo ou m ais de o r g a
recrutar. No entanto, um a vez nizao de suas carreiras para a
integrados na Carreira, eventuais alta administrao, esto procu
interesses e opo rtu n id a d es no rando, hoje, implementar.
setor privado no so vedados:
concludo o estgio probatrio, O modelo britnico baseia-se na
os integrantes destas carreiras, c o n s t i t u i o de c o r p o s de

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O m o d e lo brasileiro p ara a o rg a n iza o da alta adm inistrao

servidores generalistas e e sp e expressivo o nm ero de bigber


cialistas. No primeiro caso, esto c i v i l s e r v a n ts o r i u n d o s d a s
os c iv il s e rv a n ts qu e d e s e m U n i v e r s i d a d e s d e O x fo rd e
p e n h a m , em to d a a a d m in is C a m b rid g e , fa v o re c id o s p e lo
trao, papel de form uladores preconceito dos encarregados de
das polticas e implemcntadores, s e le c io n -lo s , g e r a n d o o seu
a d m inistradores pblicos la to pr p rio e sp rit de cor p s. Nos
sensu, aos quais se reservam, via ltim o s a n o s , o serv io civil
de regra, os postos de chefia e britnico tem buscado reduzir o
com ando da administrao. Ao c a r te r g e n e r a li s ta d o s c iv il
lado destes, esto as carreiras se rv a n ts, in c e n tiv a n d o m aio r
es p e c ia lista s (m dicos, e n g e e s p e c i a l i z a o ao l o n g o da
n h e iro s , policiais) cujas a tr i carreira e reduzindo o grau de
buies so especficas e deter h o m o g e n e i d a d e no perfil de
minadas cm certas reas. ingresso. Alm disso, busca-se
d i f e r e n c i a r a s is t e m ti c a de
O recrutam ento d-se no incio treinamento em servio, havendo
da carreira, mediante processo iniciativas no sentido de instituir
seletivo em que se considera, um curso de M aster in P ublic
e s s e n c i a l m e n t e , a fo rm a o A d m in istra tio n capaz de minis
superior. A apreciao do curri- t r a r a f o r m a o e s p e c f i c a
c u lu m u n iv e rs it rio f u n d a necessria ao se to r p b lic o 10.
m ental, j que o m o d elo no O u t r a t e n d n c i a tem s id o a
p ro p ic ia form ao especfica, p o litiza o do Civil Service, que
mas trein a m en to em servio. A mais adiante relataremos.
p rin c ip a l crtica o fere c id a ao
m odelo britnico o seu carter Na Frana, c u jo m o d e lo de
e litis ta , p o is d irig e o r e c r u organizao da alta administrao
tamento para os graduados pelas foi c o p ia d o ou a d a p ta d o em
melhores universidades, afastan m u ito s p a ses, o c a r te r do
do da alta administrao os no ingresso na alta administrao
formados ou formados em ins mais dem ocrtico, mas m enos
tituies de pouco prestgio. Essa generalista que o britnico. O
exigncia a nvel de form ao ingresso tambm se d no incio
a c a d m ic a a n te r io r p r o d u z a da carreira, aps recrutamento por
S in d r o m e d e O x b r id g e 9 : variados instrum entos. Dentre

9 -Cfe. ZILLER. Jaqucs, fev-89, pp. 15-16.


10 - Como regra geral, ministrado aos novos bigher civil servants o Programa
Superior de Formao para a Gesto, com a natureza de estgio prtico d e 6 meses de
durao, com o objetivo de ajustar as qualificaes do servidor s necessidades da alta
funo pblica, cfe. JliNKINS, Kate et ali, p. 27._____________________________ ______

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 77-94, mai./dez. 1995 85


RSP Luiz Alberto dos Santos

estes, ressalta-se o concurso de possam se submeter ao longo ri


s e le o d a cole N a tio n a le tual de preparao para a alta
d A dm inistration - ENA, fundada fu n o p b lic a '1. A par disso, h
cm 1945. As carreiras especialistas maior grau de impessoalidade no
da alta funo pblica (Inspetor de concurso de ingresso, permitindo
Finanas, Diplomata, Adminis que o desempenho individual se
t r a d o r Civil, C o n s e lh e ir o de sobreponha formao acadmica.
Estado, etc.) para as quais a ENA
c a n a l c o m u m de acesso, so Em a m b o s os c aso s, h u m a
denominados os grands corps da te n d n c ia no se n tid o de um a
adm in istra o francesa, desti- politizao maior das carreiras da
nando-se os seus integrantes alta adm inistrao: tan to para
ocupao dos postos de comando permitir que sejam indicados ou
em su a s re a s esp ec fic as. nom eados para postos de chefia
ministrada, a essas carreiras, pela na alta hierarquia servidores com
ENA, uma mesma formao - esta afinidade poltica com a faco
sim, de carter generalista - a todos ou coalizo governante, quanto
os candidatos. Ao final de um para que as prprias promoes
curso de dois anos os candidatos p or m erecim ento nas carreiras
optam, conforme seu desem pe espelhem este tipo de critrio.
n h o e classificao, p o r qu a l Isto reflete, p o r um lado, a outra
carreira seguir. O grande mrito face d a p o l it iz a o d a alta
deste sistema, a par do elevado administrao, cujos integrantes
grau de qualificao, eficcia e tm se voltado para uma atuao
eficincia conferido adminis poltica mais dire ta (cresce o
trao francesa, tem sido permitir n m e r o de serv id o re s que se
o acesso democrtico de todas as voltam para a atividade poltico-
c a m a d a s da s o c ie d a d e alta partidria, conquistando m anda
administrao. Isto se deve ao fato tos eletivos), ou interagido de
de que, sendo assegurado pelo forma mais efetiva com a poltica
Estado o meio (curso de longa sindical no servio pblico.
durao, com bolsa de estudos
paga p e lo g o v e rn o ), n o se O Brasil, assim, pode-se dizer
impem limites econmicos para que est, sob certos aspectos,
q u e os m e lh o r e s c a n d id a to s muito prximo dos dois m ode

- Tanto o m odelo britnico quanto o francs, na verdade, tem sido apontados


como elitistas, embora p or diferentes motivos. No caso do m odelo francs, o elitismo
estaria presente no fato d e que reservada uma preferncia quase absoluta aos enarcas
na ocupao dc cargos d e direo da alta hierarquia francesa. O elitismo, assim, sc
manifesta essencialmente aps o ingresso na alta funo pblica, ao passo que, no modelo
britnico, ele se d desde antes d o ingresso.

86 R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 77-94, mai./dez. 1995


O m o d e lo brasileiro para a o rg a n iza o da alta adm inistrao

los. Na verdade, desenvolveu-se p e r m i ti n d o qu e ta n to


um m odelo hbrido, ainda em profissionais experientes
fase de institucionalizao, cuja quanto recm-formados se
natureza permite que, a mdio submetam ao processo de
prazo, se p o ssa p a rtir para a insero na mquina que
substituio dos atuais cargos em o primeiro e fundamental
comisso de recrutamento amplo passo para a constituio de
c o m o form a de a s s e g u r a r ao um etbos de servio pblico
partido governante condies de c da noo de misso em
formular e operar suas polticas. que passam a estar inves
tidos no mbito da socie
Este modelo hbrido, em nosso d ade, com o a g e n te s do
entendim ento, alia os aspectos Estado. A par disso, demo
m ais s ig n if ic a tiv o s d o s d o is c ratiza o a c esso alta
modelos descritos: administrao, compensan
d o as d e fic i n c ia s e
a) por um lado, assume a disparidades do sistema de
necessidade de carreiras ensino superior;
e s p e c ia lis ta s e g e n e ra -
l is t a s n a a lta a d m i n i s c) p e rm ite , ao m esm o
trao, com o e ssenciais tempo, que permaneam
para o m elhor funciona como vlidos os critrios de
m e n to da adm inistrao provim ento poltico dos
pblica, cada qual atuando cargos em comisso da alta
de maneira especfica mas hierarquia, medida que
ao mesmo tem po complc- no assegura ou garante
mentando-sc; amplos espaos exclusivos
e especficos ou fe u d o s
b) assegura ao servidor uma nem submete de maneira
fo rm a o e specfica em rgida o dirigente poltico
e sco la de g o v e r n o 12, s s indicaes feitas pelas
e x p e n s a s do g o v e rn o , p r p rias c o rp o ra es,
12 - Este papel tem sido desem penhado por diversas instituies, dentre as quais, de
forma mais sistemtica, o Instituto Rio Branco, a Academia de Polcia Federal, a Escola
Nacional de Informaes (atual Centro dc Formao e Aperfeioamento de Recursos
H umanos da Secretaria de Assuntos Estratgicos), a Escola de Administrao Fazendria
e, mais recentem ente, a Escola Nacional dc Administrao Pblica - ENAP. A ENAP foi
atribuda a misso de formar, especificamente, os integrantes das Carreiras dc Gesto
Governamental (curso d e 18 meses) c de O ram ento (curso de 12 meses), alm de
coordenar o processo de formao dos escales superiores da Administrao Federal. A
Carreira Finanas c Controle, aps 3 turmas formadas pela ENAP, no perodo 1990-
1991, voltou a ser formada pela ESAF, m ediante cursos de curta durao (4 meses),
prejudicando a hom ogeneidade do nvel d e formao de seus integrantes.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 77-9, m al/dez. 1995 87


RSP Luiz Alberto dos Santos

com o ocorre no m odelo sidade de se estabelecer um


britnico, situao que l p e rc u rso de c a rre ira ,
se t e n t a m i t i g a r 15. Esta perm ite que as carreiras
forma intermediria permi sejam e s t r u t u r a d a s em
te, p o r exemplo, que se classes com atributos de
definam quais os cargos a c o m p le x id a d e d i f e r e n
serem providos por crit ciados, mas adequados
rios e x c lu s iv a m e n te de formao e perfil de seus
confiana, e quais os que integrantes, uma vez que
devem s e r providos po r identificados como carreiras
se rv id o re s d e v id a m e n te para a alta adm inistrao,
qualificados e habilitados, ou seja, destinadas a atuar
ainda que por livre escolha em s e to r e s da a d m in is
do dirigente superior; trao de natureza estrat
gica ou ttica, como agentes
d) permite, sem prejuzo do processo de formulao
do processo de privatiza e gesto de polticas, in
o das empresas estatais teragindo de forma privile
em curso, que a adminis giada com o restante da
trao federal possa consti a dm in istra o pblica e
tuir um corpo com caracte suas entidades vinculadas14.
rsticas profissionais, pes
soais e polticas h e te r o Um dos aspectos mais relevantes
gneas, mas com potencial a ser destacado o fato de que,
de q u a lific a o t c n ic a no caso das carreiras citadas, a
hom ogneo, para que se assuno pela administrao da
constituam em reserva su responsabilidade de fo r m a r os
ficiente para o provimen recursos hum anos com o perfil
to dos cargos de direo da d e s e j v e l vem na lin h a d a s
alta hierarquia e mesmo da experincias mais consagradas,
hierarquia intermediria; tanto no caso francs, quanto no
de outros pases que formularam
e) sem prejuzo da neces opo semelhante.

13 - Cfe. LEEMANS, Arnc F., p.63-88.


1 -A impossibilidade constitucional de que se im ponham limites de idade - mnimo
ou mximo - ao ingresso no servio pblico, refora a tese da necessidade de que o
perfil das carreiras da alta administrao valorize a experincia profissional anterior,
sem prejuzo da sua atratividade em termos rem uneratrios. Para tanto, necessrio
que tais carreiras tenham curso curto ou mdio (m enos de 15 anos), de modo a perm itir
que seus integrantes possam cum prir com maior rapidez os interstcios para prom oo
e colocando-se o aspecto m erecim ento como preferencial para a prom oo dos mesmos
s classes superiores.

88 R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 77-94, mai./dez. 1995


O m o d e lo brasileiro para a o rg a n iza o da alta adm inistrao

formao em escola de f u n c i o n a m e n t o n o p a s tm

A g o v e rn o , n o e n ta n t o , qualidade discutvel15. Em segun


requer uma anlise mais do lugar, p o r q u e a form ao
d e t a l h a d a de s u a s e s p eespecfica
c ifi- ministrada em Escola
c idades. Em c o n s e q n c ia do de Governo assegura meios para
perfil esperado deste profissio q u e os c a n d i d a t o s alta
n a l do Estado, a necessidade de administrao tenham acesso a
que se estruture um curso com e x p e r i n c i a s , i n f o r m a e s e
q u a lid a d e s ao m e s m o te m p o o p o r tu n i d a d e s que um c u rso
acadmicas, com aulas tericas, a c a d m ic o n o p r o p o r c i o n a ,
debates e anlises de conjuntura, alm de p e rm itir um d ire c io
e prticas, com laboratrios de namento para atividades prticas
polticas pblicas, est g io s e muito diferenciado da orientao
e la b o ra o de d ia g n s tic o s e para a pesquisa que comum nas
projetos, exige que o processo instituies de ps-graduao.
de formao tenha durao mais Finalmente, porque a formao
prolongada ou intensiva que um em nvel de ps-graduao impli
curso de especializao acadmi ca, em geral, num grau crescente
co. Substituir esta formao em de especializao acadmica, no
escola de governo, que atende s necessariam ente acom panhada
necessidades especficas de um de um maior grau de experincia
perfil profissional diferenciado, profissional concreta no servio
pela exigncia de cursos de ps- pblico, p o u c o ou nada c o n
graduao para ingresso na alta t r i b u in d o pa ra a p e r f e i o a r o
funo pblica, por outro lado, perfil desejvel alta burocracia,
pouco serviria como mecanismo em especial no que toca ao seu
compensatrio substitutivo. carter generalista - cm nvel de
f o rm a o o u a tu a o - e
Em primeiro lugar, pelo fato dc conhecim ento das questes do
que tambm os cursos de ps- Estado e sua articulao com o
graduao tm qualidade baixa a m b i e n t e p o l t ic o e c o m a
em nosso pas: de acordo com a sociedade.
C o o r d e n a o para o A perfei
oam ento do Pessoal Superior - Estas c o n d i e s , n o e n ta n to ,
CAPES, m ais d a m e ta d e d o s ainda no foram suficientemente
c u rs o s de p s -g ra d u a o em a b s o rv id a s p e lo s c e n t r o s dc

- Segundo a CAPES, apenas 41 % dos cursos dc m estrado mereceu conceito A na


classificao nacional. Relativamente aos cursos d e doutorado, o ndice d e 53 % O
nm ero de professores por curso dc ps-graduao quatro vezes maior que nos Estados
Unidos, o que, no entanto, no se reflete sobre a qualidade ou quantidade da produo
acadmica.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 77-94, mai./dez. 1995 89


RSP Luiz Alberto dos Santos

formao cm nvel dc graduao prticas e institucionais, prom o


e ps-graduao, que tendem a ver a articulao intergoverna-
confundir cursos de graduao mental indispensvel ao progra
em adm inistrao pblica, ou ma de formao.
c u r s o s de p s -g ra d u a o cm
dete rm in a d as reas do c o n h e A penas um a s p e c to n o e s t
c im e n to , c o m o de c o n t e d o plenam ente resolvido: a questo
anlogo ou idntico ao que se remuneratria destes segmentos.
busca por meio das escolas de Em bora, a p r io r i, a faixa de
governo. Parte deste problema rendim entos mximos que lhes
decorre da inexistente institu este ja a s se g u ra d a no se fixe
c io n a l iz a o d o s c u r s o s de e x c e s s i v a m e n te a b a ix o d o s
g r a d u a o ou p s -g ra d u a o padres de m ercado, c o n s id e
com o in s tr u m e n to s de r e c r u rando as opes possveis, h
t a m e n t o e s e le o p a ra as d i s p a r id a d e s graves e n tr e as
carreiras da alta administrao, prprias carreiras que com pem
a p e s a r d e , em a lg u n s casos, este embrio de a lta a d m in is
instituies j com vrias dcadas tr a o . A lgum as c a r r e ir a s
de atividade te re m c o n t i n u a chegam a ter retribuies cerca
m ente buscado pree n c h e r este de 80% superiores s de outras,
espao. n a m e s m a s it u a o , com
r e q u i s i t o s s e m e l h a n t e s de
A so lu o para e ste a p a re n te e x p e ri n c ia e form ao. Este
conflito parece estar na busca de fator tem servido como elemento
lin h a s de c o o p e r a o q u e d esestniturador do processo de
perm itam aos centros de ps- i m p l e m e n ta o da s c a rr e ir a s
graduao ou de graduao atuar m e n o s a q u in h o a d a s , e m b o r a
conjuntamente com as escolas de reiteradamente tenha o governo
g o v e r n o . Para t a n t o , s e ria f ir m a d o c o m p r o m i s s o s no
aconselhvel que, su p rin d o as se n tid o de so lu c io n a r o
d e f i c i n c ia s da s e s c o la s de p r o b le m a , assim c o m o te m
g o v e r n o em t e r m o s de u m reconhecido a essencialidadc do
q u a d r o d o c e n te p e rm a n e n te , papel das mesmas no processo
d i s c i p l i n a s te r i c a s s e ja m de organizao da administrao
ministradas com a colaborao pblica.
daqueles centros, ao passo que,
s escolas de governo deve caber Mesmo neste aspecto, o modelo
a e l a b o r a o d o p e rf il de a d o ta d o a tu a lm e n te p a ra
ingresso, a realizao dos con r e t r i b u i r as c a rr e ir a s da alta
cursos c, no tocante s atividades adm in istra o n o s u b s ta n

90 R.Scrv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 77-94, mai./dez. 1995


O m o d e lo brasileiro para a o rg a n iza o da alta adm inistrao

cialmente incompatvel com as t r i a m e d i a n t e s is t e m a de


recentes iniciativas adotadas, por avaliao de d e s e m p e n h o dos
exemplo, no Reino Unido. Nesse rgos e entidades e individual
pas, como aqui, tem-se buscado das carreiras beneficirias, de
adotar mecanismos que perm i acordo com metas previamente
tam instituir acrscimos remu- estabelecidas17.
neratrios variveis, de acordo
com o d e s e m p e n h o aferido. A Assim como no Reino Unido, tem
i n t r o d u o do p e r fo r m a n c e estado presente a preocupao
rela ted p a y, sistema por meio do de impedir que tais vantagens se
q u a l se p e rm ite p a g a r alta c o n v e r t a m em m e c a n is m o s
hierarquia, e em certos casos a disfuncionais, especialmente do
o u tro s g ru p o s de higher c iv il ponto de vista comportamental,
se rv a n ts, um b n u s varivel, em decorrncia das dificuldades
d e stin a d o a rec o m p en sa r e naturais associadas ao grau de
e n c o r a j a r o a u m e n t o da complexidade das organizaes,
p e rfo rm a n c e 16, guarda similari do grau de subjetividade e do
dade com diferentes vantagens carter discricionrio inerentes
institudas, especialmente aps ao sistema de aferio de desem
1988, com finalidade e m eca penho. Da mesma forma, tem-se
n is m o s s e m e l h a n t e s . D e n tre procurado contornar a tendncia
estas, a Retribuio Adicional a que se instituam mecanismos
Varivel - RAV e o pr-labore de de a v a lia o o u e s c r u t n i o
x ito , d e v id o s em raz o do voltados exclusivamente para a
d e s e m p e n h o da a r r e c a d a o eficincia, em d e tr i m e n to da
tributria federal e execuo da qualidade do desem penho ou da
dvida ativa dela decorrente, e as efetividade alcanada.
Gratificaes de Desempenho e
Produtividade - GDP, destinadas No m o m e n t o em q u e tais
a perm itir melhoria rem unera- discusses so desenvolvidas no

16 - Cfe. KERAIJDREN, Philip., p.23-36.


17 - A implantao dc vantagens desta natureza, na verdade, no nova: ao longo das
dcadas de 70-80, outras iniciativas foram esboadas, mas a impossibilidade d c instituir-
se mecanismos de aferio d o desem penho adequados encarregou-se de torn-las
vantagens de natureza perm anente. Aps 1988, um novo ciclo foi iniciado, tendo, at
1995, experim entado alguns xitos e fracassos. Historicamente, tais vantagens tendem a
se tornar mais efetivas em pocas em que no h defasagens rem uneratrias expressivas.
Assim, entre 1991 e 199-, perodo em que se acumularam graves perdas, houve um
afrouxamento dos critrios de aferio de desem penho, notadam ente quanto RAV c o
pr-labore dc xito. A instituio da GDP e sua regulamentao, ao final dc 1994, tm
sido feitas dc forma mais cuidadosa, a fim de evitar, a curto prazo, que o mesmo ocorra
com esta vantagem.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 77-94, mai./dez. 1995 91


RSP Luiz Alberto dos Santos

mbito dos rgos competentes,


esperamos colocar disposio Referncias Bib lio gr ficas
de seus agentes polticos uma
maior clareza na abordagem das
semelhanas e diferenas entre JENKINS, Kate et alli, "lmproving
o sistema adotado no Brasil para management in government:
a constituio de carreiras para the next steps" in Ziller, Jaques
a a lta a d m i n i s t r a o e as (org.) F onction P ublique et
experincias em pases constan F on ctio n n a ires . Problemes
tem ente apontados como para Politiques et Sociaux, n 601,
dig m a s. No e n ta n t o , a a b o r fev-89-
dagem dessas experincias deve
s e r f e ita d e fo rm a c rtic a e KERAUDREN, P h ilip . "The
aprofundada, vis vis a e x p e introduetion o f performance
ri n c ia p tria. E m bora c e r t a related pay in the British Civil
m e n t e t e n h a m o s m u ito a Service (1 9 8 2 -1 9 8 8 ): a
aprender com tais experincias, c u l t u r a l p e r s p e c tiv e " .
nunca demais olharmos nossa I n t e r n a t i o n a l R e v ie w o f
volta e tentarmos com preender A dm in istra tive Sciences, vol.
o que, em nosso pas, tem-se 60 (1994), pp. 23-36.
tentado fazer, e quais os obst
culos a que tais iniciativas se KL1KSBERG, Bernardo. Palestra
consolidem e possam, tambm m in istra d a tia Com isso de
elas, constituir-se em paradigmas Servio Pblico d a C m ara
para outros pases. d o s D e p u ta d o s , em 1990.
Cmara dos Deputados, 1990.

LEEMANS, Ame F. "Recent Trends


in th e C a r e e r Service" in
European Countries. In tern a
tio n a l R e v ie w o f A d m in is
tr a t i v e S c ie n c e s, v ol. 53
(1987), pp. 63-88.

MARTINS, L u c ian o . E s ta d o
C apitalista e B urocracia no
Brasilps-64. Rio, Paz e Terra,
1985.

SANTOS, Maria Helena de Castro


et alli. P rofissionalizao dos

92 R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 77-94, mai./dez. 1995


O m o d e lo brasileiro para a o rg a n iza o da alta adm inistrao

Q u a d r o s S u p e r io r e s d a lizacin da la exigencia dei con


A dm inistrao Pblica, RSP, curso pblico, esta alternativa
vol. 118, n 2, mai-ago 94. e n f r e n to su a g o ta m ie n to . La
bsqueda de paradigmas interna-
WAHRLICH, Beatriz. C lassifica cionales para la organizacin dei
o de cargos e im plantao alta a d m in is tr a c i n n o tie n c
do sistem a do mrito: a lei do considerado puntos escncialcs
reajustam ento de 1936, suas dei modelo adoptado en Brasil,
origens, contedo e prim eiras lo cual asocia los aspectos ms
r e p e r c u s s e s . RAP 10(3): significativos de los m o d e lo s
pp.7-46, jul/set 1976. b r it n ic o y f ra n c s : r e c lu ta -
miento por concurso, promocin
ZILLER, Jaques. "Latrait de la cn funcin dei mrito, formacin
fonction publique" in Ziller, g en e ra lista y a trib u cio n es
J a q u e s ( o rg .) F o n c tio n g e n e ra lis ta s y e specializadas,
P ublique et F onctionnaires . segn el caso.
P r o b le m e s P o l it iq u e s e t
Sociaux, n 601, fev-89.

A b s tra c t

Resumen
THE BRAZIUAN MODEL FOR
HIGHER ADMNISTRATION
EL MODELO BRASILENO PARA LA
ORGANIZACIN DEL ALTA
During the 1960's and 70s the
ADMINISTRACIN
Federal Administration organized
the higher administration on the
A lo largo de las dcadas de los basis of staff with no institutional
anos 60 y 70, la administracin link with the carrier civil Service,
federal com p u so el alta adm i forming the so c alie d isles of
nistracin a partir de cuerpos sin excellence, through the indirect
vinculacin institucional con el a dm inistration. From the 80's
s e rv ic io p b l ic o de c a r r e r a , onward, with the lossofcapacity
formando las llamadas islas de of atraction in relation to the
excelencia, a travs de la admi labor market and the wide spread
nistracin indirecta. A partir de imposition of public concurse,
los anos 80, con la prdida de la this alternative has ceased to be
capacidad de atraccin en rela- s ig n if ic a n t. T h e s e e k i n g o f
cin al m e rc a d o y la genera- intem ational paradigms for the

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 77-94, mai./dez. 1995 93


RSP Luiz Alberto dos Santos

o r g a n i z a t i o n o f th e h i g h e r
a d m in is tra tio n h a s n t consi-
d e r e d e s s e n tia l p o in ts o f the
m odel adopted in Brazil, which
allie the most significam aspects
of the British and French models:
re c ru tm e n t th rough concurse,
m erit based prom otion, gene-
ralist form ation and generalist
and especialist atributes, as the
case may be.

Luiz A lb erto dos Santos


E sp ecialista em P o ltica s
Pblicas e Gesto G overn a
mental e assessor da liderana
do Partido dos Trabalhadores
na Cmara dos Deputados.

94 R.Scrv.PbI. Brasia 119 (2/3): 77-94, mai./dez. 1995