Plano Nacional de Saneamento Bsico

- PLANSAB -

(Proposta de Plano)

Braslia
abril/2011
 Ministrio das Cidades
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

Proposta de Plano Nacional de

Saneamento Bsico
- PLANSAB -

Braslia, abril de 2011

2
Repblica Federativa do Brasil

Dilma Vana Rousseff

Presidenta da Repblica

Mrio Silvio Mendes Negromonte

Ministro das Cidades

Roberto de Oliveira Muniz

Secretrio Executivo do Ministrio das Cidades

Leodegar da Cunha Tiscoski

Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental

Yuri Rafael Della Giustina

Chefe de Gabinete

Viviana Simon

Diretora de Articulao Institucional

Manoel Renato Machado Filho

Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica

Mrcio Galvo Fonseca

Diretor de guas e Esgotos

3
Grupo de Trabalho Interinstitucional, incumbido de coordenar a elaborao e promover a divulgao do Plano Nacional de
Saneamento Bsico (Portaria n. 634, de 22/10/2010, e n 418, de 31/01/2011), GTI Plansab:

Ministrio das Cidades - Coordenador

Titular: Leodegar Tiscoski
Suplente: Viviana Simon
Suplente: Norma Lcia de Carvalho (de 22/10/201 a 31/01/2011)
Casa Civil da Presidncia da Repblica
Titular: Rodrigo Augusto Rodrigues
Suplente: Katya Maria Nasiaseni Calmon
Ministrio da Fazenda
Titular: Rutelly Marques da Silva
Suplente: Andrey Goldner Baptista Silva
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Titular: Bruno Moretti
Suplente: Miguel Crisstomo Brito Leite
Ministrio da Integrao Nacional
Titular: Sebastio Jander de Siqueira
Suplente: Frederico Meira
Ministrio do Meio Ambiente
Titular: Srgio Antonio Gonalves
Suplente: Hidely Grassi Rizo
Ministrio do Turismo
Titular: Ricardo Martini Moesch
Suplente: Ana Clvia Guerreiro Lima
Ministrio da Sade
Titular: Guilherme Franco Netto
Suplente: Mariely Helena Barbosa Daniel
Caixa Econmica Federal
Titular: Rogrio de Paula Tavares
Suplente: Vladimir Bezerra Monteiro de Brito
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES
Titular: Luis Incio Senos Dantas
Suplente: Rodrigo de Mato Moreira
Fundao Nacional de Sade FUNASA
Titular: Jos Raimundo Machado dos Santos
Suplente: Patrcia Valeria Vaz Areal
Agncia Nacional de guas ANA
Titular: Joaquim Guedes Correa Gondim Filho
Suplente: Sergio Rodrigues Ayrimors Soares
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba CODEVASF
Titular: Athadeu Ferreira da Silva
Suplente: Rodrigo Marques Beneveli
Conselho das Cidades:
Trabalhadores
Titular: Pedro Romildo Pereira dos Santos
Suplente: Claudia Julio Ribeiro
Poder Pblico Municipal
Titular: Arnaldo Luiz Dutra
Suplente: Adalberto Joaquim Mendes
Poder Pblico Estadual
Titular: Paulo Ruy Valim Carnelli
Suplente: Joo Clebio Lima Machado
Organizaes No governamentais
Titular: Regina Ftima Cordeiro Fonseca Ferreira
Suplente: Emanuel Pontes Meirelles
Movimento popular
Titular: Bartria Perptua Lima da Costa
Suplente: Vidal Barbosa da Silva
Entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa
Titular: Ronaldo Resende Pereira
Suplente: Ericson Dias Mello
Empresrios
Titular: Paulo Roberto de Oliveira
Suplente: Carlos Alberto Rosito

4
COORDENAO E ELABORAO

Diretoria de Articulao Institucional / Secretaria Nacional de Saneamento Bsico / Ministrio das Cidades

Coordenadores:

Viviana Simon - agosto de 2010 a abril de 2011

Norma Lcia de Carvalho - abril de 2010 a agosto de 2010
Srgio Antonio Gonalves maio de 2008 a abril de 2010

Equipe Tcnica:

Alex Fabiano Ribeiro de Magalhes

Alexandre Araujo Godeiro Carlos
Ernani Ciraco de Miranda
Joo Carlos Machado
Johnny Ferreira dos Santos
Lauseani Santoni
Marta Litwinczik Sinoti
Tatiana Santana Timteo Pereira

Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades:

Adalberto Joaquim Mendes (CNM), Alcir Ferreira de Matos (UNMP), Aldenora Gomez Gonzles (CONAM),
Amlia Fernandes Costa (FNU), Antnia de Pdua (CM), Antonio Carlos Gerardi (ABES), Arnaldo Luiz Dutra
(ASSEMAE), Bartria Perptua Lima da Costa (CONAM), Carlos Alberto Rosito (ASFAMAS), Claudia Julio
Ribeiro (FISENGE), Emanuel Pontes Meirelles (CEAP), Ericson Dias Mello (ABENGE), Evanildo Barbosa da
Silva (FASE), Francisco Edson Alves Ferreira (FNP), Gilberto Cardoso Aguiar (MNLM), Gilberto Carmo
Lopes Siqueira (Governo do Estado do Acre), Hidely Grassi Rizo ( Ministrio do Meio Ambiente), Joo
Clbio Lima Machado (Governo do Estado do Amap), Joaquim Cartaxo Filho (Governo do Estado do
Cear), Jos Vaz (UVB), Leodegar da Cunha Tiscoski (Ministrio das Cidades), Lcia Regina
Antony(FENAVRU), Marco Antnio de Arajo Fireman (Governo do Estado de Alagoas), Marcos Antnio
Landa de Souza ( MNLM), Maria das Graas Silva de Souza ( UNMP), Maria de Ftima Souza e Silva
(ANTAC), Maria Henriqueta Arantes Ferreira Alves (CBIC), Marilene dos Santos Marchese (Governo do
Estado de Mato Grosso), Marta do Socorro Farias Barriga (Governo do Estado do Par), Paulo Roberto de
Oliveira (ABCON), Paulo Ruy Vallim Carnelli (FNSS), Pedro Antonio Gvozdanovic Villar ( Ministrio da
Sade), Pedro Romildo dos Santos ( FNU), Raimundo Jorge Raiol Leal (CONAM), Rui Porto Rodrigues
(CUT), Scheilla Maria Agostini (ASSEMAE), Tigua Barbosa dos Santos (CMP), Vidal Barbosa da Silva (
UNMP), Walter Maria de Arruda (CONAM).

ELABORAO E EXECUO

Coordenador-Geral:

Lo Heller UFMG

Membros Coordenadores:

Luiz Roberto Santos Moraes - UFBA

Ana Lcia Britto - UFRJ
Patrcia Campos Borja - UFBA
Sonaly Cristina Rezende - UFMG

5
 PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO
- PLANSAB -

(Proposta de Plano)

SUMRIO
CAPTULO 1 - INTRODUO 7

CAPTULO 2 - BASES LEGAIS E COMPETNCIAS INSTITUCIONAIS 10

CAPTULO 3 - PRINCPIOS FUNDAMENTAIS 14

CAPTULO 4 - ANLISE SITUACIONAL 19

4.1 Dficit em saneamento bsico 19

4.2 Investimentos em saneamento bsico 40

4.3 Programas e aes do governo federal 64

4.4 Avaliao poltico-institucional 74

CAPTULO 5 - CENRIOS PARA A POLTICA DE SANEAMENTO BSICO NO PAS EM 2030 89

5.1 Cenrio 1 91

5.2 Cenrio 2 95

5.3 Cenrio 3 97

CAPTULO 6 - METAS DE CURTO, MDIO E LONGO PRAZOS 100

CAPTULO 7 - NECESSIDADES DE INVESTIMENTOS 109

CAPTULO 8 -MACRODIRETRIZES E ESTRATGIAS 122

8.1 Macrodiretrizes 122

8.2 Estratgias 124

CAPTULO 9 - PROGRAMAS 131

9.1 Programa 1: Saneamento bsico integrado 136

9.2 Programa 2: Saneamento rural 138

9.3 Programa 3: Saneamento estruturante 139

9.4 Critrios de seleo e hierarquizao das demandas aos Programas 141

CAPTULO 10 - MONITORAMENTO, AVALIAO SISTEMTICA E REVISO DO PLANO 146

6
 1 CAPTULO 1 - INTRODUO

2 O Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), cuja elaborao prevista na Lei n 11.445/20071,
3 resulta de um processo planejado e coordenado pelo Ministrio das Cidades em trs etapas: i) a
4 formulao do Pacto pelo Saneamento Bsico: mais sade, qualidade de vida e cidadania, que marca o
5 incio do processo participativo de elaborao do Plano em 2008; ii) a elaborao, em 2009 e 2010, de
6 extenso estudo denominado Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, que tem como um de seus
7 produtos a verso preliminar do Plansab; iii) a Consulta Pblica, que submete a verso preliminar do
8 Plano sociedade, de modo a promover ampla discusso com vistas consolidao de sua forma final para
9 posteriores encaminhamentos e execuo.
10 O presente documento constitui a verso preliminar do Plansab e se destina a subsidiar o mecanismo da
11 consulta pblica, de forma a colher sugestes e contribuies, tanto de setores especializados quanto da
12 sociedade em geral, sobre as aes e procedimentos que iro orientar a poltica de saneamento bsico no
13 Pas.
14 Posteriormente, com a redao finalizada do Plano, ser dada sequncia ao detalhamento de alguns
15 aspectos, como o aprofundamento do planejamento dos programas governamentais e os procedimentos
16 para avaliao, monitoramento e reviso do Plansab.
17 Destaca-se que a lgica adotada para a elaborao do Plansab a de um planejamento que d nfase a
18 uma viso estratgica de futuro. Nesse modelo, o futuro no simplesmente uma realidade desenhada
19 pela equipe de planejamento, abordagem esta usual no planejamento tradicional, mesmo se sabendo que
20 o planejador no dispe da capacidade de influenciar todos os fatores determinantes desse futuro. O
21 enfoque adotado, ao contrrio, o de procurar visualizar possveis futuros, denominados de cenrios, a
22 partir das incertezas incidentes, com base em slida anlise da situao atual e pregressa. Parte da
23 premissa de que no possvel predizer o futuro, mas apenas fazer previses de possibilidades, procurando
24 reduzir os riscos das incertezas e propiciar ferramentas que facilitem a definio de estratgias. Busca
25 superar, assim, uma viso determinista, de que seja possvel projetar um futuro com base na extrapolao
26 de tendncias. A construo da viso estratgica com os diversos atores envolvidos procura assumir a
27 complexidade dos processos de mudana, geradores de resistncias e de conflitos, e ao mesmo tempo
28 considera que a visualizao do futuro, no horizonte de planejamento, plena de incertezas e de
29 alteraes frequentes na realidade social, poltica e econmica.
30 No Plansab foram definidos trs cenrios de planejamento, designados para efeito de identificao como
31 Cenrios 1, 2 e 3, tendo sido adotado o primeiro deles como o cenrio de referncia para o planejamento.
32 Para este, foram estabelecidas metas e, visando atingi-las ao longo dos 20 anos de execuo do Plansab,
33 propostas macrodiretrizes e estratgias. Operacionalmente, foram ainda propostos programas para a
34 poltica pblica de saneamento bsico, em um nvel de discriminao ainda preliminar, j que, em uma
35 prxima etapa, estes sero detalhados em maior profundidade. Os dois outros cenrios so mantidos como
36 balizadores para o monitoramento de tendncias, alimentando ajustes dinmicos do Plansab ao longo do
37 seu perodo de execuo.
38 Para assegurar a eficcia da implementao do Plano, da forma como concebido, entende-se necessria a
39 criao de instncia permanente, no governo federal, vinculada ao Ministrio das Cidades, que exera
40 rigoroso e contnuo monitoramento e avaliao do Plano e das polticas pblicas de saneamento bsico em
41 nvel nacional, compreendendo o acompanhamento das metas, estratgias, programas e a ocorrncia dos
42 prprios cenrios. Assim, ser possvel identificar desconformidades e acionar medidas para sua correo.
1
A Lei n 11.445, de 5/1/2007, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico e no seu art. 52 determina a elaborao
do Plano Nacional de Saneamento Bsico, sob a coordenao do Ministrio das Cidades.

7
 1 Alm disso, ser possvel identificar os rumos assumidos pela realidade futura, cotejando-a com os trs
2 cenrios previstos e, caso constatado um forte distanciamento em relao ao cenrio de referncia, a
3 implementao de ajustes no Plano, especialmente por ocasio de suas atualizaes a cada quatro anos,
4 conforme previstas em Lei.
5 Para a elaborao do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil e do Plansab diversas etapas e atividades
6 foram percorridas. No plano conceitual foram elaborados 13 Cadernos Temticos2, que aprofundaram em
7 definies necessrias para a compreenso e a tomada de posio sobre aspectos essenciais para a
8 elaborao do Plano. Desenvolveu-se ampla anlise situacional das condies de saneamento bsico do
9 Pas, em quatro dimenses: os dficits, os programas governamentais relacionados rea, os
10 investimentos realizados e os aspectos poltico-institucionais. Foi, ainda, realizada estimativa dos
11 investimentos necessrios para se atingirem as metas estabelecidas. Em paralelo a todas essas etapas, foi
12 percorrido um conjunto de atividades, com vistas conformao da viso estratgica, que compreendeu:
13 seleo dos condicionantes do futuro e suas variaes; identificao e anlise dos atores sociais do setor;
14 definio e descrio de cenrios; escolha do cenrio de referncia; estabelecimento de metas; definio
15 de macrodiretrizes, estratgias e programas; proposio do monitoramento e avaliao do Plano.
16 No desenvolvimento dos trabalhos, combinou-se o necessrio enfoque tcnico com processo amplamente
17 participativo. Foram realizados cinco seminrios regionais em Manaus, Recife, Belo Horizonte, Porto
18 Alegre e Braslia que contaram com a participao de aproximadamente 500 pessoas, dos diversos
19 segmentos que compem o setor de saneamento: membros de governo, profissionais autnomos,
20 movimentos sociais, usurios, trabalhadores, prestadores de servio, iniciativa privada. Alm disso, diversas
21 reunies e oficinas, com especialistas e equipes do governo federal, foram realizadas, visando validar as
22 vrias etapas intermedirias do trabalho, pensar coletivamente os cenrios de planejamento e
23 compartilhar decises estratgicas.
24 Faz-se necessria ainda destacar uma definio central, que acompanha as vrias abordagens do Plano:
25 tratam-se dos conceitos de medidas estruturais e medidas estruturantes, com repercusses, sobretudo no
26 planejamento futuro das aes. As primeiras correspondem aos tradicionais investimentos em obras, com
27 intervenes fsicas relevantes nos territrios, para a conformao das infraestruturas fsicas de
28 abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e
29 drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. So evidentemente necessrias para suprir o dficit de
30 cobertura pelos servios e a proteo da populao quanto aos riscos epidemiolgicos, sanitrios e
31 patrimonial. Por outro lado, por medidas estruturantes so entendidas aquelas que fornecem suporte
32 poltico e gerencial para a sustentabilidade da prestao dos servios. Encontram-se tanto na esfera do
33 aperfeioamento da gesto, em todas as suas dimenses, quanto na da melhoria cotidiana e rotineira da
34 infraestrutura fsica.
35 Dessa forma, o Plansab procura deslocar o tradicional foco dos planejamentos clssicos em saneamento
36 bsico, pautados na hegemonia de investimentos em obras fsicas, para um melhor balanceamento destas
37 com medidas estruturantes, a partir do pressuposto de que o fortalecimento das aes em medidas
38 estruturantes assegurar crescente eficincia, efetividade e sustentao aos investimentos em medidas
39 estruturais. No horizonte do Plano, projeta-se a gradativa substituio dos esforos para a implantao de

2
1. Universalidade, integralidade e equidade; 2. Territorializao; 3. Intersetorialidade e transversalidade; 4. Questo
metropolitana; 5. Aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento bsico; 6. Saneamento rural no Brasil; 7. Sistema
Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (SINISA); 8. Desenvolvimento tecnolgico; 9. Gesto democrtica nos servios de
saneamento; 10. Desenvolvimento institucional; 11. Capacitao profissional na rea de saneamento bsico; 12. Cooperao
pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico e 13. Estado e Poltica de Saneamento no
Brasil.

8
 1 medidas estruturais para outros que valorizem fortemente as estruturantes, conforme destacado com
2 maiores detalhes na seo 9 do documento.
3 A estrutura desta verso do Plansab inicia-se com uma apresentao sumria das bases legais e dos
4 princpios norteadores e orientadores para o desenvolvimento do Plano. Em seguida, apresenta-se a
5 sntese da anlise situacional do saneamento bsico no Brasil, composta pelos estudos dos dficits, dos
6 programas e aes federais, dos investimentos realizados pelo Governo Federal e pela avaliao poltico-
7 institucional do setor. Nas sees seguintes so descritos os trs cenrios para a poltica de saneamento
8 bsico e mostradas as metas de curto, mdio e longo prazo, por macrorregio, para o cenrio de
9 referncia. Aps, apresenta-se a projeo das necessidades de investimento, por componente do
10 saneamento bsico, para o cumprimento das metas previstas. Posteriormente, so apontadas as
11 macrodiretrizes, estratgias e os programas de governo entendidos como necessrios para a materializao
12 efetiva, eficaz e eficiente do Plano. Finalmente, prope-se a estrutura e os procedimentos visualizados para
13 o monitoramento, avaliao sistemtica e reviso do Plano.
14

9
 1 CAPTULO 2 - BASES LEGAIS E COMPETNCIAS INSTITUCIONAIS

2 A Constituio Federal estabelece, em seu artigo 21, ser competncia da Unio elaborar e executar planos
3 nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social e instituir
4 diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos.
5 A Lei 10.257/2001, em seu artigo 2, traz como diretriz da Poltica Urbana a garantia, dentre outros, o
6 direito ao saneamento e estabelece, tambm, a competncia da Unio nas questes da Poltica Urbana.
7 Conforme disposto no artigo 3, o saneamento bsico est includo no rol de atribuies de interesse da
8 poltica urbana.
9 A Lei n 11.445/2007, neste Plano denominada Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico
10 (LDNSB), estabelece, por sua vez, no artigo 52, que a Unio dever elaborar, sob a coordenao do
11 Ministrio das Cidades, o Plano Nacional de Saneamento Bsico, instrumento de implementao da Poltica
12 Federal de Saneamento Bsico, contendo:
13 a) os objetivos e metas nacionais e regionalizadas, de curto, mdio e longo prazos, para a
14 universalizao dos servios de saneamento bsico e o alcance de nveis crescentes de
15 saneamento bsico no territrio nacional, observando a compatibilidade com os demais planos e
16 polticas pblicas da Unio;
17 b) as diretrizes e orientaes para o equacionamento dos condicionantes de natureza poltico-
18 institucional, legal e jurdica, econmico-financeira, administrativa, cultural e tecnolgica com impacto
19 na consecuo das metas e objetivos estabelecidos;
20 c) a proposio de programas, projetos e aes necessrios para atingir os objetivos e as metas da
21 Poltica Federal de Saneamento Bsico, com identificao das respectivas fontes de financiamento;
22 d) as diretrizes para o planejamento das aes de saneamento bsico em reas de especial
23 interesse turstico;
24 e) os procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes executadas.

25 A mesma Lei estabelece que os planos devem ser elaborados com horizonte de 20 anos, avaliados
26 anualmente e revisados a cada quatro anos, preferencialmente em perodos coincidentes com os de
27 vigncia dos planos plurianuais.

28 No tocante ao objeto de abordagem do Plansab, recorre-se Lei, que adota a definio de saneamento
29 bsico como o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de:

30 a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes

31 necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e
32 respectivos instrumentos de medio;
33 b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de
34 coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as
35 ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente;
36 c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes
37 operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo
38 originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas;
39 d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e
40 instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou
41 reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas
42 pluviais drenadas nas reas urbanas.

43 Na primeira etapa de formulao do Plansab, foi discutido o Pacto pelo Saneamento Bsico: mais sade,
44 qualidade de vida e cidadania, aprovado pelo Conselho Nacional das Cidades em julho de 2008 e
45 homologado pelo Ministro das Cidades em dezembro de 2008. O documento foi norteado pelo
46 entendimento na construo de caminhos e solues para a universalizao do acesso ao saneamento

10
 1 bsico e incluso social e teve por propsito mobilizar diversos segmentos da sociedade para a
2 construo do Plano, bem como seu engajamento para o alcance dos objetivos e metas propostos.
3 Em setembro de 2008, o Ministro das Cidades, por meio da Portaria n 462, instituiu o Grupo de Trabalho
4 Interministerial GTI com o propsito de estruturar o projeto estratgico de elaborao do Plano Nacional
5 de Saneamento Bsico, composto pelo Ministrio das Cidades (Secretarias Nacionais de Saneamento
6 Ambiental - SNSA, de Habitao - SNH, de Transporte e Mobilidade Urbana - SeMob e Secretaria Executiva
7 do Conselho Nacional das Cidades - ConCidades) -; pelo Ministrio do Meio Ambiente (Secretaria de
8 Recursos Hdricos e Ambiente Urbano - SRHU e Agncia Nacional de guas - ANA); pelo Ministrio da Sade
9 (Secretaria de Vigilncia em Sade - SVS e Fundao Nacional de Sade - Funasa); pelo Ministrio da
10 Integrao Nacional (Secretaria de Infraestrutura Hdrica SHI e Cia de Desenvolvimento dos Vales do So
11 Francisco e do Parnaba - Codevasf) e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
12 Paralelamente, o ConCidades instituiu o Grupo de Acompanhamento (GA), formado por representantes dos
13 diferentes segmentos que compem o Comit Tcnico de Saneamento Ambiental (CTS).
14 Em 18 de agosto de 2009, o Presidente da Repblica, por meio do Decreto n 6.942, institui o Binio
15 Brasileiro do Saneamento (2009-2010), com o objetivo de promover e intensificar a formulao e
16 implementao de polticas, programas e projetos relativos ao saneamento bsico, com vistas a garantir a
17 universalizao dos servios e consolidar o processo de elaborao do Plano Nacional de Saneamento
18 Bsico e cria o Grupo de Trabalho Interinstitucional (GTI-Plansab), incumbido de coordenar a elaborao e
19 promover a divulgao do Plansab durante as diversas etapas de seu desenvolvimento, e tambm de:
20 elaborar o diagnstico da situao dos servios de saneamento bsico no Brasil, que orientar a
21 definio dos objetivos e metas do Plano Nacional de Saneamento Bsico;
22 planejar, executar e coordenar o processo de elaborao do Plano, de forma transparente e
23 participativa, mediante a realizao de seminrios regionais, audincias e consultas pblicas, ouvidos
24 os Conselhos Nacionais de Sade, Recursos Hdricos e Meio Ambiente;
25 elaborar a verso consolidada do Plano Nacional de Saneamento Bsico e submet-la apreciao
26 consultiva do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), do Ministrio das Cidades; e
27 submeter o Plano Nacional de Saneamento Bsico aprovao do Ministro de Estado das Cidades.

28 O GTI-Plansab integrado por representantes do Ministrio das Cidades, que o coordena; da Casa Civil da
29 Presidncia da Repblica; do Ministrio da Fazenda; do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
30 do Ministrio da Integrao Nacional; do Ministrio do Meio Ambiente; do Ministrio do Turismo; do
31 Ministrio da Sade; da Caixa Econmica Federal (Caixa); do Banco Nacional de Desenvolvimento
32 Econmico e Social (BNDES); da Fundao Nacional de Sade (Funasa); da Agncia Nacional de guas
33 (ANA); da Codevasf e do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), indicados por meio da Portaria n
34 634, de 22 de outubro de 2010, alterada pela Portaria n 418 de 31 de janeiro de 2011, da Casa Civil da
35 Presidncia da Repblica.
36 Deve-se mencionar ainda, como marco relevante para a materializao da verso preliminar do Plansab,
37 que, em paralelo ao seu desenvolvimento, foi elaborado amplo estudo, denominado Panorama do
38 Saneamento Bsico no Brasil, desenvolvido por trs universidades: a Universidade Federal de Minas Gerais
39 (UFMG), a Universidade Federal da Bahia (UFBA) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O
40 estudo composto por sete volumes3 e originou os principais elementos para esta verso preliminar,
41 complementando e detalhando, embora sejam documentos independentes.

3
1. Elementos conceituais; 2. Anlise situacional do dficit em saneamento bsico; 3. Anlise situacional dos programas e aes
federais; 4. Avaliao poltico-institucional do setor de saneamento bsico; 5. Anlise dos investimentos; 6. Viso estratgica para o
saneamento bsico no Brasil e 7. Cadernos temticos.

11
 1 Ao longo do perodo de elaborao do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil e do Plansab,
2 instrumentos legais com importantes interfaces com o estudo, foram editados: o Decreto n 7.217/2010,
3 que regulamenta a Lei n 11.445/2007, e a Lei n 12.305/2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos
4 Slidos, bem como o Decreto n 7.404/2010, que regulamenta a Lei n 12.305/2010. Dentre outras
5 interfaces entre as legislaes de saneamento bsico e de resduos slidos, mencionem-se aquelas entre os
6 planos de saneamento bsico e os planos de resduos slidos. No que couberam, as determinaes de
7 ambas as legislaes foram incorporadas ao Plansab, contudo tendo-se privilegiado as da Lei n
8 11.445/2007 em casos de divergncia de conceitos.
9 No plano internacional, dois marcos referenciais, aprovados no mbito da Organizao das Naes Unidas e
10 estreitamente relacionados ao Plansab, merecem registro: (i) os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio,
11 firmado pelo Brasil e outros 190 pases, em setembro de 2000, prevendo, entre outras metas relacionadas
12 ao saneamento bsico, a reduo em 50%, at 2015, da parcela da populao que no tinha acesso gua
13 potvel e ao esgotamento sanitrio no ano de 1990; (ii) a Resoluo A/RES/64/292, da Assemblia Geral
14 das Naes Unidas, de 28 de julho de 2010, apoiada por 122 naes, com 41 abstenes e nenhum voto
15 contrrio, com forte suporte da diplomacia brasileira, e que trata dos direitos gua e ao esgotamento
16 sanitrio, afirma que ser o acesso gua limpa e segura e ao esgotamento sanitrio adequado um direito
17 humano, essencial para o pleno gozo da vida e de outros direitos humanos.
18 Com base nessas referncias, foi portanto elaborada a verso preliminar do Plansab, a qual, disponibilizada
19 sociedade por meio de consulta pblica, incentiva-se o debate, para o recebimento de crticas e
20 sugestes, as quais sero devidamente processadas, com vistas ao aprimoramento final de seu contedo.
21 Posteriormente, o Plano ser apreciado pelos Conselhos Nacionais de Sade (CNS), Meio Ambiente
22 (Conama), Recursos Hdricos (CNRH) e das Cidades (ConCidades), em conformidade com procedimento
23 determinado pelo Decreto Presidencial n 7.217/2010.
24 Da verso definitiva do Plano, decorrer o desenvolvimento de um conjunto de alguns de seus aspectos
25 essenciais, como o detalhamento dos programas governamentais e os procedimentos para sua avaliao,
26 monitoramento e reviso.
27 Em relao s competncias institucionais, diversos rgos no governo federal, conforme detalhado na
28 seo 4.3, respondem por programas e aes em saneamento bsico. Do ponto de vista dos investimentos,
29 a gesto dos recursos onerosos, independentemente do porte populacional dos municpios, atribuio
30 exclusiva do Ministrio das Cidades, por meio da SNSA. Entretanto, no tocante aos recursos do Oramento
31 Geral da Unio (OGU), diversas so as instituies federais atuantes no setor.
32 Conforme o Plano Plurianual de Investimentos PPA 2008-2011, a atuao do Ministrio das Cidades
33 dirigida a municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas
34 ou regies integradas de desenvolvimento (RIDEs) ou municpios organizados em consrcios pblicos que
35 atendam populao superior a 150 mil habitantes. Fundao Nacional de Sade (FUNASA) do Ministrio
36 da Sade cabe o atendimento a municpios com menos de 50 mil habitantes, reas rurais, quilombolas e
37 sujeitas a endemias.
38 O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), por sua vez, responsvel pela formulao e implementao da
39 Poltica Nacional de Resduos Slidos e pela capacitao e desenvolvimento institucional de estados e
40 municpios nesse componente. Atualmente, esse Ministrio, por meio da Secretaria de Recursos Hdricos e
41 Ambiente Urbano (SRHU), tem atuado na capacitao e assistncia tcnica com vistas implementao da
42 gesto regionalizada dos resduos slidos.
43 Ainda no mbito do MMA, destaca-se a atuao da Agncia Nacional de guas (ANA), com importantes
44 atividades no campo do saneamento bsico, podendo-se mencionar a iniciativa de elaborao do Atlas do

12
 1 Abastecimento Urbano de gua, abrangendo regies estratgicas em termos de vulnerabilidade hdrica,
2 com foco na garantia da oferta de gua para o abastecimento das sedes urbanas, e o Programa de
3 Despoluio de Bacias Hidrogrficas (PRODES).
4 Com relao ao manejo de guas pluviais urbanas, a atuao do governo federal se d principalmente por
5 meio dos Ministrios das Cidades e da Integrao Nacional.
6 Em menor escala, outros rgos federais atuam no saneamento bsico, a exemplo do Ministrio do
7 Turismo, que desenvolve iniciativas em reas de interesse turstico; e do Ministrio da Defesa, que tem
8 alguma atuao em reas de fronteira.
9 Em vista desta moldura legal e institucional, o Plansab vem, portanto, dar cumprimento aos ordenamentos
10 legais relativos ao setor de saneamento bsico, representando o resultado de esforo dos vrios rgos
11 federais com atuao na rea, sob coordenao do Ministrio das Cidades por meio da Secretaria Nacional
12 de Saneamento Ambiental (SNSA).

13
 1 CAPTULO 3 - PRINCPIOS FUNDAMENTAIS4

2 Entender o futuro do saneamento bsico no Brasil supe entender e conceituar seus fundamentos, seus
3 pressupostos e as diferentes vises envolvidas. So definies longe de serem neutras, embora essenciais
4 para orientar o planejamento, que tambm no neutro ou uma atividade sustentada apenas em mtodos
5 e tcnicas. Muito ao contrrio, cada escolha de caminhos, cada mtodo, cada proposio, recebe a
6 influncia da viso de mundo e de sociedade, dos agentes sociais que se envolvem no processo
7 participativo de planejamento. Entretanto, no Plansab, como em outros trabalhos desenvolvidos com rigor
8 cientfico, empregam-se mtodos visando reduzir, e no anular, por impossvel, as subjetividades.
9 Assim, a construo do Plansab no se reduz a um processo tcnico-cientfico descontextualizado. Est
10 envolto em um contexto social, poltico e econmico, dentre outros aspectos. A sua abertura para o social,
11 ao buscar suporte conceitual em princpios fundamentais, possibilita explicitar distintas leituras e enfoques
12 sobre a sociedade. Nesse sentido, a elaborao do Plano foi sustentada em princpios da poltica de
13 saneamento bsico, a maior parte deles presente na Lei n 11.445/2007. Alguns se baseiam em conceitos
14 que requerem preciso, sendo muitas vezes sem uma significao consensual pelos diversos autores que se
15 ocuparam de discuti-los ou entre diferentes correntes tericas. Neste captulo, explicitam-se alguns
16 princpios que orientaram a elaborao do Plano.
17 A universalizao do acesso tributria de certa noo de igualdade, em que defende o acesso de todos
18 aos bens e servios produzidos na sociedade. Est presente no lema da Revoluo Francesa (liberdade,
19 igualdade e fraternidade) e nas promessas dos socialistas utpicos. Ainda que tericos questionem a
20 igualdade formal, estabelecida na superestrutura jurdico-poltica de diversos pases, aps a revoluo
21 burguesa, as possibilidades de a luta poltica dos sujeitos defenderem a igualdade real propiciaram ganhos
22 para as classes subalternas por meio de reformas. Sistemas de proteo social de carter universal ou
23 polticas pblicas universais, a exemplo da sade e da educao, desenvolveram-se nas sociedades
24 capitalistas a partir da emergncia do chamado estado de bem estar social, especialmente nos anos 1950 e
25 1960. Em contraste, o Brasil adotou um modelo de estado desenvolvimentista, que permitiu a ampliao
26 de benefcios e servios por intermdio da previdncia social. Neste modelo, o Brasil estrutura-se
27 historicamente de forma no universalista, no sentido da concesso de direitos no totalidade da
28 sociedade, mas a grupos sociais escolhidos, como forma de incorporar certas fraes das camadas
29 populares arena poltica5. Trouxe como consequncia uma desigualdade scio territorial estrutural no
30 acesso aos servios, que se agrava nos anos 1990, com a poltica de ajuste econmico e reforma do j
31 precrio estado de bem estar social.
32 No entanto, sobretudo aps a Constituio Federal de 1988, a universalidade torna-se um princpio com
33 ampla aceitao da sociedade. No caso do saneamento bsico, tal preceito no foi historicamente a tnica
34 ao longo das polticas implementadas, tendo sido consolidado apenas a partir da Lei n 11.445/2007, que
35 apresenta como primeiro princpio fundamental dos servios de saneamento bsico a universalizao do
36 acesso. Porm, caberia indagar o que significa acesso universal. Significa a possibilidade de todos os
37 brasileiros poderem alcanar uma ao ou servio de que necessite, sem qualquer barreira de
38 acessibilidade, seja legal, econmica, fsica ou cultural? Quer dizer acesso igual para todos, sem qualquer
39 discriminao ou preconceito? Acesso universal e igualitrio, repetindo, para todos, sem discriminao.
4
Esta seo foi baseada, principalmente, nos seguintes Cadernos Temticos integrantes do vol. 7 do Panorama do Saneamento
Bsico no Brasil: CASTRO, J. E. Gesto democrtica nos servios de saneamento; INOJOSA, R. M. Intersetorialidade e
transversalidade; PAIM, J. S. Universalidade, integralidade e equidade; PEIXOTO, J. B. Aspectos econmicos dos servios pblicos de
saneamento bsico; SOUZA, C. Estado e poltica de saneamento no Brasil.
5
Ver DRAIBE, S. As polticas sociais brasileiras: diagnsticos e perspectivas. In: Para a dcada de 90: prioridades e perspectivas de
polticas pblicas. Polticas Sociais e Organizao do Trabalho. Braslia: IPEA, 1989. v. 4 e DRAIBE, S. O welfare state no Brasil:
caractersticas e perspectivas. In: Cincias sociais hoje. So Paulo: ANPOCS, 1989.

14
 1 Contudo, para efeito da citada Lei, considera-se a universalizao como a ampliao progressiva do acesso
2 de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico, o que pode soar contraditrio com o conceito.
3 Alm disso, sendo a universalidade atingida nas prximas dcadas, o abastecimento de gua deveria ser
4 distribudo igualmente para todos - famlias, atividades econmicas...? Mesmo sendo assegurado o acesso
5 a todos, o financiamento e o pagamento deveriam ser equivalentes? E sendo garantidos gua e
6 esgotamento sanitrio para todos os domiclios, o financiamento deveria ser pblico e os servios
7 gratuitos? Que implicaes h para a concepo da progressividade de pagamentos pelos usurios e quais
8 segmentos sociais deveriam ser beneficiados por subsdios? Ou parte da populao pagaria por esses bens
9 e servios coletivos, reservando a gratuidade para os que no pudessem faz-lo? Como contemplar a
10 integralidade dos componentes do saneamento bsico abastecimento de gua potvel, esgotamento
11 sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas?
12 Tais questes sugerem que no basta uma aceitao do princpio geral da universalidade, isoladamente, e
13 que este deve ser conceituado de forma articulada com as noes de equidade e integralidade.
14 Equidade, dentre as suas vrias noes explicativas, pode ser entendida como a superao de diferenas
15 evitveis, desnecessrias e injustas. Embora reconhecendo que as desigualdades inaceitveis e injustas
16 meream correes, esse entendimento, muito presente em documentos de organismos internacionais,
17 legitima o pagamento de servios pelos que podem faz-lo, restringindo a atuao dos servios pblicos e
18 gratuitos exclusivamente para os pobres, poltica conhecida como focalizao. H que se distinguir ainda as
19 desigualdades nas condies e na qualidade de vida, de um lado, e as desigualdades no acesso e consumo
20 de bens e servios, de outro. No caso do saneamento bsico, caberia separar, para efeito de anlise, a
21 qualidade de vida de uma populao em um dado territrio, de um lado, e o acesso aos servios, bem
22 como proteo do meio ambiente, de outro. Equidade pode ainda ser explicada como o igual tratamento
23 para os iguais (equidade horizontal) ou como o tratamento desigual para desiguais (equidade vertical).
24 Portanto, embora a igualdade seja um valor considerado importante, h situaes em que ocorrem grandes
25 desigualdades, como no acesso aos servios de saneamento bsico. A prestao de servios s
26 coletividades e a garantia do acesso aos bens coletivos, de acordo com as necessidades ou destacando um
27 grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da interveno, possibilitaria oferecer mais recursos
28 para os que mais precisam. Nesses casos, atender igualmente aos desiguais poderia resultar na
29 manuteno das desigualdades, impedindo atingir a igualdade. Na realidade, a questo posta procura
30 demonstrar que a igualdade pode no ser justa, cabendo indagar: em nome de que padro de justia social
31 as distintas racionalidades de distribuio de recursos utilizadas pelas polticas setoriais ou pelos nveis de
32 governo so formuladas? Com vistas, sobretudo, distribuio de recursos, a noo de equidade se impe.
33 Admite, em tese, a possibilidade de atender desigualmente os que so desiguais, priorizando aqueles que
34 mais necessitam para que se possa alcanar a universalizao dos servios.
35 O tema da integralidade, no caso do saneamento bsico estabelecido como o conjunto de todas as
36 atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando
37 populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados
38 (Lei n 11.445/2007), tem sido utilizado como noo, conceito, princpio, diretriz operacional, imagem-
39 objetivo, proposio poltica, idia, ou conceito em estado prtico. Reconhece-se que uma definio
40 completa, precisa e unvoca de integralidade no tarefa simples, podendo se abordar a integralidade a
41 partir de quatro eixos: eixo das necessidades, relacionado ao acolhimento e resposta s demandas das
42 populaes; eixo das finalidades, referente aos graus e modos de integrao entre as aes; eixo das
43 articulaes, ou graus e modos de composio de saberes interdisciplinares, equipes multiprofissionais e
44 aes intersetoriais no desenvolvimento das aes e estratgias; eixo das interaes, relacionado
45 qualidade e natureza das interaes intersubjetivas no cotidiano das prticas. Para o campo do
46 saneamento bsico, cabe destacar, especialmente, o eixo das articulaes, pois pode favorecer a

15
 1 combinao de distintas abordagens, inclusive mediante ao intersetorial. O sistema integral permitiria o
2 entrosamento entre as diversas partes que compem o todo, alm de incorporar polticas, programas e
3 prticas. O carter sistmico e integral do conjunto das intervenes contribuiria para assegurar maior
4 efetividade, pois poderia atuar sobre as manifestaes fenomnicas, os ns crticos e acumulaes que as
5 geram, assim como sobre as regras bsicas que compem a sua estrutura. Portanto, ao se pensar o setor de
6 saneamento bsico, pode-se admitir que a integralidade, como uma diretriz da Lei, poderia orientar a
7 estruturao de programas, polticas e sistema, bem como a organizao de instituies e servios: trata-se
8 de dispositivo poltico que habilita os sujeitos nos espaos pblicos a encontrarem novos arranjos sociais e
9 institucionais.
10 J a intersetorialidade buscaria se sintonizar com a atual metamorfose na estrutura do conhecimento
11 disciplinar que, com a profundidade alcanada pelas especialidades, tem impulsionado a cincia a percorrer
12 mais uma volta da espiral, em busca de vises transversais dos fenmenos, que permitam consider-los em
13 sua complexidade e interdependncia. E, como decorrncia, tambm a organizao do Estado moderno,
14 estruturado inicialmente sob o modelo disciplinar, d mostras de necessidade de mudanas para alcanar
15 maior efetividade na sua ao. O saneamento bsico, como campo de polticas e de gesto pblicas, reflete
16 essa movimentao paradigmtica. A gesto fragmentada de seus componentes e desarticulada de outros
17 campos de ao pblica tende a dificultar a resposta aos reptos do desenvolvimento social. Dessa forma, a
18 introduo da transversalidade para promover a articulao matricial das estruturas setoriais e a
19 intersetorialidade, com o compartilhamento e o dilogo entre tecnologias e prticas setoriais, so
20 estratgias que visam a preparar o Estado para o processo de metamorfose das instituies. A lgica
21 vigente, de restringir tomadas de deciso que afetam uma gama to ampla de interesses e servios
22 pblicos, como o saneamento bsico, apenas prestao dos servios, sem considerar todas as inter-
23 relaes com a gesto ambiental, a gesto dos recursos hdricos e o uso e ocupao do solo, entre outras
24 interfaces, gera distores. Essas conexes esto vivas nos territrios, mas tm pouca acolhida nas
25 estruturas setorializadas de sua gesto. Uma prtica intersetorial suporia vincular anlises, planos,
26 programas, decises e aes a territrios, onde todas as questes se vivificam e mostram suas
27 interdependncias.
28 A sustentabilidade dos servios, a despeito das diversas significaes atribudas ao termo, seria assumida
29 pelo menos a partir de quatro dimenses: a ambiental, relativa conservao e gesto dos recursos
30 naturais e melhoria da qualidade ambiental; a social, relacionada percepo dos usurios em relao
31 aos servios e sua aceitabilidade social; a da governana, envolvendo mecanismos institucionais e
32 culturas polticas, com o objetivo de promoo de uma gesto democrtica e participativa, pautada em
33 mecanismos de prestao de contas; e a econmica, que concerne viabilidade econmica dos servios.
34 Um tipo ideal de modelo sustentvel de gesto de servios de saneamento bsico privilegiaria as escalas
35 institucionais e territoriais de gesto; a construo da intersetorialidade; a possibilidade de conciliar
36 eficincia tcnica e econmica e eficcia social; o controle social e a participao dos usurios na gesto
37 dos servios; a sustentabilidade ambiental. Ainda que a Lei n 11.445/2007 remeta s diversas dimenses
38 da sustentabilidade, especificamente na dimenso econmica estabelece que os servios pblicos devam
39 ter a sustentabilidade assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios.
40 Entretanto, o Plansab aponta que a cobrana aos usurios pela prestao dos servios no e, em muitos
41 casos no deve ser, a nica forma de alcanar sua sustentabilidade econmico-financeira. Essa seria de fato
42 assegurada quando recursos financeiros investidos no setor sejam regulares, estveis e suficientes para o
43 seu financiamento, e o modelo de gesto institucional e jurdico-administrativo adequado.
44 Outra importante dimenso conceitual a influncia da formao, do desenvolvimento e das mudanas
45 histricas do Estado brasileiro, que pode revelar o porqu de o setor de saneamento bsico no Brasil, com

16
 1 seu aparato institucional, seus marcos legais, seus agentes sociais, o nvel de acesso aos servios e todas as
2 suas diversas caractersticas, ter assumido a configurao atual. Assim, o entendimento dos determinantes
3 polticos, econmicos e socioculturais do cenrio brasileiro do acesso ao saneamento bsico passa por um
4 esforo de compreenso das relaes entre Estado, sociedade e capital e suas influncias na definio de
5 polticas pblicas em geral e nas de saneamento em particular. Por outro lado, esse entendimento tambm
6 envolve uma reflexo sobre os fluxos e nexos entre a formulao de polticas, a tomada de deciso, a
7 implementao, a execuo, os resultados e os impactos produzidos. Contribui para este debate examinar
8 a relao entre Estado e polticas de saneamento em outros pases, em especial naqueles que lograram a
9 universalizao dos servios.
10 Observando a realidade dos pases europeus e norte-americanos, que atualmente tm a maior parte dos
11 problemas de cobertura pelos servios de saneamento solucionados, pode-se localizar que, na origem
12 desses servios (de fins do sculo XVIII at a segunda metade do sculo XIX), imperou uma lgica privada na
13 sua proviso. Ficou claro para a sociedade, no entanto, que essa lgica no seria capaz de assegurar a
14 universalizao dos servios, em especial para a parcela mais pobre da populao. Desde fins do sculo XIX,
15 passa a prevalecer uma viso de racionalismo administrativo, definido como a aplicao do conhecimento
16 cientfico na organizao burocrtica governamental, para a gesto de recursos, bens e servios, contudo,
17 em um modelo vertical de organizao do Estado, com supervalorizao dos especialistas e baixo nvel de
18 controle social. Este segundo modelo foi responsvel por macios investimentos pblicos e a decorrente
19 universalizao do acesso aos servios. A partir da dcada de 1980, retoma-se a lgica da privatizao,
20 justificando-se como uma resposta crise interna dos servios pblicos, mas na prtica tendo em sua
21 origem pouca ou nenhuma relao com os problemas prprios do saneamento.
22 Em sntese, observam-se duas trajetrias, no totalmente independentes e nem sequer defasadas no
23 tempo. De um lado, a dos chamados pases desenvolvidos, que em geral alcanaram a universalizao dos
24 servios de saneamento, mas que muitas vezes vm enfrentando oscilaes na estabilidade do setor, em
25 funo tanto da orientao geral do Estado, quanto de eventuais embates polticos envolvendo a sociedade
26 civil. Tais oscilaes podem conduzir a fissuras e tenses em sua poltica pblica, motivadas, por exemplo,
27 pela excluso das camadas empobrecidas da sociedade, problemas ambientais ou insatisfaes quanto
28 gesto. De outro, os pases em desenvolvimento, cujo modelo de desenvolvimento se deu sem que o
29 Estado tivesse se comprometido com o atendimento universal das populaes e que ainda enfrentam
30 antigos e novos obstculos para o alcance dessa universalizao, sobretudo quanto ao desafio da incluso
31 dos pobres. A forma como os estados nacionais e suas sociedades vm abordando a tenso entre o status
32 da cidadanizao e a mercantilizao dos servios explica, em grande medida, as distintas trajetrias.
33 Outro princpio relevante para o planejamento da rea de saneamento bsico refere-se participao e
34 controle social ou a democratizao da gesto dos servios. A gesto dos servios de saneamento
35 tradicionalmente relegada dimenso tcnico-administrativa e artificialmente separada dos processos
36 socioeconmicos e polticos que estruturam, do marco e at determinam a forma como estes servios so
37 organizados e geridos. Portanto, a construo de relaes entre cidadania, governabilidade e o controle e a
38 participao social, vislumbrando avanar na instituio de prticas democrticas substantivas,
39 corresponde a uma tarefa complexa, em decorrncia, em parte, da prpria natureza do tema, localizado no
40 limiar entre o campo poltico e o campo tcnico, ambos com suas mltiplas dimenses e contradies
41 internas.
42 Por fim, aspecto que merece cuidadosa ateno diz respeito matriz tecnolgica que orienta o
43 planejamento e a poltica setorial. Planejar o saneamento bsico no Pas, com um olhar de longo prazo,
44 necessariamente envolve a prospeco dos rumos tecnolgicos que o setor pode ou deve trilhar. Tal
45 questo envolve diferentes dimenses. Por um lado, cabe poltica de saneamento bsico identificar

17
 1 tendncias, nacionais e internacionais, segundo as quais a matriz tecnolgica do saneamento vem se
2 moldando, o que supe tambm procurar enxergar novos conceitos, ainda que sejam antigas formulaes
3 em novas roupagens, ou novos desafios que pressionam no sentido de mudanas paradigmticas. Neste
4 sentido, temas como a sustentabilidade, a gesto integrada das guas urbanas, o saneamento ecolgico e o
5 combate s mudanas climticas globais podem ser evocados como exemplos. De outro lado, pode
6 significar, ativamente, enxergar qual padro tecnolgico deve ser apoiado e incentivado, inclusive
7 prevendo-se movimentos de transio ao longo do perodo de planejamento, na direo das trajetrias
8 mais desejveis daquela poltica. Deve-se ter claro ainda que a matriz tecnolgica predominante, ou a ser
9 induzida pelo planejamento em saneamento bsico, no livre de valores, incorporando a noo de
10 sustentabilidade que lhe d suporte, a viso de participao da comunidade e da diversidade sociocultural,
11 bem como os princpios de universalidade, equidade, integralidade e intersetorialidade, entre outros
12 conceitos.
13 Articulando alguns dos princpios, a precedncia da universalidade sobre a equidade pode reforar a
14 condio de cidadania plena e fortalecer laos solidrios na construo de uma sociedade democrtica. Do
15 mesmo modo, se a integralidade no um conceito que engloba tudo, mas um conceito em estado
16 prtico a exigir trabalho terico e confronto com a realidade, esta pode induzir o dilogo, a pactuao e a
17 intersetorialidade no mbito da poltica pblica de saneamento bsico. Portanto, universalidade supe que
18 todos os brasileiros tenham acesso igualitrio ao saneamento bsico, sem barreiras de qualquer natureza.
19 A equidade possibilita a concretizao da justia, com a prestao de servios destacando um grupo ou
20 categoria essencial alvo especial das intervenes. E a integralidade, ao orientar a poltica de saneamento
21 bsico, tende a reforar a intersetorialidade e a construo de uma nova governana na gesto de polticas
22 pblicas. Ademais, os conceitos de sustentabilidade, da matriz tecnolgica e de participao e controle
23 social devem ser encarados como transversais aos anteriores, na medida em que podem determinar
24 diferentes lgicas nas polticas pblicas e na gesto dos servios, mais ou menos propensas a enxergar seus
25 impactos em uma perspectiva mais abrangente no tempo e no espao e mais ou menos propensas
26 incorporar a viso emancipatria e cidad da sociedade. E, por fim, cumpre enfatizar que a feio da
27 poltica pblica de saneamento bsico recebe clara e determinante influncia da forma como o Estado se
28 organiza e da lgica adotada para os servios de saneamento, sobretudo se prevalece a viso do
29 saneamento como direito, como elemento da racionalidade tcnico-administrativa ou como parte do
30 processo de acumulao capitalista, obviamente com todas as nuances e combinaes possveis dentre as
31 referidas vises.
32 Em suma, o conjunto das reflexes apresentadas revela claramente que certos princpios orientadores do
33 Plansab no so naturalmente consensuais ou isentos de valores. Opes conceituais tanto determinam
34 diretrizes e estratgias de determinada feio, como so portadoras de capacidade de influncia nas
35 decises operacionais tomadas. Visto de outra forma, o Plansab, conforme captulos a seguir, tem
36 subjacente, no desenho de poltica pblica para o qual o pretende contribuir, uma tomada de posio em
37 relao aos conceitos sumariamente descritos neste captulo, bem como a outros princpios orientadores.
38

18
 1 CAPTULO 4 - ANLISE SITUACIONAL

4.1 Dficit em saneamento bsico

2 Para a caracterizao do dficit em saneamento bsico no Brasil foi adotada maior amplitude conceitual,
3 conduzindo necessidade de construo de uma definio que contemplasse, alm da infraestrutura
4 implantada, os aspectos socioeconmicos e culturais e, tambm, a qualidade dos servios ofertados ou da
5 soluo empregada, conforme definio exposta na Figura 4.1.

Pop. que
recebe servio
com qualidade
(Atendimento
adequado)
Populao que
usa o servio
coletivo Pop. que
Populao recebe servio
com oferta de com qualidade
servio inadequada
coletivo (Atendimento
precrio)
Pop. que no
usa o servio
coletivo
Pop. que tem
soluo
sanitria
Populao
adequada
total (Atendimento
Populao que adequado)
usa soluo
sanitria
individual Pop. que tem
soluo
sanitria
precria
Populao (Atendimento
sem oferta de precrio)
servio
coletivo

Pop. sem
soluo
sanitria
(Sem
atendimento)
6
7 FIGURA 4.1: Conceito de dficit em saneamento bsico adotado no Plansab

8 Contudo, para se expressar o conceito desenvolvido em termos de variveis de anlise e sua posterior
9 quantificao, foi necessrio adotar de forma crtica os diversos sistemas de informao e bancos de dados
10 sobre saneamento bsico disponveis no Pas, uma vez que a maioria incompleta, vrios so
11 desatualizados e cada qual concebido com diferentes lgicas, fornecendo portanto informaes sobre
12 diferentes dimenses do dficit. Alm disso, muitos deles no possuem dados de todos os municpios
13 brasileiros, nem variveis e indicadores apropriados para avaliao dos aspectos qualitativos da prestao
14 dos servios e da apropriao da tecnologia utilizada, restringindo-se, em geral, dimenso quantitativa da
15 oferta e da demanda dos servios.
16 Neste captulo, as informaes trabalhadas foram geradas a partir de dados do Censo Demogrfico (2000),
17 da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB 2000 e 2008), das Pesquisas Nacionais por Amostra de
18 Domiclios (PNAD 2001 a 2008), do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS 2007), do
19 Sistema de Informao de Vigilncia da Qualidade da gua para Consumo Humano (SISAGUA), do Sistema

19
 1 de Informaes Gerenciais do Projeto Cisternas (SIG Cisternas) e da Secretaria Nacional de Defesa Civil
2 (SEDEC) do Ministrio da Integrao Nacional.
3 Para efeito da macro caracterizao do dficit em abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio e
4 manejo de resduos slidos, operacionalizando o modelo conceitual exposto na Fig. 4.1, optou-se por uma
5 metodologia de desenvolvimento de modelos de tendncia temporal com a srie histrica das PNAD 2001
6 a 2008, os quais foram posteriormente ajustados pelos valores do Censo Demogrfico 2000. Dessa forma,
7 entende-se que os valores obtidos so mais robustos, para a caracterizao global do dficit, se
8 comparados, por exemplo, com a opo da simples adoo dos valores da ltima PNAD. Essa base, embora
9 traga os dados populacionais mais recentes, tende a no refletir muito adequadamente a situao do
10 acesso ao saneamento bsico, quando vista de forma pontual, mas aponta, perfeitamente, tendncias,
11 quando avaliadas como srie temporal.
12 Dadas suas particularidades, a abordagem do componente drenagem e manejo das guas pluviais urbanas
13 foi desenvolvida de forma distinta, baseada principalmente na proporo de municpios participantes de
14 pesquisas que declararam a ocorrncia de problemas com enchentes e inundaes nos ltimos anos.
15 Nas demais sees, que caracterizam os quatro componentes do saneamento bsico, no entanto, as
16 diversas bases tambm referidas anteriormente foram adotadas visando apreender as vrias dimenses do
17 atendimento e do dficit. Alm disto, a PNAD 2008 foi extensivamente empregada, entendendo que
18 atende plenamente o objetivo de trazer ordens de grandeza sobre as variveis nela includas, bem como de
19 permitir importantes comparaes quando os dados so desagregados (como segundo macrorregies;
20 urbano x rural; faixas de rendimento; faixas de anos de estudo).
21 Em virtude do exposto, a Tabela 4.1 traz a caracterizao adotada para atendimento e dficit, considerando
22 os indicadores e variveis existentes e passveis de caracterizar o acesso domiciliar em saneamento bsico.
23 As situaes que caracterizam o atendimento precrio foram entendidas neste plano como dficit, visto
24 que, apesar de no impedirem o acesso ao servio, esse ofertado em condies insatisfatrias ou
25 provisrias, potencialmente comprometendo a sade humana e a qualidade do ambiente domiciliar e do
26 seu entorno.

20
1 TABELA 4.1: Caracterizao do atendimento e do dficit de acesso ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio
2 e manejo de resduos slidos

ATENDIMENTO
COMPONENTE (1)
ADEQUADO
Fornecimento de gua potvel por
rede de distribuio, com ou sem
ABASTECIMENTO DE canalizao interna, ou por poo,
GUA nascente ou cisterna, com
canalizao interna, em qualquer
caso sem intermitncia
prolongada ou racionamentos.
Coleta de esgotos, seguida de
ESGOTAMENTO tratamento(2);
SANITRIO
Uso de fossa sptica.
Coleta direta, com frequncia,
para a rea urbana, diria ou dias
alternados e com ausncia de
MANEJO DE vazadouro a cu aberto como
RESDUOS SLIDOS destino final;
Coleta direta ou indireta, na rea
rural, com ausncia de vazadouro
a cu aberto como destino final.
(1) Em funo de suas particularidades, o componente drenagem e manejo de guas pluviais urbanas teve abordagem distinta.
(2) As bases de informaes do IBGE, no entanto, adotam a categoria rede geral de esgoto ou pluvial e, portanto, os valores apresentados no
texto incluem o lanamento em redes de guas pluviais.
(3) A exemplo de ausncia de banheiro ou sanitrio; coleta de gua em cursos de gua ou poos a longa distncia; fossas rudimentares;
DFICIT
Atendimento precrio Sem atendimento
Dentre o conjunto com fornecimento de gua
por rede, a parcela que:
recebe gua fora dos padres de
potabilidade;
tem intermitncia prolongada ou
racionamentos;
Dentre o conjunto com fornecimento de gua
por poo ou nascente, a parcela cujos
domiclios no possuem canalizao interna
de gua, que recebem gua fora dos padres
de potabilidade e, ou, que tm intermitncia
prolongada; Todas as situaes no
Uso de cisterna para gua de chuva, que enquadradas nas
fornea gua sem segurana sanitria e, ou, definies de
em quantidade insuficiente para a proteo atendimento e que se
sade.
constituem em prticas
Uso de reservatrio ou caixa abastecidos por consideradas
carro pipa.
inadequadas (3)
Coleta de esgotos, no seguida de
tratamento;
Uso de fossa rudimentar.
Dentre o conjunto com coleta, a parcela:
na rea urbana com coleta indireta ou
direta, cuja frequncia no seja pelo
menos em dias alternados;
e, ou, cujo destino final dos resduos
constitui-se em vazadouro a cu aberto.

lanamento direto de esgoto em valas, rio, lago, mar ou outra forma pela unidade domiciliar; coleta indireta de resduos slidos em rea urbana;
ausncia de coleta, com resduos queimados ou enterrados, jogados em terreno baldio, logradouro, rio, lago ou mar ou outro destino pela unidade
domiciliar.

3 Uma viso geral da situao do saneamento bsico no Brasil apresentada a seguir, a partir da qual so
4 analisadas algumas variveis que expressam as realidades e desigualdades socioeconmicas e regionais
5 existentes no Pas.
6 A caracterizao do dficit em saneamento bsico e de prticas consideradas adequadas para o
7 atendimento conduziu s condies estimadas na Tabela 4.2, para cada um dos componentes avaliados.

21
 1 TABELA 4.2: Atendimento e dficit por componente do saneamento bsico no Brasil, 2008

DFICIT
ATENDIMENTO ADEQUADO
COMPONENTE Atendimento precrio Sem atendimento

(x 1.000 hab) % (x 1.000 hab) % (x 1.000 hab) %

Abastecimento
118.616(1) 62,4 62.699 33,0 8.638(2) 4,5
de gua

Esgotamento
sanitrio 88.930(3) 46,8 83.797 44,1 17.226 9,1

Manejo de
resduos 113.166(4) 59,6 51.903(4) 27,3 24.883 13,1
slidos

Fontes: Censo demogrfico (IBGE, 2000), PNAD 2001 a 2008, Sisagua (MS, 2007), PNSB (IBGE, 2008).

(1) Corresponde populao atendida pelas solues expostas na Tab. 4.1, subtrada daquela que se estima residir em domiclios com pelo

menos uma intermitncia no ms ou recebendo gua no potvel.

(2) As bases de dados disponveis no permitem avaliar, com preciso aceitvel, a parcela da populao no atendida por abastecimento de gua

potvel. Para efeito de estimativa, assumiu-se que 50% da populao atendida por poo ou nascente sem canalizao interna e 50% da
populao que recebe gua de outra procedncia sem canalizao interna enquadrar-se-iam na categoria de sem atendimento.
(3) Embora, para efeito de conceituao do atendimento, as fossas spticas tenham sido consideradas como soluo adequada, para a estimativa

de investimentos, o nmero de fossas spticas existentes no pode ser considerado integralmente aproveitvel e parte da populao futura
atendida. Por um lado, h problemas de classificao indevida, denominando-se de fossas spticas diferentes tipos de fossas precrias, devido a
dificuldades inerentes aos levantamentos de campo. Por outro, mesmo locais onde h atualmente fossas spticas adequadas podem receber rede
coletora no futuro, podendo conduzir a que essas fossas sejam desativadas ou tenham seu efluente lanado nessa rede.
(4) Para efeito de estimativa do atendimento, assumiu-se que, sendo os resduos slidos dispostos em aterro controlado, conforme PNSB (IBGE,

2008), o atendimento adequado para municpios com populao inferior a 20.000 habitantes e precrio para municpios com populao acima
desse limite.
2

3 Observa-se que, embora a maioria da populao brasileira, em 2008, tivesse acesso a condies adequadas
4 de abastecimento de gua potvel e de manejo de resduos slidos, o dficit ainda bastante significativo
5 em todos os componentes do saneamento bsico e representa milhes de pessoas vivendo em ambientes
6 insalubres e expostos a diversos riscos que podem comprometer a sua sade. Em uma perspectiva
7 histrica, as polticas pblicas no foram capazes de propiciar a universalizao do acesso s solues e aos
8 servios pblicos de saneamento bsico de qualidade, que teriam contribudo para melhorar as condies
9 de vida desse contingente populacional, reduzindo as desigualdades sociais, e a qualidade ambiental do
10 Pas.

11 Uma viso geral da situao do saneamento bsico no Brasil apresentada a seguir, a partir da qual so
12 analisadas algumas variveis que expressam as realidades e desigualdades socioeconmicas e regionais
13 existentes no Pas.

14 Abastecimento de gua
15 A situao das formas de abastecimento de gua da populao brasileira, segundo dados das PNAD
16 ajustados pelos do Censo demogrfico de 2000, indicada na Figura 4.2.

17

22
 1
2 Fontes: Censo demogrfico (IBGE, 2000), PNAD 2001 a 2008.
3 FIGURA 4.2: Situao do atendimento em abastecimento de gua no Pas, 2008 (proporo da populao)

4 A distribuio proporcional entre as diversas prticas adotadas para obteno de gua em cada
5 macrorregio do Pas, conforme levantada pela PNAD 2008, mostrada na Figura 4.3.

6
7 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009); SIG Cisternas (MDS, 2009).

FIGURA 4.3: Solues e prticas utilizadas para abastecimento de gua em proporo

de domiclios por macrorregio e Brasil, 2008

8 Nota-se que a regio Norte onde a populao, proporcionalmente, mais utiliza gua proveniente de poo
9 ou nascente para suprir suas necessidades, provavelmente por ter a implantao de redes dificultada pelo
10 nmero de comunidades com habitaes muito esparsas. A cisterna a soluo utilizada em 1,4% das
11 moradias do Nordeste e a proporo de domiclios supridos por gua de outra provenincia que no seja
12 rede, a prpria cisterna, poo ou nascente, o maior dentre as macrorregies (aproximadamente 6,5%). J
13 o Sudeste conta com mais de 90% de seus domiclios atendidos por rede pblica de distribuio de gua. O
14 Sul e o Centro-Oeste possuem comportamentos semelhantes: mais de 80% de seus domiclios so
15 abastecidos por rede, e a significativa parcela restante por poo ou nascente.

23
 1 Da populao com acesso adequado ao abastecimento de gua, aproximadamente, 157 milhes de pessoas
2 (82,8% dos habitantes do Brasil) so atendidas por rede de distribuio, sendo que, dessas, cerca de 3,5
3 milhes no possuem canalizao interna em suas residncias. Os outros 19,5 milhes consomem gua
4 canalizada de poo ou nascente. A situao da cobertura em abastecimento de gua mostrada na Figura
5 4.4.

6
Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

FIGURA 4.4: Populao com acesso adequado a abastecimento de gua no Brasil, 2008

7 Considerando as formas tidas como adequadas para o acesso ao abastecimento de gua neste estudo, tem-
8 se que o dficit absoluto de acesso a esse componente maior no Nordeste, onde quase 7,7 milhes de
9 pessoas (14,4% de sua populao) supriam suas necessidades hdricas de maneira inadequada em 2008. Na
10 sequncia, surge a regio Norte, com cerca de 2,6 milhes de pessoas na mesma situao (17,3% de seus
11 habitantes). Assim, o Nordeste possui a pior situao absoluta e o Norte, a pior situao relativa. O Sudeste,
12 com 1,2 milhes de pessoas compondo o dficit, o Sul (por volta de 313 mil) e o Centro-Oeste
13 (aproximadamente 254 mil) possuem menos de 2% de seus habitantes vivendo em condies inadequadas
14 de abastecimento de gua.
15 Avaliando tal dficit quanto localizao dos domiclios, nota-se sua concentrao 73% na rea rural,
16 onde, aproximadamente, 8,8 milhes de brasileiros no possuem acesso adequado ao abastecimento de
17 gua, enquanto 3,3 milhes de habitantes da rea urbana encontram-se na mesma situao (Figura 4.5).
18 Pondera-se aqui a inobservncia da qualidade e quantidade de gua distribuda pelas formas citadas que,
19 em alguns casos tambm se constituem em acesso precrio.

20
21 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009); SIG Cisternas (MDS, 2009).

22 FIGURA 4.5: Dficit do acesso ao abastecimento de gua da populao das reas urbana e rural no Brasil, 2008

24
 1 Pouco mais de nove milhes de habitantes aproximadamente 75% da populao que compe o dficit de
2 acesso ao abastecimento de gua possuem renda domiciliar mensal de at salrio mnimo por
3 morador. A Figura 4.6 apresenta a situao do abastecimento de gua no Pas em funo das faixas de
4 rendimento per capita mensal domiciliar e escolaridade, segundo dados da PNAD.

5
6 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

7 FIGURA 4.6: Situao do abastecimento de gua no Brasil por faixa de rendimento per capita mensal domiciliar e
8 por anos de estudo, 2008

9 Analisando a relao entre a escolaridade e o acesso, observa-se que quanto menor o nmero de anos de
10 estudo, mais vulnervel a pessoa se encontra, pela ausncia de acesso adequado ao abastecimento de
11 gua, como mostra a Figura 4.6. Assim, a maior parcela do dficit (aproximadamente 47%) formada por
12 cerca de 5,7 milhes de pessoas sem instruo ou com menos de um ano de estudo.
13 Em relao qualidade da prestao dos servios no ano de 2007, conforme dados do SISAGUA,
14 aproximadamente 30,3 milhes de brasileiros receberam gua em suas residncias, proveniente de 1.597
15 sistemas pblicos de abastecimento de gua (SAA) que no atendiam plenamente aos padres de
16 potabilidade estabelecidos pela Portaria n 518/2004 do Ministrio da Sade (MS). Em 2008, esse nmero
17 girou em torno de 40,4 milhes de pessoas abastecidas, considerando os dados de 732 SAA (Tabela 4.3). Os
18 parmetros avaliados nas redes de distribuio foram turbidez, cloro, coliformes totais e termotolerantes e
19 bactrias heterotrficas. Chegou-se a esse contingente totalizando a populao atendida pelos sistemas
20 que apresentaram, pelo menos, uma no conformidade com o estabelecido pela referida Portaria, em pelo
21 menos metade dos resultados das anlises realizadas, para o ano de referncia. Adotou-se esse valor em
22 virtude das diferentes frequncias de anlise indicadas nos planos de amostragem, em funo de cada
23 parmetro e do porte do sistema, alm da possibilidade de ocorrncia de eventos ocasionais, ao longo de
24 um ano, que podem comprometer a qualidade da gua durante determinado perodo, sendo que o padro
25 de potabilidade pode ser reestabelecido aps o retorno s condies anteriores ao episdio gerador da
26 alterao na qualidade.

25
 1 TABELA 4.3: Situao dos sistemas de abastecimento de gua registrados no SISAGUA por macrorregio, 2007/ 2008

2007 2008
REGIO SAA SAA no Populao SAA SAA no Populao
registrados (1) conformes (2) atendida (3) registrados (1) conformes (2) atendida (3)
Norte 282 21 565.898 419 17 480.285
Nordeste 2.107 586 10.632.336 3.080 329 10.939.841
Sudeste 2.064 548 12.430.397 3.172 173 22.537.242
Sul 1.999 233 3.530.101 2.618 121 3.282.923
Centro-Oeste 676 209 3.118.555 1.011 92 3.115.423
BRASIL 7.128 1.597 30.277.287 10.300 732 40.355.714
2 (1) Nem todos os SAA registrados informaram sobre os resultados das anlises realizadas.
3 (2) Sistemas que apresentaram desconformidades ao padro de potabilidade na rede de distribuio em pelo menos metade das amostras.
4 (3) Populao atendida pelos SAA no conformes.

5 Fonte: SISAGUA 2007 e 2008 (Ministrio da Sade, 2009).

6 Observa-se que o contingente populacional atendido pelos SAA sem conformidade significativo,
7 principalmente no Sudeste e no Nordeste, o que indica a necessidade de ateno e adequao ao padro
8 de potabilidade, por parte dos prestadores do servio pblico de abastecimento de gua.
9 Por outro lado, para o ano de 2007, encontram-se registrados no SISAGUA aproximadamente 3,2 milhes
10 de domiclios atingidos com pelo menos uma intermitncia no ms. O Nordeste foi a macrorregio que
11 registrou a maior proporo de economias atingidas por intermitncia em 2007, como pode ser visto na
12 Figura 4.7. Contudo, o valor da macrorregio Norte provavelmente est subestimado, uma vez que no h
13 informao no SISAGUA, nesse ano de referncia, relacionada aos estados de Amap, Par, Rondnia e
14 Roraima sobre essa questo. Alm desses, tambm no constam informaes do estado do Piau e do
15 Distrito Federal.

16
17 Fonte: SISAGUA (2007).

18 FIGURA 4.7: Proporo de economias atingidas por intermitncia por macrorregio e Brasil, 2007

19 Alm dos aspectos j mencionados, as perdas de gua nos sistemas de distribuio constituem-se em
20 importante indicador da eficincia do servio. A Figura 4.8 mostra a evoluo do percentual de perdas nas
21 redes de distribuio de gua entre os anos de 2003 a 2007.

26
 1
2 Fonte: SNIS (2007).

3 FIGURA 4.8: Evoluo do ndice de perdas na distribuio de gua por macrorregio e Brasil, 2003-2007

4 Nota-se um decrscimo discreto no percentual nacional a partir de 2004, mas com irregularidades por
5 macrorregio, sendo que as redues podem ter conquistado esse logro por possveis investimentos em
6 estudos e pesquisas voltados para a minimizao desse problema, alm de modificaes na operao e
7 manuteno dos sistemas.

8 Esgotamento sanitrio
9 A situao do afastamento dos esgotos sanitrios, segundo o ajuste dos dados das PNAD com base no
10 Censo Demogrfico 2000, indicada na Figura 4.9. Observa-se que, em 2008, h uma estimativa de 30% da
11 populao brasileira contando com solues inadequadas para o afastamento de seus esgotos (lanamento
12 em fossa rudimentar, rio, lago ou mar, ou outro escoadouro, ou no tem banheiro ou sanitrio). Alm
13 disso, dados da PNSB 2008 indicam que apenas 53% do volume de esgotos coletados recebiam algum tipo
14 de tratamento, antes de sua disposio no ambiente.

5% 4%

21% Rede geral de

esgotos ou pluvial
49%
Fossa sptica
Fossa rudimentar
No tem banheiro
ou sanitrio
Vala, rio, lago ou
mar ou outro destino

21%

15
16 Fontes: Censo demogrfico (IBGE, 2000), PNAD 2001 a 2008.

17 FIGURA 4.9: Formas de afastamento dos esgotos sanitrios no Brasil (proporo da populao), 2008

18 O dficit de atendimento em esgotamento sanitrio reflete, alm da inacessibilidade ao seu afastamento

19 nos domiclios, a parcela da populao interligada a rede mas no servida por sistema de tratamento.
20 Assim, como pode ser observado na Figura 4.10, enquanto 47% da populao possuem condies
21 adequadas para disposio de seus dejetos, o restante, caracterizado pelo dficit, composto, em sua
22 maioria, pela frao de rede no interligada a unidade de tratamento e por fossas rudimentares,
23 denominao genrica utilizada pelo IBGE para "fossas negras, poo, buraco, etc., dentre as quais se

27
 1 encontram os diversos outros tipos de fossa, exceo da sptica. Compe ainda o dficit a parcela de
2 domiclios sem banheiro ou sanitrio, bem como o lanamento direto dos efluentes em escoadouros de
3 forma indevida.

4
5 Fonte: Censo demogrfico (IBGE, 2000), PNAD 2001 a 2008, PNSB (IBGE, 2000).

6 FIGURA 4.10: Atendimento e dficit em esgotamento sanitrio em proporo da populao do Brasil, 2008

7 Dados da PNAD 2008 apontam que, aproximadamente metade da populao do Pas dispe os esgotos
8 domsticos gerados em rede coletora de esgotos ou de guas pluviais. Outros quase 40 milhes tm a fossa
9 sptica como soluo para seus dejetos, como pode ser visto na Figura 4.11.

10
11 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

12 FIGURA 4.11: Formas de acesso ao afastamento de excretas e esgotos sanitrios no

13 Brasil, 2008

14 Em cada macrorregio do Brasil, o acesso ao afastamento de excretas e esgotos sanitrios no ano de 2008,
15 segundo a PNAD, apresentou-se da seguinte forma: no Norte, 8,9 milhes de brasileiros (58,2% da
16 populao), no Nordeste, 28,6 milhes de habitantes (53,6% da populao), no Sudeste, 70,2 milhes de
17 habitantes (88% da populao), no Sul, 20,8 milhes de brasileiros (76% da populao), e, por fim, no
18 Centro-Oeste cerca de 6,6 milhes de habitantes (48,2% de sua populao). Assim, o Sudeste e o Sul so as
19 macrorregies com a maior proporo de atendimento da populao.

28
 1 Na Figura 4.12 apresentada a distribuio proporcional entre as diversas prticas de afastamento de
2 dejetos adotadas em cada macrorregio. As regies de maior dficit proporcional so o Centro-Oeste
3 (51,8%), o Nordeste (46,4%) e o Norte (41,8%). Nelas, assim como nas demais, a prtica inadequada
4 adotada que mais influencia o dficit a fossa rudimentar, que pode incluir tanto solues adequadas ao
5 acesso quanto prticas inadequadas de disposio de excretas ou esgotos sanitrios, de grande impacto
6 para o meio ambiente e para a sade humana.

7
8 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

9 FIGURA 4.12: Prticas utilizadas para esgotamento sanitrio em proporo da

10 populao por macrorregio e Brasil, 2008

11 Dessa forma, o Brasil ainda conta com um contingente populacional numeroso sem acesso a essas prticas
12 e servios, distribudo conforme mostra a Figura 4.13. Nota-se que o Nordeste representa quase a metade
13 do dficit em afastamento dos esgotos sanitrios no Pas. O Sudeste, mesmo tendo o maior ndice de
14 cobertura nesse componente, ainda possui um nmero considervel de pessoas sem acesso, por ser a
15 regio mais populosa.

16
17 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

18 FIGURA 4.13: Dficit em afastamento dos esgotos sanitrios por macrorregio e Brasil, 2008

29
 1 A Figura 4.14 mostra a composio do dficit em afastamento dos esgotos sanitrios em funo da
2 localizao do domiclio. Ao contrrio do que ocorre em abastecimento de gua, o dficit em contingente
3 populacional maior na rea urbana, onde em torno de 31,2 milhes de habitantes realizam o afastamento
4 dos excretas e esgotos sanitrios de forma inadequada. Destes, a grande maioria utiliza fossas
5 rudimentares para a disposio de seus dejetos. J na rea rural, apesar dessa prtica tambm compor a
6 maior parcela do dficit, a ausncia de banheiros ou sanitrios mais significativa do que na rea urbana,
7 sendo sentida por um nmero de pessoas cerca de trs vezes maior.

8
9 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

10 FIGURA 4.14: Dficit em afastamento dos esgotos sanitrios no Pas por localizao dos domiclios e populao, 2008

11 Comportamento semelhante ao observado no dficit do componente abastecimento de gua quanto

12 faixa de rendimento e aos anos de estudo encontrado no dficit em esgotamento sanitrio, ou seja,
13 concentra-se na populao com menor rendimento e menor nmero de anos de estudo.
14 Sobre o volume de esgotos sanitrios coletados e tratados pelos servios pblicos, conforme j
15 mencionado, os micro dados da PNSB 2008 permitem inferir que somente 53% dos esgotos coletados no
16 Pas so tratados. interessante observar que essa proporo menor no Sudeste (46%), seguida pelo Sul,
17 Norte e Nordeste (respectivamente, 59, 62 e 66%) e apresenta melhor desempenho no Centro-Oeste, com
18 90% dos esgotos coletados recebendo tratamento.
19 Em 2007, segundo dados do SNIS, ao menos 1,45 bilho de metros cbicos de esgotos no foram tratados,
20 apesar de terem sido coletados pelos prestadores de servio, e a proporo de esgotos tratados em relao
21 ao coletado foi de 62,5%. Salienta-se que no considerado nesses valores o volume de esgotos das redes
22 coletoras clandestinas, no operadas por prestadores autorizados pelo Poder Pblico municipal, e o
23 lanado in natura no ambiente. Alm disso, deve-se ressaltar que o valor apresentado pelo SNIS no
24 representativo do universo de municpios do Pas (1.355 em 5.564 municpios, correspondendo a 24,4% dos
25 municpios e a 75,3% da populao urbana brasileira) e fortemente influenciado pelos dados das
26 companhias estaduais.
27 A Figura 4.15 mostra o panorama das macrorregies e do Pas no ano de 2007, segundo o SNIS. Dessa
28 forma, o Sudeste apresenta-se como a regio que coleta e trata o maior volume de esgotos sanitrios, haja
29 visto seu contingente populacional. Entretanto, proporcionalmente, essa macrorregio trata apenas pouco
30 mais da metade dos esgotos que so coletados.

30
 1
2 Fonte: SNIS (2007).

3 FIGURA 4.15: Volume de esgotos coletados e tratados por macrorregio e Brasil, 2007

4 Instalaes hidrossanitrias domiciliares

5 Em relao ao dficit de instalaes hidrossanitrias domiciliares, a Tabela 4.4 mostra o nmero de
6 domiclios sem canalizao interna e sem banheiro ou sanitrio.
7 TABELA 4.4: Existncia e dficit de instalaes hidrossanitrias nos domiclios particulares permanentes do
8 Brasil, 2008

INSTALAES EXISTNCIA DFICIT

HIDROSSANITRIAS Domiclios % Domiclios %
Canalizao interna de gua 53.318.736 92,64 4.238.404 7,36
Banheiro ou sanitrio 55.323.956 96,12 2.233.184 3,88
9 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

10 Dos domiclios sem canalizao interna de gua no Pas, aproximadamente 2,8 milhes situam-se em reas
11 rurais, o que corresponde a 67,6% desse dficit. Praticamente a metade dessas residncias supre suas
12 necessidades utilizando gua proveniente de poo ou nascente. J na rea urbana, o nmero de moradias
13 nessa mesma situao ligeiramente maior do que o de domiclios que recebem gua por meio de rede de
14 distribuio. A Figura 4.16 mostra o dficit de instalaes intradomiciliares segundo as formas de
15 abastecimento de gua e situao do domiclio.

16
17 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

18 FIGURA 4.16: Dficit de canalizao interna de gua e sua caracterizao por situao do domiclio, 2008

31
 1 Dentre os domiclios que no possuem canalizao interna, por macrorregio, o Nordeste contribua com a
2 maior parcela em 2008, representando por volta de 65% do dficit total do Pas, como mostra a Figura 4.17.
3 Os valores absolutos aproximados nas macrorregies eram os seguintes: 2,8 milhes de domiclios no
4 Nordeste; 850 mil no Norte; 400 mil no Sudeste; 120 mil no Sul; e 97 mil no Centro-Oeste. Assim, a regio
5 Nordeste destaca-se negativamente quanto a esse indicador, com grande discrepncia em relao s
6 demais.

7
8 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

9 FIGURA 4.17: Dficit de canalizao interna de gua em domiclios por macrorregio e Brasil e proporo por
10 macrorregio, 2008

11 Situao semelhante pode ser observada na Figura 4.18, que apresenta o dficit de banheiros ou sanitrios
12 nos domiclios do Pas. Ele se concentra na rea rural, atingindo a cerca de 1,8 milho de residncias sem
13 instalao adequada onde seus moradores possam dispor seus excretas. Os demais cerca de 0,6 milho de
14 domiclios da rea urbana complementam o quadro de deficincia domiciliar desse tipo de instalao no
15 Brasil.
16 Nas macrorregies, os domiclios que no possuem sanitrios ou banheiros so cerca de: 1,9 milho no
17 Nordeste; 304 mil no Norte; 152 mil no Sudeste; 114 mil no Sul e 48 mil no Centro-Oeste. Com isso, mais
18 uma vez, a regio Nordeste contribui com a maior parcela para o dficit nacional de domiclios sem
19 banheiro ou sanitrio, representando em torno de 75% do total e exibindo grande discrepncia em relao
20 s demais.

21
22 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

23 FIGURA 4.18: Dficit de banheiro ou sanitrio no Brasil por situao dos domiclios, 2008

24 A Figura 4.19 considera a situao do domiclio (rea urbana ou rural), mostrando como o dficit maior na
25 rea rural. Nas macrorregies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, cerca de 5% dos domiclios da rea rural
26 compem esse dficit, enquanto que no Norte esse percentual de 21% e, no Nordeste, 33%. Apesar da
27 diferena proporcional entre o Norte e o Nordeste j ser razovel, em nmero de domiclios ela bastante
28 representativa. Assim, enquanto no Norte a ausncia de banheiro ou sanitrio ocorre em cerca de 185 mil

32
 1 domiclios da rea rural, no Nordeste ela atinge 1,3 milhes de residncias, ou seja, aproximadamente sete
2 vezes mais do que na regio Norte.

3
4 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

5 FIGURA 4.19: Dficit de sanitrios ou banheiros por domiclios por macrorregio e Brasil, 2008

6 Manejo de resduos slidos

7 A situao do servio de coleta dos resduos slidos domiciliares (RSD), segundo o modelo de ajuste das
8 PNAD 2001-2008 aos dados do Censo Demogrfico 2000, indicada na Figura 4.20. Em 2008, estima-se
9 que, enquanto 89% dos domiclios urbanos tinham coleta direta de lixo, na rea rural 70% dos domiclios
10 no dispunham de qualquer tipo de coleta de seus resduos.

11
12 Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2000); PNAD 2001 a 2008.

13 FIGURA 4.20: Tipo de coleta domiciliar de RSD nas reas urbana e rural do Pas, em proporo da populao, 2008

14 De acordo com dados da PNAD, verifica-se que, no perodo de 2004 a 2008, houve um acrscimo de 3,4
15 pontos percentuais na proporo de moradores que dispem do tipo de afastamento dos resduos
16 domiciliares considerado adequado do ponto de vista sanitrio (Tabela 4.5). importante destacar que, em
17 2008, quase 39 milhes de pessoas no possuam servio de coleta para o afastamento de RSD.

33
 1 TABELA 4.5: Situao do acesso coleta considerada adequada para o afastamento
2 de resduos slidos domiciliares da populao total do Brasil, 2004-2008

ANO PROPORO DE MORADORES (%)

2004 76,1
2005 77,6
2006 78,9
2007 79,4
2008 79,5
3 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

4 Dentre a populao atendida, a maior parcela encontra-se na regio Sudeste, com 88,5%, e a menor
5 cobertura no Nordeste, com 63,5%. Com exceo das regies Norte e Nordeste, as demais macrorregies
6 ultrapassaram 80% do atendimento populao, estando acima da proporo nacional.
7 Os dados da Tabela 4.6, relativos rea urbana, mostram que o acesso estava em crescimento contnuo at
8 2007 (atingindo 89,9%), verificando-se um decrscimo de 0,6%, em 2008, contudo tal declnio pode estar
9 relacionado estratgia amostral das PNAD. As reas urbanas das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste
10 apresentam uma tendncia para estabilizao da proporo de indivduos atendidos por servio de coleta,
11 sugerindo possvel dificuldade dos municpios de maior populao urbana em ampliar a cobertura na
12 prestao desses servios.
13 TABELA 4.6: Situao do acesso ao afastamento dos RSD por rea
14 urbana e rural no Brasil, 2004-2008 (em %)
ANO
ZONA
2004 2005 2006 2007 2008
Brasil Urbano 87,6 89,0 89,8 89,9 89,3
Brasil Rural 20,0 22,6 24,6 26,8 28,8
15 Fonte: PNAD (IBGE, 2009).

16 A Figura 4.21 mostra grande diferena, em todas as macrorregies, quanto ao tipo de afastamento dos RSD
17 entre as reas urbana e rural. Enquanto na urbana, a populao das macrorregies que tem acesso
18 adequado ao servio de coleta dos RSD est acima de 80%, na rural, no alcana 30%.

34
 REA URBANA

2
3 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

4 FIGURA 4.21: Solues e prticas de afastamento de RSD nas reas urbana e rural por macrorregies e Brasil, em
5 proporo da populao, 2008

6 A melhor situao quanto ao acesso, tanto para reas urbanas como rurais, da coleta direta de RSD a da
7 regio Sul. Porm, considerando a prtica da coleta indireta, o Sudeste apresenta o melhor perfil de acesso
8 na rea rural. Por sua vez, o Nordeste apresentou a pior situao quanto s prticas para afastamento dos
9 RSD, vindo em seguida, na rea urbana, a regio Norte e, na rea rural, a regio Centro-Oeste.
10 Para o afastamento de resduos slidos domiciliares, conforme apresentado na Figura 4.22, verifica-se que,
11 dentre a parcela da populao estimada em condio de dficit, a prtica de queimar ou enterrar os
12 resduos em terrenos prprios significativa em, praticamente, todas as macrorregies do Pas,
13 representando mais de 50% das prticas consideradas inadequadas, exceto na regio Sudeste.

35
 1

Norte Sul Nordeste

Centro-Oeste Sudeste
2 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

3 FIGURA 4.22: Perfil da condio do dficit de afastamento de RSD por macrorregio do Pas, em proporo da
4 populao 2008

5 Conforme apresentado na Tabela 4.7, dos brasileiros com os RSD coletados indiretamente, que tm seus
6 RSD queimados ou enterrados em sua propriedade e que tm seus RSD descartados em terrenos baldios ou
7 logradouros pblicos, nota-se que a maioria habitante da regio Nordeste.

8 TABELA 4.7: Populao estimada em condio de dficit de afastamento de RSD por macrorregio e Brasil, 2008
POPULAO (hab)
BRASIL E Coletado Queimado ou Jogado em Jogado em
REGIES Outro Em condio
indiretamente enterrado na terreno baldio corpos
destino de dficit
(ambiente urbano) propriedade ou logradouro hdricos
Norte 949.110 2.791.813 275.579 31.501 9.995 4.057.998
Nordeste 5.333.100 10.558.327 3.511.338 35.797 60.117 19.498.679
Sudeste 5.226.637 3.496.374 368.438 48.272 45.807 9.185.528
Sul 1.259.221 2.527.100 76.117 2.336 48.410 3.913.184
Centro-Oeste 831.271 1.223.912 210.756 1.412 15.642 2.282.993
BRASIL 13.599.339 20.597.526 4.442.228 119.318 179.971 38.938.382
9 Fonte: PNAD 2008 (IBGE, 2009).

10 O Nordeste a regio do Pas com maior contingente de pessoas em condio de dficit quanto ao
11 afastamento dos RSD: em 2008 eram 19 milhes de pessoas sem servios adequados de coleta. A regio
12 Sudeste apresenta o segundo contingente populacional com RSD coletados indiretamente e jogados em
13 terrenos baldios ou logradouros e apresenta o maior nmero de moradores que, segundo a PNAD, lanam
14 seus resduos em corpos hdricos. Em 2008, mais de 9,1 milhes de pessoas no Sudeste no tinham o
15 afastamento adequado dos RSD. O Centro-Oeste a regio que apresenta o menor contingente
16 populacional do Pas em condies de dficit. No ano de 2008, quase 2,3 milhes de habitantes estavam
17 nessa condio. Nota-se que, tanto em termos relativos como absolutos, o Nordeste a regio do Brasil em

36
 1 condio sanitria mais precria quanto cobertura de coleta dos RSD, com cerca de 50% do dficit
2 nacional.
3 Cabe registrar que a coleta indireta, em sua maioria, realizada em pontos fixos, uma realidade nas
4 periferias das cidades brasileiras, com frequncia muitas vezes irregular. As diferenas de padres de
5 servios de coleta de resduos slidos influenciam nas condies de sade da populao6. Assim, na
6 qualificao do dficit dos servios de coleta de resduos slidos no se podem considerar adequadamente
7 atendidas as populaes que dispem de coleta indireta, sobretudo nas reas urbanas. Por isso, foi
8 realizada a diferenciao entre as reas urbana e rural.
9 Vale destacar que a falta de atendimento nas reas rurais no apenas maior em termos relativos, ela
10 tambm maior em nmeros absolutos. Os 71,2% sem soluo para o afastamento dos RSD equivalem a
11 quase 22 milhes de habitantes e os 10,7% no atendidos em reas classificadas como urbanas
12 representam cerca de 17 milhes de brasileiros.
13 Em relao destinao final, observa-se que, segundo os microdados da PNSB de 2008, os vazadouros
14 esto presentes em 48% dos municpios brasileiros, representando integralmente ou parcialmente as
15 unidades de destino dos resduos slidos no Pas, o que corresponde a 17,9% do volume de resduos slidos
16 coletados no Pas, segundo a mesma fonte.
17 Levantamento do SNIS, em 2007, mostra que apenas 46% dos aterros sanitrios, nos 306 municpios
18 pesquisados, segundo informaes prestadas pelos representantes dos gestores, atendem a todos os
19 procedimentos tcnicos que os caracterizam como aterro sanitrio. Na amostra dos aterros controlados, a
20 proporo de no enquadramento de 19%. Ou seja, grande parte das unidades declaradas pelos seus
21 gestores na pesquisa no atendem ao preconizado pela tcnica. Outro aspecto a ser destacado a
22 informao fornecida pelos representantes de 120 dos 306 municpios participantes da pesquisa. Segundo
23 eles, em 2007, existiam catadores de materiais reciclveis atuando nos lixes ou em aterros sanitrios.
24 Trata-se de informao preocupante, que se agrava em 30 desses municpios, pela presena de menores de
25 14 anos de idade realizando a atividade de catao.

26 Drenagem urbana
27 A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2008 levantou, em 5.204 dos 5.565 municpios brasileiros,
28 dados sobre a ocorrncia de inundaes em um perodo de cinco anos prvios pesquisa. Traz tambm
29 informaes sobre demandas especiais por drenagem urbana para atenuao de problemas ocasionados
30 pela ocupao em reas no saneadas, de encostas e taludes sujeitos a deslizamento de terra, de reas de
31 lenol fretico alto, encharcadas ou midas e com ocorrncia de processos erosivos no solo urbano, entre
32 outros.
33 Os dados indicam 2.257 municpios, em um perodo de cinco anos, atingidos por um ou mais eventos de
34 inundaes. Os dados da SEDEC, por sua vez, indicam a ocorrncia de 1.330 eventos de inundaes em
35 1.139 municpios, no perodo de 2007 a 2009. Dentre os municpios atingidos por inundaes, 57
36 notificaram SEDEC terem sido acometido por desastres em decorrncia de alagamentos, 524 em
37 decorrncia de enxurradas e 481 municpios em decorrncia de enchentes7.

6
MORAES, L. R. S. Acondicionamento e coleta de resduos slidos domiciliares e impacto na sade de crianas residentes em
assentamentos periurbanos de Salvador, Bahia, Brasil. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, n.23, sup. 4, p. S643-S649, 2007.
7
A SEDEC classifica os eventos de inundaes em enxurradas, enchentes e alagamentos. Segundo ela, as enxurradas so
inundaes que ocorrem em locais de relevo acentuado, sendo muito comuns em regies montanhosas, formam-se com grande
velocidade e tm grande fora de arraste. As enchentes possuem velocidade mais lenta do que as enxurradas, pois ocorrem em
plancies e se mantm em situao de cheia durante algum tempo, pois o escoamento das guas acumuladas acontece

37
 1 Segundo a PNSB 2008, nos 2.278 municpios que relataram problemas de inundao, nos 5 anos anteriores
2 Pesquisa, houve ampliao ou melhoria do sistema de manejo de guas pluviais em 1.862 destes. Dentre
3 os referidos municpios que foram alvo de melhorias, 510 apresentavam reas de risco em taludes e
4 encostas sujeitas a deslizamentos, no permetro urbano, e em771 registrou-se a presena de problemas de
5 eroso que afetam o sistema de drenagem urbana.
6 Dentre os municpios que participaram da PNSB 2008, 43% afirmaram ter tido problemas com enchentes ou
7 inundaes em um perodo de cinco anos. Desse total, a regio que acusa a maior proporo de registros
8 a Sudeste, com 52% dos municpios. Nas regies Sul e Nordeste, 43 e 40% do respectivo universo de
9 municpios relataram problemas de enchentes ou inundaes. As regies Norte e Centro-Oeste
10 apresentaram a menor proporo de municpios que declararam problemas, 37 e 29%, respectivamente.
11 Conforme pode ser visto na Figura 4.23, os dados da PNSB 2008 indicam que nas regies Sudeste e Sul
12 ocorreu a maior proporo de municpios participantes da pesquisa que apresentaram problemas com
13 enchentes e inundaes. Como exemplo, tem-se que, dos 1.640 municpios do Sudeste que participaram da
14 pesquisa, 846 informaram ter sofrido com inundaes nos cinco anos anteriores, o que corresponde a 52%
15 destes. A regio Centro-Oeste apresentou o menor nmero relativo de municpios com problemas
16 ocasionados pela ocupao irregular e falta de ordenamento e controle do uso do solo.

17
18 Fonte: PNSB (IBGE, 2008)

19 FIGURA 4.23: Proporo de municpios com inundaes no perodo de cinco anos por macrorregio, 2008

20 A Tabela 4.8 mostra que, dentre os municpios que participaram da PNSB 2008, aqueles que apresentam
21 maior nmero de ocorrncia de inundao foram os de maior faixa populacional.

gradualmente. J os alagamentos ocorrem em funo da impermeabilizao do solo; portanto, acontecem em reas urbanizadas.
Porm, nota-se que essa classificao no observada com rigor pelos municpios que notificam a ocorrncia dos desastres.

38
 1 TABELA 4.8: Ocorrncia de enchentes e inundaes no perodo de cinco anos segundo faixa populacional

FAIXA POPULACIONAL TOTAL DE MUNICPIOS QUE MUNICPIOS COM EXISTNCIA DE INUNDAES

DOS MUNICPIOS PARTICIPARAM DA PNSB 2008
At 5.000 hab 1279 279 22%
De 5.001 a 20.000 hab 2505 998 40%
De 20.001 a 100.000 hab 1196 770 64%
De 100.001 a 500.000 hab 192 178 93%
Mais de 500.000 hab 32 32 100%
TOTAL 5.204 2.257 43%
2 Fonte: PNSB (IBGE, 2008)

3 A Tabela 4.9 apresenta dados da SEDEC de registros de desastres informados pelos municpios nos anos de
4 2007, 2008 e 2009.

5 TABELA 4.9: Registros da ocorrncia de inundaes em municpios brasileiros, 2007-2009

RELAO PESSOAS
ANO DE N DE N DE MUNICPIOS ESTIMATIVA DO N DE
ATINGIDAS / REGISTROS
REGISTRO REGISTROS ATINGIDOS PESSOAS ATINGIDAS
DE EVENTOS
2007 220 192 1.313.720 5.971
2008 459 406 2.188.133 4.767
2009 651 541 2.595.216 3.986
TOTAL 1.330 1.139 6.097.069 4.584
6 Fonte: SEDEC (2009).

7 Porm, os registros de ocorrncia, bem como os nmeros de afetados, embora sejam importantes para
8 identificar demandas por intervenes pblicas e para estimar a intensidade dos fenmenos de enxurradas,
9 enchentes e alagamentos, apresentam inconsistncias e por isso devem ser vistos com restries e apenas
10 com carter indicativo.
11 Os dados mostram aumento considervel de notificaes realizadas pelos municpios Secretaria nos anos
12 de 2007 a 2009. Tambm, verifica-se o aumento do nmero de municpios que realizaram os registros.
13 importante considerar que em todos os anos houve uma variao de 13 a 15% de eventos ocorridos mais
14 de uma vez no mesmo municpio, sendo assim, o nmero de registros de ocorrncia de desastres maior que
15 o nmero de municpios atingidos.
16 Dos registros sobre eventos de alagamento informados SEDEC, a maioria foi por municpios de 100.001 a
17 500.000 habitantes, com 31 registros representando 45% do total.
18 A Figura 4.24 mostra que a grande maioria dos municpios que fizeram registros SEDEC da ocorrncia de
19 inundaes nos anos de 2009 e 2008, com, respectivamente, 248 e 177 municpios, esto localizados na
20 regio Nordeste. No ano 2007, a maioria dos municpios que registraram os eventos de desastres devido
21 ocorrncia de inundaes localizava-se na regio Sudeste, com 58 municpios atingidos.

39
 1
2 Fonte: SEDEC (2009).

3 FIGURA 4.24: Nmero de municpios com registros de inundaes por macrorregio, 2007-2009

4 Consideraes finais
5 A ttulo de consideraes finais sobre a anlise do dficit em saneamento bsico no Brasil, sabe-se que h
6 uma grande diversidade fsico-geogrfica e cultural entre as macrorregies, que acabaram por gerar uma
7 desigualdade visvel at os dias atuais, fruto tambm de polticas econmicas e sociais.
8 Os dados destacam que os estratos de renda mais baixa e de menor escolaridade, e os locais onde
9 predominam a populao rural e a de periferias urbanas ou seja, aqueles que so mais carentes de outros
10 servios essenciais como educao, sade e habitao8 compem a maior parcela do dficit de
11 saneamento bsico.
12 Enfim, o dficit do saneamento bsico no Brasil fruto de muitos fatores histricos, polticos, econmicos e
13 sociais e precisam ser enfrentados pela sociedade brasileira, visando sua eliminao e construindo a
14 universalizao, a equidade, a integralidade e o controle social na gesto dos servios pblicos.

15 4.2 Investimentos em saneamento bsico

16 Desde o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), de 1971, as principais fontes de investimento

17 disponveis para o setor de saneamento bsico no Brasil so: i) os recursos dos fundos financiadores (Fundo
18 de Garantia por Tempo de Servio - FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT), tambm denominados
19 de recursos onerosos; ii) recursos no onerosos, derivados da Lei Oramentria Anual (LOA), tambm
20 conhecido como Oramento Geral da Unio (OGU), e de oramentos dos estados e municpios; iii) recursos
21 provenientes de emprstimos internacionais, contrados junto s agncias multilaterais de crdito, tais
22 como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD); (iv) recursos prprios
23 dos prestadores de servios, resultantes de supervits de arrecadao.
24 Os recursos onerosos constituem-se em emprstimos de longo prazo, operados, principalmente, pela
25 Caixa, com recursos do FGTS, e pelo BNDES, com recursos prprios e do FAT. So praticadas taxas de juros
26 e outros encargos em valores bem atrativos, se comparados com outras opes de financiamento, como,
27 por exemplo, capitais de terceiros ofertados no mercado nacional. Ademais, seus encargos totais so
28 compatveis com as taxas de retorno da maioria dos servios de saneamento bsico, como o abastecimento

8
BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008. v. 29. Rio de Janeiro,
2008. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2008/brasilpnad2008.pdf>.
Acesso em: 30 out. 2009.

40
 1 de gua e o esgotamento sanitrio9. As fontes no onerosas, por sua vez, no preveem retorno financeiro
2 direto dos investimentos, uma vez que os beneficirios de tal recurso no necessitam ressarcir os cofres da
3 Unio.
4 A disponibilidade de informaes apoiadas em dados vlidos e fidedignos condio fundamental para a
5 anlise objetiva da trajetria dos investimentos e financiamentos no setor de saneamento bsico do Pas.
6 Esse histrico funciona como guia para os formuladores de polticas pblicas e para a prpria sociedade
7 que, por meio de tais informaes, torna-se capaz de discutir as polticas urbanas, voltadas para o setor de
8 saneamento bsico, e propor solues reais para a reduo dos enormes dficits na prestao desses
9 servios.
10 Entretanto, antes de se apresentar os montantes e a evoluo dos recursos financeiros aplicados na rea
11 de saneamento bsico brasileiro, preciso familiarizar o leitor com as diferentes bases de dados existentes
12 e suas particularidades que, em alguns casos, limitaram o diagnstico dos investimentos j realizados no
13 setor.

14 Algumas consideraes acerca das diferentes bases de dados dos investimentos

15 Para anlise dos investimentos no onerosos foram examinadas as bases de dados existentes com
16 informaes relativas ao volume de recursos alocados, bem como a forma de alocao desses recursos.
17 Para o perodo de 1996 a 2002 foram utilizadas informaes de trs diferentes fontes: i) Caixa Econmica
18 Federal (rgo operador dos recursos sob gesto da Sepurb/MPO e da Sedu/PR10); ii) Fundao Nacional de
19 Sade/MS (Funasa); iii) Siga Brasil do Senado Federal.
20 As informaes presentes no site da Caixa so oriundas do sistema de informaes de apoio ao
21 gerenciamento dos contratos, conhecido como SIAPF (Sistema de Acompanhamento dos Programas de
22 Fomento). Nos bancos de dados da Caixa, os investimentos representam os valores globais contratados, ou
23 seja, o valor dos contratos assinados entre a Unio e o municpio ou estado. A contrapartida representa
24 uma proporo do investimento e realizada diretamente pelos municpios ou estados. O repasse, por sua
25 vez, constitui a outra parcela do investimento e representa o valor disponibilizado pela Unio.
26 Os dados da Funasa/MS foram fornecidos pelo prprio rgo e so provenientes do Sistema Integrado de
27 Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI Gerencial). Eles esto organizados por programa, por
28 macrorregio e por valores empenhados11. As informaes disponveis no Siga Brasil, tambm oriundas do
29 SIAFI, representam um amplo acervo de dados que disponibiliza os valores da execuo oramentria por
30 rgo oramentrio e de gesto, por macrorregio, programas e suas respectivas aes de saneamento.
31 Entretanto, o Siga Brasil s dispe de informaes a partir de 2001 e sua utilizao ficou restrita, portanto,
32 aos anos 2001 e 2002.

9
Ver PEIXOTO, J. B. Aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento bsico. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos
temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do
saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.
10
Criada em 1995, a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) integrava o Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO) e era
responsvel pela implementao da poltica nacional de saneamento. A Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da
Presidncia da Repblica (SEDU/PR) instituda em 1998, tendo como competncia a formulao e coordenao de polticas
nacionais de desenvolvimento urbano, incluindo as aes e programas de saneamento bsico. Em 2003, a SEDU/PR deixa de existir
com a criao do Ministrio das Cidades, fato inovador nas polticas urbanas e setoriais de habitao, saneamento e transporte no
Pas.
11
O empenho, segundo Giacomoni (2005), uma obrigao de pagamento pendente, por parte do Estado, que, normalmente, est
associada s etapas de execuo da obra. , portanto, o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato
emanado por autoridade competente que cria para o Estado uma obrigao de pagamento. Fonte:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01.asp

41
 1 As bases de dados da Caixa, Funasa/MS e Siga Brasil possuem naturezas distintas, uma vez que essas
2 agncias abrangem finalidades institucionais diferentes, e isto se reflete na qualidade e natureza de seus
3 registros (formas e conceitos). Dessa forma, no foi possvel compatibilizar as informaes de investimento
4 disponveis no stio da Caixa com aquelas fornecidas pela Funasa/MS e as disponveis no Siga Brasil, o que
5 inviabilizou a criao de uma srie histrica dos investimentos e, consequentemente, uma anlise mais
6 substantiva de sua evoluo entre 1996 e 2002. Essa mesma inviabilidade est presente na anlise dos
7 investimentos por componente, uma vez que, alm da incompatibilidade dos conceitos dos investimentos,
8 existe a dificuldade de combinar as aes e programas desenvolvidos pela Sepurb/MPO e Sedu/PR, com
9 aqueles sob a competncia atual da Funasa/MS, Ministrio do Meio Ambiente e Ministrio da Integrao
10 Nacional.
11 Por outro lado, para o perodo de 2003 a 2009, os dados foram disponibilizados pelo Ministrio das Cidades
12 e a fonte dos dados bsicos consistiu no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
13 Federal (SIAFI Gerencial) e nos bancos de dados dos agentes operadores dos contratos de emprstimo. A
14 partir de 2003, o Ministrio das Cidades, por intermdio de sua Secretaria Nacional de Saneamento
15 Ambiental, desenvolveu uma metodologia para uniformizar as linguagens e procedimentos bsicos para
16 agregao dos dados e consolidao das informaes. Com isso, foi possvel a elaborao de sries
17 histricas para os investimentos em saneamento, sobretudo para os oriundos do Oramento Geral da
18 Unio (OGU), o que permite aos gestores pblicos, tomadores de decises e prpria sociedade civil
19 avaliar e planejar com maior eficincia a aplicao do gasto pblico em saneamento para reduzir os dficits
20 na prestao de servios no setor.
21 No que se refere aos recursos onerosos, lanou-se mo de duas fontes bsicas de dados: i) Caixa Econmica
22 Federal, que gerencia os recursos do FGTS12; ii) Banco de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
23 que administra os recursos do FAT13, alm de utilizar recursos prprios e de outras fontes.
24 Diferentemente dos recursos no onerosos, as bases da Caixa e do BNDES possuem informaes dos
25 financiamentos no setor de saneamento bsico desde 1988 e 1996, respectivamente, o que possibilita uma
26 anlise mais robusta de suas trajetrias. Os dados selecionados para consulta foram os compromissos de
27 emprstimos contratados e os desembolsos, desagregados por ano, por macrorregio e por componentes
28 do saneamento bsico.
29 O SNIS outra importante fonte de dados de investimentos no setor de saneamento que, assim como as
30 bases da Caixa e do BNDES, possui uma srie histrica de dados, sem interrupo, desde 1995, sobre os
31 componentes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e desde 2002 sobre manejo de
32 resduos slidos urbanos. Contudo, suas informaes so fornecidas pelos prprios prestadores de servios,
33 fazendo com que os valores de investimento presentes no SNIS sejam diferentes daqueles presentes nas
34 bases de dados do SIAFI Gerencial, da Caixa e do BNDES, por exemplo.

35 Para esse efeito, a amostra do SNIS representativa dos prestadores de servios de gua e esgotos no
36 Brasil, sendo que em 2008 ela correspondeu totalizao de dados de 4.627 municpios atendidos com os
37 servios de gua e de 1.420 com os servios de esgotos (respectivamente, 83,2% e 25,5% do total dos
38 municpios brasileiros).

12
O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) formado por depsitos mensais efetuados pelas empresas em nome de seus
empregados e constitui-se de um fundo de aplicaes, voltado para o financiamento de habitaes, assim como para investimentos
em saneamento bsico e infraestrutura urbana.
13
O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) um fundo especial, de natureza contbil-financeira, vinculado ao Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE), destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de
Programas de Desenvolvimento Econmico. A principal fonte de recursos do FAT composta pelas contribuies para o Programa
de Integrao Social (PIS) e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP).

42
 1 As informaes sobre investimentos dessa base de dados distribuem-se segundo duas categorias bsicas: o
2 destino da aplicao dos recursos e a origem dos recursos. Para o primeiro grupo as informaes coletadas
3 so as seguintes: (i) investimentos em despesas capitalizveis; (ii) investimentos em abastecimento de
4 gua; (iii) investimentos em esgotamento sanitrio; (iv) investimentos em outros destinos. Para o segundo
5 grupo, referente origem dos recursos, as informaes so: (i) investimentos com recursos prprios; (ii)
6 investimentos com recursos onerosos; (iii) investimentos com recursos no onerosos.
7 Do ponto de vista da origem dos recursos vale dizer que, as informaes do SNIS contemplam no somente
8 os recursos oriundos de fontes federais, mas tambm aqueles cujas fontes so os Estados, os Municpios e
9 os Prestadores de Servios, estando presentes valores aplicados nas duas categorias adotadas pelo SNIS.
10 Outra importante caracterstica das informaes que os valores informados so aqueles efetivamente
11 realizados no ano de referncia. Portanto, no se trata de valores contratados, empenhados ou repassados,
12 mas sim daqueles que foram de fato aplicados em investimentos no ano.
13 Para as anlises que se seguem foram efetuadas correes monetrias com o ndice Geral de Preos
14 Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundao Getlio Vargas para dezembro de 2009.

15 Investimentos com recursos no onerosos

16 Entre 1996 e 2002, o setor de saneamento bsico recebeu investimentos federais oriundos de quatro
17 rgos: Sepurb/MPO, Sedu/PR, Funasa/MS, Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio do Meio
18 Ambiente. Contudo, os bancos de dados disponveis para anlise dos investimentos realizados pela Sepurb
19 e Sedu adotavam uma metodologia diferente da empregada pelos outros trs rgos para contabilizar o
20 montante de recursos designado ao setor, classificando-os em trs categorias: investimentos, repasses e
21 contrapartidas. J a Funasa/MS, o Ministrio da Integrao Nacional e o Ministrio do Meio Ambiente
22 consideravam somente os recursos que haviam sido empenhados. Essa diferena entre as bases
23 metodolgicas no permite a agregao dos dados, para efeito de avaliao do total de investimentos.
24 Assim sendo, as anlises a seguir separam as diferentes fontes, por perodos de tempo e segundo as
25 definies oficialmente adotadas.
26 Os repasses com recursos no onerosos, somados s contrapartidas dos estados e municpios, para aes
27 de saneamento bsico, entre 1996 e 2002, no mbito dos programas coordenados pela Sepurb/MPO e
28 Sedu/PR foram de R$ 7,9 bilhes, o que representou 0,046% do PIB no septnio. As contrapartidas dos
29 estados e municpios representaram 19,3% desse total e somaram R$ 1,5 bilho no perodo. Os recursos
30 oramentrios foram direcionados para 12.363 operaes, destacando-se o ano de 1997, quando a mdia
31 de investimentos, por operao relacionada ao saneamento bsico, foi da ordem de R$ 564 mil. A Figura
32 4.25 apresenta a evoluo temporal dos recursos no-onerosos no perodo.

43
 1
2 Fonte: CAIXA. Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

3 FIGURA 4.25: Recursos no onerosos. Repasses e contrapartidas realizados no mbito da

4 Sepurb/MPO e Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico, 1996-2002 (em milhes de reais)

5 Em relao ao PIB brasileiro, nesse mesmo perodo, verifica-se, pela Figura 4.26, que a trajetria da
6 participao relativa dos repasses oramentrios em relao ao PIB foi muito semelhante trajetria dos
7 repasses absolutos. Embora no se observe uma regularidade dessa participao, possvel afirmar que o
8 peso relativo de tais investimentos no Produto brasileiro foi declinando ao longo do perodo analisado,
9 atingindo o patamar mais baixo em 2002. A proporo do PIB relativa a esses investimentos variou de um
10 mximo de 0,06% em 1997 a um mnimo de 0,017% em 2000.

11
12 Fonte: CAIXA. Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

13 FIGURA 4.26: Recursos no onerosos. Peso relativo dos repasses realizados pela Sepurb/MPO e
14 Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico no PIB brasileiro, 1996-2002 (em % do PIB)

15 Os dados da Tabela 4.10 e da Figura 4.27 revelam elevada concentrao dos repasses oramentrios na
16 regio Nordeste (38,6%) e menor participao do Norte (12,0%) e Centro-Oeste (13,9%) de 1996 a 2002.
17 Essa concentrao de recursos no onerosos na regio Nordeste compatvel com os maiores dficits
18 relativos de servios de saneamento que o Pas apresentava no perodo. Vale destacar que os recursos

44
 1 oramentrios no preveem retorno do investimento e nessa regio que as possibilidades de
2 autofinanciamento dos sistemas de saneamento so mais limitadas.

3 TABELA 4.10: Recursos no onerosos. Repasses realizados pela Sepurb/MPO e Sedu/PR em intervenes de
4 saneamento bsico, por ano e macrorregio, 1996-2002 (em milhes de reais)

MACRORREGIES 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TOTAL

Norte 157,69 227,89 105,93 115,50 42,13 85,29 38,01 772,44
Nordeste 449,75 676,04 512,61 241,45 196,50 309,65 97,20 2.483,19
Sudeste 169,07 320,98 166,74 140,41 136,31 256,15 114,83 1.304,49
Sul 93,89 150,31 83,64 87,89 207,50 280,22 74,05 977,49
Centro-Oeste 165,97 205,63 135,39 131,61 47,41 165,47 46,15 897,62
TOTAL 1.036,37 1.580,85 1.004,31 716,86 629,85 1.096,78 370,24 6.435,23
5 Fonte: CAIXA. Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

6
7
8 Fonte: CAIXA.

9 FIGURA 4.27: Recursos no onerosos. Distribuio dos repasses em iniciativas de

10 saneamento bsico por macrorregio, 1996-2002 (em %)

11 Dos R$ 6,4 bilhes em recursos no onerosos contratados para intervenes de saneamento bsico, mais
12 de 50% (R$ 3,2 bilhes) foram destinados ao programa Pr-infra. Desses R$ 3,2 bilhes, 39,2% foram
13 contratados pelos estados e municpios da regio Nordeste e 15,3 % pelos municpios e Unidades da
14 Federao localizadas no Centro-Oeste. O Programa PASS ficou em segundo lugar na ordem de prioridades,
15 recebendo 39,6% do total dos repasses. A regio Nordeste, mais uma vez, recebeu grande parte desses
16 investimentos (42,0%), seguida pela regio Sudeste (21,3%).
17 Entre 1996 e 2002, o montante empenhado pela Funasa/MS (1996-2002), pelo Ministrio da Integrao
18 Nacional (2001 e 2002) e pelo Ministrio do Meio Ambiente (2001 e 2002) foi de R$ 9,7 bilhes, o
19 equivalente a 0,05% do PIB do perodo (Tabela 4.11). Em 2001, do total de recursos empenhados (R$ 4,4
20 bilhes), a Funasa participou com 60%, seguida pelo Ministrio da Integrao Nacional com 39%. Apesar de
21 o volume de recursos empenhados em 2002 (R$ 1,6 bilhes) corresponder a menos da metade do
22 montante de 2001, ainda assim superou os anos anteriores (com exceo de 1999). Para Costa (2003)14, o
23 Projeto Alvorada foi o grande responsvel pelo elevado volume de recursos nesses dois anos.

14
Ver COSTA, A. M. Avaliao da poltica nacional de saneamento. 1996/2000. 248 f. Tese (Doutorado em Sade Pblica) Escola
Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz, Recife, 2003.

45
 1 TABELA 4.11: Recursos no onerosos. Empenhos realizados pela Funasa/MS, Ministrio da Integrao
2 Nacional e Ministrio do Meio Ambiente em iniciativas de saneamento bsico, 1996-2002 (em milhes de reais)

MINISTRIO DA TOTAL DE
MINISTRIO DO
ANO FUNASA /MS INTEGRAO RECURSOS
MEIO AMBIENTE
NACIONAL EMPENHADOS
1996 214,65 -- -- 214,65
1997 440,15 -- -- 440,15
1998 687,07 -- -- 687,07
1999 1.767,94 -- -- 1.767,94
2000 579,58 -- -- 579,58
2001 2.629,50 1.733,22 92,83 4.455,55
2002 1.012,76 620,25 3,32 1.636,32
TOTAL 7.331,65 2.353,47 96,15 9.781,26
3 Fonte: Siga Brasil.
4 Nota 1: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.
5 Nota 2: As informaes na base de dados do Siga Brasil, relativas aos empenhos realizados pelos Ministrios da
6 Integrao Nacional e Ministrio do Meio Ambiente, esto disponveis somente a partir do ano de 2001.

7 Grande parte dos recursos no onerosos empenhados pela Funasa/MS, Ministrio da Integrao Nacional e
8 Ministrio do Meio Ambiente em aes de saneamento foi direcionada aos estados e municpios da regio
9 Nordeste (R$ 4,9 bilhes) e Norte (R$ 1,6 bilhes) do Pas, onde so mais limitadas as possibilidades de
10 autofinanciamento dos servios, o que possivelmente explicado pela lgica do Projeto Alvorada, de
11 investimento em localidades com os mais baixos IDH15.
12 A partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades e de sua Secretaria Nacional de Saneamento
13 Ambiental (SNSA), assiste-se ao redesenho da atuao governamental no setor de saneamento bsico
14 brasileiro. Em primeiro lugar, com vistas a retomar os investimentos at ento contingenciados, o
15 Ministrio das Cidades, por intermdio da SNSA, procurou desbloque-los por meio das excepcionalidades
16 previstas nas regras das Resolues do Conselho Monetrio Nacional de nmeros 2.827 de 30 de maro de
17 2001, 2.954 de 24 de abril de 2002 e 3.049 de 28 de novembro de 200216.
18 Alm disso, a partir de 2003, iniciou-se uma nova metodologia para contabilizao dos gastos em
19 saneamento bsico, visando padronizar conceitos e procedimentos, fatores indispensveis para agregao
20 e consolidao dos dados, bem como para clareza das informaes. Nessa nova metodologia de
21 contabilizao dos investimentos, os gastos foram classificados em duas categorias: comprometidos e
22 desembolsados. Os valores comprometidos referem-se aos investimentos futuros compromissados pelo
23 governo federal e englobam os valores dos contratos de emprstimo dos recursos onerosos e os valores
24 dos empenhos realizados com recursos no onerosos17. Os desembolsos realizados so os recursos
25 financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e esto associados s etapas de
26 execuo fsica dos empreendimentos. Como grande parte das obras de infraestrutura urbana ultrapassa
27 um exerccio oramentrio, os desembolsos relativos ao OGU podem incluir valores pagos e os restos a
28 pagar de exerccios anteriores18.

15
O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) 2000 pode ser consultado no Atlas do Desenvolvimento Humano no
Brasil. um indicador que leva em considerao a renda per capita, o nvel educacional e a longevidade, e varia entre zero e um,
sendo que, quanto mais prximo de um melhores so as condies de desenvolvimento humano da populao municipal.
16
BRASIL, Cadernos MCidades Saneamento Ambiental Saneamento ambiental. V. .5, 2004, 101p.
17
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Gasto pblico em saneamento bsico.
Relatrio de aplicaes de 2008. 88p. Braslia: 2009.
18
GIACOMONI, J. Oramento pblico. So Paulo: Atlas. 2005.

46
 1 Entre 2003 e 2009, o montante total de recursos oramentrios comprometidos com iniciativas de
2 saneamento foi da ordem de R$ 25,0 bilhes (58% dos R$ 43 bilhes comprometidos, relativos aos recursos
3 onerosos e no onerosos), o que representou 0,13% do PIB nacional nesse mesmo perodo. O programa
4 Pr-municpios recebeu 26,6% do total desses compromissos, seguido pelos componentes de
5 abastecimento de gua (24%) e esgotamento sanitrio (21%).
6 Vale ressaltar que o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em 2007, veio consolidar o
7 comprometimento do governo federal com as intervenes na rea do saneamento. Observa-se pelas
8 Figuras 4.28 e 4.29 que houve um expressivo incremento dos volumes de recursos comprometidos e
9 desembolsados a partir de 2007 e aumento na participao relativa dos compromissos no PIB nacional,
10 respectivamente. S para se ter uma idia dessa magnitude de crescimento, o volume de compromissos
11 mais que dobrou entre o quadrinio de 2003-2006 e o trinio de 2007-2009 (mdia dos valores).

12
13 Fonte: Siafi Gerencial. Informaes disponibilizadas pelo Ministrio das Cidades.
14 Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

15 FIGURA 4.28: Recursos no onerosos. Compromissos e desembolsos em iniciativas de

16 saneamento, 2003-2009 (em bilhes de reais)

17
18 Fonte: Siafi Gerencial e IBGE. Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

19 FIGURA 4.29: Recursos no onerosos. Participao relativa dos recursos comprometidos no PIB brasileiro, 2003-2009

47
 1 O PAC 1 (2007-2010) previu inicialmente para o setor cerca de R$ 40 bilhes, sendo R$ 12 bilhes de
2 recursos oramentrios (66% por intermdio do Ministrio das Cidades e 33% pela Funasa), R$ 20 bilhes
3 de financiamento e R$ 8 bilhes como contrapartida dos estados, municpios e prestadores de servios19.
4 Pelas Figuras 4.30 e 4.31 verifica-se a relevncia das rubricas oramentrias do PAC para o setor de
5 saneamento bsico. Em 2007, aproximadamente 57,8% (R$ 2,8 bilhes) dos compromissos com recursos
6 no onerosos foram realizadas em rubricas oramentrias do PAC. Essa proporo sofreu aumento
7 expressivo nos dois anos seguintes criao do Programa, principalmente no ano de 2009, quando o peso
8 relativo de seus recursos no total comprometido foi de 70%. Em relao aos desembolsos, pode-se inferir
9 que o incremento deles em 2008 e 2009 j reflexo da aplicao das contrataes realizadas a partir de
10 2007, resultado da prioridade conferida ao PAC20.

11
12 Fonte: Ministrio das Cidades.

13 FIGURA 4.30: Recursos no onerosos. Participao relativa dos compromissos de gastos do PAC
14 no total de recursos comprometidos, 2007-2009 (em %)

15
16 Fonte: Ministrio das Cidades.

17 FIGURA 4.31: Recursos no onerosos. Participao relativa dos desembolsos do PAC no total de
18 recursos desembolsados, 2007-2009 (em %)

19
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. Resultados, projees, aes. 2009, 123p. Braslia: 2009.
20
Op. cit. nota 17.

48
 1 A Tabela 4.12 mostra que 44,7% dos recursos no onerosos, entre 2003 e 2009, foram comprometidos com
2 a regio Nordeste do pas e 22,4% com a Sudeste. A distribuio dos recursos desembolsados seguiu a
3 mesma tendncia de distribuio dos comprometidos. A regio Nordeste recebeu aproximadamente 43,8%
4 do total de gastos no onerosos desembolsados, entre 2003 e 2009, e a regio Sudeste 19,8%.
5 importante ressaltar que os valores disponveis para os investimentos em saneamento bsico so
6 superiores queles apresentados na Tabela 4.12, haja vista que neles no esto includas as contrapartidas
7 ofertadas pelos proponentes.

8 TABELA 4.12: Recursos no onerosos. Compromissos e desembolsos por macrorregio, 2003-2009 (em
9 milhes de reais)
COMPROMETIDOS
REGIO
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Norte 76 122 241 354 463 531 803 2.590
Nordeste 310 644 1.005 1.167 2.478 2.912 2.673 11.189
Sudeste 181 237 517 599 871 1.313 1.888 5.606
Sul 53 126 199 203 307 425 633 1.946
Centro-Oeste 135 217 452 522 1.067 703 585 3.681
Nacional -- -- -- -- -- 2 -- 2
TOTAL 755 1.346 2.414 2.845 5.185 5.886 6.582 25.014
DESEMBOLSADOS
REGIO
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Norte 112 88 51 173 242 298 283 1.247
Nordeste 441 440 409 708 873 1.465 1.541 5.877
Sudeste 106 87 94 289 404 870 807 2.657
Sul 37 67 113 140 136 247 222 962
Centro-Oeste 158 176 296 407 292 618 408 2.355
Nacional -- -- -- -- -- 5 288 293
TOTAL 854 858 962 1.717 1.947 3.503 3.549 13.390
10 Fonte: Siafi Gerencial e CAIXA. Dados disponibilizados pelo Ministrio das Cidades.
11 Nota 1: Nacional so valores no identificados por macrorregio.
12 Nota 2: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.
13 Nota 3: Esto includos os seguintes rgos: Ministrio das Cidades, Ministrio da Defesa, Ministrio do Desenvolvimento Social,
14 Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Sade e Ministrio do Trabalho e Emprego.

15 Em outra anlise e em consonncia com a trajetria ascendente dos gastos oramentrios em saneamento
16 bsico em todas as macrorregies, os investimentos per capita nos quatro componentes do saneamento
17 bsico tambm cresceram. Contudo, os dados ainda sugerem uma desigualdade no acesso aos recursos
18 entre as cinco regies brasileiras. No caso do componente abastecimento de gua, entre os anos de 2005 e
19 2008, os investimentos variaram de R$ 22,8 a R$ 61,4 por habitante excludo do acesso21. importante
20 observar que no quadrinio em questo, entre 26% e 46% dos recursos desembolsados no possuam
21 identificao da macrorregio a que se destinavam22. Considerando, ento, os desembolsos com
22 identificao da macrorregio, excluindo os no identificados, os dados indicam que as regies Norte e
23 Nordeste ostentaram os menores investimentos per capita. As regies Sudeste e Centro-Oeste aparecem
24 com investimentos per capita superiores, embora tenham os menores dficits dos servios. A regio Sul,
25 por sua vez, apresentou uma elevao dos investimentos per capita nos anos de 2006 e 2007, voltando a
26 decrescer em 2008 (Figura 4.32).

21
O indicador utilizado refere-se populao total sem acesso rede pblica de gua e a poos/nascente, sendo que para este
ltimo, na rea urbana, foram considerados aqueles com instalao intradomicilar.
22
Banco de dados do SIGA BRASIL, Senado Federal, 2010.

49
 1
2 FIGURA 4.32: Desembolsos per capita de recursos no onerosos no componente abastecimento
3 de gua, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005-2008 (em reais)

4 Realizando a mesma avaliao para o esgotamento sanitrio, constata-se que, entre 2005 e 2008, os
5 desembolsos relativos a esse componente variaram entre R$ 2,00 e R$ 12,40 por habitante excludo do
6 acesso ao afastamento dos esgotos23, representando um aumento significativo. Vale ressaltar que mais de
7 50% do total dos desembolsos dos anos de 2007 e 2008 registrados no Siga Brasil no possuam
8 identificao da macrorregio alvo do investimento. Considerando, ento, os desembolsos com a indicao
9 da macrorregio de destino, excluindo os no identificados, nota-se que houve crescimento significativo
10 deles no ano de 2008, certamente reflexo das intervenes do PAC. Os dados sugerem que os desembolsos
11 per capita apresentaram patamares prximos entre as macrorregies, com exceo do ano de 2008 e para
12 a regio Norte, que recebeu os menores desembolsos do perodo. No Sudeste, os desembolsos per capita
13 variaram pouco nos anos estudados (de R$ 3,60 a R$ 4,50), diferentemente dos relacionados s regies
14 Nordeste, Sul e Centro-Oeste que apresentaram grande variao (Figura 4.33). No entanto, essa anlise
15 deve ser considerada com cautela uma vez que no se refere totalidade dos recursos.

16
17 FIGURA 4.33: Desembolsos per capita de recursos no onerosos no componente esgotamento
18 sanitrio, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005-2008 (em reais)

23
Corresponde populao sem acesso rede geral de esgoto ou pluvial ou fossa sptica, com banheiro ou sanitrio.

50
 1 No que tange ao componente resduos slidos, verifica-se que os desembolsos variaram de R$ 0,47 a R$
2 0,72 por habitante excludo do acesso coleta de lixo adequada, representando um crescimento de 54%.
3 No perodo estudado, no foi possvel identificar as regies brasileiras que receberam 42% dos recursos
4 desembolsados para esse componente, exceto para o ano de 2007, quando esse percentual foi de 17%.
5 Considerando os desembolsos com identificao da macrorregio de destino, retirados os no
6 identificados, os dados mostram que os desembolsos per capita destinados s regies Centro-Oeste,
7 Sudeste e Sul foram inferiores aos do Nordeste (Figura 4.34).

8
9 FIGURA 4.34: Desembolsos per capita de recursos no onerosos no componente resduos
10 slidos, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005-2008 (em reais)

11 Assim, pode-se dizer que, apesar do esforo do governo federal em disponibilizar a maior parcela dos
12 recursos oramentrios para o Nordeste (Tabela 4.12), preciso fortalecer ainda mais tal iniciativa, a fim de
13 elevar o volume de investimentos oramentrios para essa regio e combater as desigualdades regionais
14 de acesso aos servios de saneamento bsico no Pas.

15 Investimentos com recursos onerosos

16 Entre 1996 e 2009, o governo federal contratou24 R$ 28,1 bilhes e desembolsou25 R$ 16,4 bilhes para
17 iniciativas de saneamento com recursos onerosos. O FGTS, mais uma vez, comprovou sua relevncia como
18 fonte histrica de financiamento para o setor, participando com 67,7% do total contratado com recursos
19 onerosos. O FAT respondeu por R$ 9,0 bilhes dos contratos e os servios relacionados ao abastecimento
20 de gua (43,0%) e ao saneamento integrado (27,6%) receberam prioridade.
21 Pela Figura 4.35 observa-se que os emprstimos para o saneamento com recursos do FGTS sofreram
22 grande variao ao longo do perodo sendo que, em 2001, no houve emprstimo algum do Fundo para o
23 setor. No septnio de 1996-2002 foram contratados, em mdia, R$631 milhes por ano, praticamente 30%
24 do montante mdio contratado no perodo de 2003-2009. Assim, somente no intervalo de trs anos (2007-
25 2009), foram contratados 50% do total de todo o perodo (1996-2009).

26

24
Investimentos futuros que foram compromissados pelo governo federal.
25
Os desembolsos realizados so os recursos financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e esto
associados s correspondentes etapas de execuo fsica (Op. cit. nota 17).

51
 1
2 Fonte: CAIXA. Dados disponibilizados pelo Ministrio das Cidades.
3 Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

4 FIGURA 4.35: Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do FGTS em iniciativas de saneamento, 1996-
5 2009 (em milhes de reais)
6 Os recursos contratados via BNDES FAT e outras fontes - para financiar o setor de saneamento bsico
7 tambm oscilaram muito no intervalo em questo. A Figura 4.36 mostra que no perodo de 2003 a 2009 os
8 emprstimos dessa fonte foram muito superiores queles realizados no septnio anterior (1996-2002).
9 Para se ter uma idia de tal magnitude, entre 1996 e 2002 foram contratados, em mdia, R$ 367 milhes
10 anualmente desse Fundo. J entre 2003 e 2009, esse valor foi multiplicado por 1,5, isto , foram
11 financiados, por ano, R$ 928 milhes. Essas grandes variaes na disponibilidade de financiamento para o
12 setor de saneamento podem ser explicadas pelos dois programas de ajuste fiscal do governo federal (1997
13 e 1998), em resposta s crises dos pases emergentes e prpria crise da economia brasileira (1999). A
14 Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 2.444, de 24/11/1997, suspendeu o programa Pr-
15 saneamento e, em seguida, a Resoluo n 2.521/1998 ordenou o contingenciamento do crdito ao setor
16 pblico26. Em 2001, as Resolues n 2.800 e 2.801, do Conselho Monetrio Nacional, flexibilizaram
17 novamente o crdito ao setor e possibilitaram a retomada dos investimentos setoriais, notadamente a
18 partir de 2003.

19
20 Fonte: BNDES. Dados disponibilizados pelo Ministrio das Cidades.
21 Nota: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

22 FIGURA 4.36: Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do FAT em iniciativas de saneamento, 1996-
23 2009 (em milhes de reais)

26
TUROLLA, F. A. Poltica de saneamento bsico: avanos recentes e opes futuras de polticas pblicas. Braslia: IPEA, Texto para
discusso n 922, 2002, 26p.

52
 1 No quadrinio de 2003/2006, o montante de recursos onerosos comprometidos em iniciativas de
2 saneamento foi da ordem de R$ 7,1 bilhes (mdia anual de R$ 1,7 bilho) e entre 2007 e 2009, j no
3 mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), foram comprometidos em torno de R$ 14
4 bilhes com o setor (mdia de R$ 4,6 bilhes por ano).
5 A Figura 4.37 revela que em 2007 e 2008, grande parte dos recursos de financiamento comprometidos com
6 o setor de saneamento correspondia s aes do PAC e que, em 2009, esse montante chegou a quase 100%
7 (99,8% do total comprometido). Os desembolsos para empreendimentos includos no PAC tambm foram
8 bastante significativos, especialmente os realizados a partir de 2008 (Figura 4.38).

9
10 Fonte: Ministrio das Cidades.

11 FIGURA 4.37: Recursos onerosos. Participao relativa dos compromissos de gastos do PAC no total de
12 recursos comprometidos, 2007-2009 (em %)

13
14 Fonte: Ministrio das Cidades.

15 FIGURA 4.38: Recursos onerosos. Participao relativa dos desembolsos do PAC no total de recursos
16 desembolsados, 2007-2009 (em %)

17 A anlise da distribuio relativa dos emprstimos com recursos de financiamento entre 2003 e 2009,
18 conforme Tabela 4.13, mostra sua importncia para a regio Sudeste. A priorizao da destinao dos
19 recursos onerosos para essa regio resultado do cumprimento, por parte de seus estados e municpios,

53
 1 dos critrios de elegibilidade para acesso a esses recursos, que privilegiam as reas com maior dinamismo
2 econmico27. A regio Sudeste recebeu 53,0% dos compromissos de financiamento, seguida pela regio
3 Nordeste, com 14,0%.

4 TABELA 4.13: Recursos onerosos. Compromissos e desembolsos por macrorregio, 2003-2009 (em milhes de reais)
COMPROMETIDOS
REGIO
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Norte 376 50 0 218 328 828 437 2.237
Nordeste 503 335 0 358 473 1.058 236 2.964
Sudeste 680 1.839 25 1.081 2.605 3.006 1.894 11.129
Sul 432 215 0 245 968 991 423 3.274
Centro-Oeste 75 337 0 339 379 248 180 1.558
Nacional(1) -- -- -- 7 -- -- -- --
TOTAL 2.066 2.776 25 2.248 4.753 6.131 3.170 21.161
DESEMBOLSADOS
REGIO
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Norte 193 44 0 141 139 246 124 886
Nordeste 511 228 0 278 136 401 0 1.554
Sudeste 553 1.558 12 673 1.362 867 409 5.434
Sul 402 173 0 92 258 186 5 1.116
Centro-Oeste 73 199 0 156 247 72 1 748
Nacional -- -- -- 3 -- -- -- 3
TOTAL 1.731 2.203 12 1.343 2.142 1.773 538 9.742
5 Fontes: BNDES e CAIXA. Dados disponibilizados pelo Ministrio das Cidades.
6 Nota1: Nacional so valores no identificados por macrorregio.
7 Nota 2: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

8 Ao se examinar o valor per capita de desembolso de recursos em relao ao contingente de excludos do

9 acesso ao saneamento bsico, verifica-se, mais uma vez, a predominncia de tais investimentos na regio
10 Sudeste.
11 Assim como os desembolsos per capita com recursos oramentrios, verifica-se que os desembolsos per
12 capita com recursos de financiamento tambm sofreram incremento. Entre 2005 e 2008, o desembolso
13 com o componente abastecimento de gua variou de R$ 15,10 a R$ 37,50 por habitante excludo do acesso.
14 As regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste apresentaram os maiores desembolsos per capita e a regio Norte
15 os menores. No entanto, vale destacar que os desembolsos com essa regio cresceram substancialmente
16 no quadrinio considerado, passando de R$ 0,90 para R$ 44,60. O Nordeste teve o menor desembolso per
17 capita mdio e nos anos de 2007 e 2008, esse indicador foi de R$ 4,80 e R$ 6,60, respectivamente (Figura
18 4.39).

27
Op. cit. nota 17.

54
 1
2 FIGURA 4.39: Desembolsos per capita de recursos onerosos no componente abastecimento de
3 gua, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005-2008 (em reais)

4 Os desembolsos de recursos onerosos per capita para intervenes em esgotamento sanitrio tambm
5 aumentaram no perodo, passando de R$ 3,82, em 2005, para R$ 12,91, em 2008. Considerando os
6 excludos do acesso e os investimentos nesse componente, os maiores desembolsos per capita foram para
7 a regio Sudeste e os menores para as regies Norte e Nordeste (Figura 4.40).

8
9 FIGURA 4.40: Desembolsos per capita de recursos onerosos no componente esgotamento
10 sanitrio, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005-2008 (em reais)

11 Para o componente resduos slidos, os desembolsos per capita foram pequenos, variando de R$ 0,13, em
12 2005, para R$ 0,43, em 2009 (Figura 4.41). Enquanto a regio Centro-Oeste no recebeu desembolso
13 algum, a Nordeste foi a nica que teve desembolso contnuo.

55
 1
2 FIGURA 4.41: Desembolsos per capita de recursos onerosos no componente resduos slidos, por
3 macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005-2008 (em %)

4 As dificuldades de acesso aos recursos onerosos por parte de prefeituras, estados e prestadores das regies
5 Norte e Nordeste tm vnculos com diretrizes para a aplicao dos recursos do FGTS, que tambm so
6 adotadas para outras fontes de financiamento. Segundo a Resoluo n 460/2004 do Conselho Curador do
7 FGTS, a distribuio dos recursos deve se dar por rea de atuao. A Resoluo estabelece que 30% dos
8 recursos devem ser aplicados em saneamento bsico. Tambm, a distribuio entre as unidades da
9 federao deve atender a requisitos tcnicos que, no caso do saneamento, relacionam-se com os dficits
10 em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, com peso de 45% como critrio de ponderao; a
11 populao urbana, com peso de 35%; e a arrecadao bruta do FGTS, com peso de 20%. A partir desses
12 critrios, foram identificados os estados onde seriam aplicados os recursos do Fundo. No entanto, a prpria
13 Resoluo estabelece que em funo dos nveis de demanda e da capacidade de pagamento dos
14 proponentes ao crdito, o Gestor da Aplicao poder promover remanejamentos de recursos entre reas
15 de aplicao e entre Unidades da Federao, a partir de solicitao fundamentada do Agente Operador28.
16 Por outro lado, resolues do Conselho Monetrio Nacional tambm estabelecem critrios que possibilitam
17 apenas as empresas pblicas financeiramente equilibradas acessar os recursos.
18 Alm disso, deve-se ressaltar que as contrataes dos financiamentos esto subordinadas avaliao das
19 capacidades de pagamento e de endividamento dos demandantes dos emprstimos, o que justifica a
20 concentrao deles em reas economicamente mais desenvolvidas, como os municpios e estados
21 localizados na regio Sudeste.

22 Deve-se destacar ainda que, nos ltimos anos, as fontes de recursos onerosos disponveis no Governo
23 Federal ampliaram as opes de linhas de crditos voltadas para os muturios privados, as quais tambm
24 podem ser acessadas, sob determinadas condies, pelos prestadores pblicos, mediante operaes de
25 mercado como, por exemplo, a emisso de instrumentos de dvidas, debntures e outros. No perodo de
26 2007 a 2010, segundo dados da prpria SNSA, foram contratados R$ 3,6 bilhes, sendo que R$ 1,3 bilhes
27 foram acessados por muturios privados, sejam concessionrios privados ou entidades privadas em regime
28 de parceira pblico-privada, e o restante por sociedades de economia mista, mediante emisso de
29 instrumentos de dvidas atrelados a planos de investimento. Tais valores representam, respectivamente,
30 20,3 % e 7,3 % do montante de recursos contratados, com fonte de recursos onerosos, inseridos no

28
Conselho Curador do FGTS. Resoluo n 460/2004, p. 4.

56
 1 Programa de Acelerao do Crescimento - PAC. Alm disso, algumas empresas pblicas vm passando a
2 adotar mecanismos de mercado, para acesso a tais fontes, sendo que o gestor do FGTS e o BNDES
3 contam com vrios arranjos nos mecanismos de oferta de crdito, que permite o acesso a recursos pelos
4 prestadores privados ou pblicos, mediante operaes de crdito e operaes financeiras.

5 Investimentos segundo dados do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS)

6 A Tabela 4.14, a seguir, apresenta os valores totais aplicados no perodo de 1995 a 2008, segundo o destino
7 e a origem dos recursos, distribudos por estado, macrorregio e total geral. Os valores esto atualizados
8 para dezembro de 2009, utilizando-se o IGP-DI da FGV.
9 Os recursos aplicados em despesas capitalizveis e em outros destinos foram rateados entre aqueles
10 aplicados em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. De forma similar, para as despesas
11 capitalizveis, que no tm origem identificada no SNIS, os valores foram rateados entre as trs opes
12 disponveis, quais sejam: recursos prprios, onerosos e no onerosos.

57
 1 TABELA 4.14: Investimentos realizados nos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio
2 no perodo de 1995 a 2008, segundo estado e macrorregio (em mil reais)

SERVIO ORIGEM
ESTADO MACRORREGIO TOTAL
gua Esgotos Prprio Oneroso No oneroso
AC 116.447 31.953 8.639 -- 139.761 148.400
AM 590.700 59.893 218.665 165.472 266.456 650.593
AP 143.789 8.822 11.117 -- 141.495 152.611
PA NORTE 635.042 196.362 64.036 57.770 709.598 831.404
RO 82.660 6.667 50.713 1.730 36.884 89.327
RR 78.331 27.829 63.925 -- 42.234 106.160
TO 557.244 119.969 257.347 57.190 362.675 677.212
TOTAL N 2.204.213 451.495 674.442 282.162 1.699.103 2.655.707
AL 143.908 85.936 165.074 -- 64.770 229.844
BA 2.211.523 2.311.259 612.145 2.336.800 1.573.838 4.522.782
CE 940.982 926.179 418.025 578.140 870.996 1.867.161
MA 597.003 72.241 134.414 33.219 501.612 669.244
PB NORDESTE 570.558 327.460 340.300 185.800 371.918 898.018
PE 1.546.437 243.943 446.852 343.428 1.000.099 1.790.379
PI 217.668 138.612 106.803 204.461 45.016 356.280
RN 449.178 264.590 260.893 8.750 444.125 713.768
SE 1.056.732 185.858 138.638 49.498 1.054.454 1.242.590
TOTAL NE 7.733.989 4.556.078 2.623.144 3.740.096 5.926.828 12.290.066
ES 615.441 629.079 712.308 529.436 2.776 1.244.520
MG 3.631.328 4.069.403 4.109.942 3.315.082 275.708 7.700.731
SUDESTE
RJ 2.380.892 3.188.879 1.278.562 3.400.444 890.764 5.569.771
SP 11.534.622 14.372.212 18.716.518 6.968.620 221.696 25.906.834
TOTAL SE 18.162.283 22.259.573 24.817.330 14.213.582 1.390.944 40.421.856
PR 3.089.320 3.359.715 2.940.780 2.877.318 630.937 6.449.034
RS SUL 2.326.331 1.191.411 2.124.672 1.258.343 134.726 3.517.742
SC 1.091.877 1.239.612 1.287.904 861.016 182.570 2.331.489
TOTAL S 6.507.528 5.790.738 6.353.356 4.996.677 948.233 12.298.265
DF 1.255.562 962.174 1.282.864 804.395 130.477 2.217.736
GO 1.400.250 1.413.467 1.589.240 698.375 526.103 2.813.717
CENTRO-OESTE
MS 468.225 443.385 206.572 632.501 72.537 911.611
MT 295.007 133.880 212.501 51.608 164.779 428.887
TOTAL CO 3.419.044 2.952.906 3.291.177 2.186.879 893.896 6.371.951
TOTAL GERAL 38.027.057 36.010.790 37.759.449 25.419.396 10.859.004 74.037.845
3 Fonte: SNIS.
4 Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

5 Como se observa, o setor realizou investimentos que totalizaram, no perodo, R$ 74,0 bilhes, sendo que
6 54,6% ocorreram na regio Sudeste, com o estado de So Paulo apresentando uma aplicao significativa
7 de 35,0%. A regio com menor investimento a Norte, com 3,6%, sendo que o estado de Rondnia lidera o
8 ranking dos menores investimentos, num percentual de apenas 0,12%.
9 Analisados segundo o destino, verifica-se que 51,4% dos recursos foram aplicados em abastecimento de
10 gua e 48,6% em esgotamento sanitrio. Portanto, no total dos recursos observa-se uma maior aplicao
11 em servios de abastecimento de gua, muito embora, nos ltimos anos, os dados do SNIS apontem para
12 uma inverso dessa lgica, com os maiores recursos migrando para investimentos em esgotamento
13 sanitrio. Tal inverso est associada aos avanos obtidos na cobertura com os servios de gua, j que nos
14 servios de esgotos, seja coleta ou tratamento, continuam ainda baixos os ndices de cobertura. Esta pode

58
 1 ser a situao da regio Sudeste, em que 44,9% dos valores foram aplicados em gua e 55,1% em esgotos.
2 J o oposto ocorre nas regies Norte e Nordeste, onde os investimentos predominantes ainda so nos
3 servios de gua, exatamente as regies com menores ndices de cobertura nessa rea.
4 Vistos segundo a origem, observa-se uma predominncia dos investimentos com recursos prprios, num
5 percentual de 51,0%, enquanto que os recursos onerosos situam-se em 34,3% e os no-onerosos em
6 14,7%. Chama a ateno a elevada participao de recursos prprios no montante investido, o que j
7 ocorre h alguns anos, segundo dados do SNIS. Tal situao pode decorrer do fato de os prestadores de
8 servios declararem investimentos feitos com recursos dos oramentos dos Estados e dos Municpios,
9 como sendo prprios, podendo, at mesmo, existirem casos de estarem incluindo tambm recursos
10 oriundos de repasses do Oramento Geral da Unio.
11 Em que pese a hiptese de contabilizao inadequada, j que na situao antes citada os recursos deveriam
12 ser declarados como no onerosos, ainda assim os dados indicam o elevado potencial de investimentos
13 com valores que no tm como fonte os recursos federais, demonstrando o bom potencial de
14 investimentos com recursos tarifrios. Como se v, a maior participao de recursos prprios ocorre
15 principalmente nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, onde se sabe que, na mdia, existe maior
16 capacidade de pagamento pelos servios em comparao com as regies Norte e Nordeste. Nessas duas,
17 prevalece a aplicao de recursos oriundos de fontes oramentrias, ou seja, recursos no onerosos.
18 Considerando o perodo analisado, de 14 anos, obtm-se uma mdia anual de investimentos de R$ 5,3
19 bilhes, com os seguintes valores por regio: Sudeste, R$ 2.887,3 milhes; Sul, R$ 878,5 milhes; Nordeste,
20 R$ 877,9 milhes; Centro-Oeste, R$ 455,1 milhes; e Norte, R$ 189,7 milhes. Considerando o destino dos
21 recursos aplicados, a mdia anual no perodo foi de R$ 2,7 bilhes para servios de abastecimento de gua
22 e R$ 2,6 bilhes de esgotos. Sob a tica da origem dos recursos, as mdias anuais encontradas foram de R$
23 2,7 bilhes para recursos prprios; R$ 1,8 bilho para recursos onerosos; e R$ 0,8 bilho para recursos no
24 onerosos.

25 Investimentos em saneamento no PAC

26 O conjunto de investimentos programados pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em
27 2007, que compreende recursos onerosos e no onerosos, foi organizado em trs eixos: Infraestrutura
28 logstica (construo e ampliao de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias); Infraestrutura
29 energtica (gerao e transmisso de energia eltrica, produo, explorao e transporte de petrleo, gs
30 natural e combustveis renovveis) e Infraestrutura social e urbana (saneamento, habitao, metrs, trens
31 urbanos, energia eltrica e recursos hdricos). Durante o planejamento do Programa, a previso total de
32 investimentos para realizao entre 2007 a 2010 foi de R$ 503,9 bilhes, divididos da seguinte forma, entre
33 os eixos de infraestrutura do PAC: Logstica, R$ 58,3 bilhes; Energtica, R$ 274,8 bilhes; Social e urbana,
34 R$ 170,8 bilhes.

35 Para a implantao do PAC foram promovidas mais de 20 alteraes legislativas (entre medidas provisrias
36 e projetos de lei), que constituram medidas institucionais, econmicas e de gesto, visando ao fomento ao
37 crdito, a ampliao dos investimentos e a reduo de impostos para setores estratgicos. Para o setor de
38 saneamento bsico, essas alteraes legislativas incluram medidas para ampliar o volume de recursos
39 oramentrios, impedir o contingenciamento dos recursos para execuo do programa, aumentar o efetivo
40 de recursos humanos responsveis pela gesto dos investimentos, simplificar instrumentos licitatrios e
41 mecanismos de transferncias de recursos e estimular o crdito e o financiamento ao setor pblico.

42 No Eixo Infraestrutura Social e Urbana, do montante de R$170,8 bilhes, foram previstos R$ 40 bilhes em
43 recursos para investimentos em saneamento bsico. Desse valor, R$ 35 bilhes ficaram sob a gesto do

59
 1 Ministrio das Cidades e R$ 5 bilhes da FUNASA, dos quais R$ 8 bilhes seriam aportados pelos
2 proponentes a ttulo de contrapartida - R$ 7 bilhes nos investimentos sob a gesto do MCIDADES e R$ 1
3 bilho nos recursos geridos pela FUNASA. No planejamento do PAC, do montante referente ao Ministrio
4 das Cidades, R$ 8 bilhes seriam oriundos do Oramento-Geral da Unio (sendo R$ 4 bilhes para
5 saneamento integrado e R$ 4 bilhes para sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em
6 mdias e grandes cidades) e R$ 20 bilhes de fundos pblicos, por meio de emprstimos realizados com
7 recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).

8 No Ministrio das Cidades, at dezembro de 2010, foram selecionados empreendimentos que totalizam
9 valores de cerca de R$ 35,6 bilhes, sendo 64% provenientes de recursos de emprstimos do FAT e do FGTS
10 (recursos onerosos) e 36% do OGU (recursos no onerosos). Do montante selecionado, estavam
11 contratados investimentos totais de R$ 35,3 bilhes, em cerca de 1.700 empreendimentos, conforme
12 demonstra a Tabela 4.15.

13 Tabela 4.15: Total de investimentos contratados e em contratao, sob gesto do Ministrio das Cidades, no mbito do
14 PAC saneamento, por modalidade
Modalidade Contratado Em Contratao Total geral
Abastecimento de gua 7.932.315.099,51 36.573.128,19 7.968.888.227,70
Desenvolvimento Institucional 1.058.618.237,53 - 1.058.618.237,53
Esgotamento Sanitrio 14.064.430.304,29 104.994.810,36 14.169.425.114,65
Estudos e Projetos 168.084.692,23 10.727.320,12 178.812.012,35
Manejo de guas Pluviais 5.174.494.558,16 102.801.451,79 5.277.296.009,95
Manejo de Resduos Slidos 206.563.274,27 - 206.563.274,27
Saneamento Integrado 6.740.218.424,81 52.680.465,30 6.792.898.890,11
Total geral 35.344.724.590,80 307.777.175,76 35.652.501.766,56
15 Fonte: BDSAN - Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades (Data base: 31 de dezembro de 2010)
16

17 Tendo em vista a necessria melhoria das condies de esgotamento sanitrio dos domiclios urbanos
18 brasileiros possvel observar que o MCidades direcionou cerca de 40% dos recursos para investimentos na
19 ampliao e em melhorias dos sistemas de esgotamento sanitrio. A prioridade conferida a esta
20 modalidade foi orientada, principalmente, pelos baixos ndices de cobertura dos servios de coleta e
21 tratamento de esgotos. Alm de considerar os precrios indicadores do esgotamento sanitrio no Brasil, o
22 Programa tambm buscou reorientar o perfil das iniciativas do Governo Federal, em que, historicamente,
23 predominaram os investimentos em abastecimento de gua.

24 Dentre o montante de investimentos contratados pelo PAC (R$ 35 bilhes), foram executados R$ 9,8
25 bilhes, somente com recursos da Unio, aos quais devem ser adicionadas as contrapartidas de governos
26 estaduais e municipais. Este valor representa uma execuo mdia de 31% em relao aos recursos totais
27 contratados. Segundo avaliao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, a agilizao da execuo
28 vem sendo dificultada por carncias tcnicas e de planejamento do setor, decorrentes da completa
29 ausncia de regulao e do longo perodo de baixos investimentos verificado nas dcadas de 1980 e 1990,
30 que desorganizaram o planejamento setorial e no incentivaram Estados e Municpios a buscarem formas
31 eficientes de gesto e a investir na profissionalizao dos servios.

32 Com o objetivo de manter e elevar o nvel de investimentos em infraestrutura urbana e social, foi lanado,
33 em maio de 2010, o PAC 2, para o perodo de 2011 a 2014. Esse marco significou a continuidade dos
34 investimentos de longo prazo para o setor, promovendo condies para um planejamento setorial (pblico
35 e privado) de mdio prazo e dando seguimento ao processo de melhoria da qualidade de vida (sade,
36 moradia, emprego) da populao brasileira.

60
 1 No PAC 2 esto previstos R$ 45,1 bilhes para investimentos em saneamento bsico, sendo R$ 41,1 bilhes
2 sob a gesto do MCidades e os demais R$ 4 bilhes da FUNASA. Cerca de 50% desses recursos so oriundos
3 do OGU e os outros cerca de 50% do FGTS e FAT. Esses investimentos esto divididos por modalidade,
4 conforme a Tabela 4.16.

5 Tabela 4.16: Previso de investimentos do PAC 2 para o setor de saneamento bsico (2011 2014).
Fonte de Recursos (R$ bilhes)
Modalidade
OGU FIN (FAT e FGTS) TOTAL
gua 2,5 4,0 6,5
Reduo de Perdas 1,0 1,0 2,0
Esgoto 7,0 5,5 12,5
Drenagem 5,0 4,0 9,0
Saneamento integrado 1,5 1,5 3,0
Resduos Slidos 1,0 0,5 1,5
Planos e Projetos 0,3 0,3 0,6
Financiamento Privado - 5,0 5,0
gua e Esgoto para Peq. Munic.* 4,0 1,0 5,0
TOTAL 22,3 22,8 45,1
6 *Recursos sob gesto da FUNASA

7 No PAC 2, o atendimento aos municpios foi categorizado em trs grupos, de acordo com a Regio e o porte
8 municipal. O Grupo 1, que concentra cerca de 60% da populao brasileira, abrange os municpios de
9 Regies Metropolitanas (RMs) e das Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico (RIDEs),
10 municpios acima de 70 mil habitantes das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e acima de 100 mil
11 habitantes nas Regies Sul e Sudeste. Nesse grupo, esto includos 477 municpios elegveis. O Grupo 2
12 abrange municpios das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que tm entre 50 e 70 mil habitantes e
13 das Regies Sul e Sudeste, entre 50 e 100 mil habitantes. H, no Grupo 2, 221 municpios, que representam
14 cerca de 8% da populao brasileira. Por fim, o Grupo 3 inclui 4.866 municpios com populao inferior a 50
15 mil habitantes, que abrangem aproximadamente 32% da populao brasileira. importante salientar a
16 destinao de R$ 600 milhes para apoio aos municpios na elaborao de planos de e de projetos de
17 saneamento bsico, visto que este foi um dos entraves identificados durante o PAC 1.

18 As premissas estabelecidas pelo Governo Federal para a seleo das propostas so: articulao entre as
19 modalidades (saneamento, habitao, risco e mobilidade) no territrio; complementao de obras da
20 primeira fase do PAC; atendimento de demandas estruturantes e integradas entre reas de
21 desenvolvimento urbano e intermunicipais; projetos de engenharia prontos ou em estgio avanado de
22 preparao; licenciamento ambiental; situao fundiria que permita rpido incio de obras.

23 Alm disso, uma srie de critrios, como ndices de cobertura, desempenho no PAC 1, reas de risco,
24 ndices de mortalidade infantil, baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), dentre outros, so
25 adotados para priorizao das intervenes.

26 Investimentos oriundos de fontes internacionais

27 A respeito dos investimentos internacionais em saneamento bsico, verifica-se que entre 1996 e 2009, as
28 agncias multilaterais de crdito, Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
29 concederam emprstimos ao Brasil da ordem de R$ 1,7 bilho, conforme informaes disponibilizadas pelo

61
 1 Ministrio das Cidades. O maior credor foi o BID, com 54,5% dos emprstimos. O BIRD participou com
2 28,7% do total dos emprstimos e as contrapartidas foram da ordem de R$ 298 milhes (16,8 %).
3 O BID financiou os seguintes programas: Programa de Ao Social em Saneamento (PASS-BID) e o Programa
4 de Ao Social em Saneamento e Gerao de Empregos (PROSEGE).
5 O PASS-BID, assinado em 2004, previa o desenvolvimento de iniciativas de saneamento segundo os
6 seguintes componentes: execuo de obras de saneamento bsico; educao sanitria e ambiental e
7 mobilizao e comunicao social (EDAMB); gesto empresarial; estudos para o desenvolvimento de
8 polticas nacionais do setor saneamento; e fortalecimento de entidades ambientais, CESBs e SAAEs.
9 Em maro de 2009, optou-se pela inconvenincia da continuidade da execuo desse contrato de
10 emprstimo, devendo os objetivos do programa ser alcanados, a partir de ento, mediante a utilizao de
11 recursos nacionais. Tal deciso de no se prorrogar a vigncia do acordo de emprstimo ensejou iniciativas
12 da SNSA no sentido de manter os compromissos com os municpios com convnios j pactuados,
13 procedendo-se a migrao para o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) das seis obras
14 conveniadas.
15 O Programa de Ao Social em Saneamento e Gerao de Emprego (PROSEGE) foi oficialmente institudo
16 em 1992 e dele participavam governos estaduais e municipais, por meio das CESBs, prefeituras e servios
17 autnomos municipais. Esse programa previa que 86,8% de seus recursos seriam alocados para obras de
18 esgotamento sanitrio nas regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e cidades mdias; 7,3% para o
19 pagamento das taxas de juros e despesas com inspeo e superviso do BID; 5,3% direcionados para cobrir
20 as despesas de engenharia e administrao e os 0,6% restantes para a compra de terrenos pelos agentes
21 promotores29.
22 J o BIRD distribuiu seus emprstimos para o Projeto PROGUA/Semirido e os programas Projeto de
23 Assistncia Tcnica Prosanear (PAT-PROSANEAR), Programa de Modernizao do Setor de Saneamento I e II
24 (PMSS I e II) e o PROGUA Nacional. Desses projetos, o PMSS I foi o que recebeu a maior parcela dos
25 recursos, R$ 377 milhes.
26 Deve-se destacar que o PROGUA/Semirido foi um projeto de gesto de recursos hdricos do Governo
27 Federal, executado pelo Ministrio da Integrao Nacional e pela Agncia Nacional de guas, entre 1998 e
28 2006, cujos objetivos eram promover o uso racional e sustentvel e a gesto participativa dos recursos
29 hdricos e prover acesso seguro e sustentvel gua para uso domstico, em bacias prioritrias no
30 Nordeste. Esse projeto trouxe consigo uma misso estruturante, com nfase no fortalecimento
31 institucional para a Gesto dos Recursos Hdricos no Brasil, em particular na regio Nordeste, e na garantia
32 da ampliao da oferta de gua de boa qualidade para o semirido brasileiro.
33 Por sua vez, o PAT-PROSANEAR teve por finalidade recuperar ambientalmente reas degradadas ocupadas
34 por populao de baixa renda, mediante a elaborao de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI)
35 e Projetos de Saneamento Integrado (PSI), contemplando abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
36 coleta de lixo, sistema de drenagem, sistema virio, conteno de encostas, reassentamento de populao,
37 melhorias habitacionais e projetos complementares de equipamentos comunitrios, paisagismo e
38 iluminao pblica, proporcionando populao acesso a esses servios, com vistas melhoria da sade,
39 ao desenvolvimento econmico e preservao dos mananciais e corpos de gua. O Programa procurou
40 criar solues sustentveis para os problemas de saneamento ambiental em reas urbanas adensadas,
41 ocupadas por famlias de baixa renda, onde as condies de infraestrutura eram precrias. Suas diretrizes

29
Ver CALMON, K. N.; AMPARO, P. P.; MORAIS, M. da P.; FERNANDES, M. Saneamento: As transformaes Estruturais em Curso na
Ao Governamental - 1995/1998. Verso completa do trabalho realizado como contribuio da rea de Saneamento ao Relatrio
de Gesto do IPEA, no perodo 1995-1998. 1998, 45 p.

62
 1 inspiraram a criao de ao oramentria especificamente destinada a abrigar iniciativas de saneamento
2 integrado em assentamentos precrios no mbito do PAC-Saneamento.
3 O Programa de Modernizao do Setor Saneamento foi criado em 1991, tendo recebido os primeiros
4 desembolsos em 1993, j no governo seguinte. A primeira etapa desse projeto foi finalizada em 2000 e
5 procurou reformular o setor, por meio de estudos e assistncia tcnica direcionada para os estados e
6 municpios, alm da realizao de investimentos e de atividades voltadas para o desenvolvimento
7 empresarial das companhias estaduais de Santa Catarina, Bahia e Mato Grosso do Sul. Sua segunda fase,
8 iniciada em 1999, teve como objetivos a implementao de um sistema de regulao do setor e a
9 promoo da eficincia dos prestadores de servios 30. O Programa, finalizado em 2009, teve como pblico
10 alvo os formuladores das polticas pblicas e reguladores da prestao dos servios, alm dos prestadores
11 pblicos. Os recursos disponibilizados, sem nus para os beneficirios, eram destinados elaborao de
12 estudos e servios de consultoria tcnica para implementao de polticas; reestruturao da prestao
13 dos servios; ao desenvolvimento de modelos de financiamento, incluindo estudos tarifrios e sobre
14 subsdios; ao estabelecimento de instrumentos e estruturas de regulao e controle; ao apoio para o
15 desenvolvimento tcnico e capacitao; bem como a estudos e aes de carter nacional. Alm disso,
16 foram desenvolvidas inmeras iniciativas de capacitao, dentre as quais se destacam quatro edies do
17 curso Gesto Integrada em Saneamento, desenvolvido no mbito da Cooperao Tcnica Brasil Itlia,
18 associado a diversas publicaes tcnicas na esfera do projeto editorial do Programa. Outras importantes
19 contribuies do PMSS foram: concepo, administrao, aprimoramento e manuteno do Sistema
20 Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS); Projeto COM+GUA e Programa Nacional de Combate
21 ao Desperdcio de gua (PNCDA)31.
22 O PROGUA Nacional (2007-2009) constituiu-se na continuao do PROGUA/semirido, com expanso de
23 sua rea de atuao. O objetivo desse programa era contribuir para a melhoria da qualidade de vida da
24 populao, especialmente nas regies menos desenvolvidas do Pas, mediante planejamento e gesto dos
25 recursos hdricos, simultaneamente com a expanso e otimizao da infraestrutura hdrica, de forma a
26 garantir a oferta sustentvel de gua em quantidade e qualidade adequadas aos usos mltiplos.

27 Consideraes finais
28 As limitaes das informaes acerca dos investimentos realizados no setor de saneamento bsico,
29 notadamente entre 1996 e 2002, suscitam a importncia da organizao e padronizao dos dados de
30 investimento com vistas a um adequado planejamento e racionalizao dos recursos aplicados. As
31 diferentes metodologias e conceitos utilizados para contabilizar e descrever os investimentos
32 oramentrios em saneamento bsico no perodo de 1996-2002 inviabilizaram a compatibilizao dos
33 dados dentro do prprio intervalo com os dados de investimentos relativos ao septnio 2003-2009. Tal
34 incompatibilidade tornou invivel a criao de uma srie histrica dos investimentos no onerosos e,
35 consequentemente, uma anlise mais substantiva de sua evoluo entre 1996 e 2009.
36 Entretanto, os dados apresentados fornecem um apanhado geral da tendncia dos investimentos no setor
37 e sugerem maior compromisso com a rea de saneamento, desde 2003. Esse maior compromisso pode ser
38 notado tanto no montante de investimentos em relao ao PIB brasileiro, que passou de 0,10% em 2003
39 para 0,19% em 2007 e atingiu seu pice em 2008, representando 0,21% do Produto, quanto na
40 uniformizao da linguagem e procedimentos bsicos para agregao e consolidao dos dados. Esse
41 cuidado com as informaes propiciam aos gestores pblicos, tomadores de decises e prpria sociedade

30
Op. cit. 26 e 29.
31
BRASIL. Programa de Modernizao do Setor Saneamento. Disponvel em: http://www.cidades.pmss.gov.br/. Acesso em: 4 mai.
2010. MPOG/SIGPlan. Relatrio do Programa Resduos Slidos Urbanos.

63
 1 civil avaliar e planejar com maior eficincia a aplicao do gasto pblico em saneamento bsico, bem como
2 reduzir os dficits na prestao de servios no setor.

3 4.3 Programas e aes do governo federal

4 Entendendo as polticas pblicas como multideterminadas, como lcus privilegiado da construo de

5 projetos sociais, como produto de um momento histrico, o seu contedo est relacionado ao regime de
6 acumulao, ao modo de regulao da sociedade e aos recuos e avanos da cidadania. O conjunto de
7 programas e aes , portanto, o produto de um processo social complexo, influenciado por variveis
8 econmicas, polticas e ideolgicas. As polticas pblicas e seus programas e aes so o Estado em ao e
9 expressam um determinado projeto poltico para a sociedade. Os programas, assim, cristalizam e orientam
10 as aes governamentais com vistas consecuo desse projeto.
11 No Brasil, o Plano Plurianual (PPA) o instrumento que consolida o projeto poltico e social para o Pas.
12 Previsto na Constituio Federal, o PPA um instrumento de planejamento e tem a funo de organizar os
13 principais objetivos, diretrizes e metas da administrao pblica federal para um perodo de quatro anos.
14 Os programas constituem-se elemento organizativo importante do PPA, estando na base da sua dimenso
15 ttico-operacional, e dando suporte consecuo dos objetivos do governo, os quais, por sua vez, esto
16 submetidos viso de longo prazo para o alcance do desenvolvimento pretendido.
17 Cada programa formado por um conjunto de aes oramentrias (recursos no onerosos), estruturadas
18 na forma de projetos, atividades e operaes especiais, e aes no-oramentrias (recursos onerosos),
19 que buscam alcanar um objetivo especfico. Os programas organizam o planejamento da ao
20 governamental e visam atuar em uma realidade concreta, para promover mudanas tambm concretas.
21 Devem funcionar como elementos integradores do processo de planejamento e oramento, ao
22 estabelecerem um dilogo entre a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a elaborao dos Oramentos
23 Anuais, via Lei Oramentria Anual (LOA) e a programao oramentria e financeira.32
24 A metodologia do trabalho pautou-se no campo da anlise de polticas pblicas. Estudos dessa natureza so
25 complexos, uma vez que envolvem a anlise de mltiplos fatores, relacionados poltica, economia e s
26 vises sociais de mundo. Os limites postos esto condicionados no s pelas limitaes de marcos tericos
27 e metodolgicos no campo das polticas pblicas, como tambm pelo tempo e recursos humanos e
28 financeiros necessrios para a execuo das investigaes e, ainda, ao conjunto de informaes disponveis,
29 limites estes tambm aplicveis ao presente estudo.
30 As anlises desenvolvidas buscaram discutir os contedos dos programas, seus objetivos e suas
31 caractersticas, visando fornecer um panorama dos programas e aes para o saneamento bsico
32 desenvolvidos pelo governo federal e de trazer elementos para a discusso da poltica pblica do setor no
33 Brasil, do perodo de 2003 a 2007. Para tanto, foram consultados documentos e informaes
34 disponibilizados pelo Ministrio das Cidades e disponveis nos stios eletrnicos do governo federal. Foram
35 analisados os Relatrios de Avaliao do Plano Plurianual 2004-2007 e 2008-2011 e consultados os
36 relatrios gerenciais disponveis no Sistema de Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e
37 Gesto (MPOG) SIGPlan, como tambm o banco de dados do SIGA Brasil, do Senado Federal, e do
38 Cadastro de Aes do MPOG, que dispem da descrio das aes de cada programa. Para possibilitar
39 melhor descrio das intervenes e investimentos correspondentes, optou-se por categorizar as aes
40 como aes diretas e aes relacionadas ao saneamento bsico. As primeiras referem-se s

32
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO. Plano Nacional de Habitao. Contextualizao do
Plano Nacional de Habitao: anlise e sistematizao do contexto habitacional atual, constrangimentos, potencialidades e
cenrios possveis. v. I. Braslia, 2007. 268 p.

64
 1 intervenes em componentes do saneamento bsico - abastecimento de gua potvel, esgotamento
2 sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. A
3 segunda categoria envolve aes intersetoriais, que no seu bojo incluem medidas de saneamento, mas
4 cujos investimentos no podem ser identificados em separado. Essa classificao foi possvel, analisando
5 tanto as descries das aes identificadas no Sigplan como Cadastro de Aes Oramentrias, que um
6 mdulo do sistema de informaes do processo oramentrio federal, publicado pelo MPOG, contendo a
7 descrio de todas as aes dos Programas, desde 2003.

8 Caractersticas gerais dos programas e aes do governo federal em saneamento bsico

9 A partir de 2003, o vazio institucional e poltico do setor de saneamento bsico passa a ser enfrentado pelo
10 governo federal. A tarefa central para a reestruturao do setor foi delegada ao Ministrio das Cidades,
11 criado para formular a poltica de desenvolvimento urbano e as polticas setoriais de habitao,
12 saneamento bsico, mobilidade, transporte urbano e trnsito, alm de planejamento urbano territorial e
13 regularizao fundiria. Coube Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) desse Ministrio
14 coordenar as aes de saneamento bsico para assegurar populao os direitos humanos fundamentais
15 de acesso gua potvel em qualidade e quantidade suficientes e a vida em ambiente salubre nas cidades
16 e no campo, segundo os princpios fundamentais da universalidade, equidade e integralidade.33
17 A SNSA assumiu a liderana na formulao da poltica pblica de saneamento bsico, o que culminou com a
18 aprovao da Lei n 11.445 em 2007. No campo das intervenes do governo federal, o Ministrio das
19 Cidades passou a se constituir no principal gestor dos programas e aes de saneamento bsico no Brasil,
20 considerando-se, neste caso, o nmero de contratos e valores envolvidos.
21 Tanto no PPA 2004-2007, como no PPA 2008-2011, foram identificadas aes de saneamento bsico em
22 vrios programas do governo federal. Atualmente, os recursos no onerosos, envolvidos direta ou
23 indiretamente com o saneamento bsico, incluindo as aes com recursos provenientes de emendas
24 parlamentares, so gerenciados por sete ministrios, enquanto os recursos onerosos esto exclusivamente
25 sob a gesto do Ministrio das Cidades. Os programas buscam enfrentar problemas por meio do apoio
26 execuo de aes diretas, que so prprias do campo do saneamento bsico, como a implementao e a
27 melhoria de servios de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo das
28 guas pluviais urbanas, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, como tambm de aes indiretas,
29 que esto associadas ao saneamento bsico, como as de infraestrutura hdrica, revitalizao de bacias
30 hidrogrficas, desenvolvimento urbano e urbanizao.

31 Visando dar racionalidade ao pblica, mas tambm considerando as competncias histricas dos
32 rgos com responsabilidades no setor, o Governo Federal fez um esforo de realizar uma diviso de
33 atribuies entre os gestores de programas. Assim, coube ao Ministrio das Cidades atuar em municpios
34 com populao maior que 50.000 habitantes; integrantes de regies metropolitanas; de regies integradas
35 de desenvolvimento (RIDE); ou, ainda, em municpios organizados em consrcios pblicos que atendam
36 populao superior a 150 mil habitantes. Fundao Nacional de Sade (Funasa) foi atribuda a
37 competncia de atender os municpios com populao inferior a 50.000 habitantes, reas especiais como
38 quilombolas, assentamentos rurais, reas endmicas e aldeias indgenas, este ltimo atualmente sob
39 coordenao direta do Ministrio da Sade. O Ministrio da Integrao Nacional responsabilizou-se por
40 programas de drenagem de guas pluviais, infraestrutura hdrica, e, ainda, o esgotamento sanitrio, a
41 captao e a aduo de gua de carter multimunicipal e manejo de resduos slidos destinados

33
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Misso. Disponvel em:
<http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/saneamento-ambiental/secretaria-nacional-de-saneamento-ambiental>. Acesso
em: 15 abr. 2010

65
 1 revitalizao do rio So Francisco34. Coube ao Ministrio do Meio Ambiente executar programas
2 relacionados aos resduos slidos, ao esgotamento sanitrio e revitalizao de bacias.
3 Analisando os dados sobre os programas e aes, observa-se que, entre os anos de 2004 e 2009, houve
4 uma variao do nmero de programas, sendo que em 2009 existia um total de 22 programas com aes
5 diretas e indiretas de saneamento bsico, incluindo-se as aes com recursos provenientes de emendas
6 parlamentares (Tabela 4.17). Nesse perodo foi desenvolvida uma mdia anual de 179 aes diretas e
7 indiretas relacionadas ao saneamento bsico, distribudas em 32 programas (Tabela 4.18).

8 TABELA 4.17: Nmero de programas com aes de saneamento bsico por Ministrio, 20042009

RGO GESTOR 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ministrio das Cidades (MCidades) 9 9 8 7 7 6
Ministrio da Integrao Nacional (MI) 6 7 7 6 6 6
Ministrio da Sade (MS) 4 5 5 5 5 4
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) 5 5 4 3 3 2
Ministrio da Defesa (MD) 1 1 1 1 2 2
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) 1 1 1 1 1 1
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDSCF) 1 1 1 1 1 1
TOTAL 27 29 27 24 25 22
9 Fonte: SIGA Brasil, Senado Federal, 2010.

10 A maior parte das aes executada pelos Programas: Infraestrutura Hdrica (PRGUA), sob gesto do
11 Ministrio da Integrao Nacional (MI); Servios Urbanos de gua e Esgoto, sob gesto do Ministrio das
12 Cidades; Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial, tambm sob gesto do MI; e
13 Integrao de Bacias Hidrogrficas e Resduos Slidos Urbanos, ambos sob gesto do Ministrio do Meio
14 Ambiente (Tabela 4.18).
15 Cada programa, alm de um gestor, conta com um grupo de ministrios que participa da execuo das
16 aes. Assim, por exemplo, o Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto tem como gestor o Ministrio
17 das Cidades e, como executores, alm dele mesmo, os Ministrios da Sade e do Meio Ambiente.

34
Relatrio de Atividades do PAC, Ministrio das Cidades, 2007.

66
 1 TABELA 4.18: Programas do governo federal com aes de saneamento bsico, 2004-2009
RGO NMERO DE AES
N PROGRAMA
GESTOR* 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1 MCidades Servios urbanos de gua e esgoto 22 18 16 21 35 24
Urbanizao, regularizao e integrao de assentamentos
2 MCidades 3 4 5 6 13 7
precrios
3 MCidades Gesto da poltica de desenvolvimento urbano 2 2 3 3 3 4
4 MCidades Fortalecimento da gesto municipal urbana -- -- -- 1 3 3
5 MCidades Apoio ao desenvolvimento urbano de mun. de pequeno porte 2 2 1 1 27 1
6 MCidades Apoio ao desenvolvimento urbano de mun. de mdio porte 1 1 1 1 1 --
7 MCidades Habitao de interesse social 1 1 1 1 1 1
8 MCidades Nosso bairro 1 1 -- -- -- --
9 MCidades Morar melhor 3 2 2 -- -- --
10 MCidades Infraestrutura urbana 2 2 2 -- -- --
11 MI PROAGUA infraestrutura 51 56 45 73 73 55
12 MI Drenagem urbana e controle de eroso martima e fluvial 3 6 10 10 15 20
13 MI Integrao de bacias hidrogrficas 8 4 3 9 13 11
Desenvolvimento integrado e sustentvel do semirido
14 MI 26 28 21 9 3 1
CONVIVER
15 MI Gesto da poltica de desenv. regional e ordenamento territorial -- 1 1 1 1 1
16 MI Preveno e preparao para desastres 5 3 3 1 2 2
17 MI PROMESO saneamento nas escolas 2 1 1 -- -- --
18 MMA Resduos slidos urbanos 12 14 9 12 14 11
Revitalizao de bacias hidrogrficas em situao de
19 MMA 1 2 2 7 7 6
vulnerabilidade e degradao ambiental
20 MMA PROBACIAS -- -- -- 1 1 --
21 MMA Viver sem contaminao 1 1 1 -- -- --
22 MMA Desenvolvimento sustentvel do Pantanal 1 1 -- -- -- --
23 MMA Conservao, uso racional e qualidade das guas 2 1 2 -- -- --
24 MS Saneamento rural 6 8 8 10 10 9
25 MS Saneamento bsico 7 5 5 5 5 5
26 MS Preveno e controle de doenas transmitidas por vetores 2 2 2 2 2 2
27 MS Identidade tnica e patrimnio cultural dos povos indgenas 1 1 1 1 1 1
28 MS Vigilncia ambiental em sade -- 1 1 1 1 --
29 MD Calha Norte 1 1 1 1 1 1
30 MD Produo de material blico -- -- -- -- 1 1
31 MDA Desenvolvimento sustentvel de projetos de assentamento 1 1 1 1 2 2
32 MDSCF Acesso alimentao CISTERNAS 1 1 1 1 1 1
TOTAL 168 171 149 179 236 169
2 * Cada programa tem o rgo gestor e rgos executores e cada ao um coordenador.
3 Fonte: SIGA Brasil, Senado Federal, 2010

4 Anlise das Tabelas 4.17 e 4.18 permite perceber que existe uma disperso de competncias quanto ao
5 saneamento bsico no mbito do governo federal, associada a uma pulverizao de programas e aes e,
6 consequentemente, de esforos e recursos. Essa pulverizao pode revelar fragilidades na definio de um
7 eixo condutor e orientador das aes e, por sua vez, da poltica. H necessidade de uma maior articulao e
8 fortalecimento da liderana do Ministrio das Cidades na conduo da poltica pblica de saneamento
9 bsico, conforme estabelece a Lei n 11.445/2007, assim como necessrio fortalecer a coordenao dos
10 programas e aes. A pesquisa documental permitiu constatar que cada executor conta com critrios
11 prprios de elegibilidade e priorizao, o que interfere na coeso e direo da ao pblica com vistas
12 garantir a eficcia e a efetividade. Essa realidade dificulta a gesto das aes, desde a seleo de projetos
13 at o acompanhamento da sua implementao, influenciando na consecuo dos objetivos da poltica.

67
 1 Pode-se agrupar o conjunto de programas do governo federal no campo do saneamento bsico em cinco
2 grupos, com aes diretas e relacionadas a esse setor. O primeiro grupo de programas est direcionado
3 para a execuo de aes diretas de saneamento bsico, a saber: abastecimento de gua, esgotamento
4 sanitrio, drenagem das guas pluviais e resduos slidos. Em geral, o objetivo desses programas ampliar
5 a cobertura e a qualidade dos servios de saneamento bsico, com nfase em aes estruturais obras
6 fsicas (Tabela 4.19).

7 TABELA 4.19: Programas do governo federal com aes diretas de saneamento bsico
CAMPO DE MINISTRIO
PROGRAMAS OBJETIVOS
AO RESPONSVEL
PROGRAMAS ORAMENTRIOS
Servios Urbanos de gua e Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios pblicos
MCidades
ABASTECIMENTO Esgoto urbanos de abastecimento de gua
DE GUA POTVEL Desenvolver obras de infra-estrutura hdrica para o aumento da
Infraestrutura Hdrica MI
oferta de gua de boa qualidade
ESGOTAMENTO Servios Urbanos de gua e Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios pblicos
MCidades
SANITRIO Esgoto urbanos de esgotamento sanitrio
LIMPEZA URBANA Ampliar a rea de cobertura e eficincia dos servios pblicos de
E MANEJO DOS manejo de resduos slidos, com nfase no encerramento de
Resduos Slidos Urbanos MMA
RESDUOS lixes, na reduo, no reaproveitamento e na reciclagem de
SLIDOS materiais, por meio da incluso socioeconmica de catadores
Desenvolver obras de drenagem urbana em consonncia com as
DRENAGEM E Drenagem Urbana e Controle de
polticas de desenvolvimento urbano e de uso e ocupao do MI
MANEJO DAS Eroso Martima e Fluvial
solo
GUAS PLUVIAIS
Preveno e Preparao para Prevenir danos e prejuzos provocados por desastres naturais e
URBANAS MI
Emergncias e Desastres antropognicos
SANEAMENTO Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de
Saneamento Rural MS / Funasa
RURAL saneamento ambiental em reas rurais
PROGRAMAS NO ORAMENTRIOS
Financiamento oneroso para empreendimentos nas
DIVERSAS modalidades: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio;
MODALIDADES EM saneamento integrado; desenvolvimento institucional; manejo de
Saneamento Para Todos* MCidades
SANEAMENTO guas pluviais; manejo de resduos slidos; manejo de resduos
BSICO da construo e demolio; preservao e recuperao de
mananciais; e estudos e projetos
8 * Para efeito do PPA, o Saneamento para Todos no um programa, visto que suas aes (no oramentrias) esto includas em diversos
9 programas de saneamento existentes no PPA. No entanto, para efeito da gesto dos recursos do FGTS e do controle do Ministrio das Cidades,
10 este possui o status de Programa, possuindo regras diferenciadas em relao aplicao do Oramento Geral da Unio.
11 Fontes: SIGPlan, 2010; Senado Federal, banco de dados do SIGA BRASIL, 2010 e informaes verbais de tcnicos do Ministrio das Cidades..

12 Dentre os programas apresentados na Tabela 4.20, o que mobilizou a maior soma de recursos no
13 onerosos foi o Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto, gerenciado pelo Ministrio das Cidades, que
14 comprometeu R$ 8.604,48 milhes, 73,7% do total de R$ 11.667,37 milhes, de 2005 a 2009. A menor
15 parcela dos recursos foi destinada para o Programa de Resduos Slidos (R$ 452,80 milhes 3,9%),
16 gerenciado pelo Ministrio do Meio Ambiente; seguido do Programa de Saneamento Rural (R$ 1.290,17
17 milhes 11,1%), sob gesto do Ministrio da Sade/FUNASA; e do Programa Drenagem Urbana e Controle
18 de Eroso Martima e Fluvial (R$ 1.319,92 milhes 11,3%), sob gesto do Ministrio da Integrao
19 Nacional.
20 O Programa Saneamento para Todos, no perodo de 2004 a 2009, contratou, com recursos do FGTS, cerca
21 de R$ 15 bilhes, tendo sido desembolsados R$ 6,1 bilhes.

68
 1 TABELA 4.20: Recursos no onerosos comprometidos e desembolsados em programas com aes diretas de
2 saneamento bsico. Brasil, 20052009 (em milhes de reais)

% DO % DE
PROGRAMA COMPROMETIDO DESEMBOLSADO
TOTAL DESEMBOLSO

SERVIOS URBANOS DE GUA E ESGOTO 8.604,48 73,7 3.803,21 44,2

DRENAGEM URBANA E CONTROLE DE EROSO
1.319,92 11,3 519,52 39,4
MARTIMA E FLUVIAL
SANEAMENTO RURAL 1.290,17 11,1 501,11 38,8
RESDUOS SLIDOS URBANOS 452,80 3,9 131,68 29,1
TOTAL 11.667,37 100.0 4.955,52 42,5
3 Fonte: Senado Federal, banco de dados do SIGA BRASIL, 2010.
4 Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2009.

5 Os outros quatro grupos de programas, conforme detalhado na Tabela 4.21, incluem aes relacionadas ao
6 saneamento bsico e visam atuar: i) em reas especiais, vulnerveis, com maiores dficits dos servios e
7 populaes tradicionais; ii) no campo do desenvolvimento urbano para enfrentar os problemas
8 relacionados intensa urbanizao e necessidade de servios e infraestrutura urbana; iii) no acesso
9 gua e ao controle da poluio dos recursos hdricos para enfrentar problemas de infraestrutura hdrica e
10 de degradao ambiental de bacias hidrogrficas; iv) em aes de gesto, como o fortalecimento
11 institucional, a gesto pblica e a capacitao profissional. Deve-se ressaltar, no entanto, que no Programa
12 Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano, assim como nos outros programas, tambm esto
13 includas, nas totalizaes, as aes de emendas parlamentares.
14 Analisando os dados do Sistema de Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
15 SIGPlan, no perodo de 2000 a 2009, pode-se perceber que, a partir do PPA 2004-2007, houve uma
16 ampliao do nmero de programas e aes no campo do saneamento bsico. Observa-se a incorporao
17 de programas e a ampliao das aes e dos investimentos para os componentes de limpeza urbana e
18 manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, componentes do saneamento
19 bsico que se constituam at ento em aes pontuais dentro de outros programas. Tambm houve a
20 incorporao de aes integradas de saneamento, principalmente a partir dos projetos de urbanizao de
21 assentamento precrios. Ao longo do tempo, programas e aes foram incorporados para atender s novas
22 diretrizes integrantes do PPA e outros foram excludos.
23 Embora tenha havido a incluso de aes relevantes para o saneamento bsico, como as relativas aos
24 resduos slidos, drenagem urbana, capacitao tecnolgica, educao ambiental e ao fortalecimento
25 institucional, estas ainda merecem maior ateno e priorizao, fato que pode ser constatado avaliando-se
26 o nvel de investimentos nessas aes em relao a, por exemplo, o abastecimento de gua e o
27 esgotamento sanitrio.

69
 1 TABELA 4.21: Programas do governo federal com aes relacionadas ao saneamento bsico
CAMPO DE AO PROGRAMAS
Programa Desenvolvimento
Integrado e Sustentvel do Semi-
rido - CONVIVER
Programa Desenvolvimento
Sustentvel de Projetos de
REAS ESPECIAIS
Assentamento
Acesso Alimentao: Programa
1 Milho de Cisterna
Urbanizao, Regularizao e
Integrao de Assentamentos
Precrios
Programa de Apoio ao
Desenvolvimento Urbano de
Municpios de Pequeno Porte -
PR-MUNICPIOS
DESENVOLVIMENTO Pr-Municpios de Mdio e
URBANO E
Grande Porte
URBANIZAO
Habitao de Interesse Social
Calha Norte
Programa Integrao de Bacias
Hidrogrficas
Programa de Revitalizao de
Bacias Hidrogrficas em Situao
INTEGRAO E
de Vulnerabilidade e Degradao
REVITALIZAO DE
Ambiental
BACIAS Programa Conservao, Uso
HIDROGRFICAS
Racional e Qualidade das guas
Promoo da Sustentabilidade de Induzir o aproveitamento dos potenciais endgenos, de forma
Espaos Sub-regionais
PROMESO
Gesto da Poltica de
Desenvolvimento Urbano
AES DE GESTO
Fortalecimento da Gesto Urbana nas reas de planejamento, servios urbanos, gesto territorial e
2 Fonte: SIGPlan, 2010.
MINISTRIO
OBJETIVOS
RESPONSVEL
Contribuir para a diminuio das vulnerabilidades
socioeconmicas dos espaos regionais com maior incidncia de
MI
secas, a partir de aes que levem dinamizao da economia
da regio e ao fortalecimento da base social do Semi-rido
Desenvolver, recuperar e consolidar assentamentos da Reforma
MDA
Agrria e tem como pblico alvo as famlias assentadas
Uma das aes do programa a construo de cisternas para
armazenamento de gua. Essa ao tem como finalidade
universalizar as condies de acesso adequado gua potvel MDSCF
das populaes rurais de baixa renda no semi-rido a partir do
armazenamento de gua em cisternas
Melhorar as condies de habitabilidade de assentamentos
humanos precrios mediante sua urbanizao e regularizao MCidades
fundiria, integrando-os ao tecido urbano da cidade
Apoiar aes de infra-estrutura urbana em municpios com
MCidades
populao igual ou inferior a 100 mil habitantes
Apoiar a implantao e/ou adequao de infra-estrutura urbana
MCidades
em municpios com populao superior a 100 mil habitantes
Ampliar o acesso terra urbanizada e moradia digna e
promover melhoria da qualidade das habitaes da populao de MCidades
baixa renda nas reas urbana e rural
Aumentar a presena do Poder Pblico na regio ao norte do rio
Solimes/Amazonas, contribuindo para a defesa nacional,
MD
proporcionando assistncia s suas populaes e fixando o
homem na regio
Aumentar a oferta de gua nas bacias com baixa disponibilidade
MI
hdrica.
Revitalizar as principais bacias hidrogrficas nacionais em
situao de vulnerabilidade ambiental, efetivando sua MMA
recuperao, conservao e preservao
Melhorar a eficincia do uso dos recursos hdricos, a
MMA
conservao e a qualidade das guas
articulada, com vistas sustentabilidade das sub-regies MI
definidas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
Coordenar o planejamento e a formulao de polticas setoriais e
a avaliao e controle dos programas nas reas de
MCidades
desenvolvimento urbano, habitao, saneamento bsico e
ambiental, transporte urbano e trnsito
Fortalecer a capacidade tcnica e institucional dos municpios
MCidades
poltica habitacional

3 Por outro lado, os programas, do ponto de vista de seu marco conceitual e metodolgico, necessitam de
4 um adequado detalhamento, sobretudo das aes neles contidas, capaz de garantir estratgias para o
5 enfrentamento da problemtica do saneamento bsico e processos de implementao apropriados para a
6 consecuo dos seus objetivos. Com o referido detalhamento, possvel identificar o foco de atuao de
7 cada programa e ao e a interrelao entre eles. Tambm permite identificar com clareza o problema a
8 ser enfrentado e as estratgias de soluo, tanto do ponto de vista tecnolgico como de gesto.
9 A gesto das polticas pblicas via programas est sedimentada nos PPA. O programa o elo entre o PPA e
10 o oramento. A gesto dos programas de responsabilidade de um gerente, que o titular da unidade

70
 1 administrativa onde o programa est vinculado. O gerente de programa conta com o apoio de um gerente-
2 executivo. Por outro lado, cada ao tem um coordenador. A concepo desse modelo, intrnseco ao PPA,
3 completa-se na forma colegiada, que deveria se constituir de comits gestores integrados por
4 representantes dos rgos e entidades que possuem aes em cada programa, devendo contar com a
5 participao dos coordenadores de ao e gerentes de programa35. No entanto, essas diretrizes no vm se
6 traduzindo efetivamente em prtica para os processos de implementao dos programas.
7 O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) Saneamento, a partir de 2007, colocou em evidncia as
8 fragilidades da gesto via programas, vindo revelar as dificuldades dos programas em dialogar com a
9 realidade poltica e social, inclusive para garantir processos de implementao cleres. O PAC, alm de
10 imprimir outra racionalidade s aes que vinham sendo desenhadas pelo governo federal, construiu uma
11 lgica prpria para garantir a sua execuo. O foco na ampliao de investimentos em obras fsicas, os
12 critrios de prioridade e elegibilidade e as salas de situao36 criadas para dar coeso ao pblica, alm
13 da contratao de tcnicos, conformaram um conjunto de estratgias que, dentre outras questes,
14 desnudaram as deficincias do aparato estatal para a execuo do projeto poltico governamental. Embora
15 o PAC tambm venha enfrentando diversas dificuldades impostas pela realidade, principalmente com
16 relao capacidade gerencial dos estados e municpios, o que tem influenciado nos nveis de desembolso,
17 os dados tambm evidenciam que esses mesmos desembolsos so maiores quando as obras esto
18 vinculadas ao PAC. Essa realidade justificada pelo fato de os empreendimentos includos no PAC no
19 estarem sujeitos ao contingenciamento oramentrio e financeiro, uma vez que foram reclassificados de
20 voluntrios para compulsrios pela Lei n 11.578/2007. Como consequncia dessa mudana, parte das
21 exigncias de adimplncia fiscal impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal deixou de ser aplicada para os
22 investimentos do PAC. Assim que, em 2008, por exemplo, o desembolso de empreendimentos vinculados
23 ao PAC, com recursos no onerosos, foi 1,74 vezes maior que os no vinculados ao PAC e, em 2009, chegou
24 a 2,11 vezes37. Esse resultado tem vnculos com o esforo empreendido no monitoramento das aes
25 realizado pelos diversos rgos do governo federal, estratgia necessria em face do aumento dos
26 investimentos.
27 A anlise revela que, se por um lado os programas e aes devem ser concebidos e implementados em
28 torno de um conceito de saneamento bsico e dos princpios da poltica pblica, por outro, necessrio
29 garantir recursos financeiros perenes, coeso e cooperao gerencial nos trs nveis de governo para que
30 as aes sejam implementadas de forma articulada para a consecuo dos objetivos. Ou seja, no basta ter
31 uma grade de programas e aes, necessria deciso poltica para garantir os processos de
32 implementao.
33 Embora no se tenha enfrentado, principalmente aps a aprovao da Lei n 11.445/2007, a necessidade
34 de se repensarem os programas e aes luz dos novos pressupostos para o saneamento bsico, a questo
35 da coordenao das aes foi alvo de ateno. Em 2003, diante das dificuldades de coordenao e
36 articulao na atuao dos diversos ministrios e rgos no campo do saneamento bsico, foi criado, pela
37 Portaria n 333/2003 do Ministrio das Cidades, o Grupo de Trabalho Interministerial38 (GTI). Buscava-se,

35
BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS
ESTRATGICOS. Plano plurianual 2008-2011: projeto de lei. Braslia: MPOG, Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos, 2007.
36
A sala de situao um espao fsico que rene o conjunto de atores governamentais, gestores, coordenadores e financiadores,
envolvidos com a execuo de uma determinada ao, de forma a dar celeridade aos processos de implementao.
37
BRASIL. SENADO FEDERAL. SIGA Brasil: Banco de dados. Disponvel em:
http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil. Acesso em: 20 set. 2010.
38
Composto pelo Ministrio das Cidades, Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da
Sade/Funasa, Ministrio do Turismo, Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio, Ministrio da Fazenda, Ministrio do
Planejamento Oramento e Gesto, Casa Civil, Caixa e BNDES. Esse grupo buscava de forma integrada, o reordenamento das

71
 1 com o GTI, criar um ambiente de cooperao e integrao para dar maior racionalidade ao pblica.
2 Com a atuao do GTI foi possvel redefinir competncias e delimitar o campo de ao de cada agente. O
3 GTI conseguiu avanar no perodo de 2003 a 2006, mas no se firmou nos anos seguintes. Apesar de
4 redefinidas as competncias de atuao, mantiveram-se, assim, os problemas do paralelismo de
5 competncias, da desarticulao, da baixa cooperao tcnica e da competio por recursos e
6 atribuies39.
7 Programas do governo federal de maior impacto no saneamento bsico
8 Dentre os programas do governo federal voltados implementao de aes de saneamento bsico,
9 fortalecidos com a implementao do Programa de Acelerao do Crescimento PAC, destacam-se:
10 Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto; Programa Saneamento para Todos; Programa de
11 Infraestrutura Hdrica; Programa Resduos Slidos Urbanos; Programa Drenagem Urbana e Controle de
12 Eroso Martima e Fluvial.
13 O PROGRAMA SERVIOS URBANOS DE GUA E ESGOTO, sob a gesto do Ministrio das Cidades, tem por objetivo
14 ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios pblicos urbanos de abastecimento de gua e
15 esgotamento sanitrio. O Programa tem como meta promover um significativo avano, no menor prazo
16 possvel, rumo universalizao do abastecimento de gua potvel e do esgotamento sanitrio. O pblico
17 alvo do programa a populao de menor nvel socioeconmico e a residente em reas de habitao
18 subnormal, em periferias de grandes centros e em municpios de pequeno porte. A partir de 2007, com o
19 Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), ocorreu uma ampliao substancial dos recursos para o
20 Programa, especialmente de recursos no onerosos, tornando as metas mais factveis.
21 O PROGRAMA SANEAMENTO PARA TODOS, cujo gestor o Ministrio das Cidades e o agente operador a Caixa,
22 financia empreendimentos com recursos do FGTS, aos setores pblico e privado. O Programa tem como
23 objetivo promover a melhoria das condies de sade e da qualidade de vida da populao urbana, por
24 meio de aes de saneamento bsico nas modalidades: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio;
25 saneamento integrado; desenvolvimento institucional; manejo de guas pluviais; manejo de resduos
26 slidos; manejo de resduos da construo e demolio; preservao e recuperao de mananciais; e
27 estudos e projetos. No setor pblico o Programa se destina aos estados, municpios, Distrito Federal, ou
28 concessionrio de servios pblicos de capital predominantemente pblico, desde que sejam empresas
29 estatais no dependentes. J no setor privado, destinado ao concessionrio ou subconcessionrio privado
30 de servios pblicos de saneamento bsico a empresas privadas organizadas na forma de Sociedade de
31 Propsito Especfico (SPE) em parceria com empresas pblicas, a parceiras pblico-privadas (PPP), ou ainda
32 por meio da alocao de ativos40. Na anlise dos dados observa-se que tanto os nveis de recursos
33 contratados como desembolsados se ampliaram no perodo de 2004 a 2009, sendo que a macrorregio que
34 mais realizou contratos com desembolsos foi a Sudeste, seguida da Nordeste. H necessidade de se criar
35 mecanismos para melhoria na capacidade tcnico institucional e financeira dos tomadores para acesso aos
36 recursos onerosos.
37 O PROGRAMA DE INFRAESTRUTURA HDRICA, conhecido como PROGUA, da Secretaria de Infraestrutura Hdrica
38 do Ministrio da Integrao Nacional, tem como objetivo desenvolver obras para o aumento da oferta de

competncias dos rgos federais, propondo um redesenho da atuao do governo federal na rea, a partir da identificao das
vocaes institucionais dos diversos rgos intervenientes da rea.
39
MACHADO FILHO, M. R. PPA e oramento. Investimentos. Braslia: Ministrio das Cidades, 2006. Disponvel em:
<http://www.snis.gov.br/Arquivos_PMSS/7_PUBLICACOES/7.6_Palestras/2institucional/investimentos_snsa_20022006.pdf>.
Acesso em: 01 jun. 2010.
40
Caixa. Programa Saneamento para Todos. Disponvel em:
<http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/assistencia_tecnica/produtos/financiamento/saneamento_para_todos/saiba
_mais.asp>. Acesso em: 10 jun. 2010.

72
 1 gua, tendo como pblico alvo as populaes de regies com baixa disponibilidade de recursos hdricos,
2 concessionrias de servios de saneamento e produtores dos setores primrio e secundrio. As aes do
3 Programa compreendem, fundamentalmente, recuperao e construo de barragens, audes e adutoras,
4 aquisio de equipamentos, tais como moto-bombas, comportas, vlvulas, tubulaes e acessrios. Ainda
5 de acordo com o Ministrio, a prioridade das aes determinada segundo as necessidades das
6 comunidades, os benefcios gerados, a relao benefcio/custo e os prazos de execuo. Esse integra as
7 aes conjuntas do Ministrio da Integrao Nacional e da Agncia Nacional das guas, que inicialmente
8 teve sua atuao no Semi-rido brasileiro. Atualmente, o PRGUA visa contribuir para a melhoria da
9 qualidade de vida da populao, especialmente nas regies menos desenvolvidas do Pas, mediante
10 planejamento e gesto dos recursos hdricos simultaneamente com a expanso e otimizao da
11 infraestrutura hdrica, de forma a garantir a oferta sustentvel de gua em quantidade e qualidade
12 adequadas aos usos mltiplos. O Programa se destaca em termos de volume de recursos, tendo uma boa
13 execuo oramentria, se comparado com outros programas do governo federal. Cerca de 62% dos
14 recursos foram destinados para a macrorregio Nordeste e 15% para a Sudeste41.
15 O PROGRAMA RESDUOS SLIDOS URBANOS, cujo gestor o Ministrio do Meio Ambiente, tem por objetivo a
16 ampliao da rea de cobertura e eficincia dos servios pblicos de manejo de resduos slidos, com
17 nfase no encerramento de lixes, na reduo, no reaproveitamento e na reciclagem de materiais por meio
18 da incluso socioeconmica de catadores. O pblico alvo a populao localizada em reas de maior
19 concentrao de pobreza do Pas ou de vulnerabilidade ambiental, municpios de pequeno e mdio porte e
20 periferias de grandes centros e de regies metropolitanas. Na perspectiva do MMA, as aes do Programa
21 devem reduzir significativamente o dficit existente na limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Essa
22 avaliao respalda-se nas parcerias firmadas, com estados e municpios para a elaborao de estudos de
23 regionalizao e elaborao de planos de gesto integrada e associada de resduos slidos urbanos; no
24 incentivo estruturao de consrcios municipais; no apoio ao fortalecimento institucional dos consrcios
25 pblicos; no aumento do nmero de associaes de catadores e a ampliao dos servios de coleta seletiva
26 nos municpios. Considerando os recursos programados no perodo de 2004 a 2009 pelo governo federal,
27 constata-se que foram destinados ao Programa apenas 1,44% do total previsto para aes de saneamento
28 bsico. Apesar do aumento dos recursos, tanto onerosos como no onerosos, os dados evidenciam os
29 desafios para a universalizao dos servios de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos no Brasil42.
30 O objetivo do Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial, sob gesto do
31 Ministrio da Integrao Nacional, desenvolver obras de drenagem urbana em consonncia com as
32 polticas de desenvolvimento urbano e de uso e ocupao do solo, tendo como pblico alvo as populaes
33 urbanas e litorneas residentes em municpios com reas sujeitas inundao peridica ou eroso
34 marinha. O Programa ainda responde por uma pequena parcela do montante de recursos destinados ao
35 saneamento bsico43. Em contrapartida, o aumento da taxa de urbanizao, aliado aos processos de
36 desmatamento, impermeabilizao do solo e uso de rea de fundo de vale tm determinado situaes
37 dramticas de alagamento e inundaes nas grandes cidades brasileiras, no s com perdas materiais, mas

41
MPO/SIGPlan. Relatrio do Programa Infraestrutura Hdrica. Disponvel em:
http://www.sigplan.gov.br/monitoramento/v4/appFiltro/. Acesso em: 2 jun. 2010. Ministrio da Integrao Nacional. Programa
PROGUA Infra-estrutura. Disponvel em:
<http://www.integracao.gov.br/programas/infraestruturahidrica/index.asp?area=sih_infra_estrutura>. Acesso em: 15jun. 2010.
42
MPO/SIGPlan. Relatrio do Programa Resduos Slidos Urbanos. Disponvel em:
http://www.sigplan.gov.br/monitoramento/v4/appFiltro/. Acesso em: 20 mai. 2010. UFBA. Formulrio da Pesquisa sobre o
Programa Resduos Slidos Urbanos. Salvador, UFBA, 2010. BRASIL. Programa de Resduos Slidos. Braslia: MMA/MCidades/MS,
2009.
43
MPO/SIGPlan. Relatrio do Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial. Disponvel em:
http://www.sigplan.gov.br/monitoramento/v4/appFiltro/. Acesso em: 10 mai. 2010.

73
 1 tambm de vidas humanas. O Programa no tm tido o alcance necessrio tanto em termos de recursos,
2 como tambm em sua abrangncia no territrio nacional. Por outro lado, as aes do programa tm forte
3 enfoque em obras estruturais, com insuficiente apropriao das novas concepes para o manejo das
4 guas pluviais urbanas, respaldas na drenagem sustentvel, segundo a qual, ao contrrio de se procurar o
5 rpido transporte das guas superficiais ao longo das calhas das vias, das galerias e de canais, buscar-se
6 reter, armazenar as guas e aproveitar para outros usos, com a utilizao de medidas no estruturais.
7 Algumas cidades brasileiras j comeam a desenvolver projetos dessa natureza, como Belo Horizonte e
8 Curitiba, e outras vm editando legislao para a instalao de reservatrios prediais para amortecimento
9 de cheias.

10 4.4 Avaliao poltico-institucional

11 Legado institucional e dependncia de trajetria na poltica pblica de saneamento bsico

12 A presente seo corresponde caracterizao e anlise poltico-institucional do setor de saneamento
13 bsico no Brasil, abordando diferentes dimenses da gesto dos servios, e traz um breve panorama dos
14 modelos de prestao dos servios praticados no Pas.
15 A caracterizao poltico-institucional do setor busca avaliar como variveis institucionais, polticas e
16 estruturais, expressas atravs dos conceitos de legado de polticas prvias e de dependncia de trajetria,
17 contribuem para a constituio de padres diferenciados de polticas e servios de saneamento. Essas
18 polticas se territorializam de maneiras distintas e desiguais por estratos sociais e nas diferentes regies
19 brasileiras, expressando, inclusive, o tipo de relao entre Unio, estados e municpios e entre Estado e
20 sociedade. Esse fator um dos que impem desafios para a universalizao dos servios, na perspectiva de
21 consagr-los como direito de cidadania.
22 As reformas poltico-constitucionais desencadeadas com o processo constituinte de 1988 colocaram para o
23 setor de saneamento grandes desafios. Diferentemente das conquistas sociais auferidas pelo movimento
24 sanitarista para a poltica de sade pblica e pelo movimento da reforma urbana para a poltica urbana, o
25 saneamento no inseriu na chamada Constituio Cidad sequer princpios, diretrizes e valores que
26 levassem ao alinhamento deste setor com o ambiente democrtico e inclusivo, que tem o Estado no claro
27 papel de agente promotor de direitos. Ao contrrio, introduzira apenas aspectos que fomentaram uma
28 disputa em torno da titularidade dos servios, com pouca influncia na correlao de foras instaurada
29 desde o Plano Nacional de Saneamento (Planasa).
30 Com o declnio do Planasa e a extino do BNH, entre outros motivos porque este no sobreviveu nova
31 ordem democrtica, deu-se incio a um movimento com o objetivo de superar o vazio institucional que se
32 instaurara no setor. O quadro caracterizava-se por forte disperso e pulverizao de recursos, alm de
33 superposio de competncias em vista da multiplicidade de rgos e ministrios que atuavam no
34 saneamento segundo lgicas prprias e interesses particulares e imediatistas, implicando graves impactos
35 no dficit, inclusive nas reas metropolitanas, onde a disputa pela titularidade era mais acirrada. Esse
36 perodo denominado de gesto sem poltica.
37 Sob uma breve perspectiva histrica, o perodo compreendeu: i) o declnio do Planasa e a extino do BNH,
38 como os principais eventos de um legado que at hoje incide sobre a poltica e os modelos de gesto
39 praticados no saneamento brasileiro; ii) o movimento de mudana ensaiado pelas foras que formularam o
40 PLC 199 e conseguiram aprov-lo nas duas casas do legislativo federal; iii) o veto presidencial ao PLC 199
41 em 1995; iv) mobilizao por parte de entidades e organizaes do setor, como estratgia de luta contra a
42 privatizao, inaugurando um fato social indito no saneamento, ao aglutinar, no mesmo campo poltico,
43 representantes de movimentos populares, do movimento sindical, da academia, dos servios pblicos

74
 1 municipais de saneamento, sob uma articulao mais ampla com o Frum Nacional de Reforma Urbana; v)
2 o arquivamento dos projetos PLS 266/1996 e PL 4147/2001.
3 Esse conjunto dos eventos permite constatar que, apesar da forte resilincia que caracteriza a trajetria
4 poltico-institucional do saneamento no Brasil, o setor sistematicamente objeto de disputa por projetos
5 confrontantes sobre o papel do Estado e, consequentemente, os formatos de polticas pblicas praticados.
6 Considera-se a existncia de um grande obstculo mudana institucional: por um lado, a capacidade de
7 veto dos agentes que se sentem ameaados pela mudana; por outro a (in)capacidade das foras de
8 mudana para superar essa estrutura de veto. Se, no perodo entre a falncia do Planasa e a tentativa de
9 ordenamento do setor sob a orientao do PLC 199, a estrutura de vetos imposta pelos agentes
10 interessados em manter o status quo atuou de maneira a criar as condies para que a resilincia operasse,
11 no perodo seguinte ofensiva governamental de induzir a entrada do capital privado no setor, alguns
12 desses mesmos agentes atuaram no sentido de evitar a mudana naquela direo. Assim, considera-se que
13 a tendncia do setor de saneamento de se render s suas foras inerciais e de retornar s formas
14 institucionais originais se, por um lado, evitou o deslocamento do setor no sentido dos princpios
15 constitucionais de valorizao do poder local, democratizao do processo decisrio e de polticas pblicas
16 como indutoras de direitos, por outro, se articulou para evitar a privatizao, incidindo em novas e at
17 ento inusitadas composies entre os agentes.
18 Com o perodo que se inicia em 2003, pode-se falar que o setor ensaia a retomada de uma trajetria de
19 mudana, em particular com aumento de investimentos para o setor, mas a nova realidade ainda convive
20 com resqucios do passado, sem que haja uma clara ruptura com o seu legado de polticas prvias. Sobre a
21 composio poltica do campo tambm incidem fatores exgenos ao setor, que estruturam e determinam
22 em grande medida as opes de polticas pblicas e as mudanas nas formas de organizao da
23 administrao pblica. deste lugar que se analisa o perodo correspondente a 2003-2006, aqui
24 denominado de gesto por programas.
25 Apesar de o setor ainda no contar com uma poltica nacional e, at 2007, com uma lei nacional, a
26 SNSA/MCidades buscou reestruturar os programas existentes e os novos, sob um mesmo arcabouo de
27 normas e critrios que conformavam uma espcie de embrio da poltica que se desenhava para o setor.
28 Destaca-se a inflexo do papel do PMSS, que se torna importante instrumento de fortalecimento da gesto
29 pblica dos servios de saneamento.
30 A partir de 2003, as polticas urbanas passaram por mudanas significativas, com a criao do Ministrio
31 das Cidades, a realizao da 1 Conferncia Nacional das Cidades e a implantao do ConCidades,
32 pavimentadas em conquistas sociais consolidadas anteriormente com a aprovao do Estatuto das Cidades,
33 em 2001. No entanto, no que se refere ao saneamento, ainda h que se avanar na integrao de atores e
34 aes governamentais, com vistas a superar a pulverizao das iniciativas, hoje distribuas em 20
35 programas com 169 aes, conduzidas por sete ministrios.
36 Avalia-se que este quadro mais geral, de organizao do governo brasileiro para a gesto das cidades, tem
37 reflexo no setor de saneamento no perodo 2003-2006, principalmente sob quatro aspectos, sendo os trs
38 primeiros mais relacionados poltica e o quarto gesto dos servios: i) a elaborao, aprovao e
39 regulamentao44 da Lei n 11.445/2007 que define as diretrizes nacionais e a poltica federal de
40 saneamento bsico; ii) a retomada dos investimentos e adoo de medidas voltadas para a qualificao do
41 gasto pblico, visando reduo do dficit de acesso aos servios e racionalizao das aes no setor; iii)
42 a aprovao da lei dos consrcios; iv) a organizao dos servios, que independente do nvel onde so
43 executados e do agente responsvel pela sua prestao, redefine a relao titular-prestador, cabendo ao

44
Por meio do Decreto Presidencial n 7.217, de 21 de junho de 2010.

75
 1 primeiro o exerccio indelegvel do planejamento (integrado e participativo), a criao das condies para o
2 efetivo controle social e o estabelecimento de uma entidade pblica de regulao.
3 Os antecedentes desse processo demonstram como o governo federal se organizou para preparar e
4 aprovar uma proposta de regulamentao do setor, no nvel do Executivo, mediante a formulao do
5 Projeto de Lei n 5296/2005, aprovado pelos Conselhos Nacionais das Cidades e da Sade; e como no
6 Legislativo, onde o projeto de lei recebe cerca de 800 emendas, se verifica o acirramento das disputas e
7 embates. Com concesses de parte a parte, aprovado o PL 7361/2006, sancionado pelo Presidente da
8 Repblica como a Lei n 11.445/2007 (LDNSB). Sabe-se que a LDNSB, em conjunto com a Lei dos Consrcios
9 Pblicos e da Gesto Associada, consolida referncias normativas que asseguram o carter de servio
10 pblico do saneamento bsico. Entretanto, se por um lado, esto criadas as condies para se fazer a opo
11 poltica de transformar o que lei em agenda pblica, por outro, sabe-se que leis, mesmo como a
12 resultante de processos sociais, no acabam com as contradies sociais.
13 Sob essa perspectiva, apesar do enorme avano representado pela aprovao da LDNSB e da sua
14 regulamentao, essa lei no constitui a poltica nacional de saneamento bsico; ela consiste na lei federal,
15 que determina, entre outros instrumentos, a elaborao do plano nacional. Assim, ainda que a LDNSB
16 signifique um progresso importante, pois define um quadro normativo para o setor, a sua traduo em
17 agenda pblica est condicionada capacidade de gesto dos titulares dos servios e do papel da Unio
18 para fazer com que seja implementada com aderncia a esses princpios.

19 Poltica pblica de saneamento bsico: desafios da descentralizao e da ao federativa

20 Debates e mobilizaes em torno da descentralizao da poltica pblica de saneamento ocorrem desde
21 final dos anos 1970, em tempos de lenta abertura poltica. O crescente investimento em infraestrutura e
22 em urbanizao do Pas acompanha a racionalidade desenvolvimentista, equalizando a perspectiva de
23 desenvolvimento lgica de crescimento econmico, com insuficiente investimento em capacitao
24 tcnica e fortalecimento operacional dos municpios em relao assuno da gesto de polticas pblicas,
25 em particular as de saneamento.
26 A lgica do Planasa, que privilegiava os investimentos em abastecimento de gua, sobretudo nas regies
27 onde os municpios concederam os servios s companhias estaduais, instituiu problemas ainda crnicos
28 para o setor. Os servios de esgotamento sanitrio, apesar de constarem do escopo da concesso, eram em
29 geral prestados pelos municpios, sem amparo no planejamento e na institucionalizao dessa atividade45.
30 A gesto dos resduos slidos, omitida da agenda nacional desde o Planasa, sempre esteve sob
31 responsabilidade municipal, implementada por secretarias de servios pblicos e em menor nmero, sob a
32 forma de autarquias. A drenagem urbana, quase sempre tratada como um servio complementar das
33 secretarias municipais de obras, fora restringida a redes e condutos coletores de guas pluviais, ainda hoje
34 sem a necessria articulao com a dinmica urbana de uso e ocupao do solo.
35 Embora, desde a Constituio Federal de 1988, a descentralizao poltico-administrativa relacionada
36 universalizao de servios pblicos na perspectiva de garantia de direitos, conste como princpio,
37 valorizando os municpios como titulares dos servios pblicos46 os quais podem ter sua prestao
38 delegada por este ente a terceiros , ressalta-se a forte disputa em torno do sentido da descentralizao e
39 do papel dos municpios na proviso desses servios.

45
Segundo dados do SNIS 2007, 71% dos municpios ainda concediam servios de gua para as 26 empresas estaduais existentes e
apenas 28% dos municpios assumiam, de forma direta ou indireta, a operao desses servios.
46
A competncia para prestao de servios pblicos locais, relacionado titularidade dos servios, expressa-se no Art. 30 da
Constituio Federal (1988): Compete aos Municpios: (...) v- organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial.

76
 1 A LDNSB no trata da titularidade dos servios de saneamento bsico, por entender que a definio de
2 competncias entre os entes da Federao matria exclusiva da Constituio Federal. Entende-se,
3 portanto, que seria inconstitucional uma lei federal que viesse a definir a titularidade de competncia,
4 mesmo a ttulo de apenas explicar ou interpretar dispositivo da Constituio.47
5 O equacionamento da relao federativa, no caso do saneamento bsico, depender, alm do desfecho de
6 deciso do STF sobre a titularidade dos servios48, da capacidade do Pas de tornar o Plansab um
7 instrumento eficaz para orientar a atuao da Unio e, sobretudo, promover, por meio de mecanismos
8 institucionais (incentivo e coero), a observncia das diretrizes nacionais pelos estados e municpios. Alm
9 disso, a participao dos governos estadual e do governo federal, no sentido de criar mecanismos para
10 fomentar a cooperao entre entes federados, fundamental. A idia de avano do setor intrnseca
11 universalizao do acesso e melhoria da qualidade da prestao dos servios. No se trata apenas de mais
12 recursos, mas da reduo de condutas clientelsticas, de prticas pontuais e do uso excessivo e
13 desarticulado de emendas parlamentares na alocao dos recursos em saneamento bsico.
14 Cabe Unio, nesse contexto, atuar na dinmica federativa, que se pretenda mais cooperativa e menos
15 competitiva, e, em particular ao MCidades/SNSA, por meio do Plansab, se reestruturar como locus de
16 coordenao setorial e de articulao institucional das aes de saneamento bsico encampadas pelo
17 governo federal, apoiando, mediante incentivos, o atendimento s diretrizes nacionais definidas pela Lei n
18 11.445/2007 para a gesto dos servios pblicos de saneamento bsico.
19 A questo da intersetorialidade
20 Para o Plansab, o conceito de intersetorialidade parte de dois pressupostos: i) a concepo do setor de
21 saneamento bsico como campo poltico, estruturado pelos agentes que nele atuam e os interesses que
22 defendem nas arenas de deliberao e de gesto; ii) a afirmao da poltica pblica de saneamento bsico
23 como estruturadora da cidade, que revela a sua co-responsabilidade na dinmica de valorizao do solo
24 urbano e sua incidncia na dinmica de segregao urbana e social, implicando, portanto, sobre a mais
25 valia urbana e como o saneamento (no) captura parte dessa valorizao. Nesta perspectiva, a
26 intersetorialidade requisita uma articulao estrutural do saneamento bsico com as demais polticas
27 pblicas de interfaces mais evidentes, como a gesto de recursos hdricos, o meio ambiente, a poltica
28 urbana e a sade. Isto significa analisar os desafios e as potencialidades da intersetorialidade sob trs
29 dimenses: a normativa, a institucional e a territorial.
30 A dimenso normativa diz respeito s normas que regem cada poltica pblica e que podem dificultar ou
31 impedir o exerccio da intersetorialidade. A dimenso institucional diz respeito prpria composio
32 poltica do campo, ou seja, como os agentes que se movem e se organizam em torno de cada rea, e os
33 interesses que defendem, cristalizam a poltica praticada no setor. A anlise dessas duas dimenses deixa
34 claro que a promoo da intersetorialidade implica o enfrentamento dessa disputa poltica, inclusive
35 quanto ao financiamento. Para isso, faz-se necessria a criao de mecanismos institucionais capazes de
36 reduzir o poder de veto dos agentes que atuam no sentido de manter o status quo da setorializao. Na
37 dimenso territorial, a questo central como se define a escala de interveno. E para isso no se tem
38 resposta pronta. Na viso do Plansab, no se devem adotar definies rgidas e dogmticas nessa escolha,

47
CORDEIRO, B. S. (coord). Instrumentos das polticas e da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico. p. 9. Braslia:
Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor Saneamento, 2009.
48
Por ocasio da elaborao do Plansab, encontrava-se em curso no Supremo Tribunal Federal (STF) o julgamento de duas aes
diretas de inconstitucionalidade (ADIs), as ADIs 1842 do Rio de Janeiro e 2077 da Bahia. A ADI do Rio de Janeiro foi ajuizada pelo
Partido Democrtico Trabalhista (PDT) contra leis que tratam da criao da regio metropolitana e da microrregio dos Lagos no
estado do RJ e sobre prestao de servio de saneamento bsico nesses territrios. A ADI da Bahia foi ajuizada pelo Partido dos
Trabalhadores (PT) contra a Assembleia Legislativa da Bahia, questionando a constitucionalidade de alteraes na constituio
baiana, por usurparem competncia da Unio para legislar sobre diretrizes dos servios de gua e esgotos e por ofenderem os
princpios da autonomia municipal e da proporcionalidade.

77
 1 como apenas a bacia ou apenas o municpio, entre outros recortes. Trabalha-se com a hiptese de que a
2 escala pode ser construda a partir do problema e do tipo de ao que reivindica. Esta concepo abarca,
3 alm da referncia territorial, a percepo social dos agentes sobre o problema e a prpria organizao dos
4 demais servios que o tangenciam. Assim, identificam-se desafios e potencialidades referentes
5 construo da intersetorialidade:
6
necessidade de fortalecer o Ministrio das Cidades, como instncia formuladora de polticas pblicas
7 no nvel federal, e efetivamente como coordenador da poltica de saneamento bsico, de modo a
8 superar e minimizar a pulverizao e o conflito de competncias entre diversas instituies
9 governamentais e o repasse de recursos sem aderncia poltica do setor;
10
capacidade de enfrentar a baixa articulao ainda existente entre os quatro componentes do
11 saneamento bsico, inclusive explorando, no processo de planejamento, a integrao estimulada pela
12 legislao referente aos resduos slidos, bem como entre o setor e a poltica de desenvolvimento
13 urbano;
14
administrar a multiplicao de instncias de participao especficas a cada setor que no interagem e
15 que demandam grande esforo dos movimentos sociais no sentido de ocupar esses espaos de forma
16 autnoma e qualificada;
17
superar a ciso de linguagem, a viso setorial e a resilincia das organizaes e processos que
18 dificultam o dilogo entre os saberes e a aplicao de um conjunto vasto de instrumentos legais e
19 jurdicos que esto disposio para serem incorporados ao cotidiano da gesto das cidades;
20
enquanto se constri algo mais sistmico e institucionalizado no nvel federal, aproveitar o Plansab
21 como uma oportunidade para revitalizar os espaos existentes como o ConCidades, as Conferncias
22 das Cidades, a Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente (Cisama) e os conselhos
23 nacionais como o Conselho Nacional de Sade (CNS), o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)
24 e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) como instncias institucionalizadas para o exerccio
25 da intersetorialidade.

26 Regulao

27 Na anlise da regulao do setor de saneamento no Brasil parte-se do princpio, afirmado na Constituio e

28 consagrado pela Lei n 11.445/2007, de que os servios de saneamento so servios pblicos.
29 Consequentemente, reserva-se ao poder pblico a atribuio (poder-dever) de organizar e assegurar a
30 prestao de tal atividade. Da sua natureza de servio pblico decorre a importante concepo adotada
31 pela Lei n 11.445/2007, de que em relao aos servios de saneamento existiro trs responsabilidades
32 distintas: (i) a funo planejadora; (ii) a funo reguladora; e (iii) a funo prestacional.49 Dentre elas, a
33 funo reguladora deve ser vista como a atuao do Estado na ordem econmica e na ordem social, com a
34 finalidade de proteo do interesse pblico. Por conseguinte, a regulao ultrapassa a rea econmica,
35 devendo tambm garantir os direitos de cidadania com a prestao adequada dos servios.
36 A regulao da prestao de servios pblicos deve atender principalmente os seguintes objetivos: (i)
37 modicidade tarifria, que deve conciliar objetivos sociais e sustentabilidade econmico-financeira da
38 prestao dos servios, (ii) a definio de mecanismos que induzam a eficincia e eficcia dos servios, (iii)
39 o estabelecimento de padres e normas para a adequada prestao dos servios.
40 A Lei n 11.445/2007 assume as definies citadas anteriormente e estabelece a regulao da prestao de
41 servios de saneamento bsico, condicionando a validade dos contratos existncia de entidade de
42 regulao e normas de regulao, que devem necessariamente observar a poltica e o plano municipal de
43 saneamento bsico.

49
MARQUES NETO, F. A. A regulao do setor de saneamento. In: CORDEIRO, B.S. (coord.). Instrumentos das polticas e da gesto
dos servios pblicos de saneamento bsico. Braslia: Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental.
Programa de Modernizao do Setor Saneamento, 2009.

78
 1 Atualmente, existem inmeros contratos de concesso assinados anteriormente lei dos consrcios (Lei n
2 11.107/05), cuja previso de regulao no atende aos princpios da Lei n 11.445/2007, e que precisam ser
3 adaptados a nova realidade. Afora estas lacunas, tem-se a necessidade de adequao de diversas leis de
4 criao das entidades reguladoras, quer sejam estaduais ou municipais, aos princpios do novo marco legal.
5 O art. 9, II, da Lei n 11.445/2007, trouxe para o titular dos servios de saneamento bsico o dever legal,
6 na formulao da poltica pblica de saneamento bsico de definir o ente responsvel pela sua regulao
7 e fiscalizao. Assim, compete ao titular dos servios a definio do ente responsvel pela regulao e
8 fiscalizao dos servios pblicos, podendo integrar ou no sua estrutura administrativa, devendo ser uma
9 entidade, ou seja, uma pessoa jurdica de direito pblico que, para o exerccio da funo de regulao,
10 dever atender aos princpios de: independncia decisria, incluindo autonomia administrativa,
11 oramentria e financeira; e, transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises.
12 O desenho regulatrio considerado o instrumento basilar para se garantir eficincia e eficcia atividade
13 reguladora e serve como modelo para anlise do atendimento das entidades reguladoras aos princpios da
14 regulao. Destacam-se a independncia da entidade reguladora, a garantia dos mandatos de seus
15 dirigentes, a capacidade tcnica, as decises tomadas por rgos colegiados e a participao social. So
16 instrumentos do exerccio da participao social na regulao, a realizao de audincias e consultas
17 pblicas, a constituio de ouvidorias e o funcionamento efetivo dos conselhos.
18 Levantamento realizado50 identificou 38 entidades reguladoras de saneamento atuando hoje no Pas, sendo
19 11 agncias municipais; 01 agncia consorciada; 21 agncias estaduais; 03 rgos de controle municipal e
20 02 estaduais. Tambm, mostrou que existem, hoje, no Brasil dois tipos de entidades reguladoras: aquelas
21 cujo desenho institucional prev a existncia de mandatos para seus dirigentes em suas leis de criao,
22 como critrio para atendimento ao princpio de independncia decisria, denominadas aqui agncias
23 reguladoras; e entidades, cujos dirigentes no possuem mandatos previstos em lei, mais prximas a rgos
24 de controle. Observa-se que o estabelecimento legal das entidades reguladoras de saneamento bsico
25 bastante recente no Pas, visto que, das 38 entidades reguladoras, cerca de 40% foram criadas aps a
26 edio da Lei do saneamento. Diante da incipincia dessas entidades e da complexidade do exerccio da
27 funo regulatria, notadamente quanto regulao econmica e fiscalizao, existem expectativas de
28 que a regulao atinja sua plenitude somente no futuro. Excetuando-se algumas experincias pontuais,
29 projeta-se que resultados da regulao, como assegurar modicidade tarifria, qualidade de servios e
30 eficincia das prestadoras de servios, sejam alcanados de forma lenta e gradativa no Pas.
31 Os modelos de regulao autorizados pela Lei 11.445/2007 so: a regulao por entes estaduais, por entes
32 municipais e por consrcios de regulao. A principal vantagem do modelo regulatrio estadual est na
33 maior propenso a ganhos de escala e de escopo. Os ganhos de escala so decorrentes da amplitude de
34 atuao do ente regulador dentro de um mesmo servio pblico, enquanto os ganhos de escopo se
35 referem pluralidade de servios regulados pelo mesmo ente. Certos servios federais, como o caso do
36 fornecimento de energia eltrica (normalmente na etapa de distribuio), servios estaduais de
37 competncia do ente federativo ao qual est subordinado, bem como servios de um grande nmero de
38 municpios, podem ser regulados por entes estaduais.
39 Em consequncia, o modelo estadual permite, de um lado, a reduo dos custos da regulao por servio
40 pblico e a existncia de rgo colegiado de dirigentes, bem como a possibilidade de vencimentos
41 compatveis para o quadro tcnico, sem forte impacto no valor das tarifas, e, de outro lado, a troca de
42 expertise adquirida entre os servios pblicos regulados para obteno de resultados mais eficientes e
43 cleres. Por outro lado, o distanciamento dos entes estaduais em relao ao servio pblico e aos usurios

50
De autoria de Alceu de Castro Galvo Junior, elaborado especificamente para o estudo Panorama do saneamento bsico no
Brasil, no qual apresentado de forma mais detalhada no vol.4.

79
 1 acarreta a necessidade de previso de mecanismos mais eficientes para garantir, para o primeiro, a
2 eficincia e celeridade da regulao, e, para o segundo, o acesso regulao pela sociedade. Nesse sentido,
3 e voltado para o setor de saneamento bsico, o ente regulador pode dividir sua competncia fiscalizadora
4 com o Poder Executivo Municipal, deixando para este a inspeo direta e constante dos servios
5 (fiscalizao direta), enquanto o ente ficar incumbido da fiscalizao indireta e aplicao de penalidades.
6 Tambm poder ser dividida a competncia de resoluo de conflitos, quando os municpios podero
7 receber as solicitaes de ouvidoria (reclamaes, consultas, etc) e encaminh-las ao ente regulador. Para
8 tanto, necessrio prever a criao de canal de comunicao especfico entre o municpio e o ente
9 regulador, a fim de receber as manifestaes dos usurios e eventuais irregularidades constatadas na
10 fiscalizao direta, bem como de um sistema de informaes, para que esta possa monitorar remotamente
11 os nveis de adequao dos servios. Por fim, preciso tomar os devidos cuidados em relao
12 independncia, considerando o risco de influncia do chefe do Poder Executivo Estadual sobre servios que
13 no seriam de sua titularidade.
14 As vantagens do modelo regulatrio municipal, se comparadas ao estadual, so as proximidades com o
15 servio pblico, a facilidade de fiscalizao constante e a participao dos usurios no controle social. Em
16 contrapartida, no que tange aos aspectos econmico-financeiro e tcnico, a falta de escala e de escopo
17 pode conduzir inviabilidade da regulao. Ademais, baixos salrios levam baixa qualidade tcnica da
18 atividade da regulao, pela falta de interesse por parte do pessoal qualificado e pela forte influncia do
19 prestador de servios. Com efeito, tal situao pode tambm se reproduzir no mbito das entidades
20 reguladoras estaduais. Em razo disso, natural que os entes municipais venham a ser dirigidos por apenas
21 um indivduo, o que vai de encontro ao desenho regulatrio j traado, facilitando a captura e podendo
22 configurar a gesto personalista, com efeitos na estabilidade do servio. Assim, o ente regulador municipal
23 poderia buscar formas de reduzir ou diluir os custos da regulao. Com efeito, ele pode valer-se da
24 delegao de outros servios pblicos de municpios vizinhos (ganhos de escala), bem como outros servios
25 de titularidade municipal (ganhos de escopo). Cabe apenas observar os devidos cuidados para evitar a
26 perda da proximidade com o servio e com os usurios, que sua principal vantagem, e a ingerncia
27 poltica de um municpio sobre servios de outros municpios.
28 O consrcio pblico regulador a inovao trazida pela Lei Federal no 11.445/2007, em matria de arranjo
29 institucional da regulao, e est previsto no captulo referente prestao regionalizada. Essa modalidade
30 de gesto associada, ao lado da celebrao de convnios de cooperao, est prevista constitucionalmente
31 no art. 241, com a redao dada pela EC n 19/98, e recentemente disciplinada na Lei Federal no
32 11.107/2005 e seu Decreto regulamentador no 6.017/2007. O modelo consorciado para a regulao tem
33 propenso para trazer as vantagens dos dois modelos j vistos, minimizando as desvantagens de cada um
34 com uma forma intermediria de atuao. necessrio, nesse sentido, fazer projeo do tamanho do ente
35 regulador, da rea a ser abrangida, do escopo da regulao e dos custos incorridos. As possveis
36 desvantagens do modelo esto na sua prpria natureza, mas so passveis de superao com o novo
37 ambiente poltico-institucional e aparato legal que ancoram o setor saneamento no Brasil. inegvel que
38 se trata de modelo recente, ainda com uma nica experincia no Pas, em processo de institucionalizao.
39 O consrcio pblico, para ser institudo, necessita da edio de um grande nmero de documentos, entre
40 eles as leis de criao dos entes a se consorciarem e os contratos de rateio, que disciplinaro os repasses
41 financeiros para a entidade consorciada. Outros entraves previsveis encontram-se na forma de escolha do
42 quadro dirigente e do processo de decises, que poder gerar conflitos de carter poltico, e na
43 insegurana da continuidade do consrcio quando da ocorrncia de mudanas de governo, em razo de seu
44 carter pactuado.

80
 1 Por fim, cumpre destacar a situao em que o consrcio pblico regulador combina suas funes com as
2 funes de prestao dos servios pblicos de saneamento bsico. Deve se avaliar se, quando no criado
3 exclusivamente para exercer as atividades de regulao e fiscalizao, tenha sua independncia decisria
4 violada no prprio ato de criao do consrcio, devido falta de iseno de nimo na atividade decisria,
5 que deve sempre estar voltada para o interesse pblico.
6 Participao e controle social
7 A participao e o controle social so elementos fundamentais do novo marco de polticas pblicas de
8 carter cidado, afirmado pela Constituio Federal de 1988. So duas dimenses diferenciadas e, muitas
9 vezes, vivenciadas de forma dissociada. pressuposto do Plansab, com base nas indicaes da anlise
10 situacional e das manifestaes em oficinas e consultas pblicas, a presena e integrao de mecanismos
11 capazes de democratizar efetivamente os processos de deciso do setor de saneamento.
12 A despeito dos histricos dilemas de conformao da democracia brasileira, dos problemas da pactuao
13 federativa e de elementos externos que condicionam especificamente o setor, h aspectos relevantes no
14 diagnstico realizado que se ressaltam como obstculos democratizao da gesto do saneamento
15 bsico:
16
a histrica dificuldade de superao do setor de sua condio de poltica pblica hegemonizada por
17 interesses corporativos, ressaltando a (ainda) prevalncia da valorizao da dimenso tcnica na
18 elaborao de polticas, sobre as diretrizes e interesses polticos subjacentes a essas definies;
19
as amarras e lacunas existentes geradas pela complexa e conflituosa pactuao federativa, a qual
20 apresenta desafios para a definio do papel de cada ente, em poltica pblica historicamente
21 centralizada na Unio e nos estados, e das possibilidades reais de participao em cada esfera, de
22 forma integrada, assumindo modelos sustentveis econmica, social e ambientalmente de acordo com
23 as particularidades de cada regio;
24
as desigualdades regionais que hierarquizam e condicionam de forma diferenciada possibilidades de
25 apropriao do debate por parte da sociedade civil organizada e de gestores/as em cada regio;
26
a necessidade de superao de processos participativos com fortes caractersticas limitadas consulta,
27 as quais no permitem a promoo da cidadania ativa e da influncia real, por parte dos/as cidados/s
28 usurios/as dos servios, nos rumos das decises de Estado. Reforamos a relevncia de decises de
29 investimentos em saneamento bsico transitarem por meio das esferas constitudas de participao e
30 de controle social;
31
a escassez quanto a dados e indicadores qualitativos e quantitativos sobre o perfil de mecanismos e de
32 experincias de gesto democrtica do setor, dificultando o monitoramento e a avaliao do impacto
33 da participao.

34 Gesto associada
35 A Lei de Consrcios Pblicos e da Gesto Associada (Lei n 11.107/2005), regulamentada pelo Decreto n
36 6.017, de 17 de janeiro de 2007, tem como objetivo proporcionar a segurana poltico-institucional
37 necessria para o estabelecimento de estruturas de cooperao intermunicipal e solucionar impasses na
38 estrutura jurdico-administrativa dos consrcios. Ela surgiu em funo de uma necessidade real de
39 equacionar uma gesto sustentvel dos servios em pequenos municpios, aglomeraes urbanas e regies
40 metropolitanas.
41 No Brasil 80% dos municpios possuem menos de 30 mil habitantes grande parte desses municpios no
42 possui estruturas institucionais nem recursos financeiros para organizar uma gesto sustentvel dos
43 servios de saneamento bsico. Para esses municpios de menor porte, com fraco desenvolvimento
44 econmico, com dificuldade de captar recursos e pouca capacidade administrativa, a cooperao atravs

81
 1 de consrcios, nos termos da Lei n 11.107/2005, uma alternativa importante para implementao de
2 programas e desenvolvimento de projetos de saneamento.
3 Por outro lado, em aglomeraes urbanas e regies metropolitanas, onde existem infraestruturas
4 articuladas, e onde a soluo de problemas comuns requer polticas e aes construdas coletivamente
5 pelos municpios membros, os consrcios pblicos podem viabilizar essa cooperao de forma
6 institucionalizada.
7 No que diz respeito ao saneamento bsico, a implementao de programas e o desenvolvimento de
8 projetos e mesmo as diferentes funes de gesto de servios (suporte ao planejamento, regulao,
9 fiscalizao, prestao) podem vir a ser feitas de forma consorciada. Esse aspecto reforado pela Lei n
10 11.445/2007, que permite ao municpio, atravs do arranjo de colaborao federativa, se articular
11 formalmente com outros municpios (e, eventualmente, com o estado e, ou, a Unio) para exercer
12 consorciadamente determinadas competncias, sejam as de natureza indelegvel51, sejam aquelas
13 delegveis nos termos do art. 8 da referida Lei.
14 Sendo porm formas de articulao voluntria, a formao de consrcios depende da ruptura de uma viso
15 fragmentada que hoje caracteriza a gesto das cidades, marcada por disputas poltico-partidrias e por
16 uma situao de competio entre municpios, e a adoo de uma nova viso, baseada na cooperao.
17 Neste contexto, a participao dos governos estaduais e do governo federal no sentido de criar
18 mecanismos para fomentar a cooperao entre municpios, seguindo os exemplos internacionais, um
19 aspecto fundamental.
20 No existe levantamento que possibilite caracterizar os consrcios na rea de saneamento firmados ps Lei
21 n 11.107/2005, mas se sabe que as experincias ainda so pouco numerosas e que muitos municpios
22 desconhecem as potencialidades da cooperao com outros entes federados por meio do estabelecimento
23 de consrcios pblicos.
24 O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), por meio do Departamento de Ambiente Urbano da Secretaria de
25 Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, tem apoiado, desde 2007, estados e municpios brasileiros na
26 elaborao de estudo de regionalizao e formao de consrcios pblicos intermunicipais ou
27 interfederativos para gesto dos resduos slidos. O MMA considera que a gesto associada, por razes de
28 escala, possibilita aos pequenos municpios reduzir custos e, portanto, garantir a sustentabilidade quando
29 comparado com o modelo atual, no qual os municpios manejam seus resduos isoladamente. O ganho de
30 escala esperado na gerao de resduos, conjugado implantao da cobrana pela prestao do servio,
31 pode contribuir para a sustentabilidade econmica do consrcio e a manuteno de um corpo tcnico
32 qualificado. Alm disso, a regionalizao possibilitaria a maximizao da aplicao dos recursos pblicos, a
33 minimizao dos custos operacionais, o estabelecimento de regras regionalizadas de prestao de servios,
34 bem como a continuidade do planejamento, da gesto integrada e da capacitao profissional. At o incio
35 de 2010, 18 estados da federao assinaram convnios com o MMA.
36 No campo dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a formao de
37 consrcios pode ser uma alternativa para a prestao dos servios, para compartilhamento de
38 equipamentos e a racionalizao da execuo de tarefas com ganhos de escala e economia de recursos,
39 para a regulao, e ainda para o planejamento integrado. A formao de consrcios para a prestao dos
40 servios de abastecimento de gua e esgotamento ainda uma novidade, mas algumas experincias esto
41 em curso. Dentre elas, destaca-se o CORESA Sul do Piau, uma autarquia com autonomia financeira e
42 diretiva, que rene 36 municpios do sul do estado e o prprio Governo do Estado. Na estrutura

51
A exemplo de algumas atividades de planejamento, como o acompanhamento e o monitoramento do Plano, o gerenciamento da
delegao da prestao dos servios, desde que obrigatoriamente autorizados pelos entes consorciados, em todas as situaes.

82
 1 organizacional do CORESA Sul do PI os municpios so responsveis pela prestao dos servios locais de
2 menor complexidade, atravs dos Selos (Servio Local de Saneamento), que atuam, entre outras funes,
3 nos reparos de redes e ramais e leituras e entregas de contas. O Consrcio passa a ser responsvel por
4 servios de maior porte e mais complexos, fiscalizao, manuteno pesada, investimentos, emisso de
5 conta e controle da qualidade.
6 No Rio Grande do Norte, foi criado o CONISA, Consrcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de
7 Santana. Participam do CONISA o estado e sete municpios. O Consrcio integrante da administrao
8 pblica dos municpios associados. O objetivo do CONISA a promoo de aes voltadas para a gesto
9 sustentada dos sistemas de abastecimento que compem o Sistema Adutor Serra de Santana, mediante a
10 mtua cooperao dos entes envolvidos. Na estrutura adotada, a CAERN passa a ser responsvel pela
11 operao e manuteno do sistema da adutora Serra de Santana, sendo que a operao local da
12 distribuio passa a ser feita pelas associaes de moradores e gerenciada pelo CONISA. O consrcio deve
13 dar a assistncia tcnica a essas associaes, ajudando no controle, fiscalizao e distribuio de gua em
14 todas as comunidades rurais.
15 No Rio Grande do Sul, existe o Consrcio Pblico Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Vale do Rio
16 Sinos (Pr-Sinos), hoje formado por 27 municpios. O Pr-Sinos tem por objetivo defender, ampliar,
17 promover a interao, fortalecer e desenvolver a capacidade administrativa, tcnica e financeira dos
18 servios pblicos de saneamento bsico nos municpios que integram o consrcio. Mesmo estando prevista
19 no estatuto do Pr-Sinos a possibilidade de o consrcio atuar como prestador de servios, dos 27
20 municpios consorciados, 20 mantm a concesso com a empresa estadual CORSAN.
21 Em Santa Catarina, destacam-se o CISAM Meio Oeste, Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental,
22 formado por 14 municpios e com sede em Capinzal, e o CISAM-SUL, Consrcio Intermunicipal de
23 Saneamento Ambiental da Regio Sul, formado por 17 municpios. Os dois consrcios foram criados em
24 2006, com apoio tcnico, institucional e financeiro da Funasa. Ambos tm os seguintes objetivos:
25 assistncia tcnica e jurdica; assessoria administrativa para a soluo dos problemas de saneamento
26 bsico; elaborao de projetos e estudos; projeo, superviso e execuo de obras; administrao,
27 operao, manuteno, recuperao e expanso dos sistemas de gua e esgoto; melhoria do saneamento
28 ambiental. Os servios so geridos pelos Servios Autnomos de gua e Esgotos (SAAEs) e os conscios
29 buscam promover a cooperao em atividades administrativas, tcnicas e operacionais de saneamento.
30 Com estrutura parecida, foi criado no Paran o CISMAE, Consrcio Intermunicipal de Saneamento
31 Ambiental do Paran, formado por 24 municpios da regio norte/noroeste do estado que possuem
32 sistemas de saneamento operados por autarquias municipais de gua e esgoto. O CISMAE fornecendo
33 produtos e servios para os municpios associados, como estudos tarifrios, controle de qualidade da gua
34 para consumo humano, prestao dos servios de informtica, contabilidade, gesto de pessoal e folha de
35 pagamento, gesto comercial, cadastro, emisso de contas, compras conjuntas e compartilhamento de
36 equipamentos.
37 Ainda no estado de Santa Catarina, a partir de uma articulao da FECAM (Federao Catarinense de
38 Municpios), foi institudo o primeiro ente regulador na forma de consrcio pblico: a Agncia Reguladora
39 Intermunicipal de Saneamento (ARIS).
40 A prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
41 Levantamento do SNIS 2007 sobre a prestao dos servios de gua e de esgotamento sanitrio, em uma
42 amostra que abrange 81,7% dos municpios brasileiros, indica a existncia de 26 empresas estaduais (sendo
43 uma de controle privado, a SANEATINS), sete servios microrregionais e 572 servios locais. Estes

83
 1 evidentemente no representam o universo dos servios, mas sim os que responderam pesquisa. Estima-
2 se a existncia de aproximadamente 1.500 servios municipais.52
3 Com relao ao abastecimento de gua, dos municpios que prestaram informaes, 71% tm os servios
4 concedidos a companhias estaduais (CESBs); 28% tm os servios prestados diretamente por entidades
5 municipais; e 1% dos municpios tem os servios concedidos total ou parcialmente a empresas privadas. Os
6 servios de esgotamento sanitrio, segundo o referido levantamento, so prestados na esfera municipal em
7 84% dos municpios, por companhias estaduais em 15% dos municpios e 1% por companhias privadas.
8 Das concesses ao setor privado, pode-se perceber que a maior parte delas se fez no regime de concesso
9 plena, gua e esgotos, (67 casos), seguido pelo BOT Build, Operate and Transfer (Construir, Operar e
10 Transferir)53, com 13 casos em So Paulo e concesso parcial (dois casos em So Paulo e Rio de Janeiro).54
11 No esto computadas nesses nmeros as concesses SANEATINS, empresa cujo controle acionrio
12 privado.55
13 Destaca-se no setor de empresas privadas a configurao da SANEATINS, empresa estadual, cujo controle
14 acionrio detido por empresa privada, que opera em 99% dos municpios do estado do Tocantins. Os
15 contratos estabelecidos entre os municpios e/ou estados e o operador privado so estabelecidos por
16 prazos que variam entre 10, 20 e 30 anos aproximadamente, e podem ser renovados no trmino do prazo
17 estipulado no contrato.
18 A anlise da prestao dos servios de gua e esgotos por macrorregies do Pas, realizada com base no
19 SNIS 200756 indica muitos desafios. Na regio Norte, considerando o universo de anlise do SNIS, as
20 empresas estaduais apresentam-se frgeis institucionalmente. Os municpios da Regio apresentam forte
21 vulnerabilidade institucional e infraestrutural, quanto s possibilidades de construo de um projeto local
22 de assuno da titularidade municipal dos servios de saneamento bsico, segundo os princpios da Lei n
23 11.445/2007, sendo que a maioria das delegaes dos servios a empresas estaduais est irregular com
24 contratos vencidos ou sem contrato. Esse aspecto, associado s dificuldades colocadas pela geografia e a
25 ocupao urbana caractersticas dessa regio, onde no interior existe o agravante do isolamento
26 geogrfico causado pelas grandes distncias entre municpios, colocam o desafio de se pensar um modelo
27 institucional e uma escala territorial adequados para a gesto dos servios.
28 No Nordeste existem companhias estaduais com bom desempenho na prestao dos servios, mas tambm
29 companhias que operam em situao financeira bastante precria e que demandam estratgias para sua
30 recuperao. A prestao de servios pelos municpios ainda apresenta fragilidades, mas melhor
31 institucionalidade, se comparada regio Norte, com algumas experincias de gesto pblica municipal
32 bem sucedida. A situao hdrica da regio e as perdas de gua do conjunto dos prestadores indicam que
33 fundamental o desenvolvimento de aes especficas, voltadas para a reduo dessas perdas. Outro grande

52
Ver BRITTO, A. L. N. P. (coord.). Avaliao poltico-institucional do setor de saneamento bsico. (Vol. 4). In: Heller, L.; Moraes, L.
R. S.; Britto, A. L. N. P.; Borja, P. C.; Rezende, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das
Cidades, 2011.
53
Nos contratos BOT a empresa privada contratada constri e opera por determinado perodo o empreendimento, ao fim do qual
os ativos so transferidos ao setor pblico. O custo do projeto e da implantao ser remunerado com a receita gerada pela
operao. Em uma das variaes possveis, o BOT corresponde a um contrato onde a empresa privada constri a nova estrutura
que incorporada ao patrimnio do setor pblico e alugada ao prprio parceiro privado.
54
Essas informaes foram levantadas junto a ABCON em janeiro 2010. No estudo do Panorama do saneamento bsico no Brasil
optou-se por trabalhar com os dados do SNIS 2007.
55
Segundo dados da ABCON, a SANEATINS, no estado do Tocantins, opera 111 concesses plenas (gua e esgotos) e 13 concesses
parciais (somente gua).
56
O estudo completo por macrorregio pode ser consultado em BRITTO, A. L. N. P. (coord.) Avaliao poltico-institucional do setor
de saneamento bsico. (Vol. 4). In: Heller, L.; Moraes, L. R. S.; Britto, A. L. N. P.; Borja, P. C.; Rezende, S. C. (coord.). Panorama do
saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

84
 1 desafio para a Regio o atendimento a pequenas localidades rurais. Os programas de saneamento rural
2 implementados pelos estados do Cear, Piau, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Bahia tm um papel
3 muito importante na ampliao da cobertura de servios em pequenas localidades rurais. Contudo, a
4 anlise desses programas identifica alguns impasses a serem superados: sustentabilidade econmico-
5 financeira dos sistemas implantados em diferentes estados, a fraca adeso dos municpios e a situao
6 trabalhista precria dos prestadores locais dos sistemas.
7 Na regio Centro-Oeste, verifica-se, no geral, uma prestao pblica de servios mais estruturada
8 institucionalmente, com algumas companhias estaduais e servios municipais com indicadores
9 satisfatrios. Alguns desafios na prestao dos servios na Regio merecem destaque, como no Mato
10 Grosso, onde a companhia estadual foi extinta e muitos dos problemas da prestao refletem uma
11 municipalizao de cima para baixo, observa-se a necessidade de reforar a capacidade de gesto dos
12 municpios e estimular as possibilidades institucionais de cooperao intermunicipal, como possvel
13 caminho para melhorar a prestao dos servios.
14 Nas regies Sudeste e Sul, da mesma forma que no Centro-Oeste, existem tanto prestadores pblicos
15 estaduais como servios municipais com muito bons indicadores. Os principais problemas, identificados na
16 anlise realizada a partir das informaes do SNIS, so o volume ainda elevado de perdas fsicas e de
17 faturamento nos sistemas e o atendimento ainda insuficiente no que diz respeito coleta de esgotos e
18 sobretudo com relao ao de tratamento de esgotos, sendo a ampliao desses servios um grande desafio
19 a ser enfrentado pelos prestadores da Regio.
20 Tarifas sociais e modelo tarifrio no abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
21 Observando os ndices de cobertura dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no
22 Brasil verificamos que, se por um lado eles apontam para uma tendncia de universalizao, por outro lado
23 revelam a permanncia de uma proporo especfica de dficit. Existe uma desigualdade na oferta dos
24 servios e infraestrutura de saneamento bsico entre as diferentes faixas de renda: quanto menor a renda,
25 maior o dficit. Em mdias e grandes cidades, esse dficit pode significar dezenas ou centenas de
26 milhares de pessoas sem acessos a esses servios essenciais.
27 Por outro lado, ter as redes no seu bairro no significa para o morador de baixa renda ter acesso com
28 qualidade aos servios. Muitos moradores, por no poderem pagar as tarifas cobradas pelos servios,
29 optam por formas de abastecimento precrias. O enfrentamento dessas desigualdades persistentes no
30 acesso aos servios exige questionar a concepo do saneamento como mercadoria, que est na base de
31 certos modelos de financiamento dos servios, e avaliar a possibilidade de caminhar na direo da
32 afirmao do acesso aos servios como direito de cidadania, como elemento fundamental da reproduo
33 social, como um constitutivo do direito cidade. Assim, na perspectiva de uma gesto da gua socialmente
34 justa, fundamental a discusso dos modelos tarifrios efetivamente inclusivos ou de formas de subsdios
35 para se garantir a continuidade do acesso os servios.
36 A Lei n 11.445/2007 estabelece que os servios pblicos de saneamento bsico tenham a sustentabilidade
37 econmico-financeira assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios.
38 A mesma Lei indica ainda que podem ser adotados subsdios tarifrios e no tarifrios para os usurios e
39 localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo
40 integral dos servios.
41 No mbito deste Plano, procurou-se analisar os modelos tarifrios que hoje mediam o acesso aos servios
42 de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio para as famlias de baixa renda, discutindo sua

85
 1 capacidade de promover justia social e ambiental. Para tanto, avaliaram-se modelos tarifrios das
2 companhias estaduais, de alguns servios pblicos municipais de referncia e dos prestadores privados.57
3 Com relao s empresas estaduais, verifica-se que: (i) nem todas possuem tarifas sociais; (ii) muitas
4 empresas estabelecem tarifa social para os usurios que consomem at 10m3 por ms, ou seja, o critrio
5 o baixo consumo e no a situao socioeconmica. Diferentes estudos internacionais e nacionais mostram
6 que esse critrio pode no ser o mais justo socialmente. Nem sempre quem gasta pouca gua pobre e
7 nem sempre quem gasta muita gua rico ou no-pobre. Uma tarifao com este tipo de base de
8 raciocnio poder subsidiar o consumo de gua de quem no precisa de proteo social e punir o pobre
9 com uma tarifa mais alta, pelo maior consumo de gua, explicado, entre outros motivos, pelo maior
10 nmero de moradores em cada domiclio. Em situaes nas quais isso ocorre, o usurio pobre estar
11 subsidiando o consumo do rico, o inverso do desejado.
12 Outras empresas estaduais estabelecem diferentes critrios para identificar o usurio de baixa renda. Esses
13 critrios envolvem o tipo de moradia (rea construda, caractersticas construtivas e o consumo de
14 energia), a sua localizao e a faixa de renda (na maior parte das vezes at um salrio mnimo por pessoa).
15 Na grande maioria dos casos, esses critrios so associados a um consumo limitado a at 10m3 por ms.
16 Existem ainda empresas que beneficiam com tarifa social os usurios inscritos em programas sociais dos
17 governos federal como o Bolsa Famlia , estaduais e municipais. Em algumas empresas, a tarifa social
18 consiste em um desconto sobre a tarifa normal, sendo que o percentual de desconto decresce quanto
19 maior for o consumo. Os modelos de tarifas sociais praticados pelos servios pblicos municipais so
20 variados, mas a estrutura de concesso do benefcio no difere substancialmente da estabelecida pelas
21 Companhias Estaduais.
22 No que diz respeito aos servios prestados por empresas privadas, a tarifa social geralmente corresponde a
23 uma porcentagem da tarifa residencial normal, que, em mdia, para as empresas estudadas, situa-se entre
24 50% e 60%, considerando um consumo-teto para sua aplicao entre 10 e 20m mensais. Esse benefcio,
25 porm, no est presente em todos os casos. De um total de 34 concessionrias, 13 (38%) possuem uma
26 tarifa social explcita. E, alm disso, verifica-se que, em geral, estes programas tm baixa cobertura, ou seja,
27 os usurios cadastrados nessa categoria representam uma pequena parcela do total de clientes residenciais
28 (em torno de 5% ou menos).
29 Esse quadro suscita algumas questes:
30
o tema central quem pode se beneficiar da tarifa social, isto , como os prestadores definem o perfil
31 de consumo do usurio de baixa renda, e como um usurio nessas condies pode reivindicar este
32 direito. Cada empresa define essas condies de forma diferenciada, os documentos exigidos para se
33 cadastrar nessa categoria nem sempre so facilmente obtidos pelos usurios e a falta de informao
34 faz com que muitos moradores de baixa renda no reivindiquem seus direitos;
35
existe frequentemente o estabelecimento de um limite de tempo para se beneficiar do programa.
36 Porm, se por um lado aceitvel que haja uma reavaliao peridica da situao econmica da famlia
37 para verificao da necessidade de participao no programa social, por outro lado, no deveria haver
38 limite de tempo mximo que uma famlia de baixa renda possa ter acesso s tarifas sociais, dado que a
39 pobreza no Brasil um problema estrutural e, portanto, requer medidas de longo prazo58;
40
muitas vezes para ter direito ao benefcio, o usurio precisa estar adimplente, mas, se no for dada
41 pessoa a possibilidade de parcelamento de sua dvida, este critrio inadmissvel, posto ser limitante
57
Atravs de informaes fornecidas pela ABCON em janeiro de 2010 e extradas do estudo CONSRCIO INECON/FUNDAO
GETULIO VARGAS. Exame da Participao do Setor Privado na Proviso dos Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento
Sanitrio no Brasil. So Paulo, 2008. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de
Modernizao do Setor de Saneamento, 2008.
58
IDEC. A gua e o consumidor: Um primeiro olhar sobre as prticas tarifrias do setor de saneamento no Brasil. Relatrio de
pesquisa, 2007.

86
 1 do acesso ao programa social daqueles que mais necessitam: a situao de inadimplncia geralmente
2 decorre das mesmas dificuldades financeiras que fazem necessrio o acesso tarifa social59;
3
os valores da tarifas sociais so bastante variados, o que resulta em situaes com maior ou menor
4 capacidade de incluso dos usurios pobres;
5
apesar dos significativos avanos de programas sociais, como o Bolsa Famlia, existem ainda pobres
6 urbanos excludos desses benefcios, vivendo em situao de extrema vulnerabilidade e incapazes de
7 pagar pelo acesso gua, qualquer que seja o valor; esses esto fora do alcance dos programas de
8 tarifas sociais.

9 A Lei n 11.445/2007 regulamenta as condies da continuidade da prestao dos servios (interrupo,

10 cortes, etc.), mas o tema do volume mnimo a ser fornecido a famlias vivendo em situao de precariedade
11 no foi tratado com a necessria profundidade. Ao indicar que a interrupo ou a restrio do
12 fornecimento de gua por inadimplncia a estabelecimentos de sade, a instituies educacionais e de
13 internao coletiva de pessoas e ao usurio residencial de baixa renda beneficirio de tarifa social dever
14 obedecer a prazos e critrios que preservem condies mnimas de manuteno da sade das pessoas
15 atingidas, no deixa claro quais seriam as condies mnimas, nem a garantia de fornecimento de volume
16 de gua a esse usurio beneficirio de tarifa social. No entanto, estabelece a possibilidade de subsdios que
17 se faam necessrios ao atendimento de usurios e localidades de baixa renda, abrindo um leque de
18 alternativas que dependem das caractersticas do beneficirio, inclusive seus diretos, e da origem dos
19 recursos, inclusive fiscais decorrentes da alocao de recursos oramentrios.
20 Diante do exposto, fica evidente a necessidade de aperfeioamento da poltica desenvolvida, tanto para
21 garantir a universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico, quanto para a prtica da equidade
22 e da justia social na sua prestao. A discusso de um sistema de gesto inclusivo passa pela definio de
23 mecanismos para controlar a lgica do mercado e promover a equidade.

24 Aspectos particulares da prestao de servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos

25 Aps mais de 20 anos de esforos da sociedade para regulamentao desse componente do saneamento
26 bsico, foi sancionada, em agosto de 2010, a Lei n 12.305/2010, que institui a Poltica Nacional de
27 Resduos Slidos. Esse projeto de lei impe a empresrios, governos e cidados a responsabilidade
28 compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos e a introduo da logstica reversa para o gerenciamento dos
29 resduos slidos, alm de estabelecer critrios para o financiamento de municpios, priorizando aqueles que
30 praticarem a coleta seletiva dos resduos slidos, com base nos preceitos legais.
31 Sob a tica governamental, o componente de resduos slidos sempre se viu a reboque do setor de
32 saneamento bsico, no entanto, a composio social do campo especfico deste componente lhe atribui
33 cada vez maior visibilidade poltica e relevncia para a gesto das cidades.
34 No que concerne prestao dos servios de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, estes so
35 prestados, de acordo com a PNSB 2008, pelas prefeituras, em 89% dos municpios e por empresas privadas
36 em 10,3% destes. H uma presena concomitante destes dois prestadores atuando em 43,4% dos
37 municpios brasileiros. As empresas privadas concentram sua atuao nos grandes e mdios municpios,
38 especialmente nos servios de coleta60, capturando grande parte do expressivo capital que a rea de
39 resduos slidos movimenta no Pas. So empresas que prestam servios de coleta, transporte, transbordo
40 e cada vez mais assumem a disposio final de resduos slidos, por meio de da implantao e operao de
41 aterros sanitrios particulares, associados s denominadas centrais de tratamento. Se, por um lado, isso
42 pode representar uma evoluo para a gesto de resduos slidos, no sentido desta passar a dispor de

59
Op. cit. nota 61.
60
ASSOCIAO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE LIMPEZA PBLICA E RESDUOS ESPECIAIS. Panorama dos Resduos Slidos no Brasil.
2007. So Paulo: ABRELPE, 2008.

87
 1 maior capacidade tecnolgica e gerencial, por outro, aumenta o risco de dependncia da administrao
2 municipal.
3 Entre os agentes, destaca-se o papel dos catadores que, de uma posio marginal no contexto da cadeia
4 produtiva e vulnervel sob todos os aspectos da cidadania, conquistam, por meio da organizao coletiva,
5 inclusive em nvel nacional, por meio do Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis, a sua
6 autonomia e insero social como agentes ambientais e econmicos na poltica e na gesto de resduos
7 slidos.
8 No rol dos agentes governamentais, o municpio o titular inequvoco dos servios de limpeza urbana e
9 manejo de resduos slidos e no paira sobre esta afirmao nenhum indcio de dvida. Entretanto, pela
10 prpria complexidade deste campo, faz-se fundamental a implementao de aes que visem ao
11 fortalecimento da capacidade institucional do poder local, o que abrange, inclusive, a possibilidade de
12 solucionar este quadro mediante iniciativas de gesto associada por meio de consrcios pblicos,
13 experincias que comeam a compor o cenrio nacional e a contar com algum tipo de apoio do governo
14 federal.
15 Aspectos particulares da gesto e prestao de servios de drenagem e manejo das guas pluviais
16 urbanas
17 Dos quatro componentes do setor de saneamento, os servios de drenagem e manejo de guas pluviais
18 urbanas so os que apresentam maior carncia de polticas e organizao institucional. A urbanizao
19 acelerada e catica, com a falta de disciplinamento do uso e ocupao do solo, inclusive das reas de
20 inundao natural dos rios urbanos, e, ainda, a falta de investimentos em drenagem das guas pluviais,
21 resultou no aumento das inundaes nos centros urbanos de maneira dramtica. Tambm o uso do
22 sistema de drenagem para esgotamento sanitrio domstico e industrial, a no existncia de medidas
23 preventivas nas reas sujeitas inundao e a predominncia de uma concepo obsoleta nos projetos de
24 drenagem tm contribudo para a ampliao dessa problemtica. O financiamento das aes dificultado
25 pela ausncia de taxas ou de formas de arrecadao de recursos especficas para o setor.
26 No conjunto do Pas, dados da PNSB 2008 indicam que 70,5% dos municpios possuam servios de
27 drenagem urbana, sendo que esse ndice era maior nas Regies Sul e Sudeste. A existncia de um sistema
28 de drenagem fortemente associada ao porte da cidade. Todos os 66 municpios brasileiros com mais de
29 300.000 habitantes, no ano 2000, independentemente da regio em que se encontram, dispunham de um
30 sistema de drenagem urbana, enquanto que, para municpios com at 20 mil habitantes, o ndice de
31 municpios com sistema de drenagem se encontrava abaixo da mdia nacional. Em 2008, 99,6% dos
32 municpios tinham seus sistemas de drenagem administrados diretamente pelas prefeituras, sendo
33 predominantemente vinculados s secretarias de obras e servios pblicos. Apenas 22,5% dos municpios
34 do Pas declararam possuir plano diretor de drenagem urbana.

88
 1 CAPTULO 5 - CENRIOS PARA A POLTICA DE SANEAMENTO BSICO NO PAS
2 EM 2030

3 Em todo o Mundo tem havido crescente emprego e importantes avanos nas tcnicas de elaborao de
4 cenrios para o planejamento estratgico, sendo que, no Brasil, a partir da dcada de 80, a demanda por
5 vises de longo prazo tambm passou a integrar a agenda do planejamento pblico.
6 Os cenrios produzidos em um processo de planejamento visam uma descrio de um futuro possvel,
7 imaginvel ou desejvel , a partir de hipteses ou possveis perspectivas de eventos, com caractersticas
8 de narrativas, capazes de uma translao da situao de origem at a situao futura. Preferencialmente,
9 os cenrios de planejamento devem ser divergentes entre si, desenhando futuros distintos. O processo de
10 construo de cenrios promove assim uma reflexo sobre as alternativas de futuro e, ao reduzir as
11 diferenas de percepo entre os diversos atores interessados, melhoram a tomada de decises
12 estratgicas por parte dos gestores. Desta forma, gerenciar as incertezas e no predizer o futuro torna-
13 se problema fundamental no processo de tomada de deciso dos administradores, constituindo-se os
14 cenrios apenas em um referencial para o planejamento de longo prazo.
15 O percurso metodolgico adotado para a construo da viso estratgica do Plansab orientou-se pela
16 realizao de cinco Seminrios Regionais (nas regies Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste) e de
17 diversos outros eventos, de modo a possibilitar a construo de cenrios para a poltica de saneamento
18 bsico no Brasil nos prximos 20 anos e a tomada de deciso decorrente do cenrio de referncia. Esse
19 percurso est consolidado no fluxograma expresso na Figura 5.1.

20
21 FIGURA 5.1: Fluxograma da viso estratgica do Plansab

22 A realizao dos cinco Seminrios Regionais, realizados com o objetivo de promover debate preliminar
23 sobre as necessidades e desafios regionais do setor e analisar fatores a serem superados para implementar
24 o PLANSAB, envolveu cerca de 500 participantes e cumpriu papel fundamental na definio de
25 macrodiretrizes e estratgias para ao Plano. Nesses eventos tambm foi desenvolvida discusso, junto aos
26 diversos segmentos presentes, sobre o futuro da Regio para as condies de saneamento. Dessa forma, a
27 partir de um exerccio coletivo de aspiraes e desejos, buscou-se construir as diversas Vises Regionais,
28 cujas frases so apresentadas na Tabela 5.1.

89
 1 TABELA 5.1: Vises regionais para o saneamento bsico aprovadas nos Seminrios

REGIO VISES

NORTE Regio Norte: cuidando das guas. Saneamento bsico para todos com tecnologias sustentveis
respeitando as caractersticas fsicas e socioculturais de cada localidade.

NORDESTE Nordeste: modelo de universalizao de servios de saneamento bsico de forma sustentvel

Caminhei e vi: Sudeste, bero das Minas

Abenoada por So Paulo e Esprito Santo
Cruzando o Rio de guas cristalinas
SUDESTE Regio que traz consigo, portanto,
Qualidade de vida insuperada
Com saneamento universal
Fruto do trabalho social

Na Regio Sul o saneamento bsico uma realidade universal, baseada no comprometimento da

SUL gesto pblica e na conscincia da populao, gerando qualidade de vida e promovendo a
sustentabilidade ambiental.

Um Centro Oeste com planejamento estratgico, servios regulados, universalizao do acesso

CENTRO-OESTE com qualidade, prestadores de servios fortalecidos, meio ambiente respeitado, conscincia e
participao da sociedade em relao ao saneamento ambiental e sade pblica.

2
3 A partir das diversas oficinas e reunies realizadas em 2009 e 2010, foram ainda selecionados trs cenrios
4 plausveis (Figura 5.2), denominados de Cenrios 1, 2 e 3, sendo o Cenrio 1 eleito como referncia para a
5 poltica de saneamento bsico no Pas no perodo 2011-2030. Sua escolha foi fruto da aplicao de
6 metodologia prpria e participativa, durante a qual progressivamente foram definidas condicionantes
7 crticas, visualizadas hipteses de variao das condicionantes e associadas tais hipteses de variao, de
8 tal forma a definir os cenrios passveis de ocorrncia e aqueles considerados convenientes de serem
9 mantidos no mbito do Plansab. O Cenrio 1, eleito, indica um futuro possvel e, at certo ponto, desejvel,
10 constituindo o ambiente para o qual se desenvolve o planejamento e suas diretrizes, estratgias, metas,
11 investimentos e procedimentos de carter poltico-institucional vislumbrado como necessrios para
12 alcanar o planejado. Ao se desenvolver as caractersticas do Cenrio 1, procurando simular o futuro por
13 ele simbolizado, oferecem-se elementos para o planejamento monitorar sua ocorrncia e eventualmente
14 corrigir rumos do Plano, caso o futuro se distancie significativamente daquele desenhado. Os Cenrios 2 e 3
15 so descritos, e mantidos como referncias para o planejamento, de tal forma que, caso o monitoramento
16 do cenrio indique significativos desvios do cenrio 1 em direo aos cenrios alternativos, correes sejam
17 implementadas nas premissas e proposies do Plano, incluindo metas e necessidades de investimentos.
18

90
 CONDICIONANTES HIPTESE 1 HIPTESE 2 HIPTESE 3

Poltica macroeconmica orientada para o

POLTICA MACROECONMICA Elevado crescimento em relao dvida/PIB ---
controle da inflao

PAPEL DO ESTADO (Modelo de

Desenvolvimento) / MARCO
REGULATRIO / RELAO
INTERFEDERATIVA
Estado provedor e condutor dos servios Reduo do papel do Estado com Estado mnimo com mudanas nas regras
pblicos com forte cooperao entre os privatizao de funes essenciais e fraca regulatrias e conflitos na relao
entes federativos cooperao entre os entes federativos interfederativa

GESTO, GERENCIAMENTO,
ESTABILIDADE E CONTINUIDADE DE
POLTICAS PBLICAS / PARTICIPAO
E CONTROLE SOCIAL
Avanos na capacidade de gesto com
Polticas de estado contnuas e estveis Prevalncia de polticas de governo
continuidade entre mandatos

Atual patamar de investimentos pblicos Diminuio do atual patamar de

Crescimento do patamar dos investimentos
INVESTIMENTOS NO SETOR distribudos parcialmente com critrios de investimentos pblicos aplicados sem
pblicos submetidos ao controle social
planejamento critrios

MATRIZ TECNOLGICA / Solues no compatveis com as

Desenvolvimento de tecnologias apropriadas Adoo de tecnologias sustentveis de
DISPONIBILIDADE DE RECURSOS demandas e com as tendncias
e ambientalmente sustentveis forma dispersa
HDRICOS internacionais

1 2 3

1
2 FIGURA 5.2: Cenrios plausveis para a poltica de saneamento bsico no Brasil

3 A escolha do Cenrio 1 partiu da premissa de que a economia brasileira apresentar um crescimento

4 razovel no perodo 2011-2020, durante o qual sero feitas as reformas estruturais necessrias e superados
5 alguns dos gargalos existentes sobretudo na rea de infraestrutura econmica para que haja maior
6 crescimento econmico no perodo 2021-2030. Tal desempenho possibilita, assim, que os investimentos
7 em saneamento bsico no Pas de 2010 a 2030 se estabilizem em um patamar elevado se comparado com
8 os recursos federais historicamente aplicados no setor. Os Cenrios 2 e 3, por sua vez, pressupem uma
9 taxa de crescimento econmico mais baixa que a do Cenrio 1 nos dois subperodos mencionados, com a
10 poltica econmica voltada primordialmente para o controle da inflao. No obstante, em ambos os
11 cenrios os investimentos em saneamento bsico apresentam importante crescimento, com estabilidade,
12 entre 2010 e 2030, embora em patamar inferior ao projetado para o Cenrio 1. A diferena bsica entre os
13 Cenrios 2 e 3 que, neste ltimo, pressupe-se menor sucesso relativo das polticas de desenvolvimento
14 urbano, tecnolgico e ambiental.
15
16 5.1 Cenrio 1
17 O Cenrio 1 projeta o Brasil em 2030 como um pas saudvel e sustentvel, com elevada taxa de
18 crescimento econmico (5,5%) compatvel com uma relao dvida/PIB decrescente; com forte integrao
19 externa e mercado interno em expanso; com significativos avanos do Estado na gesto de suas polticas e
20 aes; com crescimento do patamar dos investimentos do setor pblico e do setor privado; com expressiva
21 melhoria dos indicadores sociais; com reduo das desigualdades urbanas e regionais e recuperao da
22 qualidade do meio ambiente.
23 Este Cenrio pressupe um ambiente mundial bastante favorvel com crescimento de 3,5% a.a da
24 economia mundial e de 2,5% a.a. de inflao diminuio das barreiras comerciais, aumento da integrao
25 econmica e fortalecimento das instituies de desenvolvimento e regulao ambiental.
26 Com relao economia brasileira, a anlise feita em dois subperodos, sendo que no primeiro (2011-
27 2020) trabalha-se com uma taxa de crescimento mdia anual do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,5%, e no
28 segundo (2021-2030), com uma taxa de 5,5%.
29 Supe-se a manuteno da estabilidade da moeda e da austeridade na gesto da macroeconomia. O trip
30 formado pelo regime de metas de inflao, taxa de cambio flexvel e supervit primrio permanece sendo

91
 1 adotado pela poltica macroeconmica. A despeito do aumento das taxas de juros nominal e real no binio
2 2010-2011, estas se reduzem a partir de 2012, em funo do arrefecimento da inflao, o que permite a
3 queda da relao dvida/PIB do setor pblico. Entre 2011 e 2020, ocorre uma queda do supervit primrio
4 abaixo de 3% do PIB, compatvel com a reduo da relao dvida/PIB. O supervit primrio sai de um
5 patamar de 2,72% do PIB em 2011 e alcana 0,44% do PIB em 2020, enquanto a relao dvida/PIB decai de
6 37,8% em 2009 para 23,2% em 2020. Dessa forma, o equilbrio das finanas pblicas alcanado sem
7 estrangular os investimentos estruturadores e estratgicos que preparam o futuro da economia do Brasil.
8 A taxa de investimento do setor pblico (Governo Federal, Estados e Municpios) perfaz um ciclo completo
9 entre 2009 e 2020, cuja fase ascendente est entre 2009 e 2015 (salto de 3,28% do PIB em 2009 para 4,09%
10 em 2015). A partir de 2016 ocorre a maturao do pacote de investimentos dos anos anteriores e a
11 consequente queda da taxa de investimento, que alcana 3,61% do PIB em 2020. O aumento do
12 investimento pblico no perodo em anlise gera externalidades ao investimento privado. Assim sendo, o
13 investimento agregado salta do patamar deprimido de 2009, de 16,71% do PIB, alcanando seu pice em
14 2015 (24,95%) e termina este ciclo de investimentos em 2020 com 23,3% do PIB.
15 Nesse contexto, a inflao permanece sob controle, no somente em funo da calibragem da taxa de juros
16 bsica da economia (Selic) no mbito do regime de metas de inflao, mas, tambm, devido evoluo do
17 grau de utilizao da capacidade produtiva. Esta aumenta entre 2009 e 2013, mas, devido maturao dos
18 crescentes investimentos realizados neste perodo, a partir de 2013 o grau de utilizao da capacidade
19 instalada se reduz de 85,2% para 84,5% em 2015, permanecendo neste patamar at 2018. O aumento da
20 utilizao da capacidade instalada no binio 2019-2020 reflete uma presso de demanda que se manifesta
21 no recrudescimento da inflao, que se eleva de 4,04% em 2018 para 4,24% em 2020.
22 Entre 2009 e 2020, tanto a taxa de consumo do governo, isto , a participao dos gastos de consumo do
23 governo no PIB, como tambm a taxa de consumo privado ou a participao dos gastos do
24 consumo privado no PIB, se reduz continuamente, cedendo lugar ao crescimento do investimento. Por fim,
25 a contrapartida do ciclo de investimento do perodo 2011-2020 o crescimento das poupanas pblica e
26 externa, seguido de sua queda, o e aumento contnuo da poupana privada.
27 No perodo 2021-2030 segue um novo ciclo de investimentos, capitaneado pelo aumento do investimento
28 pblico, que, por sua vez, estimula o investimento privado. A taxa mais elevada do investimento agregado
29 em relao quela prevalecente no ciclo anterior (2011-2020) um dos fatores que explica o ritmo mais
30 acelerado do crescimento: a economia cresce em mdia 5,5% ao ano, nesse perodo.
31 Como resultado desse processo, a poltica monetria contracionista acionada no contexto do regime de
32 metas de inflao, elevando-se a taxa de juros bsica da economia (Selic). Contudo, neste perodo j se
33 observa uma menor relao dvida/PIB, de 23,75% em 2021, o que inibe o impacto do aumento dos juros
34 sobre a trajetria da dvida pblica. No obstante, o governo promove, ainda, o aumento do supervit
35 primrio neste perodo, de modo a absorver o efeito deletrio do aumento da taxa de juros sobre a dvida
36 pblica, alm de colaborar com o arrefecimento da demanda agregada e das presses inflacionrias. Sendo
37 assim, a relao dvida/PIB mantm sua trajetria de queda, alcanando 14,45% em 2030. Os preos,
38 embora em elevao, no implicam descontrole inflacionrio.
39 Paralelamente sua atuao no sentido de aprofundar o rigor da poltica macroeconmica, o governo
40 federal consegue aprovar no Congresso Nacional reformas estruturais importantes que contribuem para
41 melhorar o ambiente microeconmico. Por fim, entre 2021 e 2030, tanto a taxa de consumo do governo
42 como a taxa de consumo privado se reduzem continuamente, cedendo lugar ao crescimento do
43 investimento. Este crescimento, por sua vez, apresenta como contrapartida o aumento da poupana
44 pblica que permite, inclusive, a absoro negativa de poupana externa a partir de 2025 e que se

92
 1 manifesta por meio de supervits em Conta Corrente do balano de pagamentos, refletindo o ajuste do
2 setor externo da economia.
3 Concomitantemente, so realizadas mudanas no marco regulatrio dos segmentos oligopolizados da
4 economia, que estabelecem o equilbrio entre a proteo ao consumidor e o estmulo ao investimento e
5 reforam as entidades reguladoras. O novo marco regulatrio viabiliza a ampliao dos investimentos nos
6 setores de energia, transporte e saneamento bsico.
7 O governo federal consegue aumentar o patamar de investimentos pblicos em relao ao PIB (de 3,26%
8 em 2011 para 4,54% em 2025 e 3,69% em 2030) com recursos do Oramento Geral da Unio, emendas
9 parlamentares, implementao do PAC e de outros programas de governo, medida que a economia
10 registra elevadas taxas de crescimento. Este processo exige a manuteno de carga tributria alta para
11 viabilizar o supervit primrio. A combinao do aprofundamento do ajuste fiscal com as reformas
12 microeconmicas e com o aumento do investimento pblico promove, tambm, a reativao dos
13 investimentos produtivos privados (devendo a relao Investimentos Privado/PIB elevar-se de 16,67% em
14 2011 para 20,79% em 2030), alm de permitir maior atrao de investimentos diretos estrangeiros.
15 O Cenrio 1 admite que os investimentos federais anuais em saneamento bsico, cujo valor desembolsado
16 foi da ordem de R$ 6,8 bilhes em 2009, se elevem para R$ 12,5 bilhes em 2011, para uma mdia anual de
17 R$ 14,5 bilhes de 2012 a 2020 e reduzindo-se para uma mdia de R$ 11,0 bilhes nos anos seguintes, at
18 2030. Registra-se que esse montante de investimentos no incompatvel com a previso de recursos
19 federais para saneamento bsico no mbito do PAC 2 (R$ 45 bilhes em quatro anos) e corresponde ao
20 cumprimento das metas do Plansab. Portanto, neste Cenrio, os investimentos federais em saneamento
21 bsico, a preos constantes de 2009, corresponderiam a um valor total de R$ 253 bilhes, no perodo 2011-
22 2030.
23 Neste Cenrio, o Estado brasileiro qualifica-se em seu papel de provedor dos servios pblicos, assumindo
24 crescentemente a prestao de servios, e de condutor das polticas pblicas essenciais, como o
25 saneamento bsico, incentivando a garantia de direitos sociais com a incorporao da varivel ambiental
26 em seu modelo de desenvolvimento, estimulando, ainda, o consumo sustentvel. Para tanto, deve passar
27 por uma reestruturao administrativa, com introduo de novos mtodos de gesto e capacitao de
28 pessoal, includa a criao de carreiras diferenciadas para setores da administrao pblica, compatveis
29 com as novas necessidades a serem enfrentadas pelo Estado. Esta reforma amplia a capacidade de gesto
30 dos governos com flexibilidade gerencial e aplicao planejada e eficaz dos recursos pblicos.
31 Ao mesmo tempo, o Estado consolida-se com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes.
32 Esta exige estabilidade, aprimoramento e fortalecimento dos instrumentos jurdicos e normativos, com o
33 estabelecimento de definies claras, para os atores envolvidos, das funes de gesto e relao entre os
34 agentes. Verifica-se tambm o aumento da capacidade de planejamento integrado e a criao de
35 instrumentos capazes de orientar polticas, programas e projetos, favorecendo polticas de Estado com
36 continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes nveis federativos. Existe forte cooperao,
37 consorciamento e coordenao entre os entes federativos, com incentivos para melhoria das interrelaes.
38 Fortalece-se a participao social nos trs entes federados, com maior influncia na formulao e
39 implementao das polticas pblicas, particularmente de desenvolvimento urbano.
40 Paralelamente aos avanos na rea econmica, sobretudo a partir de 2021, a poltica social passa a contar
41 com amplo volume de recursos e contempla aes estruturadoras de mudana nos investimentos, para
42 ampliao dos servios pblicos e a universalizao do acesso da populao. Destaca-se a implantao de
43 ousada e ampla poltica educacional que, alm de ampliar a competitividade da economia brasileira, gera
44 novas oportunidades para a sociedade ao aumentar o nvel de escolaridade da populao e ajuda a reduzir

93
 1 as desigualdades sociais e a pobreza. Dessa forma, com os avanos na educao ao longo dos prximos
2 vinte anos, o Brasil registra importante reduo da pobreza e das desigualdades sociais, acompanhada da
3 melhoria dos indicadores sociais de sade, saneamento e segurana, refletida no forte crescimento do IDH
4 (ndice de Desenvolvimento Humano).
5 O Brasil apresenta, no perodo analisado, declnio lento, mas consistente da concentrao regional da
6 atividade econmica e da renda, resultado da implantao de polticas de desenvolvimento regional e
7 urbano predominantemente estruturadoras, voltadas para a reduo das diferenas de competitividade,
8 principalmente educao, inovao e infraestrutura.
9 As condies favorveis de desempenho da economia nacional e a consolidao do papel do Estado na
10 economia permitem a realizao, no Brasil, de polticas proativas e estruturadoras na rea de
11 desenvolvimento tecnolgico e ambiental, desencadeando um processo de melhoria da qualidade de vida e
12 do meio ambiente. No plano internacional ocorrem avanos significativos nas negociaes para
13 cumprimento das metas de reduo das emisses e de implementao dos projetos de sequestro de
14 carbono e de desenvolvimento limpo. No Brasil h grandes avanos no desenvolvimento tecnolgico, com
15 foco na baixa emisso de carbono e na adoo dos princpios orientadores da Lei n 11.445/2007,
16 especialmente a universalizao dos servios, a promoo da equidade social, o estmulo adequada
17 regulao dos servios e o planejamento com base em critrios tcnicos e sociais com vistas melhoria da
18 qualidade de vida e das condies ambientais e proteo da sade.
19 O Cenrio 1 implica, pois, a redefinio da relao pblico-privado para reorganizar o sistema de inovao e
20 as cadeias produtivas, elevar as taxas nacionais de investimento, desenvolver a educao e a sade,
21 estabelecer desenvolvimento sustentvel e promover a mudana estrutural da formao sociocultural da
22 populao. As principais caractersticas desse Cenrio encontram-se sintetizadas na Tabela 5.2.

23 TABELA 5.2: Principais caractersticas do Cenrio 1

CONDICIONANTE HIPTESE

Poltica macroeconmica Elevado crescimento, compatvel com a relao dvida/PIB.

O Estado assume seu papel de provedor dos servios pblicos e condutor das polticas pblicas
essenciais, incentivando a garantia de direitos sociais com a incorporao da varivel ambiental em
Papel do Estado / Marco seu modelo de desenvolvimento, estimulando o consumo sustentvel. Estabilidade, aprimoramento e
regulatrio / Relao fortalecimento dos instrumentos jurdicos e normativos, com definies claras para os atores
interfederativa envolvidos, consolidao das funes de gesto e relao entre os agentes do setor bem
estabelecidas. Forte cooperao, consorciamento e coordenao entre os entes federativos com
incentivos para melhoria das inter-elaes.

O Estado se consolida com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes, com
Gesto, gerenciamento, implementao de diretrizes e fundamentos do Estatuto das Cidades relativos ao desenvolvimento de
estabilidade e continuidade polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Ampliao da capacidade de planejamento
das polticas pblicas / integrado e da criao de instrumentos capazes de orientar polticas, programas e projetos,
Participao e controle favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes
social nveis federativos. Fortalecimento da participao social nos trs entes federados, com maior influncia
na formulao e implementao das polticas pblicas, particularmente do desenvolvimento urbano.

Crescimento do patamar dos investimentos pblicos federais e recursos do OGU (como emendas
Investimentos no setor
parlamentares, programas de governo, PAC) submetidos ao planejamento e ao controle social.
Desenvolvimento tecnolgico, com foco na baixa emisso de carbono e na adoo dos princpios da
Matriz tecnolgica / Lei n 11.445/2007, no uso de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente sustentveis,
Disponibilidade de recursos disseminado em vrias regies do Pas. Adoo de estratgias de conservao e gesto de
hdricos mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo com ampliao das condies de acesso aos
recursos hdricos.
24

94
 1 5.2 Cenrio 2
2 No Cenrio 2, os pressupostos relativos economia mundial so os mesmos do Cenrio 1. No que diz
3 respeito economia brasileira, o governo federal mantm a poltica macroeconmica de supervit primrio
4 (embora este se reduza 3,09% do PIB em 2011 para 1,94% em 2030), flutuao cambial e aperto monetrio
5 para o controle da inflao (que se mantm na casa de 4% a.a., durante todo o perodo), mas no consegue
6 deter o processo de expanso relativa dos gastos correntes pblicos. Como resultado, a formao do
7 supervit primrio no permite o aumento significativo dos investimentos pblicos (que se mantm quase
8 sempre abaixo de 3,7% do PIB durante todo o perodo), mas consegue impor uma trajetria descendente
9 necessidade de financiamento do setor pblico. Ao longo do horizonte de vinte anos, o endividamento
10 pblico brasileiro declina em relao ao PIB, sendo que a relao dvida lquida do setor pblico/PIB passa
11 de 35,77% em 2011 para 23,38% em 2030.
12 A economia apresentar crescimento menor que no Cenrio 1 (em torno de 4% a.a., em mdia, no perodo
13 2011-2020 e de 4,5% a.a., em mdia, no perodo 2021-2030). Este cenrio aponta para dificuldades na
14 implementao de polticas e na realizao das reformas estruturais moderadas. No obstante, o Estado
15 consolida-se com avanos na capacidade de gesto de suas polticas com aspectos compensatrios ou
16 reativos na rea social, ambiental e regional. A combinao entre condies externas e processos internos
17 promove moderada recuperao da economia brasileira e melhoria das condies de vida, com reduo da
18 degradao ambiental.
19 O marco regulatrio dos setores oligopolizados da economia continua com algumas imprecises e
20 inconsistncias que no estimulam os investimentos privados. O governo federal consegue manter o atual
21 patamar de investimentos pblicos em relao ao PIB (em torno de 3,28% do PIB), com recursos do
22 Oramento Geral da Unio, emendas parlamentares, recursos onerosos e de outros programas de governo,
23 medida que a economia registra taxas moderadas de crescimento. O ambiente microeconmico quase
24 no se altera, exceto no marco regulatrio dos setores oligopolizados (energia, transporte, saneamento
25 bsico).
26 O Cenrio 2 admite que os investimentos federais em saneamento bsico, cujo valor desembolsado foi da
27 ordem de R$ 6,8 bilhes em 2009, se elevem para R$ 8 bilhes em 2011 e 2012, para R$ 9 bilhes de 2013
28 a 2020 e para R$ 10 bilhes nos anos seguintes, at 2030. Mencione-se que esse montante de
29 investimentos considera, se comparado com o projetado no Cenrio 1, maior dificuldade de execuo dos
30 recursos federais para saneamento bsico previstos no PAC 2 (R$ 45 bilhes em quatro anos), assumindo
31 que cerca de 80% desse valor sejam efetivamente aplicados. Correspondem, ainda, a um conjunto menos
32 ambicioso de metas de curto, mdio e longo prazos, se comparadas com as referentes ao Cenrio 1, e com
33 evoluo mais progressiva, se comparada com aquele cenrio. Portanto, neste Cenrio, os investimentos
34 federais em saneamento bsico, a preos constantes de 2009, corresponderiam a um valor total de R$ 188
35 bilhes no perodo 2011-2030.
36 Assim como no Cenrio 1, o Estado se consolida com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e
37 aes, favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes
38 nveis federativos. H implementao de diretrizes e fundamentos do Estatuto das Cidades relativos ao
39 desenvolvimento de polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Observa-se o fortalecimento da
40 participao social nos trs entes federados, com maior influncia na formulao e implementao das
41 polticas pblicas, particularmente aquelas de desenvolvimento urbano.
42 Com a manuteno da capacidade de investimento pblico e a melhora da eficincia gerencial, cresce o
43 desempenho governamental na implantao das polticas pblicas, com parcial recuperao das
44 instituies e rgos governamentais.

95
 1 Um dos aspectos em que o Cenrio 2 se diferencia basicamente do Cenrio 1 o papel do Estado na
2 economia. O Cenrio 2 prev a reduo da interveno do Estado, com a privatizao na prestao de
3 servios de funes essenciais e a pouca aplicao de marcos regulatrios, alm de considerar cooperao
4 de baixa efetividade e fraca coordenao na esfera interfederativa.
5 Como os recursos no so significativos e ainda persistem desperdcios gerenciais, a alocao de recursos
6 para reduo das desigualdades e da pobreza termina por diminuir a disponibilidade financeira e, portanto,
7 o impacto da poltica social. Da mesma forma sero limitados os investimentos nos fatores determinantes
8 das desigualdades regionais. Mesmo assim, sero executados importantes projetos de integrao da
9 infraestrutura regional, que integram as regies e melhoram a competitividade da economia brasileira.
10 No que se refere ao meio ambiente, o governo implementa uma poltica ambiental eficaz no controle e
11 fiscalizao das atividades econmicas e humanas sobre o meio ambiente, adotando medidas e
12 instrumentos proativos que influenciam na reorientao dos modelos de desenvolvimento e de utilizao
13 de recursos naturais. Dessa forma, comeam a declinar, lentamente, as presses antrpicas sobre o meio
14 ambiente, moderando o processo de degradao ambiental e conduzindo recuperao de parte dos
15 ecossistemas degradados. O desenvolvimento tecnolgico se d com foco na baixa emisso de carbono, na
16 adoo dos princpios da Lei n 11.445/2007 e no uso de tecnologias apropriadas e adequadas e
17 ambientalmente sustentveis. Esse movimento facilitado pela intensificao da inovao, disseminao
18 tecnolgica e mudana da matriz energtica, induzida pela poltica ambiental, ao incorporar fontes
19 renovveis. Propagam-se novas tecnologias de ponta com moderado domnio nacional e com adequao s
20 condies ambientais, contribuindo, assim, para a reduo dos impactos negativos sobre o meio ambiente.
21 No que diz respeito aos recursos hdricos, intensificada a adoo de estratgias de conservao de
22 mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo, com ampliao das condies de acesso a esses
23 recursos.
24 A inovao tecnolgica avana de forma moderada e seletiva em reas de conhecimento e para setores
25 produtivos destacados na economia brasileira. Dadas as dificuldades de acesso internacional e a orientao
26 da poltica de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, o Brasil prioriza algumas reas de maior interesse e
27 competncia, nas quais assegura o domnio nacional da tecnologia. Esse avano tecnolgico favorecido
28 pela expanso da educao e pelo mdio crescimento do nvel de escolaridade e de qualificao da
29 populao. Com esses avanos, o Brasil aumenta sua capacidade competitiva e amplia as oportunidades da
30 sociedade, reduzindo-se as desigualdades sociais. As principais caractersticas desse cenrio encontram-se
31 sintetizadas na Tabela 5.3.

32

96
 1 TABELA 5.3: Principais caractersticas do Cenrio 2

CONDICIONANTE HIPTESE

Poltica macroeconmica Poltica macroeconmica orientada para o controle da inflao com crescimento menor.

Papel do Estado / Marco Reduo do papel do Estado com a privatizao na prestao de servios de funes essenciais e
regulatrio / Relao manuteno das condies de desigualdade social. Marcos regulatrios existentes mas pouco
interfederativa aplicados e cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao.

O Estado se consolida com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes, com
Gesto, gerenciamento, implementao de diretrizes e fundamentos do Estatuto das Cidades relativos ao desenvolvimento de
estabilidade e continuidade polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Ampliao da capacidade de planejamento
das polticas pblicas / integrado e da criao de instrumentos capazes de orientar polticas, programas e projetos,
Participao e controle favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes
social nveis federativos. Fortalecimento da participao social nos trs entes federados, com maior influncia
na formulao e implementao das polticas pblicas, particularmente do desenvolvimento urbano.

Manuteno do atual patamar de investimentos pblicos federais em relao ao PIB e recursos do

Investimentos no setor OGU (como emendas parlamentares, programas de governo, PAC) em conformidade com os critrios
de planejamento.

Desenvolvimento tecnolgico, com foco na baixa emisso de carbono e na adoo dos princpios da
Matriz tecnolgica / Lei n 11.445/2007 no uso de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente sustentveis,
Disponibilidade de recursos disseminado em vrias regies do Pas. Adoo de estratgias de conservao e gesto de
hdricos mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo com ampliao das condies de acesso aos
recursos hdricos.

3 5.3 Cenrio 3
4 No Cenrio 3, os pressupostos relativos economia mundial e ao desempenho da economia brasileira so
5 os mesmos do Cenrio 2.
6 O marco regulatrio dos setores oligopolizados da economia continua com algumas imprecises e
7 inconsistncias que no estimulam os investimentos privados. O governo federal consegue manter o atual
8 patamar de investimentos pblicos em relao ao PIB (em torno de 3,28% do PIB), com recursos do
9 Oramento Geral da Unio, emendas parlamentares, recursos onerosos e de outros programas de governo,
10 medida que a economia registra taxas moderadas de crescimento. O ambiente microeconmico quase
11 no se altera, exceto no marco regulatrio dos setores oligopolizados (energia, transporte, saneamento
12 bsico). A orientao poltica dominante procura privilegiar os investimentos pblicos nos setores
13 oligopolizados, particularmente no saneamento bsico. Os investimentos em saneamento bsico
14 comportam-se como descritos no Cenrio 2.
15 Assim como no Cenrio 2, um dos aspectos em que o Cenrio 3 se diferencia basicamente do Cenrio 1 o
16 papel do Estado na economia. O Cenrio 3 prev a reduo da interveno do Estado, com a privatizao
17 na prestao de servios de funes essenciais e a pouca aplicao de marcos regulatrios, alm de
18 considerar cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao na esfera interfederativa. A resistncia e
19 as dificuldades polticas para realizao de reformas estruturais manifestam-se tambm na administrao
20 pblica, sem avanos na capacidade de gesto das polticas governamentais, em decorrncia da ineficincia
21 e das distores da mquina governamental. Embora neste cenrio as polticas governamentais
22 permaneam contnuas e estveis e o Estado mantenha capacidade de gesto das polticas pblicas, o
23 resultado o desperdcio dos recursos pblicos e a limitada eficcia das polticas e dos projetos
24 governamentais. O nvel de participao social heterogneo nas diversas unidades federativas, sem
25 influncia decisiva. No que diz respeito s polticas de planejamento urbano, o Estado no implementa as

97
 1 diretrizes e fundamentos do Estatuto das Cidades relativos ao desenvolvimento de polticas adequadas
2 para os grandes centros urbanos.
3 Alm disso, a capacidade de gasto e de investimento pblico torna-se moderada e flutuante no tempo,
4 medida que o supervit primrio declina, mas compensado pelo crescimento mais baixo da economia
5 (mesmo com a manuteno de elevada carga tributria). Com recursos moderados e uma mquina pblica
6 no muito eficiente, as polticas tendem a apresentar limitada eficcia nas reas de atuao,
7 independentemente da orientao poltica dos governos.
8 Com recursos pblicos moderados e com uma melhora da eficincia e eficcia das aes do governo
9 federal, a poltica social procura equilibrar aes e projetos de carter compensatrio, como a distribuio
10 de benefcios, com medidas estruturadoras que alteram as causas bsicas das desigualdades e da pobreza.
11 De qualquer forma, amplia-se o acesso a servios pblicos sociais de qualidade, particularmente aqueles de
12 saneamento bsico, com avanos moderados na qualidade de vida e lenta reduo da pobreza.
13 O pas registra uma tmida reduo da concentrao regional da economia e dos indicadores sociais,
14 resultado da implementao de uma poltica regional que combina aes compensatrias e estruturantes
15 com recursos moderados.
16 A ineficincia da gesto pblica e a moderada capacidade de gasto tambm influenciam negativamente na
17 rea de conhecimento e inovao; o nvel educacional da populao melhora, e seguem tendncia de
18 reduo modesta do analfabetismo e aumento lento do ndice de escolaridade. Mas o movimento
19 limitado e restrito e contribui pouco para o aumento da competitividade da economia e a reduo das
20 desigualdades sociais. A inovao tecnolgica tambm modesta, medida que os gastos em pesquisa e
21 desenvolvimento no crescem e, principalmente, que o baixo crescimento econmico e os limitados
22 investimentos produtivos no impulsionam a renovao dos processos produtivos.
23 A poltica ambiental implementada de forma desorganizada e dispersa, embora com resultados pontuais
24 relevantes, em parte por iniciativas localizadas de promotores pblicos. Embora amplie a adoo de
25 tecnologias sustentveis e procure incorporar tcnicas e processos de menor impacto ambiental, a ao
26 governamental torna-se ineficaz, medida que as instituies de gesto ambiental permanecem frgeis e
27 sem capacidade tcnica e gerencial para a amplitude do problema no territrio nacional. Dessa forma,
28 persiste a degradao ambiental no Brasil, embora de forma diferenciada nos ecossistemas. A matriz
29 energtica tambm no registra mudana relevante que implique crescimento importante das fontes
30 energticas renovveis e no poluidoras, devido impreciso da poltica energtica e s limitaes da
31 poltica ambiental. No que diz respeito aos recursos hdricos, h adoo parcial de estratgias de
32 conservao de mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo, resultando em desigualdade no
33 acesso a esses recursos. As principais caractersticas desse cenrio encontram-se sintetizadas na Tabela 5.4.
34

98
1 TABELA 5.4: Principais caractersticas do Cenrio 3

CONDICIONANTE HIPTESE

Poltica macroeconmica Poltica macroeconmica orientada para o controle da inflao com crescimento menor.

Papel do Estado / Marco Reduo do papel do Estado com a privatizao na prestao de servios de funes essenciais e
regulatrio / Relao manuteno das condies de desigualdade social. Marcos regulatrios existentes mas pouco
interfederativa aplicados e cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao.

Gesto, gerenciamento,
estabilidade e continuidade Polticas de estado contnuas e estveis, com modelo inadequado de crescimento urbano, e
das polticas pblicas / manuteno da capacidade de gesto das polticas pblicas e do nvel atual de participao social
Participao e controle (heterogneo nas diversas unidades federativas e sem influncia decisiva).
social
Manuteno do atual patamar de investimentos pblicos federais em relao ao PIB e recursos do
Investimentos no setor OGU (como emendas parlamentares, programas de governo, PAC) em conformidade com os critrios
de planejamento.

Matriz tecnolgica /
Ampliao da adoo de tecnologias sustentveis, porm de forma dispersa, com manuteno do
Disponibilidade de recursos
cenrio de desigualdade no acesso aos recursos hdricos.
hdricos
2

99
 1 CAPTULO 6 - METAS DE CURTO, MDIO E LONGO PRAZOS

2 As metas de curto, mdio e longo prazo - 2015, 2020 e 2030 - estabelecidas no Plansab foram definidas a
3 partir da evoluo histrica e da situao atual dos indicadores, com base na anlise situacional do dficit,
4 sendo em alguns casos necessrio operar com estimativas desta situao, em vista de fragilidades dos
5 dados atuais. Tendo presente a evoluo mais recente dos indicadores, 80 especialistas foram consultados,
6 em duas rodadas, empregando a tcnica do Mtodo Delphi, apresentando suas expectativas para o setor
7 em 2030, com o Cenrio 1 como referncia para a poltica de saneamento bsico no Pas.
8 Embora apresentem inconsistncias e descontinuidades dos dados de base, os diversos sistemas de
9 informaes possibilitaram estabelecer valores de referncia, relativamente seguros para pautar a
10 execuo do Plansab e orientar a consolidao dos indicadores ao longo do tempo, gerando anlises e
11 ajustes futuros para as metas, alm da ampliao de parmetros a serem monitorados. Ressalta-se,
12 entretanto, a importncia da atualizao dos dados luz do Censo Demogrfico 2010 de forma a ajustar e
13 melhor validar as metas aqui estabelecidas. Nesse processo, foram selecionados 23 indicadores,
14 contemplando os quatro componentes do saneamento bsico, alm de aspectos de gesto, conforme
15 detalhado na Tabela 6.1.
16

100
 1 TABELA 6.1: Indicadores selecionados para as metas do Plansab
Indicador DESCRIO (1)
Nmero de domiclios urbanos e rurais abastecidos por rede de distribuio e por poo ou nascente com canalizao interna / Total
A1 de domiclios [PNAD 2001-2008; Censo 2000]
Nmero de domiclios urbanos abastecidos por rede de distribuio e por poo ou nascente com canalizao interna / Total de
A2
domiclios urbanos [PNAD 2001-2008; Censo 2000]
Nmero de domiclios rurais abastecidos por rede de distribuio e por poo ou nascente com canalizao interna / Total de
A3
domiclios rurais [PNAD 2001-2008; Censo 2000]
Nmero de municpios com amostras de coliformes totais na gua distribuda em desacordo com o padro de potabilidade (Portaria
A4 n 518/04) no ano / Nmero total de municpios com controle de coliformes totais na gua distribuda no ano
Nmero de domiclios atingidos com pelo menos uma intermitncia no abastecimento de gua no ms / Nmero total de economias
A5 residenciais [SISAGUA 2007]
ndice de perdas na distribuio de gua (Vol. de gua disponibilizado - Vol. de gua consumido) / Vol. de gua disponibilizado)
A6 [SNIS 2007]
A7 Nmero de prestadoras que cobram pelo servio de abastecimento de gua / Total de prestadores [PNSB 2008]
Nmero de domiclios urbanos e rurais servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios / Total de
E1
domiclios [PNAD 2001-2008; Censo 2000]
Nmero de domiclios urbanos servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios / Total de
E2
domiclios urbanos [PNAD 2001-2008; Censo 2000]
Nmero de domiclios rurais servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios / Total de domiclios
E3 rurais [PNAD 2001-2008; Censo 2000]
E4 ndice de tratamento de esgoto coletado (Volume de esgoto coletado tratado / Volume de esgoto coletado) [PNSB 2008]
Nmero de domiclios (urbanos e rurais) com renda at trs salrios mnimos mensais que possuem unidades hidrossanitrias /
E5
Total de domiclios com renda at 3 salrios mnimos mensais [PNAD 2001-2008; Censo 2000]
E6 Nmero de prestadoras de servio que cobram pelos servios de esgotamento sanitrio / Total de prestadoras [PNSB 2008]
Nmero de domiclios urbanos atendidos por coleta direta (porta-a-porta) de resduos slidos / Total de domiclios urbanos [PNAD
R1 2001-2008; Censo 2000]
Nmero de domiclios rurais atendidos por coleta direta (porta-a-porta) e indireta de resduos slidos/Total de domiclios rurais
R2 [PNAD 2001-2008; Censo 2000]
R3 Nmero de municpios com presena de lixo/vazadouro de resduos slidos / Total de municpios [PNSB 2008]
R4 Nmero de municpios com coleta seletiva de resduos slidos domiciliares / Total de municpios [PNSB 2008]
R5 Nmero de municpios que cobram taxa de lixo / Total de municpios [PNSB 2008]
D1 Nmero de municpios com inundaes e/ou alagamentos na rea urbana nos ltimos cinco anos/Total de municpios [PNSB 2008]
Nmero de municpios com rgo de planejamento para as aes e servios pblicos de saneamento bsico / Total de municpios
G1
[Estimativa]
G2 Nmero de municpios com Plano de Saneamento Bsico ou Ambiental / Total de municpios [Estimativa]
G3 Nmero de municpios com servios pblicos de saneamento bsico fiscalizados e regulados / Total de municpios [Estimativa]
Nmero de municpios com instncia de controle social das aes e servios pblicos de saneamento bsico (Conselho da Cidade,
G4 de Saneamento ou outro) / Total de municpios [Estimativa]
(1)
2 As informaes entre colchetes referem-se s fontes para os valores iniciais do indicador

3 Para esses indicadores foram estabelecidas metas progressivas de expanso e qualidade dos servios, para
4 as cinco macrorregies e para o Pas, conforme Tabelas 6.2 e 6.3. Essas metas sero instrumentos
5 fundamentais para o acompanhamento da execuo da poltica ao longo dos prximos 20 anos, por meio
6 do monitoramento e avaliao, tendo em vista a implementao dos programas e aes previstos no
7 Plansab e os correspondentes esforos dos governos federal, estaduais e municipais.
8 Para a maior parte dos indicadores de cobertura de acesso (A1, A2, A3, E1, E2, E3, E5, R1 E R2), os valores
9 iniciais foram estimados a partir do ajuste, com base nas informaes do Censo Demogrfico de 2000, das
10 curvas da srie histrica das PNAD no perodo 2001-2008, tendo em vista a representatividade da evoluo
11 desse conjunto de dados, para o saneamento bsico. Para as metas de cobertura dos servios (exceto para
12 os indicadores A4 e D1), de curto e mdio prazos (2015 e 2020, respectivamente), foI assumida funo
13 tendncia linear entre o ponto de partida e a meta de longo prazo, considerado a mais conveniente
14 interpolao dos valores, inclusive proporcionando razoabilidade na alocao dos investimentos.

101
1 TABELA 6.2: Metas para saneamento bsico nas macrorregies e no Pas (em %)
2 (continua)
INDICADOR ANO BRASIL N NE SE S CO
2008 91 75 82 97 97 95
A1. % de domiclios urbanos e rurais abastecidos
2015 93 78 84 98 98 96
por rede de distribuio e por poo ou nascente
com canalizao interna (1) 2020 94 83 88 99 99 97
2030 98 91 95 100 100 100
2008 97 87 94 98 98 96
A2. % de domiclios urbanos abastecidos por 2015 99 95 97 99 99 98
rede de distribuio e por poo ou nascente com
canalizao interna (1) 2020 100 100 100 100 100 100
2030 100 100 100 100 100 100
2008 62 37 50 87 89 86
A3. % de domiclios rurais abastecidos por rede 2015 64 38 51 90 91 86
de distribuio e por poo ou nascente com
canalizao interna (1) 2020 69 42 58 93 94 91
2030 77 50 70 100 100 100
A4. % de anlises de coliformes totais na gua 2015
distribuda em desacordo com o padro de 2020 (2)
potabilidade (Portaria n 518/04) 2030
2007 31 29 63 18 7 46
A5. % de economias atingidas por intermitncias 2015 29 28 59 17 7 43
no abastecimento de gua 2020 27 26 53 16 7 38
2030 18 20 30 10 5 20
2007 47 56 53 44 44 41
A6. % do ndice de perdas na distribuio de 2015 45 54 51 43 42 40
gua 2020 42 49 47 40 39 38
2030 32 35 35 30 30 30
2008 94 85 90 95 99 96
A7. % de servios de abastecimento de gua que 2015 96 90 93 97 99 98
cobram tarifa 2020 97 93 95 100 100 100
2030 100 100 100 100 100 100
3 (1) Os valores iniciais de 2008 correspondem s informaes da srie histrica da PNAD no perodo 2001-2008 ajustada s informaes do Censo
4 2000.
5 (2) Para o indicador A4 foi prevista a reduo dos valores de 2010 em desconformidade com a Portaria n 518/2004, do Ministrio da Sade, em

6 10%, 20% e 50% nos anos 2015, 2020 e 2030, respectivamente.

7

102
1 TABELA 6.2: Metas para saneamento bsico nas macrorregies e no Pas (em %)
2 (continuao)
INDICADOR ANO BRASIL N NE SE S CO
2008 70 52 53 87 77 45
E1. % de domiclios urbanos e rurais servidos por
2015 75 59 60 89 81 58
rede coletora ou fossa sptica para os excretas
ou esgotos sanitrios (1) 2020 80 66 67 91 86 65
2030 88 80 80 95 95 80
2008 79 59 67 92 83 49
E2. % de domiclios urbanos servidos por rede 2015 82 66 70 92 86 62
coletora ou fossa sptica para os excretas ou
esgotos sanitrios (1) 2020 85 73 75 93 90 69
2030 91 85 85 95 97 83
2008 24 26 14 38 44 9
E3. % de domiclios rurais servidos por rede 2015 37 31 29 54 49 27
coletora ou fossa sptica para os excretas ou
esgotos sanitrios (1) 2020 45 38 37 64 56 36
2030 62 50 55 85 70 55
2008 53 62 66 46 59 90
2015 62 69 72 56 67 91
E4. % de tratamento de esgoto coletado
2020 70 76 78 65 74 92
2030 88 90 90 85 90 95
2008 95 90 87 98 98 97
E5. % de domiclios urbanos e rurais com renda 2015 95 92 88 99 98 97
at trs salrios mnimos mensais que possuem
unidades hidrossanitrias (1) 2020 97 95 93 99 99 98
2030 100 100 100 100 100 100
2008 49 48 31 53 51 86
E6. % de servios de esgotamento sanitrio que 2015 63 61 45 68 66 86
cobram tarifa 2020 70 67 55 75 74 89
2030 85 80 75 90 90 95
2008 91 91 81 94 95 94
R1. % de domiclios urbanos atendidos por coleta 2015 94 92 86 97 98 95
direta de resduos slidos (1) (2) 2020 96 95 91 100 100 97
2030 100 100 100 100 100 100
2008 29 21 17 46 46 21
R2. % de domiclios rurais atendidos por coleta 2015 39 29 30 57 55 36
direta e indireta de resduos slidos (1) 2020 48 36 38 67 66 45
2030 64 50 55 85 85 65
2008 51 86 89 19 16 73
R3. % de municpios com presena de 2015 0 0 0 0 0 0
lixo/vazadouro de resduos slidos 2020 0 0 0 0 0 0
2030 0 0 0 0 0 0
2008 18 5 4 24 38 7
R4. % de municpios com coleta seletiva de 2015 24 10 12 30 43 13
resduos slidos domiciliares 2020 30 13 16 37 49 17
2030 40 20 25 50 60 25
2008 11 8 5 15 15 12
2015 35 26 23 44 48 29
R5. % de municpios que cobram taxa de lixo
2020 47 35 31 58 61 39
2030 72 55 50 90 90 60
2008 41 33 36 51 43 26
D1. % de municpios com inundaes e/ou 2015 -- -- -- -- -- --
alagamentos ocorridos na rea urbana, nos
ltimos cinco anos 2020 -- -- -- -- -- --
2030 11 6 5 15 17 5
3 (1)Os valores iniciais de 2008 correspondem s informaes da srie histrica da PNAD no perodo 2001-2008 ajustada s informaes do Censo
4 2000.
5 (2) Para as metas, assume-se a coleta na rea urbana (R1) com frequncia mnima de trs vezes por semana.

103
 1 As metas de curto, mdio e longo prazos apresentadas para o indicador R3 % de municpios com
2 presena de lixo/vazadouro de resduos slidos visam dar cumprimento determinao da Lei n
3 12.305/2010, que estabelece a erradicao de lixes ou vazadouros at 2014. Contudo, essencial ficar
4 claramente registrado que os resultados da consulta a especialistas, realizada por meio do Mtodo Delphi,
5 apontam para metas muito menos otimistas que aquelas aqui adotadas. A partir da considerao de que a
6 publicao da Lei n 12.305/2010 exercer forte efeito indutor na antecipao da erradicao dos
7 vazadouros, ajustaram-se os valores das metas indicadas pela consulta e se obtiveram, para o Brasil, os
8 valores de 35%, 23% e 0%, respectivamente para 2015, 2020 e 2030, quanto proporo de municpios
9 com presena de lixes e vazadouros. Os investimentos necessrios foram estimados considerando as
10 metas apresentadas na Tabela 6.2, porm, no estudo Panorama do saneamento bsico no Brasil,
11 apresentam-se as projees de investimentos para ambas as situaes, permitindo eventuais ajustes
12 futuros no planejamento.

13 Em relao s metas para gesto dos servios de saneamento bsico (G1 a G4), observa-se que essas se
14 referenciam no Decreto Presidencial n 7.217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n
15 11.445/2007. Os artigos 26, 2, e 34, 6, do referido Decreto preveem, a partir de 2014, o
16 condicionamento para acesso a recursos oramentrios da Unio (oramentrios e financiamentos) de: i)
17 existncia de planos de saneamento bsico, elaborados pelo titular dos servios; e ii) criao de instncias
18 de participao social.

19 TABELA 6.3: Metas para gesto dos servios de saneamento bsico nas macrorregies e no Pas (em %)
INDICADOR ANO BRASIL N NE SE S CO
2015 30 20 20 40 40 20
G1. % de municpios com rgo de planejamento
para as aes e servios de saneamento bsico 2020 50 40 40 60 60 50
2030 70 60 60 80 80 60
2015 50 40 40 60 60 40
G2. % de municpios com Plano de Saneamento
Bsico ou Ambiental
2020 70 60 60 80 80 60
2030 90 80 80 100 100 80
2015 30 20 20 40 40 20
G3. % de municpios com servios pblicos de
saneamento bsico fiscalizados e regulados
2020 50 40 40 60 60 50
2030 70 60 60 80 80 60
G4. % de municpios com instncia de controle 2015 50 40 40 60 60 40
social das aes e servios de saneamento 2020 70 60 60 80 80 60
bsico (Conselho de Saneamento ou outro) 2030 90 80 80 100 100 80
20 Nota: As metas para os indicadores de gesto referenciam-se no Decreto Presidencial n 7.217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n
21 11.445/2007.

22 De acordo com as metas, o desafio da universalizao est posto para os servios de abastecimento de
23 gua potvel e de coleta de resduos domiciliares em todas as reas urbanas, em 2020 e 2030,
24 respectivamente, bem como para a instalao de unidades hidrossanitrias em todo o territrio nacional
25 at 2030. Nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, o abastecimento de gua potvel dever contemplar
26 integralmente as reas urbana e rural. Alm disso, o atendimento Poltica Nacional de Resduos Slidos
27 estabelecida em lei implicar a erradicao dos lixes/vazadouros no Pas at 2014, sendo recomendvel
28 ou mesmo imprescindvel, em muitos casos, arranjos institucionais que apontem a parceria e o
29 consorciamento dos municpios para tornar esta meta tangvel.
30 Sob o aspecto qualitativo dos servios de abastecimento de gua potvel foi proposta uma reduo, at
31 2030, de 50% do atual nmero de municpios em desconformidade das anlises de coliformes totais no ano
32 (Portaria n 518/2004 do Ministrio da Sade), bem como o ndice mximo de 30% caso da regio
33 Nordeste de domiclios atingidos com pelo menos uma intermitncia no ms. Na regio Sul, espera-se
34 que, em 2030, a intermitncia no atinja mais de 5% da populao.

104
 1 As perdas na distribuio de gua, com atuais valores elevados principalmente nas regies Norte e
2 Nordeste, mesmo considerando a parcela referente s perdas por faturamento, devem atingir nveis entre
3 30 e 35%, exigindo dos prestadores esforos especficos para seu enfrentamento.
4 Em relao ao esgotamento sanitrio, a principal meta alavancar os baixos ndices verificados na rea
5 rural para valores que considerem, no mnimo, o atendimento de metade dos domiclios servidos por rede
6 ou fossa sptica caso da regio Norte de forma a garantir que pelo menos 80% dos esgotos gerados em
7 2030 sejam adequadamente dispostos. Da mesma forma e buscando reverter o grave quadro de
8 degradao ambiental dos cursos de gua, pretende-se alcanar, em 2030, o ndice mdio de tratamento
9 de 90% do total de esgotos coletados.
10 Em nvel global, note-se a coerncia entre as metas estabelecidas para o abastecimento de gua potvel e
11 o esgotamento sanitrio e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio ODM, dos quais o governo
12 brasileiro signatrio. Em termos do acesso ao abastecimento de gua potvel, as Metas do Milnio
13 estabelecem a reduo, entre 1990 e 2015, de 50% da parcela da populao sem acesso. Segundo estudo
14 do PMSS61, este valor seria de 84,88% de pessoas com acesso e que, a se seguir o ritmo de avano da
15 cobertura populacional, haveria 71,39% de probabilidade de atingir tal meta. O valor de 93% estabelecido
16 pelo Plansab mostra-se perfeitamente compatvel com tal inferncia. Em relao ao esgotamento sanitrio,
17 o referido estudo estima que a cobertura em 2015 deveria ser de 69,71% da populao brasileira com
18 solues adequadas e que haveria uma baixa probabilidade 29,81% de que fosse alcanada. No Plano,
19 estabelece-se a cobertura de 75%, coerente, portanto, com o estudo do PMSS.
20 Para o manejo dos resduos slidos, as metas associam a cobertura da coleta implementao de
21 programas de coleta seletiva que, em 2030, devem alcanar, no mnimo, a metade dos municpios da
22 regio Sul e Sudeste.
23 Sobre as tarifas e taxas de gua, esgotos e resduos slidos, a expectativa de que, at 2030, a organizao
24 desses servios efetive sua cobrana em pelo menos 72% dos municpios no caso dos resduos slidos, em
25 cerca de 85% no caso dos servios de esgotos e em 100% no caso dos servios de gua.
26 Quanto drenagem urbana, espera-se que a adoo de estratgias e aes, preferencialmente
27 compensatrias e no estruturais, possa reduzir os problemas advindos de inundaes, enchentes e
28 alagamentos nas propores estabelecidas para cada macrorregio. A obteno de dados a partir do
29 Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa e do processo de monitoramento e
30 avaliao do Plansab, associado a outras fontes de informao, poder permitir melhor ajuste nas metas
31 desse indicador.
32 Considerou-se ainda fundamental, embora com base em dados estimados, o estabelecimento de metas
33 para a gesto institucional, enfatizando os aspectos de planejamento, fiscalizao e regulao dos servios
34 e a existncia de instncias de participao e controle social. Dessa forma, visibilidade ser dada a estes
35 aspectos estruturantes e a execuo do Plansab procurar acompanhar a evoluo desta importante face
36 da gesto do saneamento bsico no Pas. Com base nas determinaes do Decreto Presidencial n 7.217,
37 de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n 11.445/2007, conta-se que, alm da fiscalizao e
38 regulao da prestao de servios, 90% dos municpios brasileiros passem a dispor de Planos de
39 Saneamento Bsico, elaborados e devidamente aprovados, e com instncias de controle social at 2030.

61
JNS ENGENHARIA, CONSULTORIA E GERENCIAMENTO; ETEP CONSULTORIA, GERENCIAMENTO E SERVIOS. Servios de
consultoria para a realizao de estudo sobre as deficincias de acesso aos servios de saneamento bsico no Brasil. Braslia:
Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento, 2007.
Esse estudo assume conceitos, para acesso ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio, mais restritos, ou seja, com
melhor padro de qualidade, que aqueles empregados para o monitoramento global das metas do milnio, o que explica eventuais
divergncias entre os nmeros do estudo e os publicados pelo PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento.

105
 1 Para tanto sero necessrios esforos articulados entre os trs nveis de governo federal, estadual e
2 municipal por meio de um conjunto de iniciativas de apoio e induo, como uma campanha nacional, de
3 forma a sensibilizar e suprir a demanda tcnica e financeira para a elaborao dos planos.
4 A Figura 6.1 ilustra as metas para a cobertura total de gua e esgotos (A1 e E1), para o tratamento dos
5 esgotos coletados (E4) e para a coleta direta (porta a porta) de resduos na rea urbana (R1) em todas as
6 regies e no Pas em 2030. Observa-se que, tendo em vista a universalizao dos servios, as regies
7 Sudeste e Sul apresentam as metas mais ousadas.

8
9 FIGURA 6.1: Principais metas para saneamento bsico nas macrorregies e no Pas em 2030

10 Destacam-se ainda, dentre as metas propostas, os ndices relativamente baixos esperados na rea rural,
11 com exceo das regies Sudeste e Sul. As Figuras 6.2 e 6.3 sintetizam essa situao no Pas, projetando
12 para as reas urbana e rural, respectivamente, as metas para a cobertura pelos servios de gua e esgotos
13 e para o atendimento da coleta dos resduos domiciliares em 2015, 2020 e 2030.

14
15 FIGURA 6.2: Principais metas para a rea urbana do Brasil em 2015, 2020 e 2030

16 Essas desigualdades na prestao de servios de saneamento bsico, como pode ser observado na
17 comparao entre as Figuras 6.2 e 6.3, justificam e reforam a previso, no Plansab, de um Programa de
18 Saneamento Rural que contemple as especificidades de toda a populao da rea rural no Pas.

106
1
2 FIGURA 6.3: Principais metas para a rea rural do Brasil em 2015, 2020 e 2030

3 Em relao s Unidades da Federao, a Tabela 6.4 apresenta uma sntese das principais metas dos servios
4 de saneamento bsico.
5 TABELA 6.4: Metas para principais servios de saneamento bsico nas unidades da federao (em %)
INDICADORES*
REGIO UF A1 E1 R1
2008 2015 2020 2030 2008 2015 2020 2030 2008 2015 2020 2030
RO 76 81 89 100 27 59 69 85 90 92 96 100
AC 81 82 85 90 39 62 68 75 94 95 96 100
AM 75 76 80 85 42 69 76 85 93 94 96 100
N RR 88 89 92 95 43 72 79 90 95 97 98 100
PA 73 75 81 90 26 55 63 80 92 93 95 100
AP 84 85 89 95 -- 50 55 70 80 85 93 100
TO 82 85 89 95 21 51 59 70 80 85 92 100
MA 71 75 80 90 30 53 62 80 73 78 86 100
PI 78 81 86 95 29 56 66 85 76 82 88 100
CE 83 84 89 97 37 58 66 80 79 85 90 100
RN 90 91 94 100 31 54 61 75 88 93 95 100
NE PB 81 82 85 90 46 60 66 75 93 94 96 100
PE 83 84 86 90 45 64 69 80 84 89 93 100
AL 77 82 86 95 20 51 60 80 73 87 91 100
SE 84 86 89 95 37 60 67 80 89 93 95 100
BA 85 88 92 100 51 65 71 80 75 84 89 100
MG 96 97 98 99 77 82 83 85 92 96 100 100
ES 97 98 100 100 67 78 82 90 87 94 100 100
SE
RJ 95 97 100 100 77 86 89 95 92 95 100 100
SP 98 99 100 100 88 95 97 100 95 99 100 100
PR 98 99 100 100 59 84 88 95 97 99 100 100
S SC 95 97 100 100 49 80 85 95 96 98 100 100
RS 95 97 98 99 45 79 84 95 92 97 100 100
MS 96 97 98 99 -- 45 55 73 97 98 99 100
MT 95 96 97 100 25 50 60 73 96 97 98 100
CO
GO 95 96 98 100 -- 55 60 78 93 95 97 100
DF 95 97 98 99 87 90 95 100 80 92 94 100
6 * A1: percentual de domiclios totais abastecidos por gua; E1: percentual de domiclios totais servidos por esgotamento sanitrio; R1: percentual
7 de domiclios urbanos atendidos por coleta de lixo.

107
1 Considerando as 12 regies hidrogrficas brasileiras, as metas estimadas para os indicadores A1, E1 e R1
2 podem ser visualizadas na Tabela 6.5.
3 TABELA 6.5: Metas para principais indicadores de saneamento bsico nas regies hidrogrficas brasileiras (em %)
A1 E1 R1
Regio Hidrogrfica
2008 2015 2020 2030 2008 2015 2020 2030 2008 2015 2020 2030
AMAZNICA 81 83 87 92 34 63 70 83 91 93 96 100
TOCANTINS-ARAGUAIA 84 87 90 96 31 55 63 76 88 90 94 100
ATLANTICO NE OCIDENTAL 71 75 80 90 33 49 56 70 74 78 86 100
PARNABA 78 79 84 92 28 47 53 66 81 83 89 100
ATLANTICO NE ORIENTAL 83 86 89 95 38 57 64 77 86 90 94 100
SO FRANCISCO 88 90 92 97 58 71 76 85 84 90 94 100
ATLANTICO LESTE 86 88 91 97 53 69 76 90 84 89 93 100
ATLANTICO SUDESTE 96 98 99 100 73 82 84 89 91 95 100 100
PARAN 97 98 99 100 70 83 87 94 93 96 98 100
ATLANTICO SUL 96 97 99 100 38 68 74 84 96 98 100 100
URUGUAI 97 97 99 100 47 80 85 94 95 98 100 100
PARAGUAI 96 96 98 100 28 51 59 73 97 98 99 100
4 * A1: percentual de domiclios totais abastecidos por gua; E1: percentual de domiclios totais servidos por esgotamento sanitrio; R1: percentual
5 de domiclios urbanos atendidos por coleta de lixo

108
 1 CAPTULO 7 - NECESSIDADES DE INVESTIMENTOS

2 Antecedentes
3 Apresentam-se neste captulo os investimentos necessrios para se elevar significativamente o nvel do
4 atendimento por abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, das populaes urbanas e rurais
5 do Pas; a destinao final dos resduos slidos urbanos (RSU) e a implantao e manuteno da drenagem
6 urbana, segundo macrorregies do Brasil, no perodo de 2011 a 2030.
7 O referencial para o atendimento por abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio e para a
8 destinao final dos resduos slidos urbanos, no ano de 2030, dado pelas metas estabelecidas no
9 captulo 6 (Tabela 6.2).
10 Em funo da dificuldade de se estimar metas de investimento para a drenagem pluvial, o estudo referente
11 a este componente seguiu uma lgica prpria, fundamentada na reduo mxima do risco de inundaes, a
12 partir de investimentos em expanso, onde prevista expanso urbana, e em reposio, nas reas j
13 urbanizadas onde h carncia de servios de drenagem.
14 O alcance das metas pressupe a efetivao de investimentos provenientes das esferas federal, estaduais e
15 municipais, alm de investimentos por parte dos prestadores e de agentes internacionais. Assim, a
16 observao dos cenrios de evoluo dos investimentos associados s demandas de saneamento, entre
17 2011 e 2030, descritos no captulo 5, revela que o montante de investimentos aqui identificados como
18 necessrios ao atendimento das metas, at o ano de 2030, compatvel com os investimentos previstos no
19 Cenrio 1. O cenrio adotado como referncia para a poltica nacional de saneamento bsico projeta uma
20 realidade favorvel para a expanso dos servios, em um contexto de notvel crescimento econmico e
21 prevendo a reduo das desigualdades socioeconmicas e regionais do Pas.
22 A definio dos parmetros para a construo dos modelos de projeo dos investimentos teve como
23 pressupostos a identificao e caracterizao da demanda de cada componente do saneamento bsico,
24 conforme diferentes recortes regionais, socioeconmicos e institucionais, apresentados de maneira
25 detalhada na seo 4.1, e a caracterizao dos aspectos que tm regido a oferta de servios de saneamento
26 no Brasil, desenvolvidos na seo 4.4. Tal compreenso da oferta e da demanda recentes de servios de
27 saneamento bsico proveu a anlise da demanda futura e a identificao das necessidades de
28 investimentos em aes estruturais e estruturantes, com vistas ao atendimento das metas pr-
29 estabelecidas.
30 Procedeu-se tambm definio das solues tecnolgicas a serem consideradas na configurao das
31 infraestruturas requeridas para os diferentes servios e situaes dos domiclios urbano ou rural,
32 conforme as caractersticas regionais e o porte populacional dos municpios, bem como dos critrios para
33 composio e atualizao dos respectivos custos de investimentos. Para a seleo das solues foram
34 consultados profissionais dos quatro componentes envolvidos no estudo e que compem o saneamento no
35 Pas.
36 Segue-se, neste estudo, a lgica dos investimentos em aes que podem caracterizar medidas estruturais,
37 constitudas por obras e intervenes fsicas em infraestrutura de saneamento, ou estruturantes, aquelas
38 que, alm de garantir intervenes para a modernizao ou reorganizao de sistemas, do suporte poltico
39 e gerencial sustentabilidade da prestao de servios, suscitando o aperfeioamento da gesto. Parte-se
40 da premissa de que a consolidao das aes em medidas estruturantes trar benefcios duradouros s
41 medidas estruturais, assegurando a eficincia e a sustentao dos investimentos realizados.
42 importante mencionar a dificuldade de se trabalhar com dados recentes, demogrficos e de cobertura
43 dos servios, em funo de a unidade de referncia adotada, o municpio, poder ser tratada apenas por

109
 1 meio das informaes da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, dos anos 2000 e 2008, e pelo Censo
2 Demogrfico do ano 2000. A primeira fonte, a PNSB, abrange todos os distritos brasileiros, mas a natureza
3 das informaes, baseadas na auto declarao do gestor, impacta a preciso das respostas. Uma alternativa
4 PNSB seria a utilizao do banco de dados do SNIS, contudo este, alm de no conter informaes de
5 todos os municpios62, possui quesitos conceitualmente distintos daqueles utilizados pelo IBGE, dificultando
6 a compatibilizao das informaes.
7 Bases de dados mais atuais, como a PNAD de 2009, no foram diretamente utilizadas nas projees de
8 atendimento por servios de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, em funo da no
9 representatividade desta pesquisa para o conjunto dos municpios brasileiros. Desse modo, a PNAD e o
10 SNIS foram utilizados apenas no ajuste de alguns indicadores de atendimento em municpios de maior
11 porte populacional. Ressalta-se que, aps a divulgao das informaes Censo Demogrfico de 2010 os
12 modelos de estimao da demanda e das necessidades de investimentos em saneamento bsico podero
13 ser atualizados, gerando resultados mais precisos. Em relao s da PNSB de 2008, alm de terem
14 possibilitado a atualizao das metas dos diversos componentes, permitiram a atualizao do modelo de
15 necessidade de investimentos em aes voltadas para a limpeza urbana e manejo de resduos slidos, visto
16 que ele se concentra na caracterizao da destinao final adequada dos resduos slidos urbanos.
17 Ao longo dessa projeo so apresentados, de maneira objetiva, os aspectos mais importantes do
18 desenvolvimento de cada um dos trs estudos, relativos s necessidades de investimentos para o
19 abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, para o destino final dos RSU e para o manejo de
20 guas pluviais urbanas. Alm da breve descrio do mtodo adotado, so mostrados os principais
21 resultados, caracterizados pelos investimentos necessrios ao atendimento das principais metas previstas
22 para cada um dos componentes. Na seo final, apresentam-se os investimentos relacionados s medidas
23 estruturais e estruturantes, e mostrada uma distribuio dos recursos segundo a origem, federal e no
24 federal.

25 Neste estudo, optou-se por no quantificar as potencialidades de ganhos financeiros com medidas como
26 reduo de perdas e a eficincia energtica, no abastecimento de gua potvel, a coleta seletiva dos RSUs,
27 a reduo do lodo gerado em ETEs e ETAs, e a convivncia com os riscos de inundao. Esta anlise
28 desenvolvida, qualitativamente, no volume mais amplo sobre as necessidades de investimentos integrantes
29 do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil.

30 Abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio

31 A estimativa das demandas para o atendimento das metas estabelecidas para o acesso aos servios de
32 abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio e os clculos dos respectivos investimentos foram
33 desenvolvidos a partir de revises e atualizaes de alguns aspectos metodolgicos e conceituais dos
34 principais indicadores, de estudo realizado no mbito do PMSS63. O referido estudo estimou as projees
35 de investimentos em expanso e reposio de sistemas de abastecimento de gua potvel e esgotamento
36 sanitrio, com vistas universalizao do atendimento, em um horizonte temporal de 20 anos (2000 a
37 2020).
38 Na atualizao do modelo tambm foram introduzidas novas adaptaes, que lhe conferiram maior
39 flexibilidade para simulaes de cenrios e anlises de sensibilidade, tornando-o facilmente atualizvel. A

62
No SNIS 2007, as informaes referentes ao abastecimento de gua compreendem 85% do total de municpios brasileiros,
diferentemente do esgotamento sanitrio e dos resduos slidos, que contemplam informaes para menos de 30% dos municpios
do Pas.
63
CONSRCIO JNS-ACQUA-PLAN. Dimensionamento das necessidades de investimentos para a universalizao dos servios de
abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgotos sanitrios no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento, 2003.

110
 1 alterao conceitual de maior impacto, em termos dos resultados produzidos pelos clculos do modelo, foi
2 a que diz respeito aos investimentos em reposio das infraestruturas existentes no ano-base. O
3 mencionado estudo trata as estimativas de reposio dos investimentos com uma viso mais genrica da
4 gesto dos servios, considerando a reposio contnua e proporcional a cada ano do perodo de anlise,
5 tanto dos investimentos existentes no ano base, como dos novos investimentos realizados da em diante.
6 Para este trabalho os mdulos de estimao dos custos de reposio dos investimentos foram modificados
7 conceitualmente para que possam ser utilizados como ferramenta mais apropriada de planejamento
8 dinmico de curto, mdio e longo prazos e suas revises peridicas, conforme preconiza as diretrizes da Lei
9 n 11.445/2007.
10 Para tanto, assumiu-se a premissa de que os novos investimentos em infraestrutura, a partir do ano base,
11 em geral tm vida til operacional muito mais longa do que o horizonte mximo de planejamento
12 usualmente adotado, de 20 a 30 anos. Nesse perodo normalmente apenas so realizados pequenos gastos
13 com reposio de alguns equipamentos e componentes, cujo peso no custo total dos investimentos no
14 ultrapassa a 5%, e que podem at ser facilmente financiados com os recursos financeiros recuperados pela
15 via tarifria com a depreciao dos mesmos.
16 Assim, o novo modelo foi adequado para processar somente as estimativas de reposio das
17 infraestruturas existentes no ano base do planejamento ou de suas revises, conforme as metas
18 quantitativas definidas pelo gestor para os horizontes analisados. Estas metas, expressas em valores
19 percentuais, correspondem parcela da infraestrutura existente no ano base do perodo analisado que
20 ser necessrio repor at o ano-horizonte escolhido.
21 Outra adaptao importante no modelo do PMSS (2003) diz respeito ao uso de metas quantitativas de
22 atendimento das demandas por expanso. No novo modelo estas metas, expressas em valores percentuais,
23 so variveis e correspondem ao quanto da demanda total cumulativa estimada para determinado ano-
24 horizonte se pretende atender no perodo, a contar do ano base. No modelo anterior tratavam-se sempre
25 de metas fixas de atendimento de 100% da demanda em determinados anos, tambm fixos.
26 A alterao referente ao significado e ao tratamento dos anos-horizonte de anlise tambm importante.
27 No modelo do estudo anterior (PMSS, 2003) os anos-horizonte, intermedirios e final do perodo de anlise
28 eram fixos. Na nova verso o perodo de anlise (ano base e ano-horizonte final do plano) e os anos-
29 horizontes intermedirios (que podem ser utilizados para expressar o curto e o mdio prazos), para os
30 quais se deseja estimar as demandas e os investimentos, so varveis definidas pelo gestor/analista,
31 permitindo-se realizar diferentes anlises de cenrios e de sensibilidade. Para tanto, so admitidos
32 quaisquer anos que estejam presentes no quadro de projeo das populaes e respectivas taxas de
33 ocupao por domicilio. O ano-base, entretanto, tem uma caracterstica limitante, externa s exigncias do
34 modelo, que se refere necessidade de se ter (ou poder estimar) os dados bsicos da situao do
35 atendimento ou de acesso aos servios no referido ano, s podendo ser escolhido um daqueles para os
36 quais existam tais informaes ou se possa estim-las de forma segura.
37 A obteno das estimativas anuais da populao dos municpios brasileiros, com data de referncia no dia
38 1 de julho dos anos de 2010 a 2030, consistiu no Mtodo AiBi64. A proposta desse mtodo projetar a
39 participao relativa da rea menor (municpio) no crescimento absoluto da rea maior (Unidade da
40 Federao). Baseando-se na diferena entre a populao de um determinado lugar, em dois momentos do
41 passado65, tanto para as reas maiores quanto para as subreas, calcula-se a participao relativa de cada

64
Desenvolvido por Madeira e Simes, 1972.
65
Para a obteno das estimativas populacionais, adotaram-se os anos 2000 e 2009. As populaes municipais para o ano inicial
(2000) foram obtidas do Censo Demogrfico 2000 e, para o ano de 2009, utilizou-se a projeo populacional realizada pelo IBGE.

111
 1 rea menor no crescimento da rea maior. Essa participao (proporo) multiplicada pelo crescimento
2 absoluto da rea maior, no perodo que se deseja projetar, resultando no crescimento esperado de cada
3 rea menor. A soma das populaes das subreas nos anos projetados deve ser igual populao da rea
4 maior projetada para o mesmo ano.
5 Realizou-se a caracterizao das demandas atuais de atendimento por rede de distribuio de gua, poo
6 ou nascente com canalizao interna no domiclio, rede coletora de esgotos e fossa sptica. Para esta
7 ltima demanda, considerou-se uma reduo de 60% no nmero atual de unidades nas reas urbanas e de
8 40% nas reas rurais, considerando tanto os problemas de classificao do IBGE, tanto a previsvel
9 desativao de fossas spticas atuais, quando da implantao e redes coletoras. Em face da inexistncia de
10 informaes primrias ou secundrias sobre as capacidades instaladas dos atuais sistemas de produo de
11 gua e de tratamento de esgotos, foram mantidas as hipteses e os parmetros de estimao adotados no
12 estudo do PMSS. Os recortes so por macrorregies para os quatro componentes, e segundo reas urbanas
13 e rurais, no caso do abastecimento de gua potvel e do esgotamento sanitrio.
14 Tambm se procedeu identificao e estimativa dos custos unitrios e globais para a expanso dos
15 sistemas e para a reposio da infraestrutura existente, a partir dos preos de insumos e servios
16 integrantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (SINAPI)66. Para os
17 preos unitrios no constantes da base de dados do SINAPI, foram adotados, para alguns deles, preos de
18 referncia de oramentos recentes de obras especficas, obtidos para algumas regies do Pas e replicados
19 para a respectiva regio. Para os itens que no se encontrou referncias de preos em qualquer das fontes
20 pesquisadas, os preos bsicos do estudo do PMSS (2003) foram ajustados pelos ndices mdios de variao
21 do conjunto de preos do SINAPI desde junho de 2002, base daquele estudo, at dezembro de 2009.

22 A Tabela 7.1 apresenta as estimativas dos investimentos necessrios ao cumprimento das metas previstas
23 para os anos de 2015, 2020 e 2030, descritas nas Tabelas 6.2 e 6.3, para o atendimento por abastecimento
24 de gua potvel e esgotamento sanitrio, em reas urbanas e rurais do Pas. O Sudeste dever contar com
25 a maior parcela dos investimentos em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio at 2030,
26 correspondente a 116,3 bilhes de reais (46,0% do total a ser investido). A regio Nordeste dever ser
27 contemplada com 36,1 bilhes (22,9% dos investimentos), a Sul com 36,1 bilhes (13,6%), enquanto nas
28 regies Norte e Centro Oeste os investimentos devero estar em patamares prximos a 25 bilhes de reais,
29 entre 2011 e 2030.

66
um sistema de pesquisa mensal que informa os custos e ndices da construo civil, tendo a Caixa Econmica Federal e o IBGE
como responsveis pela divulgao oficial dos resultados, manuteno, atualizao e aperfeioamento do cadastro de referncias
tcnicas, mtodos de clculo e do controle de qualidade dos dados disponibilizados.

112
 1 TABELA 7.1: Necessidades de investimentos em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, em reas
2 urbanas e rurais das macrorregies do Brasil, entre o ano base de 2011 e os anos de 2015, 2020 e 2030 (em milhes
3 de reais)
MACRORREGIES / ABASTECIMENTO DE GUA ESGOTAMENTO
TOTAL
URBANO E RURAL POTVEL SANITRIO
2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a
reas urbanas e rurais
2015 2020 2030 2015 2020 2030 2015 2020 2030
Norte 3.495 7.117 10.951 3.412 7.151 14.303 6.907 14.268 25.255
Nordeste 7.506 15.371 27.166 10.065 18.839 33.748 17.572 34.211 60.914
Sudeste 11.970 24.835 45.635 23.324 40.282 70.707 35.294 65.117 116.342
Sul 3.304 6.778 11.410 7.151 13.393 24.679 10.454 20.171 36.088
Centro Oeste 2.951 6.124 9.990 3.625 7.173 14.111 6.576 13.298 24.101
Total 29.226 60.226 105.152 47.577 86.839 157.547 76.804 147.064 262.699
reas urbanas
Norte 3.361 6.843 10.526 3.301 6.873 13.867 6.662 13.716 24.393
Nordeste 6.985 14.396 25.650 9.736 18.029 32.529 16.721 32.426 58.180
Sudeste 11.381 23.642 43.759 22.674 38.814 68.811 34.055 62.457 112.570
Sul 2.977 6.111 10.381 6.877 12.788 23.903 9.855 18.899 34.284
Centro Oeste 2.874 5.960 9.724 3.577 7.041 13.895 6.451 13.000 23.619
Total 27.578 56.952 100.040 46.165 83.546 153.006 73.742 140.498 253.046
reas rurais
Norte 135 274 426 111 278 436 245 552 862
Nordeste 521 975 1.516 330 810 1.218 851 1.785 2.734
Sudeste 589 1.193 1.876 650 1.467 1.896 1.240 2.660 3.772
Sul 327 667 1.028 273 605 776 600 1.272 1.804
Centro Oeste 77 165 266 48 133 215 125 297 481
Total 1.649 3.274 5.112 1.413 3.293 4.541 3.061 6.567 9.653

4 Verifica-se a preponderncia dos investimentos nas reas urbanas, 96,3% dos investimentos totais, at
5 2030 (Figura 7.1). Nas reas rurais os investimentos devero estar concentrados nas regies Nordeste e
6 Sudeste, que apresentam as maiores demandas em funo de seu maior estoque de populao no
7 atendida, relativamente alto quando comparado com o restante do Pas (Tabela 7.1 e Figura 7.2).

8
9 FIGURA 7.1: Necessidades de investimentos em abastecimento de gua potvel e
10 esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais do Brasil, 2011 a 2030 (em %)
11

113
 1
2 FIGURA 7.2: Necessidades de investimentos em abastecimento de gua potvel e
3 esgotamento sanitrio em reas urbanas, segundo macrorregies do Brasil, 2011 a 2030
4 (em %)

5 A expanso da produo e distribuio de gua consiste na ampliao ou implantao de unidades de

6 captao, aduo, tratamento, reservao, redes de distribuio, estaes elevatrias, dispositivos de
7 controle de presso e ligaes prediais. A expanso da coleta e tratamento dos esgotos caracterizada pela
8 instalao de ligaes prediais e pela implantao de sistemas de redes coletoras, interceptores,
9 emissrios, estaes elevatrias e de unidades de tratamento. Assumiu-se que em municpios de menor
10 porte populacional haver maior proporo de domiclios atendidos por fossas spticas (ver nota da Tabela
11 7.2). Nesses casos, o custo dessas unidades foi includo no item referente coleta e interceptao. Para as
12 unidades de tratamento, os custos consideraram a conjugao de tecnologias envolvendo reatores
13 anaerbios de fluxo ascendente, filtros biolgicos percoladores, lagoas de estabilizao e sistema de lodos
14 ativados.
15 A reposio, seja na produo e distribuio de gua, seja na coleta e tratamento dos esgotos, implica na
16 substituio de partes dos sistemas existentes, na sua recuperao e nas melhorias voltadas para a sua
17 modernizao tecnolgica. Prev-se um valor para investimentos em reposio diretamente proporcional
18 ao custo de implantao de cada instalao e inversamente proporcional vida til remanescente da
19 infraestrutura existente no ano base (2011) e dos componentes operacionais (equipamentos
20 eletromecnicos e hidrulicos). No esto previstos investimentos em reposio da infraestrutura bsica
21 dos novos sistemas (edificaes, redes, estruturas de concreto) tendo em vista que sua vida til superior
22 ao perodo da anlise (20 anos).
23 No que concerne distribuio dos investimentos em expanso e reposio dos servios, verifica-se maior
24 concentrao (57,9% do total a ser investido) em expanso da coleta e interceptao dos esgotos (38,1%) e
25 em expanso da distribuio de gua (19.8%) (Figura 7.3 e Tabela 7.2).

114
 1
2 FIGURA 7.3: Necessidades de investimentos em expanso e reposio em abastecimento
3 de gua potvel e esgotamento sanitrio no Brasil, de 2011 a 2030 (em %)

4 TABELA 7.2: Necessidades de investimentos em expanso e reposio em abastecimento

5 de gua potvel e esgotamento sanitrio no Brasil, entre o ano base de 2011 e os anos de
6 2015, 2020 e 2030 (em milhes de reais)

Aes / natureza dos investimentos 2015 2020 2030

de gua potvel

Expanso da produo 3.369 6.107 8.384

Abastecimento

Expanso da distribuio 14.636 31.676 51.907

Reposio da produo 48.322 9.664 19.319
Reposio da distribuio 6.389 12.779 25.542
TOTAL 72.716 60.226 105.152
Expanso da coleta e interceptao 32.792 57.880 100.047
Esgotamento

Expanso do tratamento 8.389 16.168 32.625

Sanitrio

Reposio da coleta e interceptao 56.812 11.362 22.129

Reposio do tratamento 714 1.429 2.745
TOTAL 98.708 86.839 157.547
7 * Nessas categorias esto includas as fossas spticas, cujos percentuais de atendimento foram definidos segundo o porte
8 populacional do municpio: 70% at 5 mil habitantes; 50% em municpios com populao entre 5 e 20 mil habitantes; e 30% em
9 municpios com populao entre 20 e 50 mil habitantes.

10 importante destacar que o substancial investimento ainda requerido em expanso da distribuio de

11 gua, se comparado com aquele referente ao esgotamento sanitrio, se deve, por um lado, s demandas
12 relativamente altas quando comparadas s relacionadas ao esgotamento sanitrio e, principalmente,
13 demanda bastante significativa de atendimento por fossa sptica nos municpios brasileiros com menos de
14 50 mil habitantes. Esta ltima situao decorre da premissa do estudo, de privilegiar a soluo esttica para
15 o esgotamento sanitrio nas localidades de menor porte, o que conduz a uma significativa reduo nos
16 investimentos destinados expanso da coleta e interceptao dos esgotos.

17 Limpeza urbana e manejo de resduos slidos

18 A estimativa das necessidades de investimentos na destinao final dos resduos slidos urbanos (RSU) no
19 Brasil foi desenvolvida a partir da atualizao de estudo desenvolvido pelo MMA67 e da elaborao de um
20 modelo de estimao de demanda e composio de custos de destinao final adequada, tendo como base
21 a estrutura lgica e elementos conceituais do modelo desenvolvido para o abastecimento de gua potvel

67
BRASIL. MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. SECRETARIA DE MUDANAS CLIMTICAS E QUALIDADE AMBIENTAL. Estimativa do
dficit de investimento em coleta de lixo, desativao de lixes e implantao de aterros sanitrios no Brasil. Verso preliminar
(minuta revisada em junho de 2002).

115
 1 e o esgotamento sanitrio, citado anteriormente. Partiu-se do pressuposto de que os outros custos
2 relativos ao manejo dos RSU seriam de responsabilidade dos prprios servios, e no de recursos federais,
3 e que, alm disso, parte desses custos estaria sendo considerada nas medidas estruturantes.
4 O estudo de referncia privilegiou a adoo da unidade de aterro sanitrio como a soluo mais adequada
5 em termos econmicos e ambientais, considerando a fase inicial de implantao de um aterro sanitrio, a
6 parcela de sua infraestrutura fsica necessria para propiciar a obteno da licena ambiental para fins de
7 sua operao, bem como para assegurar seu funcionamento adequado, ao longo dos dois primeiros anos
8 posteriores ao incio de sua utilizao efetiva. Para efeito de definio e dimensionamento das solues e
9 da composio dos respectivos custos, os municpios foram agrupados em sete faixas de porte
10 populacional. De maneira alternativa ao estudo do MMA, previu-se, para os municpios da primeira faixa
11 populacional (at 20.000 habitantes), a implantao de uma unidade de triagem e compostagem (UTC),
12 com unidade de acumulao de reciclveis. Em cada UTC foi prevista a implantao de aterros simplificados
13 para a disposio final dos rejeitos.
14 Aps a atualizao do dficit em aterro sanitrio, foram realizados os clculos dos montantes necessrios
15 para expanso e reposio das referidas unidades de destino final. A expanso caracterizada pela
16 implantao de solues de destino final dos RSU, ajustados para ciclos de vida til operacional de 20 anos,
17 considerando os preos dos insumos e servios integrantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
18 ndices da Construo Civil (SINAPI)68. A reposio caracterizada pela readequao ou ampliao da
19 infraestrutura existente ou pela implantao de novas unidades para os municpios que j dispem de
20 solues para disposio final antes do ano base da anlise (2011). Como os investimentos em novos
21 empreendimentos foram estimados para vida til operacional de no mnimo 20 anos, no houve previso
22 de investimentos em expanso em municpios que j dispunham de solues para o destino final dos RSU
23 no perodo de anlise.

24 Para atender aos preceitos da Lei n 12.305/ 2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, cujo
25 Art. 54 prev que a disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no 1o
26 do art. 9o, dever ser implantada em at 4 (quatro) anos aps a data de publicao desta Lei, considerou-
27 se que at o ano de 2014, 100% da destinao final dos resduos slidos seria ambientalmente adequada.
28 Para efeito das metas de atendimento para a erradicao dos vazadouros, conforme destacado no Captulo
29 6, foi considerada a meta estabelecida em Lei, contudo mantendo-se presentes as metas mais
30 conservadoras, oriundas da pesquisa com especialistas. Na estimativa de investimentos, foi assumida a
31 meta definida na Lei, por no implicar diferena nos custos finais do componente, embora no estudo
32 Panorama do saneamento bsico no Brasil, ambas as opes foram desenvolvidas. A diferena entre as
33 duas alternativas seria que, na adotada, concentram-se dois teros dos investimentos at 2015 e, na
34 segunda, estes seriam mais bem distribudos ao longo da execuo do Plansab: 35% at 2015, 28% entre
35 2016 e 2020 e 37% de 2021 a 2030. Em termos globais, no entanto, a diferena pouco afetaria os
36 investimentos em saneamento bsico previstos no Plansab.
37 Os valores apresentados na Tabela 7.3 incluem estimativas de investimentos em expanso, com a
38 implantao de novos aterros, e em reposio de aterros existentes69. Os maiores montantes de

68
Os preos no disponveis no SINAPI foram atualizados com base na variao do ndice Nacional de Custo da Construo (INCC).
69
Os aterros esto presentes em 1246 municpios, conforme indicao do estudo de referncia e informaes
atualizadas a partir de contato com rgos estaduais. Para os Estados de Minas Gerais e So Paulo as informaes
foram coletados no site da Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM) e Cincia e Tecnologia a Servio do Meio
Ambiente (CETESB SP) respectivamente. Para o Esprito Santo, as informaes foram obtidas aps solicitao ao
Instituto Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (IEMA ES). Para as demais unidades da federao foram
utilizados os dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2008, do IBGE.

116
 1 investimentos devero ser gastos nas regies Nordeste e Sudeste, onde tambm se concentra a maior
2 gerao de RSU (Ver Figura 7.4).

3
4 FIGURA 7.4: Necessidades de investimentos em destinao final adequada de
5 RSU segundo macrorregies do Brasil, de 2011 a 2030 (em %)

6 A regio Nordeste responde por cerca de 4,1 bilhes, dentre um total de 10,2 bilhes de reais, no que
7 concerne aos investimentos em expanso, caracterizados pela implantao de novos empreendimentos,
8 sejam aterros sanitrios ou unidades de triagem e compostagem, em municpios que no contam com essa
9 infraestrutura no ano de 2010 (Tabela 7.3). J os investimentos em reposio so bastante significativos
10 para a regio Sudeste, que demandar 3,2 bilhes de reais. Isto se deve ao fato de que nesta regio est
11 concentrado nmero significativo de aterros implantados at 2010 (535 municpios do total de 1.246),
12 inclusive muitos de grande porte, relativos s populaes superiores a 200 mil habitantes, com destaque
13 para os que atendem as regies metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Vitria.
14
15 TABELA 7.3: Necessidades de investimentos em destinao adequada de RSU, segundo macrorregies do
16 Brasil, entre o ano base de 2011 e os anos de 2015, 2020 e 2030 (em milhes de reais)

Expanso Reposio Total

Macrorregio / natureza
dos investimentos 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a
2015 2020 2030 2015 2020 2030 2015 2020 2030
Norte 1.209 1.264 1.345 74 155 332 1.283 1.419 1.677
Nordeste 3.878 3.973 4.115 260 540 1.138 4.138 4.513 5.252
Sudeste 2.542 2.614 2.720 744 1.535 3.210 3.286 4.149 5.930
Sul 1.049 1.075 1.113 310 636 1.319 1.359 1.710 2.431
Centro Oeste 784 816 863 71 149 318 855 965 1.181

Total 9.461 9.741 10.155 1.460 3.016 6.317 10.921 12.757 16.472
17

18 V-se que o total dos investimentos necessrios para se alcanar 100% de destinao final adequada para
19 os resduos slidos urbanos, at o ano de 2014, cerca de 10,9 bilhes de reais, valor no muito
20 significativo frente ao PIB nacional de 2009. Foi previsto um pequeno montante para a complementao da
21 expanso da destinao dos RSU, de 2016 at 2030, e um montante mais significativo cerca de 5 bilhes
22 para a complementao da reposio da destinao dos resduos no mesmo perodo.
23

117
 1 Drenagem e manejo das guas pluviais urbanas
2 Para a definio dos investimentos necessrios em drenagem urbana, quatro componentes bsicos foram
3 considerados: i) a implantao de sistemas de drenagem nas reas de expanso urbana; ii) a reposio
4 desses ao longo do horizonte da simulao; iii) a reposio dos sistemas de drenagem clssicos
5 (macrodrenagem) existentes nos municpios, conforme descritos na PNSB (2000), ao longo do perodo,
6 tendo por foco a reduo do risco de inundao; iv) a adequao dos sistemas de drenagem em reas
7 urbanizadas que sofrem com inundaes. Deve-se ressaltar que os investimentos estimados referem-se
8 queles necessrios ao controle de inundaes e no incluem os custos relacionados desapropriao ou
9 aquisio de terrenos, nem as obras de microdrenagem.
10 Os custos da estimativa da expanso dos sistemas de drenagem urbana devido expanso territorial item
11 (i) - foram definidos a partir da escolha de cenrios de implantao de sistemas de drenagem70. Os custos
12 de reposio destes item (ii) - foram estimados com base em ndices anuais71.
13 A parcela referente reposio da infraestrutura atualmente existente item (iii) - est associada aos
14 custos anuais de recuperao estrutural de canais de macrodrenagem, consistindo na recuperao do
15 concreto e armaduras dos canais, estimada em 10% de sua rea total por ano. A infraestrutura existente
16 considerou o patrimnio de macrodrenagem implantado em cada um dos municpios brasileiros, conforme
17 a PNSB 2000. Os dados da PNSB 2008 no foram utilizados na estimativa dos investimentos em drenagem
18 pluvial em funo desta pesquisa no mais informar a rea inundada dos municpios, dado relevante para o
19 referido clculo e que s est contemplado na PNSB 2000.
20 O investimento em readequao dos sistemas existentes nos municpios item (iv) - levou em conta as
21 carncias em termos de solues adequadas de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, com base
22 nas reas que sofreram inundaes. Para a quantificao dessas carncias, adotou-se como premissa que
23 as intervenes corretivas tero um custo equivalente ao valor dos prejuzos decorrentes de inundaes,
24 estimados com base em estudos de prejuzos diretos causados por inundaes, expressos em curvas de
25 prejuzos unitrios versus profundidade de inundao72 e danos infraestrutura urbana73. Destaca-se,
26 neste ponto, que, embora se considere adequado o pressuposto de que no seria razovel se considerar a
27 adequao dos sistemas de drenagem de todo o Pas em 20 anos, por se acreditar que os dados de reas
28 inundadas informados pela PNSB (2000) sejam fortemente subdimensionados, tendo em vista o baixo
29 nmero de declaraes, adotou-se a meta de se tratar 100% desse passivo.
30 O investimento total a ser realizado em expanso e reposio dos sistemas de drenagem pluvial urbana,
31 entre os anos de 2011 e 2030, foi estimado em 55 bilhes de reais. As maiores necessidades de
32 investimentos so relativas s regies Sudeste, Sul e Nordeste, sendo que a parcela referente expanso
33 sempre superior da reposio (Tabela 7.4 e Figura 7.5).

70
Descritos em CANADO, V.; NASCIMENTO, N. O. ; CABRAL, J. R. Cobrana pela drenagem urbana de guas pluviais: bases
conceituais e princpios metodolgicos. Revista Brasileira de Recursos Hdricos, v. 11, p. 15-25. 2006.
71
Avaliados por MOURA, P. M. Contribuio para avaliao global de sistemas de drenagem urbana. 2004. 146 f. Dissertao
(Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos) Escola de Engenharia, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte,
2004.
72
MACHADO, L. et al. Curvas de danos de inundao versus profundidade de submerso: desenvolvimento de metodologia. Rega
Revista de Gesto de gua da Amrica Latina, v. 2, n. 3. Porto Alegre, p. 32-52. 2005.
73
MILOGRANA, J. Sistemtica de Auxlio Deciso para a Seleo de Alternativas de Controle de Inundaes Urbanas. 2009. 316 f.
Tese de Doutorado em Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos, Publicao PTARH 05/09, Departamento de Engenharia Civil e
Engenharia Ambiental. Universidade de Braslia, Braslia, DF.

118
 1 TABELA 7.4: Necessidade de investimentos em drenagem e manejo das guas pluviais urbanas segundo
2 macrorregies do Brasil, entre o ano base de 2011 e os anos de 2015, 2020 e 2030 (em milhes de reais)*
MACRORREGIO / Expanso Reposio TOTAL
Natureza dos 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a 2011 a
Investimentos 2015 2020 2030 2015 2020 2030 2015 2020 2030
Norte 748 1459 2324 148 283 596 896 1742 2920
Nordeste 2467 4836 7609 424 816 1709 2891 5652 9318
Sudeste 2832 5520 8568 1535 3023 6083 4367 8543 14651
Sul 6794 13531 20399 769 1519 3049 7563 15050 23448
Centro-Oeste 1013 2002 3041 443 878 1756 1455 2880 4797
TOTAL 13854 27348 41941 3319 6519 13193 17172 33867 55134
3

4
5 FIGURA 7.5: Necessidades de investimentos em drenagem e manejo das guas
6 pluviais urbanas, segundo macrorregies do Brasil, 2011 a 2030 (em %)

7 A Figura 7.6 mostra, para o perodo da projeo (2011 a 2030), a proporo de investimentos em expanso
8 e em reposio, em cada uma das macrorregies do Pas. Observa-se que, nas regies Sudeste e Centro-
9 Oeste, os investimentos em reposio superam aqueles em expanso dos sistemas. Nas demais regies, os
10 investimentos necessrios para a expanso dos sistemas de drenagem sero preponderantes, com grande
11 destaque para a regio Sul.

12
13 FIGURA 7.6: Necessidades de investimentos em drenagem urbana nas macrorregies do
14 Brasil segundo proporo de custos de expanso e reposio, 2011 a 2030

119
 1 Dos investimentos em expanso, 36% em mdia para o Pas correspondem implantao de sistemas de
2 drenagem em reas de expanso urbana e a parcela restante corresponde aos custos associados aos danos
3 nas reas j urbanizadas. Com relao aos investimentos em reposio, em mdia no Pas, 63% do valor
4 correspondem reposio do patrimnio atualmente existente e 37% reposio dos sistemas que sero
5 implantados em reas de expanso urbana.
6
7 Investimentos totais e em medidas estruturais e estruturantes
8 Considera-se que os investimentos em medidas estruturais correspondem aos totais investidos em aes
9 relativas expanso da produo e distribuio de gua; da coleta, interceptao, transporte e tratamento
10 dos esgotos; de aterros sanitrios e usinas de triagem e compostagem e tambm a uma parcela de 30% dos
11 investimentos em reposio nesses componentes. Para a drenagem urbana as medidas estruturais
12 correspondem a 30% dos investimentos em expanso e a 70% dos investimentos em reposio, na qual
13 segundo a metodologia utilizada, so encontrados os maiores passivos.
14 A estimativa para os investimentos em aes compostas por medidas estruturais atingir, at 2030, a casa
15 dos R$ R$ 247,5 bilhes, representando 59,0% do total a ser investido (Tabela 7.5).
16 Para as medidas estruturantes so considerados 70% dos investimentos em reposio da produo e da
17 distribuio de gua, da coleta e do tratamento dos esgotos e das estruturas e equipamentos de servio de
18 coleta e disposio final dos RSU. No que concerne drenagem urbana, conforme mencionado, as medidas
19 estruturantes correspondem a 70% dos investimentos em expanso e 30% dos investimentos em
20 reposio.
21 Sero necessrios investimentos da ordem de R$ 173,1 bilhes, at 2030, em medidas de carter
22 estruturante (correspondem a 41% dos investimentos totais). Deste montante, estima-se que 86,5 bilhes,
23 20,5%, devero se aplicados em aes que no se restringem ao mbito dos componentes especficos do
24 saneamento bsico, mas que apresentam natureza mais geral. Essas aes so relativas ao aumento da
25 eficincia na gesto e prestao dos servios, capacitao tcnica dos funcionrios das empresas de
26 saneamento, implantao de campanhas educativas, entre outras, e esto contempladas na Tabela 7.5
27 como Ao Geral. Para a estimativa da necessidade de investimentos nessas aes de carter geral,
28 assumiu-se um valor igual ao somatrio dos investimentos em medidas estruturantes especficas para cada
29 um dos quatro componentes do saneamento bsico, considerando que devero ter vulto significativo no
30 total de esforos de financiamento do setor, o que coerente com a premissa adotada no Plansab, de
31 valorizao dessa natureza de medidas.
32 Em sntese, de forma compatvel com o Cenrio 1, sero necessrios cerca de R$ 420,9 bilhes, a serem
33 investidos em medidas estruturais e estruturantes at 2030. No que se refere origem dos investimentos,
34 estima-se que 59,0% dos recursos (R$ 253,3 bilhes) sejam provenientes dos agentes federais e R$ 167,5
35 bilhes sejam aportados por agncias internacionais, prestadores de servios, oramentos estaduais e
36 municipais e setor privado, na forma de investimentos diretos ou de contrapartidas. Para a estimativa da
37 distribuio dos recursos segundo a origem, federal e no federal, partiu-se, em primeiro lugar, da
38 constatao da importante potencialidade de investimentos dos prestadores com recursos prprios,
39 podendo superar 50% do total de investimentos em algumas situaes, e, em segundo lugar, das exigncias
40 de contrapartida dos tomadores, especialmente de emprstimos com recursos onerosos, usualmente
41 superiores a 20% do valor do financiamento.

120
 1 TABELA 7.5: Necessidades de investimentos totais e em medidas estruturais e estruturantes segundo componentes do
2 saneamento bsico e origem, para atendimento das metas estabelecidas (em milhes de reais(1)) (3)
ESTRUTURAL ESTRUTURANTE TOTAL
O / ORIGEM Agentes federais Outros agentes Agentes federais Outros agentes Agentes federais Outros agentes
Total Total Total
R$ % R$ % R$ % R$ % R$ % R$ %

gua 21.371 14.960 70 6.411 30 7.855 2.357 30 5.499 70 29.226 17.316 59 11.910 41

Esgotos 43.100 33.187 77 9.913 23 4.477 1.030 23 3.447 77 47.577 34.217 72 13.360 28

R.S.U 9.899 7.919 80 1.980 20 1.022 - - 1.022 100 10.921 7.919 73 3.002 27
2015

Drenagem
6.480 5.184 80 1.296 20 10.694 3.208 30 7.485 70 17.173 8.392 49 8.781 51
Urbana

Geral - - - - - 24.047 12.024 50 12.024 50 24.047 12.024 50 12.024 50

Total 80.850 61.250 76 19.600 24 48.095 18.618 39 29.477 61 128.945 79.868 62 49.077 38

gua 44.516 31.161 70 13.355 30 15.710 4.713 30 10.997 70 60.226 35.874 60 24.352 40

Esgotos 77.885 59.971 77 17.914 23 8.954 2.059 23 6.894 77 86.839 62.031 71 24.808 29

R.S.U 10.646 8.517 80 2.129 20 2.111 - - 2.111 100 12.757 8.517 67 4.240 33
2020

Drenagem
12.768 10.214 80 2.554 20 21.099 6.330 30 14.770 70 33.867 16.544 49 17.323 51
Urbana

Geral - - - - - 47.875 23.937 50 23.937 50 47.875 23.937 50 23.937 50

Total 145.814 109.863 75 35.951 25 95.749 37.040 39 58.710 61 241.563 146.903 61 94.661 39

gua 73.749 51.625 70 22.125 30 31.403 9.421 30 21.982 70 105.152 61.046 58 44.107 42

Esgotos 140.134 107.904 77 32.231 23 17.412 4.005 23 13.407 77 157.547 111.908 71 45.638 29

R.S.U 12.050 9.640 80 2.410 20 4.422 - - 4.422 100 16.472 9.640 59 6.832 41
2030

Drenagem
21.817 17.454 80 4.363 20 33.317 9.995 30 23.322 70 55.134 27.449 50 27.685 50
Urbana

Geral - - - - - 86.553 43.277 50 43.277 50 86.553 43.277 50 43.277 50

Total 247.752 186.622 75 61.129 25 173.107 66.697 39 106.409 61 420.858 253.320 60 167.539 40

3
4 (1) Os valores resultam das previses de necessidade de investimentos baseadas no Cenrio 1.
5 (2)
Incluem-se os recursos provenientes do Oramento Geral da Unio (OGU) e dos agentes financeiros e de fomento do Governo Federal, dentre
6 outros.
7 (3)Os valores dos PAC 1 e PAC 2, contratados ou em contratao, no foram deduzidos dos valores previstos, j que a estimativa de
8 investimentos tem como ponto de partida o momento anterior incidncia de impactos significativos desses programas sobre os indicadores
9 projetados.

10
11

121
 CAPTULO 8 -MACRODIRETRIZES E ESTRATGIAS

1 Este captulo aborda as principais macrodiretrizes e estratgias propostas, visando assegurar materialidade
2 s metas estabelecidas e sua decorrente traduo nas aes programticas e nos objetivos que se pretende
3 concretizar com a implementao do Plansab.
4 A definio dessas diretrizes e estratgias resultou de um grande conjunto de reunies e oficinas com
5 tcnicos de diversos rgos do governo federal e com especialistas convidados do setor e, em especial, das
6 proposies levantadas nos grupos de trabalho e consolidadas na plenria final dos Seminrios Regionais,
7 realizados em outubro e novembro de 2009 nas cinco macrorregies do Pas (Belo Horizonte, Braslia,
8 Recife, Manaus e Porto Alegre).
9 Adicionalmente, foram sistematizadas diversas propostas construdas no mbito do governo federal e de
10 organizaes da sociedade civil, em particular, sugestes e recomendaes formuladas pelo Frum
11 Nacional de Reforma Urbana (FNRU) e pela Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA); propostas
12 apresentadas no Compromisso pelo Meio Ambiente e Saneamento Bsico dos Ministrios do Meio
13 Ambiente e das Cidades; contribuies do Grupo de Trabalho Interministerial do Plansab (GTI Plansab) e do
14 Grupo de Acompanhamento do Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho Nacional das
15 Cidades (GA) e reflexes da Cmara Tcnica do Plano Nacional de Recursos Hdricos (CTPNRH) do Conselho
16 Nacional de Recursos Hdricos (CNRH). Complementaram o conjunto de elementos de suporte s definies
17 apresentadas neste captulo as anlises prospectivas integrantes de documentos como o Estudo da
18 Dimenso Territorial para o Planejamento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e de
19 demais planos nacionais, como o Plano Nacional de Habitao (PlanHab) e, em especial, o Plano Nacional
20 de Recursos Hdricos (PNRH).

21 8.1 Macrodiretrizes
22 Apresentam-se as macrodiretrizes, que devero orientar, em nvel geral, a execuo do Plansab e o
23 cumprimento das metas estabelecidas, organizadas em cinco blocos temticos:

24 A) Relativas s aes de coordenao e planejamento no setor e s articulaes intersetoriais e interinstitucionais

25 para efetiva implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico:
26 Tratam-se de diretrizes fundamentais para a necessria consolidao, no plano federal e demais nveis federados,
27 para assegurar o avano institucional da poltica nacional de saneamento, com perenidade e sustentao ao longo
28 do perodo de implementao do Plansab e posteriores.
29  Fortalecer a coordenao nacional do Ministrio das Cidades para a Poltica de Saneamento Bsico no Pas, com a
30 participao dos diversos setores do governo federal no seu desenvolvimento.
31  Assegurar que o Plansab seja o instrumento orientador das polticas, programas e aes de saneamento bsico de mbito
32 federal, considerado seu carter vinculante, buscando sua observncia na previso oramentria e na execuo
33 financeira e fortalecendo a cultura de planejamento do setor, prtica esta a ser fomentada nos nveis estadual e municipal.
34  Definir estratgia de interlocuo e articulao com outros planos setoriais correlatos e com planos municipais e regionais
35 de saneamento, visando garantir a implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico.
36  Fortalecer a cooperao entre Unio, estados e municpios e promover integrao federativa das polticas pblicas de
37 saneamento bsico, visando reduzir as desigualdades sociais e regionais, com reconhecimento das peculiaridades locais.
38  Constituir a Sala de Coordenao e Acompanhamento da Poltica de Saneamento Bsico, sob direo do Ministrio das
39 Cidades, com a participao dos demais setores do governo federal envolvidos, concretizando as recomendaes da rea
40 de saneamento bsico no mbito da Unio, sobretudo as includas no Plansab.
41  Estimular a intersetorialidade das aes de saneamento bsico com as polticas de sade, de desenvolvimento urbano e
42 regional, habitao, proteo ambiental e recursos hdricos, entre outras.
43  Apoiar e fomentar a elaborao dos Planos Municipais de Saneamento Bsico.

44 B) Relativas prestao, regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, de forma participativa e
45 integrada, com vistas sua universalizao:
122
 1 Referem-se a diretrizes que buscam assegurar o fortalecimento da prestao dos servios, em sintonia com os
2 princpios da Lei, bem como do papel do titular, a partir das atividades de gesto, regulao e fiscalizao, na
3 perspectiva da maior eficincia, eficcia e efetividade do setor.
4  Buscar a universalizao da oferta de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio nas reas urbana e
5 rural, minimizando o risco sade e assegurando qualidade ambiental.
6  Buscar a universalizao da oferta da coleta de resduos slidos na rea urbana.
7  Promover o manejo e destinao final adequada dos resduos slidos.
8  Promover o manejo das guas pluviais urbanas, minimizando a ocorrncia de problemas crticos de inundao, enchentes
9 ou alagamentos.
10  Fortalecer a prestao de servios que promova a integrao dos quatro componentes do saneamento bsico.
11  Fomentar a transparncia e acesso s informaes, bem como prestao de contas por parte dos prestadores de
12 servio, visando qualificao da participao.
13  Fortalecer a gesto institucional e a capacidade gerencial dos operadores pblicos de servios de saneamento bsico,
14 bem como o papel do titular dos servios.
15  Apoiar arranjos institucionais para a gesto dos servios de saneamento bsico, estimulando sua organizao segundo
16 escalas espaciais timas, de forma a explorar as potencialidades da Lei de Consrcios Pblicos.
17  Apoiar estados e municpios na capacitao tcnica e gerencial.
18  Estimular o carter deliberativo das instncias de controle social.
19  Fomentar aes de comunicao, mobilizao e educao ambiental para o saneamento bsico.
20  Assegurar ambiente regulatrio que reduza riscos e incertezas normativas e estimule a cooperao entre os atores do
21 setor, valorizando processos participativos e de controle social como instrumentos de gesto democrtica de poltica
22 urbana, conforme previsto no Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/01, em seu art. 43, incisos I a IV.
23  Avaliar diferentes modelos de regulao, fomentando a criao de modelos e instrumentos independentes efetivos e
24 eficazes.
25  Fortalecer a capacidade fiscalizadora dos titulares, dos entes reguladores e das instncias de controle social.
26  Explorar as potencialidades da Lei de Consrcios Pblicos para a regulao dos servios.
27  Explorar as potencialidades da Lei de Parcerias Pblico-Privadas para a prestao dos servios.

28 C) Relativas ao desenvolvimento tecnolgico e aes de saneamento bsico em reas especiais:

29 Tratam-se de diretrizes fundamentais para a necessria consolidao, no plano federal e demais nveis federados,
30 para assegurar o avano institucional da poltica nacional de saneamento, com perenidade e sustentao ao longo
31 do perodo de implementao do Plansab e posteriores.
32  Apoiar o desenvolvimento cientfico e tecnolgico no campo do saneamento bsico, visando avaliar, criar e consolidar
33 solues tecnolgicas e apropriadas para a gesto dos servios, considerando as especificidades regionais.
34  Consolidar, em nvel prioritrio, atividades sistemticas de elaborao de estudos e pesquisas, com nfase para o
35 desenvolvimento institucional e tecnolgico, e para a avaliao e monitoramento das polticas e programas.
36  Estabelecer diretrizes para o saneamento bsico especficas para a populao rural, com nfase para reas indgenas,
37 reservas extrativistas da Unio e comunidades quilombolas.
38  Atribuir tratamento diferenciado para aes de saneamento bsico nas regies metropolitanas; em municpios de pequeno
39 porte; em bacias hidrogrficas crticas conforme Resoluo n 655/2009 da ANA; em reas de especial interesse social,
40 em consonncia com o PLANHAB, e nas reas indutoras do desenvolvimento turstico, em consonncia com o Plano
41 Nacional de Turismo.

123
 1 D) Relativas ao investimento pblico e cobrana dos servios de saneamento bsico:
2 So diretrizes fundamentais, que visam, dentre outros avanos, assegurar fluxo estvel de recursos financeiros
3 para o setor e mecanismos para sua eficiente utilizao e fiscalizao, com base no princpio de qualificao dos
4 gastos pblicos e da progressiva priorizao de investimentos em medidas estruturantes.
5  Assegurar recursos federais compatveis com as metas e resultados estabelecidos no Plansab, orientando sua destinao
6 e aplicao segundo critrios que visem universalizao dos servios.
7  Ampliar o volume de investimentos federais com recursos onerosos e no onerosos, priorizando, neste ltimo caso, os
8 beneficirios com menor capacidade de endividamento.
9  Ampliar as contrapartidas financeiras do beneficirio dos recursos e assegurar sua estabilidade.
10  Apoiar entes federados com maior dificuldade de acesso s linhas de investimento federais e aos desembolsos
11 financeiros.
12  Ampliar os investimentos federais em medidas estruturantes com vistas a que estados e municpios tenham condies,
13 dentre outros, de acessar recursos onerosos.
14  Qualificar os recursos oriundos de emendas parlamentares.
15  Qualificar os investimentos pblicos, com maior eficincia, eficcia e efetividade nos resultados, estabelecendo metas de
16 desempenho operacional para os operadores pblicos de servios de saneamento bsico.
17  Incentivar que ganhos de eficincia decorrentes dos investimentos federais impliquem apropriao social dos benefcios,
18 sob a forma de subsdio ou reduo tarifria.
19  Avaliar e assegurar transparncia aos subsdios cruzados, aos modelos tarifrios praticados e arrecadao dos
20 prestadores de servios.
21  Avaliar modelos tarifrios para gua e esgotos, quanto aos critrios de subsdio interno e eficincia dos servios.
22  Conceber modelos de cobrana e incentivos para os servios de resduos slidos e de drenagem urbana.

23 E) Relativas ao monitoramento e avaliao sistemtica do Plansab:

24 A elaborao do Plansab baseia-se no pressuposto central de que seja um planejamento estratgico, portanto
25 acompanhado de contnuo acompanhamento e monitoramento, com vistas sua adaptao aos cenrios que se
26 apresentarem.
27  Priorizar a implantao do SINISA e do sistema de avaliao e monitoramento do Plansab, nos moldes do determinado na
28 Lei n 11.455/2007.
29  Valorizar a criao dos Sistemas Municipais de Informao em Saneamento Bsico.

30 8.2 Estratgias
31 Das macrodiretrizes expostas na seo anterior, decorrem 133 estratgias, que devero ser estritamente
32 observadas na execuo da poltica federal de saneamento bsico durante a vigncia deste Plansab, tanto
33 na execuo dos programas e aes, como no cumprimento das metas estabelecidas e nas demais aes
34 inerentes poltica pblica do setor. As estratgias so apresentadas a seguir, agrupadas nos cinco blocos
35 temticos:

36 A) Relativas s aes de coordenao e planejamento no setor e s articulaes intersetoriais e interinstitucionais

37 para efetiva implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico:
38 1. Divulgar amplamente os princpios e as definies do Plansab e enfatizar seu papel norteador e referencial da poltica nacional
39 de saneamento bsico, desenvolvendo permanentes gestes junto s diversas instncias do governo federal para que as
40 diferentes iniciativas em saneamento bsico sejam orientadas pelo Plano.
41 2. Enfatizar, para estados e municpios, a observncia do Plansab na elaborao dos respectivos planos regionais e municipais.
42 3. Fortalecer o papel do Conselho Nacional das Cidades e da Conferncia das Cidades no planejamento, regulao e avaliao
43 das aes de saneamento bsico no Pas.
44 4. Criar instncia interministerial, de natureza poltica, sob a coordenao do Ministrio das Cidades e com a participao dos
45 demais ministrios e rgos do Governo Federal com envolvimento na rea de saneamento bsico, para a coordenao,
46 articulao e integrao da poltica federal, a partir das diretrizes do Plansab.
47 5. Fortalecer o papel do Ministrio das Cidades na coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e no planejamento,
48 normatizao, formulao apoio tcnico e orientao na utilizao de recursos financeiros, com respeito ao pacto federativo.

124
 1 6. Fortalecer a capacidade tcnica e administrativa do Ministrio das Cidades e de demais rgos federais com relevante
2 atuao em saneamento bsico, por meio de recursos humanos, logsticos, oramentrios e financeiros suficientes para a
3 coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e para a execuo das estratgias estabelecidas no Plansab,
4 capilarizando-as junto aos entes federados.
5 7. Articular aes e programas nacionais de saneamento bsico com programas e aes de habitao, regularizao fundiria,
6 transporte e mobilidade, sade, recursos hdricos, preservao e educao ambiental e promoo e incluso social.
7 8. Criar instncia federal especfica, no mbito do Ministrio das Cidades, com excelncia tcnico-cientfica, que exera rigoroso
8 e permanente monitoramento e avaliao da poltica nacional de saneamento bsico, compreendendo o acompanhamento
9 das metas, estratgias, programas e a ocorrncia dos prprios cenrios, englobando os temas sob a responsabilidade do
10 Ministrio das Cidades e as demanda estabelecidas no Plansab.
11 9. Adotar aes polticas concertadas entre gesto dos recursos hdricos e dos servios de saneamento bsico, com vistas
12 otimizao dos usos mltiplos e integrados da gua, efetiva implementao do enquadramento dos corpos de gua e
13 outorga de uso de recursos hdricos.
14 10. Constituir a Sala de Coordenao e Acompanhamento da Poltica de Saneamento Bsico, no mbito do governo federal,
15 composta pelos rgos federais que atuam no setor, para execuo e monitoramento da Poltica Nacional de Saneamento
16 Bsico, seus programas e aes e a integrao com as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, sade, meio
17 ambiente, recursos hdricos, dentre outras.
18 11. Promover encontros peridicos entre representantes das diferentes esferas de governo, de carter operacional, com o intuito
19 de atualizar informaes quanto s dificuldades e necessidades em saneamento bsico, buscando superar obstculos e
20 otimizar a aplicao dos investimentos.
21 12. Desenvolver gestes e realizar avaliaes peridicas para que a previso oramentria e a execuo financeira federais, no
22 campo do saneamento bsico, observem as metas e diretrizes estabelecidas no Plansab.
23 13. Priorizar critrios sanitrio, epidemiolgico e social na alocao de recursos federais para aes de saneamento bsico.
24 14. Considerar o condicionamento de acesso a recursos federais existncia dos planos de saneamento bsico.
25 15. Incentivar que o planejamento em saneamento bsico seja uma prtica observada e valorizada, mediante a organizao de
26 eventos e publicaes.
27 16. Considerar prioritrias as deliberaes das conferncias nacionais, estaduais e municipais no planejamento das aes de
28 saneamento bsico, sendo que, conforme o Estatuto das Cidades, quando os assuntos forem no nvel de regies
29 metropolitanas e aglomeraes urbanas, os debates incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de
30 associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade.
31 17. Promover aes de comunicao social com vistas a disseminar o debate e a necessidade da elaborao dos Planos
32 Municipais de Saneamento Bsico.
33 18. Apoiar tcnica e financeiramente a elaborao dos Planos Municipais de Saneamento Bsico, incentivando processos
34 participativos, sua aprovao por conselho e a integrao dos quatro componentes do saneamento bsico. Os Planos devero
35 preferencialmente englobar a integralidade do territrio do municpio e ser compatvel com o disposto nos planos de bacias
36 hidrogrficas, sendo revisto periodicamente, em prazo no superior a quatro anos, anteriormente elaborao dos planos
37 plurianuais.
38 19. Estimular a integrao entre os planos municipais de saneamento bsico e demais planejamentos setoriais, fortalecendo uma
39 viso integrada das necessidades a partir dos territrios.

40 B) Relativas prestao, gesto, regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, de forma participativa
41 e integrada, com vistas sua universalizao:
42 20. Apoiar arranjos institucionais para a gesto dos servios de saneamento bsico, fortalecendo o aparato para a gesto,
43 organizao e modernizao do setor.
44 21. Estimular aes de parcerias entre entes federados e a criao de arranjos institucionais com base na cooperao entre nveis
45 de governo, para a gesto, regulao, fiscalizao e prestao dos servios de saneamento bsico.
46 22. Desenvolver estudos e disseminar resultados sobre experincias de regionalizao, como a de consrcios, incluindo
47 experincias internacionais, com vistas a avaliar escalas timas de prestao dos servios, regulao e fiscalizao,
48 considerando a hiptese da integrao dos quatro componentes do saneamento bsico.
49 23. Promover poltica de incentivo criao de parcerias pblico-pblico e consrcios, para a gesto, regulao, fiscalizao e
50 prestao dos servios de saneamento bsico.
51 24. Fomentar estudos tcnicos que visem avaliar modelos e desenvolver instrumentos para a melhoria da capacidade gerencial e
52 a maior eficincia, eficcia e efetividade na prestao dos servios de saneamento bsico, apoiando financeiramente medidas
53 estruturantes para fortalecimento da gesto.
54 25. Fomentar o fortalecimento da ao municipal na rea rural, inclusive por meio da gesto cooperativa entre entes federados e
55 instituies governamentais.

125
 1 26. Fomentar a criao de ouvidorias nos prestadores de servios de saneamento bsico.
2 27. Desenvolver aes de aprimoramento da qualidade de obras e prestao de servios para o setor.
3 28. Apoiar a capacitao das administraes municipais para as aes de saneamento bsico, promovendo a divulgao das
4 responsabilidades legais vigentes, por meio de esforo cooperado do governo federal com associaes de municpios.
5 29. Enfatizar, como princpio da execuo da poltica de saneamento bsico, a autonomia do titular na sua relao com os
6 prestadores, bem como desenvolver programas e aes com vistas a fortalecer o papel do titular.
7 30. Desenvolver aes de recuperao, reestruturao e revitalizao de operadores pblicos de saneamento bsico,
8 fortalecendo sua capacitao tcnica, aperfeioando os mecanismos e instrumentos de participao e controle social e
9 fomentando a cooperao intermunicipal.
10 31. Garantir a concluso das intervenes fsicas implementadas com recursos pblicos, com acompanhamento efetivo e
11 participativo dos conselhos afins e do Ministrio Pblico.
12 32. Promover o levantamento e a divulgao das melhores prticas de gesto dos servios.
13 33. Implementar medidas que visem preservao de mananciais e de reservas de guas superficiais e subterrneas.
14 34. Conceber aes voltadas para reas metropolitanas, integrados a aes de urbanizao e habitao social, com vistas a
15 universalizar o acesso a servios de saneamento bsico de qualidade.
16 35. Priorizar dotao de recursos especficos para servios de saneamento bsico em bacias hidrogrficas crticas e com
17 problemas de poluio de mananciais superficiais e subterrneos.
18 36. Avaliar, difundir e incentivar o emprego de tcnicas apropriadas de sistemas de saneamento bsico para permitir a
19 universalizao do acesso populao, mediante a ampliao do acesso da populao de baixa renda e em ocupaes com
20 urbanizao precria.
21 37. Promover a melhoria da eficincia dos sistemas de tratamento de gua e de esgotos existentes.
22 38. Promover estudos sobre modelos para garantia do consumo mnimo de gua, para atendimento essencial sade pblica e
23 aes correspondentes de vigilncia da qualidade da gua para consumo humano.
24 39. Priorizar aes para a garantia do atendimento legislao de qualidade da gua para consumo humano, incluindo aquela
25 referente exigncia de informao ao consumidor, fomentando a melhoria do controle e vigilncia da qualidade da gua.
26 40. Promover a otimizao e a racionalizao do uso da gua e de energia, por meio de programas de conservao, combate s
27 perdas e desperdcios e minimizao da gerao de efluentes, com estmulo ao recolhimento de guas da chuva para usos
28 domsticos.
29 41. Promover a racionalizao e o reuso da gua, considerando as especificidades socioambientais e levando em conta a
30 inovao e a modernizao de processos tecnolgicos e a utilizao de prticas operacionais sustentveis.
31 42. Priorizar aes para a reduo da intermitncia nos servios de abastecimento de gua potvel, com vistas ao atendimento
32 das metas estabelecidas.
33 43. Incentivar o uso do sistema condominial para esgotamento sanitrio e abastecimento de gua potvel, naquelas situaes
34 em que seu emprego resulta em maior efetividade, acompanhado de processos participativo, de comunicao social e de
35 educao sanitria e ambiental, apropriados e contnuos.
36 44. Atuar, em conjunto com a Agncia Nacional de guas (ANA), no aprimoramento de programas de despoluio de bacias
37 hidrogrfica, ampliando os nveis de tratamento de esgotos domsticos.
38 45. Fomentar o manejo dos resduos slidos pautados na no-gerao, na reduo do consumo, no reuso de materiais, na coleta
39 seletiva e na reciclagem.
40 46. Fomentar parcerias, a exemplo de consrcios, para o manejo dos resduos slidos.
41 47. Apoiar programa de investimento e apoio tcnico para a gesto associada e o gerenciamento integrado de resduos slidos,
42 com incluso dos trabalhadores com materiais reciclveis, apoiando associaes de catadores.
43 48. Fomentar a implantao de sistemas de disposio final adequados para os resduos slidos.
44 49. Desenvolver estudos, incluindo a avaliao de experincias internacionais, sobre modelos de organizao para drenagem e
45 manejo de guas pluviais urbanas, disseminando resultados.
46 50. Fomentar projetos, programas e aes para o manejo das guas pluviais urbanas, priorizando a adoo de medidas no
47 estruturais e intervenes em municpios com problemas crticos de inundao.
48 51. Desenvolver aes de capacitao para a gesto e a prestao dos servios de saneamento bsico, voltado para
49 administraes municipais, prestadores pblicos, conselheiros, agentes de sade, agentes sociais e comunitrios, dentre
50 outros.
51 52. Promover a qualificao de pessoal e a capacitao de professores, agentes comunitrios e tcnicos educacionais da rede
52 municipal para elaborao de projetos educativos voltados para saneamento bsico, em parceria com instituies de ensino.
53 53. Criar poltica permanente de capacitao tcnica, nos moldes da Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em
54 Saneamento Ambiental (ReCESA).

126
 1 54. Fomentar a comunicao social para a promoo de aes de saneamento bsico, por meio da adoo de tcnicas e recursos
2 pedaggicos de educao ambiental, voltada para a garantia dos direitos de cidadania e a promoo da sade.
3 55. Desenvolver prticas permanentes de educao ambiental para o saneamento bsico, destinando-se parcela mnima dos
4 recursos de programas e aes.
5 56. Intensificar em todos os nveis de escolaridade a educao ambiental para o saneamento bsico, por meio de projetos
6 pedaggicos e material educativo adequados.
7 57. Promover campanhas de comunicao social, de forma a ampliar a conscincia crtica quanto aos direitos ao saneamento
8 bsico, com foco na promoo da qualidade de vida da populao.
9 58. Fortalecer a cultura da participao e do controle social por meio da participao em conselhos, audincias pblicas, reunies
10 comunitrias e demais aes de mobilizao social que estimulem o envolvimento da sociedade.
11 59. Fortalecer as instncias e mecanismos existentes de participao e controle social, estimulando a criao de novas.
12 60. Levantar e divulgar boas prticas de instncias e mecanismos de participao e controle social, desenvolvendo-se estudos
13 sobre experincias em outros setores e sua potencial aplicao ao saneamento bsico.
14 61. Promover a capacitao continuada de conselheiros e representantes de instncias de controle social em questes
15 especficas de saneamento bsico.
16 62. Articular e mobilizar o setor de saneamento bsico para integrar os comits de bacia, com vistas sua maior participao nas
17 questes sobre o uso e manejo das guas nas bacias hidrogrficas.
18 63. Articular e mobilizar o setor de saneamento bsico para integrar os conselhos de sade, meio ambiente e recursos hdricos.
19 64. Fomentar a confeco de adequado material para divulgao de informaes sobre a prestao de servios, com indicadores
20 apropriados.
21 65. Suscitar, nas diversas instncias de participao, a divulgao de informaes de forma adequada, por parte de prestadores
22 de servios e instncias regulatrias, como meio de qualificar a participao.
23 66. Criar espaos de discusso sobre saneamento bsico, orientados por mobilizadores sociais, que estimulem a participao da
24 comunidade e despertem seu interesse para a implementao da poltica do setor.
25 67. Criar Portal da Transparncia dos programas e aes em saneamento bsico.
26 68. Promover o fortalecimento do carter deliberativo das instncias de controle social em saneamento bsico, divulgando boas
27 prticas participativas.
28 69. Promover campanhas para esclarecimentos e divulgao, junto aos titulares dos servios, das exigncias legais para sua
29 regulao e delegao.
30 70. Apoiar a elaborao das polticas municipais de saneamento bsico, incluindo os respectivos marcos regulatrios.
31 71. Fomentar a criao de ouvidorias nos entes reguladores.
32 72. Estimular a adoo de representao formal da sociedade civil nos entes reguladores.
33 73. Manter permanente avaliao das definies e determinaes da Lei n 11.445/2007 e demais correlatas, suas alteraes e
34 sua regulamentao, preparando instrumentos regulatrios complementares sempre que necessrio e conveniente.
35 74. Desenvolver estudos sobre instrumentos e prticas de regulao, avaliando a experincia internacional e de outros setores, e
36 disseminar os resultados.
37 75. Desenvolver avaliaes da eficcia e efetividade de diferentes modelos para regulao dos servios, com nfase para aqueles
38 que valorizam a participao social, divulgando-os junto aos titulares.
39 76. Promover a capacitao dos titulares e reguladores, para o adequado exerccio da fiscalizao.
40 77. Promover articulaes entre rgo federais envolvidos com a poltica de saneamento bsico e estados da federao, para
41 explorar o papel dos estados no planejamento, formulao, apoio tcnico e financiamento das aes de saneamento bsico,
42 respeitando-se a autonomia municipal.

43 C) Relativas ao desenvolvimento tecnolgico e aes de saneamento bsico em reas especiais:

44 78. Criar fundo especfico para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico no campo do saneamento bsico, aportando recursos
45 oriundos do oramento para o setor de saneamento bsico, com o propsito de ampliar a avaliao, criao e consolidao de
46 solues tecnolgicas e para a gesto dos servios.
47 79. Implementar, at 2012, linhas de financiamento e apoio pesquisa e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, tendo em
48 vista os desafios de universalizao, qualidade e eficincia na gesto e prestao dos servios de saneamento bsico,
49 realizando parcerias com CAPES, CNPq, CTHidro, fundaes estaduais de amparo pesquisa, dentre outros.
50 80. Desenvolver avaliao sobre a situao de dependncia dos entes federados em relao aos recursos federais, identificando
51 prestadores de servios com capacidade prpria de investimentos.
52 81. Desenvolver avaliao sobre os resultados preliminares dos atuais programas de investimento (PAC).
53 82. Desenvolver estudos sobre dificuldades e obstculos para implementao do investimento federal, relacionado elaborao
54 de projetos e capacidade operacional e de gesto.

127
 1 83. Incentivar e induzir estratgias de gesto que se apoiem no conceito de risco epidemiolgico e ambiental e estimular a
2 elaborao de planos de segurana de infraestruturas crticas, planos de segurana da gua, planos de contingncia e aes
3 para emergncias e desastres, dentre outros.
4 84. Fomentar a implantao e melhorias em adequados sistemas de macro e micromedio e o controle operacional de sistemas
5 de abastecimento de gua potvel.
6 85. Fomentar tcnicas que reduzam emisses de gases de efeito estufa nos processos de tratamento e disposio final de
7 resduos slidos em aterros sanitrios e nos processos de tratamento de esgotos.
8 86. Estabelecer poltica especfica para o saneamento rural, para os povos indgenas e outras populaes tradicionais, que
9 considere atividades de educao sanitria e ambiental, mobilizao social e emprego de tecnologias apropriadas, com
10 estrutura institucional nos nveis federal e estaduais, recursos financeiros compatveis e equipes interdisciplinares adequadas.
11 87. Estudar e divulgar diretrizes especficas para aes de saneamento bsico em municpios de pequeno porte, considerando
12 suas particularidades demogrficas, econmicas e socioculturais.
13 88. Estabelecer procedimentos especficos para as aes e a gesto do saneamento bsico nas regies metropolitanas.
14 89. Identificar especificidades e estabelecer procedimentos especficos para aes de saneamento bsico em reas indutoras do
15 desenvolvimento turstico, em consonncia com o Plano Nacional de Turismo.
16 90. Identificar especificidades e estabelecer procedimentos especficos para aes de saneamento bsico em bacias hidrogrficas
17 crticas, conforme Resoluo n 665/2009 da ANA.
18 91. Estabelecer procedimentos especficos para as aes de saneamento bsico em reas de especial interesse social, em
19 consonncia com o PLANHAB.
20 92. Nas estratgias de apoio tcnico e financeiro, considerar opes que prevejam a melhoria gradual e progressiva da situao
21 de saneamento bsico, apoiando o emprego do conceito de tecnologia apropriada.

22 D) Relativas ao investimento pblico e cobrana dos servios de saneamento bsico:

23 93. Constituir o Fundo Nacional para a Universalizao dos Servios, com recursos oriundos do Oramento Geral da Unio, a ser
24 destinado preferencialmente a assentamentos urbanos e rurais precrios.
25 94. Orientar e induzir a criao de fundos estaduais e municipais para a universalizao dos servios.
26 95. Alocar recursos pblicos federais e financiamentos com recursos geridos ou operados pela Unio em conformidade com a Lei
27 n 11.445/2007, condicionados: i) ao alcance de ndices mnimos de desempenho tcnico, econmico e financeiro e de
28 eficincia e eficcia dos servios; ii) adequada operao e manuteno de empreendimentos anteriormente financiados com
29 esses recursos; iii) implementao eficaz de programa de reduo de perdas de guas no sistema de abastecimento de
30 gua potvel.
31 96. Apoiar os Comits de Bacias, na definio de prioridades para utilizao de recursos oriundos da arrecadao da cobrana
32 pelo uso da gua na rea de saneamento bsico.
33 97. Desenvolver gestes para a reduo da tarifa de energia eltrica dos prestadores pblicos de servios de gua e esgoto, de
34 modo a reverter esses recursos em investimentos para o setor.
35 98. Desenvolver gestes para a implementao de mecanismos de renncia fiscal dos prestadores pblicos, de modo a reverter
36 esses recursos em investimentos para o setor de saneamento bsico.
37 99. Implementar poltica de subsdios, captando tambm recursos de outras polticas pblicas para o financiamento do acesso aos
38 servios de saneamento bsico para a populao excluda.
39 100. Promover as parcerias pblico-pblico, para a transferncia de experincias e a qualificao dos servios de saneamento
40 bsico.
41 101. Desenvolver gestes junto s instncias de coordenao do FGTS e s instituies financeiras e de fomento para a ampliao
42 dos investimentos em saneamento bsico.
43 102. Identificar e explorar fontes adicionais de recursos para o saneamento bsico.
44 103. Desenvolver gestes quando da elaborao da previso oramentria e na execuo financeira, bem como na elaborao do
45 PPA, para a ampliao do volume de investimentos federais com recursos no-onerosos para aes de saneamento bsico,
46 priorizando beneficirios com menor capacidade de endividamento.
47 104. Desenvolver avaliaes sobre o perfil dos beneficirios dos recursos no onerosos e aprimorar os critrios de priorizao na
48 seleo de projetos, visando favorecer efetivamente tomadores com baixa capacidade de captao de recursos onerosos.
49 105. Articular com rgos do governo federal e com o Congresso Nacional, por ocasio da discusso do PPA e da LOA, e com a
50 rea financeira do governo federal na execuo oramentria, o enquadramento das emendas parlamentares s diretrizes do
51 Plansab, desenvolvendo-se mecanismos institucionais para que essas emendas sejam apresentadas segundo os programas
52 de saneamento bsico indicados pelo Plansab.
53 106. Assegurar que a concesso de financiamentos externos, via COFIEX (Comisso de Financiamentos Externos), e o respectivo
54 aval da Unio, observem as diretrizes do Plansab.

128
 1 107. Inserir os programas propostos pelo Plansab no PPA 2012-2015, definindo, para cada ano, os valores a serem investidos, por
2 fonte de recursos e por componente do saneamento bsico.
3 108. Aperfeioar os condicionantes de contrapartida financeira pelos tomadores de recursos, avaliando propores timas de
4 contrapartidas, visando sua ampliao e estabilidade.
5 109. Adotar instrumentos de apoio e assistncia tcnica aos tomadores de recursos com maior dificuldade de acesso s linhas de
6 investimento federais e aos desembolsos financeiros, visando ampliar sua acessibilidade.
7 110. Simplificar procedimentos para candidatura e acesso aos recursos, visando maior equidade entre os diversos entes federados,
8 sem comprometimento da eficincia de uso dos recursos pblicos.
9 111. Aperfeioar critrios de elegibilidade e priorizao para o acesso a recursos federais, privilegiando o atendimento a
10 populaes vulnerveis.
11 112. Apoiar tcnica e financeiramente a elaborao de projetos para municpios com maior fragilidade administrativa.
12 113. Aprimorar os mecanismos e critrios de seleo de projetos, com foco na capacidade do tomador de aplicar criteriosamente o
13 recurso pblico.
14 114. Priorizar, na aplicao de recursos no onerosos da Unio, as aes e empreendimentos que visem ao atendimento de
15 usurios ou municpios que no tenham capacidade de pagamento compatvel com a autossustentao econmico-financeira
16 dos servios.
17 115. Estabelecer metas de desempenho operacional para fins de concesso de benefcios ou incentivos oramentrios, fiscais ou
18 creditcios pela Unio a operadores pblicos de servios de saneamento bsico.
19 116. Atuar na capacitao dos municpios para ampliar sua capacidade de aplicao criteriosa dos recursos financeiros.
20 117. Acompanhar a aplicao das verbas destinadas nos oramentos pblicos, de forma a garantir o cumprimento das metas
21 estabelecidas no Plansab.
22 118. Prever o aumento progressivo dos recursos para medidas estruturantes ao longo dos anos, para a estruturao dos servios
23 com vistas a garantir a eficincia e efetividade do investimento em medidas estruturais e na melhoria da gesto.
24 119. Desenvolver aprofundado estudo sobre os modelos tarifrios praticados no Brasil e em outros pases, visando avaliar sua
25 compatibilidade com critrios de equidade, eficincia e controle de perdas e desperdcios.
26 120. Estimular modelos tarifrios, incluindo mecanismos de tarifa social e de subsdios, que assegurem o acesso universal aos
27 servios, com justia social, incentivando que beneficirios dos programas sociais do governo sejam contemplados pela tarifa
28 social.
29 121. Estimular que prestadores de servio divulguem, de forma transparente e em linguagem acessvel, sua estrutura de tarifas,
30 subsdios, arrecadao e metas de eficincia e qualidade, considerando a edio de instrumento normativo determinando a
31 divulgao das informaes.
32 122. Estabelecer mecanismos que assegurem a transparncia dos critrios e condies para a tarifa social e o volume mnimo a
33 ser garantido s famlias em situao de precariedade, por regio.
34 123. Desenvolver e difundir estudos sobre modelos viveis e eficazes de arrecadao e incentivos nos componentes drenagem e
35 manejo das guas pluviais urbanas e limpeza urbana e manejo de resduos slidos.
36 124. Desenvolver estudos sobre a forma como os subsdios cruzados vm ocorrendo nos componentes de abastecimento de gua
37 potvel e esgotamento sanitrio no Pas.
38 125. Fomentar processo transparente de difuso da aplicao do mecanismo de subsdios cruzados.
39 126. Fomentar estudos tcnicos sobre as tarifas de equilbrio e a poltica de subsdios.
40 127. Fomentar estudos sobre a capacidade de endividamento e as condies de risco dos entes e prestadores de servio de
41 saneamento bsico, com vistas a subsidiar a definio das diretrizes para aplicao de recursos onerosos da Unio.

42 E) Relativas ao monitoramento e avaliao sistemtica do Plansab:

43 128. .Implantar, em carter prioritrio, o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (SINISA), conforme estabelece a
44 Lei n 11.445/2007 e o Decreto n 7.217/2010, articulado ao Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos
45 Slidos (SINIR), ao Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos (SNIRH), ao Sistema Nacional de Informaes
46 em Meio Ambiente (SINIMA) e ao Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC) e integrado aos sistemas municipais
47 de informao e a outros sistemas setoriais74, bem como ao banco de dados dos investimentos em saneamento bsico do
48 governo federal.
49 129. Implantar, em carter prioritrio, sistema de avaliao e monitoramento dos cenrios, metas e demais indicadores de
50 resultados e de impacto estabelecidos pelo Plansab.

74
Como o Atlas sobre Abastecimento Urbano de gua, o Sistema de Informao de Vigilncia de Qualidade da gua para Consumo
Humano (SISAGUA), o Sistema de Informao de Agravos de Notificao (SINAN), o Sistema de Vigilncia Epidemiolgica em
Monitoramento de Doenas Diarricas Agudas, o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico), o SIG
Cisternas, o banco de dados da Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), dentre outros.

129
 1 130. Desenvolver anlises que avaliem o comportamento de variveis especficas e determinantes para o estudo de necessidades
2 de investimento e levantamento de custos para a universalizao do saneamento bsico, considerando a formulao de
3 cenrios face diferentes situaes como: melhoria da gesto dos servios, combate a perdas, regionalizao, alternativas
4 para desonerao fiscal, dentre outras.
5 131. Publicar, pela internet, relatrios anuais de avaliao e resultados do Plansab, possibilitando o acompanhamento e avaliao
6 do seu desenvolvimento pela sociedade.
7 132. Incentivar e apoiar tcnica e financeiramente a criao e organizao de Sistemas Municipais de Informao em Saneamento
8 Bsico articulados ao SINISA.
9 133. Desenvolver estudo para a eleio de conjunto de indicadores de natureza epidemiolgica, que possibilitem avaliar o impacto
10 das diversas modificaes ensejadas pelo Plansab na sade pblica.

130
 CAPTULO 9 - PROGRAMAS

1 A proposta de programas governamentais para a concretizao das estratgias do Plansab, levando em

2 conta a anlise situacional do saneamento bsico no Brasil, as metas fsicas propostas e as macrodiretrizes
3 estabelecidas, com o pano de fundo do cenrio de referncia (Cenrio 1), constitui etapa crucial do
4 planejamento.
5 Evidentemente, sabe-se que a formulao de programas que reflitam e deem coerncia ao planejamento
6 no condio suficiente para seu sucesso, pois a dinmica operacional de sua implementao pode, e
7 usualmente consegue, subverter a lgica do planejamento. Essa tradio da poltica pblica brasileira no
8 deve ser, porm, impedimento para a formulao de programas consistentes e articulados, com estrutura
9 que induza o respeito ao planejamento, uma vez que a ausncia de uma formulao adequada para os
10 programas definitivamente afasta a execuo da poltica do planejamento desenvolvido.
11 Diferentes preocupaes foram contempladas na formulao dos programas, no mbito do Plansab. Uma,
12 central, que os diversos agentes executores neles se reconheam e se mantenham motivados a contribuir
13 para o xito da poltica pblica de saneamento bsico.
14 Outra preocupao que os programas garantam materialidade viso estratgica do Plano. Neste
15 particular, podem ser pensados a partir das suas macrodiretrizes e estratgias, sobretudo aquelas de
16 carter mais geral que tm reflexos nessa formulao, conforme destacado a seguir:
17
18  Fortalecer a coordenao nacional do Ministrio das Cidades para a Poltica de Saneamento Bsico no Pas, com a
19 participao dos diversos setores do governo federal no seu desenvolvimento.
20  Assegurar que o Plansab seja o instrumento orientador das polticas, programas e aes de saneamento bsico de mbito
21 federal, buscando sua observncia na previso oramentria e na execuo financeira e fortalecendo a cultura de
22 planejamento do setor, prtica esta a ser fomentada nos nveis estadual e municipal.
23  Criar instncia interministerial, de natureza poltica, sob a coordenao do Ministrio das Cidades e com a participao
24 dos demais ministrios e rgos do Governo Federal com envolvimento na rea de saneamento bsico, para a
25 coordenao, articulao e integrao da poltica federal, a partir das diretrizes do Plansab.
26  Fortalecer o papel do Ministrio das Cidades na coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e no
27 planejamento, normatizao, formulao apoio tcnico e orientao na utilizao de recursos financeiros, com respeito ao
28 pacto federativo.
29  Fortalecer a capacidade tcnica e administrativa do Ministrio das Cidades e de demais rgos federais com relevante
30 atuao em saneamento bsico, na coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e na execuo das
31 estratgias estabelecidas no Plansab, capilarizando-as junto aos entes federados.
32 A observncia desses preceitos, relacionados necessidade de coordenao nacional para a poltica
33 de saneamento bsico, indica papel decisivo do Ministrio das Cidades, em articulao com os
34 demais setores do governo federal envolvidos com o setor. Pressupe ainda uma concertao
35 adequada para acomodao das diversas aspiraes dos demais setores, que precisariam se
36 enxergar contemplados, para a adequada operacionalizao da poltica.
37
38  Estimular a intersetorialidade das aes de saneamento bsico com as polticas de sade, de desenvolvimento urbano e
39 regional, habitao, proteo ambiental e recursos hdricos, entre outras.
40  Articular aes e programas nacionais de saneamento bsico com programas e aes de habitao de interesse social,
41 regularizao fundiria, transporte e mobilidade, sade, recursos hdricos, preservao e educao ambiental e promoo
42 e incluso social.
43 A nfase nessas diretrizes para a necessidade de estimular a prtica da intersetorialidade, por
44 meio da articulao entre aes e programas setoriais com os de outros setores, de forma a evitar a
45 pulverizao das aes de saneamento bsico em programas gerenciados por vrios ministrios.
46
47  Divulgar amplamente os princpios e as definies do Plansab e enfatizar seu papel norteador e referencial da poltica
48 nacional de saneamento bsico, desenvolvendo permanentes gestes junto s diversas instncias do governo federal
49 para que as diferentes iniciativas em saneamento bsico sejam orientadas pelo Plansab.

131
 1 Essa estratgia preconiza a clara necessidade de formulao de programas referenciados s
2 estratgias do Plansab, com coordenao efetiva e presente, que garanta a aderncia entre
3 programas e o Plano Nacional, na sua implementao.
4
5  Fortalecer a prestao de servios que promova a integrao dos quatro componentes do saneamento bsico.
6  Buscar a gradual e progressiva ampliao da oferta dos servios de saneamento bsico nas reas urbanas e rurais.
7  Assegurar recursos federais compatveis com as metas e resultados estabelecidos no Plansab, orientando sua destinao
8 e aplicao segundo critrios que visem universalizao dos servios.
9 As macrodiretrizes relacionadas sugerem uma ateno dos programas para com os quatro
10 componentes do saneamento bsico, enfatizando sua universalizao e a necessidade da ampliao
11 dos recursos federais para cumprimento das metas estabelecidas.
12
13  Fortalecer a gesto institucional e a capacidade gerencial dos operadores pblicos de servios de saneamento bsico,
14 bem como o papel do titular dos servios.
15  Desenvolver estudos e instrumentos para a melhoria da capacidade gerencial dos prestadores de servios e apoiar
16 financeiramente medidas estruturantes para fortalecimento da gesto.
17 As diretrizes mostram a necessidade de apoiar, nos programas, a capacitao gerencial dos
18 prestadores de servios de saneamento bsico.
19
20  Qualificar os investimentos pblicos, com maior eficincia, eficcia e efetividade nos resultados.
21  Aprimorar os mecanismos e critrios de seleo de projetos, com foco na capacidade do tomador de aplicar
22 adequadamente o recurso pblico.
23  Atuar na capacitao dos municpios para ampliar sua capacidade de aplicao criteriosa dos recursos financeiros.
24 O reflexo destas estratgias seria, principalmente, nos critrios de elegibilidade para programas e
25 aes, o que foi enfatizada no processo participativo para a elaborao do Plansab.
26
27  Ampliar os investimentos federais em medidas estruturantes.
28  Prever o aumento progressivo dos recursos para medidas estruturantes ao longo dos anos, para a estruturao dos
29 servios com vistas a garantir a eficincia e efetividade do investimento em medidas estruturais e na melhoria da gesto.
30 Aqui, as diretrizes assinalam uma forte prioridade para as medidas estruturantes, seja na forma de
31 programa ou ao especficos ou como componente integrante das medidas estruturais.
32
33  Estabelecer poltica nacional de saneamento bsico para a populao rural com aes especficas para reas indgenas,
34 reservas extrativistas e comunidades quilombolas.
35  Atribuir tratamento diferenciado para aes de saneamento bsico nas regies metropolitanas; em municpios de pequeno
36 porte; em bacias hidrogrficas crticas conforme Resoluo n 655/2009 da ANA; em reas de especial interesse social,
37 em consonncia com o PLANHAB e nas reas indutoras do desenvolvimento turstico, em consonncia com o Plano
38 Nacional de Turismo.
39 Trata-se de macrodiretrizes que apontam para a focalizao dos programas em populaes
40 vulnerveis, que exijam abordagem tecnolgica e gerencial especfica ou que recebam prioridade na
41 poltica governamental.
42
43 Conforme se pode observar, apenas a considerao das macrodiretrizes e estratgias como base para a
44 concepo dos programas no suficiente para se adotar uma lgica nica, pois diferentes diretrizes e
45 estratgias podem conduzir a diferentes recortes dos problemas de saneamento bsico.
46 Essas alternativas ficam mais claras quando se exploram conceitualmente os princpios da prestao dos
47 servios pblicos de saneamento bsico, definidos na Lei n 11.445/2007. Assim, a valorizao do princpio
48 da universalidade, tributria da noo de igualdade e do acesso de todos aos bens e servios produzidos na
49 sociedade75, conduziria concepo de programas universais, visando progressiva incluso de toda a

75
PAIM, J. S. Universalidade, integralidade e equidade. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.;
MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia:
Ministrio das Cidades, 2011.

132
 1 populao ao atendimento pelos servios. Esta progressividade, no entanto, pode comportar diferentes
2 recortes (por faixa populacional, por componente do saneamento bsico, por segmentos populacionais),
3 porm sem a preocupao de focalizao de grupos especficos, que meream especial prioridade.
4 Por outro lado, o princpio da equidade, que pode ser conceituado como a superao de diferenas
5 evitveis, desnecessrias e injustas, podendo ser o igual tratamento para os iguais (equidade horizontal) ou
6 o tratamento desigual para desiguais (equidade vertical)17, tambm determina diferentes lgicas para os
7 programas. Uma possvel decorrncia da adoo do princpio da equidade na formulao de polticas
8 pblicas consiste na estratgia da focalizao. No caso especfico do Plansab, implicaria estabelecer
9 recortes com base, sobretudo, nas especificidades espaciais rea rural, reas indgenas, pequenas
10 comunidades, favelas e ocupaes espontneas, bacias hidrogrficas crticas, reas de interesse turstico ou
11 reas de especial interesse social.
12 Por fim, se o princpio norteador o da integralidade, a formulao dos programas enfatizaria o
13 atendimento simultneo aos quatro componentes do saneamento bsico, em consonncia com
14 macrodiretriz estabelecida. Nesse caso, a unidade de planejamento deixaria de valorizar os componentes,
15 mas passaria a valorizar o territrio, entendido como diviso poltica do espao terrestre, qualificado como
16 a circunscrio do mbito do exerccio de um poder, por meio do controle do espao e do uso de seus
17 recursos76. Assim, o conceito conduz a se pensar a concepo dos programas segundo unidades territoriais
18 que propiciem uma abordagem integral e preferencialmente intersetorial do campo do saneamento
19 bsico, podendo estar referido ao municpio, bacias hidrogrficas, favelas e ocupaes espontneas, ou
20 qualquer outro recorte que contribua para articular os componentes do saneamento.
21 Outro importante elemento que pode ser orientador dos programas o adequado balanceamento entre
22 medidas estruturais e medidas estruturantes, com a valorizao destas ltimas, premissa central para a
23 lgica dos investimentos planejados no mbito do Plano. Para este efeito, adotam-se os conceitos
24 apresentados na Introduo deste volume, ou seja, medidas estruturais compreendem os tradicionais
25 investimentos em obras, com intervenes fsicas relevantes nos territrios, para a conformao das
26 infraestruturas fsicas de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo
27 de resduos slidos e drenagem urbana. Por medidas estruturantes so entendidas aquelas que fornecem
28 suporte poltico e gerencial para a sustentabilidade da prestao de servios. Encontram-se tanto na esfera
29 do aperfeioamento da gesto, em todas as suas dimenses, quanto na da melhoria cotidiana e rotineira da
30 infraestrutura fsica.
31 Para efeito do Plansab, projeta-se uma gradativa transio entre medidas estruturais e estruturantes,
32 conforme Figura 9.1.

76
MORAES, A. C. R. Territorializao. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO,
A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

133
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Tempo
1 UNIVERSALIZAO

2 FIGURA 9.1: Evoluo temporal dos investimentos em medidas estruturais e estruturantes

3 Conforme pode se observar, defende-se que as medidas estruturais se mantenham importantes, at o

4 alcance da universalizao este momento pode ser raciocinado para cada componente ou para o
5 conjunto dos quatro componentes do saneamento bsico porm com o crescente fortalecimento das
6 medidas estruturantes, que lhe dariam sustentao. Aps a universalizao do atendimento populacional,
7 que ocorreria em sua totalidade aps o perodo de alcance do Plansab (ver captulo 5 Metas de curto,
8 mdio e longo prazos), as medidas estruturais far-se-iam necessrias, principalmente para a substituio de
9 sistemas obsoletos ou a adequao dos sistemas a novos padres de qualidade sanitria e ambiental,
10 portanto em montante possivelmente inferior ao do perodo anterior. Verificam-se, portanto, quatro
11 momentos: o histrico, no qual tem prevalecido a lgica de priorizao das medidas estruturais; o inercial,
12 em que ainda haver forte influncia da lgica histrica; o da reverso, quando passa a haver progressiva
13 nfase s medidas estruturantes; e o da estabilizao, posteriormente universalizao. Observe-se que,
14 no perodo de planejamento, projetada certa estabilizao dos investimentos totais aps os primeiros
15 anos, podendo se raciocinar que esta estabilizao ocorreria em termos de proporo do PIB investido em
16 saneamento bsico.
17 Deve-se registrar, no entanto, que a observncia de cada um dos princpios da poltica de saneamento
18 bsico, como destacado, ou da concepo para o balanceamento dos investimentos no conduz a lgicas
19 necessariamente excludentes para os programas, embora a priorizao de cada um deles possa conduzir a
20 modelos muito diferentes. Por outro lado, essa organizao e seus recortes supem balancear dois
21 elementos: as variveis produtoras dos recortes e as variveis produtoras de prioridades. Assim, por
22 exemplo, analisando duas variveis diviso territorial e focalizao pode-se tanto organizar os
23 programas segundo portes populacionais (como regies metropolitanas, cidades de pequeno porte) e, no
24 interior de cada programa haver critrios para a priorizao de populao vulnervel, como o contrrio:
25 programas segundo reas de focalizao e prioridades segundo portes populacionais.
26 Outro aspecto que necessitou ser avaliado para a proposio dos programas foi o prprio modelo atual, em
27 prtica no governo federal, que trabalha com quatro programas principais para o saneamento bsico:
28 Servios urbanos e gua e esgotos (coordenao: Ministrio das Cidades); Resduos slidos urbanos
29 (coordenao: Ministrio do Meio Ambiente); Drenagem urbana sustentvel (coordenao: Ministrio da
30 Integrao Nacional); Saneamento rural (coordenao: Funasa/Ministrio da Sade). Contudo, conforme

134
 1 apurado quando do desenvolvimento do Panorama do saneamento bsico no Brasil, essa estratgia no se
2 mostrou suficiente para impedir elevada pulverizao de aes em saneamento bsico e em outros
3 programas e aes conduzidos por diferentes rgos federais, e nem possibilitou o enquadramento das
4 emendas parlamentares nesses quatro programas. E, por outro lado, o programa Gesto da poltica de
5 desenvolvimento urbano, justamente por no apresentar escopo bem definido, que tem sido utilizado
6 para insero das emendas parlamentares sem, no entanto, ser capaz de lhes assegurar organicidade e
7 articulao com os programas centrais para o setor.
8 Ao se analisar a lgica do recorte adotado nos quatro programas principais do modelo atual, percebe-se
9 uma combinao entre a viso de universalizao, organizada por componentes (gua e esgotos, resduos e
10 drenagem), e a da focalizao (saneamento rural). Porm, nos estudos desenvolvidos, observou-se que
11 essa organizao no tem sido suficiente para o exerccio adequado da coordenao dos programas, j que
12 ministrios responsveis por aes em programa coordenado por outro ministrio raramente prestam
13 contas de suas atividades para este.
14 Com base no conjunto desses elementos preliminares, so previstos trs programas para a
15 operacionalizao da poltica federal de saneamento bsico. A proposta de um nmero reduzido de
16 programas baseia-se no princpio, consolidado durante a elaborao do Plansab, da importncia de que
17 exista um nmero no elevado de programas, que busquem a mxima convergncia das aes dos diversos
18 atores institucionais com atuao em saneamento bsico. A estratgia de trs programas, que se iniciem
19 legitimados pelo Plano Nacional e se tornem fortes, reconhecidos e, principalmente, perenes, poder
20 garantir eficincia e estabilidade na execuo da Poltica.
21 A formulao dos programas norteou-se, em primeiro lugar, pelo principio da integralidade, valorizando o
22 olhar para os territrios e o conjunto de suas necessidades em saneamento bsico. Adota tambm o
23 princpio da equidade, ao decidir destacar a situao da zona rural e de comunidades tradicionais. E
24 tambm d destaque ao conceito das medidas estruturantes, ao designar a essas um programa especfico.
25 Apresenta-se a seguir uma breve descrio dos trs programas, que requerero futuro detalhamento,
26 inclusive do conjunto de aes a serem neles includas. importante destacar ainda que dever exercer
27 papel essencial, na operao de cada um deles, um minucioso e apropriado modelo para a seleo e
28 hierarquizao das demandas, de tal forma a assegurar maior racionalidade na escolha dos projetos a
29 serem atendidos, conforme discutido no item final deste captulo. Deve-se destacar ainda que a
30 implementao dos Programas no dever ser um impeditivo para o investimento em aes em situaes
31 de emergncias e contingncias.
32 Deve ser enfatizado que, para um adequado detalhamento dos programas e aes, devero ser
33 considerados os dados atualizados da PNSB 2008, do SNIS 2009 e do Censo Demogrfico 2010. Ademais,
34 nas formulaes relativas a esse detalhamento, devero ser realizadas anlises de dados conforme
35 diferentes recortes populacionais e regionais e diferenciais ambientais e socioeconmicos, visando
36 qualificar as proposies em termos dos investimentos a serem previstos.

37 Por fim, deve-se destacar que, durante o detalhamento dos programas, dever-se-o incorporar incentivos
38 inovao tecnolgica e na gesto do saneamento bsico. A ttulo de ilustrao, podem receber incentivo e
39 induo solues que valorizem, entre outras dimenses, a preservao da qualidade das guas com base
40 no avano do conhecimento sobre os requisitos ambientais; a apropriao das solues pelas populaes
41 de baixa renda e comunidades tradicionais, assegurando o acesso, a promoo da sade e a
42 sustentabilidade das solues; a inovao nos modelos de gesto, com vistas sua eficincia e efetividade;
43 modelos tarifrios inovadores, que promovam equidade, racionalidade no uso dos recursos naturais e sem

135
 1 abandono do princpio do equilbrio econmico-financeiro dos servios; solues orientadas para a
2 mitigao e preveno dos efeitos das mudanas climticas globais; a adoo de mecanismos de
3 desenvolvimento limpo; a racionalizao e o reuso controlado das guas, bem como o uso dos esgotos
4 tratados; medidas inovadoras para a reduo de perdas de gua; o uso eficiente de recursos energticos; o
5 aproveitamento das guas chuvas nas cidades e no campo; a reciclagem e reutilizao dos resduos slidos;
6 medidas compensatrias para o manejo das guas pluviais e a drenagem urbana.

7 9.1 Programa 1: Saneamento bsico integrado

8 Concepo
9 Este ser o programa organizado para o investimento em aes estruturais, visando cobrir o dficit urbano apresentado
10 pelos quatro componentes do saneamento bsico, em conformidade com as metas estabelecidas. O Programa dar
11 nfase para iniciativas de integralidade, valorizando uma demanda idealizada, em que um municpio, com base em seu
12 plano municipal de saneamento bsico, abrangendo os quatro componentes, enxergue as necessidades integrais em
13 seu territrio urbano, com vistas universalizao. Solicitaes por componente ou pelos prestadores de servio
14 podero ser contempladas, porm com menor grau de prioridade. O Programa ter como princpios: a valorizao do
15 olhar da integralidade; a perspectiva a partir do territrio municipal, de forma articulada com as polticas de
16 desenvolvimento urbano e rural; a subordinao das necessidades dos prestadores de servio, no caso de delegao,
17 ao olhar do titular; a coordenao nica das intervenes, possibilitando o acompanhamento articulado da execuo do
18 Plansab no territrio municipal.
19 Objetivos
20 Financiar iniciativas de implantao de medidas estruturais de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio,
21 limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, em reas urbanas.
22 Coordenao e rgos participantes
23 A coordenao do Programa ser atribuda ao Ministrio das Cidades e, dada a sua abrangncia, diversos rgos
24 federais, distribudos pelos vrios ministrios afins ao tema do saneamento bsico, dele participaro na execuo das
25 aes. Aps a concepo do Programa, definindo-se suas diferentes aes, ser estabelecida a distribuio da
26 coordenao das aes dentre os vrios ministrios, respeitando-se a atual atuao destes ministrios e suas vocaes
27 temticas e institucionais. Tal distribuio definitivamente no dever fomentar a fragmentao do Programa e propiciar
28 a pulverizao das aes, conforme historicamente vem ocorrendo. Para tanto, o estabelecimento de um modelo
29 integrado de gesto, bem como a edio de normas que garantam sua coeso interna, ser prioritrio para o sucesso
30 do Programa, conforme descrito na seo seguinte.
31 Gesto do Programa
32 O Programa requerer gesto bem concebida e eficiente. Para tanto, prev-se a adoo da experincia da sala de
33 situao utilizada para o monitoramento continuado do PAC, definida como responsvel por identificar os problemas,
34 analisar a situao e formular propostas de soluo que, caso no possam ser resolvidas neste nvel, so levadas ao
35 conhecimento do dirigente77. Para este programa ser necessrio ter estrutura para a coordenao, a integrao entre
36 os atores institucionais responsveis pelas aes, a integrao com a poltica nacional de saneamento bsico e a
37 seleo de projetos. Articulaes da gesto com o Conselho Nacional das Cidades e com outros conselhos nacionais
38 relacionados ao tema devero ocorrer sistematicamente, para assegurar transparncia s decises e controle social da
39 alocao e aplicao dos recursos.
40 Pblico-alvo
41 Sero beneficirios os titulares, prestadores dos servios e consrcios intermunicipais, no caso de servios pblicos de
42 abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, e municpios, consrcios intermunicipais e estados, no caso de
43 aes de manejo de guas pluviais e drenagem urbana e de limpeza urbana e manejo de resduos slidos.

77
VIANA, L. B. F. Programa de Acelerao do Crescimento: a experincia brasileira recente no monitoramento de projetos
estratgicos. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, XIII,
2008, Buenos Aires.

136
 1 Seleo de propostas
2 A apresentao de propostas ser realizada em um nico rgo, sendo este o Ministrio das Cidades. Os pedidos,
3 aps anlise de seu enquadramento, sero submetidos hierarquizao, com base em critrios pr-estabelecidos,
4 conforme detalhado ao final deste captulo. Projetos com mais elevado grau de prioridade sero aqueles que
5 contemplem iniciativas de integralidade, em que municpios, orientados por seus planos municipais de saneamento
6 bsico, demandem apoio para suprir as necessidades integrais dos quatro componentes do saneamento bsico, com
7 vistas universalizao.
8 Fonte de recursos e oramento
9 O Programa ser operado com recursos onerosos e no-onerosos, em valores estimados de R$ 177 bilhes, com
10 referncia ao ano base de 2009, para investimentos nos prximos 20 anos.
11 Aes
12 O Programa, pela sua amplitude, comporta diferentes opes e recortes para a definio de suas aes, que sero
13 objeto de detalhamento posterior por ocasio da prpria formulao dos PPAs, sendo aqui apontados os princpios, as
14 prioridades e possibilidades. Como princpio geral, a concepo das diferentes aes no mbito do Programa dever
15 prever recorte que procure, ao mesmo tempo (i) coerncia, de forma que as particularidades de cada ao sejam
16 suficientes para lhe dar identidade; (ii) assegurar individualidade a cada ao, de maneira a evitar duplicidades entre
17 aes; (iii) abrangncia, evitando lacunas no conjunto das aes; (iv) acomodao de interesses institucionais,
18 prevendo o devido espao para cada rgo federal com tradio e vocao de atuao em saneamento bsico.
19 Diferentes alternativas so aplicveis na concepo das aes, apresentando-se algumas delas para orientao futura:
20
Modelo 1: aes orientadas pelo porte municipal, prevendo trs grupos de aes: ao em reas metropolitanas; ao para
21 cidades de mdio porte; ao para cidades de pequeno porte. Valorizaria, em cada segmento, o mesmo princpio da
22 integralidade. Traz a possvel vantagem de, ao recortar o universo de municpios em agrupamentos, reduzir a envergadura de
23 cada ao em relao totalidade de municpios abrangidos pelo Programa. Destaque-se que este recorte j uma
24 referncia adotada no PAC 2. Como eventual desvantagem, haveria certa artificialidade na diviso populacional, deixando de
25 agrupar os municpios segundo as especificidades da interveno em saneamento bsico, mas segundo um recorte
26 populacional relativamente arbitrrio.
27
Modelo 2: aes orientadas pelo princpio da equidade, organizando-se aes focalizadas, especficas, por exemplo, para
28 favelas e ocupaes espontneas, despoluio de rios e balneabilidade, reas de risco e sujeitas a inundao, reas
29 indutoras do desenvolvimento turstico, bacias hidrogrficas crticas. Em complementao focalizao segundo a
30 vulnerabilidade sanitria e ambiental, outras, orientadas para o desenvolvimento econmico, poderiam ser concebidas, como
31 em reas indutoras do desenvolvimento turstico. Haveria que se conceberem aes adicionais, que abrangessem municpios
32 no enquadrados nestes programas focalizados. As vantagens desta alternativa seriam as de focalizar em problemas
33 relevantes para o saneamento bsico, valorizando as especificidades dessas reas e facilitando a organizao de equipes
34 operacionais mais especializadas, bem como possvel maior facilidade de concertao entre os diversos rgos federais.
35 Eventual desvantagem seria a dificuldade de equacionar as aes voltadas para as populaes no localizadas nas reas
36 objeto da focalizao, que so em nmero significativo.
37
Modelo 3: aes orientadas pelo princpio da universalidade, com lgica semelhante do modelo atual, agrupando as aes
38 segundo os componentes do saneamento bsico: gua e esgotos, resduos e drenagem. Esta opo traz riscos de se
39 conceder baixa prioridade para o princpio da integralidade que, ao longo do tempo, pode se ver abandonado. Portanto, caso
40 o modelo seja considerado, mecanismos para a garantia do respeito a esse princpio, estruturador do programa, devem ser
41 rigorosamente adotados, enfatizando o olhar para o territrio e a integrao setorial.

42 Conforme pode se verificar, no h soluo nica para a concepo das aes e nem tampouco um recorte com
43 vantagens nitidamente superiores s dos demais. Em vista disto, o Plansab prope que a estruturao das aes
44 oriente-se por um mtodo construtivista de aprendizagem na poltica, no qual as aes assumiriam uma determinada
45 configurao inicial no PPA 2012-2015 e esta seria submetida a uma permanente avaliao, de modo a identificar
46 aspectos positivos e desconformidades, para se aperfeioar e ajustar o modelo adotado no seguinte PPA.

137
 1 Para efeito do PPA 2012-2015, a configurao das aes poder combinar os dois primeiros modelos, incluindo aes
2 focalizadas e um conjunto adicional de aes que contemplassem territrios em reas no objeto de focalizao,
3 recortadas segundo porte municipal.

4 9.2 Programa 2: Saneamento rural

5 Concepo
6 O Programa visar atender, por aes de saneamento bsico, a populao rural e as comunidades tradicionais, como
7 as indgenas e quilombolas e as reservas extrativistas. Suas justificativas so o significativo passivo que o Pas
8 acumula no saneamento para as reas objeto do Programa e as especificidades desses territrios, que requerem
9 abordagem prpria e distinta da convencionalmente adotada nas reas urbanas, tanto na dimenso tecnolgica, quanto
10 na da gesto e da relao com as comunidades. No Programa, intervenes no sentido de cobrir o dficit de
11 infraestrutura fsica necessariamente devero vir acompanhadas de medidas estruturantes, no campo da participao
12 da comunidade, da educao ambiental para o saneamento, dos mecanismos de gesto e da capacitao, entre outras.
13 Uma tarefa inicial na sua formulao ser justamente a definio clara do conceito a ser adotado para definir a
14 populao beneficiada. No caso da populao rural, deve se avanar conceitualmente para alm da classificao
15 orientada pela definio poltico-administrativa adotada pelo IBGE e considerar aspectos relevantes para a concepo
16 das intervenes em saneamento, bem como incorporar reflexes desenvolvidas por autores que tm tratado do tema,
17 como a relao com a natureza, adensamento e dependncia para com o urbano, valorizando o significado da
18 ruralidade nas sociedades contemporneas78. Da mesma forma, ser indispensvel a elaborao de um modelo
19 conceitual para o Programa, a partir da tradio do Programa Nacional de Saneamento Rural PNSR, desenvolvido no
20 final da dcada de 1980 e incio da de 1990, incluindo a concepo da matriz tecnolgica, da participao comunitria,
21 das aes educacionais e dos modelos de gesto, entre outros aspectos. O Programa dar nfase para iniciativas de
22 integralidade, com um olhar para o territrio rural e o conjunto das necessidades nos componentes do saneamento
23 bsico. Dever, ainda, procurar integrao com o Programa Territrios da Cidadania, com o Programa de
24 Desenvolvimento Rural Sustentvel e com a poltica pblica estabelecida para as populaes tradicionais, visando
25 maior racionalidade nas intervenes.
26 Objetivos
27 Financiar, em reas rurais e de comunidades tradicionais, medidas de abastecimento de gua potvel, esgotamento
28 sanitrio e educao ambiental para o saneamento, alm de, em funo de necessidades ditadas pelo enfoque de
29 saneamento integrado, aes de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de manejo de guas pluviais.
30 Coordenao e rgos participantes
31 A coordenao do Programa ser atribuda ao Ministrio da Sade, que dever compartilhar sua execuo com outros
32 rgos federais afins ao tema, incentivando-se a incluso do Ministrio das Cidades, de forma a assegurar unidade com
33 os demais programas e criar ambiente propcio coordenao integrada da poltica federal. Alm desses ministrios
34 devero participar, tambm, os da Integrao Nacional, dada sua atuao em todo o territrio nacional; do
35 Desenvolvimento Agrrio, pela relao direta com a zona rural e suas comunidades; do Desenvolvimento Social e
36 Combate Fome, em vista da importante experincia do Projeto Cisternas; da Educao, sobretudo com seu potencial
37 aporte para aes de educao ambiental para o saneamento; do Meio Ambiente, dadas suas aes voltadas para a
38 limpeza urbana e manejo de resduos slidos e para a rea rural, como o Projeto gua Doce; e das secretarias
39 especiais de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e de Polticas para as Mulheres. Da mesma forma que o
40 Programa 1, o estabelecimento de um modelo integrado de gesto ser prioritrio, conforme descrito na seo
41 seguinte.
42 Gesto do Programa
43 O Programa requerer gesto bem concebida e eficiente. Para tanto, prev-se a adoo da experincia da sala de
44 situao utilizada para o monitoramento continuado do PAC, a ser estruturada para o desenvolvimento da coordenao

78
Ver TEIXEIRA, J. B. Saneamento rural no Brasil: perspectivas. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.;
MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia:
Ministrio das Cidades, 2011.

138
 1 do Programa, da integrao entre os atores institucionais responsveis pelas aes, a integrao com a poltica
2 nacional de saneamento bsico e a seleo de projetos.
3 Sua gesto operacional dever contar com subsdios de experincias bem sucedidas de associaes e cooperativas
4 comunitrias. Articulaes da gesto com o Conselho Nacional das Cidades e com o Conselho Nacional da Sade,
5 principalmente, devero ocorrer sistematicamente, para assegurar transparncia s decises e controle social da
6 alocao e aplicao dos recursos.
7 Pblico-alvo
8 Sero beneficirios as administraes municipais, os consrcios e os prestadores de servio, incluindo instncias de
9 gesto para o saneamento rural, como cooperativas e associaes comunitrias.
10 Seleo de propostas
11 A apresentao de propostas, ser realizada em um nico rgo, sendo este o Ministrio da Sade. Os pedidos, aps
12 anlise de seu enquadramento, sero submetidos hierarquizao, com base em critrios pr-estabelecidos, conforme
13 detalhado ao final deste captulo. Projetos com mais elevado grau de prioridade sero aqueles que contemplem
14 iniciativas de integralidade, em que municpios, orientados por seus planos municipais de saneamento bsico,
15 demandem apoio para suprir as necessidades integrais em sua rea rural, com vistas universalizao.
16 Fonte de recursos e oramento
17 O Programa ser operado principalmente com recursos no-onerosos, no se descartando o aporte de recursos
18 onerosos, em valores estimados de R$ 14 bilhes79, com referncia ao ano base de 2009, para investimentos nos
19 prximos 20 anos.
20 Aes
21 Para a identificao das aes a comporem o Programa, dever se desenvolver esforo para se encontrar as
22 especificidades que requeiram recortes adequados, contemplando as demandas particulares e diferenciadas de
23 saneamento bsico nas reas rurais. Uma possibilidade de organizao das aes seria conceb-las segundo a
24 natureza da populao a ser beneficiada como, programa para a rea rural, para reas indgenas, para comunidades
25 quilombolas e para reservas extrativistas, dentre outras, contudo com a preocupao de evitar sua fragmentao. Alm
26 disso, dever ser realizada anlise cuidadosa da integrao de iniciativas atuais e da necessidade de particulariz-las
27 em um primeiro momento (PPA 20012-2015), para evitar riscos de descontinuidade, a exemplo do Projeto Cisternas,
28 sob a responsabilidade do MDS, e do Projeto gua Doce, sob a responsabilidade do MMA.

29 9.3 Programa 3: Saneamento estruturante

30 Concepo
31 O foco do Programa ser o apoio gesto pblica dos servios, visando criar condies de sustentabilidade para o
32 adequado atendimento populacional, incluindo a qualificao da participao social e seu controle social sobre os
33 servios. nfase ser conferida qualificao dos investimentos pblicos, otimizando os benefcios populao
34 advindos da aplicao dos recursos e a maior eficincia e efetividade das medidas estruturais. O Programa pretender
35 cumprir papel estratgico na poltica nacional de saneamento bsico, na medida em que se volta para carncia
36 claramente observada no Pas e em outros pases em desenvolvimento, fortemente limitadora dos benefcios
37 populacionais das intervenes. Prever um conjunto de medidas, distribudas em quatro diferentes aes: aes
38 estruturantes de apoio gesto; aes estruturantes de apoio prestao de servios; aes estruturantes de
39 capacitao e assistncia tcnica; desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Uma tarefa inicial na sua formulao ser
40 justamente tornar mais claro o elenco de medidas a serem includas e a forma de apoio financeiro. O Programa
41 atender solicitaes de um conjunto amplo de medidas, com o olhar para o territrio municipal e para a integralidade
42 das aes de saneamento bsico. Sero priorizados pedidos que prevejam a implantao planejada deste conjunto de

79
O valor supera aquele apresentado na Tab. 7.1, referente necessidade de investimentos em abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio nas reas rurais, pois foi assumido um acrscimo referente implementao das
medidas estruturantes que sero requeridas neste Programa.

139
 1 medidas, preferencialmente mediante um pacote de apoios com durao plurianual, com avaliaes anuais
2 intermedirias.
3 Objetivos
4 Financiar medidas estruturantes para o saneamento bsico municipal, visando melhoria da gesto e da prestao
5 pblica de servios, bem como medidas de assistncia tcnica e capacitao e aes de desenvolvimento cientfico e
6 tecnolgico em saneamento.
7 Coordenao e rgos participantes
8 A coordenao do Programa 3 ser atribuda ao Ministrio das Cidades, que dever compartilhar sua execuo com
9 outros rgos federais afins ao tema, como aqueles participantes dos Programas 1 e 2, de modo a promover a
10 articulao entre os trs programas, e com o Ministrio de Cincia e Tecnologia especificamente para a quarta ao,
11 relacionada ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, nesse caso devendo-se estabelecer tambm modelo integrado
12 de gesto.
13 Gesto do Programa
14 O Programa requerer gesto bem concebida e eficiente. Para tanto, prev-se a adoo da experincia da sala de
15 situao utilizada para o monitoramento continuado do PAC, a ser estruturada para o desenvolvimento da coordenao
16 do Programa, da integrao entre os atores institucionais responsveis pelas aes, a integrao com a poltica
17 nacional de saneamento bsico e a seleo de projetos. Articulaes da gesto com o Conselho Nacional das Cidades
18 devero ocorrer sistematicamente, para assegurar transparncia s decises e controle social da alocao e aplicao
19 dos recursos.
20 Pblico-alvo
21 O perfil dos beneficirios ser conforme a ao especfica, a saber: aes estruturantes de apoio gesto sero
22 destinadas aos titulares, consrcios e outras modalidades de gesto, bem como sociedade civil, em aes voltadas
23 para a capacitao de conselheiros; aes estruturantes de apoio prestao de servios sero voltadas para os
24 prestadores pblicos; aes estruturantes de capacitao e assistncia tcnica apoiaro gestores e prestadores
25 pblicos; aes de desenvolvimento cientfico e tecnolgico destinar-se-o a entidades de pesquisa.
26 Seleo propostas
27 A apresentao de propostas ser realizada em um nico rgo, sendo este o Ministrio das Cidades. Os pedidos,
28 aps anlise de seu enquadramento, sero submetidos hierarquizao, com base em critrios pr-estabelecidos,
29 conforme detalhado ao final deste captulo. No caso das duas primeiras aes, sero considerados pedidos segundo
30 dois estgios: municpios que no tenham Plano Municipal de Saneamento Bsico aprovados em sua jurisdio sero
31 apoiados para a elaborao dos planos; municpios que j tenham a aprovao do respectivo plano recebero apoio
32 para a implementao de medidas orientadas pelo Plano e, se necessrio, para sua atualizao.
33 Fonte de recursos e oramento
34 O Programa ser operado principalmente com recursos no-onerosos, no se descartando o aporte de recursos
35 onerosos, em valores estimados de R$ 62 bilhes80, com referncia ao ano base de 2009, para investimentos nos
36 prximos 20 anos. Para a ao de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, recursos dos fundos setoriais e do Sistema
37 de Cincia e Tecnologia podero ser agregados.
38 Aes
39 So concebidas quatro diferentes aes para o Programa, conforme a seguir:
40 Aes estruturantes de apoio gesto: incluir, entre outras medidas, a concepo de polticas e a elaborao de planos
41 municipais ou regionais de saneamento bsico, incluindo as Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico RIDEs;
42 a implementao e o aperfeioamento da regulao e das atividades de fiscalizao; a implantao de mecanismos de
43 participao e controle social, incluindo o fomento capacitao de conselheiros, agentes de sade, agentes comunitrios
44 e lideranas comunitrias; investimentos na recuperao dos prestadores pblicos dos servios de saneamento bsico;

80
O valor difere daquele previsto na Tab. 7.5 para o conjunto de medidas estruturantes, devido previso de parte
dos recursos em medidas estruturantes no Programa 2, conforme nota anterior.

140
 1 estudos sobre a implantao de polticas e gesto municipais; estudos visando intersetorialidade no nvel municipal;
2 estruturao de consrcios; implementao de parcerias pblico-pblico81; implantao de sistemas de informao;
3 implantao de sistemas de avaliao e monitoramento.
4 Aes estruturantes de apoio prestao de servios: incluir apoio para a elaborao de projetos; preparao de
5 solicitao de financiamento; sistemas tarifrios e de cobrana; sistema comercial; cadastros fsicos e comerciais; controle
6 de perdas de gua e medidas de racionalizao e eficincia energtica; proteo de mananciais; controle da qualidade da
7 gua para consumo humano; revalorizao de solues individuais para o esgotamento sanitrio; medidas para separao
8 de correntes de efluentes; medidas para reduo da emisso de gases de efeito estufa; mecanismos de desenvolvimento
9 limpo; programas de reduo da gerao de resduos slidos, coleta seletiva e reciclagem; medidas no estruturais para o
10 manejo de guas de chuva nas cidades, com nfase para a reteno; sistemas de monitoramento e alerta contra
11 enchentes.
12 Aes estruturantes de capacitao e assistncia tcnica sero concebidas para o aporte de assistncia tcnica para
13 gestores e prestadores e incluir um programa nacional de capacitao, nos moldes da ReCESA - Rede Nacional de
14 Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental.

15 Desenvolvimento cientfico e tecnolgico: visar criar programa especfico de pesquisas em saneamento bsico, de forma
16 induzida, convocando as entidades de pesquisa do Pas a contriburem nos temas cientficos e tecnolgicos requeridos
17 para a execuo do Plansab.

18 9.4 Critrios de seleo e hierarquizao das demandas aos Programas

19 parte integrante da proposio de programas do Plansab a indicao de critrios para a hierarquizao
20 das demandas. Visa-se assim ampliar a racionalidade na utilizao do recurso pblico, mesmo sabendo-se
21 que a seleo de projetos no , e nem deveria ser, um processo meramente mecnico e que desconhea
22 condicionantes de ordem poltica, entre outras influncias. Contudo, defende-se que a existncia de
23 critrios bem formulados qualifica o processo de deciso e tende a ampliar os benefcios do emprego dos
24 recursos pblicos.
25 O modelo a ser implantado ainda requerer um detalhamento metodolgico, vislumbrando-se que a
26 explorao dos mtodos multicritrios poder gerar eficaz instrumento para o processo.
27 Critrios que devero ser considerados na seleo dos projetos incluem:
28
pertencimento rea ou comunidade eleita para focalizao;
29
solicitao por consrcio pblico, por esquema de parcerias entre entes federados ou outros
30 arranjos institucionais que demonstrem ganhos de escala na gesto e, ou, na prestao do servio;
31
pedido que considere a integralidade das aes de saneamento bsico;
32
municpio com baixo ndice de desenvolvimento humano (IDHM), com elevados indicadores de
33 enfermidades evitveis pelo saneamento e com grave condio de insalubridade ambiental;
34
pedido de medida estrutural articulado com um conjunto coerente de medidas estruturantes;
35
previso de aes intersetoriais coerentes;
36
existncia de instncia de controle social, com concepo e estrutura suficientes para sinalizar para
37 sua capacidade de fiscalizao do uso do recurso pblico;
38
alcance mnimo de metas de desempenho operacional previamente estabelecidas;
39
implementao efetiva de programa de reduo de perdas no sistema de abastecimento de gua
40 potvel;
41
adequada operao e manuteno dos empreendimentos anteriormente financiados;
42
no caso de recursos onerosos, a capacidade de endividamento do tomador.

81
Ver WARTCHOW, D. et al. Cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico.
In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S.
C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

141
 1 Para o caso do uso de recursos onerosos, conforme anteriormente descrito, critrios relacionados
2 capacidade de endividamento do tomador devero ser observados. Contudo, tal procedimento apenas ter
3 eficcia caso se mantenha proporo expressiva de recursos no-onerosos. Caso contrrio, situao de
4 grande injustia e ampliao da desigualdade do acesso ao saneamento bsico poder ser reintroduzida.
5 Em relao estratgia 111 (Priorizar, na aplicao de recursos no onerosos da Unio, as aes e
6 empreendimentos que visem ao atendimento de usurios ou municpios que no tenham capacidade de
7 pagamento compatvel com a autossustentao econmico-financeira dos servios), a Lei n 11.445/07
8 elegeu a sustentabilidade econmica como princpio a ser observado na prestao dos servios pblicos de
9 saneamento bsico, cuja efetividade plena tambm requer o respeito concomitante aos demais princpios
10 apresentados no seu art. 2. Outros dispositivos desta Lei reforam a importncia desse princpio, como,
11 por exemplo, o art. 11, que estabelece, entre outros requisitos para a validade dos contratos de prestao
12 destes servios, a existncia de estudo comprovando a sua viabilidade tcnica e econmico-financeira e de
13 normas que prevejam as condies de sua sustentabilidade e equilbrio econmico-financeiro, em regime
14 de eficincia.
15 A poltica de cobrana pela prestao ou disposio dos servios tratada na Lei (art. 29) como a principal
16 destas condies, que deve ser instituda, sempre que possvel, como fonte suficiente para a sustentao
17 econmico-financeira dos servios pblicos de saneamento bsico.
18 De outro lado, o Decreto n 7.217/10 determina que, na aplicao de recursos no onerosos da Unio, seja
19 dada prioridade ao atendimento de usurios ou municpios que no tenham capacidade de pagamento
20 compatvel com a autossustentao econmico-financeira dos servios. Estabelece tambm que a
21 verificao da compatibilidade da capacidade de pagamento dos municpios com essa autossustentao
22 econmico-financeira seja realizada mediante aplicao de critrios estabelecidos no Plansab (art.56, 3 e
23 4).
24 A definio desses critrios requer o entendimento correto da condio de autossustentao preconizada
25 nessas normas, em cujo contexto, a expresso municpios que no tenham capacidade de pagamento
26 compatvel admite diferentes interpretaes para a caracterizao da pretendida condio de
27 autossustentao econmico-financeira dos servios de saneamento bsico. Em sentido mais restrito essa
28 expresso pode ter o significado de capacidade coletiva de todos os usurios desses municpios de
29 pagarem pelos servios, e, em sentido mais amplo, pode significar capacidade oramentria prpria dos
30 municpios de financiar (custear) integralmente os referidos servios.
31 No plano terico e estrito caracteriza-se como economicamente autossustentvel a atividade capaz de
32 gerar autonomamente os recursos financeiros necessrios e suficientes para a realizao plena dos seus
33 objetivos, seja essa atividade de carter transitrio ou permanente. amplamente reconhecido, porm, o
34 fato de que, independente da capacidade de pagamento dos usurios, algumas das atividades ou servios
35 especficos de saneamento bsico no so jurdica ou tecnicamente passveis de cobrana direta ou indireta
36 dos usurios, entre outras as relacionadas limpeza urbana e manejo de resduos slidos, bem como
37 drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. Portanto, em estrito senso conceitual, essas atividades
38 jamais seriam autossustentveis, pois no teriam capacidade de gerao autnoma parcial ou integral dos
39 recursos necessrios.
40 No entanto, alargando-se o referido conceito e considerando os servios pblicos de saneamento bsico
41 como atividades intrnsecas dos municpios, competindo-lhes dar as condies de sustentabilidade
42 econmica do seu provimento, particularmente aqueles no passveis de cobrana dos usurios sob
43 qualquer forma admitida (taxa ou tarifa), pode-se considerar que a autossustentao destes servios se
44 configura quando o municpio demonstrar capacidade oramentria prpria para financi-los (custear)

142
 1 integral e permanentemente. Ao destacar que a subveno (subsdio) com recursos no onerosos da Unio
2 destina-se ao municpio (e no ao prestador dos servios)82, entende-se ser este o esprito daquelas
3 normas.
4 Nesta hiptese, portanto, os critrios de verificao da compatibilidade da capacidade de pagamento dos
5 municpios com a autossustentao econmico-financeira dos servios podem ser definidos com base em
6 conjunto mais amplo de elementos. Para efeito da verificao da capacidade de pagamento dos municpios,
7 parte-se do pressuposto de que o cumprimento das diretrizes da Lei n 11.445/07, particularmente os art.
8 9, 11 e 50, e os art. 11 e 25 da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF)
9 condio primria indispensvel para o acesso aos recursos federais onerosos e no onerosos.

10 Assim, sugere-se que sejam adotadas, no mbito do Plansab as condies complementares apresentadas a
11 seguir, de elegibilidade e priorizao do acesso a recursos federais no onerosos, mediante critrios de
12 verificao da compatibilidade entre a capacidade de pagamento dos municpios e a autossustentao
13 econmico-financeira dos servios de saneamento bsico. Tratam-se de critrios referenciais, destinados
14 entre outros objetivos a evitar a seleo adversa de projetos diante da eventual negligncia do proponente
15 em relao s aes de carter estruturante e no necessariamente necessitariam ser atendidos
16 conjuntamente, sendo fortemente recomendvel a sua observncia, sobretudo nos procedimentos
17 seletivos envolvendo exclusivamente aes estruturais.

18 Condies de priorizao de natureza socioeconmica, fiscal e oramentria gerais do municpio

19 I. IDHM < 0,700 e IDHM-Renda < 0,600 (em 2010);
20 II. Receita corrente lquida per capita do municpio < valor especfico ou mdia da UF;
21 III. Incapacidade de endividamento, conforme limites aprovados pelo Senado Federal.

22 Condies depriorizao relativas gesto e poltica pblica

23 IV. Modelo de organizao jurdico-administrativo que privilegie a gesto integrada83 dos servios no mbito do municpio ou a
24 gesto associada por meio de consrcio pblico e solues para a prestao dos servios de forma econmica, tcnica e
25 administrativamente racionais e eficientes e qualitativamente adequadas, demonstrado pelo estudo de viabilidade de que trata
26 o art. 11, da Lei n 11.445/0784, particularmente nos casos de servios delegados mediante contrato de programa, de
27 concesso ou de permisso;
28 V. Poltica de cobrana com adequada regulao econmica, bem como efetiva previso e arrecadao de taxas e/ou tarifas pela
29 prestao e disposio dos servios pblicos de saneamento bsico passveis de cobrana dos usurios, inclusive taxas
30 incidentes sobre os imveis, edificados ou no, que tenham os servios disposio e cujos proprietrios ou ocupantes
31 efetivos no tenham aderido voluntariamente sua prestao;
32 VI. Adoo do mecanismo tributrio e efetiva arrecadao de contribuio de melhoria pela implantao de infraestruturas de
33 saneamento bsico com recursos prprios ou onerosos, cujas atividades no sejam passveis de cobrana de taxa ou tarifa
34 pela disposio ou prestao dos respectivos servios, mas que produzam valorizao imobiliria;
35 VII. Adoo de poltica de subsdios tarifrios ou fiscais que garantam o acesso da populao mais pobre aos servios
36 remunerados por taxas ou tarifas.

37 Observa-se que estas condies podem ser pr-existentes ou exigidas a sua implementao em
38 determinado prazo, tendo como requisito, para o recebimento dos desembolsos da subveno, o
39 cumprimento de cronograma estabelecido.

82
Art. 50, 4, da Lei n 11.445/07.
83
rgo ou entidade nica responsvel pelas funes de planejamento e prestao dos servios.
84
recomendvel que o MCidades (Governo Federal) institua modelos tcnicos de referncia para a elaborao do referido estudo
de viabilidade tcnica e econmico-financeira e para a regulao econmica da prestao dos servios, admitidos no mbito da
Poltica Federal de Saneamento Bsico.

143
 1 Condies tcnicas relativas prestao dos servios
2 VIII. Critrios de eficincia:
3 a. Econmicos:
4 i. Custo mdio do servio por economia/domiclio < valor especfico85 ou mdia da UF/Macrorregio/Nacional;
5 ii. ndice de evaso de receita < (valor especfico ou mdia da UF/Macrorregio/Nacional;
6 iii. ndice de desempenho financeiro86 < 1,0.

7 b. Administrativos:
8 i. ndice de produtividade: economias-domiclios/pessoal total < valor especfico ou mdia da UF/Macrorregio/
9 Nacional;
10 ii. Despesa mdia anual por empregado/servidor (do prestador) < valor especfico ou 1,2 vezes a despesa mdia per
11 capita com funcionalismo do municpio.

12 c. Operacionais:
13 i. ndice de atendimento: economias/domiclios atendidas com abastecimento de gua potvel, com coleta e
14 tratamento de esgotos, ou com coleta e destinao adequada de resduos < valor especfico ou mdia da
15 UF/Macrorregio/ Nacional;
16 ii. ndice de hidrometrao (servio de abastecimento de gua potvel) < 80%;
17 iii. ndice de perdas na distribuio (servio de abastecimento de gua potvel) < valor especfico ou mdia da UF/
18 Macrorregio/Nacional.

19 IX. Outros critrios econmicos

20 a. Servios delegados (exceto consrcio pblico): Taxa de Retorno ou de Remunerao dos Investimentos realizados
21 com capital prprio do delegatrio estabelecida no contrato ou pela regulao < taxa mdia de remunerao dos ttulos do
22 Tesouro Nacional com prazo de resgate de at 20 anos.
23 b. Prestao direta por rgo ou entidade do municpio ou por consrcio pblico: regulao econmica que preveja a
24 incluso na composio dos custos dos servios as despesas:
25 i. de depreciao dos investimentos equivalente a no mnimo 2,5% ao ano, e
26 ii. de remunerao do investimento realizado com capital prprio, inclusive de Fundo Especial (art. 13 da Lei n
27 11.445/07), equivalente a pelo menos a taxa mdia de inflao medida pelo IPCA do IBGE + 2% ao ano, e cujos
28 recursos gerados sejam utilizados exclusivamente para reinvestimentos e/ou para capitalizao do referido fundo.
29
30 Uma sntese dos Programas apresentada na Tabela 9.1 a seguir. Cabe ressaltar que seu detalhamento
31 dever ocorrer imediatamente aps a publicao do Plansab.
32

85
Por exemplo, % da renda mdia familiar do municpio.
86
ndice definido pelo SNIS (IN 012).

144
 TABELA 9.1: Sntese do esboo dos Programas previstos no Plansab
PROGRAMA CONCEPO OBJETIVO PBLICO-ALVO ORAMENTO* AES CRITRIOS DE PRIORIZAO
 Titulares ou
prestadores dos  Existncia de Planos Municipais de Saneamento Bsico e
Financiar medidas servios pblicos de Possveis aes em: instncias de controle social para fiscalizao do recurso
estruturais para abastecimento de  reas metropolitanas; pblico
cobrir o dficit em gua e municpios de mdio ou  Existncia de consrcios, parcerias entre entes federados ou
abastecimento de esgotamento pequeno porte arranjos institucionais para a gesto ou prestao dos
Programa 1: Investimento em aes sanitrio R$ 177 bilhes
gua potvel,  Favelas e ocupaes servios
estruturais abrangendo,
Saneamento esgotamento  Municpios e (recursos espontneas; reas de  Iniciativas que contemplem a integralidade dos componentes
preferencialmente, mais
bsico sanitrio, limpeza estados no caso de onerosos e no- risco e sujeitas a do saneamento
de um componente do
integrado urbana e manejo de manejo de limpeza onerosos) inundaes; reas
saneamento bsico  Coordenao nica das intervenes solicitadas
resduos slidos, e urbana e manejo de indutoras do
drenagem e manejo resduos slidos e desenvolvimento  Existncia de programa efetivo de reduo de perdas no
das guas pluviais de intervenes de turstico; bacias sistema de abastecimento de gua
urbanas drenagem urbana e hidrogrficas crticas  Projetos de medidas estruturais articulado com estruturantes
manejo de guas  Municpios com indicadores crticos de salubridade ambiental
pluviais
Atendimento da populao
Financiar medidas  Administraes
rural, povos indgenas e
para abastecimento municipais  Existncia de Planos Municipais de Saneamento Bsico e
comunidades tradicionais,
de gua potvel, instncias de controle social para fiscalizao do recurso
no conjunto das  Consrcios ou Possveis aes para:
esgotamento pblico
necessidades dos prestadores de  Populao rural
Programa 2: sanitrio e limpeza servios pblicos R$ 14 bilhes  Existncia de consrcios, parcerias entre entes federados ou
componentes do  Povos indgenas
urbana e manejo de arranjos institucionais para a gesto e prestao dos servios
Saneamento saneamento bsico,  Instncias de (recursos no-
resduos slidos e  Quilombolas
rural integrados com o gesto para o onerosos)  Existncia de programa efetivo de reduo de perdas no
educao ambiental  Reservas extrativistas
Programa Territrios da saneamento rural sistema de abastecimento de gua
para o saneamento
Cidadania e com o como cooperativas  Projetos de medidas estruturais articulado com estruturantes
em reas rurais e de
Programa de e associaes  Municpios com indicadores crticos de salubridade ambiental
comunidades
Desenvolvimento Rural comunitrias
tradicionais
Sustentvel, entre outros
 Aes estruturantes de  Existncia de Planos Municipais de Saneamento Bsico e
Apoio gesto dos  Titulares, instncias de controle social para fiscalizao do recurso
Financiar medidas apoio gesto
servios com vistas consrcios e outras pblico
estruturantes com modalidades de  Aes estruturantes de
sustentabilidade para o R$ 62 bilhes apoio prestao de  Existncia de consrcios, parcerias entre entes federados ou
Programa 3: vistas melhoria da gesto
adequado atendimento servios arranjos institucionais para a gesto e prestao dos servios
gesto e prestao  Prestadores (principalmente
Saneamento populacional e com o
 Existncia de programa efetivo de reduo de perdas no
de servios e de pblicos com recursos  Aes estruturantes de
estruturante olhar para o territrio
forma a qualificar os no-onerosos) capacitao e sistema de abastecimento de gua
municipal e para a  Gestores
investimentos em assistncia tcnica  Cumprimento de metas locais e regionais
integralidade das aes  Entidades de ensino
medidas estruturais  Desenvolvimento  Atendimento de metas de desempenho operacional
de saneamento bsico e pesquisa
cientfico e tecnolgico  Municpios com indicadores crticos de salubridade ambiental
* Valores referentes a dezembro de 2009.

145
 1 CAPTULO 10 - MONITORAMENTO, AVALIAO SISTEMTICA E REVISO DO
2 PLANO

3 As etapas de monitoramento, avaliao e ajustes do planejamento original constituem a pedra de toque do

4 enfoque estratgico de um plano. Por meio dessas atividades, o plano de vo original avaliado e
5 permanentemente confirmado ou, caso se observem mudanas no ambiente de planejamento, mantido
6 sob observao para eventuais ajustes, devendo estes ser implementados sempre que as mudanas das
7 bases do planejamento se mostrar suficientemente alteradas.
8 Conforme se observou, o Plansab baseou-se em um cenrio de referncia (Cenrio 1), cuidadosamente
9 escolhido aps diversas etapas de avaliao de sua plausibilidade e probabilidade, considerando-se, entre
10 outros aspectos, o suporte dos atores sociais para a sua ocorrncia. Com base neste cenrio, metas,
11 macrodiretrizes e estratgias foram estabelecidas e, visando sua materializao, programas de governo
12 foram propostos. O Cenrio 1 considera um quadro relativamente otimista para o avano das condies de
13 saneamento bsico no Brasil. Admite-se, at 2030, elevado crescimento econmico e um Estado
14 crescentemente mais preparado para a gesto de suas polticas e aes, com capacidade de planejamento
15 integrado e favorecendo polticas de Estado, e no de governo, com continuidade entre mandatos
16 governamentais nos diferentes nveis federativos. Vislumbra-se um Estado fortemente provedor dos
17 servios pblicos e condutor das polticas pblicas essenciais e garantidor dos direitos sociais de forma
18 universal, com a incorporao da varivel ambiental no modelo de desenvolvimento.
19 Neste cenrio, o Pas observar crescente estabilidade, aprimoramento e fortalecimento dos instrumentos
20 jurdicos e normativos e forte cooperao e coordenao entre os entes federativos. Especificamente no
21 setor de saneamento bsico, prev-se crescimento do patamar de investimentos pblicos federais e maior
22 racionalidade na aplicao de recursos, que seriam subordinados ao planejamento e ao controle social nos
23 trs entes federados. As instncias de participao tero ampliado seu carter deliberativo e passaro a
24 exercer influncia mais decisiva na formulao e implementao das polticas pblicas. A matriz tecnolgica
25 crescentemente incorporar o conceito de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente
26 sustentveis, disseminadas em todo o Pas e com foco na baixa emisso de carbono. Em relao aos
27 recursos hdricos, estratgias de conservao de mananciais e mecanismos de desenvolvimento limpo
28 sero adotados, com ampliao das condies de acesso.
29 Tal cenrio favorvel gera condio propcia adoo de amplo conjunto de macrodiretrizes e
30 correspondentes estratgias, orientadas para a acelerao da universalizao da prestao de servios,
31 com integralidade e voltadas para a equidade, sustentvel no tempo, com base em polticas pblicas e
32 modelos de gesto estveis, eficientes, eficazes e efetivos. No horizonte do Plano, embora se considere
33 irrealista o alcance de uma completa universalizao para os quatro componentes do saneamento bsico,
34 possvel projetar um muito importante avano na cobertura populacional e impacto positivo da execuo
35 da poltica de saneamento na sade humana, nas condies ambientais e no desenvolvimento das cidades
36 e do campo.
37 Ainda que as estratgias propostas no resultem em uma nica configurao para programas e aes, os
38 trs programas previstos buscam fornecer materialidade poltica e administrativa s aes, melhor
39 qualificando o uso dos recursos pblicos, criando ambiente favorvel coordenao nacional das polticas
40 e propiciando mais cooperativa relao interfederativa. Evidentemente, to importante quanto a
41 concepo dos programas ser sua operacionalizao e a capacidade do governo em faz-los cumprir o
42 papel idealizado. Ao longo dos 20 anos de execuo do Plansab, ajustes nesta configurao podem ser
43 implementadas, em uma metodologia de aprendizagem com o processo poltico.

146
 1 Cinco dimenses de monitoramento e avaliao do Plansab devero ser consideradas, sistemtica e
2 criteriosamente:
3 1. Cenrio
4 A realidade poltica, econmica, social e administrativo-gerencial do Pas, bem como caractersticas
5 intrnsecas ao setor de saneamento bsico, dever ser acompanhada. Com base nas diversas fontes
6 apontadas e em outras adicionais, os diversos indicadores integrantes de cada um dos condicionantes
7 crticos poltica macroeconmica, gesto e gerenciamento das polticas pblicas, estabilidade e
8 continuidade das polticas pblicas, papel do estado e modelo de desenvolvimento, marco regulatrio,
9 relao interfederativa, investimentos no setor, participao e controle social, matriz tecnolgica e
10 disponibilidade de recursos hdricos devero ser monitorados. Para o acompanhamento quali-
11 quantitativo do cenrio futuro, so apontados, nas Tabelas 10.1 e 10.2, os valores esperados para
12 indicadores macroeconmicos e socioambientais destacados. O volume 6 do Panorama do saneamento
13 bsico no Brasil87, na sua descrio dos trs cenrios, fornece elementos mais detalhados para a evoluo
14 desses indicadores.
15

87
Ver HELLER, L. (coord.). Viso estratgica. (Vol. 6). In: Heller, L.; Moraes, L. R. S.; Britto, A. L. N. P.; Borja, P. C.; Rezende, S. C.
(coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

147
 TABELA 10.1: Comparao quantitativa dos indicadores macroeconmicos nos cenrios 1, 2 e 3

2015 2020 2030

2009 2010
VARIVEIS MACROECONMICAS Cenrio 1 Cenrio 2 Cenrio 3 Cenrio 1 Cenrio 2 Cenrio 3 Cenrio 1 Cenrio 2 Cenrio 3
Taxa de crescimento da economia mundial -1,10% 2,80% 3,5% 3,5% 3,5% 3,5% 3,5% 3,5% 3,5% 3,5% 3,5%
Taxa de inflao mundial 0% 1% 2,5% 2,5% 2,5% 2,5% 2,5% 2,5% 2,5% 2,5% 2,5%
PIB real Brasil (R$ bilhes de 2009) 3.143,00 3.331,60 4.151,80 4.053,40 4.053,40 5.173,90 4.931,60 4.931,60 8.837,70 7.658,60 7.658,60
Variao mdia anual real do PIB -0,20% 6,00% 4,5% 4,0% 4,0% 4,5% 4,0% 4,0% 5,5% 4,5% 4,5%
Taxa de investimento privado 13,40% 15,30% 20,9% 19,5% 19,5% 19,7% 19,4% 19,4% 20,80% 19,04% 19,04%
Taxa de investimento pblico 3,30% 3,30% 4,1% 3,8% 3,8% 3,6% 3,3% 3,3% 3,7% 3,57% 3,57%
Taxa de investimento total 16,70% 18,60% 24,95% 23,3% 23,3% 23,3% 22,7% 22,7% 24,50% 22,60% 22,60%
Balana Comercial (US$ bilhes) 25,3 16,7 15,7 30,7 30,7 126,7 146,8 146,8 358,9 117,3 117,3
Saldo comercial / PIB 1,40% 0,80% 0,64% 1,30% 1,30% 3,97% 4,95% 4,95% 4,50% 1,90% 1,90%
Exportaes (US$ bilhes) 153 164,1 293,5 285,6 285,6 547,9 531,20 531,20 1813,4 1163,8 1163,8
Importaes (US$ bilhes) 127,6 147,4 277,8 254,9 254,9 421,1 384,40 384,40 1454,5 1046,5 1046,5
Exportao / PIB 8,50% 8,20% 12,07% 12,10% 12,10% 17,15% 17,90% 17,90% 22,90% 19,20% 19,20%
Importao / PIB 7,10% 7,30% 11,42% 10,80% 10,80% 13,18% 12,90% 12,90% 18,40% 17,20% 17,20%
Saldo em transaes correntes (US$ bilhes) -24,3 -37,1 -84,4 -62,9 -62,9 -5,3 34,7 34,7 151 -58,2 -58,2
Saldo em transaes correntes / PIB -1,50% -1,80% -3,47% -2,67% -2,67% -0,17% 1,17% 1,17% 1,90% -0,96% -0,96%
Taxa de consumo total (em % do PIB) 84,60% 83,30% 78,52% 79,36% 79,36% 76,87% 76,15% 76,15% 73,60% 78,40% 78,40%
Taxa do consumo do governo 21,10% 20,80% 19,56% 19,77% 19,77% 19,15% 18,97% 18,97% 18,30% 19,50% 19,50%
Taxa de consumo privado 63,60% 62,50% 58,96% 59,58% 59,58% 57,72% 57,18% 57,18% 55,30% 58,80% 58,80%
Receita total do governo / PIB 35,00% 37,10% 38,26% 38,05% 38,05% 38,28% 38,06% 38,06% 38,30% 37,98% 37,98%
Despesa total do governo / PIB 38,60% 37,50% 38,96% 39,90% 39,90% 40,38% 40,16% 40,16% 39,50% 39,50% 39,50%
Dvida lquida do setor pblico / PIB 37,80% 35,90% 27,0% 31,76% 31,76% 23,22% 29,64% 29,64% 14,50% 23,38% 23,38%
Supervit primrio (em % do PIB) 2,10% 2,70% 1,24% 1,90% 1,90% 0,44% 1,15% 1,15% 1,30% 1,94% 1,94%
Dficit operacional do setor pblico / PIB 3,60% 0,20% 0,60% 1,80% 1,80% 1,10% 1,10% 1,10% 0,20% 0,50% 0,50%
Reservas internacionais (US$ bilhes) 239,1 274,9 422,7 422,7 422,7 592,9 592,9 592,9 699,4 699,4 699,4
Taxa de inflao mdia anual (IPCA) 4,30% 5,30% 4,1% 4,2% 4,2% 4,3% 4,4% 4,4% 5,7% 4,7% 4,7%
Grau de utilizao da capacidade instalada 80,60% 83,40% 84,50% 84,84% 84,84% 84,86% 85,25% 85,25% 87,00% 85,60% 85,60%
Taxa de juros real domstica 4,90% 7,50% 6,90% 7,50% 7,50% 6,90% 8,50% 8,50% 9,50% 9,70% 9,70%

148
 1 TABELA 10.2: Comparao qualitativa de indicadores macroeconmicos e socioambientais nos cenrios 1, 2 e 3

VARIVEIS CENRIO 1 CENRIO 2 CENRIO 3

Orientada para elevado Orientada para controle da Orientada para controle da
ORIENTAO DA POLTICA
crescimento econmico, compatvel inflao com crescimento inflao com crescimento
ECONMICA com a relao dvida/PIB menor menor
Declnio lento do Declnio lento do
Declnio rpido do endividamento
FINANAS PBLICAS endividamento (relao endividamento (relao
(relao dvida/PIB)
dvida/PIB) dvida/PIB)
Reduo do papel do estado Reduo do papel do estado
Provedor dos servios pblicos e
com a privatizao na com a privatizao na
PAPEL DO ESTADO condutor das polticas pblicas
prestao de servios de prestao de servios de
essenciais
funes essenciais funes essenciais
Manuteno do atual patamar Manuteno do atual patamar
Crescimento do patamar dos dos investimentos pblicos dos investimentos pblicos
CAPACIDADE DE INVESTIMENTO
investimentos pblicos federais federais, distribudos federais, distribudos
PBLICO submetidos ao controle social parcialmente com critrios de parcialmente com critrios de
planejamento planejamento
CARGA TRIBUTRIA E Pequena reduo dos Pequena reduo dos
Reduo significativa
ENCARGOS SOCIAIS encargos encargos
TAXA DE INVESTIMENTO Alta Moderada Moderada
CRESCIMENTO ECONMICO Alto (4,5% a 5,5% a.a.) Mdio (4% a 4,5% a.a.) Mdio (4% a 4,5% a.a.)
INFLAO Baixa e controlada Baixa e controlada Baixa e controlada
CAPACIDADE DE GESTO
Ampla Ampla Limitada
PBLICA
NVEL DE ESCOLARIDADE Crescimento rpido Crescimento mdio Crescimento mdio
INOVAO TECNOLGICA Moderada e ampla Moderada e seletiva Baixa e seletiva
Presena relevante das fontes Presena modesta das fontes Presena tmida das fontes
MATRIZ ENERGTICA
renovveis renovveis renovveis
Moderao das presses
Leve reduo da degradao Persistncia da degradao
QUALIDADE AMBIENTAL antrpicas e recuperao de reas
ambiental ambiental
degradadas
POBREZA E DESIGUALDADES
Reduo significativa e estrutural Lenta reduo da pobreza Lenta reduo da pobreza
SOCIAIS
VIOLNCIA E CRIMINALIDADE Diminuio significativa Reduo lenta da violncia Reduo lenta da violncia
Declnio lento, mas consistente da Pequena reduo da Pequena reduo da
DESIGUALDADES REGIONAIS
concentrao regional concentrao regional concentrao regional
Desenvolvimento de polticas Desenvolvimento de polticas
Modelo inadequado de
DESENVOLVIMENTO URBANO adequadas para os grandes centros adequadas para os grandes
crescimento urbano
urbanos centros urbanos
Adoo de estratgias de Adoo de estratgias de
conservao de mananciais e de conservao de mananciais e
ACESSO AOS RECURSOS mecanismos de desenvolvimento de mecanismos de Desigualdade no acesso aos
HDRICOS limpo, com ampliao das desenvolvimento limpo, com recursos hdricos
condies de acesso a esses ampliao das condies de
recursos acesso a esses recursos
2
3 Tal monitoramento possibilitar aferir se a evoluo do ambiente de planejamento confirmar a ocorrncia
4 do Cenrio 1 ou se ser deslocado em direo ao Cenrio 2, ao Cenrio 3 ou a uma eventual outra situao.
5 Esta avaliao requerer muito critrio, uma vez ser improvvel que as caractersticas de cada um dos
6 cenrios se apresentem exatamente como o projetado, ou mesmo muito prximas a este. O esforo
7 esperado a capacidade de avaliar se a mudana de ambiente suficientemente robusta para assumir o
8 desvio do cenrio de planejamento. Esta deciso ser to mais segura quanto maior o perodo de
9 planejamento. Portanto, recomendvel que decises sobre ajustes mais estruturais no Plano, incluindo
10 alterao de estratgias, metas e investimentos, sejam tomadas apenas por ocasio das revises
11 quadrienais determinadas pela Lei n 11.445/2007, no impedindo contudo a introduo de ajustes
12 menores no decorrer de cada perodo.

149
 1 2. Metas
2 A evoluo das metas estabelecidas para os 23 indicadores exercer papel central no acompanhamento do
3 Plansab. Com base nas fontes de informao indicadas e na sua atualizao, luz do Censo Demogrfico
4 2010, ser possvel traar curvas evolutivas das metas, desde 2011, podendo-se inicialmente compar-las
5 com os valores projetados para cada macrorregio e Brasil em 2015 e, posteriormente, 2020 e 2030. Para
6 tanto, o apoio do SINISA, bem como sua integrao com outras pesquisas do IBGE, sobretudo os censos
7 demogrficos, a PNSB e as PNAD, ser essencial. Dificuldades de alcance das metas previstas sinalizaro
8 possveis ineficincias na execuo dos programas ou inconformidades no estabelecimento das metas,
9 devendo se avaliar qual o fator preponderante e proceder aos ajustes, quando pertinentes.
10 Para melhor acompanhamento, apresentam-se, nas Figuras de 10.1 a 10.4, algumas das principais metas de
11 cobertura e as metas para gesto dos servios de saneamento bsico estabelecidas no Plansab.

12
13 FIGURA 10.1: Metas para acesso ao abastecimento de gua potvel nas reas urbanas e
14 rurais (A1), por macrorregies e no Pas em 2015, 2020 e 2030 (em %)

15
16 FIGURA 10.2: Metas para acesso ao esgotamento sanitrio nas reas urbanas e rurais (E1),
17 por macrorregies e no Pas em 2015, 2020 e 2030 (em %)

150
 1
2 FIGURA 10.3: Metas para coleta direta de resduos slidos na rea urbana (R1), por
3 macrorregies e no Pas em 2015, 2020 e 2030 (em %)

4
5 FIGURA 10.4: Metas para os indicadores de gesto de saneamento bsico (G1 a G4) nas
6 macrorregies e no Pas em 2030 (em %)

7 3. Indicadores auxiliares
8 Entende-se que o SINISA, observando a base inicial do SNIS, dever, de forma articulada ao Sistema
9 Nacional de Informaes em Recursos Hdricos (SNIRH) e ao Sistema Nacional de Informaes em Meio
10 Ambiente (SINIMA), gerar um expressivo conjunto de indicadores de natureza operacional e gerencial, de
11 monitoramento, de resultado e de impacto para os quatro componentes do saneamento bsico. Muitos
12 dos indicadores apresentaro importante potencial de emprego no monitoramento do Plano. Uma
13 cuidadosa seleo desses indicadores poder gerar um conjunto auxiliar e complementar de elementos de
14 monitoramento, que podero oferecer importante poder explicativo sobre possveis desconformidades do
15 alcance de metas estabelecidas.
16 Complementarmente s metas de cobertura e gesto dos servios, ser importante estabelecer metas
17 regionais e locais de carter estruturante, relativas por exemplo capacitao de gestores, de prestadores
18 e de conselheiros de rgos colegiados com atuao no setor.

151
 1 Considera-se tambm de fundamental importncia, conforme disposto no Decreto n 7.217/2010, o
2 desenvolvimento de estudos que possibilitem caracterizar e avaliar a situao de salubridade ambiental no
3 territrio nacional, por bacias hidrogrficas e por municpios, utilizando sistema de indicadores sanitrios,
4 epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos, apontando possveis determinantes das deficincias
5 detectadas, inclusive as condies de acesso e de qualidade da prestao de cada um dos servios pblicos
6 de saneamento bsico. Esses estudos podero, dentre outras funes, embasar a definio de metas de
7 desempenho operacional para a prestao de servios.
8 Por outro lado, indicadores vinculados ao conceito do direito humano gua e ao esgotamento sanitrio,
9 atrelados ao compromisso assumido pelo Pas perante as Naes Unidas, devero ser construdos,
10 possibilitando dar visibilidade ao esforo do Plansab nesse campo. Assim, a desagregao dos indicadores
11 cabveis segundo renda, gnero, cor da pele e escolaridade, bem como segundo o nvel de
12 desenvolvimento, porte e localizao regional dos municpios poder contribuir nesse monitoramento.
13 Assim, dever ser desenvolvido um modelo de integrao dos indicadores, de forma a se determinarem
14 relaes entre eles, possibilitando entender a forma como o comportamento de alguns afeta indicadores
15 de resultado e de impacto, desta forma criando condies para uma viso integrada dos indicadores.

16 4. Macrodiretrizes e estratgias
17 A equipe encarregada do monitoramento e avaliao dever exercer permanente vigilncia sobre a
18 observncia das macrodiretrizes e estratgias na execuo da poltica nacional de saneamento bsico. A
19 partir da publicao do Plansab, estas passam a ser compromissos da execuo da poltica e, portanto, a
20 negligncia, a desconsiderao de algumas delas ou o desvio em relao ao determinado devero ser
21 objeto de ateno e correo. Neste caso, portanto, espera-se que relatrios peridicos apontem o
22 cumprimento de diretrizes e estratgias e recomendem ajustes e mudanas na operacionalizao da
23 poltica, sintetizados nos cinco blocos relativos aos seguintes temas:
24 A) Aes de coordenao e planejamento no setor e s articulaes intersetoriais e interinstitucionais para efetiva
25 implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico;
26 B) Prestao, gesto, regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, de forma participativa e integrada, com vistas
27 sua universalizao;
28 C) Desenvolvimento tecnolgico e aes de saneamento bsico em reas especiais;
29 D) Investimento pblico e cobrana dos servios de saneamento bsico;
30 E) Monitoramento e avaliao sistemtica do Plansab.

31 5. Programas
32 O acompanhamento da execuo dos programas previstos ser crucial para o sucesso do Plansab.
33 Conforme estabelecido na seo especfica, a implementao de estrutura, no apenas para a coordenao
34 dos programas e para a seleo de projetos, mas tambm para o acompanhamento da sua execuo,
35 poder ser uma das medidas eficazes para avaliar a sua conformidade com a concepo estabelecida,
36 conferir maior qualidade ao gasto pblico e indicar eventuais correes e ajustes necessrios para melhoria
37 do resultado das aes previstas. Alm disto, prope-se que a mesma equipe encarregada do
38 monitoramento e avaliao das demais quatro dimenses avalie a execuo dos programas, em articulao
39 com essas outras dimenses. Desta forma, haver maior integrao no processo avaliativo.
40 Como uma das referncias para a avaliao, as orientaes relativas elaborao do PPA88 estabelecem
41 que, na avaliao de programas, a resposta a um conjunto de questes deve ser considerada, dentre as
42 quais:
43 1) Principais resultados obtidos e impactos verificados no perodo.
44 2) Avaliao do alcance para cada indicador do programa permitindo informar ou alterar os ndices apurados nos anos anteriores
45 e apontar medidas corretivas necessrias.
46 3) Grau de cobertura do pblico-alvo ou segmento da sociedade ao qual o programa se destina.

88
Informaes disponibilizadas pelo Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).

152
 1 4) Satisfao dos beneficirios, ou seja, a parcela do pblico-alvo atendida pela execuo do programa identificando o
2 mecanismo utilizado.
3 5) Existncia de mecanismos no programa que promovem o controle e a participao social (debates e audincias pblicas,
4 consultas pblicas, conferncias das cidades, discusso em conselhos setoriais ou rgos colegiados, outros).
5 6) Avaliao da concepo do programa com indicao dos aperfeioamentos necessrios (denominao do programa,
6 definio do objetivo, caracterizao do pblico-alvo, regionalizao, seleo dos indicadores, incluso ou excluso de aes,
7 adequao do produto/servio esperado, outros).
8 Em relao reviso do Plano, a Lei n 11.445/2007 estabelece, no art. 52, que o Plansab deve ser avaliado
9 anualmente e revisado a cada quatro anos, preferencialmente em perodos coincidentes com os de
10 vigncia dos planos plurianuais. Portanto, dever haver revises em 2014, 2018, 2022 e 2026, para
11 vigncia nos perodos imediatamente posteriores.
12 As revises devem guardar absoluta coerncia com o monitoramento e a avaliao, nas suas cinco
13 dimenses, promovendo-se os devidos ajustes em cenrios, metas, macrodiretrizes, estratgias, programas
14 e aes, onde pertinente e desde que justificveis. Nesse processo, seria prudente a adoo de uma
15 abordagem relativamente conservadora nas modificaes, a fim de evitar desnecessrias instabilidades no
16 planejamento e mudanas frequentes de sinalizao por parte do governo federal para os entes federados
17 e demais atores sociais e institucionais, mas sempre que justificveis tais alteraes devem ser previstas.
18 Deve-se chamar a ateno para um fato importante: o Panorama do saneamento bsico no Brasil, que
19 forneceu os elementos para o Plansab, baseou-se em informaes da PNSB 2008 e, essencialmente, no
20 Censo Demogrfico 2000, portanto dez anos aps sua realizao. Desta forma, ser fundamental a
21 atualizao do Plansab em 2011, luz do Censo Demogrfico 2010. Essa atualizao, alm de claramente
22 possibilitar traar um quadro mais preciso do dficit pelos servios, exercer papel fundamental para uma
23 maior validao das metas estabelecidas, uma vez que muitas delas tiveram forte influncia dos dados mais
24 recentes extrados de sistemas de informaes disponveis, como o SNIS, que apresentam limitaes para
25 caracterizar indicadores para o Pas e para as macrorregies.
26 Por fim, dados o carter estratgico, a amplitude, a complexidade e a especializao requeridos para o
27 processo de avaliao e monitoramento do Plansab, ressalta-se que seu sucesso estar fortemente
28 condicionado h designao de equipe, com experincia e excelncia neste campo, exclusiva para esta
29 tarefa. Mostra-se importante que esta equipe tenha independncia daquela responsvel pela execuo
30 direta do Plano.
31 Adicionalmente ao carter tcnico do monitoramento e avaliao, a insero do controle social no
32 processo, sobretudo por meio do Conselho Nacional das Cidades e dos demais conselhos com interface
33 com a questo do saneamento bsico, ser requisito para a sua transparncia e legitimidade, para a
34 mediao da sociedade na implementao do Plano e para a deciso sobre os ajustes mostrados
35 necessrios.

153