O Brasil e A Reforma Da ONU

O Brasil e a Reforma
do Conselho de
Segurana: Uma
Anlise Realista*
Flvio Pedroso Mendes**
Introduo
O governo brasileiro tem definido a busca por uma reforma do Con-

selho de Segurana (CS) da Organizao das Naes Unidas (ONU)
em que o Brasil, juntamente com outros pases emergentes, ganha-
ria um assento permanente como um dos principais pontos de sua
agenda de poltica externa h pelo menos vinte anos (VARGAS,
2008). O principal argumento apresentado o de que o fim da Guer-
ra Fria e da bipolaridade que a sustentava teria ocasionado uma
disperso do poder mundial, com novos focos de poder e de influn-
* Artigo recebido em 23 de maio de 2014 e aprovado para publicao em 11 de dezembro de 2014. O

autor grato aos discentes Caroline Miaguti, Irving Vieira, Yunkler Phillip Costa, Helena Castro e
Michelle Gomes pelas contribuies e pela pesquisa realizada por ocasio do IX Congresso Acad-
mico sobre Defesa Nacional (Escola Naval, Rio de Janeiro/RJ, 2013).
** Doutor em Relaes Internacionais pela Universidade de So Paulo (USP) e professor adjunto do
curso de Relaes Internacionais e do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do
Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (IEUFU), Uberlndia, Minas Gerais,
Brasil. E-mail: flaviopedroso@ie.ufu.br.
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 37, no 1, janeiro/abril 2015, p. 113-142.
113
Contexto Internacional (PUC)

Vol. 37 no 1 jan/jun 2015
1 Reviso: 19/03/2015
Flvio Pedroso Mendes
cia, que necessitam verem-se refletidos na configurao do rgo

responsvel pela paz e segurana internacionais. O presente artigo
se prope a analisar de maneira crtica e teoricamente informada o
argumento que legitima a demanda por uma reforma expansiva do
quadro permanente do CS, tentando responder amplamente a duas
questes: (i) em que medida a configurao sistmica no ps-Guerra
Fria corresponde s expectativas dos defensores da reforma?; e (ii)
dada a real estrutura de poder do sistema internacional contempor-
neo, uma expanso do CS traria maior efetividade ao sistema de se-
gurana coletiva baseado na ONU?
A construo do argumento est estruturada da seguinte forma: a se-

o 1 apresenta um balano sumarizado do debate em torno da refor-
ma do CS; a seo 2 apresenta a orientao terica que informa a an-
lise, discutindo os efeitos das dinmicas elementares da poltica in-
ternacional sobre o papel de instituies internacionais, em geral, e
sobre o funcionamento de sistemas de segurana coletiva, em parti-
cular; a seo 3 apresenta um histrico, tambm sumarizado, do fun-
cionamento das iniciativas de segurana coletiva no sculo XX a
Liga das Naes e o CS , contrastando-o com as expectativas teri-
cas construdas na seo anterior; a seo 4 sustenta a tese de que o
atual sistema internacional unipolar e levanta, a partir de sua din-
mica de relacionamentos polticos, algumas consideraes tericas e
empricas sobre o futuro do CS. Conclui-se com alguns breves
comentrios.
1. A Reforma em Debate
Um discurso mais assertivo por parte do governo brasileiro em busca

de um assento permanente no CS comeou a ser percebido no fim da
dcada de 1980 e incio dos anos 1990 com as mudanas decorrentes
do fim da Guerra Fria quando, de acordo com o argumento, a ordem
bipolar teria sido substituda por uma nova multipolaridade. Com
base nessa suposta transformao sistmica, em 1989 o Brasil pro-
114 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 37, no 1, janeiro/abril 2015

1 Reviso: 19/03/2015
O Brasil e a Reforma do Conselho de
Segurana: Uma Anlise Realista
ps a reforma expansiva do quadro permanente do CS, objetivando

sua entrada juntamente com outros pases emergentes (ARRAES,
2005). Entretanto, somente em 1994, durante a Sesso Ordinria
Anual da Assembleia Geral das Naes Unidas, o Brasil lanou ofi-
cialmente sua proposta de candidatura a membro permanente do CS
(ANDRADE, 2012).
possvel discernir quatro argumentos gerais que tm ancorado a

candidatura brasileira a um assento permanente no CS: (i) o argu-
mento da eficcia pela representatividade, (ii) o argumento legitima-
dor domstico, (iii) o argumento credencial e o (iv) argumento regio-
nal (VARGAS, 2008). Esses quatro argumentos se somam para sus-
tentar a dupla tese de que o CS precisa ser reformado para refletir a
atual distribuio do poder global e de que o Brasil um candidato
natural a ocupar um assento permanente, em funo de seu peso re-
1
gional e de sua capacidade de insero internacional.
Paradoxalmente, a percepo de que o CS adquiriu nova centralidade

e maior efetividade com o fim da Guerra Fria em particular, aps a
bem-sucedida concertao que culminou na expulso do Iraque do
territrio do Kuwait, em 1991 gerou uma renovada onda de debate
em torno da necessidade de se reform-lo (WEISS, 2003). Esta per-
cepo foi acompanhada de um expressivo acirramento na disputa
entre os pases pelos assentos no permanentes, com campanhas ini-
ciadas com grande antecipao e envolvendo a mobilizao da maior
parte do aparato diplomtico dos candidatos, incessantes visitas in-
tergovernamentais e um intrincado e dispendioso processo de barga-
nha e lobby que passou a quase monopolizar as representaes em
Nova York durante os meses que antecedem as eleies na Assem-
bleia Geral da ONU (MALONE, 2000).
A supervalorizao de um assento no permanente no CS parece,

primeira vista, no condizente com seu peso bastante reduzido nas
2
votaes substanciais no rgo de segurana coletiva. Em uma esti-
115

1 Reviso: 19/03/2015
mativa, o poder de voto de cada um dos dez membros no permanen-

tes do CS ou seja, sua capacidade individual de alterar o resultado
de uma resoluo mediante a mudana de seu voto equivale a ape-
nas 0,2%, ao passo que o poder de voto de um membro permanente
seria de 19,6% (ONEILL, 1996).
No obstante, um influente estudo sugere que, para alm dos benef-

cios tradicionalmente relacionados participao no CS, tais como
prestgio, direito a voz e voto em temas sensveis e capacidade de in-
fluenciar a agenda em particular quando o pas ocupa a presidncia
do CS, que mensal e rotativa , membros no permanentes experi-
mentariam um aumento significativo no fluxo de ajuda financeira
externa coincidente com o perodo de seu mandato no CS
(KUZIEMKO; WERKER, 2006). Segundo os autores, a presena no
CS est associada a um aumento de 59% em ajuda direta dos Estados
Unidos (EUA) e de 8% em recursos para o desenvolvimento forneci-
dos por programas da ONU em sua maior parte provenientes de r-
gos majoritariamente controlados pelos EUA, como a Unicef e o
PNUD (KUZIEMKO; WERKER, 2006, p. 11-16). Ainda segundo
os autores, o aumento da ajuda externa maior nos anos em que o CS
est em evidncia e os temas tratados so mais sensveis e relevan-
3
tes. Estudos semelhantes apontam para o mesmo padro, desta vez
relacionando o mandato rotativo no CS com uma maior probabilida-
de de aprovao de projetos e acordos com o Banco Mundial e o FMI
instituies financeiras tambm majoritariamente controladas pe-
los EUA (DREHER et al., 2009a; 2009b). possvel que este seja
um dos fatores que expliquem a aparente anomalia expressa na di-
vergncia dos padres de votao na Assembleia Geral e no CS no
ps-Guerra Fria, em que a fragmentao e polarizao na primeira
contrastam com a prevalncia do consenso no segundo (BACCARI-
NI, 2011; 2013).
De particular relevncia para os propsitos deste artigo so as con-

cluses do estudo de Voeten (2001). Seguindo as linhas de Rubin-

1 Reviso: 19/03/2015
stein (1982) na investigao sobre a produo de equilbrios em mo-

delos racionais de barganha, Voeten desenvolveu um modelo para
avaliar o impacto da atual posio de poder dos EUA sobre as deci-
ses no CS e sobre a capacidade de influncia dos outros membros do
rgo. Pressupondo um espectro de preferncias cujos extremos so
os pontos ideais para os EUA e para outro membro permanente com
poder de veto do CS, o autor demonstra que a capacidade dos EUA de
exercer a opo externa agir unilateralmente ou com aliados fora
do CS lhe confere poder de barganha suficiente para aprovar uma
resoluo mais prxima do seu ponto ideal do que seria o caso na au-
sncia da opo externa. Ainda, contrariamente ao senso comum,
o autor demonstra que a opo externa dos EUA lhes permite ape-
nas garantir a aprovao de uma resoluo dentro de um segmento
favorvel do espectro de preferncias, mas no lhes permite escolher
entre os vrios pontos de equilbrio timos de Pareto que esto locali-
zados ao longo do segmento. Essa escolha feita pelo outro membro
permanente, que tem como principal instrumento de barganha o seu
poder de veto, e espera-se que ele escolha a opo que mais se aproxi-
me do seu ponto ideal (VOETEN, 2001, p. 851-853).
As concluses do modelo de Voeten iluminam duas questes subs-

tanciais do debate. (1) Por que os EUA, mesmo com a opo exter-
na, tentam buscar uma soluo coletiva no CS? Porque a opo ex-
terna lhes garante uma resoluo prxima de seu ponto ideal, com
maior legitimidade e alguma diviso dos custos, que no balano po-
dem compensar uma soluo que estivesse exatamente no ponto
ideal, mas com os custos do unilateralismo. E (2) por que pases
como o Brasil lutam to arduamente para obter um assento com po-
der de veto no CS? No para controlar os EUA ou dissuadi-los de
uma ao que eles julguem vital, mas para exercer alguma influncia
sobre o resultado (escolher entre os pontos de equilbrio dentro do
segmento de barganha), obtendo alguma concesso, ainda que mar-
ginal.4
117

1 Reviso: 19/03/2015
Um balano adequado, contudo, deve necessariamente incorporar

eventuais custos de se participar do CS. Bueno de Mesquita e Smith
(2010), por exemplo, afirmam que o aumento sazonal de investimen-
tos externos, associado ao perodo de participao no CS, tende a ge-
rar uma contrao relativa da economia. Custos polticos, com po-
tencial de gerar prejuzos financeiros, tambm devem ser considera-
dos. O Imen, por exemplo, viu cortado o montante de ajuda finan-
ceira que recebia previamente dos EUA como retaliao ao seu voto
negativo resoluo que autorizava o uso da fora contra o Iraque em
1991 (KUZIEMKO; WERKER, 2006, p. 5). Deste ponto de vista,
pode ter sido uma vantagem para o Brasil no estar presente no CS
em 2003, quando sua oposio guerra ao Iraque o teria colocado
como um obstculo formal a um interesse importante dos EUA, com
custos polticos correspondentes.
Uma das questes centrais no debate sobre a reforma do CS certa-

mente o impacto das vrias propostas sobre a efetividade institucio-
nal. Neste aspecto, merece destaque o abrangente e minucioso estu-
do de Hosli et al. (2011), que avaliou o impacto das principais pro-
postas de reforma sobre duas variveis-chave: o poder de voto relati-
vo (o quanto cada membro da instituio capaz de determinar o re-
sultado da votao) e a probabilidade de deciso (probabilidade de
que coalizes vitoriosas sejam formadas e uma resoluo seja apro-
vada). Os autores avaliaram inicialmente o impacto da nica reforma
j realizada na configurao do CS, que em 1965 elevou o nmero de
membros no permanentes de 6 para 10 (ver seo 3 a seguir). O po-
der de voto relativo dos membros permanentes combinados dimi-
nuiu de 90,48% para 83,46%, ao passo que o valor combinado dos
no permanentes subiu de 9,52% para 16,54%. A probabilidade de
deciso no CS, porm, diminuiu de 2,78% para 2,59% (HOSLI et al.,
2011, p. 172).
De todas as propostas de reforma analisadas High-Level Panel,

Van Herpen (2003), Russett et al. (1997), Grupo dos Quatro, Unio

1 Reviso: 19/03/2015
Africana e Unidos pelo Consenso , apenas a proposta de Van Her-

pen (2003) resultaria em um aumento da probabilidade de deciso no
CS, ainda assim mediante uma alterao absolutamente irrealista
(WEISS, 2003): a abolio do poder de veto. A proposta que nos lti-
mos anos chegou mais perto de ser discutida seriamente, antes de ser
rejeitada pela China e pelos EUA, entre outros, a do Grupo dos
Quatro Japo, Brasil, Alemanha e ndia , que prev a criao de
seis novos assentos permanentes e quatro no permanentes, todos
sem poder de veto, e a preservao do poder de veto dos atuais mem-
bros permanentes. De acordo com os clculos de Hosli et al. (2011, p.
180-181), os efeitos seriam: um decrscimo do poder de voto relativo
dos membros permanentes com poder de veto (de 16,69% para
12,51%), um ligeiro aumento do poder de voto relativo dos membros
sem poder de veto (permanentes e no permanentes, de 1,65% para
1,87%) e uma diminuio da probabilidade de deciso no CS de
29%.
Outra parte do debate d foco a supostas mudanas incrementais e in-

formais no modus operandi do CS que estariam ocorrendo nas lti-
mas dcadas e que, apesar de no alterarem as regras decisrias e a
configurao dos membros, teriam impacto significativo em seu out-
put institucional. Para Weiss (2003, p. 154-156), prticas como a cir-
culao de informaes de consultas privadas a pases no membros
e imprensa, a divulgao de agendas provisrias e de rascunhos de
resoluo e a consulta constante a partes envolvidas nas questes tra-
zidas ao CS aumentam a transparncia e o carter democrtico das
decises tomadas. De acordo com o argumento, as consultas regula-
res e quase mandatrias a pases como Japo e Alemanha, importan-
tes contribuintes dos cofres da ONU e candidatos naturais a ocupar
assentos permanentes em um CS reformado, j tornariam incua
uma reforma formal, e seus custos polticos, portanto, seriam desne-
cessrios. De acordo com Baccarini (2011, p. 11-20), essas mudan-
as incrementais respondem em grande medida por um dos fenme-
119

1 Reviso: 19/03/2015
nos mais curiosos nas deliberaes recentes no mbito do CS: de to-

das as resolues aprovadas no perodo 1991-2011, 91,17% foram
consensuais, enquanto no perodo da Guerra Fria este percentual era
de 55,82%.
O presente artigo se insere no debate em torno da reforma do CS pela

via do edifcio cientfico das relaes internacionais, isto , a partir da
teoria de poltica internacional. Tratar a seguir no de avaliar pro-
postas particulares de reforma, potenciais ou em curso, mas de traar
expectativas tericas tentativamente iluminadas por manifestaes
exemplares do ps-Guerra Fria acerca do impacto sobre a sade
institucional do CS de qualquer reforma concebvel que afaste o rol
de solues aceitveis do ponto ideal dos EUA.
2. O Papel de Instituies
Internacionais e os Sistemas de
Segurana Coletiva
A poltica entre Estados tem lugar em um ambiente cuja realidade

fundamental a do dilema da segurana (HERZ, 1950;
BUTTERFIELD, 1951; JERVIS, 1978). Este dilema o resultado
lgico da realidade bsica dos meios de fora, contemplada nas di-
5
menses ttica e estratgica: os instrumentos utilizados pelo defen-
sor na guerra so virtualmente os mesmos utilizados pelo agressor.6
Entretanto, essa realidade no capaz, por si s, de produzir o dilema
da segurana. Afinal, no obstante a disponibilidade de armamentos,
a poltica no interior de um Estado moderno minimamente eficiente
no produz, entre os seus cidados, o mesmo tipo de dilema da segu-
rana que vigora na poltica internacional.
O dilema da segurana, assim, requer um elemento estrutural como

condio de possibilidade. Particularmente, o dilema da segurana
se manifesta em sistemas polticos cuja estrutura possui um tipo par-
ticular de princpio ordenador a anarquia. Sistemas polticos anr-

1 Reviso: 19/03/2015
quicos como o sistema internacional, em que inexiste uma agncia

superior capaz de regular e circunscrever o relacionamento entre as
partes, so sistemas em que a lgica comportamental prevalecente
a da autoajuda (self-help) (WALTZ, 1979; 1988; MEARSHEIMER,
1990; 2001). Isso significa que os Estados, para fazerem valer os seus
interesses entre os quais aquele que antecede e supera logicamente
todos os outros: a garantia de sua sobrevivncia como unidade inde-
pendente , s podem contar seguramente com seus prprios esfor-
os e recursos. Alm disso, a suficincia dos esforos e recursos de
um Estado na busca por seus objetivos s pode ser medida em termos
relativos. Ou seja, a medida das condies de um Estado de se manter
ou prosperar no sistema internacional em outras palavras, o seu po-
der s faz sentido em comparao com as condies (poder) dos
demais Estados. Isso necessariamente faz dos Estados atores posi-
cionais (GRIECO, 1988), cujos clculos se baseiam em sua posio
relativa na distribuio internacional de poder. A essncia da poltica
internacional , em suma, a luta pelo poder, e suas manifestaes
mais significativas a paz e a guerra, a cooperao e a discrdia, a
distncia e o alinhamento etc. so resultado e consequncia direta
dessa luta e das formas que ela pode tomar.
Instituies internacionais podem ser entendidas como um conjunto

de regras, normas e processos decisrios que buscam orientar a ao
dos Estados, prescrevendo alguns tipos de comportamento e proscre-
vendo outros.7 Inicialmente, inescapvel a concluso de que a cria-
o de uma instituio internacional no altera as condies que en-
sejam a manifestao do dilema da segurana. Sua condio estrutu-
ral de possibilidade a anarquia permanece intocada, e, com ela, a
tnica sistmica do comportamento de autoajuda. Seja fora ou dentro
do mbito institucional, a poltica entre os Estados conduzida de
forma descentralizada e coordenada e no subordinada, como em
ambientes hierrquicos , o que significa que a resultante final ne-
cessariamente funo das dinmicas mais amplas de interesse e de
121

1 Reviso: 19/03/2015
poder. Como lembram Mearsheimer (1995, p. 82) e Diniz (2003, p.

136), o ponto central em torno do debate sobre o papel de instituies
internacionais deve ser: elas so capazes de alterar fundamentalmen-
te as dinmicas da poltica internacional, levando a que os Estados
eventualmente se comportem de maneira contrria prevista com
base na lgica da autoajuda e da balana de poder? Terica e empiri-
camente no parece haver razo suficiente para que se d uma res-
posta afirmativa a esta questo, posio que o presente artigo tencio-
na corroborar.
Instituies internacionais so, portanto, subproduto das relaes de

poder no sistema internacional. Esta outra forma de dizer que insti-
tuies internacionais no tm impacto significativo independente
(das dinmicas de poder), ou que sua manifestao epifenomenal
(s dinmicas de poder). A principal expectativa terica derivada
desta constatao a de que o futuro de uma instituio internacio-
nal, particularmente daquelas que tratam de temas caros s grandes
potncias de um dado sistema internacional, depender de sua capa-
cidade de refletir a distribuio internacional de poder e de se adaptar
a eventuais alteraes significativas nesta distribuio. O descom-
passo entre uma instituio internacional com a configurao de po-
der vigente tende a produzir seu desaparecimento formal ou sua
completa inoperncia uma forma de desaparecimento funcional.
Instituies de segurana tendem, naturalmente, a refletir de maneira
mais sensvel este processo, como o caso do CS da ONU.
O CS a instituio internacional que ocupa o cerne do sistema de se-

gurana coletiva criado no ps-Segunda Guerra Mundial no mbito
da ONU. Um sistema de segurana coletiva tem como meta manter a
paz pela gerao da expectativa de que um ato de agresso interna-
cional ser respondido com a formao automtica de uma coalizo
composta por todos os demais Estados ou pelo menos por todas as
grandes potncias contra o Estado agressor. Trata-se, em princpio,
de uma rationale realista; afinal, a certeza de confrontar todos os

1 Reviso: 19/03/2015
Estados do sistema em uma guerra deve ser suficiente para dissuadir

8
qualquer Estado individual de cometer uma agresso. O realismo da
proposta de segurana coletiva, entretanto, no resiste a uma anlise
mais cuidadosa.
Um sistema de segurana coletiva depende de pelo menos trs pres-

supostos: (i) os Estados esto dispostos a banir a guerra como instru-
mento da poltica e a abrir mo dela para avanar seus interesses; (ii)
diante de uma agresso, os Estados devem independentemente de
onde ela ocorreu, de quem a cometeu, por que motivo e contra quem
ela foi cometida deixar de lado seus eventuais interesses particula-
res e agir em prol do interesse geral de punir o agressor; e (iii) os Esta-
dos devem confiar uns nos outros (MEARSHEIMER, 1994, p.
28-30).
Todos os trs pressupostos so de difcil conciliao com os incenti-

vos colocados ao comportamento dos Estados pelo anrquico siste-
ma internacional. Um dos efeitos mais imediatos da anarquia, do
qual depende toda a dinmica competitiva da poltica internacional e
a prpria manifestao do dilema da segurana e da poltica de balan-
a de poder, a desconfiana derivada da incerteza. Os Estados no
tm como apurar ao certo as intenes dos demais e este fato, somado
inexistncia de um agente regulador e protetor ao qual recorrer, exi-
ge que eles estejam sempre preparados para o pior. Esta preparao,
de sua parte, envolve comportamentos de autoajuda sendo os prin-
cipais o balanceamento interno (expanso e aprimoramento das pr-
prias capacidades) e externo (formao de alianas) e a eventual con-
duo de guerras que tendem a, no raro, se chocar com as necessi-
dades de um sistema de segurana coletiva. Com quem e contra
quem se aliar, em que momento e sob quais condies; quando e con-
tra quem se utilizar de fora para impor uma vontade poltica; quando
e em quais condies manter-se neutro diante de uma guerra envol-
vendo outros Estados etc. so todas decises que os Estados tm de
tomar em funo das injunes ora impostas pela balana de poder e
123

1 Reviso: 19/03/2015
pela necessidade de maximizar suas chances de autopreservao.

Como confiar nos demais confiar que no sero atacados ou que os
outros viro ao seu socorro caso o sejam o problema central dos
atores da poltica internacional desde tempos imemoriais, e a ten-
tativa dos sistemas de segurana coletiva de resolv-lo por decreto
claramente incua e insuficiente.
Tudo isso no significa que um dado sistema de segurana coletiva

no possa operar como previsto em alguns casos ou em momentos
especficos. Para retomar o argumento, como qualquer esforo de
institucionalizao ou de normatizao da poltica internacional, um
sistema de segurana coletiva depende, quando chamado a teste, de
estar em consonncia com as dinmicas da balana de poder e com os
interesses das grandes potncias baseados nela.
A prxima seo sumariza o histrico dos dois grandes esforos de

institucionalizao nos moldes da segurana coletiva no sculo XX
a Liga das Naes no perodo entreguerras e o CS desde 1945 , com-
parando-os s expectativas tericas construdas anteriormente. A
atuao no interior do CS desde 1991 ser abordada na seo seguin-
te, concomitantemente discusso terica da unipolaridade.
3. Os Sistemas de Segurana
Coletiva no Sculo XX: A Liga das
Naes e o Conselho de
Segurana
Criada em 28 de junho de 1919 por meio do Tratado de Versalhes, as-

sinado em Paris no imediato ps-Primeira Guerra Mundial, a Liga
das Naes foi concebida com forte influncia wilsoniana. Contudo,
quando da assinatura do Tratado, somente 44 pases o firmaram, com
a notvel ausncia dos EUA em razo da recusa de seu Congresso em
ratificar o Tratado de Versalhes. A Liga era formada por uma Assem-
bleia Geral, um Conselho Executivo e uma Secretaria. A Assembleia

1 Reviso: 19/03/2015
Geral reunia todos os Estados-membros, que se encontravam anual-

mente para deliberar sobre as polticas da organizao. O Conselho
Executivo era formado por quatro membros permanentes Inglater-
ra, Frana, Itlia e Japo e por quatro (posteriormente nove) outros
selecionados rotativamente a cada trs anos pela Assembleia Geral
(GORODETSKY, 1994, p. 27). Requeridos resultados unnimes de
nove votos favorveis (posteriormente quinze) no Conselho Execu-
tivo para a aprovao de uma resoluo, qualquer deciso era de dif-
cil realizao e, em grande parte das vezes, inalcanvel (BIRN,
1981, p. 226-227).
Nos anos 1920, a Liga obteve alguns sucessos pontuais em suas atri-
buies como rgo de segurana coletiva, como a resoluo da crise
envolvendo as Ilhas Aaland, em 1920, entre Finlndia e Sucia, e a
retirada de foras gregas, italianas e iugoslavas da Albnia em 1921.
No entanto, a Liga no impediu a ecloso de duas guerras Gre-
co-Turca (1920-22) e Russo-Polonesa (1920) e foi incapaz de re-
verter a deciso da Frana, que ocupou o rico territrio alemo do
Vale do Ruhr em 1923 (MEARSHEIMER, 1994, p. 33).
Os anos 1930, porm, impuseram Liga testes mais severos, os

quais, diante da inoperncia da organizao, ocasionaram sua derro-
cada. Em particular, a Liga em nada influenciou os desdobramentos
dos seguintes eventos internacionais: a invaso japonesa da Manch-
ria (1931) e da China (1937), a invaso da Etipia pela Itlia (1935), a
ocupao alem da Rennia (1936) e a invaso sovitica Finlndia
(1939). Alm, naturalmente, de no ter travado as engrenagens pol-
ticas e militares que conduziram Segunda Guerra Mundial.
O fracasso estrondoso da Liga das Naes como um sistema de segu-

rana coletiva deveu-se, como previsto teoricamente, pelas frequen-
tes inconsistncias entre suas incumbncias e as dinmicas de com-
portamento baseadas na balana de poder. De incio, salta vista o
flagrante descompasso entre a operacionalizao do principal rgo
125

1 Reviso: 19/03/2015
decisrio da organizao o Conselho Executivo e a realidade in-

ternacional de poder. O requisito de unanimidade dava poder de veto
real a todos os membros deste Conselho, no obstante o fato de que,
quando chamado a agir, particularmente em situaes mais graves,
os esforos e custos recairiam sobre um grupo bastante reduzido de
grandes potncias. Em face disso, no surpreende o fato de os EUA,
pas que j ocupava o topo da escala internacional de poder, ter-se de-
sinteressado pela Liga e escolhido conduzir sua poltica internacio-
nal s margens dela.
Alm disso, os maiores desafios colocados Liga naquele momento

apontavam para clculos de poder bastante distintos daquilo que as
normas de segurana coletiva apregoavam. Considerem-se, por
exemplo, as invases japonesas Manchria e China e a invaso da
Etipia pela Itlia. Nos anos 1930, o grande desafio das potncias eu-
ropeias era como fazer frente a uma Alemanha em acelerado rearma-
mento e crescentemente hostil. Para esses pases, o que significaria
abraar a segurana coletiva em defesa da Manchria e da China?
Significaria desdobrar recursos para o outro lado do mundo, subtra-
indo-os da defesa de suas prprias fronteiras. E o que significaria an-
tagonizar a Itlia em defesa da soberania etope? Significaria abrir
mo automaticamente de um importante aliado potencial contra a
9
Alemanha, que poderia ainda somar seus recursos aos desta. Em
conformidade com a teoria, comportamentos de autoajuda prevale-
ceram sobre a norma.
O CS foi declaradamente elaborado em moldes supostos a corrigir as

imperfeies que selaram o futuro da Liga das Naes. O CS um
dos rgos basilares que sustentam a Carta das Naes Unidas, junta-
mente com a Assembleia Geral (AG), o Conselho Econmico e So-
cial, o Conselho de Tutela, a Corte Internacional de Justia (CIJ) e o
Secretariado. O CS composto por quinze Estados. Destes, cinco so
os chamados membros permanentes, cujos nomes esto apontados
na Carta China, EUA, Federao Russa (sucessora da URSS),

1 Reviso: 19/03/2015
Frana e Reino Unido. Os demais so os membros no permanentes,

10
eleitos para mandatos de dois anos entre os Estados-membros da
AG de acordo com um critrio de representatividade regional
(HURD, 2007, p. 12-13). Para aumentar a representatividade, a pre-
sidncia do CS se alterna mensalmente de acordo com a lista dos no-
mes dos quinze membros ordenada alfabeticamente conforme a ln-
gua inglesa.
As votaes procedimentais do CS requerem a aprovao por maio-

ria simples dos membros. Decises mais importantes, como as ati-
nentes ao uso da fora, requerem a aprovao de nove membros
(maioria qualificada), com o voto concorrente dos cinco membros
permanentes mecanismo habitualmente chamado de veto, embora
o termo no conste na Carta das Naes Unidas. preciso notar que
esse requerimento pode ser atingido ainda que um membro perma-
nente no vote afirmativamente, havendo a possibilidade de absten-
o. No entanto, o voto negativo por parte de um membro permanen-
te suficiente para a reprovao imediata de uma resoluo. Confor-
me demonstrado no Grfico 1, todos os membros com poder de
11
veto usaram-no pelo menos uma vez.
Ao contrrio das deliberaes da AG, as resolues do CS so vincu-

lantes a todos os membros das Naes Unidas: ao se aceitar a carta,
concorda-se em acatar e executar todas as decises do CS. No entan-
to, se um Estado no agir em conformidade com as resolues, a CIJ
pode ser acionada para emitir um parecer de carter opinativo ou
mesmo recomendar a suspenso dos privilgios desse Estado.
A configurao do CS foi pensada de modo a corrigir em parte a dis-

crepncia, vigente no Conselho Executivo da Liga das Naes, entre
a tomada de deciso e a realidade internacional de poder. O poder de
veto restrito apenas a cinco pases com peso desproporcional na pol-
tica internacional reduzindo-se, na prtica, s duas superpotncias
do ps-Segunda Guerra Mundial e a seus principais aliados visava
127

1 Reviso: 19/03/2015
Grfico 1
O Uso do Poder de Veto no Conselho de Segurana 1946-2012
Obs.: Entre 1946 e agosto de 2012, o veto foi usado 269 vezes (128 vezes pela URSS/Rssia e 83 pe-
los EUA). Ressalve-se que o assento chins no CS foi ocupado pela Repblica da China (Taiwan) at
sua substituio, em 1971, pela Repblica Popular da China. Logo, o primeiro veto da Repblica Po-
pular da China ocorreu somente em agosto de 1972.
Fonte: Global Policy Forum (2012).
cooptar o envolvimento dessas potncias a partir: (i) do reconheci-

mento de sua indispensabilidade para o tratamento das grandes ques-
tes de segurana internacional e (ii) da garantia de que nenhuma de-
ciso que violasse frontalmente seus interesses nacionais seria apro-
vada no mbito do CS.
Entretanto, nem mesmo a subordinao normativa do aparato deci-

srio do CS balana de poder impediu a virtual esterilizao do sis-
tema de segurana coletiva em face da bipolaridade. A distribuio
bipolar do poder mundial impunha que EUA e URSS medissem seus
esforos e suas polticas exclusivamente em funo dos esforos e
polticas da superpotncia rival, engendrando um relacionamento al-
tamente competitivo e propenso a reaes exageradas (WALTZ,
1964; 1967) e ao tratamento das grandes questes internacionais de
segurana como um jogo de soma zero. O resultado est ilustrado no
Grfico 1: 90% dos vetos no CS foram aplicados durante a bipolari-
dade, e apenas 10% nos vinte anos que se seguiram derrocada da

1 Reviso: 19/03/2015
URSS; sendo que, do total de vetos, 78% partiram dos EUA ou da

URSS/Rssia. Nas palavras de Mearsheimer (1994, p. 33), a com-
petio sovitico-americana se seguiu imediatamente ao fim daquela
guerra [Segunda Guerra Mundial], e as Naes Unidas, portanto,
nunca foram seriamente testadas como um aparato de segurana co-
12
letiva durante a Guerra Fria.
O fim da bipolaridade gerou entre alguns tericos e praticantes da po-
ltica internacional, como o governo brasileiro, a expectativa de que
o CS poderia finalmente exercer seu papel com eficincia e legitimi-
dade no caso do governo brasileiro, mediante uma reforma que atu-
alizasse sua configurao. No entanto, se o histrico do sculo XX
nos diz alguma coisa a este respeito, que estas expectativas devem
ser amparadas pela configurao de poder do mundo ps-Guerra Fria
e pelas dinmicas polticas derivadas dela.
4. O Conselho de Segurana na
Unipolaridade
Para os proponentes de uma reforma expansiva do CS, o fim da

Guerra Fria ocasionou uma redistribuio do poder mundial. Novos
polos de poder deram origem, segue o argumento, a uma configura-
o sistmica multipolar, que obriga a uma reconsiderao da orga-
nizao do CS como rgo responsvel pela paz e segurana interna-
cionais. Entretanto, em que medida essa avaliao corresponde rea-
lidade? Em um dos estudos mais sistemticos e consistentes sobre a
configurao do poder global no ps-Guerra Fria, Wohlforth (1999)
apresenta constataes diametralmente opostas s dos multipolaris-
tas: no houve pulverizao do poder, mas, ao contrrio, sua concen-
trao em um nico polo os EUA de maneira ainda mais acentua-
da do que na bipolaridade anterior. Na realidade, uma concentrao
de poder sem precedentes desde o apogeu do Imprio Romano. Para
ele, o sistema internacional havia se tornado inequivocamente unipo-
lar. Wohlforth (1999, p. 9) define assim uma configurao unipolar
de poder:
129

1 Reviso: 19/03/2015
Uma estrutura em que as capacidades de um

Estado so grandes demais para serem contra-
balanadas. Uma vez que as capacidades este-
jam to concentradas, surge uma estrutura que
fundamentalmente distinta tanto de uma mul-
tipolaridade (uma estrutura constituda por trs
ou mais Estados especialmente poderosos)
quanto de uma bipolaridade (uma estrutura
produzida quando dois Estados so substan-
cialmente mais poderosos do que todos os ou-
tros). Ao mesmo tempo, as capacidades no es-
to concentradas de maneira a produzir um im-
prio global. A unipolaridade no deve ser con-
fundida com um sistema multipolar ou bipolar
contendo um Estado-polo especialmente forte
ou com um sistema imperial contendo apenas
uma grande potncia.
A unipolaridade atual resultado, portanto, de uma extraordinria

margem de superioridade do poderio dos EUA com relao aos Esta-
dos seguintes na escala internacional de poder. Wohlforth compara a
distribuio de capacidades entre os principais Estados do sistema
13 14
em 1870, 1950, 1985 e 1996. O resultado encontrado foi que o
sistema moderno de Estados nunca testemunhou uma concentrao
de poder to dramtica em um nico Estado, agregando mais de 50%
de todos os recursos materiais relevantes militares, econmicos,
tecnolgicos e geopolticos do atual sistema das grandes potncias
(WOHLFORTH, 1999, p. 29). A vantagem dos EUA ainda aumen-
tada exponencialmente se so considerados aspectos qualitativos de
seu poder, tais como sua parcela no gasto mundial com pesquisa e de-
senvolvimento, em geral (53%) e relacionados defesa (80%), e na
produo de alta tecnologia (41%) (WOHLFORTH, 1999, p. 16).
As principais abordagens alternativas de Wohlforth no questio-

nam propriamente suas concluses sobre o carter unipolar da polti-
ca internacional contempornea, mas antes sua durabilidade e/ou seu

1 Reviso: 19/03/2015
grau de estabilidade. Waltz (1993; 1997; 2000), Layne (1993) e Mas-

tanduno (1997) esto entre aqueles que acreditam que a unipolarida-
de atual um interldio e que dar lugar a uma nova configurao de
15
poder. Contudo, Wohlforth fornece argumentos fortes em defesa
da durabilidade e da estabilidade da unipolaridade centrada nos
EUA. Em primeiro lugar, a enorme concentrao de poder no nico
polo do sistema, somada s ineficincias e frices inerentes ao pro-
cesso de agregao de recursos entre aliados, desencoraja fortemente
que uma coalizo de balanceamento se forme para tentar contra-ar-
restar o poder norte-americano. Em segundo lugar, Wohlforth acre-
dita que o caminho mais provvel para o surgimento de um novo ri-
val global para os EUA um Estado que venha a dominar sua prpria
regio em funo de um desequilbrio regional de poder tende a
permanecer fechado pela intensa atuao dos EUA nas polticas re-
gionais de segurana, com vistas a manter equilibradas as balanas
regionais de poder e preservar sua posio como nico polo do siste-
ma (WOHLFORTH, 1999, p. 28-37).
Qual o impacto da unipolaridade para se pensar o futuro do CS? O pi-

lar fundamental da unipolaridade a enormidade da margem de su-
perioridade militar dos EUA. Essa superioridade se traduz em uma
constatao cujo impacto na poltica internacional contempornea
impossvel de se superestimar: os EUA so o nico Estado com capa-
cidade de projeo sustentada e efetivamente global de fora
(PROENA JR.; DUARTE, 2003). Essa capacidade exige, sobretu-
do, disponibilidade e permanente atualizao dos meios necessrios
para se manterem abertas e controladas as vias globais de acesso aos
teatros de operaes em que o CS venha a ter que atuar mar, ar e,
embora ainda muito incipiente, o espao. Este comando dos co-
muns , e promete continuar sendo por um futuro aprecivel, exclu-
sividade dos EUA (POSEN, 2003).
Assim, o funcionamento de um sistema de segurana coletiva no

atual estgio da poltica internacional depende, quase que exclusiva-
131

1 Reviso: 19/03/2015
mente, do envolvimento dos EUA e do seu interesse na sua preserva-

o. Isso equivale a dizer que a subsistncia do CS com um mnimo
de vitalidade requer a sua adequao realidade de poder vigente
unipolaridade centrada nos EUA e dinmica de interesses subja-
cente a ela. Diniz, discutindo genericamente o papel de instituies
internacionais na unipolaridade, descreve finamente o raciocnio:
Entretanto, essas instituies s interessam
Potncia Unipolar medida que lhe tornam
mais fcil o atendimento de suas necessidades
de segurana, ainda que ao preo de uma ou ou-
tra concesso em questes menos crticas. Se,
por outro lado, membros e/ou dirigentes dessas
instituies desconhecem a realidade poltica
subjacente e esses mecanismos manifestam
uma tendncia de se tornarem obstculos aos
objetivos de segurana da Potncia Unipolar,
esta tender a se desinteressar desses organis-
mos, depois a desconsider-los e, no limite, a
abandon-los (DINIZ, 2006, p. 537).
A atuao no interior do CS desde 1991 corrobora a assero ante-

rior, particularmente no que toca s guerras do Golfo de 1991 e de
2003. Aps a invaso do Kuwait pelo Iraque, em 1990, o CS se reu-
niu com o propsito de realizar sua raison dtre: reverter uma agres-
so ilegal e restaurar o status quo internacional. Aps um perodo de
negociaes e de presso poltica e econmica, a coalizo da ONU
liderada pelos EUA e chancelada pelo CS expulsou o Iraque do Ku-
wait em uma guerra iniciada por uma campanha exclusivamente a-
rea e concluda por uma campanha (aero)terrestre (PRESS, 2001).
Pela primeira vez em dcadas, o CS funcionou como esperado pela
Carta das Naes Unidas.
Em 2003, entretanto, a sorte do CS no seria a mesma. A Guerra do

Golfo de 2003 contra o Iraque, que agora encontrava este pas como
defensor poltico do status quo e que culminou na destruio de suas
foras armadas, na deposio do seu regime e na ocupao de seu ter-

1 Reviso: 19/03/2015
ritrio, foi conduzida tambm por uma coalizo liderada pelos EUA,
mas em total desconsiderao com o processo poltico prvio no in-
terior do CS em que Frana, Rssia e China, trs dos membros per-
manentes do CS, recusaram-se a aprovar uma resoluo que autori-
zasse a guerra sob os auspcios da ONU. Como explicar que pouco
mais de dez anos tenham separado dois momentos que possivelmen-
te tenham expressado, respectivamente, o maior triunfo e a maior hu-
milhao do CS em sua histria? A resposta remete subordinao,
desenvolvida teoricamente na seo 2 deste artigo, do funcionamen-
to de um sistema de segurana coletiva s dinmicas de poder do sis-
tema internacional.
A invaso do Kuwait em 1990, que adicionalmente posicionava as

foras iraquianas para um eventual ataque Arbia Saudita, colocou
em xeque toda a balana de poder no Oriente Mdio e anunciou, entre
outras coisas, a potencial monopolizao da produo mundial de
petrleo pelo Iraque. Nunca houve uma identidade to perfeita entre
a competncia institucional do CS e os interesses das grandes potn-
cias em particular da potncia unipolar. A este respeito, sintom-
tico o total alinhamento entre a ao da fora de coalizo da ONU
com os interesses dos EUA. Tudo indica que o objetivo original do
CS a retirada integral das foras iraquianas do territrio do Kuwait
seria contemplado aps alguns dias de bombardeio areo (entre os
dias 15 e 23 de fevereiro de 1991), quando Saddam Hussein concor-
dou com uma retirada total e incondicional. Os EUA, no entanto,
endureceram a demanda original e passaram a exigir que os iraqui-
anos deixassem para trs seus armamentos e equipamentos pesados,
o que, na prtica, implicaria um enfraquecimento dramtico das for-
as armadas do pas. Diante da recusa do governo iraquiano, a cam-
panha area foi seguida por uma campanha terrestre (PAPE, 1996, p.
211-253).
O ano de 2003 viu as coisas acontecerem com os sinais trocados. De

um lado estava a potncia unipolar, para quem seus interesses de se-
133

1 Reviso: 19/03/2015
gurana no mdio e longo prazos demandavam a conduo de uma

16 17
guerra ilimitada contra o Iraque. De outro estava o CS e trs dos
seus membros permanentes, que tinham o entendimento justo, do
ponto de vista legal, de que uma guerra na ausncia de agresso pr-
via violava os fundamentos do sistema de segurana coletiva. Que os
EUA tenham tentado seguidamente obter a sano institucional do
CS supostamente at pela apresentao de evidncias fabricadas
sugere o bvio: que a possibilidade de minimizar custos polticos e
morais e de dividir custos materiais sempre melhor do que a alter-
nativa de no minimiz-los e no dividi-los. Porm, o fato de a guerra
ter eventualmente ocorrido, s margens do CS e revelia da vontade
18
de 60% de seus membros permanentes, absolutamente crucial
para o entendimento das dinmicas da poltica internacional contem-
pornea e, em particular, sobre o futuro do CS e do sistema de segu-
rana coletiva.
Consideraes Finais
Instituies internacionais no so capazes de alterar fundamental-

mente as dinmicas da poltica internacional. Seu papel epifenome-
nal e subordinado estrutura de poder internacional e aos relaciona-
mentos e clculos polticos derivados dela. Esta constatao teri-
co-emprica tem valor ainda maior para aquelas instituies respon-
sveis pelo tratamento de temas mais sensveis e atinentes seguran-
a dos Estados, como o caso do CS.
Uma reforma expansiva do quadro permanente do CS, da forma de-

fendida pelo Brasil e por outros pases emergentes, iria, diferente-
mente do que afirma o argumento levantado em sua defesa, em dire-
o contrria s transformaes sistmicas provocadas pelo fim da
URSS: concentrao de poder em um nico polo, com nfase no po-
der militar, o nico lastro capaz de sustentar a moeda trocada no mer-
cado da paz e da segurana internacionais. A efetividade do sistema
de segurana coletiva baseado no CS foi colocada em xeque h uma

1 Reviso: 19/03/2015
dcada, quando os EUA nico ator poltico atual com capacidade

de emprego efetivamente global e sustentado de fora agiram inde-
pendentemente quando o mecanismo decisrio em vigor no CS se
colocou como um entrave realizao de seus interesses de seguran-
a. O resultado imediato de um aumento no nmero de membros per-
manentes no CS seria, efetivamente, a proliferao de pontos de veto
ainda que informais, pela dificuldade de formao de coalizes vi-
toriosas (HOSLI et al., 2011) naquela instituio, em um momento
em que os meios e capacidades de ao internacional nunca estive-
ram to concentrados. Com isso, intersees de barganha compostas
por solues aceitveis se tornariam menores e mais distantes do
ponto ideal dos EUA (VOETEN, 2001).
Uma reforma expansiva do CS o aproximaria perigosamente da Liga

das Naes, porm com um agravante: se h um sculo a renncia
participao por parte dos EUA era debilitante, hoje ela corresponde-
ria a um virtual obiturio institucional.
Notas
1. Com efeito, impossvel compreender plenamente a iniciativa brasileira na

Misso de Paz do Haiti (MINUSTAH), expresso mais demandante e incisiva
da poltica externa brasileira recente, sem que se levem em conta as pretenses e
papis que o Brasil sustenta em nvel regional (DINIZ, 2005).
2. Ver a seguir, na seo 3, as regras e procedimentos decisrios do CS.
3. Para um estudo alternativo, com metodologia diferente e cujo resultado
apresentado a refutao da hiptese do suborno no CS, ver Baccarini e Diniz
(2011).
4. Naturalmente, essas consideraes dizem respeito apenas aos ganhos pol-
ticos da participao no CS. Como se discutiu anteriormente, existem evidn-
cias tambm de ganhos financeiros (MALONE, 2000; KUZIEMKO;
WERKER, 2006; DREHER et al., 2009a; 2009b).
135

1 Reviso: 19/03/2015
5. Para a diferena entre ttica e estratgia, ver Clausewitz (1993) e Proena Jr.
et al. (1999). Para o entendimento de que o dilema da segurana s faz sentido
quando se incorporam as consideraes estratgicas na guerra, ver Diniz
(2002).
6. As diversas tentativas de separao analtica entre armamentos defensivos
e ofensivos apresentaram resultados inconsistentes e insatisfatrios (LIEBER,
2000), e, ademais, a prpria tese sobre a qual repousa essa diferenciao se sus-
tenta em bases tericas irrecuperveis (DINIZ, 2002).
7. O argumento institucionalista tradicional pode ser encontrado em Keohane
(1984), Martin (1992) e Keohane e Martin (1995). Para o debate entre realistas e
institucionalistas liberais acerca do papel de instituies internacionais, ver
Baldwin (1993).
8. Poder-se-ia, contudo, discutir se o princpio continuaria vlido no caso da
atuao da nica superpotncia de um sistema unipolar. A discusso acerca da
unipolaridade ser feita brevemente na penltima seo deste artigo, porm o
argumento proposto aqui dispensa o questionamento deste ponto em particular.
9. Que isso tenha eventualmente acontecido como desdobramento das din-
micas de alinhamento anteriores Segunda Guerra Mundial no invalida o ra-
ciocnio.
10. O Brasil foi eleito para um termo de dois anos dez vezes o primeiro em
1946-47 e o ltimo em 2010-11 , ao passo que pases como Sua, Islndia,
Israel e outros 68 Estados nunca foram eleitos.
11. As 43 vezes em que o veto foi usado para bloquear nomeaes para secre-
trio-geral em sesses fechadas do CS no foram includas na tabela (GLOBAL
POLICY FORUM, 2012).
12. Esta e as demais citaes de originais estrangeiros foram livremente tradu-
zidas para este artigo.
13. Apogeu do poder britnico na multipolaridade do sculo XIX.
14. Momento da Guerra Fria em que os EUA gozaram da maior margem de
superioridade com relao superpotncia rival, a URSS.
15. Uma exceo de grande importncia o realismo ofensivo de Mearshei-
mer (2001), principal modificao terica do realismo estrutural desde a publi-
cao da obra de Waltz (1979). Para esta teoria, o mundo no unipolar em fun-
o da inadequao analtica de se pensar uma configurao global de poder.
Segundo Mearsheimer, algumas dinmicas relacionadas s condies materiais
de emprego da fora impem que o globo seja dividido em diversas balanas de

1 Reviso: 19/03/2015
poder regionais. Entretanto, ao considerar os EUA como nico hegmona re-

gional e nico ator capaz de atuar como balanceador externo (offshore-balan-
cer) nas demais regies do planeta, o realismo ofensivo fornece bases similares
para a defesa do argumento desenvolvido neste artigo sobre a relao entre a po-
sio atual de poder dos EUA e o futuro do CS.
16. Para a diferenciao entre guerras limitadas e ilimitadas, ver Clausewitz

(1993) e, com base neste, Corbett (1988).
17. Para o argumento construdo aqui, a adequao da avaliao dos EUA e a

discusso sobre os reais motivos por trs da Guerra do Iraque de 2003 so me-
nos importantes do que o fato de que os EUA acreditavam que a guerra atendia
a interesses vitais seus e estavam dispostos a pagar um alto preo para condu-
zi-la.
18. Que um desses membros seja a Rssia, que h pouco mais de uma dcada
antes da guerra de 2003 reunia em si as credenciais de polo e havia exercido por
dcadas a maior influncia sobre os EUA que um Estado jamais pde exercer na
histria, talvez o maior atestado de relevncia para uma abordagem estrutural
da poltica internacional.
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141

1 Reviso: 19/03/2015
Resumo
O Brasil e a Reforma do Conselho

de Segurana: Uma Anlise
Realista
O governo brasileiro tem definido a busca por uma reforma do Conselho de

Segurana como um dos principais pontos de sua agenda de poltica externa
h pelo menos vinte anos. O presente artigo se prope a analisar de maneira
crtica e teoricamente informada o argumento que legitima esta demanda,
tentando responder amplamente a duas questes: (i) em que medida a confi-
gurao sistmica no ps-Guerra Fria corresponde s expectativas dos de-
fensores da reforma?; e (ii) dada a real estrutura de poder do sistema interna-
cional contemporneo, uma expanso do Conselho de Segurana traria
maior efetividade ao sistema de segurana coletiva baseado na ONU?
Palavras-chave: Brasil Conselho de Segurana Balana de Poder

Unipolaridade
Abstract
Brazil and the Security Council

Reform: A Realist Analysis
The Brazilian government has pursued a reform of the Security Council as a

main topic of its foreign policy agenda for at least 20 years. This article
analyses, in a critical and theoretically informed way, the argument
advanced to justify this demand, while trying to answer two separate and
interrelated questions: (i) does the power configuration of the post-Cold
War international system correspond to the expectations put forth by the
proponents of the reform?; and (ii) given the actual power structure of the
current international system, would an expansion of the Security Council
actually improve the effectiveness of the UNs collective security system?
Keyword: Brazil Security Council Balance of Power Unipolarity

1 Reviso: 19/03/2015

O Brasil e A Reforma Da ONU

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O Brasil e a Reforma

O governo brasileiro tem definido a busca por uma reforma do Con-

* Artigo recebido em 23 de maio de 2014 e aprovado para publicao em 11 de dezembro de 2014. O

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 37, no 1, janeiro/abril 2015, p. 113-142.

Contexto Internacional (PUC)

cia, que necessitam verem-se refletidos na configurao do rgo

A construo do argumento est estruturada da seguinte forma: a se-

Um discurso mais assertivo por parte do governo brasileiro em busca

114 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 37, no 1, janeiro/abril 2015

Contexto Internacional (PUC)

ps a reforma expansiva do quadro permanente do CS, objetivando

possvel discernir quatro argumentos gerais que tm ancorado a

Paradoxalmente, a percepo de que o CS adquiriu nova centralidade

A supervalorizao de um assento no permanente no CS parece,

Contexto Internacional (PUC)

mativa, o poder de voto de cada um dos dez membros no permanen-

No obstante, um influente estudo sugere que, para alm dos benef-

De particular relevncia para os propsitos deste artigo so as con-

116 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 37, no 1, janeiro/abril 2015

Contexto Internacional (PUC)

stein (1982) na investigao sobre a produo de equilbrios em mo-

As concluses do modelo de Voeten iluminam duas questes subs-

Contexto Internacional (PUC)

Um balano adequado, contudo, deve necessariamente incorporar

Uma das questes centrais no debate sobre a reforma do CS certa-

De todas as propostas de reforma analisadas High-Level Panel,

118 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 37, no 1, janeiro/abril 2015

Contexto Internacional (PUC)

Africana e Unidos pelo Consenso , apenas a proposta de Van Her-

Outra parte do debate d foco a supostas mudanas incrementais e in-

Contexto Internacional (PUC)

nos mais curiosos nas deliberaes recentes no mbito do CS: de to-

O presente artigo se insere no debate em torno da reforma do CS pela

A poltica entre Estados tem lugar em um ambiente cuja realidade

O dilema da segurana, assim, requer um elemento estrutural como

120 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 37, no 1, janeiro/abril 2015

Contexto Internacional (PUC)

quicos como o sistema internacional, em que inexiste uma agncia

Instituies internacionais podem ser entendidas como um conjunto

Contexto Internacional (PUC)

poder. Como lembram Mearsheimer (1995, p. 82) e Diniz (2003, p.

Instituies internacionais so, portanto, subproduto das relaes de

O CS a instituio internacional que ocupa o cerne do sistema de se-

122 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 37, no 1, janeiro/abril 2015

Contexto Internacional (PUC)

Estados do sistema em uma guerra deve ser suficiente para dissuadir

Um sistema de segurana coletiva depende de pelo menos trs pres-

Todos os trs pressupostos so de difcil conciliao com os incenti-

Contexto Internacional (PUC)

pela necessidade de maximizar suas chances de autopreservao.

Tudo isso no significa que um dado sistema de segurana coletiva

A prxima seo sumariza o histrico dos dois grandes esforos de

Criada em 28 de junho de 1919 por meio do Tratado de Versalhes, as-

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Contexto Internacional (PUC)

Geral reunia todos os Estados-membros, que se encontravam anual-

Os anos 1930, porm, impuseram Liga testes mais severos, os

O fracasso estrondoso da Liga das Naes como um sistema de segu-

Contexto Internacional (PUC)

decisrio da organizao o Conselho Executivo e a realidade in-

Alm disso, os maiores desafios colocados Liga naquele momento

O CS foi declaradamente elaborado em moldes supostos a corrigir as

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