DA IMPORTNCIA DA APLICAO DO PRINCPIO DA MORALIDADE

NA ADMINISTRAO PBLICA

THE IMPORTANCE OF IMPLEMENTING THE PRINCIPLE OF MORALITY

IN PUBLIC ADMINISTRATION

Vanessa Manganaro de Arajo Almeron 1

RESUMO: Visa o presente trabalho tecer algumas consideraes sobre a impor-

tncia de a Administrao Pblica e seus agentes atuarem na conformidade de prin-
cpios ticos, sobretudo, em conformidade com o princpio da moralidade adminis-
trativa. Tambm se objetiva esclarecer a diferena entre moralidade e legalidade
administrativa, bem como demonstrar que o princpio da moralidade administrativa
deve ser erigido como valor constitucional e vetor fundamental que rege as ativida-
des do Poder Pblico, poder este que representa verdadeiro pressuposto de legiti-
mao constitucional dos atos emanados do Estado. Por fim, demonstrar-se- quais
as conseqncias e responsabilidades advindas do desrespeito desse princpio.
Palavras chave: Administrao; Moralidade; Infringncia e Desrespeito; Respon-
sabilidade.

ABSTRACT: This work aims to make a few observations on the importance of

the Government and its agents act in accordance to ethical principles, particularly,
in accordance with the principle of good administration. It also aims to clarify the
difference between morality and legality administrative as well as demonstrate that
the principle of good administration should be erected as constitutional values and
fundamental vector that governs the activities of the government, power that this
represents true constitutional presumption of legitimacy of the actions emanating
the State. Finally, it will show what the consequences and responsibilities resulting
from the failure of principle.
Palavras chave: Administration; Morality; Violation and disrespect; Responsibi-
lity

BREVES NOES HISTRICAS

Uma das mais rduas tarefas dos que tm por mister aplicar normas jurdicas, seja na
posio de julgador, seja na de administrador, diz respeito aplicao dos princpios jurdicos.
Princpios de uma cincia so proposies bsicas, fundamentais, tpicas, que condicio-
nam todas as estruturaes subseqentes. Princpios, neste sentido, so os alicerces da cincia.

1 Especialista em Direito Civil e Processual Civil pela Universidade Estadual de Londrina e Especialista em
Ministrio Pblico: Estado Democrtico de Direito Direito Administrativo pela Fundao Escola do
Ministrio Pblico do Estado do Paran

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o conceito de Jos Cretella Jnior (Revista de informao Legislativa, v. 97:7) (CRETELLA

JR., pg. 61).
Como no poderia deixar de ser, o Direito Administrativo est informado por determi-
nados princpios, alguns prprios, outros, porm, de ramos diversos do Direito, mas de tamanha
importncia. Isso porque sendo o Direito Administrativo de elaborao pretoriana e no codifi-
cado, os princpios representam papel relevante nesse ramo do Direito, permitindo Adminis-
trao e ao Judicirio estabelecer o necessrio equilbrio entre os direitos dos administrados e
as prerrogativas da Administrao.
Caminhando na seara dos princpios que regem o Direito Administrativo, destacamos
neste trabalho a importncia e existncia do Princpio da Moralidade Administrativa, inserido
pela primeira vez entre os princpios expressos na Constituio Federal de 1988 (SPITZCO-
VSKY, 2005, pg. 46).
Para elucidar o tema, cumpre distinguir brevemente Moral e Direito: ambos podem
ser representados por crculos concntricos, sendo o maior correspondente moral, e o menor,
ao direito. Licitude e honestidade seriam os traos distintivos entre o direito e a moral, numa
aceitao ampla do brocardo segundo o qual non omne quod licet honestum este (nem tudo o
que legal honesto). Dizia Aristteles (ARISTTELES, 2002, p.41) que nossas disposies
morais nascem de atividades semelhantes a elas. por essa razo que devemos atentar para a
qualidade dos atos que praticamos, pois nossas disposies morais correspondem s diferenas
entre nossas atividades, de modo que os legisladores tornam bons os cidados por meio de h-
bitos que lhes incutem, sendo os atos morais, sua referncia.
O exame das funes do princpio da moralidade conduz, ainda que introdutoriamente,
a referir o papel da principiologia no direito pblico. Este tema tem sido posto com cada vez
mais freqncia na doutrina (ESSER, 1961; DWORKIN, 1989; CANOTILHO, 1991, pg. 171;
GRAU, 1988), sendo fundamental a sua compreenso no campo do direito pblico at porque
este, um direito no codificado: justamente por no configurar certa concepo sistemtica
de ordem e unidade internamente considerada - como ocorria com o direito civil correspon-
dente ao paradigma oitocentista e expresso nos cdigos do final do sculo XIX e incio deste
(CANARIS, 1989; FRIEDMAN, 1975; KERCHOVE E OST, 1988) - no direito administrativo
os conjuntos normativos hbeis regulao punctual dos diversos campos de interesse pbli-
co - por exemplo, o da reforma administrativa (DECRETO-LEI N 200/67), o das licitaes e
contratos , os estatutos que definem o regime jurdico dos servidores (LEI N 8.666/93), os que
sancionam certas condutas dos agentes pblicos que caracterizam atos de improbidade (LEI

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 Da importncia da aplicao do princpio da moralidade na administrao pblica.

FEDERAL N 8.429/92) ou os que instrumentalizam a conduta dos cidados em face de atos

administrativos lesivos , entre outros, - necessitam articular-se entre si, conexionando-se com
a Constituio. As dificuldades que a se pem decorrem, de um lado, da fluidez do prprio
termo moralidade (LEI N 4.717/65), vinculando-se, de outro, a certa perplexidade quanto s
funes do princpio na ordem prtico-jurdica.
Antnio Jos Brando (RDA 25:454) faz um estudo da evoluo da moralidade admi-
nistrativa, mostrando que foi no direito civil que a regra moral primeiro se imiscuiu na esfera
jurdica, por meio da doutrina do exerccio abusivo dos direitos e, depois, pelas doutrinas do
no-locupletamento custa alheia e da obrigao natural (FRANA, 1999). No mbito do Di-
reito Administrativo, o tema surge quando se comea a discutir, no mbito jurisdicional, sobre
o desvio de poder.
At a entrada em vigor da atual Constituio (05 de outubro de 1988), princpios ju-
rdicos de exponencial relevncia para a ao administrativa como os da legalidade e da im-
pessoalidade da conduta, o da ampla publicidade dos atos administrativos, o da economicidade
da gesto da coisa pblica e o da moralidade administrativa, ou vinham dispersos nos variados
conjuntos normativos existente no ordenamento pblico brasileiro, ou, mesmo, eram tidos como
pr-positivados, como se em estado de latncia no ordenamento (ESSER, 1991, pg. 33).
certo que mesmo a no se poderia pensar que, pelo fato de estarem dispersos no ordenamento,
tais princpios fossem aplicveis to-somente no campo normativo onde inseridos. Foroso
considerar, contudo, que a sua elevao ao status constitucional, sua alocao no prtico do
captulo concernente Administrao Pblica ou do seu controle externo (CONSTITUIO
FEDERAL, ART. 37, CAPUT E ART. 70, CAPUT.), facilitaram a compreenso dos intrpre-
tes e aplicadores da lei, porquanto melhor evidenciaram o carter sistemtico do ordenamento
jurdico.
A pauta da moralidade administrativa, aqui a ser especificamente tratada, se espraia
por toda a atividade jurdico-administrativa, impondo aos seus destinatrios a atuar segundo
princpios ticos (MELLO, 1992, pg. 61), da derivando o aumento de deveres que lhes incum-
bem.
Celso Antnio Bandeira de Melo, ao tratar do princpio em comento, diz que a Admi-
nistrao e seus agentes tm de atuar na conformidade de princpios ticos. Viol-los implicar
violao ao prprio direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalida-
o, porquanto tal princpio assumiu foros de pauta jurdica, na conformidade do artigo 37 da
constituio (MELLO, 2007, pg. 119). Moral e tica inspiram o sistema jurdico brasileiro e a

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dissociao entre o Direito e a tica inegavelmente descabida.

Joo Maurcio Deotado (FRANA, 1999), argumentando sobre a impossibilidade de
dissociar Direito e tica, ressalta que essa separao somente admissvel como artifcio meto-
dolgico e pragmtico, no expressando qualquer realidade em si, ontolgica, que pudesse vir
a ser erigida em paradigma cientfico.
Certo , que uma vez inseridos no ordenamento jurdico preceitos de ordem moral,
estes passam a fazer parte integrante de validade das normas jurdicas, vinculando, portanto, a
conduta do operador do direito. Nesse passo, caber incumbir sobremaneira ao princpio moral
juridicizado conceder coerncia e unidade ao Direito como sistema tico, preservando-o das
injunes e tentativas de colonizao por parte do econmico e do poltico no jurdico (FRAN-
A, 1999).
No se pode deixar de mencionar ainda que o princpio da moralidade administrativa
est atrelado aos princpios da lealdade e boa-f, devendo, portanto, a Administrao proceder
com sinceridade e lhaneza em relao aos administrados, proibindo-se qualquer comportamen-
to eivado de malcia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar os exerccios
de direitos por parte dos cidados (FACHIN, 2008. pg 389-390).
A exemplo, cita-se a Lei n 9.784/99, a qual prev o princpio da moralidade no artigo
2, caput, como um dos princpios a que se obriga a Administrao Pblica; e, no pargrafo
nico, inciso IV, exige atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa f, com
referencia evidente aos principais aspectos da moralidade administrativa.
Celso Antnio, citando Mrcio Cammarosano, sustenta que o princpio da moralidade
no uma remisso moral comum, mas est reportado aos valores morais albergados nas
normas jurdicas .

MORALIDADE E LEGALIDADE: CONVERGNCIA E AUTONOMIA

Com o texto do caput do art. 37 da Carta Magna, expurgou-se na doutrina e na juris-

prudncia administrativa qualquer dvida quanto ao carter normativo, e no apenas meramen-
te informativo, do princpio da moralidade. Constitui-se como princpio constitucional geral do
subsistema constitucional da administrao pblica, orientando e delimitando a atuao estatal
no exerccio da funo administrativa.

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 Da importncia da aplicao do princpio da moralidade na administrao pblica.

Vladimir da Rocha Frana ensina que:

O princpio constitucional geral da moralidade administrativa decorre da moralidade

pblica, implcita nos art. 5, incisos LXVIII, LXIX e LXXIII, da Constituio vigen-
te, entre os direitos e garantias fundamentais do cidado, e, por razo do art. 60, 4,
do texto constitucional, elevada condio de princpio constitucional fundamental
(embora nem todas as clusulas ptreas veiculem princpios fundamentais, eles so
necessariamente clusulas ptreas), sendo, por conseguinte, norma constitucional do-
tada de grau superior quando comparada aos demais princpios e regras constitucio-
nais.

Juarez Freitas (FREITAS, 1997, pg. 67-68) assevera que o constituinte brasileiro pretendeu
conferir autonomia jurdica ao princpio da moralidade, o qual veda condutas eticamente inaceit-
veis e transgressoras do senso moral da sociedade, a ponto de no comportarem condescendncia.
Diz ainda: Como princpio autnomo e de valia tendente ao crescimento, colabora,
ao mesmo tempo, para reforo dos demais e para a superao da dicotomia rgida entre Direito
e tica, rigidez to enganosa quanto aquela que pretende separar Direito e Sociedade, notada-
mente vista dos avanos tericos na reconceituao do sistema jurdico na cincia contempo-
rnea (FREITAS, 1997, pg. 67-68).
Maurice Hauriu, um dos principais sistematizadores da teoria da moralidade administrati-
va, preleciona que o conceito de moralidade no se trata de moral comum, mas sim de uma moral
jurdica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Admi-
nistrao. A moral comum, conforme Haouriou, imposta ao homem para sua conduta externa;
a moral administrativa imposta ao agente pblico para a sua conduta interna, segundo as exign-
cias da instituio a que serve e a finalidade de sua ao: o bem comum (VASCONCELOS, 2003).
Assim como legalidade e finalidade, o princpio da moralidade tambm constitui pres-
suposto de validade dos atos administrativos, sem o qual a atividade pblica pode ser conside-
rada como ilegtima (CUNHA JR., 2006, pg. 16). Este princpio ser havido como transgredido
quando houver violao a uma norma de moral social que traga consigo menosprezo a um bem
juridicamente valorado. Significa, portanto, um reforo ao princpio da legalidade, dando-lhe
um mbito mais compressivo do que normalmente teria.
A concepo clssica define o princpio da legalidade como aquele que determina ao
administrador que sua conduta somente pode ocorrer quando, como e se estabelecida pelo legis-
lador, procurando colocar a funo administrativa subordinada funo legislativa .

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Analisando, porm, legalidade e moralidade, constata-se que os atos dissonantes do

princpio da legalidade sempre importaro em violao moralidade administrativa, concebida
como o regramento extrado da disciplina interna da administrao; a recproca, no entanto, no
verdadeira. Justifica-se, j que um ato poder encontrar-se intrinsecamente em conformidade
com a lei, mas apresentar-se informado por caracteres externos em dissonncia da moralidade
administrativa, vale dizer, dos ditames de justia, dignidade, honestidade, lealdade e boa-f que
devem reger a atividade estatal.
Importante frisar que, apesar de no guardar sinonmia com o princpio da legalidade,
a moralidade administrativa apresenta uma relao de continncia com o princpio da juridi-
cidade, o qual abrange todas as regras e princpios norteadores da atividade estatal. Violado o
princpio da moralidade administrativa, maculado estar o princpio da juridicidade, o que re-
fora a utilizao deste como parmetro para a identificao dos atos de improbidade (SOUSA,
2000). Assim, somente seria possvel negar autonomia ao princpio da moralidade se legalida-
de for dispensado um conceito amplo, abrangendo todos os valores jurisdicizados.
O princpio da legalidade exige a adequao do ato administrativo lei, enquanto o da
moralidade torna obrigatrio que o mvel (MELLO, 2007, pg. 365) do agente e o objetivo pre-
tendido estejam em harmonia com o dever de bem administrar. Ainda que os contornos do ato
estejam superpostos lei, ser ele invlido se resultar de caprichos pessoais do administrador,
afastando-se do dever de bem administrar e da consecuo do bem comum.
A moralidade limita e direciona a atividade administrativa, tornando imperativo que os
atos dos agentes pblicos no subjuguem os valores que defluam dos direitos fundamentais dos
administrados, o que permitir a valorizao e o respeito dignidade da pessoa humana. Alm
de restringir o arbtrio, preservando a manuteno dos valores essenciais a uma sociedade justa
e solidria, a moralidade confere aos administrados o direito subjetivo de exigir do Estado uma
eficincia mxima dos atos administrativos, fazendo que a atividade estatal seja impreterivel-
mente direcionada ao bem comum (GARCIA, 2003).

MORALIDADE E DESVIO DE PODER

A Administrao Pblica possui sua prpria moral, institucionalizada e que determina

a conduta e desempenho da funo administrativa a qual conhecida como: moral administrati-
va. A aceitao de uma moral administrativa, inicialmente, fez-se atravs de um alargamento no

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 Da importncia da aplicao do princpio da moralidade na administrao pblica.

raio de incidncia do princpio da legalidade, passando o vcio de moralidade a ser interpretado

como vcio de legalidade (FRANA, op. cit.).
Verifica-se no regime jurdico-administrativo a presena de um forte contedo tico
ao se apreciar a finalidade da administrao pblica, qual seja, o bem estar da coletividade ad-
ministrada. Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da
coletividade (FRANA, op. cit.).
A imoralidade administrativa surgiu e se desenvolveu ligada idia de desvio de po-
der, pois se entendia que em ambas as hipteses a Administrao Pblica se utiliza de meios
lcitos para atingir finalidades metajurdicas irregulares. A imoralidade estaria na inteno do
agente (DI PIETRO, 2008, pg. 73). Segundo Vladimir da Rocha Frana (FRANA, op. cit.):

[...]quando imoral, o ato administrativo atenta contra a juridicidade que deve estar
onipresente na conduta da administrao pblica, quebrando e distorcendo os funda-
mentos e diretrizes constitucionais, desprezando o dever de probidade imposto pela
Constituio de 1988 ao agente pblico, e, por conseguinte, afastando a ao adminis-
trativa concreta da tica institucionalizada do regime jurdico que visa a administra-
o pblica concretizar[...]

No desenvolvimento da aplicao da lei pelo administrador pblico, aparecem atos

que, no obstante se apresentarem como bons e legais, embutem, um desvio, uma vontade
particular do administrador, em suma, uma violao do dever de exerccio de uma boa admi-
nistrao e um atentado ao bem comum (Jos Augusto Delgado). Infere-se da o dever de bem
administrar (NETO, op. cit., pg. 30) do Estado, o qual deve primariamente atender ao interesse
pblico. A partir dessa construo percebe-se que a teoria do princpio da moralidade est dire-
tamente vinculada aos freios a serem impostos aos agentes pblicos na execuo dos poderes
discricionrios, surgida e desenvolvida junto idia de desvio de poder.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro analisando a questo defende que com o objetivo de
sujeitar ao exame judicial a moralidade administrativa que o desvio de poder passou a ser vis-
to como hiptese de ilegalidade, sujeita, portanto, ao controle judicial. E mais, diz: ainda que,
no desvio de poder, o vcio esteja na conscincia ou inteno de quem pratica o ato, a matria
passou a inserir-se no prprio conceito de legalidade administrativa.
Embora a Administrao tenha o poder-dever de atuar o contedo desse especfico
dever no se esgota, pois, preciso que sua ao se volte concretamente satisfao de um in-
teresse pblico; seu dever de administrar no se cumpre cabalmente se no for entendido como

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um dever de bem administrar. A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao

atendimento da lei e satisfao do interesse pblico, no havendo liberdade nem prevalecendo
a vontade pessoal do administrador (SILVA, 2000, pg. 430).
justamente para que cumpra com este dever que deferida, Administrao, a dis-
cricionariedade, dever-poder necessrio ao desempenho da funo administrativa. Sabe-se,
entretanto, que o controle da discricionariedade - melhor dito, o controle de atos administra-
tivos praticados no exerccio do dever-poder da discricionariedade - apresenta peculiaridades.
justamente neste campo que o princpio da moralidade administrativa incide para aumentar
o dever de boa administrao, j que os princpios jurdicos se apresentam como mandados de
otimizao de condutas (COSTA).
O desvio de poder, em suas duas espcies denominadas excesso de poder e desvio
de finalidade (MEIRELLES, pg. 108), efetivamente fixou a dimenso da teoria da moralidade
administrativa como forma de limite atividade discricionria da administrao pblica que,
utilizando-se de meios lcitos, busca a realizao de fins de interesses privados ou mesmo de
interesses pblicos estranhos s previses legais (MELLO, pg. 56 e 64), ferindo, inclusive, o
princpio da legalidade estrita (LENZA, 2007, pg. 707).
Nas lies de Celso Antnio Bandeira de Mello o desvio de finalidade se d quando o
agente se serve de um ato para satisfazer finalidade alheia natureza do ato utilizado. Assevera
ainda, que o desvio pode manifestar-se de dois modos: a) quando o agente busca una finalidade
alheia ao interesse pblico e b) quando o agente busca uma finalidade - ainda que de interesse
pblico - alheia a categoria do ato que utilizou (LENZA, 2007, pg. 707).
Nem todo o desvio de finalidade caracteriza afronta ao princpio da moralidade. Celso
Antnio (LENZA, 2007, pg. 707) exemplifica da seguinte forma: a) no caso de punio a deter-
minado funcionrio, por intermdio de sua remoo, quando esta no categoria punitiva, pode
no ocorrer imoralidade, embora haja, incontroversamente desvio - isto , o desacordo objeti-
vo entre a finalidade do ato e a finalidade da competncia; b) haver, contudo, no exemplo re-
ferido, ferimento ao standard da moralidade, caso tenha o agente buscado finalidade pessoal ou
de outrem e tenha agido para beneficiar amigo ou prejudicar inimigo, desatendendo o interesse
pblico. Estaro, a, claramente desatendidos os valores ticos que compem o cerne concei-
tual do princpio da moralidade. A sua violao configurar ilicitude que assujeita a conduta
viciada invalidao, porquanto tal princpio assumiu foros de pauta jurdica, na conformidade
do art. 37 da Constituio.

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 Da importncia da aplicao do princpio da moralidade na administrao pblica.

Por esta razo assegurava Hely Lopes Meirelles, na edio do Direito Administrativo
Brasileiro imediatamente subseqente a entrada em vigor da Constituio conduzir, tal princ-
pio, o exame dos atos administrativos no plano de sua validade e no apenas ao de sua eficcia
constituindo elemento plenamente sindicvel pelos que tm por dever apreciar a legalidade, em
amplo sentido, dos atos administrativos.
Nesse sentido, Fbio Medina Osrio (OSRIO, 1998, pg. 155-156):

A doutrina clssica desenvolveu mecanismos de controle de uma legalidade subs-

tancial dos atos administrativos e, nesse sentido, proporcionou espao para o desen-
volvimento dos princpios da legalidade e moralidade administrativas, a includa a
possibilidade de se controlar mais amplamente conceitos jurdicos indeterminados,
cuja definio era dispensada exclusivamente aos critrios subjetivos da Administra-
o Pblica!
A moralidade, no entanto, no se esgota na idia de legalidade substancial, pois pode
haver leis imorais que, por esse ngulo, se apresentem inconstitucionais. A imorali-
dade da lei no se deixa perceber pelo mero subjetivismo judicirio, pois a haveria
arbtrio. Percebe-se a imoralidade administrativa pelo conjunto dos princpios, de
concepes doutrinrias, jurisprudenciais, hermenuticas de um dado sistema que,
em seu todo, repele determinadas solues ou opes do legislador, por reputa-las
inconstitucionais.
A moralidade administrativa abrange padres objetivos de condutas exigveis do ad-
ministrador pblico, independentemente, inclusive, da legalidade e das efetivas inten-
es dos agentes pblicos.

O controle sobre os atos dos agentes pblicos deve ser rgido e intenso, o que permi-
tir um paulatino aperfeioamento da atividade estatal e, o que mais importante, a necessria
adequao dos agentes pblicos aos valores prprios de um Estado Democrtico de Direito, no
qual o bem comum representa o pilar fundamental .

PROBIDADE ADMINISTRATIVA COMO COROLRIO DO PRINCPIO DA MORA-

LIDADE ADMINISTRATIVA

rdua a tarefa de distinguir moralidade administrativa e probidade administrativa.

Comumente se diz que so expresses sinnimas, tendo em vista que ambas se relacionam
com a idia de honestidade na Administrao Pblica. Quando se est diante da exigncia de
uma ou de outra no basta falar em legalidade formal, restrita, da atuao da Administrao,
preciso ainda observar os princpios ticos, de lealdade, de regras que assegurem a boa admi-
nistrao e a disciplina interna da Administrao Pblica.

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 Vanessa Manganaro de Arajo Almeron

O princpio da probidade administrativa representa uma especificao do princpio da

moralidade administrativa ao vedar a prtica de atos desonestos e desleais para com a admi-
nistrao pblica, praticados por agentes pblicos ou terceiros no exerccio de funo pblica
(Frana RDP 1999, 63/71) (FRANA, 1996). Para Vladimir da Rocha Frana (FRANA,
1996) enquanto a improbidade administrativa, atentado ao subprincpio da probidade adminis-
trativa, refere-se especialmente a conduta do agente pblico, acarretando o estabelecimento de
sanes jurdicas para a represso do desvio de comportamento do titular do mnus pblico, a
imoralidade administrativa, que viola o princpio constitucional geral da moralidade adminis-
trativa, mais amplo e hierarquicamente superior, provoca a incompatibilidade jurdica entre o
ato imoral e o regime jurdico-administrativo.
A improbidade administrativa, como ato ilcito, vem sendo prevista no direito brasilei-
ro desde longa data, para os agentes polticos, enquadrando-se como crime de responsabilidade.
Comparando moralidade e probidade, Maria Sylvia (PINHEIRO, 2009) afirma:

Como princpios, significam praticamente a mesma coisa, embora algumas leis faam
referncia s duas separadamente, do mesmo modo que h referncia aos princpios
da razoabilidade e da proporcionalidade como princpios diversos, quando este ltimo
apenas um aspecto do primeiro.
No entanto, quando se fala em improbidade como ato ilcito, como infrao sancio-
nada pelo ordenamento jurdico, deixa de haver sinonmia entre as expresses impro-
bidade e imoralidade, porque aquela tem um sentido muito mais amplo e muito mais
preciso, que abrange no s atos desonestos ou imorais, mas tambm e principalmente
atos ilegais. Na lei de improbidade administrativa (Lei n 8.429/92), a leso mora-
lidade administrativa apenas uma das inmeras hipteses de atos de improbidade
revistos em lei.

Nos termos do artigo 85, V da Constituio da Repblica, atentar contra a probidade

na administrao hiptese prevista como crime de responsabilidade do Presidente da Rep-
blica, fato que enseja destituio do cargo. Alm disso, os atos de improbidade administrativa
dos servidores pblicos imporo: a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pbica,
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei,
sem prejuzo da ao penal cabvel (art., 37, 4). Infere-se, dessa forma, a estrita ligao entre
o princpio constitucional da moralidade e o dever de probidade do agir administrativo.
A Lei n 1.079/50, anterior Constituio de 1988, define os crimes de responsabili-
dade, prevendo em seu artigo 9 os crimes contra a probidade administrativa; em alguns deles,
h ofensa direta lei, como na hiptese de infringncia s normas legais sobre o provimento

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 Da importncia da aplicao do princpio da moralidade na administrao pblica.

dos cargos pblicos; em outros, isso no ocorre, como na hiptese de omisso ou retardamento
doloso na publicao de atos do Poder Executivo, na omisso de responsabilizao dos subor-
dinados por delitos funcionais e no procedimento incompatvel com a dignidade, a honra e o
decoro do cargo.
Analisando a regra insculpida no artigo 37, II da Constituio, a qual formula com
extrema preciso a regra do acesso aos cargos pblicos mediante prvio concurso de ttulos
e provas, percebe-se que o texto ser inefetivo se estiverem os aplicadores da lei atados com
uma concepo meramente formal do princpio da legalidade, no o articulando com os demais
princpios e o afastando da pauta da moralidade. A anlise de todo o procedimento, ou seja, os
atos praticados desde a publicao do edital at a posse dos aprovados em concurso pblico
deve ser analisada pelo Tribunal de Contas, o qual, na apreciao dos atos de admisso, levar
em conta o exame das disposies administrativas reguladoras do procedimento competitrio
vista do princpio da moralidade.
Depreende-se no caso dos concursos pblicos, que o princpio da moralidade deve ser
entendido como um comando que ordena sejam as regras editalcias conformadas com pauta
da moralidade, os deveres da impessoalidade, da publicidade, da razoabilidade, de conformi-
dade entre objeto e ato, de motivao e de eficincia no agir administrativo (todos deveres de
conduta que nascem da incidncia de princpios, conduzindo plena efetivao do dever fun-
damental de bem administrar).
O artigo 11 da Lei 8.429/92 diz configurar ato de improbidade administrativa ato que
atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies.
Nota-se, dessa forma, que bem maior deve ser a prudncia do aplicador da lei ocasio
em que for enquadrada a conduta como de improbidade e tambm quando tiver de ser aplicada a
penalidade. Imprescindvel se torna nesse momento a aplicao dos princpios da razoabilidade,
para aferir-se a real gravidade do comportamento, e da proporcionalidade, a fim de proceder-se
dosimetria punitiva. Fora desse contexto, a atuao da autoridade implicar em abuso de poder.
O texto do artigo em comento refere-se aos deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade e lealdade s instituies, mas tal relao nitidamente aleatria. Na verdade, o
legislador disse menos do que queria. O intuito o da preservao dos princpios gerais da
Administrao Pblica, como consta do ttulo da sesso III da citada lei. A honestidade e a leal-
dade s instituies so associadas moralidade e probidade; a imparcialidade tem elo com a
impessoalidade; e a legalidade j preexiste por si prpria. (CARVALHO FILHO, pg. 1025).

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O dispositivo citado constitui objeto da tutela observncia dos princpios constitucio-

nais. Com a positivao dos princpios, criaram-se tipos legais conformadores de improbidade
administrativa. Assim, a violao de princpio configura-se fatalmente como violao do prin-
cpio da legalidade. (CARVALHO FILHO, pg. 1025).

CONCLUSES

A incluso do princpio da moralidade administrativa na Constituio foi um reflexo

da preocupao com a tica na Administrao Pblica e com o combate corrupo e impu-
nidade no setor pblico.
A insero do princpio da moralidade na CF/88 coerente com a evoluo do prin-
cpio da legalidade ocorrida no sistema jurdico de outros pases, evoluo essa que levou
instituio do Estado de Direito e do Estado Democrtico de Direito, consagrado no prembulo
da Constituio e em seu artigo 1. Isso significou a ampliao do princpio da legalidade, que
passou a abranger valores outros, entre eles os da razoabilidade, boa-f, moralidade, econo-
micidade e tantos outros hoje consagrados na doutrina, na jurisprudncia e mesmo em regras
expressas na Constituio e em normas infraconstitucionais. O objetivo foi o de reconquistar o
contedo axiolgico do direito, perdido em grande parte com o positivismo jurdico.
O princpio constitucional da moralidade administrativa configura um vigoroso ins-
trumento funo de controle de legalidade. Atua positivamente, impondo Administrao
Pblica o dever de bem gerir e aumentando os demais deveres de conduta administrativa, tais
como os de agir impessoalmente, garantir a ampla publicidade de seus atos, pautar-se com razo-
abilidade, motivar seus atos e decises, agir com eficincia e observar a compatibilidade entre o
objetivo de suas aes e o ato praticado para operacionalizar tal objetivo ou finalidade.
No sentido amplo, a legalidade (ou o Direito) absorveu todos os demais princpios,
inclusive o da moralidade. No sentido restrito, a legalidade exige obedincia lei, enquanto a
moralidade exige basicamente honestidade, observncia da regras de boa administrao, aten-
dimento ao interesse pblico, boa-f, lealdade.
Impe, ainda, limites ao exerccio da discricionariedade, permitindo a correo dos
atos praticados em desvio de finalidade mediante o seu expurgo do mundo jurdico por meio da
invalidao.
A presena da moral sempre se far sentir na regra de direito, quer seja quando toma
a prpria forma desta, ou mesmo quando fornea o colorido da realidade social que haver de

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 Da importncia da aplicao do princpio da moralidade na administrao pblica.

ser regida pela norma de conduta, permitindo a sua integrao e a consecuo do to sonhado
ideal de justia. Em que pese inexistir uma superposio total entre a regra de direito e a regra
moral, em essncia, no h uma diferena de domnio, de natureza e de fim entre elas; nem pode
existir, porque o direito deve realizar a justia, e a idia de justo uma idia moral.
Identificada a existncia de um regramento construdo em valores morais e em normas
jurdicas, a observncia deste ser tanto mais forte quanto for sua superfcie de coincidncia
com os padres de moralidade do grupamento que haver de ser por ele regido. Corresponden-
do ao ideal moral, a norma ser respeitada de forma voluntria, tendo-se um reduzido nmero
de irresignaes. Colidindo com os padres de moralidade, haver grande resistncia na sua ob-
servncia, o que comprometer os prprios fins almejados com a sua edio, culminando com
uma instabilidade social - situao que persistir at que a norma consiga subjugar os ideais
preexistentes, vindo a criar outros sua imagem e semelhana.

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