Livro EAD 19-10-10 PDF

Ficha Tcnica
Ministro de Estado das Cidades Coordenao Geral

Marcio Fortes de Almeida Jnia Santa Rosa, Diretora DICT/SNH
Mirna Quinder Belmino Chaves, Diretora DUAP/SNH
Secretrio Executivo
Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo Coordenao Executiva EAD Trabalho Social
Elzira Marques Leo DUAP/SNH
Secretria Nacional de Habitao Rodrigo Morais Lima Delgado DICT/SNH
Ins Magalhes
Autoria dos textos
Diretora do Departamento de Rosangela Dias Oliveira da Paz
Urbanizao de Assentamentos Precrios Kleyd Junqueira Taboada
Mirna Quinder Belmino Chaves
Coordenao Pedaggica
Diretora do Departamento do Desenvolvimento Rosangela Dias Oliveira da Paz
Institucional e Cooperao Tcnica
Jnia Santa Rosa Coordenao Pedaggica Adjunta
Kleyd Junqueira Taboada
Diretora-substituta do Departamento de
Produo Habitacional Professores de turma
Marta Garske Cintia Evelise Gomes
Evaniza Lopes Rodrigues
Equipe Social do Departamento de Urbanizao de Jose Mauricio de Andrade
Assentamentos Precrios: Maria de Lourdes da Paz Rodrigues
Diogo Dourado Marisa Almeida Branco
Elzira Marques Leo Rosa Elisa Barone
Fernanda Scalzavara Stela da Silva Ferreira
Tatiane Leonel de Almeida Silvares Tnia Maria Ramos de Godoi Diniz
Yuri Holanda Cruz
Professores visitantes
Capa e Projeto Grfico Anita Burth Kurka
Sidney Vieira Carvalho Mrcia Maria Alves da Silva
Reviso Editorial Isaura Isoldi de Mello Castanho e Oliveira
Rodrigo Morais Lima Delgado Darlene de Moraes Silveira
Mirian de Lourdes Badin
Fotografias/Capa Carola Carbajal Arregui
Fotos das aes de trabalho social dos projetos: Pavo Tssia Regino
Pavozinho - RJ, Rocinha - RJ, Preventrio - Niteri, Ana Luiza Lira Vaz
Rosangela Dias Oliveira da Paz
Instituio Parceira
Citiies Alliance Colaborao Especial
Aline Figueiredo Albuquerque - DICT/SNH
Marcos Silva Monteiro - DICT/SNH
Neyla Machado - DICT/SNH
Mrcio Rodrigo Della Costa Horta ASCOM/Mcidades
Curso a Distancia, Trabalho Social em Programas e Projetos de

Habitao de Interesse Social
Braslia: Ministrio das Cidades
Primeira impresso: setembro de 2010
127 p.
1.Habitao Brasil. 2. Poltica habitacional Brasil. 3.Trabalho Social

em Habitao. I. Ttulo. II. Paz, Rosangela D. O. III Taboada, Kleyd
Junqueira.
CDU: 333.32 (81)
ISBN: 978.85-7958-017-8
Apresentao
A Secretaria Nacional de Habitao (SNH) apresenta, no mbito de suas aes de

desenvolvimento institucional, o material didtico do Curso Distncia: Trabalho Social em
Programas e Projetos de Habitao de Interesse Social - EAD TRABALHO SOCIAL. Este curso,
realizado com a parceria da Aliana de Cidades, tem como objetivo principal capacitar, em
Trabalho Social, tcnicos que atuam em projetos integrados de urbanizao e regularizao de
assentamentos precrios e produo habitacional.
Neste sentido, o EaD - Trabalho Social se insere no rol de esforos que vm sendo empreendidos
pela SNH visando o fortalecimento institucional do setor habitacional dos municpios brasileiros.
Sabemos da inovao e, principalmente, do desafio de se empreender uma ao nacional de
capacitao a distncia voltada para o dilogo e aperfeioamento de prticas de trabalho social em
habitao de interesse social (HIS), nas mais diferentes regies brasileiras.
Cientes da complexidade que envolve os projetos integrados de urbanizao e preocupados
com o contedo, a qualidade e a operacionalidade dos projetos de trabalho social, a Secretaria
Nacional de Habitao, por meio do EaD-Trabalho Social, espera alcanar o objetivo de socializar
conceitos, disseminar metodologias, trocar experincias e capacitar os tcnicos de municpios e
estados das equipes multissetoriais dos projetos de urbanizao.
O EaDTrabalho Social conta com a participao de renomados professores, que pesquisam
e atuam na rea da habitao e correlatas. Entre os temas abordados no curso, destacam-se a
trajetria do Trabalho Social em habitao, os conceitos bsicos e as metodologias de interveno
do Trabalho Social em projetos habitacionais. As diretrizes do Ministrio das Cidades para o
trabalho social, bem como as etapas de sua operacionalizao, em projetos de HIS (diagnstico,
elaborao de projetos sociais, estratgias para execuo, monitoramento e avaliao de projetos
sociais) so trabalhadas em um mdulo especfico, ao final do curso.
Nosso objetivo que o participante do Curso amplie seus conhecimentos na rea, adquirindo
um conjunto de conceitos e ferramentas capazes de qualificar e apoiar suas aes no mbito dos
projetos de seu estado e municpio.
Nesta primeira edio do EaD-Trabalho Social esto sendo capacitadas cerca de 2000 pessoas.
Foi dada prioridade aos tcnicos de municpios e estados executores de projetos contratados com
recursos do Ministrio das Cidades e funcionrios da Caixa Econmica Federal, que efetivamente
estejam envolvidos com a execuo e o acompanhamento dos projetos PAC/Habitao.
Recentemente, durante o Seminrio Internacional Trabalho Social em Intervenes
Habitacionais, realizado em Braslia, mais de 500 profissionais tiveram a oportunidade de debater
em conjunto com os tcnicos da SNH, os desafios impostos pelo trabalho social no cotidiano das
intervenes urbanas. Foi grande o nmero de alunos do curso EAD presentes no Seminrio que
trouxeram importantes contribuies para o debate.
Por fim, esperamos que este livro contribua para a consolidao de uma nova etapa do Trabalho
Social na poltica habitacional brasileira pautada nos princpios da boa gesto, do fortalecimento do
planejamento democrtico e na afirmao do Direito Cidade e do acesso moradia digna.

Bom trabalho a todos!
Braslia, setembro de 2010.
Ins Magalhes
Secretria Nacional de Habitao
Ministrio das Cidades
2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 3

EAD-Trabalho Social
Trabalho social em
programas e projetos de
habitao de interesse social
A realizao do curso distncia EAD TRABALHO SOCIAL, que aborda o trabalho
social em programas e projetos de habitao de interesse social, pela Secretaria Nacional de
Habitao do Ministrio das Cidades - MCIDADES, em parceria com a Aliana de Cidades,
vem atender uma demanda recorrente dos tcnicos que trabalham na rea habitacional e, mais
especificamente, daqueles que integram as equipes multissetoriais dos projetos contratados
com recursos do PAC Projetos Prioritrios de Investimento, Programa de Urbanizao,
Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, Programa de Habitao de Interesse
Social, Pr-Moradia, Projetos Multissetoriais Integrados, Programa Minha Casa Minha Vida.
O trabalho social, como componente estratgico dos projetos de habitao, deve ser
desenvolvido pelos agentes executores com todas as famlias beneficirias, sendo que os
normativos dos programas prevem a participao de profissionais qualificados da rea
social e a responsabilidade tcnica de Assistentes Sociais ou Socilogos, que integram a
equipe da Unidade Executora Local (UEL), responsvel pelos projetos contratados.
O desafio de implementar essa prtica ao lado da ausncia de oferta de capacitaes

similares no mercado motivaram a Secretaria Nacional de Habitao a encarar a necessidade
de realizar um processo de capacitao de profissionais vinculado rea social, para as
demandas dos programas de habitao futuros e em execuo.
As vagas foram preferencialmente destinadas aos executores com contratos acima de dois
milhes de reais, com vagas proporcionais aos investimentos contratados, j que o objetivo
contribuir para qualificar o trabalho, suprindo a carncia dos profissionais por informaes e
experincias nas questes especficas de contedo do trabalho social em habitao.
A necessidade de garantir o acesso digno moradia implica em lidar com a questo

da proviso habitacional em seus diversos aspectos, devendo-se, portanto, ir alm do
entendimento de que o combate ao dficit habitacional est restrito construo de unidades
habitacionais, mas implica tambm, no direito cidade e ao acesso a novos patamares de
cidadania e qualidade de vida. A viso multidimensional da realidade impe que o trabalho social
na habitao extrapole os limites da ao localizada, para se inserir no mbito das polticas
pblicas, devendo contribuir tambm para a insero social das famlias, para a insero
urbana dos empreendimentos e para a gesto democrtica dos investimentos pblicos.
O contedo do EAD-TRABALHO SOCIAL foi definido nessa perspectiva e para o

desenvolvimento dos temas foi dividido em trs mdulos e em dez aulas:
No Mdulo I, CIDADE, TERRITRIO E HABITAO, abordado o contedo

conceitual sobre a formao de cidades, territrios e a questo habitacional, perpassada

pela questo da desigualdade social. A Poltica Nacional de Habitao (PNH) e o Sistema
Nacional de Habitao (SNH) so abordados na relao com a intersetorialidade e integrao
das polticas pblicas.
No Mdulo II, TRABALHO SOCIAL EM HABITAO, percorrida a trajetria do

trabalho social em habitao e so destacados os conceitos bsicos e as metodologias do
trabalho social em intervenes em projetos habitacionais.
No Mdulo III TRABAHO SOCIAL EM HABITAO DE INTERESSE SOCIAL, so

discutidas as diretrizes do MCIDADES para o trabalho social e as etapas de operacionalizao de
projetos de trabalho social em habitao de interesse social: diagnstico, elaborao de projetos
sociais, estratgias para implementao monitoramento e avaliao de projetos sociais.
O quadro a seguir apresenta o contedo programtico:
MDULO I Aula 1 Cidades, desigualdades e territrios
CIDADE, TERRITRIO E Aula 2 Poltica Habitacional, intersetorialidade e

HABITAO integrao de polticas pblicas
Aula 3 - Trajetria do trabalho social em habitao

MDULO II
Aula 4 Conceitos bsicos para intervenes
TRABALHO SOCIAL EM
habitacionais
HABITAO
Aula 5 Metodologias do trabalho social em habitao
Aula 6 Diretrizes do Ministrio das Cidades para o

Trabalho Social
MDULO III
Aula 7 - Diagnstico social
TRABALHO SOCIAL EM Aula 8 - Elaborao de projeto social

HABITAO DE INTERESSE
SOCIAL Aula 9 Estratgias de implementao de projetos
sociais em habitao
Aula 10 - Monitoramento e Avaliao
A coordenao pedaggica e o quadro especializado de professores de turma e visitantes

do curso garantem o nvel qualitativo das aulas ministradas.
A todos os que no mediram esforos para que o EAD TRABALHO SOCIAL se tornasse
concreto, alunos, professores, coordenadores, equipes do Ministrio, equipes de apoio e
instituies parceiras, expresso meus sinceros agradecimentos e compartilho o sucesso que
certamente alcanaremos com a realizao deste curso!
Mirna Quinder Belmino Chaves

Diretora do Departamento de Urbanizao de Assentamentos Precrios - DUAP
Secretaria Nacional de Habitao
Ministrio das Cidades

Sumrio
Mdulo I
Aula 01 Cidades, Desigualdades e Territrios.............................................................................................11
Aula 02 Poltica Nacional de Habitao, Intersetorialidade e Integrao de Polticas Pblicas........... 25
Mdulo II
Aula 03 Trajetria do Trabalho Social em Habitao................................................................................. 45
Aula 04 Conceitos Bsicos para Intervenes Habitacionais ................................................................. 55
Aula 05 Metodologias do Trabalho Social em Habitao.......................................................................... 69
Mdulo III
Aula 06 Diretrizes do Ministrio das Cidades para o Trabalho Social..................................................... 79
Aula 07 Diagnstico Social.......................................................................................................................... 87
Aula 08 Elaborao de Projeto Social......................................................................................................... 97
Aula 09 Estratgias para Implementao de Projetos Sociais em Habitao....................................... 107
Aula 10 Monitoramento e Avaliao...........................................................................................................117
Lista de Abreviaturas ........................................................................................................................................ 126
Lista de Ilustraes ........................................................................................................................................... 127

Secretaria Nacional Ministrio
Direito Moradia
de Habitao das Cidades
Mdulo 1
No primeiro mdulo, Cidade, territrio e habitao, contextualizaremos historicamente

a constituio das cidades brasileiras, das desigualdades sociais e da excluso scio
territorial nos marcos do sistema capitalista dependente, destacando o conceito de territrio
para as intervenes urbanas. Discutiremos a trajetria da poltica habitacional brasileira,
dando enfase Poltica Nacional de Habitao (PNH) e o Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social - SNHIS, focalizando a dimenso relacional e a necessria intersetorialidade
e a integrao das polticas pblicas.
Esse mdulo est organizado em duas aulas: Cidades, desigualdades e territrios e
Poltica nacional de habitao, intersetorialidade e integrao de polticas pblicas
MDULO I Aula 1 Cidades, desigualdades e territrios
CIDADE, TERRITRIO Aula 2 Poltica Habitacional, intersetorialidade e integrao

E HABITAO de polticas pblicas

Aula 1
CIDADES,
DESIGUALDADES
E TERRITRIOS
Iniciaremos nosso curso com uma breve contextualizao do processo histrico de

constituio das cidades brasileiras, da configurao do espao urbano e das desigualdades
sociais, destacando as determinaes estruturais do sistema capitalista brasileiro e o
significado do conceito de territrio para as intervenes urbanas.
O Brasil considerado um pas predominantemente urbano. Segundo o Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatsticas (IBGE), a taxa de urbanizao passou de 44,7% em 1960 para
81,2% em 2000. O conceito de cidade adotado pelo IBGE define que qualquer comunidade
urbana caracterizada como sede de municpio considerada uma cidade, no importa o seu
nmero de habitantes.
No entanto, o estudo sobre as cidades e o urbano tem sido pauta de pesquisas e
proposies de vrias reas acadmicas e profissionais, como arquitetos, urbanistas,
socilogos, gegrafos, assistentes sociais, planejadores, entre outros. A gegrafa Arlete M.
Rodrigues (2007) abordou os significados dos conceitos - cidade e urbano - que adotaremos
nesse curso.
Para a autora os dois termos esto relacionados, o urbano entendido como modo de
vida, resultante dos processos de industrializao e urbanizao pelos quais passou o Pas
e incide nas reas urbanas e tambm nas rurais. Assim, o conceito de urbano extrapola os
limites da cidade, pois remete a uma srie de transformaes territoriais, polticas, econmicas
e sociais, para alm dos limites geogrficos, j o conceito de cidade, refere-se ao mbito da
ao poltica:
[...] A cidade deve ser compreendida como forma espacial e lugar de
concentrao da produo, circulao, edificaes, populao, consumo de
bens e servios. A cidade, que concentra e difunde o urbano, um centro de
deciso poltica (RODRIGUES, 2007, p.79)
Nesse sentido, entrelaam-se os conceitos de cidade e urbano, de modo de vida e ao
poltica. Em pleno sculo XXI comandado pela globalizao, pelas mudanas estruturais
no capitalismo, pela precarizao das relaes trabalhistas e pela revoluo tecnolgica e
informacional, a cidade se associa diretamente ao significado da vida no espao urbano, pelo
modo de vida, pelas relaes que se estabelecem nos territrios.

Cidades, desigualdades e excluso socioterritorial1
As cidades brasileiras so bastante diferenciadas pelo seu porte, densidade populacional,

atividades econmicas e formao social e cultural. Dos 5.561 municpios existentes, somente 94
so aglomerados metropolitanos (quando uma cidade funde-se espacialmente com outra, sem
perder sua identidade poltica), com mais de um milho de habitantes, e apenas 224 municpios
1Indica-se a leitura do texto
Poltica Urbana (bibliografia concentram 60% de toda a populao brasileira (FERREIRA e UEMURA, 2008). Outro dado
complementar) de Joo a destacar, que os municpios pequenos, com at 20.000 habitantes, representam 73% dos
S. Whitaker Ferreira e
Margareth Uemura, 2008, municpios brasileiros e apresentam 45% de sua populao vivendo em reas rurais.
disponvel na Plataforma do
Ocorre que as cidades brasileiras cresceram marcadas pela ausncia de planejamento
Curso.
urbano e/ou pelo favorecimento dos interesses das elites dominantes.
2ndice Gini: mede o grau de
desigualdade existente na Permeadas de contradies e de desigualdades sociais as cidades so frutos dos
distribuio de indivduos se-
dficits sociais acumulados, por dcadas de governos descomprometidos com os interesses
gundo a renda domiciliar per
capita. Seu valor varia de 0, da maioria da populao.
quando no h desigualdade
(a renda de todos os indi- Os contrastes sociais e a dinmica populacional esto intimamente relacionados com o
vduos tem o mesmo valor), processo econmico estrutural, especialmente nos municpios de mdio e grande porte e nas
a 1, quando a desigualdade
mxima (apenas um metrpoles. Nessas cidades se produz e reproduz as desigualdades sociais, atravs de um
indivduo detm toda a renda
intenso processo de precarizao das condies de vida, com o crescimento do desemprego e
da sociedade e a renda de
todos os outros indivduos do trabalho informal (sem seguridade social), a presena da violncia e do crime organizado, a
nula). (Fonte: PNUD, 2010.
Disponvel em: http://www. fragilizao dos vnculos sociais, que somados maneira como as cidades foram constitudas,
pnud.org.br/popup/pop.php. expem as famlias e indivduos a situaes de risco e vulnerabilidade sociais.
Acesso em: 03/02/2010).
A grande maioria da populao convive com a insegurana social e de renda, com a falta
de acesso a equipamentos e servios pblicos, com moradias precrias e distantes do trabalho,
com muitas horas perdidas no transporte de baixa qualidade, com congestionamentos,
poluio, poucas reas verdes e de lazer e ainda com a violncia urbana.
Esse quadro revelador das diferenas, das desigualdades sociais e do modelo
concentrador de riqueza e poder que fazem parte da formao histrica do Pas. O Brasil
apresenta um dos maiores ndices de desigualdade social do mundo. O conceito de
desigualdade social mais amplo do que a medio de nveis de pobreza. Est diretamente
relacionado com a concentrao de renda e medido atravs do chamado ndice Gini2, que
varia de zero a um.
O Instituto de Pesquisas Aplicadas (IPEA) tem revelado em seus estudos que h uma
tendncia de reduo da pobreza no Brasil maior do que a queda da desigualdade social,
permanecendo uma forte concentrao de renda, na qual os 40% mais pobres vivem com
10% da renda nacional, os 10% mais ricos vivem com mais de 40%.
O IPEA divulgou em 12 de janeiro de 2010 o relatrio Pobreza, desigualdade e polticas
pblicas, nele h definies e indicaes importantes.
O estudo considera como pobreza extrema ou misria as famlias com uma renda per
capita mensal menor de R$127,50, o equivalente a um quarto do salrio mnimo. J o nvel
de pobreza absoluta inclui as famlias com uma renda per capita mensal menor de R$255,00,
ou seja, a metade do salrio mnimo.
Segundo o IPEA, entre 1995 e 2008, o Brasil conseguiu reduzir a taxa de pobreza absoluta
a um ritmo de 0,9% anual e a da pobreza extrema de 0,8%. Contriburam para essa reduo
diferentes iniciativas de combate pobreza, baseadas nos programas de transferncia de
renda s famlias, como o programa Bolsa Famlia, o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), o reforo de polticas pblicas, a elevao do salrio mnimo e a ampliao do acesso
ao crdito, num cenrio de estabilidade econmica e de crescimento do Pas.
Para o IPEA, a maior parte dos avanos atualmente alcanados pelo Brasil no

enfrentamento da pobreza e da desigualdade est direta ou indiretamente associada
estruturao das polticas pblicas de interveno social do Estado, a partir da Constituio
Federal de 1988.
Ele aponta trs fatores decisivos no combate a pobreza e desigualdade: a elevao do
gasto social, que cresceu de 19% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1990 para 21,9% do
PIB em 2005; a descentralizao da poltica social, com o aumento do papel do municpio
na implementao das polticas sociais; e a participao social na formatao e gesto das
polticas sociais.
Mas se por um lado, o Brasil conseguiu diminuir, de forma significativa, o nmero de
famlias que vivem em extrema pobreza, por outro, no consegue combater a desigualdade
social, a grande diferena entre ricos e pobres.
O sistema tributrio brasileiro um dos entraves melhoria dos indicadores de pobreza
e desigualdade no Pas. Isso porque, os impostos incidem na base da pirmide social, na
faixa de pessoas mais pobres. As famlias de menor renda pagam proporcionalmente mais
impostos e, assim, contribuem mais para a arrecadao dos recursos que sustentam as
polticas pblicas brasileiras. De acordo com o IPEA, em 2003, 48,9% da rendas das famlias
que ganhavam at dois salrios mnimos iam para o pagamento de impostos. Na faixa dos
que ganhavam mais de 30 salrios no perodo, essa parcela era de 26,3%.
A dificuldade em combater a desigualdade social no Brasil est na raiz de sua constituio:
ela estrutural e histrica, alicerada no modelo adotado de capitalismo dependente.
A repartio desigual de capital e trabalho est na origem das grandes diferenas sociais
brasileiras. A desigualdade social balizada pela viso conservadora de que essa distribuio
desigual um fato natural, como resultado do fracasso individual de muitos e sucesso
individual de poucos, e no como produto da forma como se organiza a sociedade e pelo
modelo de excluso social.
A concentrao da riqueza tem se mantido praticamente intacta, atravessando a histria
do Brasil, desde o perodo do Brasil colnia, do rompimento com Portugal, do fim da escravido,
da Repblica, dos diversos ciclos econmicos, em particular com o desenvolvimento industrial
urbano do comeo do sculo XX, e a partir dos anos 1980, com o neoliberalismo e com a
financeirizao da economia.
Como vimos, a concentrao de renda e riqueza relaciona-se diretamente com o
modelo de capitalismo adotado e com a concentrao de poder. No Brasil, a histria poltica
marcada pelo conservadorismo no poder, pela ausncia de democracia, que manteve o
padro excludente de repartio da renda e da riqueza.
Para Lavinas (2003) a pobreza, enquanto questo tem o selo urbano, pois revela a
disputa pela apropriao do espao urbano, na luta pela moradia e pelo controle dos novos
locus de produo. Para a autora,
Na Amrica Latina, a extrema desigualdade, de carter estrutural, continua
sendo a razo primeira da pobreza. Desigualdade de renda, desigualdade
de acesso, desigualdade de meios, desigualdade na deteno de ativos. A
proviso de servios urbanos em quantidade e qualidade decentes, a preos
compatveis com o padro de vida da populao carente, segue sendo um dos
grandes desafios dos governos locais comprometidos com a redistribuio
do bem-estar. Falar de desenvolvimento social falar de desenvolvimento
urbano. (LAVINAS, 2003, p.5)
A desigualdade social, de renda e poder, se expressa no cotidiano das cidades brasileiras
e nos seus territrios intraurbanos, como os bairros, vilas, distritos, regies, etc. que, no geral,
apresentam condies de vida muito desiguais.

Nabil Bonduki (1998) um dos autores que estudou a relao entre o processo de formao
das cidades brasileiras e a cultura poltica. Ele aponta que a desigualdade social das cidades
brasileiras tem suas causas nas formas com que se organizou a sociedade, em particular,
na maneira com que se construiu o Estado Brasileiro, marcado pelo patrimonialismo, no
qual se confundem o interesse pblico e o privado, nas dinmicas de explorao do trabalho
impostas pelas elites dominantes desde a colnia e, principalmente, no controle absoluto
3
Extrado do texto Poltica dessas elites sobre o processo de acesso terra, tanto rural quanto urbana3.
Urbana do Curso Distn-
cia: Aes Integradas de Para contextualizar esse processo, Bonduki (1998) revela que, j no sculo XIX, no auge
Urbanizao e Assenta-
mentos Precrios (MCi-
da economia cafeeira agroexportadora, nossas cidades apresentavam forte segregao
dades, 2008), de autoria de socioespacial, decorrentes da herana colonial e escravocrata.
Joo S. Witaker Ferreira e
Margareth Uemura. O texto Na passagem do final do sculo XIX e incio do sculo XX - com abolio da escravatura,
est disponibilizado como a crise da lavoura cafeeira e o incio da industrializao - h a migrao externa e interna
bibliografia complementar a
essa aula. para as grandes cidades como Rio de Janeiro e So Paulo, que se transformam em centros
4
Idem. industriais.
De acordo com Gomes,
5
No cabe nesse texto um
aprofundamento terico O processo de urbanizao que se deu de forma acelerada muda o cenrio
desse tema, no entanto
necessrio compreender urbano: o traado das velhas cidades j no corresponde s exigncias
que a questo social da nova indstria nem ao seu grande movimento. As ruas, sem uma infra-
uma perspectiva de anlise
da sociedade que busca estrutura necessria, so alagadas, abrem-se novas vias de acesso e novas
compreender a contradio
formas de transporte como os trens e os bondes. Isto a cidade passa a
entre a lgica do capital e
a lgica do trabalho, uma refletir no s as transformaes que se realizam no mbito do capitalismo
categoria explicativa da
totalidade social. Nessa mundial, mas tambm se preparam para oferecer as condies necessrias
perspectiva entende-se que para o desenvolvimento industrial. Nesse contexto, destaca-se a precariedade
h uma questo social, a
prpria contradio capital das habitaes, sobretudo das classes subalternas. (GOMES, 2005, p.2)
trabalho, e inmeras ex-
Assim, no incio do sculo XX, com as primeiras indstrias nas cidades de So Paulo
presses da questo social
que se manifestam cotidi- e Rio de Janeiro, h o aprofundamento dessa lgica. Os bairros das elites so planejados
anamente: o desemprego,
o analfabetismo, a fome e objeto de aes de embelezamento. Nos centros, proliferavam os cortios, as habitaes
e a misria, a faveliza- coletivas de aluguel e as favelas, muitas vezes por iniciativa de fazendeiros, profissionais
o, a violncia, etc. Para
aprofundamento sobre o liberais e comerciantes que viam nessa atividade imobiliria uma boa forma de aumentar
tema sugere-se a leitura
sua renda. Para a populao operria (imigrantes e ex-escravos) no havia alternativas de
da primeira parte do livro
Relaes Sociais e Servio moradia nas cidades, levando a expulso para bairros precrios, insalubres e distantes do
Social no Brasil: esboo de
uma interpretao histrico- centro, a chamada periferia4.
metodolgica de Raul de Com a industrializao, aprofunda-se a excluso e segregao social, iniciada na dcada
Carvalho e Marilda Vilela
Iamamoto. de 50 do sculo XX, em particular, com as migraes campo-cidade da regio nordeste para
os plos industriais do sudeste. A partir de ento, a questo social, entendida como expresso
das desigualdades decorrentes da contradio entre capital e trabalho, passa por grandes
transformaes, especialmente a partir do final da II Guerra Mundial. A acelerao industrial,
o intenso processo de urbanizao, aliados ao crescimento das classes sociais urbanas
(operariado) vo exigir novas respostas do Estado e do empresariado s necessidades de
reproduo da vida social nas cidades.
A concepo de questo social definida no mbito do modo capitalista de produo, na
contradio capital x trabalho. De acordo com CARVALHO e IAMAMOTO:
A questo social no seno as expresses do processo de formao e
desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da
sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado
e do Estado. a manifestao, no cotidiano da vida social, da contradio entre
o proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de interveno
mais alm da caridade e represso. (CARVALHO e IAMAMOTO,1983, p.77)5

A partir da dcada de 1960, o Brasil vive uma exploso urbana, que levou um grande
nmero de trabalhadores rurais, sem alternativa no campo, a viver e morar nas periferias e
favelas das cidades, com baixos salrios e pssimas condies de vida. Assim, a urbanizao
foi intensificada pela industrializao no ps-guerra, concentrando o parque industrial no eixo
sul-sudeste, o que gerou uma intensa migrao interna e com isso a formao das metrpoles
e de suas periferias.
Grfico 01: Evoluo da populao urbana no Brasil

Fonte: Bonduki (2006, s/p.)
O regime militar, iniciado com o golpe de 1964, chamado por Netto (1991) de autocracia
burguesa, por configurar os interesses e o poder da burguesia, imps ao Brasil uma nova
ordem poltico-institucional, apoiada no fortalecimento do Estado e na represso poltica a
todas as formas de organizao da sociedade, afirmando um modelo de desenvolvimento,
conhecido como modernizao conservadora.
Com o milagre econmico, de 1968 a 1974, em que a economia do Pas cresceu a
uma taxa mdia de 10% ao ano, encerrando-se com o recrudescimento da inflao, a crise
internacional do petrleo e a consequente reduo da oferta de capitais externos, as cidades
so espaos privilegiados desse modelo, que se alicerou na explorao do trabalho e na
concentrao de renda.
Para os trabalhadores no houve milagre, nem desenvolvimento, mas sim arrocho salarial,
aumento dos nveis de explorao do trabalho e perda de direitos historicamente conquistados,
como os direitos de greve, de liberdade de organizao e de estabilidade no emprego.
De acordo com Maricato (2000), o padro de produo das cidades brasileiras se alterou a
partir de 1964, com o Banco Nacional de Habitao (BNH) e o Sistema Financeiro de Habitao
SFH. Os enormes recursos financeiros, a verticalizao das construes, as mudanas na
cadeia produtiva e no mercado fundirio, a exploso imobiliria, priorizaram o atendimento s
classes altas e mdias, o mercado imobilirio e as empresas de construo civil.
O que se observou nos anos 1970 do sculo XX foi a intensificao da urbanizao, mas
marcada pela periferizao das cidades de mdio e grande portes. Crescem as favelas, os
cortios e todas as formas de habitao precria. Entretanto, os governos militares orientaram
suas polticas para a consolidao das atividades produtivas, concentrando a renda na mo de
poucos, mantendo baixos os salrios, negligenciando as necessidades sociais das maiorias.

Neste perodo, as respostas do Estado ditatorial s novas configuraes da questo
social, se do atravs da represso a toda e qualquer forma de questionamento e resistncia,
mas tambm atravs de polticas sociais de carter assistencial, implantadas de forma
centralizada, autoritria e burocrtica.
Joo Whitaker Ferreira e Margareth Uemura (2008) destacam que o Estado brasileiro,
marcado pelo patrimonialismo, aperfeioou-se como um instrumento sob o controle das elites,
no qual suas aes no tiveram o sentido pblico.
No Brasil, o pblico sempre se restringiu a uma parcela minoritria da
populao, aquela que compe nosso limitado mercado de consumo (hoje
em expanso), e comum ainda hoje ver polticas urbanas destinadas
melhorias exclusivamente da cidade formal privilegiada, enquanto que
obras essenciais e urgentes nas periferias pobres so preteridas. Assim,
um retrospecto da ao do Estado, em todos os nveis e em todo o pas,
no campo urbanstico, mostra um conjunto de polticas que muitas vezes
excluem em vez de incluir, desintegram em vez de integrar, dificultam em vez
de facilitar, em especial quando se trata de atender as demandas das classes
sociais mais baixas (WHITAKER FERREIRA e UEMURA, 2008, p.6).
Para os autores citados, esse cenrio ajuda a compreender porque extremamente
difcil mexer com as estruturas burocratizadas instaladas nas prefeituras. Quando so eleitos
governos municipais comprometidos com o atendimento prioritrio da populao, enfrentam
dificuldades nas engrenagens jurdico-institucional, burocrtico-administrativo, que foram
montadas na lgica do clientelismo a favor e para o favorecimento das elites dominantes.
Para Wanderley (2009), os anos 80 e 90 no sculo XX foram marcados pela concentrao
da pobreza urbana, aumento do nmero de favelas, de loteamentos irregulares, ilegalidade
na ocupao do solo, agresses ao meio ambiente, aumento da violncia urbana, recuo
dos investimentos pblicos em saneamento e polticas urbanas. Mas, por outro lado, essas
dcadas so significativas para a politizao da questo urbana. Surgem inmeros atores
nas cidades, como os movimentos sociais que lutam por moradia, regularizao fundiria,
polticas pblicas, recursos para a habitao, organizaes profissionais e, com destaque, o
Movimento Nacional pela Reforma Urbana responsvel pela mobilizao de diversos setores
(populares, profissionais e acadmicos) pela aprovao da Emenda Popular da Reforma
Urbana durante o perodo da Assemblia Constituinte.
Cidades e territrios
Os 5.561 municpios so muitos distintos entre si, especialmente quando olhamos para
as dimenses populacionais, as reas geogrficas, as configuraes econmicas, polticas,
culturais e sociais e, em particular, para as dinmicas e relaes que se estabelecem nos
diversos territrios intra-urbanos.
Milton Santos qualificou o conceito de territrio para alm da idia de espao
geogrfico:
O territrio no apenas o conjunto dos sistemas naturais e de sistemas
de coisas superpostas. O territrio tem que ser entendido como o territrio
usado, no o territrio em si. O territrio usado o cho mais a identidade. A
identidade o sentimento de pertencer quilo que nos pertence. O territrio
o fundamento do trabalho, o lugar da residncia, das trocas materiais e
espirituais e do exerccio da vida (SANTOS, 2002, p.10).
O territrio em que vivemos mais que um simples conjunto de objetos,

mediante os quais trabalhamos, circulamos, moramos, mas tambm um dado
simblico. A linguagem regional faz parte desse mundo de smbolos, e ajuda
a criar esse amlgama, sem o qual no podemos falar de territorialidade
(SANTOS, 1998, p.61).
Os territrios so espaos de relaes sociais, de construo da sociabilidade, de
convivncia, de interao e de pertencimento dos indivduos, famlias e grupos sociais,
de expectativas, sonhos e frustraes. So tambm espaos de disputas, contradies e
conflitos, expressando os significados atribudos pelos diferentes sujeitos. Nesse sentido, os
territrios so espaos politicos.
Koga e Nakano indicam a necessidade de compreender que os diferentes segmentos
da populao, podem apresentar configuraes muito distintas a depender do lugar/ lugares
onde se encontram, onde se concretizam como sujeitos coletivos de aes poltico-territoriais,
onde se fazem realidade e onde acontecem como vida (KOGA e NAKANO, 2005, p. 74). Dessa
forma, preciso reconhecer a presena de mltiplos fatores sociais, econmicos, culturais,
nos diversos territrios, que levam o indivduo e a famlia a situaes de vulnerabilidade e
risco social.
Os territrios so ainda o terreno das polticas pblicas, onde se expressam as
manifestaes da questo social, revelam a situao social em que se encontram os
diferentes grupos sociais, podendo reforar a segregao, desigualdade, preconceitos e
pobreza existentes. Koga afirma que a perspectiva de polticas para a cidade traz o desafio
no somente da descentralizao mas tambm da prtica da justia social em terrenos
tradicionalmente marcados pelas desigualdades e estigmas que dividem a cidade entre
pobres e ricos, feios e bonitos, cultos e incultos, bregas e chiques (KOGA, 2003, p.6).
A ausncia do Estado nos territrios que concentram a pobreza os transforma em
espaos de privao e de abandono, em muitos casos em cidades sem leis, a chamada
cidade informal, fragilizando seus laos com a sociedade, levando a estigmatizao e a
segregao urbana.
Rolnik (1997) em seus estudos sobre a cidade e a legislao urbana, concluiu que ao
longo da histria, as formas de apropriao e utilizao do espao permitidas ou proibidas
no contexto de uma economia de mercado marcada por profundas desigualdades de renda,
geraram uma legislao urbana que acaba por definir territrios dentro e fora da lei, ou seja,
configura regies de plena cidadania e regies de cidadania limitada (ROLNIK, 1997, p. 13), na
qual se separa a cidade legal, ocupada pelas classes mdias, grupos de alta renda e parte dos
setores populares, da cidade ilegal, destinada maior parte das classes de baixa renda.
A concentrao territorial das camadas pobres da populao configura-se como
segregao e um elemento que influencia o seu processo de destituio como sujeitos
sociais e polticos na cidade.
Caldeira (2000) estudou o tema da segregao espacial e social na perspectiva de
compreender o padro de estruturao da vida pblica nas cidades, abordando as vises
criminalizadoras e moralizadoras sobre a pobreza. Nessas vises a culpa por tudo o que
acontece atribuda populao pobre e no ausncia do Estado. Para ela a segregao
social no espao urbano, a partir dos anos 1980, tem gerado espaos privatizados, cercados

por muros e tecnologias de segurana, impedindo a circulao e a interao em reas
comuns, o que ela chamou de enclaves fortificados, justificados pelo medo do crime e da
violncia.
medida que os espaos pblicos configuram-se como espaos de segregao e
discriminao, o medo, a violncia e o crime organizado ocupam os lugares da convivncia e
da sociabilidade, fragilizando e alterando as relaes sociais, reforando a individualizao e
impossibilitando a organizao local e os laos de solidariedade.
A violncia urbana, em suas mltiplas expresses, tem se constitudo num problema
de dimenses complexas e de difcil enfrentamento e superao. [...] a violncia e o medo
combinam-se a processos de mudana social nas cidades contemporneas, gerando novas
formas de segregao espacial e discriminao social (CALDEIRA, 2000, p.9).
A violncia tem se expressado no cotidiano das cidades de inmeras formas: violncia
contra a vida (homicdio); violncia material (latrocnios, furtos e roubos); violncia fsica,
sexual e psicolgica contra crianas, adolescentes, mulheres e idosos; violncia institucional;
impunidade; insegurana pblica; violncia da vida dentro do crcere; crime organizado, etc.
A violncia se expressa tambm nos territrios das cidades: violncia no acesso aos
servios de baixa qualidade de transporte, de educao, de sade, cultura e lazer; violncia
no interior da vida familiar e nas relaes sociais; violncia no mundo do trabalho; violncia
no crculo do trfico organizado; violncia da ausncia de perspectivas de vida, etc.
As metrpoles brasileiras concentram indicadores dramticos da violncia. A incidncia
de homicdios nas regies metropolitanas quase duas vezes maior que a incidncia nacional.
De acordo com Ribeiro (2006),
A taxa de homicdios dobrou em vinte anos; a mdia da taxa de vtimas de
homicdio por 100 mil habitantes entre as regies metropolitanas, entre 1998
e 2002, foi de 46,7 vtimas por 100 mil habitantes. Esse valor est bem acima
da mdia da taxa nacional de vtimas de homicdio, que nesse mesmo perodo
que foi de 28,6 vtimas por 100 mil habitantes (RIBEIRO, 2006, p.3).
Como discutiremos nas prximas aulas, essas questes so fundamentais na
considerao das demandas que se colocam para as intervenes em programas de
habitao de interesse social e em territrios marcados pela excluso e segregao social.
Como chamou a ateno a professora Isaura Oliveira, em oficina realizada em novembro de
2009, no municpio de So Bernardo do Campo/SP, com relao a presena da violncia e
os desafios para o trabalho social em habitao.
Essa grave expresso da questo social fundamental na considerao das
demandas que se colocam para o trabalho social em programas de habitao
de interesse social, especialmente naqueles em que o confinamento e a
segregao podem organizar espaos muito propcios disseminao
de todas as formas de violncia e criar as mais perversas relaes entre
as classes sociais atravs, por exemplo, da distribuio e consumo do
narcotrfico; da explorao do trabalho infantil; do assdio moral s penses
dos idosos, etc (OLIVEIRA, In: Oficina em SBC, 2009, s/p.)
Outro aspecto importante para aprofundar sobre a cidade e seus territrios refere-se aos

seus limites geogrficos, fronteiras, microterritrios e ainda a escala regional, metropolitana,
que pode envolver municpios vizinhos em consrcios e aes conjuntas e a responsabilidade
da esfera estadual na conduo do processo de regionalizao. Nas ltimas dcadas observa-
se no Brasil o crescimento das cidades mdias e a formao de aglomerados urbanos em
torno de alguns centros urbanos, que alteram a dinmica urbano/regional brasileira.
Os limites em que termina uma regio e comea outra so sempre artificiais, pois
se baseiam em parmetros tcnico-administrativos e polticos determinados
no tempo e no espao. Tais limites so modificveis e desenham-se segundo
o conjunto de dados e variveis considerados nas anlises e na formulao
de programas, projetos, estratgias e instrumentos que fazem parte das
polticas pblicas (KOGA e NAKANO, 2005, p.69).
Contrastando com os limites geogrficos ou administrativos, a dinmica social nos
territrios pode-se expandir ou limitar, de acordo com outros critrios como as relaes de
afinidade e proximidade, as redes sociais solidrias, a facilidade de acesso e de mobilidade,
as prticas religiosas, culturais, esportivas e de lazer, os grupos e faces do crime organizado
(que estabelecem, por exemplo, regras de entrada e sadas dos territrios).
muito comum, em reas de fronteira de municpios, observar a populao utilizando
servios de outro municpio pela proximidade e facilidade. O que se quer chamar a ateno
de que temos diferentes mapas que se sobrepem numa regio ou territrio: os mapas
fsicos, oficiais e os mapas vividos, construdos pelas relaes que se estabelecem nos
territrios e que devem ser considerados no planejamento do trabalho social. Dessa forma, a
escala regional no sinnimo de homogeneidade entre espaos e lugares que tem histrias,
trajetrias e relaes construdas em processos econmicos, polticos, sociais e culturais.
Koga e Nakano (2005) apontam que a questo regional se impe por ser o Brasil um pas
de dimenso continental, em processo permanente de constituio e ocupao territorial.
No sculo XVI o Brasil colonial ocupou e concentrou as cidades no litoral, pois a base da
economia estava voltada para o comrcio exterior e mercados europeus. Esse modelo se
consolidou ao longo dos sculos e, apesar da expanso da rede urbana brasileira para o
interior em novas frentes de urbanizao e de crescimento populacional, no litoral que esto
nossas principais cidades, o essencial do parque industrial, onde est concentrado grande
parte da infraestrutura econmica e tambm a produo de cincia e tecnologia.
O desenvolvimento regional, a partir da valorizao da diversidade regional, uma
chave importante para o enfrentamento das desigualdades sociais. Quando olhamos para o
interior de cada grande regio do Pas percebemos as grandes diferenas. Exemplificando,
Tnia Bacelar de Arajo afirma que deve-se ressaltar que nunca houve um Nordeste
economicamente homogneo (ARAJO, 2000, p.179), ou seja, devemos falar em nordestes
no plural, pois h reas que concentram pobreza e precariedade, convivendo com reas
industrializadas e plos econmicos modernos (KOGA e NAKANO, 2005). No mesmo sentido,
as diferenas, particularidades da Amaznia, das regies de fronteira, ou mesmo do sul do
Pas devem ser reconhecidas e consideradas nas polticas econmicas e sociais.

O mapa a seguir, elaborado por Koga e Nakano (2005), apresenta uma viso da distribuio
da populao urbana brasileira, onde se observa a grande concentrao em cidades junto ao
litoral, especialmente nos Estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Paran, Santa Catarina e Rio
Grande do Sul. possvel observar tambm eixos de urbanizao no sentido do interior, como
por exemplo, ao longo das rodovias Belm-Braslia e Cuiab-Santarm.
Figura 01: Distribuio da Populao Urbana no Brasil

Fonte: IBGE. In: Koga e Nakano (2005, p.70)
Nessa perspectiva as intervenes pblicas devem combinar diferentes escalas, sejam
elas locais, regionais e inter-regionais que permitam olhar para as diversidades, desigualdades,
diferenas, contrastes e contradies dos territrios.
Koga e Nakano (2005) afirmam que cada cidade expressa no seu cotidiano as mais
diferentes desigualdades sociais e as anlises scio-territoriais, intraurbanas e as diferenciaes
internas so fundamentais para orientar respostas das polticas pblicas. Nesse sentido, o
desenvolvimento e a utilizao de instrumentos de georeferenciamento dos dados e indicadores
dos municpios, como os Mapas de Excluso/Incluso ou Mapas de Vulnerabilidade e Risco
Social, que combinam uma srie de indicadores sociais, so importantes ferramentas para as
polticas pblicas, no sentido de olhar para dentro dos territrios.
Desdobra-se assim, a necessidade de compreender as particularidades de cada
territrio e incorporar a perspectiva territorial na formulao, implementao, monitoramento
e avaliao das polticas pblicas.
Adotar a perspectiva da territorializao nas polticas pblicas significa combinar
escalas, micro, macro e regional, buscar que os servios sejam articulados e implementados
com a maior proximidade do cidado, facilitando o seu acesso. A partir do conhecimento do
territrio, de seus recursos, das relaes sociais, da identificao das necessidades e das

potencialidades locais que devem ser planejados e executados as polticas e servios.
Como vimos, os territrios no so homogneos, preciso que as intervenes pblicas
e as estruturas operacionais tenham flexibilidade para se adequarem realidade local. Da
mesma forma, o poder pblico local deve cuidar das inter-relaes com as cidades vizinhas,
com as quais a populao mantm fortes vnculos.
Consideraes finais
Discutimos nessa aula que a questo urbana se relaciona com a estrutura poltica,
econmica e social do Brasil, que gera desigualdades sociais e a excluso socioterritorial.
Desenvolvimento social e desenvolvimento urbano devem caminhar juntos na agenda pblica.
A interveno das equipes tcnicas nas reas definidas para os projetos pressupe
a compreenso da cidade, do urbano e do territrio na sua totalidade, como espaos de
relaes sociais, de solidariedades, de disputa de recursos, permeado por contradies e
contrastes.
A dimenso territorial do trabalho social de suma importncia para a compreenso das
relaes e disputas que se estabelecem nas reas de interveno, mas tambm fundamental
para entender os processos econmicos, polticos e sociais.
As questes abordadas reafirmam a importncia da compreenso das cidades e dos territrios
como uma construo sociohistrica e que no so homogneos. A cidade e seus territrios
so espaos onde as pessoas vivem, trabalham, moram e se relacionam, onde se expressam
necessidades sociais e onde tm acesso aos servios de responsabilidade do Estado. H uma
totalidade na vida social que conecta permanentemente esferas pblicas e privadas.
Nesse sentido, os territrios apresentam-se como o espao de relaes sociais e
campo de disputas e precisam ser considerados na sua totalidade para a implementao de
polticas pblicas. As aes pblicas devem ser planejadas territorialmente na perspectiva
de superao da fragmentao, do alcance de universalidade de cobertura, da possibilidade
de planejar a localizao da rede de servios a partir dos territrios de maior incidncia de
vulnerabilidade e riscos sociais.
O trabalho social em programas de habitao de interesse social deve ser pensado
dentro do contexto urbano/territorial abordado nesta aula, compromissado com os interesses
da populao, no atendimento de suas necessidades sociais e afinado com as diretrizes e os
objetivos da Poltica Nacional de Habitao (PNH) que debateremos na prxima aula.
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Aula 2
POLTICA NACIONAL
DE HABITAO,
INTERSETORIALIDADE
E INTEGRAO DE
POLTICAS PBLICAS
A segunda aula do Mdulo I tem como foco a trajetria da poltica de habitao de

interesse social, a intersetorialidade e a necessria integrao das polticas pblicas para a
execuo do trabalho social em habitao.
Partimos de uma breve retrospectiva da poltica habitacional e dos principais marcos
regulatrios atuais, destacando os elementos centrais da Poltica Nacional de Habitao e
do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, para discutir a intersetorialidade e a
integrao das polticas pblicas enquanto imperativos para que as aes pblicas atinjam
seus objetivos e tenham maior sustentabilidade social.
Trajetria da Poltica de Habitao de Interesse Social
Lefebvre (1999) nos ensina que a questo da habitao popular pode ser apreendida luz
do desenvolvimento capitalista, que materializa no espao da cidade os processos de trabalho.
Ferreira e Uemura (2008, p.11) destacam que o problema habitacional no Brasil remonta
o perodo da colonizao e no pode ser separado da questo do acesso propriedade da
terra. Neste sentido, destacam que,
[...] At meados do sculo XIX, a terra no Brasil era concedida pela Coroa as
sesmarias -, ou simplesmente ocupada, sendo que nas cidades o Rocio era a
terra municipal onde estavam as casas e pequenas produes agrcolas para
o subsidio local. A terra at ento no tinha valor comercial. A promulgao
da Lei de Terras , em setembro de 1850, mudou esse cenrio, ao instituir
a propriedade fundiria no pas, tanto rural quanto urbana: foi legitimada a
propriedade de quem j detinha cartas de sesmaria ou provas de ocupao
pacfica e sem contestao. O resto, de propriedade da Coroa, passou a
ser leiloado. Para ter terra, a partir de ento, era necessrio pagar por ela
(FERREIRA e UEMURA, 2008, p.11).
Os autores analisam que no perodo republicano, as legislaes sobre a propriedade

da terra foram muito vagas, exageradas nos procedimentos de venda e imprecisas na
sua demarcao, tornando assim a questo da regularizao especialmente complexa, e
sujeita a fraudes e falsificaes, tornando a posse ilegal um procedimento generalizado de
apropriao da terra pelos mais poderosos (Ibid., p.11).
De acordo com Bonduki (1998), no comeo do sculo XX, at os anos 30, a habitao
para as classes populares era basicamente representada por dois tipos de moradia: a) as
vilas operrias, incentivada pelo poder pblico, atravs de isenes fiscais, mas que somente
eram acessveis para segmentos da baixa classe mdia, como operrios, funcionrios
pblicos e comerciantes, no sendo viveis para a populao mais pobre e, b) pelas moradias
de aluguel, construdas por iniciativa privada que em muitos casos se assemelhavam aos
cortios, pela baixa qualidade.
A presena do Estado na rea remonta a maro de 1946, com a Fundao Casa Popular,
primeiro rgo de nvel nacional voltado exclusivamente para a proviso de moradias s
famlias de menor poder aquisitivo, mas essa instituio no deu conta das demandas da
populao de baixa renda no Pas.
Em 1962 foi criado Conselho Federal de Habitao (Decreto 1281/1962) com a atribuio
de orientar e promover a poltica de habitao do governo mediante um planejamento
nacional, visando particularmente habitao destinada s classes menos favorecidas.
Com o golpe militar de 1964, e amparado na ideologia da Segurana Nacional,
institudo o Plano Nacional de Habitao (PNH), atravs da Lei 4380, de 21 de agosto de
1964, que criou o Banco Nacional de Habitao (BNH), o Servio Federal de Habitao e
Urbanismo (SERFHAU) e instituiu a correo monetria nos contratos imobilirios.
Com a implantao do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e com a criao do BNH
e do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), que a poltica habitacional ganha
diretrizes nacionais.
Eram duas a fontes de recursos do SFH: a) a arrecadao do Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimos, ou seja, o conjunto da captao das letras imobilirias e cadernetas
de poupana; e b) o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), as contribuies
compulsrias dos trabalhadores empregados no setor formal da economia.
Cumpre frisar, que o SFH da poca foi um sistema constitudo com agentes financeiros
e promotores, pblicos e privados, credenciados e com regras para aplicao do volume
significativo de recursos existentes. Houve o estabelecimento de fontes estveis e retornveis
de recursos: o FGTS financiava a habitao popular e saneamento bsico e o SBPE, destinado
para a habitao para classe mdia.
O BNH era o rgo central do SFH, controlador do SBPE e gestor do FGTS. Foi o
principal agente da poltica habitacional do governo militar de 1964 at 1986, ano de sua
extino. Funcionou como um banco central dos agentes financeiros, garantindo os crditos
e depsitos dos financiamentos do setor imobilirio. O SBPE englobava todas as instituies
financeiras pblicas e privadas, orientadas para a captao de poupana.
O BNH caracterizou-se pela gesto centralizada e autoritria, prpria da estratgia dos
governos militares. Realizou projetos uniformizados e padronizados em todo o Pas, em torno
de 4,3 milhes de unidades, sem considerar as diferenas regionais (geogrficas e culturais)
e priorizou as camadas mdias da populao. Fomentou a indstria da construo civil e
ampliou as frentes de trabalho das empreiteiras. O SFH favoreceu os agentes financeiros
atravs da captao de grande parte dos recursos do FGTS.
Do ponto de vista do atendimento populao de baixa renda, algumas iniciativas foram
desenhadas pelo prprio BNH, para responder questo do acesso terra e a moradia. Em
1973, foi institudo o Plano Nacional de Habitao Popular (PLANHAP), que implementou

programas como o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB);
Programa de Financiamento da Construo, Aquisio ou Melhoria da Habitao de Interesse
Social (FICAM); Projeto Joo de Barro Programa Nacional de Autoconstruo; Programa
de Erradicao da Sub-habitao (PROMORAR), cujo pblico-alvo eram famlias com
rendimentos de at cinco salrios mnimos mensais. De acordo com Santos (1999, p.18),
O reconhecimento por parte do BNH da incapacidade do sistema de solucionar
as necessidades de uma significativa parcela da populao de mais baixa
renda do pas e do conseqente aumento da auto-construo e do nmero de
habitaes informais, foi, segundo Silveira e Malpezzi (1991, p.94),o principal
responsvel pela criao de programas habitacionais especiais destinados s
populaes de renda mensal inferior a trs salrios-mnimos. Tais programas,
entre os quais se destacam PROFILURB, PROMORAR e Joo de Barro,
visavam basicamente auxiliar a autoconstruo e/ou atuar na reurbanizao
de reas habitacionais degradadas.
Entretanto, esses programas foram desativados com o estancamento dos recursos
federais e tiveram baixo desempenho quantitativo e no impactaram o dficit habitacional,
como aponta Azevedo (1995, p.295),
Os dados disponveis indicam baixo desempenho quantitativo destas
iniciativas no convencionais. Menos de 6% das unidades financiadas [ao
longo da existncia do BNH] foram destinadas aos chamados programas
alternativos. Entre as moradias populares financiadas, somente 17,6% so
oriundas destes programas especiais.
H um consenso nos estudos e literatura de que o SFH apresentou desempenho
bastante significativo ao longo do regime militar, mas, ao mesmo tempo, foi incapaz de
atender s populaes de baixa renda (SANTOS, 1999). Podemos afirmar que o SFH e o BNH
contriburam para aprofundar as desigualdades sociais no Brasil medida que privilegiaram
os investimentos para as faixas de renda mdia e mdia baixa.
Uma das consequncias da poltica adotada foi o encarecimento das terras urbanas,
incentivando a especulao imobiliria e produzindo cada vez mais uma cidade margem
do mercado, assim como conjuntos habitacionais nas periferias das cidades, agravando o
problema da mobilidade urbana e elevando o custo da urbanizao. Os projetos no levaram
em considerao questes fundamentais como a proximidade do local de moradia com o
local de trabalho, impactando no custo social e econmico para as comunidades e cidades,
gerando o isolamento e segregao dos conjuntos populares.
Na recesso dos anos 1980, a alta inflacionria, a crise econmica, o desemprego, os
saques progressivos da poupana e do FGTS diminuram os recursos para investimentos, o
que levou falncia o Sistema Financeiro de Habitao, tanto do SFH, quanto do BNH.
O governo Sarney extinguiu o BNH em 1986, e suas funes foram transferidas para
a Caixa Econmica Federal (CEF). Nos anos seguintes observou-se uma desestruturao
da poltica habitacional, no sendo introduzidos novos mecanismos de financiamento para
habitao popular, trazendo insegurana para o poder pblico e o mercado.
No final dos anos 1970 e anos 1980, ocorreram diversas iniciativas da esfera municipal
de atendimentos, projetos e programas de habitao voltados populao de baixa renda,
fruto da presso dos movimentos sociais locais. No entanto, essas respostas dos governos
eram compreendidas como aes assistenciais e/ou emergenciais e no como parte de uma
poltica habitacional e, no geral, ficavam sob a responsabilidade de secretarias ou rgos
assistenciais.
Entre 1985 e 2002 ocorreram vrias mudanas tanto na estrutura institucional federal da

poltica de habitao e saneamento, quanto nos programas e recursos. No governo Collor,
com a extino do Ministrio de Desenvolvimento Urbano, a atribuio da poltica habitacional
passou para o Ministrio da Ao Social. Em 1995, no governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso (FHC) foi criada a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), que passou a
assumir esse papel e em 1999 foi substituda pela Secretaria Especial de Desenvolvimento
Urbano (SEDU).
A partir de 1999, com a SEDU, observa-se, na esfera federal, um esforo em tratar
a habitao como parte integrante do desenvolvimento das cidades brasileiras, articulado
com saneamento bsico e transporte urbano, tendo como referencial o Estatuto das Cidades
(aprovado em 2001), naquele momento em discusso com a sociedade civil organizada.
A principal marca do governo FHC foi a retomada dos financiamentos de habitao com
base nos recursos do FGTS. Dentre os programas criados no governo FHC, destacaram-se
os programas de financiamento voltados ao beneficirio final (Carta de Crdito, individual e
associativa), que passaram a absorver a maior parte dos recursos do FGTS. De acordo com
Bonduki e Rossetto (2008, p.08):
O programa do FGTS voltado para o poder pblico, focado na urbanizao
de reas de reas precrias (Promoradia), teve fraco desempenho devido
baixa capacidade de estados e municpios contrarem emprstimos tendo
sido paralisado em 1998/9 em decorrncia dos compromissos assumidos pelo
governo brasileiro com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), relacionado
com a reduo do endividamento do setor pblico. O programa do FGTS
voltado para o setor privado (apoio produo) teve um desempenho
insignificante e em 1999, foi criado ainda o Programa de Arrendamento
Residencial (PAR), programa inovador voltado produo de unidades novas
para arrendamento, que utiliza um mix de recursos formado pelo FGTS e
recursos de origem fiscal.
No geral, pode-se dizer que as respostas governamentais no perodo continuaram
centradas nas camadas de renda mdia. Entre 1995 e 2003, 78,84% do total dos recursos
foram destinados a famlias com renda superior a 05 (cinco) Salrios Mnimo (SM), sendo
que apenas 8,47% foram destinados para a baixssima renda (at 03 SM) - faixa de salrio
onde se concentram 83,2% do dficit habitacional quantitativo (BONDUKI e ROSSETTO,
2008, p.09).
1
O DI foi uma inovao do
HBB que buscou a estru- Apesar de no ter um desempenho quantitativo relevante face ao dficit habitacional,
turao e capacitao dos
municpios para o trato da destaca-se a partir de 1999 o Programa Habitar Brasil/BID, criado por meio do emprstimo
questo urbana e habita- junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com recursos provenientes do
cional.
Oramento Geral da Unio (OGU), da contrapartida dos estados, do Distrito Federal e dos
2
O Programa HBB teve
continuidade e novos
municpios e os do BID. Objetivou intervenes em assentamentos subnormais de regies
aportes de recursos fed- metropolitanas e capitais por meio de dois subprogramas: Desenvolvimento Institucional de
erais no novo modelo de
gesto implantado a partir Municpios (DI)1 e Urbanizao de Assentamentos Subnormais (UAS). Com pblico-alvo
de 2003, encerrando-se em definido - as populaes que vivem em condies precrias, em reas de risco e sem acesso
outubro de 2008.
a servios bsicos de infraestrutura, com renda de at trs salrios mnimos - o Programa
estabeleceu entre seus componentes bsicos o trabalho social durante todo o processo de
obra e na fase de ps-ocupao2.
Com a criao do Ministrio das Cidades em 2003, o governo federal ocupa um vazio
institucional e cumpre um papel fundamental na poltica urbana e nas polticas setoriais de
habitao, saneamento e transporte reforando a descentralizao e o fortalecimento dos
municpios definidos na Constituio Federal.
O Ministrio das Cidades engloba as seguintes reas de competncia: i) poltica de

desenvolvimento urbano; ii) polticas setoriais de habitao, saneamento ambiental, transporte
urbano e trnsito; iii) articulao com as diversas esferas de governo, com o setor privado
e organizaes no governamentais na gesto das reas de competncia; iv) poltica de
subsdio habitao popular, saneamento e transporte urbano; v) planejamento, regulao,
normatizao e gesto da aplicao dos recursos; e vi) participao na formulao de
diretrizes gerais de recursos hdricos. O Ministrio formado por cinco secretarias setoriais:
Secretaria Nacional de Habitao, de Saneamento Ambiental, de Transporte e Mobilidade, de
Programas Urbanos e pela Secretaria Executiva.
Em 2004 foi criado o Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), rgo colegiado
de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministrio das Cidades que
tem por finalidade estudar e propor diretrizes para a formulao e implementao da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), bem como acompanhar a sua execuo.
composto por 86 titulares 49 representantes de segmentos da sociedade civil e 37 dos
poderes pblicos federal, estadual e municipal alm de 86 suplentes, com mandato de
dois anos. A composio do ConCidades inclui, ainda, 09 observadores representantes dos
governos estaduais, que possurem Conselho das Cidades, em sua respectiva unidade da
Federao.
Em janeiro de 2007, o governo federal lanou o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), com o objetivo de promover o crescimento econmico, atravs de uma srie de obras e
investimentos em infraestrutura, em reas como saneamento, habitao, transporte, energia
e recursos hdricos, entre outros. O setor habitacional foi contemplado entre as grandes
linhas - investimento em infraestrutura e estmulo ao crdito e ao financiamento - com aes
baseadas em trs eixos: infraestrutura logstica, energtica, social e urbana. Veremos na aula
06 que a nfase est na regularizao fundiria, segurana, salubridade e habitabilidade de
populao localizada em reas inadequadas moradia.
Em 2008, dentro do PAC Habitao, o governo federal lana o Programa Minha Casa,
Minha Vida que pretende viabilizar o acesso a um milho de moradias para famlias com
renda de at 10 salrios mnimos (reduzindo o dficit habitacional) e colocou a habitao
de interesse social na agenda do Pas. Todavia fundamental que esse Programa esteja
articulado com outras aes previstas no Plano Nacional de Habitao, que trataremos mais
adiante.
1.1. O novo marco regulatrio
A Constituio Federal de 1988 estabelece a responsabilidade da proviso de moradias

aos governos federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal. A Emenda Constitucional
no 26/2000 inclui a moradia entre os direitos sociais e refora o papel fundamental da Unio
na proviso de moradias para as famlias mais pobres.
Moradia digna aquela localizada em terra urbanizada, com acesso a todos
os servios pblicos essenciais por parte da populao que deve estar
abrangida em programas geradores de trabalho e renda. Moradia um direito
humano, afirma o Tratado dos Direitos Econmicos e Sociais da Organizao
das Naes Unidas (ONU), ratificado pelo Brasil em 1992, e como tal deve ser
reconhecido, protegido e efetivado atravs de polticas pblicas especficas
(PROJETO MORADIA, 2000, p.12).
O Estatuto da Cidade foi aprovado em 2001, depois de 13 anos de tramitao. a
principal legislao de regulao do espao urbano que tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Ao regulamentar

o captulo sobre a Poltica Urbana da Constituio e criar a possibilidade de fazer valer a
funo social da propriedade, elemento fundamental para o equacionamento da questo
habitacional no Brasil. Os principais instrumentos presentes no Estatuto da Cidade so:
a) Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios possibilita a imposio do
carter de funo social da cidade pela obrigatoriedade da plena utilizao da infraestrutura
disponibilizada pelo poder pblico.
b) Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no
tempo mecanismo utilizado para a imposio de usos de acordo com as polticas urbanas:
permite uma sano imposta pelo Poder Pblico Municipal ao descumprimento da exigncia
formal de adequado aproveitamento do imvel.
c) Desapropriao com pagamento em ttulos possibilita a viabilizao de um
estoque de terra e/ou de edificaes para os programas sem a necessidade de desembolso
direto, caso no seja confirmada a destinao exigida pela prefeitura.
d) Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) - trata-se de uma forma de incluir,
no zoneamento da cidade, uma categoria que permita, mediante um plano especfico de
urbanizao, o estabelecimento de um padro urbanstico prprio para o assentamento. O
estabelecimento de ZEIS significa o reconhecimento da diversidade de ocupaes existentes
nas cidades, alm da possibilidade de construo de uma legalidade que corresponda a
esses assentamentos e, portanto, de extenso do direito de cidadania a seus moradores.
e) Direito de preempo - o Poder Pblico Municipal ter preferncia para adquirir
imvel urbano objeto alienao onerosa entre particulares.
f) Concesso de uso especial para fins de moradia - prevista no artigo 1 da Medida
Provisria 2.220 de 4/09/01, trata-se de um ttulo de posse concedido ao possuidor que at
30 de junho de 2001 possua como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio,
at duzentos e cinqenta metros quadrados imvel pblico situado em rea urbana, que
seja utilizado para sua moradia ou de sua famlia, desde que no seja proprietrio ou
concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
g) Usucapio especial de imvel urbano garantia de titulao de reas ocupadas em
benefcio do morador caso no haja reclamaes em cinco anos. Possibilita que o ocupante
de terra particular que possuir como sua rea ou edificao urbana de at 250m2, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia,
adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
h) Outorga onerosa do direito de construir possvel fonte de recursos para
programas sociais atravs de arrecadao de contrapartida compensatria do direito de
construir acima do permitido. Trata-se de faculdade titularizada por particular que desejar
construir acima do coeficiente nico (bsico) de aproveitamento do lote, legalmente fixado
para o local.
i) Operaes urbanas consorciadas permite repartir com outros atores a atribuio da
promoo de melhorias urbansticas. Um conjunto de intervenes e medidas coordenadas
pelo Poder Pblico Municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes
urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.
j) Consrcio imobilirio - a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou
edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel
e, aps a realizao das obras, recebe como pagamento, unidades imobilirias devidamente
urbanizadas ou edificadas.Trata-se de um instrumento de cooperao entre o poder pblico
e a iniciativa privada para fins de realizar urbanizao em reas que tenham carncia
de infraestrutura e servios urbanos e contenham imveis urbanos subutilizados e no

utilizados.
k) Estudo de impacto de vizinhana visa garantia da qualidade de vida das
populaes prximas a qualquer tipo de empreendimento urbano. Trata-se de um instrumento
da poltica urbana destinado a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento
ou atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades.
Deve ser considerado como um instrumento preventivo do ente estatal destinado a evitar
o desequilbrio no crescimento urbano, garantindo condies mnimas de ocupao dos
espaos habitveis.
l) Direito de superfcie - Trata-se da hiptese do proprietrio urbano ter a possibilidade
de conceder a outrem o direito de superfcie do seu terreno, por tempo determinado ou
indeterminado, atravs de escritura pblica registrada no Cartrio de Registro de Imveis.
m) Transferncia do direito de construir - Com base no Plano Diretor e em Lei Municipal
o poder pblico poder autorizar o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer
em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no Plano
Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente quando o imvel for considerado para fins
de implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, preservao histrica, ambiental,
paisagstica, social, cultural, e programas de regularizao fundiria.
O Estatuto da Cidade torna os municpios o principal executor da poltica de desenvolvimento
urbano, com gesto democrtica da cidade, processos decisrios e com controle social
sobre a implementao da poltica urbana. A participao popular incentivada atravs dos
instrumentos de gesto democrtica: criao do Conselho das Cidades, Conferncias da
Cidade, audincias e debates pblicos, estudos de impacto de vizinhana, etc, mas preciso
chamar a ateno para o fato de que a criao dos instrumentos de gesto fundamental,
mas esses no so suficientes para que se garanta uma forma de gesto participativa. Esse
processo requer um trabalho articulado e comprometido com a formao permanente da
populao e dos profissionais envolvidos.
Cabe ainda destacar a Lei 11.977 de 07 de julho de 2009, que regulamenta a regularizao
fundiria e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). No que se refere regularizao
fundiria, esse marco legal um importante instrumento para o destravamento dos processos
e procedimentos necessrios para a regularizao das cidades. Nessa Lei, est contemplado
o parcelamento de interesse social, destinado a regularizao de assentamentos irregulares
ocupados, predominantemente, por populao de baixa renda, a partir de trs requisitos:
a) preenchidos os requisitos para usucapio ou concesso de uso especial para fins de
moradia (ocupao pacfica por mais de cinco anos; reas de at 250 m; utilizadas como nica
moradia; beneficiando famlias que no tenham propriedade imobiliria urbana ou rural);
b) imveis situados em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), prevista em lei
municipal ou no plano diretor;
c) reas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios declaradas de
interesse para implantao de projetos de regularizao fundiria de interesse social.
O captulo III da Lei 11. 977/2009 definiu dois novos instrumentos de poltica pblica que
traro enormes benefcios para a populao que ocupa terras de domnio pblico ou privado, a
demarcao urbanstica e o ttulo de reconhecimento de posse. Com estes dois instrumentos
abre-se na legislao brasileira a possibilidade de usucapio, sem a interveno do Poder
Judicirio, cujos procedimentos sero feitos diretamente no Registro de Imveis. Essa Lei
veio a se somar s diretrizes gerais da poltica urbana j presentes no Estatuto da Cidade.
A Constituio Federal, O Estatuto das Cidades, as normatizaes e legislaes
especficas, somados a criao do Ministrio das Cidades e do Conselho das Cidades, criam
as condies para uma nova Poltica Nacional de Habitao.

Poltica Nacional de Habitao e Sistema Nacional de
Em 2004 foi aprovada pelo Conselho das Cidades a Poltica Nacional de Habitao,
complementada pela regulamentao da Lei n 11.124/2005 que dispe sobre o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS.
2.1 Princpios da Poltica Nacional de Habitao
Direito moradia, enquanto um direito individual e coletivo, previsto na Declarao

Universal dos Direitos Humanos e na Constituio Brasileira de 1988.
O direito moradia deve ter destaque na elaborao dos planos, programas e
aes;
Moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de
habitabilidade, infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transporte coletivo,
equipamentos, servios urbanos e sociais;
Funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de reforma
urbana que possibilitem melhor ordenamento e maior controle do uso do solo, de forma
a combater a reteno especulativa e garantir acesso terra urbanizada;
Questo habitacional como uma poltica de Estado uma vez que o poder pblico
agente indispensvel na regulao urbana e do mercado imobilirio, na proviso
da moradia e na regularizao de assentamentos precrios, devendo ser, ainda, uma
poltica pactuada com a sociedade e que extrapole um s governo;
Gesto democrtica com participao dos diferentes segmentos da sociedade,
possibilitando controle social e transparncia nas decises e procedimentos;
Articulao das aes de habitao poltica urbana de modo integrado com as
demais polticas sociais e ambientais.
2.2 Objetivos especficos da PNH
Garantir linhas de financiamento, no mbito do Fundo Nacional de Habitao de

Interesse Social (FNHIS),
Apoiar e incentivar os Estados, Distrito Federal e Municpios na elaborao de
programas, planos e no desenho das intervenes em assentamentos precrios;
Promover e apoiar aes de desenvolvimento institucional
Estabelecer critrios e parmetros tcnicos de orientao para as intervenes
urbanas.
2.3 Sistema Nacional de Habitao
A PNH prev a organizao de um Sistema Nacional de Habitao (SNH) como

um instrumento de organizao dos agentes que atuam na rea de habitao e como
meio para reunir os esforos dos governos (Unio, Estados e Municpios) e do mercado
privado, alm de cooperativas e associaes populares, para enfrentar o dficit
habitacional.
A proposta do SNH est baseada na integrao das aes dos agentes que o

compem, na possibilidade de viabilizar programas e projetos habitacionais a partir de
fontes de recursos onerosos e no onerosos, na adoo de regras nicas por aqueles
que integram o sistema e na descentralizao de recursos e das aes, que devero,
paulatinamente, ser implementadas prioritariamente, pela instncia local.
O SNH est subdividido em dois, que, de forma complementar, estabelece
mecanismos para a proviso de moradias em todos os segmentos sociais. So eles, o
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e o Sistema Nacional de Habitao
de Mercado, um voltado para a faixa de interesse social e outro voltado para o mercado.
Neles, diferenciam-se as fontes de recursos, as formas e condies de financiamento e
se direcionam os subsdios para o Sistema de Habitao de Interesse Social e, dentro
deste, para as faixas de demanda que mais os necessitam.
Figura 02: Organograma do Sistema Nacional de Habitao

Fonte: Ministrio das Cidades. Apresentao para os seminrios regionais do Plano Nacional
de Habitao (Planhab), 2007
2.4 Agentes do Sistema Nacional de Habitao
Os principais agentes pblicos do Sistema Nacional de Habitao so os seguintes:

Ministrio das Cidades rgo responsvel pelas diretrizes, prioridades, estratgias e
instrumentos da Poltica Nacional de Habitao. Est sob a sua responsabilidade a tambm a
compatibilizao da PNH com as demais polticas setoriais. responsvel pela formulao do
Plano Nacional de Habitao e pela coordenao das aes e da implementao do Sistema,
que inclui os oramentos destinados moradia, estmulo adeso ao Sistema por parte dos
estados e municpios, bem como firmar a adeso e coordenar sua operacionalizao.
Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social tem a
competncia especfica de estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do
FNHIS, uma das principais fontes de recursos do sistema, de modo compatvel com as
orientaes da Poltica e do Plano Nacional de Habitao.
Conselho Nacional das Cidades rgo colegiado de natureza deliberativa e
consultiva. Em relao Poltica Nacional de Habitao, tem algumas atribuies
centrais especialmente no que tange s prioridades, estratgias, instrumentos, normas da
Poltica; alm de fornecer subsdios para a elaborao do Plano Nacional de Habitao,

acompanhar e avaliar a implementao da Poltica Nacional de Habitao, recomendando
providncias necessrias ao cumprimento dos objetivos da poltica.
Caixa Econmica Federal como agente operador do sistema o responsvel pela
operao dos programas habitacionais promovidos com recursos do FGTS e do FNHIS.
tambm quem intermedia o repasse de recursos do FNHIS para os beneficirios dos
programas e , ainda, o agente que operar os repasses fundo a fundo previstos no
SNHIS. Como operador, perfaz tambm a funo de analista da capacidade aquisitiva
dos beneficirios nos casos dos programas do FGTS e avalia o cumprimento das etapas
para liberao de recursos de outras fontes.
rgos descentralizados constitudos pelos Estados, Distrito Federal e Municpios;
Conselhos Estaduais, Distrital e Municipais, com atribuies especficas de habitao no
mbito local.
Agentes promotores associaes, sindicatos, cooperativas e outras entidades que
desempenhem atividades na rea habitacional.
Agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional.
O Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (CCFGTS),
mesmo no integrando diretamente a composio definida pela Lei Federal n 11.124/05
tem papel fundamental na implementao do sistema, na medida em que delibera
sobre os recursos do FGTS e, portanto, da principal fonte estvel de recursos voltada
para habitao e de parte substancial dos programas da PNH. Estes programas, por
sua vez, vm sendo adequados para responder s diretrizes da Poltica Nacional de
Habitao por meio de Resolues do CCFGTS resguardada a sustentabilidade do
Fundo.
2.5 Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
O Sistema Nacional de Habitao Interesse Social (SNHIS) foi regulamentado pela

Lei Federal n 11.124 de junho de 2005 e est direcionado populao de baixa renda,
especialmente a que se encontra limitada em 3 salrios mnimos e que compe, a
quase totalidade do dficit habitacional do Pas.
organizado a partir da montagem de uma estrutura institucional, composta por
uma instncia central de coordenao, gesto e controle, representada pelo Ministrio
das Cidades, alm do Conselho do FNHIS, por agentes financeiros e por rgos e
agentes descentralizados. Essa estrutura funcionar de forma articulada e com funes
complementares em que cada um desses agentes de representao nacional, institudos
por legislao e competncias especficas, passam a responder PNH e devem balizar
seus programas e suas aes pelos princpios e diretrizes por ela estabelecidos. J
os agentes descentralizados, para participar do sistema e ter acesso aos programas
destinados habitao de interesse social, devem tomar a iniciativa de adeso.
A adeso ao SNHIS voluntria e se d a partir a assinatura do termo de adeso,
por meio do qual Estados, Municpios e Distrito Federal se comprometem a constituir no
seu mbito de gesto, um fundo local de natureza contbil - especfico para habitao
de interesse social - gerido por um conselho gestor com representao dos segmentos
da sociedade ligados rea de habitao, garantindo o princpio democrtico de
escolha de seus membros; compromete-se ainda, a elaborar um plano local (estadual
ou municipal) de habitao. No termo de adeso ainda estaro assinalados os
compromissos comuns, objetivos, deveres e responsabilidades das partes.
Uma vez celebrada a adeso, o ente federativo dever cumprir as trs obrigaes

(criar o Fundo, o Conselho e Plano de Habitao) para poder pleitear os recursos do
FNHIS do ano seguinte.
Figura 03: Fluxograma do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)

Fonte: Elaborado por Rodrigues, 2006, s/p.
2.6 Plano Nacional de Habitao
O Plano Nacional de Habitao (PlanHab), documento elaborado em 2008 e debatido no

Conselho das Cidades, no qual esto formuladas estratgias para equacionar as necessidades
habitacionais do pas at 2023. A estimativa que o dficit habitacional acumulado at 2006
seja de 7,9 milhes de moradias e que o Brasil precise de mais 27 milhes de residncias
nos prximos 15 anos. Para isso, o Plano prev a necessidade de se aportar no mnimo 2%
do Oramento Federal para a habitao social, durante quinze anos.
2.7 Diretrizes especficas voltadas para os assentamentos

precrios
Em relao aos assentamentos precrios (loteamentos clandestinos e/ou irregulares,

favelas e cortios) a PNH estabelece diretrizes gerais:
Garantia do princpio da funo social da propriedade estabelecido na Constituio
e no Estatuto da Cidade, respeitando-se o direito da populao de permanecer nas reas
ocupadas por assentamentos precrios ou em reas prximas, que estejam adequadas
ambiental e socialmente, preservando seus vnculos sociais com o territrio, o entorno e
sua insero na estrutura urbana, considerando a viabilidade econmico-financeira das
intervenes;
Promoo do atendimento populao de baixa renda, aproximando-o ao perfil do
dficit qualitativo e quantitativo e com prioridade para a populao com renda de at 03
(trs) salrios mnimos;
Promoo e apoio s intervenes urbanas articuladas territorialmente,
especialmente programas habitacionais, de infraestrutura urbana e saneamento
ambiental, de mobilidade e de transporte, integrando programas e aes das diferentes

polticas, visando garantir o acesso moradia adequada e o direito cidade;
Estmulo aos processos participativos locais que envolvam a populao beneficiria,
especialmente nas intervenes de integrao urbana e regularizao fundiria;
Atuao coordenada e articulada dos entes federativos por meio de polticas que
apresentem tanto carter corretivo, baseadas em aes de regularizao fundiria,
urbanizao e insero social dos assentamentos precrios; quanto preventivo, com
aes voltadas para a ampliao e universalizao do acesso terra urbanizada e a
novas unidades habitacionais adequadas;
Atuao integrada com as demais polticas pblicas ambientais e sociais para
garantir a adequao urbanstica e socioambiental das intervenes, no enfrentamento
da precariedade urbana e da segregao espacial que caracterizam esses
assentamentos;
Definio de parmetros tcnicos e operacionais mnimos de interveno urbana,
de forma a orientar os programas e polticas federais, estaduais e municipais, levando-
se em conta as dimenses fundiria, urbanstica e edilcia, a dimenso da precariedade
fsica (risco, acessibilidade, infraestrutura e nvel de habitabilidade) e a dimenso da
vulnerabilidade social, compatveis com a salubridade, a segurana e o bem-estar da
populao, respeitando-se as diferenas regionais e a viabilidade econmico-financeira
das intervenes;
Estmulo ao desenvolvimento de alternativas regionais, levando em considerao
as caractersticas da populao local, suas manifestaes culturais, suas formas de
organizao e suas condies econmicas e urbanas, evitando-se solues padronizadas
e flexibilizando as normas, de maneira a atender s diferentes realidades do Pas.
2.8 Linhas programticas de atuao
Em relao aos assentamentos precrios foram estabelecidas as seguintes linhas

programticas de atuao:
a) Desenvolvimento institucional, entendido como a ao de apoio modernizao
institucional dos Estados, Distrito Federal e Municpios, para que estejam aptos a atuar na
soluo dos problemas habitacionais;
b) Urbanizao integrada, entendida como programa e aes de melhoria das
condies de habitabilidade de populaes residentes em assentamentos precrios
mediante urbanizao e regularizao fundiria.
c) Interveno em cortios, conjunto de programas e aes de atendimento
habitacional, tais como: melhoria habitacional, regularizao e reabilitao urbana.
d) Melhoria habitacional, a partir da articulao entre o financiamento a pessoas
fsicas para aquisio de material de construo e as intervenes de urbanizao de
reas ou de implantao de lotes urbanizados realizadas pelo poder pblico municipal,
acompanhadas de assistncia tcnica e capacitao.
e) Regularizao fundiria, criando um programa de apoio, complementao e
suplementao da ao dos governos municipais regularizao fundiria sustentvel
em reas urbanas ocupadas por assentamentos precrios e interveno mais direta nos
casos em que os assentamentos a serem regularizados estejam situados em terras de
propriedade da Unio.
As linhas programticas devero contar com fontes estveis de subsdios e linhas
especiais de financiamentos. Os recursos necessrios para a cobertura dos gastos devem
ser, majoritariamente, de natureza no onerosa e compostos pela parceria com os demais

entes federativos, conforme previsto no Projeto de Lei que institui o Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS).
Intersetorialidade e integrao de polticas pblicas
As polticas pblicas no Brasil foram marcadas, nos diferentes perodos da histria, pela
setorizao, fragmentao, disperso e sobreposio, e estru-turadas para funcionarem
isoladamente e de acordo com negociaes e loteamentos polticos de cargos diretivos. Cada
uma tem os seus planejamentos, oramentos, normatizaes, procedimentos, equipamentos,
recursos humanos, etc., onde a gesto pensada, via de regra, em funo do grau de
especializao de cada rea.
Entende-se poltica social como sntese de uma confrontao e articulao de interesses
de foras sociais diversas, um conjunto de regulaes e intervenes do Estado, definidas em
um jogo de interesses e condicionadas historicamente, por processos econmicos, polticos e
sociais. Assim, uma poltica social se estrutura e se concretiza, a partir de interesses sociais
organizados, que disputam recursos pblicos, socialmente produzidos (PAZ, 2002).
Polticas econmica e social compem uma totalidade so polticas pblicas - no se
pode analisar uma ou outra, sem se remeter s questes relativas a economia, ao projeto
poltico, s demandas sociais, ou ao desenvolvimento econmico e social (PAZ, 2002). Dessa
forma, a poltica habitacional tem interface com a poltica econmica e com todas as polticas
sociais e, seu sucesso, est relacionado complementaridade das aes e na potencializao
das aes conjuntas que devem ser planejadas previamente. Um investimento em programas
de habitao pode ter seus resultados comprometidos se no for acompanhado de aes
intersetoriais.
De acordo com Azevedo (1990) esses programas podem ser inviabilizados caso outras
polticas urbanas, como as de transporte, de energia eltrica, de esgotamento sanitrio e de
abastecimento de gua, no estejam integradas. Alm disso, o conjunto de polticas sociais,
como o incremento no nvel de emprego, os programas de transferncia de renda, as polticas
de educao, sade e assistncia social impactam diretamente as condies habitacionais
das famlias de baixa renda.
Na dcada de 90 do sculo XX, a partir do padro financeiro transnacional, das polticas
de ajuste estrutural, se produziu mudanas significativas no modo de acumulao capitalista,
com efeitos diretos nas polticas sociais implementadas, especialmente pela restrio de
gastos e reduo de financiamentos. Observou-se um desmonte no aparelho burocrtico, o
aprofundamento da fragmentao, a focalizao, a privatizao e mercantilizao dos servios
pblicos. Um exemplo do efeito perverso de medidas econmicas na rea social, foi o acordo
firmado entre o governo brasileiro e o Fundo Monetrio Internacional - FMI em 1998, no qual
a necessidade de controle do endividamento pblico bloqueou que municpios tomassem
emprstimos e recursos federais, gerando o contingenciamento de recursos pblicos e
tambm do FGTS, principal fundo para os programas de habitao e saneamento.
Paralelamente, preciso destacar que a Constituio Federal de 1988 trouxe mudanas
profundas no relacionamento entre Municpios, Estados e Unio, rompendo com a centralizao
do poder da Unio, promovendo uma reforma tributria e uma redistribuio de competncias,
a chamada descentralizao, na qual o papel das prefeituras ganhou novos contornos. A
Constituio tornou os municpios autnomos e independentes no plano poltico-institucional,
valorizando o poder local e a participao da sociedade civil, como fundamentos da prtica
democrtica.
A descentralizao pressupe uma articulao entre as trs esferas de governo. Nos

primeiros anos dos anos 1990, confundiu-se descentralizao com municipalizao ou mesmo
com prefeiturizao, focalizando as responsabilidades dos municpios. A definio das
competncias municipais se coloca em estreita relao com as responsabilidades da esfera
estadual e com a esfera federal, para que se estabelea uma efetiva capacidade institucional
de gesto coordenada entre os vrios nveis de governo. A Unio tem funes de normatizao,
coordenao e financiamento, e essas atribuies lhe possibilita a integrao das aes na
direo da redistribuio dos recursos e da alterao dos nveis de desigualdade social.
Junqueira e Inojosa (1997) definem intersetorialidade na gesto pblica como a
articulao de saberes e experincias no planejamento, realizao e avaliao de aes
para alcanar efeito sinrgico em situaes complexas, visando o desenvolvimento social,
superando a excluso social (p. 24). Trata-se de uma nova lgica para a gesto da cidade,
de deciso poltica de redirecionar a ao pblica, buscando superar a fragmentao e
considerando o cidado na sua totalidade.
A articulao entre polticas pblicas potencializa os resultados e melhora substancialmente
as condies de vida da populao. Possibilita melhor utilizao dos recursos, compartilha
e define responsabilidades e atribuies. O pressuposto dos processos de articulao entre
polticas pblicas de que a intersetorialidade e a complementaridade entre servios so
fundamentais para produzir alterao na qualidade de vida e no ambiente urbano.
De acordo com Junqueira (2005, p.04),
[...] a intersetorialidade constitui uma concepo que deve informar uma nova maneira
de planejar, executar e controlar a prestao de servios. Isso significa alterar toda a forma de
articulao dos diversos segmentos da organizao governamental e dos seus interesses.
Nesse sentido, a perspectiva de territorilizao exige incorporar a intersetorialidade nas
polticas sociais como condio essencial para a construo e implementao de servios
pblicos integrados, que respondam de forma mais ampla multidimensionalidade da
pobreza e segregao socioespacial. Implica em construir diagnsticos, programas, aes,
integrados com definio de responsabilidades compartilhadas. Dessa forma, territorialidade
e intersetorialidade, potencializam as intervenes pblicas, ampliando possibilidades e
efetividade das aes desenvolvidas.
O impacto nas condies de vida da populao, os ganhos de escala e de resultados, a
melhor utilizao dos recursos (financeiros, materiais e humanos) so as grandes metas da
articulao e intersetorialidade das polticas pblicas.
A atuao intersetorial requer o esforo de planejamento e dilogo de diferentes reas,
no se baseia em decises pessoais, mas sim profissionais, institucionais e polticas. Para
isso necessrio investir em mecanismos que favoream a articulao, comunicao e
relacionamentos e mudar a cultura organizacional, no sentido de estabelecer novas bases de
relacionamento entre rgos e agentes pblicos, possibilitando a adeso dos profissionais
envolvidos para o trabalho cooperativo e compartilhado. Como nos diz Junqueira, essas
mudanas s sero efetivas quando houver nova maneira de olhar a realidade social, de
lidar com ela, o que significa mudar prticas organizacionais, que s ocorrem quando h
transformao de valores e da cultura das organizaes. (Junqueira, 2005, p.6)
A criao de mecanismos de articulao, sistemas e fluxos de comunicao entre as
diversas estruturas, rgos, agentes pblicos e privados so fundamentais para viabilizar
a atendimento integral das demandas, planejar aes, otimizar recursos, e possibilitar
estratgias de acompanhamento e controle social. Nesse processo, os nveis gerenciais tm
um importante papel.
Um bom exemplo a Orientao Operacional n. 13 de 2010, da Secretaria Nacional

de Habitao e da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, que estabelece parceria
entre o Ministrio das Cidades e o Ministrio da Cultura para financiamento e implantao do
Programa Espao Mais Cultura nas obras do PAC. Essa Orientao Operacional possibilita a
apresentao de projetos intersetoriais voltados prtica de atividades culturais, artsticas, de
lazer, de convvio social, como bibliotecas, teatros, auditrios, espaos de multiuso, oficinas,
praas de lazer, estdios, galpes culturais, etc., de acordo com as caractersticas dos grupos
sociais envolvidos.
A integrao intersetorial, o trabalho conjunto so desafios permanentes que precisam
ser constantemente reafirmados e que devem estar postos entre os compromissos polticos-
institucionais das diferentes gestes municipais.
Em projetos de urbanizao de assentamentos precrios, a postura dos diferentes
setores de governo determinante para os melhores resultados. A implantao de servios,
como creches, Unidades Bsicas de Sade (UBS), Centros de Referncia de Assistncia
Social (CRAS), centros esportivos, atividades de cultura e lazer fazem toda a diferena na
consolidao e sustentabilidade dos empreendimentos.
Outro aspecto relevante diz respeito articulao do trabalho das equipes do social com
o trabalho das equipes de engenharia (chamada tambm de equipe fsica) responsveis
pelas frentes de obra. Como veremos em nossas prximas aulas, a interveno, assim como
o territrio, deve ser pensada na sua totalidade e, portanto, todas as aes devem se dar de
maneira articulada, somando esforos e em complementaridade e interdependncia.
Consideraes finais
O trabalho social em programas habitacionais precisa adotar a intersetorialidade como

elemento central nas suas metodologias, procurando se aproximar da diversidade da
dinmica territorial e compreender as vrias dimenses presentes, assim como estratgias
dos diferentes atores com muitos e distintos interesses territoriais. necessrio estabelecer
uma srie de mediaes para explicitao e pactuao de conflitos e interesses e articulaes
intersetoriais atravs de planejamento e aes conjuntas.
Dessa reflexo extraem-se alguns indicativos para as intervenes em habitao de
interesse social:
O territrio e a intersetorialidade das polticas pblicas deve ser considerado desde
a fase de desenho do projeto, do planejamento das aes setoriais, execuo,
implementao e avaliao,
A intersetorialidade deve considerar a capacidade institucional e financeira efetiva
na previso dos equipamentos sociais necessrios para atendimento das novas
demandas.
fundamental o estabelecimento de funes e responsabilidades entre os vrios
rgos e executores.
Na etapa de diagnstico, preciso realizar estudos das caractersticas dos territrios
aonde reside a populao e daquele proposto para a nova moradia, bem como sobre
os impactos scio-ocupacionais e de relaes de sociabilidade e de vizinhana que a
mudana poder acarretar na vida cotidiana.
Estabelecimento de gestes intersecretariais e interinstitucionais, em especial com
as secretarias e programas pblicos de educao, saneamento, sade, trabalho, meio
ambiente, esporte, cultura e lazer. Na medida do possvel, garantir a eficincia de
instncias de coordenao de aes e intervenes conjuntas nos territrios.
Estabelecimento de parcerias com Organizaes No Governamentais (ONGs),

entidades e organizaes sociais pblicas e privadas para oferta de projetos de insero
produtiva, (re) qualificao profissional, projetos de educao ambiental, cultura e lazer.
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Direito Moradia
Mdulo 2
O segundo mdulo Trabalho social em habitao, contextualizar histrica e teoricamente

os pressupostos do trabalho social em programas de habitao de interesse social, recuperando
sua trajetria histrica, os objetivos, metodologias e tcnicas de abordagem.
No segundo mdulo buscaremos desenvolver uma reflexo crtica sobre os conceitos
que embasam as intervenes habitacionais, com destaque para desigualdade social,
vulnerabilidade, famlias e segmentos sociais, direito cidade e a gesto pblica e democrtica.
Por fim, trataremos da compreenso sobre metodologias de trabalho social em habitao e
seus principais componentes.
MDULO II Aula 3 - Trajetria do trabalho social em habitao
TRABALHO SOCIAL EM Aula 4 Conceitos bsicos para intervenes habitacionais

HABITAO
Aula 5 Metodologias do trabalho social em habitao

Aula 3
TRAJETRIA DO TRABALHO
SOCIAL EM HABITAO
A terceira aula do Curso distncia Trabalho social em programas e projetos de

habitao de interesse social introduz o Mdulo II: Trabalho Social em Habitao, que ser
composto de trs aulas.
Procuraremos nessa aula discutir a trajetria do trabalho social em habitao, em
particular a partir da criao do Banco Nacional de Habitao (BNH) em 1964 e das iniciativas
das prefeituras em responder s demandas sociais por moradia.
Breve Histrico trabalho social em habitao
O trabalho social em habitao deve ser compreendido no contexto da configurao

da questo urbana, a partir da segunda metade do sculo XX, marcada pela desigualdade
social e segregao socioespacial, decorrentes do modelo poltico e econmico adotado nos
diferentes momentos histricos, mas que se agravou, consideravelmente, a partir do governo
autoritrio militar (1964 a 1984).
Como vimos na primeira aula, dos anos 60 at meados dos anos 80 do sculo XX,
perodo de ditadura militar, o BNH e o Sistema Financeiro de Habitao (SFH) privilegiaram o
atendimento da demanda de setores da classe mdia.
Na sociedade em geral, e particularmente nos mercados da construo civil e imobilirio,
prevalecia uma noo de habitao popular que a identificava com moradia para a
populao pobre, que no podia comprar no mercado uma casa, alm de ter baixa qualidade
construtiva e localizao distante dos bairros nobres das cidades. Essa viso contribuiu
para estigmatizao da populao e segregao social em grandes conjuntos populares
uniformizados, padronizados, distantes do centro das cidades e dos locais de trabalho, com
baixa qualidade, no respeitando as diferenas regionais e culturais, e sem a participao
dos futuros moradores dos conjuntos nas definies do desenho e arranjos arquitetnicos.
A ideologia dominante era a do urbanismo sanitarista, parte do projeto poltico
da ditadura, que no tolerava invases de terra e que tentava, a todo custo,
impor ordem no espao urbano. A construo destes conjuntos puxou a
fronteira de expanso urbana. Ou seja, a criao de conjuntos habitacionais
na periferia distante aumentou a oferta de terra urbanizada localizada entre
os conjuntos e o tecido urbano central (FREITAS, 2006, s/p.).
Pode-se afirmar que o trabalho social associado a programas de habitao de interesse

social, como poltica de governo, est presente no Pas desde quando a Poltica Nacional de
Habitao e Saneamento (PNHS) foi definida no BNH, no perodo de 1968 a 1986.
Este trabalho se desenvolvia na rea das Companhias de Habitao (COHABs), atravs
do recurso da Taxa de Apoio Comunitrio (TAC), criada em 1973, visando manuteno dos
conjuntos habitacionais e seus equipamentos comunitrios ou para o pagamento de assistente
social que atuasse nesse novo espao constitudo, executando um plano de servio social,
custo este, embutido no preo da habitao que era financiada ao muturio.
O trabalho social da poca tinha um carter mais administrativo, pois se preocupava com
a seleo da demanda, o acompanhamento da adimplncia dos muturios e a organizao
comunitria, especialmente com a constituio de Associaes de Moradores nos Conjuntos
Habitacionais, para que essas pudessem administrar os espaos comunitrios construdos
nos conjuntos habitacionais (centros comunitrios atravs de comodatos).
Desde os anos 1960, observa-se a presena da interdisciplinaridade na composio das
equipes, restrita aos profissionais da rea de humanas, incluindo especialmente socilogos,
psiclogos, pedagogos e assistentes sociais. No entanto, significativa a predominncia dos
profissionais da rea de Servio Social que trazem para esta atuao referncias terico-
metodolgicas e compromissos tico-polticos, construdos pela profisso num movimento
de luta contra as bases conservadoras e tradicionais da profisso, conforme veremos mais
adiante.
Por outro lado, havia o trabalho social desenvolvido pelos Institutos de Orientao s
Cooperativas Habitacionais (INOCOOPs), criados em todas as regies do Pas, em 1966,
para gerir e acompanhar o Programa de Cooperativas Habitacionais, que atendiam com
habitao de baixo custo, os trabalhadores sindicalizados contribuintes do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS). O objetivo era de orientar as cooperativas habitacionais,
atravs de elaborao de projetos, regularizao jurdica e fundiria, seleo dos candidatos,
construo e entrega das obras e assessoria tcnica e social, destacando-se entre eles a
presena de assistentes sociais.
O trabalho social desenvolvido visava o acompanhamento aos trabalhadores, desde a
constituio da Cooperativa Habitacional, a contratao e execuo das obras dos conjuntos
habitacionais at a mudana para a nova unidade habitacional.
O BNH possua na Carteira de Cooperativas Habitacionais uma Seo de Desenvolvimento
Comunitrio, inicialmente sem estrutura nem plano de ao. O 1 Encontro dos INOCOOPs,
realizado em 1972, sinalizou para o compromisso do Banco em dar suporte ao trabalho social
dos agentes. A partir da estruturou equipes e definiu diretrizes e o arcabouo metodolgico
do Trabalho Social em Habitao. Constituiu e contratou equipe tcnica prpria, criando o
Subprograma de Desenvolvimento Comunitrio (SUDEC), em 16 de janeiro de 1975, atravs
da Resoluo de Diretoria 40/75, que institucionalizou o trabalho social nacionalmente, nos
vrios programas geridos e ofertados pelo Banco a Estados e Municpios, programas estes
que atendiam a populaes diferenciadas, especialmente por faixas de renda. O SUDEC
encontrava-se no mbito dos projetos e programas do setor de Estudos e Pesquisas/
Treinamento e Assistncia Tcnica (ESPES/TREINAT) e da advinham os seus recursos.
Assim, o trabalho social passou a ser uma exigncia nos Programas Habitacionais das
Companhias de Habitao e nos Programas de Cooperativas Habitacionais, a partir de 1975
e na dcada de 80 do sculo XX, nos Programas destinados populaes de baixssima
renda, como o Programa de Erradicao da Sub-Habitao (PROMORAR), o Joo de
Barro e o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB), bem como nos
Programas de Saneamento para Populao de Baixa Renda (PROSANEAR).
O trabalho social adquiriu um carter menos administrativo e orientava-se no sentido de

que o muturio se assumisse como cidado com conscincia de seus direitos e deveres e da
importncia de sua participao ou protagonismo social.
Em geral, apesar do perodo repressivo e do cerceamento de atividades organizativas, as
programaes de trabalho social objetivavam a discusso dos direitos e deveres dos cidados
que adquiriam uma unidade habitacional, o acompanhamento da construo dos conjuntos
habitacionais, a preparao para mudana, o apoio na organizao da nova comunidade,
a capacitao para viver em condomnio, no caso de construes verticalizadas, o apoio a
organizao e ao acompanhamento de grupos de interesses especficos (crianas, jovens,
mulheres), a contribuio constituio de associaes de moradores, discusso do uso
e manuteno do equipamento comunitrio e integrao da comunidade entre si e com o
entorno. Cabe destacar, que majoritariamente os assistentes sociais lideravam e ocupavam
postos de chefia e coordenao nos programas.
No foco do trabalho social, nos projetos destinados s favelas, acrescentava-se a
mobilizao da populao para o conhecimento e discusso do projeto, uma vez que as
favelas localizadas, na maioria das vezes, em reas imprprias ao uso habitacional, exigia a
remoo das famlias.
Na esfera municipal, geralmente, os atendimentos e programas de habitao voltados
populao de baixa renda eram compreendidos como aes emergenciais e no como parte
de uma poltica habitacional e, em muitos municpios, as aes ficavam sob a responsabilidade
de secretarias ou rgos de assistncia social. Do ponto de vista governamental, a poltica
habitacional para este segmento reduziu-se ao atendimento emergencial e remoo de
favelas para reas e conjuntos localizados nas periferias, desprovidos de servios pblicos.
Exemplo dessa perspectiva, pode ser observada em cidades que tiveram uma urbanizao
e industrializao aceleradas, onde os governos municipais destinaram verbas pblicas para
construo de barracos, com doao de materiais de construo, como madeirite, telhas,
etc, chamados em alguns municpios de kits-barracos, na lgica semelhante a doao de
colches e cobertores em situaes de emergncia, como enchentes, desmoronamentos, etc.
Apesar dessa tnica, em vrias cidades, em especial nas metrpoles, onde havia organizao
popular ou organizao de moradores, a presena de profissionais da rea social foi um
aliado importante na luta por melhores condies de vida.
A partir da segunda metade dos anos 1970, observa-se a proposio de programas 1
Programa de Erradicao
da Sub-habitao (PRO-
habitacionais destinados populao com renda mensal inferior a trs salrios mnimos, MORAR), criado em 1979.
considerados programas alternativos, como o PROFILURB, PROMORAR e Joo de Barro1. Programa de Financia-
mento de Lotes Urbaniza-
Esses programas visavam obras de urbanizao, melhorias nas habitaes pr-existentes, dos (PROFILURB), criado
em 1975. Programa Joo
equipamentos urbanos, regularizao de lotes e apoio autoconstruo, mas no tinham de Barro, criado em 1984.
como prioridade a produo de novas unidades habitacionais. De qualquer forma, os Esses programas visavam
obras de urbanizao,
resultados desses programas no foram significativos, em face da produo habitacional no melhorias nas habitaes
perodo BNH. pr-existentes, equipa-
mentos urbanos, regu-
Na segunda metade dos anos 1970, surgem vrios movimentos sociais no campo larizao de lotes e apoio
auto-construo, mas no
da moradia, num cenrio de reorganizao da sociedade civil, que resistiu e enfrentou os tinham como prioridade a
governos militares com apoio importante das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) da produo de novas uni-
dades habitacionais.
Igreja Catlica e que adentraram nos anos 1980. Experincias importantes, que se tornaram
referncias nacionais, foram os movimentos de moradia na cidade de Belo Horizonte em
Minas Gerais; em Recife/PE com a presena de Dom Helder Cmera, liderana das CEBs,
que desencadeou uma srie de organizaes e lutas; os movimentos de loteamentos
clandestinos em So Paulo e no Rio de Janeiro, que lutavam por regularizao fundiria e
por servios urbanos; como tambm os movimentos de favelas ou de defesa dos favelados
que reivindicaram gua, luz e melhorias.

Os tcnicos da rea social que trabalhavam nas prefeituras das capitais e metrpoles,
com destaque para os assistentes sociais, tiveram um importante papel na organizao
dos movimentos de favelas, estimulando, subsidiando e capacitando para as aes
reivindicatrias.
Na primeira metade dos anos 1980, as lutas por redemocratizao do Pas levaram
a organizao de movimentos especficos. Espalharam-se nas cidades, em especial nas
metrpoles e cidades de grande porte, os movimentos reivindicatrios por casas, urbanizao,
regularizao, melhorias e servios urbanos, dirigidos esfera municipal e estadual, com
estratgias de mobilizao de massa e de ocupao de terrenos ociosos. Destacam-se, neste
perodo, as experincias municipais de atendimento demanda dos movimentos sociais
organizados, como os mutires habitacionais em So Paulo, nas gestes Covas/Montoro
(1982-1985), a anistia aos loteamentos clandestinos e os primeiros projetos de melhoria ou
urbanizao de favelas.
A atuao das equipes tcnicas envolvidas nos projetos habitacionais passa a ter
como eixo central o apoio s reivindicaes e organizao popular. A tnica da ao dos
profissionais, que atuavam em programas habitacionais, era o incentivo organizao de
comisses de moradores, de grupos de mulheres que reivindicavam creches e equipamentos
pblicos, de movimentos de resistncia e ocupao de reas pblicas e privadas. Os
movimentos de moradia passam a identificar os tcnicos como aliados de suas lutas, num
contexto mais amplo de lutas pela redemocratizao do Pas.
Os profissionais na dcada de1980 passam a se opor ao modelo de remoo, onde as
famlias eram deslocadas para reas muito distantes, no sendo respeitados os laos de
vizinhana j estabelecidos, e nem mesmo a forma de obteno de renda das famlias, que
naturalmente estava ligada ao lcus da moradia.
A proposta passa a ser da negociao com as famlias para a desocupao de reas
consideradas imprprias, modelo adotado em vrios programas do BNH poca. Essa
nova posio teve influncia de urbanistas e de organismos internacionais que defendiam a
permanncia das famlias nas favelas, atravs de sua urbanizao.
Ao foco do trabalho social, acresceu-se a preocupao com o meio ambiente e com a
sustentabilidade das famlias, iniciando-se a discusso de programas de gerao de trabalho
e renda, e projetos de educao ambiental associados ao trabalho social na habitao de
interesse social.
Preocupao e foco no s dos assistentes sociais do BNH, mas de um grupo de
tcnicos constitudo por profissionais de vrias formaes (urbanistas, arquitetos, psiclogos,
assistentes sociais, economistas), que sabiam que as mudanas advindas com a urbanizao
das favelas, traziam uma elevao dos gastos das famlias, que necessitavam de estmulo
e apoio para fazer frente a esses novos gastos e assim permanecer na nova unidade
habitacional conquistada.
No PROSANEAR, a centralidade do trabalho social era dar conhecimento populao
das obras do projeto, e iniciava-se, naquela poca (dcada de 1980), a incluso de temas
ambientais com as famlias beneficirias de programas, especialmente educao ambiental
e a questo das instalaes e funcionamento das redes de gua e esgoto.
Os recursos para a sustentao do trabalho no Programa de Desenvolvimento
Comunitrio (PRODEC) advinham de um valor embutido no custo dos Programas, que se
constituiu em um Fundo Rotativo, especialmente criado em setembro de 1980 (Fundo de
Participao Comunitria (FPC), Resoluo BNH n 85/80), para os programas e projetos
ligados s Companhias de Habitao (COHAB).
Em maro de 1981, foi criado o Fundo Comunitrio de Programas Cooperativos

(FCPC), atravs da Resoluo BNH n 104/81, para os Programas e Projetos da Carteira de
Habitao.
As programaes eram gestadas nas Companhias Habitacionais e nos institutos
de orientao, e eram aprovadas e monitoradas pelo Banco, nas suas vrias unidades
descentralizadas.
A experincia do SUDEC e posteriormente do PRODEC alcanou um nvel de
sustentabilidade, atravs do fundo rotativo, que quando da extino do BNH, a Caixa
Econmica Federal (CEF), sucessora do Banco, manteve a sua execuo. Os projetos
utilizaram-se dos recursos do fundo rotativo at o ano de 1991.
A Caixa Econmica Federal, sucessora do BNH, entre os anos de 1987 at 1998, no
criou nenhum programa ou diretriz para o trabalho social em nvel federal. A CEF estava
subordinada ao Ministrio da Fazenda e passou a executar os Programas e Projetos de
Habitao de interesse social, no como gestora, mas sim como contratada da instituio
federal gestora dos programas habitacionais poca.
Na gesto Itamar Franco, foi criado o Programa Habitar (1994) e este Programa introduziu
o trabalho social, admitido como contrapartida de estados e municpios.
Ao final da primeira gesto FHC, a partir de 1999, influenciado pelos elementos de
preparao do Programa Habitar Brasil BID, no Programa Habitar sob a gesto da SEPURB,
o desenvolvimento de trabalho social junto s populaes beneficirias de programas e/ou
projetos com recursos advindos do Oramento Geral da Unio passou a ser uma exigncia.
A inovao era a que o governo federal passava a incluir nos custos do empreendimento
a ser contratado, recursos para o desenvolvimento do trabalho social, sendo que parte
destes recursos era a fundo perdido, ou seja, a custo zero, para os municpios e estados. O
limitador neste caso, estava na dependncia de aprovao dos recursos atravs de emendas
parlamentares.
O Governo Federal tambm ofertava atravs de emprstimo de recursos do FGTS, o
Programa Pro Moradia, onde o trabalho social estava entre as exigncias de enquadramento.
Neste caso o limitador era a capacidade de endividamento de estados e municpios.
A experincia de execuo de projetos integrados (intervenes fsicas e sociais
concomitantes), adquirida com a contratao e desenvolvimento do Programa Habitar Brasil-
BID, a partir de 1999 reforou a necessidade do desenvolvimento desse trabalho, demonstrou
a eficcia de projetos integrados em comparao ao modelo de trabalho anterior, onde essa
integrao no era exigida, e levou o Ministrio das Cidades a incluir o trabalho social na
Poltica Nacional de Habitao e estender essa exigncia para os Programas de Saneamento
Ambiental Integrado, a partir do advento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
em 2007.
O Habitar Brasil-BID (HBB) foi a base para os programas e projetos federais propostos a
partir de 1999. Ele baseava-se na seguinte estrutura:
Projetos integrados por aes fsicas e sociais, que incluam o controle da questo
ambiental e a regularizao fundiria;
Contedo mnimo exigido para o trabalho social voltado para os eixos de mobilizao
e organizao da comunidade, educao sanitria e ambiental, gerao de trabalho e
renda;
Trabalho Social exigido na fase antes das obras, na fase de obras e na fase do ps-
obras;
Objetivos claros;
Transparncia a respeito dos assuntos do projeto integrado;
Equipes multidisciplinares;

Definio de recursos de repasse por famlia, corrigveis pelo ndice Nacional de Preos
ao Consumidor Amplo (IPCA);
Monitoramento do projeto;
Exigncia da avaliao do projeto, aps um perodo de doze meses de sua concluso,
que indicaria os primeiros resultados obtidos com o projeto, atravs de uma Matriz de
Indicadores consensuada entre todos os atores que participaram do Programa e que
envolveu todas as dimenses do projeto integrado.
A partir de 2003, a exigncia do trabalho social estende-se a todos os programas em
que o Ministrio das Cidades concedesse recursos a fundo perdido e naqueles obtidos
atravs de emprstimos a Estados e Municpios.
A partir de ento, a orientao para o trabalho social vem sendo desenvolvida em diversos
organismos pblicos, nos mais diferentes programas de habitao, onde se destacam: o
respeito s conquistas importantes dos movimentos sociais de moradia, como o direito das
famlias em permanecerem na rea ocupada, minimizando ao mximo o nmero de famlias
a serem removidas, a necessria infraestrutura urbana e a participao durante a execuo
do empreendimento.
A contribuio do Servio Social para o

trabalho social em habitao
A profisso de assistente social no Brasil existe h mais de 70 anos. As primeiras Escolas

de Servio Social datam de 1936 e 1937, em So Paulo e Rio de Janeiro, respectivamente, sob
influncia catlica europia (conservadorismo) e, posteriormente, na dcada de 1940 e 1950,
sob influncia norte-americana (com base na sociologia positivista e funcionalista/sistmica).
O Servio Social Tradicional, que emerge desse perodo, deu origem ao chamado
mtodo clssico, composto por Servio Social de Caso, Servio Social de Grupo e Servio
Social de Comunidade. Essa concepo, conservadora, foi marcada pela defesa da pseudo-
neutralidade tcnica-cientfica e por orientaes de ajustamento social.
a partir dos anos 1960 e 1970 que ocorre um movimento de crtica ao pensamento
conservador na profisso, liderado por acadmicos e profissionais que atuavam na ponta,
na relao direta com os grupos e populao, e so influenciados pelas correntes tericas
crticas das Cincias Sociais, pelos movimentos operrios e sindicais e pelas mudanas na
Igreja Catlica (especialmente pela Teologia da Libertao). Na Amrica Latina foi chamado de
Movimento de Reconceituao e no Brasil, por conta do perodo ditatorial, o professor Jos
Paulo Netto (1991) cunhou a expresso Movimento de Renovao, com diferentes vertentes
internas, a modernizao conservadora, a reatualizao do tradicionalismo profissional e a
inteno de ruptura com o conservadorismo e constituio de novas bases tericas.
O debate sobre a tica profissional instaura-se na profisso nos anos 1980, buscando
romper com a tica da neutralidade e com o tradicionalismo, afirmando pela primeira vez,
em 1986, o compromisso com a classe trabalhadora, atravs da aprovao do novo Cdigo
de tica Profissional. No mbito da formao profissional, busca-se a ultrapassagem do
tradicionalismo terico-metodolgico e tico-poltico, com a reviso curricular de 1982 e, no
campo da atuao poltica, inmeros profissionais engajam-se nas lutas por democracia e
melhores condies de vida.
O trabalho social em habitao recebeu aportes tericos dessas diferentes orientaes.
O chamado Desenvolvimento de Comunidade (DC), estratgia de agncias internacionais
adotada pelos governos nacionais, foi um campo de formao e trabalho de inmeros
profissionais. Originalmente com base conservadora, o DC foi um espao para os primeiros

questionamentos polticos e para a afirmao de compromissos profissionais vinculados
aos interesses da populao. No entanto, da vertente que buscou a ruptura com o
conservadorismo no Servio Social brasileiro, que se tm as principais bases tericas de
sustentao do trabalho tcnico dos assistentes sociais em habitao, em especial a vertente
marxista. Experincia importante, que se tornou referncia nacional, desenvolveu-se na
Escola de Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de Belo Horizonte (PUC-MG),
que realizou estudos e intervenes em bairros operrios, elaborando uma metodologia
conhecida como Mtodo BH.
Nessa direo, tm-se em todo o Brasil experincias exemplares de trabalho
social nos INOOCOPs, nas prefeituras das capitais, junto aos movimentos de favelas,
loteamentos clandestinos, muturios, ocupaes, associaes de bairro e inmeras
formas de organizao popular.
A partir de 1993 constri-se na profisso um novo projeto tico-poltico profissional, que se
expressa no novo Cdigo de tica Profissional (1993) e nas Diretrizes Curriculares. O Cdigo
expressa o amadurecimento terico-poltico do Servio Social, representa a dimenso tica
da profisso, define parmetros para o exerccio profissional, nas relaes com usurios,
outros profissionais, com a Justia, com empregadores, buscando a legitimao social da
profisso e a garantia da qualidade dos servios prestados.
O Cdigo de tica do Assistente Social (Resoluo CFESS n. 273, de 13 de maro
de 1993) , em linhas gerais, estabelece como princpios fundamentais da profisso: o
reconhecimento da liberdade, da autonomia e emancipao; a defesa intransigente dos
direitos humanos e recusa do arbtrio e do autoritarismo; a ampliao e consolidao da
democracia e da cidadania; a defesa da equidade e justia social, que assegure universalidade
de acesso aos bens e servios pblicos e a gesto democrtica; o empenho na eliminao
de todas as formas de preconceito, incentivando o respeito diversidade, participao de
grupos socialmente discriminados e discusso das diferenas; a garantia do pluralismo; o
apoio a construo de uma nova ordem societria, sem dominao-explorao de classe,
etnia e gnero; a articulao com os movimentos de outras categorias profissionais e com
a luta geral dos trabalhadores; o compromisso com a qualidade dos servios prestados
populao; o exerccio do Servio Social sem discriminao (classe social, gnero, etnia,
religio, nacionalidade, opo sexual, idade e condio fsica).
O Servio Social uma profisso de interveno, inserida na diviso sociotcnica
do trabalho coletivo, que se apia em instrumental cientfico multidisciplinar das Cincias
Humanas e Sociais e atua nas diversas expresses da questo social, nos diferentes espaos
socioocupacionais, com o papel de planejar, gerenciar, administrar, executar e assessorar
polticas, programas e servios sociais. A interveno dos assistentes sociais orienta-se para
os processos emancipatrios, por meio de aes de cunho socioeducativo e organizativo e
de prestao de servios.
Cabe destacar, ainda, a participao dos assistentes sociais no Movimento Nacional
pela Reforma Urbana (MNRU) e no Frum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU), alm
de assessoria a diversos movimentos locais, atravs de organizaes no governamentais,
somando-se a outras categorias profissionais e movimentos sociais, na defesa do direito
cidade e a moradia digna.

Consideraes finais
Extraem-se dessa reflexo, que o trabalho social no seu cotidiano apresenta vrias
dimenses, poltica, tica, tcnica e educativa, que se combinam na prtica profissional,
configurando-se em uma contribuio fundamental para a efetividade da poltica habitacional
e para o atendimento das demandas por moradia.
A trajetria do trabalho social em habitao revela momentos importantes de protagonismo
e de contribuio dos profissionais com a construo de uma poltica habitacional e urbana
conectadas com a democracia, cidadania, participao e atendimento as demandas da
populao, um processo permeado de contradies, limites e desafios.
Referncias
CONSELHO FEDERAL DE SERVIO SOCIAL (CFESS). Cdigo de tica Profissional.
Resoluo N.123/93. Braslia, 1993.
FREITAS, Clarissa F.S. O novo modelo de gesto urbana estratgica em Fortaleza: aumento
das desigualdades socioambientais. In: UniCEUB. UNIVERSITAS FACE. V.2. N.2. Fortaleza,
Cear, 2006. Disponvel em:
http://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/index.php/face/article/viewFile/37/105.
Acesso em: 27/01/2010.
GOMES, Maria de Ftima C. M. Poltica de Habitao e Sustentabilidade Urbana. In:

__________; PELEGRINO, Ana Izabel de C. (orgs). Poltica de Habitao Popular e
Trabalho Social. Coleo Espaos do Desenvolvimento. Rio de Janeiro: DP&A Editora,
2005.
IAMAMOTO, Marilda Vilela & Carvalho, Raul de. Relaes Sociais e Servio Social
no Brasil. Esboo de uma interpretao histrico-metodolgica. So Paulo: Cortez;
CELATS, 1982.
NETTO, Jos Paulo. Ditadura e Servio Social. Uma anlise do Servio Social no Brasil
ps-64. So Paulo: Cortez, 1991.

Aula 4
CONCEITOS BSICOS
PARA INTERVENES
HABITACIONAIS
Nas aulas anteriores do nosso curso, abordamos as desigualdades sociais e seus

impactos nas cidades e nos territrios urbanos, discutimos tambm sobre a trajetria da
poltica habitacional e do trabalho social e a necessria intersetorialidade e integrao de
polticas pblicas.
Retomaremos alguns desses conceitos que so centrais para pensar o trabalho
social e as intervenes habitacionais, entre eles as noes de vulnerabilidade, cidadania,
participao, controle social, e refletiremos tambm sobre o pblico a quem se destinam
os projetos habitacionais de interesse social e sobre o direito cidade e a gesto pblica e
democrtica.
A proposta dessa aula que cada aluno possa se apropriar desses conceitos e ampliar
suas reflexes sobre a prtica social desenvolvida.
Desigualdade e Cidadania
Como vimos, a noo de desigualdade social inerente ao sistema capitalista e est

fundamentada numa leitura da sociedade de classes, em que os diferentes segmentos sociais
possuem diferentes possibilidades e oportunidades, conforme a posio que ocupam e pelas
relaes sociais que se estabelecem nos diferentes perodos histricos.
[...] A pobreza urbana no apenas porque a maioria dos pobres vive nas
cidades e zonas metropolitanas, ou porque a reproduo da pobreza
mediada pela reproduo do modo urbano das condies de vida, atravs
da dinmica do mercado de trabalho, da natureza do sistema de proteo
social e do pacto de coeso social que , na verdade, o que estrutura o
conjunto de relaes e interaes entre a sociedade civil, o Estado e o
mercado. Ela tambm urbana porque desafia a governabilidade urbana,
exige dos governos locais solues rpidas e efetivas, inscreve no territrio
da cidade marcas indelveis das contradies sociais que a reconfiguram e
recontextualizam a cada momento. Ela urbana porque cada vez mais as
formas de regulao de pobreza so mediadas por compromissos institudos
no processo de construo da cidadania urbana (LAVINAS, 2003, p.2).
A pobreza assim, produzida e reproduzida no interior das relaes sociais, e no se

caracteriza apenas pela ausncia de renda, mas pela impossibilidade de usufruir de bens
e servios da sociedade e pela falta de acessos a cidade e a espaos de participao e ao
poder. Nesse sentido, a pobreza multidimensional.
Raquel Rolnik (2002) considera que o quadro de contraposio entre uma minoria
qualificada e uma maioria com condies urbansticas precrias relaciona-se a todas as
formas de desigualdade, correspondendo a uma situao de excluso territorial, que reproduz
a desigualdade num crculo vicioso. Para enfrentar esse quadro preciso uma poltica urbana,
com distribuio de investimentos, regulao urbanstica e gesto urbana participativa.
O professor Lcio Kowarick (2002), discutindo sobre as vulnerabilidades do Brasil urbano,
destaca o cerceamento do acesso aos bens da cidadania, relacionados ao emprego, aos
servios de proteo social, e tambm ao aumento da violncia, que levam a uma fragilizao
da cidadania, entendida como perda ou ausncia de direitos e como precarizao de servios
coletivos. (KOWARICK, 2002, p.15). O crescente processo de favelizao, o empobrecimento
da populao, o desemprego e o trabalho informal so expresses da vulnerabilidade urbana
no Brasil.
Observa-se que h uma estreita relao entre as pssimas condies de moradia, o
acesso a servios pblicos e os riscos ambientais, como se ocorresse nos territrios um
encontro, perverso, de vulnerabilidades - urbana, social e ambiental. Assim, os territrios com
pouco ou nenhum investimento pblico, concentram populao em situao de maior pobreza
e so reas com grande degradao ambiental. Os locais de moradia podem exercer um
papel central sobre as condies de vida e sobre o grau de vulnerabilidade destes indivduos.
Assim, preciso articular a noo de risco e vulnerabilidade social com a de segregao
socioespacial.
Para Castel (2005, p.61), um risco no sentido prprio da palavra um acontecimento
previsvel, cujas chances de que ele possa acontecer e o custo dos prejuzos que trar
podem ser previamente avaliados. Ou seja, o risco no uma imprevisibilidade a que todos
os cidados de uma sociedade esto sujeitos.
Os conceitos de vulnerabilidade e risco so utilizados na academia em diversas reas
do conhecimento (geografia, demografia, sade, servio social, etc.). Cunha destaca que
ao contrrio do enfoque da pobreza, este caminho analtico permite trabalhar no apenas
com as necessidades das pessoas carentes, mas tambm com os recursos e ativos de que
elas dispem para enfrentar os riscos impostos pelas privaes vivenciadas (CUNHA, 2006,
p.12).
A partir dos anos 1990, o conceito de vulnerabilidade passa a ser usado pelas agncias
internacionais e pelas polticas pblicas brasileiras. Exemplo recente o da Poltica Nacional
de Assistncia Social, aprovada em 2004, que adotou essas terminologias para elaborar
diagnsticos, definir critrios, pblico usurio e linhas de financiamento.
Trata-se de riscos a que esto expostos indivduos, famlias, coletividades que
se encontram fora do alcance da rede de segurana propiciada pela proteo
social pblica e que, por isso, se encontram em situaes de vulnerabilidade
e risco social gerados por uma cadeia complexa de fatores: a ausncia
ou precariedade da renda, o trabalho informal, precrio e o desemprego;
o frgil ou inexistente acesso aos servios sociais pblicos; a perda ou
fragilizao de vnculos de pertencimento e de relaes sociais e familiares;
as discriminaes e estigmas sociais, o no-direito, que engendram mltiplas
situaes de desproteo social (RAICHELIS (Coord.) 2008, p.56).
Na perspectiva aqui adotada, as desigualdades e vulnerabilidades sociais configuram-se
como o no direito, a no cidadania. De maneira oposta, o conceito de cidadania fortemente

atrelado noo de direitos, especialmente aos direitos polticos, seja ao votar, ao concorrer
1
Entre outros consultar:
a cargo pblico, ou ao direito de participar das esferas pblicas, de se organizar, reivindicar Wanderley (2000), Telles
e lutar por direitos. Diversos autores1 e vrias correntes tericas chamam a ateno de que a (1994), Dagnino (1994),
Benevides (1991), Covre
noo de cidadania estabelecida a partir dos diferentes projetos de sociedade e processos (1991).
histricos e conjunturais. 2
A partir de 2010 o ento
Nessa direo, a gesto pblica relaciona-se diretamente com a construo da cidadania, Instituto de Estudos Es-
peciais (IEE) da Pontifcia
medida que possibilita o trnsito do no-atendimento das necessidades bsicas e vitais de Universidade Catlica
de So Paulo (PUC-SP)
sobrevivncia para a construo de acessos a servios, a cidade e a espaos coletivos de
passou a se denominar
pertencimento, equidade, autonomia e emancipao. Coordenadoria de Estudos
e Desenvolvimento de Pro-
Na Poltica Nacional de Habitao, a prioridade de atendimento para a populao de jetos Especiais (CEDPE/
baixa renda e para os assentamentos precrios das cidades expressa-se no Sistema Nacional PUCSP).
de Interesse Social (SNHIS) e nos recursos e subsdios para financiar a moradia, mas que
ainda so insuficientes para responder ao dficit acumulado e a dvida social com a grande
maioria da populao.
Pblicos dos programas habitacionais de interesse social
No geral, os Programas de Habitao de Interesse Social definem seus destinatrios pela renda
do individuo ou de sua famlia. No entanto, sabemos que por detrs da denominao baixa renda
h uma srie de dimenses da vida social, onde o desemprego, a informalidade, a precarizao
das relaes de trabalho, as precrias condies de vida, so as marcas mais frequentes na
trajetria das famlias demandatrias de programas de habitao de interesse social.
O Instituto de Estudos Especiais da PUC-SP (IEE-PUC-SP)2 ao tratar do tema da pobreza
chamou a ateno para necessidade de anlise multidimensional do fenmeno.
A pobreza produzida e reproduzida no seio das relaes sociais depende no
apenas da renda, mas tambm, do acesso ou a falta de acesso aos servios
sociais, a espaos de participao, poder e possibilidade de usufruir da
riqueza material e imaterial socialmente construda. A mensurao de
pobreza, em termos de renda, elemento indispensvel para a elaborao
de diagnsticos, mas est longe de esgotar a anlise dos fenmenos
nela contidos, da seu inerente carter multidimensional e a indispensvel
utilizao de uma grade analtica que d conta das inter-relaes existentes
(IEE, 2003, p.78).
importante olhar para a populao que acessa os programas habitacionais e perceber
a diversidade de situaes, as diferenciaes internas, as formas de sociabilidade e
pertencimento, os percursos individuais e coletivos, os padres de mobilidade cotidiana e o
repertrio de acesso cidade. Somente a partir desse olhar possvel evitar estigmatizaes,
identidades negativas e segregaes.
Conforme Raichelis, Oliveira e Paz (2006), a populao moradora em assentamentos
precrios geralmente ,
[...] Constituda por indivduos e grupos sociais pobres, inseridos socialmente
atravs do trabalho precrio, dos servios de curta durao, do trabalho domstico
e de limpeza (quase sempre no regularizado e de baixa remunerao), do
pequeno comrcio de rua (vendedores ambulantes, marreteiros), do bico e do
trambique, do setor de servios mal pagos ou, at mesmo, escusos. Trata-se
cada vez menos de situaes provisrias e transitrias, e cada vez mais de
uma condio social que se estabiliza para transformar-se num modo de vida
(RAICHELIS, OLIVEIRA e PAZ, 2006, p.16)

Os dados censitrios e estudos sobre a populao brasileira tm revelado mudanas
significativas no padro e na composio das famlias e em suas e relaes internas e
externas, acompanhando as transformaes societrias, as mudanas no trabalho, as relaes
econmicas e sociais e as mudanas na comunicao, mdia e tecnologia. No h um nico
padro de famlia, mas uma diversidade de arranjos familiares que envolvem relaes de
parentesco, de afinidades e solidariedades, como as unies livres, famlias monoparentais
com chefia feminina ou masculina, mes/adolescentes solteiras que assumem seus filhos,
mulheres que optam por ter filhos sem envolvimento com o pai da criana, avs que assumem
os netos, famlias formadas por homossexuais, etc., entre tantos outros arranjos possveis
que colocam em questo a hegemonia da famlia nuclear.
Mioto (2004) observa que o consenso na sociedade sobre as transformaes da famlia
refere-se apenas aos aspectos de estrutura e composio, no entanto, as expectativas
sociais sobre suas tarefas continuam preservadas, espera-se um padro funcional das
famlias, calcado em referncias tradicionais sobre os papis maternos e paternos (p.47).
A autora chama a ateno para a relao histrica entre a famlia e as instituies, na
qual a marca da relao entre a famlia e educao tem sido o carter disciplinador dos
agentes, do estado ou da Igreja, no sentido de normatizar e moralizar a vida e as relaes
das famlias pobres (MIOTO, 2004, p.46).
A discusso sobre trabalho com famlias aponta em duas direes. A primeira em que se
reitera a educao disciplinadora e controladora, na qual o trabalho centra-se em mudanas
no interior da famlia e, a segunda direo que busca desenvolver um processo emancipatrio,
que insere e fortalece a famlia e seus membros na participao coletiva local por melhores
condies e qualidade de vida.
Um dado importante o significativo o crescimento de famlias chefiadas por mulheres,
como tambm de famlias, que apesar da presena do chefe masculino, as mulheres so as
responsveis pelo domiclio, ou a nica fonte de renda, arcando sozinhas com os cuidados
dos filhos e com a manuteno da casa. Uma consequncia desse dado para o trabalho
social de que preciso rever o termo chefe da famlia, atribudo ao responsvel pela maior
renda e proviso dos recursos, na maioria das vezes ao homem, marido ou companheiro.
Por outro lado, as famlias e domiclios que dependem exclusivamente do trabalho
feminino so mais vulnerveis, em funo das atividades de baixa remunerao e a alta
incidncia de trabalho informal e precrio e da discriminao da mulher no mercado de
trabalho, incidindo sobre a feminizao da pobreza.
[...] Esses domiclios que dependem do trabalho feminino, chefiados, via de regra,
por jovens mes solteiras, vivas ou mulheres separadas dependem cada vez
mais das polticas pblicas e do apoio da rede de servios de proteo social
que, no entanto, ainda no se estruturaram para direcionar programas e servios
para essas mulheres em situao de maior vulnerabilidade, na dupla condio de
mulher e chefe de famlia (RAICHELIS, OLIVEIRA e PAZ, 2006, p.66)
A presena significativa das mulheres nos projetos habitacionais e nos territrios gera a
importncia de se considerar no trabalho social as relaes de gnero e as manifestaes de
dominao, discriminao, machismo e violncia domstica.
Alguns cuidados devem ser observados pelas polticas e aes pblicas que focalizam
o atendimento s famlias. Um primeiro cuidado o de no responsabilizar as famlias pelos
seus problemas e dificuldades, sem relacionar com os fatores estruturantes que esto na
raiz da sociedade e das cidades, como se a responsabilidade fosse dos indivduos e no
do prprio sistema. Um segundo cuidado a ser tomado o de achar que as solues dos
problemas so individualizadas (das pessoas e das famlias) e no coletivas. Essas so

posturas conservadoras que no contribuem para a cidadania ativa. No se pode perder a
perspectiva coletiva, que aponta para a organizao da populao para reivindicar e lutar por
direitos e melhores condies de vida.
Da mesma forma que o conceito de famlia tem novos significados, as pesquisas e
estudos sobre a juventude tm revelado transformaes importantes nessa faixa geracional.
No Brasil existem cerca de 31 milhes de jovens na faixa etria de 16 a 24 anos,
representando 18% da populao total do pas (IBGE, 2002). As condies de vida dos
jovens nas cidades, em particular dos segmentos de menor renda, expressam uma falta
de horizontes profissionais, e de projetos de vida. As altas taxas de desemprego juvenil, a
precariedade dos equipamentos esportivos, culturais e de sociabilidade, o baixo acesso a
servios de educao, profissionalizao e incluso digital, so alguns dos dficits por que
passam os jovens pobres das cidades brasileiras. Nesse cenrio, a mdia e a academia tm
destacado o envolvimento dos jovens com a violncia e com o consumo e trfico de drogas.
No possvel reproduzir vises homogeinizadoras sobre os jovens pobres
que vivem nas metrpoles, j que nem todos esto necessariamente
envolvidos em prticas de criminalidade e de violncia, embora para a
maioria se coloquem situaes adversas aos seus processos de socializao
e emancipao (RAICHELIS, OLIVEIRA e PAZ, 2006, p.70).
A noo de juventude no uma abstrao, implica olhar para adolescentes e jovens
inseridos nos territrios, em grupos particulares, na hierarquia de classes, e olhar tambm
para sua origem tnica, posio de gnero, pertencimento familiar, escolaridade, condies de
moradia, acesso cidade, mobilidade urbana, consumo cultural, miditico e tecnolgico, etc. A
falta de perspectiva de futuro atinge mais fortemente os jovens das famlias pobres, trazendo
ao debate a importncia de polticas pblicas especficas para essa faixa da populao.
Destaca-se para leitura complementar, o Projeto Juventude e Preveno da Violncia do
Governo Federal em parceira com o Frum Brasileiro de Segurana Pblica, que desenvolveu
estudos e o ndice de Vulnerabilidade Juvenil Violncia, com o apoio metodolgico da
Fundao Seade, de So Paulo. A proposta reunir, num nico ndice, uma srie de variveis
que so mobilizadas na explicao da associao e envolvimentos de jovens com a violncia
e organiz-las de modo a dar um retrato da situao encontrada em municpios com mais de
100 mil habitantes.
Outro segmento populacional importante de se destacar so os idosos, Segundo o IBGE
(Censo, 2000), a populao de idosos representa um contingente de quase 15 milhes de
pessoas com 60 anos ou mais de idade (8,6% da populao brasileira), as mulheres so maioria,
8,9 milhes (62,4%) dos idosos so responsveis pelos domiclios e tm, em mdia, 69 anos
de idade e 3,4 anos de estudo. A proporo de idosos vem crescendo mais rapidamente que
a proporo de crianas. Em 1980, existiam cerca de 16 idosos para cada 100 crianas; em
2000, essa relao praticamente dobrou, passando para quase 30 idosos por 100 crianas.
Cabe ainda nesse item fazer meno a outros segmentos presentes no pblico a quem se
destinam os programas habitacionais: pessoas com deficincia e comunidades quilombolas.
Segundo o Censo 2000/IBGE, no Brasil existem 24,6 milhes de pessoas com algum tipo
de deficincia ou incapacidade, o que representa 14,5% da populao brasileira. A incluso
da pessoa com deficincia nas polticas setoriais de educao, sade, trabalho, assistncia
social, transporte, cultura, turismo, desporto, lazer e poltica urbana e habitacional um
objetivo pblico e deve estar na pauta das trs esferas de governo. O Conselho Nacional dos
Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (CONADE) um rgo superior de deliberao
colegiada criado para acompanhar e avaliar o desenvolvimento da incluso da pessoa com
deficincia nas polticas setoriais.

Desdobra-se desse olhar sobre o segmento de populao com deficincia de que
os programas habitacionais devem atentar para a adequao dos projetos urbansticos e
habitacionais e o trabalho social deve identificar e promover a incluso desse segmento,
sendo a acessibilidade um tema central.
Com relao as comunidades quilombolas (comunidades remanescentes de quilombo),
levantamentos dos movimentos sociais apontam que existem mais de duas mil espalhadas
pelo territrio brasileiro que lutam pelo direito territorial tnico de propriedade de suas terras
consagrado pela Constituio Federal desde 1988.
Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o governo federal j mapeou 3500
comunidades quilombolas.
So grupos tnicos, predominantemente constitudos pela populao negra rural
ou urbana, que se autodefinem a partir das relaes com a terra, o parentesco,
o territrio, a ancestralidade, as tradies e prticas culturais prprias.
(http://www.mda.gov.br/portal/aegre/programas//lt_Comunidades_Quilombol)
A visibilidade das comunidades quilombolas relaciona-se a crescente organizao dos
trabalhadores do campo e do movimento negro. Esta luta expressa a imensa dvida do Estado
brasileiro para com a populao negra.
Em maro de 2004 o Governo Federal criou o Programa Brasil Quilombola, abrangendo
um conjunto de aes integradas entre diversos rgos governamentais. O direito terra e ao
desenvolvimento econmico dos quilombolas entraram na agenda pblica, sob a coordenao
da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), por meio da
Subsecretaria de Polticas para Comunidades Tradicionais.
Cabe lembrar a Comisso Nacional de Articulao das Comunidades Negras Rurais
Quilombolas (CONAQ), criada em maio de 1996, aps a realizao do I Encontro Nacional de
Quilombos, cujo objetivo lutar pela garantia de propriedade de terra e pela implementao
de polticas pblicas e implantao de projetos de desenvolvimento sustentvel, levando em
considerao a organizao pr-existente das comunidades de quilombo.
Cidadania, participao e controle social3
A trajetria dos movimentos sociais a partir dos anos 1970 do sculo XX, revelou um
3
Esse item reproduz parte processo de reorganizao da sociedade civil brasileira na luta por melhores condies de
do texto Participao e vida e pela redemocratizao do pas.
controle social do Curso
Distncia: Aes Integradas Considera-se que os movimentos sociais so aes coletivas organizadas, de resistncia,
de Urbanizao e Assenta-
mentos Precrios (MCi-
enfrentamento e proposio, presentes nas diferentes conjunturas nacionais e locais. No
dades, 2008), de autoria de perodo da ditadura militar, os movimentos sociais, com forte influncia das Comunidades
Rosangela Dias Oliveira da
Paz e Renata Milanesi. Eclesiais de Base (CEBs), assumiram um carter de resistncia ao regime autoritrio e de
reivindicao pela melhoria das condies de vida (gua, luz, creches, transporte, etc).
Os anos 1980 foram marcados pelas lutas pela redemocratizao, nas quais os
movimentos sociais constituram-se em importante articulao para mobilizar, organizar e
propor mudanas. Essa dcada caracterizou-se pelo ressurgimento na cena pblica dos
movimentos de massa, chamados de novos movimentos sociais, sobretudo no espao
urbano. O professor Eder Sader (1988), ao estudar e escrever sobre os movimentos sociais
da poca, cunhou a expresso novo sujeito coletivo, no qual foi possvel compreender que as
novas prticas recriavam identidades polticas e culturais, organizando grupos anteriormente
dispersos, conferindo pertencimento social a seus participantes. Os movimentos sociais
mobilizaram-se e participaram ativamente na conquista de novos direitos sociais que foram
inscritos na Constituio Brasileira de 1988.

Esse processo trouxe a discusso do conceito de sociedade civil, ou de uma nova
sociedade civil, incluindo todas as formas de organizao autnomas da sociedade, que lutam
por direitos e democracia (sindicais, profissionais, populares, estudantis, acadmicas). As
anlises recentes passaram a apontar que a sociedade civil heterognea e plural, composta 4
Para aprofundar o tema da
por organizaes das diversas classes sociais que incidem na cena pblica, com contradies sociedade civil indicamos
DAGNINO, Evelina (Org).
e disputas internas, que se relacionam com Estado, partidos polticos e o mercado e com uma Sociedade civil e espaos
pblicos no Brasil. So
srie de fragilidades polticas e institucionais4.
Paulo: Paz e Terra, 2002.
Estado e sociedade civil, movimentos sociais e governos estabelecem relaes
permeadas de contradies, conflitos e tenses e de permanentes disputas de projetos
polticos nos espaos pblicos. Estado e sociedade civil no so dois blocos apartados, esto
em permanente relao.
De acordo com Teixeira (2001), a participao cidad passa a se configurar como um
processo complexo e contraditrio entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papis
se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil, mediante a atuao organizada de
indivduos, grupos e associaes (p.30).
O perodo constituinte foi marcado pelo amplo movimento Participao Popular na
Constituinte, responsvel pela mobilizao e difuso das emendas populares Constituio,
trazendo um salto qualitativo na prtica at ento desenvolvida pelos movimentos, da
reivindicao para a proposio. Na rea do desenvolvimento urbano, foi exemplar a
mobilizao em torno da emenda pela Reforma Urbana, que reuniu diversos atores sociais,
como movimentos sociais, sindicatos, associaes, Organizaes No Governamentais
(ONGs), intelectuais etc, gerando redes de articulao como o Frum da Reforma Urbana.
Com a Constituio de 1988, tambm chamada de Constituio Cidad, inscreve-se o
paradigma a democracia participativa, perodo de institucionalizao de espaos pblicos de
participao nas cidades e nas polticas pblicas. A participao ganha a dimenso de direito de
cidadania, ou seja, participar na elaborao, definio, gesto e na execuo das polticas pblicas,
particularmente no mbito local, inserida no contexto da democracia direta e representativa.
A Constituio prev a participao direta dos cidados, atravs dos chamados institutos
de democracia direta ou semi-direta, como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei
e os conselhos de gesto de polticas e sociais.
Instrumentos de democracia semi-direta

1. Plebiscito: instrumento de consulta popular, no qual o a deciso tem como
objetivo apoiar ou rejeitar determinada norma ou lei. O plebiscito foi realizado no Brasil
em 1993, quando os cidados e cidads votaram sobre a forma de governo que deveria
ser adotada no pas: presidencialismo, parlamentarismo ou monarquia.
2. Referendo: instrumento no qual o povo chamado a ratificar determinada norma

j estabelecida. Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), realizou-
se um referendo em 2005, sobre a proibio da venda de armas no Brasil, no qual os
eleitores decidiram por no proibir a comercializao.
3. Iniciativa Popular: direito que a populao tem de apresentar projetos de lei para
serem votados pelo Congresso Nacional. A CF/88 impe que necessria a assinatura
de 1% dos eleitores (cerca de 1,2 milho), distribudos em pelo menos cinco estados. O
Fundo Nacional de Moradia Popular (FNMP) foi o primeiro projeto de iniciativa popular
apresentado pelos movimentos de moradia, em 1991.

Com a democracia, amplia-se o significado da participao a partir da configurao de
um novo campo de articulao social e da conquista de espaos pblicos. Os movimentos
sociais e organizaes populares passam a ser reconhecidos como interlocutores legtimos,
com direitos de cidadania e de participar na elaborao, definio, gesto e na execuo das
polticas pblicas. Para alm das aes de protesto e reivindicaes, os movimentos sociais
passam a atuar de forma propositiva face s diferentes polticas pblicas e desenvolveram a
aprendizagem da negociao com outros atores da sociedade civil e com o Estado.
Diversos espaos institucionais de participao so criados, como os Conselhos de
Polticas Setoriais (por exemplo, a Constituio estabeleceu conselhos para as reas da
sade, assistncia social e de defesa e direitos das crianas e dos adolescentes). So
criados tambm outros canais de participao pela relao de presso e negociao entre os
setores organizados da sociedade civil e os rgos governamentais atravs de legislaes
especficas (como o Oramento Participativo, Planos Diretores, polticas setoriais, etc.), e
ainda, comisses, grupos de trabalho, fruns de debate e negociao, e de implementao
de projetos e programas.
5
Para aprofundamento con- Esses espaos significam a construo de esferas pblicas no-estatais e o
sultar Raichelis, 2005.
estabelecimento de mecanismos de partilha de poder que favorecem a organizao da
sociedade e o controle social. O conceito de esfera pblica passou a ser compreendido
enquanto espaos pblicos, independentes das estruturas de governo e dos partidos polticos,
constitudos por representaes de governos, movimentos sociais, ONGs, organizaes
da sociedade civil, movidos pelo interesse pblico, e que estabelecem a conexo entre as
instituies polticas e as demandas coletivas, condio necessria para a democracia5.
Dentre as instncias participativas existentes no Brasil, destacam-se os milhares de
conselhos de gesto de polticas, nas mais diversas reas, implantados nos municpios, estados
e no mbito federal. Os conselhos gestores de polticas sociais so esferas pblicas, rgos
colegiados, com representao da sociedade civil organizada e dos rgos governamentais,
criados por lei, com carter permanente, deliberativos ou consultivos. Representam uma nova
institucionalidade democrtica, aprofundando os instrumentos democrticos de participao
e controle social sobre as polticas pblicas. Os conselhos enfrentam o desafio de criar novos
parmetros para a gesto pblica democrtica e transparente.
Entretanto, nos anos 1990, o modelo de ajuste neoliberal que orientou a poltica econmica
e o processo de reestruturao das polticas sociais, condicionou uma reforma do Estado
que limitou o conjunto das polticas pblicas e os ciclos dos programas governamentais, e
introduziu obstculos ao exerccio da gesto democrtica e do controle social, retardando
a tramitao da legislao complementar e da regulamentao de grande parte dos artigos
constitucionais que dependiam de legislao infraconstitucional. Essa conjuntura teve impacto
direto na participao e no controle social, medida que a questo do desemprego levou a
uma busca individualizada de alternativas de sobrevivncia pessoal e familiar e desmobilizou
vrios movimentos sociais. No caso das polticas urbanas, o Estatuto das Cidades s foi
regulamentado em 2001, treze anos depois da Constituio de 1988.
Nesse contexto, a constituio e identidade social dos movimentos sociais
mais complexa, no construda exclusivamente pelo recorte de classe
social, pela insero no processo produtivo ou pela situao socioeconmica,
mas por um conjunto de fatores como raa, sexo, nacionalidade, idade,
religio, culturas territoriais, e tambm pela mdia, novas tecnologias e pela
relao com partidos polticos e governos locais (RAICHELIS, OLIVEIRA e
PAZ, 2006, p.77).
Pode-se afirmar que h uma nova configurao dos sujeitos sociais, marcada pela

diversidade e pluralidade de projetos. H tambm novas formas de organizao e articulao,
como as redes sociais, que ampliam as bases dos movimentos, potencializando as lutas
atravs da comunicao permanente e construo de agendas polticas.
3.1 Movimentos de Moradia
No mbito local, h diversas formas de expresso dos movimentos sociais. O modo de se

organizar, suas estratgias e aes so diversos, de acordo com a realidade, a organizao
do grupo, a correlao de foras internas e a prpria cultura local. Assim, encontramos em
algumas cidades, territrios, assentamentos, grupos muito organizados e com experincia de
luta, e em outras reas, grupos com baixssima organizao local ou ainda dominados pelo
clientelismo poltico e pelas prticas do favor.
As principais expresses de movimentos de moradia so:
Movimentos de favelas originrios das lutas por gua, energia eltrica e taxas sociais
dos anos 1970, e da resistncia contra as remoes, que avanaram para reivindicaes
por instrumentos de garantia da posse da terra e pela urbanizao das reas;
Movimentos dos sem teto, por terra e casa,
Movimentos e associaes de moradores que lutam por projetos de mutires
habitacionais;
Movimentos de loteamentos clandestinos, que lutam pela regularizao dos
loteamentos, urbanizao e servios urbanos;
Movimentos de moradores de cortios, nascidos tambm das lutas por gua, luz
e taxas sociais, e da luta contra os despejos violentos e as pssimas condies das
habitaes, e que a passaram a reivindicar projetos habitacionais nas reas centrais das
cidades;
Movimentos por moradia das reas centrais da cidade;
Movimentos dos muturios do Sistema Financeiro da Habitao.
Na esfera nacional, os movimentos locais articularam-se na segunda metade dos anos
1980, em torno da crtica poltica habitacional que excluiu as famlias de baixa renda do acesso
aos recursos e pela reivindicao de linhas de financiamento e programas habitacionais. No
final dos anos 1980, articularam-se pela proposio de polticas e programas habitacionais e
defesa de projetos de leis, como a Reforma Urbana, o Fundo Nacional de Moradia Popular
(FNMP), o Estatuto da Cidade, e a Lei de Desenvolvimento Urbano.
A partir de 1988 nasceram duas importantes articulaes nacionais de movimentos de
moradia, o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM), formado em 1990, e a Unio
Nacional por Moradia Popular (UNMP), criada em 1994. Outros sujeitos coletivos presentes
neste processo so a Confederao Nacional de Associaes de Moradores (CONAM), fundada
em 1982, e a Central de Movimentos Populares (CMP), criada em 1993 (que rene movimentos
sociais de vrias reas temticas com predominncia dos movimentos de moradia).
Caravanas Braslia
Desde 1989, os movimentos de moradia, em conjunto com a CMP, realizam as
Caravanas Braslia, estratgia de mobilizao, articulao, reivindicao e proposio,
que d visibilidade s propostas dos movimentos.
Entre as diversas propostas dos movimentos de moradia, a defesa da participao

popular na poltica habitacional uma das principais bandeiras de luta, com destaque para

a participao na discusso e implementao dos projetos e programas, para a criao de
conselhos gestores para definio das diretrizes da poltica habitacional e a destinao dos
recursos nas trs esferas de governo; a realizao de conferncias de habitao, enquanto
um espao de discusso e negociao de propostas entre os diversos grupos e o poder
pblico; e tambm a implantao de programas autogestionrios, ou de cogesto, nos quais
as associaes de moradores assumem a gesto do empreendimento.
Nesta trajetria de lutas e resistncias, foi muito importante a criao do Frum Nacional
de Reforma Urbana (FNRU), consequncia da articulao em torno da Emenda Constitucional
da Reforma Urbana, formado por movimentos populares, ONGs, instituies de pesquisa,
associaes de classe e organizaes sindicais, que mantiveram durante todos estes anos,
a luta por uma plataforma da reforma urbana, com nfase na discusso da Lei de Diretrizes
Urbanas e no Estatuto da Cidade.
Direito cidade e a gesto pblica e democrtica
Os marcos legais que aliceram o direito cidade e a gesto pblica e democrtica so:
A Constituio Federal que define no artigo 6 o direito moradia digna como direito
social e os mecanismos de participao e de democracia direta; e
O Estatuto da Cidade que objetiva ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, considerando que o direito moradia
o ncleo central do direito a cidades sustentveis, supondo o acesso terra urbana,
habitao adequada, saneamento ambiental, infraestrutura urbana, transporte e
servios pblicos e estabelece a gesto pblica, democrtica e participativa.
Partindo desses referenciais, entende-se que o direito cidade engloba o direito
moradia, ao trabalho e renda, educao, sade, ao transporte e a mobilidade urbana,
cultura e ao lazer, preservao do patrimnio e do meio ambiente, infncia, juventude,
aposentadoria, participao e o controle social.
A concepo de gesto pblica e democrtica traz dois elementos centrais:
Pblica porque se direciona para o atendimento das necessidades da maioria da
populao, da coletividade, nesse sentido para o interesse pblico;
Democrtica porque est submetida s regras do sistema democrtico, que exige
participao da sociedade e transparncia nos procedimentos e recursos, tornando a
gesto permevel s demandas emergentes da sociedade.
Nessas duas direes a gesto pblica e democrtica de responsabilidade do Estado
nas trs esferas de governo, sendo primazia do governo municipal a conduo da poltica de
habitao, com participao ativa da sociedade civil nos processos de definio e controle
de sua execuo.
Nesse sentido, de responsabilidade estatal a regulao da poltica pblica habitacional,
definindo diretrizes, programas, recursos, que devem ser discutidos pelas instncias de
controle social como o Conselho das Cidades e os Conselhos de Habitao. Os servios,
programas e projetos podem ser operacionalizados pela ao direta dos rgos pblicos
(prefeituras e companhias habitacionais), ou pela interveno de agentes contratados para
este fim (terceirizados), mas sob estrita regulao estatal, o que implica em superviso,
fiscalizao e controle.
A terceirizao um tema polmico e de tensionamento das relaes que se estabelecem
entre rgos pblicos, empresas ou organizaes no governamentais contratadas para
prestar servios e a populao envolvida. Tensionamento que envolve interesses pblicos
e privados, recursos e financiamentos, responsabilidades, papis e atribuies na poltica

habitacional. No pretendemos aqui desenvolver esse debate, entretanto preciso reafirmar
a responsabilidade pblica estatal e a noo de agentes pblicos, na qual todo aquele
que passa a executar um servio pblico torna-se um agente pblico com extenso de
responsabilidades.
Consideraes finais
Nessa aula pontuamos os principais conceitos que devem ser conhecidos por todo
trabalhador social para embasar o seu trabalho: desigualdade, vulnerabilidade; pblicos
e segmentos sociais; cidadania, participao e controle social; direito cidade e a gesto
pblica e democrtica.
Desse debate podemos extrair dois pressupostos para as intervenes em programas
habitacionais:
O reconhecimento da funo social e do direito cidade deve estar presente na gesto
pblica, articulando poltica habitacional, com poltica urbana e demais polticas sociais.
O desenvolvimento de projetos integrados, atravs de aes intersetoriais fundamental
para a concretizao dos direitos sociais.
O reconhecimento da legitimidade da participao da sociedade civil organizada na
definio, gesto e controle da poltica habitacional atravs da criao de espaos
institucionais e das organizaes prprias e autnomas dos movimentos sociais.
O trabalho social tem, como principal direo, o fortalecimento da cidadania, da
participao e da democracia, no sentido da construo de uma nova cultura poltica,
democrtica e cidad. Portanto, so premissas para o trabalho social:
A participao da populao deve-se dar em todos os momentos do ciclo de
implementao das polticas pblicas: no planejamento, na execuo e na avaliao.
O reconhecimento das organizaes populares como interlocutoras legtimas,
respeitando sua autonomia e capacidade de tomar decises.
Investimentos e estmulos na participao das organizaes locais e no surgimento e a
capacitao de lideranas locais.
Investimentos em processos de informao, dilogo e discusso das alternativas
habitacionais para as diferentes reas.
Respeito cultura local e aos padres construtivos e estticos.
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http://www.portaldaigualdade.gov.br/
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/25072002pidoso.shtm

Aula 5
METODOLOGIAS DO
TRABALHO SOCIAL
EM HABITAO
O foco central dessa aula a reflexo sobre as metodologias de trabalho social em

programas de habitao de interesse social.
Metodologia o estudo dos mtodos, palavra grega que significa, literalmente,
caminho para chegar a um fim. Em Filosofia, o mtodo delimita o modus da obteno
do conhecimento. Assim, o mtodo cientfico o caminho percorrido para a produo de
determinado conhecimento. Mtodo e metodologia esto entrelaados e implicam em
escolhas de pressupostos analticos, conceituais e operacionais, no havendo neutralidade
nos propsitos e aes.
No trabalho social falamos em metodologias de interveno ou metodologias de ao,
pois tm objetivos de atuao em determinado contexto social, para transform-lo. Diferem
das metodologias de pesquisa pelos seus objetivos, estratgias e procedimentos, mas
tambm produzem um conhecimento especfico a partir da experincia concreta e em muitas
vezes se utilizam das metodologias de pesquisa, por exemplo, para elaborar diagnsticos,
perfil socioeconmico, etc.
Utilizamos metodologias no plural de maneira intencional. No h apenas uma metodologia
de interveno, muito menos um receiturio, um passo a passo, a ser seguido em todos os
projetos e aplicvel a qualquer situao ou contexto.
As estratgias, procedimentos e processos gerais que compem as metodologias de
interveno devem ser particularizados para as realidades onde a interveno profissional ir
ocorrer, e devem ainda estar fundamentados em quadros referenciais terico-metodolgicos
e tico-polticos, como tambm na experincia acumulado dos profissionais e da prpria
populao com a qual se vai trabalhar.
Toda metodologia de interveno deve combinar estudos e pesquisas com a interveno
concreta, num movimento dialtico entre teoria e prtica, de reflexoaoreflexo. Definir
uma metodologia de interveno significa exercer a difcil arte de transformar os pressupostos
tericos escolhidos em diretrizes operacionais e, detalhar processos e tcnicas de abordagem
no seio das relaes sociais que se pretende alterar (WANDERLEY e OLIVEIRA, 2004, p.17).

Figura 04: Esquema ilustrativo da metodologia de interveno social
Fonte: elaborado por Paz, 2008, s/p.
Desenhar uma metodologia para o trabalho social em um programa ou projeto habitacional,

em um territrio determinado, significa escolher um caminho que indique os objetivos, os principais
passos, a forma de operao, as aes e os contedos a serem desenvolvidas. Mas essa escolha
de caminho deve ser orientada pelos princpios e diretrizes da poltica de habitao.
A construo de uma metodologia especfica pressupe um amplo conhecimento da
realidade territorial; um conhecimento sobre o perfil da populao e de suas relaes no territrio;
um amplo levantamento dos servios, programas relativos s vrias polticas pblicas.
Assim, metodologias de interveno social no so neutras, so escolhas, representam
um conjunto de intencionalidades, conhecimentos e experincias que se convertem em
princpios, diretrizes, estratgias fundamentais na conduo da ao. Por sua vez, essas
metodologias encontram respaldo nos diversos projetos polticos societrios, sejam eles
conservadores, neoliberais, democrtico-populares ou revolucionrios.
Quando nos deparamos com alguma metodologia pronta cabe se perguntar: qual
o objetivo dessa proposta?; a quais interesses atende?; ela possibilita a participao da
populao?; qual projeto poltico orienta a proposta?
Trabalho Social em Habitao de Interesse Social
O trabalho social em habitao de interesse social um componente essencial da poltica

habitacional e urbana. Configura-se como processo de trabalho em territrios determinados,
que efetiva um amplo leque de aes, permeado por uma perspectiva socioeducativa e
poltica, pautado nos valores democrticos e de justia social. O horizonte do trabalho a
melhoria da qualidade de vida das pessoas, a defesa dos direitos sociais, o acesso cidade,
moradia, aos servios pblicos e o incentivo e fortalecimento da participao e organizao
autnoma da populao. O trabalho social deve estar articulado e conectado s diretrizes da
poltica urbana e habitacional.
De acordo com estudo elaborado no Instituto de Estudos Especiais da PUC-
SP, em 2006:
O trabalho social concebido como um conjunto de aes inclusivas de
natureza socioeducativa, adequadas realidade socioeconmica e cultural
da populao e s caractersticas da rea de interveno, afinadas com os

princpios da Poltica Pblica de Habitao, com as diretrizes dos programas
e desenvolvidas em articulao com todos os agentes sociais envolvidos
nos processos de deciso, implantao e controle social dos programas de
moradia (RAICHELIS, OLIVEIRA e PAZ, 2006, p.24).
Nessa perspectiva, o trabalho social possui uma orientao tica e poltica: democrtica,
educativa e organizadora, que incentiva a participao, a ao coletiva da populao, o
exerccio cotidiano do protagonismo cidado, socializando informaes, investindo na
capacitao dos sujeitos na apropriao de novos valores e conceitos de morar e conviver no
espao urbano (RAICHELIS, OLIVEIRA e PAZ, 2006).
A execuo do projeto do trabalho social tem natureza poltico-institucional e
socioeducativa, englobando mltiplas dimenses complementares: planejamento, articulao
e integrao das aes pblicas, trabalho direto com a populao e no territrio, superviso,
monitoramento e avaliao (RAICHELIS, OLIVEIRA e PAZ, 2006).
Nessa direo, os diferentes desenhos metodolgicos devero levar em considerao
os objetivos do programa, o perfil da populao, as caractersticas dos territrios, os recursos
humanos e financeiros disponveis e a intersetorialidade com os demais componentes do
projeto de interveno. Para isso, fundamental o planejamento do trabalho entendido como
processo tcnico-poltico, composto por uma intencionalidade e uma instrumentalidade, que
se materializa no projeto e na sua execuo.
Destacam-se dois elementos chaves no trabalho social: o socioeducativo e o fortalecimento
da cidadania atravs da construo de sujeitos coletivos.
preciso distinguir o socioeducativo de prticas chamadas de educativas, mas que
esto impregnadas de sentidos disciplinadores, voltadas para o enquadramento social
dos trabalhadores pobres s novas necessidades criadas pela modernizao capitalista.
Entende-se o socioeducativo como desenvolvimento de processos de reflexo crtica sobre o
contexto vivido, de indivduos, famlias, grupos e de atividades coletivizadoras que reforcem
a necessidade de organizao. Assim, o conjunto de processos e atividades socioeducativas
apresentam potenciais criativos, incentivam a autonomia, recuperam a auto-estima, a reflexo
e discusso das possibilidades de insero no mundo do trabalho e de alternativas, partindo
sempre da experincia individual e coletiva.
Os temas e questes subjetivos (valores, vnculos, afetos, crenas e expectativas) devem
ser trabalhados e articulados com o fortalecimento da participao social de associaes de
moradores e movimentos sociais, apontando para objetivos de enfrentamento desigualdade
social, melhoria da qualidade de vida e exerccio da cidadania. A cidadania considerada como
o reconhecimento de acesso a um conjunto de bens e servios produzidos pela sociedade e a
participao nos espaos pblicos de construo e controle da poltica social.
Nesse sentido, so diretrizes gerais para o trabalho social em habitao de interesse social:
A cidadania, a defesa dos direitos sociais, em particular, o direito moradia digna;
A participao e organizao da populao em movimentos sociais e outras formas
associativas;
O territrio entendido como espao de relaes sociais e de disputas.
O respeito s diferenas e diversidades.
A capacitao daqueles que vivem nos territrios de interveno.
Portanto, as intervenes pblicas na rea de habitao devem ser acompanhadas por
um trabalho social sistemtico e contnuo que objetive a promoo da incluso social, do
acesso cidade e aos servios pblicos, e que estimule a participao cidad. Os processos
e aes implementados pela via do trabalho social do ancoragem e direo a programas
de enfrentamento desigualdade social e sustentabilidade dos programas de (Habitao

de Interesse Social (HIS). Apesar da sua relevncia, o trabalho social no o nico
responsvel pelas aes e resultados dos programas, h inmeros fatores intervenientes e
responsabilidades compartilhadas pelos diversos agentes pblicos e privados e contextos
sociais e polticos determinados.
Como vimos na aula n. 01 a integrao e articulao entre as polticas e servios um
imperativo para que as intervenes pblicas nos territrios obtenham melhores resultados.
O ciclo das polticas pblicas envolve: conhecer, decidir, executar e avaliar. So momentos
essenciais do planejamento pblico que deve contar com a participao da sociedade
organizada e com as instncias de controle social.
Figura 05: Ciclo das polticas pblicas

Fonte: elaborao prpria
O trabalho social nos territrios precisa ser planejado em todas as fases desse ciclo,
envolvendo um conjunto de estratgias que devem ser articuladas em um processo contnuo
e sistemtico.
Tempos e elementos metodolgicos do trabalho social
Na aula n. 09 desenvolveremos os tempos metodolgicos do trabalho social e as

estratgias para implementao dos projetos sociais.

H trs grandes momentos para o trabalho social: anterior as obras, durante as obras e
posterior as obras, tambm chamada de ps-ocupao. Em cada um desses momentos h
especificidades para o desenvolvimento do trabalho social.
Figura 06: Tempos metodolgicos do trabalho social

Fonte: Raichelis, Oliveira, Paz, 2006.
O trabalho social realizado na habitao de interesse social ou na urbanizao de favelas

desenvolve-se em fases ou momentos, que compreende a evoluo da implementao do
empreendimento ou do projeto integrado, o que lhe confere a necessidade da interlocuo
cotidiana entre os tcnicos de engenharia e arquitetura e como os tcnicos do social,
interlocuo esta que deve se transformar na integrao do trabalho entre estes atores.
Destacamos os elementos bsicos das metodologias de trabalho social em HIS.
a) Conhecimento da realidade local (diagnstico): o trabalho social parte do

conhecimento de cada realidade especfica envolvendo as caractersticas do grupo
de populao, o perfil socioeconmico das famlias, origem, cultura, histrico de
ocupao e de luta, principais reivindicaes, formas de organizao e de convivncia
interna, principais problemas, presena de grupos ligados ao crime organizado, etc.
O conhecimento da realidade dinmico e se d em todos os momentos do trabalho
social, devendo conter estudos especficos como: socioeconmicos, organizativos,
estudos do territrio (servios, equipamentos, e organizaes sociais) e deve se
articular com os estudos fsicos, urbansticos, jurdicos e ambientais.
b) Participao e organizao da populao: refere-se ao conjunto de aes

sociais que buscam estimular a participao da populao, atravs de estratgias
de envolvimento, mobilizao e de construo de organizaes autnomas
e representativas. O desenvolvimento e fortalecimento da participao e
organizao interna dos moradores implicam num projeto social que estimule
a participao, investindo na educao para a cidadania, descentralizando e
apoiando o surgimento de novas lideranas e organizaes locais. Implica ainda
no estabelecimento de articulaes com outros grupos, movimentos, para alm
do territrio do projeto, como tambm a participao em conselhos gestores de

polticas setoriais e em processos de oramentos participativos.
c) Negociao e pactuao: o trabalho social deve promover o dilogo permanente e a
construo de pactos de convivncia e solidariedade entre os moradores.
d) Formao e capacitao: conjunto de aes educativas que combina atividades

informativas e formativas, que ocorrem durante todo o processo de implantao
dos programas e projetos, envolvendo lideranas locais e o conjunto de moradores,
com objetivo de desenvolver a noo de direitos sociais, socializar a informao,
promover a apropriao de novos conceitos, valores e provocar mudanas de
postura e o exerccio cotidiano da prtica cidad, como exemplo: cursos, palestras,
oficinas, seminrios, dos mais diversos temas e assuntos, como cidadania,
participao, polticas e programas sociais, educao ambiental, relaes de
gnero, etc.
e) Articulao e integrao das diversas intervenes pblicas: a disperso

e a fragmentao das polticas pblicas devem ser enfrentadas no sentido de
se buscar conhecer e integrar as diversas aes, das diversas reas (sade,
educao, assistncia social, cultura, esporte e lazer, etc.), somando esforos e
potencializando os resultados. Destaca-se tambm a importncia de uma rede de
parcerias, com outras organizaes, como as Organizaes No Governamentais
(ONGs), escolas, igrejas, fundaes empresariais, que podem contribuir com o
trabalho e dar continuidade ao trabalho social, ao trmino das intervenes.
f) Acompanhamento social: o trabalho social deve estar articulado com as outras

intervenes propostas e deve acompanhar as aes desenvolvidas de maneira
que seja possvel interpretar e mediar as relaes entre os vrios agentes e a
populao local.
g) Avaliao: a avaliao do trabalho desenvolvido deve se dar durante todo o processo

mas deve tambm incluir o estabelecimentos de indicadores de avaliao de resultados
e impactos sociais do trabalho. A avaliao deve envolver a populao, adotando-se
mtodos de avaliao participativa.
Consideraes finais
Destaca-se nessa aula, a compreenso sobre trabalho social em habitao e as

metodologias enquanto ferramentas que operacionalizam a intencionalidade e direo
poltica.
Na perspectiva abordada as metodologias so essencialmente participativas, devendo
buscar garantir a participao durante todo o processo, o que implica em:
a) Acesso s informaes;
b) Discusso dos projetos;
c) Participao nas decises sobre os diferentes projeto;
d) Controle e fiscalizao das aes pblicas;
e) Explicitao de conflitos e diferenas;
f) Negociao e pactuao de interesses coletivos.
Os profissionais tm se defrontado com uma srie de dificuldades e possibilidades
efetivao do trabalho social em projetos habitacionais. Vamos debat-los no nosso Frum!

Referncias
de Programas Habitacionais. Tese de Doutorado. So Paulo: PUCSP, 2002.
_________. Intervenes urbanas e trabalho social. In: ARREGUI, Carola Carbajal; BLANES,
Denise Neri (Orgs). Metodologias de Trabalho Social. So Paulo: IEE/PUCSP, 2008.
PAZ, Rosangela D. O. da, RAICHELIS, R., OLIVEIRA, I. I. M. C. E. Intervenes urbanas

e trabalho In: GOMES, M. de Ftima Cabral; FERNANDES, Lenise Lima; MAIA, Rosemere
Santos (Orgs). Interlocues Urbanas: Cenrios, enredos e atores. 1. ed. Rio de Janeiro:
Arco-Iris, 2008, p. 237-248.
PEREIRA, William Csar C. Nas trilhas do trabalho comunitrio e social: teoria, mtodo e
prtica. Belo Horizonte. Vozes/PUB Minas, 2001.
RAICHELIS, Raquel, OLIVEIRA, Isaura I. M. C., PAZ, Rosangela D. O. Metodologia /Plano

de Trabalho Social. Programa de Locao Social (PLS). Relatrio Final. Instituto de Estudos
Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - IEE/PUCSP. So Paulo,
abr./2006.
WANDERLEY, Mariangela B., OLIVEIRA, Isaura I. de M. C. (Org). Trabalho com famlias.

V.1. IEE/PUCSP, 2004.

Direito Moradia
Mdulo 3
O terceiro e ltimo mdulo de nosso curso discutir as diretrizes do Trabalho Social
nos diversos programas da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades.
Discutiremos a importncia do diagnstico social na interveno habitacional, da metodologia
de elaborao de projetos, das estratgias de implementao do trabalho social nos projetos
de habitao de interesse social e do monitoramento e da avaliao nas intervenes
habitacionais e nos projetos de trabalho social.
Aula 6 Diretrizes do Ministrio das Cidades

para o Trabalho Social
MDULO III Aula 7 - Diagnstico social
TRABALHO SOCIAL Aula 8 - Elaborao de projeto social

EM HABITAO DE
INTERESSE SOCIAL Aula 9 Estratgias de implementao de
projetos sociais em habitao
Aula 10 - Monitoramento e Avaliao

Aula 6
DIRETRIZES DO
MINISTRIO DAS CIDADES
PARA O TRABALHO SOCIAL
Esta aula, a primeira do Mdulo - TRABALHO SOCIAL EM HABITAO DE INTERESSE

SOCIAL - apresenta as diretrizes e principais orientaes para o Trabalho Social editadas
pelo MCIDADES, auxiliando a compreenso dos alunos para a elaborao de projetos e
desenvolvimento do trabalho social.
Em janeiro de 2007, o Governo Federal anunciou a criao do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) com o objetivo de superar os gargalos de infra-estrutura do Pas,
mediante planejamento estratgico de mdio e longo prazo, fortalecimento da regulao e da
competitividade, adequao dos instrumentos financeiros, parcerias entre o setor pblico e o
investidor privado e articulao entre os entes federativos.
Os projetos de infra-estrutura priorizados foram reunidos em trs eixos com destaque para
Infraestrutura Social e Urbana, onde se incluram os Projetos Prioritrios de Investimentos
PPI para intervenes em favelas.
As intervenes propostas tm como objetivo precpuo a implantao de aes
necessrias regularizao fundiria, segurana, salubridade e habitabilidade de populao
localizada em rea inadequada moradia, visando a sua permanncia ou realocao, por
intermdio da execuo de aes integradas de habitao, saneamento e incluso social.
As diretrizes gerais para seleo dos projetos do PAC para urbanizao de favelas priorizam
projetos de grande porte com impacto na articulao e integrao do territrio; recuperao
ambiental; eliminao de gargalos da infra-estrutura logstica; preveno/mitigao do impacto
de grandes instalaes de infra-estrutura nacional; complementao de obras j iniciadas.
(http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/pac)
Nessa direo, avaliamos que o PAC na rea habitacional possibilitar:
Assegurar a adoo de medidas efetivas para a estabilizao da expanso
da ocupao da rea;
Atender exclusivamente a rea de interveno definida;
Adequar ou melhorar as relaes funcionais da rea de interveno em
relao ao tecido urbano em que se insere;
Contemplar o atendimento a todas as necessidades bsicas diagnosticadas
na rea, especialmente em relao eliminao de riscos, medidas de
desadensamento com reordenamento da ocupao;
Eliminar a subnormalidade habitacional;

Regularizar, do ponto de vista jurdico-fundirio, o assentamento, em favor
das famlias moradoras;
Adequar o sistema virio, de forma a possibilitar acesso a servios pblicos
e atendimentos emergenciais, e
Assistir a populao com trabalho social. (TABOADA, 2007, s/p.)
Para o desenvolvimento do trabalho social nos programas habitacionais, o Ministrio

das Cidades tem buscado definir diretrizes, orientaes, estabelecer normas gerais e
definir percentuais de financiamento do trabalho, a partir do acmulo de experincias de
diversos programas habitacionais, em especial as advindas do Programa Habitar Brasil, que
representou um marco institucional sobre trabalho social em habitao de interesse social.
A Instruo Normativa n08, de 26 de maro de 2009, com seus anexos I e II, trata
especificamente do desenvolvimento do trabalho social nos projetos de habitao de
interesse social includos no PAC. Nela encontram-se a definio de Trabalho Social utilizada
pelo Ministrio; seus objetivos e diretrizes principais; a metodologia de desenvolvimento do
trabalho atravs das suas fases; temas e contedos principais; os itens constitutivos para
a elaborao de projetos de Trabalho Social e indica os elementos para o monitoramento
e avaliao dos projetos e ou programas. A leitura da IN n.08/ 2009 e dos anexos I e II
obrigatria para a compreenso dessa aula e pode ser encontrada na Plataforma do Curso.
A concepo de Trabalho Social do Ministrio das Cidades
As diretrizes e normativas do MCIDADES partem de uma determinada concepo sobre

trabalho social:
O Trabalho Social na urbanizao de assentamentos precrios ou de favelas
um conjunto de aes que visa promover a autonomia, o protagonismo
social e o desenvolvimento da populao beneficiria, de forma a favorecer a
sustentabilidade do empreendimento, mediante a abordagem dos seguintes
temas: mobilizao e organizao comunitria, educao sanitria e ambiental
e gerao de trabalho e renda. (MCIDADES, IN08/2009, p.3)
Essa citao explicita a compreenso de que o trabalho social um processo que congrega
um conjunto de aes que busca o atendimento das necessidades da populao (autonomia
e desenvolvimento) e de seu protagonismo social e a sustentabilidade do empreendimento
(social, ambiental, construtiva e financeira).
Como vimos na aula N4, h aqui noes centrais para o trabalho social: autonomia,
protagonismo social, desenvolvimento da populao.
O termo autonomia significa independncia ou autodeterminao, a possibilidade ou a
capacidade que tem uma pessoa ou uma organizao de se auto-regular. Essa capacidade
uma construo histrica, configura-se como alternativa de grupos, segmentos, classe social,
que resistem, lutam, propem e constroem alternativas de vida. Nesse sentido, relaciona-se
diretamente com as noes de protagonismo social e desenvolvimento da populao.
Para Amartya Sen (2000) a noo de liberdade fundamental para a autonomia e o
desenvolvimento dos homens. Para ele, superar a privao, a destituio e a opresso
elemento central do processo de desenvolvimento, que no tem um enfoque restrito ao
crescimento econmico, mas o desenvolvimento tem de estar relacionado, sobretudo com a
melhoria de vida que levamos e das liberdades que desfrutamos (SEN, 2000, p.29).
Retomamos aqui o conceito de cidadania, presente na aula n.4, enquanto processo
permanente de luta por direitos e de recriao de novos direitos, no qual os movimentos

sociais desempenham um importante papel. A cidadania refere-se garantia de direitos
sociais, econmicos e polticos, mas tambm a conquista de novos direitos e ao exerccio
da participao dos sujeitos sociais na esfera pblica. A noo de cidadania implica no
aprofundamento da democracia, na transformao da cultura poltica paternalista, clientelista
e autoritria presente nas relaes que se estabelecem na sociedade brasileira.
Essa concepo de trabalho social presente nas normativas do MCidades traz ainda as
principais abordagens ou estratgias de interveno: a mobilizao e organizao comunitria,
a educao sanitria e ambiental e a gerao de trabalho e renda.
O principal objetivo do trabalho social :
Viabilizar o exerccio da participao cidad e promover a melhoria de qualidade
de vida das famlias beneficiadas pelo projeto, mediante trabalho educativo
que favorea a organizao da populao, a educao sanitria e ambiental,
a gesto comunitria e condominial e o desenvolvimento de aes que, de
acordo com as necessidades das famlias, facilitem seu acesso ao trabalho e a
melhoria da renda familiar. (MCIDADES, Anexo II, IN 08/2009, p.3)
Destacam-se ainda objetivos especficos do trabalho social:
a) garantir condies para o exerccio da participao comunitria;
b) promover atividades para a elevao da qualidade de vida das famlias
beneficirias para que se expressem e se desenvolvam atravs de um
conjunto de intervenes tcnicas sociais;
c) fomentar e valorizar as potencialidades dos grupos sociais atendidos;
d) fortalecer os vnculos familiares e comunitrios;
e) viabilizar a participao dos beneficirios nos processos de deciso,
implantao e manuteno dos bens e servios, a fim de adequ-los s
necessidades e realidade local; e
f) promover a gesto participativa, com vistas a garantir a sustentabilidade do
empreendimento. (MCIDADES, Anexo II, IN 08/2009, p.4)
O conjunto de objetivos refora a compreenso sobre o trabalho social enquanto
componente essencial para a poltica habitacional e urbana, medida que possibilita o exerccio
da participao e do protagonismo social, o desenvolvimento de potencialidades dos grupos
sociais, o dilogo entre os diferentes agentes e a populao beneficiria dos projetos. Como
vimos na aula No. 05 o objetivo maior do trabalho social a melhoria da qualidade de vida das
pessoas, a defesa dos direitos sociais, o acesso cidade, moradia, aos servios pblicos e
o incentivo e fortalecimento da participao e organizao autnoma da populao.
Diretrizes do Ministrio das Cidades para Trabalho Social
Diretriz um conjunto de princpios que orientam as intervenes e devem ser levadas em

considerao na elaborao e desenvolvimento dos projetos sociais. Expressam as recomendaes
mais gerais da Poltica e as orientaes especficas a serem seguidas pelos executores.
Para o MCIDADES h uma grande diretriz para o trabalho social: a participao da comunidade
1
Essa diretriz encon-
tra-se nos Anexos I e
deve ser entendida como um processo pedaggico de construo de cidadania e um direito do II da IN 08/2009.
cidado (MCIDADES, Anexo II, IN 08/2009, p.5)1, que se desdobra em trs aspectos:
Deve-se promover a capacitao dos moradores, atravs de suas
organizaes representativas para a autonomia na gesto democrtica dos
processos implantados. Em se tratando de intervenes com habitao
verticalizada, dever ser dada nfase aos processos de gesto condominial
em que as regras de convivncia coletiva sejam discutidas e expressas pelos

grupos de moradores que sero usurios desta construo.
Deve-se viabilizar o processo permanente e constante de informao da
populao sobre o desenvolvimento do projeto fsico, sendo a transparncia
um elemento essencial na construo do processo participativo e na relao
de confiana entre tcnicos e populao.
O Trabalho Social dever promover parcerias para o atendimento das
2
Idem. necessidades dos beneficirios e para a implantao das polticas sociais
na rea de interveno, contribuindo para o acesso das famlias a servios
de educao, sade, esporte, lazer, cultura, assistncia social, segurana
alimentar e segurana pblica, dentre outras. (MCIDADES, Anexo II, IN
08/2009, p.5)2
As palavras chaves presentes nas diretrizes so: capacitao dos moradores, participao,
cidadania, transparncia, informao, organizao e parcerias e intersetorialidade.
A IN 08/2009, em seu Anexo I, estabelece que o trabalho social junto aos programas e
projetos de intervenes para a proviso habitacional deve ser iniciado na Fase de Obras.
J o Anexo II da IN 08/2009, destinado aos projetos de intervenes em urbanizaes
de assentamentos precrios, estabelece diretrizes especficas para o remanejamento e
reassentamento de famlias. Estas diretrizes destinam-se tambm equipe responsvel
pela formulao do projeto fsico.
A definio do Ministrio das Cidades sobre o reassentamento e remanejamento de
famlias o ponto de partida para a compreenso das diretrizes:
Reassentamento: alterao do local de moradias de famlias, implicando
na sua remoo para outro terreno, fora do permetro da rea da favela ou
assentamento precrio que est sendo urbanizado.
Remanejamento: alterao do local da moradia de famlias, implicando na
reconstruo da sua unidade habitacional no mesmo permetro da favela ou
assentamento precrio que est sendo urbanizado. (MCIDADES, Anexo II,
IN 08/2009, p.5)
O entendimento do impacto das mudanas para as famlias e os cuidados que os
agentes pblicos devem ter ao planejar projetos que prevejam a remoo das famlias de
reas ocupadas irregularmente em beiras de crregos, mangues, encostas, ou seja, em
reas protegidas ou que coloquem em risco a vida das famlias e a salubridade dos corpos
hdricos fundamental para planejar as intervenes fsicas e sociais.
Da mesma forma, preciso considerar que todas as aes e atividades pertinentes
ao reassentamento e/ou remanejamento de famlias devero fazer parte de um plano de
reassentamento a ser apresentado no Projeto de Trabalho Social, mesmo que algumas de
suas aes sejam de responsabilidade de outros tcnicos que no os do trabalho social,
como por exemplo, a mudana propriamente dita das famlias, o desmanche das antigas
casas e outras aes.
Destaca-se a preocupao que devem ter as equipes integradas dos projetos, em buscar
as necessrias parcerias no sentido de estender populao beneficiria as polticas pblicas
locais, em especial, aqueles voltados ao atendimento da sade, educao, esporte, lazer,
cultura, assistncia social e outros.
H duas grandes diretrizes especficas para os projetos que envolvam reassentamento
ou remanejamento.
A primeira define que no se pode considerar isoladamente uma situao de
remanejamento ou reassentamento, apenas como um projeto de obras, uma vez que afeta
no somente a vida das famlias envolvidas e a rea objeto de interveno, mas tambm todo

o entorno social e urbanstico (MCIDADES, Anexo II, IN 08/2009, p.5).
A segunda diretriz estabelece contedos e procedimentos para minimizar a extenso do
impacto social de um remanejamento/reassentamento.
a) estudo de todas as alternativas que minimizem a necessidade de remanejamento/
reassentamento de famlias;
b) o remanejamento/reassentamento s ser admitido quando as famlias estiverem
enquadradas nos seguintes casos: expostas a riscos de incndio, inundao,
desabamento, deslizamento, tremores de terra, sob fios de alta tenso, prximas a
reas insalubres, em reas de preservao ambiental ou em reas imprescindveis
regularizao urbanstica do bairro, para implantao de infra-estrutura ou sistema virio,
reas no passveis de regularizao;
c) o custo do remanejamento/reassentamento dever ser includo no projeto, devendo
ser avaliada sua viabilidade econmica;
d) necessrio que as famlias a serem remanejadas/reassentadas participem de todo o
processo de elaborao e aprovao da proposta e que as regras para o remanejamento/
reassentamento tenham sido pactuadas com os envolvidos;
e) o local de reassentamento dever ser, sempre que possvel, prximo rea original,
em respeito aos laos de vizinhana e trabalho j estabelecidos;
f) quando o ENTE FEDERADO, por razes que dever justificar, tiver que reassentar
famlias em locais mais distantes, no estar desobrigado de estudar a melhor forma de
respeitar os laos de vizinhana existentes na rea de origem;
g) a rea receptora dever ser servida de infra-estrutura bsica e equipamentos
comunitrios, j existentes ou a serem executados com recursos do Termo de
Compromisso ou Contrato atual, que atendam demanda da comunidade;
h) o sistema de compensao ou indenizao s famlias afetadas por aes de
remanejamento/reassentamento dever estar claramente explicitado no projeto, sendo
que esses custos sero sempre de contrapartida do ENTE FEDERADO;
i) devero estar previstas medidas compensatrias, de projeto ou indenizao, s
famlias que na rea original possuam unidades habitacionais de uso misto (residncia e
comrcio), para que no haja diminuio de suas condies de sobrevivncia;
j) o Projeto de Trabalho Social dever contemplar atendimento especfico aos casos de
remanejamento/reassentamento, levando s famlias afetadas informaes claras e precisas
de todo o processo, em tempo adequado, que permita um grau de conhecimento e entendimento
satisfatrio para a tomada de decises. (MCIDADES, Anexo II, IN 08/2009, p.6)
O que se quer destacar nessa reflexo que as diretrizes, o conjunto de princpios do

MCidades para as intervenes em habitao de interesse social se pautam pelo direito dos
moradores a informao, a participao, solues habitacionais adequadas, como tambm
ao respeito e a convivncia comunitria.
O desenvolvimento do Trabalho Social
3.1. A constituio das equipes
Para o MCidades a participao da equipe social deve se iniciar na fase de planejamento

do projeto. Para isso, necessrio que esteja constituda antes da contratao do projeto e
que haja integrao entre os tcnicos das reas social, de engenharia, ambiental e fundirio
com os projetistas, para que sejam ouvidos e discutidos nas proposies do projeto.

A responsabilidade tcnica atribuda ao profissional assistente social ou socilogo, no
impede que a equipe seja multidisciplinar, constituda de profissionais de vrias formaes,
ou seja, pedagogos, bilogos, gegrafos, psiclogos, educadores em geral, arquitetos,
economistas, que tm contribuies significativas a dar ao projeto e equipe.
Para cumprir a orientao de integrao de cronogramas fsico e social necessria
a interao entre as aes de engenharia, do social e dos demais componentes do projeto.
Para evitar o descompasso nos cronogramas necessrio que as equipes se renam
sistematicamente para discutir o andamento do projeto integrado.
Como abordamos no item 1 dessa aula, o trabalho social processual, envolve a
presena dos tcnicos sociais nas vrias fases ou momentos da interveno - Perodo Pr-
Obras, Perodo de Obras, Perodo de Ps-Ocupao, sendo que algumas delas podem
ocorrer concomitantemente. Lembramos ainda, que dependendo do programa, seja de
Produo Habitacional ou de Urbanizao de Assentamentos Precrios, h especificidades
para a atuao da equipe social que devem ser observadas.
3.2. Atividades, temas e contedos principais
As atividades e os contedos a serem propostos nos projetos devem responder s

realidades locais, como por exemplo, o acompanhamento de obras, que envolve uma srie
de atividades e aes especficas para as equipes sociais.
Para o Ministrio das Cidades h um trip de eixos que busca centrar esforos na
mobilizao para a organizao social, na educao ambiental e na gerao de trabalho e
renda, pois parte da compreenso de que so complementares entre si.
As equipes devem lembrar que estes contedos, especialmente os de educao ambiental
e de gerao de trabalho e renda, devem fazer parte do esforo de integrar o projeto de
urbanizao s outras polticas e setores da cidade. Assim as entidades parceiras, sejam
elas pblicas ou privadas, sero as responsveis pela execuo de muitas das atividades que
sero propostas no projeto, cabendo a equipe social do projeto a articulao, a mobilizao
de recursos e o apoio na execuo.
No caso do trabalho social em projetos do Programa de Arrendamento Residencial (PAR)
e do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) a PORTARIA No. 93, de 24 de fevereiro de
2010, estabelece objetivos e diretrizes especficos.
O trabalho tcnico social ter como objetivo viabilizar o exerccio da
participao cidad, mediante trabalho informativo e educativo, que favorea
a organizao da populao, a educao sanitria e ambiental e a gesto
comunitria, visando promover a melhoria da qualidade de vida das famlias
beneficiadas.
O trabalho tcnico social ser implementado de acordo com as seguintes
diretrizes:
a) divulgao de informaes sobre o Programa;
b) estmulo organizao comunitria visando autonomia na gesto
democrtica dos processos implantados;
c) discusso, planejamento e implantao de gesto condominial; e
d) disseminao de conceitos de educao patrimonial e educao ambiental,
que internalizados pelos beneficirios favorecem a correta ocupao e
manuteno dos imveis e dos espaos comuns. (MCIDADES, PORTARIA
No. 93/2010, p.6)
Destaca-se nessa Portaria elementos centrais para o trabalho social nos empreendimentos
do PMCMV: a socializao das informaes; a organizao comunitria; a gesto democrtica;
a gesto condominial; a educao patrimonial e a educao ambiental.
Consideraes finais
Essa aula centrou-se nas diretrizes, orientaes e procedimentos operacionais previstos

no Ministrio das Cidades, entendendo que os patamares estabelecidos so o ponto de
partida e no o ponto de chegada dos projetos sociais.
As normatizaes sobre trabalho social do Ministrio das Cidades representam grandes
avanos para a interveno das equipes profissionais, respaldando o trabalho que prioriza a
mobilizao, a participao e organizao dos moradores, a educao sanitria e ambiental,
a gesto comunitria e os projetos de gerao de renda que buscam promover a autonomia
das famlias.
necessrio que as equipes, a partir dos diagnsticos, discutam, planejem e criem novas
abordagens de trabalho que melhor respondam as demandas e realidades locais, ampliando
as possibilidades de estratgias e alternativas para o enfrentamento dos problemas de cada
realidade.
Referncias
ARREGUI, C.C, PAZ, Rosangela D. O. da, WANDERLEY, M. B. Gesto de programas sociais
- Referenciais tericos para monitoramento e avaliao In: Trabalho com famlias.1 ed.So
Paulo : Instituto de Estudos Especiais - IEE/PUC-SP, 2004.
BRASIL, MINISTRIO DAS CIDADES, SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO. Instruo

Normativa n. 08/2009. Braslia, DF, 2009.
_______________________________. PORTARIA No. 93/2010. Braslia, DF, 2010.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras,

2000.
TABOADA, Kleyd J. Interveno em Assentamentos Precrios Programa de Acelerao

do Crescimento (PAC). Apresentao elaborada para o Ministrio das Cidades. Braslia, DF,
2007. [Material didtico]

Aula 7
DIAGNSTICO
SOCIAL
Elemento fundamental para o desenvolvimento do trabalho social, o diagnstico social,

ou conhecimento da realidade, pode ser realizado de diversas maneiras. Esta aula pretende
abordar algumas estratgias de elaborao de diagnstico social.
O diagnstico social o conhecimento, que envolve a informao, o levantamento de
dados e o posicionamento que uma equipe social possui sobre o objeto do seu trabalho.
a principal ferramenta para delinear uma fotografia do territrio, da dinmica social e das
famlias que nele vivem.
O diagnstico uma leitura da realidade, ponto de partida para o processo de planejamento
do trabalho, considerado tambm como o marco zero para o monitoramento e avaliao dos
resultados e dos impactos das aes. A elaborao do diagnstico se baseia em diferentes
informaes primrias e secundrias, que relacionadas, permite chegar a uma compreenso
e uma sntese de determinada situao e contexto.
Por outro lado, essa leitura da realidade deve partir no apenas dos dados estatsticos
e informaes objetivas, mas tambm deve considerar as dinmicas sociais, os conflitos e
disputas, a cultura local e, especialmente, o que pensam, sentem e propem os sujeitos que
vivem no territrio.
Portanto, no se deve restringir a coleta de informaes apenas a estudos estatsticos.
O depoimento de usurios e da populao pode revelar outras faces dos problemas e
atendimentos oferecidos. Por exemplo, o testemunho de antigos moradores pode ser
interessante, principalmente no resgate do histrico do municpio, trazendo novas luzes
sobre a conformao da questo social local e as formas tradicionais de seu enfrentamento
(RAICHELIS, MESTRINER, PAZ, NERY, 2008,p.34).
Ento, podemos afirmar que o diagnstico social conhecimento da realidade, incio de
todo o trabalho social. No esttico, pelo contrrio, dinmico, participativo, configurando-
se num processo cumulativo, um movimento contnuo de investigao, interpretao e anlise
da realidade socioterritorial e das demandas sociais, que no se encerra na elaborao de
um documento chamado diagnstico social.
Nos Programas de Habitao de Interesse Social, o diagnstico social abarca informaes
diversas que se entrecruzam e dialogam na anlise dos dados.
De um lado, o diagnstico parte do conhecimento sobre as famlias envolvidas naquele
projeto ou interveno, qual sua composio, perfil de renda e de trabalho, escolaridade,
situao de sade, organizao comunitria, perfil das lideranas, vocao produtiva, histrico
das conquistas sociais e identificao dos valores e tradies culturais presentes na rea. De

outro lado, o diagnstico social busca compreender a dinmica territorial na qual est inserido
o projeto, partindo da identificao da rea, das suas caractersticas fsicas e urbansticas,
dos servios e equipamentos pblicos existentes, identificando seu raio de abrangncia e sua
capacidade de atendimento demanda, conhecendo o histrico de ocupao da rea, sua
densidade populacional. Indica-se ainda que as equipes levantem junto a outras secretarias
ou rgo pblicos informaes, dados, pesquisas, mapeamentos da rea de interveno que
possam ser utilizados para conhecimento do territrio e do perfil da populao.
Como vimos na aula No. 01, os territrios so espaos de relaes sociais, de construo
da sociabilidade e de convivncia, portanto, o diagnstico social deve procurar captar o
movimento social, as relaes, conflitos, limitaes e potencialidades presentes nos diversos
espaos.
Lembramos ainda que em projetos habitacionais, para atender s exigncias do projeto
bsico ou executivo para a contratao de obras e servios, exigida a elaborao de
Diagnstico Integrado, ou seja, aquele que articula outros levantamentos e informaes de
natureza fsico-urbansticas, ambientais, geolgicas e jurdico-fundirias, que se somaro
aos levantamentos da equipe social para compor o conhecimento do territrio.
Assim, o diagnstico social constitui-se em uma matriz bsica de dados e informaes
que dever ser complementado e enriquecido durante a execuo do trabalho e orientar as
escolhas metodolgicas e as atividades a serem realizadas. Como dissemos anteriormente,
os dados obtidos no diagnstico constituem o marco zero para o monitoramento e avaliao
dos projetos sociais.
Elaborao de Diagnstico Social
Para elaborar o diagnstico social das famlias e do territrio, procede-se ao cadastramento

das famlias, ao levantamento dos servios pblicos e comunitrios existentes, ao levantamento
da histria da rea atravs de entrevistas com as organizaes para conhecer as suas
estruturas, propostas e lutas e, busca-se tambm conhecer e observar as manifestaes
culturais e os valores presentes no territrio.
1.1. O cadastramento das famlias
Entende-se que o cadastramento das famlias um dos instrumentos do Diagnstico

Social que permite conhecer o perfil social, econmico, cultural e organizativo das famlias a
serem beneficiadas pelos projetos. Conhecer as necessidades e demandas da populao
o ponto de partida e o alicerce do trabalho social.
Esse levantamento de dados implica no estabelecimento de uma relao de confiana
com as famlias, que abrem suas moradias para visitas, contam particularidades de suas
vidas, muitas vezes dramticas, que devem ser respeitadas em seu direito privacidade.
Importante lembrar que o sigilo das informaes sobre as famlias um direito social
privacidade que est expresso no Cdigo de tica do assistente social.
O cadastramento das famlias requer vrias aes estratgicas e alguns passos so
desenvolvidos neste trabalho. Algumas dessas aes so concomitantes e foram divididas
somente para facilitar o processo didtico do curso.
Fundamental lembrar a necessidade de dimensionamento de equipe para a realizao
deste cadastro, que deve ser compatvel com o tamanho do projeto. Em grandes projetos,
necessrio contar, durante a elaborao do cadastramento com o supervisor de pesquisa
em campo.

Destacamos a seguir alguns passos para a elaborao do cadastramento das famlias,
com vistas elaborao do Diagnstico Social.
a) Reconhecimento do Territrio
A equipe social deve fazer, em conjunto com as demais equipes, o reconhecimento da

rea, esclarecendo e delimitando a poligonal de interveno. A produo de mapas para a
coleta de dados, apoiando-se, sempre que possvel, em ferramentas de georeferenciamento
ou de fotografias areas so facilitadores e tornam mais preciso o trabalho da equipe. O foco
do reconhecimento do territrio est na delimitao geogrfica e em suas caractersticas e
diferenciaes internas.
Em muitos casos, os limites de uma rea de interveno pblica, no coincidem com
a dinmica social observada no territrio, por exemplo, a fronteira de municpios, na qual a
populao se relaciona, transita e acessa servios nos diversos municpios, ou ainda, reas
de assentamentos precrios que sero contemplados com servios e obras que so vizinhos
de outros assentamentos, tambm precrios, mas que no sero atendidos nesse projeto.
Essas situaes devem ser observadas pelas equipes tcnicas.
b) Setorizao da rea
A setorizao da rea de interveno uma tcnica que facilita a organizao do trabalho

de cadastramento das famlias e particularmente indicada para as reas com grande
abrangncia territorial e com muitas famlias envolvidas.
Essa tarefa deve respeitar as divises internas do territrio, a dinmica socioterritorial,
a partir do contato informal e escuta das lideranas locais ou moradores, devendo ainda ser
feita em conjunto com a equipe de engenharia ou equipe fsica.
c) Divulgao do cadastramento e/ou recadastramento na

comunidade
A entrada da equipe na rea para desenvolver a atividade de cadastrar e/ou recadastrar

as famlias, sempre um momento permeado de diferentes reaes como estranhamento,
desconfiana, curiosidade, gerando sentimentos controversos nas famlias. Por isso
importante que o cadastramento e/ou recadastramento seja amplamente divulgado,
explicando-se aos moradores os seus objetivos em reunies, assemblias, boletins e outras
formas de comunicao. A atividade de cadastramento de famlias gera expectativas que
precisam ser discutidas e esclarecidas.
Na divulgao do cadastramento das famlias importante informar aos moradores, o
que o poder pblico quer para a rea, de onde vem os recursos e os passos do projeto de
urbanizao. Esse um direito da populao. A transparncia das informaes um pr-
requisito para o estabelecimento de relaes de confiana e democrticas.
Essa atividade precisa contar com o apoio das pessoas de referncia na rea, ou
mesmo suas representaes e lideranas. Esse apoio precisa ser construdo atravs de
visitas, contatos anteriores, como tambm atravs de reunies e assemblias, nas quais
importante ouvir, dar a palavra aos representantes locais, pois eles podero dizer das suas
lutas e demandas pelo projeto que ora se inicia e demonstraro o apoio s atividades e,
muitas vezes, sero essas lideranas que possuem o domnio e o conhecimento do territrio,
que acompanharo a equipe no desenvolvimento do trabalho.

Da mesma forma, a presena de representantes governamentais, autoridades ligadas
ao projeto, nas assemblias de comunicao do incio do cadastramento, demonstrar
populao a importncia do projeto para o poder pblico.
d) Selagem das Casas
Selagem das casas um procedimento que ocorre no momento do cadastramento das

famlias. Em cada visita de cadastramento, atribui-se uma marca a moradia que a identifique
e localize nos mapas de cadastramento. O selo pode ser um nmero pintado na casa, uma
plaqueta pregada, um adesivo, ou qualquer outra forma definida pela equipe do projeto.
Nos casos de recadastramento, esse o momento em que se verificam as mudanas
nas informaes sobre a famlia e se registram essas alteraes. Os procedimentos para
com as novas famlias que chegaram rea e que no possuam um cadastro anterior,
dependero no disposto nas diretrizes e normas do setor de habitao do municpio.
e) Coleta de dados dos moradores
A coleta de dados dos moradores abarca o universo total das moradias, podendo ser feita
atravs de visita domiciliar, ou de atendimento individual em local pr-determinado, prtica
adotada especialmente em reas marcadas pela violncia urbana. Esta definio dever ser
tomada pela equipe, junto com os representantes locais.
O importante que os pesquisadores tenham sido treinados para a execuo das tarefas
e sejam orientados em relao a como se conduzir em caso de dvida, ou mesmo junto s
famlias que no queiram ser cadastradas. Neste caso, sugere-se que elas sejam orientadas
a procurar o planto do trabalho social, para que obtenham melhores informaes para uma
deciso sobre o cadastramento.
f) Retorno para ouvir os ausentes
necessrio prever o retorno da equipe, em dias diferentes daqueles em que foi realizado
o cadastramento, por exemplo, sbados e domingos, ou dias alternados durante a semana,
para permitir o cadastro das famlias ausentes.
A partir de dois retornos, na mesma residncia, recomenda-se que seja deixado sob
a porta, um aviso comunicando que a equipe j esteve naquela casa por trs vezes e que
a famlia dever procurar orientao junto ao planto social ou a outro local que seja o
recomendado.
g) Conferncia das fichas ou questionrios
Concludo o trabalho de cadastro, executa-se a checagem das fichas ou questionrios,

prestando ateno em erros de preenchimento, ou dados ausentes, que precisam ser
completados para que se possa passar ao passo seguinte.
Normalmente este trabalho de conferncia feito por algum que no faz o trabalho de
campo, geralmente o supervisor da equipe ou coordenador o trabalho.
h) Digitao dos dados e insero no banco de dados do pro-

jeto

Aps a concluso da coleta dos dados, inicia-se a digitao das informaes contidas
nas fichas ou questionrios, j checados e corrigidos, no banco de dados do projeto.
O banco de dados uma ferramenta que deve ser construda por profissionais da rea
tecnolgica a partir dos instrumentos de coleta de dados em dilogo com a equipe social.
1.2. Levantamento dos servios pblicos e comunitrios ex-

istentes
Para realizar o levantamento dos equipamentos de uso comunitrio existentes na rea e

no entorno, necessrio que se defina, em primeiro lugar, um raio de abrangncia ao redor
da rea, como por exemplo, o bairro, a regio administrativa, ou outro parmetro que tenha
significado na cidade e para a populao.
A partir desta definio, inserem-se na planta do local, as escolas, as creches, unidades
bsicas de sade, hospitais, delegacias, centros de cultura e arte, as principais vias comerciais,
as sedes de clubes, agremiaes, igrejas, e associaes, e as entidades de prestao de
servios pblicos e/ou comunitrios. Tambm conveniente indicar neste mapa e neste
levantamento os servios de transporte pblico, indicando as paradas de nibus, e os de
comunicao (telefone pblico/correio/centros de acesso Internet).
Ento, com os servios pblicos e comunitrios, iluminados em planta, pode-se sair
a campo para realizar as entrevistas necessrias para conhecer os equipamentos, suas
dependncias, seu pblico alvo, sua capacidade de atendimento e tambm a procura da
populao pelo atendimento daquela instituio.
Para facilitar o trabalho, e uniformizar a busca dos elementos, preciso montar um
formulrio, questionrio ou ficha que indique o que se quer conhecer para catalogar o
equipamento.
No caso dos equipamentos de educao e de sade, muito importante conhecer a
capacidade de atendimento da demanda atual e as possibilidades de expanso.
Deve-se aproveitar o momento destas entrevistas para estabelecer um primeiro contato
com os dirigentes destes organismos, visando futuras parcerias e a articulao de aes no
territrio.
1.3. Entrevistas com as representaes comunitrias, lderes

e representantes de movimentos sociais para conhecer a
histria da rea
Finalmente, para completar o estudo do territrio e para a elaborao do diagnstico

social importante ouvir as pessoas do lugar.
Pode-se fazer essa escuta atravs de entrevistas, de conversas informais, de reunies
especialmente convocadas. De qualquer forma, o que se est buscando conhecer como
e quando as famlias chegaram ali, como se organizaram, como buscaram ou buscam por
seus direitos, a quem procuram para o encaminhamento de assuntos mais complexos, o que
pensam da rea e de seus moradores, como viver naquele lugar, o que sonham para a rea,
o que pensam que pode melhorar na vida das pessoas, o que pensam da idia do projeto
proposto para a rea.
2. Anlise dos dados e elaborao do Diagnstico Social
Concluda as atividades de levantamento de dados e conhecimento do territrio e das

famlias, chega o momento de analisar os dados coletados e elaborar um Relatrio sobre os
assuntos e temas estudados.
A sistematizao dos dados e a sua correlao entre si que indica as necessidades
daquelas famlias e daquele territrio, para os projetistas do projeto fsico e do social.
O Relatrio do Diagnstico Social deve, alm de descrever a rea e seus habitantes,
suas condies de vida, suas carncias e necessidades, apontar os caminhos de superao
e de mudana desta situao, atravs das alternativas de atendimento do ponto de vista
fsico urbanstico e social.
Devemos tambm indicar no Relatrio do Diagnstico Social, as parcerias que sero
necessrias para o melhor cumprimento das metas e objetivos do projeto integrado.
Indica-se que um Relatrio de Diagnstico Social deve conter, no mnimo:
1) Introduo onde se explica o porqu do diagnstico e a metodologia
utilizada na sua realizao.
2) A descrio da rea e a sua localizao na cidade;
3) As caractersticas gerais dos responsveis pelos domiclios;
4) Dados socioeconmicos dos moradores;
5) As caractersticas gerais das habitaes;
6) Informaes sobre os equipamentos pblicos e privados de atendimento
populao e sua capacidade de atendimento demanda;
7) Informaes sobre a existncia de entidades e/ou organizaes na rea,
sua historicidade, e principais demandas;
8) Anlise qualitativa das entrevistas realizadas; e
9) Recomendaes para o projeto.
Difuso dos resultados e debate das possibilidades e diretriz-

es do projeto para a rea
Considera-se fundamental a devoluo das informaes e anlises para os moradores,

atravs da apresentao, discusso dos resultados do diagnstico da rea e do debate dos
encaminhamentos e diretrizes iniciais para o projeto integrado. Esse um direito da populao.
Para difundir o diagnstico e iniciar a discusso do projeto, pode-se utilizar de alguns
instrumentos, como plantas, apresentaes, mapas, filmes, fotos, primeiros projetos, etc.,
que possibilitam aos moradores visualizar o que o poder pblico pretende para a rea.
Do ponto de vista do trabalho social, a partir da discusso do diagnstico possvel
apresentar as metas, os objetivos mais gerais do trabalho que ser realizado.
Observa-se que as assemblias ou reunies mais gerais devem dar espao para
ouvir os presentes, sobre o que esto achando das propostas, o que ainda est faltando,
que demandas no esto previstas. Isto dar oportunidade de perceber a aceitao ou
resistncias ao projeto fsico e social. Sugere-se que em projetos com mais de 100 famlias,
sejam realizadas vrias reunies ou assemblias, para possibilitar a fala dos moradores em
grupos menores.
Estas reunies so muito importantes para estabelecer com as famlias uma relao
de confiana; garantindo a transparncia sobre as informaes, e sobre o porqu de
determinadas propostas de projetos, que s vezes mexem muito com a vida das famlias,
como por exemplo, os remanejamentos. As informaes devem sempre serem prestadas
com clareza e demonstrado o porqu desta escolha tcnica.
Indica-se ainda, que alm de assemblias e reunies, a manuteno de um planto de
atendimento e de esclarecimento de dvidas sobre as aes e o projeto a ser executado.

Exemplos de outras metodologias de elaborao de diagnstico
H diversas metodologias para a elaborao de diagnstico social. Para a definio da

equipe sobre qual alternativas metodolgicas preciso considerar o tempo e recursos que
se dispem para a elaborao de projetos. De qualquer forma o fundamental de que a
metodologia seja a mais adequada para as caractersticas da rea e do projeto.
A seguir, muito resumidamente, apresentamos o relato de duas metodologias, utilizadas
com xito na rea de sade e do meio ambiente.
4.1 Diagnstico Participativo em Programa de Desenvolvimento

Local Integrado, com foco na promoo da sade1
1
Extrado do documento
Diagnstico Participativo
a) Introduo em Programa de Dlis,
com foco na promoo
de sade, de Edmundo,
Na Iniciativa de Vila Pacincia, o diagnstico comunitrio participativo foi utilizado para Katia (principal) Centro
de Promoo de Sade
ampliar o conhecimento sobre a comunidade, a identificao de seus problemas e recursos. CEDAPS - RJ
Desenvolvido de modo dinmico e interativo, pautou-se no dilogo entre diferentes
saberes de uma equipe tcnica multiprofissional, em conjunto com moradores qualificados
como Agentes de Desenvolvimento Comunitrio e Promoo da Sade, pensando e discutindo
sua prpria realidade social.
b) Metodologia
O Diagnstico Comunitrio Participativo desenvolve-se em fases que interagem entre si:

1) Levantamento de percepes dos moradores sobre sua realidade e viso
de futuro.
2) Oficinas de Mapeamento - para conhecer o territrio foi necessrio identificar
suas ruas, comrcio, instituies diversas e problemas do cotidiano. Os
desenhos dos Agentes foram inseridos em um mapa oficial e confrontados
no campo, formando um mapa temtico, tornando graficamente visveis
problemas e recursos da comunidade;
3) Pesquisa domiciliar - a partir do levantamento e mapeamento estruturou-
se um questionrio contendo:
Informaes sobre os moradores;
Opinies do entrevistado sobre comunidade. A aplicao foi feita em uma
amostra de 20% do total de 1700 casas.
c) Resultado
Vila Pacincia possui um mapa temtico real, desenhado em parceria com a comunidade
que participou ativamente de um processo de autoconhecimento; o mtodo exercita uma
relao direta de cooperao como produtora de conhecimento e se qualifica no processo de
busca de solues sustentveis para a problemtica local.
Os dados obtidos e analisados contribuiro para a elaborao da Agenda de
Desenvolvimento da comunidade e para a avaliao e divulgao do programa.

d) Discusso
O diagnstico comunitrio essencial em programas de Promoo de Sade e

Desenvolvimento Local (PS/DLIS), contribuindo para o envolvimento dos excludos ao
processo de desenvolvimento e para o empoderamento comunitrio.
2
Extrado do documento:
Os Educadores e o
4.2 Mapa Falado2
Parque Nacional da Serra
do Itaja Coordenao
Geral de Karin Schacht e a) Definio
Carlos Augusto Krieck
O mapa falado, como tcnica educativa, a representao grfica de uma situao

problematizada de uma realidade comunitria. elaborado coletivamente pelas pessoas que
habitam uma rea, interessadas em participar de um processo de mobilizao, conhecendo
e buscando a resoluo de problemas identificados por elas mesmas.
b) Objetivos
Realizao do diagnstico da situao geral (caractersticas geoecolgicas, infraestrutura

de servios, localizao das moradias e instituies, etc) e das situaes especficas (sade,
saneamento, trabalho, etc.) da comunidade; formulao de planos de ao visando mudar a
situao diagnosticada.
c) Desenvolvimento
Na etapa de realizao do mapa falado, os mediadores colocaro papel para desenho

de mapa nas paredes do local de reunies, para que os participantes possam trabalhar em
grupos sobre eles.
Os participantes, medida que desenham a sua comunidade, bairro ou escola, identificam
os principais problemas socioambientais existentes vinculados ao tema que originou o
processo de mobilizao.
Alm da identificao dos problemas, os participantes contam a histria do local,
contribuindo para um maior conhecimento do perfil dessa populao.
Depois de desenhado o mapa da localidade, os participantes aprofundam, em plenria,
a reflexo sobre as causas e consequncias do problema.
O mediador dever estimular a discusso do tema objeto do mapa falado, enquanto
um participante vai anotando as concluses medida que so formuladas. Estas devem
ser escritas no quadro negro ou em folhas grandes expostas na parede, explicitando em
colunas:
Aspectos positivos (causas e consequncias);
Aspectos negativos/problemas (causas/consequncias).
A leitura destas concluses finaliza a reunio.
Utilizao do Cadnico
Nos projetos contratados com recursos do Programa de Acelerao de Crescimento

(PAC), o Ministrio das Cidades estabeleceu a utilizao do Cadnico, como instrumento de
diagnstico social e de insero das famlias nos benefcios ofertados.
Esto envolvidos no Cadastramento nico (Cadnico) o Ministrio do Desenvolvimento

Social e Combate Fome, o estado, o municpio e a Caixa Econmica Federal (CEF/
CAIXA).
O MDS responsvel pela Coordenao Nacional do Cadnico e ao Governo Estadual
cabe motivar e capacitar os gestores municipais, incentivar e acompanhar o processo de
cadastramento, alm de estimular a utilizao do Cadastro para os programas das Secretarias
Estaduais e Municipais.
s prefeituras cabe o importante papel de executar o processo de coleta, incluso,
excluso e atualizao sistemtica de dados do Cadnico.
A CAIXA fornece os aplicativos de entrada e transmisso de dados, presta apoio
operacional aos municpios, estados e ao Governo Federal, treina e capacita os agentes
de cadastramento, identifica as pessoas cadastradas, atribuindo o Nmero de Identificao
Social (NIS) e distribui os formulrios de cadastramento, com autorizao do Ministrio da
Educao (MEC).
O MDS, gestor dos programas de transferncia de renda, responsvel pela articulao
com os municpios das aes integradas para a coleta dos dados das famlias de baixa renda,
em formulrio especfico para esse fim. s Secretarias Municipais de Assistncia Social ou
congneres compete o papel de elaborar o Cadnico.
Consideraes finais
O Diagnstico social ferramenta essencial para o trabalho social. Ponto de partida

para o planejamento e o marco zero para o monitoramento e avaliao dos resultados e dos
impactos das aes.
Implica em adotar a abordagem territorial como referncia para a construo de estudos
e conhecimentos da realidade social e para a proposio das aes.
O conhecimento da populao e o reconhecimento da rede prestadora de servios, nos
diversos territrios pr-requisito para elaborao do projeto social, devendo ser analisada
em face s demandas sociais, quanto natureza das atenes oferecidas, cobertura e
padres de qualidade.
Referncias
EDMUNDO, Katia (coord.). Diagnstico Participativo em Programa de Dlis, com foco na
promoo de sade. Rio de Janeiro: Centro de Promoo de Sade CEDAPS, [s/d].
FALEIROS, Vicente de Paula. Metodologia do Diagnstico Social. Braslia (DF): Editora

Braslia, 1978.
RAICHELIS, R., MESTRINER, M. L., PAZ, R. D. O. da, NERY, V. Planos de Assistncia

Social: Diretrizes para Elaborao. Braslia: MDS, 2008.
REGINO, Tssia. Trabalho Social e Participao. Curso Distncia: Aes Integradas

de Urbanizao e Assentamentos Precrios. Mdulo 3 , Disciplina 8. Ministrio das
Cidades, 2008.
SCHACHT, Karin e KRIECK, Carlos Augusto. Os Educadores e o Parque Nacional

da Serra do Itaja. (cartilha) [s/l]: Associao Catarinense de Preservao da Natureza
ACAPRENA , [s/d].

Aula 8
ELABORAO
DE PROJETO SOCIAL* *Este texto contou com a
contribuio de Tssia de
Menezes Regino, profes-
Rosangela Dias Oliveira da Paz sora visitante da aula 8.
Na aula passada, vimos algumas alternativas para a elaborao do Diagnstico Social,

passo inicial para a elaborao de projetos. Nessa aula, como seguimento, vamos discutir
a elaborao de projetos para o atendimento das necessidades sociais, dificuldades e
problemas encontrados no territrio, rea de ao do nosso trabalho.
Sugerimos que os alunos retomem o roteiro de projeto proposto pelo Ministrio das Cidades
na Instruo Normativa n. 08 /2009, discutida na sexta aula e tenham como referncia os
conceitos estudados e expressos nas aulas anteriores sobre cidade e territrio; intersetorialidade
e integrao; participao, cidadania e protagonismo; representaes e movimentos sociais.
Projeto Social: definies e conceitos
O projeto social instrumento de um processo, no um fim em si mesmo. Baptista

destaca que,
O projeto o documento que sistematiza e estabelece o traado prvio da
operao de um conjunto de aes. a unidade elementar do processo
sistemtico de racionalizao de decises. [...] o instrumento mais prximo
da execuo, devendo detalhar as atividades a serem desenvolvidas,
estabelecer prazos, especificar recursos humanos e materiais e estruturar
receitas e custos (BAPTISTA, 2000, p.101).
As principais caractersticas dos projetos so:
Temporrios, com incio e um fim definidos;
Planejados, executados e controlados;
Produzem servios ou resultados especficos;
Desenvolvidos progressivamente;
Realizados por pessoas;
Com recursos limitados, ou pr-definidos.
Para Armani (2006, p.18), um projeto uma ao social planejada, estruturada em
objetivos, resultados e atividades baseados em uma quantidade limitada de recursos
(humanos, materiais e financeiros) e de tempo. Os projetos no existem de maneira isolada,
s fazem sentido na medida em que fazem parte de programas e/ou polticas mais amplas,
e sua utilidade est em colocar em prtica as polticas e programas de modo a que se
transformem em unidades concretas de interveno. Organizam as aes sociais, uma vez
que capturam a realidade complexa em pequenas partes, tornando-as mais compreensveis,

planejveis e manejveis. O autor v inmeras vantagens em atuar atravs de projetos sociais,
destacando-se:
Aes sociais seriamente formuladas, com objetivos e atividades bem definidos, gerenciados
de forma sistemtica e participativa tm muito mais chance de funcionarem (eficcia);
Aes deste tipo mobilizam mais gente para participar, promovem parcerias e motivam o
grupo participante, facilitando a administrao mais racional e transparente dos recursos
(eficincia);
As aes sociais atravs de projetos com melhores resultados a menores custos geram
confiana por parte da sociedade (legitimidade e credibilidade);
Uma contnua e progressiva reflexo coletiva sobre a experincia durante a sua
execuo condio importante para o seu xito. Dessa forma, podem-se testar, de
forma sistemtica, hipteses sobre a temtica em questo, produzindo-se conhecimento
relevante para este e outros projetos similares (produo coletiva de conhecimentos/
sistematizao da experincia);
Aes sociais, planejadas e estruturadas, favorecem a participao efetiva de todos
os setores envolvidos com a ao, especialmente daqueles que sero beneficiados, na
medida em que exige objetivos, metas e critrios de avaliao bastante claros. Surge,
ento, espao para expresso de interesses e vises diferentes e de negociao e
construo de consensos, assim como o fortalecimento do protagonismo dos setores
excludos (processo de empoderamento);
Por fim, aes sociais desenvolvidas atravs de projetos tm maior consistncia tcnica,
aumentando a chance para parcerias e o envolvimento organizado dos beneficirios,
resultando em mudanas mais duradouras e sustentveis. (impacto). (ARMANI, 2006, p.19)
Tomando como base estes conceitos, suas principais caractersticas e vantagens, vamos,
no prximo item, esmiuar os elementos que constituem um projeto de trabalho social. Para
facilitar o entendimento do assunto, desenhamos o fluxo a seguir:
Figura 07: Fluxo de um Projeto

Fonte: elaborao prpria
Este fluxo ilustra a lgica de construo do projeto, os elementos centrais e os passos que

se deve percorrer. A partir da apreenso dessa lgica iremos construir o roteiro do projeto.
Elaborao de projetos sociais
O planejamento do trabalho social em um projeto especfico tem como ponto de

partida a interveno de natureza habitacional a ser desenvolvida numa determinada rea
e junto a uma determinada populao. Este planejamento concretiza-se no projeto social
que faz parte de programas e/ou polticas mais amplo, neste caso, a Poltica Nacional de
Habitacional e seus programas e projetos habitacionais.
Neste sentido, os projetos sociais colocam em prtica a dimenso social dos
programas e projetos da Poltica Nacional de Habitao, planejando o conjunto de atividades
a serem desenvolvidas junto populao como parte da ao habitacional.
Esta interveno, que de natureza interdisciplinar, tem no trabalho social um dos seus
componentes constitutivos. Como colocam CARVALHO e PAZ:
...um programa habitacional de interesse social ganha eficcia quando
implementado por meio de um competente trabalho social. possvel afirmar
que o trabalho social compe-se de um conjunto de processos e estratgias
de informao, mobilizao, advocacy social, organizao e participao
da populao, animao comunitria. So todos eles processos que do
ancoragem as intervenes habitacionais propriamente ditas. Por isso mesmo
ele representa a costura estratgica das vrias dimenses e variveis que
integram o propsito principal; isto , o fim ltimo do programa habitacional
de interesse social (2006).
Esse amplo leque de aes tem algumas dimenses especficas, tambm
chamadas de eixos temticos nos quais se organizam o trabalho social.
Esses eixos esto presentes na IN 08/2010, no item Contedos para o
Desenvolvimento do Trabalho Social (a IN 08/2010 est na bibliografia
complementar da aula 06) e sero debatidos na prxima aula Estratgias
de implementao de projetos sociais em habitao.
Para a definio do projeto de trabalho social, no caso da poltica habitacional, que tem
interface com outras reas da poltica pblica, considera-se fundamental a interlocuo com
as secretarias afins. No caso dos projetos habitacionais do PAC, que tm objetivos explcitos
relacionados ampliao do acesso a outras polticas, o planejamento deve abranger as
secretarias vinculadas s polticas sociais, de modo a evitar vcios comuns da formulao de
projetos, tais como: formular objetivos para os quais no se desenha aes ou cujas aes
esto fora da governabilidade da equipe de projetos; e ainda, propor aes que dependem em
termos de recursos humanos e materiais de outros atores, os quais no esto comprometidos
com as mesmas.
Da mesma forma, a participao dos beneficirios diretos do projeto tambm
fundamental no processo de elaborao do projeto, especialmente porque estamos falando
de intervenes inseridas em um Programa e uma Poltica que preconizam a adoo de
metodologia que garanta a participao da populao em todo o processo.
Assim, sugere-se adotar um processo de elaborao do projeto que j envolva desde
o seu incio os atores que sero relevantes no processo de enfrentamento dos problemas
sociais da rea, bem como, no fortalecimento de suas potencialidades. Isto implica em
planejar alguns momentos chaves, que variam conforme o contexto de cada rea, mas dentre
os quais podemos destacar:

a) Atividades de planejamento institucional participativo envolvendo tanto a dimenso
interdisciplinar da interveno habitacional (os pontos de vista fsico-ambiental, fundirio e
social), como os agentes das demais polticas sociais.
b) Elaborao e consolidao do diagnstico social compartilhado com os atores sociais
institucionais e com a populao,
c) Discusso e das diretrizes de aes com as secretarias municipais e instituies
parceiras e com a populao.
2.1. Elementos do projeto de trabalho social em

projetos habitacionais
Um dos primeiros elementos na elaborao do projeto a contextualizao ou situao do

tema do projeto. Incluir no incio do projeto, o diagnstico sobre o territrio em que ele se insere
e as famlias que ele pretende atender uma boa maneira de fazer essa contextualizao!
J tratamos do tema diagnstico na aula 07, sintetizando ele deve trazer a sistematizao
das informaes de natureza social, poltica, econmica e outras que sejam relevantes para
caracterizar a rea e a populao. Deve apresentar os resultados do conjunto de dados levantados
e tambm trazer a anlise que nortear a proposta de interveno. Como vimos, o diagnstico
fundamental para o planejamento do trabalho social e para a elegibilidade da interveno.
A seguir temos que elaborar as justificativas para a nossa interveno. Neste tpico
devem-se ressaltar as fragilidades e potencialidades da rea do projeto, apontando, atravs
de uma sequncia lgica, o como e o porqu, ou seja como a proposta de interveno poder
contribuir na resoluo dos problemas existentes. Na justificativa importante destacar as
questes e argumentos que levaram a escolha de uma determinada proposta de interveno,
sua compatibilidade com as caractersticas da rea e a ligao entre o projeto proposto.
O objetivo geral aquele que expressa maior amplitude e indica como o projeto ir contribuir
para a reduo dos problemas apontados no diagnstico e como poder causar impacto no
territrio. Para a redao deste objetivo sempre mais fcil responder s trs perguntas
bsicas: o que?, qual a expresso da questo social a ser enfrentada?, onde? Observamos
tambm que pelas caractersticas dos programas de financiamento necessariamente ele
abarca os objetivos institucionais dos programas para o trabalho social.
Os objetivos especficos so os desdobramentos do objetivo geral e expressam mais
diretamente os resultados esperados. So um conjunto de aes, que ao serem tomadas,
fazem com que se chegue ao objetivo geral. Estabelecer um objetivo expressar nossa
inteno transformadora, que dever ser monitorada e avaliada. Para a construo dos
objetivos especficos, respondemos a trs indagaes: Que mudanas esperamos ver? De
quanto ser a mudana? Quando a mudana ocorrer? Portanto, um objetivo : mensurvel,
atingvel num tempo limitado e relacionado s necessidades do pblico beneficirio.
Apesar de j estar definido no diagnstico social importante deixar explcito o pblico
beneficirio do projeto. Este tpico apresenta a quem exatamente se destina o conjunto
de aes planejadas. Em algumas intervenes, importante destacar o pblico beneficirio
direto e indireto.
A metodologia de ao o desmembramento dos objetivos especficos. Deve-se
descrever o caminho escolhido, de que forma ele vai se desenvolver, as estratgias que
vamos utilizar para cada um dos objetivos propostos. Aqui cabe responder a questo: como
eu vou chegar aos meus objetivos?
O planejamento das atividades neste momento diz respeito diretamente implementao
do projeto, envolvendo atividades e prazos. Neste momento do projeto muito importante

deixar explcito tudo o que se pretende fazer, para posteriormente se ter como dimensionar a
estrutura necessria sua execuo.
Estas aes devem compor um cronograma, com definio de prazos, que o
Cronograma de Atividades do Projeto este um desmembramento da metodologia. Nele
se apresentam todas as atividades que sero desenvolvidas, ou que esto previstas para
serem desenvolvidas, nas diferentes etapas do projeto. Recomenda-se que nesse cronograma
tambm esteja definido a responsabilidade pela execuo da atividade.
importante observar que os cronogramas dos projetos de trabalho social devem estar
articulados com o cronograma fsico de implantao das obras e com os tipos de interveno
a serem desenvolvidos nas reas. Como veremos na prxima aula, h trs momentos bsicos
para pensarmos o cronograma de atividades do projeto:
Trabalho Social anterior as obras: deve iniciar no mnimo 3 meses antes do incio das
obras, coincidindo com a fase de licitao das obras;
Trabalho social durante as obras: durante todo o perodo de execuo das obras
Trabalho Social posterior as obras: inicia-se aps a concluso das obras, segue por no
mnimo 6 meses. Aps este perodo deve ser prevista a avaliao final.
O projeto deve possuir um Oramento com um Cronograma fsico/financeiro e um
tpico que indique a previso dos custos do projeto, por item de despesa e a participao
financeira dos entes envolvidos na sua execuo. Este cronograma fsico financeiro deve
apontar o volume de desembolso mensal do projeto por item.
O que se leva em considerao para construir o custo de um projeto?
Listar todos os recursos necessrios para todas as atividades;
Descrever os recursos, de acordo com cada categoria: recursos humanos, materiais,
despesas operacionais e logsticos;
Recursos Humanos: listar o pessoal permanente envolvido com o projeto e os que
sero contratados atravs de terceirizao;
Indicar custos com treinamento e capacitao da equipe que podem ser cursos, viagens,
estgios, oficinas;
Indicar a contratao de consultorias, que a ajuda externa de profissionais;
Recursos materiais: aquisio de equipamentos, material didtico / pedaggico;
Recursos operacionais e logsticos: gastos contnuos e previsveis, material de consumo,
combustvel, conta telefnica, etc;
Definir a base de clculo, por exemplo: custo hora trabalhada/ms para a contratao
de consultoria;
Fazer a memria de clculo: que o clculo dos custos para cada atividade. Essa
memria no deve constar do documento final do projeto, mas deve ser arquivada junto
com o projeto, para eventuais consultas ou negociaes com os financiadores;
Finalmente, deve estar definida a participao do Agente Financiador, e do executor, ou
seja, os valores de repasse e de contrapartida;
Estes elementos devem compor um quadro de custos do projeto, atendendo o disposto
nas instrues do financiador.
No caso dos projetos do PAC, o oramento do projeto de trabalho social compe o
Quadro de Composio do Investimento (projeto integrado) e no pode ser inferior a 2,5%
do valor total de investimento contratado. Considerando que as atividades da rea social se
iniciam antes e seguem aps as obras, o cronograma de desembolso dever ser adequado
a tal situao. Por exemplo, necessrio prever, no primeiro desembolso os gastos com a
implantao do trabalho social.
Lembramos tambm que fundamental fornecer elementos que permitam analisar os

custos previstos, explicitando o que servios contnuo (o qual deve ser calculado a partir do
cronograma global do projeto), o que so produtos e atividades especficas, bem como, o que
equipamentos, material de consumo, etc.
A Instruo Normativa do Ministrio das Cidades estabelece ser ainda necessrio para
finalizar o projeto, indicar a equipe tcnica, o plano de reassentamento e ou remanejamento
da populao, se for o caso, e as formas de avaliao. No prximo item trataremos do plano
de reassentamento e ou remanejamento das famlias.
A seguir, apresentamos o roteiro bsico de projeto, presente na Instruo Normativa

08/2009, que pode ser adaptado de acordo com cada realidade:
1 Identificao do Projeto
2 Diagnstico Socioeconmico
3 Justificativa das intervenes propostas
4 Objetivos gerais e especficos do Projeto de Trabalho Social
5 Forma de implementao do projeto
6 Custos do projeto - oramento
7 Cronograma de Atividades
8 Cronograma de Desembolso
9 Equipe tcnica
10 Avaliao e Monitoramento
Consideraes sobre a elaborao de planos de

reassentamento e ou remanejamento de famlias
O reassentamento ou remanejamento das famlias um procedimento que merece

estudos e cuidados, alm de um olhar interdisciplinar, pois est afeto s vrias disciplinas no
projeto integrado, ou seja: obras, social, jurdico e fundirio, e especialmente tem a ver com
os direitos do cidado.
Consideramos importante destacar os seguintes tpicos, no momento da elaborao dos
planos:
a) Indicar quantas famlias sero remanejadas e ou reassentadas, explicitando em cada
um dos tipos as justificativas do projeto para o deslocamento das famlias. Este tpico
dever ser acompanhado de uma planta da rea, em que estejam localizadas as famlias
a serem reassentadas e/ou remanejadas e da listagem dessas famlias (endereo e
nome do responsvel).
b) Indicar se as famlias reassentadas e/ou remanejadas tiveram direito a outras opes
de atendimento.
c) Indicar se o proponente est se utilizando de alguma forma de indenizao de
benfeitorias, para aquelas famlias que possuam uma unidade habitacional superior
oferecida;
d) Informar se o deslocamento das famlias se dar antes do incio das obras, para

possibilitar que elas ocorram e neste caso, qual o atendimento est sendo oferecido s
famlias (moradia provisria, aluguel, troca interna, compra assistida ou outro);
e) Indicar as formas de discusso do projeto e de esclarecimento s famlias da
necessidade de sua mudana e a oferta de alternativas para desocupao da rea
necessria ao incio das obras;
f) Explicitar como ser desenvolvido o trabalho com as famlias que sairo da rea durante
a execuo das obras;
g) No caso de utilizao de alojamentos provisrios, explicitar como se dar a discusso
de suas normas e regras internas e quais so as suas instalaes;
h) No caso dos projetos, que reassentaro as famlias, aps execuo das obras,
apresentar: a previso de mudana das famlias, a sua logstica e a forma de preparao
das famlias para a mudana;
i) Explicitar as condies mnimas para a execuo de remoes reassentamentos:
prazos de abordagem das famlias, compromissos de segurana institucional de como
se dar a execuo dos reassentamentos, quando a mudana se der diretamente para
unidade pronta, o padro de entrega, incluindo vistoria prvia.
j) Indicar os papis a desempenhar pela equipe social e de engenharia ou da construtora,
na tarefa conjunta de remanejamento e/ou reassentamento de famlias.
Consideramos importante destacar tambm as mltiplas formas de atendimento s
famlias que sero afetadas por remanejamento e ou reassentamento de sua moradia.
Moradia provisria ou alojamento provisrio o local em que so abrigadas as famlias, por
um curto perodo de tempo, at que suas unidades habitacionais estejam prontas. Na maioria
das vezes, essas construes so feitas em madeirite, com espaos mnimos de uso privado
da famlia e com espaos de uso coletivo para algumas funes, o que gera conflitos e tenses
entre os moradores, alm de riscos sade. A precariedade dessas situaes fere o direito da
populao e est vedado nos projetos do PAC abrigar pessoas em alojamentos provisrios.
Aluguel ou aluguel social a verba destinada pelo promotor do projeto para que as
famlias procurem casas nas proximidades, at que suas unidades habitacionais estejam
prontas. Essa soluo transitria para o remanejamento e ou reassentamento de famlias tm
se mostrado positiva e menos problemtica para as necessidades dos projetos e das obras.
Troca interna a possibilidade que tem uma famlia de ficar na rea de interveno,
entre as moradias que no sofrero remanejamento e ou reassentamento. Essa alternativa
depende de negociao entre as famlias interessadas, como mediao da equipe social e
de engenharia.
Compra assistida a busca por uma unidade habitacional pela famlia interessada, fora
do projeto e paga pelo poder pblico local. Chama-se de assistida, pois depende de avaliao
da casa atual e da pretendida pela famlia, e passvel de soluo fundiria.
Finalmente, para concluir o projeto necessrio indicar a forma como ser desenvolvido o seu
monitoramento e sua avaliao. Esses dois tpicos sero temas de discusso da aula no. 10.

Consideraes finais
Como vimos, os projetos sociais em Programas de Habitao de Interesse Social so

instrumentos de trabalho que tm como ponto de partida o conhecimento da realidade e do
territrio.
Diante da complexidade da realidade social, condio indispensvel a articulao
da interveno habitacional com as vrias polticas setoriais, na perspectiva de superar
fragmentaes e buscar respostas integradas.
A definio de objetivos, metas, recursos financeiros e humanos, estratgias de ao,
bem como os processos e procedimentos de monitoramento e avaliao so os elementos
centrais dos projetos sociais.
Referncias
ARMANI, Domingos. Como elaborar projetos? Guia prtico para elaborao e gesto de
projetos sociais. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2006.
BAPTISTA, Myrian Veras. O Planejamento Social Intencionalidade e Instrumentao. 2 ed.

So Paulo: Veras Editora, 2002.
CARVALHO, Maria do Carmo B. e PAZ, Rosangela D. O. da. Conceitos bsicos avaliao,

indicadores, descritores e procedimentos metodolgicos. Apresentao no Seminrio
Tcnico sobre ps-ocupao nos projetos integrados de urbanizao de assentamentos
subnormais - UAS/HBB do Programa Habitar Brasil. Braslia, 2006. Ministrio das Cidades.
Disponvel em: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao
REGINO, Tssia de M., SANCHES, Karla e PASTRO Dbora. Trabalho Social e Participao
(Projeto de Trabalho Tcnico Social), Curso Distncia: Aes Integradas de Urbanizao e
Assentamentos Precrios. Mdulo I, Disciplina I. Ministrio das Cidades, 2008.

Aula 9
ESTRATGIAS PARA
IMPLEMENTAO DE
PROJETOS SOCIAIS
EM HABITAO
Pretende-se com esta penltima aula, debater as estratgias de implementao do

trabalho social. A execuo do trabalho realizada atravs de um conjunto de aes e de
atividades, que se estabelece para se chegar a um objetivo ou a um fim, num processo
dinmico, no qual o conhecimento da realidade, o contato e dilogo com os moradores, a
anlise e reflexo da equipe alimentam a ao.
Na definio das estratgias, leva-se em considerao a fase, o momento ou a etapa em
que se situa o trabalho, pois disto depende a escolha da melhor alternativa para alcanar os
resultados que se pretende com o projeto.
Nossa abordagem levar em considerao esta questo. Para facilitar a compreenso,
vamos trabalhar atravs dos tempos metodolgicos do trabalho social em habitao de
interesse social.
Tempos metodolgicos do trabalho social
O trabalho social realizado na habitao de interesse social ou na urbanizao de favelas

desenvolve-se em fases ou momentos, que compreende a evoluo da implementao do
empreendimento ou do projeto integrado, o que lhe confere a necessidade da interlocuo
cotidiana entre os tcnicos de engenharia e arquitetura e como os tcnicos do social,
interlocuo esta que deve se transformar na integrao do trabalho entre estes atores.
Assim, trabalha-se com a populao no momento anterior s obras, durante as obras e
posterior as obras, tambm chamada de ps-ocupao (aps a concluso das obras).
1.1. Trabalho Social anterior as obras
Este um momento de grande dinamismo para o trabalho social, pois nele que ocorre
as primeiras aproximaes no territrio, se estabelecem as primeiras relaes entre equipe
social e a populao, se executa e aprofunda o diagnstico social e inicia-se o debate dos
projetos com os moradores.
Como vimos na aula n. 07, o diagnstico social uma ferramenta que desencadeia
o trabalho social. Os elementos de conhecimento que ele traz equipe sobre as famlias,

sua forma de vida, suas relaes e aspiraes, bem como os elementos sobre o territrio,
servios e as organizaes sociais presentes so importantes para o planejamento do
Projeto Integrado e para o planejamento do trabalho social e especialmente para conduzir a
discusso dos objetivos mais especficos do trabalho que se quer realizar.
Importante destacar que a apresentao da equipe, fsica e social, na rea de
interveno requer alguns cuidados. Os trabalhos podero ser realizados por equipes
prprias das prefeituras, ou podem ser terceirizados para empresas privadas. Em qualquer
dessas situaes o carter da interveno pblico, o que significa entender que as aes e
projetos foram definidos a partir de estudos e decises de rgos estatais e so financiados
com recursos pblicos. Assim, a apresentao da equipe nas reas deve ser clara para os
moradores, os tcnicos podem ser funcionrios pblicos ou prestadores de servios pblicos
e devem portar algum tipo de identificao, como por exemplo, um crach.
Este um momento de grande mobilizao no trabalho, e desse trabalho bem realizado,
que depende o grau de conhecimento da populao sobre o projeto e o seu engajamento
com a proposta de mudanas para o territrio e para as famlias.
O envolvimento, a motivao e mobilizao dos moradores para participar das aes
propostas condio bsica para o prosseguimento do trabalho social. So necessrios
investimentos de comunicao e informao e abordagens de visitas e dilogos. O trabalho social
incide diretamente nas relaes sociais e culturais do grupo social em questo, assim preciso
observar e respeitar as manifestaes culturais do grupo e adaptar as estratgias e contedos.
Como vimos na aula n. 07, o cadastramento das famlias presentes na rea de interveno
e a identificao daquelas passveis de remoo so atividades centrais nessa etapa.
Aps a concluso do diagnstico social, a equipe precisa decidir de que maneira far a
exposio pblica de seus resultados. importante lembrar que a difuso destes elementos
uma estratgia de comunicao, mas tambm objetiva o engajamento das pessoas ao
projeto, facilitando a discusso das propostas do projeto integrado. Por exemplo: se a
comunidade visualizar as dificuldades de mobilidade e de circulao numa transparncia ou
mapa, ser possvel discutir e compreender a necessidade de abertura de ruas, vielas ou
escadas que venham a facilitar circulao de pessoas e, portanto, possibilita a visualizao
da necessidade de remoo de casas para que estas vias de circulao sejam abertas. Outro
exemplo: os dados de crianas fora da escola, ou sem creche, ou dos pais analfabetos,
indicaro a necessidade desse atendimento e de que esses elementos constem do projeto do
trabalho social, especialmente no que se refere a articulao dos servios pblicos oferecidos
nesse territrio.
A difuso do resultado do diagnstico pode ser realizada atravs de assemblias com
a participao de um grande nmero de pessoas, ou por reunies por setores da rea ou
quadras com um nmero menor de participantes.
Estas reunies ou assemblias para a discusso dos elementos do diagnstico devem
ser aproveitadas para se iniciar a construo em conjunto com os moradores do projeto de
interveno.
Outra alternativa a discusso dos projetos com as representaes e/ou lideranas
comunitrias e com as representaes das instituies pblicas presentes nas reas (direo
de escolas, creches, unidades bsicas de sade, organizaes no governamentais e outros),
pois assim j se inicia uma relao de troca que pode se transformar numa parceria futura.
Dependendo do grau de complexidade e do tamanho da rea em que se pretende atuar,
o tempo de realizao das aes anteriores s obras de aproximadamente de trs a seis
meses.
Lembramos que a proximidade do incio das obras atrai novos moradores para as reas,

o que acarreta uma srie de problemas, pois se o inchao, ou adensamento, da rea for
muito grande, pode inviabilizar o projeto. Ento, regras devem ser discutidas, acordadas,
pactuadas, entre os gestores do projeto e os representantes e a populao em geral, no sentido
do congelamento da rea. Na medida do possvel, essas regras devem estar amparadas na
legislao municipal, para que possam ser generalizadas para outras reas.
O Ministrio das Cidades lanou em 2010 a Cartilha Regularizao fundiria: como aplicar
a Lei Federal No. 11.977/2009, que disponibilizamos como leitura complementar, que auxilia
os tcnicos na discusso com a populao desse tema que deve estar presente durante toda
a interveno.
Sntese das Estratgias desta Fase - realizao do diagnstico do projeto

integrado e debate de seus resultados com vistas elaborao do projeto, atravs de
tcnicas variadas que permitam o debate e a participao das pessoas convidadas.
Foco na mobilizao das famlias - na transparncia das informaes, e no
estabelecimento de parcerias com as instituies presentes na rea.
Articulao interna momento importante para a interao entre as equipes de
engenharia, ambiental, fundiria e social.
Importante: monitorar os resultados desta fase de trabalho!
1.2. Trabalho social durante as obras
Esta fase tem a durao das obras, dependendo da complexidade do projeto fsico,
portanto necessrio exercitar a capacidade de planejamento, propondo as atividades no
cronograma levando em considerao o tempo de obras.
Este o momento em que se constituem os grupos de acompanhamento da obra e do
projeto, e de interesses diversos (mulheres, crianas, jovens), para a discusso dos temas
destes segmentos.
Conhecer o universo de relaes, vnculos e expresses culturais dos vrios grupos de
moradores uma das condies bsicas para o desenvolvimento do trabalho. A existncia
de vnculos scio-comunitrios, de relaes solidrias e de companheirismo, de atividades
culturais, esportivas e ldicas influencia a vida cotidiana dos indivduos, da mesma forma que
a presena de grupos ligados ao crime organizado, narcotrfico inspiram medo e o isolamento
social. O processo de convivncia dever ser fortalecido dentro de grupos de interesse. O
trabalho previsto dever informar a populao quanto existncia no entorno de redes e
servios, equipamentos pblicos escolas, bibliotecas, museus, cinemas, parques, etc.
No momento de constituio dos grupos importante a construo de pactos de
convivncia e solidariedade, pois esses so indicadores importantes de sustentabilidade
dos projetos. Significa colocar em discusso os pontos polmicos, ouvir, debater, contrapor,
negociar e definir pontos em que a maioria tenha concordncia. Regras no podem ser
impostas, devem ser resultado de negociao e pactuao, e devem ser flexveis e revistas
de tempo em tempo.
Ressaltamos a importncia do atendimento individual, atravs do planto social, um
espao privilegiado de acolhimento e de escuta da populao. No planto social, so dadas
as informaes e esclarecimentos sobre o andamento das obras e do projeto como um todo,
sobre os direitos de cada morador e sobre como cada grupo familiar ser atendido no projeto
de urbanizao da rea. Alm das informaes sobre o projeto, no planto que as pessoas
procuram a equipe social para tratar de seus problemas individuais e por isso, este espao
tambm deve ser protegido com o sigilo e com a confiabilidade profissional.

Vrias so as atividades e aes ligadas diretamente s obras. A constituio de grupos
de acompanhamento do projeto ou das obras uma maneira interessante de se exercitar
a transparncia e engajar a comunidade no projeto. Os participantes desta comisso e/ou
grupo, sero os replicadores das informaes aos demais moradores da rea. Portanto,
importante a seleo destes participantes atravs de um debate com a comunidade, em que
se estabeleam e se esclaream os papis destes grupos e comisses.
Quando o territrio dividido por setores e/ou quadras, costuma-se constituir grupos
respeitando essas divises, pois isso facilita a comunicao entre a equipe e os moradores.
importante que as comisses e/ou grupos criados sejam capacitados para que
desenvolvam o seu trabalho. Essa capacitao compreende entre outras coisas, a reflexo dos
objetivos do trabalho, do que se espera do grupo, como ele deve operar e se relacionar. Inclui-
se nessa capacitao, a discusso mais aprofundada do projeto fsico e dos seus porqus, os
cronogramas de obras, e a visita ao canteiro para conhecer o desenvolvimento dos trabalhos.
Outros grupos, de interesse da comunidade, como por exemplo, de jovens, de mulheres,
de crianas, podem e devem ser criados e acompanhados pela equipe social nesta fase
do projeto. A cada grupo constitudo devem-se ter claros os objetivos, sua composio,
os conflitos internos e a forma de operar. Podem-se constituir grupos de crianas ou de
jovens, por exemplo, para realizar alguma atividade cultural, esportiva e/ou recreativa com
o objetivo de elevar a autoestima dos integrantes dos grupos, propiciar a sociabilidade dos
seus membros e organizar interesses coletivos.
Pode-se tambm objetivar com esses grupos, a reduo da influncia negativa dos
grupos de poder paralelo, como por exemplo, o crime organizado, o trfico e outros, e a
reduo de sua exposio violncia. O importante que o objetivo esteja claro para a
equipe e se possvel seja expresso para o grupo.
Mulheres, chefes de domiclios e de famlia, so importantes elementos para a
mobilizao e organizao da comunidade, so interessadas nas obras e nos detalhes dos
projetos, pois so elas quem vive a maior parte do tempo na casa e se responsabilizam por
sua conservao.
Durante a fase de obras, estabelecem-se outras formas de comunicao com a
populao, que no to somente atravs de comunicados nas reunies. Constituir grupos
heterogneos, que misture jovens, mulheres e homens em geral, pode ser importante para
a interao e trocas. possvel ainda aproveitar o momento para capacitaes, como para
realizar pesquisas, fotografar o andamento das obras, escrever os boletins, fazer a divulgao
dos acontecimentos do projeto, etc. Nesse sentido, interessante estabelecer parcerias
com universidades para que seus alunos possam desenvolver estes contedos, atravs de
tcnicas e ferramentas que esto estudando em seus cursos.
Tambm podemos iniciar, com os grupos j constitudos, a discusso das questes
ambientais imprescindveis, ou seja: o acondicionamento do lixo domstico, a deposio
deste lixo para a coleta, o aspecto geral da comunidade em relao a esta questo, podendo-
se utilizar vrias tcnicas de investigao para conhecimento do problema, entre elas, o
Mapa Falado que tem demonstrado muita eficincia nos seus resultados.
Com os jovens, podemos comear a analisar o que temos hoje e quais as expectativas
para o futuro, ou seja, aps a concluso das obras. Podemos aproveitar estes debates para
capacitar os interessados e formar Agentes Ambientais e/ou Comits Ambientais que podero
auxiliar na difuso de novas prticas.
Ao mesmo tempo, j devemos nessa fase, iniciar o reconhecimento das capacidades de
trabalho da comunidade e, ao menos, quela parcela com renda muita baixa ou desempregada,
ofertar oportunidades de qualificao ou requalificao profissional.

Ser necessria a revisitao dos dados do diagnstico, se ele tiver sido feito h algum
tempo, para conhecer as condies atuais de emprego e renda da populao. importante
conhecer as necessidades de trabalho e de mo de obra da regio onde se insere nosso
projeto, para pensar nas capacitaes que podem ser ofertadas e nas parcerias que precisaro
ser estabelecidas. importante nesse momento, abrir um leque de possibilidades de atuao,
atuao que supe aes conjuntas com outras secretarias e ou departamentos do municpio
ou do estado, com organizaes no governamentais e com a rede privada.
No momento da execuo das obras muito importante manter a mobilizao da
comunidade e o foco do projeto!
Para isso, estratgico realizar eventos ldicos, esportivos, recreativos e culturais, que
ajudam a manter a mobilizao e so instrumentos para se trabalhar a organizao, nessa
linha indica-se que essas atividades sejam desenvolvidos e organizados pelos grupos j
constitudos no territrio.
Em alguns projetos de urbanizao de reas degradadas, na fase de obras, que
acontece a remoo das famlias, liberando ento o terreno para que as obras se iniciem.
No caso em que o projeto fsico preveja o remanejamento ou reassentamento de famlias,
este grupo dever ser especialmente esclarecido sobre as condies em que se daro estas
mudanas.
no final da fase de obras, que se inicia a preparao da populao para a mudana
para as novas unidades habitacionais.
Esta preparao inclui a discusso de relaes de vizinhana, a forma de atribuio da
unidade habitacional e, em se tratando de intervenes com habitao verticalizada, dever
ser dada nfase aos processos de gesto condominial em que as regras de convivncia
coletiva sejam discutidas e expressas pelos grupos de moradores que sero usurios desta
construo.Faz parte do trabalho social assessorar a comunidade na formao e constituio
do condomnio, assim como orientar sobre o seu funcionamento, que dever ser consolidado
na.fase de ps ocupao.
Finalmente, como a mudana para uma nova moradia , na maioria das vezes, seguida
de um aumento dos gastos da famlia, importante a discusso do oramento domstico,
especialmente os dispndios com gua e energia eltrica e a sua racionalizao e a oferta
de atividades capacitadoras que auxiliem na administrao do oramento da famlia e no
aumento da renda familiar.
Sntese das estratgias - Constituir grupo ou comisso de acompanhamento

de obras; instalar o planto social para o atendimento das famlias; constituir grupos
e comisses temticos (jovens/mulheres/crianas) e trabalhar os contedos da
organizao, meio ambiente e trabalho e renda.
Foco na mobilizao das famlias - na transparncia das informaes, e no
estabelecimento de parcerias com as instituies presentes na rea e no entorno.
Possibilitar a divulgao de notcias do projeto e da comunidade; capacitar grupo
para este assunto.
Articulao interna - manter a integrao com a equipe de engenharia,
especialmente acompanhando o desenvolvimento das obras do projeto e possibilitando
que os conhecimentos sobre o andamento da obra e do projeto cheguem ao
conhecimento da populao, atravs de seus grupos de representao e de
acompanhamento da obra.
Monitorar o desempenho dos grupos e do projeto social!

1.3. Trabalho Social posterior as obras (ps-ocupao)
O trabalho social nesta fase deve buscar consolidar as conquistas j obtidas. O que isto
quer dizer? Fomentar a continuidade do trabalho dos grupos, agora revendo com eles, os
seus propsitos e metas imediatas.
importante observar, que aps a concluso das obras, as famlias esto voltadas para
seus interesses pessoais e/ou familiares, ou seja, morar na nova casa, ou frequentar os
novos espaos construdos, e isso pode trazer um decrscimo de participao, que deve ser
compreendido pela equipe.
Envolver as pessoas, atravs da realizao de assemblias ou reunies para que se
ocupem com a denominao de ruas, de condomnios pode se transformar numa estratgia
de mobilizao das famlias.
Em relao organizao local, preciso observar qual o seu grau de representatividade
e verificar se necessrio reforar as capacidades dos grupos nessa questo. sempre
importante lembrar que comunidades organizadas, que lutam por seus direitos so melhor
atendidas pelo poder pblico!
Portanto uma tarefa a executar em relao a esta questo apoiar a constituio de
formas de organizao (associaes de moradores/sociedade amigos e outros) ou capacitar
e preparar as entidades existentes, para desempenhar melhor os papis que lhe so
atribudos.
Conhecer outros grupos e fruns de discusso e deciso e trocar experincias, perceber
que as lutas na sociedade so maiores que aquelas enfrentadas no microterritrio, sentir-
se participante de outros movimentos e reforado em suas propostas, significa um salto de
qualidade para a organizao local.
Levar estes grupos a se engajar e iniciar a sua participao em outros fruns de debates
das causas pblicas e lutas por direitos, ou seja, audincias, assemblias e ou debates para
discusso de oramento da cidade, de Conferncias Municipais de Habitao, de Sade e
outras, um dos propsitos na ps-ocupao.
Se as novas unidades forem verticais, indica-se aprofundar a discusso e preparao
das famlias para viver em condomnio e para cuidar do novo patrimnio construdo, inclusive
observando os cuidados para no haver alteraes construtivas que possam oferecer riscos
estruturais. importante que todos tenham noo do patrimnio pblico e do privado. Como
conservar, a quem se dirigir no caso de danos, quebras, etc.
Cursos de gesto condominial so importantes e podem facilitar a organizao e eleio
do representante para cada bloco de apartamentos na gesto do coletivo. fundamental que
a equipe discuta com a populao envolvida que a comunidade precisa ser preparada para a
gesto de seu espao, pois a equipe social, aps o perodo estabelecido no projeto, dever
se retirar do campo.
As questes relacionadas ao meio ambiente devem ser aprofundadas e novos parceiros
podem ser adicionados ao trabalho. O que importa nessa fase agregar discusso ambiental,
o uso dos equipamentos e espaos coletivos, sua conservao, a quem pertencem?
As parcerias com as Secretarias Municipais de Meio Ambiente, Sade e Concessionrias
de Servios Pblicos so importantes para que os moradores saibam e conheam novos
interlocutores do poder pblico e privado.
Em relao gerao de renda, indica-se a continuidade da capacitao de moradores,
como tambm iniciar a discusso e o apoio s formas de produo coletivas, com a
constituio de associaes e ou cooperativas de produo. As experincias de cursos de

empreendedorismo, mesmo na simplicidade do fazer artesanal, podem ajudar e estimular
projetos coletivos de gerao de renda.
As parcerias com outros setores do municpio e com as instituies ou empresas privadas
representam um potencial para abrir espaos de trabalho para os interessados.
Aspecto importante a divulgao junto populao sobre os recursos ofertados pelo
poder pblico e pela cidade em geral. O uso dos espaos e projetos de outros territrios da
cidade um exerccio de mobilidade e de reconhecimento dos direitos cidade e cidadania.
importante fazer a divulgao dos servios e espaos existentes por meios e tcnicas que
sejam de fcil compreenso populao beneficiria do projeto, como por exemplo, folder ou
cartilha de servios para ser distribuda entre os moradores.
Nesta fase do trabalho tambm se intensifica as aes de apoio regularizao jurdico
fundiria. importante possuir todas as informaes e difundi-las de maneira que as famlias
possam conhecer seus direitos e usufru-los.
A fase do ps-obras ou a ps-ocupao assim a consolidao dos resultados para
garantir a sustentabilidade do empreendimento do ponto de vista fsico e social, o que garante
a obteno dos resultados positivos de uma ao integrada.
Ao final das aes e atividades desenvolvidas nesta fase necessrio avaliar os
resultados do projeto.
A avaliao no uma atividade isolada, e sim um processo que teve incio no momento
do diagnstico social da rea e das famlias, marco zero desse processo. E so os resultados
observados no diagnstico que se pode comparar ao final deste processo de trabalho. Sobre
este tema ser a prxima aula.
Sntese das Estratgias - Consolidar as conquistas, divulgar resultados positivos,

realinhar os contedos do trabalho social! Expandir as redes de comunicao das
famlias e ampliar as parcerias. Extrapolar o territrio!
Foco na vivncia comunitria e condominial - no uso e na apropriao pelos
grupos e famlias dos espaos coletivos, no relacionamento de vizinhana, no sentimento
de pertencimento.
Articulao interna - Integrar o trabalho aos parceiros naturais, como por exemplo:
educao, sade, meio ambiente, desenvolvimento social. Avaliar o tempo do projeto
e os seus resultados imediatos visando cumprir metas ainda no atingidas. Preparar o
desligamento da equipe social.
Avaliar os resultados!
Ferramentas para o desenvolvimento do Trabalho Social
As principais ferramentas utilizadas no trabalho social so:

Cadastro de famlias: permite conhecer o universo das famlias, seu perfil
socioeconmico e necessidades.
Mapeamento de recursos e servios: permite conhecer os recursos sociais existentes
e as futuras possibilidades de parcerias.
Visitas: destinam-se ao conhecimento de rea, da populao local, recursos e foras
sociais, mas tambm para a sensibilizao e mobilizao da populao e dos recursos
sociais.
Reunies e assemblias com os moradores: para garantir a socializao das
informaes sobre o andamento das obras, discusso dos problemas e dificuldades

enfrentadas, alternativas de soluo, como tambm as formas de participao e
organizao.
Cursos e oficinas: momentos de capacitao e formao.
Dinmicas de Grupo: permite a dinamizao do grupo, a explicitao dos conflitos e
divergncias a busca do consenso.
Planto Social: espao de acolhimento, escuta, informao e orientao da
populao.
Parcerias: Interlocuo com rgos e entidades afins para viabilizar atendimento das
necessidades da populao.
Materiais pedaggicos e instrumentais para registro do trabalho:

Materiais de comunicao (cartas, panfletos, boletins e cartilhas): contribuem para a
maior informao da populao, devendo ter um tratamento na sua linguagem e na
sua imagem de fcil compreenso.
Audiovisuais (filmes, slides, transparncias e fotos): permitem observar, divulgar e
registrar situaes ocorridas em lugares e fatos diferentes que contribuem para a
reflexo e aprendizado.
Maquete/ Mapa: a representao concreta de uma realidade fsica ou de um projeto.
Por este meio, facilita-se a aprendizagem de conhecimentos que estejam fora do
alcance da comunidade, tornando concreta a perspectiva do projeto.
Documentao de registro do trabalho (relatrios, atas, listas, fichas de controles, etc)
permitem o registro cotidiano do trabalho desenvolvido e contribuem para a memria
da interveno, o monitoramento e avaliao do projeto.
Consideraes finais
So mltiplas as estratgias possveis para o trabalho social. No h receitas prontas

aplicveis a toda e qualquer realidade! Cada vez mais preciso refletir e escrever sobre o
cotidiano profissional, pois s assim podemos compartilhar nossas experincias e difundir
nossas prticas.
preciso desenvolver um novo olhar para velhas prticas, atravs do compartilhamento
entre a equipe de experincias, avaliaes, sentimentos de impotncia e/ou frustrao diante
de situaes, para avanar na busca de estratgias. preciso ainda que as equipes devem
ser fortalecidas atravs de estudos, reflexes e capacitaes.
Referncias
BRASIL, MINISTRIO DAS CIDADES, SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO e
SECRETARIA NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS. Regularizao fundiria: como
aplicar a Lei Federal No. 11.977/2009. Cartilha. Braslia, DF, 2010.
LEO, Elzira M. e TABOADA, Kleyd J. Intervenes urbanas e trabalho social. In: Metodologias
de Trabalho Social. IEE-PUCSP, 2008.
PAZ, Rosangela D. O. Intervenes urbanas e trabalho social. In: Metodologias de Trabalho

Social. IEE-PUCSP, 2008.
PAZ, Rosangela D. O. da, RAICHELIS, R., OLIVEIRA, I. I. M. C. E. Intervenes urbanas

e trabalho In: GOMES, M. de Ftima Cabral; FERNANDES, Lenise Lima; MAIA, Rosemere
Santos (Org.). Interlocues Urbanas: cenrios, enredos e atores. 1 ed. Rio de Janeiro:
Arco-Iris, 2008, p. 237-248.

Aula 10
MONITORAMENTO
E AVALIAO
Nosso objetivo nesta reflexo sobre avaliao e monitoramento no de abarcar o

debate terico sobre o tema, mas dar as bases conceituais para o exerccio da avaliao,
exigido a todos aqueles que atuam em projetos sociais na rea de habitao.
Avaliao e monitoramento so processos sistemticos e contnuos, que tm incio antes
do incio das aes, percorrem e atravessam toda a execuo e se estendem por perodos
aps a finalizao do projeto. Nesse sentido, acompanham a implementao do projeto e tem
que ser planejada junto com as aes.
Esses dois termos no so sinnimos, cada um tem particularidades de sentido,
metodologias e estratgias que possibilitam medir a efetividade das intervenes de um
programa ou projeto e auxiliam a tomada de decises polticas e gerenciais.
A avaliao um conceito mais amplo e engloba o monitoramento. Dizemos que para
avaliar preciso monitorar. A palavra avaliao j traz um significado em si mesma, implica
na atribuio de um valor ou no julgamento de determinada ao, programa, projeto e poltica
pblica que nos leva a tomar posies, formular e reformular os programas e polticas.
Dessa forma, avaliar julgar a importncia de uma ao em relao a um determinado
parmetro, conjunto de diretrizes e valores. Assim compreendida, a avaliao identifica
processos, resultados, impactos e compara dados de desempenho, julga, informa e prope.
Avaliao a anlise crtica dos objetivos, da implementao, dos resultados e do impacto
social de um projeto, programa ou poltica.
Nas polticas pblicas a avaliao uma obrigao pblica, um dever tico, pois envolve
recursos que so da coletividade, exigindo a maior probidade no gasto e maior distributividade
social. Por isso, est relacionada relevncia social, ao desempenho, eficincia, resultados
e impactos do projeto no contexto dos objetivos estabelecidos, sendo um instrumento de
gesto pblica e de controle social das polticas pblicas.
Avaliao e Monitoramento
Draibe (2000) classifica as avaliaes pelo tipo e a natureza da avaliao, havendo dois
tipos bsicos: a avaliao ex-ante e a avaliao ex-post. A primeira realizada durante as
fases de preparao e formulao do programa ou projeto, e a segunda feita durante ou

aps a realizao do programa ou projeto. Quanto sua natureza, as avaliaes podem ser
classificadas como de resultados e de processos.
Classificao das avaliaes
Quanto relao temporal: Quanto natureza:
Avaliao ex-ante Avaliao de resultados ou

impactos
Precede o incio do programa ou projeto.
Tambm chamada de avaliao diagnstico. Verificao do cumprimento dos objeti-
vos; o quanto e com que qualidade fo-
ram cumpridos e quais impactos gerou.
Avaliao ex-post Avaliao de processo
Realiza-se junto ou aps a realizao Foco no desenho, nas caractersticas

do programa ou projeto. organizacionais e de desenvolvimento
dos programas e projetos. Objetivo funda-
mental detectar os fatores que, ao longo
da implementao, facilitam ou impedem
que um programa atinja seus resultados
da melhor maneira possvel.
Figura 08: Classificao das Avaliaes

Fonte: elaborao prpria, segundo (DRAIBE, 2000)
As avaliaes chamadas de ex-ante tm por objetivos conhecer a realidade local, o perfil

do pblico a ser atendido, montar um diagnstico scio-territorial (includo o ambiental) e
estabelecer um quadro referencial da situao para comparao na avaliao ex-post.
Avaliaes de resultados e impactos so avaliaes ex-post. Buscam compreender
a efetividade do projeto, identificar ganhos, analisar objetivos, processos metodolgicos,
e, propriamente os resultados e impactos obtidos. Por impacto entende-se as mudanas
significativas na vida das pessoas e grupos sociais, que vo alm dos efeitos imediatos do
projeto (efeitos previstos e no previstos). De acordo com Figueiredo e Figueiredo (1986) os
impactos podem ser objetivos, mudanas quantitativas nas condies materiais; subjetivos,
mudanas subjetivas na percepo da populao sobre o seu bem-estar (grau de satisfao)
e substantivos, mudanas qualitativas nas condies de vida.
As avaliaes de processo focalizam o desenho do projeto ou programa, as caractersticas
organizacionais, os modos de operao, objetivando identificar os fatores que facilitam ou
impedem que um projeto ou programa atinja seus resultados. A anlise se concentra na
documentao, nos procedimentos, fluxos e tempos de implementao, assim, o registro de

todas as atividades so matrias primas para esse tipo de avaliao.
Por sua vez, o monitoramento identifica-se com o acompanhamento da implementao
do programa ou projeto, registrando e armazenando dados e informaes substantivas
durante a ao, portanto sistemtico e contnuo. Faz parte da gesto, construdo por
dentro do projeto e ocorrer durante a sua execuo, permitindo ajustes nos objetivos e aes.
O monitoramento tem que ser planejado previamente execuo das aes.
O monitoramento entendido como um processo de avaliao permanente que permite
coletar, armazenar, analisar e utilizar informao do projeto, retroalimentando o prprio projeto
desenvolvido. Como parte integral do projeto, subsidia a tomada de deciso poltica quanto a
propsitos, processos de ao e alocao de recursos. Um sistema desses deve prover um
registro contnuo de informaes e dados. O que registrar e como registrar a base de um
sistema definido previamente e de acordo com os objetivos do programa e dos gestores. Essa
base de dados e o pleno funcionamento do sistema permitiro elaborar snteses e relatrios
analticos de monitoramento e oferecer informaes para futuras avaliaes. (ARREGUI, PAZ
e WANDERLEY, 2004, p.172).
O monitoramento e a avaliao pressupem um planejamento e estruturao de um banco
de dados ou de um sistema de informao, incluindo a pesquisa, a definio de: indicadores,
mtodos e tcnicas de coleta de dados, instrumentos e ferramentas de armazenamento
das informaes, desenvolvimento de tecnologias apropriadas, fluxos de monitoramento,
instrumentos de interpretao e anlise dos dados.
Alguns conceitos bsicos:
Menor custo, menor prazo, melhor qualidade, menor esforo,

melhores resultados imediato;
EFICINCIA:
Boa utilizao dos recursos financeiros, materiais e humanos.
Relao custo -
Critrios: rendimento tcnico e administrativo, capacidade de
benefcio
atender demanda, adequao e otimizao do uso do espao e
equipamentos.
Adequao da ao aos objetivos e metas;

EFICCIA: Alcanar os resultados previstos e os objetivos;
Objetivos X Congruncia entre inteno e projeto planejado ou realizado.
Metas Critrios: mudanas correspondentes aos objetivos e metas do
projeto.
Resultados de mais longo prazo;

EFETIVIDADE: Impacto do planejado e do no planejado;
Resultados e Benefcios ou mudanas gerados;
Impactos Incorporao permanente dos resultados.
Critrios: cobertura, relevncia, abrangncia, capacidade de
influenciar polticas pblicas, de alterar estruturas
Figura 9: Quadro de Conceitos Bsicos em Avaliao

Fonte: a autora.

O registro de todas as atividades, aes, procedimentos, informaes, etc., so
fundamentais para que se possa avaliar e monitorar projetos e programas!
Construo de indicadores
O que so indicadores? So sinalizadores, funcionam como um termmetro da situao,

do que esta ocorrendo, dos seus resultados e impactos. So medidas indiretas, consistentes,
especficas, conjunto de variveis, e sensveis, que possibilitam captar e medir os processos
e resultados relativos a uma dada ao planejada. Entretanto, indicadores sociais somente
tm significado se inseridos nas relaes sociais e prticas sociais que o determinam.
Os indicadores so concebidos a partir de parmetros, padres, concepes presentes
nos programas e projetos. So definidos com base nos objetivos/resultados e estratgias
de conduo do projeto e orientam a coleta de informaes, a escolha de instrumentos
(roteiros de observao, fichas, questionrios, testes, provas, etc), os modos de coleta
(observao, registro fotogrfico, reunio, depoimentos, entrevistas, etc) e a escolha dos
sujeitos privilegiados (coordenadores, moradores, lideranas, famlias, organizaes, etc.).
A escolha de indicadores deve considerar a disponibilidade e facilidade na obteno
de informaes, a clareza de significado (autoexplicativo), a pertinncia e consistncia, a
universalizao e a constncia do uso.
Os indicadores so usados para monitorar e avaliar projetos, orientando a coleta de
informaes e a escolha de instrumentos ou meios de verificao (observao, registro
fotogrfico, reunio, depoimentos, entrevistas, etc.).
O acompanhamento (via indicadores) feito com base nos dados qualitativos e
quantitativos coletados, num dilogo constante entre todos os parceiros. S assim, ser
possvel a construo de um quadro articulado de representaes que sinalizem as diferentes
formas pelas quais se compreende o plano de ao, se incorpora seus pressupostos e se
planejam e replanejam aes para viabilizar resultados pretendidos.
Indicadores devem ser consistentes, especficos e sensveis para captar o real, as
mudanas e o movimento, com objetividade. Entretanto, no tm significado em si mesmos,
dependem de sua contextualizao, da atribuio de valores ou parmetros, para adquirirem
sentido e validade.
Monitoramento em Habitao de Interesse Social
Em Programas Habitacionais de Interesse Social o monitoramento deve ser planejado

previamente pela equipe, com a definio de indicadores, variveis e instrumentos de coleta
de informaes. Dessa forma, os dados coletados no diagnstico social devem se configurar
como o marco zero do banco de dados.
A equipe deve eleger que indicadores iro monitorar, com que frequncia, com
que ferramentas, com que recursos humanos e financeiros. Essa escolha de aspectos
centrais e indicadores deve estar centrada no projeto fsico e social, nos objetivos e metas
estabelecidos.
Alguns elementos devem ser considerados nos processos de monitoramento e avaliao.
Por exemplo, o monitoramento das famlias deve incluir, alm do conjunto de indicadores de
renda, trabalho, acesso a servios pblicos, indicadores que possibilitem analisar a adequao
das unidades habitacionais para as famlias, as formas de organizao local, a participao
cidad, os mecanismos de sociabilidade e as redes de solidariedade, a insero urbana
do empreendimento, a dinmica incluso/excluso social, as manifestaes de violncia,

como tambm o grau de satisfao dos moradores com a moradia, servios pblicos e a vida
comunitria.
A avaliao do trabalho social realizada com as famlias, indivduos e junto s organizaes
locais deve levar em considerao as condies institucionais para o trabalho, os recursos
disponveis, a composio da equipe, as atividades realizadas, a metodologia utilizada e o
tempo de implementao das aes.
Sendo o foco do trabalho social a participao, que elementos podemos monitorar
durante o processo e avaliar ao final do trabalho?
No quadro abaixo, retirado da tese de doutorado de Paz (2002), possvel visualizar
alguns indicadores de participao social a serem observados em projetos sociais:
ASPECTO DIMENSO INDICADOR VARIVEL COMPOSTA

GERAL
Vnculos primrios:
1. Sociabilidade 1. Vnculos sociais
PARTICIPAO SOCIAL
Familiares e de amizade
Vnculos secundrios:
Grupos de ajuda mtua
Atividades comunitrias
2. Organizao 2. Associativismo Organizao comunitria

local dos local
moradores Presena de grupos/ comisses de
base
Movimentos reivindicatrios
Organizaes partidrias
3. Consolidao da Institucionalizao da organizao
organizao local
Representatividade
Infra-estrutura
Comunicao
Democracia interna
Gesto da organizao local, nos

projetos e obras de habitao
4. Protagonismo Protagonismo de lideranas locais

dos sujeitos sociais
Protagonismo da juventude
Protagonismo das mulheres
3. Articulao 5. Articulao da Fruns, redes de movimentos:

municipais, estaduais ou nacional
da organizao organizao local
local rgos pblicos
Conselhos de Gesto de polticas

setoriais
Fruns de Oramento Participativo
4. Capacitao 6. Prticas educativas Efetivao de processos e aes

para a cidadani de participao educativas
Figura 10: Quadro de Indicadores de Participao Social

Fonte: (PAZ, 2002, p.195).

4. Avaliao da Ps-ocupao
A Matriz de Avaliao da Ps-ocupao que faz parte das normativas do Programa de

Acelerao do Crescimento (PAC) foi construda no Programa Habitar Brasil (HBB) e seus
textos esto disponibilizados em nosso curso como leitura complementar.
A fase de ps-ocupao caracterizada pela concluso das obras e pela ocupao das
novas unidades habitacionais (quando o caso), prevendo ainda, a continuidade do trabalho
social por mais um perodo, com o objetivo de propiciar a sustentabilidade do empreendimento
em todos os seus aspectos, fsico, ambiental e social.
As avaliaes da ps-ocupao so classificadas como ex-post, pois revelam os
resultados imediatos das aes e o grau de satisfao da populao beneficiada. Podem
ser definidas como avaliaes de resultados e de primeiros impactos. Para tanto, deve-se
definir indicadores e descritores de acordo com os objetivos da avaliao e do que se busca
conhecer. Esse tipo de avaliao no se confunde com medies de encerramento de obras
e fundamental considerar o nvel de satisfao da populao beneficiria.
As avaliaes de ps-ocupao no se confundem com as avaliaes da poltica ou
do programa/projeto, nas quais esto presentes elementos de concepo e desenho da
gesto pblica, focalizam essencialmente os resultados e os primeiros impactos das aes
implementadas, onde a satisfao da populao beneficiria deve ter um lugar privilegiado.
No estamos avaliando o programa no seu todo, nem a gesto local que o implementou, mas
atravs da visibilidade dos resultados, impactos e da manifestao de satisfao ou no da
populao, dialoga-se com a poltica, o programa e a gesto local, a medida que propicia
uma reflexo sobre as intencionalidades, os mecanismos de implementao e efetividade
dos resultados obtidos.
A avaliao da ps-ocupao insere-se em um determinado momento do ciclo avaliativo.
Cada momento do ciclo avaliativo apresenta objetivos, foco e limites prprios que influenciam
a escolha dos indicadores e de descritores.
A nfase da avaliao de ps-ocupao a satisfao do morador, assim ele deve ser
ouvido sobre a moradia, os servios pblicos e sociais a que tem acesso, as possibilidades
de organizar e ampliar sua vida social e comunitria. O olhar do morador ser um contraponto
avaliao objetiva dos eixos moradia e insero urbana e incluso social.
O desenho da matriz avaliativa para a avaliao da ps-ocupao dos projetos HBB
destinados a Urbanizao de Assentamentos Subnormais (UAS) requer recuperar a
dimenso fim principal sobre a qual se abrem e se desdobram dimenses dependentes e
interdependentes. Com esse raciocnio, deve-se perguntar: qual a dimenso fim principal?
Quais so as dimenses dependentes que a escolha de indicadores deve revelar? Quais so
os indicadores e seus descritores mais adequados?
Dimenso Dimenses
Descritores
Fim Eixos dependentes e Indicadores
(ou variveis)
Principal interdependentes
Figura 11: Desenho da Matriz Avaliativa/HBB

Fonte: Ministrio das Cidades. Matriz de indicadores para avaliao do ps-ocupao dos
projetos piloto de investimento interveno em favelas. 2006.

A dimenso fim principal neste caso, a efetividade e sustentabilidade dos projetos em
ps-ocupao, referidas moradia, insero urbana e incluso social. A matriz avaliativa indica
as dimenses a serem avaliadas, os indicadores pertinentes a cada dimenso e descritores/
variveis correspondentes a cada indicador.
MATRIZ AVALIATIVA
Eixo 1 Eixo 2
Moradia e Insero Urbana Incluso Social
Dimenses
Dimenses Acesso a servios sociais
Infraestrutura bsica pblicos
Mobilidade urbana Cidadania e Participao
Insero no mundo do
Qualidade ambiental
trabalho
Moradia
Regularizao fundiria
Controle Urbanstico
Eixo 3
Satisfao do Morador
Dimenses
Moradia e servios urbanos
Vida social e comunitria
Figura 12: Matriz Avaliativa HBB

Fonte: Ministrio das Cidades. Matriz de indicadores para avaliao do ps-ocupao dos
projetos piloto de investimento interveno em favelas. 2006.
Os eixos, Moradia e Insero Urbana, Incluso Social e Satisfao do Morador compem

a totalidade dos aspectos a serem avaliados em projetos habitacionais em fase de ps-
ocupao. Cada um desses eixos composto por dimenses, indicadores e descritores, que
devem ser conceituados, para delimitar com preciso o foco da avaliao.

5. Consideraes finais
O acompanhamento e a avaliao de polticas pblicas so uma exigncia democrtica.

Seus resultados devem ser amplamente divulgados para que a sociedade possa exercer
o necessrio controle sobre as aes dos governos, contribuindo para o melhor uso dos
recursos pblicos e para a consolidao da cidadania.
As intervenes habitacionais devem estabelecer sistemas de monitoramento e avaliao
que possibilitem detectar resultados e impactos e corrigir as aes. Para isso fundamental
o estabelecimento de um marco zero, um conjunto de dados e indicadores anteriores as
intervenes, que permitam comparaes e anlises com os resultados obtidos.
Referncias
ARREGUI, C.C, PAZ, Rosangela D. O. da, WANDERLEY, M. B. Gesto de programas sociais
- Referenciais tericos para monitoramento e avaliao In: WANDERLEY, Mariangela B.,
OLIVEIRA, Isaura I. de M. C. (org). Trabalho com famlias v.1. IEE-PUCSP, 2004.
BARREIRA, M. C. R. N; CARVALHO, M. do C.B. (orgs.). Tendncias e perspectivas na

avaliao de polticas e programas sociais. So Paulo. IEE/ PUC-SP. 2000.
BRASIL, MINISTRIO DAS CIDADES. Matriz de indicadores para avaliao do ps-

ocupao dos projetos piloto de investimento interveno em favelas. Braslia: 2006.
CARVALHO, Maria do Carmo B. de, Avaliao participativa uma escolha metodolgica. In Rico,
E.M. (org.) Avaliao de Polticas Sociais. 2 ed. So Paulo: IEE/PUC-SP, 1999, p.87-94.
________ e PAZ, Rosangela D. O. da. Conceitos Bsicos sobre Avaliao, Indicadores,

Variveis e Procedimentos Metodolgicos. Texto de apoio para Avaliao de Ps-ocupao
Habitar Brasil/BID. So Paulo: IEE/PUC-SP, 2006.
DRAIBE, Snia. Avaliao da implementao: esboo de uma metodologia de trabalho em

polticas pblicas. In: BARREIRA, M. C. R. N; CARVALHO, M. do C.B. (orgs.). Tendncias
e perspectivas na avaliao de polticas e programas sociais. So Paulo. IEE/ PUC-SP.
2000.
FIGUEIREDO, Argelina M.C. e FIGUEIREDO, Marcus. Avaliao poltica e avaliao de

polticas: um quadro de referncia terica. Texto IDESP N 15, So Paulo. IDESP. 1986.

de Programas Habitacionais. Tese de Doutorado, PUCSP, 2002.

LISTA DE ABREVIATURAS
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH Banco Nacional de Habitao
BPC Benefcio de Prestao Continuada
CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
CEF Caixa Econmica Federal
ConCidades Conselho Nacional das Cidades
CRAS Centros de Referncia de Assistncia Social
DI Desenvolvimento Institucional de Municpios
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FHC Fernando Henrique Cardoso
FICAM Programa de Financiamento da Construo, Aquisio ou Melhoria da
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas
IPEA Instituto de Pesquisas Aplicadas
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
OGU Oramento Geral da Unio
ONGs Organizaes No Governamentais
ONU Organizao das Naes Unidas
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PIB Produto Interno Bruto
PlanHab Plano Nacional de Habitao
PLANHAP Plano Nacional de Habitao Popular
PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida
PNDU Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano
PNH Plano Nacional de Habitao
PNH Poltica Nacional de Habitao
PROFILURB Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
PROMORAR Programa de Erradicao da Sub-Habitao
SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
SEPURB Secretaria de Poltica Urbana
SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SFH Sistema Financeiro de Habitao
SM Salrio Mnimo
SNH Sistema Nacional de Habitao
SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
UAS Urbanizao de Assentamentos Subnormais
UBS Unidades Bsicas de Sade
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social

LISTA DE ILUSTRAES
Grfico 01 - Evoluo da populao urbana no Brasil.................................................. 01/15

Figura 01 - Distribuio da populao urbana no Brasil.............................................. 01/20
Figura 02 - Organograma do Sistema Nacional de Habitao.................................... 02/33
Figura 03 - Fluxograma do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)...............
.........................................................................................................................................................02/35
Figura 04 - Esquema ilustrativo da metodologia de interveno social....................... 05/70
Figura 05 - Ciclo das polticas pblicas........................................................................05/72
Figura 06 - Tempos metodolgicos do trabalho social................................................. 05/73
Figura 07 - Fluxo de um projeto................................................................................... 08/98
Figura 08 - Classificao das avaliaes..................................................................... 10/118
Figura 09 - Quadro de conceitos bsicos em avaliao.............................................. 10/119
Figura 10 - Quadro de indicadores de participao social........................................... 10/121
Figura 11 - Desenho da Matriz Avaliativa/HBB............................................................ 10/122
Figura 12 - Matriz Avaliativa HBB................................................................................ 10/123
* A localizao das ilustraes refere-se ao nmero da aula/pgina.

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Ficha Tcnica

Ministro de Estado das Cidades Coordenao Geral

Curso a Distancia, Trabalho Social em Programas e Projetos de

1.Habitao Brasil. 2. Poltica habitacional Brasil. 3.Trabalho Social

CDU: 333.32 (81)

A Secretaria Nacional de Habitao (SNH) apresenta, no mbito de suas aes de

2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 3

O desafio de implementar essa prtica ao lado da ausncia de oferta de capacitaes

A necessidade de garantir o acesso digno moradia implica em lidar com a questo

O contedo do EAD-TRABALHO SOCIAL foi definido nessa perspectiva e para o

No Mdulo I, CIDADE, TERRITRIO E HABITAO, abordado o contedo

4 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 2010

No Mdulo II, TRABALHO SOCIAL EM HABITAO, percorrida a trajetria do

No Mdulo III TRABAHO SOCIAL EM HABITAO DE INTERESSE SOCIAL, so

O quadro a seguir apresenta o contedo programtico:

MDULO I Aula 1 Cidades, desigualdades e territrios

CIDADE, TERRITRIO E Aula 2 Poltica Habitacional, intersetorialidade e

Aula 3 - Trajetria do trabalho social em habitao

Aula 6 Diretrizes do Ministrio das Cidades para o

TRABALHO SOCIAL EM Aula 8 - Elaborao de projeto social

Aula 10 - Monitoramento e Avaliao

A coordenao pedaggica e o quadro especializado de professores de turma e visitantes

Mirna Quinder Belmino Chaves

2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 5

Aula 01 Cidades, Desigualdades e Territrios.............................................................................................11

Aula 02 Poltica Nacional de Habitao, Intersetorialidade e Integrao de Polticas Pblicas........... 25

Aula 03 Trajetria do Trabalho Social em Habitao................................................................................. 45

Aula 04 Conceitos Bsicos para Intervenes Habitacionais ................................................................. 55

Aula 05 Metodologias do Trabalho Social em Habitao.......................................................................... 69

Aula 06 Diretrizes do Ministrio das Cidades para o Trabalho Social..................................................... 79

Aula 07 Diagnstico Social.......................................................................................................................... 87

Aula 08 Elaborao de Projeto Social......................................................................................................... 97

Aula 09 Estratgias para Implementao de Projetos Sociais em Habitao....................................... 107

Aula 10 Monitoramento e Avaliao...........................................................................................................117

Lista de Abreviaturas ........................................................................................................................................ 126

Lista de Ilustraes ........................................................................................................................................... 127

No primeiro mdulo, Cidade, territrio e habitao, contextualizaremos historicamente

MDULO I Aula 1 Cidades, desigualdades e territrios

CIDADE, TERRITRIO Aula 2 Poltica Habitacional, intersetorialidade e integrao

2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 9

Iniciaremos nosso curso com uma breve contextualizao do processo histrico de

2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 11

As cidades brasileiras so bastante diferenciadas pelo seu porte, densidade populacional,

12 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 2010

2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 13

14 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 2010

Grfico 01: Evoluo da populao urbana no Brasil

2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 15

16 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 2010

2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 17

18 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 2010

2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 19

Figura 01: Distribuio da Populao Urbana no Brasil

20 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 2010

BONDUKI, Nabil. Articulao de polticas setoriais e ampliao dos recursos para

CALDEIRA, Teresa Pires do Rio. Cidades de muros Crime, segregao e cidadania em

CARVALHO, Raul e IAMAMOTO, Marilda Vilela. Relaes Sociais e Servio Social no

2010 Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao 21

GOMES, Maria de Ftima C. M. Habitao e questo social - anlise do caso brasileiro.

INSTITUTO DE PESQUISAS APLICADAS IPEA. Relatrio Pobreza, desigualdade e

KOGA, Dirce, NAKANO, Kazuo, RAMOS, Frederico. A disputa territorial redesenhando

OLIVEIRA, Isaura I. M. C. Desigualdade, vulnerabilidade social, violncia urbana e o trabalho

RODRIGUES, A. M. Conceito e definio de cidades. In: QUEIROZ R.,L.C. e SANTOS Jr.,