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ISSN: 0102-6445
luanova@cedec.org.br
Centro de Estudos de Cultura
Contempornea
Brasil
http://dx.doi.org/10.1590/0102-6445181-223/95
1
Todas as tradues de citaes aqui constantes foram feitas pelos autores, espe-
cialmente para uso neste artigo.
2
A Prefeitura de Paris adotou o OP em 2014 (ver em: <https://budgetpartici-
patif.paris.fr/bp/accueil.html>). Na cidade de Nova York, 22 representantes dis-
tritais do Conselho da Cidade (Cmara de Vereadores) desenvolvem o BP (ver
em: <http://council.nyc.gov/PB>). Havana, desde 2014, desenvolve o Oramento
Participativo para a definio de prioridades de restaurao urbana do espao
declarado Patrimnio Cultural da Humanidade no centro histrico da capital
(ver em: <http://outraspalavras.net/outrasmidias/destaque-outras-midias/cuba-
-democracia-direta-na-restauracao-de-havana-velha/>).
3
Cabe esclarecer que a perda de qualidade do OP de Porto Alegre se tornou notria
a partir de 2000 (ltima gesto do PT) e vem piorando durante os anos de gover-
no da nova coalizo partidria que assumiu a Prefeitura a partir de 2005. Sobre a
necessidade de reformas no OP, ver a coletnea de artigos em Verle e Brunet (2002).
4
Investigaes sobre aspectos relacionados ao pblico participante do OP de
Porto Alegre foram objeto de estudos no focados no tema da representao. Ver,
a respeito, Fedozzi (2008, 2009a, 2009b) e Fedozzi et al. (2013).
5
O elemento comum crtica elitista/realista a tese da incompatibilidade, nas
sociedades modernas, entre democracia, participao e racionalidade, suposta por
Weber (1994 [1918]) e por Schumpeter (1961 [1942]).
6
Alm de correntes crticas aos limites da teoria deliberativa como modelo alternativo
factvel (Silva, 2006), parte da investigao sobre as novas IPs sob o enfoque deliberativo
acabou reproduzindo uma sobreposio da teoria em relao empiria. Essa perspectiva em-
basou estudos acrticos sobre os OPs (Avritzer e Pereira, 2005; Avritzer, 2002; Maz, 2004;
Fung e Wright, 2001), contribuindo para certa mitificao do carter dessa inovao
participativa. Um olhar crtico sobre o OP de Porto Alegre e sobre outros casos consta
em Fedozzi (2000a, 2000b, 2002, 2008, 2009a), Navarro (2003), Silva (2006).
7
Diferentemente dos modelos de Pateman e de McPherson, Barber (2003, p.
132) exceo quando presume, em sua proposta de democracia forte, o banimento
da representao das prticas democrticas.
8
Sobre pluralizao da representao, ressignificao da accountability e a discus-
so sobre a legitimidade da participao na teoria democrtica, ver Gurza Lavalle,
Houtzager e Castello (2006a, 2006b); Gurza Lavalle e Isunza Vera (2011); Young
(2006); Lchmann (2007, 2008).
9
A criao do OP foi operada por um background influenciado pela concepo
marxista-leninista-trotskista do duplo poder, representada pela experincia dos
sovietes na Revoluo Russa e vislumbrada nos Conselhos Populares em Porto
Alegre. Ver, a respeito, Fedozzi (2000a).
10
A dinmica emprica do OP se caracterizou como forma de cogesto, ou seja, cons-
truo compartilhada das regras para distribuio dos recursos e para o sistema de
participao (Fedozzi, 1997, 2000a, 2000b; Abers, 2000; Gret e Sintomer, 2002).
Grfico 1
Percentual de participantes do OP e habitantes
de Porto Alegre com at 2 salrios mnimos
100
90
80
70
60 Renda familiar de at 2 salrios
50 53,2 mnimos/OP
49,8
40 39,4 Renda familiar de at 2 salrios
31,0 mnimos/PoA
30
24,9 25,8
20 23,3
17,1
10 13,2 14,0
0
1998 2000 2002 2005 2009
Fontes: Cidade (1999, 2002, 2003), Fedozzi (2007), Fedozzi et al. (2013), PED/
FEE (2009).
Grfico 2
Percentual de participantes do OP e habitantes
de Porto Alegre com at ensino fundamental completo
100
90
80
70 67,6
62,3 64,2
60 Populao at o 1 grau/OP
53,9 54,1 50,5
50 50,0 48,5
50,0
40 46,5 43,0 Populao at o 1 grau/PoA
42,2
30 39,0 32,0
20
10
0
1993 1995 1998 2000 2002 2005 2009
Fontes: Nuez e Fedozzi (1993); Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade
(1999, 2002, 2003); Fedozzi (2007); Fedozzi et al. (2013); IBGE (Censo demo-
grfico 2010).
11
No OP de Porto Alegre, a paridade de gneros na composio das chapas para
eleio dos conselheiros (COP) e dos Fruns de Delegados foi adotada como re-
comendao a partir de 2003. H casos de OPs cuja paridade regra obrigatria
para a eleio dos representantes, a exemplo do que ocorre na cidade de Rosrio,
Argentina.
Grfico 3
Percentual feminino de participantes do OP
e entre habitantes de Porto Alegre
100
90
80
70
60
58,0
56,5
54,2
55,2
54,0
54,5
54,5
55,0
50
51,5
54,1
54,1
53,0
Populao feminina/OP
49,5
47,5
40
Populao feminina/PoA
30
20
10
0
1993
1995
1998
2000
2002
2005
2009
Fontes: Nuez e Fedozzi (1993); Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade
(1999, 2002, 2003); Fedozzi (2007); Fedozzi et al. (2013); PED/FEE (2009).
Porto Alegre, optou-se por utilizar aqui a terminologia preto usada pela PED/FEE,
a fim de propiciar anlise comparativa do OP com a populao da cidade.
Grfico 4
Percentual de participantes do OP e habitantes
de Porto Alegre de raa/cor/etnia no branca
100
90
80
70
60
Populao no branca/
50
OP
39,5
43,6
40
32,0
Populao no branca/
26,6
PoA
30
20
20,0
15,0
16,0
10
12,0
0
1995
2000
2002
2009
Fontes: Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade (2002, 2003); Fedozzi et al.
(2013); IBGE (Censo demogrfico 2010).
O OP e as relaes representantes/representados:
elitizao poltica?
A trajetria da accountability na representao do OP
Vasta bibliografia sobre teoria democrtica e inovaes
participativas destaca o lugar central ocupado pela noo
de accountability. De forma sinttica, o termo adotado
Fontes: Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade (1999, 2002, 2003); Fedozzi
et al. (2013).
Tabela 1
Tipo de participao por nvel de conhecimento
das regras do OP de Porto Alegre (2009)
15
Estudo realizado para investigar possveis efeitos do OP sobre a conscincia
social dos seus participantes. O estudo apoiou-se na teoria do desenvolvimento so-
ciomoral de Kohlberg (1969), cujas evidncias empricas so utilizadas por Haber-
mas para sustentar a plausibilidade da conscincia moral ps-convencional de-
nominada no referido estudo como conscincia de cidadania crtica. Constatou-
-se intervenincia das variveis escolaridade e tempo de participao no processo
de aprendizagem de cultura cvica no OP.
16
Ver Artigo 6 O mandato de Conselheiro(a) titular ou suplente de 1 (um)
ano de durao, havendo a possibilidade de reeleio. Fonte: PMPA. Regimento
Interno do OP (2008/2009).
Grfico 6
Taxa de renovao do Conselho do Oramento Participativo (1991-2008)
100
90
79,0
80 76,0 72,0 75,0
72,0
70 65,0
60 64,0 66,0
61,0 62,0 54,0
50 56,0 45,0
40 44,0 34,0
41,0
30 35,0 34,0
20
10
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Grfico 7
Vezes em que os participantes do OP foram eleitos conselheiros (em %)
100
90
80
70 1 vez
60 54,7 53,3 2 vezes
49,2
50
3 vezes
204 40
38,7
33,3 36,1
37,5
4 vezes
28,1
30
5 vezes ou mais
20 14,1 14,1
6,7 7,4
10 6,2
2,2 2,2 2,2 1,7 5 4,6 2,7
0
2000 2002 2005 2009
Grfico 8
Taxa de novos participantes e de comparecimentos em anos anteriores
100
90
80
51,4 52,7 52,5 56,4
70 60,5
68,1
60
50 % de comparecimento anos anteriores
40 % de novos participantes
30
48,6 43,5 47,5 43,6
20 39,5
31,7
10
0
1995 1998 2000 2002 2005 2009
Fontes: Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade (2002, 2003); Fedozzi (2007);
Fedozzi et al. (2013).
Grfico 9
Opinio dos participantes em relao reeleio
dos conselheiros no OP de Porto Alegre (2009)
31,7%
Favorvel sem restrio
16,3%
Favorvel com prazo limitado
No sabe/no respondeu
37,9%
17
Aps exercer o primeiro mandato (2005-2008) e ser reeleito, o Prefeito Fogaa
renunciou ao cargo em 2010 para concorrer ao posto de governador do Estado
do Rio Grande do Sul pelo PMDB, em 2010, perdendo para Tarso Genro (PT). O
Vice-Prefeito Jos Fortunati, do PDT (antigo quadro do PT), assumiu o cargo de
prefeito aps a renncia de Fogaa e tambm foi reeleito em 2012.
Tabela 2
Filiao partidria entre os conselheiros titulares (2005, 2009, 2012)
Filiao partidria Casos 2005 (%) Casos 2009 (%) Casos 2012 (%)
Sem filiao 23 53,5 20 45,0 17 37,0
PDT 2 4,7 2 4,5 7 15,2
PT 6 14,0 7 15,9 3 4,3
PTB 3 7,0 4 9,1 2 8,7
PMDB 1 2,3 1 2,3 4 8,7
PPS 2 4,7 5 11,4 4 8,7
PSB 2 4,7 1 2,3 4 8,7
PSDB 1 2,3
PC do B 3 7,0 1 2,2
PSOL 1 2,3 2 4,3
PP 2 4,5
PPL 2 4,3
18
Todo o sistema de regramento da participao, incluindo-se o critrio da pro-
porcionalidade na eleio dos representantes ao COP, assim como o mtodo cria-
do para promover equidade na distribuio dos recursos, resultou da discusso,
negociao e deliberao entre os representantes do governo municipal e os re-
presentantes da sociedade civil. Ver descrio detalhada em Fedozzi (2000a).
19
Segundo pesquisa com os eleitores de Porto Alegre, o nvel de concordncia
sobre atributos do OP foram os seguintes: muito importante (65,88%); amplia
a democracia (57,26%); aumenta a eficincia do governo (51,71%); a favor dos
pobres (53,6%); melhora a qualidade de vida (56,91%). Ver BIRD (2008, p. 6).
20
A implantao da GSL contou com apoio da Unesco. O programa apoia-se
em conceitos como oramento social, parcerias com setores privados, territrio,
balano social, comits gestores locais e transversalidade das polticas pblicas
(Busatto e Vargas, 2004). Algumas decises adotadas nos quatro congressos da
Cidade, realizados nas gestes do PT, so concernentes com esses elementos, em
especial a previso dos Comits Gestores Locais nas regies da cidade, a adoo
de indicadores de avaliao e a qualificao das informaes. Essas decises dos
congressos no foram efetivadas no perodo em que o PT governou a cidade.
21
O passivo dos Planos de Investimentos do OP em dezembro de 2004 somava cerca
de 950 demandas no realizadas (18% do total). Ver jornal De Olho na Cidade (2011).
22
Assistncia Social um dos trs componentes do sistema de Seguridade So-
cial no Brasil, entendida como direito do cidado e dever do Estado. O Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS) o modelo de gesto que operacionaliza as
aes de assistncia social criado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome e pela Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) (Lei Federal
n 8.742/1993). A estrutura do SUAS prev a Poltica Nacional de Assistncia So-
cial, o Conselho Nacional de Assistncia Social, que gere o Fundo Nacional de As-
sistncia Social (FNAS), os conselhos estaduais e municipais, assim como as confe-
rncias. Em 2005, 98,8% dos municpios brasileiros possuam Conselho Municipal
de Assistncia Social. (IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros 2012 Assistncia
social). Disponvel em: <www.ibge.gov.br>. Acesso em: 12 out. 2012.
23
A taxa de associativismo caiu de 61,8%, em 1995, para 48,9%, em 2009 (Fedozzi
et al., 2013, p. 93).
24
Em 2009, 33% dos participantes do OP ainda se declararam simpatizantes do PT,
partido com maior adeso entre o pblico do OP poca. Entretanto, essa simpatia
no se expressa no processo eleitoral dos conselheiros (Fedozzi et al., 2013).
25
A prtica da gesto foi pautada pelo confronto permanente, assemelhada a
um contexto de tomada do poder. Exemplo emblemtico foi a transposio
mecnica do modelo do OP de Porto Alegre para o governo do Estado, sem
envolvimento com instncias institucionais de mediao, a exemplo das prefeitu-
ras e dos Coredes (Conselhos de Desenvolvimento Regional). Em Porto Alegre,
o fenmeno do antipetismo surgiu principalmente aps essa gesto no Estado
(1998-2002) e se fortaleceu com o episdio do mensalo. O peso das camadas
mdias significativo na estrutura social da cidade. Em 2006, pela primeira vez
na capital, o candidato Lula (PT) perdeu para Alckmin (PSDB), respectivamen-
te, 42% e 53% (2 turno) (Fonte: <http://www.eleicoes2012.info/candidatos-
-prefeito-porto-alegre-rs/>; acesso em: 23 ago. 2013). Da mesma forma, ocorreu
em 2010, com Serra (PSDB) somando 55% contra 44% de Dilma (PT) (2 tur-
no) (Fonte: <http://g1.globo.com/especiais/eleicoes-2010>; acesso em: 12 set.
2011). A outrora cidade vermelha, reduto do PT, viu os ndices do partido
despencarem para 9,64% nas eleies municipais em 2012, terceiro colocado
atrs das candidaturas do PDT e do PC do B.
Tabela 3
Opinio quanto reeleio dos conselheiros por blocos partidrios da situao
e da oposio ao governo municipal de Porto Alegre (2009)
214
Simpatia partidria
Situao Oposio Total
Favorvel apenas uma vez 38,0 31,0 31,7
Favorvel com prazo limitado 13,0 16,7 16,3
Opinio
Favorvel sem restrio 35,0 38,3 37,9
No sabe/no respondeu 14,0 14,1 14,1
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Fedozzi et al. (2013).
***
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