O PRINCPIO POLUIDOR-PAGADOR E A REPARAO DO

DANO AMBIENTAL*

ANTONIO HERMAN DE VASCONCELOS E BENJAMIN

Ministro do Superior Tribunal de Justia

SUMRIO:

1. O princpio poluidor-pagador est na

ordem do dia. 2. Conceito. 3. Os objetivos
do princpio poluidor-pagador. As
externalidades e a internalizao dos custos
sociais da poluio. 4. Fundamentos do
princpio e o papel do Direito ambiental. 5.
0 princpio poluidor-pagador no Brasil e a
reparao do dano ambiental. 5.1 O
princpio poluidor-pagador e a reparao do
dano ambiental. 5.2 A previso legal e sua
implementao deficitria. 5.3 O
fundamento constitucional. O tratamento
insatisfatrio do princpio e a previso
expressa do dever de reparar o dano
ambiental. 5.4 O fundamento legal e os
bices reparao do dano ambiental. 5.5
As deficincias do novo sistema legal. O
princpio "in dbio pro ambiente". 6. A
reparao como misso impossvel. 7.
Concluses.

*
Palestra proferida em 9.12.92, no "Encontro Nacional da Associao Brasileira de
Entidades de Meio-Ambiente (ABEMA): Realidade e Perspectivas do Sistema Nacional de
Meio Ambiente", realizado sob os auspcios da Secretaria do Meio-Ambiente do Estado de
So Paulo.
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

1. O princpio poluidor-pagador est na ordem do dia

O princpio poluidor-pagador1 est na ordem do dia da

formulao de polticas de proteo ao meio-ambiente. quase que uma
expresso mgica capaz de eliminar todos os males ambientais. Virou
slogan dos diversos setores preocupados com a tutela ambiental, da
decorrendo, por certo, as nem sempre concordantes definies e
interpretaes que provoca.2 Seus reflexos se fazem sentir na Economia
do Meio-Ambiente, na tica Ambiental, na Administrao Pblica
Ambiental e, por que no, no Direito Ambiental.

No plano poltico, o princpio foi formalmente incorporado pela

OCDE, ainda em 1972,3 sendo assumido, em 1973, pela CEE, que o incluiu
no seu "Primeiro Programa de Ao",4 fazendo parte hoje, por fora do Ato
nico, dos ordenamentos de todos os pases comunitrios.

Todo o Direito Ambiental, queiramos ou no, gira em torno do

princpio poluidor-pagador, j que este que orienta ou deve orientar

1
Princpio pollueur-payeur, em francs; princpio "quien contamina paga" ou
"contaminador-pagador", em espanhol.
Mais modernamente, prefere-se a expresso princpio usurio-pagador. No Brasil, como
de resto em outros pases, esta ltima denominao ganha crescente aceitao na
melhor doutrina (Edis Milar e Fbio Feldmann, p. ex.).
A alterao terminolgica devida. De fato, a expresso "poluidor-pagador", interpretada
lingstica e restritivamente, diz menos do que pretende, fazendo referncia apenas ao
dado da poluio (despesas de proteo e restaurao do meio-ambiente), no
incluindo a problemtica da degradao e exausto do meio-ambiente, isto , da
prpria utilizao dos recursos ambientais.
Ademais, a denominao "poluidor-pagador", ao contrrio de "usurio-pagador", passa a
idia falsa de que a questo da poluio e da proteo do meio-ambiente resolve-se
num simples pagar, numa mera equao econmica, do tipo "pago, logo posso poluir".
Por fora da tradio, mesmo reconhecendo sua impropriedade, utilizaremos, no decorrer
deste trabalho, a expresso poluidor-pagador.
2
"Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques", Le Prncipe Pollueur-
Payer, Paris, OCDE, 1975, p. 4.
3
Atravs da Recomendao C(72), 128, de 26.5.72, complementada pela
Recomendao C (74.223), de 14.11.74.
4
Repetido nos Programas seguintes e explicitado pelo Conselho das Comunidades
Europias, atravs de Recomendaes de 7.-11.74 e de 3.3.75.
2
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

sua vocao redistributiva, ou seja, sua funo de enfrentamento das

deficincias do sistema de preos.5

Por trs do princpio poluidor-pagador est a pergunta: quem

paga pelos danos ambientais?6 O Estado e, a partir dele, todos os
contribuintes ou o prprio poluidor?

A questo tem a ver, evidentemente, com a alocao7 ou

internalizao dos custos sociais da deteriorao dos recursos ambientais.
Sua simplicidade meramente aparente, escondendo problemas
econmicos e jurdicos complexos.8

certo que o poluidor, mesmo quando diretamente

responsabilizado pelos custos sociais de sua atividade poluidora, acaba
por repassar tais despesas aos compradores ou usurios de seus produtos
ou servios. De qualquer modo, o importante que no so chamados a
pagar os que no produzem o dano ou com ele no se beneficiam.9

2. Conceito

O princpio poluidor-pagador aquele que impe ao poluidor o

dever de arcar com as despesas de preveno, reparao e represso da
poluio.10 Ou seja, estabelece que o causador da poluio e da

5
Nesse sentido, v. Ramn Martin Mateo, Tratado de Derecho Ambiental, v. I, Madrid,
Editorial Trivium, 1991, p. 94.
6
Note-se que no se cuida apenas de "reparao" de danos causados, mas igualmente
de cobrir despesas com preveno e, em certa medida, com a represso tambm
(sanes administrativas e penais).
7
Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques, ob. cit., p. 5.
8
Michel Prieur, Droit de L'Environnement, Paris, Dalloz, 1984, p.170.
9
Guilhermo J. Cano, Derecho, Poltica y Administracin Ambientales, Buenos Aires,
Depalma, 1978, p. 136.
10
Definio que, como veremos, embora alargada, segue aquela fixada pela OCDE.
Confira-se Organisation de Coopration et de Dveloppernent conomiques, ob. cit.,
Annexe (Prncipes directeurs relatifs auxs aspects conomiques des politiques de
Venvironnement sur le plan international), p. 11.
3
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

degradao dos recursos naturais deve ser o responsvel principal pelas

conseqncias de sua ao (ou omisso).11

Em sntese, numa acepo larga, o princpio que visa

imputar ao poluidor os custos sociais da poluio por ele causada,
prevenindo, ressarcindo e reprimindo os danos ocorridos, no apenas a
bens ,e pessoas, mas tambm prpria natureza.12

3. Os objetivos do princpio poluidor-pagador. As

externalidades e a internalizao dos custos sociais da poluio

Como se sabe, "a produo traz inerente um conjunto de

efeitos no desejados, conhecidos como externalidades".13

O objetivo maior do princpio poluidor-pagador fazer com

que os custos das medidas de proteo do meio-ambiente as
externalidades ambientais repercutam nos custos finais de produtos e
"servios cuja produo esteja na origem da atividade poluidora.14 Em
outras palavras, busca-se fazer com que os agentes que originaram as
externalidades "assumam os custos impostos a outros agentes,
15
produtores e/ou consumidores".

O poluidor, ento, passa a ser o primeiro pagador, de modo

que obrigado, dessa forma, "a integrar plenamente, no seu processo de

11
C. Eduardo A. Pigretti, "Un nuevo mbito de responsabilidad:
critrios, princpios e instituciones del derecho ambiental, in La Responsabilidad por
Dano Ambiental, Buenos Aires, Centro de Publicaciones Jurdicas y Sociales, sem data, p.
29.
12
Michel Prieur, ob. cit., p. 170.
13
Antnio Evaldo Comune, "Contabilizao econmica do meio-ambiente: uma viso
geral, in Contabilizao Econmica do Meio-Ambiente, Srie Seminrios' e Debates, So
Paulo, Secretaria do Meio-Ambiente, 1992, p. 13.
14
V. Organisation de Coopration et de Dveloppernent conomiques, ob. cit., Annexe
(Prncipes directeurs relatifs aux aspects conomiques despolitiques de Venvironnement
sur le plan international), p. 11.
15
Antnio Evaldo Comune, Contabilizao... cit., p. 13.
4
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

deciso, o sinal econmico que constitui o conjunto dos custos

ambientais".16

4. Fundamentos do princpio e o papel do Direito ambiental

Bem se percebe que, na formulao e anlise do princpio

poluidor-pagador, est a questo da "internalizao dos custos sociais da
poluio" ou "internalizao dos efeitos externos",17 noo que pode ser
explicada atravs de um exemplo simples.

Suponha-se que a pintura de uma casa, localizada ao lado de

uma indstria poluidora, seja danificada pela fumaa negra. Num modelo
jurdico (e econmico) tradicional, a conta da repintura da casa paga
pelo seu proprietrio e no por aquele que, de fato, causou o dano. Em
conseqncia, os produtos eventualmente fabricados pelo poluidor j
que este nada est pagando pela sua atividade poluidora no refletiro
os custos reais da poluio. Fala-se, ento, que tais custos, porque no
computados no processo de produo, so uma externalidade ou custo
externo.

Externalidades,18 em sede ambiental, so os custos sociais do

processo de desenvolvimento e que, s recentemente, atravs do princpio
poluidor-pagador, passaram a ser computados j que exigveis no
preo final de produtos e servios. Diz-se, assim, que esses custos so
internalizados.

Diferentemente do que sucede com o exemplo acima, as

externalidades nem sempre so de fcil clculo. Primeiro porque so
mltiplas as conseqncias de uma nica ao poluidora (despesas

16
rganisaiion de Coopration et de Dveloppernent conomiques, ob. cit., p. 5.
17
A expresso de Antnio Evaldo Comune, Contabilizao... cit, p. 13.
18
Numa perspectiva mais ampla, "as externalidades aparecem quando, no
funcionamento normal da atividade econmica, ocorrem interdependncias
"extramercado" entre as empresas e os indivduos" (Antnio Evaldo Comunei
Contabilizao... cit, p. 13).
5
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

mdicas, limpeza, pintura, danos em materiais, em plantaes e em

rebanhos, queda do turismo e efeitos de longo prazo). Segundo porque
danos morais o desconforto humano, p. ex. no so computveis
dessa maneira.19

O princpio poluidor-pagador apoia-se na teoria da

compensao (paga quem provoca uma ao governamental, na medida
do custo desta) e na teoria do valor (paga quem se beneficia com a
poluio, na medida dos benefcios recebidos).

Se certo que o princpio poluidor-pagador encontra seus

fundamentos principais na teoria econmica, atravs do Direito,
particularmente do Direito Ambiental, que passa a integrar a ordem
jurdica e, a partir da, se torna exigvel de todos.

que cabe ao Direito Ambiental responsabilizar-se, no plano

da formulao de normas jurdicas, por esta problemtica da
internalizao dos custos sociais do desenvolvimento, aportando os
instrumentos adequados de implementao, viabilizando, assim, os
critrios recomendados pela Economia.20

5. O prncpio poluidor-pagador no Brasil e a reparao do

dano ambiental

No nosso intuito aqui analisar, mesmo que rapidamente, os

diversos instrumentos de execuo do princpio poluidor-pagador.21 Nosso
enfoque estar concentrado na reparao do dano ambiental, enxergando-
a como uma das manifestaes do princpio.

19
Jonathan Turk e Amos Turk, Environmental Science, fourth edition, Saunders College
Publishing, Philadelphia, 1988, p. 34.
20
Ramn Martin Mateo, ob. cit., p. 95.
21
Sobre esses diversos mecanismos (regulamentao direta, tributao, prmios, etc.)
cf. Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques, ob. cit., p. 26 e ss.

6
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

5.1 O princpio poluidor-pagador e a reparao do dano

ambiental

Ao contrrio do que se imagina, o princpio poluidor-pagador

no se resume na frmula "poluiu, pagou". "O princpio poluidor-pagador
no um princpio de compensao dos danos causados pela poluio".22

Seu alcance mais amplo, includos todos os custos da

proteo ambiental, "quaisquer que eles sejam",23 abarcando, a nosso
ver, os custos de preveno, de reparao e de represso do dano
ambiental, assim como aqueles outros relacionados com a prpria
utilizao dos recursos ambientais, particularmente os naturais, que "tm
sido historicamente encarados como ddivas da natureza, de uso gratuito
ou custo marginal zero".24

Numa sociedade como a nossa, em que, por um lado, o

descaso com o meio-ambiente ainda a regra, e, por outro, a
Constituio Federal prev o meio ambiente como "bem de uso comum do
povo",25 s podemos entender o princpio poluidor-pagador como
significando internalizao total dos custos da poluio.26 Nem mais, nem
menos.

5.2 A previso legal e sua implementao deficitria

O Direito brasileiro tem previso expressa do princpio

poluidor-pagador. Todavia, falta, no plano da implementao mas
tambm no legal um tratamento adequado para a matria.

22
Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques, ob. cit., p. 5.
23
Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques,
ob. cit., p. 5.
24
Antnio Evaldo Comuoe, Contabilizao... cit., p. 20.
25
Art. 225, caput.
26
Em sentido diverso, cf. a opinio da OCDE (Organisation de Coopration et
de Dveloppement conomiques, ob. cit., p. 5).
7
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

A Lei 6.938/81 dispe que a Poltica Nacional do Meio-

Ambiente, entre outros objetivos, visar " imposio, ao poluidor e ao
predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados ,
o usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins
econmicos".27

Mais recentemente, a Lei 7.663, de 30.12.91, do Estado de

So Paulo, que "Estabelece normas de orientao Poltica Estadual de
Recursos Hdricos, bem como ao Sistema Integrado de Gerncia mento
Integrado de Recursos Hdricos", em seu art. 14,28 aps reconhecer o
"recurso hdrico como um bem pblico, de valor econmico, cuja utilizao
deve ser cobrada, observados os aspectos de quantidade, qualidade e as
peculiaridades das bacias hidrogrficas" cuida, diretamente, do princpio
usurio-pagador, limitado, verdade, ratione materiae.

5.3 O fundamento constitucional: o tratamento insatisfatrio

do principia e a previso expressa do dever de reparar o dano
ambiental

A Constituio Federal de 1988 tambm, de certa maneira,

trata do princpio poluidor-pagador, mas sem a amplitude que o tema

27
Art. 4., VII.
28
I cobrana pelo uso ou derivao, considerar a classe de uso preponderante em
que for enquadrado o corpo de gua onde se localiza o uso, ou derivao, a
disponibilidade hdrica local, o grau de regularizao assegurado por obras hidrulicas, a
vazo captada e seu regime de variao, o consumo efetivo e a finalidade a que se
destina; e
II cobrana pela diluio, transporte e assimilao de efluentes de sistemas de esgotos
e de outros lquidos, de qualquer natureza, considerar a classe de uso em que for
enquadrado o corpo d'gua receptor, o grau de regularizao assegurado por obras
hidrulicas, a carga lanada e seu regime de variao, ponderando-se, dentre outros, os
parmetros orgnicos fsico-qumicos dos efluentes e a natureza da atividade
responsvel pelos mesmos.
1 No caso do n. II, os responsveis pelos lanamentos no ficam desobrigados do
cumprimento das normas e padres legalmente estabelecidos, relativos ao controle de
poluio das guas.
2 Vetado.
3 No caso do uso de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica aplicar-
se- legislao federal especfica".
8
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

merece e atualmente possui. Limita-se a impor ao poluidor o dever de

reparar ps danos causados, apenas uma parte daquilo que hoje se
entende pelo princpio.

Dispe o art. 225, 2., da Constituio Federal que "Aquele

que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico
competente, na forma da lei".29

Mais adiante, o 3., do mesmo artigo, estabelece que "As

condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
30
independentemente da obrigao de reparar os danos causados."

Decorre, pois, da prpria Constituio Federal o dever a cargo

do poluidor de reparar o dano ambiental causado. Trata-se de uma
inovao constitucional, de vez que a Constituio anterior nada dizia a
respeito.

5.4 O fundamento legal e os bices reparao do dano

ambiental

Coube a Lei 6.938/81,31 instituidora da Poltica Nacional do

Meio-Ambiente pela introduo da responsabilidade civil objetiva32
revolucionar o sistema de reparao judicial do dano ambiental no Brasil,
permitindo, de vez, por essa via, a incorporao, em nosso pas, desta
faceta do princpio poluidor-pagador.

29
Grifo nosso.
30
Grifo nosso.
31
Assim dispe o art. 14, 1, da Lei 6.938/81: "Sem obstar a aplicao das
penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado, independentemente da
existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio-ambiente e a
terceiros afetados por sua atividade" (grifo nosso).
32
Que "se baseia na idia de que a pessoa que cria o risco deve reparar os danos
advindos de seu empreendimento" (dis Milar, Curadoria do Meio Ambiente, So Paulo,
APMP, 1988, p. 46)
9
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

verdade que, mesmo antes da Lei 6.938/81, o dano

ambiental, pelo menos em tese, podia ser judicialmente reparado. Repita-
se, s em tese, j que o regime jurdico do Cdigo Civil, ento aplicvel,
baseado em culpa (imprudncia, negligncia e impercia), no permitia,
pela quantidade de prova, exigida da vtima, a condenao do poluidor.33
Frustrava-se, assim, o princpio poluidor-pagador, pois o custo social da
poluio no era internalizado.

Fica claro, portanto, que, em realidade, o Direito tradicional,

especialmente o Civil, nunca funcionou adequadamente na proteo do
meio-ambiente, no acolhendo o princpio poluidor-pagador. seja no
regramento dos direitos de vizinhana, seja na base da responsabilidade
civil aquiliana ou extracontratual.34

Primeiro, porque o dano ambiental, via de regra, de

natureza difusa, atingindo toda uma coletividade de pessoas. Na medida
em que o processo civil clssico s permitia que se cobrassem em juzo
prejuzos prprios, meramente individuais, raramente os danos
ambientais passavam pelo crivo do Judicirio.

Segundo, o regime jurdico da responsabilidade civil aquiliana,

conformei j referido, exigia a prova de culpa (imprudncia, negligncia
ou impercia) do poluidor para, s ento, aplicar o principio poluidor-
pagador. Apenas o dano culposamente causado era passvel de
indenizao. E, como se sabe, provar que o violador agiu com culpa era
quase sempre para no dizer sempre impossvel.

5.5 As deficincias do novo sistema legal. O princpio "in dbio

pro ambiente

33
"Art. 159. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia, ou imprudncia,
violar direito, ou causar prejuzo a outrem, fica obrigado a reparar o dano".
34
Parece ser tambm a opinio de Ramn Martin Mateo, ob. cit., p. 239.
10
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

Apesar do novo sistema instaurado em 1981 no mais exigir a

prova dei culpa no comportamento do poluidor, problemas graves
permanecem para a implementao integral no Brasil do princpio
poluidor-pagador, pela via da reparao judicial do dano ambiental.

Inicialmente, a prova do nexo causal o dano foi

efetivamente causado por aquele poluidor? ainda est a cargo da vtima
do prejuzo ambiental ou de seu representante (Ministrio Pblico ou
ONG). Ora, em muitos casos esta prova inalcanvel, particularmente
em locais com grande concentrao de poluidores potenciais.

Alm disso, o prprio dano ambiental de difcil constatao e

avaliao. A atividade pode ser produzida hoje e os efeitos do dano s
aparecerem aps vrios anos ou, o que pior, j em outra gerao. Em
outros casos, o dano imediatamente visvel s a ponta do iceberg sendo
que com base nele que se calcula o valor global e final da indenizao.
Nesse sentido, bom lembrar que a grande maioria das aes civis
pblicas propostas no Brasil est absolutamente parada exatamente na
fase de clculo do dano causado.

Ademais, o processo civil abre ao poluidor incontveis

frmulas protelatrias, sem contar as suas mltiplas opes recursais.
como se o meio-ambiente danificado tivesse sua disposio todo o
tempo do mundo para aguardar uma eventual deciso de condenao do
poluidor.

Finalmente, h todo um quadro de deficincia material e

pessoal, em especial quanto a percias, que dificulta, quando no impede,
o sucesso de aes civis pblicas ambientais reparatrias.

Solues para esses problemas apontados so urgentes.

Assim, por exemplo, o reconhecimento e os Tribunais podem faz-lo
per se do princpio in dbio pro ambiente, assim como do princpio da
inverso do nus da prova da extenso do dano e do nexo causal. Impe-
11
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

se, ademais, a previso de propositura de aes subseqentes principal,

mesmo que esta j tenha sido definitivamente julgada, para cobrana do
remanescente do dano ambiental.

6. A reparao como misso impossvel

As modificaes legislativas que incorporaram o princpio

poluidor-pagador ao Direito Ambiental no conseguiram, como j
afirmamos acima, superar um obstculo at hoje intransponvel: nem
sempre o dano ambiental reparvel. No podemos, p. ex., substituir
uma paisagem ou uma espcie extinta; para tais casos, inexiste reparao
in integrum.35

Isso quer dizer que o princpio poluidor-pagador, nesses casos,

se processa no pela recomposio do bem lesado mas pela sua
substituio de uma soma monetria que, econmica ou idealmente,
substitui o bem.

Ademais, mesmo esta ltima opo enfrenta desafios de vulto.

No so raros os casos em que a Economia ainda no consegue valorar
adequadamente o bem ambiental e, a partir da, o dano ambiental.

Conseqentemente, uma viso exclusivamente reparatria do

princpio poluidor-pagador est condenada ao fracasso. Administradores,
juizes especialmente no momento de concesso de liminares e
juristas no podem disso se esquecer.

7. Concluses

O princpio poluidor-pagador no pode ser enxergado

como criando um "direito de poluir", desde que o poluidor se predisponha
Ia pagar pelos recursos que utilizou ou danificou. Seu objetivo principal
35
Michel Prieur, ob. cit., p. 179.
12
 O Princpio Poluidor-Pagador e a Reparao do Dano Ambiental

no a reparao ou mesmo a represso do dano ambiental. Estas, como

se sabe, so fundamentalmente, retrospectivas.36

Sua aplicao, muito ao contrrio, deve ser uma alavanca

efetiva de preveno do dano ambiental, fazendo com que a atividade de
preservao e conservao dos recursos ambientais seja mais barata que
a de devastao. O dano ambiental no pode, em circunstncia alguma,
valer a pena para o poluidor.

O princpio no visa, por certo, tolerar a poluio mediante um

preo, nem se limita apenas a compensar os danos causados, mas sim,
precisamente, procura evitar o dano ambiental.37

Durante sculos, nossa sociedade, atravs de polticas

governamentais equivocadas, foi obrigada a subvencionar os poluidores.
hora de dar um basta! Se no for para obrigar a reparao integral; dos
danos causados at agora, que seja, pelo menos, somente para impedir
que nos tornemos todos, pela vida da subveno, partcipes porque
acionistas indiretos e forados da catstrofe ambiental que se avizinha.

36
Barry Breen, Law of Environmental Protection, Sheldon M. Novick (Editor), New York,
Clark Boardman Company, Ltd., 1990, pp. 3-67.
37
Ramm Martin Mateo, ob. Cit., p. 240.
13