CURSO ORGANIZAO DO ESTADO DIREITO CONSTITUCIONAL

PROFESSOR BERNARDO GONALVES FERNANDES

AULAS EXIBIDAS NOS DIAS 07, 08, 09,10 E 11 DE DEZEMBRO DE 2009

DADOS GERAIS

TEMA DO CURSO Organizao do Estado

PROFESSOR Bernardo Gonalves Fernandes

QUALIFICAO Mestre e Doutor em Direito Constitucional pela
UFMG. Professor Adjunto III de Teoria da
Constituio e Direito Constitucional da UFOP-MG
e PUC-MG. Professor Praetorium SAT e Curso
Praetorium-Frum-RJ.

AULA 01

TTULO Formas de Estado: conceito e espcies

SINOPSE

a) Estado Unitrio: a forma de Estado na qual

no h uma distribuio geogrfica do poder
poltico em funo do territrio. Nesses
termos, h um plo central distribuidor e
emanador de normas no existindo uma
subdiviso do Poder que ir se apresentar
estruturalmente enraizado no Plo central.
Mas ser que podemos afirmar que no
existe qualquer tipo de descentralizao no
mesmo? Essa concluso, embora possa
parecer lgica, , sem duvida, equivocada.
Isso porque apesar do Estado Unitrio no
possuir uma distribuio geogrfica do poder
poltico, haver descentralizao, pois seria
invivel, em sociedades altamente
 complexas, termos um Estado no qual no
existisse qualquer descentralizao. A
necessidade de desburocratizao e
democratizao (aproximao plo central e
populao) so os responsveis pela
descentralizao que ser intitulada de
descentralizao administrativa, ou seja, o
plo central vai criar regies ou
departamentos ou distritos ou municpios ou
outra forma de descentralizao. Essas vo
se colocar e se afirmar como braos da
administrao dotados personalidade jurdica
prpria e iro desenvolver a aproximao
entre o plo central e a sociedade com os
objetivos j citados de desburocratizao e
democratizao.
b) Estado Regional: existe atualmente na
Constituio da Itlia. Apesar do texto da
Constituio da Itlia de 1948 expressar que
a forma de Estado a Unitria temos o que
alguns doutrinadores iro intitular de Estado
Regional. Nesse (Estado Regional), haver a
distribuio s regies, tanto de
competncias administrativas como de
competncias legislativas. Assim sendo, no
Estado Regional no h apenas
descentralizao de cunho administrativo,
tendo, portanto, os entes descentralizao
administrativa e legislativa.
c) Estado Autonmico: tambm uma forma
de Estado em que h descentralizao
administrativa e legislativa para os entes.
Essa forma de Estado a que existe
atualmente na Espanha, conforme a
 Constituio Espanhola de 1978. Na
Espanha, as provncias podem formar
regies e assim sendo, vo elaborar o seu
estatuto de autonomia, no qual avocam
competncias presentes na Constituio
Espanhola. Este estatuto (de autonomia)
submetido ao Parlamento Espanhol (Cortes
Gerais) e, se aprovado, surge a regio
autonmica. O estatuto se transforma em
uma lei especial e pode ser revista de 5 em 5
anos.
d) Estado Federal: aquela forma de Estado
em que h distribuio geogrfica do poder
poltico em funo do territrio, na qual um
ente dotado de soberania e os outros entes
de autonomia. Com isso, as caractersticas
bsicas do Federalismo podem ser assim
definidas: a) indissolubilidade do pacto
federativo;b) descentralizao poltica entre
as vontades central e regionais, na medida
em que a federao pressupes a existncia
de, pelo menos duas ordens jurdicas, sendo
uma central e uma parcial; c) Constituio
rgida com um ncleo imodificvel que no
permita a secesso; d) existncia de um
rgo que represente e externalize a vontade
do membros da federao de forma
isonmica (paritaria); e) autonomia
financeira dos entes expressa na Constituio
do ente soberano; f) a existncia de um rgo
de cpula do Poder Judicirio que resolva os
conflitos entre os entes de federao,
impedindo assim a usurpao de
competncias e com isso o desrespeito a
 Constituio; g) auto-organizao poltico-
administrativa dos entes autnomos com a
possibilidade de os mesmos produzirem suas
prprias lei (auto-normatizao) terem seu
prprio governo (auto-governo) e sua prpria
administrao (auto-administrao).
e) Confederao: no uma forma de Estado
propriamente dita, se apresentando muito
mais como uma juno de Estados, na qual
h uma distribuio geogrfica do poder
poltico, em que todos os entes (participantes
da confederao) so dotados de soberania.

ROTEIRO AULA 1 Formas de Estado:

1) conceito;
2) Espcies;
3) Anlise das Espcies.

AULA 02

TTULO Federalismo brasileiro

SINOPSE Primeiramente mister salientar os antecedentes

histricos do federalismo brasileiro. A nossa
primeira Constituio de 1824 definiu que a forma
de Estado seria a do Estado Unitrio. Acontece que
em 15 de novembro de 1889, o decreto n01
proclamou no Brasil uma Republica Federativa, com
a devida transformao das Provncias em Estados
Federados. Porem mister salientarmos que a
Constituio Republicana de 24 de fevereiro de
1891 a nossa primeira Constituio que adota a
forma de Estado Federal (at ento existente via
decreto).
Sem duvida, o nosso federalismo surge
atravs de uma origem denominada de centrfuga
(ou federalismo por segregao). Ou seja, um
federalismo que se desenha a partir de um
movimento do centro para a periferia. O federalismo
norte-americano datado de 1787, s para se ter um
exemplo, de origem centrpeta (ou por agregao),
ou seja, de um movimento da periferia para o centro.
Nesses moldes, certo que o Brasil era um
Estado unitrio, altamente centralizado e esse Estado
unitrio abre mo da centralidade e de nichos de
poder para criao de entes autnomos. Assim
sendo, mister salientar que a origem centrfuga do
federalismo brasileiro acaba nos levando a um
federalismo altamente centralizado, com
exacerbadas competncias para Unio. Portanto, um
federalismo de cunho eminentemente centrpeto
quanto a concentrao de poder foi desenvolvido em
terrae brasilis. J o federalismo norte-americano
(como citado) se originou de um movimento
perifrico (da periferia) para o centro, porque
existiam entes soberanos advindos da Confederao
que vigorou entre 1781 a 1787 que abriram mo da
soberania para entreg-la a um nico plo (ente)
central. A origem do federalismo norte-americano
explica porque os Estados norte-americanos foram
dotados de um rol competncias na pratica mais
alargadas que as existentes para os mesmos em
nosso federalismo.
Voltando ao nosso federalismo aps a
Constituio de 1891 a Constituio de 1934 trouxe
um federalismo de cunho cooperativo diferenciando-
se do federalismo dual ou clssico at ento
existente. Nesse sentido, conjuntamente com as
competncias privativas passamos a ter
competncias concorrentes entre os entes (Unio e
 Estados). A Constituio polaca de 1937 nos
apresenta um federalismo de cunho nominal, pois na
pratica estivemos sob a egide de uma forte
centralizao e controle por parte do ente central
(governo federal). A Constituio de 1946 restaura o
federalismo de cooperao, porm o mesmo acaba
no sendo desenvolvido na suas mximas
possibilidades. A Constituio de 1967-69 de cunho
autoritrio tambm trouxe um federalismo mais
nominal do que real. Certo que apesar do
surgimento do federalismo cooperativo (de
integrao) em detrimento do federalismo dual
(clssico) nos no desenvolvemos uma tradio de
equilbrio na repartio de competncias
prevalecendo um acumulo de poderes para Unio
em relao aos poderes concedidos aos Estados-
membros.
A Constituio de 1988 foi delineada
tambm luz de um federalismo cooperativo no
qual, os entes tem competncias privativas
enumeradas, mas tambm compartilham
competncias (competenciais comuns e
concorrentes) visando o desenvolvimento e a
integrao nacional. Uma outra questo importante
aqui a novidade presente no atual federalismo
descrito na Constituio de 1988 quanto a sua
estrutura. Assim sendo, temos um federalismo
intitulado de federalismo de duplo grau que
explicitado a partir de uma estrutura trplice. Nesse
sentido, temos como entes autnomos no so a
Unio e os Estados-membros, mas tambm os
Municpios e o Distrito Federal.
ROTEIRO AULA 2 Federalismo brasileiro:
1) origem;
2) diferenciao em relao ao federalismo norte-
 americano;
3) digresses sobre o federalismo brasileiro.

AULA 03

TTULO Federalismo brasileiro: conceito e anlise da

autonomia dos entes
SINOPSE Pois bem, autonomia a capacidade de desenvolver
atividades dentro de limites previamente
circunscritos pelo ente soberano. Assim sendo, a
autonomia nos traduz a idia de algo limitado e
condicionado pelo ente soberano. Mas visto o
conceito terico o cabe ainda uma pergunta sobre o
que seria autonomia na prtica. Ou seja, como
podemos vislumbrar essa capacidade (conferida pelo
ente soberano) de desenvolver atividades. Sem
duvida, na prtica, a autonomia se subdivide em
uma trplice capacidade, ou seja, para afirmarmos
que um ente realmente dotado de autonomia o
mesmo (em nosso federalismo) deve ser dotado de
uma trplice capacidade. Portanto o mesmo deve ser
acometido de uma auto-organizao (ou
normatizao prpria), de um auto-governo e de
uma auto administrao para o exerccio de suas
atividades. Passaremos agora, ainda que de forma
sucinta, a analisar cada um desses itens que compe
a autonomia dos entes:

1) Auto-organizao (ou normatizao prpria)

Unio: se auto-organiza pela
Constituio da RFB e por sua legislao
federal.
Estados: se auto-organizam pelas
Constituies estaduais e pela legislao
estadual conforme o art. 25 da CR/88.
 Municpios: se auto-organizam pelas
Leis Orgnicas pela legislao municipal em
consonncia com o art.29 da CR/88.
Distrito Federal: se auto-organiza por
sua Lei Orgnica e por sua legislao
distrital nos termos do art.32 da CR/88
2) Auto-governo:
Unio: Conforme o art. 2 da CR/88 so
poderes da Unio independentes harmnicos
o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Estados: Conforme o art. 27 da CR/88 os
Estados-membros tero Assemblia
Legislativa para o exerccio de seu prprio
Poder Legislativo; luz do art. 28 da CR/88
tero Poder Executivo com Governador e
vice-governador; e nos moldes do art.125 da
CR/88 tero Poder Judicirio Estadual.
Municpios: Em consonncia com o art. 29
da CR/88 os municpios tero Poder
Executivo com Prefeito e Vice-Prefeito e
Poder Legislativo prprio com a funo
sendo exercida pelas Cmaras de Vereadores.
Por no ter poder judicirio, alguns autores
tentam descaracterizar o municpio como
ente autnomo. No entanto, h prestao
jurisdicional seja ela Federal ou Estadual,
conforme a organizao judiciria seja
Federal ou Estadual. Outra questo
interessante o fato dos Municpios no
terem representao no Senado Federal,
como tm os Estados-Membros e o Distrito
Federal, ambos (de forma isonmica) com 3
representantes cada, sendo 26 Estados e o
 DF perfazendo um total de 81 Senadores.
Para alguns autores a essa falta de
representao descaracterizaria a figura dos
Municpios como entes federativos. Ora essa
posio tambm descabida na medida em
que a falta de representantes no cmara alta
no obstaculiza a autonomia municipal
estabelecida constitucionalmente no j citado
art.29 da CR/88. Alias, se para tal autonomia
necessitamos de conceder aos municpios
representao no Senado, seriam no mnimo
mais de 5.500 senadores! Se trabalhssemos
com o numero de Senadores concedidos
atualmente aos Estados-membros e ao DF
seriam mais de 16.000 Senadores apenas
para efetivao do municpio como ente
federativo?
Distrito Federal: Conforme o art. 32 da
CR/88 o Distrito Federal ter Poder
Executivo (com Governador e Vice-
Governador), Legislativo (com a sua Cmara
Legislativa Distrital). J o Poder Judicirio
ser organizado e mantido pela Unio. Assim
sendo, mister salientar que apesar do DF
ser Constitucionalmente um ente federativo
dotado de autonomia existem excees
autonomia do DF (que no a
descaracterizam!). Essas esto inseridas nos
art. 21 XIII e XIV e no art.22, XVII da
CR/88. Certo que o Distrito Federal no
organiza e mantm o seu Poder Judicirio, o
seu Ministrio Pblico, e a sua Defensoria
Publica, alm da sua polcia civil e militar e
corpo de bombeiros militar.
 3) Auto-administrao.
A auto-administrao tem como finalidade
central dar praticidade (desenvolver) a auto-
organizao e o auto-governo. Nesses termos, ela
nada mais que o exerccio de competncias
legislativas, administrativas e tributrias pelos entes.
E o que so competncias? Ora, so
faculdades juridicamente atribuda aos entes (rgos
ou agentes do poder publico) para tomada (emisso)
de decises. Nesse sentido, as competncias so
diversas modalidades de poder de que se servem os
rgos ou entidades estatais para realizar suas
funes.
Essas (decises) so tomadas no iter da
administrao e envolvem o exerccio de faculdades
legislativas, administrativas e tributrias, conferidas
pela Constituio da RFB. Portanto, sem duvida, a
auto-administrao tem como objetivo desenvolver
o auto-governo e auto-organizao. Isso porque o
ente s desenvolve sua auto-organizao e seu auto-
governo quando, no dia a dia, exerce competncias
administrativas (governamentais), legislativas
(produo normativa) e tambm tributarias (que
buscam consubstanciar sua autonomia financeira).
Passamos ento ao estudo nuclear da
organizao do Estado. Esse envolve o que
intitulamos de repartio de competncias entre os
entes. A nossa analise ira se direcionar, sobretudo,
repartio de competncias de cunho
administrativo e legislativo.
ROTEIRO AULA 3 1) conceito de autonomia;
2) desenvolvimento do conceito de autonomia: sua
realizao prtica: auto-organizao, auto-governo e
auto-administrao.

AULA 04
TTULO Repartio de competncias em nosso federalismo:
competncias administrativas e legislativas
SINOPSE
1) Tcnica Repartio Horizontal
a tcnica na qual h uma distribuio estanque
(fechada) de competncia entre os entes, ou seja,
cada ente ter suas competncias definidas de forma
enumerada e especfica, no as dividindo com
nenhum outro ente. Esta tcnica advem do
federalismo dual ou clssico.
Temos que origem da repartio horizontal
est situada na Constituio dos EUA de 1787. Nos
EUA, existem competncias enumeradas para a
Unio e remanescentes para os Estados. O Brasil vai
adotar a tcnica da repartio horizontal na
Constituio de 1891. Atualmente ela tambm
adotada em nosso ordenamento constitucional de
1988. Sem duvida, seguimos a lgica norte-
americana na Constituio de 1988, porem
acrescentamos os Municpios como entes
federativos. Assim sendo, as competncias so
enumeradas para a Unio e tambm para os
Municpios e, as remanescentes so direcionadas
para os Estados-membros (esses continuam com
competncias remanescentes seguindo a tradio
norte-americana).

2) Tcnica Repartio Vertical

aquela tcnica na qual dois ou mais entes vo
atuar conjuntamente ou concorrentemente para uma
mesma matria. A repartio vertical surge na
Constituio Alem de Weimar de 1919. No Brasil,
aparece pela primeira vez na Constituio de 1934.
 Atualmente, ela existe na Constituio de 1988. Essa
tcnica advm do modelo de federalismo
cooperativo ou de integrao.
A repartio vertical, bom que se diga,
pode ser desenvolvida de duas formas ou espcies.
So elas, a repartio vertical cumulativa e
repartio vertical no cumulativa.

ROTEIRO AULA 4 1) Tcnicas de repartio de competncias:

Repartio horizontal e vertical;
2) Anlise dogmtica da repartio horizontal e da
repartio vertical administrativa e legislativa de
competncias. .

AULA 05

TTULO Consideraes finais sobre a repartio de

competncias e sobre a organizao do Estado.
SINOPSE
Primeiramente bom que se diga que essas
competncias descritas no referido art. 24 da CR/88
devem ser classificadas como competncias
concorrentes no cumulativas. Nesses termos,
existem limites previamente definidos para o
exerccio das competncias concorrentes acima
citadas. Assim sendo, a Unio edita normas gerais e
os Estados e o Distrito Federal devero suplementar
estas normas gerais para atender aos seus interesses
regionais.
No entanto, pode ser que a Unio no edite
as normas gerais. Nesse caso, os Estados e o Distrito
Federal podero exercer competncia legislativa
plena. Essa est alocada no art.243 da CR/88 nos
seguintes termos: Inexistindo lei federal sobre
normas gerais, os Estados exercero a competncia
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
Nesse sentido, a doutrina chama o exerccio dessa
competncia de suplementar supletiva.
Ento existem dois tipos de competncia
suplementar. Portanto, ela um gnero que
apresenta ento duas espcies: a suplementar-
complementar e a suplementar-supletiva.
Assim sendo, se a Unio edita normas gerais
(exercendo o interesse nacional) os Estados e o DF
iro suplementar de forma complementar essas
normas da Unio para atender suas peculiaridades
regionais. Porem se a Unio no edita as normas
gerais (como j explicitado) os Estados e o DF iro
exercer competncia legislativa plena intitulada de
competncia suplementar supletiva. Obviamente
evemos registrar que eles iro editar toda a
normatividade, pois no h como editarem so a
complemetao. No como complementar o que no
existe! Portanto, eles editam a geral e
complementam a geral deles mesmos (que eles
editaram). A legislao do Estado ou DF ento ira
ter validade apenas no mbito do Estado ou no
mbito do DF.
Ainda temos que acrescentar que se existir
por parte dos Estados e DF o exerccio da
competncia suplementar supletiva e posteriormente
a Unio vier a editar normas gerais (que eram at
ento inexistentes!), essas iro suspender as normas
estaduais ou distritais no que lhes forem contrrias.
Esse, alias, o teor do art.24 4 da CR/88 que
preleciona que a supervenincia de lei federal sobre
normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no
que lhe for contrrio.
Aqui uma pergunta: Por que se trata de
suspenso e no de revogao? Vejamos o porque.
Como salientado na omisso de normas gerais da
Unio, os Estados-membros exercem competncia
legislativa plena. Ou seja, eles editam toda a
normatividade (normas gerais e suplementares) visto
que no tem como eles apenas suplementarem na
medida em que no h como suplementar o que no
existe! No entanto, a Unio pode resolver editar as
normas gerais (inexistentes). Com isso essas
suspendem as normas estaduais que lhes forem
contraias. Porem pode acontecer o seguinte: a Unio
posteriormente poder editar outras normas gerais
que, obviamente, iro revogar as primeiras normas
gerais por ela (Unio) editadas.
Neste contexto, pode ocorrer que as novas
normas gerais editadas pela Unio no mais
contrariam as normas editadas pelos Estados ou DF
que estavam suspensas, ento, temos que: se a
segunda norma geral editada pela Unio no
contrariar aquelas normas editadas pelos Estados ou
DF (que estavam suspensas!), elas vo voltar a
vigorar.
Porem, no ocorrer a chamada repristinao
das normas dos Estados-membros ou DF. Isso se da
justamente porque essas normas no foram
revogadas e, sim, suspensas com a edio das
primeiras normas gerais pela Unio. Assim,
observando essa gama de digresses podemos
concluir que a diferena entre suspenso e
revogao tem um fundamento pratico.
Por ltimo mister analisarmos a titulo de
exemplificao algumas decises do STF sobre o
tema da repartio de competncias concorrentes.
Certo que o exerccio dessa competncia pelos
entes no raro pode gerar conflitos e usurpaes.
Nesse sentido:
1) Leislao distrital sob o fundamanto de
suplementar legislao federal sobre ensino com
base no art.24, IX foi suspensa com a concesso de
medida cautelar pelo STF na ADI 2667. No caso,
temos legislao distrital que autoriza o
fornecimento de histrico escolar aos alunos do 3
ano do ensino medio que comprovassem a
aprovao no vestibular para um curso superior.
2) Na ADI 1624 o STF considerou
constitucional legislao estadual sobre custas
forenses. O mesmo no ocorreu devido as
peculiaridades do caso no julgamento da ADI 3260.
3) O STF declarou constitucional na ADI
3512 legislao estadual sobr da competencia e
meia-entrada aos indivduos que fossem doadore
regulares de sangue sob o fundamento aqui j citado
da competncia concorrente da Unio, Estados e DF
para legislarem sobre matria de direito econmico.
4) Sobre a competncia legislativa
concorrente em matria de produo e consumo e
em matria ambiental presente no art.24, V e VI da
CR/88 o STF declarou na ADI 2396 a
inconstitucionalidade de legislao estadual que
acrescentou a lista de legislao federal a proibio
de venda de produto, indo, portanto, alem da
legislao federal.
5) O STF declarou a constitucionalidade de
legislao estadual sobre proteo e defesa da sade
no mbito da repartio concorrente prevista no
art.24, XII da CR/88.
6) Sobre o art.24, XI que prev a
competncia concorrente sobre procedimento em
matria processual, o Pretrio Excelso na deciso do
AI 253.518 de Relatoria do Ministro Marco Aurlio
declarou que legislao estadual invadiu esfera de
competncia privativa da Unio sobre direito
processual sob o argumento de que se tratava de
competncia concorrente entre Unio, Estado e DF
no que tange a procedimentos em matria
processual.
7) O STF declarou a inconstitucionalidade
de legislao estadual que sob o fundamento de
complementar a legislao federal sobre diretrizes
da educao foi alem da mesma contrariando a
norma do art.24, IX da CR/88.
Temos ainda algumas observaes
importantes sobre a repartio vertical, seno
vejamos:
1) E os Municpios, no teriam competncia
concorrente legislativa? Ou seja, os Municpios no
teriam competncia suplementar?
Sim, os municpios tm competncia suplementar,
luz do art. 30, II, da CR/88. Assim sendo, eles
podero suplementar a legislao estadual e federal.
Porem quais as matrias o Municpio ter
competncia para legislar?
Certo que os Municpios no podem
complementar, em regra, as matrias do art. 22 da
CR/88, pois as mesmas so de competncia
privativa da Unio (no tendo concorrncia com os
outros entes) a no ser que o inciso do art. 22 deixe
expresso que a Unio ir traar apenas diretrizes
gerais. Nesse sentido, como exemplos, temos que os
Municpios no podem legislar sobre sistema
financeiro, extradio, naturalizao, entre outras
materiais de competncia privativa da Unio.
Assim sendo, a resposta sobre quais matrias
podero ser objeto de competncia suplementar
pelos Municpios est no prprio art. 30, II que
determina que o Municpio poder suplementar no
que couber s legislaes federais e estaduais.
Porem o sentido deve ser aquele que entende que o
no que couber significa que: a) matrias que
envolvam assuntos de interesses locais e; b)
materiais que envolvam o art. 23 (competncias
administrativas comuns) e art. 24 (competncia
legislativas concorrentes), da CR/88.
2) Os Municpios alm da competncia suplementar
complementar possuem competncia suplementar
supletiva? Aqui temos duas correntes.
1) Corrente: Essa corrente sabidamente de cunho
municipalista. Defendem que o municpio tem no
s competncia suplementar complementar, mas
tambm tem competncia suplementar supletiva.
Desta feita, quando a lei estadual ou federal surgir
essas suspenderiam a eficcia das normas
municipais supletivas naquilo em que forem
contrrias. Essa corrente trabalha com uma
interpretao sistemtica da Constituio adequando
a norma do art.30, II com a norma do art.243 da
CR/88.
2) Corrente: Essa corrente defende que o municpio
s tem competncia suplementar complementar. Se
no existir lei estadual o federal o municpio no
pode exercer competncia suplementar-supletiva.
a posio de Manoel Gonalves Ferreira Filho e
Dirley da Cunha Jnior. Os autores trabalham, salvo
melhor juzo, com uma interpretao literal do nosso
atual diploma constitucional. Nesse sentido,
interpretam que se o constituinte quisesse dar
competncia supletiva para os municpios teria dito
 expressamente assim como fez com os Estados-
membros e o Distrito Federal no art.24 da CR/88.
Apesar da primeira corrente ser a que melhor
coaduna com a Constituio a corrente dois ainda
a majoritria.
ROTEIRO AULA 5 1) Consideraes finais sobre a repartio de
competncias: com enfoque na anlise
jurisprudencial da repartio de competncias; 2)
consideraes finais sobre a organizao do Estado.