SEMINRIO MEIO AMBIENTE

PREVENO E PRECAUO1

4 Painel

Tema: Controle Judicial e Meio Ambiente

Sumrio:

1) Introduo; 2) Os princpios da precauo

e da preveno; 3) O controle judicial e o meio
ambiente; 4) Controle Judicial- Tutela de urgncia; 5)
Controle Judicial Princpio da precauo e atividades
comerciais. 6) O princpio da preveno em atividades
imobilirias construes de grande porte; 7)
comentrios sobre casos concretos.

Introduo:

O presente estudo procura articular a questo da Preveno e da

Precauo em relao ao Meio Ambiente e o Controle Judicial.
O Judicirio vem enfrentando as questes ambientais
especialmente ao dispensar tutela precautria. Como o evento destina-
se aos profissionais da rea, o conhecimento prvio pressuposto,
motivo pelo qual apenas resumidamente abordaremos os princpios da

1
Seminrio Meio Ambiente: Preveno e Precauo. PUC/FIERGS. Ago/2004.
Palestra Des. Marga Inge Barth Tessler, Controle Judicial e Meio Ambiente.
 2

precauo e da preveno, passando aps a situar as principais

caractersticas do controle jurisdicional na rea ambiental com estudo de
alguns casos prticos j decididos pelos Tribunais.

Os princpios da precauo e da preveno

Os princpios no Direito so os responsveis pela superao do

rigoroso positivismo. Especialmente no Direito Ambiental oportunizaram
a ocorrncia de uma mudana paradigmtica da magistratura que teve
que buscar novos referenciais pois a propriedade individual e os
exclusivos interesses patrimoniais passaram a ser absolutamente
insuficientes para a deciso das causas ambientais.
Entre os princpios ambientais, destaca-se para o estudo o da
precauo e da preveno que so multifuncionais, vetores de sentido,
parmetros e indicadores, na complexidade definem e sustentam
valores sociais e ambientais, por ltimo so um remdio contra o
fenmeno da fragmentao da proteo ambiental e contra a legislao
ordinria contrria aos valores da Carta de 88.
Em resumo, os princpios em geral so multifacetrios, so de
diversos tipos, no existe s um tipo como adverte Guastini. 2 Todos
requerem do aplicador, em especial do Juiz, mais do que mera deciso
e mais do que simples subsuno. Os princpios se aplicam por
ponderao.3 Os princpios, em geral, se caracterizam pela concorrncia
e parcialidade e as regras pela exclusividade e abarcncia. Em resumo,
invocar um princpio como fundamento no motivao e
fundamentao suficiente.

2
GUASTINI,
3
FREITAS, Juarez
VILA, Humberto.
 3

O princpio da precauo tem sua origem no direito alemo e

caracteriza-se pela ao antecipada diante do risco ou do perigo.
Segundo o Prof. Paulo Affonso, no tem a finalidade de imobilizar as
atividades humanas, mas objetiva a durabilidade da sadia qualidade de
vida. Est previsto no artigo 225, inc. IV da CF/88 e seu principal
instrumento o estudo prvio de impacto ambiental. O princpio da
precauo se coloca no ponto de razo de existir de determinada
atividade.4 A precauo objetiva prevenir uma suspeita de perigo ou
garantir uma suficiente margem de segurana da linha de perigo.
anterior manifestao do perigo. Trabalha e til na incerteza sobre
as conseqncias de uma atividade.
Alguns doutrinadores no distinguem a precauo da preveno,
entre eles cito Celso Antonio Pacheco Fiorillo 5 e dis Milar. Fazem a
distino o Prof. Paulo Affonso e Nicolau Dino de Castro Costa, todos,
contudo, anotam que h muitos pontos de contato.
O princpio da preveno para manifestar-se precisa de elevado
grau de verossimilhana do potencial lesivo. J se sabe que
determinada atividade danosa ao meio ambiente e se conhecem as
cautelas que a tcnica e a cincia recomendam No se est frente a
uma eventualidade, a uma dvida. O risco, na preveno no mais
risco de perigo mas risco de produo de efeitos sabidamente
ruinosos. A preveno deve guiar as aes administrativas nos exames
de autorizao e licenas de atividades que possam afetar o meio
ambiente, bem como para a exigncia do estudo de impacto ambiental.
Boa parte da doutrina entende que a preveno est contida na
precauo, como salienta Jos Adrcio Leite Sampaio, 6 e Eckard

4
COSTA NETO, Nicolau Dino de Castro
5
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso, 4 ed.,p.36, Ed. Saraiva.
6
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Princpios de Direito Ambiental. Ed.Del Rey, 2003.
 4

Rehbinder :7 O princpio da preveno exige que os fundamentos

naturais da vida sejam conservados a longo prazo e explorados com
precauo... .

O Controle Judicial e o Meio Ambiente

O Meio Ambiente o 4 elemento que se agrega aos trs

elementos clssicos para a construo do Estado. A teoria tradicional
refere-se ao Povo, Territrio e Governo.
No Estado Constitucional Ambiental que o Estado que
institucionalizou o meio ambiente (art. 225 CF/88) como bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, temos um quarto
elemento que o Meio Ambiente, que sustenta e d suporte ao povo,
concede habitalidade ao territrio e faz possvel o governo. 8
O Poder Pblico constitui o terceiro elemento, sendo o Judicirio
um dos exercentes de um dos poderes, em relao ao quarto elemento,
tem ele mais deveres do que simples exerccio de poder. A leitura do
artigo 225 da CF/88 d a exata dimenso dos deveres. O Poder Pblico
o primeiro obrigado a defender o meio ambiente e a preserv-lo para
as presentes e futuras geraes, tem obrigaes internas e obrigaes
internacionais.
Nas aludidas tarefas, o controle judicial se d aps vencido o
princpio da inrcia da jurisdio.9 O controle jurisdicional s se dar ao
ensejo do ingresso de alguma ao judicial ambiental. Trata-se, via de
regra, de controle mais restrito do que o das demais autoridades
pblicas pois em princpio no cabe ao Judicirio substituir-se ao

7
REHBINDER, Eckard. Los princpios del derecho ambiental en la Republica Federal Alemana. Ambiente y
Futuro. Buenos Aires. Fundacion Maliba, 87,p.157.
8
KLOEPFER, Michael. Universidade de Humbrold - Alemanha, Em conferncia na PUC, 18 de maio de 2004.
9
No ofende o princpio da inrcia da jurisdio a atividade educativa, a participao em entidades de estudo do
Direito Ambiental e no o Juiz suspeito por exercer tais atividades.
 5

administrador ambiental, ou funo executiva, formulando polticas

pblicas ou juzos de convenincia e oportunidade, embora possa e
deva funcionar como aliado e colaborador para efetivar e implementar a
proteo ambiental que a CF/88 e a lei em geral determinam, e atos
normativos cuidam de implementar. Mnimos padres sanitrios em obra
pblica foram objeto do Resp. 88.776/GO, Rel. Min. Ari Pargendler, 19-
05-97, no qual o Judicirio determinou a construo adequada de um
presdio.
O controle jurisdicional no o nico e no o primeiro. Isso quer
dizer que no cabe ao Judicirio autorizar atividades ou licenci-las. So
os rgos competentes que precisam se manifestar sobre o pedido do
interessado. O empreendedor, em qualquer atividade, h de munir-se
dos licenciamentos que a lei reclama. Se nada requereu s autoridades
ambientais no tem interesse jurdico em demandar contra os referidos
rgos. Note-se que o controle judicial posterior. No adequado
dirigir-se ao Judicirio antes de protocolar e ver apreciados os pedidos
pelo rgo competente que dever se pronunciar em prazo razovel,
dependendo da complexidade do caso.

Controle Judicial Tutela de urgncia

Salientam-se a propsito do controle judicial alguns aspectos,

iniciando-se pela tutela de urgncia:
No Resp. 247961/SC (2000/0012414-1, 2 Turma), caso Porto da
Barra, santa Catarina, construo de um complexo turstico/hoteleiro em
Santa Catarina.
O caso julgado aps grande discusso no E. STJ, Rel. Ministro
Medina, assentou que merecem, em princpio, prestgio os atos de
licenciamento praticados pelos rgos ambientais competentes. O
 6

empreendedor de posse de todos os licenciamentos necessrios est

de boa-f. O douto rgo do Ministrio Pblico no rgo licenciador,
assim, o empreendedor no necessita do nihil obstat do rgo
ministerial. Para ver liminarmente obstaculizado o empreendimento
deveria o parquet aportar elementos em que estivesse de forma
segura, evidenciada fraude, ou equvoco grave dos responsveis pelo
licenciamento. Nota-se ento que se inicia, na via judicial, a construir
alguns parmetros limitadores do alcance do princpio da precauo,
que tem justamente campo de atuao na incerteza sobre as
conseqncias de um empreendimento. Assim, quando o empreendedor
j venceu as fases licenciatrias, LAP e LAI, so necessrias, para
destruir o grau de certeza j estabelecido, questes muito graves e no
alegaes sem sustento probatrio maior, no meras alegaes.
lgico que no direito ambiental, cada caso um caso, mas a
mesma tese conseguiu se impor no julgamento do AI
2002.04.01.010666-0/SC. No aludido precedente a construo fora
licenciada pela FATMA FLORAN e IBAMA e se situava na Praia dos
Ingleses, em meio a outras residncias e hotis. O SPU compareceu
aos autos para dizer de seu equvoco e que no se tratava de rea de
preservao, mas rea turstica residencial.
A obra, no controle jurisdicional, prosseguiu tendo sido vedada a
afixao de cartazes advertindo sobre a existncia da ao, providncia
que se pedira sob o plio do princpio da precauo aos futuros
adquirentes. Registra-se, tambm, precedente em que, por maioria, no
se permitiu a averbao da existncia da ACP no Registro Imobilirio,
para cautela dos adquirentes. A fundamentao sustentou-se na
ausncia de amparo legal. O acrdo no cogitou da existncia do
Cdigo do Consumidor.
 7

Um campo bastante novo que se abre a possibilidade de

controle judicial no prprio processo legislativo. A Lei 10.931/2004 que
dispe sobre o patrimnio de afetao de incorporaes imobilirias,
Letra de Crdito Imobiliria, Cdula de Crdito Imobiliria, Cdula de
Crdito Bancrio, teve em boa hora e aps veementes protestos dos
ambientalistas, vetado o artigo 64 que dizia que na produo
imobiliria, seja por incorporao ou parcelamento do solo, em reas
urbanas e de expanso urbana no se aplicam os dispositivos da Lei
4771/65, Cdigo Florestal. Com a introduo do citado artigo em meio a
apressado exame pelas duas Casas do Congresso Nacional, sem que
fossem ouvidos os rgo interessados, facultou-se aos Prefeitos,
mediante simples decretos, destacar reas para o dito desenvolvimento
ou expanso urbana, liberando desmatamentos e supresso de
restingas, manguesais, encostas, lagunas, falsias, margem de rios,
locais relevantes para a manuteno da qualidade de vida e sade de
todos os habitantes. Essas reas, permanecesse o artigo 64, poderiam
deixar de ser reas de preservao permanente APPS, 10 entendesse o
Prefeito do momento de atender s presses da indstria da construo
civil. Note-se que o dispositivo sequer cumpria o devido processo
legislativo e antepunha-se como afrontoso ao artigo 225, caput e 4
do mesmo artigo e ao princpio a especialidade que comanda a edio
do Cdigo Florestal.
Graas ao veto presidencial, no ser necessrio movimentar-se o
controle do Judicirio para afastar os vcios do processo legislativo e
vcios de inconstitucionalidade, sempre com auxlio do princpio da
precauo ambiental.

10
APPS rea de preservao permanente segundo o Cdigo Florestal, art. 1, 2, II : rea protegida nos
termos do artigo 2e3 desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar
recursos hdricos, paisagem, estabilidade geolgica, biodiversidade, etc... .
 8

Outro projeto abordando o tema, em boa hora arquivado, foi o

PL558/1999 , Edison Andrino -PMDB;SC. Arquivado em 19-08-2002
aps oitiva da Comisso de Defesa do Consumidor e Meio Ambiente.
Pretendia-se alterar o artigo 3 do Cdigo Florestal, para deixar lei
Municipal a suspenso de cursos dgua e vegetao.

Controle Judicial Princpio da precauo e atividades comerciais.

Envolvendo o princpio da precauo, discute-se em relao

espcies ameaadas de extino como o Mogno swietenia
macrophylla se a suspenso do corte poderia ou no ser disciplinada
por meio de Instruo Normativa, como exemplo a IN 17, de 19-10-
200111 que suspendeu o transporte, beneficiamento,
comercializao/exportao de mogno por tempo indeterminado. A
suspenso tem carter provisrio at que se concluam os
levantamentos dos planos de manejo. Diante do caso, no cabe
argumentar com direito adquirido de explorar e exportar mogno ou
irretroatividade das leis, sustentando que os planos de manejo j
autorizados no poderiam ser revistos. O mogno 12 espcime em perigo
de extino conforme tratados internacionais e de longa data o seu
abate vem sendo condicionado e restringido. Atualmente consta que s
existe mogno em terras indgenas. O Decreto 4722/2003 j havia
proibido, por 05 anos o abate da espcie mesmo em reas autorizadas
para desmatamento.

11
A base legal o Cdigo Florestal, art. 14, Lei 6938/81, art. 17, inc. I (criou o cadastro) Lei 7804/89 que deu
nova redao Lei 6938/81 com fundamento no art. 23, incisos VI e VII ou 23 e art. 225 CF/88.
12
Instruo Normativa 44/julho2004 (araucria) declarao de estoque.
Decreto 4593/2003;
Decreto 4722, 05 de julho de 2003.
Mogno:
rvore da famlia das Meliceas de sementes aladas, fornece madeira dura, de colorao que varia do marrom
avermelhado ao amarelo-amarronado, muito apreciada para marcenaria de luxo.
 9

Assim, com a mxima vnia, quem reconhece direito lquido e

certo, ao amparo do direito de propriedade ao beneficirio da
autorizao para o abate, desconhece que a autorizao ato
administrativo precrio, no gera direitos. A autorizao envolve
interesses e, a licena, direitos O licenciamento ambiental instrumento
de gesto ambiental, e na verdade uma autorizao, com estabilidade
temporria, e pode ser revista ou suspensa. O controle pode ser prvio,
concomitante e posterior.
Nesse sentido, Ag. I 94967, 4 Turma, TRF4Regio, com voto
vencido. Administrativo, Antecipao de Tutela , Suspenso de
autorizao administrativa. Possibilidade. Interesse Pblico.
Superveniente. Preservao de Mogno nativo. Situaes individuais. Ato
geral. H de prevalecer o interesse pblico superveniente quando
objurgada abstratamente por associao/autora, a suspenso geral de
autorizaes antes expedidas em favor de substitudos para transporte e
explorao de mogno nativo, sem indicao concreta de prejuzo.
No TRF 1Regio, ExSusp.01000310096, 6 Turma, DJ 12-12-
2002, Des. Fed. Daniel Ribeiro, No configura ato de parcialidade de
Juiz a comunicao feita ao rgo correicional acerca de deficincias
verificadas nas defesas da autarquia encarregada da proteo do meio
ambiente, em processos relacionados com a exportao de madeira da
espcie mogno, ameaado de extino e cuja extrao encontra-se
suspensa por fora de ato normativo do Ibama.
Ainda no TRF1Regio, REO 3600067624, DJ 14-11-2001, Des.
Fed. Daniel Ribeiro: Ibama. Exportao de mogno, Portaria 120/95.
ATPF tarja verde, fornecida pelo Ibama ao exportador, com assinatura
do servidor responsvel, ser fornecida no porto de embarque, no
sendo exigvel durante o transporte rodovirio, no se confunde com a
que trata a Portaria 44-IV/93.
 10

Na 1 Regio AGA 01000020897, 2 Turma, Rel. Des. Carlos

Moreira Alves, DJ 02-08-99 Ocorrncia, na espcie, desses dois
requisitos: a preservao de espcie em extino fundamento
relevante o suficiente para determinar a suspenso temporria do corte
de novas madeiras do tipo mogno, que a medida no lhe atinge
diretamente mas aos extrativistas da regio Sul do Estado do Par,
sendo indubitvel a possibilidade de advir caso persista a atividade de
extrao de rvores da espcie, dano irreparvel ou de difcil reparao
ao meio ambiente, caracterizando interesse coletivo que sobreleva aos
interesses econmicos imediatos da ora recorrente.
No mesmo sentido, 1 Regio, TRF, AC 199701000413158/PR,
Rel. Tourinho Neto. Ainda na 1 Regio, em relao exportao de
mogno, AC 199001059970/PA, 3 Turma, DJ 30-09-97, Rel. Olindo
Menezes, sendo o mogno em tbuas classificado, para fins de
exportao como sujeito a controle, dentro dos ditames da poltica de
comrcio exterior, legtimo se afigura o indeferimento de guia de
exportao em contrato que no pratique o preo mnimo estabelecido
para o metro cbico da mercadoria.
Em sentido contrrio, entendendo presente direito adquirido, TRF-
4 Regio, AMS, 4 Turma, DJ 31-07-2002, Fere o princpio da
legalidade e da anterioridade da lei, instruo normativa que impede a
exportao de mogno, cuja extrao e transporte j se achavam
devidamente autorizadas pelo rgo licenciador.
No mesmo sentido, AMS 9504085865/PR, 3 Turma, DJ 10-11-99. A
portaria 138/93-IV do Ibama que impe limites para a exportao de
madeira ilegal. O princpio da legalidade exige que a lei venha
disciplinar essa matria, e no uma Portaria... .
Entendendo inexistente a capacidade fiscalizatria do Ibama na
matria, o AMS 73069/PR, 4 Turma, DJ 16-11-2001. Madeira serrada
 11

de mogno. Exportao. Instruo Normativa 6/2000. antes

considerados aptos pela apelante, os planos de manejo florestal
sustentados no podem ser submetidos a vistoria tcnica de campo
como condio para a liberao para a exportao de madeira serrada
de mogno, sem violar a proteo do ato jurdico perfeito. Fato
consumado.
No mesmo sentido AMS 2002270000048603/PR, 4 Turma, DJ 25-
02-2004: Regulares os estoques de mogno da impetrante e
comprovada a negociao que resultaria na exportao j inteiramente
aparelhada inadmissvel a aplicao de Instruo Normativa Ibama
17/2001 com o fito de sust-la, porquanto tal atitude implica em flagrante
retroatividade de regramento jurdico, de modo a vulnerar ato jurdico
perfeito e ferir direito adquirido livre disposio patrimonial. No
presente feito, em sede de mandado de segurana, em AI concedeu-se
a tutela antecipada e determinou-se em grau de apelo a realizao de
verificao do estoque, o que foi feito por empresa particular, sem
oportunidade de manifestao da autoridade impetrada.
O E. STJ, na suspenso de tutela antecipada n 99/PR
(2004/0104289-1) no acolheu a alegao do Ibama de que h
desenfreada explorao de mogno e que foi esvaziado o seu poder
de polcia. Na esteira de precedentes, considerou-se que no bastar
apenas a alegao de ocorrncia de qualquer das situaes
enumeradas..., ser mister, sem sombra de dvidas a prova concreta,
robusta no caso sub judice A deciso de 26 de julho de 2004 do
Eminente Vice-Presidente do E. STJ.
No Resp. 446549, DJ 27-03-2003, Edcl. Resp. 446.549/PR
(2002/0086409-3) o Min. Luiz Fux, sobre as irregularidades apontadas
pelo Ibama na extrao do mogno aplicou a smula 07/STJ, impeditiva
reexame de questes fticas da causa: a discusso das irregularidades
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suscitadas pelo Ibama acerca da extrao irregular de mogno de ser

levada considerao das instncias ordinrias, com a ampla
possibilidade de produo da prova que a hiptese requer, no sendo
possvel, in casu, conhecer do pedido... .
A responsabilidade ps consumo no sentido do recolhimento de
baterias de celulares usadas e outros descartveis eletrnicos no foi
mantida pelo TRF da 1 Regio ausncia de lei especfica.
Muitos exemplos poderiam ainda ser citados sobre o controle
judicial e o princpio da precauo e o da preveno. A questo que est
h mais tempo em tramitao na Justia Federal da 4 Regio a Ao
Civil Pblica n 00.00.86736-5/PR caso denominado Estrada do Colono
envolvendo vrios incidentes paralelos, inmeras aes e agora
denncia criminal contra autoridades municipais. Trata-se de um conflito
ambiental de grandes propores cuja soluo imprevisvel.

O Princpio da preveno em atividades imobilirias construes

de grande porte.

O princpio da preveno foi veiculado para o controle judicial,

juntamente com o Cdigo Florestal, e a legislao estadual de Santa
Catarina para determinar o desfazimento de uma construo hoteleira
em Porto Belo/SC, em zona de promontrio non edificandi. A licena
municipal foi anulada na inexistncia de EIA/RIMA e por contrariar
legislao federal e estadual.
Na Ao Civil Pblica 1998.04.01.009684-2/SC sustentada no
princpio da preveno o rgo do Ministrio Pblico Federal de Passo
Fundo pediu imediata suspenso da Portaria IBAMA145/98 e SEMA/RS
63/2003 proibindo a importao e criao do peixe tilpia, bagre do
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canal ou catfish na Bacia do Rio Uruguai por predadores, alimentam-se

de tudo, embora na fase adulta prefiram peixes....