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Reitor Flvio Fava de Moraes

Ylce-reitora Myriam Krasilchik

EDITORA DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Presidente Srgio Miceli Pessa de Barros


DiretorEditorial Plinio Martins Filho
Editor-assistente Rodrigo Lacerda

ComissoEditorial Srgio Miceli Pessa de Barros (Presidente)


Davi Arrigucci Jr.
Jos Augusto Penteado Aranha
Oswaldo Paulo Forattini
Tup Gomes Corra
Copyright 1994 by PNUD

Esta obra resultou da uiciativa do Ministrio das Relaes


Exteriores do Brasil, atravs da Agucia Brusileim de Coo-
pcra o, que, em conjunto com a Universidade de So Paulo
e o apoio do Programa das Naes Unidas para o Dcscuvol-
vimcnto, empreendeu o Programa de Gesto da Cooperao
Tcnica Internacional - PROCiNT (Projeto BRA/90/0 14).

Dados Intcmacionnisde Catalogao n a Publicao(CU')


(Cmara Brasileirado Livro, SI', Brasil)

Cooperao Internacional : Estratgia c Gesto I Jacques Marcovitch


(org .), - So Paulo : Editora da Universidade de So Paulo, 1994.

Bibliografia.
ISDN: 85-314-0224-7

I. Cooperao Internacionnl 2. Relaes Internacionais I. Mar-


covitch,Jacques, 1943-
94-0371 CDD-327.17

ndic,'spara catalogosistenuitico:
I. Cooperao internacional : Relaes internacionais 327.17

Direitos reservados
Edusp - Editora da Universidade de So Paulo
Av. Prof. Luciano Gualbcrto, Travessa J, 374
6 andar - Ed. da Antiga Reitoria - Cidade Univcrsiniria
05508-900 - So Paulo - SP - Brasil Fax (O 11) 211-6988
Te!. (O11)813-8837/818-4156/818-4160

Prnted in Brnzil 1994

Foi feito o depsito legal


Caminante, no hay caminos;
se hace camino ai andar.
ANTONIO MACHADO
Sumrio

13 Introduo
J acques Marcovitch

ESTRATGIA DA COOPERAO INTERNACIONAL

23 Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao


Celso Lafer
A modernidade e o tema da identidade internacional; Perfil
brasileiro; Fronteira-separao versus fronteira-cooperao;
Dimenses de primeiro mundo e de terceiro mundo; Comrcio
exterior; A Federao na poltica externa; A constitucionali-
zao das relaes internacionais no Brasil; Democracia e
diplomacia; "Relegitimao" da perspectiva do Sul; Foras
centrpetas e foras centrfugas; Novas geometrias de poder;
Tecnologias sensveis e no-proliferao; Do diagnstico
ao; Adaptao criativa e viso de futuro; Democratizao
da ordem internacional e participao; Parcerias operacio-
nais; "Nichos de oportunidade "; Concluso.

47 Competio, Cooperao e Competitividade


J acques Marcovitch
Estado e sociedade nas relaes internacionais; A competio
na sociedade dividida; Em busca da cooperao internacio-
nal; Os desafios da competitividade; Lies para o futuro:
cooperao e competitividade; Consideraes finais.

65 O Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo


Hlio J aguaribe
O mundo e a nova ordem mundial; Principais caractersticas
atuais; O colapso do comunismo; Sociedades ps-industriais;
Megamercados; Brecha Norte-Sul; Interesses coletivos; A
nova ordem mundial; Tendncia multipolaridade; Pax Ame-
8 Jacques Marcovitch

ricana; O Brasil no mundo; Duas facetas; Principais deman-


das; Mercosul.
85 Relaes Econmicas Internacionais
Simo Davi Silber
A evoluo da economia mundial; Comrcio internacional e
blocos regionais; Perspectivas para o Brasil na economia
internacional; A poltica brasileir.a de comrcio exterior;
Perspectiva da economia mundial, coordenao da poltica
econmica e o problema da dvida externa.

117 A Poltica Externa Brasileira: Da Marginalidade


Responsabilidade (1930-1990)
Ricardo A. S . Seitenfus
O peso do passado; Os sobressaltos da Segunda Repblica;
Desenvolvimento e crises (1945-1964); A poltica externa sob
o regime militar: do alinhamento contestao; A Nova Re-
pblica e o reencontro com o Cone Sul; Concluso: perspec-
tivas brasileiras.

149 Perspectivas da Cooperao Internacional


Celso Luiz Nunes Amorim
Significado e limites da cooperao internacional; Desenvol-
vimento e progresso tecnolgico; O papel da cooperao in-
ternacional no desenvolvimento tecnolgico.

165 A Cooperao Tcnica Internacional


Guido F. S. Soares
Modalidades de cooperao tcnica internacional; A assistn-
cia tcnica internacional; Transferncia internacional de tec-
nologia: problemas jurdicos e polticos, tipos de contratos e
sua regulamentao; Transferncia de capitais no quadro do
sistema da ONU, organismos regionais, ao direta dos Esta-
dos e aportes dos bancos privados; Concluso.

219 Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional


Peter Knz
Arcabouo conceitual e orientao da discusso; Fontes de
financiamento para assistncia tcnica: motivao e polticas;
Sumrio 9

Frmulas de alocao e critrios para financiamento de assistn-


cia tcnica; Financiamento misto; Um modelo para o futuro.

273 As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica


Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros
Conceito e classificao das organizaes internacionais; A coope-
rao tcnica internacional institucionalizada; O sistema da ONU;
O sistema das organizaes de cooperao monetria, financeira e
comercial; O sistema das organizaes regionais; O sistema das
organizaes de fomento; Os acordos de cooperao tcnica das
organizaes internacionais; As principais contribuies das orga-
nizaes internacionais; Estudos mais relevantes sobre a cooperao
tcnica institucionalizada; Concluses.

321 Formas de Insero da Cooperao Tcnica Int~rnacional


nos Programas de Desenvolvimento Cientfico e Tecnol-
gico: A Experincia do CIID
Fernando Chaparro
A cooperao tcnica internacional no mbito do desenvolvi-
mento cientfico e tecnolgico da regio; Dilemas bsicos que
enfrenta a cooperao tcnica internacional; As estratgias re-
gionais do CIID: um esforo para responder a esses dilemas.

GESTO DA COOPERAO INTERNACIONAL

367 A Administrao de Projetos Aplicada ao Ambiente da


Cooperao Tcnica Internacional: Viso de Conjunto
Guilherme Ary Plonski
O que cooperao tcnica internacional?; Que um projeto
de cooperao tcnica internacional?; Reviso da administra-
o de projetos; Perfil dos projetos de cooperao tcnica
internacional; Concluso.

385 Planejamento de Projetos de Cooperao Tcnica Internacional


Isak Kruglianskas
O ciclo de vida do PCTI; Fase de pr-concepo: caracteriza-
o, alternativas, escolha e identificao; Fase de concepo:
formulao dos objetivos, etapas e estimativas; Fase de estrutu-
rao: riscos, atividades alternativas, metas, recursos, plano
10 Jacques Marcovitch

formal; Resultados de pesquisa emprica sobre planejamento


de PCTI; Consideraes finais e recomendaes.

421 Estrutura Organizacional para Projetos de Cooperao


Internacional
Eduardo Vasconcellos e Edison Fernandes Polo
Componentes e condicionantes da estrutura; Centralizao x
descentralizao da rea de cooperao internacional; Alter-
nativas de departamentalizao; Organograma linear; Diag-
nstico e mudanas na estrutura; Consideraes finais.

493 Gerenciamento da Cooperao Tcnica Internacional


Antonio Cesar Amaru Maximiano
O projeto como unidade de trabalho de cooperao tcnica
internacional; Caractersticas do projeto de cooperao; Idias
de projetos e pr-projetos; O dirigente da cooperao tcnica
internacional; O papel de gerente de rea de cooperao e de
gerentes de programas; O papel de gerente de projetos; Fatores
internos e externos no gerenciamento de projetos de cooperao;
O perfil gerencial do agente de cooperao; Concluses.

511 Avaliao e Determinantes do Sucesso de Projetos de


Cooperao Tcnica Internacional
Antonio Cesar Amaru Maximiano e Roberto Sbragia
Dificuldades com a avaliao de projetos de cooperao tc-
nica internacional; Importncia da avaliao; Avaliao de
projetos: quadro bsico de referncias; Estudos de casos; O
conceito de sucesso e insucesso de projetos; Determinantes de
sucesso e insucesso de projetos de cooperao tcnica inter-
nacional; Fatores de xito, segundo profissionais brasilei-
ros de cooperao tcnica internacional; Concluso.

NEGOCIAO NA COOPERAO TCNICA


INTERNACIONAL

541 Negociao de Contratos Internacionais de Cooperao


Luiz Olavo Baptista
Contratos de cooperao - conceituao; Negociao da coo-
perao tcnico-industrial; Negociao dos contratos de coo-
Sumrio 11

perao; Estrutura dos contratos privados de cooperao;


Encerramento da negociao e fechamento do contrato.
577 Tcnicas de Negociao para Contratos de Cooperao
Tcnica Internacional
Celso Cludio de Hildebrand e Grisi
Os conceitos associados s atividades para resoluo de confli-
tos; Elementos condicionantes das negociaes; Modelo para
anlise de negociaes; Processo de negociao; Preparaes
eficientes; Peculiaridades das negociaes de contratos de coo-
perao tcnica internacional; Fatores que inibem o sucesso das
negociaes de contratos de cooperao tcnica internacional;
Os principais desafios de uma negociao de contratos de coo-
perao tcnica internacional.
597 Meios de Pagamentos e Garantias Bancrias em Contratos
Internacionais
Ligia Maura Costa
O crdito documentrio; Mecanismo do crdito documentrio;
As funes particulares do crdito documentrio; As garantias
bancrias; O mecanismo das garantias bancrias; A garantia
bancria automtica.
621 Tecnologia e sua Importncia
Luiz Alfredo Paulin
Do acesso, por parte dos pases subdesenvolvidos, tecnologia;
Da assistncia tcnica e da cooperao tcnica internacional;
Dos contratos de transferncia de tecnologia; Do contrato de
know-how; Da patente; A transferncia de tecnologia no Brasil.

CASOS E DEPOIMENTOS
647 A Tecnologia de Transferir Tecnologia
Joo Batista Araujo e Oliveira
Buscando tecnologia para os centros de tecnologia do Senai;
Brasil e Cingapura : comparaes e lies.
665 Glossrio

671 Sobre os Colaboradores


Introduo

J acques M arcovitch

Uma progressiva interdependncia caracteriza a evoluo recente da socieda-


de humana . Os saltos tecnolgicos, especialmente os realizados no campo das
telecomunicaes, tm provocado uma rpida aproximao entre o centro e a
periferia, o planalto e a plancie, o moderno e o tradicional. Aproximao que
evidencia os contrastes e sublinha iniqidades. Iniqidades que tm elevado
os focos de conflitos dentro de pases e entre eles. Respeitada e preservada a
diversidade cultural, torna-se evidente a necessidade de conciliar a competi-
o entre naes por iniciativas de cooperao. Iniciativas imprescindveis
para enfrentar ameaas ao equilbrio dinmico da civilizao e desta com o
seu meio ambiente.
Para os campos scio-econmico, tecnolgico e ambiental, percebem-se ave-
nidas de cooperao internacional, cooperao que decorre do engajamento
dos protagonistas sociais e das instituies. Desse engajamento pode resultar
um sistema de cooperao, estruturado pelo governo mas que transcenda seus
limites. Sistema que busque uma estratgia, mtodos de gesto e uma capaci-
dade de negociao capazes de conciliar competio e cooperao. Iniciativas
para um desenvolvimento orientado para as prioridades da maioria e das
geraes futuras.
14 Jacques Marcovitch

Com a inteno de formar recursos humanos preparados para atuar na rea da


cooperao, foi organizada esta coletnea. Esta obra resulta de estudos reali-
zados no mbito do Programa de Gesto de Cooperao Tcnica Internacional,
tendo sido elaborada por professores, pesquisadores e dirigentes engajados
em projetos de cooperao internacional. A obra est estruturada em trs
partes. A primeira trata da estratgia da cooperao internacional e introduz
o tema da cooperao, fixa os limites de sua atuao e mostra algumas
tendncias mundiais. A partir do desenvolvimento histrico brasileiro na rea
da cooperao, so apresentadas as perspectivas do sistema e das prticas
internacionais vigentes. A segunda parte da coletnea trata da gesto da
cooperao internacional. A terceira dedica-se negociao entre os protago-
nistas que compem o sistema de cooperao internacional.
A obra tem incio com especialistas que apresentam os temas voltados para a
geoestratgia e a relaes internacionais. Celso Lafer discorre sobre o perfil e a
ao da poltica externa brasileira recente, com o conceito das fronteiras de coope-
rao sobrepondo-se s tradicionais fronteiras de separao. A partir de dados sobre
a realidade brasileira, avalia implicaes diplomticas sob a tica da democratiza-
o de um mundo em mudana. Parcerias, integrao regional e nichos de atuao
conduzem a formulao de diretrizes para a poltica externa brasileira.

Em uma sociedade humana dividida, a turbulncia tem caracterizado a economia


mundial. As novas tecnologias oferecem caminhos alternativos para o aprimora-
mento da infra-estrutura social e o aperfeioamento dos fatores de competitividade.
Esses caminhos, no entanto, podem ser trilhados com novas formas de organizao
poltica e social. Em " Competio, Cooperao e Competitividade" so recuperadas
experincias passadas que mostram o quanto a cooperao internacional abre
oportunidades para aprimorar fatores de competitividade estrutural. enfatizada a
importncia do engajamento das lideranas da sociedade republicana na definio
de uma poltica externa. Cabe-lhes propor novas relaes entre o Estado e a
sociedade e decodificar os acordos e convenes internacionais.

Hlio J aguaribe apresenta um estudo em dois movimentos. No primeiro, identi-


fica e analisa as caractersticas do cenrio internacional, como o colapso do
comunismo, a emergncia de sociedades ps-industriais, a formao de mega-
mercados, o agravamento da brecha Norte-Sul e a falta de uma regulao racional
dos grandes interesses coletivos. Concluindo, tece consideraes sobre o multi-
polarismo e a crescente influncia das Naes Unidas. O segundo movimento
projeta a posio do Brasil naquele cenrio, indicando a relevncia do desenvol-
vimento das relaes no mbito regional, inclusive no Mercosul.
Introduo 15

A evoluo da economia mundial e as alteraes da poltica econmica afetam as


relaes comerciais internacionais na anlise de Simo Silber. H um quadro de
aumento das restries tarifrias, das negociaes no mbito do GATT, dos blocos
econmicos regionais e de crescente interdependncia entre pases; estes so fato-
res-chave na evoluo do comrcio de bens, na mobilidade dos fatores de produo
e na difuso internacional da tecnologia. Silber aponta o espao aberto ao Brasil
para um aumento de sua participao na economia mundial. O estudo termina
com uma anlise da dvida externa e sua implicao no futuro cenrio mundial,
bem como nas polticas de estabilizao e abertura para o exterior adotadas pelo
pas.
A insero histrica do Brasil em um mundo sujeito a profundas modificaes,
no perodo que vai do entre-guerras queda do muro de Berlim, analisada por
Ricardo Seitenfus. Os limites impostos "diplomacia do desenvolvimento" pela
crise do incio da dcada de 80 tornaram raras as oportunidades em que o peso
da ideologia guiasse os passos internacionais do pas. Na encruzilhada a que se
chegou, os debates e embates caractersticos da atuao internacional brasileira
na atualidade demonstram as incertezas quanto ao futuro. Seguindo esse itiner-
rio do econmico sobrepujando o poltico, Seitenfus define os objetivos, limites,
sucessos e fracassos de um pas que abriga em seu seio todas as contradies
exemplares e singulares do " Extremo Ocidente".
As perspectivas da cooperao internacional so em seguida abordadas por Celso
Nunes Amorim sob duas perspectivas: privilegiando a cooperao cientfica e
tecnolgica e a maneira como ela vem sendo desenvolvida no Brasil. Focaliza
inicialmente a discusso do estado atual das relaes entre os Estados e analisa em
seguida as questes subjacentes poltica de cooperao internacional em C&T.
Com isso ficam definidas as fronteiras da cooperao e seus limites.
Nesse territrio, Guido Soares traa um amplo retrato jurdico da cooperao
tcnica internacional, abrangendo suas modalidades e as formas de assistncia e de
transferncia internacional de tecnologia. Traa o perfil das organizaes interna-
cionais que intervm no processo, no quadro do sistema da ONU, dos organismos
regionais, da atuao direta dos Estados e dos bancos privados. Indica os problemas
jurdicos e polticos mais relevantes, os tipos de contratos, sua regulamentao e as
questes ligadas transferncia de capitais.
A questo dos financiamentos internacionais, nas aes financiadas com recursos
oficiais e naquelas apoiadas comercialmente com recursos privados, aprofundada
por Peter Koenz. Embora ressalte o carter de complementaridade que une as duas
modalidades, intimamente ligadas, seu trabalho privilegia o estudo das fontes
16 Jacques Marcovitch

oficiais de financiamento e co-financiamento. Conclui fazendo consideraes


sobre a utilizao do apoio externo em esquemas mistos de financiamento e a
necessidade de um enfoque inovador para a cooperao entre pases em desenvolvi-
mento.
Cachapuz de Medeiros defende um repensar dos organismos internacionais luz
da nova realidade mundial. Expe os quatros sistemas de atividades desenvolvi-
dos no mbito da cooperao tcnica: o sistema das Naes Unidas; o sistema
da cooperao monetria, financeira e comercial; o das organizaes regionais
e o sistema de fomento. O autor aponta suas limitaes e descreve as transfor-
maes na ndole da cooperao tcnica. Passa das transferncias unilaterais de
tecnologia para operaes conjugadas entre instituies e pases participantes, o
que pode possibilitar uma aprendizagem cruzada.
Encerrando a primeira parte, Fernando Chaparro analisa formas de interao entre
a cooperao tcnica internacional e os programas de desenvolvimento cientfico e
tecnolgico. Apresenta tambm a experincia do Centro Interamericano de Inves-
tigaciones para el Desarrollo (CnDI IDRC) nos pases da Amrica Latina e do
Caribe. A partir de consideraes sobre fatores que incidem sobre a magnitude dos
recursos de cooperao canalizados para a regio, indica os principais dilemas com
que se confronta a cooperao tcnica internacional na Amrica Latina. As diferen-
tes solu es originam enfoques distintos quanto cooperao para o desenvolvi-
mento. A experincia do CnD mostra a formulao de uma estratgia regional para
a Amrica Latina e o Caribe como uma resposta queles dilemas.
A segunda parte da coletnea dedicada ao processo da gesto, isto , planejamento,
elaborao e avaliao de projetos, bem como ao exame da funo gerencial na
cooperao tcnica internacional. Guilherme Ary Plonski comea oferecendo uma
viso de conjunto da administrao de projetos de cooperao internacional. Indica
quais as aes da transferncia de conhecimentos entre pases e organismos inter-
nacionais. Cada ao constitui um desafio gerencial, por envolver culturas diferen-
tes, distncias considerveis, assimetrias entre protagonistas e um nmero elevado
de interfaces organizacionais.
Kruglianskas identifica e verifica at que ponto os procedimentos da programao
da cooperao tcnica so utilizados . A partir de dados empricos, focaliza o
processo de planejamento dos projetos de cooperao tcnica internacional, exami-
nando seu ciclo de vida e o detalhamento das atividades de cada uma das subfases
que caracterizam a fase de planejamento . Vasconcellos e Polo estudam as organi-
zaes que tm criado unidades voltadas para a interface com outros pases. Para
essas unidades, e com base em trs estudos de caso, so indicadas formas estru turais
Introduo 17

alternativas. Partindo dos conceitos de estrutura, componente e fator condicio-


nante, os autores discorrem sobre a centralizao em projetos de cooperao
tcnica internacional. Em seguida so oferecidos critrios para avaliar estruturas
de centros de cooperao tcnica internacional.
O papel do gerente, bem como suas qualificaes, discutido no mbito dos
projetos de cooperao tcnica internacional. Os nveis principais em que so
administradas as agncias de cooperao internacionais - estratgia, programas
e projetos - so objeto do estudo de Antonio Amaru Maximiano. Os dois
primeiros nveis esto localizados nas agncias de cooperao e so atribuies
de seus dirigentes. Quanto ao gerenciamento dos projetos, desempenhado por
profissionais da prpria agncia, por tcnicos de outras divises ou de outras
organizaes engajadas no projeto.
Os procedimentos de avaliao em projetos de cooperao internacional consti-
tuem uma prtica necessria para verificar se os objetivos foram atingidos dentro
dos prazos e oramentos previstos. Eles evidenciam os impactos e resultados
alcanados. Maximiano e Sbragia mostram as modalidades de avaliao, que
podem ser intermedirias, terminais ou ex-posto Quanto s equipes de avaliao
para identificar fatores causais de sucesso ou fracasso, podem ser tanto internas
quanto externas aos projetos. Dois estudos de caso e um estudo de campo
embasam as concluses do trabalho .
A terceira parte da coletnea dedicada negociao na cooperao tcnica
internacional. Ali so apresentadas as fontes e os instrumentos jurdicos do
comrcio internacional e os aspectos norteadores da negociao da cooperao
tcnica. Entre outros, so abordados os fatores psicossociais influentes nessas
negociaes. A partir da evoluo recente da cooperao internacional, que
enfatiza os aspectos bilaterais, Luiz Olavo Baptista estabelece o modo como se
desenvolvem as negociaes que concretizam os contratos com esse objeto, os
quais se constituem no primeiro fruto da cooperao. O texto indica tcnicas de
negociao e trata de seus aspectos jurdicos, no intuito de torn-lo acessvel a
agentes de cooperao. Em seguida Celso Grisi trata dos conceitos e das tcnicas
relativas teoria das negociaes e demonstra que o sucesso nessa atividade
depende do esforo e da pertinncia do planejamento realizado. proposta uma
agenda para o negociador, com a finalidade de auxiliar o planejamento e a
organizao de seu trabalho.
Os contratos de cooperao internacional so reputados como forma de incenti-
var o desenvolvimento, mas seus riscos so elevados. Dentre os problemas
envolvidos nesses contratos est a escolha dos diferentes meios de pagamento,
18 Jacques Marcovitch

de financiamento e de garantias. Lgia Costa se detm no exame do crdito


documentrio e das garantias bancrias, analisando alguns elementos complexos
decorrentes das caractersticas desses mecanismos correntes em projetos de
cooperao internacional.
o exame do papel que a tecnologia desempenha no mundo contemporneo
analisado por Luiz Paulin. Constatando a necessidade de os pases menos desen-
volvidos terem acesso a tecnologias fora de seus alcances, o autor discute as
Convenes Internacionais que regulam a matria. Ficam indicados o dever de
cooperao entre as naes e a necessidade de um Direito de Desenvolvimento,
positivado atravs da Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos Estados. Em
seguida o autor se volta para as questes de transferncia de tecnologia por
intermdio de contratos regidos pelo direito privado. examinado o tratamento
que a legislao brasileira d questo da transferncia de tecnologia, com
indicao dos principais contratos de transferncia e de patentes.

Finalmente, apresentado o relato de Joo Batista Oliveira sobre duas experincias:


a utilizao de ajuda externa, pelo SENAI, para instalao e desenvolvimento de
seus Centros de Tecnologia, e o resumo de uma experincia semelhante em Cinga-
pura. A comparao entre os dois casos permite ressaltar fatores essenciais para o
xito dos processos de transferncia.

Concluindo, a cooperao internacional constitui um mecanismo auxiliar da poltica


externa. Ao proporcionar a integrao internacional, a colaborao nos campos
cientfico e tecnolgico e a realizao de operaes internacionais lastreadas na
competitividade, forma recursos humanos orientados para as prioridades do desen-
volvimento.

O momento exige o aprimoramento da competncia gerencial especfica para


projetos de cooperao internacional. O apoio formao de recursos humanos
tambm um propsito desta coletnea. Visando formao de especialistas na
rea, foi idealizado o PROCINT (Programa de Gesto da Cooperao Tcnica
Internacional), uma iniciativa da Agncia Brasileira de Cooperao do Minist-
rio de Relaes Exteriores (ABC/MRE), com a colaborao do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Concebido e executado pela
Universidade de So Paulo, atravs de sua Faculdade de Economia, Administra-
o e Contabilidade (FEA) e do Instituto de Estudos Avanados (IEA), o Pro-
grama almeja a consolidao de um marco conceptual e a promoo de laos de
colaborao entre instituies, resultando na estruturao de um novo sistema
brasileiro de cooperao tcnica internacional.
Introduo 19

Para se desincumbir dessa misso, o programa contou com um Conselho de


Orientao constitudo por Carlos Alberto Pimentel, Eduardo Gutierrez, Eduardo
Vasconcellos, Renato J anine Ribeiro, Roberto Giannetti da Fonseca e Ruy
Martins Altenfelder Silva, que, juntamente com os coordenadores acadmicos
dos mdulos, trouxeram seu conhecimento e a motivao de compartilhar sua
experincia na rea. Um agradecimento especial deve ser reservado equipe do
PROCINT, coordenada por Maria Selma Baio, gerente do projeto. Essa equipe,
constituda por Denis Garcia, Ivete Rodrigues, Miriam Assad Rodrigues Pinhei-
ro, Nilce Mendona Gil e Yuki Teraoka, atuou com dedicao e eficincia.
A publicao desta obra contou com o valioso empenho de Hilda Salom Pereira,
que coordenou a editorao. Ela no mediu esforos e cuidados para assegurar
a qualidade da apresentao e do seu contedo. Coube a Antonio Luiz J amas e
a Sandra Vilas Boas a diagramao e a Eni E. Ceotto a reviso dos textos. Cada
um deles revelou sua competncia nesse esforo conjunto : a contribuio para o
projeto grfico resultou da criatividade e da experincia do artista grfico Fred
Jordan.
Resta consignar o nosso reconhecimento e agradecer aos autores, professores,
participantes e organizaes envolvidas no programa. Seu entusiasmo e talento
possibilitaram a execuo desta iniciativa. Cabe agora ao leitor percorrer a obra.
Apesar do individualismo e da competio crescentes, a interdependncia das
partes induz cooperao para a sobrevivncia e a prosperidade do todo .
ESTRATGIA DA
~
COOPERAAO
INTERNACIONAL
Poltica Externa Brasileira:
Reflexo e Ao

Celso LaJer

Acredito que a expenencia havida na chefia do Itamaraty confirmatria do


significado do que Kissinger, em escritos do incio da dcada de 60, colocou como
uma importante distino entre a anlise - cujo ritmo o parar-para-pensar da
reflexo - e o processo decisrio - determinado pela urgncia imposta pela escolha
entre opes e pelas prioridades estabelecidas num dado momento em funo da
agenda pblica internacional e interna. Como ministro, fui submetido lgica do
processo decisrio - governar escolher, como dizia Mendes France -, mas creio
poder e dever enriquecer a vivncia dessa lgica com a experincia da reflexo
acadmica. , portanto, no ritmo da reflexo, mas no contexto do processo decis-
rio, que me proponho compartilhar idias e conceitos que considero fundamentais
na apreciao dos interesses do Brasil no cenrio internacional.

I. A MODERNIDADE E O TEMA DA IDENTIDADE


INTERNACIONAL

Consideremos inicialmente dois movimentos configuradores da modernidade


que, inseridos no fenmeno da mundializao da Histria, incidem sobre a vida
24 Celso Lafer

contempornea das naes . Refiro-me "Ilustrao" do sculo XVIII e ao


"Romantismo" do sculo XIX. O primeiro movimento, a "Ilustrao", ressalta a
objetividade de uma expanso universal da racionalidade, com os seus ingredien-
tes de confiana na cincia, crena na paz e expectativa nos resultados positivos
das trocas e fluxos internacionais. O segundo, o "Romantismo", reivindica a
subjetividade da liberdade de auto-expresso individual e coletiva.
No sistema internacional de nossos dias, a vertente que deriva do legado ilumi-
nista afirma a unidade fundamental do gnero humano numa comunidade mun-
dial. Numa outra direo, a vertente que provm do romantismo sustenta o
pluralismo das especi.ficidades, o que, em outras palavras, exprime a multiplici-
dade e a diversidade de povos e Estados. Essa dicotomia, enquanto premissa da
ao diplomtica, reflete o porqu da afirmao das identidades nacionais.
A vida internacional de um pas move-se pela conjugao entre o universal -
o pensar a humanidade - e o especfico - o cogitar sobre o nacional e o
regional. Sobre essa dialtica de complementaridade incidem simultaneamen-
te fatores centrpetos e fatores centrfugos. De um lado, valores e princpios
de aceitao geral na comunidade das naes, e, de outro, aspiraes e
interesses particulares das sociedades, luz da sua singularidade cultural,
histrica, econmica e poltica. De um lado, a convergncia de processos
nacionais para prticas e ideais que se universalizam - como, hoje, expresso
no fortalecimento da democracia, dos direitos humanos e do mercado - e, de
outro, as divergncias ou foras de desagregao manifestas no recrudesci-
mento dos nacionalismos, das paixes tnicas e religiosas como, atualmente,
na Europa Oriental e no Oriente Prximo.
Para o Brasil, como para qualquer outra nao, no deixa pois de ser essencial a
discusso de suas possibilidades de insero internacional a partir tanto das
realidades do mundo - mundo em constante transformao - quanto da especi-
ficidade de seus interesses e anseios permanentes como nao soberana.

lI. PERFIL BRASILEIRO

Essa discusso deve, por sua vez, levar em conta determinados elementos obje-
tivos, prprios da configurao daquilo que poderia ser definido como o perfil
a
externo do pas. O primeiro deles , evidentemente, sua dimenso tanto em
termos territoriais quanto demogrficos, assim como polticos, econmicos e
culturais . O Brasil tem peso e identidade indiscutveis no plano internacional,
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 25

semelhana de naes de porte equivalente, embora com relevantes diferenas


culturais e de nvel de desenvolvimento, como o caso da Rssia, da ndia, da China.
O fator da localizao geogrfica, naturalmente, acrescenta a essa anlise outro
dado fundamental, que repousa em um ensinamento simples e conhecido: "11 faut
faire la politique de sa gographie". Desse ponto de vista, ressalta automat-
icamente aquilo que costumo qualificar de contexto contguo das relaes exter-
nas brasileiras. O grande nmero de vizinhos, a variedade de foros e reas de
atuao regional - por exemplo, os tratados da Bacia do Prata e de Cooperao
Amaznica, assim como os mecanismos de integrao econmica e de concerta-
o poltica - marcam historicamente o sentido de identidade e a prioridade da
Amrica Latina para a poltica exterior brasileira.
A Amrica Latina no para ns uma mera opo diplomtica. , como tenho
afirmado, a nossa circunstncia. uma rea de trabalho do Itamaraty que, pela
sua prpria natureza e pela sua sensibilidade temtica em torno da densidade de
contatos humanos e econmicos, da situao nas regies de fronteira, exige o
constante entrosamento com os diferentes setores do Estado e da sociedade.

IH. FRONTEIRA-SEPARAO VERSUS


FRONTEIRA-CO OPERAO

A circunstncia latino-americana se valoriza ainda mais diante dos novos desafios


e oportunidades de dilogo resultantes de uma agenda forjada por legtimas
preocupaes da sociedade: a preservao do meio ambiente, a cooperao fron-
teiria, o controle de drogas, a proteo das comunidades indgenas, o desloca-
mento de populaes.
Para o adequado encaminhamento desses temas, tenho propugnado, como dire-
triz de nossa ao diplomtica latino -americana, a transformao da fronteira de
separao na fronteira de cooperao . A fronteira da separao, no nosso caso,
no provm de conflitos. antes a conseqncia dos espaos vazios em regies
de difcil acesso e com limitada rede de intercomunicaes fsicas, como a
Amaznia, que podem trazer tenses, como tem se verificado no tratamento do
problema dos garimpeiros. A identificao de mtodos de ao prticos e efica-
zes no relacionamento com nossos vizinhos, como os desenvolvidos atravs dos
Grupos de Cooperao Consular, torna-se, assim, um imperativo da ao diplo-
mtica, sobretudo por envolverem essas questes, com conotaes de especial
relevncia poltica e social.
26 Celso Later

A fronteira de cooperao, por sua vez, solidifica seus alicerces na regio platina,
onde os vnculos brasileiros no s s e beneficiam tradicionalmente da infra-es-
trutura estabelecida em termos de rodovias, pontes e hidreltricas, mas tambm
adquirem dimenso inovadora com os programas de integrao econmica. O
Mercosul , nesse sentido, o maior exemplo da fronteira-cooperao, fronteira
que perde gradativamente o seu significado primordial como elemento divisrio
de soberanias para incorporar as vantagens econmicas e sociais do mercado
ampliado.
A integrao energtica representa outro instrumento de valorizao de nos-
sos laos na regio. Destaco a importncia dos acordos sobre aquisio do gs
natural boliviano firmados a 17 de agosto de 1992 em Santa Cruz de la Sierra.
Esses documentos criam as condies para a construo do gasoduto que unir
os territrios dos dois pases. Representar, para o Brasil, um passo signifi-
cativo na diversificao de sua matriz energtica . Dentro dessa estratgia
enquadram-se igualmente as perspectivas de utilizao do gs da Argentina.
Outro projeto de integrao de envergadura, formalizado em Las Lefi as em
junho, o da melhoria do transporte fluvial atravs da Hidrovia Paraguai-Pa-
ran.
Para o Brasil, o conceito de fronteira de cooperao tem significado muito amplo.
Aplica-se, por exemplo, nossa grande fronteira martima, o Atlntico Sul, o
mar-oceano que nos liga ao mundo e aos nossos vizinhos africanos. O interesse
do Brasil pelo Atlntico Sul , pois, comparvel ao que temos por quaisquer
outras de nossas fronteiras, e por essa razo, abrigamos a aspirao de efetiva-
mente transform-lo numa grande rea de paz e de cooperao internacional.
A idia da fronteira de cooperao em sentido mais amplo e metafrico distingue
a diplomacia brasileira e caracteriza uma especificidade do perfil externo do
Brasil. No somos, ao contrrio de outros pases, condicionados por influncias
fortemente preponderantes que possam derivar de circunstncias como a proxi-
midade fsica com uma superpotncia ou a concentrao de grande parte de seu
comrcio exterior em um nico parceiro. o caso do Mxico e do Canad , cuja
posio de vizinhana com os Estados Unidos determina opes, exemplificadas
na concluso das negociaes sobre o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do
Norte. Semelhante relao poderia ser identificada no ingresso dos pases da
pennsula ibrica na Comunidade Econmica Europia, que redefiniram suas
identidades internacionais levando em conta a fora de aglutinao continental
da nova Europa.
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 27

IV. DIMENSES DE PRIMEIRO MUNDO E DE TERCEIRO MUNDO

Esse comentrio permite introduzir um ponto de retlexo importante na aprecia-


o dos campos e oportunidades de insero internacional do Brasil. Costumo
invocar, a tal respeito, a noo de Bastide sobre o Brasil como terra de contrastes.
Somos uma sociedade que exibe em sua realidade econmica e social padres de
primeiro mundo e, ao mesmo tempo, padres de terceiro mundo.
A diplomacia brasileira tem-se mostrado capaz de perceber a aplicabilidade de
ambas as dimenses e promover o seu aproveitamento em favor do interesse
nacional. A conferncia do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de-
monstrou essa capacidade, na medida em que buscamos e pudemos sintetizar
posies e aspiraes discrepantes. Valemo-nos para tanto da nossa condio de
pas interessado nos dois aspectos centrais da Conferncia - o meio ambiente e
o desenvolvimento - e que enfrenta precisamente em seu cotidiano problemas
causados pela dupla vertente da questo ambiental: de um lado, problemas
tpicos dos pases desenvolvidos, causados pelos padres e formas de produo
industrial: de outro, problemas comuns aos pases em desenvolvimento, fruto
principalmente da pobreza.
Em sntese, e como se viu na Conferncia do Rio, por sua intensa vivncia
com realidades internas diferenciadas e complexas que o Brasil est capaci-
tado para exercitar internacionalmente a prtica do dilogo. Essa prtica um
ativo diplomtico. Confere-nos legitimidade para promover a cooperao e
para trabalhar em prol da construo de uma ordem mundial mais justa do
ponto de vista poltico, econmico e tico. Da, nesta linha, a importncia do
conceito de desenvolvimento sustentvel consagrado na Conferncia do Rio.
Ns o consideramos como idia-fora dessa nova ordem, pois ingrediente
de um novo "contrato social-internacional" que aponta para uma " v iso de
futuro" - conceito a que voltarei mais adiante no correr desta exposio. Neste
momento adiantaria apenas que a noo de desenvolvimento sustentvel
essencial para a compreenso do mundo em que vivemos, pois engloba no s
a idia de eficincia na produo de riquezas mas tambm a noo de susten-
tabilidade ambiental, que, por sua vez, est intimamente relacionada com a
superao da pobreza. Como tenho dito, a pobreza , em sua essncia, um
estado de insustentabilidade.
o apego prtica do dilogo e da cooperao traduz, simultaneamente, a vocao
pluralista da sociedade brasileira, o sincretismo demogrfico e cultural em sua
formao histrica e as prprias disparidades regionais. Esses traos explicam,
28 Celso Later

luz do sentido de abrangncia e globalidade de nossos interesses externos, o


fato de o pas no se restringir em sua ao internacional s reas de relaciona-
mento mais denso, como a Amrica Latina, a Europa, os Estados Unidos. Mostra
a importncia e o potencial das relaes com a frica, o Caribe, o Oriente
Prximo, a sia.
A unidade lingstica do pas , por outro lado , um fator de aglutinao no campo
dos valores que, no plano externo, no s incide sobre a prioridade concedida
tradicionalmente a Portugal como tambm abrange as naes africanas de ex-
presso portuguesa.

v. COMRCIO EXTERIOR

A diversificao do comrcio exterior do Brasil, tanto em termos de nmero de


parceiros quanto de variedade da pauta de produtos transacionados, evidencia o
sentido de abrangncia da atuao do pas no plano internacional, coerente com
a vocao universalista inspiradora da nossa linha de conduta diplomtica.
Anualmente exportamos algo em torno de 32 bilhes de dlares e importamos
cerca de 21 bilhes, o que representa em torno de um quinto do intercmbio
global da Amrica Latina com o mundo. O perfil do comrcio exterior brasileiro
h muito deixou de refletir o modelo de economias - tpicas da maioria dos pases
em desenvolvimento - baseadas na preponderncia de exportaes de produtos
primrio. Hoje, mais de 70 por cento das vendas brasileiras ao exterior corres-
pondem a produtos industriais, sendo que desse montante 54 por cento equivalem
a bens manufaturados e 17 por cento a semimanufaturados.
A diversificao de parceiros est particularmente traduzida no fato de que a
CEE e os Estados Unidos absorvem, respectivamente, 31 e 20 por cento das
exportaes brasileiras, e 22 e 23 por cento das importaes. Evidencia-se,
assim, participao equilibrada em dois dos principais mercados internacionais.
Os pases da ALADI, por sua vez, contribuem com 15 por cento das exportaes
e com 1 por cento das importaes. Ao mesmo tempo, cresce significativamente
a participao da sia no intercmbio comercial global do Brasil, que passou de
menos de 10 por cento em 1980 para quase 17 por cento - dos quais 7,5
correspondentes ao Japo, em 1990.
Essas cifras mostram o significado da posiao internacional de um pas que
dispe de slida base econmica a valorizar em seus vnculos de cooperao e
intercmbio com o exterior. Confirmam, no campo comercial, que nossos inte-
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 29

resses so globais - aspecto que j sublinhei como caracterstica geral de nossa


presena internacional.
Ao mesmo tempo, no se deve perder de vista que, malgrado a pujana do
comrcio exterior brasileiro, permanece ainda em nveis relativamente modestos
nossa participao na economia mundial , ainda mais se levarmos em conta a
absoro de investimentos e de tecnologia. Essa espcie de paradoxo na valora-
o da posio internacional do pas - para antecipar aqui uma das concluses
desta palestra - na verdade demonstra que o mundo hoje muito mais importante
estrategicamente para o Brasil do que o Brasil relevante estrategicamente para
o mundo. D a o desafio de fazermos corresponder nossas expectativas s nossas
potencialidades.

VI. A FEDERAO NA POLTICA EXTERNA

Aos mltiplos elementos que configuram o perfil internacional brasileiro pode-


se acrescentar a dimenso cada vez mais relevante que a prtica federativa no
pas confere poltica externa. Federao, de acordo com a tradio histrica da
Repblica, simboliza unidade dentro da diversidade. Representa a unio indis-
solvel dos estados e municpios. expresso do poder central com respeito s
autonomias locais.
A poltica externa no poderia fugir ao imprio dessa modalidade jurdico-cons-
titucional de organizao do Estado brasileiro. Existe, assim, respeitada a com-
petncia do Poder Executivo federal na conduo das relaes externas do pas,
uma diplomacia federativa que se exerce como parte do encaminhamento e da
projeo dos interesses nacionais. O governo central no atua isoladamente nessa
tarefa em relao aos poderes da Federao.
Cabe mencionar, a ttulo exemplificativo, o acordo celebrado recentemente para a
instalao da sede do Parlamento Latino-Americano em So Paulo. Cito, ainda, a
realizao da Conferncia do Rio de Janeiro, precedida das reunies preparatrias
de Manaus e Canela, assim como a deciso de designar a cidade de Salvador, Bahia,
como sede da Terceira Cpula dos Pases Ibero-Americanos, em 1993.
A diplomacia, em sua dimenso federativa, promove a coordenao e o
entrosamento com autoridades estaduais e municipais. uma atividade cuja
importncia se faz sentir cotidianamente em mltiplas iniciativas, como ulti-
mamente, nas nossas relaes com pases limtrofes, na conduo de legtimas
aspiraes locais que envolvem projetos de integrao fsica e econmica.
3D Celso Lafer

VII. A CONSTITUCIONALIZAO DAS RELAES


INTERNACIONAIS NO BRASIL

Desde o retorno do Brasil democracia, tornou-se recorrente sublinhar a corre-


lao positiva entre essa forma de governo e a poltica externa. Essa conexo
reveste-se, efetivamente, de grande relevncia e atua de modo crescente na
ordem internacional que comea a configurar-se.
O Brasil tem a vocao para integrar-se a essa ordem. A Constituio de 1988
fez da democracia sua idia-fora e acelerou o processo de constitucionalizao
de princpios de relaes internacionais.
A constitucionalizao das relaes internacionais um processo que cumpre
trs funes essenciais:
no plano dos princpios - que operam como "p adr es" jurdicos para guiar a
gesto da poltica externa dentro de um quadro normativo;
no plano dos limites - que estabelecem proibies em matria de poltica externa;
no plano dos estmulos - que buscam encaminhar a ao externa numa
determinada linha.
Essas trs funes permitem o exerccio do controle poltico pelo Legislativo e
o controle jurdico pelo Judicirio da ao internacional do nosso pas.
Nossa lei mxima marcou um passo adiante nesse movimento de progressiva
constitucionalizao das relaes internacionais no Brasil ao estabelecer entre
seus princpios, por exemplo, a prevalncia dos direitos humanos; a defesa da
paz; a soluo pacfica dos conflitos, continuando a nossa tradio republicana;
ou o repdio ao terrorismo e ao racismo.
No campo dos limites, a Constituio de 1988 deu a mais alta fora legal opo
brasileira pela utilizao da energia nuclear apenas para fins pacficos. No plano
dos estmulos, a integrao dos povos latino -americanos foi erigida em objetivo
fundamental de nossas relaes externas.

VIII. DEMOCRACIA E DIPLOMACIA

A reflexo e a anlise polticas tm identificado uma ampla e rica gama de efeitos


da forma demogrfica de governo no plano internacional, de que a poltica
externa brasileira se tem beneficiado e que ainda pode aprofundar.
A democracia legitima, primeiramente, de dentro para fora, as aes externas de
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 31

um governo, conferindo-lhe o respaldo da sociedade em suas negociaes diplo-


mticas e fortalecendo a credibilidade internacional do pas.
Em segundo lugar, evidente que numa democracia efetiva o papel da sociedade
no o de legitimar opes previamente efetuadas pelo Estado no campo inter-
nacional, tampouco o de simplesmente aceitar a agenda apresentada pelo ncleo
formulador de poltica externa do Estado. A opinio pblica tem sua prpria
agenda, que a diplomacia profissional deve incorporar na medida em que lhe
cabe responder aos impulsos da sociedade civil.
Exemplos imediatos dessa realidade seriam, no caso brasileiro, os casos dos
dentistas em Portugal ou dos garimpeiros na Venezuela, situaes que tendem a
repetir-se com a emigrao de brasileiros para diversas regies do mundo. um
fenmeno que se explica no s por razes econmicas tpicas mas pela prpria
dinmica migratria que caracteriza o mundo contemporneo.
Em terceiro lugar, e de fora para dentro, a democracia garante a legitimidade
indispensvel a qualquer ator internacional, em momento de aceitao quase uni-
versal desse valor poltico. Essa realidade, dramatizada pela converso macia
democracia durante o ano de 1989 dos pases do ex-bloco socialista, ainda mais
viva em nossa regio, onde, alm de compartilharmos valores ocidentais que nos
foram legados pela matriz europia, foram eles consagrados em nossa organizao
regional, a Organizao dos Estados Americanos, como princpio fundamental.
Neste sentido, cabe sublinhar o papel ativo que a OEA tem representado para a
restaurao do processo democrtico no Haiti, no Suriname e no Peru.
Em quarto lugar, a democracia, como forma de conceber a vida em sociedade,
define afinidades e discrepncias. natural que sociedades democrticas tenham
mais facilidade para relacionar-se com outras sociedades democrticas. A est,
alis, um trunfo que apresentam as sociedades latino-americanas na estrutura
internacional em gestao, pois sua formao histrica, poltica e cultural as
aproxima naturalmente das vigorosas e prsperas democracias da Amrica d o
Norte e da Europa. A fronteira Amrica Latina/Amrica Anglo-Saxnica no
apresenta assim a mesma descontinuidade cultural que a defrontao Euro-
pa/frica do Norte, que tem sido fonte de incompreenses recprocas. Este fundo
cultural comum o que tornou possvel, alis, a experincia j antiga do pan-
americanismo - para voltar OEA -, um dos poucos agrupamentos de pases que
reuniu uma superpotncia e pases de muito menor poder com fundamento na
igualdade jurdica e no reconhecimento legal do princpio de no-interveno,
princpio esse que na prtica tem sido objeto de algumas controvrsias.
Em quinto lugar, a teoria poltica tradicionalmente - desde Kant pelo menos -
32 Celso Lafer

identificou uma forte vinculao entre a forma democrtica de governo e a


vocao pacfica dos Estados, e uma conexo oposta, entre regimes autoritrios
e totalitrios e maior belicosidade externa. Os valores inerentes democracia -
o pluralismo, a tolerncia, a busca do consenso, o primado do Direito - esten-
dem-se esfera de atuao externa de um Estado, fazendo da disseminao e
consolidao de regimes democrticos um aporte em si mesmo para um sistema
internacional mais estvel.
Em sexto lugar, a democracia, alm de fazer-se valor inconteste na ordem interna
da maioria dos pases e valor requerido para o reconhecimento internacional da
legitimidade de cada governo, passa tambm a valer - por homologia - como
princpio organizador da ordem internacional, atravs do reforo do multilatera-
lismo em todos os terrenos. Alm do papel intensificado no campo da paz e
da segurana, as Naes Unidas contriburam concretamente no encaminhamen-
to de conflitos localizados como os da Nambia, do Camboja e o da agresso
iraquiana ao Kuwait.

o corolrio natural deste impulso democratizado r, do ponto de vista de pases como


o Brasil, seria a reforma da Carta das Naes Unidas, de modo a permitir que a
estrutura da Organizao reflita mais adequadamente as realidades da distribuio
do poder internacional. Esse o caso, em particular, do Conselho de Segurana, que
certamente ganharia em representatividade com a criao de uma nova categoria de
membros permanentes, como o Japo, a Alemanha, a ndia e o prprio Brasil. Essa
ampliao do Conselho de Segurana, que lhe reforaria a legitimidade, faz-se ainda
mais premente pela "regionalizao" dos conflitos, que j no dependem do eixo de
confrontao Leste-Oeste, mas surgem de causas endgenas.

O processo de multilateralizao das relaes internacionais - que cabe contras-


tar com o processo inverso de concentrao do poder decisrio internacional no
s dentro das prprias Naes Unidas, no Conselho de Segurana, como tambm
em organismos informais, como o Grupo dos Sete - acarreta ainda outro aspecto
da correlao democracia-diplomacia, que o da progressiva codificao de
diversos aspectos do convvio entre as naes. Os grandes temas das relaes
internacionais - mar, meio ambiente, direitos humanos, desarmamento (seja no
campo nuclear, seja, como agora, no das armas qumicas) - passam a ser
codificados em significativas e abrangentes convenes com aspiraes univer-
sais, diminuindo a esfera do poltico e aumentando a do jurdico na interao
entre os Estados. Embora esse esforo tenha que se confrontar freqentemente com
a resistncia de um ou outro Estado importante que julga seus interesses nacionais
atingidos pela legislao majoritria ou consensualmente acordada - exemplo claro
Poltica Externa Brasileira : Reflexo e Ao 33

seria o dos EUA fr ente Conveno do Mar; ou o de Brasil, Argentina e ndia


fac e ao TNP - , o processo imp e pr ess es intensas aos Estados que desejem
manter-se margem dos regimes internacionais em questo, o que os leva muitas
vezes a buscar frmulas alternativas para caminhar numa mesma direo .

IX. "RELEGITIMAO" DA PERSPECTIVA DO SUL

Tudo isso ocorre num mundo que mudou. O conflito Leste-Oeste, durante a sua
vigncia, estruturava e condicionava at certo ponto o tema Norte-Sul. Assim, o
Movimento No-alinhado, no campo poltico, e o Grupo dos 77, no campo
econmico, retiravam grande parte de sua relevncia do car ter de terceira fora
que apresentavam face ao chamado primeiro mundo e ao mundo socialista. O
jogo tripartite possibilitado pela existncia desses trs agrupamentos de pases
se viu reduzido , tambm simplificadamente, a um novo jogo binrio opondo,
para alguns, um Norte reconciliado em suas metades Leste e Oeste a um Sul
pobre, heterclito e ameaador.
Foi em funo dessa nova realidade que o tema Norte-Sul deixou de ter a
exclusiva dimenso de uma cobrana coletiva do Sul ao Norte - tanto capitalista
como socialista - por recursos financeiros e tecnolgicos, por mais cooperao
para o desenvolvimento em suma - e passou a ter tambm a dimenso de uma
cobrana do Norte ao Sul , por mais respeito aos direitos humanos, maior preser-
vao do meio ambiente, adeso no-proliferao de armas de destruio em
massa, combate ao narcotrfico e livre comrcio . Da uma paradoxal inverso de
"cobranas" que contribui, num primeiro momento, para deslegitimar a perspec-
tiva do Sul no plano mundial.
Para usar um conceito elaborado pelo pensador norte-americano Thomas S. Kuhn
no contexto da histria da s cincias, vivemos um momento de mudana de
paradigma. No caso da teoria das relaes internacionais, a mudana no veio
da genialidade dos cientistas, mas da criatividade democrtica dos povos que
mudaram nossa cartografia. Esse mundo profundamente transformado requer
novas categorias da diplomacia brasileira, que pensou e construiu alguns de seus
conceitos fundamentais no contexto da ordem definida pelos traos Leste-Oeste e
Norte-Sul, como alis todas as demais diplomacias, que tambm esto em fase de
reflexo e reformulao de suas polticas externas . Uma ordem que, com todas as
suas deficincias, teve o mrito da estabilidade, pois se caracterizou por sua longa
durao, cerca de quarenta anos em sua dimenso Leste-Oeste, um pouco menos em
34 Celso Lafer

sua dimenso Norte-Sul, que podemos datar do incio dos anos 50 . Podemos
apontar, neste sentido, o contraste entre esse extenso perodo de estruturas
internacionais enrijecidas com os vinte anos do interregno entre a Primeira e a
Segunda Guerra. Essa durabilidade produziu hbitos mentais difceis de substi-
tuir no curto prazo, mas que cumpre superar se queremos entender o presente e
projetar o futuro.
Nesse quadro, uma de nossas principais tarefas justamente a de buscar " rele-
gitimar" em novos moldes a perspectiva do Sul na ordem mundial, indispensvel
para garantir uma viso de futuro - conceito que ser desenvolvido mais adiante.
Esta tarefa parte do reconhecimento de que existe uma relao Norte-Sul e de
que esta e continuar a ser problemtica enquanto os pa ses subdesenvolv idos
no estiverem plenamente incorporado s, e de maneira satisfatria, aos fluxo s
dinmicos da economia mundial, pois essa incorporao um ingrediente bsico
para a estabilidade da ordem mundial. Existe a possibilidade desse processo de
construo de uma nova ordem em novos mecanismos de cooperao, e o
conceito de desenvolvimento sustentvel, tal como foi consagrado na Confern-
cia do Rio, representa esse tipo de construo coletiva, baseada na cooperao.
Atravs dele, reintroduziu-se com toda a nfase necessria o tema do desenvol-
vimento no debate internacional, agregando-lhe a dimenso ambiental.

x. FORAS CENTRPETAS E FORAS CENTRFUGAS

Uma conseqncia adicional e talvez ainda mais determinante do fim do conflito


Leste-Oeste foi o da possvel universalizao do espao econmico mundial e o
da aproximao dos universos multilaterais diversos da poltica - englobando o
tema da paz e da segurana - e da economia, representado pelo sistema consti-
tudo pelo GATT, FMI e Banco Mundial. Recorde-se que ao fim da Segunda
Guerra Mundial foi possvel a construo de uma ordem poltica universal,
baseada na Carta de San Francisco - e com intensa participao sovitica - , mas
no de uma ordem mundial em torno das instituies de Bretton
Woods, j que estavam ausentes a URSS e seus aliados .
Como tem dito o embaixador Rubens Ricupero, a Rodada Uruguai do GATT tem
funcionado como uma verdadeira " Assemblia Constituinte" dessa unificao
do espao econmico mundial, pois a desagregao do chamado socialismo re al
enseja, pela primeira vez na histria, uma universalizao de determinadas
regras econmicas. A metfora da constituio tem, claro, que ser lida com
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 35

qualificaes, porque a Rodada Uruguai no cobre a totalidade da agncia


econmica - alm das questes ligadas ao FMI, ficam de fora questes como as
relaes entre comrcio e meio ambiente.
A economia o terreno de manifestao das foras centrpetas, tanto no mbito
global, atravs do movimento universalizante em curso na Rodada Uruguai, como
nos diversos processos de integrao regional, que no s expressam esse movimen-
to de aglutinao como demandam como pr-condio que os pases envolvidos
tenham j superado a fase do conflito, das disputas territoriais, dos dios tnicos ou
religiosos. , por natureza, o terreno desemocionalizado da lgica dos interesses,
em que o jogo no visto como um aut/aut da relao amigo/inimigo.
Com essas foras centrpetas de aglutinao, de cooperao, de integrao
coexistem ntidas foras centrfugas, de fundo tnico, nacionalista ou religioso.
Um dos efeitos do fim da guerra fria, ao deslocar do conflito Leste-Oeste o foco
do sistema internacional, foi o de provocar a difuso das tenses. Para esclarecer
esse conceito, podemos recorrer anlise do internacionalista francs Charles
de Visscher, que estabelece uma distino importante entre controvrsia, que
especfica e tem seus termos de referncia determinados, e tenso , que por sua
natureza difusa e no est circunscrita a um mbito definido. Visto como
controvrsia especfica, com seus termos de referncia conhecidos no plano
poltico, ideolgico, estratgico, o conflito Leste-Oeste, ao desaparecer, d lugar
a tenses difusas no sistema internacional, o que em boa medida explica hoje a
ao das foras centrfugas.
Essas foras esto mais evidentes no Leste Europeu, na Iugoslvia, no territrio da
ex-URSS, mas se manifestam tambm em outras reas. Parecem preencher o vazio
ideolgico deixado pela derrocada dos grandes projetos de transformao da socie-
dade representados pelas experincias marxistas e outras menos radicais. Tais
tendncias indicariam uma irredutibilidade do comportamento humano aos aspectos
vinculados racionalidade econmica, e apontam, ao contrrio, para um vigor
insuspeitado de formas de solidariedade baseadas na lngua, na religio, na raa.
Os diversos fundamentalismos representariam o caso mais extremo de subordi-
nao do fator econmico ao fator ideolgico e traduzem quase sempre uma
reao tardia laicizao da sociedade ensejada pela modernizao da produo
e do consumo, e por sua integrao na economia mundial.
36 Celso Lafer

XI. NOVAS GEOMETRIAS DE PODER

nesse contexto global que se deve examinar o papel que representaro os


Estados Unidos na " nov a ordem" da qual desejam ser os inspiradores e fiadores ,
mas para cuja funo parecem faltar-lhes hoje os recursos materiais indispens-
veis para ser seu nico organizador - ou seja, o hegemon. Os EUA vivem o
dilema de ter conseguido vencer a batalha ideolgica no momento preciso em
que os seguidores muitas vezes tardios desses mesmos valores - democracia, mas
sobretudo economia de mercado - se mostram mais eficazes na sua implemen-
tao , embora se possa discutir at que ponto a mesma forma de economia de
mercado que est em ao nos EUA, na CEE ou no Japo.
Neste setor, por isso mesmo, surgem distintas geometrias de poder, os Estados Unidos
organizando e liderando coligaes setoriais dependendo das questes especficas. A
operao frente ao Iraque teve uma composio, mas outra situao pode pedir
desenho diferente. Em alguns casos - como em relao ao perodo do ps guerra fria
na Europa Central e Oriental - a liderana cabe aos pases da CEE.
Esse processo no age apenas ao nvel de uma superpotncia. O Brasil mesmo
pode hoje estar ao lado de pases altamente desenvolvidos, como os Estados
Unidos e a Austrlia, por exemplo, nas questes agrcolas, na discusso com a
CEE, e depois mais prximo de outros pases em questes como acesso a
mercados para produtos manufaturados ou nas modalidades de examinar o tema
dos servios no mbito do GATT. Outros exemplos de aproximaes definidas
tematicamente - e no a priori - seriam a convergncia entre a maioria dos
integrantes do Grupo dos 77 e os pases nrdicos nas questes do meio ambiente;
e a parceria com o Grupo dos Sete - integrado pelas potncias industrializadas - em
torno do Programa Piloto sobre preservao de florestas tropicais.
Essa multiplicidade de alianas tticas possveis, alm de ver-se facilitada pelo
fim da rigidez imposta pelo esquema Leste-Oeste, tambm decorre da predomi-
nncia dos temas econmicos na agenda internacional ps guerra fria, que
definem convergncias ou divergncias de interesses, no lealdades poltico-mi-
litares e ideolgicas, necessariamente mais estveis e coercitivas.
As novas geometrias, do ponto de vista brasileiro, no abolem o requisito da
coerncia. O que as informa, em ltima anlise, o impulso no sentido de buscar
aproveitar as virtualidades que o mundo oferece para atender s demandas da
sociedade brasileira, centradas ainda hoje na questo do desenvolvimento, como
condio necessria mas no suficiente para a construo de , uma ordem mais
justa e mais democrtica.
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 37

Com relao nova configurao mundial e ao prprio conceito de superpotncia,


caberia fazer breve meno evoluo ainda incerta do conceito de poder. Em um
mundo crescentemente marcado pela competio econmica, e no mais pela confron-
tao poltico-ideolgica-militar, o poder passa a assumir novas feies.
Assim, embora os Estados Unidos sejam hoje o nico Estado a ser igualmente
relevante nas duas esferas, a econmica e a estratgica, no h dvida que na
primeira cada vez mais desafiado pelo avano japons e europeu, sobretudo
pela Alemanha, enquanto na segunda esses mesmos atores dependem militar-
mente ainda dos EUA, no mais contra o adversrio sovitico, mas em relao
ao que percebem como eventuais ameaas, por exemplo, s suas fontes de
abastecimento de petrleo.
Esta nossa diviso do poder no esconde o predomnio, ao menos por ora, do
poder econmico, na medida em que no mais se requer das sociedades altamente
desenvolvidas o mesmo investimento militar para contra-arrestar ameaas que
se demandava para fazer face enorme concentrao de poderio militar do Pacto
de Varsvia, em posio geopoltica privilegiada para uma eventual ofensiva
sobre a Europa Ocidental.
Por isso, e como corolrio dos primeiros pontos, alguns observadores comeam,
erroneamente, a descartar os componentes militares do poder nacional, imagi-
nando um mundo plenamente pacificado sob a gide das Naes Unidas e do
Direito Internacional e, portanto, reduzido competio pragmtica por mais
eficincia e mais prosperidade.

XII. TECNOLOGIAS SENSVEIS E NO-PROLIFERAO

Essa minimizao do poder militar, ou dos aspectos militares do poder nacional,


parece pouco realista, em vista justamente dos fatos ocorridos no ps guerra fria
como a Guerra do Golfo e a crise da Iugoslvia, sem contar as tenses entre as
ex-Repblicas soviticas. De todo modo, h que registrar que essa nova concep-
o do poder , de certa forma, ainda mais "punitiva" para os pases em desen-
volvimento, pois desvaloriza alguns recursos tradicionais de aferio do poder
na hierarquia internacional, tais como territrio, populao e recursos naturais
ao valorizar sobretudo educao, capacitao cientfica e tecnolgica e produti-
vidade. Alm disso, bem mais fcil e rpido um pas adquirir status como
potncia militar do que melhorar de modo substancial seus ndices econmicos
e sobretudo sociais no curto prazo, nicos capazes hoje em dia de dar um perfil
38 Celso Later

positivo na esfera internacional, inclusive por seus efeitos indiretos na rea da


melhoria dos direitos humanos, da preservao ambiental, da atratividade para
o investimento estrangeiro.
Cabe observar, alis, que outro efeito inequvoco do fim do conflito Leste-Oeste foi
o do estreitamento da margem de manobra para projetos de acumulao de poder
militar com potencial desestabilizador na periferia do sistema internacional. A
palavra-chave do sistema internacional para os pases centrais ordem, ou seu
sinnimo corrente no campo da segurana, estabilidade. A doutrina da no-prolife-
rao, que j reunia Estados Unidos e Unio Sovitica em slido consenso ao fim
da dcada de 60, com a proposio do Tratado de No-Proliferao de Armas
Nucleares (TNP), recobrou ainda maior vigor com o fim da guerra fria, estenden-
do-se inclusive para novos campos, como as armas qumicas e biolgicas e seus
veculos lanadores. A interveno aliada contra o Iraque - sobretudo seu principal
corolrio legal, a resoluo de 687 do Conselho de Segurana - em grande parte
buscava ter carter exemplar e dissuasivo contra quaisquer veleidades de pases em
desenvolvimento virem a adquirir armas de destruio em massa.

Para um pas com a vocao pacfica que tem o Brasil, comprovada ao longo de sua
histria republicana, passado o perodo em que a consolidao de sua integridade
fsica o obrigou ao emprego do poder militar, so especialmente relevantes as
implicaes deste tema. O consenso entre os pases do Norte quanto ao controle
internacional da transferncia de tecnologias de ponta que podem ter finalidades
militares e por isso so qualificadas de tecnologias de uso dual - e tidas como
tecnologias sensveis - preocupa sobretudo na medida em que os controles postos
em prtica venham a impedir nosso acesso legtimo capacitao cientfica e
tecnolgica para fins pacficos, varivel fundamental da economia contempornea.
Por isso, no aceitamos a validade do monoplio de tecnologias sensveis avanadas
implicitamente defendido por aqueles pases. A diplomacia brasileira tem assim
defendido que os controles internacionais sobre a transferncia de tecnologias
sensveis, objetivando assegurar a paz e a segurana internacionais, devem ser
universais e no-discriminatrios e responder aos critrios essenciais da transpa-
rncia e da previsibilidade. Para que tais quesitos sejam cumpridos, faz-se desejvel
que tais controles sejam progressivamente multilateralizados e consagrados em
instrumentos convencionais, deixando de ser prerrogativa de clubes fechados e
informais de supridores (ex.: MTCR, Grupo da Austrlia, CO COM), que de resto
provaram sua inoperncia no caso do Iraque.

no contexto dessa dupla preocupao tanto com a paz e a segurana interna-


cionais como com o acesso tecnologia de ponta que o Brasil participou
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 39

ativamente da negociao, recm-concluda, da conveno de proibio das


armas qumicas e negociou e assinou com a Argentina e a AIEA um conjunto de
acordos que do garantias definitivas comunidade internacional quanto s
intenes pacficas de nossos projetos na rea nuclear. Atravs desses ltimos
instrumentos, e dos esforos que desenvolvemos conjuntamente com Argentina
e Chile para a colocao em vigor do Tratado de Tlatelolco - aps seu aperfei-
oamento por emendas por ns propostas -, o Brasil espera ter assegurado o
pleno acesso s tecnologias avanadas de que necessita, prescindindo da assina-
tura de acordos internacionais que tradicionalmente considerou discriminatrios.
A atitude brasileira nessa rea obedeceu aos dois eixos que descrevo mais
adiante - o da adaptao criativa e o da viso de futuro -, levando em conta tanto
as exigncias do presente, em que temos que conviver com um mundo real onde
as tecnologias mais sofisticadas esto concentradas nas mos de um pequeno
grupo de Estados, quanto as exigncias do projeto de longo prazo de um mundo
ideal em que a paz esteja fundamentada em um processo de desarmamento
generalizado e completo, necessariamente igualitrio.
Uma das conseqncias dessa relativa superao e substituio do tabuleiro
estratgico e geopoltico pelo tabuleiro econmico a de que a contigidade com
as superpotncias ou as grandes potncias deixa de ser um problema e passa a
ser um trunfo. o caso do Mxico, onde se confirma a necessidade de o pas
mais avanado ter um fronteira-cooperao, pacfica e mutuamente compensa-
dora, que evite questes como migraes em massa, trfico de drogas, instabili-
dade poltica ou terrorismo.

XIII. Do DIAGNSTICO Ao

As consideraes desenvolvidas at aqui permitem visualizar a grandeza do desafio


do Brasil na busca de sua reinsero internacional, tarefa que hoje adquire uma
dimenso verdadeiramente indita consideradas as profundas e surpreendentes
transformaes do mundo contemporneo. Este um esforo que, dentro de uma
viso sinttica do papel da poltica externa, deve procurar compatibilizar as neces-
sidades internas com as possibilidades externas. As demandas da sociedade, dentro
de critrios objetivos e consensuais, devem ser satisfeitas com o aproveitamento
das oportunidades oferecidas pela conjuntura internacional.
Esse processo se desenvolve em duas dimenses distintas. Na primeira, sobressaem
as iniciativas de poltica externa que se enquadram no plano da estrutura do sistema
40 Celso Lafer

internacional, de suas regras gerais e especficas, e que requerem, como diretri-


zes conceituais, aquilo que denomino adaptao criativa e viso de futuro. A
segunda dimenso da ao diplomtica tem a ver com o mbito das relaes do
Brasil com as diversas regies e pases-chave em seu relacionamento externo, e
nesse contexto que cabe situar os movimentos que se identificam especialmente
como parcerias operacionais e nichos de oportunidade.

XIV. ADAPTAO CRIATIVA E VISO DE FUTURO

A tarefa da diplomacia como meio de traduzir necessidades internas em possibi-


lidades externas no literal, mas criativa. Constitui exerccio da inteligncia
que acrescenta algo de relevante insero internacional do pas.
Como parte do esforo tanto de adaptao criativa quanto de viso de futuro,
preciso mencionar a importncia da contribuio da Conferncia do Rio, que
criou um esprito de cooperao e presenciou intensa concertao em nome de
causas de interesse coletivo. Esse exerccio confirmou a noo de que a paz e
segurana mundiais, assim como os avanos nos grandes temas da atualidade -
democracia, direitos humanos, meio ambiente -, dependem essencialmente da
acelerao do desenvolvimento, o que vale dizer, da correo dos desnveis
internacionais. Como forma de adaptao criativa, destaca-se o papel da Decla-
rao do Rio de Janeiro e das Convenes sobre Mudanas Climticas e Bio di-
versidade, assinadas na Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Aqueles documentos, enquanto de um complexo processo negociador
que, logicamente, reflete composio de interesses, representam um patamar de
cooperao qualitativamente superior ao anteriormente existente.
tambm como exemplo de adaptao criativa que se pode explicar a nova
atitude brasileira - aqui j mencionada - com relao aos regimes de controle de
transferncia de tecnologias sensveis.
Viso de futuro, pode-se definir como a poltica inspirada por aquele mnimo de
utopia sem o qual o peso dos fatos e dos condicionamentos no ser superado.
Trata-se, em outras palavras, da idia de trabalhar por um sistema internacional
mais compatvel com nossos valores e aspiraes, ou seja, pela noo de um
mundo em que os ideais da paz e da democracia no apenas convivam com os
anseios de desenvolvimento mas efetivamente os reforcem e os viabilizem na
prtica mediante o estabelecimento de estruturas de cooperao em matria de
comrcio, investimentos e transferncia de tecnologia. A Agenda 21 aprovada
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 41

na Conferncia do Rio , justamente por configurar uma macroagenda, uma agenda


equilibrada que exprime a necessidade da negociao global em torno das
questes inerentes problemtica Norte-Sul, incorpora esse elemento de viso
de futuro ao consolidar um programa de princpios de cooperao capazes de
alterar a dinmica simplista das relaes de custo -benefcio.
A Agenda 21 funcionou, na prtica, como exerccio de negociao global. A
ltima tentativa esse conceito havia ocorrido na Conferncia de
Cancn sobre o Dilogo Norte-Sul, em 1981, com resultados, como se sabe,
frustrantes. Desta feita, na Conferncia do Rio nenhum Estado agiu como super-
potncia, inclusive porque o tema do meio ambiente, em si mesmo, mostra que
todos os pases tm, simultaneamente, interesses gerais e interesses especficos,
e no apenas as grandes potncias, segundo a definio clssica que se costuma
atribuir aos Estados com esse status internacionaL O u seja, configurou-se na
Conferncia do Rio uma situao em que se compatibilizaram aqueles dois
planos distintos - que j comentei - da poltica externa, o do pensar o
universal - o interesse coletivo - e o do cogitar sobre o especfico - o
interesse nacional ou regional.
Outra mostra de viso de futuro est presente 'na posio do Brasil favorvel a
um debate srio sobre a reformulao da composio do Conselho de Segurana,
ponto essencial do processo de democratizao das relaes internacionais que
defendemos e que sero discutidas a seguir.

XV. D EMO CRATIZA O DA O RDEM INTERNACI ONAL E


PARTICIPAO

Ao manter atualizada sua percepo da conjuntura mundial, cabe ao Brasil


procurar fortalecer sua participao no processo decisrio, inclusive naquele que
incide sobre a discusso dos chamados temas transnacionais. Temas, como os de
carter humanitrio e ecolgico do margem a concepes - como a do devoir
d'ingrence - que ferem os princpios do direito internacional como o respeito
soberania dos Estados. O caso da deciso da Corte Suprema de Justia dos Estados
Unidos a respeito de um episdio de seqestro de cidado mexicano, em prprio
pas, por foras policiais norte-americanas exemplifica esse tipo de preocupao.
Na viso da poltica externa brasileira, o relacionamento entre os Estados - e
deve continuar a ser - condicionado por estmulos ou desestmulos de coopera-
o, e no por imposies ou proibies. Isto equivale a preconizar uma agenda
42 Celso Later

positiva - e no negativa - das relaes internacionais. , exatamente, a forma


pela qual condenamos a tese do dever de ingerncia, contrria estruturao da
ordem mundial em bases eqitativas; a forma tambm pela qual defendemos,
por uma questo de solidariedade humana bsica, que a comunidade internacio-
nal preste - por intermdio das Naes Unidas, da Cruz Vermelha e de outras
entidades - assistncia eficaz a homens, mulheres e crianas em situao crtica.
Esse o caso, no momento, da Bsnia e da Somlia, onde existem problemas
graves que requerem urgente atuao internacional para minorar a fome, a
misria e o desespero.
A democratizao da ordem internacional um imperativo determinado tambm
pela regionalizao dos conflitos e das tenses j anteriormente referidas, como nos
conflitos da Iugoslvia, do Golfo Prsico, de algumas ex-Repblicas soviticas.
O mesmo processo de regionalizao tem como corolrio a valorizao das
foras internacionais de paz e dos mecanismos de observao e verificao de
acordos de segurana e desmobilizao militar. Tanto as Naes Unidas quanto
a OEA tm agora revigoradas suas funes nesse campo , como foi demonstrado
em relao prpria Iugoslvia, ao Camboja, a Angola.
As Foras Armadas brasileiras tm estado presentes na conduo de tais esforos
internacionais, e este um aspecto que considero relevante na convergncia dos
propsitos e das aes do governo brasileiro nas esferas militar e diplomtica.
Recentemente, a convite do secretrio-geral das Naes Unidas, o governo brasi-
leiro designou observadores militares para operaes de paz na Amrica Central
e na Iugoslvia. Ao Suriname enviamos tambm observadores militares, por soli-
citao do secretrio-geral da OEA, para acompanhamento de medidas de desmo-
bilizao militar. Tudo isso reflete o reconhecimento da credibilidade do pas no
mbito internacional e o profissionalismo demonstrado em misses anteriores das
Foras Armadas, como a da verificao do processo de pacificao em Angola.
A mesma importncia das Foras Armadas manifesta-se nos trabalhos de adensa-
mento dos marcos das nossas fronteiras, na manuteno da segurana nas regies
de limite, alm da contribuio prestada, sob diferentes modalidades, para o apro-
fundamento dos vnculos de dilogo e cooperao internacional do pas.

XVI. PARCERIAS OPERACIONAIS

Nesse ponto cabe introduzir o tema da insero competitiva. Enquanto objetivo


fundamental da poltica externa contempornea, a busca da nossa insero
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 43

competitiva no mundo deve passar pela aplicao do conceito de parcerias


operacionais. As parcerias do Brasil que defino como operacionais so predo-
minantemente econmicas, mas no deixam, em alguns casos, de ter contedo
poltico. So complementares e coerentes, ao concorrerem para o aproveitamento
das potencialidades do nosso relacionamento internacional.
Para o Brasil h espao para acordos bilaterais, multilaterais, regionais, sub-re-
gionais ou, mesmo, continentais.
A proximidade geogrfica e a densidade das relaes histricas so, evidente-
mente, fatores ponderveis nesse tipo de anlise, como na experincia da implan-
tao do Mercosul. Alm do seu significado j comentado como fron-
teira-cooperao, o Mercosul adquire essa dimenso inovadora como parceria
opera- cional. Temos fronteiras terrestres com dez pases, mas aquelas que
constituem o nosso principal espao econmico - espao vivo, mais densamente
habitado - so precisamente com os pases da parte meridional do continente.
A prioridade do Mercosul no implica, porm, incompatibilidade ou excluses
em relao a outras parcerias. Do ponto de vista do Brasil, o jogo das parcerias
operacionais no plano econmico pressupe uma moldura jurdica consolidada
para a regulamentao do comrcio internacional, o que, por sua vez, depende
diretamente do xito da Rodada Uruguai do GATT. O impasse que se vem
arrastando nas negociaes naquele foro traz subjacente o risco de cristalizao
de megablocos e de que o antagonismo entre eles comprometa todo o funciona-
mento do sistema internacional de comrcio. tpico, a esse respeito, o caso do
recente Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), que pode vir
a ter conseqncias no desvio de outras correntes de troca no continente, como
comrcio, investimentos e tecnologia, alm de suscitar indagaes quanto aos
compromissos do Mxico no mbito da ALADI.
importante assinalar que a exigncia de uma moldura institucional adequada
para regulamentar as relaes comerciais entre os Estados decorre de uma
realidade fundamental da cincia econmica. O mercado no opera no vazio.
Requer, por isso, um esforo de construo jurdica que tambm poltica, de
forma a consagrar um ordenamento estvel e previsvel que, em sua falta, seria
substitudo pelas prticas discriminatrias do unilateralismo.
Considerada a perspectiva de um quadro econmico em que a Rodada Uruguai
no fracasse, malgrado algumas avaliaes pessimistas, caberia visualizar, den-
tro do critrio das " parcerias operacionais" e da maior articulao internacional
do Mercosul, as oportunidades que se abrem para o Brasil. Os Estados Unidos,
como nosso maior parceiro individual, atraem naturalmente as atenes funda-
44 Celso Lafer

mentais no processo de reinser o competitiva e da modernizao econmica.


No contexto internacional de nossos dias, ambos os pases tero interesse em
construir as bases de uma nova parceria, em que a superao de alguns conten-
ciosos comerciais d lugar a uma cooperao mais confiante e madura.
A diversificao de opes, contudo, necessria. Em primeiro lugar porque
nossa pauta de exportao no se concentra em poucos produtos ou em poucos
mercados. Somos global traders. Em segundo lugar, porque s temos a ganhar
com as modalidades diferenciadas que vai assumindo internacionalmente a
economia de mercado, de acordo com as especificidades das experincias
nacionais, seja em matria de polticas de ajustamento, seja em termos do grau
de abertura das economias.
um fato indiscutvel que a economia de mercado exibe hoje, internacionalmen-
te, modalidades distintas. O modelo da Comunidade Europia tem, por exemplo,
ingredientes que no aparecem na experincia norte-americana. O processo de
integrao imps, no mbito comunitrio, a preocupao de lidar com as dispa-
ridades econmicas regionais e a conseqente necessidade de transferncia de
recursos. Outro componente est na valorizao da questo social na CEE, o que
tem levado hoje a se falar, no mais exclusivamente em economia de mercado
pura e simples, mas em "economia social de mercado".
O Japo, por sua vez, oferece dupla contribuio para o enriquecimento das
prticas capitalistas. Em primeiro lugar, inovou os modelos de gesto e funcio-
namento dos processos produtivos. Substituiu o "fordismo" por um novo concei-
to de produo integrada, com nfase na inovao tecnolgica e na reduo de
custos. Em segundo lugar, tanto em nvel empresarial quanto de poltica gover-
namental, o Japo incorporou a noo de planejamento estratgico, que redimen-
sionou sobretudo as atividades de planejamento industrial, desenvolvidas de
comum acordo entre o setor pblico e o setor privado e, sempre, com ganhos
significativos em termos de competitividade. A idia do planejamento industrial,
com aplicabilidade dentro de programas de mdio e longo prazos, refora con-
sideravelmente vantagens comparativas da economia japonesa em nvel interna-
cional e a distingue em muitos aspectos do modelo norte-americano.
A experincia do Japo sugere, pois, que se recolham teis ensinamentos para
o futuro do desenvolvimento brasileiro e impe prioridade no aproveitamento
de uma "parceria operacional" com a potncia industrial asitica. A CEE, ao
mesmo tempo , no obstan te o nvel de protecionismo ali imperan te, redimen-
siona as vises da economia de mercado e abre horizontes novos para o Brasil
em termos de "parcerias operacionais". Como exemplo de esforo recente
Poltica Externa Brasileira: Reflexo e Ao 45

nessa rea, pode ser citada a concluso do Acordo de Terceira Gerao com a
CEE, que multiplica as reas potenciais de nossa cooperao com aquele con-
glomerado de pases.
A estratgia de -vrias frentes que nos cabe seguir no plano do comrcio internacio-
nal tem a ver igualmente com a importncia dos esforos negociadores no mbito
da Rodada Uruguai. Os ganhos de uma liberalizao multilateral para o Brasil,
inclusive pelo nvel de diversificao de sua economia e a sua condio de global
trader, so maiores do que aqueles que se poderiam obter com a liberalizao do
comrcio com um nico parceiro. por isso que no nos servem apenas os arranjos
parciais ou setoriais do comrcio. A soluo global deve ser o objetivo.
Pela mesma razo no concentramos nossas atenes e esforos em determinados
instrumentos de expanso das trocas internacionais, cuja utilidade pode aplicar-
se a apenas uma parcela de nossos interesses. o caso, vale dizer, da atuao do
Brasil no Grupo de Cairns, focalizado no comrcio do produtos agrcolas. Para
outros pases latino-americanos, ao contrrio, que dependem mais proporcional-
men te do que o Brasil das exportaes primrias, este um foro de maior
centralidade em suas preocupaes internacionais.

XVII. " N I CHOS DE O PO RTUNIDADE"

Esse tipo de anlise refora a noo de que a poltica externa no segue propria-
mente um receiturio fixo ou predeterminado. Por ser dinmica e exigir constan-
temente a inovao e adaptao em uma realidade internacional cambiante, deve
buscar essencialmente aquilo que denominamos " nichos de oportunidade".
Tais nichos, que no deixam de afirmar a importncia do multilateralismo,
podem ser identificados no apenas no campo econmico, mas tambm no campo
poltico. No primeiro caso , cabe destacar as relaes com o Ir , com a Turquia,
com os Emirados rabes Unidos, com a Repblica da Coria, com Israel, com
alguns pases africanos. So pases que oferecem possibilidades a serem exp lo-
radas em reas como a do comrcio -de servios, de cooperao tcnica e de
intercmbio tecnolgico.
O que devemos buscar , pois, levar adiante uma poltica que alguns j denomi-
naram " mult ilateralismo com nichos de tratamento diferenciado", isto , atender
a objetivos estratgicos e explorar as oportunidades econmicas nas diversas
frentes do nosso relacionamento externo.
T ambm no plano poltico tornam-se m ltiplos os "nichos de oportunidade" com
46 Celso Later

o fim da guerra fria. Um deles proporcionado pelo foro da comunidade de


pases ibero-americanos, ao contribuir para a projeo de valores caros poltica
externa brasileira, como a democracia, o pluralismo, o respeito aos direitos
humanos. Mas sua utilidade prtica no menor, pela afirmao de um potencial
diplomtico na defesa de objetivos de curto e mdio prazo, como a defesa do
conceito de desenvolvimento sustentvel, a liberalizao do comrcio interna-
cional e o acesso aos recursos financeiros e tecnolgicos.

XVIII. CONCLUSO

Concluo com a reiterao das duas diretrizes conceptuais - j referidas - que


tenho enfatizado para a ao do Minist rio das Relaes Exteriores: a adaptao
criativa e a viso de futuro .
Adaptao criativa, porque o Brasil no pode aceitar imobilismos no mundo em
constante transformao e tampouco pode se conformar com prticas e tendn-
cias que lhe so desfavorveis. Adaptao criativa, tambm, porque a nossa
diplomacia sempre procurou guiar-se pela combinao entre a tradio e a
inovao, e, do mesmo modo, porque sempre tem sabido dosar ao pragmtica
com idealismo. A poltica externa brasileira, se tem no realismo um ponto de
partida necessrio, no faz dele o seu ponto de chegada.
Viso de futuro, por outro lado, porque o Brasil deseja participar de uma ordem
internacional em que seus valores sejam reafirmados, e suas aspiraes, realiza-
das. Como na negociao e aprovao da Agenda 21 pela Conferncia do Rio,
persegue a consolidao de um esprito de cooperao que ajude a superar os
desequilbrios e injustias do relacionamento Norte-Sul.
Muitos, enfim, so os desafios da dcada de 90, com o desaparecimento de centro
estruturador das relaes internacionais dado pelo conflito Leste-Oeste, a con-
jugao das foras de integrao e desagregao, as questes globais emergentes
no campo poltico e econmico, a velocidade da inovao cientfico-tecnolgica.
Para o Brasil, ante todas essas variveis que concorrem para um contexto
internacional bastante nebuloso, o essencial inverter a equao que bem sinte-
tiza o desafio internacional do Brasil de hoje: com todas as transformaes
recentes, o mundo tornou-se mais relevante para o Brasil do que o Brasil para o
mundo . Fazer o Brasil contar neste mundo e nele projetar soberanamente seus
interesses , em suma, a preocupao fundamental do Itamaraty.
Competio, Cooperao
e Competitividade

J acques M arcovitch

Novas tecnologias tm incrementado a internacionalizao do capital, da produ-


o e do conhecimento. A economia mundial entrou em perodo de intensa
turbulncia. Para enfrent-la, a cooperao entre parceiros tem possibilitado a
consecuo de objetivos comuns. Buscar a reconciliao do rigor econmico,
conscincia ambiental, reduo do desemprego com competitividade tem exigido
a estruturao de alianas que almejam um avano conjunto diante das incertezas
do futuro. Essas alianas no asseguram o xito, mas amenizam o vulto das
ameaas.
As lies do passado revelam as oportunidades que a cooperao oferece para
aprimorar os fatores de competitividade. A revoluo nos meios de comunica-
o, especialmente quanto ao audiovisual, associada informatizao, provocou
estreitamento nas relaes entre e dentro dos vrios pases. Estreitamento que
tambm acirra a dualidade que transcende as fronteiras nacionais. Dualidade
que distancia uma minoria mais bem educada e informada da maioria margina-
lizada do desenvolvimento, resultando em irreconcilivel conflito de valores.
Dualidade que se transforma em espao frtil para a proliferao dos cancros
da violncia, do desrespeito a geraes do presente, do futuro e da prpria
natureza.
48 Jacques Marcovitch

As novas tecnologias, como a televiso interativa, oferecem novo horizonte de


alternativas para a aprendizagem, a informao e a reduo do fosso. So
inovaes tecnolgicas que, quando utilizadas de forma apropriada, oferecem a
oportunidade de lanar mo de atalhos. Atalhos para aprimoramento da infra-es-
trutura social e aperfeioamento dos fatores de competitividade. Inovaes
tecnolgicas de fcil assimilao por sociedades com pirmides etrias compos-
tas por grandes contingentes de populaes jovens. Inovaes que tornam mais
acessvel o conhecimento.
J amais o ser humano teve a possibilidade de testemunhar tantos eventos e
observar tantas culturas. Atravs do vdeo, sem deslocar-se fisicamente, o lon-
gnquo e o prximo materializam-se. A histria no terminou, tornou-se mais
complexa, pluridimensional, sistmica. Os eventos da atualidade so conseqn-
cias e causas, em escala de interdependncia mundial nunca visualizada at o
presente. Os capites dos complexos mediticos globais determinam a pauta da
atual idade. Agregam um mundo dividido e condicionam a formao de novas
mentalidades.
No mbito internacional, as intensas e freqentes mutaes geopolticas e eco-
nmicas tm exigido que se aguce a sensibilidade estratgica na adoo de
poltica externa. Poltica que depende de forma crescente da participao dos
atores sociais no seu delineamento e na sua implantao. A cooperao interna-
cional depende do engajamento das elites e lideranas da sociedade. Essa parti-
cipao s poder ser alcanada com a decodificao das convenes e acordos
internacionais em metas inteligveis. Os discursos crticos e as mensagens gen-
ricas diluem-se no complexo mosaico de problemas econmicos e sociais de
carter conjuntural. Neste quadro, as organizaes no-governamentais so re-
levantes, por serem importante fonte de energia propulsora de novas mentalida-
des. A decodificao de suas teses para o conjunto da populao, no entanto,
precondio para o engajamento da maioria.

I. ESTADO E SOCIEDADE NAS RELAES INTERNACIONAIS

A crise estrutural vivenciada pelo Brasil desde o incio da dcada de 80 tem


dificultado ainda mais o caminho para a estabilidade macroeconmica e a
reduo das disparidades sociais. O endividamento acumulado, associado ao
emergente paradigma tcnico-industrial, obsoletizou em poucos anos a estrutura
estatal brasiliense e as suas ramificaes nos Estados. Esse obsoletismo, aliado
Competio, Cooperao e Competitividade 49

atitude reativa de corporaes e grupos partidrios sem ideologia, provocou


imobilismo. Uma paralisia sustentada por alianas esprias entre defensores de
interesses imediatistas, em estrutura de Estado cuja raison d'tre deveria ser a
percepo abrangente e o compromisso com os resultados de longo prazo.
No mbito internacional , o Brasil tem enfrentado dificuldades em projetar seus
interesses de forma soberana. Mesmo sendo interesses ainda difusos, pode-se
testemunhar a diminuio da participao relativa no comrcio internacional.
Seu acesso ao mercado financeiro reduzido, sua influncia nos foros decisrios
internacionais limitada. Quanto ao prestgio do Brasil e dos brasileiros no
exterior, est em declnio.
A responsabilidade de pas intermdio, como o Brasil, exige melhor articulao
entre sua agenda interna e sua poltica externa. Isto significa repensar no s a
poltica externa mas tambm a forma como definida. Significa reestruturao
do poder, tornando-o mais permevel aos atores sociais. Permeabilidade essa que
deve preservar o profissionalismo da diplomacia e a sua viso prospectiva,
caractersticas das instituies de ciclo longo. Permeabilidade que pode tornar
as relaes internacionais tema de amplo engajamento de lideranas da sociedade
em prol de sua modernizao.

A diplomacia tem-se empenhado em criar agenda positiva. A constituio do


Mercosul exemplo de iniciativa nessa nova agenda, a qual procura temperar
questes de narcotrfico, imigrao ilegal e inadimplncia financeira. Atravs
de iniciativas de poltica externa procura-se amenizar os efeitos da crise interna,
inibidora da assuno, pelo Brasil, de sua posio na comunidade das naes.

A escolha de temas e eventos relevantes s relaes do Brasil com a comunidade


internacional constitui o primeiro passo para o engajamento de polticos e atores
sociais. As negociaes no mbito do GATT, as tratativas da dvida externa, o
acesso s linhas de financiamento, a implantao de acordos regionais, como o do
Tratado Amaznico, constituem exemplos de temas que exigem ampla mobilizao.
Eventos como a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desen-
volvimento na cidade do Rio de Janeiro em 1992, a reunio de Cpula dos Pases
Ibero-americanos na cidade de Salvador em 1993, as reunies anuais do Fundo
Monetrio Internacional e do Banco Mundial demandam debate prvio sobre as
posies do Brasil. Debate que alimente a sociedade com valiosas informaes
sobre a evoluo dos entendimentos entre parceiros e beneficie a diplomacia com
contribuies vindas de vrios segmentos da sociedade.

o ajustamento das funes do Estado s expectativas de uma sociedade que


50 Jacques Marcovitch

almeja sua democratizao exige transformaes no processo de tomada de


deciso e na estrutura de poder das in stituies federai s. No Brasil essas trans-
formaes continuam exigindo profundo esforo de reflexo e competente ao
de reforma. Eleger prioridades constitui, ento , precondio para conciliar re-
cursos escassos a demandas infinitas.
Inovar na definio da poltica externa corresponde a engajar os atores sociais
na preparao e na avaliao das posies levadas pelo Brasil aos foros interna-
cionais. Esse engajamento contribui de forma decisiva para a reduo do grau
de esquizofrenia, entre os problemas enfrentados no pas e aqueles levados aos
certames internacionais. Com isto , induz-se a ao dos polticos que, do Con-
gresso Nacional, com informaes que permeiam a sociedade, desempenham seu
mandato popular, recuperando a importncia que cabe poltica externa em pas
de extensas fronteiras e expressiva co sta martima.

11. A COMPETIO NA SOCIEDADE DIVIDIDA

Neste final de sculo est longe de ser alcanada a melhor distribuio dos
recursos materiais. Vive-se um mundo dividido entre pases e no interior dos
pases. A misria est presente na maior parte deles, na periferia das grandes
cidades e no campo. O pas mai s rico tem-se mostrado incapaz de integrar os
bolses de misria e reduzir a violncia que permeia seu territrio.
Com base no Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano da ONU-1992, 1/5 da
populao mundial constitui o segmento mais rico , detendo 83 % do PIB mundial,
81 % do comrcio, 95 % dos emprstimos comerciais, 81 % da poupana interna
e 81 % dos investimentos. Os pases menos desenvolvidos representam 4/5 da
populao humana. Nestes, as minorias mais bem educadas tm sido incapazes
de reduzir o fosso en tre a sociedade moderna e a maioria margin alizada . Esse
fosso tem induzido fluxos migratrios indesejados para pases mais desenvolvi-
dos. Um abismo que est nas origens da corrupo , da violncia, do comrcio
de recm-nascidos, do narcotrfico e do ressurgimento de endemias , extirpadas
no passado e que voltam a afligir a sociedade humana.
No campo poltico, a democracia est em questo. Eleitos e eleitores revelam
frustrao aguda de expectativas. A diminuio de interesse nas eleies, as
crticas permanentes classe poltica e o individualismo crescente nos pases
ocidentais tm provocado busca permanente de novas formas de organizao
social e de sistemas de governo. A interrupo da era reaganiana, nos Estados
Competio, Cooperao e Competitividade 51

Unidos, demonstra a esperana depositada na renovao . Eleies realizadas na


Europa revelam preocupantes tendncias autoritrias em crescimento . Na Amrica
Latina os eventos ocorridos na Venezuela e no Peru alertam para a fragilidade do
sistema democrtico, cuja sobrevivncia depende de sua contnua consolidao.
Nos pases do Leste europeu a miragem do capitalismo soterrou o sistema decisrio
centralizado. O aniquilamento dos partidos comunistas privou-os de sua espinha
dorsal, tornando-os amorfos e incapazes de viabilizar o salto para a modernizao
ansiosamente desejada. O surgimento de novas lideranas, apoiadas por novas
estruturas sociais, constitui precondio para tornar realidade o projeto de modern-
izao. A vinculao de 40 % da capacidade produtiva ao establishment militar, na
antiga Unio Sovitica, cria urgente, mas difcil, tarefa de reconverso industrial.
"Enquanto os pases industrializados destinam anualmente US$ 50 a 55 bilhes
para projetos de ajuda ao desenvolvimento, o protecionismo relacionado s reas
agrcola e txtil acarreta perda anual de US$ 150 bilhes em exportaes nos
pases em desenvolvimento." Esta concluso, do Centro para o Desenvolvimento
da OCDE, revela a capacidade de concertao dos pases industrializados em
torno de polticas monetrias e comrcio, assim como a incapacidade de coricer-
tao dos pases intermedirios para participar - com competncia - da negocia-
o internacional em torno de temas candentes de interesse global.
Longe de ordem mundial consolidada, o mundo desigual convive com multipo-
laridade, com os Estados Unidos constitudo em principal ator nos campos
econmico, comercial e blico . A competio e a concertao, presentes nas
reunies do G-7, indicam a opo adotada para enfrentar as turbulncias pecu-
liares a um mundo em rpida transformao. Nesse ambiente, os esforos de
entendimento global tm tido resultados, apesar de alentadores, modestos . As
negociaes realizadas em torno do Estatuto da Criana (UNICEF), do comrcio
mundial (GATT), das mudanas globais (UNCED) revelam indiscutvel egocen-
trismo, no obstante um discurso de intenes altrustas.
O Brasil retrata essa sociedade dividida em uma sntese do mundo. No interior de
suas fronteiras esto representantes da minoria mais a1uente da populao mundial.
No mesmo pas esto os integrantes das considerveis camadas de miserveis, em
proporo semelhante distribuio mundial. A disparidade scio-econmica mun-
dial retratada em territrio de dimenses continentais: 59,6% da populao brasileira
vivem em condies de misria, com renda mensal inferior a US$ 60. Destes, 18,7 %
tm acesso a menos de US$ 30 mensais, caracterizando condio de indigncia
absoluta . Enquanto isso, elevados salrios mensais gravitam em torno de US$ 25
mil, acompanhando os padres internacionais dos pases mais industrializados.
52 Jacques Marcovitch

Convivem no mesmo territrio reas preservadas com zonas urbanas destruido-


ras do meio ambiente. Espaos de elevado nvel de bem-estar hospedam contin-
gentes populacionais vergonhosamente marginalizados. Ilhas de modernizao
toleram injustificvel extermnio de crianas sem teto. Realidades espalhadas
pelas naes, ma s que no Brasil se encontram. Um encontro de culturas em
constante desequilbrio. Quais os possveis futuros de uma sociedade dividida?
Como reduzir o fosso que se est alargando entre a minoria representante da
modernizao e a crescente maioria marginalizada?

111. EM BUSCA DA COOPERAO INTERNACIONAL

A cooperao internacional tem como um dos seus primeiros pressupostos a idia da


autoridade, isto , o respeito por um Estado existncia de outros Estados , cujos
objetivos podem e devem ser por eles prprios traados. Assim, a idia hobbesiana da
vida internacional como a guerra de todos contra todos , temperada apenas pela mode-
rao que a prpria razo e o auto-interesse ditassem, representa , paradoxalmente, um
momento importante na evoluo do pensamento poltico e da prpria idia de coope-
rao, na medida em que contribui para enterrar os mitos que tornariam qualquer
cooperao autntica impossvel ,

observa Amorim (1992) em sua reflexo sobre as perspectivas da cooperao


in ternacional.
As promessas, nesse campo, tm sido ambiciosas e os resultados modestos. Foi
anunciado na Reunio do G-7 em Houston o fundo de US$ 1,5 bilho destinado
salvao da Floresta Amaznica. Tendo por argumento a ausncia de projetos
solidamente fundamentados, a promessa permanece no mbito das intenes. A
dificuldade de articulao Estado/Academia/Empresa tornou mais difcil a con-
cepo de projetos mobilizadores da cooperao internacional. O contingencia-
mento de recursos, as condicionalidades e a demora na aprovao de em-
prstimos e doaes pelo Senado federal tm sido fatores inibi dores da execuo
de projetos nos primeiros anos da dcada de 90. So empecilhos que dificultam
ainda mais a cooperao internacional.
A transferncia de tecnologia para promover o desenvolvimento , nesse
mbito , uma das questes centrais. A importncia da tecnologia para um novo
paradigma tecno-industrial-ambiental exige o pleno aproveitamento de conhe-
cimentos acumulados. Conhecimentos cuja propriedade intelectual de dom-
nio pblico e os decorrentes de avanos tecnolgicos mais recentes, prote-
gidos por seus detentores. A existncia de infra-estrutura baseada no trinmio
Competio , Cooperao e Competitividade 53

Universidade/Empresa/E stado indispensvel adoo de tecnologias neces s-


rias ao desenvolvimento sustentv el. No campo tecnolgico a empresa detm
papel propulsor de inovao , pouco enfatizado na cooperao internacional
pelo Brasil.
N as convenes acordadas na Reunio do Rio de 1992, a cooperao tecnolgica
foi novamente abordada em aspectos como acesso tecnologia, sistemas de
informao tecnolgica, desenvolvimento de recursos humanos e mecanismos
financeiros. Foram reiterados princpios aceitos h mais de dez anos pela comu-
nidade internacional. Esses princpios constam do Programa de Ao votado em
Viena, em agosto de 1979, ao trmino da Conferncia das Naes Unidas de
Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento. Naquela ocasio, foram aprova-
dos por consenso pelo s 142 pases presentes.
Esses princpios foram reiterados em acordos firmados no Rio, em junho de
1992, e ratificado s pela Assemblia Geral das Naes Unidas do mesmo ano. Os
relacionados mobilizao para o desenvolvimento e questo da transferncia
de tecnologia constam dos seguintes artigos da Declarao do Rio:

Art. 5 - Todos os Estados e todos os indivduos, como requisito indispensvel para o


desenvolvimento sustentvel, devem cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza de
forma a reduzir as disparidades nos padres de vida e melhor atender s nec essidades da
maioria da populao do mundo .
Art. 7 - Os pases desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que tm na busca
internacional do desenvolvimento sustentvel , em vista das presses exercidas por suas
sociedades sobre o meio ambiente global e das tecnologias e recursos fin ance i ros que
controlam.
Art. 9 - Os Estados devem cooperar com vistas ao fortalecimento da capacitao
endgena para o desenvolvimento sustentvel , pelo aprimoramento da compreenso
cientfica por meio do intercmbio de conhecimento ci entfico e tecnolgico , e pela
intensificao do desenvolvimento, adaptao, difuso, e transferncia de tecnologias ,
inclusive tecnologias novas c inovadoras.

Apesar de esses princpios gerais terem sido acordados por todos os pases,
acirrados conflitos de interesse esto presentes nas negociaes internacionais.
Enquanto pases menos desenvolvidos e organizaes no-governamentais
(ONG) buscam facilitar o acesso tecnologia, consolida-se do outro lado a
defesa dos direitos propriedade intelectual. Defesa sustentada na lgica do
rigor econmico e nos interesses estratgicos setoriais de pases desenvolvidos.
Essa lgica aplica-se tambm aos setores modernos de pases menos desenvol-
vidos . Tem por base a rivalidade entre segmentos sociais e o temor das perdas
54 Jacques Marcovitch

de suas vantagens. A transferncia de tecnologia s pode, ento, ser estudada


dentro da dualidade caracterstica do mundo. Essa dualidade est na raiz de
conflitos de interesses e dificuldades que marcam a negociao das convenes
e dos acordos internacionais.
rduas negociaes no Rio de Janeiro resultaram em respeito rigoroso aos
direitos da propriedade intelectual. Os Estados Unidos assinaram a conveno
sobre a diversidade biolgica um ano depois. Os pases europeus, que a subscre-
veram, entenderam que as despesas com patentes e royaIties deveriam ser subsidia-
das pelos pases industrializados. As grandes empresas investidoras em P&D,
mobilizadas pela International Chamber 01' Commerce, acordaram o Princpio 13
de sua Carta para o Desenvolvimento Sustentvel. Esse princpio recomenda s
empresas "contribuir para a correspondente transferncia de tecnologias ambien-
talmente saudveis e mtodos de gesto atravs dos setores privado e pblico".
J o Business Council for Sustainable Development preferiu adotar o princpio
da cooperao tecnolgica, enfatizando a importncia da transao direta de
tecnologias entre empresas, sem a intermediao de governos, aos custos de
mercado e com respeito propriedade intelectual.
Para promover a cooperao tecnolgica, a Agenda 21 um generoso e bem-in-
tencionado programa global. Em seu captulo dedicado transferncia de tecno-
logia, prope:
desenvolvimento de redes internacionais de informao;
promoo da transferncia de tecnologia, respeitados os direitos de proprie-
dade intelectual;
aprimoramento da capacidade de desenvolvimento e gesto de tecnologias
ambientalmente saudveis;
estabelecimento de laos de colaborao entre centros de pesquisa;
apoio aos programas de cooperao e assistncia tcnica;
avaliao tecnolgica para apoiar a gesto de tecnologias ambientalmente
saudveis;
induo de parcerias.
Foi tambm proposta a constituio de fundos especiais para a aquisiao de
tecnologias determinantes para produtos e servios destinados s largas camadas
da populao mundial sem poder de compra e sem acesso ao mercado consumi-
dor. Parte desses recursos poderia ser utilizada para a criao de redes de
inovao. Redes baseadas em centros de excelncia, distribudos regionalmente,
Competio, Cooperao e Competitividade 55

com o objetivo de favorecer o desenvolvimento, o acesso e a cooperao inter-


nacional no campo tcnico-cientfico.
Para viabilizar esse plano de trabalho foi estimado para o perodo de 1993 a
2000 o valor de US$ 450 a US$ 600 milhes . Trata-se de valor indicativo, a
ser detalhado, cuja fonte no foi determinada. A negociao desses recursos
complexa e assemelha-se, na percepo do embaixador Rubens Ricupero,
que dela participou diretamente, a um dilogo de surdos. Um dilogo que inibe
a implantao da Agenda e limita o acesso a recursos para a cooperao
internacional.
No Brasil, a contrao de recursos para cooperao internacional tem sido
acompanhada pela multiplicao de pedidos, especialmente a partir da promul-
gao da Constituio de 1988, que reafirmou os princpios federativos. Em
paralelo, a crise enfrentada pelo governo federal tem dificultado a articulao
esperada para a concepo e estruturao de prioridades.
O relatrio anual do Brasil sobre cooperao para o desenvolvimento referente
a 1990 revela que os desembolsos totais, provenientes de organizaes regionais,
multilaterais, bilaterais e no-governamentais para projetos de assistncia ao
desenvolvimento, correspondem a US$ 1,3 bilho; destes, US$ 1,18 bilho
corresponde a emprstimos normalmente conhecidos por assistncia financeira.
Esse valor representa 7,3 % dos juros e da amortizao da dvida externa brasi-
leira. Em outras palavras, as transferncias lquidas relacionadas com a dvida
externa alcanaram US$ 16,2 bilho, enquanto a cooperao financeira totalizou
US$ 1,2 bilho.
Os setores privilegiados foram, no mesmo perodo, transporte, desenvolvimento
social e sade, recebendo cada um aproximadamente US$ 20 milhes. Quanto
rea de desenvolvimento de recursos humanos, coube-lhe US$ 17 milhes. Esses
valores, provenientes da assistncia oficial externa para a cooperao interna-
cional, s podem gerar resultados se forem alocados de forma adequada
constituio de competncias em mbitos estrutural, setorial e empresarial.

IV. Os DESAFIOS DA COMPETITIVIDADE

Na Amrica Latina, os esforos de integrao econmica, nica alternativa para


evitar o isolamento, multiplicam-se. O Tratado Amaznico, o Pacto Andino, o
Mercosul so exemplos de entendimentos de aproximao sub-regional que buscam
recuperar a atratividade do Sul das Amricas. A integrao do Mxico economia
56 Jacques Marcovitch

norte-americana corresponde, no entanto, a uma nova forma de articulao.


Articulao cujo sucesso determinante para a implantao da iniciativa proposta
pelo governo norte-americano. Nesses esforos de integrao, a competitividade
detm lugar de destaque no destino dos pases. Competitividade determinada por
um novo paradigma de produo e de prestao de servios.
A competitividade pode ser analisada de vrios ngulos. Para as empresas,
competitividade significa habilidade de competir em mercados globais, com
estratgias globais. Para as lideranas polticas e econmicas, significa ter a
nao balano positivo de comrcio. Para alguns economistas, competitividade
significa baixo custo unitrio do trabalho ajustado s taxas de cmbio. A noo
de competitividade relaciona-se, certamente, participao bem-sucedida no
mercado internacional. derivada da habilidade em gerir a interao entre vrios
ambientes. Conceituar competitividade exige considerar trs nveis que se com-
plementam: o estrutural, o setorial e o empresarial.
O mbito estrutural refere-se s condies gerais de produo e ao ambiente
macroeconmico. Embora a competitividade seja determinada pela eficincia
das empresas, as naes tm papel fundamental no processo. Educao, suporte
pesquisa, cooperao internacional, legislao fiscal e trabalhista, infra-estru-
turas de transporte, energia e comunicao so exemplos de elementos reconhe-
cidos como de vital importncia para a coinpetitividade. A competitividade
estrutural decorre, portanto, da economia de um pas em seu conjunto e descreve
a capacidade dessa economia em incrementar ou sustentar sua participao no
mercado internacional de bens e servios, com a elevao simultnea do nvel
de vida de sua populao. Um pas estruturalmente competitivo aquele no qual
os componentes do ambiente nacional so estimuladores da eficincia empresarial.
A competitividade setorial estabelece as caractersticas fundamentais da concorrn-
cia, dentro do ramo especfico de atividade no qual a organizao se insere.
Equilbrio de foras entre fornecedores e clientes, ameaas e oportunidades seto-
riais, grau de articulao com outros setores relacionados e de apoio so elementos
do nvel setorial que tm efeitos determinantes sobre a competitividade de cada
cadeia produtiva. A competitividade setorial reflete a capacidade de setores econ-
micos em gerar bases de criao e desenvolvimento de vantagens que sustentem
uma posio competitiva internacional. Competitividade setorial a medida na qual
uma cadeia produtiva oferece, simultaneamente, potencial para crescimento e retor-
nos sobre os investimentos atrativos para as empresas que a compem.
A competitividade empresarial refere-se capacidade das empresas de sustentar
os padres mais elevados de eficincia vigentes no mundo, quanto utilizao
Competio, Cooperao e Competitividade 57

de recursos e qualidade de bens e servios oferecidos. Uma empresa competitiva


deve ser capaz de projetar, produzir e comercializar produtos de qualidade superior
aos oferecidos pela concorrncia, tanto com relao a preo quanto a qualidade.
A combinao desses trs nveis de competitividade resulta em uma base auto-
sustentvel de competio. Best (1990) observa que alguns dos pases bem-su-
cedidos em termos de crescimento industrial superaram a dicotomia
mercado/plano. Os planos, nesses pases, no ignoram o mercado nem o substi-
tuem, mas utilizam-no e o modelam. "O mercado visto como um bom servo,
mas como um pssimo mestre" (Best, 1990). O principal objetivo da poltica
industrial promover a nova forma de competio, ou seja, a empresa inovadora,
relaes construtivas entre fornecedores e clientes, associaes entre firmas e
agncias extrafirma facilitando melhoria contnua na produo , alm de carac-
terizar-se por orientao setorial estratgica. Como exemplos, no Brasil, podem
ser citados os setores de celulose e papel, carnes brancas, soja e ctricos.

A presena de pas, setor ou empresa no comrcio internacional no decorre


unicamente da produtividade e qualidade dos produtos e servios produzidos,
mas tambm de ao articulada para a abertura de novos mercados e a defesa dos
j conquistados. Choate (1990) demonstrou que vrios pases, especialmente o
Japo, gastaram mais de 4 bilhes de dlares no perodo de 1980 a 1990 para
modificar a legislao norte-americana de acordo com suas convenincias. Dessa
forma, mantiveram o mercado aberto s exportaes, neutralizaram a oposio
dos concorrentes e influenciaram as polticas de comrcio exterior. Financiando
campanhas eleitorais, contratando ex-funcionrios de governo, subsidiando pro-
gramas educacionais, apoiando projetos filantrpicos. No caso do Japo, os
ressentimentos causados pela guerra foram substitudos, na mente do consumi-
dor, por admirao pela qualidade confivel dos produtos nipnicos.

Nos mercados alargados da sia, Europa Ocidental e Estados Unidos, inmeras


alianas estratgicas foram celebradas para elevar a competitividade setorial.
Programas mobilizadores pr-competitivos alimentam, com inovaes, ousados
grupos de interesse econmico. Para enfrentar a indstria aeronutica norte-ame-
ricana, por exemplo, empresas transportadoras, governos e montadoras de cinco
pases europeus (Frana, Inglaterra, Espanha, Alemanha e Holanda) associaram-
se. Para ocupar lugar de destaque na aeronutica mundial, foi estruturada sofisticada
engenharia organizacional, baseada em parcerias com empresas e governos. Parce-
rias viabilizadas pelo mercado, em decorrncia da participao de empresas de
transporte areo. a competio inter-regional que estimula a cooperao para
elevar a competitividade.
58 Jacques Marcovitch

Com setecentas aeronaves produzidas e entregues na Europa e em outros conti-


nentes, os resultados alcanados pelo grupo de interesse econmico Airbu s
inspira a CEE a amparar modelo semelhante para a construo naval. Neste caso,
busca-se agrupar os interesses martimos atravs de dirigentes dos estaleiros,
armadores, autoridades porturias, especialistas em segurana, institutos de
pesquisa e usurios do transporte naval. Um navio do futuro comea a ser
idealizado com base nas novas normas exigidas pelas autoridades porturias
europias e defendidas nas reunies internacionais. Essa modernizao , proposta
por Martin Banjemann, da CEE, reconhece a importncia dos clusters que devem
modificar o sistema de transporte porto-rodo-ferrovirio com novas oportunida-
des de negcios para o prprio setor e repercusses na competitividade dos
demais que o utilizam.

v. LIES PARA O FUTURO: COOPERAO E


COMPETITIVIDADE

A busca da competitividade exige sensibilidade e ao geoestratgica. Iniciativas


brasileiras, apoiadas por programas de cooperao internacional, resultaram em
instituies que contriburam decisivamente para a elevao das competitivida-
des estrutural, setorial e empresarial nacionais. So iniciativas que merecem
destaque, para delas ser retirada a necessria aprendizagem.
A fundao da Universidade de So Paulo , em 1934, resultou de ampla coopera-
o, cujo efeito teve reflexos no sistema de educao superior no Brasil. Na
criao da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras almejava-se modelar insti-
tuies e concorrer para a organizao de entidades dedicadas soluo de
problemas enfrentados pela sociedade. Ela influenciou o pensamento e o saber,
a prpria formao de elites intelectuais e o surgimento de estudantes como fora
social autnoma.
A estratgia de recrutamento de professores europeus, j nos primeiros anos,
inicialmente selecionados por indicao de George Dumas, foi adaptada para
aproveitar o peso de rivalidade entre a Frana e outros pases (principalmente
Itlia e Alemanha) . Os brasileiros empenharam-se no uso de tal rivalidade para
conseguir condies mais favorveis: professores mais estveis e de melhor
qualidade e participao financeira mais significativa por parte dos pases de
origem. Foram inicialmente contratadas comisses de alemes, italianos e fran-
ceses compostas de professores e de especialistas. Participaram, entre outros,
Competio, Cooperao e Competitividade 59

Gleb Wataghin, Ernest Breslau , Paul Bastide, Heinrich Rheinboldt, os quais


criaram os ramos brasileiros das cincias que ensinaram: participao interna-
cional contribuindo de forma decisiva no s ramos da s cincias que floresceram
no Brasil, entre as quais a fsica , a qumica e a gentica.
Mais tarde, no incio da dcada de 50, os emp resrios reconheceram que o
sistema de educao superior brasileiro er a inadequado para a formao de
dirigentes de empresas. Em 1952, o presidente Getlio Vargas, em pronuncia-
mento dirigido a educadores, industriais e lderes do governo, reconhecera a
convenincia de criar uma escola de administrao de negcios em So Paulo .
No mesmo ano, o MEC e a Fundao Getlio Vargas mantiveram os primeiros
entendimentos para viabilizar o estabelecimento de uma Escola de Administrao
adequada modernizao dos setores industrial e administrativo brasileiros.
A iniciativa da criao da EAESP deu-se sob a coordenao da FGV do Rio de
Janeiro , em programa conjunto com o Instituto de Organizao Racional do
Trabalho (IDORT), em So Paulo, que fora fundado em 1934 por Roberto
Simonsen e Armando de Salles Oliveira. O acordo envolveu ainda a CAPES e
os coordenadores do Projeto do governo norte-americano e da Universidade do
Estado de Michigan. A partir do projeto de cooperao foram fixadas as bas es
para o novo projeto . Posteriormente, em 1959, estabeleceu-se programa similar
para as Universidades do Rio Grande do Sul .e da Bahia. Tal iniciativa institu-
cionalizou novas disciplinas no campo da administrao, as quais deram contri-
buio direta no mbito da competitividade empresarial no Brasil.
Um programa de aprimoramento da cultura da soja tornou-se possvel atravs da
excelncia cientfica no estudo do tema, em decorrncia da continuidade de
convnios que permitiram a manuteno da pesquisa. As agncias de financia-
mento e de fomento nacionais e internacionais deram suporte ao programa. O
grupo soube usar a oportunidade para construir um currculo , aprofundar sua
experincia e obter novas fontes de suporte material.
Foi em Minas Gerais, na Universidade de Viosa, que tloresceu o programa da soja,
iniciado em 1958 no Departamento de Fitotecnia. Em 1963, devido ao grande
interesse no produto, Sylvio Brando e Clibas Vieira incluram o programa no
convnio que a ento Universidade Rural de Minas Gerais havia firmado com a
Universidade de Purdue. Desse projeto participaram, entre outros, os professores
Kick Athow, Henry Shands e M arvin L. Swearingin, da Universidade de Purdue,
especialistas em soja que marcaram o estilo do programa e contriburam para formar
lideranas brasileiras, entre elas os professores Tuneo e Carlos Sediyama.
Segundo Quirino (1992), o clima de guerra fria, que marcou a maior parte do
60 Jacques Marcovitch

sculo XX, inspirou os pases ricos a adotarem estratgias de ajuda ao desenvol-


vimento dos pases perifricos de sua rea de influncia, procedimento que
permitiu ao Programa de Soja o acesso assistncia internacional e ao treina-
mento cientfico de seus participantes . Em contrapartida, a Universidade de
Purdue adquiriu amplo conhecimento sobre a sojicultura nos trpicos. Tais
vantagens foram utilizadas em prol do fortalecimento da competncia no cultivo
de soja, tornando o Programa um caso de xito de cooperao internacional,
simultaneamente elevao da competitividade setorial.
No campo empresarial, a Metal Leve oferece um exemplo de programas de
cooperao que elevam sua competitividade. No incio da dcada de 50, a Mahle,
empresa a ela associada, enviou profissionais alemes para o desenvolvimento
de operrios, tcnicos e engenheiros brasileiros. A produo de bronzinas foi
possibilitada pelo fornecimento de equipamentos da principal fornecedora de
bronzinas para a Ford, nos EUA, a qual tambm transferiu a tecnologia, viabil i-
zando a qualificao necessria para o crescimento da Metal Leve. At 1968, a
empresa manteve contrato de assistncia tcnica com a Mahle, que dava acesso
aos processos e patentes de fabricao de pistes, ao seu desenvolvimento e ao
uso da marca Mahle no Brasil, em troca da remunerao de 2 % sobre a venda de
pistes. A partir daquele ano, a Metal Leve passou a informar Mahle os
resultados obtidos no aperfeioamento das tcnicas de produo, permitindo-lhe
o acesso a tais resultados. Nos contratos mais recentes, a Metal Leve passa a
participar de trabalhos de pesquisas e desenvolvimento da Mahle para pistes, e em
seguida para bronzinas, constituindo assim uma nova parceria.

No final dos anos 80, a Metal Leve transnacionalizou o seu Centro de Tecnologia,
apoiado nos Estados Unidos pelo SWRI (Southwest Research Institute), e pelas
Stanford, Battele e Michigan Universities. Na Europa, a Metal Leve baseia-se nas
universidades de Delft, Aachen e Leeds, e na Universidade Tcnica de Copenhagen,
entre outras. A cooperao com grupos de engenharia dos principais fabricantes de
motores no Brasil, nos EUA e na Europa tornou-se valiosa fonte de informaes
tecnolgicas, com repercusso na competitividade da empresa .

Apesar de a tecnologia ser um bem sujeito ao direito de propriedade, h uma fase


pr-competitiva na qual possvel cooperar com benefcios para os parceiros; a
parceria com objetivos convergentes torna-se vivel. A participao do Cen-
pes/Petrobrs e da Fundao Brasileira de Tecnologia de Soldagem com empre-
sas portuguesas e alems, atravs do Programa Eureka da CEE, viabilizou essa
cooperao pr-competitiva unindo a pesquisa produo no programa de
prospeco de petrleo em guas profundas.
Competio, Cooperao e Competitividade 61

Articular a cooperao para elevar a competitividade e enfrentar a competio


constitui desafio aparentemente ambguo, porm decisivo. Cabe aos atores so-
ciais conciliar esses movimentos sob a autoridade do Estado . A este cabe um
novo papel que est para ser delineado. As lies a serem apreendidas das
experincias do passado, somadas s atuais expectativas da sociedade brasileira,
induzem busca de novo modelo de cooperao que considere como diretrizes
bsicas:
priorizar programas e projetos escolhidos com base no critrio de qualidade
para valorizar a excelncia nos mbitos espacial e temtico;
escolher iniciativas dentro do marco maior de referncia da poltica externa
e das prioridades internas;
atuar, sempre que possvel , atravs das instncias existentes a fim de desbu-
rocratizar a cooperao, descentralizando-a junto s unidades prximas das
atividades-fim;
induzir o engajamento de pessoas, reas e unidades, desde a concepo at
a avaliao dos projetos de cooperao, para garantir elevado nvel de
participao .
So diretrizes bsicas que favorecem o surgimento de novas relaes entre Estado
e sociedade, diante de um horizonte de ameaas indefinidas, mas perceptveis.

VI. CONSIDERAES FINAIS

A cincia e a tecnologia so fatores de importncia crescente para o desenvolvi-


mento sustentvel. Nesse sentido, necessrio incrementar os esforos nacionais
em C&T e buscar o aproveitamento mximo dos recursos disponveis atravs da
cooperao. Essa cooperao deve proporcionar resultados significativos e con-
duzir a uma adequada integrao regional. A coeso econmica e social deve estar
presente na definio, aplicao e avaliao das polticas e programas de coopera-
o, reduzindo assim a excluso de expressivos segmentos da sociedade humana.
O conhecimento cientfico e tecnolgico constitui um fator de produo funda-
mental para a competitividade das economias e para nortear decises em busca
da superao dos passivos sociais. Investimentos de longo prazo so necessrios
para elevar a cincia e a tecnologia categoria de infra-estrutura produtiva . Com
a continuidade desses investimentos viabilizar-se- o futuro das universidades,
centros e instituies de pesquisa. Nesse sentido, crescente a importncia da
62 Jacques Marcovitch

cooperao cientfica e tecnolgica na agenda internacional das naes, respon-


dendo legtima demanda de desenvolvimento e de insero internacional em
uma economia global qu e se est regionalizando.
A cincia e a tecnologia no so suficientes para conseguir a inovao , chave da
competitividade. As mudanas tecnolgicas exigem o fortalecimento da gesto
da inovao tecnolgica nas empresas, em especial nas pequenas e mdias
empresas. Essas mudanas induzem uma reorganizao dos sistemas produtivos
organizacionais e de comercializao. Isto se aplica tanto s empresas de tecno-
logia tradicional como s de novos produtos e processos, onde as novas tecno-
logias abrem janelas de oportunidades.
As lideranas nos campos poltico, econmico, sindical , cultural e artstico, entre
outros, tm tido participao limitada quanto definio da poltica externa e s
iniciativas de cooperao internacional. As instituies representativas desses
segmentos, no entanto, tm uma valiosa contribuio a dar na elaborao e na
implementao da agenda internacional. A universidade pode contribuir para a
formao de uma posio de consenso de segmentos organizados da sociedade
brasileira a respeito dos seus interesses internacionais. Nesse sentido, deve ser
ampliada a colaborao da universidade com a diplomacia, e delas com a
sociedade em geral.
Os recursos da universidade e da diplomacia, especialmente aqueles repre-
sentados pelo conhecimento, pelas informaes e pelos especialistas que se
concentram nos seus vrios departamentos, podem organizar-se em uma espcie
de think tank capaz de elaborar estudos e sugerir estratgias de mbitos estrutu-
ral, setorial ou empresarial. Com isso torna-se possvel enfrentar com melhor
preparo a conspirao do silncio adotada especialmente pelos pases industria-
lizados quanto sua co-responsabilidade no desenvolvimento harmnico global.

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o Brasil e o Sistema
Internacional Contemporneo

Hlio Jaguaribe

L o MUNDO E A NOVA ORDEM MUNDIAL

Este estudo visa a efetuar uma sucinta anlise da presente situao internacional
do Brasil, em funo das atuais caractersticas do mundo e da emergente ordem
internacional, subseqente ao colapso do comunismo internacional e desagre-
gao da Unio Sovitica. Procurar-se- discutir a posio do Brasil no sistema
internacional. Para esse efeito, sero estudados os mais importantes condiciona-
mentos internos e externos que interferem na situao internacional do Brasil e
discutidas as necessidades do pas, no mbito internacional, e os requisitos
necessrios para assegurar seu atendimento.

1. Principais Caractersticas Atuais


A enunciao do que sejam as principais caractersticas do mundo est inevita-
velmente sujeita a uma certa margem de arbitrariedade. O mundo um sistema
complexo de inter-relaes. Sobre esse sistema, recortar um conjunto delimitado
de problemas, e sustentar que esses so os problemas relevantes, uma operao
que comporta, inevitavelmente, solues alternativas. Propomos uma decompo-
66 Hlio Jaguaribe

sio desse mundo e desses problemas em cinco aspectos, mas cabe reconhecer
que se poderia, validamente, ver a coisa sob uma tica um pouco distinta. Toda
a itemizao de um contnuo algo arbitrria.
Dentro desta cautelosa observao prvia, creio que se pode compreeender
razoavelmente o mundo contemporneo se se considerar que ele apresenta cinco
grandes facetas, a seguir enumeradas.
Primeiro, o colapso do comunismo internacional; segundo, a emergncia das
sociedades ps-industriais; terceiro, a formao dos megamercados; quarto, o
agravamento da brecha Norte/Sul; e quinto, a falta de regulao racional dos
grandes interesses coletivos da humanidade.

a) O Colapso do Comunismo

No escapa a ningum que uma grande transformao, razoavelmente inespera-


da, aconteceu em perodo recente no mundo, fazendo com que, repentinamente,
este mundo se convertesse num mundo de uma s potncia, quando o sistema
comunista entrou em colapso. No propriamente pelo fato de os Estados Unidos
terem vencido a guerra fria, mas porque, de modo repentino, o adversrio entrou
em colapso e desapareceu, por destruio interior do sistema sovitico.
Teremos a oportunidade de estudar essa questo mais de perto ao tratar, poste-
riormente, da nova ordem mundial. algo inteligvel se levarmos em conta que
h fatores que vm operando, de uma maneira discreta, mas real, no sentido de
inviabilizar o sistema sovitico, e que esses fatores, em determinado momento,
adquiriram um carter explosivo, por um lado, e implosivo, por outro.
Muito resumidamente, creio que se pode dizer que a revoluo de outubro, a
partir das idias de Lenin - a meu ver, de uma viso profundamente deturpada
da mensagem de Marx, que era humanista, amante da liberdade - instaura, para
produzir uma sociedade socialista igualitria, um sistema extremamente autori-
trio, burocrtico, que, depois de um perodo turbulento de instalao, tem, a
partir da inaugurao dos planos qinqenais, um xito extraordinrio.
preciso no deixar de reconhecer que uma sociedade agrria, extremamente
atrasada, com dois planos qinqenais se torna uma grande potncia industrial,
capaz de resistir, sobretudo com recursos prprios, embora com grande apoio
dos Estados Unidos e de outras potncias, agresso do maior exrcito do
mundo, no que foi a invaso da Unio Sovitica pelos nazistas .
Esse sistema conduz a resultados significativos durante um perodo que pode-
mos, talvez, situar como atingindo seu mximo na dcada de 60, durante a gesto
o Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo 67

Khrushchev . Extrapolaes de certas curvas de crescimento da Unio Sovitica,


crescimento global, crescimento da produo de ao e da indstria pesada e
vrios outros indicadores importantes mostravam que, se essas curvas continuas-
sem sujeitas s taxas de crescimento que vinham ostentando desde a dcada de
30 , elas conduziriam superao provvel da economia americana no final do
sculo. Foi anunciado por Khrushchev que ele superaria a economia americana
nesse perodo. interessante mencionar que um eminente economista brasileiro,
Miguel Ozrio de Almeida, embaixador e economista de renomada competncia,
hoje aposentado, examinou as curvas apresentadas pelo governo sovitico "e
confirmou que, realmente, se aquelas taxas se mantivessem, a economia sovi-
tica ultrapassaria a economia ocidental dentro de mais uns quinze anos. Mas,
como sempre acontece com essas extrapolaes, as curvas no mantm taxas
permanentes de crescimento e entram em declnio .
A economia sovitica comea a declinar em sua capacidade produtiva exatamen-
te no perodo de Khrushchev . O que aconteceu? Aconteceu, em sntese, que o
sistema de incentivos existentes na Unio Sovitica, a concentrao de poder
numa burocracia central, a total falta de espao para a inovao, tanto dos
subsistemas como das pessoas, a rigidez da centralizao, controlada por um
pequeno nmero de pessoas, com incentivos totalmente inadequados para a
motivao do ser humano normal, permitiram que a Unio Sovitica sasse da
misria, mas no que entrasse na riqueza. O regime foi bom para tir-la da
misria, mas estagnou num determinado momento e entrou em franco declnio.
Quanto mais complexa se tornava a Unio Sovitica, menos o sistema tinha
capacidade de dar atendimento a uma sociedade que j no era uma sociedade
de mujiques, como a Unio Sovitica de Lenin, mas uma sociedade de engenhei-
ros, de economistas, que hoje tem um nvel de educao talvez superior ao
americano, coisa que escapa a muito s.

Dentro dessa crise, ficou evidente que Brezhnev era um homem que estava
tentando congelar um sistema em declnio. Quando chegou a vez, depois daque-
las sucesses efmeras de Andropov etc., de Mikhail Gorbachev assumir o poder,
em 1985, ele - que provou ser um dos maiores estadistas do sculo XX - deu-se
conta de que o sistema no tinha mais capacidade de funcionar. Ele se deu conta,
sobretudo , de que embora a famosa guerra nas estrelas de Reagan no tivesse
capacidade de atingir os objetivos declarados - ou seja, de ser um guarda-chuva
impenetrvel por msseis -, constitua um desafio tecnolgico que a Unio
Sovitica no poderia sustentar.

Restrita a idia do guarda-chuva antinuclear a algumas cidades estratgicas, a


68 Hlio Jaguaribe

j se chegava a um nvel de risco aceitvel. Os Estados Unidos iam ter condies


de tornar Washington, Nova York e algumas outras cidades praticamente invul-
nerveis. Esse desafio Unio Sovitica representava a necessidade de uma
multiplicao extraordinria do esforo militar. Ora, no tempo de Brezhnev a
Unio Sovitica j estava gastando 25 % do seu PIB em aplicaes militares. Ela
teria, talvez, que elev-las para algo prximo de 50 %, o que era invivel. Gorbachev,
entre vrias outras constataes, deu -se conta daquilo que era, de fato, absoluta-
mente estratgico, ou seja, de que no tinha as condies econmicas e sociais,
dentro da sociedade sovitica, para sustentar a mquina militar para equilibrar a
guerra eletrnica que os Estados Unidos se preparavam para desencadear. Em escala
extremamente reduzida, teve-se uma demonstrao do que isto significaria, no
Golfo, onde os Estados Unidos perderam 200 homens e mataram mais de 100 mil
iraquianos. Essa uma ilustrao do que significa a guerra eletrnica.
Gorbatchev constatou, assim, a necessidade de uma radical reformulao do
projeto sovitico. Creio que, com vrias outras importantes motivaes, ele
introduziu a dupla idia da reforma profunda, a Perestroika, e a converso de
um Estado arbitrrio, um Estado autoritrio , em um Estado de direito, um Estado
democrtico, que a idia da Glasnost.
Esses ingredientes revelaram-se fatais, do ponto de vista do sistema externo,
relativamente aos pases do Leste europeu. Ante essa modificao de postura, a
Unio Sovitica deixou de apresentar uma ameaa de interveno e passou a
sustentar a livre determinao dos povos . Os sistemas satlites no tiveram
capacidade de resistir s presses de seus prprios povos. Da todo esse processo
que comea com a Polnia, em 1989, segue com a Hungria e culmina com a queda
do Muro de Berlim, em novembro de 1990. o desaparecimento rpido dos
sistemas da Europa Oriental.
Por outro lado, enquanto isso se passa, dentro da prpria Unio Sovitica as
foras democratizantes continuam operando transformaes muito profundas . O
golpe frustrado do bando dos 8 desmoraliza, definitivamente, o sistema repres-
sivo. A KGB se desarticula, assim como o Ministrio do Interior. As Foras
Armadas no mais se prestam a reprimir o povo. Termina ocorrendo a imploso
da Unio Sovitica, com a proclamao da independncia das repblicas que a
integravam.
Importa mencionar que o colapso do comunismo internacional no deve ser
totalmente generalizado. No h mais condies para o comunismo na Europa e
na Unio Sovitica. Pases como Cuba tm um futuro extremamente curto para
o seu regime. A prpria Coria do Norte no parece apta a perdurar por um prazo
o Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo 69

significativo. Mas importa abrir uma exceo para o caso da China, pas onde
vivem 1,2 bilho de pessoas, um quarto da humanidade. Uma sociedade antiga,
com filosofia e estilo prprios. Uma sociedade que durante todos estes sculos
teve capacidade de absorver os seus invasores e reeduc-los moda chinesa,
como aconteceu com a dinastia mongol, e tambm de resolver sua maneira
o movimento que eclodiu em 1990, exigindo maior liberdade poltica.
Esse comunismo que hoje existe na China no mais o comunismo de Mao,
muito menos o de Lenin, e menos ainda o de Stalin. um sistema autoritrio,
organizado para a promoo do desenvolvimento. Tem alguma semelhana
com os sistemas autoritrios do sculo XVIII. mais fcil pensar no Marqus
de Pombal, em Frederico, o Grande, do que em Lenin, para se compreender o
sistema adotado por Deng Xiaoping, ou seja, um autoritarismo poltico, cen-
tralizado que est ativamente descentralizando a economia e que mantm o
autoritarismo poltico como condio para poder orquestrar, de maneira eficaz
e coerente, a converso da economia chinesa numa economia de mercado. Sem
gravames para muitos problemas, o experimento est tendo xito. A China
est crescendo taxa de 8 % ao ano. A cidade de Pequim , com 9 milhes de
habitantes, no tem um mendigo , no tem uma favela. Isto, para uma popula-
o que tem uma renda per capita de 350 dlares, ou seja, menos de um sexto
da renda brasileira. Enfim, a China consegue coisas que ns aqui no conse-
guimos. Evidententemente, isto conseguido com um regime autoritrio, com
os graves defeitos que lhe so inerentes.

Se isto vai conduzir aos objetivos que Deng Xiaoping se prope, j mais
problemtico. A idia declarada de Deng a de manter o regime autoritrio
at que a renda per capita da populao aumente significativamente, ou seja,
at que pelo menos duplique, e o que esperam conseguir at o ano 2000. No
momento em .qu e a populao tiver a sua renda per capita duplicada, tiver
aumentada a sua capacidade de trabalho, estar preparada para uma transio ,
a saber: passar da liberalizao econmica para a liberalizao poltica.

A discusso interna, nos mbitos chineses, , em suma, exatamente a respeito


de ser esse prazo exeqvel ou no . Alguns acham que sim, outros que no. O
processo est indo muito depressa. A presso interna para a liberalizao
poltica poder ocorrer antes do esperado. O caso de Tienamen foi apenas uma
primeira amostragem. Outras coisas semelhantes tendem a acontecer. De
qualquer maneira, h que se reconhecer que o experimento chins, dotado de
caractersticas especficas, est tendo xito e tem, certamente, capacidade de
perdurar por mais algum tempo.
70 Hlio Jaguaribe

b) Sociedades Ps-industriais

A emergncia das sociedades ps-industriais um aspecto de extraordinria


importncia e decorre do fato de o desenvolvimento da tecnologia estar se
tornando, cada vez mais, o mais importante fator isolado de produo. A tecno-
logia est caminhando, sobretudo, na direo da mltipla utilizao que se pode
dar ciberntica, no seu sentido amplo, e que vai desde a informtica at a
robtica, ou seja, uma capacidade de aumentar enormemente a produtividade
mediante sistemas de controle, que seriam impossveis sem a automao, e
sistemas de operao de coisas complexas, que no seriam possveis sem a
robtica.
o aumento de produtividade dos pases que esto caminhando para se converter
em sociedades ps-industriais apresenta uma analogia interessante com o aumen-
to da produtividade que as sociedades que transitaram da condio agrria para
a condio industrial exibiram em fins do sculo XVIII e princpio do XIX. Para
dar uma idia, hoje os pases europeus de vanguarda, Japo e outros esto com
uma renda per capita da ordem de 20 mil dlares. Os pases que so sociedades
industriais incipientes, tipo Brasil, tm 2 mil dlares, e as sociedades agrrias,
apenas 200 dlares. Assim, entre uma sociedade africana com 200 dlares e uma
sociedade como a japonesa h um intervalo de 1 para 100, enquanto esse
intervalo no comeo do sculo XIX era de 1 para 3 ou 4 e, at recentemente, de
1 para 10.
O problema que se nos apresenta que estamos em posies intermedirias (mais
para trs do que para a frente) com a emergncia dessa sociedade ps-industrial.
O fato que a tecnologia, adquirindo uma importncia cada vez mais decisiva
no conjunto dos fatores de produo, est levando as grandes empresas que
operam tal tecnologia e, conseqentemente, os pases de onde so nativas essas
empresas a uma proteo crescente do saber de ponta. Desde o Renascimento e,
certamente, desde a Ilustrao, o saber foi entendido como um bem comum de
todos os homens. Qualquer pessoa, at recentemente, podia, desde que tivesse
qualificao adequada, se inscrever no MIT ou na CALTEC e, a partir da, ter
acesso melhor cincia (dentro da sua especialidade) existente no mundo. A
coisa, agora, est ficando um pouco diferente porque os grandes laboratrios das
multinacionais esto se apoderando das formas mais refinadas da aplicabilidade
do saber de ponta, cercando-as de patentes, de sigilo, de segredo intelectual, de
sorte a conservar um oligoplio da tecnologia de ponta e a manter uma espcie
de vantagem neocolonial relativamente aos pases atrasados. Isto um problema
muito srio porque estamos sofrendo enormes presses para respeitar patentes e
o Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo 71

direitos intelectuais, restringindo, por conseguinte, as nossas oportunidades de


acesso a essa tecnologia de ponta.

c) Megamercados

Desde o Tratado de Roma, os pases europeus, inicialmente numa estreita relao


Frana/Alemanha, depois incorporando vrios outros pases at chegar ao atual
Grupo dos 12 , esto caminhando para a formao de um Mercado Comum muito
integrado. Pelo aprovado Ato nico Europeu, esse mercado torna-se mais que
um mercado nico , torna-se uma comunidade econmica efetiva, a partir de 10
de janeiro de 1993. Em princpio, com uma moeda nica, que seria o ECU, um
banco central nico, a ser constitudo, e uma tendncia admitida por todos, uns com
mais nfase que outros, passar a se converter numa confederao ou federao .
Alguma coisa est in the making: a formao dos Estados Unidos da Europa.
Esse processo tem o xito que todos conhecem. Gostaria de assinalar, em poucas
pinceladas, as caractersticas que me parecem marcantes no momento atual, ou seja,
o fato de esse mercado, que estava caminhando para uma integrao muito grande,
ter sofrido, de certa maneira, um impacto cujas conseqncias ainda no se pode
prever, com a descomunizao da Europa do Leste, com a desagregao do sistema
sovitico e tambm com a desagregao do sistema iugoslavo. As previses, antes
dessas crises, tal como se via esse mercado na tica ainda de 1989, era de que ele
iria, durante o ano de 1991, chegar a um acordo a respeito do sistema monetrio
comum, que levaria, em 1992, adoo de uma mesma moeda e de um banco central
e, num processo um pouco mais complicado, sobre o qual ainda no havia consenso,
integraria suas polticas de alguma maneira, atravs de um parlamento comum.
Essas idias continuam em vigor. o que se chama de o projeto de aprofunda-
mento da unidade, que est regulado pelo Ato nico Europeu . Entretanto, a
descomunizao da Europa do Leste e as imploses sovitica e iugoslva esto
introduzindo aspectos novos a respeito dos quais a Europa ainda no sabe como
proceder. O primeiro fato que aconteceu com os europeus, que precedeu ess as
recentes ocorrncias, foi a candidatura de trs pases. Uma, j antiga, a da
Turquia, que, como possui Constantinopla, se declara um pas europeu e quer
entrar no mercado. Os outros pases no querem o seu ingresso porque a consi-
deram um pas asitico. Surge, assim, toda a sorte de pretextos, mas a verdade
que a repulsa Turquia decorre do fato de ela no ser reconhecida como europia.
Alm disso , dois pases de europesmo incontestvel, a Sucia, por um lado, e a
ustria, por outro, apresentaram recentemente sua solicitao de ingresso no
mercado e parece difcil que a Europa recuse a incorporao desses dois pases.
72 Hlio Jaguaribe

No momento em que processava o estudo da incorporao da Sucia e da ustria


e de como inventar um pretexto aceitvel para protelar a da Turquia, ocorre a
imploso do Imprio Sovitico, com a candidatura dos pases blticos (cuja
independncia j foi reconhecida pela prpria Unio Sovitica) de integrarem a
Europa: Estnia, Letnia e Litunia.
Emerge depois a futura candidatura dos dois pases que se encontram em processo de
separao definitiva da Iugoslvia: Crocia e Eslovnia. Alm disso, surge uma
demanda de pases da Europa do Leste, que acabaram com os seus sistemas comunistas
e se tornaram sociedades de mercado, de tendncia social-democrata, alguns dos quais
muito adiantados, como a Tchecoslovquia e a Hungria, outros em situaes razo-
veis, como a Polnia, e outros mais atrasados, como o caso da Romnia e Bulgria,
para no falar da Albnia, que ainda est numa fase de transio.
Os europeus esto bastante perplexos. H duas alternativas que se desenham no
cenrio europeu. A de manter a Europa cerrada, aprofundar o sistema e depois ver o
que se faz com os outros, tese essa preconizada sobretudo pela Espanha. Ou ento
retardar um pouco o aprofundamento, para decidir o que fazer com essa Europa
alargada, que um pouco a posio da Alemanha, sensvel incorporao da Crocia
e da Eslovnia, este ltimo um pas de formao totalmente austraca e tambm
bastante sensvel incorporao dos blticos, que so pases nrdicos. Em suma, h
um problema: a Europa dos 12 ou a Europa dos 22. impossvel, neste momento,
vaticinar acerca do que vai acontecer; possvel, no entanto, tomar conhecimento
dessas duas presses, a presso do aprofundamento e a presso do alargamento.

d) Brecha Norte-Sul

Outro aspecto importante a considerar o agravamento da brecha Norte/Sul.


interessante recordar que a diferena gigantesca que hoje separa alguns pases
do Sul de alguns pases do Norte um fenmeno histrico relativamente recente.
At o sculo XV, diria mesmo at o sculo XVI, todas as sociedades integrantes
de grandes civilizaes tinham padres de vida equivalentes. O padro de vida
de Beijin do sculo XV no era inferior ao de Londres; o padro de vida asteca
no era inferior ao de Madrid. Em suma, as grandes culturas, inclusive as incaicas
e astecas, dispunham de nveis de vida semelhantes. Eram nveis de sociedades
agrrias organizadas para uma administrao coletiva de seus interesses.
A diferenciao se processa medida que a Europa ingressa na revoluo
mercantil, atravs do comrcio internacional, num primeiro momento, depois por
intermdio da explorao das colnias, passando, logo a seguir, a obter vantagens
crescentes sobre os pases que so sociedades agrrias estticas. Em uma primeira
o Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo 73

instncia, a diferena se verifica entre as sociedades agrrias dinmicas (as europias)


e as sociedades agrrias estticas; comea a aumentar o padro de vida das europias,
numa relao de 2 para 1, diferenciao essa que provavelmente iremos encontrar no
sculo XVIII e que se torna rapidamente crescente quando as sociedades europias
entram na fase industrial, com valor agregado cada vez mais alto.
Sunkel fez um estudo comparativo, admitindo que no comeo do sculo XIX a
relao entre, por exemplo, os pases latino-americanos mais adiantados e os
europeus era de 3 para 1. Esta relao, se for medida com base no Brasil de hoje,
est entre 2.500 dlares x quase 25.000 dlares, ou perto disso, nos pases mais
adiantados, ou seja, na proporo de 1 para 10. As projees que se podem fazer
para um futuro no muito distante - 10 a 15 anos - que ela estar na proporo
de 1 para 20, para 30, para 40. Ela de 1 para 100, j hoje, na relao entre um
pas puramente agrrio, tipo frica equatorial, e o Japo.

e) Interesses Coletivos

Importaria tambm mencionar, como caracterstica do nosso tempo, o fato de


este mundo ter ficado to afetado pela tecnologia que est se aprofundando a
brecha Norte/Sul; um mundo onde esto se formando megamercados, como, por
exemplo, o megamercado europeu, o americano-canadense, o japons; um mun-
do que no tem mais comunismo; um mundo onde os princpios de economia
privada de mercado indubitavelmente triunfaram. Esse mundo, entretanto, est
se revelando incapaz de administrar, de uma forma minimamente satisfatria, os
grandes interesses coletivos da humanidade.
Um fato decorrente do extraordinrio desenvolvimento cientfico-tecnolgico,
que se acentuou nas ltimas dcadas, que as sociedades modernas passaram a
ter um impacto sobre a natureza, superior capacidade de recomposio auto-
mtica dos sistemas naturais. A biosfera, at recentemente, dispunha, pela rela-
o entre a massa dos recursos naturais e a relativamente modesta agresso dos
homens, da capacidade de se restabelecer. As guas se purificavam atravs da
oxigenao, os ares se purificavam atravs da ventilao etc. Hoje, sabemos que
isto no est mais acontecendo . A imensa produo de C02 est empestando a
atmosfera, a imensa produo de poluentes est contaminando os rios e os mares,
a reduo da camada de oznio est provocando o efeito estufa e submetendo a
terra ao perigoso bombardeio de raios csmicos e raios ultravioleta. Em suma,
evidente que o planeta entrou num perodo em que ou bem, e muito rapidamente,
a humanidade administra sua relao com a natureza ou vai se suicidar involun-
tariamente, destruindo as condies de sua subsistncia dentro da biosfera.
74 Hlio Jaguaribe

o Clube de Roma, onde existe uma grande concentrao de estudos sobre isso,
aponta para o fato de que os cientistas so unnimes em afirmar que o prazo
muito curto. Esto calculando em torno de cinqenta anos. Cinqenta anos, na
histria, no nada, um perodo de tempo que passa vertiginosamente. Se no
se fizer algo de muito srio, daqui a cinqenta anos comear a haver graves
problemas de habitabilidade no planeta em virtude da intoxicao pelos gases, das
poluies, dos raios ultravioleta.
Essa questo, hoje, objeto de um discurso geral. A verdade, porm, que os
pases ainda nada fizeram de concreto. Existe apenas uma atitude cnica dos
pases do Norte, Europa, Estados Unidos, apontando o dedo para o Brasil- vocs
esto envenenando o ar, queimando a Amaznia. Obviamente, queimar a Ama-
znia uma insensatez que tambm no interessa ao Brasil. Contudo, a contri-
buio da queima das florestas tropicais em termos de C02 de 5% do total, e
os que apontam o dedo esto contribuindo com 80%. No concernente identifi-
cao dos problemas ecolgicos mundiais, vive-se ainda em uma fase de misti-
ficao, o que extremamente grave, porque se no houver uma soluo muito
rpida o futuro ser bem mais curto do que se pode imaginar.
Alm disso, h evidentemente outros grandes problemas mundiais que esto
a exigir uma administrao coletiva. Tais problemas esto relacionados com
as comunicaes, com os transportes, com a sade etc., que, em princpio,
poderiam ser administrados pelas Naes Unidas, que foram criadas tambm
para isso. Ocorre, entretanto, que as Naes Unidas esto sem recursos. Os
Estados Unidos no pagam sua cota, e h vrios pases ricos com dbitos de
mais de 600 milhes de dlares para com as Naes Unidas. As Naes
Unidas, portanto, esto com dificuldade de caixa, por inadimplncia dos
prprios pases ricos que mais as utilizam. Alm disso, a delegao de poder
s Naes Unidas muito limitada.
A mquina burocrtica das Naes Unidas modesta, incapaz, portanto, de ter
um efetivo poder regulatrio. Em que medida, agora que o perigo sovitico
desapareceu, vai se poder reforar as Naes Unidas? Este um dos problemas
a ser subseqentemente abordado no presente estudo.

2. A Nova Ordem Mundial


O problema fundamental no novo cenrio internacional decorrente do seguinte
fato: o mundo, que estava baseado no equilbrio estratgico de suas superpotn-
cias, com suas influncias e toda uma sria complexa de relaes de cooperao
o Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo 75

e de conflito, repentinamente se tornou um mundo em que s h uma superpo-


tncia operacional, os Estados Unidos.
Os pases que constituam a Unio Sovitica continuam de posse dos msseis que
j detinham, mas deixaram de ser um sistema opervel. Tais armas, hoje, so
resduos perigosssimos pela cap acidade destrutiva que tm, mas insuscetveis
de serem postas a servio de uma poltica centralizada coerente.
De uma maneira ou de outra, ou atravs do restabelecimento de certa unidade
nos pases do Leste europeu ou atravs de um processo centrfugo que separe as
repblicas umas das outras, deixando a Repblica Russa, que representa sozinha
80 % do sistema, como sucessora da Unio Sovitica, algo na rea da ex-Unio
Sovitica vai voltar a ter uma gr ande importncia internacional daqui h algum
tempo. Qu anto tempo? impossvel saber. Claramente, no um problema de
meses, nem mesmo de um par de anos. Pensar em menos de dez anos algo
possivelmente irreali st a. Mas pensar que o antigo sistema sovitico no volte
nunca mais tambm uma grande iluso. Algo estar presente de novo, e ser
um fator extremamente relevante na ordenao do mundo no sculo XXI.
Qual o significado de um mundo que era bipolarizado ficar repentinamente com
ap enas uma superpotnci a operacional? Vamos ter agora um mundo unipolar?
Este exatamente um dos mais importantes problemas de indagao , na rea da s
relaes internacionais. A maior parte dos autores inclina-se para uma resposta
negativa. O que est acontecendo que o mundo bipolar ficou temporariamente
reduzido a apenas uma superpotncia, pelo colapso da outra, mas, entrementes,
vrias outras foras esto adquirindo uma importncia crescente no cenrio
mundial. Estamos, na verdade, caminhando para um mundo multipolar.
De alguma maneira a Comunidade Europia, ou reduzida aos doze ou ampliada,
vai adquirindo um papel extremamente importante. Um papel, potencialmente,
sob certos aspectos, mais importante que o americano .
O Japo, por seu lado, no permanecer uma mera potncia comercial e ter
grande importncia internacional, em prazo relativamente curto. Alguns pases
do Terceiro Mundo vo finalmente surgir como um peso internacional respeit-
vel. o caso da China, da ndia, do Ir e do Brasil, cedo ou tarde. O Brasil poder
ser um protagonista extremamente relevante dentro de quinze anos. Alternativa-
mente, tender a ser protagonista relevante na segunda metade do sculo XXI.
Isso depender do ritmo lento ou acelerado do nosso desenvolvimento.
76 Hlio Jaguaribe

3. Tendncia Multipolaridade
dentro deste quadro emergente de multipolaridade que o mundo tender, por
vrias razes, a ser operado de forma mais coerente pelas Naes Unidas. Estas
devero receber maior delegao de atribuies. A ordenao mundial ser
orquestrada atravs desta secretaria do mundo - as Naes Unidas - num perodo
posterior ao atual.
No presente, estamos saindo de um mundo bipolar, que deixou de existir, para um
mundo multipolar, que est em via de formao, passando por um perodo intervalar
em que s existe uma superpotncia, a americana, sujeita a vrias restries. Ou
seja, um perodo de pax americana sujeita a diversos constrangimentos.
Qual a provvel durao desse perodo , e quais so os constrangimentos? A
primeira parte da pergunta talvez seja a parte mais difcil de responder. difcil
que seja superior a dez anos, mas tambm improvvel que seja inferior a cinco ,
porque essa Europa, mesmo reduzida condio de Europa dos doze, vai
demorar a ter unidade poltica. Ter unidade econmica e financeira, com forte
antecipao unidade poltica. Enquanto no tiver unidade poltica, ser um
dbil protagonista internacional.
Se a Europa ceder presso de se alargar, incorporando pases que esto saindo
da rbita sovitica, demorar mais tempo a ter unidade poltica. E enquanto a
Europa no tiver unidade poltica, o multipolarismo, na verdade, no se far
sentir. O grande instrumento do multipolarismo e da revalorizao das Naes
Unidas ser o equilbrio da Europa com os Estados Unidos, ademais da presea
de outros pases. At l, abre-se um intervalo no inferior a cinco, mas possivel-
mente no maior que quinze anos, para dar uma estimativa apenas razovel.

4. Pax Americana
O que se pode perguntar com mais preciso o seguinte: quais so os constran-
gimentos que impedem que a Pax Americana, que ora no tem fronteiras de
conteno suficientemente definidas, se converta numa hegemonia mundial,
numa espcie de imprio americano? Por que no provvel a existncia, ainda
que por um prazo curto , de um imprio romano americano ?
A esse respeito podem-se detectar razes internas aos prprios Estados Unidos
e razes a eles externas. No tocante s razes internas, mencionaria, fundamen-
talmente, dois aspectos. Primeiro, o da debilidade econmica e, segundo, o da
existncia de um setor importante da opinio pblica que no est preparado para
o Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo 77

contribuir para que os Estados Unidos se convertam num sistema imperial; existe
o interesse de que os Estados Unidos sejam uma potncia forte, bem defendida,
mas no uma potncia imperial; h tambm o interesse de que os Estados Unidos
sejam um grande protagonista mundial, mas no o novo Imprio Romano .
Iniciando-se a anlise pelo lado econmico, tem-se que o grande problema dos
Estados Unidos o de o pas ter-se convertido, a partir de um perodo relativa-
mente recente, no maior devedor do mundo . Os Estados Unidos passaram a ter
dficits acumulados e contnuos, no seu oramento fiscal, da ordem de aproxi-
madamente 4 % a 5 % do PIB ; seus dficits nas balanas comercial e de pagamen-
tos so da mesma ordem. Para poder equilibrar esses dficits, sobretudo o fiscal,
o governo americano tem sido obrigado a tomar dinheiro emprestado junto aos
pases de moeda forte, que compram bnus do Tesouro americano. Em ltima
anlise, fundamentalmnte o excedente financeiro do Japo que tapa o buraco
fiscal americano.
Essa condio de pas cujas finanas dependem de recursos internacionais cria,
evidentemente, uma grande debilidade. Tal debilidade pde se tornar patente, e
foi inclusive quantificada, na Guerra do Golfo. Os Estados Unidos fizeram, de
certa maneira, a Guerra do Golfo quase sozinhos, contando com a presena, mais
ornamental do que operacional, de outros pases. Todavia, grande parte da conta
(40 bilhes de dlares) foi paga pelos alemes e pelos japoneses. Isto, evidente-
mente, uma debilidade fatal. Um pas no pode exercer o imperialismo finan-
ciado por terceiros.
Por outro lado, existe uma presso interna americana antiimperialista - a opinio
pblica liberal - sobretudo da Costa Ocidental. Os liberais, que felizmente tm
idias diferentes a respeito do que convm aos Estados Unidos fazer e no fazer,
exercem, atravs de rgos de uma enorme influncia sobre a opinio pblica,
como o New York Times, o Christian Monitor, o Washington Post, um papel
decisivo de conteno interna .
Por outro lado, alm dessa dupla conteno - falta de recursos e presso pblica
ilustrada e antiimperialista - existe a presso importante e crescente do resto do
mundo. A Europa, embora no tenha unidade operacional, tem alto poder de veto.
O veto europeu a certas medidas americanas tem grande peso, assim como o
japons e o de pases do Terceiro Mundo que esto comeando a ter importncia
crescente: ndia (sobretudo), China, Ir, que est ressurgindo, e eventualmente
o Brasil, na hora em que sairmos da presente crise. Tais pases tm certa
capacidade de se somar a um concerto internacional para impor aos Estados
Unidos uma atitude de razoabilidade.
78 Hlio Jaguaribe

Levada por restries internas, por crtica da sua prpria opinio pblica ilustrada
e por certa presso internacional a se manter dentro de uma pauta de razoabilidade,
no de se supor que aPaxAmericana se converta num Imprio Romano agressivo.
No obstante, a capacidade de presso dos Estados Unidos grande, embora no
homognea. pequena na Europa e no Japo, mas muito grande na Amrica Latina.
Estamos, precisamente ns, brasileiros, numa rea do mundo onde a capacidade
de presso dos Estados Unidos menos controlada por fatores externos, menos
policiada internamente, e se exerce a custo barato, ademais de contar com a
cumplicidade gratuita de parcelas da nossa prpria opinio pblica.
Isto nos leva a passar para a ltima parte deste breve estudo, focalizando a
posio do Brasil no mundo, seus interesses internacionais e suas possibilidades
no cenrio mundial.

11. O BRASIL NO MUNDO

1. Duas Facetas
o relacionamento de um pas com o mundo - e o Brasil no uma exceo -,
depende de uma conjugao de condies e fatores, externos e internos. H
pases que dispem de contexto internacional desfavorvel e, em vista disto,
necessrio que contem com foras internas extremamente enrgicas e coesas para
poder resistir. Este , por exemplo, o caso de um pas como Israel, cercado por
um mundo rabe hostil. Evidentemente, se aquele pas no tivesse uma grande
determinao e um grande poder de imposio, desapareceria, devorado pela
massa hostil que o circunda. Este tambm o caso tradicional da Polnia,
localizada entre a Rssia e a Prssia, vizinhos no extremamente confortveis.
O Brasil tem um entorno internacional que no lhe hostil, mas est enfrentando
um mundo que est se alterando de uma forma bastante rpida e de uma maneira
que no tendencialmente favorvel a nossos interesses, sobretudo no curto e
mdio prazos. Essa confrontao ocorre num grau mximo de desorganizao
interna, de falta de um projeto nacional. O Brasil est correndo o grave risco de,
pelo fato de no ter um projeto interno prprio, tambm no o ter externamente.
Isto no momento em que o mundo est em rearrumao e em que os retardatrios
vo perder as melhores oportunidades.
De todas as coisas que esto acontecendo, talvez a mais relevante para o Brasil
seja a transferncia nos pases adiantados do patamar da mera industrializao
o Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo 79

para o da tecnificao, ou seja, para a condio de sociedade ps-industrial. Isso


est acontecendo num perodo histrico em que apenas estamos na fa se inicial
de acesso ao patamar industrial. Esta primeira fase da nossa industrializao j
relativamente adiantada, mas certamente muito inferior ao nvel de industria-
lizao dos pases plenamente industrializados, como, por exemplo , os Estado s
Unidos de h dez ou mesmo vinte anos atrs . Por outro lado, estamos assistindo
emergncia da sociedade ps-industrial antes mesmo de termos completado
nossa etapa de plena in dustri ali zao.
O intervalo que nos est separando do mundo tende a aumentar, em vez de
diminuir. Quando o presidente Collor promete colocar o Brasil no Prim eiro
Mundo, est fazendo um discurso retrico, porque o que acontece exatam ente
o contrrio : o Brasil se afasta cada vez mais do Primeiro Mundo e se encami-
nhando para o Quarto . O Brasil est mais prximo dos pases africanos atrasados
agora do que esteve de z anos atrs; est mais longe do Japo agora do que esteve
dez anos atrs. Entre o Japo, de um lado, e a frica, do outro, o nosso navio est
com a bandeira apontada para o Japo, mas com o leme dirigido para a frica.
A realidade brasileira esta: estamos em fase de retrocesso comparativo e
correndo o gravssimo risco de, se no conseguirmos reduzir o intervalo ci ent-
fico e tecnolgico que nos separa dos pases de vanguarda, experimentarmos
dificuldades muito grandes para, em algum momento futuro, alcanar o nvel em
que eles j se encontram.
O primeiro grande desafio, que me parece ser preciso levar em conta, diz respeito
ao aumento do atraso relativo em matria cientfica e tecnolgica. Vencer este
atraso torna-se mais difcil pelo fato de as grandes multinacionais e os grandes
pases industrializados, ao se darem conta do privilgio que o oligoplio da
inovao cientfica e tecnolgica lhes confere, estarem cercando de sigilo seu
avano tecnolgico e de segredo as patentes de propriedade intelectual, de sorte
a perpetuar o que poderamos chamar de neocolonialismo tecnolgico. Da mes-
ma maneira que houve o neocolonialismo industrial, est havendo agora a
emergncia do neocolonialismo tecnolgico.

2. Principais Demandas
Como que um pas como o nosso pode furar esse bloqueio de neocolonialismo
tecnolgico? A coisa complexa. Importa assinalar que, antes de se conseguir
dispor de certas polticas, a primeira condio fundamental elevar significati-
vamente o patamar educacional do povo brasileiro. No pode ter qualquer
80 Hlio Jaguaribe

expectativa de entrar na corrida cientfica e tecnolgica um pas que tem 20% de


analfabetos e um pas em que menos de 10% dos adultos de quinze anos ou mais
completaram os oito anos do primeiro grau. O Brasil, hoje, um grande reposi-
trio da ignorncia mundial. Somos mais ignorantes do que pobres e somos pobres
por sermos ignorantes. Existe um dado inconteste: 91 % dos adultos brasileiros no
completaram os oito anos do primeiro grau. Num pas europeu, todo mundo o tem;
num pas como a Argentina, 70 % da populao completou o primeiro grau.
Apenas duas coisas podem permitir condies prvias de acesso conquista
tecnolgica. A primeira a generalizao da educao bsica para toda a populao
e um alto nvel de qualificao para os que tm o privilgio de concluir o terceiro
grau e a ps-graduao.
A outra condio que, alm da generalizao da educao de base e, seletiva-
mente, da de ponta, disponhamos de alguns instrumentos de barganha. Por isso
muito importante, quando se est discutindo de uma forma cada vez mais
ideolgica a idia de abertura de mercado, de eliminao de barreiras etc. -
porque evidente que pagamos um preo excessivo pe la reserva de mercado -,
ter uma seletiva prudncia na proteo dos mercados para no eliminar a princi-
pal chance de barganhar o acesso tecnologia.
Se tivermos um mercado de 150 milhes, com uma razovel proteo podemos
impor, em troca de acesso a esse mercado, nosso acesso tecnologia de ponta.
Se no tivermos nenhuma proviso de mercado, por que supor que quem entra
de graa ir pagar um ticket de ingresso? preciso pro teger o mercado brasileiro,
no tanto que venha prejudicar nosso parque industrial, mantendo-o na obsoles-
cncia, como tem ocorrido at agora, e nem to nula que no nos permita um
poder de barganha que nos d acesso tecnologia.
Outro ponto, que importa mencionar, tem conexo com este: a questo dos
megamercados . H vrios estudos a respeito do que significa a formao do
mercado nico europeu relativamente aos pases latino -americanos. Tais estudos
mostram que o impacto desse mercado sobre alguns pases latino -americanos
muito severo. Este sobretudo o caso da Argentina, do Uruguai, do Chile, de
pases que eram grandes exportadores de produtos que vo ser objeto de discri-
minao nos mercados europeus, ou seja, produtos de agroindstria. No caso
brasileiro, estima-se que o protecionismo europeu vai afetar 10% das nossas
exportaes. No desprezvel, mas no to significativo quanto a estimativa
de 30 %, no caso da Argentina. De qualquer maneira, evidente que a formao
de megamercados uma ameaa para o nosso comrcio exterior, numa hora em
que precisamos efetuar uma cautelosa abertura para o mundo.
o Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo 81

3. Mercosul

Em vista do exposto, preciso considerar a relevncia e levar muito a srio o


mercado do Cone Sul, o Mercosul, que uma alternativa importante, embora de
propores relativamente reduzidas. Por outro lado, h que se estudar com muita
cautela a Iniciativa Bush, ou seja, a idia da formao de um mercado Pan-ame-
ricano . Estudos do Instituto de Estudos Polticos e Sociais conduzem consta-
tao de que o potencial de transferncias correntes comerciais (que atualmente
mantemos com outros pases) para o Mercosul muito considervel, o que
permitir uma triplicao do mercado do Mercosul. Este representa, para o
Brasil, 12% de sua exportao. Se atingirmos essa triplicao, ele dificilmente
passar de 20 %. algo muito importante, mas est longe de ser uma soluo geral.

o Mercosul importante como uma relativa, mas no suficiente, compensao


dos mercados internacionais. Portanto , necessrio que o Brasil, alm do Mer-
cosul, mantenha uma atitude de competitividade no mercado internacional.
Convm frisar, no entanto , que o Mercosul extremamente importante, sobretu-
do devido possibilidade que tem de aumentar significativamente nossa capaci-
dade cientfico-tecnolgica e de elevar apreciavelmente nossa capacidade de
negociao internacional.

Para fins tecnolgicos, o Mercosul , na verdade, a Argentina/Brasil. Esta


realidade argentino-brasileira, entretanto, muito importante porque a Argentina
um pas que possui um nvel mdio educacional significativamente superior ao
nosso, tem uma instituio cientfica importante e tem mais competncia que o
Brasil em alguns setores cientfico-tecnolgicos e menos em outros. precisa-
mente isso que torna possvel uma interessante composio de esforos. Os
argentinos esto mais adiantados em energia nuclear, em biologia e, de um modo
geral, em cincias agrrias. Ns estamos mais adiantados em tecnologias metal-
mecnicas e em tecnologia de informtica.

A combinao argentino/brasileira, sem prejuzo de contributos que possam vir


dos outros pases do Mercosul, tem a capacidade de formar massa crtica em
determinados setores estratgicos. Podemos adquirir massa crtica em assunto
nuclear, em assunto biolgico, na rea de informtica etc. medida que consi-
gamos atingir massa crtica em certas reas importantes, nossa capacidade de
furar o bloqueio das patentes e dos segredos industriais aumenta, porque tal fato
significa, em primeiro lugar, competncia, em segundo lugar, habilidade jurdi-
ca. O que nos falta competncia. isso exatamente o que o Mercosul nos pode
dar, elevando significativamente nossa competitividade cientfico- tecnolgica.
82 Hlio Jaguaribe

A terceira contribuio (porque o mercado j uma contribuio importante do


Mercosul) o fato de a formao de um sistema que obedece a polticas comuns,
que tem interesses comuns, abrangendo todo o Sul da Amrica Latina, dar ao
Brasil uma cap acidade de participar das negociaes internacionais de muito
maior peso. Uma coisa o Brasil isolado, outra coisa o Br asil amparado pelo
Mercosul. Obviamente, o mesmo se aplica a todos os demais pases do Mercosul.

Tudo isso, entretanto, s vivel se conseguirmos dar uma rpida soluo aos
nossos problemas internos. O Brasil teve um crescimento espetacular no perodo
compreendido entre a dcada de 50 e a dcada de 70. Nesse perodo, que um
perodo historicamente curto , transformamos um a sociedade agrria, primitiva,
sem nenhuma relevncia na ordem das coisas, na oitava economia industrial do
Ocidente e na dcima economia do mundo. um desempenho espetacular.
Entretanto, ao alc anar a dcada de 80 ficamo s paralisados e estamos hoje, em
termos de renda per capita , em piores condies do que estvamos h dez ao s
atrs. Atrasamos no momento em que o mundo se acelerou, perdendo, dessa
forma, um perodo extremamente precioso. Se perdermos novamente a dcada
de 90 , o nosso atraso com relao ao mundo comear a ficar extremamente
srio . A presso para jogar o Brasil nas condies de um pas afro-asitico, em vez
de conduzi-lo na direo de um pas de Primeiro Mundo, se tornar muito grande.
E por qu? Porque, para qualquer observador razoavelmente atinado, perfeitamen-
te discernvel o fato de os nossos subsistemas terem sido levados a um ponto de
esgotamento tal que j comeam a apresentar cl aros sinais de retrocesso.

Graas s excessivas inverses feitas durante o governo Geisel - que tiveram


inclusive um alto preo , no sentido de elevar muito a nossa dvida externa -
montamos uma infra-estrutura muito importante: uma grande malha rodoviria,
um grande sistema de comunicaes e um grande sistema energtico . Tudo isto
j se encontra em processo de esgotamento, posto que h dez anos no fazemo s
inverses em infra-estrutura. Se no renovarmos nossa infra-estrutura na dcada
de 90, ela soobrar e voltaremos condio de Brasil dos anos 1940, ou seja,
um arquiplago no intercomunicado de pequenas reas; um pas primitivo.

evidente, por outro lado, que nosso sistema social est beira de uma exploso .
Deixamos que se formasse, no curso do tempo, uma extraordinria dicotomia.
Apesar de o Brasil ser um s pas, uma s cultura, uma s nao, somos duas
sociedades. Uma minoria de brasileiros, algo como 40%, participa de uma
economia moderna, em condies semelhantes da Europa do Sul. A grande
maioria, ao contrrio, est vivendo em condies de uma sociedade primitiva.
Sem educao, sem acesso a ocupaes modernas, ao deus-dar. Temos 20
o Brasil e o Sistema Internacional Contemporneo 83

milhes de crianas desassistidas, muitas delas abandonadas, que esto numa


escola que poder formar 20 milhes de bandidos daqui h alguns anos. uma
situao terrvel, calamitosa! Este pas perder rapidamente a viabilidade de se
transformar em uma sociedade ocidental moderna se no resolver muito rapida-
mente o seu problema social. Tanto a infra-estrutura est a ponto de atingir o
caos como o sistema social brasileiro est prestes a no permitir mais composi-
es consensuais e democrticas .
Temos, portanto, pela frente uma absoluta urgncia de pr a casa em ordem, de
entrar violentamente, com furor nipnico, no esforo de desenvolvimento econ-
mico, de desenvolvimento social, de reformulao do Estado, de modernizao,
enfim, no esforo de desenvolvimento tecnolgico . Tarefas evidentes, que tm
que ser atacadas violentamente na dcada de 90, se quisermos evitar a precipi-
tao do Brasil para a condio de um pas do Quarto Mundo.
Um pas como o Brasil pode se tornar um pas desenvolvido em quinze anos,
historicamente um tempo relmpago. Basta para isto que sejam aplicadas polti-
cas consistentes, que tenham como condio prvia o controle da inflao. Da
a importncia da proposta que o governo vem fazendo, de restaurao do equi-
lbrio fiscal do Estado, que a condio prvia para qualquer poltica possvel.
Se assim procedermos, o pas ter condies de se desenvolver rapidamente, e seremos
um importante protagonista da nova ordem internacional que se est desenhando. Se,
entretanto, por razes de incompetncia poltica, de pequenas intrigas internas, de
fisiologia etc., no conseguirmos superar o impasse atual , a possibilidade de continuar
empurrando o Brasil com a barriga se esgota num curto prazo.
A meu ver, se no forem realizadas as reformas sociais necessrias, haver uma
crise social de propores gigantescas. Entraremos num turbilho do qual no se
pode saber como poderemos sair. por tal razo que este pas tem absoluta
necessidade de encontrar um acordo imediato, de modo a equacionar o seu
problema inflacionrio, sua crise fiscal e os grandes problemas de desenvolvi-
mento. preciso que tais medidas sejam postas em prtica, com muita brevidade,
para que sejam deslanchadas numa grande, acelerada e bem consolidada corrida
para a superao de nossos problemas de desenvolvimento.
Se isso ocorrer, nosso futuro ser muito brilhante. Caso contrrio, ser trgico .
O mundo internacional um mundo repleto de percalos. Ou o Brasil se torna
um protagonista vlido e, nesse caso, estaremos participando da prosperidade
mundial que ser extremamente favorvel para aqueles que esto do bom lado
do mundo, ou vamos ficar reduzidos condio de um pas afro-asitico, na
situao miservel de uma nao do Quarto Mundo.
84 Hlio Jaguaribe

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The Ch all eng e to th e South. Th e R eport ofthe S outh Commission. Oxford University Pr ess, 1990.
Relaes Econmicas
Internacionais

Simo Davi Silber

I. INTRODUO

Neste captulo so discutidos alguns aspectos da evoluo recente da economia


mundial e de que forma tais alteraes podero afetar as futuras relaes econ-
micas internacionais. O aumento das restries no- tarifrias (RNT) s importa-
es nos pases industrializados, a mudana da importncia relativa dos EUA no
cenrio mundial, as perspectivas das negociaes em nvel do GATT, a formao
de blocos econmicos regionais e o aumento da interdependncia entre pases
so fatores que devero desempenhar papel-chave na evoluo futura no comr-
cio de bens, na mobilidade de fatores de produo e na difuso internacional do
progresso tecnolgico. Ao final do captulo feita uma anlise do problema da
dvida externa e de que forma a sua conduo est condicionada ao futuro cenrio
mundial e s polticas de estabilizao e abertura para o exterior adotadas pelo pas.

11. A EVOLUO DA ECONOMIA MUNDIAL

Aps a Segunda Guerra Mundial, e por um espao de 25 anos, o comrcio


internacional voltou a ser um "motor do desenvolvimento econmico" mundial.
A reduo das barreiras tarifrias, patrocinadas no mbito do GATT, foram
86 Simo Davi Silber

capazes de reduzir a tarifa mdia de importao nos pases industrializados de


35 paras 6%. Alm disso, o tratamento multilateral e no-discriminatrio das
regras de comrcio possibilitaram o crescimento das transaes internacionais a
taxas bem superiores do crescimento da renda mundial.
Entre 1953 e 1973, para um crescimento da renda mundial de 4,8 % ao ano o
comrcio cresceu em 7,8 %. So tambm importantes para a obteno desse
resultado a vigncia de taxas de cmbio fixas, os pequenos movimentos especu-
lativos de capital e a harmonia de polticas macroeconmicas implcita no
sistema de Bretton Woods.
Esse processo de crescimento, associado liberalizao do comrcio internacio-
nal, no atingiu dois segmentos importantes da economia mundial: a produo
agrcola nos pases desenvolvidos e a produo substituidora de importaes nos
pases em desenvolvimento , as quais obtiveram elevados nveis de proteo para
suas atividades nesse perodo.
Essa reorganizao da economia mundial representou uma reao institucional
contra os efeitos da escalada protecionista e de desvalorizaes cambiais com-
petitivas, observados nos anos 30, e que haviam-se mostrado extremamente
dano sas ao comrcio e ao crescimento mundial.
A partir de meados dos anos 70 , inicia-se uma nova fase da evoluo da economia
mundial: os choques do petrleo e das taxas de juros, a ruptura do sistema de
taxas de cmbio fixas, a maior mobilidade de capital e o aparecimento dos NICs
(Newly Industrialized Countries) como importantes competidores no mercado
mundial so fatores que contribuem para o aparecimento de uma nova forma de
protecionismo, nos pases desenvolvidos, contra a concorrncia externa: a das
restries no-tarifrias (RNT).
As RNT assumem diversas formas: aes antidumping, direitos compensatrios,
cotas, acordos voluntrios de restrio s exportaes, direitos alfandegrios
variveis, licenas no-automticas de importao etc. e que, sem duvida, atua-
ram como amortecedores para o crescimento do comrcio internacional. Para se
ter uma idia da incidncia das RNT, basta indicar que entre 1980 e 1985 os EUA
iniciaram 532 aes antidumping e de direitos compensatrios contra seus par-
ceiros comerciais, enquanto na Comunidade Econmica Europia (CEE), nesse
mesmo perodo, o nmero foi de 261 aes. Com isso, o ritmo de crescimento
da abertura da economia mundial para o comrcio se altera: no perodo 1973/80,
o crescimento mdio anual do comrcio foi de 4,6 % contra 3,3 % do PIB mundial ,
e o pior resultado ocorreu na primeira metade dos anos 80, quando o crescimento
do volume do comrcio mundial foi inferior ao do PIB. No perodo mais recente,
Relaes Econmicas Internacionais 87

volta-se a um padro semelhante ao verificado antes de 1973, ou seja, um


crescimento do comrcio bem superior ao da produo mundial. Para maiores
detalhes da evoluo da produo e comrcio mundial, ver os dados apresentados
nas Tabelas 1 e 2.
Nas duas ltimas dcadas, a participao dos NICs no comrcio de manufaturados
cresce significativamente, indicando um aumento do poder competitivo dos pases
asiticos e latino-americanos no comrcio de produtos de tecnologia padronizada,
e mesmo em alguns setores onde o esforo tecnolgico adicional relativamente
pequeno. O crescimento das exportaes de manufaturados desses pases suplanta
largamente os observados nos pases da OECD (Organization 01' European Comu-
nity Development). Alm disso, no se observa nenhuma mudana dramtica das
relaes de troca entre estes dois grupos de pases, mas, simplesmente, que durante
os anos 80 o efeito de taxas de juros reais elevadas, ao reduzir o preo internacional
das commodities exportadas pelos NICs, eliminou parte dos ganhos de termos de
intercmbio conseguidos anteriormente.
Previses sobre as tendncias do comrcio internacional para a prxima dcada
tm sido feitas com base em dois cenrios alternativos para a poltica macroeco-
nmica americana. No primeiro, admite-se uma poltica de reduo de dficit
fiscal, acompanhada de um poltica monetria expansionista, o que acarretaria
uma reduo das taxas de juros nominais e reais e a desvalorizao do dlar
frente s moedas dos demais pases desenvolvidos. Nesse cenrio, o PIB dos
pases da OECD cresceria, na primeira metade dos anos 90, a uma taxa mdia
anual de 2,6 %, atingindo, ao final da dcada, taxas de 3% a.a., idntica s
observadas no perodo 1965-1987. Nestas condies, as exportaes dos pases
de baixa e mdia renda cresceriam a uma taxa de 5 %, e suas exportaes de
manufaturados, acima de 7 % a.a . Mesmo na hiptese desfavorvel de que no
haja o ajustamento norte-americano, as exportaes globais cresceriam a 4,1 %
e a de manufaturados a 5,7 % a.a. Portanto, no existem indicaes de que no
futuro venham a ocorrer importantes alteraes no dinamismo do crescimento
da produo e do comrcio internacional , indicando que o Brasil poder utilizar
a abertura para o exterior como um recurso importante para acelerar sua taxa de
crescimento econmico.
88 Simo Davi Silber

TABELA 1
POPULAO, PNB PER CAPITA E TAXA DE CRESCIMENTO DA
POPULAO POR GRUPOS, REGIES E PASES - 1988 E 1989
Grupos, Regies Populao PNB Per Capita Tx. Cresc. %
e Pases (1000 Rab .) US$ 1,00 (1980-89)
l
Pases de Renda Alta 816400 20000 2.4
Membros da OECD 776800 20600 2.5
Sua 6690 32680 1.7
Japo 123503 25430 3 .5
Noruega 4242 23120 2.7
EUA 250942 21790 2.2
Sucia 8552 23660 1.8
Finlndia 4979 26040 3.1
R.F.Alemanha 77309 22320 2.2
Dinamarca 5139 22080 2.1
Canad 26543 20470 2.4
Frana 56453 19490 1.7
ustria 7643 17360 2.0
Pases Baixos 14931 17320 1.4
Blgica 10016 15540 1.2
Itlia 57588 16830 2.2
Reino Unido 57483 16100 2.5
Austrlia 17005 19060 1.7
Outros 39600 nd nd
Emirados rabes Unidos 1592 19860 -7.2
Kuwait 2141 nd -2.2
Rong Kong 5779 11490 5.5
Cingapura 2722 11160 5.7
Pas em Desenvolvimento 2 4145800 860 1.5
Grupos de Renda
Pases de Renda Mdia 3 1087500 2310 0.4
Pases de Baixa Renda 4 3058300 350 4.0
Regies
frica Subsarica 495200 340 -1.1
sia Oriental 1577200 340 6.3
Rep. Coria 42789 5400 8.9
Malsia 17752 2320 2.5
Tailndia 55801 1420 5.6
Filipinas 61358 730 -1.5
Indonsia 181580 570 4.1
China 1133696 370 7.9
sia Meridional 1147700 330 nd
Paquisto 113687 380 2.9
ndia 849510 350 3.2
Europa, Oriente Mdio
e Norte da frica 456700 nd nd
Lbia 4546 nd -9.2
(continua)
Relaes Econmicas Internacionais 89

TABELA 1 (continuao)
Grupos, Regies Populao PNB Per Capita Tx . Cresc. %
e Pases (1000 Rab.) US$ 1,00 (1980-89

Grcia 10048 5990 0.8


Portugal 10372 4900 2.4
Iugoslvia 23800 3060 -0 .9
Arglia 25056 2060 -0 .3
Sria 12082 1020 -2 .1
Turquia 56277 1630 3 .0
Amrica Latina e Caribe 433100 2130 0.5
Trinidad e Tobago 1283 3610 -6 .0
Venezuela 19783 2560 -2.0
Argentina 32293 2370 -1.8
Uruguai 3093 2560 -0 .9
Brasil 150197 2680 0 .6
Panam 2418 1830 -2 .0
Mxico 86161 2490 -0 .9
Costa Rica 2801 1900 0.6
Chile 13177 1940 1.1
Peru 21662 1160 -2.0
Colmbia 32843 1260 1.1
Paraguai 4314 1110 -1.3
Equador 10559 980 -0.8
Bolvia 7310 630 -2.6
Notas: Para Grupos de Pases e Regies os dados referem-se a 1988.
1. Pases com PNB per capita igualou superior a US $6000 em 1988 .
2. Pases com PNB per capita inferior a US$ 6000 em 1988 .
3. PNB per capita inferior a US$ 6000 e superior a US$ 545 em 1988.
4. PNB per capita igualou inferior a US$ 545 em 1988 .
Fontes: Banco Mundial - World Development Report 1990 e The World Bank Atlas 1990.

TABELA 2
COMRCIO MUNDIAL POR GR UP OS, REGIES E PASES - 1988 E 1989
Grupos, Regies 1988 (US$ Milhes) Tx. Cresc. (1980-88)
e Pases Exportao Importao Exportao Importao
1
Pases de Renda Alta 2555661 2725419 4 .3 5 .3
Membros da OECD 2379089 2501753 4 .1 5.2
EUA 371466 515635 3.3 7.6
R .F .A lemanha 397912 341248 4.2 3.9
Japo 286768 231223 4.2 5 .6
Frana 209491 232525 3.4 3.2
Reino Unido 185891 224914 2 .7 4.9
Itlia 168523 176153 3.5 4.2
Canad 111364 115882 5.9 8.4
(continua)
90 Simo Davi Silber

TABELA 2 (continuao)
Grupos, Regies 1988(US$ milhes) Tx. Cresc . (1980-88)
e Pases Exportao Importao Exportao Importao
Pases Baixos 131479 125909 4.4 3.5
Blgica 118002 119725 4.7 3.1
Sua 63699 69427 3.5 3.8
Espanha 55607 87487 7.4 9.0
Sucia 57326 54536 4.4 3.5
ustria 41876 49960 6.2 5.2
Dinamarca 34801 31562 5.1 4.2
Austrlia 35973 39740 3.9 4.7
Noruega 34072 26889 7.2 2.6
Finlndia 26718 27098 3.0 4.7
Outros 176573 223666 8.3 6.7
Hong Kong 29002 82495 6.2 11.0
Cingapura 52627 60647 8.6 6.7
Arbia Saudita 23138 20465 (16.3) (9.3)
Pases em Desenvolvimento 2 632304 630028 4.1 1.4
Pases de Renda Mdia 3 491128 485897 3.8 0.9
Pases de Renda Baixa 4 141176 144431 5.4 2.8
Regies
frica Subsarica 34056 32377 0.2 (4.3)
sia Oriental 217030 224021 9.8 8.0
Rep. Coria 64837 69585 12.8 10.8
China 62091 53545 11.0 9.8
Malsia 29409 29251 10.3 5.6
Indonsia 25553 21837 2.8 1.4
Tailndia 23002 33129 13.2 10.2
sia Meridional 27699 35950 5.4 4.4
ndia 17967 22500 4.7 5.4
Paquisto 5590 7521 8.4 3.8
Europa, Oriente Mdio
e Norte da frica 206726 215335 n.d n.d.
Portugal 16416 25333 11.7 8.2
Turquia 12959 22300 9.1 7.0
Iugoslvia 14365 18911 0.1 0.6
Grcia 15000 19701 3.8 4.3
Arglia 15241 10433 5.3 (4,6)
Egito 4499 10771 6.2 1.5
Amrica Latina e Caribe 123181 101119 3.0 (2.1)
Brasil 31243 22459 4.0 (0.3)
Mxico 26714 28063 3.4 (1.1 )
Venezuela 17220 6364 1.8 (4.6)
Argentina 12353 4077 1.4 (8.4)
Chile 8579 7023 4.8 (0.6)
Colmbia 6766 5590 10.6 (2.3)
Peru 3277 3230 0.3 (4.0)
(continua)
Relaes Econmicas Internacionais 91

TABELA 2 (continuao)
Grupos , Regies 1988(US$ milhes) Tx. Cres c. (1980-88)
e Pases Exportao Importao Exporta o Importao

Equ ador 2714 1862 4 .3 (3 .2)


Pan am 321 1539 (0 .3) (3.0)
Uruguai 1696 1415 3 .2 (1.1 )
Costa Rica 1457 2026 3 .1 2.5
Par agu ai 959 1113 10.7 1.5
Bolvia 923 716 1.4 (2 .4)
Total do s Pases
Relacionados 3187965 3355746 4.3 4.5

Notas : 1. Pase s com PNB p er capita igu alou superior a US$6000 em 1988.
2. Pases com PNB p er cap it a inferior a US$6000 em 1988.
3. PNB p er capita in ferior a US $6000 e superior a US$545 em 1988 .
4. PNB p er capita igu alou inferior a US$545 em 1988.
Fonte: 1988: Banco Mundi al - "Wo rld Development Report 1990; 1989: FMI, Int ernational Fi-
nancial Statistics, fev . 91.

111. C OMRCI O INTERNACI ONAL E B LO COS REGI ONAIS

o cenrio de evoluo favorvel do comrcio mundial apresentado anteriormente


poder ser alterado caso os esforos de integrao econmica regional, ora em
desenvo lvimento, tenham um carter pro teci onista. So trs os projetos em
andamento: a criao de uma zona de livre comrcio entre EUA e Canad
iniciado em 1 de Janeiro de 1989 e com prazos de implementao de dez anos
Q

(ampliado com a incluso do Mxico em 1991); a criao de um mercado interno


nico na CEE em 1992 e a formao de um " bloco do Yen" comandado pelo
Japo, incluindo os NICs asiticos e, eventualmente, a China.
Com relao liberalizao do comrcio entre EUA e Canad, deve-se destacar
que a maioria do comrcio bilateral j era livre de tarifas antes do incio do
acordo : 65 % das exportaes americanas e 80% das canadenses eram isentas de
impostos de importao. Com a integrao, esperam-se efeitos importantes de
realocao econm ica, principalmente no Canad, em funo da diferena de
volume de mercado das duas economias (em 1987 o PIB americano foi de US$
4,5 trilhes, enquanto o canadense se situou em US$ 374 bilhes) . O Canad
aumentar suas exportaes de manufaturas leves, intensivas em mo-de-obra,
como calado e vesturio, de produtos de tecnologia padronizada, como ao e
automveis, e dos intensivos em recursos naturais, como acar, cobre e pctro-
92 Simo Davi Silber

qumicos. As vantagens comparativas dos EUA se situam em produtos de tecno-


logia de ponta, servios e produtos agrcolas . O livre acesso ao mercado ameri-
cano trar ganhos de escala importantes indstria canadense: estima-se um
aumento da produtividade da mo-de-obra de 5 a 20% nos prximos dez anos, e
um ganho de renda real entre 3 a 7% do PIB . No se deve esquecer que 75% das
exportaes canadenses se destinam aos EUA, contra os 22% das exportaes
americanas para o Canad. Alm disso, o grau de abertura das duas economias
para o comrcio internacional difere marcadamente: na canadense se situa em
26% do PIB, contra 9% nos EUA.
Ambos os pases recorreram extensivamente RNT nos anos 80 para controlar
suas importaes, e a criao de uma regio de livre comrcio necessitar
harmonizar essas medidas para evitar que terceiros pases utilizem as diferenas
de tratamento para aumentar suas exportaes para a zona de livre comrcio. Tal
processo dever implicar desvio de comrcio, discriminando as exportaes do
resto do mundo . Para o Brasil, em particular, haver maior dificuldade em
exportar para os EUA produtos como ferro, ao, produtos qumicos e acar,
produtos em que o pas concorre diretamente com o Canad no suprimento do
mercado americano. Por outro lado, os efeitos dinmicos da integrao, que se
refletem em aumento de renda e da demanda de importaes, podero compensar
os efeitos anticomrcio, anteriormente apontados, e apresentar um efeito lquido
favorvel expanso do comrcio mundial.
O Mxico tambm j tem um elevado nvel de integrao comercial com os EUA.
Das exportaes globais de 34 bilhes de dlares em 1989, 82% se destinaram
ao mercado americano; das importaes mexicanas de 36,5 bilhes de dlares,
70% so oriundas dos EUA. Portanto, os efeitos da criao de uma zona de livre
comrcio sobre a economia mexicana dependero, fundamentalmente, do rela-
cionamento bilateral desses dois pases. Deve-se destacar que o comrcio Mxi-
co/EUA tem uma participao significativa de empresas mu1tinacionais ameri-
canas, sendo um comrcio internacional intrafirma atravs de transaes efetua-
das via empresas "maquiladoras". Das exportaes mexicanas para os EUA, 49%
so de equipamentos e de material de transporte, enquanto 33,2% so de
produtos primrios e de recursos minerais .
Dada a grande dimenso do mercado americano, estima-se um significativo
aumento das exportaes mexicanas para esse mercado, representando este o
principal ganho do pas na criao da zona de livre comrcio.
A criao de um mercado interno unificado na Europa, em 1992, ter tambm
efeitos importantes sobre a reorientao da atividade econmica regional e
Relaes Econmicas Internacionais 93

sobre o comrcio internacional. Ela representa uma reao da CEE reduo das
taxas de crescimento observadas a partir dos anos 70 e uma tentativa de dar uma
melhor base competitiva para as empresas europias em sua concorrncia com
empresas americanas e japonesas. O nvel de integrao atual das economias
nacionais europias j bastante elevado , como pode ser visto pelos dados da
T abela 3, variando de um nvel de exportaes, para a regio, de 49 % para a
Dinamarca, at 74 %, para a Irlanda. Mesmo assim, esperam-se impactos
importantes das medidas que sero implantadas nessa nova fase de integrao:
a taxa de crescimento dever passar dos 1,8% a.a. observados nos anos 80
o

para 2,8 % em 1992 e tender para 4% a.a. no final dos anos 90 . A CEE estima
que os ganhos de renda real para o perodo 1992-97 ser de US$ 250 bilhes,
com a criao de 2 milhes de novos empregos. O comrcio regional dever
crescer significativamente com a eliminao de controles nas fronteiras sobre
os movimentos de bens e servios, a adoo de padres industriais uniformes,
a harmonizao das taxas do imposto sobre o valor adicionado, a liberalizao
do movimento de capital e dos servios financeiros e a abertura das concor-
rncias pblicas, em condies de igualdade, para as empresas da CEE. Todas
essas medidas representaro desvio de comrcio, j que discriminaro os
pases no-membros. Alm disso, existem atualmente 700 restries quanti-
tativas nacionais, e em complexo sistema, para definir ndices de nacionali-
zao para o comrcio inter-regional, que devero ser harmonizados com a
criao de um mercado nico. Com isso, espera-se um aumento da proteo
na Europa com o projeto 1992. No sem razo que os investimentos de
empresas americanas , japonesas, coreanas, canadenses etc. aumentaram sig-
nificativamente nos ltimos dois anos, na Europa.

TABELA 3
COMRCIO INTERNACIONAL INTRACOMUNIDADE
ECONMICA EUROPIA _ 1987 J

(% do total de cada pas)

Pas Exporta o Importao


Alemanha 53 53
Frana 60 61
Ingl aterra 59 53
Itlia 56 57
Hol anda 75 64
Blgica/Luxemburgo 74 72
(continua)
94 Simo Davi Silber
(continuao)
Pas Exporta o Importao
Espanha 64 55
Dinamarca 49 52
Irlanda 74 66
Portugal 68 63
Gr cia 67 62
Fonte: FMI, Direction ofTrade Statistics, dez. 1988.

Deve-se destacar, no entanto, que a integrao europia, iniciada em 1957,


manteve at aqui um grau de abertura da sua economia superior ao dos EUA e
equivalente ao do Japo. Para o ano de 1987, o grau de abertura da CEE era de
9% do PIB, contra 6,7% dos EUA e 9,3 % do Japo.
Em sntese, o que se pode afirmar que a prxima etapa do processo de
integrao Europia tem caractersticas desfavorveis ao crescimento do comr-
cio internacional, que podero ser minoradas pela acelerao da taxa de cresci-
mento da renda regional e o conseqente aumento das importaes.
Com relao formao do "Bloco do Yen", no existe at hoje acordo forma-
lizado, mas a interdependncia regional aumentou sensivelmente nos ltimos
anos. A perspectiva de que os EUA no possam, indefinidamente, absorver os
supervits do leste asitico coloca em redefinio o papel do Japo na regio e
sua integrao com os NICs altamente dependentes da exportao. Na Tabela 4
so apresentadas informaes sobre o comrcio regional, indicando que a partir
de 1985 h um crescimento dos fluxos de comrcio da ordem de 20 % ao ano.
Portanto, mesmo sem ter um aparato institucional definido, a integrao regional
asitica tem caminhado rapidamente. Caso diminua o dficit fiscal americano at
meados dos anos 90, os EUA deixaro de ser o absorvedor das exportaes
asiticas, e o crescimento do comrcio regional dever se acelerar ainda mais.
Dado o elevado crescimento esperado para a renda do leste asitico (6 % a.a.) e
a postura japonesa de acatar imediatamente as reivindicaes de outros pases
apresentados ao GATT, no se deve esperar que um bloco econmico, com
importantes restries ao comrcio internacional, esteja sendo formado.
Relaes Econmicas Internacionais 95

TABELA 4
COMRCIO DO JAPO COM OS NICs ASITICOS
(em bilhes de dlares)

Pas Exportaes Importaes


1981 1985 1990 1981 1985 1990
Hong Kong 5.3 6.6 13 .1 0.7 0.8 2.2
Indonsia 4 .1 2.2 5.1 13 .3 10 .2 12.7
Coria 5.6 7.2 17 .5 3.4 4.1 11.7
Malsia 2.4 2 .2 5 .5 2 .9 4 .3 5.4
Filipinas 1.9 0.9 2.5 1.7 1.3 2.1
Cingapura 4 .5 3 .9 10 .7 1.9 1.6 3.6
Tailndia 2.2 2.1 9.2 1.1 1.1 4.2
Total 26.0 25.1 63.6 25 .0 23.4 41.9
Fonte: FMI, Direction of Trade Statistics, set. 1991.

Existia at recentemente a possibilidade de as negociaes em nvel do GATT -


dentro da Rodada do Uruguai -levarem a um impasse no sistema multilateral de
liberalizao do comrcio, em funo dos subsdios agrcolas da CEE. A propos-
ta em discusso - em novembro de 1991 - entre os pases envolvidos na disputa,
de reduo em 35 % dos subsdios agrcolas nos prximos cinco anos, deve
acomodar o conflito entre a CEE e os principais pases agrcolas do mundo.

IV . P ERSPE CTIVAS PARA O B RAS IL NA E CO NO MIA


INTERNACi oNAL

Apesar do aumento das RNT, as exportaes brasileiras conseguiram manter,


nos anos 80, taxas de crescimento da ordem de 5,6% a.a., idntica observada
para a mdia dos pases em desenvolvimento, mas significativamente inferior
observada nos pases asiticos, tais como a da Tailndia (12 ,8%), Coria (13 ,8%),
Hong Kong (9,1 %) e Cingapura (8,1) .
Particularmente no principal mercado de exportao brasileiro, os EUA, houve
um grande aumento das RNT no perodo: no incio dos anos 80 praticamente no
existiam RNT s nossas exportaes, enquanto em 1986 20% da exportao de
produtos primrios e 11 % das exportaes de manufaturados estavam sujeitos a
alguma forma de restrio no-tarifria.
Estima-se que a eliminao das RNT s exportaes brasileiras poderia aumentar
as receitas cambiais em 15% (5 a 5,5 bilhes de dlares), com parte significativa
96 Simo Davi Silber

dos ganhos oriundos da liberalizao do comrcio internacional de produtos


agrcolas. Isso indica que o pas teria muito a ganhar em um processo de liberali-
zao de comrcio, com nfase na reciprocidade e no -discriminao tpicas das
exigncias dos EUA e CEE em nvel do GATT. Em outras palavras, uma maior
abertura da economia brasileira s importaes deveria ser acompanhada de maior
acesso de nossos produtos agrcolas e industriais aos pases industrializados.
Como foi visto anteriormente, as perspectivas de crescimento da renda e do comrcio
mundial devem permitir, para os prximos anos, taxas elevadas de crescimento das
exportaes, aumentando as possibilidades de insero do pas na economia mundial.
As maiores dvidas dizem respeito formao dos blocos econmicos, que podero
elevar o nvel de proteo mdia dessas regies contra a concorrncia externa. Mesmo
nesta hiptese, no existe argumento favorvel manuteno da autarquizao da
economia brasileira, nos moldes observados at aqui. Mesmo com um cenrio inter-
nacional menos favorvel - dada a pequena participao brasileira no comrcio
internacional -, ser possvel ao pas utilizar a especializao internacional como um
instrumento importante para ganhos de produtividade associados ao progresso tecno -
lgico, acelerao da taxa de crescimento econmico, ampliao do mercado
interno e melhoria da distribuio de renda.

v. A P OLTICA B RASILEIRA DE C OMRCIO EXTERI OR

Nesta seo so discutidas as relaes entre o grau de abertura da economia e o


desempenho externo. Procura-se enfatizar que uma maior abertura para exte- o
rior, diminuindo a verticalizao excessiva da economia e aumentando a espe-
cializao industrial, representa uma poltica baseada nas vantagens compa-
rativas, por possibilitar ao pas especializar-se nos bens que pode produzir com
menores custos relativos.
Inicialmente apresentada uma anlise das transformaes ocorridas na estrutu-
ra das exportaes brasileiras, onde se enfatiza que, associado ao aprofundamen-
to do processo de substituio de importaes, h uma concomitante altera- o
na composio das exportaes brasileiras para setores intensivos em capital
fsico, capital humano e tecnologia. Isto foi particularmente importante nos anos
70, sendo uma indicao de que as vantagens comparativas do pas estavam se
encaminhando para setores que usavam intensivamente esses fatores de produ-
o. Nos anos 80, h uma reverso desse fenmeno: o pas perde posio re lativa
no mercado mundial em setores tecnologicamente mais sofisticados, sinalizando
Relaes Econmicas Internacionais 97

que havia algo de profundamente errado em sua poltica comercial e industrial,


que o impossibilitou de obter os ganhos de produtividade necessrios amplia-
o de seu poder competitivo, em um mercado mundial cada vez mais determi-
nado pelo ritmo de criao e difuso do progresso tecnolgico .
A seguir so discutidos os elementos para uma poltica comercial e industrial
estratgica que possibilitem ao pas obter vantagens comparativas dinmicas. A
nfase aqui dupla: de um lado, investir na formao de capital humano e pesquisa
bsica e aplicada e, de outro, eliminar a vari ncia da proteo e dos incentivos,
aumentar a concorrncia e acelerar a transferncia tecnolgica do exterior para o
pas. Argumenta-se que a prioridade para novos investimentos deve ser dada a
setores onde a fronteira tecnolgica seja superior, porm relativamente estvel , e
que o pas seja extremamente cauteloso em empreendimentos onde produtos e
processos produtivos estejam em rpida transformao em escala mundial.
Existem importantes relaes entre a poltica comercial e industrial (explcita e
implcita) do Brasil e as alteraes do desempenho externo. O pas, ao optar por
uma poltica de industrializao rpida, passou por quatro fases de poltica
econmica, as quais condicionaram o seu perfil industrial. A primeira, que vai
do final da Segunda Guerra Mundial at meados da dcada de 60 , caracterizou-se
por uma elevada proteo tarifria que isolou o mercado domstico da concor-
rncia internacional , possibilitando um desenvolvimento industrial acelerado .
N esse perodo, completou-se a substituio de importaes nas indstrias de
bens de consumo durvel e evoluiu-se na substituio de importaes nas inds-
trias de bens de capital e de insumos intermedirios.
Essa primeira fase caracterizada por um desenvolvimento industrial autrquico,
baseado na importao de tecnologia do exterior, sem nenhuma preocupao com
o desempenho exportador. Os principais instrumentos utilizados para modificar os
preos relativos em favor da produo industrial domstica foram: restries s
importaes, subsdios ao investimento externo e taxas de cmbio valorizadas.
A segunda fase, que vai de meados da dcada de 60 at 1975, caracterizada
pela mudana da poltica comercial do pas com a finalidade de conduzi-lo a
uma maior participao no comrcio mundial de produtos manufaturados, pela
definio de uma poltica exp lcita em setores prioritrios e pelo prosseguimento
do processo de substituio de importaes em setores intermedirios e de
capitais tecnologicamente mais sofisticados.
A terceira fase - que se estende pelo perodo de 1975 a 1988 - caracterizada
pelo aumento das tarifas de importao e das RTN s importaes, o que
transforma o pas em um a das 'economias mais fechadas do mundo.
98 Simo Davi Silber

o incio de uma nova fase ocorreu em 1988, com a eliminao parcial dos regimes
especiais de importao e a reduo da redundncia tarifria, sendo completadas
em 1990 com a reforma da Lei de Tarifas, alm da eliminao dos regimes
especiais de importao e a instituio de um regime cambial de mercado.
A mudana de composio do valor adicionado no setor industrial brasileiro,
decorrente das polticas de industrializao adotadas pelo pas, reflete o
aumento da importncia relativa dos setores de bens de capital e produtos
intermedirios . Tomando-se o valor adicionado por empregado como uma
medida da relao capital (fsico e humano)/trabalho, constata-se que o cresci-
mento industrial brasileiro foi mais intensivo em setores onde a relao capi-
tal/mo-de-obra maior do que a mdia da indstria como um todo : de acordo
com o Censo Industrial de 1980, setores como os de Alimentao, Madeira e
Mobilirio , Txteis e Vesturio tinham valor adicionado por empregado abaixo
da mdia da indstria; os setores de Qumica, Material de Transporte, Metalur-
gia, Mecnica e Material Eltrico possuam valor adicionado por empregado
acima da mdia da indstria.

Concomitante a essa transformao estrutural da indstria, observam-se modifi-


caes importantes na pauta de exportaes brasileira, refletindo modificaes
nas vantagens comparativas do pas com relao ao re sto do mundo.

Nas Tabelas 5 e 6 so apresentadas informaes estatsticas sobre a modificao


da composio do comrcio exterior brasileiro. A evoluo das exportaes
brasileiras de manufaturados apresentada na Tabela 5. Como se pode observar,
as exportaes de manufaturados cresceram de um total de 366 milhes de
dlares em 1968 para US$ 16.851 milhes em 1985. O crescimento das exporta-
es nesse perodo foi de aproximadamente 26 % ao ano (em termos nominais),
fazendo com que a participao das exportaes de manufaturados aumentasse
de 13% para 57% do total.

Alm disso, medida que prosseguiu a industrializao em setores dinmicos e


tecnologicamente mais sofisticados, idntica alterao se processou na compo-
sio setorial das exportaes brasileiras. Assim que, em 1968, 56,5% das
exportaes brasileiras de manufaturados concentravam-se nos setores de Ali-
mentao, Txteis, Vesturio, Madeira, Borracha e Minerais No-Metlicos. Em
1985, a participao desses setores diminui para 32,6%. Nesse mesmo perodo,
as exportaes dos setores tecnologicamente mais sofisticados (Qumica, Petr-
leo, Metalurgia, Material de Transporte e Maquinaria) cresce de 43,5% para
67,1 %. Para maiores detalhes, ver Tabela 6.
Relaes Econmicas Internacionais 99

TABELAS
EXPORTAES BRASILEIRAS DE MANUFATURADOS
(Em Milhes de US$)

Setores 1968 1974 1979 1985


1. Alimentos, Bebidas e Fumo 90 402 1122 2152
2. Txteis 15 308 608 656
3 . Vesturio 7 297 684 1389
4. Madeira e Papel 86 285 623 904
5 . Borracha 2 8 70 223
6. Qumica 79 468 1043 2556
7. Petrleo 1 44 215 1617
8 . Minerais No-Metlicos 7 34 100 151
9. Metalurgia 32 182 858 2693
10 . Material de Transporte 4 176 981 1616
11. Maquinaria e Outras Manufaturas 43 555 1770 2810
12 . Total 366 2759 8074 16851
Fonte: United Nations, Commodity Trade Statistics, v rios anos .

TABELA 6
EXP ORTAES BRASILEIRAS DE MANUFATURAD OS,
1968,1974,1979, 1985
(Em Porcentagem do Total)

Setores 1968 1974 1979 1985


1. Alimentos, Bebidas e Fumo 24.50 14 .60 13.90 12 .80
2. Txteis 4.20 11.10 7 .50 3 .90
3. Vesturio 1.90 10.80 8.50 8.20
4. Madeira e Papel 23.40 10.30 7.70 5.40
5 . Borracha 0.50 0.30 0 .90 1.40
6. Qumica 21.50 17.00 12.90 15 .20
7. Petrleo 0.30 1.60 2 .70 9.60
8. Minerais No-Metlicos 2.00 1.20 1.20 0.90
9. Metalurgi a 8 .80 6.60 10 .60 16.00
10 . Material de Tr ansporte 1. 10 6.40 12 .20 9.60
11 . Maquinaria e Outr as M anu faturas 11 .80 20 .10 21.90 16.70
12. Total 100 .00 100.00 100 .00 100.00
Fonte: United Nations , Commodity Trade Statistics, vrios anos.
100 Simo Da vi Sil ber

Essa uma indicao de que, medida que a industrializao brasileira se


encaminhou para setores tecnologicamente mais sofisticados, houve uma altera-
o da pauta de exportao do pas. Pode-se concluir que a especializao da
exportao brasileira est se modificando para novos setores como resultado da
poltica de industrializao do pas.

Utilizando-se o ndice de "Vantagens Comparativas Reveladas", possvel


estimar a magnitude dessas modificaes. Os resultados esto apresentados na
Tabela 7 . Os setores que apresentavam os maiores ndices no perodo inicial
(1970) tiveram um desempenho declinante em termos de especializao nas
exportaes. Por outro lado, setores com ndices iniciais pequenos apresentaram
significativos aumentos de vantagens comparativas, particularmente os setores
de Metalurgia, Material de Transporte, Maquinaria e P etrleo.

TABELA 7
NDICE DE VANTAGENS COMPARATIVAS REVELADAS-
BRASIL - 1970 ,1974,1979 E 1985(*)

T axa de Setores Cr escimento Anu al 1970 1974 1979 1985 79/70 85/79
1. Alimentos, Bebida e Fumo 4 .38 3 .05 3 .33 3 .18 -3 .0 -0.1
2. Txteis 0.87 2 .96 1.8 4 1.06 8 .7 -8. 8
3. Vesturio 1.03 4 .10 2.10 1.81 8 .2 -2.4
4. Madeira e Papel 2.54 1.29 1.57 0.95 -5.2 -8 .0
5. Borracha 0.70 0.41 1.04 1.53 4.9 6.6
6. Qumica 1.41 1.66 1.20 1.32 -1.7 1.6
7. Petrleo 0.22 0 .07 0.12 0 .51 -6.5 27.3
8. Minerais No -M et li cos 0.92 1.05 0 .98 0 .61 0.1 -7 .6
9. Metalurgia 1.17 0.65 1.22 2 .17 0.1 10 .1
10. M aterial de Transporte 0.16 0.62 0.94 0.61 21.7 -6.9
11. Maquin ari a e Outras M anufat. 0.45 0 .78 0 .85 0.62 7 .3 -5. 1
Not as : = exp ort ao br asil eira
* De fin ido como (X i, n/ Xn)/(Xi , w/ Xw ) onde Xi , n
da indstri a;
Xn = exportao tot al br asileira de manufaturados; Xi , w = exportao
mundi al da indstria;
Xw = exportao tot al mundi al de manufatur ados
Fonte: United Nations , International Trade Statistics, vrios anos .

D eve-se destacar, no entanto , que as ma iores transformaes ocorreram nos anos


70, quando as taxas de crescimento das vantagens comparativas foram elevadas
tanto em setores tradicionais (como Txtil e Vesturio) como em setores de
maior sofisticao tecnolgica (como Material de Tr an sporte e M aquinaria). Nos
Relaes Econmicas Internacionais 101

anos 80 , esse resultado se reverte: exceo de Metalurgia e Petrleo, h um


significativo declnio nas "Vantagens Comparativas Reveladas". de especial
importncia a perda de competitividade em setores de maior sofisticao tecno-
lgica, tais como Material de Transporte e Maquinaria, e em setores tradicionais,
como Txteis e Vesturio, indicando que o pas no foi capaz de acompanhar,
nos anos 80, as transformaes ocorridas no comrcio mundial. Esses resultados
sugerem a necessidade de urgentes mudanas na poltica comercial e industrial,
a fim de aumentar a competitividade de nossos produtos no exterior.
Alm disso, deve-se enfatizar que houve uma verticalizao excessiva da economia,
quer em decorrncia dos choques externos, quer por deciso da poltica industrial
de atingir a autonomia a qualquer custo; houve, adicionalmente, pouca nfase na
formao de recursos humanos e em pesquisa bsica e aplicada, essenciais para a
criao e transferncia do progresso tecnolgico. Houve, tambm, nfase em
proteger setores de alta tecnologia, setores que usam intensivamente mo-de-obra
qualificada em pesquisa e desenvolvimento (P&D), fator escasso na economia
brasileira e de pequena prioridade nos investimentos governamentais, e concentra-
o dos incentivos para as vendas no mercado interno e externo em poucas firmas
de grande porte, favorecendo a formao e preservao de um estrutura oligopolista
pouco afeita concorrncia e mudana tecnolgica.
Em funo das rpidas modificaes na fronteira tecnolgica nos pases indus-
trializados, um nmero crescente de produtos e processos que atingiram a
maturidade tecnolgica estava apto a migrar para os NICs que oferecessem
condies de custos e institucionais favorveis transferncia da atividade
produtiva. So segmentos cada vez mais sofisticados que, ao atingir a estabili-
dade tecnolgica e pressionados pelos custos elevados da mo-de-obra, procu-
ram vantagens locacionais em outros pases. Nesse processo, um papel impor-
tante desempenhado pelas empresas multinacionais, quer na transferncia de
tecnologia, quer na abertura para as exportaes.
nesse segmento que se concentram as vantagens comparativas de longo prazo
de um pas como o Brasil, ou seja, em setores de tecnologia estvel e cada vez
mais sofisticada. As incurses do pas nos setores de tecnologia de ponta devero
ser de pequena magnitude e se concentrar nas etapas do processo produtivo que
possam facilmente ser transplantadas para o pas sem onerar custos de produo,
como acontece quando h uma verticalizao excessiva do processo produtivo .
Alm disso, pode-se apontar a natureza diferente da dinmica de um setor de alta
tecnologia quando comparado com setores onde a tecnologia estvel: nestes
ltimos, no so necessrias alteraes importantes de produto ou processo para
102 Simo Davi Silber

implant-los em outro pas, e o custo relativo dos fatores pode transform-los


em setores competitivos em nvel mundial; isto no acontece em setores de alta
tecnologia, onde a obsolescncia de produtos e processos muito rpida, trans-
formando a criao e difuso de tecnologia no elemento essencial para a obteno
de produtos a preos e qualidade compatveis com padres internacionais. Se o pas
no tiver condies de acompanhar tal processo, estar condenado a conviver com
setores defasados tecnologicamente, o que, em virtude dos efeitos externos sobre
os demais setores, poder afetar negativamente toda a economia. A carncia de
pesquisa bsica e aplicada, a escassez de mo-de-obra especializada e a rpida
obsolescncia das inovaes tornam os investimentos em setores de alta tecnologia
os mais arriscados em um pas de industrializao recente, como o Brasil. Uma
nfase maior em tecnologia de ponta dever ocorrer quando o pas estiver apto a
investir maior parcela de recursos na formao de capital humano e P&D.
Foi atravs da transferncia (ou imitao) de tecnologias estveis que os NICs
conseguiram ampliar significativamente suas vantagens comparativas a partir
dos anos 60, e nesse segmento que o Brasil dever concentrar esforos para
aumentar seu poder competitivo . Isto no significa que o pas esteja fadado a
desfrutar de um padro de vida inferior. Pelo contrrio , existe o exemplo de
pases, como Canad, Austrlia, Nova-Zelndia e Espanha, que tm nvel de
renda per capita elevado, sem estarem concorrendo na fronteira das indstrias
tecnologicamente intensivas.
Para que isto se concretize, necessano que o pas liberalize seu comrcio
exterior com a eliminao da varincia da proteo e dos incentivos, diminua a
verticalizao excessiva da economia, invista em capital humano e P&D, elimi-
ne as barreiras competio e o sistema de incentivos concentrados em empresas
que tm poder de mercado. Com isso, ser possvel obter os ganhos de produti-
vidade necessrios ampliao do poder competitivo do pas, em um mercado
mundial cada vez mais determinado pelo ritmo do progresso tecnolgico.
No se deve esquecer que , durante os anos 80, reduziu-se dramaticamente a-inser o
do Brasil no comrcio mundial, com importantes resultados sobre a competitividade
da economia brasileira e o papel a ser desempenhado pelo setor externo em uma
estratgia de retomada do desenvolvimento econmico. Basta indicar que, entre
1980 e 1987, o grau de abertura da economia brasileira ao comrcio mundial
reduziu-se em 42 % (de 9,4 % do PIB em 1980 para 6,6% em 1987).
Ser preciso tambm eliminar a discriminao contra as empresas multinacionais
(MNC). Reservas de mercado, restries s importaes e tratamento fiscal
diferenciado tm inibido o afluxo de investimento externo (IE) de risco
Relaes Econmicas Internacionais 103

economia brasileira. Este representa um elemento importante para a difuso


tecnolgica e, dada a atual tendncia de aumento da propenso exportadora das
MNCs, um forte estmulo ao aumento das exportaes brasileiras. No sero
incentivos especiais que conseguiro atrair tais recursos para a economia brasi-
leira: a experincia internacional mostra que o fator primordial na determinao
das decises locacionais do investimento externo o da estabilidade macroeco-
nmica do pas. Portanto, o essencial para o ressurgimento de tais investimentos
a diminuio das atuais incertezas da economia, geradas, basicamente, pelo
desequilbrio do setor pblico . Em outras palavras, o que inibe o IE exatamente
o mesmo fator que inibe o investimento privado nacional. Com relao a polticas
especficas de incentivo ao IE, caberia destacar, em primeiro lugar, a eliminao
das restries s importaes existentes no Brasil: dada a grande propenso
exportadora das MNCs, esta uma restrio importante a novos investimentos
externos, e o Brasil no consegue concorrer com outros pases hospedeiros que
oferecem condies mais favorveis internacionalizao da produo e
difuso de novas tecnologias . Em segundo lugar, cabe eliminar reservas de
mercado (nos moldes vigentes na informtica) e incentivar uma forma associa-
tiva entre capital nacional e externo, que tem crescido significativamente de
importncia nos anos 80 e com amplas possibilidades nos anos 90 : as joint-ven-
tures (com participao minoritria do capital externo), as quais do ao scio
nacional acesso tecnologia e mercado externo no disponveis sob outra forma
de transferncia de tecnologia.
A poltica cambial, aqui entendida como uma mudana irreversvel de preos
relativos em favor dos produtos transacionveis no mercado mundial, no pode, em
hiptese alguma, ser confundida como um instrumento de poltica de estabilizao,
sob o risco de comprometer a estratgia de abertura da economia. Esse aspecto faz ,
tambm, com que esta poltica difira radicalmente das experincias de liberalizao
do Cone Sul. Ali, a liberalizao, iniciada nos anos 70, teve uma caracterstica
peculiar, no mais vlida para as dcadas seguintes: a disposio de a comunidade
financeira internacional financiar os desequilbrios de curto prazo decorrentes do
programa de abertura ao setor externo, bem como aqueles devidos ao desequilbrio
macroeconmico domstico. Dada uma oferta elstica de financiamento externo,
foi possvel liberalizar rapidamente as transaes em contas correntes e de capitais
e ainda utilizar a taxa de cmbio como um instrumento da poltica de estabilizao .
A ampla disponibilidade de financiamento externo possibilitou o uso da taxa de
cmbio como um instrumento de combate inflao, e no para liberalizar o setor
externo. Este foi o erro capital desses programas de liberalizao: como havia
valorizao da taxa de cmbio, eram maiores os incentivos ao crescimento das
104 Simo Davi Silber

importaes e fuga de capitais do que ao crescimento das exportaes. Portanto,


nas condies atuais de racionamento de financiamento internacional, qualquer
programa de liberalizao exigir uma poltica cambial consistente, j que no
existe espao para o aparecimento de dficits externos e nem a possibilidade de
utilizar a taxa de cmbio para o combate inflao .
Uma poltica cambial voltada para a abertura da economia diminui a necessidade
de instrumentos especficos de promoo s exportaes. Programas como BE-
FIEX e Zonas de Processamento de Exportao perdem sentido se as distores
existentes, que recaem sobre o setor externo, desaparecerem . As nicas exce-
es sero o drawback e o financiamento exportao. Com relao ao primei-
ro, a sua permanncia decorre do vis residual da poltica de importao.

Uma precondio essencial ao incio do processo de liberalizao que a


instabilidade macroeconmica, nos moldes da observada na economia brasileira,
seja eliminada. Em primeiro lugar, porque ela acarreta importantes alteraes de
preos relativos (particularmente com relao taxa de cmbio), fazendo com
que os agentes econmicos sejam extremamente cautelosos em tomar decises
de reorientar suas atividades produtivas em direo aos produtos de exportao
e aos concorrentes com as importaes; em segundo lugar, caso existam distor-
es no mercado de capitais domstico , tal que a rentabilidade mdia e sua
varincia incentivem a sada de capitais, existe mais uma razo para um progra-
ma de estabilizao preceder o de liberalizao. Alm disso, a instabilidade
macroeconmica dificulta a identificao dos setores onde o pas tem vantagens
comparativas no comrcio internacional, inibindo os investimentos nesses seto-
res e, possivelmente, criando problemas de dficits comerciais na medida em que
o crescimento das importaes no seja acompanhado pela expanso das expor-
taes. Finalmente, um dos elementos mais importantes no processo de liberali-
zao, que o de substituir controles quantitativos pelo racionamento via sistema
de preos, de difcil aplicao em economias inflacionrias, devido a seus
impactos sobre a formao de expectativas dos agentes econmicos e sobre o
dficit pblico.

Com relao opo entre gradualismo e liberalizao instantnea do setor


externo, existem experincias de outros pases a indicar que a primeira opo
superior segunda. De um lado, porque o desemprego friccionaI decorrente do
processo de liberalizao se di stribui por um perodo de tempo maior e possibi-
lita s empresas se ajustarem a nveis menores de proteo de forma no-abrupta.
Por outro lado, a remoo gradual das restries ao comrcio internacional
tambm indicada em funo da inexistncia de financiamentos internacionais
Relaes Econmicas Internacionais 105

para desequilbrios temporrios decorrentes do processo de liberalizao. Isto


muito provvel que ocorra em funo da diferena de velocidade de ajustamento
entre os setores que devero contrair seus nveis de produo relativamente
queles que expandiro suas atividades.
Outro argumento favorvel ao gradualismo que, em um estgio avanado do
processo de estabilizao, as condies mais favorveis retomada do desenvol-
vimento econmico tornam os custos de ajustamento menores, enquanto o de-
semprego ser menor em um cenrio de crescimento. Nesse caso, os setores
menos eficientes nem precisam se contrair; basta que cresam a taxas menores
(ou deixem de crescer), enquanto os setores onde o pas tem vantagens compa-
rativas se expandam a taxas mais elevadas. Alm disso, a retomada do cresci-
mento em um ambiente mais estvel representa o incentivo mais importante para
o ingresso de capitais externos de risco, essenciais para a modernizao da
economia, a diminuio da restrio externa ao crescimento e o aumento das
exportaes.
Em um regime politicamente aberto, a probabilidade de um programa de libera-
lizao gradual ser aceito maior, j que os custos de ajustamento iniciais so
menores e, se os benefcios iniciais forem rapidamente percebidos pela socieda-
de , criar-se- um ambiente favorvel , com credibilidade e apoio poltico para
levar o programa adiante.
Existem riscos em uma poltica gradual de liberalizao do setor externo. O
primeiro o de possibilitar, aos agentes econmicos prejudicados, tempo para
que se organizem politicamente e tentem mudar o curso das medidas a serem
implementadas; o segundo o de deixar a dvida de que as mudanas so
provisrias e que, menor dificuldade no balano de pagamentos, todos os
controles sero retomados. Nestas condies, haver grande relutncia em se
ajustar nova realidade, na esperana de volta ao protecionismo . Por esta razo,
torna-se essencial para a credibilidade do programa de liberalizao a rpida
eliminao dos controles administrativos sobre o setor externo.
Deve-se destacar, no entanto, que o principal risco que o programa de abertura para
o exterior corre o de que as autoridades governamentais no se comprometam -
de uma forma irreversvel - com uma poltica cambial que sinalize uma mudana
de preos relativos entre produtos transacionveis e no-transacionveis no comr-
cio internacional. Caso isso venha a ocorrer, o programa estar definitivamente
comprometido, eliminando a credibilidade e as caractersticas no-discricionrias,
estveis e baseadas no sistema de preos para promover o setor externo.
Dado o alto grau de diversificao e verticalizao da economia brasileira, no
106 Simo Davi Silber

existem dvidas de que uma srie de atividades - que no tm condies em um


espao de tempo de alguns anos de atingir nveis internacionais de competitivi-
dade - dever desaparecer ou diminuir de importncia.
Os benefcios de um programa de abertura da economia baseado no sistema de
preos e com regras estveis e no-discriminatrio de acesso aos agentes
econmicos so:
a) criar um ambiente competitivo que possibilite uma melhor alocao de
recursos entre setores, com um mnimo de distores . Em uma economia
com nveis de proteo elevada, as empresas tendem a ser menos eficien-
tes, j que lhes imposta uma srie de restries na alocao de fatores
de produo e na escolha da composio do produto final. A inexistncia
da concorrncia externa e as imperfeies do mercado de capitais doms-
tico possibilitam a manuteno de estruturas de mercado oligopolizadas,
com elevadas barreiras ao ingresso de novas firmas;
b) incentivar os aumentos de produtividade e possibilitar a especializao da
produo compatveis com escalas mnimas timas;
c) acelerar o ritmo de criao, importao e difuso tecnolgica, compatvel
com a expanso da competitividade das empresas brasileiras, to compro-
metida nos anos 80;
d) aumentar a taxa de crescimento do produto, quer atravs da diminuio da
restrio externa, quer pela ampliao do mercado interno e externo;
e) favorecer uma diminuio da concentrao de renda, j que a estratgia de
maior abertura beneficia o fator abundante da economia (mo-de-obra, terra
e recursos naturais).
Com a entrada em vigor, em 15 de fevereiro de 1991, do cronograma de reduo
gradual das alquotas de importao, completou-se um conjunto de medidas iniciadas
em maro de 1990 visando liberalizao do comrcio exterior brasileiro.
As principais mudanas da poltica de importao ocorreram em maro de 1990,
quando foram eliminados os regimes especiais de importao ( exceo do
drawback, acordos internacionais e Zona Franca de Manaus) e os controles
administrativos sobre as importaes (restries no -tarifrias). Alm disso,
extinguiu-se a exigncia de financiamento compulsrio das importaes e alte-
rou-se o regime cambial do pas.
O objetivo bsico dessas alteraes foi o de eliminar os critrios altamente
discricionrios, subjetivos e instveis da poltica de importao e atribuir ao
sistema de preos, via tarifas de importao e taxa de cmbio , o controle das
Relaes Econmicas Internacionais 107

importaes. Tr at a-se de um a mudana radical com relao ao regime de impor-


ta o anterior, responsvel pela transformao do Brasil na economia mais
fechada s importaes do mundo ocidental.
Existiam regulamentaes e controles dos mais arcaicos e distorcidos sobre as
importaes. Alm da estrutura tarifria com elevado grau de redundncia, o
sistema de controle das importaes contava com proibies ("Anexo C"), leis
do similar nacional, contedo mnimo de in sumos domsticos, controles admi-
nistrativos, licenas prvias, redues e isenes de impostos de importao e
impostos domsticos atravs dos "regimes especiais" etc.
Toda a parafernlia de intervenes no setor externo atrapalhava o funcionamen-
to dos mercados, gerando ineficincias na produo interna, aumentava o custo
da burocracia para o Estado e levava a importantes transferncias de renda entre
os segmentos da sociedade brasileira. Alm disso, tal sistema desacreditava o
pas como parceiro comercial confivel e transparente, gerando imprevisibilida-
des e inibindo os investimentos nacionais e estrangeiros.
A reforma da tarifa adu aneira estabelecida para o perodo 1991-1994 tem como
objetivo atribuir ao sistema tarifrio o papel de principal instrumento de controle
das importaes. Ao se diminuir o nvel e a disperso da proteo nominal,
procura-se estimular a concorrncia e uma maior especializao internacional do
pas no mdio e longo prazo, compatvel com maior eficincia alocativa e retomada
do crescimento econmico.
A estrutura da tarifa de importao, a vigorar em 1994, foi definida mediante
critrios baseados na avaliao da cadeia produtiva, comparaes de preos
internacionais e alquota dos insumos.
A tarifa nominal ter um valor mais freqente de 20 % com um mnimo de 0% para
os seguintes casos: produtos em que o pas tem claras vantagens comp arativas; para
produtos sem produo nacional e produtos com pequeno valor adicionado e
elevados custos de transporte internacional. As tarifas mais elevadas foram fixadas
para bens de consumo durvel (30 a 35 %), sendo que a proteo nominal mxima
ser dada informtica (40 %).
Na Tabela 8, a seguir, so apresentados alguns parmetros bsicos da estrutura
tarifria a vigorar a partir do presente exerccio .

1. Trata-se da rela o de cerca de 2 mil it ens , cuja importao foi suspensa por determinao da CACEX.
108 Simo Davi Silber

TABELA 8
TARIFAS DE IMPORTAO (em %)

Ano s Mdi a Desvio-padro


1989 41,0 19,1
1990 32,2 19 ,6
1991 25,3 17 ,4
1992 21 ,2 14 ,2
1993 17,1 10 ,7
1994 14,2 7,9

Como se pode observar, haver uma significativa reduo da tarifa nominal entre
1989 (ano imediatamente anterior reforma) e 1994. A tarifa mdia ser de
aproximadamente 1/3 da vigente em 1989, com diminuio semelhante em sua
disperso, fazendo com que haja maior homogeneidade na estrutura tarifria .

A tarifa nominal determina as decises de consumo , enquanto a tarifa efetiva


(sobre o valor adicionado) determina a alocao da produo . Embora no
existam ainda clculos de proteo efetiva at o ano de 1994, possvel indicar-
se o sentido da alterao do nvel de proteo que se observar nos prximos
anos. Para tanto, basta atentar para o fato de que os nveis de proteo efetiva
no futuro devero se aproximar dos nveis de proteo nominal, j que haver
uma drstica reduo da varincia da proteo.

Dado o alto grau de diversificao e verticalizao da economia brasileira, no


existe dvida de que uma srie de atividades - que no tem condies, em um
perodo de tempo de alguns anos, de atingir nveis interncionais de competiti-
vidade - dever desaparecer ou diminuir de importncia..

evidente que tais resultados s se concretizaro caso o programa de liberalizao


consiga ser efetivamente implementado. Os resultados at aqui indicam que sero
necessrios grandes progressos para que se consiga sinalizar aos agentes econmi-
cos uma mudana irreversvel no regime brasileiro de comrcio exterior.

O principal problema do programa brasileiro de liberalizao do setor externo


refere-se ao timing correto de se iniciar tal processo. Inicialmente concebido para
ser implementado aps ter-se atingido um estgio avanado do programa de
estabilizao, -s en do iniciado em meio a mais um plano de combate
inflao . Com isso, as flutuaes da taxa de cmbio real, que haviam sido
violentas em 1990 (em torno de 50%), tendem a persistir e a no sinalizar
convenientemente uma mudana de preos relativos em favor dos bens transa-
cionveis no mercado internacional.
Relaes Econmicas Internacionais 109

Uma desvalorizao real da taxa de cmbio e a virtual eliminao de suas


flutuaes uma condio essencial para que o programa de lib eralizao seja
bem-sucedido . No existe nenhum caso , na experincia internacional, de sucesso
de um programa de abertura da economia para o exterior que fosse acompanhado
de valorizao e flutuaes do cmbio real.
Existe aqui um conflito aberto entre usar a taxa de cmbio como instrumento da
poltica de estabilizao ou como instrumento da poltica de liberalizao exter-
na. Como no se avanou suficientemente no programa de estabilizao, existe
sempre a tentao de utilizar o cmbio como instrumento para o controle da
inflao . Conseqentemente, o crescimento das exportaes, outro elemento
importante no processo de liberalizao externa, difcil de ser concretizado (em
1990 as exportaes foram 3 bilhes de dlares inferiores s de 1989).
Com cmbio valorizado e exportaes estagnadas, necessrio preservar os
controles administrativos sobre as importaes. No sem razo que at hoje
ainda sobreviva todo o aparato burocrtico responsvel pelo controle do setor
externo e permaneam os programas de importao por empresas e o licencia-
mento prvio das importaes.
A credibilidade do programa de liberalizao s ser conseguida caso se elimi-
nem os controles administrativos sobre as importaes e a taxa de cmbio
sinalize uma mudana definitiva em favor da abertura externa. Isto s ocorrer
em uma etapa avanada do programa de estabilizao.

VI. PERSPECTIVA DA ECONOMIA MUNDIAL, COORDENAO DA


POLTICA ECONMICA E O PROBLEMA DA DVIDA EXTERNA

o problema da dvida externa tem origem em dois eventos importantes: o


primeiro, a drstica alterao da poltica econmica americana no incio dos anos
80, que atravs de uma poltica fiscal expansionista e uma poltica monetria
contracionista elevou as taxas de juros internacionais, valorizou o dlar, causou
recesso e reduziu as exportaes dos pases endividados, levando inadimpln-
cia externa aproximadamente quarenta pases. O segundo data do s anos 70,
quando uma srie de pases, particularmente na Amrica Latina, optou por uma
estratgia de ajuste externo baseada na substituio de importaes e endivida-
mento externo, sem a contrapartida de uma poltica agressiva de promoo s
exportaes, tornando-se, assim, altamente vulnerveis ao choque dos juros
externos. Aliado a isso, a deteriorao das finanas pblicas desses pases, ao
110 Simo Davi Silber

longo dos anos 70, contribuiu decisivamente para os surtos inflacionrios e


recessivos da dcada de 80, impossibilitando ajustes internos.
Hoje, pode-se dizer que o problema da dvida externa ainda uma restrio importante
ao crescimento econmico em quatro pases (Brasil, Mxico, Venezuela e Argentina),
e um problema de elevado exposure para os grandes bancos norte-americanos.
A soluo desse problema depender de pelo menos trs fatores: evoluo da
economia mundial, ajuste interno nos pases endividados e definio de algum
tipo de reforma institucional, em nvel internacional, que possibilite dividir os
custos do ajustamento externo entre bancos privados, governos dos pases indus-
trializados e pases devedores.
Existe hoje um consenso de que no se deve servir a dvida externa nos moldes
convencionais (o Plano Brady o exemplo mais recente dessa postura) e de que
necessrio o aporte de novos recursos externos, a fim de que os pases
endividados retomem as taxas de crescimento de dcadas anteriores de 80.
Com relao evoluo da economia mundial, nos prximos anos ela estar
condicionada forma pela qual os EUA corrigiro seus dficits internos e
externos e ao grau de cooperao dos demais pases da OECD (particularmente
Alemanha e Japo) para a obteno desse resultado.
Deve-se destacar que esse ajuste, iniciado em 1985, dever ser lento, j que o
processo de deteriorao das contas externas e internas americanas tambm foi
lento, iniciando-se em 1980 na administrao Reagan . Durante os anos 70, a
estratgia dos pases industrializados para enfrentar as alteraes de preos
relativos, associados ao aumento dos preos do petrleo, foi a de favorecer um
ajuste no-recessivo, com polticas monetrias e fiscais expansionistas e acele-
rao da taxa de inflao.
Particularmente os EUA seguiram uma poltica monetria mais expansionista, acar-
retando taxas de juros reais negativas e desvalorizao do dlar frente s demais
moedas fortes. Com isso, os anos 70 terminam com taxas de inflao altas, taxas de
juros reais negativas, polticas monetrias e fiscais expansionistas, dlar em desvalo-
rizao e dficits fiscais e comerciais dos EUA da ordem de 40 bilhes de dlares.
Esse panorama modifica-se drasticamente na administrao Reagan, que embar-
ca em uma poltica fiscal expansionista, reduzindo impostos e aumentando
gastos militares, fazendo com que a demanda agregada crescesse a taxas supe-
riores do produto. Porm o FED (Federal Reserve System), temendo taxas de
inflao elevadas, iniciou uma poltica monetria restritiva que, combinada com
uma poltica fiscal expansionista, levou as taxas de juros nominais e reais a nveis
Relaes Econmicas Internacionais 111

nunca alcanados anteriormente. Como resultado dessa combinao de polticas


macroeconmicas, inicia-se o processo de valorizao do dlar, que contribuiu
decisivamente para a ampliao dos dficits comerciais dos EUA. Vrios pases
se beneficiaram da expanso da demanda interna americana a taxas superiores
sua produo. Particularmente o Japo, Alemanha, NICs asiticos e mesmo o
Brasil passaram a ter supervits crescentes em seu comrcio com os EUA.
Tais desequilbrios passaram a ser enfrentados, de forma parcial, a partir de setem-
bro de 1985, atravs de uma poltica coordenada de desvalorizao do dlar, que
persiste at os dias de hoje. Essa poltica parcial no sentido de que no existe uma
poltica conjunta para diminuir dficits pblicos nos EUA e aumentar o dispndio
nos demais pases industrializados (particularmente Japo e Alemanha) para
complementar a desvalorizao do dlar. Caso isso no se realize, as presses
recessivas se abatero sobre a economia mundial, com grande impacto sobre os
pases endividados. Isso ocorrer por meio da seguinte cadeia de eventos: caso no
haja uma poltica fiscal expansionista nos demais pases da ECD, no ser possvel
aos EUA expandir suas exportaes, enquanto a queda de suas importaes acarre-
tar presses recessivas nestes pases. Como o dficit comercial no se estar
reduzindo significativamente, as perspectivas de desvalorizao adicional do dlar
acarretaro sada de capitais especulativos dos EUA (como o ocorrido em 1987) e,
para evitar isto , ser necessria uma poltica monetria restritiva que aumente a taxa
de juros domstica e evite a sada de capitais. Com isso, estaria aberto o caminho
para a reduo da expanso da produo mundial.
Existem evidncias de que medidas esto sendo tomadas nos principais pases
industrializados para que o cenrio acima descrito no se concretize. A principal
delas est ligada reduo do dficit fiscal americano de forma gradual, que
possibilitar um equilbrio oramentrio em meados dos anos 90. medida que
este dficit diminua, uma poltica monetria de acomodao tornar possvel
uma reduo da taxa de juros que estimular os investimentos em nvel mundial,
representando importante alvio para os pases endividados. Portanto, os ingre-
dientes essenciais para uma evoluo favorvel da economia mundial (e, por
conseqncia, da dvida externa) so: desvalorizao do dlar, reduo do dficit
fiscal americano e diminuio das taxas de juros reais.
N esse cenrio mais favorvel de evoluo da economia mundial deve-se esperar
taxas de crescimento elevadas, prximas s observadas no perodo 1965/1980.
tambm nesse cenrio que se inserem as possveis negociaes da dvida externa
brasileira. Vejamos, inicialmente, a evoluo do endividamento externo brasileiro:
em 1973, ano do primeiro choque do petrleo, a dvida lquida brasileira era de
112 Simo Davi Silber

apro ximadamente 6 bilhes de dlares. A estratgia brasileira de efetuar o


ajustamento ao choque externo atravs da expanso da oferta interna (e no atravs
da conteno da demanda agregada) , com o aumento do endividamento externo,
elevou a dvida lquida para 46 bilhes de dlares em 1979. Apesar desse vertiginoso
crescimento, a dvida no causava grandes preocupaes, pois a expanso das
exportaes garantia condies favorveis para saldar o servio da dvida, s taxas
de juros vigentes no mercado mundial.
Esta situao se altera drasticamente a partir de 1980, com o rpido crescimento
das taxas de juros, a reduo da taxa de crescimento das exportaes e o desapare-
cimento dos financiamentos voluntrios da dvida externa a partir de 1982.
Para se ter uma idia dessa dramtica alterao, basta apontar que, em 1979, os
juros sobre a dvida lquida foram de 2,5 %, as receitas de exportao cresceram
20 % em relao ao ano anterior e o dficit em transaes correntes, exclusive
juros, foi de 9,58 bilhes de dlares. Em 1982 tem-se uma situao totalmente
diferente: as receitas de exportao caem 13,5 % com relao ao ano anterior, as
taxas de juros sobre a dvida lquida atingem 14 % e o dficit em transaes
correntes, exclusive juros, foi de 4,59 bilhes de dlares .
No perodo de 1983 a 1985, o diagnstico utilizado para identificar os problemas
da dvida externa de pases como o Brasil era o de que se tratava de uma questo de
liquidez, e no de insolvncia. Portanto, montada uma rede de suporte financeiro
no curto prazo, seria factvel a esses pases recompor o equilbrio externo e voltar,
no mdio prazo, voluntariamente, ao mercado financeiro privado internacional, para
financiar seus programas de desenvolvimento.
Os programas de estabilizao implementados sob as condicionalidades do FMI
mostraram-se extremamente danosos ao crescimento interno, recaindo parcela signi-
ficativa desse ajustamento na reduo dos investimentos. A Tabela 9, a seguir, nos
d uma indicao , para o caso brasileiro , da magnitude de tais ajustamentos :

TABELA 9
FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO (I) E SALDO DE
BALANO DE PAGAMENTOS EM CONTAS CORRENTES,
EXCLUSIVE JUROS (X), COMO % DO PNB - BRASIL

Perodos I/PNB X/PNB


1977/1982 22 ,3 -2,1
1983/1985 18,5 4,9
Fonte: Revista Co nj untura E conm ica - maio de 1987 - e International Financiai Statistics -
Anurio de 1988.
Relaes Econmicas Internacionais 113

No primeiro perodo, os investimentos se situam em 22,3% do PNB e h um


ingresso lquido de recursos da ordem de 2,1% do PNB. Esta situao se reverte
totalmente no perodo 1983/1985; para fazer face transferncia lquida de
recursos para o exterior, os investimentos caem para um patamar de 18,5% do PNB.

Alm disso, tornou-se claro que a crise no era passageira e que as tendncias
protecionistas nos pases industrializados poderiam colocar restries srias
expanso das exportaes dos pases endividados. Destaque-se, adicionalmente,
que no existia a possibilidade de retorno dos pases endividados - a curto
prazo - ao mercado financeiro internacional privado.

Como os pases endividados perceberam que teriam de fazer, por um nmero


muito grande de anos, uma transferncia lquida de recursos para o exterior,
passaram a contestar abertamente tal alternativa, e hoje se observa que todos os
atores envolvidos nesse jogo (pases devedores, bancos credores, instituies
multilaterais e governo dos pases industrializados) procuram encontrar uma
soluo diferente da convencional. Por enquanto, estamos em uma situao de
indefinio e o espectro de casos muito variado: desde pases, como a Coria
do Sul, que tm conseguido servir sua dvida nos moldes convencionais, atravs
de um grande crescimento das exportaes, at pases, como os africanos, que
j tiveram suas dvidas perdoadas (estavam concentradas em bancos oficiais).
Em uma situao intermediria encontram-se os grandes devedores latino-ame-
ricanos: todos passaram de perodos de suspenso de pagamento do servio da
dvida e de difcil entendimento com credores para perodos em que se sujeitam
s regras convencionais impostas para o pagamento de juros, a fim de consegui-
rem concesses em termos de reescalonamento do principal, reduo de spreads
e emprstimos de agncias multilaterais de crdito.

Vrias solues tm sido propostas para o problema da dvida externa dos pases
em desenvolvimento: capitalizao de parcela dos juros devidos, converso da
dvida em investimento, securitizao, servio da dvida como proporo da
receita de exportao, recompra da dvida com desgio, reduo voluntria do
estoque da dvida etc. Deve-se destacar que os elementos mais importantes para
qualquer processo de renegociao da dvida esto fora do controle dos princi-
pais atores envolvidos, j que a taxa de juros depende da poltica macroeco-
nmica dos pases industrializados e a taxa de expanso da receita de
exportaes depende, basicamente, do crescimento da renda mundial. Caso
haja uma elevada probabilidade de um comportamento favorvel dessas va-
riveis no futuro (crescimento rpido e taxas de juros baixas), seria muito
mais simples a renegociao da dvida externa. Se isso no ocorrer, o proble-
114 Simo Davi Silber

ma a ser resol vido ser o de administrar a distribuio da reduo do valor da


dvida entre pases devedores, bancos credores, instituies multilaterais e go-
vernos dos pases industrializados.
Portanto, o elemento central na evoluo favorvel do problema da dvida diz
respeito ao panorama da economia mundial: a reduo dos dficits fiscal e
comercial americanos, acompanhada por uma poltica monetria de acomodao
e polticas fiscais expansionistas nos demais pases industrializados, poder
garantir um crescimento sustentado da renda mundial a taxas de juros mais
baixas, favorecendo duplamente os pases endividados.
Fora desse quadro, deve-se destacar que as polticas macroeconmicas consis-
tentes nos pases endividados aumentam grandemente o poder de negociao no
front externo - em termos de obteno de spreads menores, dinheiro novo,
perodos de carncia e reescalonamento da dvida, alm de possibilitar a implan-
tao dos programas de securitizao e converso de parcela da dvida em
investimento.
Atravs da utilizao simultnea desses instrumentos, ser possvel diminuir a
transferncia de recursos dos pases endividados para o exterior e ampliar os
inves- timentos necessrios ao crescimento econmico, reduzidos durante os
anos 80.
A renegociao da dvida brasileira guarda semelhanas com a efetuada por
outros pases (Mxico, Venezuela e Filipinas), onde contemplado um con-
junto de opes que implicam a utilizao simultnea de vrios instrumentos
para reduzir o valor do principal e o servio da dvida. So includos nesses
acordos desde "zero cupom bonds" at converso de dvida em investimento
como forma de conciliar os interesses de devedores e credores.
Do ponto de vista da estratgia brasileira de maior insero na economia
mundial, quanto mais cedo esse acordo for atingido mais fcil ser para o pas
alcanar seu objetivo de abertura ao exterior. Uma posio antagnica e confli-
tuosa em relao comunidade financeira mundial dificultar o dilogo com
agncias multilaterais e governos dos pases credores, com resultados negativos
para o comrcio exterior brasileiro.
Relaes Econmicas Internacionais 115

Referncias Bibliogrficas

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mento da econ omia mundi al, industrializao e com r cio int ern acion al; indicadores do
desenvolvim ento eco n mico mundi al.)
A Poltica Externa Brasileira:
Da Marginalidade
Responsabilidade (1930-1990)

Ricardo Antonio Silva Seitenjus

I. INTRODUO

A Revoluo de Outubro de 1930 um marco duplamente importante na histria


brasileira. Se, por um lado, representa a chegada de novos, jovens e at ento
provincianos atores ao cenrio poltico nacional, por outro , no que diz respeito
insero internacional do pas, o incio de um processo de inflexo de nossa
poltica externa.
Surpresos com a facilidade de sua vitria, os revolucionrios de 30 no possuem
diretrizes e objetivos claros de poltica externa. Sero os acontecimentos inter-
nacionais, especialmente o embate liberalismo x dirigismo, bem como o consi-
derado indispensvel processo de modernizao da economia, que guiaro os
passos internacionais do Brasil a partir desse momento. Portanto, a nossa diplo-
macia se colocar gradualmente a servio do desenvolvimento, o que moldar a
atitude internacional do pas.
Sob este pano de fundo, presente ao longo do sculo XX, evoluir a atuao
internacional, sendo raros os momentos em que desvios de carter poltico-ideo-
lgico se faro sentir. Percebe-se esta situao at o final da dcada de 60. A
partir dos anos 70, os aspectos polticos, manifestados por posies ideolgicas,
118 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

virao se contrapor viso economicista de nossa poltica externa, como ficou


expresso, por exemplo, durante o perodo da "poltica externa independente" e
do ps-64, com a marcante e militarizada "diplomacia das fronteiras ideolgi-
cas". O "pragmatismo responsvel" e a crise da dvida externa marcam o incio
da dcada de 80 , sugerindo ao pas somente uma aproximao com os vizinhos
latinos.
O presente trabalho, tendo em vista esses parmetros, esfora-se em descrever
o itinerrio percorrido pelo Brasil no sistema internacional.

11. O PESO DO PASSADO

Para melhor discernir a posio internacional do Brasil em 1930 necessrio


estabelecer, de forma sucinta, os contornos da insero brasileira no sistema
internacional desde a sua independncia, bem como definir os princpios bsicos
que balizaro a poltica externa do pas ao longo desse perodo e que servem,
ainda hoje, como parmetros para a formulao da mesma.

a) A Herana Imperial e a Primeira Repblica

A poltica externa brasileira de 1822 a 1930 pode ser dividida em duas grandes
fases: do momento da independncia at meados do sculo passado, caracteriza-
se por um relacionamento privilegiado com a Gr-Bretanha. A segunda fase, que
se estende ao longo de oitenta anos (de meados do sculo passado at a Revolu-
o de 30), pode ser identificada pela progressiva americanizao de nossa
poltica externa.
Para bem entender o processo de independncia brasileira deve -se levar em consi-de-
rao os laos estreitos que a Gr-Bretanha possui com Portugal. O relacionamento
entre Lisboa e Londres do tipo clssico. Os britnicos concedem sua proteo ao
pequeno Portugal, enquanto este, em troca, concede vantagens e privilgios que
ainda possui no incio do sculo passado, sobretudo o seu monoplio no comrcio
com o Brasil.
Se as relaes com a Gr-Bretanha so fundamentais para Portugal , tambm o
so para Londres. Levando em conta o ano de 1820, verifica-se que as exporta-
es britnicas para Portugal e para o Brasil se elevam a 4 milhes de libras/ano,
sendo, portanto , o comrcio exclusivo da Gr-Bretanha com o Brasil equivalente
ao realizado com os Estados Unidos. H uma corrente historio grfica brasileira
(MANCHESTER , 1933; RODRIGUES, 1975; WERNECKSODR, 1978, p.12),
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 119

que salienta as condies pelas quais o Brasil chegou independncia em 1822


de forma quase pacfica, demonstrando que houve somente uma ruptura institu-
cional e evidentemente poltica, mas que os laos econmicos - comerciais e
financeiros - que o Brasil mantinha, via Portugal, com a Gr-Bretanha perma-
neceram.
Nesse sentido, devemos salientar, em primeiro lugar, que o Brasil mantm sua
estrutura poltica dentro da famlia imperial portuguesa; em segundo, que ser
o nico pas a dar continuidade ao regime monrquico e, finalmente, que a
Gr-Bretanha, podendo visualizar interesses contrariados atravs de uma
crise existente entre Lisboa e Rio de Janeiro, decide realizar uma ao
mediadora que permite que Portugal, recebendo certas vantagens materiais e
pecunirias, aceite a declarao de independncia do Brasil, que logo depois
confirmada , atravs de reconhecimento jurdico, pela Gr-Bretanha e outros
pases.

Por parte do Brasil, a maior preocupao era fazer com que esse reconheci-
mento fosse o mais abrangente possvel e que a declarao de jure fosse feita
nos termos da ocupao de fato do territrio nacional, implicando, evidente-
mente, que o Brasil teria, j no momento de sua independncia, em torno de
8 milhes de km ' .

Para se ter uma idia da importncia da Europa aos olhos do Brasil nesse
perodo, consideremos o seguinte fato: se tomarmos as representaes diplo-
mticas brasileiras existentes no exterior em 1833, chegaremos concluso
de que, das catorze representaes que possuamos, dez se encontravam na
Europa e somente quatro no continente americano. evidente que, nessa
situao, a nossa representao diplomtica em Londres era a mais importante.

A crise entre Brasil e Gr-Bretanha marcada pela oposio, por parte de


Londres, continuidade do trfico escravo para o Brasil. As razes britnicas
so de vrias ordens: morais, religiosas, assim como econmicas, tendo em
vista que essa mo-de-obra escrava tornava o custo da produo aucareira
brasileira relativamente baixo, entrando em concorrncia direta com a produ-
o similar da Gr-Bretanha nas Antilhas. Finalmente, outro elemento impor-
tante da crise entre Londres e Rio de Janeiro o caso Christie, de 1863. O
aspecto concernente ao equilbrio de poder faz com que o Brasil se aproxime
de Washington, aproximao essa que vai se acentuar ao longo da segunda
metade do sculo XIX e, sobretudo, no sculo XX. Uma melhor visualizao
dessa tendncia pode ser observada no seguinte quadro:
120 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

QUADRO COMPARATIVO DOS INVESTIMENTOS BRITNICOS E


NORTE-AMERICANOS NO BRASIL: 1913 E 1928
(em milhares de dlares)

1913 1928 Cre scimento %


Gr -Bretanha 1.161.500 1.413 .589 23,43
Estados Unidos 50 .000 474.040 852,08
Fonte: WINKLER (1928 , p. 92-93).

A segunda fase, que se inicia no final da primeira metade do sculo passado,


caracteriza-se pela progressiva americanizao de nossa agenda internacional.
A ocupao de Montevidu pelo ditador Rosas, da Argentina, faz com que o
Brasil reaja e, numa aliana com o Paraguai, afaste as pretenses argentinas
sobre a Repblica Oriental do Uruguai. A partir de 1852, as relaes argentino-
brasileiras entram numa fase positiva. Isso muito importante porque, logo aps,
o ditador paraguaio Solano Lpez reivindica uma sada pelo Atlntico, em
prejuzo , evidentemente, de seus vizinhos. Para enfrentar essa situao, Argen-
tina, Uruguai e Brasil assinam, em 01/05/1865, uma Trplice Aliana, que
originar a Guerra do Paraguai, o conflito armado mais importante na histria
da Amrica do Sul , cujo desfecho a derrota paraguaia, em 1870.
O relacionamento com os Estados Unidos, que um relacionamento relativamen-
te distante, comea a ter maior importncia em meados do sculo passado,
quando os EUA tm uma participao ativa no comrcio exterior brasileiro.
Devemos salientar que cerca de 50% das exportaes de caf so realizadas para
os EUA em 1850, passando a 62 % em 1890. A maior conseqncia desse
relacionamento com os EUA a de afastar o Brasil da Europa e, muito especial-
mente, da Gr-Bretanha. Um dos exemplos dessa tendncia a internacionaliza-
o do rio Amazonas e do So Francisco at Paulo Afonso.
O outro elemento fundamental que define a atuao diplomtica brasileira no
sculo passado e incio deste a necessidade que as autoridades brasileiras
sentem de definir, de forma clara e precisa, as fronteiras do territrio nacional.
Essa uma tarefa que exige extrema competncia e persistncia e tambm a
utilizao de alguns princpios, como o do uti possidetis. Deve-se salientar, aqui,
o trabalho incessante e extremamente proveitoso, para o Brasil, do baro de Rio
Branco, resolvendo questes fundamentais das fronteiras nacionais durante a sua
gesto (1902 a 1912).
A cooperao internacional possui, desde a independncia, ingredientes vari-
veis ao longo da histria de nossa poltica externa. Durante o sculo XIX e o
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 121 .

primeiro quartel deste, a cooperao internacional para o desenvolvimento bra-


sileiro caracteriza-se pela mobilidade de recursos humanos, transformando o
Brasil num pas de povoamento .
O fato de o Brasil proclamar a Repblica em 1889 no somente provoca a
extirpa o da Monarquia do Novo Mundo como permite que o Brasil ingresse
no movimento pan-americanista, que se inicia com a Conferncia de Washing-
ton, onde sero discutidas as formas de convivncia pacfica do Novo Mundo e
a busca de solues negociadas para eventuais litgios.
O Brasil tem uma atuao diplomtica importante e faz parte do grupo ABC
(Argentina, Brasil e Chile), que tenta mediar, junto ao presidente Wilson, em
1914, a crise dos EUA com o Mxico . O Brasil participa de forma muito marginal
da Primeira Guerra Mundial. No entanto estar presente, ao lado dos vencedores,
no Congresso de Versalhes, o qual tenta, pela primeira vez, criar um rgo de
carter universal para a soluo dos conflitos e para a manuteno da paz e
cooperao internacional. a criao da Liga das Naes . O Brasil faz parte, de
forma transitria, do Conselho da Liga. Por uma srie de circunstncias, o Brasil
consegue renovar todos os anos o seu mandato de membro do Conselho, e s
sair desse Conselho em 1926, quando da entrada da Alemanha. O Brasil,
visualizando naquela oportunidade a materializao de um sonho de potncia,
impe que, paralelamente entrada da Alemanha no Conselho, ele tambm
receba uma cadeira de membro permanente. A oposio das potncias europias
(Inglaterra, Frana e a prpria Alemanha) fez com que o Brasil utilizasse o que
era possvel nesse sistema - o seu direito de veto -, impedindo a entrada da
Alemanha.
A conseqncia primordial deste foi a de postergar, para alguns meses mais
tarde, a entrada formal da Alemanha e a inevitvel sada do Brasil da Liga das
Naes . Portanto, no final de 1926 o Brasil se afasta das questes europias que
eram discutidas na Liga das Naes e volta novamente sua ateno para o Novo
Mundo e para a construo de um pan-americanismo ativo, atravs de confern-
cias que pudessem montar o que se denomina um sistema de preveno e soluo
de conflitos, ou seja, uma segurana coletiva continental. nessas circunstncias
que , no final da dcada de 20, uma crise sem precedentes na economia e no
comrcio internacional, que foi o crack da Bolsa de Nova York, vai modificar
as cartas e os componentes do sistema internacional. Tal fato ter implicaes
importantes tambm no Brasil, sendo uma das razes a fazer parte do pano de
fundo da Revoluo de Outubro de 1930.
122 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

b) Os Princpios Orientadores da Ao Externa

Ao lado de princpios como a busca de solues pacficas para as controvrsias,


o respeito independncia dos Estados, a primazia do direito e a no interveno
em assuntos internos de outros Estados, devemos salientar que o Brasil constri,
ao longo de sua histria independente, alguns outros princpios especficos de atuao
internacional.
Entre esses princpios, devemos salientar aquele que subjacente a toda poltica
de definio fronteiria, qual seja, o respeito ao princpio do uti possidetis, que
permite a justificao e a formalizao do reconhecimento das fronteiras nacio-
nais. Outro princpio importante o do equilbrio na Bacia do Prata, ou seja, que
ao longo de sua histria o Brasil sempre visualizou a Argentina como um
potencial e, s vezes, real opositor a seus interesses na Amrica do Sul e, muito
especialmente, na regio do Prata, fazendo com que uma das conseqncias dessa
poltica e dessa rivalidade brasileiro-argentina fosse a criao de um Estado-tam-
po, em 1828, o da Repblica Oriental do Uruguai. Essa necessidade de um
equilbrio de foras na Bacia do Prata tambm fez com que Brasil procurasse
manter um relacionamento amistoso e, em alguns momentos, privilegiado com
o Chile por bvias razes estratgicas.
Outro elemento importante desses princpios formuladores de nosso posicionamen-
to internacional a tentativa incessante que o Brasil tem feito, ao longo de sua
histria, de romper um isolamento muito marcado no seio da Amrica ibrica, onde,
do ponto de vista de sua cultura, lngua e origem, ele o nico pas no-hispnico .
Portanto, a maneira de equilibrar esse grande, mas isolado Brasil, no mundo
ibero-americano manter um relacionamento estreito com os EUA.
No que diz respeito ao processo de formulao de nossa poltica externa,
interessante notar que contrariamente aos seus vizinhos hispano-americanos,
onde grassa, muitas vezes, um nacionalismo exacerbado, o Brasil tem demons-
trado um senso de abertura poltico-diplomtica internacional mais acentuado,
com um corpo de profissionais permanente capacitado e com relativa inde-
pendncia acerca da luta poltica interna. Por outro lado, a falta de um maior
interesse pela poltica externa - ausncia das questes internacionais nos parti-
dos polticos, indiferena do parlamento e da opinio pblica - faz com que a
nossa poltica externa seja operada nica e exclusivamente pelo diplomata e pelo
guerreiro. A personalidade dos ministros das relaes exteriores, nestas circuns-
tncias, tem um peso muito importante, e talvez derive da o apego a um
exagerado jurisdicismo, pois 90% dos nossos ministros so oriundos dos bancos
das faculdades de direito.
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 123

111. Os SOBRESSALTOS DA SEGUNDA REPBLICA

A Revoluo de Outubro de 1930 um marco importante no posicionamento


internacional brasileiro na medida em que o governo de Getlio Vargas ter pela
primeira vez, em tempo de paz, durante a nossa histria independente, uma
situao internacional que permite certas iniciativas que eram impensveis no
perodo anterior.
O Brasil ter oportunidade de se projetar em nvel internacional em razo de uma
rivalidade cada vez mais clara dentro do sistema internacional, entre, por um
lado, o liberalismo e o direcionismo econmico e comercial e, por outro , entre a
democracia e o totalitarismo do ponto de vista poltico .
A ausncia de preocupaes de poltica externa no programa da Aliana Liberal
atesta o papel negligencivel das questes internacionais no processo de tomada
de poder por Getlio Vargas. Este possui, quando assume o governo federal,
somente vagas idias sobre a poltica externa que dever ser implementada pelos
vencedores de 1930. Ser sua cultura poltica, mais platina do que propriamente
brasileira, que indicar a necessidade de um bom relacionamento com os vizi-
nhos platinos. Restringem-se a isto as preocupaes internacionais de Getlio
Vargas. Mesmo a gravssima crise econmica internacional, que desemboca no
crack da Bolsa de Nova York, e as inevitveis conseqncias, a curto e mdio
prazo, sobre as relaes econmicas internacionais no encontram eco nas
preocupaes getulistas e ser necessria a interveno de Joo Neves da Fon-
toura para que Vargas apreenda a dimenso da crise e suas provveis conseqn-
cias sobre a economia brasileira.
Certamente algumas reformas so introduzidas no Ministrio das Relaes Ex-
teriores, tais como um recrutamento mais democrtico, o rodzio de postos e o
fim do pagamento dos salrios em ouro, com a introduo do papel-moeda. Alm
disso, os aspectos comerciais da crise econmica internacional sero privilegia-
dos e o Brasil assinar um grande nmero de tratados de comrcio concedendo
reciprocamente a clusula da nao mais favorecida. Entretanto, essas modifica-
es funcionais e conjunturais no constituem uma ruptura das relaes interna-
cionais brasileiras e, durante os primeiros quatro anos de Governo Provisrio,
os vencedores de outubro de 30 demonstram uma surpreendente continuidade no
seu relacionamento externo .
A partir de meados da dcada de 1930, impulsionado por mudanas fundamen-
tais no sistema internacional, o Brasil ser levado a colocar em questo as
suas relaes externas tradicionais . Em primeiro lugar, os novos princpios
124 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

comerciais que regem a economia alem e os contratos clearing provocam


acrscimos sem precedentes do comrcio germano-brasileiro , sendo que, a
partir de 1936, as importaes brasileiras da Alemanha suplantam as prove-
nientes dos Estados Unidos .
Paralelamente ao acrscimo do comrcio germano-brasileiro, as questes polti-
cas e ideolgicas comeam a ocupar um espao da ao brasileira no sistema
internacional. Essas originais iniciativas brasileiras no respondem a uma rea-
valiao dos princpios fundamentais que norteiam nossa poltica externa, mas
dependem sobremodo das circunstncias internacionais e da vontade de certos
atores polticos. A dimenso internacional do poltico Vargas comea ento a
surgir, e se pode melhor avaliar a ao direta do chefe da nao na conduta da
poltica externa brasileira.
Aprofundando qualitativamente as relaes com a Alemanha, o regime varguista
colabora com a luta anticomunista em nvel internacional, e quando o Estado
Novo instaurado no pas Getlio convidado, pela Itlia e pela Alemanha, a
aliar-se ao Pacto Anti-Komintern. O objetivo maior dos promotores dessa inicia-
tiva abrir uma brecha na monoltica influncia dos Estados Unidos na Amrica
Latina. Esse o momento mais intenso da aproximao de Vargas com os
regimes nazista e fascista europeus.
s negativas reaes dos Estados Unidos vem somar-se a firme e radical oposio
de Oswaldo Aranha, o que faz com que Vargas recue. Sem dvida alguma, essa
reavaliao da atitude brasileira no sistema internacional oportuna, pois comeam
a surgir no Sul do pas graves problemas envolvendo as minorias estrangeiras,
particularmente a alem, cuja manipulao est sendo tentada por elementos do
Partido Nacional Socialista (NSDAP) e pelos prprios servios consulares e da
embaixada. Nesse momento, o esprito nacionalista de Getlio e sua preocupao
fundamental de constituir "um povo e uma lngua" sobrepem-se a qualquer con-
vico ideolgica e tem incio a represso cultural e poltica contra as minorias.
Essa questo constitui-se em um dos pontos centrais da reorientao da poltica
externa brasileira a partir de 1938. Sem dvida, outros fatores contribuem para
uma reavaliao do posicionamento brasileiro . Dentre estes, a nomeao de
Oswaldo Aranha para conduzir nossa poltica externa e sua fidelidade a uma
aliana com os Estados Unidos. Por outro lado, quando Aranha assume o Itama-
raty, ele o faz em invejveis condies, pois possui plenos poderes, delegados
por Getlio, para agir.
O pano de fundo internacional, no momento da posse de Oswaldo Aranha,
extremamente preocupante e tempestade ideolgica vai se seguir, rapidamente,
A Poltica Externa Brasileira : da Marginalidade Responsabilidade 125

a partir de setembro de 1939, o cataclismo da guerra. Getlio Vargas impe a


neutralidade brasileira perante o conflito, mas, para Oswaldo Aranha, essa
neutralidade no significa acomodao, e ele inicia os preparativos com vistas a
uma aliana com os Estados Unidos, caso este venha a se envolver no conflito .
De todo modo, a abertura de hostilidades na Europa enterra, definitivamente, as
promissoras relaes brasileiras com a Itlia e a Alemanha. A palavra est agora
com os militares, e no mais com os diplomatas.
A vitria alem, em junho de 1940, faz novamente aparecer na cena internacional
a figura do chefe de Estado brasileiro. Os dois discursos proferidos por Getlio
Vargas, a 11 e a 29 de junho, causam grande impacto tanto no Brasil como no
exterior. Muito se tem escrito sobre esses dois pronunciamentos de Getlio. A
gravidade da situao internacional e o papel moderado e neutro do Brasil
perante o conflito , bem como os duvidosos ganhos que o Brasil poderia esperar
obter tomando uma posio pr-Eixo, fazem com que o pronunciamento de
Vargas seja inesperado. A manifestao de Getlio Vargas a bordo do Minas
Gerais uma das vrias tomadas de posio do chefe de Estado atravs do
mundo. Mas a historiografia da Segunda Guerra Mundial reala a forma elabo-
rada, a objetividade dos propsitos e a firmeza da posio de Getlio Vargas
perante o conflito mundial. Para Getlio, ns

marchamos para um futuro diverso de quanto conhecamos em matria de organizao


econmica , social ou poltica e sentimos que os velhos sistemas e frmulas antiquadas
entram em declnio. No , porm, como pretendem os pessimistas e os conservadores
empedernidos, o fim da civilizao mas o incio, tumultuoso e fecundo, de uma nova
era. Os povos vigorosos, aptos vida, necessitam seguir o rumo das suas aspiraes,
em vez de se deterem na contemplao do que se desmorona e tomba em runa ... Por
isso mesmo, o Estado deve assumir a obrigao de organizar as foras produtoras para
dar ao povo tudo quanto seja necessrio ao seu engrandecimento como coletividade ....
A ordenao poltica no se faz, agora, sombra do vago humanitarismo retrico que
pretendia anular as fronteiras e criar uma sociedade internacional sem pecu- liaridades
nem atritos , unida e fraterna , gozando a paz como um bem natural e no como uma
conquista de cada dia. Em vez desse panorama de equilbrio dos nacionalismos, as
naes fortes impondo-se pela organizao baseada no sentimento da Ptria e susten-
tando-se pela convico da prpria superioridade . Passou a poca dos liberalismos
imprevidentes, das demagogias estreis, dos personalismos inteis e semeado res de
desordem ... (VARGAS, 1938, voI. VII, pp. 331-333).

Alm de uma anlise perspicaz do momento internacional, Getlio Vargas


prope um modelo de sociedade que no se poder realizar, pois o curso da
guerra impor novos caminhos. Desde logo , a poltica de Getlio Vargas objeti-
126 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

var aumentar o fraco poder de negociao do pas em nvel internacional,


conseguindo certas vantagens materiais em troca de concesses polticas e
militares. O realinhamento brasileiro , neste sentido, antes de mais nada um
realinhamento varguista do qual sero os maiores beneficirios os Aliados e,
particularmente, os Estados Unidos. Forja-se, nesse momento, uma aliana entre
desiguais, que far dos Estados Unidos a perspectiva primeira da poltica externa
brasileira nas dcadas seguintes.
A ao do Brasil nas relaes internacionais, durante esse perodo, coloca uma
vez mais em evidncia a contradio entre o possvel e o desejado, entre os
constrangimentos e o projeto, entre a realidade e as aspiraes. Cada vez mais
este ltimo foi possvel, e Vargas no perdeu a oportunidade de lev-lo adiante.
Mas, definitivamente, a obra varguista, no sistema internacional, deixa transpa-
recer inconsistncias e fraquezas que moldam o Brasil de hoje.
A desiluso brasileira com sua participao na Liga das Naes faz com que o
Brasil se volte para preocupaes com o Novo Mundo, tendo participao em
alguns episdios significativos que marcam o sistema interamericano, como o
caso da mediao brasileira no conflito de Letcia, entre a Colmbia e o Peru,
em 1932-1934, e tambm na participao da soluo para a Guerra do Chaco,
entre o Paraguai e a Bolvia, que vai de 1932 at a assinatura do tratado de paz
em 1938.
Por outro lado, do ponto de vista do comrcio o Brasil faz um jogo duplo ao
longo dessa dcada de 30. Assina com a Alemanha um acordo comercial em
junho de 1936, que contraria claramente os interesses dos Estados Unidos e do
Hull Program, que preconizava o liberalismo comercial como a forma mais
adequada de relacionamento comercial internacional. Entretanto, o acordo de
compensao entre o Brasil e a Alemanha previa exatamente o contrrio, uma
vez que o intercmbio se faria atravs de compensao, e basicamente de trocas,
sendo o pagamento das exportaes brasileiras efetuado com os chamados
marcos bloqueados ou aski marks, que s poderiam ser utilizados no comrcio
com a Alemanha, e portanto no-conversveis.
Do ponto de vista da cooperao militar, o Brasil tenta modernizar seu equipa-
mento, o que consegue a partir de 1942, quando, atravs da cesso de bases
militares aos EUA, recebe, em retorno, uma ajuda militar substancial. Entretanto,
essa aproximao no se faz sem percalos, como o caso da locao de
destrieres US, que inviabilizada em razo da oposio de alguns pases
latino-americanos, especialmente da Argentina.
Durante o entreguerras, nota-se que alm dos investimentos financeiros interna-
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 127

cionais o Brasil busca tambm uma cooperao tecnolgica. Podemos situar o


sucesso dessa poltica de atrao de conhecimentos tcnicos durante a Segunda
Guerra Mundial com a deciso de construir Volta Redonda.
A partir de 1940 o Brasil alinha-se, progressivamente, s posies norte-ameri-
canas. Em janeiro de 1942 rompe suas relaes com o Eixo e, em agosto, declara
guerra Alemanha e Itlia. Esse processo chega ao seu apogeu com o envio da
FEB ao teatro de operaes militares em 1944. Torna-se evidente, ento, o
paradoxo de um regime ditatorial e de inspirao corporativista e que, ao mesmo
tempo, luta na Europa contra a ditadura e o fascismo. Essa hipoteca sobre o
regime brasileiro ser levantada por ocasio da queda do regime varguista e o
incio da democratizao.

IV. DESENVOLVIMENTO E CRISES (1945-1964)

o final da Segunda Guerra Mundial marca, sem dvida alguma, uma ruptura com
o mundo internacional anterior. Pela primeira vez, estamos diante de um pro-
cesso de universalizao dos contatos internacionais, uma interpenetrao dos
fenmenos polticos, e se sente que as questes envolvendo a manuteno da paz
e da segurana internacional, bem como a busca do desenvolvimento, so ques-
tes que implicam o gerenciamento global do planeta.
Sobre as runas da Segunda Guerra Mundial, os vencedores desenham em Yalta
um novo cenrio internacional, onde seus interesses esto divididos claramente
entre os Aliados ocidentais e os Aliados de Moscou.
Podemos distinguir duas formas de encarar a rivalidade que se desenha entre
capitalismo e socialismo. Por um lado, as zonas de claro domnio de um e de
outro e, por outro lado, as zonas cinzentas onde podem surgir oposies e
rivalidades que poderiam desembocar em conflitos localizados.
Cientes de que uma das razes que originou a crise dos anos 30 e a Segunda
Guerra Mundial era a falta de uma organizao econmico-comercial em nvel
internacional , ou seja, uma clara ordem econmica mundial, os EUA e seus
aliados vo desenhar essa nova ordem, criando uma srie de instituies de
carter econmico transnacionais, por exemplo, atravs do acordo Bretton Woods
de 1944, que criou o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial e, trs
anos depois, o Acordo Geral das Tarifas e do Comrcio, o GATT. evidente que
essa organizao econmica internacional se faz paralelamente moldagem de
instituies de carter poltico-estratgico, sendo a maior delas a que nasce,
128 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

necessariamente, por ocasio da Carta de San Francisco e que sucede fracas-


sada Liga das Naes, e que a Organiz ao das Naes Unidas. Essa organiza-
o dever, como a anterior, ter como objetivo essencial a manuteno da paz e
a segurana internacional. Fica evidente o papel preponderante que os vencedo-
res da Segunda Guerra tero no novo sistema que est sendo implantado, por-
quanto a ONU dividida, na sua estrutura funcional, basicamente em trs
organismos: Assemblia Geral, de carter consultivo, Secretariado Geral Perma-
nente e Conselho de Segurana, onde cinco pases tero a cadeira de membro
permanente (Estados Unidos, Unio Sovitica, Inglaterra, Frana e China) e que
tem uma diferena fundamental com relao fracassada experincia da Liga
das Naes, pois exclusivamente os membros permanentes tero o direito de
veto . Portanto, toda e qualquer soluo que queira ser executria atravs desse
organismo dever ter a aprovao de todos os membros permanentes do Conselho.
evidente que o desenho dessa estrutura de poder em nvel internacional
receber uma srie de embates, uma srie de modificaes, modificaes essas
circunstanciais e secundrias, com a implantao dos sistemas comunistas na
Europa, muito especialmente a diviso da Alemanha e o bloqueio de Berlim, a
invaso da Tchecoslovquia, o golpe da Hungria, que faz com que surja de forma
muito clara, no cenrio internacional, uma forte rivalidade entre dois organismos
estratgicos militares criados durante esse perodo : a Org anizao do Tratado do
Atlntico Norte, reunindo os Estados Unidos e seus aliados, e o Pacto de
Varsvia.
Se acrescentarmos a esse cenrio de confronto um elemento tecnolgico mais
importante do ponto de vista militar, que a descoberta do tomo e sua utilizao
para fins belicosos, podemos apreender melhor o cenrio de confronto, equilibrado
pela ameaa de terror, representado pela arma nuclear que pesa sobre toda a
comunidade internacional.
A bipolaridade do mundo, decidida em Yalta, materializa-se atravs da guerra
fria, em que os dois blocos utilizam-se de setores marginais de seus interesses
para resolver indiretamente, e de maneira limitada, algum ponto de litgio; no
entanto, os dois blocos no admitem que a diviso do mundo seja colocada em
questo, indo ao ponto de se unirem para colocar em xeque qualquer tentativa
nesse sentido , como fica claro na questo de Suez, em 1956.
Os reflexos dessa bipolaridade se fazem sentir profundamente na Amrica
Latina. Os conflitos que surgem com relao poltica interna ou opo de
desenvolvimento so rapidamente colocados sob o prisma das re laes Leste-
Oeste, o que faz com que a Amrica Latina, mesmo com a vontade de afastar-se
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 129

do grande embate ideolgico que se trava nesse momento , seja engolfada nesse
cenrio. Os conflitos, por exemplo, da Guatemala em 54, de Cuba em 61 e da
Repblica Dominicana em 65 demonstram que o ps-guerra conduz a uma
profunda integrao latino-americana dentro do sistema internacional e a uma
responsabilidade, que os Estados Unidos chamam para si , de participar do
encaminhamento das questes maiores da poltica latino-americana.
Nesse cenrio internacional, que pode ser representado bem mais pela imagem
da bigorna e do martelo do que pela imagem de um corredor, mesmo estreito,
que se vai desenvolver a atividade diplomtica brasileira, com parmetros esta-
belecidos de forma muito clara pelos dois grandes blocos.
Logo se torna claro que o Brasil, pertencendo ao sistema interamericano, vai
sofrer uma influncia marcante por parte dos Estados Unidos, responsveis ento
por 50% da produo mundial e que saem da Segunda Guerra Mundial autocon-
fiantes e extremamente poderosos dentro do sistema.
Esse perodo contrasta fortemente, do ponto de vista brasileiro , com o perodo
dos anos 30, quando em razo da situao internacional o poder de barganha
brasileiro era bastante claro. Agora, contrariamente quele momento, as limita-
es so muito definidas, restando somente ao Brasil buscar o entendimento mais
proveitoso possvel junto aos EUA e tentar convenc-lo da necessidade de dar
tambm Amrica Latina uma ateno especial, como a que foi dada, no final
da dcada de 40, Europa devastada pela guerra e cuja reconstruo era feita
atravs do Plano Marshall.
A mobilizao unilateral da diplomacia brasileira em direo aos EUA tem
conseqncias polticas importantes, e no de surpreender que o Brasil seja
escolhido como o pas-sede da Conferncia de 1947, onde se assina o Tratado
do Rio, ou tratado interamericano de assistncia recproca, que define as regras
da segurana coletiva continental. Finalmente, nesse tratado os EUA conseguem
o que no haviam conseguido at ento, ou seja, formalizar a idia de que a
segurana de um a segurana de todos no Novo Mundo.
nesse ambiente de aproximao com os EUA que se desenvolve, tambm, um
conseqente afastamento de uma atitude internacional multifacetada, que havia sido
representada pelo reatamento das relaes diplomticas com a Unio Sovitica em
45 , pois em 1947 o Brasil rompe seus laos diplomticos com esta e internamente
decreta ilegalidade do Partido Comunista e cassa o mandato de seus parlamentares.
Por outro lado, surge uma ideologia muito clara nos militares brasileiros treina-
dos pelos EUA, que vem o mundo e o sistema internacional de forma exclusi-
130 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

vamente geopoltica e consideram muito mais importante o papel internacional


do Brasil na defesa dos interesses ocidentais do que um papel que buscasse, no
relacionamento e na cooperao internacional, uma forma de responder aos
desafios de desenvolvimento e de reduo das disparidades sociais e econmicas
existentes no pas .
Essa percepo das questes internacionais leva a que o Brasil se oriente, de forma
clara, sob a inspirao dos EUA. Mas no incio da dcada de 50, quando eclode a
Guerra da Coria, as relaes brasileiro-norte-americanas encontram-se num im-
passe, medida que os projetos apresentados pela comisso mista Brasil-EUA
recebem cortes de investimentos muito profundos, o que faz com que, j no governo
Vargas, surja um perodo de maior afirmao da vontade internacional brasileira
atravs de um nacionalismo que se expressa, muito especialmente, na questo da
Petrobrs e na definio dos termos para a remessa de lucros.
A dcada de 50, portanto, tem esse componente nacionalista que surge novamen-
te na posio brasileira, alm de dois fenmenos importantes que marcam o
sistema interamericano e o sistema internacional. No que diz respeito ao sistema
interamericano, comea a surgir uma srie de trabalhos importantes acerca do
que fazer para que a Amrica Latina saia de seu crnico subdesenvolvimento. A
maneira de visualizar as questes latino-americanas expressas nesses trabalhos
contrape-se, de certa forma, viso exclusivamente de segurana que preco-
nizada pelos Estados Unidos. A criao da Organizao dos Estados Americanos
em 1948 e os trabalhos que pouco a pouco a Comisso Econmica para a Amrica
Latina das Naes Unidas far, buscando formas para viabilizar um desenvolvi-
mento econmico e social para a Amrica Latina, se contrapem e so marcos
importantes de uma situao de instabilidade no concernente ao direcionamento
de nossa posio internacional.
Esse perodo tambm marcado por uma evoluo importante dos conflitos
localizados no mundo, como, por exemplo, o fim da Guerra da Coria em 54 e o
trmino da interveno francesa na Indochina, fatos que poderiam marcar uma
fase de degelo da rivalidade Leste-Oeste, mas que so logo interrompidos pela
interveno da Unio Sovitica na Hungria e pela questo de Suez.
O governo de Juscelino Kubitschek marcado por dois elementos fundamentais.
Em primeiro lugar, o Plano de Metas, que viabiliza importantes investimentos
privados que permitiro, por exemplo, a implantao da indstria automobilsti-
ca no pas. Esse Plano de Metas aproveita um espao oferecido exclusivamente
pela iniciativa privada, j que o Brasil havia rompido com o Banco Mundial e
no receber praticamente nenhum emprstimo desse organismo multilateral
A Poltica Externa Brasileira : da Marginalidade Responsabilidade 131

durante esse perodo. O segundo elemento importante dessa administrao foi o


lanamento, em 1958, da Operao Pan-Americana (OPA) que uma proposta
de cooperao entre as Amricas e que tem "como fim essencial a erradicao
do subdesenvolvimento e representa o esforo conjugado de 21 naes deste
continente para dar substncia econmica ao Pan-americanismo, j consolidado
no que concerne defesa dos ideais polticos e jurdicos do continente"l.
A administrao de Juscelino Kubitschek marca, sem dvida, o turning-point do
nosso relacionamento econmico e tcnico com o exterior. A partir desse mo-
mento, os projetos nacionais de desenvolvimento estaro constantemente ligados
realidade financeira e tecnolgica internacional, especialmente durante o regime
militar, que pretende modernizar o pas.
A densidade do relacionamento da Amrica Latina com os Estados Unidos,
atravs da proposta de Juscelino Kubitschek, transformando as questes polti-
co-militares em questes com contedo socioeconmico, tem uma acolhida
mitigada em Washington, mas permite, apesar disso, a criao do Banco Intera-
mericano de Desenvolvimento (BID), da Associao Latino-Americana de Livre
Comrcio (ALALC), estando tambm, de certa forma, na base do lanamento do
programa Aliana para o Progresso, do Presidente Kennedy, que visava auxiliar
os pases da Amrica Latina.
No cenrio internacional, o processo de descolonizao faz com que se
multipliquem os pases independentes, membros das Naes Unidas e que
viro e faro com que o relacionamento se transforme, fazendo com que um
dos aspectos importantes da poltica externa dos Estados sej a o relacionamen-
to multilateral.
No que diz respeito Amrica Latina, a tomada de poder por Fidel Castro, em
Cuba, e a malograda tentativa da Baa dos Porcos tm como conseqncia uma
radicalizao, uma perigosa escalada nas relaes interamericanas, na medida
em que, pela primeira vez, surge um regime comunista nas Amricas, em
confronto direto com os EUA. nesse ambiente de suspeitas e rivalidades que,
internamente, o Brasil passa por dificuldades econmicas importantes, com uma
inflao recrudescida, dificuldade cambial e as inevitveis conseqncias nos
planos social e poltico. nessas condies que, assumindo a presidncia em
1961, o presidente Jnio Quadros interpreta, de forma diferenciada, o projeto JK
da OPA, numa verso denominada "poltica externa independente", que ser
posta em prtica pelos chanceleres Afonso Arinos de Mello Franco e San Tiago

1. J. KUBITSCHEK, mensagem enviada em 15.03.1960.


132 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

Dantas. Essa nova interpretao no restringe a visualizao da atuao brasilei-


ra no campo internacional ao Novo Mundo , mas universaliza essa atuao e tenta
fazer com que a dimenso conflitiva Leste-Oeste seja acrescida de uma nova
dimenso tambm conflitiva, mas de carter essencialmente econmico, que a
dimenso Norte-Sul.
Entre os princpios fundamentais da poltica externa independente durante a
gesto de Jnio Qu adros encontra-se o da autodeterminao dos povos. Esse
princpio objetiva no somente dar apoio aos movimentos de libertao nacional
que se desenvolvem e lutam por sua independncia, sobretudo na frica, mas
tambm , de certa forma, uma aplicao situao cubana que se v ameaada
por uma interveno dos Estados Unidos. Por outro lado, paralelamente a esse
princpio, o Brasil reivindica uma liberdade de atuao internacional para que
possa defender sua viso de mundo e seus interesses econmicos de uma forma
independente e no alinhada, como ocorria anteriormente.

Esse novo direcionamento internacional brasileiro acompanhado de crticas


posio dos EUA e h uma preparao para o reatamento das relaes
diplomticas com a Unio Sovitica e uma aproximao com a China comunista.
Finalmente, a poltica externa independente se materializa, tambm, por uma
aproximao com as teses do movimento dos pases no-alinhados, essencial-
mente as defendidas por Nasser e Nehru.

Evidentemente, essa posio dividiu a opinio pblica nacional e encontrou uma


srie de resistncias em setores conservadores ou pr-americanos no Brasil, o que
fez com que, pela primeira vez, depois da Segunda Guerra Mundial, a posio
internacional brasileira fosse objeto de discusses e debates que enfraqueceram
ainda mais a posio poltica do presidente Quadros, que renuncia oito meses aps
ter assumido.

O trabalho diplomtico de Quadros ser aprofundado tanto na fase parlamenta-


rista quanto presidencialista de Joo Goulart. O Brasil op e-se ao isolamento
de Cuba - sugesto norte-americana de uma ruptura coletiva de relaes
diplomticas e comerciais com Cuba - e, por outro lado , aproxima-se da
Argentina, objetivando opor-se s investidas e influncia preponderante
dos norte-americanos na Amrica do Sul.

O embaixador Arajo Castro, importante porta-voz dessa diplomacia, em um


famoso pronunciamento na Assemblia Geral das Naes Unidas, em 1963, fala
sobre os 3 D (desenvolvimento, descolonizao e desarmamento), que seriam os
leitmotive da atuao internacional por parte do Brasil.
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 133

Os resultados concretos dessa poltica externa brasileira, que seriam o incremen-


to das relaes econmicas, especialmente as comerciais com o Terceiro Mundo,
no se efetuam, o que de certa forma frustra os objetivos da poltica externa
independente.
Por fim, essa atitude internacional do Brasil faz com que surja um debate
nacional e serve tambm para minar a posio governamental, preparando o
terreno para a interveno militar de maro de 64.

V. A POLTICA EXTERNA SOB O REGIME MILITAR: Do


ALINHAMENTO CONTESTAO

Ao assumir o Ministrio das Relaes Exteriores, o chanceler Vasco Leito da


Cunha declara que deve manifestar o seu pesar por verificar que a imprensa
mundial parece no ter entendido o que se passa nesse momento no Brasil. O
Brasil esteve beira de uma comunizao pelo alto e foi contra isto que se levantou
uma verdadeira revoluo popular, seguida de uma interveno militar que inter-
pretou, assim, os verdadeiros sentimentos da nao. O Brasil no admitir a ao
comunista em seu territrio e no pactuar com o comunismo no continente ameri-
cano. Fica evidente, desde logo , que a poltica externa independente uma pgina
virada e a conduta externa do Brasil ser completamente revisada.
A partir desse momento a situao externa do pas ser analisada segundo
critrios ideolgicos, basicamente aqueles contidos na Doutrina de Segurana
Nacional, e que se originaram durante a guerra fria. Vrios exemplos da nova
conduta brasileira podem ser mencionados:
a) participao de tropas na Fora Interamericana de Paz (FIPE) que foi criada
pela Organizao dos Estados Americanos com o fim de intervir na guerra
civil da Repblica Dominicana;
b) ruptura das relaes diplomticas com Cuba, alegando que esta se afastou do
sistema interamericano ao se declarar marxista. O governo brasileiro acusa
o governo cubano de estar exportando doutrinas subversivas para grupos
dentro do Brasil e de estar financiando guerrilhas;
c) o Itamaraty declara que o Brasil no pertence ao Terceiro Mundo, pois a idia
geral de "Terceiro Mundo" era, em ltima anlise, a contestao dos valores
ocidentais, apontados como poltica e economicamente predatrios e moral-
mente injustos. Para os militares, essa filosofia no encontrava eco na poltica
do Estado brasileiro.
134 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

Quanto ao neutralismo, Castelo Branco o repudiava e dizia no caber uma atitude


neutra para o Brasil, pois uma passividade desaconselhvel para um pas de
futuro, alm de significar indeterminao da poltica interna e de sistemas
econmicos e uma fuga da realidade internacional, por medo dos perigos nela
implcitos. Pode parecer irnico, mas a partir de 64 que o Brasil expande suas
relaes comerciais com os pases socialistas. As relaes com esses pases eram
explicadas por Castelo Branco da seguinte maneira:

No caso brasileiro, a poltica externa no pode esquecer que fizemos uma opo bsica, da
qual decorre uma fidelidade cultural e poltica ao sistema democrtico ocidental. Essa
independncia se manifestar estritamente em termos de interesse nacional, com perspec-
tiva de aproximao comercial, tcnica e financeira com pases socialistas, desde que estes
no tentem invalidar nossa opo bsica. A poltica exterior independente, no sentido de
que assim deve ser, por fora, a poltica de um pas soberano.

Portanto , a liberdade de negociar com pases socialistas relativa e os contatos


feitos no poderiam contrastar com os interesses maiores ligados aos EUA.
Levando em conta as causas do movimento de 64 e o momento poltico e
econmico que o Brasil atravessa, altamente vantajoso para os militares um
aumento da dependncia dos EUA, principalmente tendo em vista as condies
do sistema internacional. O governo precisa de auxlio financeiro e tcnico e os
EUA constituem-se na nica fonte possvel ao Programa de Desenvolvimento
Nacional. Os EUA so capazes de fornecer os instrumentos para o desenvolvi-
mento nacional e o Itamaraty reconhece nos EUA "o lder do mundo livre e o
principal guardio dos valores fundamentais de nossa civilizao" (ministro
Juraci Magalhes).
Em abril de 67 o presidente Costa e Silva faz um pronunciamento que altera os
rumos polticos do Itamaraty. Ele d prioridade aos problemas do desenvolvimento
em detrimento aos da segurana, reconhecendo o anacronismo de uma viso orien-
tada pela guerra fria, e descarta a doutrina das fronteiras ideolgicas.
Magalhes Pinto, terceiro chanceler aps 64, imprime novo rimo diplomacia
brasileira, com momentos importantes durante os dois anos que ficou frente da
chancelaria: lana os fundamentos da poltica nuclear brasileira; participa de encon-
tros importantes na rea econmica, como a Conferncia das Naes Unidas para
Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), e acaba com a operao " Cabrli a" , ou
seja, com as manobras navais propostas por Portugal e frica do Sul para intimidar
os movimentos de libertao de Angola e Moambique. Porm no impede que o
Brasil vote na ONU em favor do colonialismo portugus na frica.
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 135

Logo no incio, o governo Costa e Silva manifestara a inteno de desenvolver a


energia nuclear no Brasil para fins pacficos. Os pases j detentores de tecnologia
nuclear se opem nucleariza o de outros pases, com o argumento de que um pas
capaz de fazer explosivos nucleares para fins pacficos est apto a fazer armas
nucleares. Alegam que bomba nuclear em mos de governos instveis ou "menos
responsveis" constituem um perigo para a humanidade. O Brasil no tenciona
fabricar armas nucleares, mesmo porque lhe faltava uma infra-estrutura bsica
para melhorar as condies de vida da populao pobre, faminta e numerosa. O
objetivo do Programa Nuclear Brasileiro consistia em tornar o pas independente
e auto-suficiente no campo do uso pacfico da energia nuclear. O Brasil no adere
ao TNP (Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares) por ser este um
tratado discriminatrio, que limita o acesso tecnologia aos pases no possuido-
res de armas nucleares, mas nada prev contra aqueles que j as possuem. O
governo repudia a imposio das grandes potncias (principalmente EUA e
URSS) de restringir o uso da energia nuclear para outros pases porque pretendia
desenvolver pesquisas com a finalidade de fabricar explosivos nucleares com
vistas a utiliz-los em obras de engenharia civil.
Com a morte do presidente Costa e Silva, o general Mdici assume o poder e a sua
passagem pelo Planalto fica na histria como a mais dura do regime militar. O
governo Mdici caracteriza-se por uma extrema violncia na represso aos movi-
mentos de oposio legais e clandestinos, ao mesmo tempo que os responsveis pela
poltica econmica estimulam a euforia consumista da classe mdia, devido rpida
expanso da indstria de bens de consumo. O AI-S (implantado ainda no governo
Costa e Silva) tornara absoluta a ditadura no pas, e o Brasil passa a integrar todas
as listas de pases que no respeitam os direitos humanos elementares.
Mesmo assim, novos ares se instalam no Itamaraty, com o chanceler Gibson
Barbosa como ministro das Relaes Exteriores dando incio a um dos perodos
mais criativos da diplomacia brasileira. Foi nessa fase que o Brasil rompeu o
bloqueio norte-americano e fez parceria com a Alemanha num programa nuclear,
que fracassou devido megalomania de seus objetivos.
No plano latino-americano, o Itamaraty inicia uma poltica de aproximao com
os pases da Amrica do Sul e lana as bases da cooperao bilateral : a hidrel-
trica de Itaipu com o Paraguai; a explorao do gs boliviano e a colaborao
industrial com a Venezuela. Foi nessa gesto que o Brasil anunciou seu interesse
na aprovao da sua soberania territorial sobre 200 milhas martimas.
Nos anos de 1972/1973 a diplomacia brasileira talvez tenha dado seu passo mais
incerto, o que lhe traria conseqncias mais graves, no fosse corrigido a tempo.
136 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

Brasil e Portugal sempre tiveram relaes especiars . Os dois pases estreitam


suas relaes comerciais, desde a pesquisa de petrleo em Angola, pela Petro-
brs, at a instalao de supermercados brasileiros em Portugal. Foi provavel-
mente esse sentimento de "amizade" que levou o Brasil a apoiar investidas
colonialistas de Portugal na frica. difcil encontrar outra explicao para o
absurdo de ver o Brasil, uma antiga colnia, cujo povo radicalmente anticolo-
nialista, votar na ONU em favor de Portugal e contra os movimentos de liberta-
o dos pases da frica portuguesa.
Os setores mais direitistas dos governos militares, convictos dos sentimentos
anticomunistas, confundiam os anseios de liberdade dos povos das colnias
portuguesas na frica com manifestao comunista que a eles cabia combater.
Consideram que o melhor meio de combater essas supostas aes comunistas
consiste em apoiar o regime colonialista de Portugal. Em abril de 1974, por
ocasio da Revoluo dos Cravos, que derrubou a ditadura que havia bastante
tempo dominava Portugal, o Brasil encontra-se numa posio delicada.
Para o novo Portugal democrtico e para os povos da frica portuguesa, o Brasil
era inimigo, um aliado da antiga ditadura que os oprimia. Nesse clima de hostilidade
contra o Brasil nascem os novos pases de lngua portuguesa na frica. Primeiro foi
a Guin, depois vieram Moambique, So Tom e Prncipe, Cabo Verde e Angola.
O Itamaraty luta ao mesmo tempo para vencer as resistncias dessas naes e contra
a incompreenso dos setores radicais do governo brasileiro. Em uma surpreendente
reviravolta, o Brasil altera seu ponto de vista sobre a questo, inspirado na percep-
o do embaixador Ovdio de Andrade Melo, e um dos primeiros pases a
reconhecer a nova Repblica de Guin- Bissau e, juntamente com URSS e Cuba,
o primeiro a reconhecer o novo governo independente de Angola",
At ento o Brasil mantinha uma posio de neutralidade quanto ao conflito do
Oriente Mdio, abstendo-se de .votar na ONU sobre a questo . Finalmente, o
Itamaraty define o apoio brasileiro ao mundo rabe, pedindo, inclusive, que
Israel devolvesse todos os territrios ocupados na guerra de 1967. Essa nova
posio est ligada diretamente crise do petrleo .
Posteriormente, essas mudanas na diplomacia brasileira receberam o nome de
"pragmatismo responsvel", verso brasileira da doutrina de Kissinger, que substi-
tui o fator "ideologia" na poltica mundial pelo (princpio) da Realpolitik.
A atuao do ministro das Relaes Exteriores de Geisel - Azeredo da Silveira -
nos primeiros anos de governo marcada por dois fatos importantes para a diplo-

2. Ver " Misso na frica", J ornal do Brasil, 05.10 .91, p.1I.


A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 137

macia brasileira: restabelecimento das relaes com a China e o j citado


reconhecimento do governo de Angola. Azeredo da Silveira quem assina em Bonn
o acordo nuclear Brasil-Alemanha, depois de resistir s presses norte-americanas
contra a poltica nuclear do Brasil. O Itamaraty conduz, sem grandes traumas, as
relaes com Washington, especialmente a partir do rompimento do acordo militar,
em 1977.
Geisel prega os " realinhamentos indispensveis" do Brasil, denominados por seu
ministro de pragmatismo responsvel. Os interesses econmicos e financeiros
passaram a estar mais presentes na formulao da poltica externa, cada vez
menos engajada com os EUA. O Itamaraty passa a apoiar a frica negra contra
o racismo da frica do Sul e busca, na Europa ocidental e no Japo, um
contrapeso para sua dependncia dos EUA.
No que se refere Amrica Latina, o Itamaraty assinou, em 1976, o Pacto
Amaznico com Bolvia, Equador, Guiana, Suriname, Peru e Colmbia.
Quando Geisel divulga que sua poltica externa seria calcada no pragmatismo
responsvel, levanta-se a questo do que seria esse pragmatismo. A camada mais
conservadora do governo alega que a ausncia de uma definio do pragmatismo
responsvel torna difcil prever os futuros desdobramentos da diplomacia brasi-
leira. A princpio, o pragmatismo seria o oposto do dogmatismo - uma poltica
externa dogmtica teria vises imutveis a partir das quais se perceberia a
situao mundial. O pragmatismo, assim, seria uma viso relativista do curso da
histria e da convico de que as relaes entre pases so complexas e dinmi-
cas. A atitude adotada pelo Brasil, em qualquer caso, seria aquela que melhor
atendesse aos interesses do pas. O " r esponsvel" significa que toda manobra
respeitaria os compromissos polticos e ideolgicos assumidos, assim como os
direitos das demais naes. Segundo Celso Lafer,

a lgica do chamado pragmatismo responsvel do chanceler Azeredo da Silveira, que


como todo pragmatismo seletivo-arbitrrio e revelador de uma atitude tendenciosa
hegeliana de soberania estatal, que entende que as relaes internacionais se regem
por sabedoria particular, e no pela providncia universal.

O modelo de integrao da economia brasileira na economia internacional con-


tinua a pressupor a crescente participao das transnacionais, no setor industrial,
agropecurio e de companhias estatais em empreendimentos bsicos.
Em 1974, Geisel manifesta a inteno de estabelecer relaes diplomticas com
a China comunista. At ento, o Brasil considera que o governo da China
nacionalista, restrito ilha de Formosa (15 milhes de habitantes), representa o
138 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

povo chins, que contava com 800 milhes de pessoas sob o governo comunista
de Mao Ts-Tung. A situao kafkiana do no-reconhecimento da China comu-
nista resolvida em razo da insistncia de Geisel, que vence o voto negativo
do alto comando militar, e o Itamaraty comea a negociar o restabelecimento das
relaes diplomticas, que feito ainda no ano de 1974.
Nos anos de 1974 e 1975, o Brasil teve dois votos que causaram polmica. O
primeiro foi na OEA, quando foi votada a suspenso das sanes econmicas a
Cuba e o Brasil se absteve. Essas sanes econmicas significavam um verda-
deiro bloqueio econmico ao governo de Fidel Castro. Nessa poca, as relaes
com Cuba haviam evoludo, os EUA preocupavam-se em melhorar suas relaes
com a ilha, e a Venezuela, que havia liderado a votao contra Cuba, estava a
favor da suspenso das sanes. Assim, o Itamaraty props que o Brasil votasse
favoravelmente a Cuba. O assunto levado Secretaria Geral do Conselho de
Segurana e l o voto foi modificado porque a maioria dos militares era contrria
a qualquer medida simptica a Cuba.
O outro voto polmico expresso no mbito da ONU, quando o Brasil compara
o sionismo a uma forma de racismo. A questo em debate trata da condenao
do racismo em todas as suas formas, e o sionismo estaria a includo . A princpio
nada havia a discutir, pois o Brasil anti-racista. Mas foi um erro ter considerado
o sionismo como uma forma de racismo, pois o sionismo era o movimento
nacionalista judaico, e consider-lo racista implicava considerar outros movi-
mentos nacionalistas tambm racistas. Esse voto repercutiu negativamente, tanto
interna quanto externamente, com exceo, evidentemente, do mundo rabe.
Em 1977, o governo Geisel rompe o acordo militar que une o Brasil aos EUA desde
1952. Segundo a legislao americana, para que o Brasil fosse includo no Plano de
Assistncia Militar dos EUA era preciso entregar ao Congresso americano um
relatrio sobre a questo dos direitos humanos no Brasil. O Itamaraty repudia, de
imediato, o relatrio, considerando estarem os EUA se intrometendo em assuntos
internos do Brasil. O governo militar unnime nesse parecer.
Em funo dessa situao, o governo brasileiro denuncia o acordo militar,
cortando assim os laos militares de carter bilateral. O Brasil continuava,
entretanto, a participar, juntamente com os EUA, dos instrumentos multilaterais
de defesa do continente.
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 139

VI. A NOVA REpBLICA E O REENCONTRO COM O CONE SUL

Um dos elementos mais significativos da poltica externa brasileira, a partir dos


anos 70 , a construo de um dilogo brasileiro com seus vizinhos latino-ame-
ric anos e, muito especialmente, com o Cone Sul. No entanto , cabe ressaltar que
desde 1973 um contencioso dificulta as relaes entre Braslia e Buenos Aires,
pois foi ne ssa data que ocorreu a assinatura, atravs da Ata das Cataratas, de um
tratado entre o Brasil e o Paraguai com vistas construo da usina de Itaipu, em
trecho contguo ao rio Paraguai.
Uma interpretao diferenciada do direito internacional por parte do Br asil e da
Argentina, aquele julgando que as obras oriundas de aproveitamento hidreltrico
dos rios internacionais de curso sucessivo podem ter como nica responsabili-
dade a indenizao por eventuais danos, e a Argentina interpretando que qual-
quer modificao do curso de rios internacionais requer consulta prvia aos
ribeirinhos de jusante, faz com que Brasil e Argentina arrastem um contencioso
durante toda a dcada de 70. Finalmente, em 1979, atravs de um acordo
tripartite - Brasil, Paraguai e Argentina - chega-se a um denominador comum:
a Argentina aceita o complexo de Itaipu como sendo uma obra irreversvel e o
Brasil permite que Buenos Aires e Assuno construam, conjuntamente, a usina
de Corpus.
A soluo desse contencioso um elemento muito favorvel a um aumento de
confiana mtua nas relaes entre Brasil e Argentina. Isto, sobretudo , se
levarmos em considerao que em 1982 irrompe, de forma inesperada, um
conflito envolvendo a vizinha Argentina, que luta pela posse do arquiplago das
Malvinas.
o posicionamento brasileiro perante esse conflito sui generis. Em razo de um
passado tumultuoso nas relaes bilaterais, o Brasil, convm salientar, no toma
uma posio unvoca perante o episdio das Malvinas . O governo brasileiro, aps
um momento de irnica indiferena, conforme declarao do presidente Figuei-
redo "no sou argentino nem tenho namorada nas Malvinas", rev sua posio e
declara-se solidrio com Buenos Aires, apesar de parte de uma importante imprensa
de opinio no pas condenar veementemente a iniciativa militar argentina.
Paralelamente a esse posicionamento, o Brasil tomar uma srie de iniciativas
com relao a seus vizinhos da Amrica do Sul, assinando , conforme j mencio-
nado anteriormente, um Tratado de Cooperao Amaznica, um Tratado da
Bacia do Prata, um acordo de compra de gs boliviano e carvo colombiano,
preparando, assim, um relacionamento que, pela primeira vez, deixa o campo da
140 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

teoria e do discurso para tornar-se um dos elementos importantes da nossa


poltica externa.
No aspecto poltico, o Brasil coordena sua atuao hemisfrica no mbito do
Grupo do Rio (Argentina, Brasil, Colmbia, Mxico , Panam, Peru, Venezuela
e Uruguai), que tenta ter voz ativa perante a crise da Amrica Central e se
constitui no primeiro frum exclusivamente latino-americano com vistas a in-
fluenciar o curso dos acontecimentos no hemisfrio. Esse frum , de certa
forma, uma resposta queles que pregam uma revitalizao da OEA, considera-
da , em vrios episdios, ineficiente e inoperante e estando a servio, na maioria
dos casos, dos interesses dos EUA.
Por outro lado, intensifica-se a idia da excluso das armas nucleares da Amrica
Latina, e isso permite que a introduo de proposta de criao, no Atlntico Sul,
de uma zona de paz afastada da confrontao Leste-Oeste, se torne uma realidade
mesmo que os pases da regio no possuam meios para controlar a ao das
superpotncias.
Um dos aspectos fundamentais de todo esse processo o encontro Sarney-Alfon-
sn de 1985, em Foz de Iguau, que permite o incio de uma era de cooperao
entre os dois pases.
Em julho de 1986, quando o presidente Sarney visita Buenos Aires, so assinados
doze protocolos de cooperao. Aps o ltimo encontro presidencial, em novembro
de 1988, esses protocolos j chegam a 23, mais uma srie de anexos. Pela primeira
vez na Amrica Latina dois pases importantes conseguem estabelecer objetivos
comuns e mecanismos operacionais, tornando realidade velhas aspiraes de con-
certao regional. No entanto, muitas dvidas e zonas de sombra permanecem em
torno desse processo.
A assinatura desses acordos torna-se possvel em razo da evoluo poltica interna
por que passam os dois pases nesses ltimos quatro anos . Com efeito, e esta uma
de suas principais caractersticas, os acordos respondem a uma vontade poltica dos
dois governos, porquanto, aps um longo perodo de militarismo, sente-se a neces-
sidade do fortalecimento no mbito internacional. Ao mesmo tempo, a tentativa de
superao das rivalidades histricas entre os dois pases faz com que a iniciativa
tenha um significado especial, uma vez que se trata de uma ao do poder civil e
democrtico, contrariando a viso militarista predominante at ento.
Independentemente dos fatores polticos que motivam a concluso dos protoco-
los, devemos reconhecer que as decises tomadas possuem um carter de
praticidade pouco comum nos processos integracionistas latino-americanos. A
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 141

idia central sobre a qual repousa o acordo a de buscar, conjuntamente, um


crescimento econmico dos doi s pases - a expresso "crescer juntos" consa-
grada nos protocolos.
Outra razo pouco enfatizada at o presente a busca, pelos dois pases, de uma
modernizao econmica. O processo de integrao representa uma abertura
maior das economias, com um aumento de competio nos dois mercados e, por
via de conseqncia, uma rpida atualizao tecnolgica e uma maior eficincia.
Isso provocaria a abolio de redutos privilegiados que se mantm graas
concesso de subsdios pblicos.
Os princpios norteadores do processo integracionista esto definidos na ata para
a integrao , firmada em 30 de julho de 1986, em Buenos Aires. Eis o seu teor:

o Programa ser gradual, em fases anuais de definio , negociao, execuo e avalia-


o ; o Programa ser flexvel, de forma a se poder ajustar seu alcance, seu ritmo e seus
objetivos; o Programa incluir, em cada fase, um conjunto reduzido de projetos inte-
grados em todos os seus aspectos, prevendo-se inclusive a harmonizao simtrica de
polticas para assegurar o xito dos projetos e a credibilidade do Programa ; o Programa
ser equilibrado, no sentido de que no deve induzir uma especializao das economias
em setores especficos; de que deve estimular a integrao intra-setorial ; de que deve
buscar um equil bri o progressivo, quantitativo e qualitativo , do intercmbio por grandes
setores e por segmentos atravs da expanso do comrcio ; o Programa propiciar a
modernizao tecnolgica e maior eficincia na alocao de recursos nas duas econo-
mias, atravs de tratamentos preferenciais ante terceiros mercados, e a harmonizao
progressiva de polticas econmicas com o objetivo final de elevar o nvel de renda e
de vida das populaes dos dois pases; a execuo do Programa contar com a ativa
participao do empresariado, assegurando-se, assim, sua eficaz instrumentalizao no
contexto dos estmulos criados pelos dois governos .

Em cinco encontros presidenciais (de julho de 1986 a novembro de 1988), 23


protocolos e mais de 40 atas e anexos foram assinados. Os setores eleitos pelo
processo de cooperao so os seguintes: 1) bens de capital, 2) venda de trigo
argentino, 3) complementao do abastecimento alimentar, 4) expanso do co-
mrcio , 5) criao de empresas binacionais, 6) cooperao financeira, 7) fundo
de investimentos, 8) energia, 9) pesquisa em biotecnologia, 10) centro de estudos
econmicos, 11) informao e assistncia em caso de acidentes nucleares, 12)
cooperao aeronutica, 13) cooperao siderrgica, 14) transporte terrestre, 15)
transporte martimo, 16) comunicaes, 17) cooperao nuclear, 18) cooperao
cultural, 19) administrao pblica, 20) moeda comum, 21) indstria automobi-
lstica, 22) produtos alimentcios industrializados, e 23) regional fronteirio.
142 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

o amplo leque de setores nacionais envolvidos nos acordos impede uma anlise
detalhada de cada um dos protocolos, mesmo porque um certo nmero de
decises conveniadas no receberam, todavia, um tratamento operacional, per-
manecendo ainda no campo dos projetos. Entretanto, alguns protocolos j imple-
mentados e operacionais merecem algumas observaes. Em primeiro lugar,
devemos salientar que praticamente a metade dos acordos (12) so exclusiva-
mente econmicos. Entre estes, os comerciais ocupam um lugar destacado.
Produtos tradicionais da pauta de exportaes argentinas para o Brasil, no setor
alimentcio, merecem destaque nos protocolos. O trigo, inclusive, objeto de um
protocolo especfico em que o Brasil se compromete a adquirir e a Argentina a
vender quantidades importantes visando ao desvio do comrcio brasileiro deste
produto . Os protocolos 3 e 22 estabelecem, igualmente, uma ampla pauta de
produtos alimentcios - industrializados ou no - que podero circular sem
gravames alfandegrios entre os dois pases. No entanto, para os produtos mais
perecveis, tais como o vinho e derivados lcteos e frutas de clima temperado,
foram introduzidas cotas anuais a fim de no prejudicar a produo nacional.

O setor de bens de capital considerado pelos economistas dos dois pases o


mais importante no campo comercial, pois permite uma complementaridade
industrial das economias argentina e brasileira. Uma "lista comum" de bens de
capital entrou em aplicao em janeiro de 1987, compreendendo mais de 150
itens e posies do "universo" de bens de capital. A capacidade ociosa da
indstria brasileira desse setor ocasionar, provavelmente, uma grande oferta
Argentina. No entanto, est previsto que no poder haver desequilbrio comer-
cial por longo perodo e, para tanto, todo supervit comercial dever ser com-
pensado pelo Banco Central do pas superavitrio ou pelo Fundo de Investimentos
previsto no Protocolo 7.

Ainda no setor econmico, deve-se ressaltar a possibilidade de criao de


empresas binacionais e a assimilao dessas empresas nacionais quando de
concorrncias pblicas. Finalmente, haver a criao de um Centro de Estudos
Econmicos visando encorajar estudos acadmicos sobre temas integracionistas.
De fato, esse centro, sem instalaes fsicas e sem pessoal permanente, restrin-
ge-se concesso de auxlio financeiro para pesquisas e estgios.

Um segundo grupo de acordos trata da cooperao em cincia e tecnologia, alm


de certos aspectos comerciais. Um Centro de Pesquisas em Biotecnologia, j
instalado no Paran, e as perspectivas de cooperao nuclear com as visitas
recprocas dos chefes de Estado aos laboratrios nucleares dos dois pases
fornece, alm da inquestionvel importncia poltica, uma possibilidade de
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 143

conjugao de esforos em tecnologias de ponta. Os protocolos prevendo a coope-


rao aeronutica e siderrgica possibilitam, igualmente, o intercmbio tecnolgico
e o empreendimento conjunto em particular vis--vis de terceiros pases.
Um dos elementos cerceadores da aproximao argentino-brasileira provm da
incompatibilidade ou da inexistncia de regras sobre comunicaes supranacio -
nais. Os protocolos sobre transporte terrestre (14), transporte martimo (15) e o
de comunicaes (16) objetivam regulamentar essa importante questo. Parale-
lamente, o Protocolo 19 prev, alm de um intercmbio de experincias em
administrao pblica, a compatibilizao das legislaes internas.
Alm de um acordo cultural objetivando divulgar as respectivas culturas nacio-
nais, foi firmado em novembro de 1988, em Buenos Aires, o Protocolo Regional
Fronteirio (23) proposto pelos Estados do Sul do Brasil e do Norte-Nordeste
argentino, prevendo, inicialmente, a criao de comits de fronteira.

D esaf ios
Constitui lugar-comum afirmar que todo processo de integrao exige uma frrea
vontade poltica, pois os problemas tcnicos a serem solucionados so numero-
sos e difceis.
Um dos desafios mais importantes do processo de cooperao argentino -brasi-
leiro fazer com que ele passe das preocupaes de governo e se transforme em
um objetivo nacional permanente. Para tanto, vrias iniciativas deveriam ser
tomadas, como, por exemplo, a introduo, nos currculos escolares da cadeira
de histria e civilizao latino-americana, de programas educativos de televiso
e a constituio de uma agncia de notcias regional etc.
O processo de negociao deveria ser o mais aberto possvel, convocando-se a
iniciativa privada e os trabalhadores, atravs de seus sindicatos representativos,
para formarem um Conselho de D esenvolvimento do Cone Sul.
As maiores dificuldades de todo processo integracionista encontram-se junto aos
setores mais atrasados da economia . Brasil e Argentina, com polticas protecio-
nistas, tm preservado certas atividades que apresentam baixa produtividade e
escassa capacidade de competio. Este um dos resultados perversos da poltica
de substituio de importaes nos momentos em que a soberania nacional era
diretamente proporcional capacidade de auto -suficincia.
A abertura de fronteiras trar srios problemas para os diversos setores indus-
triais. Essa questo deve ser contornada com um calendrio de liberalizao do
comrcio, que deve ser previamente estabelecido, inclusive com a participao
144 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

dos produtores, e que um Fundo de Reconverso - industrial e agrcola - seja


aprovado pelos dois governos. Paralelamente a esse fundo, indispensvel que
uma cooperao tecnolgica seja oferecida pelo setor mais competente na busca de
uma complementaridade produtiva, a fim de maximizar as vantagens comparativas.
Uma posio comum no sistema internacional deve ser outro importante objetivo
do Programa de Integrao. Claro est que os dois pases possuem interesses nem
sempre convergentes no mercado internacional, porm para certos produtos
possvel posies unitrias que reforcem o poder de negociao. A cooperao
tcnica internacional oferecida conjuntamente pode constituir-se em outro cam-
po interessante aos dois pases.
A in definio de um rgo supranacional latino-americano, que possa ser inter-
locutor dos grandes grupos de pases junto CEE, continua sendo um empecilho
maior cooperao intercontinental.
Finalmente, necessria uma maior participao dos setores militares no processo,
depositrios maiores que so dos sentimentos de desconfiana recproca. indis-
pensvel, pois, que projetos comuns nessas reas sejam multiplicados para que
razes profundas e laos irreversveis no embacem o novo relacionamento.
Um passo decisivo foi dado nesse processo, em 26 de maro de 1991, com a
assinatura do Tratado de Assuno, reunindo Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai,
tratado esse que estabelece para 1 de janeiro de 1995 o livre trnsito de mercadorias
Q

entre Brasil e Argentina, criando, dessa forma, o Mercosul. Paraguai e Uruguai tero
ainda um ano de carncia para se associarem, de forma plena, ao Mercosul.
Caso se mantenha esse cronograma, ser criado, pela primeira vez na Amrica
Latina, um verdadeiro espao econmico unificado, abrindo perspectivas de desen-
volvimento conjunto e de atuao coordenada na defesa dos interesses regionais no
sistema internacional.

VII. CONCLUSO: PERSPECTIVAS BRASILEIRAS

Entre os importantes desafios que o Brasil encontra pela frente neste final de sculo
est, sem sombra de dvida, o equacionamento da dvida externa. Desde o incio
desta grave crise (incio da ddaca de 80) muito se tem tentado, tanto individual-
mente quanto em fruns multilaterais, para o encaminhamento da soluo dessa
grave questo conjuntural.
As tentativas na busca do equacionamento dessa questo desembocam na mora-
A Poltica Externa Brasileira: da Marginalidade Responsabilidade 145

tria de 1987. O Brasil suspende a transferncia de recursos para o exterior, que,


convm lembrar, atinge US$ 55 bilhes nesta ltima dcada, e retoma, em 1988,
atravs de uma reestruturao da dvida, um dilogo com os credores privados e
do Clube de Paris. No entanto , no se deve esquecer que , para toda a Amrica
Latina e especialmente para o Brasil, a dcada de 80 uma dcada perdida para
o desenvolvimento, pois crescemos em 1988, por exemplo, somente 1 %, enquan-
to o crescimento mdio do PIB na sia foi de 7,5% e na frica de 2,5% .
O segundo elemento desafiador da poltica externa brasileira o processo de
integrao do Cone Sul, que exige uma estrutura administrativa clara, com
responsabilidade definida, uma participao da iniciativa privada e competncia
tcnica, alm de vontade poltica clara das partes envolvidas. Certamente esse
processo trar imensas vantagens no que diz respeito diminuio dos custos de
produo e uma melhor economia de escala.
O terceiro elemento importante a questo da utilizao dos recursos naturais,
em p articular a questo ecolgica. necessrio que o Brasil tenha uma atitude
muito clara com relao ao seu "p atrimnio ecolgico", tentando proteg-lo para
poder utiliz-lo de form a racional, no-predatria.
Um elemento importante a abertura de sua economia, identificando quais os
setores que podem receber investimentos diretos do exterior. Por exemplo, a
reserva de mercado na informtica um dos estranguladores no acesso brasileiro
tecnologia de ponta. Por outro lado, fundamental que o pas faa com que su a
pauta de exportaes se diversifique e que seus mercados se multipliquem. Para
tanto, devemos esperar que a Rodada Uruguai, em negociao atualmente no
GATT, possa abrir certos mercados dos pases industrializados.
No que diz respeito organizao internacional atravs do sistema das Naes
Unidas, chegado o momento de os pases com o perfil do Brasil proporem
solues objetivando uma democratizao do processo de decises das Naes
Unidas e do Conselho de Segurana. Uma soluo possvel seria a definio de
um sistema de rodzio entre os membros permanentes, incluindo outros Estados
alm do Pentgono, vencedor da Segunda Guerra Mundial.
Como pano de fundo a essas perspectivas e desafios, encontramos um sistema
internacional em plena e rpida mutao aps os acontecimentos de 1989. Pases
como o Brasil, cujos parmetros de atuao externa eram definidos pela bipolaridade,
encontram-se presentemente sem rumo, tentando identificar, num movedio cenrio
internacional, caminhos inovadores. O presente, paradoxalmente, parece ser mais
inseguro. No entanto, permite aos atores secundrios visualizar com competncia o
novo quadro e encontrar respostas s suas aspiraes que a guerra fria nunca trouxe.
146 Ricardo Antonio Silva Seitenfus

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Perspectivas da Cooperao
Internacional

Celso Luiz Nunes Amorim

I. SIGNIFICADO E LIMITES DA COOPERAO


INTERNACIONAL

o tema "Perspectivas da Cooperao Internacional" se presta a pelo menos duas


leituras. Uma, mais especfica, privilegiaria a cooperao cientfica e tecnolgica
e, em especial, a maneira como ela vem sendo desenvolvida pelo Brasil. Outra
leitura, mais ampla, mais fiel letra, procuraria ver nela a oportunidade para uma
discusso quase filosfica da condio atual das relaes entre os Estados. Seria
cmodo, embora algo estreito, optar pela primeira leitura. Seria tentador escolher a
segunda; o risco, aqui, seria nos deixarmos levar por divagaes pouco produtivas.
Num breve espao, vamos buscar uma fuso dessas duas possveis abordagens,
embora conscientes de que no meio-termo nem sempre reside a virtude.

1. Antecedentes Filosficos
A cooperao internacional uma idia fugidia, que tem perseguido a humanidade -
ou, melhor dizendo, que a humanidade tem perseguido (na teoria, se no na
prtica) - desde, pelo menos, que os gregos iniciaram uma reflexo consistente
150 Celso Luiz Nunes Amorim

sobre a Poltica. J Plato, no Livro I das Leis, ao comentar a natureza do Estado,


faz com que um dos personagens do dilogo (Clnias) afirme, num tom surpreen-
dentemente antecipatrio de filsofos modernos como Hobbes e Maquiavel, que
"todos os Estados esto constantemente envolvidos numa incessante luta, uns contra
os outros... pois a Paz... no passa de uma palavra; a verdade que todo Estado est,
por uma lei da natureza, engajado numa Guerra Informal (sic) contra todos os
demais Estados". No de admirar-se assim, prossegue o raciocnio, que as leis de
Creta estejam voltadas para a Guerra. Ao que o "Forasteiro de Atenas", personagem
que melhor encarna o pensamento de Plato, reage dizendo que a legislao a ser
buscada a que vise a Paz e no a Guerra, e que propicie uma vida feliz e no o
Predomnio! de um Estado sobre outro.
Mas bem ntido em Plato, como em outros autores gregos, que a cooperao de
que se fala, implcita ou explicitamente, aquela que seja capaz de impedir a guerra
entre gregos. E no deixa de ser irnico que essa cooperao tenha sido mais
facilmente alcanada justamente quando pesava sobre o conjunto das Cidades-Es-
tados algum tipo de ameaa externa, como a que foi representada pelos exrcitos
persas. Cessada esta, voltava o estado de "guerr a informal", ou mesmo de confron-
tao aberta, que terminaria por preparar o caminho para a decadncia e o domnio
estrangeiro - no caso, primeiro dos macednios, depois dos romanos. O mesmo
etnocentrismo revestido, ento, de caractersticas teolgicas e msticas presidir ao
pensamento medieval, para o qual toda aliana (palavra, a rigor, mais adequada do
que " cooperao" ou "colaborao" para descrever as realidades da poca) s seria
justa na medida em que servisse para promover a f crist e detivesse os avanos
de brbaros e infiis. D esfeito o idea l religioso-cultural que tornava a Europa
medieval, bem ou mal , uma unidade, o que se v um ressurgimento, to ou mais
cruento, da "guerr a informal" de que falava Plato, pela boca de Clnias. Na Itlia
renascentista, em que pontificam pensadores de agudo realismo, como Maquiavel
e Botero, a " Razo de Estado" prevalece totalmente sobre qualquer considerao
de ndole universalista, e o mximo a que se pode aspirar que um "equilbrio de
egosmos'" supra, de alguma maneira, essa ausncia de um ideal mais elevado. Mais
prximo de ns culturalmente, Cames ir lamentar - expressando o conflito entre
razo e sentimento caracterstico de uma poca de mudanas - a diviso entre os
vrios prncipes europeus que, dessa maneira, favorecem "o superbssimo otoma-
no". A noo da unidade perdida e a nostalgia de uma herana comum - europia
e crist - esto a bem presentes, ainda que como recurso potico, com o objetivo

1. A primeira afirmao est no prprio Livro I; a outra , por assim dizer, espalhada por toda a obra .
2. v. Guicciardini, Storia d'Ita/ia, apud F. Park:inson, The Phi /osophy of!nternationa/ Relations.
Perspectivas da Cooperao Internacional 151

de contrastar a atitude de outras potncias com a de Portugal. Vale a pena reler


a estrofe com que o poeta resume esse estado de coisas:

mseros cristo s, pela ventura


Sois os dentes, de Cadmo desparzidos ,
Que uns aos outros se do morte dura ,
Sendo todos de um ventre produzidos?
No vedes a divina sepultura
Possuda de Ces, que , sempre unidos,
Vos vm tomar a vossa antiga terra,
Fazendo-se famosos pela guerra?

(CAMES , Canto VII, Estrofe 9)

Recurso potico ou no , Cames expressa, de maneira exemplar, o sentido


etnocntrico ou , com o perdo do neologismo , religiocntrico , das idias de
cooperao ou aliana, vivas desde Santo Agostinho e que a " Razo de Estado"
veio derrubar. Se mrito teve a nova concepo do mundo e da poltica erigida
primeiro por Maquiavel e, depois, com vigor de gemetra, por Hobbes, foi a de
desfazer, de uma vez por todas, a iluso de um Estado universal, anacrnica
reminiscncia do Imprio Romano, com que se costumavam encobrir as barb-
ries de reis e imperadores. Da para a frente, essas tiveram que ser aceitas pelo
seu valor aparente, enquanto barbries, sem o manto protetor de uma pretensa
misso civilizadora. verdade que o imperialismo do sculo XIX tentou reeditar
os velhos sofismas da dominao, mas o seu xito, ao menos no plano ideolgico,
teve curta durao.

2. Cooperao Internacional no Mundo Contemporneo


A cooperao internacional tem como um dos seus primeiros pressuposto a idia
da " alt eridade", isto : o respeito de um Estado pela existncia de outros Estados,
cujos objetivos podem e devem ser por eles prprios traados. Assim, a idia
hobbesiana da vida internacional como a " guerr a de todos contra todos", tempe-
rada apenas pel a moderao que a prpria razo e o auto -interesse ditassem,
representa, paradoxalmente, um momento importante na evoluo do pensamen-
to poltico e da prpria idia de cooperao, na medida em que contribui para
enterrar os mitos que tornariam qualquer cooperao autntica impossvel. Mas,
se o Sistema de Equilbrio de Poder europeu permitiu o florescimento e a
afirmao das idias de independncia e soberania, restringindo os sonhos de
152 Celso Luiz Nunes Amorim

dominao universal, igualmente certo dizer-se que nele a noo de cooperao


internacional no foi muito alm da de alianas ocasionais entre as potncias, com
vistas a evitar o surgimento de um Estado hegemnico. Como j foi colocado
(HINSLEY, 1933), o balano ou equilbrio europeu visou muito mais manuteno
de uma certa ordem internacional, com a preservao da autonomia dos que nela
participavam, do que propriamente Paz. verdade que pensadores como o Abade
de St. Pierre e sonharam com uma Paz duradoura, baseada numa col aborao
entre monarquias constitucionais que se espalhariam como o regime poltico mais
adequado ao estdio evolutivo da Europa. A realidade, entretanto, foi bem outra.
Foram necessrios alguns sculos de conflitos recorrentes e, sobretudo, o desastre
da Primeira Guerra Mundial, com toda a sua seqela de destruies, para que a idia
de cooperao assumisse fora suficiente e viesse traduzir-se em ao. Os ideais de
Woodrow Wilson, consubstanciados, em certa medida, na criao da Liga das
Naes, logo teriam de enfrentar foras poderosas que conspiravam contra sua
frutificao. Os desarranjos criados pela Guerra, os anos de recesso e crise, e as
profundas transformaes sociais que sacudiram o mundo no incio do sculo XX
fariam com que os tambores da Guerra voltassem a soar mais forte do que as
trombetas da Paz. O mundo voltaria a engolfar-se no conflito, dessa vez de propor-
es ainda maiores. Ao final, um novo desenho viria presidir s relaes interna-
cionais e a idia da cooperao res surgiria, juntamente com a esperana de uma Paz
mais duradoura. Dumbarton Oaks, So Francisco, Bretton Woods e Havana, so
elos nesse processo, mediante o qual se criaram instituies destinadas a consolidar
uma teia de cooperao entre os Estados. Pela primeira vez, inclusive, os temas
econmicos assumem um papel importante no esboo institucional, mesmo levan-
do-se em conta que a tentativa de criar uma Organizao Internacional do Comrcio,
na Conferncia de Havana, no haja logrado vencer resistncias particularistas, e
seus defensores tenham tido que contentar-se com um second best, o GATT.
importante notar, entretanto, que a nova nfase em temas econmicos estava ainda,
de certa maneira, ligada s preocupaes com a Paz. Tratava-se, sobretudo, de evitar
a repetio do ocorrido no entre-guerras, com a conhecida sucesso de crises,
recesso, desemprego e restries ao comrcio que marcou aquelas dua s dcadas e
acabou alimentando as correntes que levariam ao conflito. significativo notar, a
propsito, que somente aps muitos esforos, sobretudo dos delegados latino-ame-
ricanos, foi possvel fazer com que a denominao do Banco Mundial, originalmen-
te concebido como um Banco de Reconstruo, passasse a incluir, tambm, a
palavra " desenvolvimento".
O que desejo acentuar com esta exposio que o desenvolvimento , s tardia-
mente e de forma incompleta, passou a ser um objetivo declarado da cooperao.
Perspectivas da Cooperao Internacional 153

Esta, quando existiu, sempre esteve muito mais voltada para questes como a
manuteno da Ordem e da Paz, que, se bem importantes, no esgotavam a
agenda de prioridades dos pases mais pobres. Nos anos que se seguiram
Guerra, o acelerado processo de descolonizao dos pases afro -asiticos, a
renovada conscincia da Amrica Latina quanto a seu atraso estrutural e o
deslocamento dos focos de tenso mundial do centro desenvolvido para a peri-
feria pobre, com crises como as da Indochina, Arglia, Cuba e Congo, trouxeram
a questo do desenvolvimento para o palco dos debates. Essa evoluo culminou
na frase clebre do papa Paulo VI, que, na encclica Populorum Progressio,
pontificou que " o desenvolvimento o novo nome da Paz". J antes, e em grande
parte devido posio de vanguarda de economistas como Raul Prebisch,
durante anos secretrio-executivo da Comisso Econmica para a Amrica La-
tina, a ONU resolvera colocar em sua agenda o tema do desenvolvimento,
vinculando-o ao do comrcio, e o fez convocando a Conferncia das Naes
Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento, mais conhecida por sua sigla em
ingls, a UNCTAD.
No este o lugar para se fazer um inventrio dos xitos (poucos) e dos insucessos
(bem mais numerosos) da UNCTAD, bastando assinalar que os planos que pudes-
sem ser o embrio de uma Organizao Internacional de Comrcio e Desenvolvi-
mento, com capacidade verdadeiramente operativa, no chegaram a alar vo. A
despeito de algumas concesses ocasionais dos pases centrais, como a criao de
um Sistema Geral de Preferncias, sujeito, assim mesmo, a inmeras restries, a
verdade que um balano das ltimas dcadas (uma delas explicitamente denomi-
nada pela ONU como " dcada do desenvolvimento") nos mostra um quadro deso-
lador. Tomando a Amrica Latina como referncia - o que j um a distoro "para
cima" do panorama geral, que inclui situaes muito mais dramticas, como as de
certos pases africanos e asiticos - , verificamos que todos os indicadores, como
renda per capita , produto bruto e participao no comrcio internacional apontam
no sentido do agravamento de sua posio relativa em face dos pases industriali-
zados. A eptome dessa situao de desalento se expressa, sobretudo, na trgica
questo da dvida externa, que hoje sufoca grande nmero desses pases, atuando
como um torniquete a comprimir a j debilitada capacidade que tm de poupar e
investir.
Esse o quadro geral com o qual nos deparamos ao passar em revista o mundo
contemporneo, fixando-nos na problemtica do desenvolvimento. Por trs des-
ses desequilbrios, cuja persistncia e agravamento so motivos de preocupao
crescente para todos os homens de sensibilidade, onde quer que tenham nascido,
154 Celso Luiz Nunes Amorim

permanece um fator que j Prebisch havia assinalado em seu pioneiro e ilumina-


do ensaio de 1949, a saber: a incapacidade da Amrica Latina (e dos pases
pobres, em geral) de gerar, autoctonemente, as alavancas do progresso tcnico e
de apropriar-se dos seus resultados. Obviamente, no cabe aqui uma discusso
aprofundada das teses de Prebisch, que inspiraram tantos e to acalorados
debates . Importa, entretanto, acentuar que o ncleo do seu raciocnio, isto , a
nfase no progresso tcnico - com o seu corolrio, em termos cientficos e
tecnolgicos -, nem sempre foi bem apreendido, tomando-se, muitas vezes, o
efeito pela causa - o que levou a um deslocamento das preocupaes para a
questo mais global da industrializao e a uma ateno insuficiente ao fator
dinmico, que a gerao e incorporao de tecnologia ao processo produtivo.

lI. DESENVOLVIMENTO E PROGRESSO TECNOLGICO

Em face do panorama aqui esboado, sobre o sentido e os limites da cooperao


internacional, e tendo presente a necessidade incontornvel de incorporar o
progresso tecnolgico ao conceito de desenvolvimento, o que se pode legitima-
mente esperar dessa cooperao no sentido de melhorar os padres de bem-estar
das centenas de milhes (ou mesmo bilhes) de habitantes dos pases subdesen-
volvidos? A resposta a essa indagao, crucial para o nosso tema, requer uma
digresso, por rpida que seja, sobre o papel da cincia e da tecnologia ou, mais
amplamente at, da informao - nas relaes polticas e econmicas entre os
Estados no mundo de hoje . Aps essa anlise, poderemos, com alguns casos
concretos, apontar alguns caminhos onde podem situar-se, com razovel chance
de xito, nossas esperanas.

1. Tecnologia e Relaes Internacionais: O Caso dos EUA


"No preciso ser um especialista em meteorologia para saber de que lado sopra
o vento." Era esse o lema de uma organizao poltica de protesto dos Estados
Unidos, no final dos anos 60 e incio dos anos 70, o qual bem se aplica ao exame
do papel que a tecnologia tem, hoje, nas relaes econmicas e polticas, em
nvel mundial. No o caso de discorrer aqui sobre as alternncias que se tm
verificado, nos ltimos anos e dcadas, no relacionamento entre os pases desenvol-
vidos, em que o fator tecnolgico tem sido central. Basta lembrar as tenses
existentes entre o Japo e os Estados Unidos, e a relutncia com que a potncia
at h pouco lder do mundo capitalista tem visto escapar-lhe das mos a
Perspectivas da Cooperao Internacional 155

supremacia em setores de ponta. No faltam estudos sobre as causas dessas


tendncias, nem prospeces sobre su as provveis conseqncias. Cito, apenas,
por consider-la ilustrativa do estado de nimo que se est gerando nos Estados
Unidos, uma pesquisa recente da revista Newsweek, segundo a qual, para uma
significativa maioria de norte-americanos, a " ameaa econmica" do Japo er a
um fator a considerar mais do que a rivalidade poltico-militar com a Unio
Sovitica. preciso ter vivido nos Estados Unidos, ou acompanhado de perto a
evoluo poltico-cultural daquele pas, para apreciar o que tal mudana significa.
Uma das conseqncias dessa tomada de conscincia sobre o declnio do papel
hegemnico dos Estados Unidos tem sido a busca, mediante um processo de
autocrtica - como diriam os americanos -, de soul searching, dos motivos dessa
relativa decadncia em aes ou omisses passadas da prpria poltica norte-
americana. O resultado desse processo, pelo menos at aqui, tem sido algo
paradoxal para um pas que se erige em baluarte do livre-comrcio. Com efeito,
tem sido comum encontrar comentrios e anlises de estudio sos e policy-makers
norte-americanos, que atribuem a perda de competitividade para o Japo (e,
agora, tambm, de forma embrionria, para outros pases da chamada Bacia do
Pacfico - Coria, Hong Kong, Taiwan, Cingapura) a uma excessiva tolerncia
norte-americana com relao disseminao da tecnologia gerada nos Estados
Unidos, acompanhada de uma despreocupao com seu prprio mercado e da
au sncia de uma poltica agressiva com relao a medidas protecionistas em
potenciais rivais. Os xitos econmicos desses pases, em especial do Japo,
teriam despertado o gigante norte-americano para a necessidade de agir com
maior determinao nas trs frentes : maior controle de transferncia de tecnolo-
gias avanadas; maior controle sobre o seu mercado de produtos de alta tecno-
logia; e maiores e mais determinado s esforos para garantir que outros pases
no criem obstculos penetrao de bens e servios norte-americanos, quer
diretamente, quer por meio de investimentos de subsidirias de multinacionais
dos Estados Unidos.
No primeiro nvel, afora as restries normais das prprias empresas, que tendem
a reservar para a matriz as pesquisas nos setores mais estratgicos, uma srie de
aes do governo norte-americano, sob a gide do Export Administration Act,
vem impedindo a passagem, para outros pases, de conhecimentos considerados
sensveis, quer sob a forma de tecnologia, quer sob a forma material de equipa-
mentos sofisticados. No Brasil, mesmo , tivemos dificuldades, por exemplo, na
importao de um computador 3090/200 VF, da IBM , para a PETROBRS, e de
antenas de rastreamento de satlites para o INPE. Vale notar que, em geral, para
156 Celso Luiz Nunes Amorim

tornar o embargo efetivo , o governo norte-americano tem procurado, de todas as


maneiras, " amarr ar" seus concorrentes potenciais, notadamente os pases da
Europa e o Japo, s mesmas restries. Cabe citar, tambm, como exemplo em
que o fator econmico e no o estratgico-militar claramente dominante, o veto
imposto transferncia do sistema UNIX, pela AT&T, a um grupo de empresas
brasileiras, em 1986, enquanto os dois pases se viam engajados numa dura
negociao sobre a poltica brasileira de informtica. Apesar dos desmentidos
oficiais, ficou, na poca, a forte impresso de que o veto partira do USTR,
agncia norte-americana que conduzia as negociaes. Tambm a nova nfase
na proteo propriedade intelectual se insere no contexto de aes destinadas
a conter o fluxo de tecnologias geradas nos Estados Unidos para fora do pas.
H, a propsito, declaraes formais de autoridades governamentais norte-ame-
ricanas, que no deixam margem a dvidas. Restries desse tipo tm-se esten-
dido tambm ao domnio da informao cientfica e tecnolgica - de especial
interesse no caso. A esse propsito, a leitura de um artigo de dois tcnicos do
Office of Technology of As sessment do Congresso norte-americano extrema-
mente esclarecedora (WEINGARTEN e GARCIA, 1988). Depois de abordar a
questo das restries ao fluxo de informao do ngulo da tica cientfica e
mencionar as presses militares para cercear sua disseminao, o artigo estabe-
lece que "o controle do acesso informao, em nome da segurana nacional,
por razes econmicas ou outros objetivos sociais, determinar quem poder
participar (da pesquisa cientfica), tanto nos EUA quanto internacionalmente".
No segundo nvel - o do maior controle sobre seu prprio mercado -, as aes
desenvolvidas em relao ao comrcio de semicondutores com o Japo, impondo,
pela fora de seu poder poltico, o que suas empresas no conseguem na esfera
da competio econmica, e a proibio de compra da fbrica de circuitos
integrados Fairchild, pela japonesa Fujitsu, so exemplos de uma poltica mer-
cantilista, com vistas a assegurar a permanncia da indstria de alta tecnologia
fora das mos de um concorrente ameaador, embora os resultados alcanados,
sobretudo no caso do comrcio de semicondutores, tenham sido contraditrios.
Medidas semelhantes, em total descompasso com preceitos livre-cambistas,
tambm foram adotadas em outros casos como, por exemplo, no setor de mqui-
nas-ferramentas, atingindo, entre outras, indstrias da Alemanha Federal e de
Taiwan.
A terceira direo das medidas neomercantilistas do Estado norte-americano, para
favorecer suas indstrias de alta tecnologia, bem conhecida e est ilustrada pelas
duas aes iniciadas contra polticas brasileiras nos setores de informtica e de
Perspectivas da Cooperao Internacional 157

quimica fina (farmacuticos), bem como pelo esforo de ampliar o escopo do


GATT. No que diz respeito ao GATT, como amplamente sabido, a partir de
1982, quando se encerravam as rodadas de Tquio, os Estados Unidos tm-se
empenhado em alargar o escopo das negociaes comerciais multilaterais, de
modo a nelas incluir os chamados "novos temas": servios, propriedade intelec-
tual, investimentos e tecnologia. Desses quatro tpicos ou reas, de resto inter-
ligados, o dos servios tem merecido destaque especial e objeto, hoje, de um Grupo
Negociador especfico, no contexto geral da Rodada Uruguai.
Se essas aes de um pas altamente desenvolvido espelham a ntida preocupao
com a autonomia tecnolgica e sublinham, assim, sua necessidade, por outro lado
nos pem em guarda quanto complacncia com que esse mesmo pas ver os
esforos de naes que surgem no cenrio internacional como potenciais rivais.
Em outras palavras, elas nos advertem para os obstculos de natureza poltica -
e especialmente de poltica internacional - que sero levantados contra essas
tentativas. De forma mais pertinente para o tema que hoje nos ocupa, elas nos fazem
considerar as iniciativas de cooperao tcnica e tecnolgica, cum granu salis .

o que quero dizer com isso que o desenvolvimento de uma capacidade tecno-
lgica endgena, hoje mais do que nunca essencial, em face de tudo o que j foi
dito e escrito sobre a tendncia substituio de mo-de-obra barata e matrias-
primas por processos e produtos decorrentes de pesquisas avanadas (robotiza-
o, novos materiais etc.), tem que repousar, basicamente, sobre o esforo
interno, o que no exclui, como se ver, aes cooperativas adequadamente
orientadas.

Nem creio que sejam necessanas anlises econmicas muito profundas para
demonstrar a possibilidade desse desenvolvimento, pois os exemplos da Coria
e do Japo esto a para ilustr-la. importante notar que, em ambos os casos,
a presena do Estado na atividade econmica, sobretudo como agente regulador
do mercado, foi fundamental para o xito das respectivas indstrias de ponta. H
inmeros estudos que detalham os procedimentos governamentais em ambos os
pases, para garantir uma presena hegemnica de grupos empresariais nacionais
nos setores de tecnologia avanada. O campo da informtica, e mais generica-
mente a eletrnica, no Japo, fornece o melhor exemplo dessa poltica. Parece
ntido que o xito desse pas, neste como em outros campos, deve-se a uma feliz
combinao de interveno estatal, prticas protecionistas e incentivos ao desen-
volvimento tecnolgico, com o amplo uso do poder de compra do Estado". Nesse

3. Rushing e Brown, 1986. Ver especialmente o artigo de Michael Borrus e John Zysnan sobre o Japo .
158 Celso Luiz Nunes Amorim

contexto, protegidos e altamente regulamentados, os contratos de licenciamento


e outras formas menos ortodoxas de absoro de tecnologia tiveram papel de
relevo. Sobre o modelo japons, parece-me pertinente citar um ex-ministro da
Educao, Cultura e Cincia daquele pas, professor Michio Nagai, que recente-
mente esteve no Brasil. Repetindo palavras que havia pronunciado em uma
palestra para representantes de vrios pases, num Seminrio Internacional sobre
Informtica realizado em Tquio, o professor Nagai resumiu assim, para um
jornal brasileiro, a essncia da experincia japonesa: "imitar, imitar, imitar. ....
e, depois, criar". Aqui, como em outros casos, o papel da sua informao, sua
captao e disseminao aparece como central.

2. Desenvolvimento Tecnolgico no Brasil


No Brasil, a Poltica Nacional de Informtica, mesmo que se admita a necessi-
dade de ajustes e correes, um exemplo de poltica de desenvolvimento
tecnolgico, em bases nacionais, que contrasta com o modelo adotado em outros
setores industriais (o automobilstico, por exemplo). Aqui, a interveno regu-
ladora do Estado incentivou a formao e desenvolvimento de grupos empresa-
riais nacionais, interessados na autonomia tecnolgica do pas. No o caso de
recapitular os xitos e os tropeos da poltica nacional de informtica, mas vale
sempre lembrar que uma das principais diferenas entre as empresas nacionais,
fruto da poltica, e as estrangeiras aqui estabelecidas a alta proporo de
pesquisadores entre os empregados daquelas e o percentual elevado dos seus
investimentos em P&D. Note-se, entretanto, que a continuidade desses avanos
pode encontrar alguns pontos de estrangulamento nos recursos disponveis para
investimento em pesquisa. Aqui, creio, vale um parnteses, para acentuar que
difcil imaginar como o Brasil poder dispor dos elevados recursos exigidos para
certas pesquisas, enquanto a taxa de poupana, em relao ao PIB, permanecer
em torno de 16%, o que contrasta, de forma negativa para ns, com o ocorrido
nos dois pases asiticos citados.
No creio que o principal obstculo ao desenvolvimento tecnolgico da infor-
mtica e de outros setores, como a qumica fina ou a biotecnologia, seja de
natureza econmica. Mesmo sem subestimar o constrangimento que a escassez
de recursos representa, creio que a maior dificuldade enfrentada de natureza
poltica e decorre da firme disposio de outros pases . Desde 1982, pelo menos,
quando Reagan veio ao Brasil, o governo norte-americano no tem perdido
nenhuma ocasio para demonstrar o seu inconformismo com a poltica brasileira
para a rea de computadores, perifricos e servios ligados tecnologia de
Perspectivas da Cooperao Internacional 159

informao . A partir de 1985, a oposio de Washington poltica de informtica


tornou-se mais consistente e agressiva. Primeiro no GATT e depois em reunies
bilaterais, que tinham como pano de fundo a ameaa de sanes econmicas, o
governo norte-americano pressionou o Brasil a modificar aspectos de sua poltica
para o setor, embora, formalmente, Washington sempre tenha afirmado que
acatava (mesmo sem gostar dela) a legislao brasileira. Ainda recentemente,
em entrevista a um jornal brasileiro, o embaixador norte-americano, Harry
Schlaudemann, voltou a afirmar que os Estados Unidos permanecem insatisfeitos
com determinados aspectos da poltica e, por essa razo, o seu governo havia
apenas suspendido, mas no cancelado, a ameaa de sanes contra o Brasil. Na
verdade, ao desencadear contra ns o poderoso mecanismo da Seo 301 da Lei
de Comrcio, o governo norte-americano percebeu que dispunha de valiosos
aliados dentro do Brasil, representados, no tanto pelos setores que, por ideolo-
gia ou outras razes, sempre se opuseram poltica de informtica, mas pelos
grupos que, mesmo exclusivamente nacionais, sentiram-se ameaados pelas
retaliaes. A julgar pela reao desses setores, era como se a informtica
brasileira - e no o governo norte-americano - os estivesse ameaando com
represlias comerciais. A falta de coeso no pas em torno de uma poltica
aprovada de maneira ampla pelo CongressoNacional, em 1984, e mais uma vez
referendada de modo quase unnime em 1986, quando da discusso do PLANIN,
foi, certamente, um dos fatores que estimulou o governo norte-americano a
manter sua " li nha dura" contra a informtica e a adotar o mesmo comportamento
no caso das patentes para a indstria farmacutica, que tem repercusses diretas
sobre outro setor de ponta, o da qumica fina, e, num futuro no muito distante,
tambm sobre a biotecnologia. Vrios fatores contribuem para debilitar a capa-
cidade nacional de resistir s presses norte-americanas: a dvida externa
certamente um deles, embora, dependendo da estratgia ' seguida, os papis
possam facilmente inverter-se. A grande dependncia dos exportadores brasilei-
ros, notadamente em segmentos especficos como calados e avies, em relao
ao mercado norte-americano, outro (RICUPERO, 1988). Seria uma atitude
simplista descartar como impatriticos os grupos - e infundados seus temores -
que se viram ameaados pela adoo de sobretaxas aos produtos vendidos ao
mercado norte-americano. A situao mais complexa e requer solues imagi-
nosas e laboriosas, difceis de encontrar a curto prazo. S()mente uma estratgia
de longo alcance, envolvendo aes em vrios nveis, poder preparar a socie-
dade brasileira para os embates que certamente continuaro a ocorrer, sobretudo
se o pas persistir, corno se espera, na determinao de desenvolver suas inds-
trias de alta tecnologia.
160 Celso Luiz Nunes Amorim

Durante o regime autoritrio, alianas ocasionais entre grupos de militares e


tecnocratas bem situados no aparelho do Estado, e setores empresariais espec-
ficos, envolvendo aqui e ali o apoio de alguns parlamentares, eram suficientes
para dar suporte poltico a aes voltadas para o desenvolvimento nacional. Num
regime democrtico , novas coalizes tero que ser formadas, preservando alguns
elementos das antigas alianas, mas ampliando a sua base social. A aprovao
de alguns itens de grande relevo para o desenvolvimento do pas, pela Assem-
blia Nacional Constituinte, parece indicar que a formao dessas coligaes no
tarefa impossvel. Resta saber se a mesma correlao de foras, que logrou
concordar em matria de princpios, pode ser transposta para os embates do
dia-a-dia, nos quais se decidir, de maneira efetiva, o rumo que tomar o
desenvolvimento nacional.

II I. O PAPEL DA COOPERAO INTERNACIONAL NO


DESENVOLVIMENTO TECNOLGICO

N este ponto , vale a pena dizer algo sobre como a cooperao internacional pode
tornar-se elemento importante de uma estratgia de desenvolvimento tecnolgi-
co autnomo. No h nisso nenhuma contradio, j que autonomia significa
controle sobre as decises que dizem respeito manuteno e desenvolvimento
de um sistema, e no o seu fechamento para o exterior. Autonomia , portanto,
distinta de autarquia. J em outras oportunidades tenho procurado mostrar como
os vultosos investimentos requeridos pelo progresso tecnolgico levaram, por
exemplo, os pases europeus a buscar concertar seus esforos, atravs de progra-
mas como o Eureka, o Espirit, o Race etc. (sem falar em experincias mais
antigas, como o EURATOM e o CERN). Esses investimentos tm que ser
medidos no apenas em funo do ato fsico de instalao de uma nova planta,
mas como o somatrio dos recursos investidos ao longo do tempo na formao
de pessoal altamente qualificado. Somente assim se ter uma idia real da
dimenso do esforo exigido em certos setores e da importncia da diviso
compartida de custos. Por outro lado, no que tange produo tecnolgica, so
bvias as vantagens de se dispor de mercados ampliados para a colocao dos
produtos resultantes das pesquisas, em setores como software , eletrnica, bio-
tecnologia etc. Os acordos Brasil-Argentina, sobretudo nas reas de biotecnolo-
gia e informtica, so exemplos de uma cooperao internacional baseada em
interesses mtuos e, espera-se, numa slida vontade poltica, que serviro de
teste para a viabilidade de uma cooperao mais ampla em nvellatino-america-
Perspectivas da Cooperao Internacional 161

no, voltada para resultados concretos e no para desgastadas frmulas retricas.


Exemplo similar de iniciativa conjunta de pases em desenvolvimento o acordo
de cooperao espacial com a Repblica Popular da China, com vistas ao
lanamento de satlites sino-brasileiros de sensoriamento remoto. Embora essa
no seja uma forma cientfica de aferir sua importncia intrnseca, seu impacto,
em termos polticos e econmicos, pode ser avaliado pelo destaque com que a
imprensa internacional tratou a assinatura do referido convnio". Depois de mais
de uma dcada em que os organismos internacionais se desdobraram para realar
as vantagens da cooperao Sul-Sul, em geral restrita a projetos de reduzido
significado tecnolgico, o Programa Sino-Brasileiro veio dar substncia real e
dimenso considervel a esse tipo de relacionamento. A cooperao entre pases em
desenvolvimento, quando efetivamente baseada em complementaridade de recursos
e objetivos similares, surge, assim, como um elemento importante da prpria
poltica nacional de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, j que inexistem
aqui os fatores de desconfiana e os riscos polticos das iniciativas marcadas pelo
desequilbrio entre os parceiros.
Tudo o que foi dito at aqui pareceria indicar que no haveria lugar para a
cooperao cientfica e tecnolgica entre naes de nveis distintos de desenvolvi-
mento, o que no corresponde, obviamente, verdade. Em primeiro lugar, no que
tange especificamente cooperao cientfica, todos sabemos que a comunidade de
pesquisadores se caracteriza por uma grande permeabilidade. Congressos e confe-
rncias internacionais, bem como programas bilaterais de cooperao, so modos
pelos quais a informao e o conhecimento so disseminados, com evidentes
benefcios para os que deles participam. , alis, digna de nota - e motivo de
apreenso - uma tendncia no sentido de limitar a participao em certos eventos
nacionais a um nmero restrito de pases ou at um nico pas".

1. Cooperao Internacional no Brasil


Interessa, pois, examinar em que condies o Brasil pode valer-se da cooperao
com pases mais desenvolvidos. A propsito , e com risco de redundncia, vale
fixar algumas consideraes que devem estar subjacentes a toda poltica de
cooperao internacional em C&T:
a cooperao internacional no pode ser encarada como alternativa para o

4. Entre outros , o jornal H erald Tribune, do dia seguinte ao da assinatura do acordo , publi cou , com rel evo, a
notcia .
5. Ver a propsito o comentrio " Scienti fic Secrets", revista Economist, 28 .11.1987.
162 Celso Luiz Nunes Amorim

esforo interno. S coopera com outros pases quem j dispe de certa base
cientfica e tecnolgica prpria. Apelar para a cooperao como fonte exclu-
siva ou principal de desenvolvimento condenar-se dependncia e
submisso;
a cooperao s ser verdadeiramente frutfera quando houver complementari-
dade real de interesses. Naturalmente, tal complementao ser encontrada com
maior facilidade, como foi indicado, entre naes de nvel de desenvolvimento
similar, mas ela pode estar presente tambm em outros tipos de relacionamentos
menos "simtricos". Certos programas, como o de informtica com a RFA e
outros ainda em gestao com naes como a Frana, aproximam-se bastante
desse padro;
a ampliao das aes cooperativas do terreno cientfico para o tecnolgico,
alm das complexidades j mencionadas, envolve adaptaes e ajustes no
aparelho institucional que no esto totalmente resolvidos;
vale insistir que a cooperao em C&T no pode estar isolada do conjunto
do relacionamento internacional do pas. As relaes com o Leste europeu,
por exemplo, que, durante muito tempo, estiveram reprimidas por motivos
poltico-ideolgicos, encontram ainda um obstculo difcil de transpor no
desequilbrio comercial que freqentemente dificulta a exportao de novos
servios e produtos brasileiros de maior densidade tecnolgica.
O grande desafio que se apresenta ao Brasil e aos pases em desenvolvimento ,
justamente, o de combinar esforos em diferentes direes, buscando aumentar
sua capacidade prpria de absoro e gerao de tecnologia -para o que, medidas
especiais de proteo sua indstria continuam a ser indispensveis - sem perder
de vista as oportunidades efetivas de cooperao com outros pases. Mas, para
isso, o primeiro passo conseguirmos nos desfazer das iluses que alguns
conceitos, fora de serem repetidos, sub-repticiamente se insinuam em nossas
mentes. Para termos uma efetiva compreenso da realidade, ensinava Bacon,
mister despirmo-nos dos dolos que povoam nossa conscincia. A cooperao
internacional, vista sem um adequado distanciamento crtico, pode muito bem
constituir-se num desses " dolos".
Perspectivas da Cooperao Internacional 163

Referncias Bibliogrficas

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A Cooperao Tcnica
Internacional

Cuido F. S. Soares

I. INTRODUO

o atual sistema das relaes internacionais, conforme estabelecido ao final da


Segunda Guerra Mundial e consubstanciado no sistema da segurana coletiva
sob a gide da ONU, tem marcada diferena em relao ao sistema vigente no
entre-guerras (vigncia da Liga das Naes) e bem mais marcante ainda do que
os sistemas que imperaram em sculos anteriores. A nota caracterstica reside
no fato de a preocupao com o nvel do desenvolvimento econmico e social
dos Estados menos favorecidos passar a ser uma das polticas a serem seguidas.
Na verdade, se em sculos anteriores a preocupao era estabelecer regras
negativas nas relaes internacionais (ou seja, regras de conduta dos Estados,
que assegurassem a paz atravs de normas proibitivas de aes perturbadoras da
mesma e, portanto, um Direito Internacional que assegurasse o statu quo) ,
particularmente a partir do sistema das Naes Unidas, a nfase atual recai no
estabelecimento de regras de construo de comportamentos, no incentivo de
condutas de cooperao; pode-se mesmo dizer que o chamado Direito Interna-
cional Clssico era um direito do no-fazer, ao passo que o denominado "Direito
do Desenvolvimento" consiste num conjunto de regras de cooperao. A mais
166 Guido F. S. Soares

evidente constatao reside no fato de a prpria Liga das Naes no ter previsto
mecanismo da construo da paz, mas to-somente rgos de preveno da
guerra: uma Assemblia Geral, um Conselho Permanente e um Secretariado
Geral. J a ONU, ao lado desses trs rgos (o Conselho Permanente foi rebati-
zado de Conselho de Segurana), prev um Conselho de Tutela (dedicado s
tarefas de descolonizao) e o importante Conselho Econmico e Social (ECO-
SOC) . Igualmente digno de nota a Carta da ONU estabelecer como princpios,
no seu Prembulo , "promover o progresso social e melhores condies de vida
dentro de uma liberdade mais ampla " e colocar como fim "empregar um meca-
nismo internacional para promover o progresso econmico e social de todos os
povos... " Na verdade, o art. 1 da Carta da ONU estabelece os propsitos dessa
organizao: manter a paz e a segurana internacionais ( 1Q), desenvolver
relaes amistosas entre as naes ( 2 portanto, atribuies tradicionais do
Q
) ,

Direito Internacional. Acrescenta contudo, no pargrafo 3 Q :

conseguir uma cooperao internacional para re solver os problemas internacionais de


carter econmico , social , cultural ou humanitrio , e para promover e estimular o
respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para todos, sem distino
de raa, sexo, lngua ou religio;

para, finalmente, descrever-se a si mesma com o desiderato de vir a ser:

um centro destinado a harmonizar a ao das naes para a consecuo desses objetivos


comuns .

De igual forma, o Captulo IX da Carta da ONU estabelece os princpios da


cooperao internacional econmica e social, nos seus artigos 55 e 56 , os quais
merecem transcrio:

Artigo 55

Com o fim de criar con dies de estabilidade e bem-estar, necessanas s relaes


pacficas e amistosas entre as Naes, baseadas no respeito ao princpio da igualdade
de direitos e da autodeterminao dos povos, as Naes Unidas favorecero:

a) nveis mais altos de vida, trabalho efetivo e condies de progresso e desen-


volvimento econmico e social;
b) a soluo dos problemas internacionais econmicos, sociais, sanitrios e
conexos; a cooperao internacional, de carter cultural e educacional; e
A Cooperao Tcnica Internacional 167

c) o respeito universal e efetivo dos direitos humanos e das liberdades funda-


mentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio.

Artigo 56

Para a realizao dos propsitos enumerados no art. 55, todos os Membros da Organi-
zao se comprometem a agir em cooperao com esta, em conjunto ou separadamente.

o compromisso estabelecido no art. 56, de cooperao dos Estados com a ONU,


reflete, ademais, outra nota caracterstica das relaes internacionais da atualidade: a
predominncia das relaes multilaterais, do subtipo relaes institucionais (diploma-
cia parlamentar), com um certo enfraquecimento da nfase nas relaes bilaterais.
Com efeito, nos sculos anteriores as relaes internacionais eram dominadas pela
diplomacia bilateral (entendendo-se, com a expresso diplomacia, a prpria sinon-
mia com relaes externas dos Estados), e cuja mais clara exteriorizao era
manifesta nas misses diplomticas enviadas e trocadas entre os Estados, na preva-
lncia de tratados bilaterais (de paz, de comrcio e navegao, de amizade e
consultas recprocas) e nas polticas egostas e exclusivistas dos Estados (onde, se
houvesse qualquer transferncia de recursos, esta teria motivaes pragmticas
bastante evidentes, quando muito de reles objetos humanitrios imediatos ligados
poltica exterior colonial das potncias europias). A diplomacia multilateral, inter-
mitente nos sculos passados (em geral consubstanciada nas reunies dos tratados
de paz) se torna a regra no sculo XX, seja no tipo de relaes espordicas, como
os congressos e conferncias internacionais, seja no tipo das relaes instituciona-
lizadas dentro dos organismos internacionais permanentes (como foi a prpria Liga
das Naes, e como hoje so a ONU e a mirade de organizaes internacionais, quer
as intergovernamentais, quer as no-governamentais): a diplomacia parlamentar.
A diplomacia multilateral tem caratersticas distintas da clssica diplomacia
bilateral : em primeiro lugar, as decises dos Estados so submetidas a procedi-
mentos que tendem a neutralizar posies demasiadamente egosticas dos mes-
mos, em favor de polticas mais temperadas com alianas e blocos (menos
formais e menos duradouros que os existentes na diplomacia bilateral, conforme
se pode observar na diplomacia parlamentar, no seio das organizaes interna-
cionais permanentes) e onde sempre existir a regra segundo a qual as decises
necessitam passar pela aprovao da maioria dos Estados; em segundo, h a
prevalncia de tratados, evidentemente multilaterais, onde mais difcil a exis-
tncia de posies hegemnicas de alguns Estados; enfim, por serem relaes
multilaterais, as normas e polticas adotadas so menos concretas no tocante a
168 Guido F. S. Soares

comportamentos determinados dos Estados, o que faz emergir maior numero de


regras abstratas, indicativas de comportamentos futuros (normas programticas),
em que a tnica passa a ser a adoo de linhas polticas (policies) .
No que respeita cooperao internacional, torna-se claro que ela menos
sujeita a paternalismos e presses quando exercida atravs das relaes multila-
terais, em particular sob a gide das organizaes internacionais. Assim que
no desaparece a cooperao internacional (com seus adj etivos: tcnica, social,
educacional, financeira, militar) na sua forma bilateral, sujeita aos percalos das
relaes bilaterais; mas, a partir sobretudo da emergncia macia dos novos
Estados da sia e da frica, em seguida aos anos 60, na totalidade das organi-
zaes internacionais existentes, tende ela a concentrar-se na atuao da diplo-
macia multilateral parlamentar. Por outro lado, o que antes era uma poltica
isolada dos Estados remetentes de recursos tende a ser uma poltica concertada
em organismos internacionais (o exemplo mais claro so as relaes dos Esta-
dos-membros das Comunidades Europias com as antigas colnias ACP, ou seja,
da frica, do Caribe e do Pacfico, atravs dos vrios convnios de Lom sobre
cooperao internacional), e a atitude passiva dos Estados recipiendrios tende
a se tornar uma atitude tanto de influenciar aqueles quanto de coordenar os recursos
recebidos em relao aos Estados "concorr entes" (e, ao mesmo tempo, de tentar
organizar-se internamente, no sentido de canalizar, de forma racional, os recursos
recebidos).
Quanto a conceituar-se o que se entende, na atualidade. ipor cooperao tcnica
internacional, a matria no pacfica e est longe de envolver um entendimento
universal. O prprio conceito de cooperao representa um consenso tnue entre
as posies paternalistas dos Estados desenvolvidos nos estdios imediatamente
ps-descolonizao (ajudar os pobres, ainda que haja total dependncia - no
declarada - dos Estados industrializados em relao s matrias-primas produ-
zidas nas antigas colnias) e as reivindicaes mais do que justas dos pases do
Terceiro Mundo, relativamente ao estabelecimento de relaes internacionais
eqitativas (de que h um direito ao desenvolvimento econmico e de todos os
setores da vida societria, direito inalienvel e que independe da vontade unila-
teral dos pases prestatrios da citada ajuda).
Na verdade, no vocabulrio das relaes internacionais, os termos que primeiro
emergiram, no sistema das Naes Unidas, foram: de assistncia tcnica. Eis sua
conceituao no Dictionnaire de la terminologie du droit international, publica-
do sob o patrocnio da Unio Acadmica Internacional, Paris, Sirey, 1960, no
verbete "Assistance technique" (em traduo livre do autor do presente trabalho):
A Cooperao Tcnica Internacional 169

Assistncia Tcnica - Expresso empregada para designar a ajuda fornecida, sob a gide
da ONU, pelos Estados com estrutura econmica adiantada aos pases insuficientemente
desenvolvidos, a fim de colocar disposio destes os meios tcnicos que lhes fazem
falta para promover suas economias .. . " A assistncia tcnica ... consiste em uma ajuda
muito variada e em princpio gratuita, repartida pelos mecanismos internacionais em
proveito dos Estados subdesenvolvidos" (Reuter, Institutions Internationales, p.100).

Ora, no mesmo Dictionnaire, cuja edio consultada de 1960, o termo coop-


ration assim se define (idem):

Cooperao - A ao de trabalhar conjuntamente com outros... Na expresso cooperao


internacional, esse termo visa, em geral, ao coordenada de dois ou mais Estados, com
vistas a atingir resultados por eles julgados desejveis; p.ex.: cooperao internacional em
matria fiscal. (Reuter, Institutions Internationales, p. 300, ao referir-se a organizaes
internacionais que "no podem seno produzir recomendaes, propostas", escreve: "Tm
elas por objetivo levar, pela persuaso, os Estados a coordenar o exerccio de competncias
que continuam a pertencer-lhes . No vocabulrio moderno, serve-se freqentemente, nesse
caso, a exemplo dos anglo-saxes, do termo 'cooperao"' ...)

N a verdade, tal terminologia inadequada nos dias atuais. Em primeiro lugar


porque, a partir dos esforos da UNCTAD , em especial nas negociaes das
Rodadas Tquio da GATT (e que acabaram por introduzir a famosa Parte IV no
Acordo Geral), j no se utiliza a expresso Estados subdesenvolvidos, mas
pases em via de desenvolvimento, PVD, sigla que utilizaremos no presente
trabalho; e tal fato revela no somente uma variao vocabular mas uma mudana
de enfoque nas relaes internacionais: subdesenvolvido pressupe um fait
accompli, uma situao esttica e definitiva, ao passo que PVD revela uma
concepo de um processo em andamento, em que pese existir um intervalo entre
os pases industrializados e os PVD. Em segundo lugar; a noo de assistncia
sempre foi ligada de ajuda e esta:

na poca em que apareceu ... correspondia noo que os pases ocidentais tinham para
si do subdesenvolvimento e dos meios de remedi-lo. Para tais pases, com efeito, e
notadamente para os pases anglo-saxes, o subdesenvolvimento se analisava como um
atraso que se poderia remediar por uma assistncia tcnica e financeira. Ora, ficou
evidenciado que tal concepo conduzia, na maioria dos casos, perpetuao da
dependncia e ao "desenvolvimento do subdesenvolvimento" (FEUER e CASSAN,
1985, p. 297).

As falcias do conceito de "desenvolver o subdesenvolvimento", que nada mais


significava que perpetuar uma situao, receberam as mais variadas crticas e os
170 Guido F. S. Soares

conceitos de ajuda e de assistncia aos poucos foram sendo substitudos pelo de


cooperao e, em poca mais recente, pelo de transferncia de tecnologia (em
que pese esta ltima expresso ser utilizada, igualmente, para as situaes
ligadas a contratos que envolvem propriedade intelectual, como turn key e
know-how etc.). Na verdade, j em 1959 a Assemblia Geral da ONU, na sua
Resoluo 1383 (XIV) B, determinava que se substitusse a expresso "assistn-
cia tcnica" por "cooperao tcnica".
No Brasil, em 1950 era criada a Comisso Nacional de Assistncia Tcnica (CNAT),
no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores, e h vrios acordos bilaterais de
"assistncia tcnica" firmados com tal denominao. J em data posterior, quando
se modificou a norma brasileira (Decreto n 65.476 de 21/XI/1969) "dispe sobre
Q

as atividades de cooperao tcnica internacional e d outras providncias"), os


rgos criados o foram dentro da nova conceituao, conforme expressa pela
ONU; a prpria Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional
do Ministrio do Planejamento (SUBIN), refletia tal tendncia. De igual forma,
a atual Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) traz em seu nome a expresso
da realidade mencionada.
Na verdade, no se trata de mera questo vocabular, mas de uma mudana de
enfoque no que respeita aos movimentos internacionais de recursos : no se trata
de atitude ligada a humanitarismos de ajudar os Estados carentes, e muito menos
de fornecer uma moldura normativa s aes dos pases industrializados que
pretenderiam legitimar suas aes unilaterais de interveno sutil nos PVD:
trata-se, antes, da afirmao de um direito ao desenvolvimento por parte desses
Estados, conjugado com um dever de cooperao por parte dos pases industria-
lizados, dentro dos princpios j anunciados da Carta da Organizao das Naes
Unidas.
Finalmente, nesta Introduo, mister dizer que, embora a denominao do
fenmeno de transferncia de recursos entre pases, seja na sua forma bilateral,
seja multilateral, tenha recebido a expresso cooperao tcnica internacional,
no desapareceram as expresses auxlio, ajuda ou ainda assistncia tcnica, ou
seja, a modalidade de facilitao e acelerao na formao de tcnicos, de
quadros administrativos e de gestores dos PVD, por parte dos pases industriali-
zados ou de outros pases com maior desenvolvimento relativo que o dos reei-
piendrios. Quanto expresso transferncia de tecnologia, seu emprego ser
por ns utilizado no sentido de transmisso de conhecimentos tecnolgicos,
acompanhada ou no de assistncia tcnica (superviso pessoal no acompanha-
mento da instalao da tecnologia transferida), sem que nos preocupe tratar-se
A Cooperao Tcnica Internacional 171

de uma operao comercial ou de uma operao de transferncia a ttulo gratuito


ou a fundo perdido (e igualmente, sem nos determos na questo de ter havido a real
transmisso do saber fazer, saber reproduzir ex novo, o conhecimento transmitido).

11. MODALIDADES DE COOPERAO TCNICA


INTERNACIONAL

H vrios critrios que permitem classificar as modalidades de cooperao


tcnica internacional. Seguiremos os critrios e as bases tericas dos Profs. Peuer
e Cassan (op. cit.). Isto posto, claro est que no sero analisadas as formas de
cooperao poltico-militares (como os blocos, alianas etc.), nem as relaciona-
das com as situaes de ameaa paz (formaes temporrias de alianas, envio
de foras de interveno sob a gide da ONU etc.), nem as formas de cooperao
no interior das organizaes internacionais, em particular as de integrao
econmica regional.
Um primeiro critrio de classificao leva em conta a origem dos recursos nos
pases remetentes: recursos do setor pblico e recursos do setor privado. Cons-
tituem recursos do setor pblico:
a) doaes bilaterais Estado a Estado e contribuies a elas assimilveis;
b) emprstimos pblicos bilaterais concedidos em condies mais favorveis do
que as existentes nos mercados nacionais ou internacionais (so os denomi-
nados emprstimos concessionais);
c) contribuies governamentais s organizaes internacionais globais (agn-
cias das Naes Unidas) ou regionais (organizaes regionais de integrao
econmica nas relaes de tais entidades com terceiros pases) para fins
constantes em programas de desenvolvimento;
d) indiretamente, os crditos pblicos destinados a financiamentos exportao
para o PVD, ainda que no concessionais (ou seja, levantados e amortizveis
em condies normais de mercados locais ou internacionais).
So consideradas modalidades de cooperao econmica internacional no setor
privado:
a) os investimentos diretos ou os investimentos constitudos de valores em
carteira;
b) emprstimos concedidos pelo setor bancrio privado (concessionais ou no-
concessionais) a governos ou entidades governamentais estrangeiras;
172 Guido F. S. Soares

c) os crditos privados concedidos exportao;


d) as obrigaes de carter privado;
e) as doaes de organismos privados filantrpicos, confessionais ou leigos .
Quanto natureza das relaes estabelecidas entre os Estados remetentes e os
recebedores, os tipos de cooperao tcnica internacional, como j se assinalou,
so a cooperao multilateral e a cooperao bilateral. Deve dizer-se, ademais,
que as diferenas entre ambos os tipos so, alm das j mencionadas (as maiores
dificuldades de presses dos pases remetentes, nas formas multilaterais), tam-
bm os menores riscos de ingerncias nos assuntos dos Estados recebedores. Na
verdade, nas formas multilaterais, que so as preferidas pelos PVDs, os esque-
mas de negociao da cooperao tcnica, de sua efetivao j no territrio dos
Estados recebedores, os mecanismos de controle e fiscalizao do emprego de
recursos so realizados por funcionrios ou rgos de organismos internacionais,
portanto, em princpio, desligados de interesses nacionais, porque pessoas a
servio de entidades a-nacionais; veja-se, nesse particular, o costume existente
nas organizaes internacionais de no indicar funcionrios para funes que se
relacionam com os pases de sua nacionalidade, como penhor de maior neutrali-
dade daquelas organizaes. Alm de a cooperao tcnica multilateral repre-
sentar fontes adicionais de recursos (ao lado das bilaterais), ela permite relativa
facilidade no preenchimento das condies de outorga da cooperao tcnica,
uma vez que estas so, em geral, padronizadas e suficientemente conhecidas
pelos Estados recebedores : ademais, nos organismos internacionais h maiores
facilidades de assistncia tcnica no sentido at do preenchimento das condies
de recebimento dos recursos multilaterais.
J a cooperao tcnica bilateral, embora possa ser mais substanciosa em termos
de volumes de recursos, tem a desvantagem de sua especificidade, caso a caso,
em funo da poltica e das rotinas administrativas existentes nos pases reme-
tentes. Em tal tipo de cooperao tcnica internacional, a regra que em cada
caso so estabelecidos rgos especiais de gerenciamento dos recursos (as
comisses mistas), que podem no ter uma padronizao, o que de certa forma
dificulta a ao dos pases recebedores (em geral, carentes de tcnicos que possam
ou saibam adaptar-se a rotinas e exigncias nos esquemas de cooperao internacional,
caso acaso). Por outro lado, ao contrrio da cooperao tcnica multilateral, muito
dificilmente poder haver qualquer influncia do Estado recebedor nas regras de
fiscalizao e de controle de execuo dos recursos transferidos (pois no participou
na sua elaborao, como nos organismos internacionais).
Quanto ao objetivo que a cooperao tcnica internacional tenha em vista, pode
A Cooperao Tcnica Internacional 173

ser de duas espcies: a) a transmisso de conhecimentos (nas formas de assistn-


cia tcnica e de transferncia de tecnologia) e b) transferncia de capitais (que
tomam as formas de transferncia via organismos do sistema da ONU, ou seja,
das organizaes especializadas da ONU, transferncia atravs de organizaes
regionais, portanto formas de cooperao multilateral; ou ainda as formas de
transferncia direta dos Estados remetentes, e aquelas representadas pela atua-
o dos bancos privados, isoladamente ou , como ocorre na atualidade, em
formas consorciadas, tais como os emprstimos de bancos sindicalizados, que
nada mais so do que operaes bilaterais: de um lado um Estado, ou algum por
ele ou no seu lugar, e de outro, um grupo de bancos privados liderados por um
banco, que aparece como principal condutor do processo de emprstimo).

IH. A ASSISTNCIA TCNICA INTERNACIONAL

Observadas as distines j mencionadas entre o que se entende por cooperao


tcnica internacional e assistncia tcnica internacional, este ltimo conceito se
reserva aos movimentos que por primeiro se verificaram desde o estabelecimento
e o reconhecimento das desigualdades entre naes: o envio de peritos ou de
conselheiros, a outorga de bolsas de estudo, a organizao de estgios e semin-
rios de formao pessoal, a criao de instituies-piloto e de centros de demons-
trao ou de informao e, enfim, em pocas mais recentes, a assistncia ao
pr-investimento (estudos de viabilidade) e promoo.
Foi no campo de cooperao multilateral sob a gide das Naes Unidas, atravs
do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) , da ONUDI
(Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial) , e demais
agncias especializadas do sistema ONU que a assistncia tcnica mais se tem
desenvolvido. Dentre as formas multilaterais de assistncia tcnica fora dos
quadros da ONU necessrio ressaltar o papel das Comunidades Econmicas
Europias e suas relaes ACP, atravs dos trs Acordos de Lom; enfim, no que
respeita s forma s bilaterais, so dos mais variados tipos e se sujeitam s
variaes das polticas dos pases remetentes e/ou dos pases recebedores, de-
vendo destacar-se o papel das fundaes privadas do tipo R ockfelle r Foundation,
Ford Foundation, bem como os inmeros contratos interempresariais regidos por
direitos privados dos Estados.
O PNUD o organismo operacional da ONU para o desenvolvimento, criado pela
resoluo 2029 da Assemblia Geral de 22 de novembro de 1965. formado de
174 Guido F. S. Soares

um Conselho de Administrao (48 membros), eleitos pelo ECOSOC (Conselho


Econmico e Social da ONU), com representao distribuda da seguinte forma:
11 representantes para os Estados da frica, 9 para os da sia e da Iugoslvia,
7 para a Amrica Latina, 17 para os Estados da Europa Ocidental e 4 para os
Estados da Europa do Leste, sendo que a representao dos pases industrializa-
dos se distribui em razo da contribuio dos mesmos ao oramento do PNUD;
dirigido por um Administrador, nomeado pelo Secretrio-geral da ONU, sob
reserva de confirmao pela AG da ONU e por um colegiado, o Escritrio
Consultivo Interorganizaes e com os servios exteriores: Representantes Re-
sidentes (cerca de 120) repartidos por vrias partes do mundo e Escritrios
Regionais. Alm dos programas especiais que gerencia, o PNUD aplica, nas
regies do mundo, outros programas das demais organizaes especializadas da
ONU (Programa Alimentar Mundial, Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente, do Escritrio das Naes Unidas para o Socorro de Catstrofes).
O programa ordinrio do PNUD se rege pelas normas da Resoluo 200 (IH) da
Assemblia Geral, de 1948, que se guia pelos princpios:
a) a assistncia tcnica no se pode constituir em pretexto para ingerncia
econmica ou poltica de elementos estrangeiros nos assuntos do Estado
recebedor;
b) a assistncia tcnica ser acordada somente a governos ou por seu interm-
dio;
c) deve a assistncia tcnica corresponder s necessidades dos pases recebedo-
res;
d) cabe a estes determinar a forma da assistncia;
e) a assistncia transferida dever ser do maior nvel possvel de qualificao
tcnica.
A partir de 1970, com as reformas do PNUD, os procedimentos foram uniformi-
zados e constituram o que se denominou "o ciclo da cooperao" [anexo da
resoluo 2688 (XXV)], que compreende as seguintes fases: programao, for-
mulao e exame dos pedidos, execuo dos programas, fornecimento da assis-
tncia e, enfim, controle e avaliao .
Na etapa da programao, os Estados encaminham seus pedidos, e s a eles
incumbe a tarefa de formular os planos e suas prioridades, podendo ser auxilia-
dos pelos Representantes Residentes; a cada pas, o PNUD aloca, assim, uma
porcentagem de seus recursos, que foram denominada "ci fra indicativa de pla-
nejamento" (CIP); as CIP so consideradas como de indicaes vlidas e razo-
A Cooperao Tcnica Internacional 175

veis para fins de programao a longo prazo (no se consideram obrigaes


exigveis dos Estados) e revisadas periodicamente entre os governos interessa-
dos e o Administrador do PNUD, a partir de critrios fixados pelo Conselho de
Administrao.
A formulao e o exame dos pedidos so realizados pelo Conselho de Adminis-
trao, que, na maior parte das vezes, delega suas atribuies ao Administrador,
a quem incumbe a aprovao dos grandes projetos. Os pequeno s projeto s so
autorizados pelos Representantes Residentes, que tm a obrigao de informar
o Conselho acerca de suas atividades.
No que respeita execuo dos programas, eles se efetuam atravs de procedi-
mentos de subcontratao, uma vez que o prprio PNUD no tem recursos
humanos prprios para execut-los diretamente. Aps consulta aos governos dos
pases recebedores, o Administrador confia a execuo a " ag entes de execuo",
que devem ser ou instituies nacionais governamentais ou no-governamentais,
organismos apropriados da ONU.
A execuo propriamente dita da assistncia tcnica se d atravs de vrios atos,
dos quais ressalta a assinatura de um acordo-tipo entre o governo e o PNUD, em
que se definem os direitos e obrigaes das partes, e a partir do mesmo as partes
estabelecem para cada projeto determinado os instrumentos normativos e tcni-
cos complementares, mais detalhados e completos, denominados " docum entos
de projeto".
Quanto s atividades de controle e avaliao, o Administrador do PNUD o
responsvel por todas as etapas da execuo e presta contas perante o Conselho
de Administrao; a fiscalizao dos programas de projetos se efetua, em nvel
local, pelo Representante Residente, que pode ser local ou, no o sendo, pelo
Representante Residente Regional, sob controle do Administrador. Na verdade,
a responsabilidade geral pela execuo dos programas do Conselho de Admi-
nistrao do PNUD, que exerce sobre eles um poder de efetivo controle, ao
submeter tais programas a um exame peridico dos governos, ao exercer os
controles oramentrios nos subprogramas e ao exercer uma fiscalizao sobre
a utilizao de seus recursos . A avaliao tarefa que se perfaz conjuntamente
entre o PNUD , os governos beneficirios, outros organismos da ONU e, even-
tualmente, outras instituies envolvidas, mas sempre com a aquiescncia dos
governos. Deve, enfim, notar-se que para tais tarefas tanto o Representante
Residente quanto eventuais inspetores do PNUD ou de outras organizaes
internacionais governamentais gozam de privilgios e imunidades civis, admi-
nistrativas (leia-se: fiscais e trabalhistas) e criminais, no exerccio de suas
176 Guido F. S. Soares

atribuies, posto que acobertados por tratados internacionais que consagram


tais privilgios e imunidades aos agentes da ONU e de suas agncias especiali-
zadas, frente s autoridades dos governos beneficiados pela assistncia tcnica
internacional.
Na verdade, a descrio que acaba de ser feita sobre o PNUD e sua atuao pouco
revela da complexidade de suas tarefas e da importncia que representa no
sistema da ONU. Com efeito, ele um rgo onipresente nas grandes atividades de
cooperao tcnica internacional (no sentido amplo), uma vez que, por sua especia-
lizao na feitura, anlise, implementao e execuo de programas, possui pessoal
altamente especializado e um know-how que permite sua atuao e trnsito livre em
qualquer atividade da ONU: programas alimentares, programas de assistncia a
catstrofes, de atendimento a refugiados, de formao hospitalar e de sade sanitria
pblica, de ensino profissional, de formao de funcionrios pblicos locais, nos
mais variados setores, como administradores, inclusive dos prprios recursos repas-
sados pelo PNUD ou pelas agncias especializadas da ONU.
No que respeita ao financiamento das operaes do PNUD, uma parte consti-
tuda por contribuies dos Estados que o desejarem e outra parte por aportes
dos prprios Estados recebedores. As contribuies voluntrias so anunciadas
em reunies anuais, as "conferncias de anncio de contribuies", meras reu-
nies convocadas pelo Secretrio-geral da ONU, depositadas, em moedas con-
versveis ou facilmente utilizveis pelo PNUD, por perodos determinados e em
contas especiais, sendo que os pases em dificuldades podem ser autorizados a
dar sua contribuio na prpria moeda. As denominadas "contribuies de
contrapartida", que so os encargos assumidos, necessariamente, pelos Estados
recebedores, podem ser feitas ou in natura ou em moeda, e o seu montante e
natureza so fixados pelo PNUD, em funo de regras prvias estabelecidas para
cada tipo de projeto pelo Conselho de Administrao. Tais recursos destinam-se a
cobrir as despesas de administrao e funcionamento do PNUD (oramento de
administrao e de apoio ao Programa), a alimentar uma "reserva operacional" e a
fazer face a " despesas de desenvolvimento", que correspondem a despesas de custo
dos projetos, despesas locais, custos gerais dos organismos de execuo etc.
A partir de 1975, com a implantao de resolues da Assemblia Geral da ONU
relativas instaurao de uma nova ordem econmica internacional, o PNUD
estabeleceu novas orientaes em tal sentido. A idia geral a de que o PNUD deve
ter mais adaptabilidade, a fim de tornar-se mais dinmico, e sua atuao deve
inspirar-se nos seguintes princpios:
a) dar ateno particular capacidade dos pases beneficirios de progredirem por
A Cooperao Tcnica Internacional 177

seus prprios meios, bem assim no que respeita determinao dos setores
prioritrios para os quais a assistncia do PNUD necessria;
b) priorizar as necessidades dos pases menos adiantados, concedendo-lhes um
CIP superior s normas vigentes; na verdade, em 1980, dentro da tal linha, o
Conselho de Administrao decidiria que 80% dos CIPs seriam alocados aos
pases cujo PNB por habitante no ultrapasse 500 dlares;
c) a cooperao tcnica deveria ser encarada mais pelo ngulo dos resultados e
menos pelo das contribuies, devendo o PNUD diversificar suas fontes de
financiamentos;
d) o PNUD deveria fornecer os equipamentos e os recursos materiais e adotar
uma poltica mais flexvel quanto ao financiamentos de despesas locais e no
que concerne ao pessoal da contrapartida;
e) deveria o PNUD aumentar sua contribuio nos programas que envolvessem
relaes SUL-SUL (ou seja, programas de cooperao tcnica entre pases
em via de desenvolvimento), dando preferncia nas compras e nos fornece-
dores dos PVD e do Estado beneficiado;
f) a cooperao tcnica deveria estender-se a todas as etapas e estgios de
desenvolvimento de programas e projetos, inclusive na sua planificao,
estudos de pr-viabilidade, estudos tcnicos detalhados e, se for o caso, na
construo, incio e gesto inicial dos projetos;
g) enfim, o PNUD deveria colaborar mais estreitamente com outras instituies
financeiras internacionais (leia-se: FMI e BIRD e seu grupo) e privadas, a fim de
financiarem-se projetos e programas sob sua responsabilidade, levando em conta
que existe uma estreita relao entre a cooperao tcnica e a formao do capital.
No que respeita atuao da ONUDI, necessrio dizer que a constituio desse
organismo especializado da ONU, em Viena, em abril de 1979 (instalao
definitiva em agosto de 1985, aps haver seu ato constitutivo atingido 80
ratificaes dos Estados), tem sido um dos campos de maior oposio entre os
Estados industrializados e os PVD; na verdade, a questo da industrializao dos
PVD, que so pases exportadores de produtos de base e essencialmente agrco-
las, suscita difceis questes de uma redefinio da diviso internacional do
trabalho, o que coloca em discusso as prprias economias dos pases industria-
lizados. Por outro lado, as reivindicaes dos PVD somente comearam a ser
efetivadas a partir de 1964, quando houve a discusso global no seio da I UNCTAD
e os posteriores posicionamentos em favor da instaurao de uma nova ordem
econmica internacional. A discusso do papel da ONUDI faz sentido no pre-
178 Guido F. S. Soares

sente trabalho, na medida em que as tentativas de industrializao que se preten-


de para os PVD se fazem por via da transmisso de conhecimentos e de meios
materiais, operacionalizada por via da assistncia tcnica internacional. A partir
das concepes iniciais que embasaram a criao da ONUDI, pode-se resumir
em trs os objetivos dessa organizao:
a) assistncia ao desenvolvimento industrial;
b) coordenao de atividades de desenvolvimento industrial;
c) elaborao de estratgia industrial em nvel mundial.
No que respeita assistncia tcnica, alm de um programa prprio, a ONUDI
uma agncia de execuo dos projetos aprovados pela PNUD. Em ambos os casos,
so as seguintes as notas distintivas da assistncia tcnica executada pela ONUDI;
1a) assistncia cedida to-somente a pedido de governos, que determinam as prio-
ridades e os recursos envolvidos; em tais programas, os pedidos so formulados
pelos Estados, com o concurso de tcnico daquela organizao, de conselheiros
industriais ad hoc e dos Representantes Residentes do PNUD com jurisdio sobre
o pas solicitante; 2 a) os pedidos so apresentados ao Representante Residente do
PNUD, que os examina e encaminha, simultaneamente, ao PNUD e ONUDI, sendo
que esta recruta tcnicos com a cooperao de autoridades estatais locais ou pode
recorrer a sub contratantes; 3 a) as tcnicas so variadas, e vo desde a organizao
e execuo de programas de formao, em nvel das fbricas, de dispositivos
relativos a gestes financeiras, controles de custos, planejamento global, comercia-
lizao, anlise qualitativa e de melhoria de produtos, implantao de oficinas etc.
Outras medidas de assistncia tcnica podem ser resumidas assim: a assistncia na
utilizao eficaz da capacidade industrial existente, na realidade de estudos de
pr-investimentos, na obteno de recursos externos necessrios ao financiamento
de projetos industriais particularizados, na difuso de informaes sobre procedi-
mentos e inovaes tcnicas, no desenvolvimento dos regimes de patentes e da
propriedade industrial, comercializao e distribuio de produtos, implantao de
usinas experimentais pilotos. A ONUDI tambm centro de reunio e difuso de
estudos sobre problemas do desenvolvimento industrial.
Quanto tarefa de coordenao das atividades de desenvolvimento industrial,
em que pesem as funes do ECOSOC, a ONUDI tem desempenhado um papel
crescente junto s outras organizaes das Naes Unidas (o que marca, assim,
a tendncia dos PVD de retirarem daquele rgo central da ONU tais atribuies,
para faz-las centradas num organismo especializado).
No campo da elaborao de estratgias de desenvolvimento, na verdade elas tm
A Cooperao Tcnica Internacional 179

sido marcadas por um radicalismo entre os PVD e os pases industrializados. Um


exemplo pode ser citado com a Declarao e o Plano de Ao elaborados em
Lima, durante a 11 Conferncia, em 1975: alguns projetos grandilo qentes, como
a passagem da participao dos PVDs no crescimento industrial mundial de 7%,
em 1975, para 25 % at o ano 2.000 ; nas suas linhas gerais, seguem aqueles
documentos as grandes linhas das reformas que o prprio PNUD se tem proposto,
a partir das discusses sobre a nova ordem econmica internacional.
Foi igualmente a cooperao entre PVDs uma das grandes bandeiras das discus-
ses sobre a instaurao de uma nova ordem econmica internacional, tambm
no plano da assistncia tcnica. Embora as discusses sobre a denominada
cooperao Sul-Sul se tivessem iniciado desde 1964, por ocasio da I UNCTAD,
at 1972 o enfoque recai nas relaes do comrcio e da integrao regional. A
partir de 14 de dezembro de 1972, na resoluo 2974 (XXVII) , a Assemblia
Geral da ONU comeou a dar nfase aos aspectos de cooperao entre os PVDs,
ao determinar a criao de um grupo de trabalho para estudar

a melhor maneira para os PVDs juntarem seus esforos e suas experincias com vistas a
aumentar e melhorar a assistncia tcnica ao desenvolvimento" e a examinar " as possibi-
lidades e as vantagens relativas da cooperao tcnica regional e internacional entre pases
em via de desenvolvimento";

posteriormente, seria criado junto ao PNUD um servio especial encarregado da


cooperao tcnica entre PVDs. A partir de ento, uma srie de declaraes, seja
do movimento dos pases no-alinhados, seja do Grupo dos 77, passou a dedicar
suas atenes s relaes de cooperao tcnica Sul-Sul; o ponto culminante foi
a convocao pela Assemblia Geral da ONU, em Buenos Aires, em 1978, de
uma conferncia sobre a cooperao tcnica entre pases em via de desenvolvi-
mento, na qual foram produzidas normas conhecidas como Plano de Ao de
Buenos Aires, que a Assemblia Geral transformaria na Resoluo 33/134 de 19
de dezembro de 1978. O Plano de Ao de Buenos Aires nada mais que a
traduo, no domnio da cooperao tcnica internacional, da doutrina da nova
ordem econmica internacional, donde sua importncia.
Os dois pilares de sustentao da retrica dos PVDs esto presentes no Plano de
Ao de Buenos Aires:
a) a cooperao tcnica entre os PVDs um " instrumento importante da auto-
nomia nacional e coletiva dos mesmos";
b) em tal empreendimento de construo das relaes Sul-Sul necessrio o apoio
dos pases industrializados e das organizaes internacionais, tendo declarado
180 Guido F. S. Soares

mesmo que a cooperao tcnica entre os PVDs no era nem um fim em si,
nem um substitutivo da cooperao tcnica com os pases industrializados.
Os principais objetivos da cooperao tcnica entre os PVDs, conforme o Plano
de Ao de Buenos Aires, so, esquematicamente, os seguintes:
a) promover e reforar a autonomia coletiva dos PVDs, graas a um intercmbio
de experincias, colocao em comum e partilha dos respectivos recursos
tcnicos, bem como ao desenvolvimento de suas capacidades complementares;
b) dar aos PVDs mais aptos a possibilidade de identificar e analisar os proble-
mas e as estratgias na conduta das relaes recprocas;
c) melhorar a cooperao tcnica no seu conjunto;
d) reforar as capacidades tcnicas existentes nos PVDs;
e) reforar e melhorar as comunicaes entre os PVDs no campo dos conheci-
mentos tcnicos;
f) torn-los mais aptos a absorver e a adaptar-se s tcnicas adequadas para
enfrentar suas necessidades particulares em matria de desenvolvimento.
As 38 recomendaes do Plano de Ao de Buenos Aires referem-se a medidas
prticas no sentido de tornar factveis tais. polticas, em nvel local dos Estados,
em nvel regional e em nvel mundial, sendo que neste ltimo aspecto preconiza
o fortalecimento do PNUD, com a idia de impregn-lo da ideologia da necessi-
dade de cooperao tcnica entre os pases .em via de desenvolvimento. Dentro
de tais linhas de ao, a Assemblia Geral da ONU criou, em 1979, um comit
de alto nvel dentro do PNUD especialmente dedicado s questes da cooperao
tcnica entre os PVDs, que tem apresentado notveis resultados a partir de 1980,
data de sua instalao.
Finalmente, no que respeita assistncia tcnica internacional bilateral, o melhor
estudo parece ser o do caso brasileiro. Importa notar, imediatamente, que o Brasil
ao mesmo tempo um pas beneficirio da assistncia tcnica (veja-se, a ttulo
de exemplo, os inmeros tratados bilaterais com os pases como a Alemanha,
ex-Repblica Federal, em particular o Projeto "Centro de Tecnologia da Solda",
demandado pelo SENAI) e pas remetente (Projeto " Implantao de Centro de
Artes Grficas em Luanda", demandado pelo governo da Repblica Popular de
Angola). Dado o fato de que tais aspectos da assistncia tcnica sero mias bem
tratados em outras oportunidades por especialistas da prpria ABC (Agncia
Brasileira de Cooperao), deixaremos de enfocar o assunto.
A Cooperao Tcnica Internacional 181

IV. TRANSFERNCIA INTERNACIONAL DE TECNOLOGIA:


PROBLEMAS JURDICOS E POLTICOS , TIPOS DE
CONTRATOS E SUA REGULAMENTAO

o campo da propriedade intelectual, que engloba tanto a propriedade industrial


(patentes, marcas de indstria, de comrcio e de servio e expresses ou sinais
de propaganda, conforme a regulamentao brasileira do Cdigo de Propriedade
Industrial) quanto os novos aspectos dos direitos de autor (e, nas presentes
consideraes, em particular a regulamentao jurdica do software), um dos
pontos mais polmicos e problemticos que enfrenta a cooperao tcnica inter-
nacion,aI. O primeiro aspecto importante a considerar que se trata de direitos
intimamente ligados s transferncias de bens ou de servios, e mesmo de
capitais, que fogem ao controle direto dos Estados envolvidos: na verdade, so
direitos pertencentes a indivduos ou empresas particulares (entre as quais se
encontram as poderosas multinacionais), fortemente protegidos em nvel inter-
nacional, com o privilgio que representa um monoplio de propriedade, uso e
disponibilidade de bens imateriais, embutidos nos bens ou servios transferidos
(podendo, contudo, haver Transferncia direta dos prprios direitos da proprie-
dade intelectual); mesmo nos Estados fortemente intervencionistas, inexiste
qualquer vontade de deixar de proteger esses privilgios, sobretudo em nvel
internacional, pelas atitudes naturalmente protecionistas em relao cincia e
tecnologia nacionais. Em segundo lugar, a tecnologia (entendendo-se este
termo como o conjunto dos bens corpreos e sobretudo incorpreos da proprie-
dade intelectual) representa o resultado de um desenvolvimento histrico e
cultural dos pases industrializados, possui uma fora extraordinria de poten-
ciao dos fatores de produo e, sobretudo, de reproduo e inovao acelerada
dos prprios bens tecnolgicos, sendo, assim, a pedra de toque da fundamental
diferenciao entre pases industrializados e PVDs. Em terceiro lugar, o prprio
conceito de Transferncia, pela natureza dos fenmenos envolvidos, envolve
saber at que ponto a citada Transferncia significaria assimilao e capacidade
de reproduo dos insumos ou do produto final pela fora prpria dos PVDs
(tendo-se em vista que tanto a produo original da tecnologia quanto a manu-
teno dos processos nela baseados so, na verdade, condicionados a todo um
conjunto de um parque industrial de base, de centros de pesquisas pura e aplicada
e, sobretudo, de mentalidades organizacionais de um pas, o que no ocorre nos
PVDs); isto posto, segue-se a discusso de se saber at que ponto uma tecnologia
transferida indireta ou diretamente para um PVD significaria um real aporte ao
seu desenvolvimento ou um simples processo de introduo de um bem, cuja
182 Guido F. S. Soares

manuteno exigiria uma continuidade de assistncia tcnica e de reposies,


estas ainda por parte dos pases industrializados, o que levaria a perpetuar uma
relao de dependncias, num ciclo cruel de exigncias de mais e mais tecnolo-
gias e, paralelamente, mais e mais dependncia para a manuteno das mesmas.
Ainda que se consiga o estabelecimento de uma poltica de transferncia de uma
tecnologia soft, intermediria, apropriada ao nvel do desenvolvimento do pas
beneficirio, h o risco da transferncia de uma tecnologia obsoleta ou , o que ainda
mais cruel, de um produto em fase de experimentao nos pases industrializados
(como seria o caso dos frmacos); na esperana de se tornarem recebedores de
tecnologia adequada, os PVDs correriam o risco de converter-se num depsito de
tecnologias ultrapassadas e inaproveitveis nos pases industrializados, ou ainda de
serem transformados em autnticos laboratrios experimentais in anima nobile.
Outra srie de dificuldades se prende aos custos elevados da tecnologia, em
particular nos casos de tecnologia de ponta, pelos custos igualmente elevados
das atividades ligadas pesquisa e desenvolvimento, o que implica medir seu
preo em divisas (com a conseqente dificuldade dos PVDs em obt-las). Se,
por um lado, tal aspecto representa uma impossibilidade, para os PVDs, a seu
acesso, por outro tais fatos se configuram como fenmenos impeditivos do livre
comrcio, em contradio com os termos que se prope o GATT.
O estudo mais completo que indica os problemas jurdicos relativos transfe-
rncia internacional de tecnologia do Prof. J oseph J ehl (1985), da Universidade
de Dijon, Frana.
N a verdade, do ponto de vista jurdico, a transferncia de tecnologia consiste
num contrato a ttulo oneroso em virtude do qual uma entidade, o adquirente,
recebe conhecimentos tcnicos de outra entidade, denominada detentora ou
fornecedora, pelo pagamento de um preo cuja denominao varia em funo da
natureza do contrato de transferncia (licena, cesso etc.); o direito de exclusi-
vidade de propriedade e conseqente uso e explorao denomina-se royalty. Na
realidade, as modalidades dos contratos relativos transferncia de tecnologia
tm sido extremamente desfavorveis aos PVDs, em particular por suas disposi-
es leoninas relativas no-utilizao em outros procedimentos no previstos
nos contratos (tie clauses) e a conseqente impossibilidade de inovao ou de
passagem a terceiro s pela via indireta (retirando da tecnologia seu principal
papel de irradiao de procedimento s inovadores e de potenciao na utilizao
dos demais fatores da produo). A reao dos pases recebedores de tecnologia
tem sido a de regulamentar, atravs de leis internas bastante especficas e
casusticas (caso do Brasil), as prticas monopolizantes dos pases remetentes
A Cooperao Tcnica Internacional 183

de tecnologia; contudo , h o risco de tal legislao, por ser unilateral e discrimi-


natria, alm de inoperante, por afugentar o capital estrangeiro, no conseguir
captar a essncia do problema, que deve ser tratado em nvel internacional , numa
verdadeira mudana das regras que regem a prpria propriedade intelectual e que
se constitui no fulcro da diferenciao entre pases industrializados e PVDs.
Deve ser dito que, no caso do Brasil, h ambigidades de certa forma insuper-
veis: ele um pas recebedor de tecnologia e, sendo assim, tem posies comuns
com pases que se ressentem das polticas de dominao de outros pases; por
outro lado, tambm produtor de certa tecnologia (em particular na pesquisa
mdica de doena tropicais), o que lhe confere um status de exportador de
tecnologia com as mesmas atitudes polticas dos pases que lhe so adversos.
Do ponto de vista da ao internacional, a transferncia internacional de tecno-
logia tem sido debatida, sobretudo no que se refere s transformaes do statu
quo e s reivindicaes dos PVDs, na Assemblia Geral da ONU e na UNCTAD.
Quanto ao papel da OMPI (Organizao Mundial da Propriedade Intelectual),
organizao intergovernamental com sede em Genebra, foro de discusso dos
direitos tradicionais sobre a propriedade intelectual, tem sido uma cidadela
inexpugnvel a qualquer reivindicao ligada a uma ordem econmica interna-
cional; veja-se a respeito da OMPI o artigo de nossa autoria (SOARES, 1985,
pp. 19 e 55).
A partir do exame de ao da Assemblia Geral da ONU (conscincia a partir de
1961, e a seguir com as diretivas ligadas Estratgia de 1970, nas resolues
relativas nova ordem econmica internacional, na Carta dos Direitos e Deveres
Econmicos dos Estados e na Estratgia de 1980) e da UNCTAD, desde 1964,
pela enorme srie de resolues, pode-se resumir, como fazem os Profs. Feuer e
Cassan (1985 , p . 348), os grandes temas relativos transferncia internacional
de tecnologia:
a) a reivindicao dos PVDs do estabelecimento de direitos protetores de seus
interesses particulares em matria de transferncia de tecnologia;
b) o apelo dos PVDs para que haja um esforo dos pases industrializados e da
comunidade internacional no sentido de evitar o xodo de sua capacidade,
denominado " transferncia inversa de tecnologia", atravs de aes de refor-
o de sua prpria capacidade tecnolgica;
c) o engajamento da comunidade internacional no sentido da adaptao da
cincia e da tecnologia ao imperativo do desenvolvimento, e de cujos esfor-
o s resultou o programa de Viena de 1979, em seguida adotado pela Assem-
184 Guido F. S. Soares

blia Geral da ONU (Resoluo 34/218 de 19 de dezembro de 1879), pelo


qual se criou um Centro para a Cincia e a Tcnica a Servio do Desenvol-
vimento, para auxiliar o diretor da UNCTAD a cumprir com suas responsa-
bilidades; de igual forma foi criado um mecanismo de financiamento do
programa por uma resoluo da AG da ONU denominado Sistema de Finan-
ciamento das Naes Unidas para a Cincia e a Tcnica a Servio do Desen-
volvimento.
Se, de um lado, houve radicalismos a ponto de tentar-se considerar a tecnologia
como patrimnio comum da humanidade, portanto inaproprivel por quem quer
que seja, de outro as mencionadas aes na Assemblia Geral da ONU e na
UNCTAD resultaram, devido oposio irredutvel dos pases industrializados,
em ver-se a tecnologia reduzida a um bem de acesso livre e gratuito , em uma
concentrao de esforos dos PVDs no sentido de:
a) suscitar uma reforma do direito internacional relativo propriedade indus-
trial (sendo que o relativo propriedade do software, protegido pelos direitos
de autor, ainda no se alou a discusses em foros internacionais);
b) promover maior adaptabilidade dos contratos de transferncia de tecnologia
s necessidades dos PVDs e s exigncias da eqidade; e
c) elaborao de direito novo.
No que respeita reforma do Direito Internacional relativo propriedade indus-
trial, deve dizer-se que ele resulta de uma concepo da propriedade no seu
sentido mais liberal e mais conforme configurao do tat gendarme do final
do sculo XIX; na verdade, seu regime jurdico resulta da Conveno da Unio
de Paris de 1889, modificada em vrias ocasies (Bruxelas 1900, Washington
1911, Londres 1934 e Lisboa 1958), pela qual os Estados "unionistas" (na
terminologia atual, Estados-partes da conveno e da organizao internacional
que assegura o respeito e a aplicao da mesma) se comprometem a harmonizar
suas legislaes internas de acordo com as normas internacionais constantes das
convenes internacionais, bem como instituem o regime do tratamento nacional,
ou seja, a certeza da proteo dos direitos da propriedade industrial a qualquer
pessoa submetida legislao de um dos Estados unionistas, nas mesmas condies
que aquelas submetidas s legislaes nacionais. Direito concebido pelos e para os
pases industrializados, o regime internacional da proteo da propriedade industrial
deveria sofrer os embates da macia assuno dos PVDs nos foros internacionais
como pases independentes e aderentes ao sistema unionista.
No fundo, por mais odiosos que pudessem ser os privilgios dos pases indus-
A Cooperao Tcnica Internacional 185

trializados criados pela regulamentao internacional da transferncia de tecno-


logia, que os novos Estados receberam quando de sua independncia (sendo que
a Amrica Latina, no seu conjunto , no tivera, at ento, fora reivindicatria,
que receberia com a presena macia dos novos Estados da frica e da sia nos
foros internacionais), os PVDs no puderam deixar de reconhecer a necessidade
e utilidade da proteo daqueles direitos intelectuais: reconhecida sua utilidade,
tal como a importncia dos mesmos para o desenvolvimento da cincias da
tecnologia em geral, houve o igual reconhecimento de que sua proteo somente
poderia dar-se em nvel internacional, inclusive para impedir uma feroz luta
concorrencial num mercado cada vez mais transnacional. Contudo, a dificuldade
seria a aceitao da regra do tratamento nacional, em virtude da qual no poderia
haver discriminao entre pases, em razo de que todos os Estados, no regime
unionista, so tratados de maneira igual e no discriminat ria'. Com efeito, a
instituio de um monoplio legal em favor do detentor da propriedade indus-
trial, em particular as patentes, conduziria a um tratamento discriminatrio em
favor dos nacionais do pas recebedor, pois ao detentor estaria assegurado o
direito de livre utilizao, at o ponto mesmo de sua recusa em utilizar ou
permitir que outrem se utilize de um processo ou bem patenteado, em detrimento
do pas em via de desenvolvimento; por outro lado, a prtica de clusulas
abusivas do detentor da patente (em especial as clusulas de proibio de
transferncia de posse a terceiros, as tie-clauses, so em tudo conducentes a um
domnio abusivo do mercado (ou seja, as prticas monopolsticas, altamente
proibidas nos pases industrializados, como, por exemplo, as leis Sherman-Clay-
ton dos EUA, anti-trust).
A partir dos esforos da UNCTAD, conjuntamente com o Escritrio Internacio-
nal da OMPI, em 1974 seria.publicado um relatrio sobre " O Papel do Sistema
de Patentes na Transferncia de Tcnicas aos Pases em Via de Desenvolvimen-
to"; sob inspirao da Resoluo 3362 (S- VII) da AG. da ONU (cooperao e
desenvolvimento no quadro da nova ordem econmica internacional) e da Reso-
luo 88 (IV) da UNCTAD de 30/111/1976, intensificaram-se os esforos para
reviso da Conveno da Unio de Paris, numa direo de maior favorecimento
aos PVDs. Criado um grupo de perito s ad hoc entre representantes dos Estados
unionistas e no-unionista, de representantes da OMPI e UNCTAD, vrias

1. Vale a pena traar um paral elo entre o sistema denominado " unionista" da propriedade industrial internacional
e o sistema do GATI, este, mais bem temperado. A introduo da Parte IV no Acordo do GATI e os resul tado s
outros das Rodadas Tquio, como a "cl usula de habilitao", foram resultados das reivindicaes
semelhantes qu elas que se postulam para as questes relacionadas com a propriedade int electual.
186 Guido F. S. Soares

reunies foram realizadas, sendo que as discusses se encontram em curso; nelas


tm prevalecido o entendimento de que no se deve proceder a uma reviso geral
do sistema unionista, mas sim ao estabelecimento de um regime especial para os
PVDs, em coexistncia com o regime geral. As discusses se tm centrado mais
na reforma dos direitos de patentes e, de maneira acessria, nos direitos de
marcas, desenhos industriais e modelos de fbrica , e se tm definido em torno
de dois grandes problemas:
a) o agravamento das sanes pela no-utilizao no territrio dos PVDs, das
patentes registradas, inclusive com a facilitao de declaraes de caducida-
de e prescrio dos direitos de propriedade;
b) a negao da independncia das patentes em relao aos direitos registrados
em cada Estado, a fim de evitar que patentes recusadas em um pas sejam
registradas e tidas como vlidas em outros; em face da hostilidade dos pases
industrializados, os PVDs aceitaram um compromisso de que o pretendente
a um registro no territrio de um deles fornea as informaes sobre a
situao jurdica das patentes no pas de origem do titular das mesmas.
Quanto aos esforos no sentido de adaptar os contratos de transferncia de
tecnologia s necessidades dos PVDs e s exigncias da eqidade, houve uma
evoluo no sentido de torn-los mais adequados s realidades econmicas, se
bem que ainda seja discutvel se o desiderato de relaes jurdicas mais eqita-
tivas tenha sido realizado , ou mesmo esteja em via de s-lo. Para se ter em conta
os dados da questo, necessrio observar a tendncia dos pases industrializa-
dos de substituir os movimentos indiretos de tecnologia no comrcio internacional
(embutidos que estavam tanto nos produtos trocados quanto nos investimentos
diretos realizados, situao em que a proteo dos investimentos se confundia
com a proteo da tecnologia estrangeira) pelos movimentos de comrcio da
prpria tecnologia, enquanto bem vlido por si mesmo (o resultado foi a substi-
tuio dos rendimentos dos investimentos diretos pelos rendimentos auferidos
pela explorao da propriedade industrial). neste sentido que se deve entender
a noo de transferncia de tecnologia e dos contratos que lhe so prprios (no
se deixando de notar a ambigidade que reside no termo "transferncia", que
implica tanto "comrcio" quanto uma acepo de "passagem de titularidade" ou
de "p assagem de posse", o que, na maioria dos casos, no acontece, pois a
tecnologia no passada, mas, simplesmente, utilizada sem maiores resultados
quanto ao saber fazer ou ao saber por qu). De qualquer forma, em que pese tal
ambigidade, a expresso transferncia internacional de tecnologia, cunhada por
autores latino -americanos (veja-se a influncia da CEPAL no vocabulrio diplo-
A Cooperao Tcnica Internacional 187

mtico latino-americano), acabou por impor-se. Na verdade, existe uma dificul-


dade intransponvel em conciliar as realidades do mundo dos contratos, regidos
por um direito privado (e importante insistir no fato de que a tecnologia se
transmite entre plos, num dos quais se encontra uma pessoa de direito privado,
indivduo ou empresa, estrangeira em relao a quem se passa a tecnologia,
sendo o outro plo, em geral, um Estado ou uma entidade sob seu controle), com
as realidades de um direito ao desenvolvimento, apoiado em normas do Direito
Internacional Pblico . Neste particular, outra observao a ser feita se refere s
dificuldades dos contratos que envolvem uma pessoa de direito privado estran-
geira e um Estado, ou pessoa por ele: so os denominados State contracts , ou
" contratos de desenvolvimento econmico" que, em poca recente, foram muito
bem estudados por dois professores da Faculdade de Direito da USP, JosCarlos
de Magalhes (1988), no tema das arbitragens entre Estados e particulares
estrangeiro s, e Hermes Marcelo Huck (1989) , no tema dos contratos internacio-
nais com o Estado e, incidentalmente, no nosso trabalho (SOARES, 1982). No
fundo, perfeita a afirmao dos Profs. Guy Feuer e Herv Cassan da Universi-
dade de Paris-V:

Torna-se poi s a encontrar aqui o problema da conciliao entre a lgica do contrato,


que na su a es sncia a lgica do direito privado, e o imperativo do desenvolvimento,
que , por sua natureza, constitui uma prerrogativa do poder pblico (FEURER e CAS-
SAN, 1985, p. 357) ;

demonstram eles, igualmente, que foi a assuno de maiores poderes de nego-


ciao por parte dos PVDs que limitou as condies leoninas dos contratos de
transferncia internacional de tecnologia e que conduziu a um " aff inernent
progressif des procds contractuels" (id., ibid.).
Na esteira do pensamento desses professores franceses, pode-se classificar os
contratos de transferncia de tecnologia internacional da seguinte maneira:
1. contratos que operam a transferncia por uma operao autnoma:
1.1. dizem respeito a uma transferncia de conhecimentos tcnicos: os contratos
de licena de patentes e os contratos de comunicao de know-how;
1.2. dizem respeito transferncia de capacidades: os contratos de assistncia
tcnica e os contratos de formao ;
2. contratos que ligam a transferncia de tecnologia a uma operao mais ampla:
2.1. contratos da velha frmula, que juntam a transferncia de tecnologia a um
investimento direto;
188 Guido F. S. Soares

2.2. contratos nos quais a transferncia de tecnologia se encontra acoplada a uma


venda de equipamentos ou de conjuntos industriais, como nos exemplos dos
contratos cls en main (turn key) e produits en main , com suas mais
amplas variaes e combinaes com outras formas contratuais.
Os contratos de cesso de patentes so relativamente raros nas relaes inter-
nacionais, uma vez que implicam a venda de um monoplio a uma nica pessoa,
e por uma nica vez. Os contratos de concesso de licena para explorao , ao
contrrio , so muito freqentes nas relaes internacionais e, como o contrato
de cesso, implicam a existncia de uma patente j registrada; na verdade, os
contratos de concesso de licena, na atualidade, se encontram acoplados a outras
operaes do comrcio internacional.
Define-se o contrato de know-how como " aquele em que o detentor de um
procedimento transmite seus conhecimentos a uma pessoa, com vistas a assisti-la
na fabricao de um produto , ou na execuo de uma prestao de servios
determinados" (apud JEHL, op.cit). Apiam-se, no num ttulo de propriedade
industrial imaterial, mas numa srie de elementos, como a habilidade tcnica, a
experincia tcnica acumulada, conhecimentos tcnicos detidos por uma pessoa,
procedimentos ou segredos de fabricao elaborados pelo detentor. Sua trans-
misso se faz, em geral, pela traduo de documentos, acompanhados de obriga-
es de manter-se o segredo sobre as informaes transmitidas; em geral,
acompanhado de disposies sobre assistncia tcnica (ou sej a, prestao de
servios de acompanhamento ou de formao de pessoal sob superviso do
detentor do know-how).
Quanto aos contratos de assistncia tcnica, so eles distintos da assistncia
tcnica que at agora vimos descrevendo (realizada pelos Estados ou organiza-
es internacionais, para outros Estados) por serem regulados pela via contratual
(e no pelas normas do Direito Internacional Pblico) . Trata-se da mais variada
gama de tipos, conforme prprio da criatividade empresarial e da liberdade
contratual (envio de tcnicos, inspetores, remessa de bolsistas e estagirios,
garantias de performance do produto etc.) e, em geral, tais contratos se acham
vinculados a outros, de compra e venda de equipamentos ou de complexos
industriais, ou ainda inseridos em contratos de explorao ou de gesto de uma
atividade econmica. Podem dizer respeito tanto a uma atividade industrial
quanto a atividades especulativas ou de conhecimentos aplicados (como a pes-
quisa cientfica ou laboratorial ou ainda de controles de qualidades etc.).
Os contratos de formao, igualmente ancilares a outros, so arranjos contratuais
pelos quais a empresa fornecedora de uma tecnologia se compromete a respon-
A Cooperao Tcnica Internacional 189

sabilizar-se pela formao do pessoal da empresa recebedora, seja atravs de


assistncia tcnica de natureza pedaggica, na matriz ou em centros especiais de
formao, seja atravs de um programa especfico e com uma equipe ad hoc no
local da prestao das obrigaes do contrato principal.
Os contratos cls en mains ou, na expresso inglesa, turn key (ao p da letra:
chaves em mos e vira-a-chave), so formas obrigacionais de natureza privada,
pelas quais o vendedor se compromete a fornecer um conjunto complexo em
pleno funcionamento, sem ter de se preocupar com a formao do pessoal local.
N a verdade, um instrumento de plantar as bases de uma infra-estrutura indus-
trial num pas, sem que este necessite, queira ou saiba dominar as tcnicas de
concepo e de realizao de grandes projetos. Contudo, alm de colocar as
obrigaes sob a responsabilidade de um nico fornecedor, com os riscos de
futuras dependncias do mesmo (em funo da manuteno, reposio ou outras
atividades ligadas ao funcionamento normal da usina ou do complexo industrial
transferido), no corresponde s necessidades dos PVDs, mesmo no caso dos .
contratos cls en mains lourds (ou seja, no s a venda do instrumento de
produo mas um certo nmero de prestaes de servios suplementares, como
procedimentos de fabricao, conhecimentos e tcnicas de produo ou de
gesto, ou seja, know-how mais assistncia tcnica), pois os bens incorpreos e
os servios constam como meros acessrios dos bens corpreos transferidos; no
fundo, a tecnologia vendida como uma mercadoria (valor de troca), e no como
meio de desenvolvimento (valor de uso). Na verdade, inexiste transferncia de
tecnologia propriamente dita; h apenas a comunicao de documentos e uma
limitada formao de pessoal, restrita e pragmaticamente destinada a fazer
funcionar o complexo industrial ou a usina comprada, sem que o contrato permita
maiores envolvimentos do fornecedor em relao ao desenvolvimento do parque
industrial do pas comprador.
Os contratos produits en mains (produtos em mos), elaborados a partir de
exigncias de leis da Arglia, podem ser definidos como "um acordo complexo
que coloca sob o encargo de uma empresa estrangeira trs obrigaes principais :
a entrega de bens corpreos, uma transferncia de tecnologia e a garantia de uma
produo especficada" (apud FEDER e CASSAN, op. cit., p. 362). Sua origina-
lidade reside na obrigao, por parte da empresa remetente, da formao de
pessoal local sob su a responsabilidade, pois uma das disposies de tais contra-
tos reside no fato de no considerar-se adimplidas as obrigaes contratuais
seno quando o pessoal local consiga fazer funcionar, pelos prprios esforos, a
instalao industrial transferida. Isto posto, resulta claro que a principal diferen-
190 Guido F. S. Soares

a entre esses contratos e os contratos cls en mains reside exatamente na


formao profissional do pessoal do Estado recebedor, como um dos objetivos
principais dos contratos produits en mains. Este minucioso quanto s fases de
sua execuo (recepo provisria e instalao dos bens corpreos, perodo de
gesto inicial sob responsabilidade da empresa remetente e, enfim, recepo do
fim da gesto, que perfeita com a certificao de ensaios levados avante
exclusivamente pelo pessoal do Estado recebedor), todas elas cercadas de garan-
tias de performance e outras garantias inerentes verificao da adimplncia do
contrato. Mesmo com toda engenhosidade, os contratos produits en main pare-
cem estar em desfavor na atualidade; os pesados encargos colocados sobre a
empresa estrangeira so desincentivadores e pouco atraentes para empresas de
mdio e pequeno porte, e a formao do pessoal pode significar uma das fases
da estratgia das empresas multinacionais (o que acarreta, no final do processo,
um incentivo emigrao do pessoal tcnico formado); e, enfim, as exigncias
de controles de qualidade podem levar a empresa remetente a buscar apoio em
mercados localizados nos pases industrializados, sem trazer qualquer desenvol-
vimento indstria local dos Estados recebedores . E, sobretudo, h a principal
falha: tais contratos transferem to-somente a capacitao na explorao , con-
quanto a tcnica da concepo industrial permanea em mos da empresa reme-
tente.
Igualmente, no que se refere s modalidades de pagamento, foram produzidas
modificaes importantes nos contratos de transferncia internacional de tecno-
logia. As frmulas clssicas de pagamento eram, e algumas continuam sendo,
aquelas tpicas dos contratos de construo (no Brasil, regulados pela Lei n Q
4.591 de 16/XII/1964): por empreitada (preo fixo, pago medida que as etapas
avenadas so entregues, ou, na terminologia francesa, paiement au forfait) ou
por administrao (preo varivel, e em funo de uma porcentagem nos custos
realmente comprovados e efetivados, em participao nas etapas do contrato, ou ,
na terminologia francesa, paiement en rgie); no primeiro caso, o risco assu-
mido pelo prestatrio, ou seja, pela pessoa remetente, ao passo que no segundo
o Estado recebedor o nico a arcar com os riscos financeiros da operao. A
fim de melhor repartir os riscos, a prtica internacional, certamente em emprs-
timos legislativos do direito imobilirio norte-americano , concebeu outras fr-
mulas, das quais se destacam o cost+ (leia-se cst pls) e o cost and fee. Em
virtude do cost+, existe um certo coeficiente de margem sobre o conjunto das
despesas ligadas s prestaes objeto do contrato, ao passo que no cost and fee
os "honorrios" (jees) no esto relacionados proporcionalmente com os custos
das despesas efetivamente realizadas pela empresa fornecedora, mas so fixos e
A Cooperao Tcnica Internacional 191

at mesmo limitados a um teto. Isto posto, os riscos tcnicos podem ser assumi-
dos pelo construtor das instalaes transferidas, ao mesmo tempo que se permite
organizar uma partilha do risco financeiro entre ambos os parceiros, partilha essa
que pode facilitar a emergncia de uma verdadeira cooperao tcnica interna-
cional, em conformidade com o interesse de ambas as partes e as exigncias do
desenvolvimento, na arguta observao dos Profs. Feuer e Cassan (1985, p. 364).
Para demonstrar um tipo de contrato com tais modalidades de pagamentos,
cite-se o caso de indstria petroleira mundial: um " agente operador" contratado
por empresa ou rgo de governo para conduzir operaes de um campo petro-
lfero ou de suas instalaes de processamento de petrleo cru; sua remunerao
feita em bases cost+ ou cost fee, sendo que muitas vezes os termos " +" e fee so
tratados como overheads do operador, o qual executa seus servios dentro do
princpio: no profit no loss (p.ex.: contratos tipo production sharing agreements-
PSA, como na Arglia, Lbia, Egito etc.)
No que diz respeito elaborao de um direito novo no captulo da transferncia
internacional de tecnologia, h trs fatos relevantes a serem citados: a emergncia
de legislaes nacionais (casos do Brasil, Mxico, ndia, Coria) e a emergncia de
legislaes internacionais em organizaes de integrao econmica regional
(como tem sido o caso do Pacto Andino, onde se destaca a Deciso n Q 24) e, enfim,
as tentativas de uma regulamentao em nvel mundial dos movimentos internacio-
nais de transferncia de tecnologia, conforme os atuais esforos da UNCTAD para
a elaborao de um Cdigo de Conduta para a Transferncia de Tecnologia. Nos
dois primeiros casos de adoo de um direito novo, as legislaes domsticas dos
Estados, e no Grupo Andino, so duas as preocupaes: a) determinar que os
contratos relacionados com a transferncia internacional de tecnologia visem aos
interesses nacionais dos Estados e, portanto, sejam regidos por normas de ordem
pblica (isto , por dispositivos legais que sejam rigidamente estabelecidos em leis
e com grande cerceamento da liberdade dos contratantes), e b) dar s empresas
locais, recebedoras da tecnologia estrangeira, o apoio jurdico do Estado nas
negociaes que realizem com empresas estrangeiras ou grupos transnacionais.
Deve dizer-se que h um frgil equilbrio entre duas polticas aparentemente
contraditrias: incentivar a entrada de capitais e tecnologia estrangeira ao mesmo
tempo que se pretende uma proteo s empresas nacionais atravs de incentivos e
formas de intervencionismo que podem ser a negao de um mercado desregulado.
No caso do direito brasileiro, cuja anlise extrapola os objetivos do presente
trabalho, a regulamentao da transferncia internacional de tecnologia pode ser
compendiada nos seguintes diplomas legislativos:
192 Guido F. S . Soares

a) Lei n Q 4.131 de 3/IX/1962, alterada pela Lei n Q 4.390 de 27/VIII/1964,


regulamentadas pelo Decreto n Q 55.762 de 17/11/1965, que disciplinam a
aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior;
b) Lei n? 5.648 de 11/XII/1970, regulamentada pelo Decreto n 68.104 de Q

22/1/1975, cria o Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI), como


uma autarquia federal , e d outras providncias;
c) a Lei n 6.772 de 21/XII/1971 institui o Cdigo de Propriedade Industrial e
Q

d outras providncias.
importante ressaltar a atividade legislativa do Instituto Nacional da Proprie-
dade Industrial (INPI) , cujos Atos Normativos passaram a constituir autntica
legislao, que mais apropriada estaria s atividades normais do Poder Legisla-
tivo . Na verdade, o sistema legislativo conferiu autntica delegao legislativa
a esse rgo do segundo escalo da administrao federal, que passou a legislar
sobre a matria; isto posto, para qualquer entendimento da legislao brasileira,
necessrio um estudo de suas deliberaes, denominadas Atos Normativos. At
data recente, era vigente o famoso Ato Normativo n 15 de 11 de agosto de 1975,
Q

que criava 5 (cinco) tipos de contratos nominados e expedia normas para sua
feitura, bem como para sua averbao (registro), para efeitos da entrada do
capital estrangeiro na forma de tecnologia. Na verdade, a importncia do INPI
advm de suas extensas atribuies criadas pela Lei n" 5.648 de 11 de dezembro
de 1970 (em particular no seu art. 2 pargrafo nico:
Q

... O instituto adotar, com vistas ao desenvolvimento econmico do Pas, medidas


capazes de acelerar e regular a transferncia de tecnologia e de estabelecer melhores
condies de negociao e utilizao de patentes, cabendo-lhe ainda pronunciar-se
quanto convenincia da assinatura, ratificao ou denncia de convenes, tratados,
convnios e acordos sobre Propriedade industrial

bem como suas atribuies reforadas pelo art. 126 do Cdigo de Propriedade
Industrial (obrigatoriedade de averbao de atos ou contratos que impliquem
transferncia de tecnologia). Criado com vinculao ao ento Ministrio da
Indstria e do Comrcio, hoje se acha vinculado ao Ministrio da Justia.
O sistema de monitorao dos contratos de tecnologia na legislao brasileira se
faz por via das averbaes no mencionado INPI, e to-somente a partir de tal
registro que pode o investimento estrangeiro beneficiar-se de dispositivos
legais relativos a: a) legitimao de pagamentos de obrigaes no Brasil; b)
dedutibilidade fiscal e outros favores tributrios; c) permisso de remessas de
pagamento ao Exterior. O sistema tem evoludo desde um dirigismo rgido
A Cooperao Tcnica Internacional 193

(consultas prvias obrigatrias para a assinatura de contratos, insero de clu-


sulas obrigatrias, proibio de clusulas, no s expressas nas regulamentaes
do prprio INPI como tambm aquelas em estudos casusticos, caso acaso) e de
um controle externo aos contratos (por ex.: obrigatoriedade de absoro de
tecnologia pelas empresas nacionais), atravs de medidas disciplinadoras de
pagamentos de royalties e do dever de investimentos em desenvolvimento tec-
nolgico, seja por esforo prprio, seja em combinao com institutos de pes-
quisas sitos no Brasil.
Ora, esse tipo de regulamentao rgida provou ser uma poltica que acabou por
afugentar o capital estrangeiro , em particular nos aspectos da transferncia
internacional de tecnologia. Por tais razes, em 27 de fevereiro de 1991, o INPI
expediu a Resoluo n" 22, que foi baixada com a Portaria n 104 de 27 de
Q

fevereiro de 1991, do Ministro da Justia ("dispe sobre a Averbao de Atos e


Contratos de Transferncia de Tecnologia pelo Instituto Nacional da Propriedade
Industrial"). Em linhas gerais, a Resoluo n Q 22 , de 27/2/1991, mantm o
sistema da necessidade de averbao dos contratos e atos (estes, definidos como
aquele representado por documento hbil que produza os mesmos efeitos do
contrato), tendo reduzido a classificao de tais contratos a quatro tipos: a)
explorao de patentes; b) uso de marca; c) fornecimento de tecnologia e d)
prestao de servios de assistncia tcnica e cientfica, tendo fundido os ante-
riores "contratos de cooperao tcnico-industrial" e "contratos de servios
especializados" no tipo (d) mencionado acima. As inovaes mais interessantes
dizem respeito permisso de clusulas de sigilo e indisponibilidade de
tecnologia (e, sendo assim, no mais se restringe a transferncia da tecnologia a
providncias a posteriori). O ponto fundamental da nova regulamentao diz
respeito atuao do INPI no tocante concluso dos atos e contratos: a
monitorao passa a se fazer ex post, e no mais com a imposio de parmetros
ex ante, na fase da averbao: no no nascimento dos contratos que a poltica
ser implementada, mas em outros efeitos que aqueles contratos e atos de
transferncia de tecnologia produzem na economia nacional.
No caso do Pacto Andino, foi em 1971 adotada a j decantada Deciso n 24, pela
Q

Junta (e relembre-se que o Pacto Andino um acordo sub-regional dentro da


ALADI, mais integrativo, do tipo mercado comum), que instaurou um regime
comunitrio entre os Estados seus integrantes (Bolvia, Equador, Colmbia, Peru e
Venezuela) , com vistas a uma uniformizao do tratamento de empresas estrangei-
ras e do capital extrazonal. Na sua essncia, a Deciso 24 estabeleceu normas de
obrigatoriedade de registro e fiscalizao de capitais extrazonais, e de igual forma
194 Guido F. S. Soares

estabeleceu que os nicos preos cobrveis das tecnologias importadas na zona


do Pacto seriam os relativos a royalties; e, enfim, a Deciso permite aos Estados-
membros do Pacto recusarem patentear em certos setores julgados limitativos ao
desenvolvimento nacional respectivo, no campo da transferncia de tecnologia.
Como expresso da tentativa de estabelecimento de um direito novo nas relaes
internacionais, no tocante cooperao internacional no campo da tr ansferncia
de tecnologia, necessrio fazer meno ao Projeto de um Cdigo de Conduta
para a Transferncia de Tecnologia, cuja adoo se arrasta desde 1964, quando,
por ocasio da 16 a Sesso Extraordinria, a Assemblia Geral da ONU lanou as
bases para a possibilidade de adoo de um direito em tal sentido. Na verdade,
trata-se da instituio de um corpo de regras internacionais que, na terminologia
atual, se denominam Soft Law, em contraste com as regras do Direito Internacio-
nal Tradicional, de aplicao imediata e de natureza cogente que os Estados
elaboram via tratados internacionais, costumes e segundo as fontes clssicas do
Direito Internacional Pblico, o Hard Law. Isto posto, Soft Law so as delibera-
es tomadas nas organizaes internacionais de natureza geral (e menos nas
organizaes internacionais de integrao econmica) e que no so diretamente
exigveis dos Estados, ou so formuladas de maneira que se tornem eficazes
somente aps a manifestao expressa dos Estados, para que sua eficcia se
realize pleno jure. Alm de tais aspectos, Soft Law tambm quer significar uma
regra suficientemente ampla ou de definies de linhas de condutas (definies
de policies), que se tornam possveis, pela sua eficcia diferida, de ser adotadas
pela maioria dos Estados. Outro exemplo de Soft Law o Cdigo de Conduta das
Naes Unidas sobre as Sociedades Transnacionais, atualmente em discusso no
Conselho Econmico e Social (ECOSOC).
Uma das " qu estes no-resolvidas", na terminologia das organizaes interna-
cionais como a ONU, ou seja, de um assunto cuja soluo no foi possvel, pela
extrema divergncia entre os Estados, refere-se exatamente a como considerar
um Cdigo de Transferncia de Tecnologia: como um tratado auto-aplicvel, a
ser assinado pelos Estados, com a obrigao posterior de ratificaes, ou como
uma norma soft a ser declarada pela Assemblia Geral da ONU, na qual se
enunciassem as grandes linhas normativas e se deixasse sua adoo a critrio dos
sistemas normativos internos dos Estados. Nem sobre a forma de um futuro
Cdigo de Transferncia de Tecnologia foi possvel chegar-se a um consenso
entre os Estados industrializados e os PVDs. Por tais razes, o projeto desse
Cdigo, elaborado pela UNCTAD, e que passa por estudos de um grupo de
peritos, no tendo recebido aprovao da conferncia ad hoc da AG da ONU,
A Cooperao Tcnica Internacional 195

encontra-se, desde 1981, num Comit Especial da Assemblia Geral da ONU


espera de melhor ocasio para sua votao.
Quanto abrangncia ratione personae do Cdigo, as oposies entre PVDs e
pases industrializados so, mais uma vez, ferozes . No que se refere definio
de empresa estrangeira, o Cdigo parte da postulao de que o mesmo se
aplicaria s sucursais, filiais e empresas afiliadas, co-empresas ou outras entida-
des jurdicas, pouco importando as relaes jurdicas existentes entre elas. No
fundo , a discusso se centrou no que se consideraria empresa estrangeira, pois o
Cdigo pressuporia domiclios em p ases diferentes das empresas recebedoras e
remetentes . Os PVDs tm considerado que se deve definir como transferncia
internacional as operaes havidas entre empresas situadas no territrio de um
nico pas, entre a matriz de uma multinacional e sua filial (portanto, tidas como
entidades no-distintas, mas como uma nica realidade, ou seja, como uma nica
empresa transnacional, embora situadas no mesmo pas).
Outra discusso diz respeito lei aplicvel nas relaes internacionais que
envolvam transferncia internacional de tecnologia. Os PVDs advogam a tese de
que deve ser a lei do Estado recebedor, ao passo que os pases industrializados
preconizam a livre escolha da lei e a eleio da via arbitral para a soluo das
controvrsias jurdicas porventura nascidas daquelas relaes (e esse tipo de
oposio sempre verificvel toda vez que se refira a movimentos internacionais
de quaisquer recursos econmicos, sendo mais evidente no caso dos movimentos
internacionais de investimentos, onde j antiga tal oposio).
Quanto ao contedo do Cdigo, bastante minucioso e se preocupa em estabe-
lecer as normas de eqidade que devem servir de base nas relaes entre os
Estados, sempre com a preocupao do resguardo das polticas de desenvolvi-
mento dos PVDs. Alm das normas relativas harmonizao dos direitos inter-
nos dos Estados, h normas proibitivas de prticas restritivas, com a conseqente
disposio de uma srie de sanes e de responsabilidades e obrigaes.

v. TRANSFERNCIA DE CAPITAIS NO QUADRO DO SISTEMA


DAS NAES UNIDAS, ORGANISMOS REGIONAIS, Acxo
DIRETA DOS ESTADOS E ApORTES DOS BANCOS PRIVADOS

No que se refere ao movimento internacional de capitais, o captulo da


cooperao tcnica internacional diz respeito busca de recursos monetrios
e financeiros junto a organismos internacionais, a outros Estados e comuni-
196 Guido F. S . Soares

dad e financeira pri vad a, em co nd ies mai s fa vorvei s do que as exi st entes no s
merc ad o s tr adi ci onai s , a travs d e um tratam ento di ferenciado ao s PVD s ; tra ta- s e
de tr an sferncia s de fu nd os p bl ico s (denominam- se, cn to , s e to r p bl ic o) ou d e
capitais nas condi es do m ercado (setor privado ), sendo que, ne ste l timo ca so ,
no s e pode dizer qu e haja tratamento mai s favor v el.
No sistema da s Naes Unidas, h qu e distinguir se se trata de assistncia
financeira ou de as sistncia tcnica . No caso da assistncia financeira , o que
se verifica o movimento internacional para a obteno de capitais para fins
de investimento, ou seja, para a aquisio de equipamento e incre mento da
produo; trata-se de recursos amortizveis a mdio ou longo prazo , providos
pelo grupo do Banco Mundial (BIRD e suas filiais). No caso da assistncia
tcnica , trata -se de movimentos internacionais de recursos buscados em div i-
sas ou em haveres em reserva, para fins de pagamentos internacionais, sobre-
tudo em situao de dficit das balanas de pagamento; a cooperao
monetria a curto prazo , levada avante sob a gide do Fundo Monetrio
Internacional (FMI). Deve-se notar que, em termos de lapso de tempo, em se
tratando de PVDs, difcil configurar uma situao de mdio ou lo ng o prazo,
em razo da situao deficitria crnica de suas balanas de pagamentos, o
que tem levado a um intercmbio de experincias e vivncias entre o BIRD e
oFMI.
Quando da criao do FMI, juntamente com o BIRD, nos Acordos de Bretton
Woods de 1944, a idia inicial fora de que se constitua um organismo dedicado
a duas grandes misses:
a) favorecer a cooperao monetria internacional entre os membros participan-
tes do FMI, a fim de se criar e se manter um sistema monetr io mundial
estvel e capaz de favorecer o crescimento do comrcio internacional;
h) ajudar os Estados a reduzir os desequilbrios temporrios de suas balanas
de pagamentos, fornecendo -lhes assistncia monetria condicionada a requi-
sitos prvios e de maneira temporria .
Deve-se notar, de incio , que o FMI jamai s se constituiu , nos primrdios de sua
atuao , como um organismo voltado para que stes da cooperao internacional
diferenciada entre seus membros, e muito menos como uma organizao de
auxlio aos PVDs (em polticas concessionai s e fora das regra s do mercado) .
Contudo , a partir do acesso macio do s novos Estados s organizaes interna-
cionais, a partir de 1960, com as crises no s is tema da s relaes comerciais
internacionais dos anos 70 (desvalorizao unilateral do dlar dos EUA, s voltas
A Cooperao Tcnica Internacional 197

com d ficits p er si st entes, e os choqu es da crise do petrl eo na eco no m ia mun d ial ,


em 1973 e 1974) e a per si st nci a da s s ituaes difi cultosa s es tru tura is dos P V Ds,
e por press o de st es, o FMI s e tran sforma numa da s principais ins tituies
internacionai s dentro do s is tem a das Naes Unida s, para remediar as dificulda-
des estruturais da s balan a s de pagam ento s, b em como para forn ecer capitai s a
mdio prazo. Foi d entro desses novo s enc argos qu e o FMI pa ssou a c ria r
mecanismo s no pr evisto s em sua origem , nem na primeira reforma de se us
estatutos (para o abandono das subscries em ouro e a introduo do s Direito s
Especiais de Saque) nem na segunda (o abandono das paridades fixas para o atual
sistema das paridades flexveis). O FMI tornou-se o principal organismo para os
PVDs, no sentido de:
a) remediar as dificuldades estruturais de suas balanas de pagamentos;
b) fornecer-lhes capitais de mdio prazo;
c) funcionar como mecanismo de atestao de boa conduta na conduo dos
negcios internos, como avalista indireto e incidental nas relaes entre os
PVDs e os bancos privados da comunidade financeira internacional.
Uma descrio sumria do FMI dever dizer como funcionam seus mecanismos
ordinrios:
a) sua constituio em cotas-partes, subscritas pelo s Estado s, parte na prpria
moeda e parte em ouro (na concepo original) ou em Direitos E speciais de
Saque (na atualidade) ;
b) a possibilidade de saques, nos limites das cotas-partes, que consiste na
compra de moedas fortes , na moeda nacional do comprador e, aps certo
prazo , na recompra da prpria moeda naquela moeda forte, retornando ao
FMI, dessa maneira, as moedas fortes que for am retiradas ;
c) o estabelecimento de uma conta geral ordinria e, a partir de 1970, de uma
conta em Direitos Especiais de Saque e de uma conta de saques especiais;
d) os saques podem ser incondicionados (naquele segmento denominado parte
de reserva da cota-parte subscr ita pelos Estado s) ou , na terminolo gia do FMI ,
suj e itos a " cond ic ionalidades" (nas partes denominadas crdito s).
As partes da cota-parte so , poi s: a de reserva, intocvel em princpio , somente
tornada operacional para fin s de equil brio da balana de pagamento s e s em
qualquer condio exigida pelo FMI ; a de cr dito , que so quatro , c ada qual
correspondente a 25 % da co ta-parte do Estad o no FMI e a c uj o sa que so
admitidos os Estados qu e ac eitem as condicional idades (em g eral , programa s de
ajustamentos de sua s economia s para os pr ximos trs anos) co nfor me compro-
198 Guido F. S . Soares

missos constantes numa carta de intenes (compromissos do Estado de bem


orientar-se em matria de poltica monetria, de taxas cambiais, de comrcio, de
pagamentos internacionais nos prximos doze meses, prorrogveis por trs anos,
e tudo segundo as normas do FMI).
Os saques na primeira fatia de crdito devem ser acompanhados de esforos
razoveis do Estado, o que permite a abertura de linhas de crdito por 1 a 3 anos,
atravs de compra direta de moedas fortes ou de acordos de confirmao (stand-
by). Os saques nas fatias superiores j necessitam de slidas justificativas e
sempre requerem um acordo de confirmao; as condicionalidades so rigorosas
e acompanhadas de critrios de realizao (indicadores-chave, tais como a
verificao das polticas de crditos do Estado, de suas restries a trocas e
pagamentos internacionais); verificados os critrios de realizao em relao
poltica dos Estados, o FMI prope aos mesmos as medidas corretivas, seja no
sentido de permitir a renovao dos crditos, seja na permisso de saque nas
fatias de crdito superiores.
A mudana da fisionomia do FMI se deu com a introduo de "facilidades", ou
seja, medidas que excepcionam os mecanismos ordinrios anteriormente descri-
tos. Na verdade, as "facilidades" no substituem os mecanismos ordinrios, mas
se ajustam aos mesmos, e tm condies de aplicao menos rgidas que os
saques ordinrios; podem elas ter carter temporrio ou permanente (estas
ltimas, para as emergncias de carter estrutural). Antes de 1973, j havia duas
" faci li dades" : a facilidade dos financiamentos compensatrios das flutuaes
das exportaes e as facilidades de financiamentos de estoques reguladores.
Aps 1973, por presso dos PVDs e em seguida s discusses nos foros interna-
cionais sobre a instaurao de uma nova ordem econmica internacional, foram
admitidas novas "facilidades", desta vez para permitir ajudas em situaes
conjunturais ou ainda estruturais. Foram as seguintes novas facilidades:
a) mecanismo petroleiro e conta de subvenes;
b) facilidade ampliada para a ajuda a mdio prazo;
c) fundo fiducirio;
d) financiamentos complementares;
e) poltica de acesso aplicada aos recursos do FMI.
A facilidade do mecanismo de financiamento compensatrio, criado em 1963 e
tornado mais e mais liberal, embora no seja descrito como exclusivo dos PVDs,
tem sido utilizada preferencialmente pelos mesmos; destina-se a cobrir as difi-
culdades de pagamentos resultantes de dficits temporrios das receitas de
A Cooperao Tcnica Internacional 199

exportao , causados por circunstncias independentes de sua vontade, como a


alta de preos de produtos de base ou a ocorrncia de catstrofes naturais, como
condies bruscas de mudanas climticas. So compensaes temporrias de
perdas de receitas decorrentes de flutuaes e se referem a um aumento das cotas
dos pases interessados e, portanto, permisso de maiores saques nos seus
crditos, acompanhados por usar alvio das condies gerais de acesso aos
recursos do Fundo: at 1966, re feria-se a 25% da parte do Estado (e a partir de
tal data a 50% at 1975, 75% at 1979 e 100% a partir dessa data). Em 1981, foi
acrescentado a tal facilidade um financiamento compensatrio das flutuaes
dos custos de importaes de cereais, igual a 100% da cota, que se completou
em 1983.
o mecanismo de financiamento dos estoques reguladores, criado em junho de
1969, destina-se a ajudar certos pases a financiar a constituio de estoques
internacionais de matrias-primas, a fim de estabilizar os fluxos no quadro dos
acordos da base do cacau, estanho, acar e borracha natural. Consiste em
autorizaes de saque at 50% da cota-parte, sem limites, at um perodo de doze
meses, havendo possibilidades de aumentos de at 200% da cota, dependendo
das condies econmicas e jurdicas estabelecidas nos acordos de tais produtos
de base.
O mecanismo do petrleo e a conta de subveno foi institudo emjunho de 1974,
a fim de socorrer os membros do Fundo no curso do ano e at dezembro de 1975,
com vistas s dificuldades criadas pela brutal elevao dos preos de importao
de produtos do petrleo, e foi denominado "mecanismo de reciclagem dos
petrodlares", uma vez que se baseou em emprstimos obtidos pelo FMI junto
aos pases produtores de petrleo . Concebido, em princpio, para quaisquer
membros do FMI (e no particularmente para socorrer os PVDs), consistiu no
exame de pedidos de compra de dlares, reembolsveis to logo as dificuldades
das balanas de pagamentos houvessem terminado, ou em dezesseis pagamentos
trimestrais, iguais, num perodo mximo de sete anos aps a compra. Em 1975
o mecanismo foi prorrogado, tendo-se criado condicionalidades suplementares;
dele se utilizaram: ndia, Coria, Chile e Paquisto , e mais a Itlia e a Gr-Bre-
tanha. Em agosto de 1975 foi criada uma Conta de Subveno, para fazer
diminuir os encargos de juros pagos em virtude do funcionamento das facilidades
(diminuio de 5% por ano) .
A facilidade de ajuda a mdio prazo, criada em setembro de 1974 e reexaminada
em vrias ocasies posteriores, destinou-se a permitir saques maiores nas sees
de crditos dos pases-membros do FMI, com condicionalidades mais brandas,
200 Guido F. S . Soares

limitand o-s e, co ntudo, a ajudas a mdi o pr azo: destinav a-se a p as es co m graves


dese quil b ri os de suas b al an as de pag am ento de car te r estru tur al de feitu oso,
ou cuja ec o no m ia se c arac ter iz av a por um cresc ime nto lento e uma b al an a de
pagam ento intrin s ec am ente frgil. O candidato a tai s fa cilidad es dev eri a ela bo ra r
e executar um program a co mp le to de medid as co rretivas, dur ant e um p erod o de
doi s a tr s ano s, com a prova de que o pas no al canaria se us objetivo s com a
utiliz ao do s mecanismos ordinri os do Fundo. Por tal facilidad e, o p a s ter ia
um encaixe d e 14 0 % de sua cota-p art e, limite, portanto de se us s aques . Os
montantes de cr dito s forn ecido s pelo FMI deveriam ser readquiridos pelo
membro to logo as dificuldad es es tivessem sana das ou num prazo de quatro a
oito ano s, a contar da comp ra, em parcelas de dezessei s p restaes trim estrai s
iguais . Tal facilidade tem sido largamente utilizada pelo Brasil.
A facilid ade do Fundo Fiducirio, criad a em maio de 1976 e r evi sta em v rias
ocasi es , foi in stituda a partir do resultado da v enda do ouro em poder do FMI ,
com o fim do p erodo de demon etizao de s eu s haveres (logo ap s a criao dos
Direitos Esp eciais de Saqu e, em 1975 , e pela deciso da v enda de fraes de tai s
haveres , em b enefcio do s PVD s e posterior di stribuio aos demais membros) .
um fundo contabilizado em conta especial , di stinta de outro s haver es do FMI.
Suas condicionalidad es so igu ai s s op era es ordinrias do FMI, ou se ja,
necessidade de tal aj uda para equili br ar o balano de pagamentos e demon strao
de esforos razoveis nas r espectivas cartas de inteno do s p edido s do s recurso s
adicionais ; tais facilidades dev eriam se r reembolsv eis num p erodo de dez ano s,
aps a data do de sembolso p elo FMI , em dez prest aes s emes tr ais iguais, a
partir do s seis prim eiros meses do se xto ano , a uma taxa de juros de 5 % ao ano .
T erminad as as op era es de crdito em abril de 1981 , o FM I tem gerido os
recursos devolvidos com os reembolso s, a fim de concluir os negcios p endentes;
em 1981, parte de tai s recurso s foi novam ente utili zada para au xiliar os pas es
com grav es difi culdades nas b alan a s de pagam entos e com renda s nacion ai s
muito baixas, na s condi es da s op era es ordinrias do FMI.
A fa cilidade do financ ia me nto s uple me ntar foi in stituda em ago sto de 1977, em
vigor a partir de fev er eiro de 1979 e qu e so fre ria sua ltima revi so em j an eiro
de 19 81.. Destinad a a soco rr er determinado s pases com grav es desequilbrio s
nas resp ecti v as bal an as de pag am entos, destin ou-s e co m prim azi a aos PVD s,
co m os mec ani sm os de excepc io na r, atravs de p ermisso de s aques mai s e leva-
do s nas resp ectivas cotas-partes, em pr azo s mai s longo s e em condi es mai s
ben vol as . D estin ad a ex cl us iva me nte aos PVD s, co mporta , na rea lida de , qua tro
acordos suple me nta res co m as segu intes ca racte rs ticas co m uns : a necessidad e
A Coopera o Tcnica Internacional 201

de aco rdos de co nfi rmao (um ano p rol on gvel a t trs an os) em qu e se
au to riza m saques em limites supe rio res aos per mi tidos em s ituaes o rd in rias,
subo rdinados, co ntudo, a co ndicionalidad es e critrios de boa exec uo da s medidas
pro me tidas nas cartas de int en es (sa ques supe riores a 280 % da co ta-parte). O
reembol so se efetua a partir dos trs ano s e meio , aps a compra do s recursos, e
terminam sete ano s ap s a mesma, se ndo tal facilid ad e alim entada por emprstimos
con sentidos do s pases-membros do FMI indu strializados ou pelos pases exporta-
dores de petrleo; em 1980, foi criada uma Conta de Bonificao a fim de aliviar o
peso financ eiro qu e recaa sobre os PVDs com rendas baixas e que eventualme nte
se utilizassem dessa facilidade do financiam ento suplem entar.
A poltica de acesso mai s amplo ao s recurso s do Fundo foi adotada em 1981 ,
com o objetivo de auxiliar os pases-m embro s com dificuldades graves de
desequilbrios na s re spectivas balana s de pagamentos , em relao s cotas-par-
tes iniciais e que nec essitam de recurso s suple m en tar es ou cr ditos por perodos
mais longos que s eus direito s creditcio s lh es permitem. Torn ado possvel a
partir de um emprstimo entre o FM I e a Agncia Monetria da Arbia Saudita,
se us mecanismo s so se m elhan tes aos das facilidades do financiamento suple-
m entar. Permite a utili zao de 150 % da s resp ectivas cotas-partes de s eo de
crdito , em um ano, e de 45 % em tr s anos. No total, os acessos ao s recursos
sup lem en tares havido s no FMI para fin s de liquidez suplementar, aps deduo
das recompras previstas, pode atingir 600 % das cotas-partes do s pases, inde-
pendentem ente da utilizao dos mecanismos de financiamento compensatrios
ou de financiamentos do s estoques reguladores, ou ainda das compras efetuadas
no quadro do m ecanismo do petr leo e ainda no reembolsados.
Concebida como uma instituio internacional em que as discusses sobre o
equilbrio monetrio , colocado como re sponsabilidade compartida entre os Es -
tado s dentro da diplomacia multilateral , representassem uma re strio aos direi-
to s sob eranos do s Estado s-membro s qu anto s polticas monetri as internas, e
em qu e o equilb rio dos bal an os de pagamento fo sse a primordial preocup ao
no equ ilb rio m ai s g eral da s rela es internacionais ap s a Segunda Gu erra
M un dial, o FMI so fre r ia profund as cr tic as a partir da emerg nc ia macia do s
PVD s no s foros int ernaci onais, j a com ear com a reali za o da I UNCTAD ,
em 19 64 . A s cr ticas e tentat iv as de reform ula o do s iste ma mon etrio interna-
c io nal, contudo, fo ram ac el eradas c om as co ns ta ta es de sua fra g ilidade, so b re -
tud o co m as cr ises s urg idas pel as deci s es unilat erai s dos EUA, em 1872 , da
desv alori zao do dl ar am erican o, o qu e iria af et ar as rel a es mon etri as,
co me rc ia is e finan c eira s de todo o mundo e, em particular, do s PVD s e pases
202 Guido F. S. Soares

industrializados. A Assemblia Geral da ONU passa a ser o foro onde as


reivindicaes so expostas, numa sucesso de textos normativos importantes
(que a retrica tem denominado "instaurao da nova ordem econmica interna-
cional"). Nas suas linhas gerais, tais reivindicaes, conforme expressas na srie
de documentos, so as seguintes : a) medidas para a diminuio da instabilidade
do sistema monetrio internacional, a fim de preservar os haveres dos PVDs no
FMI, com medidas concretas de atenuao dos efeitos da inflao nas respectivas
economias e a elaborao de um "regime de taxa de cmbio estvel, mas suficien-
temente flexvel" (Resoluo 35/56); b) medidas relativas liquidez internacio-
nal, atravs do estabelecimento de uma ligao necessria entre os Direitos
Especiais de Saque e o desenvolvimento, ou seja, desvinculando os direitos de
distribuio dos crditos do FMI, no em funo das cotas-partes dos pases (o
que representa um poder de quem detenha maiores fatias dos haveres do FMI),
mas sim em funo das necessidades de cada pas; c) medidas relativas aos
processos de ajustamento (Resoluo 128-V da UNCTAD, Estratgia 1980), que
devem ser considerados como mais aptos e eficazes para o fim de realizar uma
partilha mais eqitativa dos encargos de tal ajustamento; na Estratgia de 1980
preconiza-se que os procedimentos de ajustes devem ser acompanhados de
"acesso a mecanismos pblicos de crdito em condies e segundo modalidades
adaptadas natureza dos problemas das balanas de pagamentos dos pases
interessados"; d) quanto s medidas relativas ao papel do FMI, os PVDs tm
batalhado pela revalorizao do mesmo, num sentido conforme s suas aspira-
es, em particular quanto vigilncia nos procedimentos de ajuste e na criao
de liquidez internacional; tm procurado melhorar uma cooperao mais estreita
entre o FMI e o BIRD no que respeita a financiamento a mdio prazo das balanas
de pagamentos, com a liberalizao do mecanismo de financiamento compensa-
trio e do mecanismo de financiamento dos estoques reguladores, da mesma
forma que a melhoria da facilidade alargada a mdio prazo e a criao de
facilidades suplementares com mais longos prazos e com a disponibilidade de
recursos mais elevados.
Com a alta continuada do dlar dos EUA e o aumento contnuo das taxas de juros
dos bancos norte-americanos at meados da dcada de 80, acoplados a um
endividamento brutal dos PVDs, sobretudo da Amrica Latina, as perspectivas
de reforma do sistema monetrio internacional tm sido postergadas, com os
constantes recursos aos haveres do FMI (agravando, assim, a situao, pois as
condicionalidades se vo tornando cada vez mais draconianas, com os conse-
qentes reflexos na situao interna dos pases que recorrem ao FMI) . Apesar de
tais percalos, contudo, no h perspectivas de substituio do FMI por outros
A Cooperao Tcnica Internacional 203

mecanismos ou outras instituies que possam representar o importante papel


nos ajustamentos dos desequilbrios das balanas de pagamentos na atualidade,
em que pese a princip al crtica ao mesmo, de que uma instituio que " cons-
cientemente sacrifica o desenvolvimento estabilidade", como afirmam os
Profs. Feuer e Cassan, op. cit., p. 407 .
Fonte importante dos recursos da cooperao financeira internacional o deno-
minado Grupo do Banco Mundial, constitudo pelo Banco Internacional de
Reconstruo e Desenvolvimento, o BIRD (tambm denominado Banco Mun-
dial), a Corporao Financeira Internacional (CFI), e a Agncia Internacional de
Desenvolvimento (AID) , todos os trs organizaes especializadas das Naes
Unidas. Interessa observar sua gnese, para se ter uma idia de suas finalidades:
o BIRD foi constitudo, juntamente com o FMI, nas Conferncias de Bretton
Woods, em 1944, para ser um banco internacional de natureza comercial, com
fundos prprios alimentados por contribuies acionrias dos Estados, de forma
a constituir-se num organismo que refletisse o relativo poder econmico da
participao dos Estados acionistas. Ainda que fosse um instrumento da diplo-
macia multilateral, seu funcionamento reflete a ao de financiamento a projetos
rentveis e produtivos (permitindo-se financiamento a programas de at 10% dos
recursos do Banco), sendo seus clientes, exclusivamente, Estados ou pessoas em
seus nomes (como coletividades de direito pblico interno), ou ainda empresas
privadas (como as sociedades de economia mista), com a garantia dos respectivos
governos, devendo seus lucros ser reaplicados em projetos e programas intimamente
relacionados com a finalidade de promover o desenvolvimento dos Estados (e no
em redistribuio de dividendos entre os acionistas, semelhana de uma instituio
de direito privado). Em virtude desta ltima caracterstica do BIRD, foi institudo
em 1954, pela Assemblia Geral da ONU, a CFI, definitivamente instalada em 24
de julho de 1956 , com um capital previsto de US$ 100 milhes e com a finalidade
de financiar projetos rentveis, como o BIRD, atravs de fornecimentos de capital
ou da mobilizao de capitais privados (e note-se desde j que a CFI , ao contrrio
do BIRD, pode associar-se a empresas de direito privado ou participar do seu
capital), nas mesmas circunstncias que o BIRD , ou seja, projetos com rentabilidade
financeira (termo que na sistemtica do BIRD se traduzia por "rentabilidade eco-
nmica"), a clientes como Estados, pessoas em seu nome e, como nota caracters-
tica, igualmente a pessoas de direito privado. Enfim, a AID, constituda em 1960
por deciso dos Estados, a partir de projetos dos administradores do BIRD, como
um organismo especializado das Naes Unidas, fornece recursos a fundo perdido,
ou, melhor dito, em condies no-concessionais, fora das regras de rentabilidade
do mercado mundial, portanto em condies de menor presso sobre a balana de
204 Guido F. S. Soares

pagamentos dos Estados; seus clientes so Estados ou instituies nas mesmas


condies exigidas para as operaes do BIRD.
As atividades do BIRD se destinam a:
1) fornecer emprstimos a longo prazo, com fundos prprios subscritos pelos
Estados, ou com fundos que consegue com suas operaes ordinrias (ou
eventualmente extraordinrias, de elevao do capital do Banco, atravs de
subscries dos Estados-membros), como um banco comercial comum;
2) financiar, com outras organizaes internacionais, programas e projetos
(cofinanciamentos);
3) fornecer garantias bancrias para emprstimos de entidades privadas aos Estados.
Em quaisquer operaes se exige que o pas tenha uma renda intermediria, a
critrio do BIRD . So, em linhas gerais, as seguintes as condies econmicas
para a efetivao dos emprstimos:
a) atividades produtivas, entendidas como aquelas que aumentam o PNB dos
pases emprestadores, a critrio do Banco, admitindo-se emprstimos a pr-
investimentos ou na concesso de recursos para a formao de quadros, se
estes se referirem a atividades produtivas;
b) como j se assinalou, emprstimos destinados a financiamentos de projetos
(90% dos recursos do Banco) e de programas e, em pocas mais recentes, a
ajustamentos estruturais que signifiquem reformas em profundidade relacio-
nadas com o estabelecimento de equilbrio das balanas de pagamentos (e,
em tais casos, em estreita coordenao com o FMI);
c) preocupao em preservar o interesse de todos os Estados-membros do
Banco, a fim de assegurar a solvabilidade da instituio, com o pleno conhe-
cimento e julgamento da situao dos Estados muturios.
No que respeita s condies financeiras dos emprstimos, em linhas igualmente
gerais podemos destacar:
a) o carter supletivo dos emprstimos, ou seja, quando o capital emprestado
pelo Banco no se encontra disponvel no mercado;
b) financiamento em divisas, com a obrigao de fornecer tais moedas;
c) a durao dos emprstimos em mdia de quinze a vinte anos, acompanhados
de perodos de graa de quatro a cinco anos, as taxas de juros determinadas
por ocasio da assinatura dos instrumentos jurdicos, determinados aqueles
pelos custos de fornecimentos dos emprstimos, acrescidos de 5% para
cobertura das despesas de gesto por parte do Banco;
A Cooperao Tcnica Internacional 205

d) limites dos encargos com os emprstimos e garantias nunca superiores a


100 % do total das cotas subscritas pelos Estados no capital do Banco.
Quanto s atividades da CFI, podem ser assimiladas s operaes de um banco
comercial privado, devendo notar-se, como j foi referido anteriormente, que a
nica organizao internacional do sistema das Naes Unidas que investe fundos
pblicos em empresas particulares e que favorece capitais privados junto a empresas
pblicas e/ou privadas. Seus emprstimos so destinados a empresas sem a neces-
sidade de garantias dos governos, tendo, a partir de 1961, sido autorizada sua
participao no capital das mesmas. A atuao da CFI se destina a realizar emprs-
timos a longo prazo, acrescidos de participao acionria nas empresas mutarias,
bem como a garantir emisses de aes de novas sociedades de direito privado. Seus
beneficirios so quaisquer empresas ( exceo de governos ou de entidades
pblicas governamentais), inclusive sociedades de economia mista. Os projetos
devem ser de natureza privada e produtivos, tais como indstrias de transformao,
turismo e servios pblicos, como a energia eltrica e por isso no se financiam
projetos de infra-estrutura de governos, nem seus projetos produtivos. As condies
do financiamento (emprstimos ou participao acionria, ou ambos) so prazos de
sete a doze anos, com perodo de graa de trs anos, reembolsvel por semestres e
juros pagos trimestralmente, com a dispensa de garantias de governos; os recursos
fornecidos so em US dlares, ou nas divisas pactuadas.
Quanto atuao da AID, seus recursos provem de subscries voluntrias,
contribuies voluntrias e doaes dos Estados, bem como da aplicao de
recursos gerados pela atuao do BIRD. Os subscritores se dividem em funo
das cotas subscritas: 1 Parte, de aes subscritas em moeda forte, constituda
pelos pases industrializados (com exceo dos pases do Leste europeu) e mais
a frica do Sul, e a 2 Parte, constituda dos PVDs, que s subscrevem 10% em
moeda forte e o restante em sua moeda nacional. Alm de tais recursos, h
subscries adicionais, resultantes de aumentos do capital e de recursos suple-
mentares, resultantes de acordos de determinados Estados com a AID, quando
se opera a denominada " reconstituio dos recursos da AID". So as seguintes
as condies de financiamentos:
a) projetos, excepcionalmente programas, a serem executados nas regies me-
nos desenvolvidas do mundo, com um PNB inferior a US$ 360 per capita
anual, ou a Estados que tiverem esgotado sua capacidade junto ao BIRD e
que provem sua solvabilidade e boa gesto econmica em recursos fornecidos
pelo Banco ou pela prpria AID;
b) exames de prioridades e decises pas por pas;
206 Guido F. S. Soares

c) recursos repassados a governos por prazos de cinqenta anos e um perodo


de graa de dez;
d) no so previstos juros, mas cobra-se uma comisso de 0,75% ao ano, a ttulo
de gesto pela AID;
e) crditos fornecidos em US dlares ou outra divisa, reembolsveis na moeda em-
prestada, sendo necessrio dizer que a AID no providencia operaes de cmbio;
f) as despesas locais devem ser cobertas pelos governos muturios.
H outros fundos especiais da ONU que merecem meno: alguns geridos pelo
PNUD, como o Fundo de Equipamento das Naes Unidas, o Fundo das Naes
Unidas para Atividades em Matria de Populao, o Fundo Auto-renovvel para
Explorao de Recursos Naturais, o Fundo das Naes Unidas para Pases sem
Litoral e o Fundo Provisrio das Naes Unidas para a Cincia e a Tecnologia a
Servio do Desenvolvimento; outros so geridos por pessoal prprio, como o
Fundo das Naes Unidas para os Refugiados.
Quanto assistncia financeira produzida por organizaes interestatais regio-
nais, destacam-se dois grandes campos : a) aquela constituda por organizaes
de integrao econmica do tipo mercado comum, como as Comunidades Euro-
pias e o Pacto Andino, e b) aquela constituda por capitais extrazonais e dos
Estados de uma regio e dedicados a financiamentos de uma parte do mundo,
tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Africano
de Desenvolvimento (BAFD) , o Banco Asitico de Desenvolvimento (BAsD), o
Banco de Desenvolvimento do Caribe, a OPEP e os organismos rabes e islmi-
cos e, recentemente, o Banco Europeu de Desenvolvimento (BERD).
Quanto cooperao das Comunidades Europias, uma das mais importantes
no que se refere ao mundo africano, conduzida por um Fundo Europeu de
Desenvolvimento (FED) e um Banco Europeu de Investimentos (BEl), desde a
constituio das trs comunidades, a Comunidade Europia do Carvo e do Ao
(CECA), a Comunidade Econmica Europia (CEE), e a Comunidade Econmica
da Energia Atmica (EURATOM); regulada pelos acordos de Yaund I e 11 e os
acordos de Lom I, 11 e IH; tem igualmente prestado sua assistncia financeira,
das mais relevantes, para pases como Brasil, Mxico, Peru e Nicargua, alm,
evidentemente, dos recebedores ordinrios, os pases da ACP (da frica, Caribe
e Pacfico), onde se destacam os programas STABEX (mecanismo de compen-
sao financiada das flutuaes de receitas de exportao) e SYSMIN (igualmen-
te, mecanismo de financiamento compensatrio de flutuaes de determinados
produtos minerrios) .
A Cooperao Tcnica Internacional 207

No que respeita cooperao prodigalizada pelo BID, BAfD e BAsD, estes se


caracterizam, em geral, por serem organismos de desenvolvimento e, ao mesmo
tempo, de cooperao financeira, por gerirem recursos prprios subscritos pelos
Estados da regio ou fora dela (no BID, por exemplo, a subscrio de suas aes
feita 50% em ouro e 50% em divisas extra-regionais para os Estados fora da
rea e, para os da rea, em moedas nacionais), por terem capacidade de obteno
de recursos em emprstimos no mercado mundial e de recursos provenientes de
reembolsos ou de pagamentos da gesto pela utilizao de seus recursos e enfim
por realizarem operaes em tudo semelhantes quelas propiciadas pelo BIRD.
Quanto organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP), e aos orga-
nismos rabes e islmicos de financiamentos, destacam-se: o Fundo rabe de
Desenvolvimento Econmico e Social, o Banco rabe de Desenvolvimento
Econmico da frica, o Banco Islmico de Desenvolvimento e os Fundos da
OPEP para o Desenvolvimento Internacional.
Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento (BERD), de recentssima
constituio, inaugurado no dia 15 de abril de 1991, evidentemente na esteira do
BIRD, destina-se reconstruo do pases do ex-bloco socialista do Leste
Europeu, tais como Romnia, Polnia, Iugoslvia, Bulgria, Hungria, Tchecos-
lovquia, a antiga Repblica Democrtica da Alemanha (hoje unida RF Alem),
e a URSS; excludos a Albnia e os pases extra-europeus. Sero beneficiadas:
Bulgria, Tchecoslovquia, Hungria, Polnia, Romnia, URSS e Iugoslvia.
Com um capital inicial de 10 bilhes de ECU (a unidade monetria da Europa
Comunitria, equivalente a US$ 13 bilhes), tem o controle acionrio dos pases
da CEE e do Banco Europeu de Investimento, sendo os EUA o maior acionista
individual, com 10% do capital, seguidos por Alemanha, Gr-Bretanha, Frana,
Itlia e Japo, cada qual com 8,5% do capital subscrito, num total de quarenta
acionistas. Segundo o noticirio da imprensa brasileira, o BERD ter duas
divises principais: um Banco de Desenvolvimento para financiar e ajudar a
modernizao da infra-estrutura e a preservao do meio ambiente da Europa
central e oriental, e um Banco Comercial cuja prioridade ser a promoo da
privatizao dos monoplios estatais do antigo bloco socialista de extrao
europia (conforme Antonio Carlos Seidl, "Europa Inaugura hoje um Banco para
a Reconstruo do Ex-bloco Socialista", Folha de S. Paulo, 15 de abril de 1991,
p. 2.1). A sede do BERD ser em Londres.
No que respeita ao direta dos Estados nas relaes bilaterais de cooperao
tcnica internacional, impossvel traar um quadro explicativo global, pois ela
depende no s da estrutura administrativa dos rgos estatais dedicados tarefa
208 Guido F. S . Soares

como tambm das linhas polticas de cada governo, que podero prestigiar mais
ou menos a ao dos Estados em tal matria. O que se pode dizer, em linhas
gerais, que tem verificado a desvinculao da ao dos Estados em tal campo,
da ao diplomtica tradicional , o que se pode comprovar pela constituio de
Ministrios de Cooperao Internacional (ou denominaes assemelhadas) , que
em nada se assemelham aos tradicionais Ministrios das Relaes Exteriores
(estes, cada vez mais esvaziados de suas atribuies em matria de comrcio
exterior e de cooperao tcnica internacional, para ficarem circunscritos s
relaes diplomticas tradicionais).
Quanto aos aportes dos bancos comerciais privados, no que se refere coopera-
o tcnica internacional, alm de sua importncia como recursos adicionais,
pelo volume e pela estratgia de sua localizao mundial , representa este um dos
mais espinhosos assuntos no campo jurdico, seja por sua classificao desafia-
dora dos tradicionais campos do Direito Interno e do Direito Internacional, seja
pela exigncia de especialistas ainda em fase de formao, pelo menos no Brasil:
o advogado que tenha trnsito tanto na rea dos contratos quanto na dos princ-
pios gerais do Direito Internacional Pblico e dos institutos jurdicos originados
das relaes internacionais interestatais. Para se ter uma idia das dificuldades
de lidar com as relaes que envolvem, de um lado , uma pessoa jurdica de
direito internacional, um Estado (direta ou indiretamente vinculado a um contra-
to, em princpio um instituto sem guarida no Direito Internacional Pblico,
aquele que regula as relaes de Estado a Estado e de Estado a organizao
interestatal internacional), e, de outro , uma pessoa jurdica empresarial, subme-
tida a um direito privado de algum outro Estado (ou, simplificando a terminolo-
gia: um " particular estrangeiro"), necessrio dizer qu e os institutos jurdicos
tradicionais desconhecem tais relaes (o direito que mais perto estaria de
resolver tais assuntos seria o Direito Internacional Privado , mas este, por defi-
nio, um direito estatal e domstico, sem possibilidades de alar vos nas
relaes internacionais novas, Estado/particular estrangeiro, com sua metodolo-
gia tradicional).
Na verdade, tal perplexidade advm da relativa novidade das relaes que
envolvem Estado/particular estrangeiro. Tradicionalmente, com efeito, os recur-
sos do setor privado nas relaes internacionais eram ocasionais, destinados a
atender s relaes privadas entre exportadores e importadores (muito eventual-
mente representados por um Estado ou por uma entidade sob seu controle), com
objetivos comerciais a curto prazo (e jamais com caractersticas concessionais,
fora das regras do mercado); se havia alguma presena perturbadora dos esque-
A Cooperao Tcnica Internacional 209

mas jurdicos tradicionais, era nos campos de contratos de explorao de petr-


leo, nas relaes Estados/uma das Seven Sisters, campo onde se comeava a
esboar uma teoria jurdica nova. Contudo, a partir dos anos 70 houve uma
avalanche de tais contratos Estados/particulares estrangeiros, onde se verificou
tal perplexidade, a ponto de os melhores pensadores do mundo jurdico se terem
dedicado ao estudo da novidade; a literatura a esse respeito abundante, podendo
citar-se em nvel internacional: Visscher (1975) e a extraordinria coletnea de
artigos dos mais relevantes sobre a matria na Universit de Dijon (1981); em
Portugal deve ser mencionado o trabalho de Jorge (1983). No Brasil, alm de
bibliografia sobre o assunto, a meno especial se refere tese de livre-docncia
defendida na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo por Magalhes
(1989), bem como o artigo de Sturzenegger (1990, pp . 47-88) .
Houve referncia de nossa parte ao ano de 1970, e por razes bem definidas.
Aps a recesso desse ano, verificou-se uma baixa demanda de crditos nos
pases industrializados, com a conseqente disponibilidade de recursos financei-
ros, que passaram a ser oferecidos nos mercados da Europa ocidental. Tal fato,
associado crescente reserva de ativos dos governos na Europa ocidental,
expressos em dlares (que receberam, ento, a denominao de eurodlares, ou
seja, a quantidade de crditos e moeda dos EUA fora de seu territrio e do
controle do Federal Reserve Bank), em virtude do dficit contnuo da balana de
pagamentos dos EUA, e aos eurodlares provenientes de fundos do petrleo, nos
mercados europeus (os petrodlares), determinaria uma radical mudana das
estratgias bancrias, que passaram, ento, a voltar-se para os investimentos
rentveis junto aos PVDs, em particular na Amrica Latina (com destaque para
o Brasil e o Mxico). Ora, os PVDs, j s voltas com o esgotamento dos recursos
para as vias de financiamento de instituies oficiais internacionais, em particu-
lar no os produtores de petrleo no mercado internacional, acharam os meios,
no setor bancrio privado, de cobrir seus dficits estruturais e conjunturais em
divisas, ao mesmo tempo que esperavam ter suas necessidades de capitais de
investimento cobertas com o fluxo de oferta que, naquele momento, se abria no
mundo.
A entrada macia dos PVDs nos mercados dos eurodlares foi precipitada pela
crise do aumento brutal dos produtos do petrleo em 1973, que forou aqueles
pases a buscar novos recursos com emprstimos emergenciais, a fim de cobrir
seus dficits, ento agravados pelas transaes correntes. De 1975 a 1976 houve
uma situao de euforia nos mercados financeiros internacionais, de um lado
pelas condies propcias que os grandes bancos da Europa ocidental, EUA e
210 Guido F. S. Soares

Japo, ofereciam aos PVDs: vencimentos de dois a sete anos, margem de lucro
de 2% sobre a taxa vigente em Londres, LIBOR (London Inter-Bank Offered
Rate). Os prprios organismos de desenvolvimento internacional, como o FMI
e o BIRD, passaram a orientar seus emprstimos em favor das PVDs; na Reunio
de Manila, de outubro de 1976, o Comit de Desenvolvimento baixa medidas
para facilitar o acesso dos PVDs aos mercados financeiros, tendo recomendado
aos pases industrializados que dessem preferncia, dentre seus muturios, aos
citados PVDs, sobre: autorizaes para emitir obrigaes, em relao a um lugar
destacado nos schedules das emisses, em funo dos limites quantitativos a
respeito das emisses de obrigaes para estrangeiros nos respectivos mercados,
e, para culminar, a quantificao das curo-obrigaes entre as moedas mais
procuradas. No que se refere s regulamentaes dos mercados internos nos
pases industrializados, aqueles organismos internacionais recomendaram: pro-
ceder liberalizao da sada de capitais em direo aos PVDs, a aceitao de
um regime de tratamento preferencial aos PVDs muturios, bem como medidas
para melhorar o acesso aos mercados financeiros dos pases industrializados.
Ora, tal euforia, na verdade, no foi suficientemente forte para revogar a lei de ferro
que impera nas relaes comerciais no setor privado de investimentos internacio-
nais: a de que os emprstimos internacionais oferecidos pelos bancos privados o so
sob a forma de contratos e constituem-se em operaes no-concessonais, nego-
ciadas e executadas segundo as condies do mercado, com o afastamento de
qualquer privilgio (ainda que se refiram a campos de inegvel importncia para a
normalidade das relaes internacionais, como o caso da situao de dever-desen-
volver-se dos PVDs), e a de que as normas que regulam as relaes assim estabe-
lecidas so aquelas provenientes de negociaes do tipo clssico, num ambiente
internacional no susceptvel de imposies dos Estados", De seu lado, os bancos
privados, movidos pelos estmulos econmicos de custo/benefcio, estavam impos-
sibilitados de conferir um tratamento preferencial aos PVDs, que, sem dvida, mal
puderam, souberam ou quiseram avaliar os efeitos futuros das obrigaes que
assumiam agora, sem o poder de negociao e de barganha, que antes tinham e ainda
tm nas organizaes internacionais de que participam e que podem influir por meio
da diplomacia parlamentar. Na verdade, tal diplomacia, aos poucos, acabou por

2. necessrio enfatizar que, nos contratos internacionais , a regra tem sido que os mesmos se regem pela lei
eleita pelas partes , com a mnima incidncia de normas de ordem pblica ou a intervenincia de fatores
exgenos s negociaes dos contratos , como a filosofia de prestigiamento da situao dos PVDs , que os
contratos se referem a servios pblicos, ligados soberania dos Estados, ao bem-estar de sua populao
e toda ordem de consideraes da mais alta eqidade, que , no entanto , no cabem nas relaes estritamente
bancrias comerciais .
A Cooperao Tcnica Internacional 211

ser substituda pela "diplomacia" (no sentido imprprio) das empresas privadas,
dominada pela lgica dos mercados internacionais.
Nos emprstimos bancrios oferecidos pelos bancos privados no mercado inter-
nacional, o perfil dos muturios (tambm denominados tomadores) pode consti-
tuir-se de entidades do setor pblico (governos, coletividades locais..como prefei-
turas, entidades controladas pelos Poderes Pblicos ou autorizadas a agir em
nome destes, pela via de avais, por exemplo) ou de entidades do setor privado
(grandes bancos privados locais ou conglomerados de bancos domsticos, tipi-
camente nacionais ou ainda com participaes acionrias estrangeiras) . Na maio-
ria dos casos, os eurocrditos so dados a empresas semipblicas e canalizados
por bancos comerciais e/ou por bancos de desenvolvimento; os emprstimos de
maior monta so repassados a Bancos Centrais. Deve-se mencionar que a inds-
tria minerria e os setores ligados energia gozam de crdito internacional iguais
ou assemelhados ao do prprio governo. No caso de emprstimos oferecidos ao
setor nacional privado, a maioria dos bancos estrangeiros privados emprestado-
res (mutuantes) prefere os clientes importantes, com ativos cifrados em US$
milhes, ou pertencentes a grupos de tal envergadura, ou ainda filiais ou parti-
cipantes conjuntos em sociedades estrangeiras; os bancos locais, obtidos os
emprstimos, repassam-nos a empresas, agindo, assim, como intermedirios, e
que suportam parte dos riscos da operao e, importante acrescentar, quanto
mais se situem em pases com um setor bancrio melhor organizado, constituem-
se em melhores fregueses junto aos bancos estrangeiros em funo das facilida-
des de encontrar parceiros que facilitem a abertura de linhas de crdito.
Quanto ao perfil dos bancos privados estrangeiros emprestadores (mutuantes),
os emprstimos em eurodlares podem ser efetuados seja por um estabelecimen-
to bancrio, seja por um grupo de mutuantes. No caso de um nico mutuante,
embora no permitam os emprstimos partilha de riscos nem publicidade, so
mais fceis de administrar e mais flexveis na sua renegociao; tomam a forma
ou de simples emprstimos bancrios (emprstimo pblico) ou de abertura de
crdito, sem limite de data, como no caso de emprstimos banco a banco.
No que respeita aos emprstimos por grupos de mutuantes, a prtica tem elabo-
rado algumas tipolo gias :
a) os emprstimos consorciais tradicionais, geridos por um banco-lder, que age
como agente de outros, a quem distribui os pagamentos dos muturios aps
a coleta de fundos e representa os demais; em geral so reembolsveis
segundo a agenda fixada pelas partes com um perodo de graa, tm taxas de
juros flutuantes, vencimento em data fixa e so sacados em uma nica vez;
212 Guido F. S. Soares

b) emprstimos bancrios conSOrCIaIS, semelhantes aos anteriores, mas com


taxas de juros constantes durante o emprstimo;
c) crditos renovveis, com as mesmas caractersticas gerais que os anteriores,
mas que permitem aos muturios sacar o montante parcial ou total do em-
prstimo em pores sucessivas; permitem o reembolso de maneira livre ou
segundo agenda fixada para vigorar durante a vigncia do emprstimo;
d) linhas de crdito stand by, nas mesmas condies, com a diferena de que o
muturio no tem prazo ou outra condio para poder usar dos fundos
emprestados.
Numa interessante sntese, os Profs. Feuer e Cassan, da Universit de Paris- V
(op.cit., pp. 482-483), mostram os critrios que, em geral, podem guiar as decises
de escolha do parceiro nos emprstimos entre bancos estrangeiros e um Estado
ou empresa por este controlada, bem como os motivos das decises de efetuar o
emprstimo. Quanto aos critrios da escolha do banco ou do consrcio de bancos
por parte dos muturios, destacam-se: a importncia financeira do emprestador,
sua nacionalidade, seus vnculos anteriores ou ainda a presena de agncias ou
filiais do mesmo no pas, a proximidade geo grfica da sede do banco (ou do
banco-lder) com o muturio e, enfim, a flexibilidade da poltica financeira does)
banco(s) emprestador(es). No que se refere aos motivos de escolha, por parte das
entidades bancrias estrangeiras em relao aos tomadores (Estados ou entidades
pelos mesmos controladas), so arrolados: a atitude do meio bancrio, em geral,
em relao ao PVD, sua liquidez e a de seus estabelecimentos bancrios no
mercado internacional, as regulamentaes mais ou menos restritivas aos capi-
tais estrangeiros existentes no territrio do Estado, a eventual existncia de bens
pessoais ou comerciais das pessoas fsicas ou jurdicas envolvidas nos emprs-
timos, os riscos polticos eventuais ou reais de transferncia de recursos estran-
geiros para o terr iirio ou para o crdito dos PVDs, os riscos da poltica
econmica, em geral aferidos pelo nvel do endividamento externo dos PVDs, e,
enfim, um conhecimento generalizado do pas recebedor; deve destacar-se a
importncia da situao do banco-lder num consrcio, que dever "vender a
imagem do pas" junto aos bancos consorciados (ou, como se diz na terminolo-
gia, os "bancos sindicados") e, portanto, recolher e se responsabilizar pelas
informaes passadas.
No tocante s decises de emprestar, os referidos professores apontam os seguin-
tes motivos:
a) incitamento a gastar os emprstimos no pas-sede do banco emprestador, o
que ressalta pela propenso a dar precedncia a emprstimos ligados a
A Cooperao Tcnica Internacional 213

projetos (e menos a alimentar oramentos ou a equilibrar balanas de paga-


mentos);
b) os custos dos emprstimos, que podem ser minorados, pela oferta seja de
incentivos, no caso de riscos, ou de margens de remunerao superiores s
vigentes no mercado, devendo destacar-se a importncia da poltica fiscal do
Estado tomador (incentivos fiscais, por exemplo);
c) a existncia de relaes comerciais corretas entre os parceiros durante a
vigncia de emprstimos anteriores, tais como as respostas do tomador aos
pedidos de informaes dos bancos estrangeiros emprestadores e o cumpri-
mento por parte daquele, de forma pontual, das obrigaes pactuadas, em
particular os pagamentos;
d) a imagem que o pas muturio fornece dele mesmo, de onde ressalta a
importncia de um bom sistema de relaes pblicas.
Quanto s condies financeiras dos emprstimos, so, em geral, a mdio prazo,
de trs a dez anos, com perodos de graa que podem variar. Quanto s taxas de
juros, so flutuantes e compostas de trs elementos:
os clculos baseados ou na LIBOR (London Inter-Bank Offered Rate) ou na
PRIME RATE (taxa diria que os bancos dos EUA oferecem a clientes
preferenciais, no mercado interno, para remunerao dos depsitos ou de
aplicaes de tais pessoas);
2Q) SPREAD, suplemento pago ao(s) banco(s) emprestador( es) e que traduz, em
termos contbeis, a opinio que estes tm quanto aos riscos inerentes
operao;
3Q) outras comisses, denominadas fees (honorrios, ou encargos, na expresso
da Common Law, em particular ligados noo de direitos reais que ficam
"colados" ao bem mvel ou imvel, mais ou menos assimilveis noo de
"servido") que, segundo o Professor Jos Carlos de Magalhes, na citada
tese de livre-docncia, so os seguintes, verbis:

a) management fee, taxa de administrao para remunerar os servios de organizao


e composio do crdito, com a reunio dos fundos junto a outros bancos copart-
cipes do emprstimo;
b) commitment fee, remunerao da reserva da linha de crdito mantida em aberto em
favor do tomador, garantindo-lhe a disponibilidade dos recursos e sua liberao nos
prazos ajustados, desde que presentes as condies de desembolso;
c) facility fee, taxa adicional cobrada pelo banco quando do saque pelo tomador do s
recursos mutuados e remuneratria dos servios correspondentes;
214 Guido F. S. Soares

d) agency fee , comisso de agenciamento para o banco que atua como coordenador em
emprstimos consorciados, com a participao de outros bancos;
e) service fee, taxa que se destina a remunerar os servios de administrao do crdito
aberto em nome do tomador.

Essa discriminao no exaustiva e a criatividade dos financistas pode ampli-la


sempre que algum custo no percebido se torne relevante e se decida repass-lo ao
muturio, inclusive os de natureza fiscal. As taxas e comisses, com freqncia, so
cobradas antecipadamente, reduzindo o volume dos recursos postos disposio do
tomador, que, no entanto, fica obrigado ao pagamento do juro sobre o total, parte do
qual, portanto, ficou com o banco". (MAGALHES, 1989, p. 157).

Tendo em vista que houve, a partir de 1960, um aumento de pedidos de emprstimos


a mdio prazo, foi necessrio elaborar um mecanismo para minimizar os riscos dos
bancos emprestadores, seja em funo dos adiamentos de pagamentos, seja ainda
em razo dos prolongamentos dos vencimentos. Para tal, foram introduzidos os
seguintes fatores nas relaes entre tomadores e bancos consorciados:
a) possibilidades de renovaes tcitas do crdito, com um ajustamento das
taxas de juros a cada trs ou seis meses, com a finalidade de proteger ambas
as partes nos contratos de emprstimos, das variaes inflacionrias ou de
riscos sazonais, fato que no se d nos emprstimos a juros fixos;
b) maior repartio dos riscos advindos de falta de pagamentos entre um nmero
maior de bancos acreditados junto aos consrcios (na atualidade, os emprs-
timos se acham atomizados entre 60 a 70 bancos privados), prtica que tende
a diluir os riscos suportados pelos bancos individualmente.
Quanto estrutura jurdica dos contratos de emprstimos internacionais entre
bancos estrangeiros consorciados e o Estado (direta ou indiretamente), deve
dizer-se que eles refletem uma criatividade inacreditvel, em particular no que
se refere proteo dos direitos dos emprestadores. So contratos elaborados
dentro do sistema jurdico da Common Law, no qual a liberdade dos contratantes
a mais ampla, sem a interferncia de normas de natureza cogente ou imperativa
(a ponto de dizer-se que, naquele sistema, "o que no est no contrato no est
no mundo", em pardia ao que no sistema brasileiro se diz a respeito dos autos
do processo). O que causa espanto que foi possvel, total falta de previsibi-
lidade por parte dos negociadores brasileiros ou impossibilidade dos consulto-
res jurdicos dos mesmos tornar vivel a assinatura de tais tipos de contratos sem
ao menos uma discusso de suas clusulas; na verdade, tal como se encontram
estruturados, esses contratos so autnticos contratos de adeso, vigentes em
A Cooperao Tcnica Internacional 215

todas as partes do mundo (pela fora da presena dos bancos sediados na


Inglaterra e nos EUA e ainda pela fora dos usos e costumes nas relaes
comerciais e financeiras internacionais), que so mais ou menos deglutveis, na
medida em que a nsia de obter recursos externos seja maior que a cautela para
assegurar um mnimo de eqidade nas relaes pactuadas.
Bem-estruturados, autnticos cdigos de conduta autocontidos e com total auto-
nomia em relao a leis de quaisquer pases, aqueles contratos de emprstimo,
alm das obrigaes, direito e deveres das partes, contm os covenants ("decla-
raes feitas por uma ou ambas as parte, que por elas se obrigam a realizar ou a
se abster de praticar determinado ato ou fato ou asseguram a existncia ou
inexistncia de um fato. A inobservncia de covenant gera a responsabilidade do
infrator e sua obrigao de compor perdas e danos (cf. Ballentines Law Dictio-
nary..., apud MAGALHES, 1989, p. 160, nota 254) e os representations and
warranties (os primeiros, afirmaes relativas ao passado e ao presente, a
respeito de sua pessoa, sobre o cumprimento de obrigaes, sobre atos societ-
rios passados a terceiros, autorizaes internas de ordem legal, quais e em que
teor... e os warranties, afirmaes relativas ao futuro, garantias dadas como
provadas e que surtiro seus efeitos durante a vigncia do contrato, desejos de
cumprir com o pactuado, certificao de que inexistem atos ou fatos que impe-
diro a execuo do contrato etc.). Tambm contm clusulas que, pela freqn-
cia de sua constncia na totalidade dos emprstimos concedidos pelos bancos
privados multinacionais e onipresentes no mundo, e pela citada fora dos usos e
costumes nas relaes comerciais e financeiras internacionais, podem ser consi-
deradas como obrigatrias.
Essas clusulas obrigatrias, conforme descritas na mencionada tese do Profes-
sor Jos Carlos de Magalhes (1989, pp. 158 usque 167), so, resumidamente, as
seguintes:
1) pari passu, estipulao de que o credor (ou os credores consorciados) tem
igualdade de condies em relao a outros credores estranhos ao contrato,
de tal forma que o muturio fique inibido de dar maiores garantias a terceiros,
a fim de no comprometer seu patrimnio;
2 a) negative pledge, proibio do muturio de dar seu patrimnio mvel ou
imvel em garantia a terceiros, salvo com a anuncia expressa does) empres-
tador(es);
3 a) set off (ou clusulas de compensao), autorizao a que o(s) banco(s)
credor(es) possa(m) lanar na conta corrente do tomador qualquer dbito
vencido e no-pago, ainda que a moeda de pagamento seja uma e a moeda do
216 Guido F. S. Soares

crdito seja outra; afastando-se assim a infungibilidade das prestaes, per-


mite-se a utilizao dos crditos do mutuante em qualquer agncia dos
Bancos muturios, seja no Brasil, seja no exterior, e ainda de qualquer banco
consorciado; pode-se antever a impossibilidade por parte do Estado de conhecer
e controlar as sadas de divisas, com o conseqente agravamento da situao da
balana de pagamentos do pas, numa situao que foge ao seu controle;
4 a) clusula hardship ou "mudana de circunstncia", parecida com as clusula de
fora maior (em francs, estas so denominadas force majeur), mas com subs-
tanciais diferenas quanto sua configurao e resultados; na force majeur, h
impossibilidade real de adimplemento das obrigaes contratuais (desapareci-
mento do objeto do contrato em virtude de catstrofe natural), que, se tiver sido
prevista no contrato, torna-o revogado ipso facto; na hardship, h igualmente
mudanas das circunstncias, mas que tornam o contrato de tal forma oneroso
em seu cumprimento que ele passa a representar um nus insuportvel para o
devedor (por ex.: elevaes inesperadas e imprevisveis de preos no mercado
internacional de certos insumos de um produto, que tornariam o custo final de
uma mercadoria absolutamente danoso para o fabricante, nas formas pactuadas),
de maneira que seu efeito , no a resciso automtica do contrato, mas sua
renegociao quanto a determinados aspectos do pactuado (por ex.: novos
prazos de entrega);
s a) cross default (inadimplemento cruzado), segundo a qual qualquer inadimplemento
acelerar o vencimento antecipado do contrato ou o vencimento antecipado de
outras obrigaes (mesmo que haja impedimentos decorrentes de ato ou fato de
terceiros, como, por exemplo: as restries do FMI ao Estado de obter suas divisas
de pagamento); so tentativas de assegurar aos credores uma igualdade de trata-
mento, estabelecendo-se igual partilha no patrimnio do devedor insolvente;
6a) waiver ofjurisdiction e ou waiver ofprejudgement attachment, renncia expres-
sa a quaisquer imunidades de jurisdio e de execuo (inclusive de eventuais
foros privilegiados que tenha o Estado ou suas entidades), bem como a proibio
de medidas cautelares preliminares que possam tornar os bens do devedor
infensos a uma futura execuo ou medida cautelar por parte dos credores;
7 a) clusula de eleio do foro de Nova York para eventuais discusses sobre
controvrsias oriundas da interpretao ou da execuo dos contratos de
emprstimos; deve dizer-se que no existe previso de solues extrajudici-
rias, tais como a conciliao ou a arbitragem, mas to-somente a soluo
judiciria, tendo as partes, em estipulao expressa, eleito o foro da cidade
de Nova York (e diga-se, para no ficar dvidas, o foro judicirio, sem deixar
A Cooperao Tcnica Internacional 217

de mencionar que um eventual ru do processo civil poder ser a Unio


federal ou uma entidade por ela controlada);
8) enfim, como lei de regncia dos contratos, as partes elegem, para o direito material
do pactuado, a lei de Nova York (e, por conseqncia, no sistema legal daquele
Estado da Federao norte-americana, igualmente eleita a lei cont1itual, ou
seja, seu Direito Internacional Privado). necessrio dizer, ainda, que segundo
a lei de Nova York, por mais leoninas que sejam as disposies anteriormente
mencionadas, so elas plenamente vlidas, conforme os princpios da mais plena
liberdade contratual existente na Common Law de Nova York.

VI. CONCLUSO

Finalmente, guisa de concluso, podemos retomar o conceito de cooperao


internacional, principalmente tendo em vista o que se disse a respeito das
relaes econmicas e financeiras entre Estados e os bancos privados estrangei-
ros. Pretendamos descrever os fatos tais como se apresentam, sem quaisquer
juzos de valorao. Contudo, conforme o prprio conceito de cooperao inter-
nacional o exige, torna-se impossvel no mencionar a inadequao do mesmo
s realidades existentes e que tm sido apontadas nos foros internacionais. Na
verdade, a introduo e as batalhas a respeito da NOVA ORDEM ECONMICA
INTERNACIONAL, so uma reviso dos fatos correntes, ocorridos sob a rubrica
de "cooperao tcnica internacional", mas que desmerecem a noo de "coope-
rao", com seus sentidos tico e de eqidade, que se encontram afirmados e
claros na Carta das Naes Unidas, cuja realizao prtica, porm, mais e mais
se distancia mandamentos supremos da comunidade dos Estados, elaborados ao
final da Segunda Guerra Mundial.

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Financiamento Oficial da
Cooperao Tcnica
Internacional

Peter Knz

I. INTRODUO

o financiamento oficial da cooperao tcnica internacional tem-se tornado


extremamente escasso no que se refere aos pases de renda nacional mdia.
Enquanto os casos de sucesso em termos de cooperao, como o Plano Marshal1,
basearam-se num paradigma de interesse mtuo, a atual poltica dos pases
fornecedores de recursos, refletida tambm na alocao de recursos do UNDP,
denota uma motivao assistencial que confere prioridade muito reduzida s
necessidades especficas de desenvolvimento dos pases de renda mdia. Assim,
essencial aprender como utilizar at mesmo os volumes pequenos de apoio
externo como um agente catalisador direcionado, envolvendo freqentemente
esquemas mistos de financiamento, tais como, por exemplo, participao nos
custos, co-financiamento, uso complementar de assistncia tcnica oficial e
privada, financiamento com doaes e emprstimos, esquemas de converso de
dvida etc. Tambm necessrio um enfoque novo e diferente TCDC (coope-
rao tcnica entre pases em desenvolvimento).

1. Utilizamos siglas inglesas (por exemplo , UNDP no lugar de PNUD, empregada em idiomas latinos) para
todas as agncias do sistema das NNUU. Ver glossrio.
220 Peter Knz

11. ARCABOUO CONCEITUAL E ORIENTAO DA DISCUSSO

Este trabalho parte do fato objetivo de que, no que se refere a pases de renda
mdia como o Brasil", o financiamento oficial da cooperao tcnica - bilateral
ou multilateral, com doaes ou, em menor escala, tambm em bases reernbol-
sveis (ou seja, com emprstimos) - tem se desacelerado e se deve esperar que
continue a ser bastante minguado. Para ser significativa e exercer um impacto
importante, a cooperao tcnica com financiamento oficial freqentemente
precisa, portanto, interagir com a cooperao comercial - por exemplo, prepa-
rando o terreno' para investimento ou comrcio, ou complementando insumos
tcnicos com financiamento mais substancial, proporcionados no contexto de tran-
saes comerciais, geralmente em nvel de empresa.
o desafio, portanto, utilizar da melhor maneira possvel o financiamento
oficial da cooperao tcnica, mesmo quando est disponvel somente em doses
homeopticas, atribuindo-lhe uma funo especfica no processo de desenvol-
vimento - catalisadora, inovadora, freqentemente como agente precursor de
investimento, comrcio, assistncia financeira ou cooperao tcnica comer-
cial. Este ponto de vista to vlido para a cooperao tcnica da qual o Brasil
destinatrio quanto para a assistncia tcnica proporcionada pelo Brasil a
outros pases em desenvolvimento.
Encarado dessa forma, o tema do financiamento deve ser tratado primeiramente
por meio de um exame da natureza das atividades a serem apoiadas, com a
finalidade determinar aquelas para as quais o financiamento oficial oferece
vantagens comparativas e possa estar disponvel em bases realistas: Isto levanta
uma srie de questes bsicas. O que significa, 'na verdade, a cooperao tcnica
internacional? Qual a sua finalidade essencial, qual a motivao predominante
entre as fontes de financiamento, ou os "doadores", e entre aqueles que criam
condicionamentos para a P?ltica do doador (opinio pblica, burocratas, parla-
mentares)? Impulsos de caridade? Uma obrigao de compensar erros que re-
montem a um passado de dominao poltica, econmica ou cultural, como foi

2. Termos tais como "pas de renda mdia ", ou "p as de industrializao recente" - ambos aplicveis ao caso
do Brasil, enquanto pases tais como a ndia e a Indon sia so de industrializa o recente, mas no de
renda mdia - e, no outro extremo da escala, a categoria de pases de menor desenvolvimento , tm sido
introduzidos numa tentativa de refinar a dicotomia simplista (e semantica mente imprecisa) entre " dese n-
volvido " e " em desenvolvimento ". Embora essa taxonomia seja utilizada para fin s normativos, es-
pecialmente no que diz respeito alocao de recursos para cooperao internacional, os c rit ri os
subjacentes - basicamente PNB per capita e o quociente entre produto industrial e produto no-in-
dustri al - so de relevncia questionvel para a necessidade e a capacidade de absoro de assist ncia
tcnica extern a orientada para o desenvolvimento.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 221

dito por algumas pessoas, quando a Nova Ordem Econmica Internacional estava
sendo proposta? Ou a motivao ret1ete um outro paradigma, qual seja o de interesse
mtuo no desenvolvimento, na reduo do hiato de desenvolvimento e na criao
de parceiros comerciais, financeiros ou polticos viveis, mesmo ao custo da
gerao de concorrentes? Deveria se concentrar, como foi sugerido h no muito
tempo pela comunidade de doadores, em "necessidades bsicas" e em tecnologia
simples ou gandhiana (posio que ret1ete um enfoque assistencialista), ou deveria
tambm envolver a rea de tecnologia avanada (que no pode ser ignorada, caso o
objetivo seja o desenvolvimento)? Deve - e pode - a assistncia tcnica envolver
reas sensveis de governo, a reforma do Estado (e no a simples modernizao
administrativa), as relaes entre o Estado e a Sociedade? Por ltimo: h uma diferena
entre os termos" cooperao tcnica" e "assistncia tcnica"?
primeira vista, "cooperao tcnica" e "assistncia tcnica" so termos claros e
indiscutveis. "Cooperao" subentende uma relao entre iguais, ou parceiros, que
almejam uma meta comum. "Assistncia", por outro lado, evoca a ajuda de algum
que "tem" algo a outro que "no tem". "Tcnica" quer dizer que a cooperao ou
assistncia deve estar ligada a uma transferncia ou ao desenvolvimento de tecno-
logia, experincia, uma habilidade prtica ou de gesto, ou de equipamento.
Na verdade, porm, o jargo oficial nesta rea um lodaal de confuso semn-
tica e definies. Comeando na dcada de 70, quando a cooperao internacio-
nal com vistas ao desenvolvimento (que obviamente dava preferncia a uma
parceria - em lugar de uma relao unidirecional entre doador e beneficirio, ou
entre professor e aluno) se tornou prioritria nas relaes internacionais, o termo
"cooperao tcnica" tendeu, como veremos mais adiante, a substituir, no lin-
guaj ar da ajuda externa, o termo "assistncia tcnica", com suas conotaes
paternalistas politicamente desagradveis, mesmo no que dizia respeito a pro-
gramas cuja finalidade fora e continuava sendo principalmente de caridade ou
humanitria, isto , assistencial, ou nos casos - se no de direito, pelo menos de
fato - em que o doador permanecia no controle dos programas que financiava,
contradizendo o conceito de parceria. ( significativo observar que o termo
"assistncia tcnica" comumente usado em transaes comerciais - por exem-
plo, contratos envolvendo tecnologia e servios, venda ou manuteno de equi-
pamento etc.). Quanto ao termo "tcnica", pode-se dizer que ele tambm tem
sido aplicado, no jargo da ajuda externa oficial, para abranger at mesmo o
apoio oramentrio direto de instituies especficas, ou o fornecimento de bens
ou ajuda humanitria sem qualquer conotao "tcnica". Por ltimo, a confuso
aumentada pelo fato de muitas estatsticas internacionais - por exemplo, os
222 Peter Knz

Relatrios de Desenvolvimento Nacional, anualmente elaborados pelas Naes


Unidas" - terem apresentado a tendncia de agregar, como assistncia tcnica
oficial, o apoio sob a forma de doaes (por exemplo, os programas do UNDP e
a maior parte da ajuda bilateral) assistncia tcnica contida nos emprstimos
multilaterais, que no representam "assistncia" em seu sentido puro, pois os
emprstimos, mesmo em condies especiais, precisam ser reembolsados e
contm juros substanciais.
Tendo assinalado as ambigidades do jargo de ajuda oficial, para os fins deste
trabalho, no obstante, ignoraremos os detalhes semnticos, bem como os tabus
polticos, e adotaremos os termos "assistncia tcnica" e "cooperao tcnica"
como sinnimos, mas procuraremos determinar a motivao ou a finalidade
(assistencial ou de interesse mtuo) e o nvel real de "parceria" associados a cada
fonte e tipo de financiamento para assistncia tcnica.
O tpico do financiamento da cooperao tcnica, portanto, foi enfocado de
acordo com esta seqncia:
(i) fontes de financiamento; motivao, em retrospecto, incluindo o modelo do
Plano Marshall; discusso das principais fontes externas de emprstimos e
doaes, bilaterais e multilaterais, com referncia especial ao UNDP e ao
"Consenso" UNDP, tanto na teoria quanto na prtica;
(ii) critrios de alocao de recursos para assistncia tcnica, com referncia
especial frmula do UNDP; discusso crtica do conceito de "gradao";
(iii) financiamento misto: participao nos custos (em projetos e programas) e
suas limitaes, incluindo a participao em custos por meio de emprsti-
mos multilaterais; co-financiamento, financiamento paralelo por fontes na-
cionais ou estrangeiras, privadas ou governamentais;
(iv) um modelo para o futuro: cooperao tcnica - incluindo cooperao Sul-
Sul - em pases de renda mdia; seletividade, flexibilidade, complementa-
ridade entre a cooperao oficial e a cooperao em nvel de empresa e suas
implicaes institucionais.

3. Em particular, faz-se referncia aos Relatrios de Desenvolvimento elaborados anualmente pelos escritrios
locais do UNDP e aos Relatrios de Poltica sobre Atividades Operacionais para Desenvolvimento , apre-
sentados Assemblia Geral da ONU pelo diretor-geral para Assuntos Econmicos e Desenvolvimento. O
emprstimo em condies mais favorveis e at mesmo os crditos exportao e as garantias de crdito
podem, evidentemente, ser considerados como "ajuda", mas, para se comparar seu volume ao das doaes,
preciso que seja reduzido diferena capitalizada entre as taxas normais de mercado e as taxas dos
emprstimos em condies especiais. Os emprstimos da IDA aos pases de menor desenvolvimento, com suas
taxas simblicas de juros e seus longos perodos de carncia, podem ser considerados como um caso especial.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 223

Ill. FONTES DE FINANCIAMENTO PARA ASSISTNCIA


TCNICA: MOTIVAO E POLTICAS

1. Motivao, em Retrospecto: o Modelo do Plano Marshall


Estaria fora do alcance deste trabalho reconstruir toda a histria da cooperao
tcnica internacional, tema coberto por outras contribuies ao PROCINT. Basta
assinalar, em largas pinceladas, que o advento deste tipo de cooperao coincidiu
com os processos de descolonizao e emancipao posteriores Segunda Guerra
Mundial. Embora o conceito possa ser situado e ainda seja influenciado pelos
primeiros programas de emergncia e reconstruo (isto , assistenciais), tais como
os da UNRRA, no sistema das Naes Unidas, e outros programas voltados para
grupos particularmente vulnerveis (UNICEF, WFP, UNHCR, UNDRO), a coope-
rao internacional acrescentou gradativamente uma dimenso "tcnica", voltada
para o desenvolvimento; ao mesmo tempo, porm, sua dinmica foi cada vez mais
condicionada pela guerra fria e pela conseqente bipolarizao de grande parte do
Terceiro Mundo; em princpio, estavam imunes a motivaes clientelistas somente
as atividades operacionais das Naes Unidas (o UNDP e seus precursores" e os
vrios fundos e programas criados pelos principais organismos setoriais).
Obviamente, portanto, o desenvolvimento - e a reduo do hiato de desenvolvi-
mento - tinha adquirido um significado poltico . Do ponto de vista da Carta das
Naes Unidas, o desenvolvimento e as atividades operacionais voltadas para o
seu apoio deviam, no longo prazo (e numa viso otimista), no apenas ajudar a
alcanar os objetivos enunciados na Declarao Universal dos Direitos do Ho-
mem e na Conveno de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais como tambm
reduzir tenses internacionais e, com isso, a probabilidade de conflito que
pudesse perturbar a paz mundial. Por outro lado, o conceito de um " direito ao
desenvolvimento" e vrias propostas normativas dele decorrentes (a Nova Or-
dem Econmica Internacional; a Carta de Direitos Econmicos e Deveres dos
Estados; e outras expectativas em relao ao fracassado Dilogo Norte-Sul da
dcada de 70 e incio da dcada de 80) permaneceram no nvel do discurso de
exortao. O mesmo pode ser dito quanto s declaraes mtuas de vinculao da
ajuda a uma porcentagem do Produto Nacional Bruto dos pases doadores",

4. TAB e Fundo Especial.


5. Para uma discusso completa do Dilogo Norte-Sul das dcadas de 70 e 80 , ver CDP Report (1983). A meta
de um por cento do PNB , fixada pela DAC em 1965 , foi atingida apenas por uns poucos pases doadores-
em 1989 , apenas pela Noruega - , enquanto a mdia para a DAC foi de 0,34% (DAC, 1966 e 1990).
224 Peter Knz

Foi contra esse pano de fundo que a assistncia tcnica multilateral e bilateral -
em nveis que, comparado com as despesas militares, eram sempre bastante
modestos" - cresceu, estagnou e diminuiu (pelo menos em termos reais) durante
as ltimas quatro dcadas. Evidentemente, no possvel predizer como os novos
cenrios (distenso Leste-Oeste; transio generalizada para economias de mer-
cado relativamente abertas; ressurgimento de conflitos religiosos ou tnicos na
Europa Oriental e no Sul; o fracasso evidente dos principais programas de ajuda
na regio ao sul do Saara) afetaro a orientao e o apoio da assistncia tcnica
futura, tanto multilateral quanto bilateral, exceto para se dizer que, presumivel-
mente, os programas multilaterais crescero em importncia medida que a
motivao poltica e clientelista que sustentava os antigos programas bilaterais
perder sua razo de ser.
A esta altura, interessante, contudo, rever o que sem dvida foi a experincia
de maior xito em termos de cooperao internacional voltada para o desenvol-
vimento, ou seja, o Plano Marshall, da dcada de 50 e incio da dcada de 60. O
contexto (incio da guerra fria), as condies ambientais (homogeneidade cultu-
ral) e a sua abrangncia limitada (essencialmente a regio do Atlntico Norte)
eram muito distintas das que so encontradas no quadro global de desenvolvi-
mento dos dias de hoje: seria ingnuo esperar um novo Plano Marshall para o
Sul ou para os pases da Europa Oriental. Mas algumas concluses relevantes
para a cooperao tcnica envolvendo pases de renda mdia podem ser extra-
das do caso da Europa Ocidental. Em primeiro lugar, o modelo conceptual foi
claramente um modelo de parceria, combinando, numa primeira fase, uma
poltica econmica conjunta (conjuntural, comercial, monetria, fiscal) e um
programa de assistncia tcnica com gesto conjunta, tudo isso apoiado por uma
infra-estrutura relativamente leve (a OEEC). Embora com financiamento bastan-

6. Evidentemente, deve ser reconhecido que comparaes entre gastos militares e programas espaciais , de um
lado, e os recursos alocados assistncia ao desenvolvimento , de outro lado, no tm impressionado muito
seja as autoridades, seja a opinio pblica dos pases doadores. No entanto, evidente que, enquanto
somente os gastos com o desenvolvimento de armamentos (bombardeiros invisveis ao radar, ou Stealth, o
programa "Guerra nas Estrelas" e os arsenais nucleares), sem falar da explorao do espao e de estaes
orbitais, chegam a centenas de bilhes de dlares, o Plano Marshall custou cerca de 13 bilhes de dlares
no perodo de quatro anos (65 bilhes de dlares aos preos de 1989, ou 1,2% do PNB dos Estados Unidos
e do Canad nos quatro anos em questo), segundo Le Monde, 7 de setembro de 1991, p. 20. De um ponto
de vista de interesse mtuo, ou comparado porcentagem do faturamento despendida pelas empresas com
o desenvolvimento de mercados, essas somas - tal como o custo dos programas atuais de cooperao
tcnica - so muito modestas, mesmo que abranjam o custo da assistncia tcnica aos pases de renda mdia
e aos pases de industrializao recente. Sem dvida, as autoridades que conceberam o Plano Marshall
compreenderam que o significado poltico do financiamento coletivo da cooperao internacional superava
de longe o seu custo para os doadores individuais.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 225

te modesto, a assistncia tcnica desempenhou um papel crucial, na dcada de


50, no crescimento das economias da Europa Ocidental, incluindo as de futuras
histrias de sucesso, como a Repblica Federal da Alemanha, a Frana, a Itlia
e os pases do Benelux; o grosso dessa assistncia tcnica foi proporcionado
7
atravs da European Productivity Agency (EPA) e consistiu em transferncias
(ou desenvolvimento) da tecnologia avanada que criou as condies para a
modernizao da indstria e da agricultura europias. Os principais doadores e
fontes de conhecimento tcnico (Estados Unidos e Canad) claramente no
estavam preocupados com o surgimento de concorrentes do outro lado do Atln-
tico: alm da motivao poltica evidente no contexto da guerra fria, esperavam
que a reabilitao da Europa ocidental lhes abrisse novos mercados e criasse
novos parceiros econmicos, como realmente aconteceu. Por volta do final da
dcada de 50 - isto , em cerca de uma dcada - essa tarefa tinha sido em grande
parte cumprida, e a infra-estrutura produtiva da Europa ocidental (indstria,
agricultura, servios) tinha atingido nveis internacionais de competitividade.
Enquanto isso, ateno especial fora dada no apenas poltica conjuntural,
comercial, monetria e fiscal mas tambm aos fatores de crescimento econmico
a longo prazo: cincia e tecnologia, educao, treinamento de mo-de-obra.
Alm do mais (e isso desempenhou um papel fundamental neste processo), a
cooperao no contexto da OEEC tinha envolvido a indstria em nvel de
empresa, por meio de uma variedade de comisses setoriais que indicaram o
caminho no apenas para os vnculos entre pases mas tambm para empreendi-
mentos conjuntos concretos que prepararam o terreno para a eventual substitui-
o e eliminao da assistncia tcnica com financiamento oficial.
Nessa altura, no comeo da dcada de 60, o contexto institucional sofreu uma
importante mudana, com a OEEC sendo substituda pela OECD, organizao
voltada primordialmente para a formulao de polticas comuns, da qual os
antigos doadores (Estados Unidos e Canad) se tornaram membros com direitos
iguais aos dos pases da Europa Ocidental e mais tarde foram acompanhados pelo
Japo, pela Austrlia e pela Nova Zelndia. A European Productivity Agency foi
extinta, e a assistncia tcnica prosseguiu em escala menor em benefcio dos
pases-membros mais pobres, enquanto a poltica global de desenvolvimento era
examinada na DAC, uma comisso restrita que desfrutava de grande autonomia
(KNZ, 1966).
Portanto, quais so as lies principais e ainda relevantes do modelo do Plano

7. Para uma discuss o sobre a European Productivity Agency e sua importncia, ver OEEC (1958, pp.134 e ss.).
226 Peter Knz

Marshall? Em primeiro lugar, a de que existe substncia no paradigma de


interesse mtuo na ajuda para fins de desenvolvimento: vale a pena, tanto em
termos econmicos quanto polticos, e at em termos de gerao de empregos
domsticos" criar parceiros comerciais e econmicos viveis e solventes. A
assistncia tcnica pode desempenhar um papel importante neste sentido, mas
funciona melhor quando administrada conjuntamente e est relacionada com uma
poltica econmica comum (em princpio, a gesto conjunta alcanada no
sistema das Naes Unidas por meio de mecanismos de poltica como o que
funciona no UNDP - ver, abaixo, os comentrios sobre o " consenso" ; por outro
lado, a formulao de poltica econmica comum ainda um sonho remoto num
contexto global de Naes Unidas) . Por fim, a experincia do Plano Marshall
mostra que os programas de assistncia tcnica podem ser encerrados - mas no
por uma frmula de "gradao" automtica vinculada ao Produto Nacional Bruto
per capita - se o hbito de cooperao tiver se firmado em nvel da empresa e
se os governos continuarem a formular polticas econmicas e comerciais con-
juntas. Se no tivesse havido essa formulao conjunta, e os vnculos estabele-
cidos entre pases tivessem continuado sem estmulos oficiais, a suspenso da
assistncia tcnica na OECD teria sido mais dolorosa e politicamente prejudicial,
perpetuando desequilbrios de desenvolvimento social e econmico nessa regio".

2. Tipos de Financiamento Oficial para Assistncia Tcnica


preciso distinguir duas categorias bsicas de financiamento oficial para assis-
tncia tcnica. Um o financiamento sob a forma de doao multilateral ou
bilateral, no-reembolsvel. O outro, reembolsvel e com juros, embora em
condies especiais menos onerosas do que as de mercado, consiste no compo-

8. Alm do valor direto da "indstria da ajuda externa" para firmas de consultoria e outros setores dos pases
doadores, a literatura sobre desenvolvimento (incluindo estudos efetuados por sindicatos setoriais nos Estados
Unidos e na Europa) tem confirmado, j h algumas dcadas, a correlao positiva entre desenvolvimento (e ,
portanto, maior poder aquisitivo) do hemisfrio sul, e nveis de emprego nas indstrias e nos ramos de servios
voltados para a exportao no hemisfrio norte. Ver, por exemplo, a hoje clssica demonstrao, no contexto
da Rodada de Tquio, por Fishlow, Carri re e Sekiguchi (1981). O problema, evidentemente, que no longo
prazo tais correlaes dependem de uma diviso internacional ideal do trabalho que no corresponde aos
cenrios atuais - a saber, cenrios nos quais indstrias-mo-de-obra-intensivas e, portanto, politicamente
sensveis (por exemplo , tecidos), ou uma agricultura apoiada em subsdios continuam a ser protegidas no
hemisfrio norte por barreiras tarifrias e no -tarifrias (incluindo cotas impostas por acordos internacionais
como o Multi-Fibre Agreement), enquanto os pases do Sul pretendem construir suas prprias indstrias de
tecnologia avanada (microeletrnica, biotecnologia, informtica) e seus prprios setores de servios em
competio com o Norte.)
9. Ver ABREU e FRITSCH (1984). Ver, em relao a uma frmula de gradao mais suave, IBRD Memo
(1982).
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 227

nente de assistncia tcnica contido em emprstimos, principalmente de institui-


es financeiras multilaterais, mas tambm - fontes bilaterais - por exemplo,
sob a forma de crditos exportao (ou garantias de crdito) de equipamento e
tecnologias a eles vinculadas. Com o passar do tempo, o componente de assis-
tncia tcnica nos emprstimos multilaterais tem crescido muito mais rapida-
mente do que a assistncia tcnica multilateral sob a forma de doao .
De maneira anloga, a assistncia tcnica bilateral tende a ser de maior volume
que a assistncia multilateral- tambm especialmente nos pases de renda mdia
da Amrica Latina, em relao aos quais as motivaes comerciais e culturais
so mais importantes em programas bilaterais de cooperao tcnica de pases
como Alemanha, Itlia, Frana e Japo do que na alocao de fundos de assis-
tncia tcnica multilateral.
Deve ser ressaltado, evidentemente, que as comparaes quantitativas entre tipos
de fontes de financiamento externo de assistncia tcnica nem sempre so
significativas. Como assinalado em outro ponto deste trabalho (por exemplo,
ver nota 3, acima), os emprstimos para assistncia tcnica (mesmo em bases
favorveis), e especialmente os crditos para exportao, no podem ser coloca-
dos no mesmo plano do financiamento sob a forma de doao. No que se refere
a uma comparao entre o volume de financiamento bilateral e o volume de
financiamento multilateral, pode-se afirmar que o primeiro geralmente "vincu-
lado", sendo por isso menos fungvel do que o segundo, que permite utilizao
sem restries.

3. Emprstimos para Assistncia Tcnica

No Brasil, as fontes de emprstimos oficiais para assistncia tcnica so o Banco


Mundial e o Banco Interamericano (ao contrrio do BIRD, porm, o BID tambm
oferece alguns fundos sob a forma de doao, embora os procedimentos para
processar tais doaes sejam lentos e complicados) . A IFAD tambm tem feito
alguns emprstimos ao Brasil, mas em volume menor do que os das outras duas
instituies multilaterais, voltados principalmente para o apoio agricultura de
pequeno porte. A maioria dos emprstimos multilaterais, seja para projetos ou
em bases setoriais, contm significativos componentes de assistncia tcnica.
Como se poderia esperar, em vista da distribuio do poder de tomada de deciso
dentro do Banco Mundial e do Banco Interamericano, eles so particularmente
sensveis s presses dos doadores de recursos (e presso da opinio pblica
desses pases) em sua poltica de emprstimo. Embora essa prtica tenha sido
228 Peter Knz

criticada (AVRAMOVIC, 1989), porque parte da premissa de que as polticas


nacionais podem ser impostas por um emprestador, ao passo que uma poltica
scio-econmica bsica, para ser vivel, deve crescer endogenamente, essas
presses comumente assumem a forma de condicionalidades que, evidentemen-
te, intluenciam tambm o componente de assistncia tcnica desses emprsti-
mos. Dentre as polticas de emprstimo mais importantes a serem levadas em
conta, quando se busca assistncia tcnica junto a essas instituies, podemos
citar a liberalizao do comrcio, uma preferncia pelo setor privado e, desde
que o Banco Mundial foi criticado pelo Sierra Club por seu projeto POLONO-
ROESTE (juntamente com outros na ndia, na frica etc.), a proteo ambiental
e a gesto ecolgica.
Num outro ponto deste trabalho discutiremos as oportunidades de utilizao, em
bases complementares, de assistncia tcnica derivada tanto de doaes quanto
de emprstimos, incluindo a alocao de emprstimos assistncia tcnica sob
a forma de participao nos custos, e o uso desta ltima para ajudar os tomadores
nacionais a elaborar suas prprias propostas de emprstimo, em lugar de - como
tendia a ocorrer no passado - simplesmente responder a propostas feitas pelos
tcnicos das instituies financiadoras.

4. Financiamento Bilateral para Assistncia Tcnica


Como j foi observado, a ajuda bilateral sem fins militares, proveniente dos
pases industrializados do hemisfrio norte, continua ocupando uma posio
importante no esforo geral de cooperao tcnica. Para os pases de renda mdia
da Amrica Latina, as principais fontes de ajuda bilateral so Alemanha, Japo,
Itlia, Espanha, Canad e Frana; alguns outros pases da OECD, entre eles os
Estados Unidos, a Holanda e a Sua, tendem a canalizar seu apoio atravs de
organismos no-governamentais. Nos ltimos anos, a Comunidade Econmica
Europia - independentemente de seus membros - tambm se tem destacado
como uma fonte de financiamento de assistncia tcnica. Os principais esquemas
de ajuda so programados por Comisses Mistas (ou Bilaterais), geralmente com
base numa programao revista ano a ano.
Embora cada programa bilateral tenha suas prprias prioridades e peculiaridades
financeiras e burocrticas, incluindo exigncias de divulgao de dados finan-
ceiros e formato de projeto, algumas observaes gerais podem ser feitas sobre
esta categoria de financiamento como um todo.
Em primeiro lugar, a maioria dos programas bilaterais - incluindo esquemas
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 229

Sul-Sul (CTPD ou TCDC) - funciona num nmero limitado de pases benefici-


rios selecionados com base em critrios polticos (e muitas vezes tambm
comerciais). Assim, os pases do Norte tm tradicionalmente concentrado sua
ajuda em pases africanos e asiticos de baixa renda per capita, geralmente com
governos socialistas: alguns exemplos so a Tanznia e o Vietn. A Espanha, por
outro lado, tem orientado seu programa primordialmente para a Amrica Latina.
A ajuda canadense tem sido tradicionalmente canalizada para o prprio hemis-
frio, particularmente para o Caribe.
Um segundo trao comum da maioria das fontes de ajuda bilateral o de que ela
cada vez mais "v inculada" a compras no pas de origem, tanto de equipamento
quanto de tecnologia, bem como em relao a especialistas e consultores. Isto
tende a limitar a fungibilidade e a eficcia dos programas especficos - embora,
como ser visto a seguir, crie oportunidades para o uso complementar de recursos
multilaterais e bilaterais, no qual os primeiros corrigem distores e preenchem
lacunas destes ltimos. A vinculao da ajuda, porm, tambm significa que os
governos doadores ficam expostos a presses de sua prpria " indstria da ajuda",
categoria que inclui empresas de consultoria internacional e exportadores de equi-
pamento ou tecnologia.

Alm dessas motivaes polticas e comerciais, todos os programas bilaterais de


assistncia tcnica so influenciados pela opinio pblica em geral, e assim
condicionados por prioridades gerais semelhantes s que afetam os emprstimos
multilaterais: preocupaes com o ambiente, erradicao da pobreza, nfase no
setor privado (especialmente nos casos em que esto envolvidas empresas do
pas doador), e consolidao da democracia participativa.

Embora se deva esperar que essas consideraes gerais 'c ontinuem a modelar os
programas bilaterais no futuro, tambm provvel - como foi observado ante-
riormente - que a melhoria das relaes entre Leste e Oeste tambm afete os
programas bilaterais de diversos modos. J est ficando evidente, por exemplo,
que nos dois ltimos anos a Europa oriental tem surgido como uma rea priori-
tria para investimento e relaes comerciais no futuro. parte os problemas
especiais criados pela reunificao da Alemanha, pases como Polnia, Tchecos-
lovquia, Hungria e pases da CEI ex-URSS (especialmente a Rssia e as
repblicas europias) tambm tm-se tornado beneficirios importantes de as-
sistncia tcnica bilateral proveniente da Europa ocidental e da Comunidade
Econmica Europia, dos Estados Unidos e, potencialmente, do Japo. Embora
isso possa no significar o fim de programas bilaterais de assistncia tcnica
Amrica Latina, deve-se esperar que o volume dessa assistncia se reduza: da,
230 Peter Knz

como j foi salientado, a necessidade de aprender a otimizar o uso de recursos


externos disponveis em doses homeopticas, para evitar desperdcios e duplica-
es, a usar recursos bilaterais e multilaterais, internos e externos de maneiras
complementares - em outras palavras, a programar e coordenar eficazmente
todos os recursos de assistncia tcnica.
Por ltimo, deve ser mencionado que muitos dos comentrios anteriores se
aplicam cooperao Sul-Sul, e no apenas cooperao tradicional Norte-Sul.
Retornaremos mais adiante, neste trabalho, ao papel importante da cooperao
tcnica (CTPD) Sul-Sul em cenrios futurcs'". Basta dizer, por enquanto, que a
cooperao Sul-Sul deve apoiar-se em seus prprios mritos - qualitativos - e
suas prprias vantagens comparativas, em vez de ser encarada simplesmente
como uma verso mais barata da assistncia Norte-Sul tradicional.

5. Financiamento Multilateral Assistncia Tcnica, do tipo Doao


Embora o sistema das Naes Unidas, e em particular o UNDP, continue a ser a
fonte mais importante de financiamento multilateral para assistncia sob a forma
de doao, deve ser lembrado que organismos regionais no pertencentes a esse
sistema desenvolveram (e continuam a desenvolver) atividades substanciais de
assistncia tcnica. Dentre eles podemos citar a OEA, a qual, a despeito de seus
problemas oramentrios, mantm um programa de assistncia tcnica em vrias
reas; a nCA, que opera geralmente com substancial participao nacional nos
custos, na rea da agricultura; por ltimo, como j foi observado, h o BID, que
alm de suas atividades de emprstimo (freqentemente incluindo um compo-
nente de assistncia tcnica), tambm pode fornecer recursos no-reembolsveis
para assistncia tcnica. No que diz respeito ao SELA, suas atividades operacio-
nais (normalmente executadas atravs de Comits de Ao que gozam de grande
autonomia) so sustentadas por esquemas especiais de co-financiamento ou por
fontes externas, como o UNDP.
No sistema das Naes Unidas, as fontes de financiamento no-reembolsvel

10. Os programas de assistncia tcnica bilateral de alguns pases doadores (por exemplo, Alemanha e Sua)
tm estado disponveis para o financiamento da cooperao Sul -Sul. De maneira semelhante, o sistema
das Naes Unidas, e especialmente o UNDP, tem financiado ou co-financiado a CTPD ; alguns pases em
desenvolvimento com substanciais dotaes no UNDP (por exemplo , ndia , China) esto aplicando uma
parte de suas IPFs para financiar sua prpria contribuio CTPD. Embora o apo io externo possa ser de
grande valia no incio de um programa ou projeto Sul-Sul, ou para financiar gastos que devem ser
realizados em moeda forte (por exemplo , viagens internacionais), o financiamento bsico para a CTPD
deve, no longo prazo, vir dos pases envolvidos - se no for assim, ela ficar reduzida cooperao Sul-Sul
orquestrada no hemisfrio norte.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 231

para assistncia tcnica situam-se em duas categorias principais. Uma delas, de


alcance intersetorial e multidisciplinar, o UNDP; dada a sua importncia em
termos de volume e como orientao para todos os tipos de financiamento de
cooperao tcnica, ela ser discutida num captulo posterior. A outra categoria
formada por uma variedade de organismos, fundos ou programas especializa-
dos, que podem atuar de duas maneiras. Uma delas na condio de organismo
executor de proj etos financiados pelo UNDP, e portanto ser discutida no prxi-
mo captulo; embora tradicionalmente quase todos os projetos do UNDP fossem
executados por organismos do sistema Naes Unidas, tivessem eles ou no o
status de organismo especializado, a tendncia nos ltimos anos tem sido a de
confiar a execuo de projetos, ou seja, a responsabilidade de linha pela super-
viso de operaes e pela gesto financeira, ao governo beneficiado ou a alguma
outra entidade nacional, a qual pode, por sua vez, utilizar um dos organismos
especializados das Naes Unidas como "organismo de cooperao" em termos
de ajuda na implantao de uma determinada atividade. Embora essa tendncia
(na Amrica Latina ela se verifica atualmente na maioria dos projetos do UNDP)
seja politicamente atraente, pois transfere a responsabilidade pela implantao
s autoridades locais, em sintonia com o conceito de parceria, deve ser dito que,
quando os organismos das Naes Unidas eram rotineiramente encarregados da
execuo de projetos e recebiam uma taxa de overhead padronizada (embora
relativamente modesta"), eles freqentemente eram aliados teis na busca de
financiamento pelo UNDP; por outro lado, isto ocasionalmente assumiu a forma
de um esforo de venda de projetos, pelo prprio organismo, por sua vez
elaborados dentro do organismo, e que no correspondiam s necessidades e
condies do pas envolvido.
Alm de seu papel como agentes de execuo ou cooperao em projetos do
UNDP, os organismos especializados do sistema das Naes Unidas tambm
participam do esforo global de assistncia tcnica com recursos prprios -
decorrentes de seu prprio oramento ordinrio, ou de fundos especiais sob
sua custdia, ou de outros esquemas fiducirios com doadores externos . Deve

11. Durante as dcadas de 70 e 80, os organismos executores do sistema das Naes Unidas recebiam uma taxa
padro de overhead de 13% (ou 14%) dos oramentos de projetos do UNDP que geriam; esse sistema foi
substitudo com o Quinto Ciclo de Programao de acordo com a deciso do Conselho Diretor do UNDP
reproduzida no Apndice B. Na verdade, a frmula-padro de 13% mais criava do que resolvia problemas
enquanto 13% claramente no so suficientes, em si mesmos, para financiar a gesto eficiente de projetos (as
taxas de overhead, em projetos privados de assistncia tcnica, ou na assistncia tcnica bilateral executada
por firmas de consultoria ou universidades nos prprios pases doadores muitas vezes ultrapassam os 100%),
a atrao do overhead de 13%, contudo, gerava intensa concorrncia e guerras de jurisdio entre os
organismos executores das Naes Unidas.
232 Peter Knz

ser ressaltado que, em conseqncia de coordenao mais estrita pelo governo,


e com a indicao de um " Coorden ador Residente do Sistema das Naes
Unidas't'", os projetos financiados por esses organismos e pelo UNDP so cada
vez mais de natureza integrada, interativa ou complementar.
Dentre essas fontes de financiamento de assistncia tcnica pelo sistema das
Naes Unidas, excluindo o UNDP, as seguintes merecem meno especial:
FAO : alm de vrios fundos especiais sob sua custdia, a FAO possui seu prprio
programa de assistncia tcnica (TCP), utilizado para financiar projetos de
cooperao tcnica de porte relativamente pequeno e com objetivos bem espec-
ficos;
OIT: recursos oramentrios ordinrios e de fundos especiais na rea de emprego
e relaes de trabalho, especialmente para treinamento e consultoria;
WHO/PAHO : financiamento bastante volumoso (nem sempre classificado como
cooperao tcnica nos pases da regio) nas reas de sade, pesquisa relaciona-
da com a sade e o desenvolvimento de recursos humanos;
UNICEF: originalmente preocupada com crianas e jovens, ampliou recentemente
seu programa para temas de bem-estar social em geral, pobreza e desenvolvimento
urbano em reas de baixa renda, famlia e sade preventiva etc.;
UNFPA: este fundo, assemelhado ao UNDp 13 , financia projetos relativamente
grandes nas reas de planejamento familiar, sade familiar, demografia etc.;
UNESCO: embora seus recursos oramentrios prprios tenham se reduzido
bastante, aps a sada dos Estados Unidos e do Reino Unido da organizao,
opera uma srie de fundos especiais disponveis para assistncia tcnica, parti-
cularmente no setor de cultura;
UNIDO: alm de projetos SIS de pequeno porte e com objetivos bastante especfi-
cos, financiados dentro de uma rubrica oramentria especial do UNDP, a
UNIDO opera seu prprio Fundo de Desenvolvimento Industrial constitudo por
contribuies voluntrias - via de regra com a condio de compra de equipa-

12. o sistema de coordenadores residentes foi introduzido no final da dcada de 70 ; suas funes abrangem a
coordenao de todas as atividades operacionais das Naes Unidas relacionadas com o desenvolvimento,
mas no os emprstimos do Banco Mundial. O coordenador residente - normalmente o representante residente
do UNDP - visto como primus interpares entre os diversos representantes de organismos das Naes Unidas
em cada pas; sua eficcia baseia-se essencialmente no seu poder de persuaso e no apoio que ele recebe das
autoridades naciona is responsveis pela programao e pela superviso da assistncia tcnica externa; nos
casos em que se trata de uma nica representao, como no Brasil e na Colmbia, o coordenador residente
tem tudo para operar em condies timas.
13. Relatrios da UNFPA ao Conselho Diretor do UNDP.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 233

mento ou de servios de especialistas e consultores do pas doador; por isso no


mais fungvel do que a ajuda bilateral;
WFP : o programa de ajuda alimentao no sistema das Naes Unidas tambm
deve ser includo nas fontes de assistncia tcnica; em volume, supera de longe
o valor do UNDP e de qualquer outro programa de ajuda multilateral nos pases
da Amrica Latina em que atua; por outro lado, a maior parte da ajuda com
alimentos de natureza assistencial ou emergencial e no pode ser considerada
como cooperao tcnica voltada para o desenvolvimento; pode adquirir esse
carter, porm em esquemas de " ali m ento em troca de trabalho" voltados para
objetivos genunos de desenvolvimento ou nos casos excepcionais em que a
receita da venda de alimentos usada para tais fins;
Vrios outros organismos e programas do sistema das Naes Unidas, geralmente
representados pelo escritrio local do UNDP, podem fornecer recursos para assis-
tncia tcnica a partir de seus prprios oramentos ou a partir de fundos especiais
por eles administrados, particularmente para treinamento, bolsas de estudo e con-
tratao de especialistas. Dentre eles, citamos: WIPO, HABITAT, UNEP, ICAO,
IMO, ITU, WMO, UNCTAD etc .
porte dos projetos financiados por esses organismos varia muito: alguns deles,
como os projetos da WFP, da UNFPA e da UNICEF, podem ser muito grandes.
Outros tendem a ser menores, mas, se adequadamente planejados e programados,
podem se transformar em contribuies importantes ao desenvolvimento - mes-
mo que tenham um alvo setorial; tambm so importantes em termos polticos,
como expresses de solidariedade da comunidade internacional.

6. UNDP
Sob a frmula de alocao discutida no prximo captulo, os recursos de assis-
tncia tcnica do UNDP atribudos Amrica Latina, e especialmente aos pases
latino-americanos de renda mdia, tm diminudo em termos nominais e, claro,
ainda mais sensivelmente em termos reais desde o comeo da dcada de 70 . No
obstante, continuam a representar o fulcro do financiamento de assistncia
tcnica do sistema das Naes Unidas, e isso por vrios motivos. Alm do fato
de na maioria, se no na totalidade dos pases, o programa do UNDP ser de
volume superior ao de programas de qualquer organismo do sistema (com a
exceo, em certos casos, do esquema de ajuda com alimentos da WFP), o
financiamento do UNDP desvinculado, integralmente fungvel e pode ser usado
com uma perspectiva intersetorial e interdisciplinar. Sua programao no fica
234 Peter Knz

merc de rpidas reunies anuais ou bienais de alguma comisso mista, mas


resulta de um dilogo contnuo desenvolvido principalmente por um escritrio
regional familiarizado com as condies locais e possuidor de autonomia consi-
dervel. Isto leva a um certo grau de flexibilidade e a um nvel de resposta
mudana de necessidades que, de outro modo, no seria possvel.
O esquema bsico sob o qual o UNDP atua decorre da "Resoluo de Consenso"
de 1970 que, por sua vez, se baseou num relatrio de Sir Robert J ackson (o
chamado " Estudo de Capacidade"}". A Resoluo de Consenso apresentada no
Apndice A deste trabalho . Embora confirmassem o princpio de execuo pelos
organismos da ONU, ambos os documentos deram grande nfase programao
ao nvel do pas: a programao - normalmente para um ciclo de cinco anos -
foi deixada a cada pas beneficiado, e cada pas recebeu uma "Cifra Indicativa
de Planejamento" (IPF) puramente provisria para esse fim . Alm dos programas
nacionais, que representavam a maior parte da aplicao de recursos pelo UNDP
para cada qinqnio sucessivo, tambm havia programas regionais, inter-regio-
nais e globais, mas os recursos alocados a eles totalizavam no mais do que uma
frao do programa de financiamento por pas.
Por uma variedade de razes (dentre elas a crise financeira de meados da dcada
de 70), a realidade foi muito diferente do esquema do Consenso e do Estudo de
Capacidade. J foi observado que a execuo pelos organismos da ONU tem sido
substituda, em grande parte, pela execuo por agentes locais, embora esses
organismos possam ser (e freqentemente sejam) mantidos como "entidades
colaboradoras". As cifras indicativas de planejamento - que como o prprio
termo subentende devem ter uma carter puramente provisrio - acabaram se
transformando em alocaes firmes, inviolveis por qualquer indcio de subuti-
Iizao, e resultantes de frmulas complexas de alocao que no deixam ne-
nhum espao para flexibilidade ou ajustamento; essas frmulas sero discutidas
no prximo captulo . Por ltimo, o princpio de que a programao deve ficar a
cargo das autoridades de cada pas beneficiado tambm estava, com algumas
excees, muito longe da realidade. Na verdade, a iniciativa pela formulao de
programas e projetos recaa amide no pessoal da sede e de campo do UNDP:
com freqncia, no havia uma autoridade central que pudesse ou estivesse
politicamente preparada para assumir a responsabilidade pela programao na-
cional, muito embora, nos ltimos anos, o UNDP tenha multiplicado seus esfor-
os para ajudar os pases beneficiados a definir suas prprias necessidades de

14. Ver Apndice A.


Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 235

assistncia tcnica; na frica, onde a falta de capacidade de planejamento (ou


de vontade poltica) era particularmente marcante, isto assumiu a forma de
projetos especiais (para os quais a abreviatura NATCAPS foi cunhada), de que
se alimentavam grupos ou consrcios especiais de coordenao formados por
vrios doadores. Em outras partes do mundo - por exemplo, em boa parte da
Amrica Latina - os programas nacionais do UNDP resultaram geralmente de
um dilogo permanente entre as autoridades nacionais e o escritrio local do
UNDP, envolvendo uma avaliao do desempenho passado, uma avaliao das
necessidades correntes e futuras e a determinao das atividades especficas
para as quais a assistncia .tcnica multilateral oferecia vantagens comparati-
vas, levando em conta tambm as diretrizes gerais que emanavam do Conselho
Diretor do UNDP; em suas decises mais recentes, elas incluam, com nfase
no desenvolvimento de recursos humanos, mas com uma enumerao um tanto
confusa, prioridades como a erradicao da pobreza, o ambiente, o desenvol-
vimento gerencial, a cooperao Sul-Sul (TCDC), a transferncia e o desen-
volvimento de tecnologia, o papel das mulheres no desenvolvimento". Outras
prioridades de poltica, no expressamente mencionadas pelo Conselho Dire-
tor, mas vistas claramente como sendo importantes tanto pelo UNDP quanto
pela comunidade fornecedora de fundos, so o envolvimento dos organismos
no-governamentais e do setor privado, a transio para uma economia de
mercado e o apoio a formas participatrias e pluralistas de democracia.
Talvez o modelo de programao surgido nos ltimos anos, particularmente
na Amrica Latina, no corresponda perfeitamente ao Consenso; entretanto,
representa uma soluo prtica e madura que, se aplicada tambm a outras
fontes externas e internas de financiamento, coincide com o "enfoque de
programa" atualmente defendido pelos rgos formuladores de polticas das
Naes Unidas e do UNDp 16 Um enfoque semelhante, envolvendo consultas
diretas entre autoridades nacionais e o escritrio local do UNDP, tambm tem
sido adotado no que diz respeito a outras fontes de financiamento assistncia
tcnica geridas pelo UNDP; dentre as mais importantes dessas fontes no-IPF
esto o Programa de Desenvolvimento Gerencial (MDP), o uso de fundos da
Reserva de Programas Especiais para aes de emergncia voltadas para o
desenvolvimento, o Women's Fund, bem como vrios outros mecanismos, tais

15. Ver Apndice B, p. 1, pargrafo 7.


16. Tanto a Assemblia Geral da ONU quanto o Conselho Diretor do UNDP tm feito um apelo por um
" enfoque programtico ", em lugar do tradicional mosaico , projeto por projeto , no qual as prioridades
nacionais em termos de necessidades e todas as fontes externas de assistncia tcnica relacionadas com
um determinado tema seriam levadas em conta em programas de desenvolvimento nacionais e regionais
236 Peter Knz

17
como os esquemas TOKTEN e STAS , e tambm, em alguns pases, o programa
de voluntrios das Naes Unidas, que se preocupa com a mobilizao de
especialistas altamente motivados no campo da cooperao para o desenvolvi-
mento .
Faamos agora um ltimo comentrio sobre os programas para grupos de
pases, do UNDP, e em particular o programa regional para a Amrica Latina
e o Caribe. Embora as IPFs (cifras indicativas de planejamento) alocadas a
esse programa sej am modestas, elas representam uma fonte importante de
financiamento para atividades de natureza experimental ou de vanguarda na
regio, ou em reas nas quais a solidariedade regional ou sub-regional deve
ser fortalecida . Num estudo recente de meio de ciclo de programao, foram
identificadas cinco prioridades de poltica para a ao regional: reduo da
po breza crnica; reforma e modernizao do Estado e de suas rela es com a
sociedade civil; modernizao do setor produtivo, ajudando a indstria, a
produo agrcola, os servios e o comrcio a recuperarem a competitividade
internacional; proteo ambiental e gesto racional de recursos naturais (SE-
PLVEDA e KNZ, 1989/90). A formulao do programa regional e de seus
projetos especficos envolve uma srie de consultas com as autoridades na-
cionais para identificar necessidades e oportunidades e, a partir disso, sugerir
aes especficas que, de acordo com as regras vigentes, sejam de interesse e
recebam a aprovao de pelo menos trs pases da regio. Na verdade, o
programa regional para a Amrica Latina e o Caribe tem desempenhado, e
deve continuar a desempenhar, um importante papel precursor em reas como
ambiente, reduo da pobreza, comrcio multilateral, gesto e negociao da
dvida externa, preservao e gesto da herana cultural etc.

IV. FRMULAS DE ALOCAO E CRITRIOS PARA


FINANCIAMENTO DE ASSISTNCIA TCNICA

Os comentrios a serem feitos neste captulo dizem respeito principalmente


alocao de IPFs do UNDP, a qual, como deve ser lembrado, foi originalmente
concebida como sendo formada por um conjunto de "cifras de planejamento"

17 . TKTEN e STAS so modalidades extra-IPF, medi ante as quais especialistas residentes fora de seu s
pases de origem so convidados a retornar para misses de curta durao nesses pases (TKTEN) , ou
especialistas mais velhos - geralmente executivos aposentados - so colocados disposi o, sem qualqu er
custo (ou a um custo apenas provisrio), para misses de assistncia tcnica (STAS).
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 237

simblicas, mas se transformou, com o tempo, numa frmula rgida resultante


de critrios inflexveis (e complexos) baseados essencialmente em dados de
populao e Produto Nacional Bruto per capita. Outros esquemas de ajuda
multilateral ou bilateral obedecem a frmulas de alocao mais simples, mas, em
sua essncia, esto inspirados nos mesmos critrios de populao, e PNB per
capita (embora em muitos programas bilaterais sejam superados por considera-
es polticas).
A deciso do Conselho Diretor do UNDP que definiu a frmula para a alocao
de IPFs no Quinto Ciclo de Programao (1992-96) apresentada no Apndice
B. Alm da enumerao de temas prioritrios mencionada no captulo anterior,
a Resoluo 90/34 baseia-se no esquema conceptual fundamental obedecido
desde a Resoluo de Consenso. Esse esquema inclui os seguintes princpios
importantes:
prioridade aos IPFs nacionais, aumentados a 77% dos recursos do UNDP; os
23% restantes se destinaro a programas de grupos de pases (com a maior parte
sendo alocada a programas regionais) e Reserva de Programas Especiais;
no mbito dos IPFs nacionais, a prioridade dada a pases com um PNB per
capita inferior a 750 dlares (87%, onde antes era reservada a cota de 80%),
com uma cota especial (55%) para pases tecnicamente considerados "Menos
Desenvolvidos" (LDCs);
os 13% restantes so divididos por pases com um PNB per capita superior
a 750 dlares, segundo uma escala fixa de acordo com a qual os pases com
PNB per capita superior a 3 mil dlares no recebem quaisquer IPFs e devem
assumir o custo de qualquer cooperao tcnica do UNDP;
para pequenos pases insulares, os limites de 750 e 3 mil dlares, bem como
os limites intermedirios, so mais elevados;
vrios "critrios suplementares", alm dos dados de PNB per capita, foram
mantidos para moderar a crueza dessa frmula bsica; incluem o status de
LDC; o status de pas sem acesso ao mar ou de ilha; "deficincias ecolgicas
ou geogrficas agudas" e o fato de alguns pases serem freqentemente
assolados por desastres naturais; problemas de endividamento externo, com
deteriorao de termos de troca ou com uma queda brusca do PNB; compro-
misso com ajustamento estrutural. importante chamar a ateno para o fato
de, dentre esses critrios suplementares, o primeiro - status de LDC, decor-
rente em grande parte de ndices de PNB per capita - possuir de longe o peso
mais importante;
238 Peter Knz

o "princpio de piso", pelo qual nenhum pas receberia menos, em termos


nominais, do que em ciclos de programao precedentes, tem sido mantido
apenas em parte para os pases de renda mdia.
evidente que esta frmula, com sua dependncia quase exclusiva do PNB per
capita e de outros critrios padronizados, que no refletem obrigatoriamente a
necessidade e a capacidade de absoro de cooperao voltada para o desenvol-
vimento, em contraposio assistncia humanitria, opera contra o interesse
dos pases de renda mdia, isto , de pases no " estgio de alcanar", os quais,
caso a experincia do Plano Marshall signifique alguma coisa, possuem neces-
sidades especiais de cooperao tcnica especfica e madura. Quando a frmula
de alocao de IPFs do Quinto Ciclo do UNDP estava sendo discutida em 1989,
o Grupo Latino-americano (GRULA) na verdade definiu uma estratgia de
negociao que insistia nos seguintes pontos: manuteno integral do " pri ncpio
de piso"; peso maior a "critrios suplementares", principalmente os relacionados
com o ambiente e com dificuldades econmicas conjunturais ou estruturais;
reviso, para cima, dos limites de PNB per capita, de acordo com a inflao.
Embora esses argumentos fossem plausveis de um ponto de vista latino-ameri-
cano, eles no foram vitoriosos, mais porque, do outro lado da mesa de negociao,
alguns dos pases doadores tradicionais - a Sua, alguns dos pases escandina-
vos e outros pases do Norte europeu - defendiam uma nova poltica radical
segundo a qual os recursos multilaterais teriam sido canalizados quase exclusi-
vamente para pases de renda baixa, especialmente na frica ao sul do Saara.
difcil predizer se essa tendncia poder ser revertida com a reapresentao de
uma proposta, como foi sugerido anteriormente, de um paradigma de interesse
mtuo, em lugar de um paradigma assistencial, no que se refere cooperao
tcnica multilateral. Em meados da dcada de 80, um estudo de polticas elabo-
rado pelo IEPES e pela PUC do Rio de J aneiro " demonstrou, com base em dados
empricos, que a "gradao" automtica dos pases de renda mdia - isto , o
processo pelo qual os pases que alcanam um certo nvel de PNB per capita so
automaticamente excludos do financiamento, em bases especiais, de priviligios
comerciais (por exemplo, GSP) e, por extenso, de financiamento de assistncia
tcnica sob a forma de doao - onerosa no apenas para os pases beneficiados
como tambm para os pases que concedem os privilgios, o financiamento em
condies especiais ou a assistncia tcnica. Na realidade, tambm houve "gra-
dao" ao final do Plano Marshall, como foi discutido anteriormente, e existem

18. Ver nota 9 deste captulo.


Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 239

emprstimos em condies favorveis do Banco Mundial (por exemplo, Vene-


zuela na dcada de 80). Essa gradao, porm, no era automtica e no estava
vinculada apenas a critrios simplistas como o PNB per capita: ocorria ao final
de um processo gradual, negociado e consensual, exemplificada da maneira mais
clara na Europa ocidental pela transio da EEC ECD.
Argumentos desse tipo podero prevalecer tambm no UNDP, no que se refere
cooperao tcnica multilateral? Embora tenhasido o UNDP, em seus impor-
tantes Relatrios de Desenvolvimento Humano (UNDP, 1990 e 1991), quem
tenha proposto indicadores de desenvolvimento mais relevantes do que o PNB
per capita, no h indcio de que a comunidade doadora estej a preparada, a curto
prazo, para considerar critrios indicativos de necessidade e capacidade de
absoro de cooperao tcnica madura. No obstante, pode-se esperar que, um
dia, o paradigma de interesse mtuo, que inspirou a bem-sucedida experincia
do Plano Marshall, seja reavivado - ainda mais porque os programas assisten-
ciais voltados principalmente para os pases menos desenvolvidos (desde que
no gerem dependncia excessiva em relao ajuda externa) e as formas mais
maduras e menos onerosas de cooperao tcnica envolvendo pases no "estgio
de alcanar" no so mutuamente excludentes, mas obviamente complementares.
Enquanto isso, como foi observado nos primeiros pargrafos deste trabalho, no
h outra alternativa para pases como o Brasil seno fazer o melhor uso possvel
de pequenos volumes de assistncia tcnica externa, aplicando-os onde possam ser
mais eficazes e mais inovadores no contexto geral de desenvolvimento.

V. FINANCIAMENTO MISTO

N aquela que considerada em geral como uma das experincias de maior xito
do UNDP, o programa nacional do Quarto Ciclo na Colmbia, a contribuio
UNDP/IPF alcanou menos de 100 mil dlares americanos. por projeto (KNZ
e VARGAS, 1991, p. 38); dentre os projetos de maior impacto houve vrios -
pOT exemplo, um projeto de apoio a comunidades indgenas; um projeto de desen-
volvimento comunitrio local e de direitos humanos; um projeto de conservao de
estradas por associaes de comunidades locais - nos quais a contribuio do UNDP
alcanou apenas entre 20 e 30 mil dlares, mas foi capaz de mobilizar somas muito
maiores de fontes nacionais ou outras fontes externas. Isto prova que o financia-
mento misto um dos enfoques pelos quais at contribuies bastante pequenas,
mas com finalidades bem especficas de financiamento externo assistncia tcnica,
podem exercer um impacto substancial.
240 Peter Knz

Esse financiamento misto pode assumir diversas formas. No jargo da assistncia


tcnica, os fundos canalizados atravs do oramento de um programa central ou
projeto (por exemplo, atravs do oramento de um projeto do UNDP) so
considerados como um esquema de participa.o nos custos. A contrapartida de
uma fonte nacional (in natura ou em espcie) especificada no documento de um
projeto, mas no canalizada pelo oramento do projeto, chamada contribuio
de contrapartida, sendo o termo GCCC reservado para contribuies de contra-
partida em dinheiro. Quando duas (ou mais) fontes distintas de financiamento
apiam atividades separadas na direo de um nico objetivo (ou de objetivos
interdependentes), o arranjo (que pode ou no ser coberto por um memorando
formal de entendimento) se denomina co-financiamento. Por fim, tambm deve
ser feita referncia a esquemas de converso de dvida externa como uma fonte
de financiamento ou co-financiamento de assistncia tcnica.

1. Combinao de Financiamento Oficial e Privado de Cooperao Tcnica


No preciso dizer que as partes de um acordo de financiamento misto podem ser
entidades oficiais - nacionais; bilaterais; multilaterais; organismos multilaterais de
financiamento -, fundaes ou empresas do setor privado ou do setor pblico que
estejam exercendo uma funo comercial. Embora nada impea as empresas de se
envolverem em esquemas de participao nos custos no contexto de um projeto
oficial de cooperao tcnica - especialmente, como ser visto, no que se refere a
projetos Sul-Sul (TCDC) - , as relaes interativas entre a assistncia tcnica
comercial e a assistncia oficial normalmente assumem a forma de co- financiamen-
to, ou ento de esquemas de subcontratao, nos quais o sub contratante assume parte
dos compromissos financeiros de um projeto oficial.
A natureza e a forma dos empreendimentos conjuntos de assistncia tcnica,
combinando financiamento oficial e privado, e as tcnicas respectivas de nego-
ciao em nvel nacional e internacional so discutidas mais detalhadamente em
outras publicaes do PROCINT. Deve ser salientado, porm, que esses em-
preendimentos tendem a desempenhar um papel cada vez mais importante na
cooperao internacional para o desenvolvimento, seja no eixo Norte-Sul, seja
no eixo Sul-Sul, em termos globais, regionais ou sub-regionais.

2. Participao nos Custos


A participao nos custos, isto , a participao da fonte de financiamento A no
oramento de um atividade de assistncia tcnica da fonte de financiamento B,
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 241

pode ser feita por programa ou por projeto. O modelo "original" de participao
nos custos de programas foi representado pelo acordo SUBIN do final da dcada
de 70, firmado entre o governo brasileiro e o UNDP para manter o nvel e o mpeto
do programa Brasil a despeito da crise financeira que afligia o UNDP. Segundo o
acordo SUBIN, o governo fez uma substancial contribuio em dinheiro - pagvel
anualmente em moeda nacional, embora expressa em dlares americanos - ao
oramento do programa do pas. Embora inicialmente esse programa tenha funcio-
nado bem - os pagamentos eram feitos pontualmente e nos montantes correspon-
dentes aos valores estipulados em dlares -, o acordo SUBIN foi afetado pelas
sucessivas crises econmicas, incluindo a inflao e a desvalorizao da moeda,
com as quais o pas se defrontou na dcada de 80 e no incio da dcada de 90, e com
isso o programa perdeu a maior parte do seu significado. No momento, o enfoque
bsico geralmente o de participao nos custos de projetos, modalidade que pode
perfeitamente coexistir (e isso aconteceu no Brasil) com a participao nos custos
de programas e complement-la. Na realidade, o Brasil e outros (mas no todos)
pases da Amrica Latina tm sido os precursores desse conceito. No Quarto Ciclo
de Programao (1987-91), a participao nos custos em muitos pases latino-ame-
ricanos (entre eles Brasil, Argentina e Colmbia) representou um mltiplo das
alocaes de IPFs; na frica e na regio da sia e do Pacfico, a participao nos
custos (quando existiu) no passou de uma frao das IPFs. Evidentemente, precisa
ser observado que a participao nos custos - seja em programas, seja em projetos
- ajuda a fazer em bases voluntrias o que o Conselho Diretor do UNDP tenta impor
com o apoio de uma frmula de alocao de IPFs enviesada contra pases de renda
mdia. Alm disso, e muito embora ocasionalmente a motivao tambm seja a de
cobertura contra riscos de cmbio ou escape a polticas restritivas nas reas de
emprego ou importao, a participao nos custos em programas ou projetos do
UNDP deve ser encarada como um sinal de confiana na qualidade da cooperao
tcnica multilateral.
Os compromissos de participao nos custos de projetos podem originar-se do
governo - e isso acontece comumente -, e nessa eventualidade sua expresso
legal pode ser encontrada num documento de projeto que, no caso do UNDP,
representa um acordo internacional; cada vez mais comum que essa participa-
o nacional nos custos - embora ainda sej a um compromisso do governo -
resulte de emprstimos do Banco Mundial ou do Banco Interamericano e exija a
concordncia dos emprestadores, segundo os termos do emprstimo, antes que
qualquer desembolso possa ser efetuado; veja-se tambm, a este respeito , a
discusso na prxima parte do captulo a respeito das complementaridades entre
o emprstimo para assistncia tcnica e a ao com base em programas do UNDP.
2 42 Pe te r K riz

Entretanto , a participao no s cu stos pod e vir de outras fontes - de programas


de ajuda bilateral , do governo local , de empresas pblicas e at do setor privado,
de fundaes , ma s, com exceo da P articipao nos Cus tos de Terceiras Partes
decorrente de programas de aj uda b il at er al , ess es casos s o r elativamen te ra ros .
Na prtica do UN DP , a pro poro da p arti cipao nos cus tos do oramento total
de projetos varia mu ito. Em ce rtos casos, representa uma fra o muito pequena
do montante de IPFs . Em outros, pode rep resentar um mltiplo desse montante,
ou at mesmo cobrir a to tal ida de do oram ento do proj eto . Embora o signifi cado
poltico de tais contribuies nac ion ai s macias no program a do UNDP no deva
ser subestimada , de qualquer fo rma neces sria um a certa cautel a. Iss o ficou
claramente demo nstrado na avaliao exte rna recentemente fe ita de um ambicio-
so projeto de desenvolvimento in stitucion al nu m p as Iatino-arnerica no 19 - pro-
jeto que acabo u m alogr ando porqu e o go verno no m antev e seu compromisso de
apoio fi nanceiro sus te nta do num es quema de p ar ticip ao nos custos:

A principal lio diz respe ito f rmu la de participao n aciona l no s cu stos implcita
no projeto . A partici pao n aci on al nos cus tos , em p rin cpio , muito desejvel- como
um in dcio do v alo r qu e o gove rno atri bu i cooperao tcn ic a do UNDP - e talvez
um a necessi da de pa ra que a co ope ra o t enha u m impacto signi ficativo tambm em
reg ies como a A m rica Latina , pa ra a qu al os recursos b si cos do UNDP s esto
disp onvei s em d oses muito mo desta s e hom eop ticas. Por outro lado , um certo cuidado
essenci al quan do se mo nt am pr oj et os c om pa rtici p ao substanci al nos custos - neste
ca so, 100 % - em situaes nas qu ais o gov erno pas sa por s ri as di ficuldad es ec on micas
e tal vez no possa manter suas prom essas d e partici pao (ou cump ri-las de acordo com
o cron ograma ace rta do) . Ta mb m pr eci so lembrar qu e to dos os proj etos , inclusive os
projetos co m pa rticipao sign ifica tiva n os cus tos, so vulne rveis a flutua es da taxa
de c mbio quan do , ta l como ocorre u recentem en te em [... ], o pod er de compra do dlar
americano, em moed a local , pod e so fre r um a qu eda bru sca - [muito embora] seja
possvel prot eg er -se cont ra esse ri sco na negociao dos acordos de participa o no s
custos . Seja qual for o caso - inca paci da de do gove rno de cu mp ri r se us compromissos
e queda do po de r aquisitivo do dl ar ame ric ano - , o UN DP no ser levado, se evitar
comprom issos futuros de lon go pra zo (po r exemplo, li mitando a durao de contratos
de emp rego ou co ns u ltoria) , a inco rre r em m aio res res po nsa bil id ade s legais. Moral e
politicamente , po rm, o UN DP ass u me uma respo n sa bi li dade quando gera expe ctativas
ilu s rias ao permiti r qu e se u p rograma sej a u tili zad o como condu to para projees de
parti cipao nos custos que ac ab am no se concretiz and o .

Como ilustrado no exemplo anterio r, os compro missos de participao no s custos


de projetos do UNDP devem se r expressos em dlares america nos . Por outro lado,

19 . Esses fa tos for am utili zad os par a elabo rar o est udo de caso hipot ti co a crescen ta do ao pr esente captulo.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 243

o pagamento pode - sujeito aprovao pela direo do UNDP - ser feito em


moeda nacional caso o escritrio local possa absorv-lo rapidamente, sem incor-
rer em quaisquer riscos de cmbio. Na verdade, os arranjos de participao nos
custos, e especialmente em moeda nacional (mesmo que a obrigao esteja
denominada em dlares americanos - um fato que no exemplo precedente teve
conseqncias negativas), s funcionam bem quando os pagamentos so efetuados
pontualmente, segundo o cronograma previamente estabelecido.

3. Assistncia Tcnica sob a Forma de Doao e Emprstimos


Multilaterais

Conquanto sejam muito diferentes em termos de escala e modalidades, e muito


embora sejam normalmente geridos por entidades nacionais distintas, a coope-
rao tcnica multilateral, sob a gide dos programas do UNDP, da OEA e dos
organismos da ONU, e o emprstimo para fins de desenvolvimento , pelo Banco
Mundial e pelos bancos regionais, esto relacionados e devem ser considerados.
como alternativas complementares. Isto no quer dizer, evidentemente, que cada
um dos organismos multilaterais no deva manter sua prpria identidade e adotar
seu prprio enfoque: os bancos so bancos, esto habituados a exigir garantias de
seus devedores e impem condies (s vezes at ideolgicas, embora, como foi
observado anteriormente, essa prtica seja criticvel). A principal vantagem de
instituies como o UNDP, por outro lado, representada por sua abordagem global,
por sua objetividade e por sua postura no-ideolgica. As duas abordagens se
justificam, e num certo sentido so complementares: no se deve esperar, portanto,
que o UNDP atue como um banco, ou como escravo de um banco, assim como no
se deve pedir que o Banco Mundial d assistncia tcnica sob a forma de doao .
Nesse sentido, dois conjuntos bsicos de questes merecem comentrios. Um deles
- j mencionado anteriormente - diz respeito ao uso de fundos de emprstimos
multilaterais como fonte de participao nos custos em projetos do UNDP - prtica
que, aps uma certa hesitao inicial, tem crescido rapidamente nos ltimos anos .
Uma outra prtica, mediante a qual o UNDP assume a responsabilidade por admi-
nistrar o componente de assistncia tcnica de emprstimos do Banco Mundial, nos
chamados Acordos de Servios de Gesto, tambm se tem ampliado em alguns
pases da regio; em outros casos, porm, pode no ser desejvel colocar o UNDP
no papel de gestor de emprstimos do Banco Mundial, com as condicionalidades e
imposies ideolgicas ocasionais que a eles poderiam estar associadas.
Um segundo conjunto de questes, ainda mais fundamental, diz respeito ao papel
244 Peter Knz

que pode ser desempenhado pela assistncia tcnica do UNDP no estgio de


pr-investimento, ajudando o tomador a preparar seus prprios projetos de
emprstimo. Em vrios dos pases da regio - com o Brasil desempenhando um
papel precursor -, os projetos do UNDP (freqentemente com a contribuio de
emprstimos do Banco Mundial ou do Banco Interamericano alocados partici-
pao nos custos, bem como da capacitao tcnica de seu pessoal especializado)
tm ajudado a treinar funcionrios do pas tomador (em nveis nacional, regional
e tambm municipal) na formulao, avaliao e negociao de projetos finan-
civeis por bancos. Isto deve, com o tempo, reverter o padro tradicional,
segundo o qual o pas tomador tem apresentado a tendncia de adotar uma postura
puramente reativa em relao a projetos concebidos e articulados pelo pessoal
especializado da instituio emprestadora - pessoal que muitas vezes via a si
mesmo como a conscincia do tomador - e encoraj-lo a assumir uma posio
pr-ativa compatvel com a noo de tomador responsvel. Pode-se esperar que
projetos especficos de desenvolvimento de recursos humanos como estes - s
vezes acompanhados de aconselhamento especializado direto quanto formula-
o de projetos para solicitao de emprstimos e complementados por treinamento
no acompanhamento e na superviso das atividades de execuo - desempenhem
um papel importante na futura cooperao tcnica multilateral na regio, ou na
assistncia tcnica Sul-Sul por pases como o Brasil.

4. Esquemas de Converso da Dvida Externa como Fonte de


Financiamento de Cooperao Tcnica

Tambm se deve mencionar as oportunidades que surgem no contexto das atuais


crises de endividamento externo que afligem a maior parte da regio quanto ao
financiamento ou co-financiamento da cooperao tcnica, via de regra em
moeda nacional, atravs de esquemas de converso da dvida, principalmente
com o uso de swaps envolvendo a compra com desgio, no mercado secundrio,
de parte da dvida externa do pas que recebe a assistncia. A experincia mais
comum tem sido, at aqui, com as chamadas "converses de dvida por apoio ao
ambiente" (debt-for-nature swapi20), mas no h nenhuma razo para que os

20. o enfoque de " converso de dvida por natureza " tem obtido destaque especial, agora que estamos s
vsperas da Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, promovida pelas Naes Unidas e a
se realizar no Rio de Janeiro em 1992. At aqui , swaps bem-sucedidos - embora limitados - tm sido
feitos , na Amrica Latina, na Bolvia e na Costa Rica. Para uma discusso a respeito do enfoque de
converso de dvida por natureza, ver The Bra zilian Rain Forest, The Economist Intelligence Unit,
Publicao nmero 2100, Londres, maio de 1991.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 245

swaps de dvida no sejam utilizados para apoiar a cooperao tcnica no


relacionada com o ambiente, incluindo a cooperao Sul-Sul 21. Deve ser recor-
dado, porm, que essas oportunidades dependem (i) da insolvncia tcnica, real
ou presumida, do pas beneficirio da assistncia e, conseqentemente, (ii) da
existncia de um mercado secundrio no qual os ttulos de sua dvida externa
possam ser comprados com um desgio substancial; normalmente os swaps esto
ligados a dvidas comerciais ou ao Clube de Londres, em contraste com a dvida
para com credores oficiais, ou ao Clube de Paris; esta ltima, evidentemente,
pode tambm ser quitada, no todo ou em parte, por um comprometimento do pas
devedor no sentido de aplicar uma soma equivalente, na sua prpria moeda, em
assistncia tcnica. Em qualquer caso - uso do produto de um swap de dvida,
ou o equivalente a uma quitao de dvida com o Clube de Paris, para financiar a
cooperao tcnica -, o esquema conceptual semelhante ao usado no passado em
relao receita de venda de produtos agrcolas (isto , excedentes de alimentos)
de acordo com a Lei 480 dos Estados Unidos.

VI. UM MODELO PARA O FUTURO

Deve ter ficado claro, a partir da discusso precedente, que para haver o prosse-
guimento dos programas multilaterais oficiais de cooperao tcnica nesta dca-
da, ou mesmo alm disso, nos pases de renda mdia da Amrica Latina, algumas
precondies bsicas precisam existir.
Em primeiro lugar, o financiamento da assistncia tcnica proveniente de fontes
externas precisar ser utilizado de maneira altamente direcionada, seletiva, geral-
mente em conjugao com fontes nacionais e outras fontes externas de assistncia
tcnica ou financeira. Isto requer planejamento e superviso 'centrais rigorosos -
mas flexveis - que reflitam as necessidades de desenvolvimento (econmico, tecno-
lgico, social e cultural) do pas. Tambm exige um esforo deliberado de reserva de
recursos multilaterais de assistncia tcnica para aes inovadoras, precursoras e de
vanguarda, possuidoras de efeito multiplicador comprovado, para a qual geralmente
essencial contar com apoio externo desvinculado, objetivo e intersetorial.
O segundo imperativo consiste em que a programao da assistncia tcnica -
incluindo a programao da cooperao Sul-Sul, ou CTPD - e a ao das instituies

21. Tanto quanto sabemos, a nica operao do tipo swap em CTPD na Amrica Latina foi montada entre a
Argentina e o Peru; uma tentativa de converter parte da dvida peruana com o Brasil em financiamento de
assistncia tcnica bilateral Brasil-Peru foi abandonada devido resistncia do Banco Central.
246 Peter Knz

que a sustentem sejam abertas, isto , envolvam empresas produtivas tanto do setor
privado quanto do setor pblico, relacionando a assistncia tcnica com as oportu-
nidades apresentadas pelo comrcio internacional, pelos fluxos cientficos e tecno-
lgicos, bem como pelas reas de investimento e financeira. Em outras palavras: a
assistncia tcnica deve ser encarada como elemento de uma realidade muito mais
ampla, abrangendo as relaes econmicas, culturais e polticas; as instituies
encarregadas da formulao e da gesto da assistncia tcnica, recebida ou dada,
no podem atuar em isolamento burocrtico: elas precisam estar abertas a um
dilogo permanente e compartilhar seus poderes decisrios com o setor produtivo,
com o establishment cientfico e acadmico e com a sociedade civil em geral.
Por fim, evidente que a cooperao tcnica internacional futura precisa ser uma
via de duas mos, com um mecanismo de apoio mtuo no qual a genuna cooperao
Sul-Sul, ou CTPD, financiada ou co-financiada por pases como o Brasil, tenha um
papel crucial a desempenhar. Deve-se esperar (e na verdade isso foi postulado
anteriormente neste trabalho) que a cooperao Sul-Sul no seja apenas uma rplica
mais barata da assistncia tcnica Norte-Sul tradicional, correspondendo a uma
relao entre doador e beneficirio, entre mestre e aluno. Em vez disso, as maiores
oportunidades, nas quais a cooperao Sul-Sul oferece vantagens comparativas
especiais, residem em esforos conjuntos para resolver problemas, muitos deles
ainda sem soluo, comuns aos pases em desenvolvimento, ou pelo menos a alguns
deles. Desse ponto de vista, bem possvel que a cooperao tcnica seja necessria
no apenas nas reas costumeiras de indstria, agricultura, sade, educao etc.,
mas tambm (como tem ocorrido no programa do UNDP na Colmbia) para
acompanhar o surgimento da moderna democracia participativa e as mudanas
profundas que esto ocorrendo no que diz respeito ao papel e estrutura do Estado
e da sociedade civil. Se tal poltica surgir, haver razes para crer que as fontes
oficiais de financiamento de assistncia tcnica internacional- mesmo que reduzida
ao nvel de conta-gotas - no secar no futuro prximo .

Referncias Bibliogrficas

ABREU, Marcelo de Paiva e FRITSCH, Winston . A Study of Graduation. The Concept of


" Graduation" of Developing Countries; Its Genesis in Multilateral Organizations - A
Priori Criticism, and an Estimate of the Cost of the Aplication in the Case of Brasil. Rio de
Janeiro, IEPES , 1984 (trabalho no publicado).
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 247

AVRAMOVIC, Dragoslav. Conditionality, Facts, Theory and Policy. Helsinki, UNU/WIDER,


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SEPLVEDA, Bernardo e KONZ, P. Mid-term Evaluation of the Regional Programme for Latin
America and the Caribbean, 1989/90.
UNDP. Human Development Report. 1990/91.
248 Peter Knz

ADENDO

FINANCIAMENTO OFICIAL DA COOPERAO TCNICA


INTERNACIONAL

Caso Ilustrativo

Antecedentes e Plano Original


Agrlia era tradicionalmente um dos principais produtores e exportadores de cereais, carne
e l do mundo. Em conseqncia de erros graves de gesto da economia e da poltica na
segunda metade deste sculo, sua capacidade produtiva (incluindo processamento, controle
de qualidade e desenvolvimento de produtos e mercados) e sua posio no comrcio de
exportao foram severamente abaladas. O mesmo se deu com sua infra-estrutura cientfica
e tecnolgica: muitos dos melhores cientistas deixaram o pas, por motivos polticos e
econmicos, e esto atualmente trabalhando na Europa Ocidental ou na Amrica do Norte.
Dentro desse cenrio, o governo democrtico recm-eleito de Agrlia props criar um
centro de pesquisa de elevada qualidade, aparelhado com equipamento de laboratrio
em nvel do estado da arte, com a finalidade de realizar pesquisa avanada em bioge-
ntica, com referncia especial s suas aplicaes em agricultura e veterinria; o centro
deveria situar-se a cerca de duzentos quilmetros da capital, dentro da principal regio
criadora de gado do pas e - incidentalmente - na cidade natal do novo presidente da
Repblica. Consultando-se alguns dos principais cientistas de Agrlia no exterior, foi
preparado um plano preliminar, prevendo um investimento (em prdios e equipamento
de laboratrio) de cerca de 5 milhes de dlares americanos e com um oramento
operacional anual entre 500 mil e 600 mil dlares.
Partindo dessa base, o governo entrou em contato com algumas das fontes tradicionais
de assistncia tcnica bilateral, bem como com o Banco Mundial, submetendo pedidos
de apoio financeiro. Nenhum dos doadores bilaterais estava interessado , porm: os
Estados Unidos deixaram claro que a opinio pblica dos estados do Meio-Oeste no
permitiria que se ajudasse um concorrente dos seus prprios produtores de carne e cereais.
Os pases europeus reagiram negativamente ao fato de que o projeto lidaria com tecno-
logia avanada, e no com tecnologia simples, "apropriada". Somente a Comisso
Econmica Europia e a Itlia indicaram que estariam preparadas para ajudar com o
financiamento de pesquisa envolvendo equipes de pesquisadores europeus (ou italia-
nos) e - no caso da Itlia - a compra de equipamento italiano de laboratrio .
O Banco Mundial tambm respondeu negativamente s consultas preliminares e informais
de Agrlia; um projeto de cinco a dez milhes de dlares seria muito pequeno para justificar
seu processamento como um emprstimo: se o governo quisesse considerar um projeto bem
maior para a reestruturao de sua agricultura e de seu comrcio exterior, isto tambm
poderia incluir o laboratrio proposto; entretanto, um emprstimo desse porte (entre 200 e
300 milhes de dlares) teria um custo poltico refletido em condicionalidades explcitas:

* Embora alguns dos fatos deste caso hipottico correspondam a uma situao real , o mesmo no ocorre com
outros - mas, apesar disso , ele seria plausvel num contexto latino-americano .
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 249

subsdios agricultura deveriam ser extintos; deveria ser liberalizada a poltica de


importao de produtos manufaturados e servios; deveria haver o reconhecimento de
patentes (ou pelo menos os direitos de inventores) sobre organismos vivos gerados pela
engenharia gentica. Nenhuma dessas condies parecia ser aceitvel poca: conseqen-
temente, o governo no deu seguimento a seus contatos iniciais com o Banco Mundial, e
foi aconselhado a nem sequer tentar o BID ou a IFADG.
Finalmente, no incio de 1987 o governo fez contato com o UNDP. Embora a rea geral
do projeto - cincia e tecnologia, agricultura, promoo de exportaes - estivesse de
acordo com as prioridades estabelecidas na Nota de Programa do Representante Resi-
dente (agora denominada Nota de Recomendao do UNDP), um programa detalhado
para o pas - no incluindo o novo centro - j fora aprovado pelo Conselho Diretor do
UNDP em sua reunio anterior. Na prtica, sempre havia a possibilidade de ajustar o
programa, mas isso, seja usando a reserva programada ou no-programada, seja aban-
donando algum outro projeto. O problema era mais srio: simplesmente no existia
dinheiro suficiente no programa de Agrlia. Na verdade, a alocao de fundos
UNDPjIPF do Quarto Ciclo de Programao (1987-1992), com seu PNB per capita de
1950 dlares, havia sofrido um corte de 20% em termos reais. Se fossem descontados
os recursos j despendidos em projetos transferidos do ciclo anterior (cerca de 30%) , e
se fossem levados em conta vrios projetos novos aos quais o governo havia atribudo
prioridade mxima e que por isso j estavam em andamento, restavam nas IPFs do pas
menos do que os 5 milhes de dlares que se estimava serem necessrios para construir
e instalar o centro de pesquisa proposto.
Nessa altura, o governo, a pedido da Presidncia, props assumir todo o custo do projeto
pelo mecanismo de participao nos custos; num telefonema ao chefe da Casa Civil, um
dos cientistas que vivia no exterior e havia promovido a iniciativa, chamou a ateno para
o fato de que, se o pas pagasse todo o empreendimento, o envolvimento do UNDP ajudaria
a evitar problemas burocrticos e atrasos na importao de equipamento de laboratrio,
bem como limites aos salrios que poderiam ser pagos aos pesquisadores do governo.
Quando o assunto foi comunicado direo do UNDP para aprovao, o escritrio
regional para a Amrica Latina apresentou a objeo de que no era possvel criar um
novo centro cientfico de excelncia simplesmente levantando um prdio e equipando
seus laboratrios com mquinas modernas - em outras palavras, usando um enfoque de
"chave no contato"; o projeto, contudo, foi aprovado, "pois, de acordo com os esquemas
de participao integral nos custos, no envolvia quaisquer fundos do UNDP". Tal como
foi finalmente estruturado, o projeto devia ter uma durao de um pouco mais de um
ano para permitir a construo do prdio e a compra e instalao do equipamento de
laboratrio. Um ano mais tarde, porm, a durao foi ampliada para cinco anos, e o
oramento original aumentado com o acrscimo de 2,4 milhes de dlares para financiar o
funcionamento do centro, a negociao de projetos com a CEE etc.

Realidade: Fracasso
Quatro anos mais tarde, no incio de 1991, uma misso de avaliao externa encontrou
a seguinte situao:
250 Peter Knz

(i) Do lado positivo:


um prdio excelente fora construdo, e os laboratrios tinham sido aparelhados com
equipamento moderno que teria permitido pesquisa aplicada e de longo prazo
importante em biologia molecular;
ainda do lado positivo, evidncia de interesse concreto em pesquisa aplicada sobre
pastagens, sade animal e aquacultura por parte da comunidade agrria local mais
rica.
(ii) Do lado negativo:
nenhuma atividade de pesquisa significativa, com exceo de alguma pesquisa relati-
vamente simples, ou muito preliminarmente aplicada, relevante para a agricultura
local, mas de modo algum compatvel com o equipamento do laboratrio do centro;
uma equipe cientfica muito limitada: apenas trs pesquisadores, em duas reas
especficas, estavam trabalhando em tempo integral no centro; os outros, inclusive
o diretor, apareciam somente de maneira intermitente e no estavam envolvidos em
atividades contnuas de pesquisa no centro: na verdade, todos possuam um segundo
emprego, em alguns casos at mesmo um terceiro emprego. As razes apresentadas
eram: falta de moradia, salrios no-competitivos, impossibilidade de obteno de
emprego paralelo (ou emprego para o cnjuge) na regio e, finalmente, falta de
financiamento para pesquisa substancial; na verdade, todos os contratos de trabalho
eram precrios, em bases anuais, e sem qualquer garantia de renovao.
(iii) Devido ao fato de a taxa de cmbio com o dlar americano no ter acompanhado a
rpida inflao verificada em Agrlia, e de o oramento do projeto ser expresso em
dlares, as alocaes de verbas j no eram suficientes.
(iv) Atrasos substanciais haviam ocorrido nos pagamentos pelo governo dentro do
esquema de participao nos custos; em conseqncia disso, o UNDP foi obri-
gado a adiantar mais de meio milho de dlares de suas escassas IPFs, em virtude
das quais o programa de Agrlia foi onerado com juros.
Nessas circunstncias, a avaliao concluiu que o projeto no tinha conseguido atingir
seus objetivos e, na verdade, que seu esquema original j no era vlido - tanto
porque o governo no era capaz de assegurar o financiamento continuado, por meio
da participao nos custos, sem o qual o centro no seria vivel, quanto porque era
ingenuidade esperar que um centro de excelncia cientfica podia ser criado por
decreto governamental usando um enfoque de "chave no contato"; um trecho do
relatrio de avaliao reproduzido na pgina 162 de nosso trabalho . A equipe de
avaliao tambm concluiu que, mesmo se acabasse havendo financiamento susten-
tado pelo governo - como era esperado - o projeto do UNDP, com sua frmula de
participao integral nos custos, nada podia contribuir e devia portanto ser inter-
rompido, pelo menos em sua forma existente.

Uma Estratgia de Resgate?


Apesar de suas concluses negativas, a equipe de avaliao acreditava que o projeto
devia - e podia - ser resgatado em bases financeiras diferentes, nas quais o UNDP
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 251

desempenharia, no mximo, um papel secundrio (embora no apenas o de um veculo


para a participao nacional nos custos).
Os aspectos concretos e as implicaes de tal estratgia de resgate poderiam ser
considerados, com os alunos, num futuro exerccio do PROCINT. Em parti cular, as
seguintes abordagens possveis deveriam ser exploradas:
exigncias mnimas de financiamento - um cenrio plausvel combinando financia-
mento sustentado sob a forma de doao e, uma vez que o centro tivesse alcanado
o ritmo normal de operao , com o apoio da renda de projetos e servios. Poderia um
estudo de viabilidade (ou pr-viabilidade) como esse ser apoiado por um pequeno
projeto com recursos do UNDP? Por um programa bilateral?
se um cenrio financeiro razovel fosse definido, deveria o UNDP ser contactado
novamente com um esquema melhorado de participao nos custos - por exemplo, com
a obteno dos recursos atravs de um emprstimo setorial do BID destinado modern-
izao da agricultura? (Nesse caso, cuidado com as normas e polticas ambientais
especiais para projetos ligados biogentica ; alm disso: a quem pertenceriam os direitos
ou as patentes num projeto do UNDP? Por ltimo: h alguma maneira de cobrir o risco
de variaes substanciais do poder de compra dos dlares americano s nos quais o
oramento precisa ser denominado?)
uma aliana com o setor produtivo, possivelmente envolvendo no apenas pesquisa
encomendada por empresrios locais , mas tambm assistncia financeira , orienta-
o tcnica e pesquisa solicitada por uma poderosa Federao Nacional de Inds-
trias de Biotecnologia?
possvel cooperao tcnica comercial com empresas de biotecnologia estrangeiras:
mbito do Mercosul; Japo; Estados Unidos; esquema s contratuais, t cnicas de
negociao;
oferecimento do centro de pesquisa (ou de parte de seu trabalho) como contribuio a
projetos TCDC, ou a um projeto regional do UNDP em andamento sobre biogentica
na Amrica Latina e no Caribe;
outras contribuies do UNDP - por exemplo , seu programa TOKTEN - para trazer
de volta cientistas vivendo no exterior, para breves visitas de trabalho ou afastamen-
tos acadmicos, ou o programa STAS para identificar e trazer ao instituto altos execu-
tivos ou cientistas aposentados.

IDENTIFICAO DAS SIGLAS UTILIZADAS


[Entre colchetes: abreviatura do nome em portugu s]

CTPD vide TCDC


EPA European Productivity Agency (OEEC)
FAO UN Food and Agriculture Organization
252 Peter Knz

HABITAT UN Human Settlements Organization


IAEA [AIEA] International Atomic Energy Agency
ICAO [OACI] UN International Civil Aviation Organization
IBRD [BIRD] Intemational Bank for Reconstruction and Development (Banco Mundial)
IBD [BID] Inter American Development Bank (Banco Interamericano)
IEPES Instituto de Estudos Polticos, Econmicos e Sociais
IFAD International Fund for Agricultural Development
nCA Instituto Interamericano de Cooperacin en Agricultura
ILO [OIT] UN International Labor Organization
IMO [OMI] UN International Maritime Organization
IPF [CIP] Indicative Planning Figure (UNDP)
ITU [UIT] International Telecommunications Union
NGO [ONG] Non Governmental Organization
OAS [OEA] Organization of American States
OECD [OCDE] Organization for Economic Cooperation and Development
OEEC [OECE] Organization for European Economic Cooperation
SELA Sistema Econmico Latino-Americano
STAS Senior Technical Advisory Services (UNDP)
TCDC [CTPD] Technical Cooperation among Developing Countries
TOKTEN Technical Assistance by Expatriate Nationals (UNDP)
UNCTAD [CNUCED] UN Conference on Trade and Development
I

UNDP [PNUD] UN Development Programme


UNDRO UN Disaster Relief Organization
UNEP [PNUMA] UN Environment Programme
UNESCO UN Education, Science and Culture Organization
UNFPA UN Fund for Population Activities
UNHCR [ACNUR] UN High Commissioner for Refugees
UNICEF UN International Children Emergency Fund
UNIDO [ONUDI] UN Industrial Development Organization
UNRRA UN Relief and Reconstruction Agency
WFP [PMA] UN World Food Programme
WHO/PAHO [OMS/OPAS] UN World Health Organization/Panamerican Health Organization
WMO [OMM] UN World Metereological Organization
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 253

APNDICE A

Novas Dimenses: Consenso

2688 (XXV).
A Competncia do Sistema de Desenvolvimento da Organizao das Naes Unidas
A Assemblia Geral,
tendo considerado as partes dos relatrios do Conselho Diretor do Programa de Desen-
volvimento das Naes Unidas em sua nona 4 1 e dcima 42 sesso e do Conselho Econ-
mico e Social 43 , relativamente competncia do sistema de desenvolvimento das
Naes Unidas,
levando em conta as observaes e ressalvas feitas pelo Conselho Diretor do Programa
de Desenvolvimento das Naes Unidas em sua dcima sesso 44 e pelo Conselho
S
E connuco eSo ' I em sua quadragsima
cial draz . nona sessao,- 45
observando que algumas questes permanecem por ser dirimidas no contexto do exame
deste assunto,
1. Aprova as disposies relativas ao Programa de Desenvolvimento das Naes .
Unidas contidas no anexo presente resoluo e declara que tais disposies se
aplicaro s atividades do Programa a partir de 1Q de janeiro de 1971, levando em
conta as medidas de transio nessas disposies;
2. Solicita que o Conselho Diretor do Programa de Desenvolvimento das Naes
Unidas prepare, para exame pela Assemblia Geral em sua vigsima sexta sesso,
se possvel, uma verso preliminar de um estatuto geral para o Programa, incorpo-
rando as clusulas contidas no anexo presente resoluo, bem como as clusulas
apropriadas de resolues passadas a respeito do Programa.

1925 a Reunio Plenria.


11 de dezembro de 1970.

41. Official Records of the Economic and Social Council, Forty-ninth Session, Supplement N 6 (E/4782),
captulo VI.
42. Idem, Supplement N 6A (E/4884/Rev.l), Captulo V.
43. Official Records of the General Assembly, Twenty-fifth Session, Supplement N 3 (A/8003 e Corr.l),
Captulo X, Seo A .
44. Official Records of the Economic and Social Council, Forty-ninth Session, Supplement N 6A
(E/4884/Rev.l), Captulo V, Pargrafos 95-106.
45. Idem ., Forty-ninth Session, da 1702 1714 reunio .
254 Peter Knz

ANEXO DO APNDICE A

r. O Ciclo de Cooperao para o Desenvolvimento das Naes Unidas

1. A formulao do programa de cada pas no Programa de Desenvolvimento das


N aes Unidas a primeira fase de um processo que pode ser denominado Ciclo de
Cooperao para o Desenvolvimento das Naes Unidas. As outras fases so:
elaborao, anlise e aprovao, implantao, avaliao e acompanhamento. O
Ciclo tambm incluir revises peridicas. O escopo do Ciclo poderia ser ampliado
como est previsto no pargrafo 9, abaixo.

11. Programao Nacional no Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas

A. Princpios Gerais
2. A programao nacional do Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas cobre a
programao de sua assistncia em nvel de cada pas. Envolve a identificao do papel
das contribuies do Programa em reas determinadas e segundo os objetivos de
desenvolvimento do pas.
3. A programao nacional ser usada como um instrumento para obter a utilizao
mais racional e eficiente dos recursos disponveis ao Programa para suas atividades,
com a finalidade de conseguir o maior impacto possvel sobre o desenvolvimento
econmico e social do pas em desenvolvimento em questo.
4. A programao nacional se basear em planos nacionais de desenvolvimento de cada
pas ou, quando esses planos no existirem, em prioridades ou objetivos nacionais de
desenvolvimento.
5. reconhecido que o governo do pas em questo tem exclusiva responsabilidade
pela formulao de seu plano nacional de desenvolvimento ou de suas prioridades
e objetivos. Cada pas em desenvolvimento deve receber, a seu pedido, assistncia
das Naes Unidas, incluindo as comisses econmicas regionais e o Escritrio
Econmico e Social das Naes Unidas em Beirute, no campo geral do planejamento
e das ' agncias especializadas em planejamento setorial.
6. A programao da assistncia do Programa ser efetuada em cada pas no contexto
de cifras indicativas de planejamento representando uma ordem de magnitude dos
recursos que se espera estarem disponveis junto ao Programa durante o perodo do
programa nacional.
7. O programa nacional, com base em planos, prioridades ou objetivos nacionais de
desenvolvimento e nas cifras indicativas de planejamento, ser elaborado pelo
governo do pas beneficirio em colaborao, num estgio apropriado, com repre-
sentantes do sistema das Naes Unidas, estes ltimos sob a liderana do repre-
sentante residente do Programa; deve coincidir, quando apropriado, com o perodo
coberto pelo plano nacional de desenvolvimento do pas. A elaborao do programa
nacional deve envolver:
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 255

(a) uma identificao ampla das necessidades que decorrem dos objetivos do pas em
setores especficos, no contexto de seus objetivos gerais de desenvolvimento, e que
poderiam ser atendidas adequadamente pela assistncia do Programa;
(b) uma indicao to precisa quanto possvel das contribuies internas, das contri-
buies do Programa e, sempre que possvel, de outras contribuies das Naes
Unidas para o atendimento dessas necessidades;
(c) uma lista preliminar de projetos, a ser posteriormente revista, para financiamento
pelo Programa na implantao do programa nacional.
8. O programa nacional de assistncia deve apoiar atividades que estejam relacionadas
de maneira significativa com os objetivos de desenvolvimento do pas. Isto quer
dizer que a assistncia proporcionada representa um programa que extrai sua
coerncia e seu equilbrio de sua relao com esses objetivos nacionais.
9. No processo de programao nacional, devem ser feitos esforos em todos os nveis
para coordenar todas as fontes de .assistncia no sistema das Naes Unidas, com a
finalidade de alcanar a integrao da assistncia em nvel do pas .
10. Caber ao governo levar em conta, ao elaborar o programa nacional, outras contri-
buies externas, tanto multilaterais quanto bilaterais .
11. O representante residente transmitir o programa do pas ao Administrador do Progra-
ma, o qual, por sua vez, o submeter, com suas recomendaes, ao Conselho Diretor
para seu exame e sua aprovao. A aprovao cobrir todo o perodo do programa , com
previso para revises peridicas tendo em vista possveis ajustes. Com a anuncia do
pas interessado, o Administrador, ao submeter o programa nacional para exame e
aprovao, chamar a ateno do Conselho Diretor para detalhes de qualquer outro
programa correlato de assistncia das Naes Unidas.
12. A assistncia do Programa deve ser suficientemente flexvel para atender s neces-
sidades imprevistas de pases beneficirios ou situaes excepcionais que os pro-
gramas nacionais no poderiam ter levado em conta.

B. Cifras Indicativas de Planejamento


13. Com o fim de, entre outras coisas, estabelecer as cifras indicativas de planejamento,
quaisquer distines entre os componentes de Assistncia Tcnica e Fundo Especial
devem ser eliminadas. Os recursos a serem destinados programao nacional
devem representar uma porcentagem determinada dos recursos totais do ano em
curso, projetados para um dado perodo, e incluindo uma taxa anual de crescimento
para esse perodo, uma das hipteses sendo a de que os recursos do Programa
crescero pelo menos taxa mdia dos anos precedentes mais recentes.
14. As cifras indicativas de planejamento para o pas no devem ser interpretadas como um
compromisso, mas como uma indicao, razoavelmente firme , para fins de programa-
o futura.
15. As cifras indicativas de planejamento sero propostas pelo Administrador aos
governos com base nos critrios e diretrizes estabelecidos, de tempos em tempos,
pelo Conselho Diretor. Dever haver uma certa flexibilidade na determinao dos
256 Pe te r K nz

recursos di sp onvei s p ar a as cifras indicativ as de planejamento. Depois de levar em


co n ta qua isqu er co me ntrios que os govern os desej em fazer em relao s cifras, o
A dmini st rador subme te r su as cifras indi c at ivas fin ais de planejamento para cada
pas ap rov a o do Con sel ho Diretor; se mpre qu e possvel , o programa nacional
envolvido dever se r aprova do na mesm a ocasio .
16 . Com o b ase expe rime nta l para a p rim eira sri e d e ci fr as indicativas de planejamento,
o Admini strad or calcu lar a por centag em , destinada a cada pas, do total previsto
de recursos programa do s (ou sej a, as meta s de Assistncia Tcnica por pas mais as
d otaes a proj et os do Fundo Especia l) duran t e o per odo de 1966 a 1970, incluindo
proj etos aprova dos pel o Con selho Di retor em sua dcima primeira sesso. Ele
apli car essa por centagem , em ca da caso , aos recurso s estimados, de acordo com o
pr ocedim ento es t ipu lado no pargr af o 13, aci m a, para ficarem disponveis para
program a o na ci onal por u m pe ro do entre trs e cinco anos, em compatibilidade
com o perod o do plano ou programa de desenvolvimento do pas , com a finalidade
de obter u ma cifra indic ativ a p reliminar de pl an ej amento por pas e para esse
p erod o . El e ana lisa r essas cifras luz dos critrios existentes para a alocao de
re cursos e as alte rar, quan do necessri o, para ev it ar a projeo arbitrria de
qu alqu er situao pr esente exce pcion al no p a s, para corrigir quaisquer injustias
devid as a ci rc uns t nc ias passad as e, em p articul ar , para as segurar que considerao
especia l seja d ad a situ ao do s p a se s me nos desenvolvido s e de pases de
ind epend n ci a rec ente, cuj a c ar n ci a de uma infra -estrutura administrativa adequa -
d a os te n ha imp ed id o de tirar o proveito devido da assistncia do Programa.
17. As cifras se ro perio dicamente rev ista s pel o Admin istrador e pelo Con selho Dire-
tor, em co ns ulta co m o gove rno intere ssa do , ten do em vi st a o progresso verificado
n a im plantao do p ro gr ama na ci onal.

C. El abor a o, An l ise e A p ro va o de Proj etos


18. A elabo rao de projetos se r um proce sso contnuo e no precisar aguardar a
aprovao do pr ogr am a nacion al. Para assegu rar a soli dez do pro cesso de elabo ra -
o de pr oj etos, ele se r con duzido em n vel do pas intere ssado. A associao de
diversos tipos de es peci ali stas co m a el abor ao de um dado projeto ocorrer
so me nte por so licita o expressa do go ve rn o do pas, o qual , dada a disponibilidade
local de especia lis tas, quem se encontra na m elhor posio para conhecer o tip o
d e especial iz ao n ec essri o.
19. A an lise d e ca da pr oj et o se r, tanto qu an to po ssvel , uma parte do processo de
e la bo rao do proj et o. Assim , projetos menores , at um limite de custo especifica-
d o, se ro ana lisa dos para con h ecim en to do Programa pelo representante residente,
com a aju da de es pecia lis tas tcnico s co mpetentes , quando necessrio. A responsa-
bili da de pe la anlise d e projetos maiores ficar a cargo do Administrador.
20 . So men te o Co nse lho Direto r tem p oderes pa ra apro var projetos apresentados por
p ases ao P ro gram a para ex am e. O Conselho Diretor, embora detenha essa autori-
d ad e, de lega ao A dm inistrado r, por trs anos, a autoridad e para aprovar projetos
conti dos nos pr ogr am as naci onai s. No obsta nte , o Conselho Diretor e o governo
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 257

solicitante se reservam o direito de pedir ao Administrador que apresente projetos


especficos de qualquer magnitude ao Conselho para exame e aprovao. O Admi-
nistrador tambm pode levar ao Conselho qualquer projeto que, devido s suas
implicaes em termos de poltica, ou magnitude de seu impacto sobre o programa
do pas como um todo, merea a considerao e a aprovao do Conselho. O
Administrador, na medida do possvel, o que ser determinado e indicado a ele pelo
Conselho Diretor quando apropriado, delegar a autoridade pela aprovao de
projetos aos representantes residentes. O Conselho Diretor ser informado to logo
quanto possvel de todas as decises, quanto a projetos, tomadas de acordo com essa
delegao de autoridade.

Hl. Programao para Grupos de Pases

21. A programao para grupos de pases a programao de assistncia para conjuntos


de pases em bases sub-regionais, regionais, inter-regionais ou globais. Essa assis-
tncia ser proporcionada atravs de projetos sub-regionais, regionais, inter-regio-
nais e globais a pedido de pelo menos dois governos, levando em conta o que seria
uma distribuio eqitativa de recursos entre regies.
22. A programao de tal assistncia ser baseada, em termos amplos, nos mesmos princ-
pios gerais enunciados acima para a programao nacional, particularmente no sentido
de que estar sistematicamente relacionada com as prioridades de desenvolvimento dos
pases envolvidos e, tanto quanto possvel, ser planejada com antecedncia para um
perodo de alguns anos.
23. Os procedimentos de elaborao, anlise e aprovao de projetos para grupos de
pases obedecero, em seus aspectos relevantes, s mesmas linhas gerais de projetos
inseridos em programas nacionais e estaro sujeitos aos critrios e s diretrizes
fixados de tempos em tempos pelo Conselho Diretor. Todos os projetos globais,
porm, exigiro aprovao especfica do Conselho Diretor.

IV. Distribuio Geral e Gesto dos Recursos do Programa de Desenvolvimento das


Naes Unidas

A. Distribuio Geral dos Recursos


24 . Os recursos totais disponveis para programao sero repartidos entre programao
nacional, de um lado , e, de outro, programao para grupos de pases, envolvendo
projetos sub-regionais, regionais, inter-regionais e globais.
25. Inicialmente, e at reviso posterior pelo Conselho Diretor, pelo menos 82% dos
recursos lquidos disponveis anualmente, aps a deduo dos custos de manuteno
de programas e das despesas administrativas, bem como dos recursos destinados ao
atendimento das exigncias especificadas no pargrafo 27, abaixo, ficaro reserva-
dos para a programao nacional, e no mximo 18% se destinaro programao
para grupos de pases, ficando entendido que essas propores representam uma
orientao para o planejamento.
258 Pe te r K6nz

2 6. Os projetos sub-regiona is, regi onai s e inter-regio na is , p arti cularmente aqueles con-
ceb idos por p ases interessad os para ac el erar o p ro cesso de integrao econmica
e social e p ar a pr omo ver outras fo rm as de coo pe rao regi onal e sub-regional , tero
p rio rida de em rel a o aos recurso s de progr am a o para grupos de pases. Em
se g ui da, e m o rde m d e pri orida de , v iro os projet os globais. Dependendo de reviso
pe lo Con selh o D ir et or de temp os em tempos , o montante a se r alocado a projetos
g lo b ais n o de v e exce de r 1 % dos rec ursos lquido s disponveis para programao.
27. S er preci so faze r provis e s de recu rsos pa ra necessidade s inesperadas, para atender a
necessi da des es peci ais dos meno s desen volvid os dentre os pases em desenvolvimento
e p ar a fina nc iar pro j et os imprevistos ou fas es ines pe ra das de projetos, particularmente
os projetos do tipo Ser vios In dustria is Es pec iais, qu e poderiam exercer um papel de
cata lisa do r no desen vol viment o eco n mico do p as envolvido . Na dcima primeira
sesso do Conse lho D iret or , o Admini stra dor far propo stas quanto maneira pela qual
sero co loc ados di sp osi o os recu rsos necessri os para atender a tais demandas, bem
co mo pa ra ma nter sob os mecani sm os existente s o programa de Servios Industriais
Especiais pe lo menos em n vel at ual.

B . Ut il izao Integ ra l dos Recu rsos e Controle Fin an ceiro


2 8. T od o s os rec ur sos financ eiro s do Pro gr ama dev em es t ar disponveis a qualquer
m om ento e ao vo lume m x im o pos sv el p ar a fin s de programao, com a ressalva
ape n as d a man ut en o cont nu a de uma res erva op eracional. Aps terem sido feitas
an u alm ent e toda s as do ta e s para ap oio de programas e despesas administrativas,
e ter sido previ sta a re sta ur ao da reserva op eracional , todos os recursos livres
d evero ser ut il iz ad os na s ati vidad e s dos proj et os.
29 . A fina lid ade d a reserva op e racion al gara nti r, em t od as as circun st n ci as, a liquidez
e a inte g ri da de finance ir a d o P rogr a m a, co mpe ns ar a irregularidade das entradas de
cai xa e at end er a o ut r as necessi dad es que sejam definidas posteriormente pelo
Co nsel ho Diret or. O Con selh o m ant er so b ex ame cons t ante a magnitude e a
com posio da re ser va , ba seando-se n o pla ne j ame nto de autorizaes de pagamento
e disp ndi os p ara o e xe rccio finan ce iro se gu inte . No incio , e dependendo do
rece b im ent o de um a anli se mais det a lha da pel o A d m in ist rador a respeito da
p osio fi n ancei ra do P rog ram a at o fina l de 1970 , o Conselho , como medida
tr an sit ri a, aut o ri za o es tabe le c imento de uma res erva operacional de 150 milhes
d e d lare s e m todas as categ orias de re curso s, cuja composio dever ser determi-
nada e mantida pel o Ad m inist r ado r e m co nformid ade com princpios vlidos de
ad m in is trao fina nc eira, de vend o esse n vel se r reavaliado pelo Conselho em sua
dcima seg und a se ss o no co ntexto da reviso fin an ce ir a' mencionada acima .
30 . A to ta l respon sabil ida de pel a u til iza o co rret a de fundos do Programa e pela
ap lic ao de co n t ro les financ eiro s e co nt beis ser as sumida pe lo.Administrndor.
O Sec ret rio-Ge ral co ntinuar atua nd o como guard i o dos fundos do Programa, mas as
decises refe rentes ca rte ira de apli caes e gest o de cmbio do Programa sero
toma das mediante acordo co m o Admin ist rado r, suj eito a um relatrio completo desse
aco rdo e a uma reviso pe lo Con selh o Direto r em sua dcima segunda sesso.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 259

31. Ao apresentar previses de despesas e pedidos de dotao ao Conselho Diretor, o


Administrador dever distinguir claramente entre os seguintes tipos de despesa: (a)
custos de projetos; (b) custos de apoio de programas, incluindo overhead e despesas
com servios de consultoria; (c) despesas administrativas.

C. Estimao dos Custos Locais


32. Recomendaes especficas sero feitas pelo Administrador ao Conselho Diretor
em sua dcima primeira sesso quanto frmula a ser adotada para a estimao de
custos locais, frmula essa que dever prever a aplicao simplificada de isenes
totais ou parciais de custos locais, levando em conta aqueles casos nos quais uma carga
excessiva seria, em caso contrrio, imposta ao governo beneficirio.

D. Custos de overhead de Outros Organismos


33. O Administrador consultar os organismos participantes e executores e a Comiss o
Consultiva para Questes Administrativas e Oramentrias com vistas a se chegar
a novos mtodos para o clculo do reembolso apropriado pela implantao de
projetos e por servios de assessoria envolvendo programao, elaborao de pro-
jetos e fo rm ul a o de polticas. Ser examinada a possibilidade de firmar acordos
gerais de co mpcns a o para servios de assessoria e acordos especficos separados
para o rc cmbo lso de despesas relacionadas com a execuo de projetos. A soluo
obtida no dever ser considerada definitiva at que tenha sido submetida ao
Conselho para exame e aprovao, acompanhada por um relatrio sobre os tipos de
servios a serem reembolsados.
34. O Administrador cooperar, tanto quanto possvel, com esforos para se chegar a
polticas oramentrias e sistemas contbeis comuns para toda a famlia de organismos
das Naes Unidas.

V. Implantao da Assistncia do Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas

A. Responsabilidade do Conselho Diretor


35. O Conselho Diretor tem a responsabilidade geral para assegurar que os recursos do
Programa sejam empregados com mxima eficincia e eficcia em auxlio do
desenvolvimento de pases em desenvolvimento.
36. Para esse fim, as principais atribuies do Conselho Diretor continuam sendo as que
foram definidas nas resolues relevantes da Assemblia Geral. No contexto dos
princpios de programao nacional e para grupos de pases, enunciados acima, e
da implantao da assistncia assim fornecida, o Conselho Diretor examinar e
aprovar programas nacionais, incluindo cifras indicativas de planejamento para
programas nacionais, aprovar certos projetos includos nos programas de acordo
com as condies referidas nos pargrafos 20 e 23 acima, exercer controle opera-
cional efetivo, incluindo exames peridicos dos programas nacionais, e far aloca-
es amplas de recursos e controlar seu uso.
260 Peter Knz

B. Responsabilidade do Administrador
37. Alm das responsabilidades a serem delegadas a ele pelo Conselho Diretor, o
Administrador ser integralmente responsvel e prestar contas ao Conselho Diretor
por todas as fases e todos os aspectos da implantao do Programa.

C. Papel dos Organismos das Naes Unidas na Implantao dos Programas Nacionais
38. O papel dos organismos do sistema das Naes Unidas na implantao dos progra-
mas nacionais deve ser o de parceiro, sob a liderana do Programa, num empreen-
dimento comum de todo o sistema das Naes Unidas. Seu assessoramento deve
estar disponvel ao Administrador na implantao de todos os projetos, quando
apropriado , sejam eles executados por esses organismos ou no .

D. Seleo e Responsabilidade dos Agentes Executores


39. O Administrador consultar o governo, em cada caso, quanto seleo do agente
atravs do qual ser implantada a assistncia do Programa em cada projeto.
40. Os organismos apropriados do sistema das Naes Unidas devero ser os primeiros
a serem considerados para essa funo, nas condies deste procedimento.
41. Quando necessrio para garantir a mxima eficcia da assistncia do Programa ou
aumentar sua capacidade, e levando na devida conta o fator custo, poder haver uma
utilizao ampliada de servios apropriados obtidos junto a instituies governa-
mentais e no-governamentais e empresas, mediante acordo do governo beneficirio
envolvido e segundo princpios de concorrncia internacional. Dever ser feito o
emprego mximo de instituies e empresas nacionais, se possvel, nos pases
beneficirios.
42. Nos casos em que os especialistas ou os servios necessrios no estiverem dispo-
nveis sob a forma, quantidade e qualidade adequadas dentro do sistema das Naes
Unidas, o Administrador, em comum acordo com o governo envolvido, exercer sua
autoridade para obt-los, convidando ao mesmo tempo, nos casos apropriados, o
organismo relevante das Naes Unidas a fornecer apoio complementar.
43. Cada agente executor ser responsvel perante o Administrador pela implantao
da assistncia do Programa nos projetos.
44. Na escolha de especialistas, instituies ou empresas, na compra de equipamentos e
materiais e na obteno de instalaes de treinamento, dever ser observado o princpio
de distribuio geogrfica eqitativa compatvel com a mxima eficincia.

E. Disponibilidade e Qualidade de Pessoal Internacional e Nacional para Projetos


45. O Administrador dever intensificar esforos em coordenao com os organismos
apropriados do sistema e dever preparar propostas adequadas para exame pelo
Conselho Diretor, com vistas ao aumento da disponibilidade e do preparo e para
melhorar a reciclagem e os procedimentos para o recrutamento pontual de pessoal
internacional altamente qualificado para trabalho em projetos. Essas propostas
devem levar particularmente em conta a convenincia de aumentar o nmero de
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 261

pessoas recrutadas em pases em desenvolvimento. O Administrador tambm deve


prestar ateno especial a fatores tais como a adequao pessoal dos candidatos,
incluindo sua motivao e sua capacidade de adaptao; a necessidade de descries
realistas de cargos e datas de apresentao; decises rpidas a respeito dos candidatos
pelos organismos e pelos governos solicitantes; e condies de trabalho que atraiam e
mantenham candidatos para cujos servios existe demanda em nvel mundial.
46. Nos casos apropriados, cidados nativos qualificados podem ser designados como
administradores de projetos, assessorados por especialistas internacionais.
47. Sempre que necessrio, e a pedido do governo beneficirio, o Programa deve dar
ateno ao treinamento de pessoal correspondente adequado como parte integrante
de um projeto assessorado pelo Programa, incluindo sua fase de planejamento , para
que estejam preparados para participar da execuo efetiva do projeto e ajudem a
assegur-la.
48. Como no h nenhuma frmula clara para as propores de pessoal internacional,
bolsas e equipamentos para um dado projeto, e nenhum limite superior ao quociente
entre o valor do equipamento e o custo total de um projeto, a assistncia do
Programa na fase de pr-investimento deve ser suficientemente flexvel para que,
em casos apropriados, possa consistir somente no fornecimento de equipamento
como parte de um projeto integrado de pr-investimento. No ltimo caso , ateno
especial deve ser dada disponibilidade de pessoal qualificado para usar o equipa-
mento ou treinar pessoas para us-lo nos pases beneficirios.

F . Controle Operacional e Avaliao dos Resultados


49 . O monitoramento da assistncia a projetos, na medida do que necessrio para que
o Administrador se desincumba de suas responsabilidades de controle operacional,
normalmente ser executado em nvel local pelo representante residente.
50. A avaliao de atividades assistidas pelo Programa, feita dentro do sistema das
Naes Unidas, ser realizada somente com a anuncia do governo envolvido. Ela
ser realizada conjuntamente pelo governo, pelo Programa, pelo organismo das
Naes Unidas envolvido e, sempre que for apropriado, pelo agente executor
externo ao sistema das Naes Unidas.
51. Essa avaliao ser feita em bases seletivas e ficar restrita ao mnimo essencial
para o aperfeioamento ou para o acompanhamento dos projetos envolvidos, tendo
em vista as necessidades do governo, e para a melhoria do Programa. Com a
concordncia do governo do pas, os resultados sero transmitidos ao Conselho
Diretor para sua informao.

G. Investimento e Outras Formas de Acompanhamento


52. Os dispositivos para investimento e outras formas de acompanhamento de projetos
assistidos pelo Programa faro, quando necessrio, parte do processo de programa-
o e de elaborao, implantao e avaliao dos projetos.
53. O governo, em cada caso, ser primordialmente responsvel por todas as providn-
262 Peter Knz

cias que precisem ser tomadas, em todos os estgios de um projeto, para garantir
um acompanhamento eficaz, incluindo um investimento de reforo. Ficar a critrio
do governo buscar assistncia sob a forma de investimento de todas as fontes
disponveis. Nenhuma fonte de financiamento a investimento de reforo dever ser
encarada como a nica aceitvel, ou como uma fonte com preferncia sobre outras .
O Administrador assumir responsabilidade integral, dentro do sistema das Naes
Unidas, como sua principal fonte de financiamento de pr-investimento, pelo for-
necimento de assistncia e assessoramento em nome do sistema das Naes Unidas
no que se refere a investimento de reforo, com a anuncia do governo. O Programa
desenvolver sua capacitao nesta rea para assegurar, em comunicao com o
governo , a coordenao mais rpida possvel, desde o estgio de planejamento, com
as fontes bilaterais e/ou multilaterais possveis de financiamento de projetos que
exijam investimento de reforo.

VI. Cronograma e Medidas Transitrias

54. Os princpios expostos acima, e os procedimentos destinados a p-los em prtica,


sero progressivamente aplicados a partir da data de sua aprovao pelos rgos
legislativo s competentes das Naes Unidas. O Administrador tomar, to logo seja
exeqvel , as medidas necessrias para que, se possvel, alguns programas nacionais
sejam submetidos a tempo de serem considerados pelo Conselho Diretor em sua
dcima segunda sesso em junho de 1971.
55. No perodo de transio, para garantir a continuidade da ao do Programa quanto ao
atendimento de pedidos de assistncia dos governos, a anlise e a aprovao de projetos
sero realizadas em conformidade com os procedimentos vigentes. Essas medidas
transitrias podero ser prorrogadas nos casos em que o governo deseje comear seu
programa nacional aps 1972 , com o entendimento, entretanto, de que o volume total
de assistncia a ser fornecido a partir de 1 de janeiro de 1972 ser compatvel com as
cifras indicativas de planejamento e que as distines existentes entre os dois compo-
nentes do Programa tero sido eliminadas.

VII. Organizao do Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas

56. O Conselho Diretor reconhece sua responsabilidade pela formulao de polticas, pela
determinao das prioridades do Programa e pela reviso da implantao tanto em
termos de planejamento quanto de execuo. As decises do Conselho quanto
programao nacional e sua implantao tm implicaes organizacionais importantes.
O enfoque de programao nacional implica que o Administrador seja totalmente
responsvel pela gesto de todos os aspectos do Programa. Ao mesmo tempo, ser
necessrio promover, no mbito do programa, uma maior descentralizao da respon-
sabilidade por programao e implantao, desde a administrao central at o nvel
de cada pas. A aplicao do duplo princpio da responsabilidade integral do Adminis-
trador pelo Programa e da descentralizao em nvel de cada pas exigir algumas
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 263

modificaes na estrutura e nos procedimentos existentes no Programa. Ser neces-


sria, assim, uma definio mais clara de funes e responsabilidades em todos os
nveis da administrao.
57. No nvel da administrao central, sees regionais devem ser criadas para propor-
cionar um elo direto de ligao entre o Administrador e o representante residente
em todas as questes relacionadas com a atividade de campo. Para encurtar os canais
de comunicao e acelerar o processo de tomada de deciso , os chefes dessas
seces devem ter acesso direto ao Administrador. Para se alcanar o grau exigido
de eficcia de gesto das seces, elas devem ser encabeadas por pessoas com a
elevada qualificao e o nvel hierrquico compatveis com suas importantes res-
ponsabilidades.
58 . O enfoque de programao nacional tambm implica que o Programa no deve
apenas preocupar-se com a formulao corrente de polticas mas tambm seja
sempre capaz de analisar as principais tendncias da evoluo do Programa para
dar-lhe novas direes e explorar novas possibilidades a fim de que se torne mais
eficaz. Para atender a essa necessidade, deve ser montado um grupo pequeno mas
muito competente de planejamento a longo prazo em nvel da administrao central
e sob a direo de um executivo experiente .
59. O enfoque de programao nacional tambm pressupe procedimentos mais racio-
nais e eficazes de avaliao e acompanhamento. Isto, bem como a necessidade de
manter relaes estreitas com outros organismos do sistema das Naes Unidas, que
atuem em colaborao, deve estar integralmente refletido na reestruturao organi-
zacional em nvel da administrao central. Conclama-se o Administrador a tomar
as medidas necessrias nessa direo e a submeter propostas nesse sentido ao
Conselho.
60. O fortalecimento da gesto do Programa no nvel da administrao central, em vista
da reforma do sistema e da expectativa de um Programa cada vez maior, deve ser
conseguido com a obteno dos servios de pessoal altamente qualificado e expe-
riente, levando-se na devida conta o princpio de distribuio geogrfica eqitativa
e a necessidade de economia.
61. O Administrador deve continuar a ter a autoridade de nomear e gerir o pessoal do
Programa . Para esse fim, deve ter a autoridade, em consulta com o Secretrio-Geral,
de estabelecer regras, compatveis com os princpios relevantes estabelecidos pela
Assemblia Geral, que ele julgue necessrias para resolver os problemas especficos
que surgem no quadro do Programa.
62. No que diz respeito organizao do Programa no nvel de cada pas, o repre-
sentante residente receber a designao de diretor residente do Programa . Sua
nomeao pelo Administrador estar sujeita aprovao prvia pelo governo inte-
ressado.
63. Dever haver a mxima delegao possvel de autoridade ao diretor residente. Portanto,
seu papel precisa ser fortalecido substancialmente. Nesse contexto, suas relaes com
os representantes de outros organismos das Naes Unidas em sua rea so de impor-
tncia crucial. O diretor residente deve ser reconhecido como detentor de responsabi-
264 Peter Knz

lidade total e geral pelo programa no pas envolvido, e seu papel em relao aos
representantes de outros organismos das Naes Unidas, quando so designados com
a anuncia do governo interessado, deve ser o de lder da equipe, levando em conta a
competncia profissional desses organismos das Naes Unidas e suas relaes com os
rgos apropriados do governo. Esse papel de liderana e responsabilidade geral deve
estender-se a todos os contatos com as autoridades governamentais ligadas ao Progra-
ma, em relao ao qual ele dever ser o principal canal de comunicao entre o
Programa e o governo. O diretor residente dever ter a autoridade de ltima instncia,
em nome do Administrador, no que se refere a todos os aspectos do programa no nvel
do pas e dever, sujeito concordncia dos organismos envolvidos, ser a autoridade
coordenadora central, em nome desses organismos, dos outros programas de assistncia
ao desenvolvimento do sistema das Naes Unidas. Nesse sentido, solicita-se aos
organismos das Naes Unidas que assegurem que os diretores residentes do Programa
sejam consultados quanto ao planejamento e elaborao de projetos de desenvolvi-
mento com os quais esses organismos estejam envolvidos, e que recebam relatrios de
andamento desses projetos, tal como foi determinado pelo Conselho Econmico e
Social na Resoluo 1453 (XLVII) de 8 de agosto de 1969 .
64. A criao de novos escritrios de campo e a ampliao dos escritrios existentes
devem depender do volume de atividades do Programa em cada pas e devem ser
feitas levando-se na devida conta a necessidade de economia. No fortalecimento
dos escritrios de campo, deve ser dada prioridade ao aproveitamento do pessoal
existente.
65. O Conselho Consultivo Interorganismos deve continuar a ser o frum de consulta e
coordenao entre organismos do sistema no que se refere ao Programa. Entretanto,
o Conselho deve promover uma reviso completa de suas funes bsicas, de seus
mtodos de trabalho e de suas relaes com o Conselho Diretor luz do novo
sistema de programao nacional da assistncia do Programa e da necessidade de
implantao eficiente dos programas nacionais.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 265

APNDICE B

90/34. QUINTO CICLO DE PROGRAMAO

O Conselho Diretor
1. Decide manter, para o quinto ciclo de programao, um perodo de planejamento
de cinco anos, cobrindo os anos 1992-1996, inclusive, e promover uma reviso
preliminar em 1994 abrangendo:
a) os aspectos de planejamento para todo o ciclo;
b) os recursos disponveis e a gesto financeira do quinto ciclo de programao ;
2. Tambm decide que, para fins de planej amento futuro, supe-se uma taxa anual de
crescimento das contribuies voluntrias totais de 8%;
3. Decide ainda aplicar a taxa de crescimento das contribuies voluntrias, de 8%,
para o quinto ciclo de programao sobre uma base de 1 bilho de dlares em 1991 ;
4. Reafirma a responsabilidade exclusiva do governo do pas beneficiado pela formulao
de seus planos, prioridades ou objetivos nacionais de desenvolvimento, ressaltando que
a integrao das atividades operacionais do sistema das Naes Unidas com os planos
e objetivos nacionais aumentar o impacto e a relevncia dessas atividades;
5. Reafirma tambm que os planos e as prioridades nacionais constituem o nico
sistema de referncia vivel para a programao nacional de atividades operacionais
das Naes Unidas voltadas para o desenvolvimento;
6. Ressalta que, para se conseguir autonomia nos pases em desenvolvimento atravs
da construo e do fortalecimento de suas capacitaes, o Programa de Desenvol-
vimento das Naes Unidas deve promover o desenvolvimento humano;
7 . Decide que o Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas deve focalizar seus
esforos na direo da construo e do fortalecimento da capacitao nacional nas
seguintes reas:
a) erradicao da pobreza e participao dos cidados no desenvolvimento;
b) problemas ambientais e gesto de recursos naturais;
c) desenvolvimento gerencial;
d) cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento;
e) transferncia e adaptao de tecnologia para o desenvolvimento;
f) ampliao do papel das mulheres no desenvolvimento;
8. Decide que a ampliao e o fortalecimento de capacitao nessas reas deve receber
prioridade nos programas do Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas,
incluindo as cifras indicativas de planejamento de programas para grupos de pases,
e que os Recursos de Programas Especiais sejam usados para fortalecer e comple-
mentar atividades financiadas atravs das cifras indicativas de planejamento por
pas, que devem ser parte integrante dos programas nacionais e levando-se inteira-
mente em conta a diversidade de necessidades de pases e regies;
266 Peter Knz

9. Solicita ao Administrador que apresente relatrios sobre a implantao dos pargra-


fos 7 e 8 da presente dec-is o em bases contnuas, comeando com a quadragsima
sesso (1993);
10. Decide que a a l o c a o dos recursos do Programa de Desenvolvimento das Naes
Unidas, inclu indo a di str ibu io das cifras indicativas de planej amento por pas e
por grupos de pases para o quinto ciclo de programao, 1992-1996, seja feita aps
a destinao de recursos para a Reserva Operacional, o oramento bsico, as atividades
de apoio ao Programa, Servios Industriais Especiais, custos de apoio setorial e custos
de apoio a organismos; o programa de campo do Programa de Desenvolvimento das
Naes Unidas ser dividido da seguinte maneira:
a) 77% sero alocados a cifras indicativas de planejamento para programas nacionais;
b) 16% sero alocados a cifras indicativas de planejamento para programas de grupos
de pases, dos quais:
i) 12% para cifras indicativas de planejamento regional;
ii) 1,5% para cifras indicativas de planejamento inter-regional;
ii i) 2,5% para cifras indicativas de planejamento global;
c) 7% sero alocados aos Recursos de Programas Especiais, que cobriro atividades
temticas;
11. Decide que as dotaes do oramento bsico para este ciclo totalizaro 1.158
milhes de dlares, representando o nvel esperado de despesas em 1991, com uma
taxa anual de inflao composta de 6% para cada ano do ciclo;
12. Decide que as dotaes das atividades de apoio ao Programa totalizaro 98 milhes
de dlares, que representam o nvel esperado de despesas em 1991, acrescido de
uma taxa de inflao de 6% ao ano em cada ano do ciclo;
13. Decide que as dotaes para os diferentes esquemas de custos de apoio sero as
seguintes:
a) reservar 10% das cifras indicativas de planejamento por pas, como um subitem
dessas cifras, para financiar servios de apoio pelos governos dos pases beneficia-
dos;
b) reservar 2% dos recursos programveis para serem geridos pelo Administrador para
apoio a servios tcnicos em nvel de cada programa de acordo com o pargrafo 8
da deciso 90/26;
c) reservar, segundo o pargrafo 10 da deciso 90/26, 2% dos recursos programveis
para o financiamento de servios tcnicos em nvel de projeto, que podem, na
trigsima oitava sesso do Conselho Diretor, passar a ser financiados de maneira
centralizada;
d) estabelecer uma dotao adequada para cobrir custos de apoio aos organismos
tcnicos de menor porte, de acordo com o pargrafo 3 da deciso 90/26;
e) reservar fundos no superiores a 14% das cifras indicativas de planejamento para
programas de grupos de pases e dos Recursos de Programas Especiais para cobrir
o custo de apoio tcnico e indicativo para esses programas;
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 267

f) f aze r uma reserva de 13 % do cu sto estimad o de proj et o s do quarto ciclo de pro gr a-


mao , a serem implantado s durante o quinto cic lo de program a o , a se r ac rescen -
tada para cobrir o custo de apoio a es se s projeto s .
14. Decide que o nvel da dotao para Servi o s Indu striai s Esp eciais se j a de 15 milhe s
de dlares;
15. Decide que o nvel da dotao para apoi o se toria l sej a de 30 milh es de dlares ; a
distribuio desses fundos entre o programa do s Diretores da UNIDO e o pr ograma
de apoio setorial dos organismos de menor porte dev er ser decidida pelo Con selh o
Diretor em sua trigsima oitava sesso (1991) ;
16. Decide que o nvel da Reserva Opera cional no quint o cicl o de programa o se ja d e
20 % das contribuie s ou despesas de c ad a ano , dependend o de quai s forem mai s
altas , sendo esse nvel arredondado para a dezena de milho d e d lare s mai s
prxima, e decide rever o nvel da Reserva Operacional a cada doi s ano s e durante
a reviso geral no meio do ciclo ;
17. Decide ainda , de acordo com a resolu o 44 /211 da A ssembl ia Geral e a deci s o
89/20 do Conselho Diretor, as quais , entre outras coi sas , en fatiz am a n ece ssidad e
de prioridades na alocao de recursos escassos sob a forma de doa es a pr ogramas
e projetos em pases de baixa renda , particularmente os meno s desen volvid os, que
a metodologia para a alocao da s cifras indicativa s de planejamento p or p a s dev e
obedecer seguinte distribuio:
a) pases com Produto Nacional Bruto p er cap ita de at 750 dlare s, 87 % dos re curso s
de cifras indicativas de planejamento , mantendo-se os peso s para Produto Na cional
Bruto per capita e populao para o quinto ciclo inalterado s em rela o ao s u sad o s
no quarto ciclo;
b) pases com Produto Nacional Bruto p er capita acima de 750 dlares dev em receb er
13 % dos recursos;
18. Decide que os pases menos desenvolvidos devem receber 55 % das cifras indicativa s
de planejamento por pas e alocar, para esse fim , o complemento necessrio dos
recursos dos programas de campo que ha viam sid o de stinad os a programas regi ona is,
com vistas a complementar os fundo s alocados aos pases meno s desen volvid os,
proporcionalmente s suas cifras indicativas de planejamento para o quinto ciclo ;
19. Decide que, dentro do volume total de recursos alocados s cifras indi cati va s de
planejamento para pases individuais, 100 milhe s de dlares p erm an eam se m
destinao especfica, para atender s neces sidades de futuro s participantes do progra-
ma, e que as cifras indicativas de planejamento de alguns pases sej am aju stada s em
conseqncia de revises dos dados utilizados para os clculo s das cifras indi cati vas
de planejamento do quinto ciclo , aps a aprovao do Con selho Diretor;
20. Decide que , para o clculo de cifras indicativa s de planejam ento de p a se s indi vi-
duais, a metodologia e os critrios devem levar em conta o se gu inte:
a) os critrios bsicos de Produto Nacional Bruto per capiia e populao dev em ser
aplicados, e os pesos correspondentes a cada nvel de Produto Nacional Bruto p er
capita e populao empregados no quarto ciclo sero mantid os ;
268 Peter Knz

b) o cociente entre critrios bsicos e auxiliares que ser usado nas cifras indicativas
de planejamento ser de 75 a 25;
21. Decide que os seguintes critrios auxiliares, com seus respectivos pesos, sero
aplicados para qualquer pas:
a) incluso na lista de pases designados como menos desenvolvidos dos pases em
desenvolvimento ou , por deciso do Conselho Diretor, designados para serem
tratados como se tivessem sido includos nessa lista: 7 pontos;
b) um pas sem acesso ao mar: 1 ponto;
c) uma ilha: 1 ponto;
d) tomou-se independente desde 1985: 1 ponto;
e) um Estado pobre do Sul da frica: 1 ponto;
f) sofre de dificuldades agudas em termos ecolgicos ou geogrficos, ou suscetvel
a desastres naturais: 2 pontos;
g) classificado pelo Banco Mundial como um pas altamente ou moderadamente
endividado, de renda baixa ou mdia: 2-4 pontos;
h) teve uma deteriorao continuada de seus termos de troca, medida por um declnio de
mais de 10% em pelo menos dois anos do perodo de trs anos 1986-1988: 1 ponto;
i) sofreu um declnio de Produto Nacional Bruto per capita de mais de 30% entre
ciclos (1983-1989): 1 ponto;
j) sua economia est em transio, ou exigiu emprstimos para ajuste estrutural do
Banco Mundial durante o quarto ciclo (1987-1991): 1 ponto;
22. Decide que o montante alocado para cada ponto complementar atribudo deve ser
formado por uma parte fixa, base de 25%, e por uma parte varivel de 75%, esta
ltima diretamente correlacionada ao montante da cifra indicativa de planejamento
calculada de acordo com os critrios bsicos;
23. Decide utilizar dados do Banco Mundial sobre populao e Produto Nacional Bruto
per capita para o ano de 1989 no clculo das cifras indicativas de planejamento para
pases individuais; nos casos em que esses dados no estejam disponveis, o Admi-
nistrador dever fazer e usar as melhores estimativas disponveis, levando em conta
estimativas fornecidas pelo Departamento de Estatstica das Naes Unidas, bem
como estimativas obtidas junto a outras fontes, que tenham sido feitas de maneira
compatvel com a metodologia usada pelo Banco Mundial;
24. Decide que cifras indicativas de planejamento regional sejam estabelecidas em
proporo s cifras indicativas de planejamento totais para pases individuais em
cada regio;
25. Decide que:
a) um mximo de 15 pontos complementares pode ser dado a qualquer pas;
b) os critrios auxiliares devem ser limitados a no mais de 50% do produto da
aplicao dos critrios bsicos a qualquer pas, com exceo dos menos desenvol-
vidos, caso em que vale o mximo de 100%;
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internaciona l 269

26. Decide que a cifra indicativa de planej amento para mo vimento s de liberta o
nacional sej a estipulada em 12 milhes de dlares, tend o, co mo ben efi ci ri os, o
Congresso Nacional Africano e o Congresso Pan-Africano ;
27. Decide fixar em 7 milhes ' de dlares a cifra indicativa d e pl ane j am ento p ara a
cooperao de reas de arquiplagos , a ser divid ida igualment e ent re o Carib e e as
ilhas do Pacfico;
28. Decide fixar em 1,656 milho a cifra indicativa de planejamento para a Repbli ca
Federal Tcheca e Eslovaca;
29. Decide tambm que a Repblica Federal Tcheca e Eslova ca se j a inclu d a en tre os
pases com direito a uma cifra indicativa de planej am ento p ara o qu in to ciclo de
programao;
30. Decide que a cifra indicativa de planejamento para a Repbli ca do Im en no qu in t o
ciclo seja no inferior s cifras indicativas de planejam en to co mbin adas d a Rep-
blica Popular do Imen e do Imen no quarto ciclo ;
31. Decide que pases com um Produto Nacional Bruto per capita em 1989 abai xo d e
750 dlares, e pases situados em pequenas ilhas , com uma popula o de n o mxim o
2 milhes de habitantes, e um Produto Nacional Bruto per cap ita ent re 75 0 e 1500
dlares, recebam uma complementao , se neces srio , s suas cifras indi cati vas de
planejamento para o quinto ciclo de programao , de modo qu e receb am no m en os
do que 100% de suas cifras indicativas de planejamento individuais no quarto ciclo ,
como foi determinado pelas decises 85/16 de 29 de junho d e 1985 , 88 /3 1 de 1Q de
julho de 1988, e 90/3 de 23 de fevereiro de 1990;
32. Decide que pases com um Produto Nacional Bruto per capita em 19 89 ent re 750 e
1500 dlares, e pases situados em pequenas ilha s, com uma popula o de n o
mximo 2 milhes de habitantes, e um Produto Nacional Bruto p er capita entre 1500
e 3000 dlares, recebam uma complementao , se ne ces srio, s su as cifras indi c a-
tivas de planejamento para o quinto ciclo de programao , de modo qu e rec ebam
no menos do que 90% de suas cifras indicativas de planejamento indi viduai s n o
quarto ciclo, como foi determinado pelas decises 85/16 de 29 de junho d e 19 85 ,
88/31 de 1Q de julho de 1988 e 90/3 de 23 de fevereiro de 1990 ;
33. Decide que pases com Produto Nacional Bruto per capita entre 1500 e 30 00 dl ar es
em 1989, e pases situados em pequenas ilhas com popula o in ferior a 2 milh es,
e com um Produto Nacional Bruto per capita em 1989 entre 3000 e 4200 dl ares,
recebam uma complementao , se necessrio , s suas cifra s indicati v as de planej a-
mento para o quinto ciclo de programao , de modo que no recebam meno s de 80 %
de suas cifras indicativas individuais de planejamento para o quarto ciclo , conform e
as decises 85/16 de 29 de junho de 1985, 88/31 de 12 de julho de 19 88 e 90 /3 de
23 de fevereiro de 1990;
34. Decide rever a questo de contribuinte lquido em su a trig sima oitava sesso
(1991);
35. Convida o Administrador, em antecipao ao sexto cicl o de programa o, a ap re -
sentar propostas ao Conselho Diretor em sua trigsima oitav a sess o (199 1) par a a
270 Peter Knz

revisao dos pesos dados ao Produto Nacional Bruto per capita e populao,
levando em conta:
a) o aumento do peso para pases menos desenvolvidos e pases de renda menor na
ponderao do Produto Nacional Bruto per capita;
b) a reduo do peso para populao maior;
36. Decide rever, em sua sesso especial de fevereiro de 1991, os montantes especficos
para programas dos Recursos de Programas Especiais com base nas propostas do
Administrador feitas no documento DP/1990/43 e outras propostas feitas durante a
trigsima stima sesso do Conselho Diretor, segundo a lista anexada presente
deciso;
37. Autoriza o Administrador, em relao a uma possvel reviso para cima de cifras
indicativas de planej amento durante o ciclo, a aumentar essas cifras em bases
proporcionais, caso os recursos assim o permitam;
38. Decide que, se o crescimento de recursos no quinto ciclo for insuficiente para cobrir
as cifras indicativas de planej amento, o Administrador dever reduzir as cifras
indicativas de planejamento e os Recursos de Programas Especiais em bases pro-
porcionais;
39. Conclama o Administrador:
a) a consultar os organismos do sistema das Naes Unidas quanto viabilidade e
possibilidade de introduo, em todo o sistema, dos Direitos Especiais de Saque
como unidade de conta;
b) neste sentido, a convidar o Diretor Geral de Desenvolvimento e Cooperao Eco-
nmica Internacional a assumir um papel ativo nessa reviso, em vista de suas
implicaes para o sistema como um todo;
c) Fornecer uma indicao preliminar e ampla do custo potencial existente para o
. Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas em conseqncia da introduo
dos Direitos Especiais de Saque como unidade de conta;
d) Fazer um relato ao Conselho Diretor, em sua trigsima oitava sesso (1991), sobre
o resultado de suas consultas com os organismos das Naes Unidas e suas anlises
sobre as implicaes em termos de custo da introduo dos Direitos Especiais de
Saque.
Financiamento Oficial da Cooperao Tcnica Internacional 271

ANEXO DO APNDICE B

ALOCAES PROPOSTAS NO QUINTO CICLO PARA PROGRAMAS


DE RECURSOS PARA PROGRAMAS ESPECIAIS

Categoria
Mitigao de Desastres Naturais
apoio de emergncia;
reconstruo e recuperao;
gesto de regies afetadas ;
refugiados e pessoas deslocadas .
Coordenao de ajuda - avaliao e programas nacionais de cooperao tcnica (NAT-
CAPs), mesas-redondas, coordenao de campo etc.
NATCAPs, mesas-redondas e apoio do UNDP a reunies do Grupo Consultivo;
outras - por exemplo, avaliao de necessidades, revises de programas de pases;
atividades de coordenao de campo (novas).
Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento
Desenvolvimento de Programas
unidade de Desenvolvimento de Projetos;
avaliao de programas/treinamento;
pesquisa de programas
novas iniciativas/enfoques inovadores, incluindo desenvolvimento do setor priva-
do.
Atividades Temticas
Relatrio de Desenvolvimento Humano
iniciativas de programao nacional;
novas atividades temticas:
reduo da pobreza;
desenvolvimento da gesto ambiental;
controle do consumo de drogas/substituio de culturas
agrcolas;
Aids.
272 Peter Knz

DOTAES TOTAIS DO PROGRAMA


QUINTO CICLO DE PROGRAMAO (1992-1996)
(em milhes de dlares americanos)

11

Total dos Recursos para Programas de Campo 4476 100% 4476 100%
IPFs para pases e grupos de pases 4163 93,0% 4163 93,0%
IPFs para pases 3447 77,0% 3585 80,1%
IPFs para grupos de pases 716 16,0% 578 12,9%
Reg ionais 537 12,0% 399 8,9%
Inter-regionais 67 1,5% 67 1,5%
Globais 112 2,5% 112 2,5%
Recursos de Programas Especiais 313 7,0% 313 7,0%
Total dos Recursos do Quinto Ciclo 6501 6501

Notas: I. Distribuio conforme pargrafo 10 da deciso 90/34.


11. Distribuio resultante da aplicao do pargrafo 18 (complemento para pases menos
desenvolvidos) da deciso 90/34.
As Organizaes
Internacionais e a Cooperao
Tcnica

Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

I. INTRODUO

As opinies acerca das organizaes internacionais movem-se entre dois extre-


mos: existem os estudiosos que lhes atribuem um papel quase revolucionrio no
delineamento da comunidade e do direito internacional dos dias de hoje e, por
outro lado, os que sustentam permanecer inalterado o contexto da sociedade
internacional e, conseqentemente, do direito internacional, qualquer que seja a
adjetivao que, em certos aspectos, lhes possa ter proporcionado a atividade das
organizaes internacionais.
Contudo, parece bvia a interferncia das organizaes na estrutura e na dinmica da
sociedade internacional contempornea. Nascidas para atender a certas necessidades
comunitrias, as organizaes provocaram acentuada modificao no regime clssi-
co das relaes internacionais, dando origem "diplomacia parlamentar" e ensejando
a passagem de uma sociedade interestatal fechada para uma sociedade aberta.
Isto no significa, porm, que o desenvolvimento das organizaes internacio-
nais deva ser interpretado como a expresso de um processo acelerado rumo
integrao terminantemente orgnica e unitria do gnero humano em um " Es-
tado Mundial" mas apenas que, tanto em seus elementos componentes (estrutura)
274 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

como em suas frmulas de relacionamento (dinmica) , a sociedade internacional,


basicamente interestatal, precisou retificar seu perfil clssico e ajustar-se, no
sculo atual, a uma nova realidade, determinada pelo jogo, em parte incontrol-
vel, de sua prpria criao: as organizaes internacionais.
Dentre suas numerosas e importantes funes, as organizaes internacionais
exercem relevante papel no processo de concesso de assistncia tcnica e de
estmulo cooperao tcnica, como instrumentos de promoo do desenvolvi-
mento econmico de seus Estados-membros.
O presente trabalho objetiva identificar e apresentar as organizaes interna-
cionais que proporcionam cooperao tcnica, bem como apontar suas princi-
pais contribuies nessa rea.
As organizaes destacadas so aquelas das quais o Brasil participa diretamente
ou que exercem papel relevante na cooperao tcnica em nvel mundial.

11. CONCEITO E CLASSIFICAO DAS ORGANIZAES


INTERNACI ONAIS

Conforme definio de Sereni,

organizao internacional uma associao voluntria de sujeitos de direito internacional


(Estados), constituda por ato internacional e disciplinada nas relaes entre as partes por
normas de direito internacional, que se realiza em um ente de aspecto estvel, que possui um
ordenamento jurdico interno prprio e dotada de rgos e institutos prprios, por meio dos
quai s realiza as finalidades comuns de seus membros mediante funes particulares e o
exerccio de poderes que lhe foram conferidos.

Celso de Albuquerque Mello apresenta e analisa as caractersticas das organiza-


es internacionais da seguinte maneira:

1. Associao Voluntria de Sujeitos do Direito Internacional


A expresso "sujeitos do direito internacional" deve ser entendida como abran-
gendo, via de regra, apenas os Estados. Estes, ao ingressarem voluntariamente
em uma organizao internacional, passam a ter a qualidade de "membros".
Algumas organizaes admitem, ao lado de membros ordinrios (Estados),
membros associados, situao particular conferida aos territrios coloniais ou
sob tutela que no possuem personalidade internacional plena.
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 275

2. O Ato Institutivo da Organizao Internacional


Cada organizao instituda por tratado internacional que passa a ter carter de
norma constitucional da mesma, qual as normas posteriores devem se subordi-
nar. Uma vez criadas, as organizaes normalmente no se limitam aos Estados
signatrios do tratado constitutivo, mas permanecem abertas ao ingresso de
outros Estados.

3. Personalidade Internacional
Ao se constiturem em "entes de aspecto estvel" , as organizaes internacio-
nais, adquirem personalidade jurdica internacional independente da de seus
membros.

4. Ordenamento Jurdico Interno


A exemplo das sociedades de direito privado, as organizaes internacionais
possuem estatuto interno que disciplina as relaes entre os seus rgos.

5. Existncia de rgos Prprios


Os rgos de uma organizao so fixados nos tratados que as criam, nada
impedindo que outros sejam institudos posteriormente. De modo geral, elas
apresentam um Conselho, uma Assemblia e um Secretariado.

6. Exerccio de Poderes Prprios


Fixados no tratado constitutivo, os poderes de uma organizao visam atender
s finalidades comuns de seus membros. Ao exerc-los, as organizaes criam,
por meio de deliberaes, normas internacionais.
Dentre as aludidas caractersticas, oportuno sublinhar que as organiza es
internacionais so dotadas de personalidade jurdica prpria no mbito do direito
internacional, significando que dispem do direito de conveno (faculdade de
celebrar tratados internacionais, como os Estados) e do direito de legao
(faculdade de manter relaes diplomticas, atravs de funcionrios prprios,
com os demais sujeitos do direito internacional).
A propsito do direito de conveno das organizaes internacionais, foi con-
cluda recentemente em Viena, sob os auspcios da ONU, a Conveno sobre o
276 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

Direito dos Tratados entre Estados e Organizaes Internacionais e entre Orga-


nizaes Internacionais (21 de maro de 1986), que passou a reger tais atos
internacionais.
Para que possam bem desempenhar suas funes, as organizaes internacionais
gozam de privilgios e de imunidades que so concedidas tambm aos seus
funcionrios .
No mbito da ONU existe uma Conveno sobre Privilgios e Imunidades das
Naes Unidas para ser aplicada aos Estados-membros.
A subsistncia financeira das organizaes internacionais realizada por meio
de contribuies dos Estados-membros para o pagamento das suas despesas. A
fixao da quantia com que cada Estado deve contribuir geralmente determi-
nada por rgo que recebe competncia para tanto; ou , ainda, pelo prprio tratado
constitutivo da organizao.
Muitos so os critrios para classificar as organizaes internacionais, cujo
nmero se vem ampliando progressivamente.
Segundo as suas finalidades , podem ser classificadas em:
a) organizaes com fins gerais (por exemplo: ONU) ;
b) organizaes com fins especiais, tais como:
polticos (Conselho da Europa);
econmicos (FMI);
culturais (UNESCO);
sociais (OIT);
militares (OTAN);
tcnicos (OACI) .
Quanto ao mbito territorial, as organizaes internacionais podem ser:
a) parauniversais (ONU), quando no h limitao geogrfica para que um
Estado venha a ser seu membro;
b) regionais (OEA), quando o tratado constitutivo limitar o seu mbito geogr-
fico de atuao.
No que tange natureza dos poderes recebidos, as organizaes so classificadas em:
a) organizaes intergovernamentais (ONU, OEA), quando:
os rgos so constitudos por representantes dos Estados-membros;
as decises so tomadas por unanimidade ou por maioria qualificada;
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 277

os prprios Estados executam as decises dos rgos;


b) organizaes supranacionais (CECA, EURATOM, CEE), quando:
existem rgos nos quais os titulares atuam em nome prprio, e no como
representantes dos Estados;
as decises so tomadas por maioria;
as deliberaes da organizao so exeqveis diretamente no mbito interno
dos Estados-membros, independentemente de qualquer exequatur.
Mello (1986) resume as funes e potencialidades das organizaes internacio-
nais nos seguintes tpicos:
a) exercem influncia nas decises dos Estados;
b) desenvolvem meios para controlar conflitos;
c) aumentam as oportunidades dos Estados subdesenvolvidos, uma vez que
estes possuem maioria nas organizaes, atuam como um grupo de presso e
negociam em igualdade (formalmente) com as grandes potncias;
d) atuam contra o nacionalismo ao defenderem o internacionalismo;
e) representam um canal de comunicao entre os Estados;
f) constituem um mecanismo para a tomada de decises;
g) protegem os direitos do homem;
h) o secretariado (setor administrativo) um eventual lder para o fim de que
as propostas estatais sejam examinadas internacionalmente;
i) garantem a segurana dos Estados;
j) legitimam determinadas situaes, bem como asseguram que as transforma-
es destas sejam pacficas, procedimento que importante em um mundo
de rpidas transformaes;
1) procuram restringir o poder das Grandes Potncias;
m) internacionalizam os problemas;
n) a ONU contribuiu para o aparecimento de numerosos Estados;
o) atuam na opinio pblica dos Estados e contribuem para o desenvolvimento
da opinio pblica internacional;
p) contribuem para a formao de normas internacionais de vrias formas:
sua prtica e atos tm constitudo um importante elemento para o direito
internacional costumeiro;
278 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

novos ramos do direito internacional surgiram da atividade das organizaes


internacionais;
o uso da fora nas relaes internacionais originou-se no mbito dos Estados
para as Organizaes;
novas fontes do direito internacional surgiram atravs das organizaes;
criaram os primeiros tribunais internacionais;
desenvolvem a codificao progressiva do direito internacional;
universalizam o direito internacional.

111. A COOPERAO TCNICA INTERNACIONAL


INSTITUCIONALIZADA

A cooperao entre Estados desenvolvidos e Estados em via de desenvolvimento,


visando ao progresso destes, ocorre de duas maneiras: os Estados ricos agem
caridosamente para com os pobres, caracterizando " aj uda" ou " assistnci a"; ou
os Estados trabalham em empreendimento comum objetivando o desenvolvimen-
to dos mais atrasados, resultando em " cooperao" propriamente dita.
A cooperao ocorre tanto no plano das relaes bilaterais entre Estados quanto
no marco das organizaes internacionais.
Possivelmente, se os pases em desenvolvimento pudessem optar pela frmula
ideal de cooperao, escolheriam a cooperao institucionalizada dos organis-
mos internacionais, opo que lhes garantiria concurso desinteressado, por visar
ao bem-estar da comunidade mundial ou regional.
O progresso tcnico sabidamente condio para o desenvolvimento das naes.
Para ter acesso a tcnicas avanadas, os Estados precisam dispor de pessoal
especializado. Sem a cooperao tcnica dos pases desenvolvidos, os mais
pobres necessitam esperar que algumas geraes se sucedam para atingir os
nveis de conhecimento j obtidos pelos mais ricos . A cooperao tcnica permite
justamente ganho de tempo nesse processo: consiste em apelar para a capacidade
tcnica e para a experincia dos pases industrializados com o propsito de obter,
primeiramente, pessoal qualificado que supra as deficincias locais dos pases
em desenvolvimento e, logo aps, acesso contnuo a uma tecnologia em constan-
te evoluo, atravs dos procedimentos de sua transferncia.
A primeira organizao parauniversal com fins gerais - a Liga ou Sociedade das
Naes (1919-1939) - no demonstrou maiores preocupaes com os problemas
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 279

econmicos dos Estados; a cooperao tcnica para o desenvolvimento no


despertou em seus rgos nenhum interesse. Sublinhe-se que grande parte da
frica e da sia permanecia sob estatuto colonial e, conseqentemente, tais
continentes no puderam exprimir seus anseios, que eram ainda manifestados
por suas metrpoles ocidentais dentro de uma perspectiva eurocntrica.
Ao trmino da Segunda Guerra Mundial os redatores da Carta das Naes Unidas
perceberam mais claramente as dimenses econmicas da paz internacional e
tentaram fixar a atividade da ONU, nesse setor, atravs da instituio do Conse-
lho Econmico e Social (ECOSOC).
Entretanto foi o processo de descolonizao que, ensejando ao Terceiro Mundo
a oportunidade de se exprimir com maior fora no cenrio mundial, conseguiu
alar os problemas econmicos internacionais ao seu verdadeiro patamar, dei-
xando s claras as conseqncias nefastas provocadas pela desigualdade de
desenvolvimento entre os Estados.
nesse quadro que podem ser identificados quatro sistemas de atividade dos
organismos internacionais no mbito da cooperao tcnica, apresentados a seguir:
o sistema da Organizao das Naes Unidas;
o sistema das organizaes de cooperao monetria, financeira e comercial;
o sistema das organizaes regionais; e
o sistema das organizaes de fomento.

IV. O SISTEMA DA ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS

O sistema de cooperao tcnica para o desenvolvimento da ONU , cronologi-


camente, considerado como o primeiro e matriz de todos os demais.
A ONU, nunca demais repetir, consiste na mais arrojada experincia levada
adiante pelo homem com o propsito de desenvolver um sistema capaz de
garantir a paz e a segurana internacionais.
Possui seis rgos principais: Conselho de Segurana, Assemblia Geral, Con-
selho Econmico e Social, Conselho de Tutela, Secretariado e Corte Internacio-
nal de Justia. Alm disso, a ONU tem vinculada a si uma srie de organismos
e agncias especializadas, com relevantes funes nos campos econmico, so-
cial, cultural, educacional, sanitrio e conexos.
So organizaes autnomas ligadas ONU, e entre si, atravs do mecanismo
280 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

coordenador do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas. Quinze orga-


nismos esto nessa categoria: Organizao Internacional do Trabalho (OIT);
Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO);
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNES-
CO); Organizao Mundial de Sade (OMS); Banco Internacional para a Recons-
truo e o Desenvolvimento (Banco Mundial/BIRD); Associao Internacional
de Desenvolvimento (AID); Corporao Financeira Internacional (CFI); Fundo
Monetrio Internacional (FMI); Organizao da Aviao Civil Internacional
(OACI); Unio Postal Universal (UPU); Unio Internacional de Telecomunica-
es (UIT); Organizao Meteorolgica Mundial (OMM); Organizao Intergo-
vernamental Martima Consultiva (IMCO) ; Organizao Mundial da Propriedade
Intelectual (OMPI) e Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola (FIDA) .
A Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), criada em 1957 sob a
" gide das Naes Unidas" , tambm organismo especializado, presta contas
Assemblia Geral e, quando necessrio, ao Conselho de Segurana e ao Conselho
Econmico e Social.
Os mencionados organismos gozam de personalidade jurdica internacional prpria,
apesar de sujeitos autoridade da ONU , tendo ainda as seguintes caractersticas:
desenvolvem atividades autnomas no campo internacional;
tm sede diferente da ONU;
possuem membros que no fazem parte da ONU;
estrutura administrativa independente;
oramento prprio.
Desde o incio de suas atividades, em 1945, a ONU evidenciou que os problemas
econmico-sociais fariam parte de sua pauta de trabalhos, cumprindo o disposto
no artigo 55 da Carta de San Francisco:

Com o fim de criar condies de estabilidade e bem-estar, necessrias s relaes


pacficas e amistosas entre as Naes, baseadas no respeito ao princpio da igualdade
de direitos e da autodeterminao dos povos, as Naes Unidas favorecero:

a) nveis mais altos de vida, trabalho efetivo e condies de progresso e desenvolvi-


mento econmico e social ;
b) a soluo dos problemas internacionais econmicos, sociais, sanitrios e conexos;
a cooperao internacional de carter cultural e educacional; e
c) o respeito universal e efetivo dos direitos do homem e das liberdades fundamentais
para todos, sem distino de raa, sexo , lngua ou religio.
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 281

o artigo 56, por sua vez, explicita que:

Para a realizao dos propsitos enumerados no artigo 55, todos os membros da


Organizao se comprometem a agir em cooperao com esta, em conjunto ou separa-
damente.

A iniciativa pioneira da ONU, destinada a contribuir para minorar os problemas


do subdesenvolvimento, consistiu na criao da Comisso Econmica para a
Amrica Latina (CEPAL), em fevereiro de 1948.
Logo aps, em 4 de dezembro do mesmo ano, a Assemblia Geral aprovou duas
resolues: orientando as atividades econmicas da ONU com vistas ao desen-
volvimento; e autorizando o secretrio-geral a efetuar certas operaes de coo-
perao tcnica com base no oramento da organizao. Assim, nasceu na ONU
o chamado "Programa Ordinrio de Assistncia Tcnica".
Em nova resoluo, adotada a 6 de novembro de 1949, a Assemblia Geral
instituiu o Programa Ampliado de Assistncia Tcnica, introduzindo trs novos
elementos: cooperao interinstituies, isto , entre a ONU e suas agncias
especializadas; institucionalizao do sistema de contribuies voluntrias para
financiar o desenvolvimento; e transferncia de tecnologia de pases mais avan-
ados para pases do Terceiro Mundo, atravs da cesso de especialistas. O
sistema, contudo, ressentia-se de administrao mais orgnica, centrada nos
problemas do desenvolvimento.
O Conselho Econmico e Social (ECOSOC) instituiu, em 15 de agosto de 1949,
o Bureau de Assistncia Tcnica, dotado de um secretrio-geral. No mesmo ano,
o ECOSOC criou um Comit de Assistncia Tcnica, encarregado de determinar
ao Bureau os princpios de ao do programa.
Entretanto a ONU percebeu que , se j iniciara na rea de transferncia
de tecnologia mediante o envio de tcnicos no mbito do Programa Ampliado de
Assistncia Tcnica, ainda no pudera dar incio ao fornecimento de equipamen-
to devido falta de capitais necessrios.
Por esse motivo, em 1958 a Assemblia Geral decidiu criar um Fundo Especial
destinado a financiar os investimentos que permitiriam a operacionalizao dos
projetos.
Em 1960 surge a Associao Internacional do Desenvolvimento (AID), filial do
Banco Mundial (BIRD), visando liberao de emprstimos em condies mais
favorveis para os pases do Terceiro Mundo.
Todos esses esforos, despendidos em favor do desenvolvimento, s se tornariam
282 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

verdadeiramente eficazes no contexto de uma reforma das prticas do comrcio


internacional.
Convencida dessa idia, em 19 de dezembro de 1961 a Assemblia Geral aprovou
a Resoluo 1707, intitulada Comrcio Internacional: Principal Instrumento do
Desenvolvimento Econmico, a qual desencadearia o processo da programao
de uma grande conferncia internacional, realizada em Genebra de 23 de maro
a 16 de junho de 1964, gerando duas conseqncias muito importantes: a adoo
do GATT (Acordo Geral de Tarifas e Comrcio) e da UNCTAD (Conferncia
das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento). Em 1966 a ONU
instituiu ainda a Comisso das Naes Unidas para o Direito Comercial Interna-
cional.
A partir de 19 de janeiro de 1966, a fuso do Programa Ampliado de Assistncia
Tcnica e do Fundo Especial no Programa das Naes Unidas para o Desenvol-
vimento (PNUD), criado pela Resoluo 2029 (XX) de 22 de novembro de 1965,
da Assemblia Geral, conhecida pelo nome de Resoluo a Servio do Progresso,
dotou a ONU de instrumento mais independente e eficaz. As atividades de
cooperao tcnica tornaram-se o complemento natural das atividades de inves-
timento e passaram a ser coordenadas pelo PNUD. No terreno do desenvolvi-
mento industrial, em 1961 o Conselho Econmico e Social (ECOSOC) criou o
Comit de Desenvolvimento Industrial e o Centro de Desenvolvimento Indus-
trial, os quais no demoraram a se revelar insuficientes para atender ao setor.
Em 1963 a Assemblia Geral recomendou estudos para a criao de uma " orga-
nizao de desenvolvimento industrial", tornada realidade em 1967, com a
denominao de Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Indus-
trial (UNIDO).
Em 1966 a Assemblia Geral instituiu o Fundo de Equipamentos das Naes
Unidas, objetivando criar condies financeiras para emprstimos de longo
prazo destinados aquisio de equipamentos industriais. Em 1970 surge o
Corpo de Voluntrios das Naes Unidas, destinado a colaborar no desenvolvi-
mento de certos Estados. Ao mesmo tempo que as citadas medidas eram adotadas
no mbito interno da ONU, tanto as agncias e os organismos especializados da
famlia das Naes Unidas como a FAO, a OIT, a UNESCO, a OMS, a OACI
etc. procuravam adaptar esforos e consagrar seus recursos nas respectivas reas
de atuao: promoo da cooperao tcnica. Dessa forma, no incio da dcada
de 70 havia consenso quanto ao fato de que o sistema de cooperao tcnica da
ONU se tornara complexo demais, chegando o Relatrio Jackson de 1969 a
compar-lo a um " monstro pr-histrico".
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 283

Por esse motivo o Conselho de Administrao do PNUD props, e o Conselho


Econmico e Social e a Assemblia Geral da ONU aprovaram, uma reforma do
sistema que passou a vigorar em 1972. Desde ento, o PNUD passou a contar
com um Conselho de Administrao ampliado, composto de representantes de
Estados em via de desenvolvimento e de Estados economicamente desenvolvi-
dos. Por outro lado, os representantes residentes do PNUD em cada pas torna-
ram-se instrumentos principais da operacionalizao do sistema e responsveis
pela programao e acompanhamento dos recursos mobilizados pelas Naes
Unidas. Essa responsabilidade compreende todas as fases do ciclo de cooperao
tcnica patrocinadas pelo PNUD . Atribuiu-se aos representantes residentes o
mximo de poderes, inclusive o de aprovar projetos de at 100 mil dlares.
Para garantir melhor coordenao dos diversos organismos que interferem na
promoo da cooperao tcnica, a programao passou a ser organizada por pas
e no mais por projeto. O PNUD estabeleceu, para cada Estado, cooperao em
funo de dados indicativos de planificao econmica. O governo local estabe-
lece seu programa em conjunto com o representante residente que coordena as
atividades dos diversos organismos de assistncia das Naes Unidas.
Em 1988 o Conselho de Administrao solicitou ao Administrador do PNUD que
efetuasse um exame geral e propusesse a estrutura mais apropriada para o
Programa. O pedido resultou em proposta de reforma apresentada pelo Adminis-
trador em 1990, ora em apreciao pelo Conselho.
Ao analisar a evoluo do PNUD desde a sua criao, no decnio de 1960, o
Administrador sugeriu que a maneira mais adequada de entender o Programa
consistia em conceb-lo como um ncleo interno constitudo pelo "PNUD bsi-
co", complementado com vrios programas e fundos especficos como o Escri-
trio de Servios para Projetos do PNUD (OSP), o Programa de Voluntrios das
Naes Unidas (PVNU), o Escritrio de Servios de Aquisies Interinstitucio-
nais (OSAI), o Fundo das Naes Unidas para o Desenvolvimento da Capitali-
zao (FNUDC) e o Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a
Mulher (UNIFEM), cuja gesto foi encomendada pelo Conselho de Administra-
o ao referido Administrador.
Outro elemento importante da estrutura do PNUD representado pela rede de
escritrios externos, que prestam servios em todas as frentes de trabalho.
No pertinente ao ncleo interno da organizao, o Administrador estimou qu a
margem de manobra, em termos de estrutura considerada em seu conjunto, estava
relativamente estreita. Alm dos elementos correspondentes gesto central,
havia necessidade de contar com entidades que prestassem servios de apoio s
284 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

polticas no seio da Diretoria de Poltica e Avaliao de Programas, assim como


com servios de apoio financeiro e administrativo no mbito da Diretoria de
Finanas e Administrao .
Participam do PNUD, na qualidade de organismos de execuo: as Naes
Unidas, o Centro das Naes Unidas sobre as Empresas Transnacionais
(CNUET), a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD), o Instituto das Naes Unidas para a Formao Profissional e
Investigaes (UNITAR), a Comisso Econmica para a frica (CEPA), a
Comisso Econmica para a Europa (CEPE), a Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), a Comisso Econmica e Social para a sia
e o Pacfico (CESPAP) , a Comisso Econmica e Social para a sia Ocidental
(CESPAO), o Centro das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (H-
bitat), o Centro de Comrcio Internacional (CCI), a Organizao Internacional
do Trabalho (OIT), a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a
Alimentao (FAO), a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura (UNESCO) , a Organizao da Aviao Civil Internacional
(OACI) , a Organizao Mundial de Sade (OMS), o Banco Mundial (BIRD), a
Corporao Financeira Internacional (CFI), o Fundo Monerrio Internacional
(FMI), a Unio Postal Universal (UPU), a Unio Internacional de Telecomuni-
caes (UIT), a Organizao Meteorolgica Mundial (OMM), a Organizao
Intergovernamental Martima Consultiva (IMCO), a Organizao Mundial da
Propriedade Intelectual (OMPI), a Organizao das Naes Unidas para o De-
senvolvimento Industrial (UNIDO), a Agncia Internacional de Energia Atmica
(AIEA), a Organizao Mundial de Turismo (OMT), o Banco Africano de
Desenvolvimento (BAfD), o Fundo rabe de Desenvolvimento Econmico e
Social (FADES), o Banco Asitico de Desenvolvimento (BAsD), o Banco de
Desenvolvimento do Caribe (BDC) e o Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento (BID).
Tambm participam: o Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais Inter-
nacionais das Naes Unidas, o Fundo das Naes Unidas para a Fiscalizao
do Uso Indevido de Drogas (FNUFUID), o Fundo das Naes Unidas para a
Infncia (UNICEF), o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA), o Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP), a Universidade
das Naes Unidas (UNU), o Escritrio do Coordenador das Naes Unidas para
o Socorro em Casos de Desastre (UNDRO), o Alto Comissariado das Naes
Unidas para os Refugiados (OACNUR), o Programa Mundial de Alimentos
(PMA), o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola (FIDA).
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 285

o PNUD administra os seguintes fundos: Fundo das Naes Unidas para o


Desenvolvimento da Capitalizao (FNUDC), Fundo de Desenvolvimento das
Naes Unidas para a Mulher (UNIFEM), Fundo das Naes Unidas de Cincia
e Tecnologia para o Desenvolvimento (FNUCTD), Fundo Rotativo das Naes
Unidas para a Explorao de Recursos Naturais (FRNUERN), Fundo das Naes
Unidas para a Regio Sudano-saheliana (ONURS), Voluntrios das Naes
Unidas (VNU) e outros fundos para fins especiais.
O carter multilateral e a mentalidade de sua cooperao tcnica permitem ao
PNUD respeitar a soberania dos Estados na determinao de suas prprias
necessidades e prioridades de desenvolvimento e administrar uma assistncia
que complementa aquela disponvel a partir de outras fontes, de forma que
permite manter e fortalecer o equilbrio que os governos desejam estabelecer
entre os diferentes objetivos e metas de desenvolvimento.
A cooperao do PNUD baseia-se, portanto, nos princpios da programao nacio-
nal de forma ampla e integrada, objetivando fazer com que o desenvolvimento
alcance seu objetivo final: o melhoramento da vida das pessoas e a ampliao de
suas oportunidades e opes econmicas, sociais, culturais e polticas.
Segundo declaraes do Administrador do PNUD, dadas as suas vantagens e
virtudes particulares e seu objetivo geral de desenvolvimento humano, o Progra-
ma dever estar em condies especialmente apropriadas para responder s
solicitaes dos governos quanto cooperao tcnica com vistas ao estabeleci-
mento da capacidade nacional necessria em trs setores, os quais provavelmente
gozaro de prioridade mxima no decnio de 90:
a) Estratgias de reduo da pobreza e investimento nas pessoas, para aumentar suas
oportunidades de participar plenamente em processos produtivos de gerao de recei-
tas, prestando particularmente ateno ao papel da mulher no desenvolvimento;
b) Melhoramento da gesto econmica em um ambiente competitivo, para assegurar a
eficincia mxima na distribuio de recursos e a liberao da criatividade e da
produtividade em todas as pessoas;
c) Crescimento econmico ecologicamente correto e sustentvel, que inclui a neces-
sidade de maior interesse pelo impacto a longo prazo das polticas atuais".
Como 95% de seus recursos procedem do componente multilateral dos oramen-
tos de assistncia dos Estados-membros da Organizao de Cooperao e Desen-
volvimento Econmico (OCDE), o PNUD depende de decises polticas que
exercem influncia no volume de ajuda de um doador determinado, assim como
na distribuio da ajuda em componentes bilateral e multilateral.
A OCDE j assinalou que, para a dcada atual, a perspectiva de tendncias do
286 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

volume da assistncia no alentadora; o mximo que se pode esperar provavel-


mente so aumentos anuais mdios em termos reais da ordem de 2% . Isto
determina a perspectiva de financiamento do PNUD no decnio, juntamente com
uma participao multilateral que parece estar se estabilizando e com contribui-
es em forma de doaes ao sistema das Naes Unidas, cujo crescimento est
sendo superado pelo das contribuies s instituies financeiras multilaterais .
Dentre os organismos de execuo do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), salienta-se, em virtude de sua importncia para a
cooperao tcnica, a Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Industrial (UNIDO) e a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento (UNCTAD).
A Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (UNIDO),
criada pela Assemblia Geral em 1966, entrou em funcionamento a 1 de janeiro
Q

de 1967. um rgo da Assemblia Geral sediado em Viena e conta com uma


secretaria permanente, chefiada por Diretor Executivo, cuja nomeao compete
ao Secretrio-geral com o referendo da Assemblia Geral.
O ncleo principal da UNIDO a Junta de Desenvolvimento Industrial, composta
de Estados eleitos pela Assemblia Geral da ONU, respeitando certa distribuio
geogrfica eqitativa.
A finalidade da organizao promover o desenvolvimento industrial e encorajar
a mobilizao de recursos internacionais para dar assistncia, promover e acele-
rar a industrializao dos pases em desenvolvimento, com particular nfase no
setor manufatureiro.
No cumprimento de sua finalidade, a UNIDO encarrega-se de atividades opera-
cionais, incluindo, em particular:
recomendaes com vistas a aes nacionais, regionais e internacionais para
aperfeioar mais rapidamente a industrializao dos pases em desenvolvimento;
contribuio para a ampliao mais efetiva, nos pases em desenvolvimento,
de mtodos de produo industrial modernos, programando, planejando e
considerando a experincia de Estados com diferentes sistemas sociais e
econmicos;
construo e fortificao de instituies e administrao, nos pases em
desenvolvimento, no campo da tecnologia industrial, produo, programao
e planejamento;
disseminao de informaes sobre inovaes tecnolgicas provenientes de
vrios pases e, para aqueles em desenvolvimento, assistncia na implemen-
As Orga niz a es Intern aci onai s e a Coo p erao Tc nica 2 87

tao d e m ed id as pr tic as para a apl ica o de tai s in for maes, adaptao da


tecnolog ia ex is te nte e de senvol vim ento da nova tecnol ogi a adaptada , espe-
cialm en te par a as condi es particul ares fs ica , social e econ mica de cada
p as em des envolv im ento , atrav s do es tabelec imento e aperfeioamento ,
inter alia , de cen tros de pe squisa tecn ol gi ca ness es pases ;
assis tncia, a pedi do dos gov ern os em des en volv iment o , na formulao de
programa de des en volv im en to indu stri al e na pr ep ar ao de projetos espec i-
ficamente indu stri ais, incluindo , se necessr io , estudos exeqveis tcnicos
e econmico s;
coop er ao co m as comisses eco n micas reg ionais e o Escritrio So ci al e
Econmico das Naes Unid as em Beiru te na assistncia do planejamento
regional de d es en v ol v im en to indu strial do s p as es em des env olv im ento,
dentro da estrutur a do s agrupam ento s eco n m icos regi onais e s ub - regiona is
entre os p a s es onde tai s agrup am entos ex is ta m;
faz er rec omen daes , em con exo com os objetivos mencionados no item
anterior, sob re m ed idas especi ai s p ar a ada ptao e coor denao das medidas
a do ta das de m an ei ra que, particul arm en te, os m enos ad iantados dos pases
em de s envolvim en to receba m fort e impul so em seu c rescimento;
oferecer con selh o e orie ntao , em ntim a co la bo rao co m os rgos ade -
quado s das N a es Unidas - ag nci as es pec ializadas e Agnc ia I nte rnaciona l
de Energi a Atmic a - nos problemas rel ati vos explorao e uso apropriado
dos recurso s natur ais, m atria- p rima indust ri al, subpro dutos e novos produ -
tos dos p a ses em desen v olv imento, co m vis tas a incremen tar sua produ tivi -
dad e industrial e con trib uin do p ar a a di v er sifi cao de suas eco no mias ;
assistir o s p a ses em desen vol vi m ento no trein o tcn ico e o utras ca tegorias
ap rop ria das d e p esso al necessrio par a o se u des envolvim ento indust ria l
ac ele rado, em coop er ao com as ag nc ias es pecializadas concerne ntes;
propo r, em col ab or ao com os rgos inte rnac io nais ou regio na is inte rgo -
vernamentais re la tiv os propriedad e indu strial , m ed idas pa ra o aperfeioa-
mento do sistem a intern aci on al da propried ad e indu stri al, visa ndo acele ra r a
transferncia da habilid ad e tcn ica pa ra os p a s es em des en v ol vim ento,
for tifican do o s privi lgi os ligado s aos int er ess es naci on ais co mo in cen t iv o a
inovaes industri ai s ;
dar assi st nci a, a p ed ido do s go v ern os dos pas es em des envo lv im ento, para
a obteno de fina ncia m ento externo destin ad o a pr oj et os especifica men te
industriais, or ientando a pr ep arao de p edido s, fo rnecendo info r maes
288 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

sobre termos e condies das vrias agncias financiadoras e aconselhando


essas mesmas agncias quanto solidez tcnica e econmica dos projetos
apresentados para financiamento;
efetuar estudos de ao orientada e programas de pesquisa projetados especial-
mente para facilitar as atividades esboadas acima, incluindo, em particular, a .
compilao, anlise, publicao e disseminao da informao referentes a
vrios aspectos do processo de industrializao, como a tecnologia industrial,
investimento, financiamento, produo, tcnicas administrativas, programao
e planejamento.
A organizao, como ncleo central, tem a principal responsabilidade pela
superviso e promoo da coordenao de todas as atividades do sistema das
Naes Unidas no campo do desenvolvimento industrial, agindo sempre em
estreita cooperao com o PNUD.
A UNIDO recebe fundos do oramento ordinrio das Naes Unidas e do PNUD.
Vrios fundos fiducirios e contribuies de diversas fontes incorporam-se ao
Fundo de Desenvolvimento Industrial gerenciado pela UNIDO.
Em 1971 celebrou-se em Viena a I Conferncia Internacional da UNIDO, com a
participao de 108 pases, os quais examinaram os programas da organizao,
formulando recomendaes acerca das finanas e do desenvolvimento futuro de
suas atividades. A 11 Conferncia ocorreu em Lima, no ano de 1975, aprovando
Declarao e Plano de Ao nos quais se fixou a meta de que a parte da produo
industrial do mundo correspondente aos pases em desenvolvimento seria incre-
mentada de 7% para 25% at o ano 2000. Nessa Conferncia foi tambm proposta
a condio da UNIDO para organismo especializado do sistema da ONU. Tal
deciso, aprovada pela Assemblia Geral da ONU, criou uma comisso intergo-
vernamental encarregada de elaborar um tratado constitutivo para a organizao
especializada.
Existe ntima e contnua relao de trabalho entre a UNIDO e a UNCTAD -
Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento, de acordo
com o princpio de que a primeira tem competncia para resolver os problemas
tcnicos e gerais da industrializao, incluindo o estabelecimento e a expanso
das indstrias nos pases em desenvolvimento, e a ltima trata dos aspectos de
comrcio exterior da industrializao, incluindo a expanso e a diversificao
da explorao de produtos dos pases em desenvolvimento.
A Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD)
foi estabelecida como rgo permanente da Assemblia Geral em 1964.
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 289

Uma de suas principais finalidades consiste em promover o comrcio internacional,


com vistas a acelerar o progresso econmico dos pases em desenvolvimento.
A UNCTAD congrega todos os membros da ONU e tambm Estados no perten-
centes Organizao, membros de um ou mais organismos especializados ou da
Agncia Intenacional de Energia Atmica.
Aps o primeiro perodo de sesses da Conferncia, celebrado em Genebra no
ano de 1964, sucederam-se outras, realizadas em Nova Delhi (1968), Santiago
(1972), Nairbi (1976), ManHa (1979) e Belgrado (1983).
Entre as sesses da Conferncia, um Conselho do Comrcio e Desenvolvimento
integrado por Estados eleitos pelos membros da UNCTAD permanece em fun-
cionamento . Para assessorar tal conselho foram institudas vrias comisses de
esp ecialistas.
No mbito do Secretariado das Naes Unidas, foi estabelecida uma unidade
especial para a UNCTAD, sediada em Genebra, com rubrica oramentria pr-
pria.
As funes da UNCTAD compreendem:
favorecer a expanso do comrcio internacional, principalmente com vistas
a acelerar o desenvolvimento econmico e, em particular, o comrcio entre
pases que tenham atingido os diferentes nveis de desenvolvimento entre
pases com diferentes sistemas econmicos e sociais, levando em conta as
atividades das organizaes internacionais existentes;
formular princpios e polticas concernentes ao comrcio internacional e aos
problemas conexos do desenvolvimento econmico;
submeter proposies para aplicao dos referidos princpios e polticas,
tomando outras medidas relevantes de sua competncia que convenham a
esse fim, levando em conta diferenas entre os sistemas econmicos e os
nveis de desenvolvimento ;
de maneira geral, revisar e facilitar a coordenao das atividades de outras
instituies pertencentes ao sistema das Naes Unidas no domnio do co-
mrcio internacional e dos problemas conexos ao desenvolvimento econmi-
co e colaborar, nesse sentido, com a Assemblia Geral e o Conselho Econmico
e Social na execuo das tarefas de coordenao de que so incumbidos em
virtude da Carta das N a es Unidas;
tomar medidas em colaborao com os organismos competentes da Organi-
zao das Naes Unidas em via de negociao e adoo de instrumentos
290 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

jurdicos multilaterais no domnio do comrcio, levando devidamente em


conta a eficincia dos rgos de negociao existentes e evitando todo duplo
emprego de suas atividades;
servir de centro para a harmonizao das polticas dos governos e dos
agrupamentos econmicos regionais em matria de comrcio e de desenvol-
vimento .
A UNCTAD vem assumindo um papel destacado no fomento da expanso do
comrcio, da integrao e da cooperao econmica entre pases em desenvol-
vimento, visando garantir sua autonomia coletiva.
Foroso reconhecer, contudo, que muitas das esperanas dos Estados em
desenvolvimento de obter tratamento especial, atravs da UNCTAD, para aten-
dimento de necessidades tm sido largamente frustradas .
No terreno da tecnologia, especialistas convocados pela UNCTAD procuram,
desde 1973, elaborar um Cdigo Internacional de Conduta para a Transferncia
de Tecnologia, a ser aprovado por futura Conferncia das Naes Unidas sobre
esse tipo de Transferncia.
Entre os esforos efetivos da UNCTAD encaminhados para robustecer a capaci-
dade tecnolgica dos pases em desenvolvimento, cabe destacar o estabelecimen-
to de centros de tecnologia sobre bases nacionais, regionais ou sub-regionais,
destinados a assistir os governos na formulao de suas polticas tecnolgicas.
Para esse propsito, a UNCTAD estabeleceu um servio de assistncia tcnica
aos pases em desenvolvimento.
Por ltimo, cabe destacar, no mbito do sistema das Naes Unidas, por sua
importncia para a regio em que o Brasil se insere, a Comisso Econmica para
a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), que consiste em uma das mais antigas
iniciativas da ONU para combater as agruras do subdesenvolvimento.
Trata-se de um rgo auxiliar do Conselho Econmico e Social (ECOSOC),
integrada por quarenta Estados-membros e cinco Associados, dos quais 33 pases
em desenvolvimento da rea e 7 pases industrializados da Amrica do Norte e
da Europa.
A estrutura interna da CEPAL compreende uma Secretaria, o Instituto Latino-
Americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (ILPES) e o Centro
Latino-Americano de Demografia (CELADE).
A sede da CEP AL est localizada na cidade de Santiago do Chile. Atua conforme
os princpios da ONU e tem suas atribuies determinadas por resolues do
Conselho Econmico e Social (ECOSOC), abrangendo desde o exame sistern -
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 291

tico da Amrica Latina e da regio como um todo at a anlise e avaliao das


diversas polticas e estratgias de desenvolvimento que se aplicam aos diversos
pases latino-americanos.
Em matria de projeo econmica, suas atividades tm como prioridades:
a preparao, como atividade permanente, das avaliaes e estudo das perpec-
tivas a mdio e longo prazos do processo de desenvolvimento econmico e
social, a fim de assistir os governos nos problemas enfrentados e na definio
de polticas mundiais, regionais e nacionais, alm de proporcionar aos rgos
centrais da ONU viso regionalizada dos problemas da economia mundial;
apoio tcnico aos governos mediante informaes quantitativas baseadas nas
projees e estudos das perspectivas econmicas, sociais e demogrficas a
longo prazo.
No que diz respeito ao comrcio internacional, a CEP AL concentra suas atividades
na anlise e avaliao das negociaes econmicas internacionais, investigaes e
estudos sobre o sistema monetrio internacional e problemas de financiamento. Esta
atividade tem como finalidade estabelecer uma nova ordem econmica internacio-
nal e criar vnculos de cooperao econmica entre os pases da mesma regio e
entre as regies.
Em matria de desenvolvimento social e assuntos humanitrios, a CEP AL dedi-
ca-se anlise das relaes entre as regies e mudanas sociais na Amrica
Latina; a integrao da mulher no desenvolvimento scio-econmico; o estudo
do fenmeno da expanso urbana com o declnio da agricultura e das zonas
rurais; as migraes internas e o progresso industrial.
O programa relativo populao e ao desenvolvimento se destina a analisar as
tendncias e estatsticas demogrficas da populao, viabilizando a avaliao da
situao dos pases e da regio. Tambm so feitos estudos relativos mortali-
dade infantil e migrao internacional latino-americana.
As atividades realizadas relativas s empresas transnacionais concentram-se na
investigao dos produtos de exportao, no exame do papel dos bancos transa-
cionais e do financiamento externo aos pases latino-americanos e no estudo
sobre a presena e repercusso dessas empresas nos pases da regio.
O programa de trabalho relacionado com transporte visa promoo de coope-
rao tcnica entre os pases da Amrica Latina em tarefas como intercmbio de
experincias em matria de transporte urbano macio de passageiros e planifi-
cao integrada dos transportes.
As atividades desenvolvidas pela CEPAL no campo da alimentao e agricultura
292 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

so concebidas para detectar os principais fatores econmicos e SOCIaIS que


condicionam o comportamento do processo produtivo agrcola regional e lhe do
origem, assim como para a anlise de polticas e estratgias adotadas pelos
governos, instrumentos utilizados, obstculos encontrados para alcanar metas
produtivas e seus objetivos mais amplos de desenvolvimento agrcola e rural.
Com referncia ao desenvolvimento industrial, a CEPAL concentra seus esforos
em trabalhos e investigaes do desenvolvimento industrial latino-americano em
relao ordem econmica internacional e na cooperao regional em determi-
nados ramos da indstria.
o programa de recursos naturais e energia ocupa-se, de maneira prioritria, de
assuntos relacionados com gerao de recursos hdricos, energticos e minerais.
A gerao energtica - de fontes convencionais e no-convencionais - constitui
o grande desafio : a CEPAL desempenha atividades relacionadas com os proble-
mas de planificao energtica, as tendncias e perspectivas da evoluo do setor
na Amrica Latina, demanda de energia e efeitos da alta do preo do petrleo
nas economias dos pases deficitrios desse produto.
Entre as atribuies da CEP AL esto os assuntos ligados ao meio ambiente, dada
a estreita relao existente entre a utilizao dos recursos naturais e o meio
ambiente e a influncia destes na potencialidade de desenvolvimento e na qualidade
de vida da sociedade.
Em matria de cincia e tecnologia so desenvolvidos trabalhos de apoio a
organismos regionais, investigao sobre o desenvolvimento cientfico e tecno-
lgico da Amrica Latina e estabelecimento de mecanismos de cooperao na
rea de cincia e tecnologia no Caribe.
Entre as atribuies da CEP AL inclui-se tambm a responsabilidade de ajudar o
Conselho Econmico e Social (ECOSOC) e seu Comit de Assistncia Tcnica
a desempenhar suas funes relativas ao programa de assistncia tcnica das
Naes Unidas e ajudar tais rgos especialmente na avaliao dessas atividades
no mbito da Amrica Latina e do Caribe.
A CEPAL tem carter de agncia executora de proj etos regionais, sub-regionais,
intersetoriais e inter-regionais financiados pelo PNUD. Atravs desses projetos,
a CEPAL busca promover a cooperao tcnica dos pases em desenvolvimento
da regio entre si e com outros de fora dela .
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 293

V. O SISTEMA DAS ORGANIZAES DE COOPERAO


MONETRIA, FINANCEIRA E COMERCIAL

Para buscar solues dos numerosos problemas que apresentam as relaes


comerciais internacionais, a sociedade mundial constituiu organismos cuja ati-
vidade exercida no mbito do padro monetrio em que so executados os
intercmbios e no mbito da liberdade comercial que permite a expanso das
trocas.
o comrcio internacional coloca a questo dos pagamentos e, como conseqn-
cia, a dos problemas monetrios, que podem ser equacionados mediante a
existncia de cmbio estvel entre as moedas nacionais e a fixao de converti-
bilidade entre elas.
Foram institudos na rea diversos mecanismos regionais, como, por exemplo, a
Unio Europia de Pagamentos, o Acordo Monetrio Europeu no quadro da
Organizao Europia de Cooperao Econmica e, mais recentemente, o Fundo
Europeu de Cooperao Monetria. Entretanto, do ponto de vista geral, o orga-
nismo mais importante o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
1. O Fundo Monetrio Internacional (FMI) uma organizao internacional com
personalidade jurdica prpria. A admisso ao Fundo aberta a todos os pases
que se mostrem dispostos a cumprir as obrigaes estabelecidas no Convnio
Constitutivo do FMI, chamado de "Artigos de Acordo", adotado na Conferncia
de Bretton Woods de 1944, juntamente com o Convnio Constitutivo do Banco
Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD), e entrou em
vigor a 27 de dezembro de 1945. O Convnio Constitutivo do Fundo j foi
emendado duas vezes, em 1969 e em 1978.
O FMI independente de qualquer outra organizao internacional. H um
acordo de 1947 entre o Fundo e a ONU estabelecento que ambos podem consul-
tar-se reciprocamente, fazer recomendaes entre si e inclurem em suas agendas
de trabalho tpicos propostos, um em relao ao outro, nenhum porm adstrito
s decises do outro. A admisso s Naes Unidas no condio para admisso
ao FMI e vice-versa.
O propsito principal do Fundo promover a estabilidade cambiria, manter
acordos apropriados de cmbio entre seus membros e evitar a depreciao em
virtude da competio cambiria. Com esse objetivo, os Estados-membros acei-
taram importantes limitaes sua tradicional soberania monetria. Em contra-
partida, tm o direito de receber ajuda do Fundo em caso de dificuldades
ocasionais na balana de pagamentos de suas contas correntes. Os recursos do
294 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

Fundo, constitudos por cotas de subscrio dos membros, so utilizveis para


esse fim. Dentro de certos limites e com certas condies, um Estado-membro
tem direito - em troca de entregas de sua prpria moeda - de retirar do Fundo
as quantidades em moeda estrangeira de que necessitar para pagamentos. A
Diretoria Executiva tem poderes para dispensar algumas condies restritivas,
levando em conta as necessidades peridicas ou excepcionais do Estado-mem-
bro, assim como os respectivos antecedentes. A deciso do FMI baseia-se em
detalhado exame da situao do pas que solicita ajuda financeira.
Entre os objetivos do Fundo tambm se inclui a eliminao das restries de
cmbio , que impedem o desenvolvimento do comrcio mundial.
H muitos aspectos que diferenciam o FMI de outras organizaes internacio-
nais, mas sobressaem a estrutura administrativa e o processo decisrio. A estru-
tura do Fundo assemelha-se mais de uma grande corporao financeira do que
de uma organizao internacional. No mbito decisrio, existem medidas que
s podem ser deliberadas definitivamente pelos Estados-membros, porm as
decises concernentes rotina operacional so tomadas por altos funcionrios,
reunidos em dois rgos: Junta de Governadores e Diretoria Executiva. Compete
Diretoria Executiva escolher o Diretor-Gerente, que conduz a administrao
do Fundo. Distino marcante do FMI das demais organizaes internacionais
reside na distribuio de poder entre os membros. Enquanto no processo decis-
rio da maioria das organizaes cada Estado tem um voto, no FMI o peso do voto
varia de acordo com o nmero de cotas que cada Estado possui.
Ao ser admitido no FMI, o Estado passa a ser detentor de determinado nmero
de cotas, calculado segundo sua importncia nas relaes econmicas e monet-
rias internacionais. Essas cotas determinaro seus direitos de voto no organismo.
Os maiores cotistas - Estados Unidos da Amrica, Reino Unido, Alemanha,
Frana e Japo - dispem, assim, de extraordinrio poder decisrio no FMI.
Alm de propsitos gerais, como promover a cooperao monetria internacio-
nal, facilitar a expanso e o crescimento equilibrado do comrcio internacional
e promover a estabilidade cambial, o Fundo Monetrio busca inspirar confiana
nos Estados-membros, pondo recursos temporariamente a sua disposio me-
diante garantias adequadas, dando-lhes, assim, possibilidade de corrigir desequi-
lbrios nas suas balanas de pagamentos.
Nos termos do Convnio Constitutivo, o Fundo adotar polticas relativas utiliza-
o de seus recursos gerais e poder adotar polticas para problemas especiais de
balana de pagamentos que ajudem os membros a resolver essas dificuldades de
modo compatvel com o Convnio, estabelecendo garantias adequadas.
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 295

As misses que o FMI envia aos seus Estados-membros exercem a importante


tarefa de proporcionar assessoria tcnica para a elaborao das cartas de inten-
es remetidas para o Diretor-Gerente, pois colocam disposio dos agentes
do governo encarregados de redigir o documento os seus conhecimentos acerca
do conjunto de polticas e procedimentos que condicionam e presidem o uso dos
recursos do Fundo.
A sede do FMI fica em Washington (Estados Unidos).
No terreno do estmulo liberdade comercial com o objetivo de facilitar o
intercmbio internacional, alm da UNCTAD , j analisada anteriormente,
pertinente uma referncia ao Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comrcio
(GATT), que no uma organizao internacional stricto sensu, mas exerce
papel semelhante.
2. O Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT) um tratado
multilateral aplicado na atualidade por mais de cem Estados, representando
quatro quintos do comrcio mundial.
Durante a dcada de 30, as restries ao comrcio contriburam muito para a
depresso econmica mundial. Pelos planos do ps-guerra com vistas a resolver
os problemas econmicos, estava prevista a criao de uma Organizao Inter-
nacional de Comrcio, como organismo especializado do sistema da ONU encar-
regado de exercer controle internacional sobre as restries ao comrcio e
contribuir, assim, para a expanso do comrcio mundial e a obteno de nveis
de vida mais elevados. No obstante ter sido redigido um projeto de conveno
(a Carta de Havana), este foi abandonado quando ficou evidente que no seriam
obtidas as ratificaes necessrias.
Na falta dessa organizao, o GATT ficou sendo o nico instrumento internacio-
nal no qual so estipuladas normas comerciais aceitas por expressivo nmero de
pases que representam a maior parte do comrcio mundial. Vigente desde 19 de
janeiro de 1948, o Acordo Geral constitui um cdigo de conduta aplicvel ao
comrcio internacional. Seus princpios bsicos so que o comrcio se h de
realizar baseado na no-discriminao (a clusula de "nao mais favorecida");
que a indstria nacional s se h de proteger mediante tarifas aduaneiras, e no
mediante restries quantitativas ou outras medidas; que as tarifas devem ser
reduzidas atravs de negociaes multilaterais e no ser objeto de aumentos
posteriormente; e que os Estados, partes do Acordo, iro consultar-se para
superar eventuais problemas de comrcio recproco.
O Centro do Comrcio Internacional, estabelecido pelo GATT em 1964 ajuda
296 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

aos pases em desenvolvimento a fomentar seu comrcio de exportao. Funcio-


na conjuntamente com a UNCTAD, proporcionando informao e assessoramen-
to sobre mercados de exportao e tcnicas de comercializao, assim como
presta ajuda na criao de servios de exportao e na capacitao de pessoal.
O GATT administrado por uma Secretaria sediada no Palcio das Naes em
Genebra, Sua.

VI. O SISTEMA DAS ORGANIZAES REGIONAIS

As organizaes internacionais de carter regional surgem em funo de interes-


ses localizados, de contigidade geogrfica e de culturas semelhantes. Visam
atender aos problemas que so prprios de certas regies.
Algumas dessas organizaes exercem relevante papel na cooperao tcnica
institucionalizada.
1. A Comunidade Econmica Europia (CEE) tem por finalidade ltima a unificao
progressiva dos povos europeus.
No prembulo do Tratado de Roma, marco inicial da Comunidade, no se fala
de fomentar a unio exclusivamente dos pases signatrios, mas de todos os
povos da Europa, com o que se expressa uma vocao mais ampla: a de servir
de ncleo para a integrao de toda a Europa.
Os meios para se conseguir essa unio progressiva so : estabelecer uma unio
aduaneira, eliminando todas as restries entrada e sada de mercadorias
entre os Pases-Membros e estabelecendo uma tarifa exterior comum; estender
a liberdade de circulao de mercadorias, tpica da unio aduaneira, s pes-
soas, servios e capitais; adotar uma poltica comum de agricultura e de
transportes; coordenar as polticas econmicas dos Estados-membros; sincro-
nizar as legislaes nacionais e adotar medidas que garantam a livre concor-
rncia dentro do sistema; criar um Fundo Social Europeu e um Banco Europeu
para os investimentos; associar os pases e territrios de ultramar para as
tarefas comunitrias.
Os pases da Amrica Latina, cujos representantes ante a CEE formam a Comis-
so Especial de Coordenao Latino-Americana (CECLA), procuram constante-
mente estabelecer um dilogo que leve a CEE a conceder Amrica Latina um
tratamento mais favorvel, incluindo, por exemplo, preferncias comerciais
no-recprocas nem discriminatrias, melhor acesso aos mercados de capitais da
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 297

Comunidade, facilidades para a obteno de assistncia tcnica e ampliao das


facilidades de crdito do Banco Europeu de Investimentos.
O Brasil assinou em 18 de setembro de 1980 um importante Acordo-Quadro de
Cooperao com o Conselho das Comunidades Europias.
Esse ato internacional assinalou o incio de uma nova etapa no relacionamento
entre o Brasil e a CEE. Embora a principal considerao na negociao do acordo
tenha sido a dos interesses concretos de um relacionamento bilateral crescente-
mente dinmico, o Brasil certamente foi influenciado pela compreenso do
profundo significado histrico do processo de integrao europia.
Atravs do acordo, o Brasil e a CEE declararam que a cooperao entre ambos
visar especialmente a: favorecer o desenvolvimento e a prosperidade das res-
pectivas indstrias; abrir novas fontes de suprimento e novos mercados; encora-
jar o progresso cientfico e tecnolgico; contribuir, de forma geral, para o
desenvolvimento das economias e nveis de vida respectivos. A fim de realizar
esses objetivos, Brasil e CEE procuraro, entre outras coisas, facilitar e promo-
ver, atravs de medidas apropriadas: uma cooperaao ampla e harmoniosa entre
as respectivas indstrias, especialmente sob a forma de empreendimentos co-
muns; uma cooperao cientfica e tecnolgica; uma cooperao no domnio da
energia; uma cooperao no setor agrcola; uma cooperao no que se refere a
terceiros pases.
Enfim, comprometem-se a encorajar, de maneira apropriada, trocas regulares de
informao relacionadas com a cooperao comercial e econmica.
Outros acordos do Brasil com organismos europeus:
Protocolo de Cooperao Comercial e Econmica entre o Brasil e a Comu-
nidade Europia do Carvo e do Ao, assinado a 18 de setembro de 1980.
Acordo Brasil/Agncia Espacial Europia para Utilizao de Meios de Ras-
treamento, assinado a 20 de junho de 1977.
Convnio de Cooperao Tcnica e Apoio Expanso das Atividades do
Comit Intergovernamental para as Migraes Europias (CIME) no Brasil,
celebrado em Braslia a 16 de junho de 1976.
2. A Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) tem
sua origem em deciso dos chefes de Estado e de governos da Frana, Estados
Unidos, Repblica Federal da Alemanha e Reino Unido, expressa em comunica-
do comum do dia 21 de dezembro de 1959.
N esse documento, sustentam que os pases industrializados do Ocidente devem
298 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

consagrar suas melhores energias a duas atividades essenciais: favorecer o


progresso dos pases menos desenvolvidos e fomentar as relaes comerciais
internacionais.
Por isso, em 1960, resolveram propor a reforma da Organizao Europia de
Cooperao Econmica, que, extinta, abriu espao para o surgimento, em 1961,
da OCDE, cuja denominao indica que o novo organismo j no estritamente
europeu, compreendendo, alm dos antigos dezoito membros da OECE, Estados
Unidos e Canad.
Posteriormente, mais quatro Estados se tornaram membros: Japo, Finlndia, Aus-
trlia e Nova Zelndia. A Iugoslvia est associada OCDE com estatuto especial.
A OCDE conhecida como organismo de pases ricos, agrupando os respons-
veis por mais de 60% das riquezas mundiais.
Como foi mencionado anteriormente, os membros da OCDE arcam com 95% dos
recursos do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
O Convnio Constitutivo da OCDE, de 14 de dezembro de 1960, estabeleceu
estrutura bastante simples para o organismo. O rgo principal um Conselho,
de que participam todos os membros. O Secretrio-geral recebe auxlio de
adjuntos e de suplentes e nomeado pelo Conselho. Este ltimo pode reunir-se
em nvel ministerial ou ao de representantes permanentes.
Existe tambm uma Comisso Executiva, formada por representantes de dez
Estados-membros, designados todos os anos pelo Conselho.
As decises e recomendaes que o Conselho adota so o resultado de acordo
entre todos os membros . Portanto, impera na OCDE a regra da unanimidade para
a tomada de decises. Entretanto, tal princpio se encontra temperado pelo
mecanismo da absteno de um ou vrios membros, com o fim de a deciso se
tornar aplicvel aos demais, ainda que no ao que se abstiver.
Entre os diversos mecanismos intergovernamentais existentes no quadro da
OCDE, ocupa importante posio a Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento,
formada por representantes de dezesseis pases (Austrlia, ustria, Alemanha,
Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Frana, Itlia, Japo, Noruega,
Pases Baixos, Portugal, Reino Unido, Sucia e Sua) e da Comunidade Econ-
mica Europia.
A Comisso tem por objeto de trabalho aumentar o volume dos recursos dispo-
nveis para os pases menos desenvolvidos. Normalmente ela avalia o montante
e a natureza das contribuies dos membros da OCDE para os programas
bilaterais e multilateriais de cooperao tcnica.
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 299

A OCDE instituiu tambm um Centro de Desenvolvimento com a finalidade de


treinar tcnicos e especialistas.
A Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento igualmente assessorada por um
Comit de Cooperao Tcnica, encarregado da elaborao e do controle dos
programas de cooperao tcnica organizados pela OCDE para os pases em via
de desenvolvimento .
A OCDE tem-se destacado na sociedade internacional pela utilizao do mtodo
de trabalho chamado "confrontao", que consiste na discusso dos "princpios
e planos aplicados em cada Estado-membro", publicando-se mais tarde as con-
cluses do debate com as opinies que tais princpios e planos mereceram dos
demais membros da Organizao. Essas opinies atuam como forte elemento de
presso sobre os responsveis nacionais, levando-os, em freqentes ocasies, a
mudar suas polticas em virtude das crticas internacionais.
Outras atividades da OCDE incluem o estudo dos problemas da mo-de-obra em
relao a crescimento econmico, compatibilizao das polticas energticas dos
membros e de suas polticas agrcolas, racionalizao da explorao da pesca,
contribuio da cincia e da educao para o crescimento econmico, contami-
nao do meio ambiente etc.
3. A Organizao dos Estados Americanos (OEA) o resultado de uma lenta
evoluo histrica dos pases do continente americano em busca de formas de
associao internacional.
Foi instituda durante a IX Conferncia Internacional Americana, realizada em
Bogot no ano de 1948, com a aprovao da chamada Carta de Bogot, em vigor a
partir de 1951 e reformada em 1967, durante reunio realizada em Buenos Aires.
Os objetivos da OEA so essencialmente:
assegurar a paz no continente;
promover o bem-estar social.
A estrutura da OEA compreende os seguintes rgos:
Assemblia Geral. Entre suas funes figuram: "decidir a ao e a poltica gerais
da Organizao"; aprovar o oramento-programa; "fortalecer e harmonizar a
cooperao com as Naes Unidas e seus organismos especializados" etc. Todos
os Estados-membros esto re-presentados. Rene-se anualmente, por rodzio, em
cada capital, e se no puder se reunir na sede escolhida o far em Washington.
Suas decises so tomadas por maioria absoluta, salvo nos casos em que forem
exigidos dois teros dos votos.
300 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores. Visa considerar


problemas de natureza urgente e de interesse comum para os Estados Ame-
ricanos e servir de rgo de consulta. Todos os Estados-membros esto
representados e qualquer deles pode solicitar a reunio.
Conselhos:
Conselho Permanente da Organizao, incumbido de zelar pelas relaes de
amizade dos Estados-membros, formular recomendaes Assemblia Geral
sobre o funcionamento da Organizao, executar as decises da Assemblia
Geral e da Reunio de Consulta etc.
Conselho Interamericano Econmico e Social. Visa promover a cooperao
entre os pases americanos com o objetivo de conseguir seu acelerado desen-
volvimento econmico e social. Rene-se em nvel ministerial pelo menos
uma vez por ano e tem uma Comisso Executiva Permanente composta de,
no mnimo, um presidente e mais sete membros.
Conselho Interamericano de Educao, Cincia e Cultura. Cuida de promo-
ver "relaes amistosas e entendimento mtuo entre os povos da Amrica,
mediante a cooperao e o intercmbio educacionais, cientficos e culturais
entre os Estados-membros, com o objetivo de elevar o nvel cultural de seus
habitantes" .
Comisso Jurdica Interamericana. o corpo consultivo da OEA em assuntos
jurdicos. Visa promover o desenvolvimento progressivo e a codificao do
Direito Internacional. Com sede no Rio de Janeiro, composta de onze
juristas eleitos pela Assemblia Geral com mandato de quatro anos .
Comisso Interamericana de Direitos Humanos.
Secretaria Geral. Tem sua frente um Secretrio Geral, eleito pela Assem-
blia Geral por um perodo de cinco anos.
A OEA possui alguns organismos especializados, entre outros a Organizao
Pan-Americana de Sade e a Junta Interamericana de Defesa.
4. O Sistema Econmico Latino-Americano (SELA), criado no Panam em 1975,
um organismo regional de consulta, coordernao, cooperao e promoo
econmica e social conjunta, de carter permanente, com personalidade jurdica
internacional, integrado por 26 Estados latino-americanos.
So propsitos fundamentais do SELA:
promover a cooperao intra-regional, com o fim de acelerar o desenvolvi-
mento econmico e social de seus membros;
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 301

promover um sistema permanente de consulta e coordenao para a adoo


de posies e estratgias comuns sobre temas econmicos e sociais, tanto nos
organismos e foros internacionais como perante terceiros pases e grupos de
pases.
Os objetivos do SELA so:
promover a cooperao regional, com a finalidade de alcanar desenvolvi-
mento integral auto-sustentado e independente, particularmente mediante
aes destinadas a:
propiciar melhor utilizao dos recursos naturais, humanos, tcnicos e finan-
ceiros da regio, atravs do incentivo criao de empresas mu1tinacionais
latino-americanas. Tais empresas podero estar constitudas com capitais
estatais, paraestatais, privados ou mistos, cujo carter nacional seja garantido
pelos respectivos Estados-membros e cujas atividades estejam sujeitas sua
jurisdio e superviso .
estimular nveis satisfatrios de produo e fornecimento de produtos agr-
colas, energticos e outros produtos bsicos, prestando especial ateno ao
abastecimento de alimentos; propiciar aes no sentido da coordenao de
polticas nacionais de produo e fornecimento, com vistas a alcanar uma
poltica latino-americana nessa matria;
estimular, na regio, a transformao de matrias-primas dos Estados-mem-
bros, a complementao industrial, o intercmbio comercial intra-regional e
a exportao de produtos manufaturados;
planejar e reforar mecanismos e formas de associao que permitam aos
Estados-membros obter preos remuneradores, assegurar mercados estveis
para a exportao de seus produtos bsicos e manufaturados e aumentar seu
poder de negociao, sem prejuzo do apoio necessrio aos sistemas e meca-
nismos de coordenao e defesa dos preos das 'm atrias-prim as aos quais j
pertenam pases da rea;
melhorar a capacidade de negociao para a aquisio e utilizao de bens
de capital e de tecnologia;
propiciar a canalizao de recursos financeiros para projetos e programas
que estimulem o desenvolvimento dos pases da regio;
fomentar a cooperao latino-americana para a criao, desenvolvimento,
adaptao e intercmbio de tecnologia e informao cientfica, assim
como o melhor aproveitamento de recursos humanos, educao, cincia e
cultura;
302 An t nio Pau lo Cachapuz de Medeiros

es tu dar e pro po r medidas para as segurar que as empresas transnacionais se


suje item aos objetivos do desen vol vim ento da regio e aos interesses nacio-
nais dos Estados-membros e intercambiar informaes sobre as atividades
de tais emp resas ;
pro mo ver o desenvolv ime nto e a coo rde na o dos transportes e das comuni-
caes, especialmente no mbi to intr a-regional ;
pro mover a coo pe rao em m at ri a de turismo entre os pases-membros;
esti mular a coo pe rao p ar a a pr oteo, conservao e melhoria do meio
ambiente;
apoiar os esforos de aj uda dos p ases que enfrentam situaes econmicas
de emergncia, assim co mo as que sej am provocadas por desastres naturais;
quaisque r outras aes afin s s anteriores que contribuam para atingir o
desenvolvimento eco n m ico, so cia l e c ultural da regio;
apoiar os processos de integ rao da r egi o e propiciar aes coordenadas
entre eles, ou deles com os Estados -me mbros do SELA, em especial as aes
que tendam sua harmo nizao e co nverg nc ia, respeitando os compromis-
sos ass umi dos den tro desses pr oc esso s;
pro mover a formulao e execuo de programas e projetos econmicos e
sociais de interesse p ar a os Est ado s-membros;
atua r com o mecanis mo de co ns ulta e coor denao da Amrica Latina para a
formulao de posi es e es tra tgias comuns sobre te m as econmicos e
socia is p eran te terceiros pases, grup os de pases e em organismos e foros
internaci on ais;
pro p icia r, no co ntexto dos obj etivo s de cooperao intra-regional do SELA,
os m eios para assegura r tra ta me nto preferencial para os pases de menor
desenvo lvi mento relativo e medidas especiais para os pases de mercado
li mi ta do e pa ra aqueles cuja condio mediterrnea influi no seu desenvol-
vi me nto, levando -se em co nta as condies econmicas de cada um dos
Esta dos -membros.
So rg os do SELA:
o Co nselho Latino -A mericano;
os Com its de Ao ; e
a S ecretar ia Permanente.
o Co nselho Latino- A mer ican o, rg o supremo do SELA, integrado por todos
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 303

os membros e tem competncia para estabelecer as polticas gerais do SELA e


aprovar posies e estratgias comuns dos Estados-membros sobre temas econ-
micos e sociais, tanto em organismos e foros internacionais como perante
terceiros pases ou grupos de pases.
Os Comits de Ao so constitudos pelo SELA para a realizao de estudos,
programas e projetos especficos e para o preparo e adoo de posies negocia-
doras conjuntas de interesse para mais de dois Estados-membros.
A Secretaria Permanente o rgo tcnico-administrativo e tem sede na cidade
de Caracas, Venezuela.

VII. O SISTEMA DAS ORGANIZAES DE FOMENTO

A interveno dos organismos internacionais em matria de investimentos nos


pases em desenvolvimento, com vistas a acelerar seu ritmo de progresso, manifes-
ta-se tanto no plano mundial como no plano regional.
No plano mundial, merecem destaque trs organismos vinculados s Naes
Unidas: o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD),
tambm conhecido como Banco Mundial; a Corporao Financeira Internacional
(CFI); e a Associao Internacional do Desenvolvimento (AID).
1. O Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) foi criado
na Conferncia de Bretton Woods, realizada em 1944, a convite dos Estados
Unidos, que instituiu tambm o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Os objetivos do BIRD so:
dar assistncia na reconstruo e desenvolvimento dos territrios de mem-
bros atravs de fcil acesso ao investimento de capitais para propsitos
produtivos, incluindo a restaurao de economias destrudas ou abaladas pela
guerra, a reconverso de facilidades produtivas para as necessidades de
tempos de paz e o incentivo ao desenvolvimento de facilidades produtivas e
de recursos nos pases menos desenvolvidos;
promover investimentos estrangeiros privados atravs de garantias ou parti-
cipao em emprstimos ou outros investimentos feitos por investidores
privados; em caso de o capital privado no estar disponvel em prazos
razoveis, suplementar o investimento privado providenciando, em condies
adequadas, financiamento para propsitos produtivos oriundo de seu prprio
capital, fundos por ele arrecadados e outros recursos seus;
304 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

promover o crescimento equilibrado do comrcio internacional a longo prazo


e a manuteno do equilbrio nas balanas de pagamento, atravs de incen-
tivo ao investimento internacional para o desenvolvimento dos recursos
produtivos dos membros , assistindo dessa forma o aumento da produtivi-
dade, do padro de vida e das condies de trabalho em seus territrios;
organizar os emprstimos feitos ou garantidos por ele em concordncia com
os emprstimos internacionais concedidos por outros canais, de modo que os
projetos prioritrios, sejam eles grandes ou pequenos, tenham primazia;
conduzir suas operaes dando a devida ateno aos efeitos do investimento
internacional nas condies de negcio nos territrios dos membros e, nos
anos ps-guerra imediatos, assistir na realizao de transio suave de uma
economia voltada para a guerra, para uma economia de tempo de paz.
Constitui, pois, um intermedirio entre os detentores de capital em alguns pases
e os necessitados de capital em outros. um banco que pode outorgar ou garantir
emprstimo e obter fundos atravs de emprstimos. Consiste num organismo
interestatal , j que os Estados-membros proporcionam o seu capital social e
controlam sua administrao atr avs de representantes.
Cada membro negocia com o BIRD somente atravs de seu Ministrio da
Economia, Banco Central, Fundo de Estabilizao ou outra agncia fiscal simi-
lar, e o Banco negocia com os membros somente por intermdio das mesmas
agncias.
O Banco pode garantir, compartilhar ou fazer emprstimos a qualquer membro
ou subdiviso poltica deste e a qualquer empresa industrial, agrcola ou de
negcios nos territrios de um membro, sob as seguintes condies:
quando o membro em cujo territrio o projeto estiver localizado no for ele
mesmo o devedor, o membro, o Banco Central ou alguma agncia comparvel
do membro que for aceita pelo Banco garantir plenamente o reembolso do
capital e o pagamento dos juros e outros nus do emprstimo;
o Banco estar convencido de que, nas condies predominantes do mercado,
o devedor seria incapaz de, por outra forma, obter o emprstimo em condi-
es razoveis;
uma comisso competente submeter um relatrio escrito recomendando o
projeto, depois de cuidadoso estudo sobre mritos da proposta;
na opinio do Banco a taxa de juros e os outros nus devem ser razoveis e
tais juros, nus e tabela para reembolso' do capital devem tambm ser
razoveis e apropriados para o projeto;
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 305

ao fazer ou garantir um emprstimo o Banco, dar a devida ateno s


perspectivas que o devedor - e, se o devedor no for um membro, o fiador -
ter para cumprir suas obrigaes em relao ao compromisso assumido; e o
Banco agir prudentemente no igual interesse do membro em cujo territrio
o projeto estiver localizado, em particular, e dos membros em geral;
ao garantir um emprstimo feito por outros investidores o Banco receber
uma compensao adequada pelo risco assumido;
os emprstimos feitos ou garantidos pelo Banco tero, salvo em circunstn-
cias especiais, como objetivo especfico projetos de reconstruo e desen-
volvimento.
Oportuno frisar que os emprstimos do BIRD podem ser tomados pelos Estados-
membros, pelas subdivises polticas dos mesmos ou por empresas particulares
estabelecidas em seus territrios. No caso de o tomador no ser um governo,
requer-se a garantia do respectivo Estado-membro.
So rgos do BIRD a Junta de Governadores, os Diretores Executivos e o
Presidente que se encontra frente da Secretaria da Organizao.
A Junta de Governadores composta de representantes de todos os membros
(cada um nomeia um governador e um suplente). o rgo supremo do BIRD e
rene-se ordinariamente uma vez por ano.
Os Diretores Executivos so atualmente em nmero de vinte: cinco nomeados
pelos membros que possuem maior nmero de aes e quinze pelos membros
restantes. A Junta de Governadores delegou aos Diretores Executivos autoridade
para exercerem quase todas as faculdades do BIRD, com exceo das reservadas
Junta pelo Convnio Constitutivo da Organizao.
O Presidente, eleito pelos Diretores Executivos, o presidente ex officio destes
e chefe do pessoal administrativo.
Subordinado s orientaes dos Diretores Executivos em questes de poltica, o
Presidente responsvel pela gesto e organizao do BIRD, assim como pela
nomeao e demisso de seus funcionrios.
Em 1955, o BIRD criou o Instituto de Desenvolvimento Econmico, que funcio-
na em Washington na sede do Banco, cujo propsito oferecer cursos de
treinamento para funcionrios dos Estados-membros, que tenham responsabili-
dades na poltica de desenvolvimento de seus pases; tambm presta assistncia,
com assessoria e pessoal especializado, para a elaborao de programas de
formao e tem ajudado a constituir bibliotecas.
306 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

2. A Corporao Financeira Internacional (CFI) pode ser considerada como uma


filial do BIRD, pois os seus rgos desempenham funes idnticas s da CF!.
Entretanto , a CFI tem personalidade jurdica plena e independente do BIRD.
No terreno financeiro , a independncia do Banco e da Corporao significa que
seus fundos so distintos e mantidos separados.
Criada por proposta do BIRD, a Corporao Financeira Internacional foi conce-
bida com o propsito de fomentar o crescimento das empresas privadas, particu-
larmente nos pases em desenvolvimento, como meio de melhorar suas condies
econmicas.
Para concretizar esse objetivo, a CFI deve:
em conjunto com investidores privados, auxiliar no financiamento do estabele-
cimento, melhora e expanso de empresas privadas produtivas que contribui-
riam para o desenvolvimento dos seus pases-membros fazendo investimento,
sem garantia de reembolso pelo governo-membro em questo nos casos em que
um capital privado suficiente no esteja disposio em termos razoveis;
procurar reunir oportunidades de investimento, capital privado, domstico e
estrangeiro e capacidade administrativa experiente.
procurar estimular e ajudar a criar condies que conduzam o fluxo de capital
privado, domstico e estrangeiro em investimentos produtivos nos pases-
membros.
Os princpios operacionais da CFI so os seguintes:
a Corporao no empreender financiamentos para os quais, na sua opinio,
suficiente capital privado poderia ser obtido em termos vantajosos;
a Corporao no financiar empreendimento algum nos territrios de qual-
quer membro , se este fizer objeo a tal financiamento;
a Corporao no impor condies no sentido de que o resultado de qualquer
financiamento seja gasto nos territrios de qualquer pas em particular;
a Corporao no assumir responsabilidade pela direo de qualquer em-
preendimento no qual investiu; e no exercer direito de voto para essa
finalidade ou para qualquer outra se, em sua opinio, tal empreendimento
enquadrar-se adequadamente no controle administrativo;
a Corporao utilizar seu financiamento nos termos e condies que consi-
derar apropriados, levando em conta as necessidades do empreendimento, os
riscos assumidos pela Corporao e os termos e condies normalmente
obtidos dos investidores privados para financiamentos similares;
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 307

a Corporao procurar girar seus fundos negociando seus investimentos


para investidores privados sempre que possa apropriadamente faz-lo em
termos satisfatrios;
a Corporao procurar manter razovel diversificao nos seus investimentos.
Para ser membro da CFI, o Estado dever ser membro do BIRD.
Os rgos da CFI so a Junta de Governadores, os Diretores Executivos e o
Presidente, funes exercidas pelos mesmos indivduos que ocupam cargos
idnticos no BIRD.
3. A Associao Internacional de Desenvolvimento (AID), organismo com perso-
nalidade jurdica prpria em atividade desde 1960, est igualmente ligada ao BIRD
e visa atender s necessidades de desenvolvimento dos pases menos desenvolvidos
mediante concesso de emprstimos em condies mais flexveis e que pesem
menos sobre as balanas de pagamentos do que os emprstimos convencionais.
O emprstimos da AID so concedidos nas seguintes condies:
a Associao fornecer financiamento para aumentar o desenvolvimento nas
reas menos desenvolvidas do mundo filiadas Associao;
o financiamento fornecido pela Associao dever ser para finalidades que,
na opinio da Associao, forem de grande prioridade desenvolvimentista
luz das necessidades da rea ou das reas envolvidas e, exceto em circuns-
tncias especiais, para projetos especficos;
a Associao no fornecer financiamento se em sua opinio tal financiamento
estiver disposio por fontes privadas em termos razoveis para o recebedor,
ou se puder ser fornecido por emprstimo do tipo feito pelo Banco;
a Associao no fornecer financiamento, exceto sob recomendao de um
comit competente, feito aps cuidadoso estudo dos mritos da proposta.
Cada um desses comits ser apontado pela Asssociao e dever incluir uma
pessoa indicada pelo Governador ou Governadores representando o membro
ou membros em cujos territrios o projeto em considerao for alocado, e
um ou mais membros do staff tcnico da Associao. A necessidade de o
comit incluir a pessoa indicada pelo Governador ou Governadores no se
aplicar em caso de financiamento fornecido a uma organizao pblica
internacional ou regional:
a Associao no fornecer financiamento para qualquer projeto se o membro
em cujos territrios o projeto for localizado fizer objees e esse financia-
mento, exceto se no for necessrio Associao assegurar-se de que o
308 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

associado no far objees no caso de financiamento fornecido organiza-


o internacional ou regional;
a Associao no impor condies quanto a ser o produto de seus financia-
mentos gasto em territrios de qualquer membro ou membros. O supradito
no impedir a Associao de concordar com quaisquer restries sobre o
uso dos fundos impostos de acordo com as provises destes artigos, incluindo
restries vinculadas s reservas suplementares consoante acordo entre a
Associao e o contribuidor;
a Associao providenciar acordos para assegurar que os produtos de quais-
quer financiamentos foram dados dispensando a devida ateno s conside-
raes de economia, eficincia e comrcio internacional competitivo, sem
ligar a influncias polticas ou outras quaisquer no-econmicas;
fundos a serem fornecidos sob qualquer operao financiadora sero postos
disposio do recebedor somente para atender s despesas em conexo com
o projeto.
A estrutura da Associao Internacional de Desenvolvimento (AID), assim como
a da CFI, formada por rgos idnticos aos do BIRD, exercidos pelos mesmos
funcionrios.
4. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), organismo internacional
de fomento que surgiu no mbito regional, foi institudo em 1959 pelos Estados
que integram a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e funciona dentro
do mbito desta.
O objetivo primordial do BID consiste em contribuir para acelerar o processo de
desenvolvimento econmico individual e coletivo dos Estados-membros.
Para atingir esse objetivo, o Banco exerce as seguintes funes:
promove a inverso de capitais pblicos e privados, para fins de desenvolvimento;
utiliza seu prprio capital, fundos obtidos nos mercados financeiros e demais
recursos de que disponha, para financiar o desenvolvimento dos pases-mem-
bros, dando prioridade aos emprstimos de garantia que contribuam mais
eficazmente para o crescimento econmico dos mesmos;
estimula os investimentos privados em projetos, empresas e atividades que
contribuam para o desenvolvimento econmico e complementa as inverses
privadas quando no h capitais particulares disponveis em termos e condi-
es razoveis;
coopera com os pases-membros na orientao de sua poltica de desenvol-
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 309

vimento, para melhor utilizao de seus recursos , de forma compatvel com


os objetivos de maior complementao de suas economias e da promoo do
crescimento ordenado de seu comrcio exterior; e
presta assistncia tcnica para preparo, financiamento e execuo de planos
e projetos de desenvolvimento, inclusive estudo de prioridades e formulao
de propostas de projetos especficos.
No desempenho de suas funes o Banco coopera, tanto quanto possvel, com os
setores privados que forneam capital para investimentos e com instituies
nacionais ou internacionais.
A pedido de Estado, de Estados-membros ou de empresas privadas que possam
receber emprstimos da instituio, o BID presta assistncia e cooperao tc-
nica, em seu campo de ao, especialmente para:
o preparo, o financiamento e a execuo de planos e projetos de desenvolvimen-
to, inclusive estudo de prioridades e formulao de propostas de emprstimos
base de projetos especficos de desenvolvimento nacional ou regional; e
a formao e o aperfeioamento, mediante seminrios e outras formas de
treinamento, de pessoal especializado para preparo e execuo de planos e
projetos de desenvolvimento.
A fim de atingir esses objetivos, o Banco pode celebrar acordos sobre assistncia
tcnica com outras instituies nacionais ou internacionais, tanto pblicas quan-
to privadas.
O Banco pode acordar, com os pases-membros ou com as empresas que recebam
assistncia tcnica, o reembolso das despesas efetuadas nas condies que
considere apropriadas.
Os gastos com assistncia tcnica que no sejam pagos pelos beneficirios so
cobertos com as receitas lquidas do Banco ou com as do Fundo. Contudo,
durante os trs primeiros anos de operaes o Banco pode utilizar, para cobrir
esses gastos, at o total de 3% dos recursos iniciais do Fundo.
Os rgos do BID compreendem: Assemblia de Governadores, Diretoria Exe-
cutiva, Presidente, Vice-Presidente encarregado do Fundo para Operaes Espe-
ciais e Vice-Presidente Executivo.
A Assemblia de Governadores, composta de representantes de todos os Esta-
dos-membros, est investida dos poderes do Banco, podendo deleg-los Dire-
toria Executiva com certas excees, fixadas no Convnio Constitutivo.
A Diretoria Executiva responsvel pelo andamento das operaes do Banco e,
310 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

para tanto, pode exercer todas as atribuies que lhe tenham sido delegadas pela
Assemblia de Governadores.
O Presidente, representante legal da instituio, eleito pela Assemblia de
Governadores, com mandato de cinco anos.

VIII. Os ACORDOS DE COOPERAO TCNICA DAS


ORGANIZAES INTERNACIONAIS

A Organizao das Naes Unidas, com a implantao dos primeiros programas


de assistncia tcnica, deu incio celebrao de numerosos acordos sobre essa
matria com seus Estados-membros.
Para coordenar a negociao e concluso dos acordos de cooperao tcnica no
mbito da ONU, o Conselho Econmico e Social instituiu, em 1949, o Comit
de Assistncia Tcnica (TAB - Technical Assistance Board) .
Os acordos que comearam a ser celebrados apenas estabeleciam o quadro
genrico dentro do qual a cooperao se daria, ficando os aspectos operacionais
postergados para acordos suplementares. Por isso passaram a ser chamados de
acordos de base ou acordos bsicos de assistncia tcnica.
Exemplo desse tipo de acordo internacional encontra-se no Acordo Bsico para
a Concesso de Assistncia Tcnica celebrado entre a Organizao das Naes
Unidas e o Brasil, concludo em Nova York a 11 de setembro de 1952 (promul-
gado pelo Decreto n" 41.650, de 1Q de junho de 1957, publicado no DOU de 6 de
junho de 1957), no qual as partes estipulam que a Organizao conceder
assistncia tcnica ao governo nos assuntos que forem determinados e da maneira
que for estipulada em acordos ou ajustes suplementares (art. 1 Q, inciso 1) e que
essa assistncia consistir em:

a) colocar tcnicos disposio do pas contratante, a fim de que prestem servios


consultivos e assistncia s autoridades competentes;
b) organizar e realizar, de mtuo acordo, seminrios e programas de treinamento,
projetos de demonstrao, grupos de trabalho de especialistas e atividades correla-
tas em locais determinados;
c) conceder bolsas de estudo e outras facilidades aos candidatos indicados pelo gover-
no e aprovados pela Organizao para estudarem e receberem treinamento fora do
pas;
d) preparar e realizar, de mtuo acordo, projetos experimentais em lugares determina-
dos;
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 311

e) proporcionar qualquer outra forma de assistncia tcnica, aceita de mtuo acordo.

o Conselho Econmico e Social da ONU estabeleceu, atravs da Resoluo 22


(IX) de 1949, uma srie de princpios para servirem de base aos acordos de
cooperao tcnica.
Entre tais princpios, avulta o de que nenhuma assistncia tcnica ser concedida
sem que a Organizao previamente conclua acordo especfico com os respecti-
vos governos e sem que estes tenham expressamente solicitado assistncia.
Em outras palavras, o princpio enfatiza que deve haver consentimento do Estado
em cada instncia da assistncia e que esse consentimento deve estar previsto
em acordo internacional.
As formas de cooperao a serem estendidas a cada pas, outrossim, devem ser
decididas pelo governo interessado.
O Estado deve, igualmente, comportar-se de maneira a facilitar o trabalho da
Organizao.
Outro princpio relevante sustenta que o Estado que recebe assistncia tcnica
deve assumir responsabilidade por parte das despesas, mesmo que essa parcela
seja paga com sua prpria moeda.
Vrios acordos de assistncia tcnica so multilaterais, tendo como partes alguns
organismos especializados do sistema da ONU e um Estado determinado.
Neste caso, um representante do Comit de Assistncia Tcnica do ECOSOC
assina o acordo em nome dos organismos internacionais especializados.
Pode ser citado como exemplo dessa modalidade o Acordo Bsico de Assistncia
Tcnica entre o Brasil, a ONU, a OIT, a FAO, a UNESCO, a OACI, a OMS, a
UIT, a OMI, a AIEA e a UPU, assinado no Rio de Janeiro, a 29 de dezembro de
1964 (promulgado pelo Decreto n Q 59.308, de 23 de setembro de 1966, publicado
no DOU de 30 de setembro de 1966).
Em concluso, importante sublinhar que, como regra geral, as organizaes
internacionais no podem enderear assistncia tcnica a qualquer Estado por
deciso unilateral: elas esto obrigadas a concluir acordos com seus membros
para essa finalidade.
Os acordos de cooperao, por outro lado, tm eficcia suspensiva na medida em
que no surtem efeitos enquanto o Estado no solicitar a assistncia da Organi-
zao dentro do quadro estipulado.
312 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

IX. As PRINCIPAIS CONTRIBUIES DAS ORGANIZAES


INTERNACIONAIS PARA O ESTABELECIMENTO DE UM
SISTEMA EQITATIVO DE COOPERAO TCNICA PARA O
DESENVOLVIMENTO

o contedo das linhas anteriores deste trabalho evidencia que as aes dos
organismos internacionais no terreno da cooperao tcnica, com vistas pro-
moo do progresso scio-econmico de seus Estados-membros, tm-se desen-
volvido principalmente no mbito da Organizao das Naes Unidas ou, pelo
menos, sombra desta.
A concesso de assistncia tcnica pelas organizaes internacionais aos pases
em processo de desenvolvimento se insere em um projeto de maior alcance, em
andamento nas relaes entre os Estados, que consiste na tentativa de instaurar
uma Nova Ordem Econmica Internacional.
A origem remota dessa nova ordem est na Resoluo 1710 (XVI) da Assemblia
Geral da ONU, de 19 de dezembro de 1961, que instituiu o Decnio das Naes
Unidas para o Desenvolvimento .
Essa resoluo recebeu impulso mais forte com a aprovao pela Assemblia Geral
de uma Estratgia Internacional para o Desenvolvimento, fixando metas para o
Segundo Decnio das Naes Unidas para o Desenvolvimento, iniciado em 1971.
Em 25 de janeiro de 1974, o Secretrio- geral da ONU convocou reunio extraor-
dinria da Assemblia Geral, objetivando fazer com que esta, discutindo a
problemtica dos recursos naturais do mundo, com recomendaes para sua
adequada utilizao, sugerisse melhor justia social nas relaes internacionais.
A Assemblia Geral terminou por aprovar, ento, uma Declarao e um Progra-
ma de Ao para o estabelecimento de uma Nova Ordem Econmica Internacio-
nal, atravs das Resolues 3.201 (s.VI) e 3.202 (s.VI), respectivamente.
As resolues da Assemblia Geral mencionam, pela primeira vez, a necessidade
da adoo de uma Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos Estados, a servir
como instrumento para constituir um sistema de relaes econmicas internacio-
nais baseado na eqidade, igualdade soberania e interdependncia de interesses
dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, e de um Cdigo Internacional
de Conduta para a Transferncia de Tecnologia que melhor corresponda s
necessidades e condies dos pases em desenvolvimento.
A Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos Estados foi aprovada pela Assem-
blia Geral da ONU a 12 de dezembro de 1974, atravs da Resoluo 3.281 (XXIX) .
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 313

Conhecida tambm como Carta Echeverra, homenagem ao empenho do presidente


do Mxico para conseguir a aprovao do documento, a Carta estabelece que:

Todos os Estados tm a responsabilidade de cooperar, nos domnios econmico, social,


cultural, cientfico e tcnico , para promover o progresso econmico e social no mundo
inteiro e, em particular, nos pases em desenvolvimento (art. 9).

Os Estados tm o direito de participar, de acordo com os pases interessados, na


cooperao sub-regional, regional e inter-regional no interesse de seu desenvolvimento
econmico e social. Todos os Estados participantes desta cooperao tm o dever de velar
para que as diretrizes seguidas pelos agrupamentos aos quais pertencem correspondam s
disposies da Carta e tenham em conta o mundo exterior, compatveis com suas obrigaes
internacionais e com as exigncias da cooperao econmica internacional, e tenham em
devida conta os legtimos interesses de terceiros pases, sobretudo dos pases em processo
de desenvolvimento . (art. 1 2 , inc .1).

1) Cada Estado tem o direito de ter parte nas vantagens do progresso e das inovaes
da cincia e da tcnica para acelerar seu desenvolvimento econmico e social.
2) Todos os Estados devem promover a cooperao internacional em matria de
cincia e tecnologia, assim como a transmisso de tecnologia, tendo em devida
conta todos os interesses legtimos, inclusive , entre outros , os direitos e deveres dos
titulares, dos fornecedores e dos beneficirios das tcnicas. Em particular, todos os
Estados devem facilitar: o acesso dos pases em processo de desenvolvimento s
realizaes da cincia e da tcnica moderna, a transferncia das tcnicas e a criao
de tecnologia autctone em benefcio dos pases em desenvolvimento, segundo
formas e procedimentos que sejam adaptados sua economia e necessidades.
3) Em conseqncia, os pases desenvolvidos devem cooperar com os pases em
desenvolvimento no estabelecimento, fortalecimento e aperfeioamento de suas
infra-estruturas cientficas e tecnolgicas e em suas pesquisas cientficas e ativida-
des tecnolgicas, de modo a ajudar a expandir e transformar as economias dos pases
em desenvolvimento.
4) Todos os Estados devem cooperar na pesquisa com vistas ao desenvolvimento de
diretrizes ou regulamentaes aceitas internacionalmente para a transferncia de
tecnologia, tendo em devida conta os interesses dos pases em desenvolvimento.
(art. 13).
A Carta, embora no seja um tratado que gere direitos e obrigaes para os
signatrios, consiste em um documento internacional de indiscutvel importn-
cia, tendo como objetivo fundamental melhorar a situao dos povos menos
favorecidos na estrutura do comrcio mundial e na diviso internacional do
trabalho.
314 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

Logo, a Carta leva em conta principalmente os interesses dos pases do Terceiro


Mundo.
Entretanto no se deve consider-la como documento estritamente terceiro-mun-
dista, mas como instrumento de carter 'universal que deve refletir e regular
basicamente as relaes econmicas entre todos os Estados, desenvolvidos ou
em processo de desenvolvimento.
A Carta consagra claramente a necessidade da cooperao tcnica entre os Estados,
segundo formas e procedimentos que convenham s economias dos pases em
desenvolvimento, com vistas ao estabelecimento de uma nova ordem internacional.
Ainda que a Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados no constitua
mais do que uma declarao solene, juridicamente no-obrigatria, provocou uma
dinamizao nas relaes internacionais, assentando as bases a partir das quais, com
o passar do tempo, podero ser concludos acordos obrigatrios sobre a matria.
A idia de redigir um Cdigo Internacional de Conduta para a Transferncia de
Tecnologia surgiu em fevereiro de 1973, quando um grupo de trabalho consti-
tudo pela segunda sesso da UNCTAD expressou o desejo dos Estados em
desenvolvimento de que se examinasse a questo de preparar um cdigo inter-
nacional de conduta no campo da transferncia de tecnologia, o qual redundasse
particularmente em benefcio dos pases em diferentes estdios de desenvolvi-
mento e com sistemas econmicos e sociais diversos.
Em 1975 a Assemblia Geral da ONU recomendou que se acelerasse a elaborao
do projeto de cdigo, para que o mesmo pudesse ser examinado pela quarta
sesso da UNCTAD, cuja realizao seria no ano seguinte, em Nairbi.
No entanto, em conseqncia de muitas divergncias registradas entre os encar-
regados de redigir o projeto, a IV UNCTAD no pde votar o cdigo.
Decidiu, porm, constituir um grupo de trabalho, aberto participao de todos
os Estados-membros, com a responsabilidade de prosseguir nos esforos para a
elaborao do cdigo .
Esse grupo logrou, finalmente, redigir um anteprojeto de cdigo, representando,
sem dvida, um passo fundamental no sentido de oferecer o texto bsico a ser
discutido em conferncia internacional programada pela ONU para examinar a
transferncia internacional de tecnologia.
Outra iniciativa das Naes Unidas digna de meno consiste no Projeto de Lei
Modelo de Investimentos para os pases em desenvolvimento publicado em 1965,
satisfazendo aos desejos desses Estados pela adoo de uma legislao bastante
minuciosa sobre patentes industriais.
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 315

o Projeto enfatiza que os contratos de licena de patentes e know-how que


comportem pagamentos ao exterior podero ficar sujeitos ao exame prvio e
autorizao da repartio pblica nacional competente, sob pena de nulidade;
no podero conter clusulas que imponham, a quem recebe a licena, restries
no terreno industrial ou comercial.
O Projeto continua sendo objeto de reflexes, especialmente por parte da Orga-
nizao Mundial da Propriedade Industrial (OMPI) .
No terreno das iniciativas da ONU, uma das ltimas realizaes a merecer
destaque a Conferncia de Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvi-
mento, efetuada em Buenos Aires no ano de 1978, reunindo 138 Estados.
O plano de ao adotado pela Conferncia props vrias recomendaes para
estimular a autoconfiana individual e coletiva dos pases em desenvolvimento, com
o objetivo de reduzir as relaes de dependncia entre o hemisfrio norte e o sul.
Os pases em processo de desenvolvimento foram instados a combinar seus
esforos de pesquisa atravs de acordos especiais e a intercambiar suas experin-
cias na rea tecnolgica.
Essa cooperao Sul-Sul recomendada pela ONU obviamente no constitui um
fim em si mesma, nem um substitutivo da cooperao tcnica com os pases
desenvolvidos, mas representa, no pensamento da Organizao, recurso adicio-
nal e valioso para tratar problemas de desenvolvimento.
O movimento de autoconfiana envolve planos de estabelecimento de um sistema
mais adequado de preferncias comerciais entre os pases em desenvolvimento
e a criao de empreendimentos comerciais conjuntos.
A Comisso de Cooperao Econmica entre os Estados em Desenvolvimento
da UNCTAD assumiu a responsabilidade de manter viva a idia de expandir as
relaes Sul-Sul.

x. ESTUDOS MAIS RELEVANTES SOBRE A COOPERAO


TCNICA INSTITUCIONALIZADA

A bibliografia em lngua portuguesa versando sobre o tema das organizaes


internacionais e, particularmente, da cooperao tcnica por elas ensejada,
bastante escassa.
Assim, a maior parte dos livros e artigos a serem utilizados para o estudo da
matria so publicados em idiomas estrangeiros.
316 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

Para melhor conhecimento acerca dos aspectos gerais das organizaes, o leitor
deve recorrer a Mello (1986), Vasques (1974) e Colliard (1978).
Amplo e atualizado panorama da estrutura e das funes da Organizao das
Naes Unidas encontra-se em Bennett (1984), enquanto Flory (1977) estuda
minuciosamente a cooperao tcnica internacional para o desenvolvimento .
Os acordos internacionais de cooperao tcnica so examinados por Detter
(1965) e a Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados est analisada
em detalhes por Castaneda et alii (1978).
Os aspectos jurdico-internacionais da transferncia de tecnologia so abordados por
POTIua (1983). Finalmente, o texto dos convnios constitutivos das principais organi-
zaes internacionais mencionadas neste trabalho esto contidos em Peixoto (1971).

XI. CONCLUSES

Durante os quatro ltimos decnios a cooperao tcnica internacional institu-


cionalizada, promovida pelas Organizaes Internacionais, constituiu um pro-
cesso crescentemente planificado.
Outrossim, no decnio de 1990 continuaro a aumentar as tendncias de desen-
volvimento do Planeta num conjunto de Estados cada vez mais interdependentes.
Os temas da pobreza, do meio ambiente, do desenvolvimento humano e da
distribuio eqitativa das oportunidades econmicas podem ser considerados
como fundamentais para o futuro da humanidade.
A universalidade de sua assistncia e a dimenso mundial de seu trabalho
colocam os organismos internacionais em posio bastante adequada para faci-
litar e apoiar a ao dos Estados nas aludidas esferas. A demanda por cooperao
tcnica das organizaes internacionais cresce e continuar se expandindo.
O decnio de 1990 voltou a colocar no centro do debate o objetivo final do
desenvolvimento: a melhoria da vida das pessoas.
Esse objetivo a essncia da responsabilidade das organizaes internacionais.
Por outro lado, a tendncia ascendente da necessidade de cooperao tcnica
explicada tambm pelo fato de o desenvolvimento ser um processo contnuo.
O caudal de conhecimentos existentes e de tecnologias disponveis aumentam
constantemente, exigindo investimentos adicionais na ampliao da capacidade
humana, na comunicao de informaes e em novos tipos de cooperao entre
As Organizaes Internacionais e a Cooperao Tcnica 317

pases desenvolvidos e em desenvolvimento, e destes entre si. Essa necessidade


provavelmente crescer com rapidez ainda maior, pois est aumentando a impor-
tncia atribuda s tecnologias baseadas em conhecimentos como fontes de
futuro crescimento econmico, acelerado e duradouro.
A cooperao tcnica pode contribuir para que sejam alcanados vrios objeti-
vos, entre eles o aumento da capacidade nacional, a melhoria da utilizao da
capacidade existente e a assessoria e o apoio diretos. Pode-se igualmente us-la
para apoiar esforos de desenvolvimento de carter permanente ou ordinrio,
para definir novos enfoques e para dar andamento a novas iniciativas.
As diferentes necessidades de cooperao tcnica institucionalizada requerem
freqentemente distintos ajustes de financiamento.
A Assemblia Geral da ONU, atravs da resoluo 44/211, sublinhou a impor-
tncia doIncremento dos recursos destinados cooperao tcnica. Destaca o
valor do conceito de financiamento centralizado da cooperao tcnica, condu-
zido pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, a fim de
fomentar a coordenao e a capacidade de resposta s prioridades nacionais,
mediante o sistema de programao por pas, e instando " a todos os governos
que canalizem a maior parte disponvel de recursos para a cooperao tcnica
multilateral conduzida pelo PNUD" .
O sistema de cooperao tcnica das Naes Unidas, movimentando aproxima-
damente 1,8 bilho de dlares anualmente, a terceira fonte de assistncia ao
desenvolvimento, suplantada apenas por Estados Unidos e Frana.
Contudo, nenhum Estado fornecedor de cooperao tcnica atinge a dimenso
mundial da cobertura do sistema das Naes Unidas.
Entre todas as vertentes do sistema, includa a cooperao tcnica do Banco Mundial,
o PNUD o principal agente de financiamento. Em 1988 seus desembolsos atingiram
US$ 916,7 milhes, enquanto os do Banco Mundial chegaram a US$ 183 milhes.
Essas cifras indicam claramente o papel central do PNUD no financiamento
internacional do desenvolvimento.
Ainda que o decnio de 1990 oferea boas perspectivas para o desenvolvimento,
muitos Estados encontram-se cada vez mais com menores recursos para investir
no seu prprio crescimento, devido ao aumento de suas dvidas externas e
queda dos preos de produtos bsicos. Alm disso, muitos sofrem as conseqn-
cias de acentuados ajustes estruturais. Esses fatores conduzem reduo do gasto
pblico, o que por sua vez refora demandas dirigidas s fontes externas de
cooperao. Nesse contexto, cresce em importncia o papel das organizaes
318 Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros

internacionais, que tentam distribuir a assistncia para o desenvolvimento com


a mxima eficcia.
Finalmente, oportuno frisar que as organizaes internacionais tm-se esfor-
ado para transformar a ndole da cooperao tcnica.
Inicialmente essa cooperao tendia a ser uma transferncia unilateral de tecno-
logia, administrada diretamente. Hoje esse critrio considerado insuficiente
para satisfazer s complexas exigncias de desenvolvimento auto-sustentado.
Com efeito, surgiu uma nova forma de cooperao tcnica na qual os organis-
mos para o desenvolvimento e os pases co-participantes trabalham de forma
conjugada, aprendendo uns com os outros.
S assim os organismos internacionais podero ajudar a constituir redes mun-
diais de intercmbio de informaes tcnicas, com o que promovero a busca
constante de novos conhecimentos, fator fundamental de todo desenvolvimento.

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Formas de Insero da
Cooperao Tcnica
Internacional nos Programas
de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico: A Experincia
do CIID

Fernando Chaparro

I. A COOPERAO TCNICA INTERNACIONAL NO MBITO


DO DESENVOLVIMENTO CIENTFICO E TECNOLGICO DA
REGIO

amplamente conhecido que os pases da Amrica Latina e do Caribe dedicam


poucos recursos pesquisa cientfica e aos programas de desenvolvimento
tecnolgico. Ante a urgncia de responder s necessidades mais bsicas da
sociedade, essa parcela do investimento pblico viu-se seriamente limitada na
maior parte dos pases da regio.
Dois fatores tm contribudo para que essa tendncia perdure, apesar de repetidas
declaraes formais sobre a importncia da cincia e da tecnologia como fatores
de desenvolvimento , nas mltiplas reunies que se realizaram na regio e em
nvel mundial sobre esse tema . Em primeiro lugar, continua existindo uma
relao muito fraca entre as atividades de pesquisa realizadas pela comunidade
cientfica, de um lado, e os problemas do setor produtivo ou das necessidades
bsicas da sociedade (alimentao , sade, emprego , receitas) , de outro . Isto no
quer dizer que a primeira (pesquisa cientfica) deva estar exclusivamente orien-
322 F ernando Chaparro

tada e subordinada segu nda (soluo de probl em as). O desenvolvimento de


capacidade cientfica um processo que te m suas prprias solicitaes e, por-
tanto , inclui a necessidade de for mar rec ursos humanos e desenvolver um dom-
nio de conhecimentos cientficos e tec no lgic os em geral (no qual a pesquisa
bsica pode desempenhar um pa pel importante) . Mas, se se deseja que o Estado
e a sociedade aumentem a destinao de recurs os ao trabalho cientfico e tecno-
lgico , a relao entre este lti mo e a solu o real de problemas no setor
produtivo ou no mbito das necessidades bsic as da socieda de deve ser mais
dinmica e efetiva. Isto , evidentemente, no s lev a a enca ra r os problemas da
inovao e do cmbio tec nolgi cos e dos fatores que sobre eles incidem.
Um segundo fator a situao que est atua lme nte atra v essan do a regio . A crise
econmica, as polticas de estabi lizao que os governo s se viram obrigados a
adotar, a conteno do gasto pblico e a det eriorao do nvel de bem-estar social
enfrentadas pelos pases da regio t m levado a um a situ ao fiscal e oramen-
tria na qual as possibilidades de aumento subs ta nc ial do inv estimento do Estado
em atividades e programas cientficos e tecnolgicos viram-se seriamente redu-
zidas. Em recente artigo sobre o tem a, Osv aldo Sunkel (SUNKEL,1987; SUN-
KEL & LAVAD OS , 1988) faz interessante an lis e do impacto que essa situ a o
est ten do sobre a destinao de ve rbas por p arte do Estado para a formao de
recursos humanos e para programas de desenvolvimento cientfico e tecnolgico .
Este segundo fator torna ainda mais impe riosa a necessidade de fortalecer a
relao entre pesquisa, desenvolvime nto de tecnologias e utilizao destas lti-
mas, seja no setor produtivo, seja na sa tis fa o de necessidades bsicas da
sociedade. Somente dessa forma se poder justifica r um aumento do investimen-
to do Estado neste campo, apesar da situa o eco nm ica e oramentria atraves-
sada pelos pases da regi o .

Conseqncia dessa situao, ai nda no ana lisa da sufic ientem ente, a do custo
eco nm ico e social que os p ases da re gio enfr entaro a mdio e longo prazos,
medida em que a conteno do gasto pblic o na formao de recursos humanos
e no campo da cincia e tecnologia lev e a uma paulatina desarticulao e
desinstitucionalizao de ce nt ros e grupos de pesquisa que j haviam alcanado
certo grau de excelncia e de massa crti ca nas ltimas duas dcadas. A soluo
de problemas oramentrios a curto prazo pode gerar maior custo social a mdio
e longo prazos, com a perda dess es grupos e da capacidade por eles desenvolvida.

neste contexto que se movimenta atualmente a coop era o tcnica internacio-


nal e regional. Essa cooperao tem sido g er almente mais importante no campo
da cincia e tecnologia do que em outros campos , devido exatamente menor
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internacional 323

quantidade de recursos nacionais a ela dedicados. Um segundo fator que contri-


bui para a importncia de tal cooperao nesse campo o crescente ritmo das
mudanas tecnolgicas em nvel mundial e da rapidez com que se movimenta a
fronteira tecnolgica em reas que tm impacto direto para os pases em desen-
volvimento. A cooperao tcnica internacional e regional um dos canais que
podem facilitar o acesso a tais conhecimentos e tecnologias.
Ao analisar a recente experincia ocorrida nesse campo na Amrica Latina e no
Caribe, surgem duas perguntas importantes condicionando o papel que a cooperao
tcnica internacional pode desempenhar na regio. A primeira delas refere-se aos
fatores que esto atualmente influindo nos volumes e nos fluxos de tal cooperao.
A segunda questo refere-se forma como a cooperao tcnica internacional se
vincula aos esforos e aos programas de desenvolvimento scio-econmico na regio,
tanto os do setor pblico (governo) como os do setor privado (especialmente os dos
organismos no -governamentais de incentivo e desenvolvimento). Enquanto a pri-
meira pergunta de natureza quantitativa e relacionada com fluxos, a segunda de
natureza qualitativa e tem a ver com a forma como tal cooperao se insere nos atos
de desenvolvimento em nvel nacional e regional.
Em relao ao volume e fluxo da cooperao tcnica internacional, existem dois
fatores que poderiam incidir negativamente do ponto de vista de sua disponibi-
lidade para a regio. Em primeiro lugar, os problemas econmicos, enfrentados
tambm pelos pases desenvolvidos, deram origem a presses fiscais que levaram
reduo da despesa pblica nestes ltimos . Devido limitada conscincia da
importncia que detm os problemas de desenvolvimento para suas prprias
economias e levando em considerao que em tais pases no existe um setor da
populao (constituency) que defenda a prioridade dos problemas do Terceiro
Mundo e do desenvolvimento em nvel global, a reduo da despesa pblica
redundou freqentemente em corte dos j limitados oramentos que esses pases
dedicam ao desenvolvimento em nvel internacional'. Os pases da Amrica
Latina e do Caribe, e em geral os pases do Terceiro Mundo, tm considerado
tradicionalmente como certo que os pases desenvolvidos continuaro contri-
buindo, de forma crescente, na cooperao internacional para o desenvolvimento
dos pases menos favorecidos . Os fatos que puderam ser observados nos ltimos

1. A porcentagem do PIB que alguns dos pases industrializados ded icam Assistncia Oficial para o
Desenvolvimento a seguinte: Alemanha (0 ,41 %), ustria (0,39 %), Canad (0,47%) , Dinamarca (0,88 %),
Estados Unidos (0,21 %), Frana (0,50%), Holanda (0,99%), Itlia (0 ,37%) , Japo (0,30%) , Reino Unido
(0,29%), Sucia (0,87%). Ver Efforts and Policies of the Members of the Development Assistance C ommlttee.
Paris, OECD, 1988.
324 Fernando Chaparro

anos comeam a mostrar tendncia contrria. O primeiro impacto dessa conten-


o se fez sentir nos mecanismos e nos programas de cooperao multilateral,
os primeiros a diminuir devido aos crescentes custos que tm gerado e aos
problemas de verba limitada que esto enfrentando. Num primeiro momento isso
originou uma tendncia a passar dos mecanismos multilaterais para os mecanis-
mos bilaterais de cooperao internacional. Mas, medida que as presses vm
aumentando, comea a delinear-se uma reduo inclusive da ajuda bilateral, pela
facilidade poltica com que se podem cortar os fundos de cooperao internacio-
nal para o desenvolvimento, como parte das medidas de saneamento fiscal que
os pases industrializados esto recentemente adotando.
Essa atitude de achar que os pases desenvolvidos continuaro contribuindo na
cooperao internacional para o desenvolvimento, num nvel igualou provavel-
mente superior ao que tem sido sua contribuio at agora, reflete uma percepo
equivocada do processo de tomada de decises nos pases desenvolvidos. A
deciso de contribuir para o desenvolvimento em nvel internacional tem sido
vista como primordialmente tcnica do governo (do Executivo) em cada pas,
desconhecendo-se a dimenso poltica existente atrs de toda deciso de desti-
nao de recursos e dos fatores que incidem sobre processo de tomada de
decises nos sistemas democrticos parlamentaristas. Essa viso simplista tem
feito com que no se note a necessidade de envidar esforos para influir na
opinio pblica dos pases desenvolvidos e de fazer lobbying frente a grupos
parlamentaristas e perante os diversos escales do governo de tais pases. Esse
erro de estratgia comea a ser notado nas recentes redues que alguns dos
pases desenvolvidos fizeram nos seus oramentos de cooperao tcnica inter-
nacional. Devido ao escasso nvel de apoio interno atribudo a este tema, os
governos desses pases acharam que uma diminuio da referida dotao ora-
mentria teria para eles menor custo poltico que um corte em qualquer outro
setor da sociedade ou da economia nacional. Deveria, portanto, ser levada em
considerao uma estratgia orientada para mudar tal situao.
Dentro deste contexto de crescentes limitaes oramentrias existe um segundo
fator, mais recente, que pode tambm contribuir potencialmente para limitar
ainda mais a disponibilidade de recursos de cooperao tcnica internacional
para os pases da Amrica Latina e do Caribe. Trata-se dos recentes fatos que
transformaram o ambiente sociopoltico dos pases da Europa Oriental. Come-
am j a aparecer indcios de que, ante a necessidade de responder a esta nova
situao, os pases industrializados enfrentaro crescente presso para transferir
fundos, tanto de investimento quanto de cooperao, dos pases do Terceiro
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internacional 325

Mundo para os da Europa Oriental. Esta presso se faz sentir no somente nos
mecanismos de cooperao bilateral mas tambm no caso das fundaes privadas
(como no das fundaes europias) . Esse novo contexto mundial ter, portanto,
uma incidncia sobre o papel que a cooperao tcnica internacional desempe-
nhar no desenvolvimento cientfico e tecnolgico da regio.
Em relao a esses fatores que incidem sobre os aspectos quantitativos da
cooperao tcnica internacional (em termos de volume e fluxos) , limitar-nos-
emas neste estudo mera anlise do que se apresenta nos pargrafos anteriores.
Uma anlise em maior profundidade desses fatores poder ser lie grande utilidade
na conduo da cooperao tcnica na regio , porm tal anlise vai alm do
objetivo principal do presente trabalho . No restante deste artigo concentrar-nos-
emas na anlise dos aspectos qualitativos do tema por ns enfocado . Isto , como
manejar e orientar a cooperao tcnica internacional de maneira a se relacionar
estreitamente com os esforos e os programas de desenvolvimento que se reali-
zam na regio, tanto por parte do governo como dos organismos no-governamen-
tais de desenvolvimento . Mostra-se aqui uma anlise da insero da cooperao
tcnica internacional nos programas e nas aes de desenvolvimento em nvel
nacional e regional.

Com esse objetivo em mente, analisaremos, em primeiro lugar, alguns dos


principais dilemas ou problemas enfrentados na conduo da cooperao tcnica
no campo da cincia e da tecnologia. Na segunda seo deste artigo analisaremos
cinco dilemas bsicos que se enfrentam na conduo da referida cooperao, bem
como algumas das solues ou opes que vm sendo adotadas em diversas
experincias na regio. Atravs dessa prtica h um processo de aprendizagem
em ao (learning by doing), cuja importncia no se limita conduo da
cooperao tcnica, mas tambm til na conduo e administrao de progra-
mas e projetos de desenvolvimento em geral, especialmente aqueles que contem-
plam um componente de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico .

Na terceira seco do trabalho analisa-se com maior profundidade um caso


particular. Ser exposta a experincia do Centro Internacional de Investigao
para o Desenvolvimento (CIID) na formulao de Estratgias Regionais que
buscam responder aos dilemas mencionados em tpico anterior. Sero analisa-
dos, nesta parte, tanto os principais componentes ou dimenses deste enfoque
como a principal unidade operacional atravs da qual se procura executar (im-
plementar) -tais estratgias: o de reas de Concentrao Temtica (Regional
Development Thrusts), cujo objetivo principal desenvolver um enfoque inte-
grado a problemas complexos de desenvolvimento socioeconmico.
326 Fernando Chaparro

11. DILEMAS BSICOS QUE ENFRENTA A COOPERAO


TCNICA INTERNACIONAL

Apesar de os diversos aspectos mencionados nesta segunda parte serem analisa-


dos no contexto da conduo da cooperao tcnica internacional, deve-se
indicar que muitos dos pontos aqui analisados tm relevncia direta na conduo
e administrao de programas e projetos de desenvolvimento em geral. Isto ,
enfrentam-se tambm esses dilemas na dotao de recursos e na orientao de
aes de desenvolvimento cientfico e tecnolgico a nvel nacional.
N a anlise dos diversos pontos a serem estudados a seguir, freqentemente sse
far aluso experincia e aos enfoques utilizados pelo CIID. Alm desta
particular experincia institucional, em certos casos tambm se far referncia
a diferentes experincias nacionais e de cooperao regional, com a finalidade
de mostrar algumas das solues e opes dadas a esses problemas.

1. Concentrao versus Disperso de Esforos: Necessidade de


Estabelecer Prioridades
Toda agncia que tenha como objetivo primordial financiar e incrementar ativi-
dades de desenvolvimento cientfico e tecnolgico enfrenta um dilema bsico
cuja soluo passa a definir um estilo particular de ao . A agncia financiadora
pode limitar-se a responder s solicitaes de financiamento que recebe por
parte da comunidade cientfica nacional ou regional - com base exclusivamente
na qualidade cientfica e tcnica da proposta -, sem nenhuma seletividade em
relao a reas ou temas prioritrios de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico.
A avaliao da qualidade cientfica e tcnica da proposta pode ser feita por meio
de avaliao interna pelo seu prprio pessoal atravs de uma avaliao externa
efetuada pelos seus "pares" (peer evaluation) . Em ambos os casos, o que se
avalia a qualidade cientfica da proposta e a importncia ou relevncia do tema
na opinio dos membros da comunidade cientfica que fazem a avaliao. A
agncia financiadora no define a priori reas ou temas de interesse prioritrio
em que concentrar os limitados recursos de que dispe. A seleo de temas
deixada totalmente dinmica da comunidade cientfica nacional ou regional,
refletindo fielmente os interesses que ela possa ter.
Se o objetivo visado meramente o de fortalecer a capacidade de pesquisa de
uma comunidade cientfica, esse enfoque poderia ser o mais adequado, j que se
adapta totalmente aos interesses investigativos de tal comunidade. Entretanto,
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internacional 327

se alm de desenvolver a capacidade de pesquisa o objetivo primordial fazer


com que a cincia e a tecnologia contribuam para o desenvolvimento do setor
produtivo e/ou para a soluo de problemas socioeconmicos, esse enfoque torna-se
totalmente inadequado. A ausncia de prioridades leva disperso e atornizao de
esforos e a no prestar ateno aos problemas relacionados com a transferncia e
adoo de tecnologia ou com a utilizao dos resultados da pesquisa. Se se almeja
que a pesquisa e as atividades de desenvolvimento tecnolgico se vinculem
soluo de problemas no setor produtivo, ou que possam levar efetivamente
satisfao de necessidades bsicas da sociedade, impe-se a necessidade de estabe-
lecer prioridades e de desenvolver programas que contemplem no somente a forma
como se pode fazer a pesquisa mas tambm o modo como sero utilizados ou
aproveitados os seus resultados na soluo de tais problemas.
Em nvel nacional, a maior parte dos pases da regio optou por um sistema
misto. De um lado, uma pequena parte dos fundos disponveis para apoiar a
pesquisa destinado a responder demanda originada pela comunidade cient-
fica, sem nenhuma limitao de prioridades definidas a priori. De outro, a maior
parte dos investimentos canalizada para reas prioritrias de pesquisa, seja
atravs de oramentos setoriais (agricultura, tecnologia industrial, sade etc.) ou
de "programas nacionais" ou "programas especiais" estruturados ao redor de
problemas prioritrios de desenvolvimento socioeconmico. Na maioria dos
pases latino-americanos, o segundo componente imensamente mais importante
que o primeiro. Alm do papel preponderante que se d ao financiamento setorial
(via ministrios e instituies setoriais), os organismos em nvel central de
financiamento e de poltica cientfica e tecnolgica tm tambm procurado
concentrar fundos em reas prioritrias, via mecanismo de programas nacionais
ou Especiais. Em anos recentes, o Chile talvez tenha sido o nico pas em que,
em nvel de organismo central, predominou o enfoque de responder indistinta-
mente s demandas da comunidade cientfica, sem maior definio prvia de
prioridades, utilizando-se o sistema de concurso e de" avaliao por pares" como
o principal elemento orientador.
Por outro lado, as agncias de financiamento e de cooperao tcnica internacio-
nal geralmente se vm foradas a definir prioridades e programas relativamente
estruturados, atravs dos quais procuram canalizar e orientar a ajuda que podem
fornecer. Vrios fatores contribuem para isso. Em primeiro lugar, o mandato
dessas organizaes est mais estreitamente relacionado com o fomento e a
promoo do desenvolvimento socioeconmico do que com o apoio pesquisa
e ao desenvolvimento cientfico como tal. Este certamente o caso do CIID, no
328 Fernando Chaparro

qual o desenvolvimento de uma capacidade de pesquisa e a pesquisa como tal,


so vistos como instrumento fundamental para a soluo de problemas no setor
produtivo, bem como para melhorar as condies de vida de amplos setores da
populao. Um segundo fator que empurra nesta direo a necessidade que tm
essas organizaes de mostrar resultados concretos derivados dos projetos que
elas financiam . A possibilidade de alcanar esses resultados concretos aumenta
substancialmente quando os fundos se concentram numa gama mais reduzida de
temas e quando se procura fazer com que os projetos financiados tenham uma
inter-relao orgnica entre si, buscando-se complementao entre eles e efeito
cumulativo ao longo do tempo (do ponto de vista do conhecimento ou das
tecnologias que esto sendo desenvolvidas).
Um aspecto importante que surge destas consideraes o do modo como se
relacionam as prioridades dos organismos de cooperao tcnica internacional
com as prioridades de cada pas ou da regio. Para responder a essa pergunta
necessrio analisar os principais atores que intervm no processo de definio
de prioridades e de formulao de programas, nos organismos de cooperao
tcnica internacional. Este aspecto - que ser analisado na prxima seco -
importante para se ver como a cooperao externa se insere nos programas ou
nas aes de desenvolvimento em nvel nacional ou regional.

2. Processo de Definio de Prioridades e Formulao de


Programas: Que Atores Intervm?

o processo de identificao de prioridades em nvel nacional tema que excede


o alcance deste artigo. O nvel em que desenvolveremos esta anlise bastante
diferente: trata-se de verificar como se determinam prioridades no contexto da
cooperao tcnica internacional no campo da cincia e tecnologia, especialmen-
te no caso de agncias de cooperao que no sejam organizaes intergoverna-
mentais. Neste segundo nvel, a determinao de prioridades transforma-se em
processo mais complexo, pela multiplicidade de atores que nele intervm.
Formalmente o estabelecimento das prioridades de desenvolvimento de cada pas
atribuio dos respectivos governos, atravs de polticas e planos de desenvol-
vimento formulados por cada um . No caso dos organismos multilaterais de
natureza intergovernamental, as prioridades definidas pelos pases-membros de
tal organizao definem o contexto no qual se deve mover a cooperao por eles
fornecida. Nos pases da Amrica Latina e do Caribe desenvolveu-se uma srie
de experincias de "combinao" de interesses e prioridades nacionais entre
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internacional 329

diferentes pases, num processo para definir os "Programas de Cooperao


Regional". Tais experincias tm sido particularmente ricas em nvel sub-regio-
nal (pases andinos, pases do Caribe, Amrica Central e Cone Sul).
Essas experincias de estabelecimento de prioridades em nvel intergovernamen-
tal e de formulao de programas de cooperao regional no campo da cincia e
tecnologia (programas andinos da JUNAC e da SECAB, programas de coopera-
o entre os pases do Caribe, programas de cooperao cientfico-tecnolgicos
na Amrica Central etc.) levaram ao desenvolvimento de metodologias interes-
santes e ao maior conhecimento das possibilidades e limitaes que enfrenta a
cooperao regional nesse campo . No entanto, muitas dessas experincias pade-
ceram de dois problemas recorrentes. Em primeiro lugar, nesses esforos de formu-
lao de programas de cooperao regional participaram primordialmente
representantes governamentais dos diversos pases envolvidos. A interferncia dos
setores sociais, que posteriormente devem participar na execuo de tais programas
(setor empresarial, comunidade cientfica etc.), tem sido bastante limitada na maior
parte dos casos. Ainda mais limitada tem sido a participao dos beneficirios para
os quais esto orientados tais programas, quando se trata de programas relacionados
com a satisfao de necessidades bsicas (alimentao, moradia popular, servios
de sade etc .). Devido pequena participao dos setores ou grupos que posterior-
mente devero executar tais programas, o nvel de compromisso dessas instituies
em relao aos programas regionais relativamente limitado.

Outra conseqncia desse mesmo fato que os programas regionais formulados


dessa forma podem ser conceptual e metodologicamente slidos, porm com
pouca relao direta com o que centros de pesquisa, setores empresariais ou
grupos de desenvolvimento no nvel da comunidade j esto fazendo em seus
respectivos campos. Isto , tendem a converter-se num exerccio tecnocrtico de
identificao de prioridades e de formulao de programas, em vez de tomar
como ponto de partida atividades e projetos que j esto sendo desenvolvidos
nos respectivos setores.

Um segundo problema que freqentemente se enfrenta nessas experincias re-


gionais refere-se ao fato de poucos fundos disponveis para cooperao regional
se perderem na formulao de possveis programas, em vez de apoiar ou realizar
atividades ou projetos concretos. Ou seja, o esforo de planejamento absorve
todos os fundos disponveis, sem determinar recursos para assegurar a execuo
de pelo menos uma parte mnima dessas atividades. No conseguindo posterior-
mente os fundos necessrios para a implementao de tais programas, o esforo
realizado fica somente como um produto tecnocrtico pela falta de recursos para
330 Fernando Chaparro

sua execuo. Isto tem efeito colateral adverso, na medida em que tais esforos de
programao regional tendem a perder credibilidade com os grupos encarregados
de sua prpria execuo (institutos de pesquisa, grupos empresariais ou de produ-
tores etc.). Se se pusesse mais empenho em tomar como ponto de partida o que j
est sendo feito e procurar construir sobre as atividades para as quais j existe um
mnimo de financiamento, os esforos de programao regional produziriam resul-
tados mais prticos, ainda que conceptualmente fossem menos elaborados.
Apesar das observaes anteriores, esses esforos regionais de identificao de
prioridades e de formulao de programas de cooperao tm produzido valiosa
experincia neste campo. Os diagnsticos e os esquemas conceptuais e operati-
vos por eles produzidos tm sido freqentemente utilizados por diversas insti-
tuies e grupos de pesquisa em diferentes pases da regio, mesmo nos casos
em que os programas formulados no tenham sido implementados em sua globa-
lidade . Como exemplo, pode-se citar o uso que se tem dado aos manuais de
avaliao de projetos e de desagregao de tecnologia produzidos por um dos
programas tecnolgicos da JUNAC. Podem-se mencionar vrios exemplos como
estes. Alm disso, deve-se indicar tambm que algumas das experincias mais
recentes na formulao de programas de cooperao regional esto buscando
claramente novos enfoques, que permitam evitar os problemas e as limitaes
acima mencionados.
Uma dessas experincias a do CnD. No se tratando de organizao intergover-
namental, esse centro tem maior flexibilidade em termos do processo que utiliza
para identificar prioridades regionais, bem como para desenvolver programas de
cooperao regional. O Cl H) vem desenvolvendo uma metodologia que procura
combinar esforos e conhecimentos de trs diferentes tipos de atores sociais:
a) as polticas e os programas de desenvolvimento dos governos da regio, tal
como estes se expressam nos planos de desenvolvimento e nos programas de
desenvolvimento setorial. Aqui o principal ator constitudo pelas agncias
de fomento ou pelas organizaes operacionais do Estado, encarregadas de
executar tais polticas;
b) redes (networks) de pesquisadores que esto trabalhando sobre o mesmo tema
em diferentes pases. O Cllf) d especial importncia ao desenvolvimento
desses vnculos entre os diferentes grupos da comunidade cientfica regional.
De fato, essas redes (a maior parte delas de natureza informal) transformam-se
no principal elemento organizador dos programas regionais que se realizam;
c) em terceiro lugar, busca-se explicitamente integrar os "usurios" ou "bene-
ficirios" aos conhecimentos e s tecnologias geradas. J que impossvel
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internaciona l 331

integrar o usurio " indiv idua l" (salvo em proj etos especficos) , procura-se
chegar a esse objetivo atr avs de Org anizaes No -govername ntais de Desen-
volvimento" (ONGDs) , intimamente vincula das aos usuri os (populao-alvo)
que se tem em mente, ou atravs de gr mios (no caso dos p rodutores). Isto
explica a importncia dad a s ONGs em mu itos dos programas do CnD .
Quando se trata de proj etos rel acion ado s co m necessidad es bsicas da popu-
lao, essas ONGs so freqentement e p art e das organi z a es de b ase da
comunidade.
A experincia do ClfD descrita m ais adia nte, na an lise do enfo que que vem
sendo utilizado na elaborao de um a Estratg ia Reg ion al par a a A mrica Latina
e o Caribe.

3. Estado, Sociedade Civil e Papel dos Organi smos


No -governamentais
Tradicionalmente o Estado tem desemp enh ad o, nos pases da A m rica Lat in a e
do Caribe, um papel preponderante tanto no s pr ogr amas de cooperao tcnica
internacional como nos programas de desenvol vim ento socioe co n rnico de ca da
pas. Certam ente, isto continua sen do um a fun o imp ort an te do Est ad o, apesar
de nos ltimos anos haver ocorrido tr s mudan as imp ortan tes qu e modifi caram
o papel dos principais atores soc iais qu e inter vm nos processos bsicos da
sociedade, bem como as relaes entre eles:
a) em primeiro lugar, pode-se observ ar na regr ao um a gr adu al evoluo da
concepo que se tem do p apel do Estad o na socie da de e, por tan to, nos
programas de desenvolvimento . Pa ssou-se de um a concepo paternalista do
Estado, na qual se espera dele a soluo de todo s os pr obl em as e a pr ovi so
de todas as necessidades de seu s cidados, para um a concepo m ai s din mi-
ca, na qual o Estado desempenha um pap el muito imp ortan te de pr om ot or e
facilitado r, mas no foros amente de "executo r" de se rv ios e at iv ida des
relacionados com necessidades bsicas da comunida de . Nesse novo enfoque
mostra-se uma concepo mais din mica da comunidade: est a ltima no
deve sentar-se e esperar que o governo e as agnc ias do Estad o so luc ionem
todos os seus problemas ; pelo contrrio , deve organizar- se, bu sc ando solu-
es para seus prprios problemas. O Est ado ev identemente exerce o important e
papel de "promotor e facilitado r" mediante polticas ad equ ad as e ativi dades de
fomento e apoio, porm a comunidade deve ass umir responsabilid ad e m aior do
que a exercida na concepo anterior. Es sa mudan a da co nce po que se te m
332 Fernando Chaparro

do papel do Estado na sociedade tem sido amplamente analisada por pesqui-


sas da regio, no campo das cincias sociais (CALDERN & SANTOS,
1989) ;
b) para complementar esta soluo, tem-se desenvolvido crescente conscincia
da necessidade de fortalecer a "sociedade civil". A anlise dos processos
societais bsicos, que do origem sociedade civil, bem como os diversos
mecanismos organizacionais que a constituem, tem sido objeto de recentes
estudos em diversos pases da Amrica Latina e do Caribe (MAX-NEEF et
alii). Fazem parte da sociedade civil as diversas organizaes e mecanismos
associativos que surgem no nvel da comunidade, com o fim de assegurar
maior grau de participao societal e maior capacidade da comunidade para
enfrentar e solucionar seus prprios problemas (o que, em ingls, conhecido
como grass-roots organizations). Neste contexto, os ONGDs esto desempe-
nhando atualmente um papel de crescente importncia, como uma das expres-
ses organizacionais da sociedade civil (NOGUEIRA, 1989). Essa evoluo
tem levado necessidade de rever a complexa relao entre a sociedade civil
e o Estado. Dois temas que surgiram neste contexto com fora particular so
os da descentralizao do Estado e do fortalecimento do governo local, como
medidas para desenvolver uma interao mais dinmica entre esses dois
atores sociais;

c) concomitantemente aos dois fatos anteriores, tem havido clara evoluo nas
estratgias de desenvolvimento que predominam na regio . Das estratgias
altamente protecionistas dos anos 60 e primeira metade dos anos 70, com
forte interveno e regulamentao por parte do Estado, passou-se a estrat-
gias de desenvolvimento mais abertas em direo ao mercado internacional
e com menor grau de interveno e regulamentao estatal. Temas como o
da " desregulam entao" e da " reestruturao industrial" esto sendo ativa-
mente discutidos em toda a regio, com as devidas medidas de fomento e
apoio produo nacional para permitir-lhe competir com xito nesse novo
contexto.

O efeito acumulado desses trs fatores define um contexto qualitativamente


diferente, dentro do qual se movimenta hoje a cooperao tcnica internacional.
Essa nova situao deu origem a seus prprios problemas ou dilemas para os
organismos de cooperao. Estes ltimos tendem a dividir-se em dois grupos,
dependendo da atitude que tomam perante o crescentemente complexo panorama
organizacional que surge desses fatos. De um lado, alguns organismos de coo-
perao tcnica relacionam-se somente com o Estado, por meio de suas diversas
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internacional 333

organizaes de desenvolvimento ou de fomento. A concepo implcita por trs


dessa posio que o Estado o nico interlocutor vlido, ou o nico ator social
no processo de desenvolvimento. Essa concepo desconhece a nova realidade
social, criada pela recente evoluo que acabamos de descrever.
De outro lado, outros organismos de cooperao tcnica internacional (fundaes
internacionais de diversa ndole) tm tomado posio oposta: apiam somente
organismos no-governamentais e outros agrupamentos da sociedade civil. Essa
posio desenvolve-se, s vezes, como conseqncia da "crescente frustrao"
com a ineficincia e a pouca eficcia de certas organizaes e de certos progra-
mas do Estado. Ao tomar essa posio, comete-se um erro no menos simplista
que o da atitude contrria anterior. Acredita-se que desde o setor no-governa-
mental e desde a sociedade civil, de forma unilateral, poder-se-ia solucionar
todos os problemas do desenvolvimento. Enquanto a primeira posio desconhe-
ce a sociedade civil e o papel que ela desempenha, a segunda desconhece o
Estado. Esta segunda posio leva iluso de que, independentemente do que o
Estado faa, o problema do desenvolvimento pode ser solucionado por " a es
punctuais" (em comunidades isoladas) sem levar em considerao o contexto
econmico e sociopoltico nacional em que esta ao se desenvolve (polticas do
governo, facilidades de crdito, servios bsicos que dependem em grande parte
da ao de agncias do Estado, mecanismos que facilitem ou inibam a participa-
o poltica ou outras formas de relao entre a sociedade civil e o Estado etc.).

So essas consideraes que tm levado o CnD a enfatizar particularmente a


necessidade de integrar, nos projetos de pesquisa e desenvolvimento apoiados,
os trs atores sociais mencionados anteriormente: a comunidade cientfica na-
cional ou regional, atravs dos pesquisadores encarregados dos projetos; o
Estado, atravs das respectivas organizaes de fomento e desenvolvimento
relacionadas com o tema que esteja sendo abordado; e os usurios ou benefici-
rios dos conhecimentos ou tecnologias que sejam gerados atravs das ONGDs e
outras formas associativas da comunidade. Este ltimo ator institucional particu-
larmente importante para o CnD devido ao tipo de projetos apoiados prioritaria-
mente por esse Centro, que tem a ver com tecnologias para pequenos produtores
e com a melhoria das condies de vida de grupos de poucos recursos.

Em muitos dos programas do Centro procura-se fazer inclusive com que um dos
"pro dutos laterais" obtidos seja o fortalecimento dos vnculos entre esses trs
atores sociais, em aes e programas concretos de desenvolvimento, j que os
vnculos entre eles nem sempre so to slidos e geis como seria desejvel. Em
especial, procurou-se criar pontes entre as agncias de desenvolvimento do
334 Fernando Chaparro

Estado e dos ONGDs, em virtude da firme convico de que pode haver mtuo
benefcio ao se conseguir maior convergncia entre os esforos desenvolvidos
pelos dois. Isso implicou, em diversas ocasies, presso feita pela desconfiana
que freqentemente surge entre esses dois atores sociais, s vezes devido ao
desconhecimento do que a outra entidade realmente faz. Deve-se reconhecer, no
entanto, que nos ltimos anos essa relao fortaleceu-se substancialmente, com
variaes importantes de um-pas para outro. evidente que o contexto socio-
poltico de cada pas pode incidir favorvel ou negativamente sobre a possibili-
dade de interao efetiva entre ONGDs e Estado (existncia de regime democrtico,
grau de permeabilidade das instituies envolvidas etc.) . Na terceira parte deste
artigo retomar-se- esse ponto, ao analisar a experincia do CIID na formulao
de uma estratgia de ao para a Amrica Latina e o Caribe.

4. Resultados Concretos a Curto Prazo versus Desenvolvimento de


Capacidade Local a Mdio e Longo Prazos

Nos programas de desenvolvimento no campo da cincia e tecnologia, existem


sempre dois objetivos que, mesmo sendo complementares, s vezes podem
competir um com o outro. Por um lado, procura-se desenvolver a capacidade
local de pesquisa e de manejo e aplicao de tecnologias na soluo de problemas
especficos. Este primeiro objetivo implica a nfase em programas de formao
de recursos humanos e a criao e consolidao de grupos ou centros de pesquisa
em seus respectivos campos. Por outro lado, os programas de desenvolvimento .
cientfico e tecnolgico devem mostrar resultados concretos em termos da con-
tribuio trazida por eles para a soluo de problemas especficos ou para o
desenvolvimento de novos produtos ou processos produtivos que tenham utili-
dade socioeconmica.
A tenso entre esses dois objetivos nasce do diferente horizonte temporal que
cada um deles tm. Enquanto o primeiro requer horizonte temporal mais amplo
para o desenvolvimento de uma adequada infra-estrutura institucional e de
recursos humanos, o segundo implica a necessidade de produzir resultados
concretos a curto prazo. No nvel das polticas nacionais no campo da cincia e
da tecnologia, deve-se manter adequado equilbrio entre esses dois aspectos.
Na evoluo recente da cooperao tcnica internacional em cincia e tecnolo-
gia, pode-se observar uma reduo de fundos para o primeiro objetivo (fortale-
cimento da capacidade local) e uma crescente nfase na pesquisa de curto prazo,
que produza resultados imediatos. Isto pode ser observado em aspectos como a
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internacional 335

decrescente disponibilidade de bolsas de estudo para formao no exterior e a


crescente dificuldade na obteno de fundos para equipamentos e desenvolvi-
mento institucional. Um dos resultados implcitos dessa tendncia que a respon-
sabilidade de cobrir esses aspectos est se transferindo para fundos nacionais.
Devido ao mandato especfico que tem, o CIID pe clara nfase na investigao
aplicada, orientada para a soluo de problemas concretos. No entanto, conscien-
te da importncia do desenvolvimento da capacidade local de pesquisa e manejo
de tecnologia, ele procura sempre vincular aos projetos que financia o compo-
nente de aprendizagem e fortalecimento de grupos de pesquisa. Isto leva esse
Centro a requerer que os projetos que apia estejam em mos dos pesquisadores
locais, e no de pessoal externo ao pas (experts internacionais). Da mesma
forma, d-se especial importncia incluso de um componente de capacitao
nos projetos de pesquisa apoiados, ou atravs de bolsas de estudo para tal fim,
ou de visitas e permanncia em centros de pesquisa de ponta em suas respectivas
reas. Alm disso, um dos objetivos ao vincular projetos nacionais a redes
regionais sobre um tema particular fortalecer a capacidade de cada grupo
regional atravs de intercmbio de informao e de experincias com seus
homlogos de outros pases.
Em termos de formao de recursos humanos, e mais especificamente de pesqui-
sadores, h dois fatores que devem ser levados em considerao no esboo de
programas orientados para esse objetivo. Como foi anteriormente indicado,
existe crescente dificuldade de enviar pessoas para ps-graduao fora da regio,
devido aos custos elevados da formao de terceiro nvel nos pases desenvolvi-
dos e decrescente disponibilidade de bolsas de estudo que facilitem esse
procedimento. Por outro lado, existem atualmente centros de excelncia na
regio em diversos campos cientficos, com nvel acadmico e capacidades de
pesquisa significativos. Baseado nessas consideraes, o CIID vm apoiando
iniciativas recentes orientadas para facilitar a formao de pesquisadores nos
centros de excelncia existentes na regio". Complementando isso, o Centro vem
apoiando esforos em alguns pases orientados para a formulao de polticas

2. Uma dessas iniciativas consiste na rede de pesquisadores que vm analisando diferentes aspectos relacionados
com a formao de recursos humanos, com nfase especial na de pesquisadores, procurando desenvolver novas
estratgias e mecanismos que respondam aos problemas e limitaes que atualmente enfrentam nos pases da
Amrica Latina e do Caribe. Para uma descrio desse programa, ver Cfll): Red Latinoamericana de Estudio
sobre Recursos Humanos para la Investigacin (RELERH), Ottawa, Cfll) , 1988. Alm disso , vale a pena
mencionar as atividades desenvolvidas pela Rede Regional de Intercmbio de Investigadores para o
Desenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe (RIDALC), cujo objetivo facilitar a formao de
pesquisadores na regio , aproveitando a capacidade existente nas universidades e nos centros de pesquisa
dos pases da Amrica Latina e do Caribe.
336 Fernando Chaparro

nacionais relaci onada s com a for mao em ps-graduao , dando especial at en-
o ao n vel de doutoramento (REST RE PO, 1990) .

5. E sp eci aliza o S et orial versus Enfoques Integ rados de Desenvolvimento

Uma das dificuldad es e nfre ntadas ao se passar de ati vidad es e conhecimentos


cientfico -t ecnolgico s para a ap licao de tais conh ecim entos na solu o de
pr obl ema s es p ec ficos que os pr imeiros esto orga n iza dos em termo s de rea s
de c i nc ias e di sciplina s cientfica s, enqua nto os pr oblem as de produo ou de
desen v ol vim ento qu e se en fre ntam na real ida de n o es to circunsc ritos a tai s
divi s es ou co mpa r time n tos . A realidade na q ua l se enfre n ta esse s probl em as
compl exa e multifacetada .
Os pr oblemas de des en vo lvimento nu nca so m eram ente probl emas de produo.
Uma in ov a o tecn olgica pode aumen ta r a p rodutivid ad e, e portanto a produ-
o , de um dad o pr oduto agrc ola em uma co m uni da de es pe cf ica. No en tan to,
se no ex is te m facilid ad es de mercado adeq uadas e po l tica de pr eo s prop ci a,
o a ume nto de pr odu o ger ad o por essa inovao tecn ol gic a no m elhorar as
rec eitas e as condi es de v ida dessa com un idade . O x ito tecnolgico de um
pr ojeto n o assegura que se alca nce as me tas de des en v ol vimento soc ioecon-
mico (e m term os de bem -esta r s ocia l) que se pr ocura ating ir com tal inovao.
Essa inter-r ela o complexa e ntre aspectos tec no lg icos e pr oc es so s soc ioeco -
nmico s qu e leva necessidad e de abordar os prob le mas de des en vol vimento
de fo rma multi sset ori al e int erdi sciplinar.
O co nceito d e pesquis a int erdi sciplinar no novo , m as no de f cil aplicao.
D e forma co nce p tua l, relativamente fci l id enti fic ar os difer entes asp ectos que
pod em incidir so bre um processo ou te ma qu e se es teja pesquisando. Porm a
form ao de ca da p essoa , ou a discip lina pr ed ominante em cada grupo de
pesquis a, tend e se mp re a limitar o enfoq ue da an lise e a fazer com que es ta
" inte rdisci p lina rida de" se j a percebida pelo ponto de vis ta dess a di sciplin a em
parti cul ar.
O CIID tem tid o v r ias experincias com proje tos teoricam ente " in terdis cipl in a-
res" ma s que acabam s endo dominados po r um a di sciplina esp ecfica. Como
exemp lo pod e- s e m en ci onar o projeto CIMDE R, n a Col mbia, cujo obj etivo er a
m elh orar as co nd ies de v ida e sade em comun ida des ru rai s . Como tal , o
pr oj et o em prin cpio contempl ou aspectos de sade, educa o, produo de
alim ento s (tc n icas ag rco las), mercadolog ia e ge rao de renda em tai s comu-
nidad es. Por m , devid o ao fato de o projeto es ta r in st al ad o numa in stituio de
Formas de Insero da Coopera o Tcnica Internacional 337

pesquis a do seto r d e sa de , este ltimo aspecto aca bo u p or domin ar to do o


projeto . Os ou tr o s as pectos tinh am si do identifi cad os con c eptualm ente, m a s n o
foram realmente abordados. O pr oj eto foi um x ito em te rm os de d es en vol vim en -
to tecnolgico no c ampo d a ass is t nc ia p rim ria de s ad e, m a s no alca no u seus
objetivos de m elhorar o n v el d e v ida das comunidades em qu e se d es en vol v eu .
Simil arm ente, no c ampo ag rcola , tem- s e apoiado um a s r ie de pr oj et o s co m um a
" c on c ep o integrada" d e desen vol v im en to rural m as qu e ac aba m se n do ba si c a-
mente projetos de desenvol vim ento de tecnol o g ias agrcol as. E ssa tend ncia
r eflete o que pod eram os chamar d e um a atitud e de " imper ia lis mo di sci pl in ar " ,
cujo efeito no fcil ev itar.

A di ficuldade d e ev ita r os enfo ques limitad o s radica- s e no grau d e segme ntao


que tem o conh ecim ento ci entfi co. T al segmen tao no so me n te co ncep tua l
ou terica ma s tamb m se refl et e na prpria estrutura d a co m un ida de c ie n tfica.
A s organiza e s da comunid ad e cientfic a g eralm ente se de fin em em term o s de
compartimentos di sciplin ares , co mo o cas o de in stitutos d e p esqui s a ag rco la ,
centros de pesqui sa em c i nc ias soc iais , in s titut o s d e p esqui sa so b re sa de e
outro s simil ar es. No se u inter ior essa co m pa rtime n ta lizao se multi pli c a ao
segm en tar -se em d ivi s es o u d ep artam entos d e produ o a nima l, d e fito mel ho ria
ou de recurso s pesqu eiros . Os o rga n ism os d e coop er ao tcni c a intern a ci on al
no fogem a e sse enfoqu e co m pa rti me ntado . Suas di vi s es, se us pr o gr am as e
oramen tos so geralm ente orga niza do s em termos dess es seg me n tos d e co n h e-
cimento.

Isto nos leva a con sid er ar um dil em a que faz pa rte d a nossa tr adi o c ultura l.
Para conhecer ou entender a realid ad e, tem os que di vidi -Ia em as pe c tos com-
preensvei s que no s p ermitam ex p lic -Ia. P ara p od er atu ar so bre ela , temo s q ue
recomp -Ia ou integr -I a n a sua real compl exid ad e. Est a a c lss ica te nso
dialtica entre o conhecim ento e a ao , entre a teori a e a pr t ic a ( HA BE RMAS ,
19 74 , pp. 7 6-8 1). A forma o uni v er sitri a e pro fiss io nal nos pr epar a ad equ ad a-
mente para o primeiro it em . D e safortun ad am ente, essa m esm a fo rmao nos d
poucos in strumento s p ar a o segun do. O m ai s es casso no mund o atual s o os
integradores de conhecimento, que sejam capaz es no so me nte d e int er- rel aci o-
nar o conhecimento produ zido p or di v er s as rea s da ci n ci a m as tam bm de
traduzir esses conhecimento s em a es pr ti c as, em term o s dos o bje tivos de
desenvolvimento ou d e pr odu o qu e se bu sca m.

As maiores realizae s n ess a dir e o fo ra m alca nad as em algum as das experin-


cias regionais no campo da comerciali zao de tecn ologia indu stri al (WAISSBLUTH
& SO L L E I RO , 1988). Ne ste ca so p arti cul ar , o problema mai s fc il d e sol uc io -
338 Fernando Chaparro

nar por ser mais concreto e pelas caractersticas do produtor ou beneficirio a


quem se dirige a tecnologia (tamanho, capacidade de crdito, capacidade orga-
nizativa ou empresarial etc.) No campo da tecnologia industrial, o principal
problema identificar tecnologias com capacidade de xitos produtivo e comer-
cial e facilitar sua utilizao no setor produtivo atravs de crdito, assistncia
tcnica, facilidades de mercado e outras medidas de fomento.
O problema muito mais complexo quando se trabalha na rea de necessidades
bsicas e de desenvolvimento socioeconmico de comunidades rurais ou urbanas
de baixa renda. Nesses casos as caractersticas do produtor (ou beneficirio) e
do mercado consumidor tornam o processo de manejo mais difcil. Mesmo assim,
a integrao de conhecimento tecnolgico com conhecimento scio-econmico
e organizacional da maior importncia nesses casos, devido ao fato de que os
maiores obstculos enfrentados so, freqentemente, de natureza social e insti-
tucional, e no meramente tecnolgica (capacidade de organizao da comuni-
dade, capacidade empresarial, formas associativas de produo e de vendas,
desenvolvimento de certas atitudes e valores bsicos, desenvolvimento de tec-
nologias adequadas para as escalas de produo, acesso a crdito etc.). Por esta
razo o problema da interdisciplinaridade de maior importncia nesse contexto
do que no campo de desenvolvimento de tecnologias para a mdia e a grande
industria. Da a importncia de encontrar formas de sobrepor-se compartimen-
tao do conhecimento e da comunidade cientfica, com a finalidade de poder
abordar de forma integrada programas de pesquisa e desenvolvimento tecnol-
gico. Na terceira parte deste artigo analisaremos a experincia do CnD no
desenvolvimento de enfoques integrados, encaminhados no sentido de se buscar
uma soluo para esse dilema.

111. As ESTRATGIAS REGIONAIS DO CIID: UM ESFORO


PARA RESPONDER A ESSES DILEMAS

1. Componentes da Estratgia Regional


Os cinco aspectos analisados no tpico anterior definem o contexto no qual se
formulam as estratgias regionais do CnD. Essas estratgias regionais podem
definir-se como um marco de referncia para orientar a ao do Centro em cada
regio geogrfica onde atua e cujo principal objetivo adequar os programas
setoriais do Centro s necessidades de desenvolvimento socioeconmico de cada
regio.
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internacional 339

Seguindo a tendncia descrita no item 5 da parte 11, o CIID est organizado em


divises e programas setoriais, refletindo a segmentao disciplinar do conheci-
mento cientfico contemporneo, bem como a organizao da comunidade cien-
tfica em geral. Essas divises so as seguintes:
diviso de Cincias da Agricultura e da Nutrio;
diviso de Cincias Sociais;
diviso de Cincias da Sade;
diviso de Cincias da Informao ; e
diviso de Geocincias e Cincias da Engenharia.
Por sua vez, cada uma dessas divises subdivide-se em programas especializa-
dos . Por exemplo, a primeira delas (de agricultura) subdivide-se em programas
de cultivos, produo animal, recursos florestais (bosques), recursos pesqueiros
ps-produo e economia agrcola. O mesmo sucede com as outras divises .
Essa estrutura orgnica revelou-se a mais adequada para o relacionamento com
a comunidade cientfica mundial e regional (j que esta se encontra estruturada
sobre bases similares), para manejar o conhecimento cientfico e tcnico moder-
no que est organizado em termos dessas disciplinas e para assegurar a qualidade
cientfica e tcnica dos projetos apoiados. No entanto, a estrutura mostrou suas
limitaes em termos de sua capacidade para abordar e solucionar problemas de
desenvolvimento em forma integrada, exatamente pelos fatores que so analisa-
dos no item 5 da parte 11, j mencionado. Dessas consideraes surgiu a neces-
sidade de buscar novos elementos e enfoques de programao que, sem perder
as vantagens da especializao setorial, facilitem a anlise integrada de proble-
mas de desenvolvimento e ponham maior nfase na utilizao dos resultados da
pesquisa para a soluo de tais problemas. interessante constatar que vrios
dos institutos de pesquisa agrcola da regio esto atualmente enfrentando pro-
blemas similares e vm desenvolvendo esforos parecidos nessa direo. Poste-
riormente voltaremos a esse ponto.
Com a finalidade de responder a essas inquietudes, o Escritrio Regional do CIID
para a Amrica Latina e o Caribe (LARO) iniciou h dois anos a elaborao de
uma Estratgia Regional orientada para os objetivos mencionados no pargrafo
anterior. Essa Estratgia tem quatro componentes bsicos, que constituem os
principais eixos ou direes ao redor dos quais ela se articula:
a) anlise das principais tendncias e dos problemas de desenvolvimento da
regio, da qual se procura derivar prioridades regionais de desenvolvimento
socioeconmico . Esse primeiro componente fornece a moldura para os outros
340 Fernando Chaparro

co mpo ne ntes da es tra tg ia. D ev e-se ressaltar que, devido ao carter dinmico
dos pr obl emas de desenvolvimento da regio, esta uma funo permanente
e co n t nua , orie nta da para a a de quao dos problemas do CnD aos requeri-
mentos mai s impe riosos da regio ;
b) an lise das ca rac te rsticas e dos principais problemas da comunidade cient-
fica regi on al , co m a fin alidade de elabor ar uma srie de pautas e aes
orie nta das no se n tido de des envolver e fortalecer a capacidade de pesquisa e
de des env ol vim ento tecnolgico da regio. Nesse componente da estratgia,
a nfase co lo ca da na id entificao e na proposio de polticas e medidas
o rienta das par a for ta le ce r a cap acidade da comunidade cientfica regional
na util izao da c i nc ia e da tecnologia para a soluo de problemas de
des en vol vim ento (c ap ac ity -b uild ing);
c) o terceiro co mp one nte da Estratgia Regional o principal deles. Trata-se da
id enti fica o de rea s de concentrao temtica de importncia para a regio
(regio na l development thrusts) ao redor das quais se procura desenvolver um
enfo que integr ad o (mult isseto rial) para analisar e alcanar a soluo de
pr obl em as de desen vol vim ento so c ioeco n m ico . Por intermdio desse com-
pon ente da es tra t g ia pr ocura- se, em primeiro lugar, concentrar recursos em
gra ndes tem as de int eresse para a regio e, em segundo, desenvolver um
en fo que interdisciplinar que permita abordar problemas complexos de desen-
vo lvi mento;
d) o qua r to co mpo ne nte es t orie ntado para promover maior grau de utilizao
dos resultad os das p esquisa s qu e so financiadas. Isto , busca fortalecer os
v nc ulos entre pesquisa e desenvolvimento de tecnologias, por um lado, e a
s ua utili za o efe tiv a no siste ma de produo ou na soluo de problemas de
desenvolvim ento soc io econ m ico, por outro. Os programas de desenvolvi-
m ento ci entfico ou tecnolgico no podem parar com a gerao de conheci-
m ento e co m o des en volvimento de tecnologias mais adequadas. Se tais
co nhe c ime ntos ou tecnologia s no so efetivamente utilizados, ou no con-
seg ue m os objetivos de des en volvim ento socioeconmico pretendidos, sua
utilid ad e se ve r ia se riame nte limitada. Este quarto componente da Estratgia
Region al co ns is te numa srie de polticas, estudos e aes de fomento orien-
tados par a facilitar a util izao de tais resultados .
Nes ta seo fa re mos um a br ev e descrio do primeiro, segundo e quarto compo-
nentes dess a Estrat gia Regional. Na seguinte efetuaremos uma anlise mais
det alh ad a do ter ceiro co mponente, j que corresponde parte mais operativa de
tal es tra t g ia : o das " reas de concen trao tem tica".
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internacional 341

1.1. Identificao de Prioridades e Formulao de Programas: Atores que


Intervm e Metodologias Participativas

Como foi indicado acima, o primeiro componente da estratgia consiste numa


anlise contnua dos problemas e das tendncias de desenvolvimento da regio.
Ao fazer esta anlise, o CIID leva em considerao as seguintes fontes de
informao: (a) as polticas e os planos de desenvolvimento dos governos da
regio; (b) relatrios de agncias regionais de desenvolvimento (como o caso
da CEPAL, do BID etc.); e (c) as necessidades enfrentadas pelos principais
setores da populao nos quais o CIID est interessado. Enquanto as duas
primeiras fontes de informao so facilmente acessveis e amplamente conhe-
cidas, a terceira no to permevel nem fcil de identificar. Da a importncia
atribuda aos dois "articuladores" das necessidades e intereses destes setores da
populao: os Organismos No-Governamentais de Desenvolvimento (ONGDs)
e a prpria comunidade cientfica atravs dos estudos por ela realizados sobre
diversos aspectos da sociedade e de sua situao scio-econmica (ANHELO,
1989).
Diversamente das experincias de formulao de prioridades em nvel intergo-
vernamental descritas no item 2 da parte 11, o CIID procurou vincular a esse
processo trs atores principais: (a) agncias do governo encarregadas de formu-
lar e aplicar as polticas e os programas de desenvolvimento relacionados com o
tema que esteja sendo analisado; (b) redes de pesquisadores que estejam traba-
lhando no mesmo tema em diferentes pases da regio; e (c) ONGDs, intimamen-
te vinculadas aos usurios (populao-alvo) que se tenham em mente. Estas
ltimas so, em certos casos, parte das organizaes de base da prpria comuni-
dade.
Apesar desse procedimento parecer lgico e simples, um dos maiores obstculos
encontrados o das poucas relaes que freqentemente existem entre esses trs
atores sociais. Assim ocorre na pesquisa orientada para o desenvolvimento de
tecnologias para comunidades camponesas (pequenos produtores), na qual se
observa dupla ruptura em muitos pases. De um lado , a relao entre os institutos
nacionais (governamentais) de pesquisa agrcola e as ONGDs que trabalham em
comunidades camponesas , na maior parte dos casos, extremamente fraca ,
apesar de tais ONGDs desempenharem freqentemente importante papel no
desenvolvimento de tecnologias para comunidades camponesas e de seu estabe-
lecimento na comunidade transform-las em mecanismos potencialmente impor-
tantes para a transferncia e disseminao de inovaes tecnolgicas. Poderiam,
portanto, ter papel importante nos programas de extenso rural. Observa-se
342 Fernando Chaparro

fr eqentemente uma seg unda rup tur a ent re es ses dois atores sociais, tanto nos
in stitutos de pe squisa co mo nas ONGD s, e as agncias governamentais de
fomento agrc ol a e de senvolvi me nto rura1. O CIID est firmemente convicto de
que, s e no for estabelecida s li da rel ao entre esses trs atores institucionais
desde o m om ento da ide nt if icao de prioridades e da formulao de programas,
atravs de m etod ol ogi as p articip ati v as no esboo de programas e projetos con-
juntos , dific ilm ent e se alcanar a de quada interao entre os trs atores na
im pl em entao dos mesm os. D ev e- se indicar, no entanto, que nos ltimos anos
hou v e ex peri ncias interessa ntes na regi o , onde se deu claramente ativa cola-
borao entre esses trs ato res instituci onais. Dessas experincias comea a
surgi r nov o co rpo de co nhec imentos qu e fa lt a sistem atizar e inclusive validar,
mas que pod e co ntrib u ir par a so luc iona r os afunilam entos indicados, tornando
mais eficazes os prog ra mas de desen vol vim ento rural integrado (FAJARDO,
1989).

1.2. Fortalecimento da Capac ida de de Pe squisa da Comunidade Cientfica


R eg ion al

O segun do co mpo nente da Estrat gi a Regional est orientado para o fortaleci-


mento da ca pacida de de pesquisa da co munidade cientfica regional. O objetivo
deste artigo n o ana lisa r os div erso s asp ectos relacionados com o desenvolvi-
me nto de ca paci da de de pesquisa e de man ejo da tecnologia nos pases da regio,
apesar de es te se r um tem a imp ortant e. A anlise desse processo estaria alm do
alca nce des te trabalho , e por isso nos limitaremos a mencionar algumas das
atividades que o CII D es t desen vol v endo , como parte desse componente da
Estrategia Regiona1. Essas ativ ida des so as seg uintes:
a) em primeiro lugar, o CIID vem apo iando um a s rie de estudos na Amrica Latina
e no Caribe orientados para caracteriza r a comunidade cientfica regional em
termos dos recursos de qu e disp e, das atividades que realiza (reas de concen-
trao) e do grau de in stitu ci on aliz a o e consolidao que alcanaram os
ce ntros ou gr upos de pesquisa nas reas prioritrias de cada pas (ARGENTI et
alii, 1989; SAGAS TI et alii, 198 3; SAGASTI & COOK, 1985).
Mesmo assi m ele tem apo ia do uma s rie de pesquisas de natureza mais
qua li ta tiva so bre o pr ocesso de forma o da comunidade cientfica em diver-
sos pases da regio , co m a fin alid ad e de v er quais fatores incidiram sobre o
seu desenvolvime nto . Nesses es tudos perceb e- se claramente como so dbeis
os v ncu los entre os g rupos de p esquisa que es t o trabalhando num mesmo
campo , bem como as difi culdad es enc ontradas para consolidar grupos de
Formas de Insero da Cooperao Tcnica Internacional 343

pesquisa que tenham massa crtic a e din mic a de pesquisa em suas resp ecti-
vas reas;
b) um dos problemas encontrados ness es estudo s a difi culdad e de conta r co m
indicadores de desenvolvimento cientifico e tecnolg ico qu e possam se r
utilizados para analisar o grau de de sen volvimento alcanado num se tor
especfico ou para avaliar a eficcia das polticas e program as de fome nto
que esto surgindo num pas . Devido limitada disponibilidad e de in form a-
o , os indicadores que atualmente esto sendo utilizado s na r eg io refer em-
se basicamente aos recursos que so dedi cado s a ativ ida des de p esquisa e de
desenvolvimento tecnolgico (informao sobre insumos), se m abo rda r a
anlise da qualidade e da produtividade do tr ab alho de p esquisa qu e es t
sendo realizado ou do impacto real de tal esforo em termo s de inov ao ou
mudanas tecnolgicas, seja no setor produti vo , seja na so luo de pr obl em as
sociais . Devido ao interesse despertado por es te tem a, em colabora o co m
a UNES CO e a OEA , o CIID est apoiando um a s rie de tr ab alh os or ientad os
para identificar possveis novo s indicadores, es tuda ndo os as pec tos qu e no
receberam maior ateno at agora . Ess es tr ab alho s se ro apresenta dos num a
prxima reunio que o GRADE est organizando em Lima so bre o tem a;
c) do lado operacional , o principal esforo do CIID foi ori entado par a fo rtalecer
a capacidade de formao de pesquisadores na Am rica Latin a e no Carib e.
A principal atividade aqui de apoio Red e Latino-am eri can a de Estudo s
sobre Recursos Humanos para a In vestigao (RELERH, 198 8) . Atr avs
desssa Rede, apoiou-se uma srie de estudo s sobre a situa o atual da forma o
de pesquisadores na regio , sobre as div ersas polticas nacionais no desenvol-
vimento de programas de ps-graduao , sobre o modo de abordar o fina nc ia-
mento de tais programas e sobre diversas estratgias e mec ani sm os que pod em
ser utilizados na formao desses pesquisadores (BRUNNER, 1987; SUNKEL
& LAVAD OS, 1988: FILGUEIRA, 1988: VIVAS & ROlAS , 1988) . Al m
desses estudos, procurou-se apoiar inici ativ as concret as qu e es teja m surg in-
do na regio, orientadas para fortalec er a forma o de pesqui sad or es nas
universidades e centros de pesqui sa dos pa ses da Am rica Latin a e do
Caribe. Exemplo disso a Rede Region al de Intercmbio de In vestigad or es
para o Desenvolvimento da Am rica Latin a e do Carib e (RIDA L C) , qu e
surgiu como esforo combinado entre sei s pases latino- am eri can os orienta-
dos para compartilhar programas e facilidades de form a o de p esqu is ad or es
entre si . Um dos maiores obstculos encontrado s par a fome nta r m ai or ca pa -
citao de pesquisadores em universidades e centro s de pesqui sa da regi o
344 Fernando Chaparro

a falta de bolsas de estudo que facilitem essa formao intra-regional. Num


determinado momento, os Programas Regionais de Desenvolvimento Cient-
fico- Tecnolgico da OEA tiveram papel muito importante na formao de
pesquisadores na regio (no campo metalrgico, em cinc