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Estado, planejamento, gesto e desenvolvimento

Balano da experincia brasileira


e desafios no sculo XXI
Jos Celso Cardoso Jr.

Primeiras
Jornadas de
Planejamento
Documento de projeto

Estado, planejamento, gesto e desenvolvimento


Balano da experincia brasileira
e desafios no sculo XXI

Jos Celso Cardoso Jr.

Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL)


Este documento foi preparado por Jos Celso Cardoso Jr., Economista pela Faculdade de Economia, Administrao e
Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econmica e doutorado em
Economia Social e do Trabalho, ambos pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas
(IE/UNICAMP). Desde 1996 Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA),
tendo sido Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (DIEST/IPEA) e Diretor de
Planejamento, Monitoramento e Avaliao do PPA 2012-2015, na Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Governo Federal, Brasil.

O documento foi elaborado no marco das Primeiras Jornadas de Planejamento Econmico e Social 2013, organizadas
pelo Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (ILPES). A reviso e preparao de
todos os trabalhos foi levada a cabo por Paulina Pizarro, sob a coordenao geral de Ren A. Hernndez.
Agradecem-se os comentrios e o apoio do comit liderado por Jorge Mttar, Diretor do ILPES, e integrado por Rudolf
Buitelaar, Ren A. Hernndez, Luis Miguel Galindo, Eduardo Aldunate, Luis Mauricio Cuervo, Sergio Gonzlez, Juan
Francisco Pacheco, Daniel Perrotti, Luis Riffo, Carlos Sandoval, Alicia Williner e Lucy Winchester.

As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade do autor, no refletindo, necessariamente, a posio da


CEPAL. Este documento no foi submetido reviso editorial.

LC/W.592
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Impresso nas Naes Unidas, Santiago, Chile
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ndice

Resumo ........................................................................................................................................... 5
Introduo ........................................................................................................................................ 7
I. Estado, planejamento governamental e gesto pblica no desenvolvimento nacional ................ 9
A. A hiptese da primazia alternada entre planejamento e gesto no Brasil....................... 9
B. Viagem panormica pelo sculo XX brasileiro .............................................................. 12
C. O novo modelo de planejamento ancorado nos PPA's e a primazia
da gesto pblica gerencialista na dcada de 1990 ...................................................... 14
II. Documentos recentes (2003 a 2010) do governo brasileiro sobre planejamento:
sntese e avaliao crtica...................................................................................................... 19
A. Reativao do Estado e recuperao da Funo Planejamento no Brasil ................... 19
B. Recuperao do planejamento em contexto democrtico:
que caminhos seguir?! ................................................................................................... 23
III. Consideraes finais.............................................................................................................. 27
Bibliografia ..................................................................................................................................... 31
Anexo Contornos metodolgicos para organizao e anlise dos documentos
oficiais de planejamento do Governo Brasileiro, 2003/2010 ............................................ 33
ndice de quadros
Quadro 1 Periodizao para o estudo conjunto do planejamento governamental
e da gesto pblica no Brasil, 1889-2010 .............................................................. 10
Quadro 2 Tipos de planos econmicos e principais caractersticas no Brasil ....................... 11
Quadro 3 Documentos recentes de planejamento do Governo Brasileiro, 2003-2010 ......... 20
ndice de diagrama
Diagrama 1 Elementos a serem considerados na estruturao de um Sistema Nacional de
Planejamento Governamental e Gesto Pblica no Brasil .................................... 29

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Resumo

O artigo revisita a discusso sobre planejamento e gesto no Brasil e reflete sobre as possibilidades de
conciliao entre essas duas importantes funes contemporneas do Estado para a promoo do
desenvolvimento nacional. A partir de breve resgate histrico, confirma-se a percepo de dissociao
e primazia alternada entre planejamento e gesto no pas. Durante parte do sculo XX, teria
predominado o planejamento sem gesto, vale dizer: a busca de objetivos nacionais estratgicos sem
a devida constituio de aparato administrativo para tanto. J na dcada de 1990, ganha primazia a
"gesto sem planejamento", isto : a reforma gerencialista do Estado, desprovida, porm, de contedo
estratgico mais geral. Para compreenso mais aprofundada do tema, realizou-se, ento, esforo
indito de avaliao de documentos oficiais do governo brasileiro, representativos de certa retomada
do planejamento pblico estatal entre 2003 e 2010. Buscou-se averiguar em que medida tais
documentos seriam tributrios do ciclo recente de crescimento, bem como em que medida poderiam
induzir a sustentao de um ciclo mais longo e robusto de desenvolvimento no pas.

JEL: H8, H80

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Introduo

Este artigo procura lanar luz sobre a necessidade de se conectarem analtica e politicamente as
dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, para fins tanto de se compreender e
melhor qualificar o debate em curso, como para sugerir caminhos para a reconstruo do Estado rumo
ao desenvolvimento.
A tese da primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto recurso analtico
utilizado para evidenciar a questo da reinante desconexo durante o chamado longo sculo XX do
planejamento e da gesto pblica no Brasil entre ambas as dimenses cruciais de estruturao e
atuao dos Estados contemporneos.
Colocado o problema em tela, parte-se para discusso acerca das contradies entre o tipo de
planejamento de cunho operacional praticado desde a Constituio Federal de 1988 (CF/88), sob a gide
dos Planos Plurianuais de quatro anos (PPAs), e a dominncia da agenda gerencialista de reforma do
Estado, cuja implicao mais grave revelou-se sob a forma do esvaziamento da funo planejamento como
algo vital formulao de diretrizes estratgicas (de mdio e longo prazos) de desenvolvimento para o pas.
Ocorre, entretanto, que depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao econmica (1980 a
2003) e indefinies quanto ao modelo de desenvolvimento a seguir, o Brasil retomou certa capacidade de
crescimento de sua economia a partir de 2004. Tal retomada mostrou-se fundamental para a melhoria de
indicadores sociais e do mercado de trabalho no perodo recente e, ao mesmo tempo, explicitou a
necessidade da sustentao do crescimento para fazer frente aos desafios colocados para a construo de
um pas menos heterogneo e desigual.
Neste ambiente de retomada do crescimento e explicitao de dificuldades para a sua sustentao,
vrios documentos foram produzidos pelo governo brasileiro, entre 2003 e 2010, tratando da questo do
desenvolvimento e do planejamento. Assim, o segundo grande objetivo deste artigo consiste em promover
uma sistematizao e avaliao preliminar destes documentos, buscando averiguar em que medida eles so
tributrios desta nova fase de crescimento, bem como em que medida eles prprios poderiam induzir, uma
vez implementadas suas diretrizes principais, a sustentao de um ciclo temporalmente ampliado e mais
robusto de crescimento.
Tendo os aspectos acima em mente, o restante do artigo est organizado da seguinte maneira.
Aps esta introduo, faz-se na seo I uma recuperao rpida acerca da trajetria brasileira de
estruturao das funes de planejamento e gesto, como forma de situar o momento presente no
contexto histrico maior dentro do qual hoje se enquadra. Assim, na seo II procede-se anlise
propriamente do perodo recente (2003 a 2010), buscando respostas para as questes levantadas aqui na
introduo. Ao final, uma seo III resume argumentos e indica caminhos para a reconstruo
doplanejamento governamental no Brasil.

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I. Estado, planejamento governamental e gesto


pblica no desenvolvimento nacional

Trata-se aqui de reconstituir, de maneira sucinta, a trajetria do binmio planejamento e gesto no


Brasil, evidenciando, grosso modo, um longo ciclo composto por trs grandes fases da funo
planejamento estatal, tambm aplicvel, linhas gerais, ao restante da Amrica Latina, a saber: auge
(dcadas de 1940 a 1970); declnio (dcadas de 1980 e 1990); e retomada (primeira dcada do sculo
XXI), conforme sugestes de Lafer (1970), Bielschowsky (1998), Kon (1999) e Cardoso Jr. (2011).
Para tanto, sem a pretenso de fazer com que os quadros 1 e 2 abaixo possam ser capazes de
bem resumir pouco mais de um sculo de histria republicana no Brasil 1889 a 2010, da falar-se em
longo sculo XX do planejamento no pas, acredita-se que seja possvel, por meio deles, a
explicitao de alguns pontos que parecem importantes para o debate atual.

A. A hiptese da primazia alternada entre Planejamento e


Gesto no Brasil
De acordo com o quadro 1, tem-se que, ao longo do perodo republicano brasileiro, o Estado que se
vai constituindo, sobretudo a partir da dcada de 1930, est fortemente orientado pela misso de
transformar as estruturas econmicas e sociais da Nao no sentido do desenvolvimento, sendo a
industrializao a maneira historicamente preponderante de se fazer isso. Ocorre que em contexto de
desenvolvimento tardio, vale dizer, quando as bases polticas e materiais do capitalismo j se
encontram constitudas e dominadas pelos pases ditos centrais ou de capitalismo originrio, a tarefa
do desenvolvimento com industrializao apenas se torna factvel a pases que enfrentam
adequadamente as restries financeiras e tecnolgicas que ento dominam o cenrio mundial (cf.
Cardoso de Mello, 1998; Aureliano, 1981; Oliveira, 1985; Draibe, 1985). Isso, por sua vez, apenas se
faz possvel em contextos tais que os Estados nacionais consigam dar materialidade e sentido poltico
ideologia do industrialismo, como forma de organizao social para a superao do atraso, sendo,
portanto, inescapvel a montagem de estruturas ou sistemas de planejamento governamental por meio
dos quais a misso desenvolvimentista se possa realizar naquele espao-tempo nacional.

9
QUADRO 1
PERIODIZAO PARA O ESTUDO CONJUNTO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
E DA GESTO PBLICA NO BRASIL, 1889-2010

Ciclos Padro Contexto Dimenses do planejamento Contexto Dimenses da gesto


econmicos de Estado econmico-estrutural governamental poltico-institucional pblica

1889-1930:Primeira Repblica Dominncia Economia cafeeira Ausncia de planejamento Montagem do aparato


desenvolvimento para fora liberal-oligrquica voltada para o exterior exc1: Convnio de Taubat estatal-burocrtico Patrimonialista
exc2: crise de 1929
1933-1955:Era Getlio Vargas Dominncia Indust. substit. importaes Planejamento no sistmico Montagem do sistema
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nacional-desenvolvimentismo nacional-populista Bens de consumo no durvel exc1: primeiras estatais corporativista Patrimonial-burocrtica
Dependncia financeiro-tecnolgica exc2: Plano Salte DASP (1938)
1956-1964:Era Juscelino Kubitschek Dominncia Industrializao pesada I Planejamento discricionrio Acomodao e crise
internacionalizao econmica estatal-democrtica Bens de consumo durvel Cepal: ideologia desenvolvi. do modelo Patrimonial-burocrtica
Montagem trip do desenvolvimento Plano de Metas JK (1956-1961)
1964-1979: Regime militar Dominncia Industrializao pesada II Planejamento burocrtico-autoritrio Consolidao
estatizao econmica estatal-autoritria Milagre econmico (1968-1973) ESG: ideologia Brasil-potncia institucional-autoritria Patrimonial-burocrtica
Endividamento externo (1974-1989) PAEG (1964-1967) e II PND (1974-1979) PAEG (1967)
1980-1989:Redemocratizao Dominncia Estagnao Planos de estabilizao, Redemocratizao e
liberal-democrtica Inflao Plano Cruzado (1986), Plano Bresser (1987) reconstitucionalizao Patrimonial-burocrtica

10
crise do desenvolvimentismo
Endividamento externo (1974-1989) Plano Vero (1988) e Plano Malson (1989) CF/88
1990-2010: Dominncia Estagnao Planos de estabilizao, Consolidao democrtica, Patrimonial-burocrtica,
Consolidao da democracia liberal-democrtica Estabilizao Plano Collor (1990), Plano Real (1994) e reforma gerencialista e gerencialista e
reformas estruturais Endividamento interno (1995-2005) Planos plurianuais (PPAs) (2000-2011) experimentalismo societal societal
.

Fonte: Elaborao prpria.


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QUADRO 2
TIPOS DE PLANOS ECONMICOS E PRINCIPAIS CARACTERSTICAS NO BRASIL
Tipos de planos Principais caractersticas
Planos setoriais e de metas: Plano Salte (sade,
Planejamento burocrtico, discricionrio, vertical e de mdio a
alimentao, transportes e energia), Plano de Metas JK e
longo prazo
Plano Trienal (CF)
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs): PAEG e Planejamento burocrtico, autoritrio, impositivo, vertical e de
PNDs ao longo dos anos 1970 mdio a longo prazo
Planos de estabilizao monetria: Plano Cruzado (1986),
Planejamento burocrtico, de curto prazo, focalizado/conjuntural e
Plano Bresser (1987), Plano Vero (1988), Plano Malson
vertical
(1989), Plano Collor (1990) e Plano Real (1994)
Planos plurianuais (PPAs): PPA 1991-1995, 1996-1999, Planejamento burocrtico, de mdio prazo, amplo/abrangente e de
2000-2003, 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015. transio vertical horizontal

Fonte: Elaborao prpria.

O sentido de urgncia que est associado tarefa industrializante faz com que o aparato de
planejamento, ainda que precrio e insuficiente, organize-se e avance de modo mais rpido que a
prpria estruturao dos demais aparelhos administrativos do Estado, dos quais aqueles destinados
gesto pblica propriamente dita com destaque bvio aos sistemas destinados estruturao e ao
gerenciamento da burocracia, bem como s funes de arrecadao, oramentao, gesto da moeda,
implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo, vm apenas a reboque,
tardiamente frente ao planejamento.
Em outras palavras, a primazia do planejamento frente gesto, ao longo praticamente de
quase todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto histrico que obriga o Estado brasileiro a
correr contra o tempo, superando etapas no longo e difcil processo de montagem das bases materiais e
polticas necessrias misso de transformao das estruturas locais, visando ao desenvolvimento
nacional. Basicamente, fala-se, neste contexto, da montagem dos esquemas de financiamento e de
apropriao tecnolgica isto , suas bases materiais e da difuso da ideologia do industrialismo e da
obteno de apoio ou adeso social ampla ao projeto desenvolvimentista ou seja, suas bases polticas.
A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das organizaes, dos
instrumentos e dos procedimentos, necessrias administrao e gesto pblica cotidiana do
Estado, atividades estas to cruciais quanto as de planejamento para o movimento de desenvolvimento
das naes, padeceu, no Brasil, de grande atavismo, a despeito das iniciativas deflagradas tanto por
Getlio Vargas, com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), como pelos
militares, por meio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG)1, como ainda pelas inovaes
contidas na Constituio Federal de 1988 (CF/88), conforme indicam, dentre outros, os trabalhos de
Enap (1995), Brasil (2002) e Souza (2004).
apenas durante a dcada de 1990 que a primazia se inverte, em contexto, de um lado, de
esgotamento e desmonte da funo e das instituies de planejamento governamental, tais quais haviam
sido constitudas ao longo das dcadas de 1930 a 1980 e, de outro, de dominncia liberal, tanto
ideolgica como econmica e poltica. Nesse perodo, alinhada ao pacote mais geral de recomendaes
emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha fora uma agenda de reforma do Estado que tem
na primazia da gesto pblica sobre o planejamento um de seus traos mais evidentes.
No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento (no sentido forte do
termo) passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado mnimo, como tambm prejudicial
nova compreenso de desenvolvimento que se instaura, vale dizer, concepo centrada na ideia de que
desenvolvimento algo que acontece a um pas quando movido por suas foras sociais e de mercado,
ambas reguladas privadamente.
1
Notadamente o Decreto-Lei 200/1967.

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Em lugar, portanto, de sofisticar e aperfeioar as instituies de planejamento isto ,


instncias, organizaes, instrumentos e procedimentos, faz-se justamente o contrrio, em um
movimento que busca reduzir tal funo a algo meramente tcnico-operacional, destitudo de sentido
estratgico ou mesmo discricionrio. A funo planejamento passa a ser uma entre tantas outras
funes da administrao e da gesto estatal, algo como cuidar da folha de pagamento dos
funcionrios ou informatizar as reparties pblicas.
Agendas de gesto pblica, voltadas basicamente racionalizao de procedimentos relativos ao
gerenciamento da burocracia e das funes de arrecadao, oramentao, gesto da moeda,
implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo, porquanto relevantes,
passam a dominar o debate, a teoria e a prtica da reforma do Estado, como se apenas da eficincia
fazer mais com menos fosse possvel chegar eficcia e efetividade das polticas pblicas. Por meio
deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas como processo por meio do
qual so compatibilizadas as aes a serem realizadas com os limites oramentrios previstos2.

B. Viagem panormica pelo sculo XX brasileiro


Ainda de acordo com o quadro 1, tem-se, durante praticamente toda a Primeira Repblica, ausncia
quase que completa de planejamento governamental, entendido como a atividade ou o processo
consciente que antecede e condiciona a ao estatal. Exceo feita a intervenes como as decorrentes
do Convnio de Taubat em 1906 e da grande crise econmica de 1929, situaes estas que na
verdade revelam o carter prioritariamente reativo do Estado a eventos que comprometem a
rentabilidade da economia cafeeira voltada exportao por tratar-se, como se sabe, de setor carro-
chefe da acumulao de capital no pas, bem como de sustentculo poltico da oligarquia liberal que
comandava o Estado, o fato que, nas primeiras estruturas estatais em montagem no perodo,
inexistia a perspectiva planejadora em sua configurao.
Mas no s isso: a incipiente gesto pblica de ento estava dominada por traos tipicamente
patrimonialistas, herdados da cultura autoritria ibrica, porm incrementados localmente pelo longo
perodo de dominao e explorao colonial no Brasil. Tpica do patrimonialismo aplicado gesto
pblica trao este que, alis, reproduz-se e mantm-se presente at hoje a ausncia de separao
ntida entre as esferas pblica e privada na administrao cotidiana do Estado, fato este que chancela
prticas de gesto segundo as quais a esfera pblica tida como extenso da esfera privada, cujos
cdigos, normas e valores do o tom para a conduo pragmtica da coisa pblica (cf. Holanda, 1994;
Bresser-Pereira, 2001 e 2009; Abrucio, Pedroti e P, 2009).
A partir da dcada de 1930, com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, tem incio processo
de organizao e acelerao do crescimento econmico, comandado por estruturas estatal-burocrticas
ainda incipientes e em lenta conformao no pas. Data dessa dcada a criao do DASP (1938), por
meio do qual a gesto pblica adquire centralidade na institucionalizao de organizaes e funes
especficas de Estado, tanto para administrar cotidianamente a mquina pblica como para estruturar
cargos e carreiras sob o signo de valores ainda tentativamente meritocrticos. Um dos movimentos

2
No que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo, da segunda metade do
sculo XX, no Brasil e alhures, tivessem sido perfeitamente bem-sucedidas. Tanto que, em trecho retirado de
Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6) l-se que: O autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio,
em considerar normativo um antnimo de estratgico (MATUS, 1972, 1977, 1984 e 1987). Crticas elaboradas ao
longo de sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico
sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual
era o diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou
altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o
poder do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autossuficiente: uma vez
executado seu objetivo seria atingido.

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mais expressivos diz respeito delimitao jurdica formal entre as esferas pblica e privada, ainda
que, por sua vez, seja forte o movimento pelo qual a cultura nacional patrimonialista filtra e readapta
os cdigos e as normas de conduta segundo valores locais. Permanece atvica, portanto, a dimenso
da gesto pblica no pas, presa a caractersticas duradouras que combinam patrimonialismo e
burocratismo, ou dito de modo mais rigoroso, a caractersticas que combinam aspectos tpicos tanto da
administrao tradicional patrimonialista como da administrao racional burocrtica.
De outro lado, conforme os requisitos da industrializao vo se tornando mais exigentes,
crescem a necessidade e o espao do planejamento governamental, o qual, embora no sistmico nem
consolidado como atividade inescapvel do Estado, d passos importantes neste sentido, por meio de
estudos e propostas que redundam na criao das primeiras empresas estatais brasileiras
tais como, a Companhia Vale do Rio Doce (atual Vale), a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), a
Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobrs), o BNDE (atual BNDES) etc., bem como por meio da
primeira iniciativa, se bem que malograda, que se poderia denominar de plano de ao estatal global, o
Plano Salte (1947-1948), cujo significado da sigla j indica a amplitude e as prioridades do plano, a
saber: sade, alimentao, transportes e energia (cf. quadro 2, alm de Lafer, 1970, e Kon, 1999).
Os anos 1950 podem ser vistos, no Brasil, como o momento ureo do planejamento
governamental. quando o peso do Estado e nele, o peso do planejamento propriamente dito
adquire carter mais presente e permanente, ainda que exageradamente discricionrio. Ajuda a
visualizar a primazia do planejamento nessa poca, a consolidao e a respectiva difuso da ideologia
desenvolvimentista propagada teoricamente pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal), fenmeno que ganha materialidade clara com o Plano de Metas do governo JK. A
estrutura de gesto, por sua vez, continua basicamente prenhe das mesmas caractersticas de antes
(patrimonialismo e burocratismo), as quais, com o esgotamento das alternativas de financiamento do
desenvolvimento que se manifestam em elevao da inflao e aumento do endividamento externo
e a explicitao das fragilidades do incipiente e precarssimo sistema nacional de inovaes que se
manifesta, por sua vez, em aumento da dependncia tecnolgica acoplada ao padro de
industrializao da poca, ajudam a explicar a acomodao e a crise dos modelos econmico e
poltico at ento vigentes (cf. quadros 1 e 2).
Com o golpe militar de 1964 e o pacote de reformas deflagradas por meio do PAEG em 1967,
entre as quais se destaca a reforma administrativa e a promulgao do Decreto-Lei no 200, que visava
(re)ordenar o funcionamento da administrao e da prpria mquina pblica brasileira, abre-se perodo
que tem no planejamento autoritrio-tecnocrtico a sua principal caracterstica. Alm do PAEG,
expresso desse momento histrico do planejamento no Brasil a famlia de PNDs (Planos Nacionais de
Desenvolvimento) da dcada de 1970, trs ao todo, dos quais vale mencionar em especial o II PND
(1974-1979) pela envergadura dos projetos em contexto internacional francamente desfavorvel a
aventuras desse porte (cf. Lessa, 1978; e Castro e Souza, 1985, para duas vises opostas que se tornaram
clssicas sobre o mesmo momento e fenmeno no Brasil).
Do ponto de vista dos aparatos de gesto pblica, o perodo autoritrio parece ter demonstrado
que nem mesmo misso, hierarquia e disciplina motes militares clssicos seriam suficientes para
alterar os traos arraigados de patrimonialismo e burocratismo ainda presentes na conduo cotidiana das
aes estatais. Pelo contrrio, de se supor que as caractersticas impositivas e autoritrias do
planejamento governamental poca tenham at mesmo reforado aqueles traos histricos.
No perodo de vigncia do autoritarismo-tecnoburocrtico no Brasil (cf. O'Donnell, 1979 e
1982, e Cardoso, 1993), fica claro que, somando a represso aberta do regime com o baixo nvel
existente de institucionalizao das estruturas de representao da sociedade e de canalizao dos
interesses no mbito do Estado, preponderavam, sobre critrios racional-legais, preceitos
fundamentalmente patrimonialistas na resoluo de conflitos e na tomada de decises.
No so pequenos, portanto, o significado e as consequncias de longa durao advindos
tanto do processo de redemocratizao poltica que se inicia ainda na segunda metade da dcada de
1970, como do processo de reconstitucionalizao que toma forma no pas ao longo das dcadas

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seguintes. Ocorre que, se por um lado, ambos os movimentos recolocam na agenda pblica temas e
personagens alijados dos processos decisrios mais importantes, por outro, lamentvel que isso
tenha acontecido em simultneo ao esfacelamento do mpeto desenvolvimentista que perdurara no
pas, grosso modo, entre 1930 e 1980. Isso porque, em contexto de endividamento externo exacerbado
e regime interno de estaginflao persistente, a pujana potencial presente na recuperao da vida
democrtica se viu limitada pelos severos constrangimentos decorrentes da poltica econmica do
perodo, com reflexos marcantes sobre as condies de vida e de reproduo social (e porque no
dizer, poltica!) da populao brasileira.
Em contexto no qual a situao socioeconmica domstica se deteriora e o pndulo
internacional ideolgico se volta para o neoliberalismo, o Estado e toda compreenso e estruturas de
planejamento construdas at ento, se bem que reconhecidamente no ideais comeam a se
esfacelar. Ao mesmo tempo, praticamente todo o esforo de planejamento governamental se que se
pode chamar assim passa a se concentrar no curto prazo, em formas de se debelar a inflao que foge
ao controle.
Sintomtico dessa situao o movimento de migrao de poder que se d do ento
Ministrio do Planejamento para o Ministrio da Fazenda, com especial nfase ao fortalecimento de
estruturas de Estado destinadas ao gerenciamento da moeda (Banco Central do Brasil-Bacen), do
gasto pblico (Secretaria de Oramento Federal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto-
SOF/MPOG) e da dvida pblica (Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda-
STN/MF). Em adio, sacramentam-se na CF/88 diretrizes de planejamento que possuem duas
caractersticas marcantes: i) centra-se em horizonte de curto/mdio prazo; e ii) vincula-se a
restries/imposies oramentrias, cuja significao e consequncias so exploradas a seguir.

C. O novo modelo de planejamento ancorado nos PPA's


e a primazia da gesto pblica gerencialista
na dcada de 1990
O tipo de planejamento que se busca implementar a partir das diretrizes constitucionais de 1988 tem
mritos, mas tambm problemas. O principal mrito talvez esteja concentrado na tentativa de
transformar a atividade de planejamento governamental em processo contnuo da ao estatal, para o
que parece que se tornara fundamental reduzir e controlar no dia a dia os graus de
discricionariedades intrnsecas desta atividade. Por sua vez, o principal problema talvez esteja
refletido no diagnstico de que, ao se reduzir o horizonte de ao possvel do planejamento para o
curto/mdio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao oramento prvio disponvel, acabou-se, na
verdade, transformando esta atividade em ao de tipo operacional-cotidiana do Estado, como so
todas aquelas prprias da gesto ou da administrao pblica correntes.
Parece pouco, mas o fato que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas do sculo XX,
em ambiente ideologicamente hostil presena e atuao mais ampla do Estado, a funo
planejamento foi adquirindo feies muito diferentes das quais poderia ser portadora3. Ao longo de
3
Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados de Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6): i) h uma
multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a
interpretaes variadas (multirreferncia); iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que
decorre de uma mescla de relaes causa-efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas
ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto
de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as
continuidades; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase,
alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel. (...) Esta
sntese se estrutura com base no autor mencionado (Matus, 1972, 1977, 1984 e 1987), quem melhor consolidou as
vrias contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da CEPAL (Comisso Econmica

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todo este perodo, esta funo foi sendo esvaziada de contedo poltico estratgico, e robustecida de
ingredientes tcnico-operacionais e de controle e comando fsico-financeiros, em torno de aes
difusas, diludas pelos diversos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento,
se estes o tm, no nem fcil nem rpido de identificar.
A funo planejamento foi convertida em PPA's de quatro anos, os quais, embora previstos
desde a CF/88, apenas se vo estruturando, apropriadamente, a partir da segunda metade dos anos 1990
(cf. Garcia, 2000). Trata-se, at o momento, dos PPA's relativos aos subperodos compreendidos entre
1996-1999, 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015. exceo deste ltimo, pode-se dizer que
toda a famlia anterior dos PPA's organizava-se, basicamente, sob dois princpios norteadores:
A ideia de processo contnuo e pouco disruptivo, fazendo com que o primeiro ano de
gesto de determinado presidente tenha sempre de executar programtica e
financeiramente o ltimo ano de planejamento previsto e orado no PPA formulado pelo
governante/governo imediatamente antecessor; e
A ideia de juno entre oramento/oramentao do plano (recursos financeiros) e sua
execuo/gesto propriamente dita (metas fsicas), por meio de
detalhamento/desdobramento do plano geral em programas e aes setorialmente
organizados e coordenados. Assim, entre o PPA de quatro anos e o Oramento Geral da
Unio (OGU), criaram-se dois instrumentos importantes para operacionalizar e
materializar a juno plano-oramento, a saber: a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
responsvel por definir as metas e as prioridades para o exerccio financeiro
subsequente e a Lei Oramentria Anual (LOA) responsvel por consolidar a proposta
oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e as unidades
oramentrias dos Poderes Legislativo e Judicirio.
Basicamente por meio desses dois grandes princpios, a literatura dominante sobre gesto
pblica no Brasil absorveu o tema do planejamento governamental, conferindo a ele status equivalente
ao dos demais temas, estes sim tpicos da administrao pblica. Veja-se que no se trata de
desmerecer os avanos decorrentes da institucionalizao dos hoje denominados instrumentos federais
de planejamento (PPA, LDO, LOA, LRF, dentre outros), j que eles se constituem em importantes
ferramentas de gerenciamento oramentrio-financeiro do pas. Mas trata-se, sim, de afirmar que, por
meio desse movimento de subsuno das funes de planejamento e oramentao a categorias
cotidianas da gesto pblica, processou-se o esvaziamento do planejamento, como funo mais
estratgica e poltica de Estado. Ao mesmo tempo, oramentao e oramento, at ento variveis
tcnicas do prprio planejamento, transmutaram-se em parmetros prvios das possibilidades e
capacidades de ao do Estado.
claro que este movimento ocorreu em praticamente todo o mundo, mas exacerbou-se no
Brasil em contexto no trivial nem casual de crise do Estado nacional. Diante do exposto, no de se
estranhar que, de um lado, o planejamento (mais uma vez: no sentido forte, estratgico e poltico do
termo) tenha, at muito recentemente, desaparecido do raio de possibilidades do Estado. Tampouco
que, de outro lado, a estabilizao monetria em detrimento do crescimento econmico e da gerao
de empregos, bem como a eficincia do gasto pblico em prejuzo da progressividade na
arrecadao e da redistributividade na alocao, tenham se convertido nos grandes objetivos
nacionais. Ambos alcanveis pela primazia da gesto sobre o planejamento, ou dito com o jargo da
rea, por meio da adaptao de boas prticas de gesto aplicadas ao setor pblico. Segundo este
entendimento, racionalizao de procedimentos ao nvel das aes cotidianas de Estado, somada a
esforos concretos para o gasto mais eficiente porm no necessariamente de melhor qualidade!,
seriam no s as aes principais para o Estado realizar, mas seriam ainda aes tidas como

para Amrica Latina e o Caribe) e posteriormente do ILPES (Instituto Latino-Americano e do Caribe de


Planejamento Econmico e Social), dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou.

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suficientes para se obter, em conformidade com a arquitetura pretrita dos PPA's, mais eficcia e
efetividade nas polticas pblicas.
A assim chamada nova administrao pblica gerencial (ou gerencialista) o movimento
terico e poltico responsvel pelo que neste trabalho se est chamando de primazia da gesto sobre o
planejamento, fenmeno este referenciado dcada de 1990 e princpios da primeira dcada de 20004.
Trata-se de movimento poltico que nasceu como crtica das organizaes estatais burocrticas dos
anos 1970 e 1980 e que cresceu difundindo a cultura do empreendedorismo norte-americano (cultura
do self made man), e instigando a aplicao de princpios gerencialistas usados em organizaes
privadas tais como: qualidade total, just in time, toyotismo, certificao, famlia ISO-9000,
reengenharia, downsizing, terceirizao, automao etc. no mbito da administrao pblica.
Incorporada ao cenrio brasileiro com grande nfase a partir de 1995, a chamada nova administrao
pblica de orientao gerencialista teve no ex-ministro Bresser-Pereira e no ento constitudo
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare) os seus principais difusores.
Como balano geral, tem-se elogios e crticas. No primeiro caso, exploram-se aspectos
ligados ao reforo de valores e procedimentos baseados no mrito para a seleo e a progresso
funcional no setor pblico; estruturao e ao fortalecimento de carreiras tpicas de Estado;
informatizao e melhoria do aparato informacional para gerenciamento e tomada de decises pelos
rgos; tentativa de institucionalizao e incorporao de diversas formas de participao de entes
pblicos no estatais nas atividades de desenho, implementao, monitoramento e controle social de
aes governamentais, dentre outros. Todos estes so aspectos realmente positivos e necessrios a
qualquer reforma administrativa que ainda se pretenda implementar no pas (cf. Brasil, 2002; Bresser-
Pereira, 2009; Bresser-Pereira e Spink, 2005; Abrucio, 2007; Abrucio, Pedroti e P, 2009).
Outras dimenses da reforma Bresser-Pereira, no entanto, so menos consensuais, tais como:
i) a concentrao sobredimensionada em gesto para o desempenho institucional, responsabilizao e
resultados individuais, sem o devido cuidado tambm com ambientes e processos cotidianos de
trabalho nas organizaes, processos estes que impactam fortemente a capacidade institucional e
individual de produo de resultados; ii) a nfase talvez apressada em seguir e adotar princpios e
aes das reformas que j estavam em curso em outros pases, sem o devido cuidado com avaliaes
que j apontavam para insucessos ou inadequabilidades de algumas iniciativas no nvel do setor
pblico; iii) o destaque a um modelo de Estado mais regulador que produtor, na esteira tambm de
tendncias nem sempre exitosas que estavam em curso pelo mundo; e iv) a nfase, por fim, em exigir
mais resultados quantitativos em termos do nmero de bens e servios pblicos ofertados com
menos ou igual quantidade de recursos humanos e financeiros, aspecto este particularmente
problemtico em reas fortemente intensivas em mo de obra qualificada como em todas as reas
sociais de proviso de bens e servios populao, algo que viria a comprometer a qualidade desses
bens e servios prestados pelo Estado (cf. Paes de Paula, 2005; e Bento, 2003, para aprofundamentos

4
Este movimento tem suas razes fundamentais derivadas do pensamento neoliberal presente na Escola Austraca de
Hayek, na Escola de Chicago de Friedman, na Sociedade de Mont Pelerin, que inclua nomes importantes do
pensamento ocidental, como os prprios Hayek e Friedman, alm de Popper e outros. Alm desses, importante
mencionar a influncia de autores que cumpriram o papel de ajudar na edificao tanto da teoria da escolha racional
e da escolha pblica, como na edificao dos movimentos Reinventando o Governo (Osborne & Gaebler) e A
Terceira Via (Giddens), ambos aps os experimentos prticos dos governos Thacther (Inglaterra) e Reagan
(Estados Unidos), na dcada de 1980. Estes trabalhos, por sua vez, ajudaram a difundir, em conjunto com as
escolas e as faculdades de administrao de empresas, negcios e Master of Business Administration (MBA), as
empresas de consultoria empresarial e de mercado, os gurus empresariais e a mdia dos negcios, tanto a ideologia
geral como as prticas do gerencialismo para os governos, por meio do movimento apelidado de Governana
Progressista, do qual alguns dos principais expoentes pelo mundo foram: Tony Blair (Inglaterra), Fernando
Henrique Cardoso (Brasil), Bill Clinton (Estados Unidos), Helmut Schroeder (Alemanha), Leonel Jospin (Frana),
Antonio Prodi (Itlia) e Carlos Salinas (Mxico). Para uma reviso crtica e ampla deste assunto, ver Paes de Paula
(2005) e Bento (2003).

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mais amplos sobre muitas das dimenses mais relevantes dos princpios e da prpria reforma gerencial
parcialmente implementada no Brasil).
Em sntese, onde e quando o planejamento (no sentido forte e complexo do termo) deixa de
anteceder e orientar a ao e a gesto cotidiana do Estado, esta ltima torna-se um fim em si mesma,
incapaz de por si s induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das
estruturas econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao
histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias de suas
dimenses que ainda marcam a Nao brasileira.

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II. Documentos recentes (2003 a 2010) do


governo brasileiro sobre planejamento:
sntese e avaliao crtica

At aqui, o percurso consistiu em resgatar a trajetria algo particular da relao entre planejamento
governamental e gesto pblica no Brasil, no que se denominou de o longo sculo XX brasileiro desta
construo. Alm disso, a seo anterior procurou tambm situar a problemtica do planejamento
governamental desde a CF/88, particularmente frente ao que se chamou de a primazia da gesto
pblica gerencialista no pas, fenmeno que embora siga em implementao lenta, gradual e segura!
ao menos desde 1995, vem sendo contrabalanado, desde meados da primeira dcada de 2000, por
certa recuperao do papel protagnico do Estado e do planejamento na definio das estratgias de
crescimento e desenvolvimento do pas.

A. Reativao do Estado e recuperao da


Funo Planejamento no Brasil
nesse contexto, portanto, que se insere agora a discusso que visa contribuir para o movimento de
atualizao e ressignificao do debate sobre planejamento governamental no Brasil, tanto por se
acreditar que isso seja necessrio e meritrio em si mesmo, como porque se defende aqui a ideia de que
o momento histrico nacional esteja particularmente propcio a tal empreitada5. Para tanto, foram
identificados cerca de 30 documentos oficiais representativos de um possvel movimento de retomada da
funo planejamento governamental no Brasil entre 2003 e 2010, cuja relao pode ser vista no quadro 3
e cujos contornos metodolgicos para sua escolha e organizao podem ser vistos no anexo 1.

5
Algumas caractersticas do momento histrico atual que se consideram importantes neste estudo para justificar esta
crena so: i) depois de praticamente trs dcadas seguidas de crises econmica e fiscal do Estado, os anos recentes
trouxeram tona no s novas possibilidades de crescimento do produto total da economia, da renda e do emprego
das famlias e da arrecadao estatal, como tambm novas possibilidades de atuao planejada e orientada do
Estado ao desenvolvimento; e ii) ambas as possibilidades anteriores se vislumbraram e se fortaleceram sem que a
estabilidade monetria fosse ameaada e aconteceram em ambiente democrtico, com funcionamento satisfatrio
das instituies e dos mercados.

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De forma geral, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tm carter mais


genrico, diagnstico, com grau de abstrao incompatvel com as necessidades concretas do
planejamento. O prprio PPA, construdo a partir do programa de governo vencedor nas eleies
presidenciais de 2002, com grande abrangncia de temas e questes, faz boa caracterizao dos
problemas do pas no incio dos anos 2000, que se definem na crtica ao conservadorismo do regime
militar, assim como na crtica frente aos impasses e incapacidade dos governos civis posteriores de
enfrentarem as grandes questes da vida nacional. Neste sentido, o PPA 2004-2007 caracteriza-se
menos como instrumento amplo de planejamento e mais como caracterizao dos problemas do pas
ao incio dos anos 2000, incorporando crticas s dcadas de 1980 e de 1990.

QUADRO 3
DOCUMENTOS RECENTES DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO BRASILEIRO, 2003-2010
(Em ordem cronolgica)
1. Plano Plurianual 2004-2007 (Plano Brasil de Todos participao e incluso). Braslia: Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, 2003.
2. Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022. Braslia: Presidncia da Repblica, Ncleo de Estudos Estratgicos da Presidncia
da Repblica (NAE) e Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica (SECOM), 2004/2005.
3. Orientao Estratgica de Governo: crescimento sustentvel, emprego e incluso social. Brasilia: Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), 2003.
4. Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (MDIC), 2003.
5. Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Braslia: Ministrio das Cidades, 2003.
6. Poltica Econmica e Reformas Estruturais. Braslia: Ministrio da Fazenda, Secretaria de Poltica Econmica, 2003.
7. Reformas Microeconmicas e Crescimento de Longo Prazo. Braslia: Ministrio da Fazenda, Secretaria de Poltica Econmica, 2004.
8. Poltica Nacional de Habitao. Braslia: Ministrio das Cidades, 2004.
9. Poltica de Defesa Nacional (PND). Braslia: Ministrio da Defesa, 2005.
10. Plano Plurianual 2008-2011 (Desenvolvimento com incluso social e educao de qualidade). Braslia: Brasil. Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, 2007.
11. Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Braslia: Ministrio da Educao, 2007.
12. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Braslia: Presidncia da Repblica, 2007.
13. Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Brasilia: Ministrio da Integrao, 2007.
14. Plano Nacional de Energia-PNE 2030. Rio de Janeiro: Ministrio de Minas e Energia e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), 2007.
15. Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE/MC&T), 2008.
16. Poltica de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento. Braslia: Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), 2008.
17. Agenda Social. Braslia: Casa Civil, 2008 (compreende aes e documentos de governo ligados aos seguintes programas
principais: Programa Bolsa Famlia-PBF, Territrios da Cidadania, Programa Mais Sade, Plano de Desenvolvimento da
Educao-PDE, Programa Cultura Viva-Pontos de Cultura, Poltica Nacional de Juventude-ProJovem, Programa Nacional de
Segurana Pblica com Cidadania-Pronasci, Direitos de Cidadania -mulheres, quilombolas, povos indgenas, criana e
adolescente, pessoas com deficincia, documentao civil bsica, povos e comunidades tradicionais).
18. Estratgia Nacional de Defesa-paz e segurana para o Brasil. Braslia: Ministrio da Defesa, 2008.
19. Plano Amaznia Sustentvel: diretrizes para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira. Braslia: Ministrio do
Meio Ambiente, 2008.
20. Plano Decenal de Expanso de Energia 2008/2017. Rio de Janeiro: Ministrio de Minas e Energia e Empresa de Pesquisa
Energtica (EPE), 2009.
21. Programa Minha Casa, Minha Vida. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009.
22. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2009.
23. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Braslia: Presidncia da Repblica, 2010.
24. A Inflexo do Governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. Nelson Barbosa e Jos Antonio Pereira de
Souza, publicado em Emir Sader e Marco Aurlio Garcia (Orgs.). Brasil: entre o Passado e o Futuro. So Paulo: Boitempo, 2010.
25. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio-Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia: IPEA, 2010.
26. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010.
27. III Plano Nacional de Direitos Humanos-PNDH-3. Braslia: Secretaria de Direitos Humanos, Presidncia da Repblica, 2010.
28. Plano Nacional de Minerao-PNM-2030. Braslia: Ministrio de Minas e Energia, 2010.
29. Projeto Perspectivas do Investimento no Brasil (PIB). Rio de Janeiro: BNDES, IE-UFRJ, IE-Unicamp, 2010.
30. Brasil em 2022. Braslia: Presidncia da Repblica, Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), 2010.
31. Plano Plurianual 2012-2015 (Plano Mais Brasil). Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2011.
Fonte: Elaborao prpria. Obs: Embora consultados, os documentos de nmero 22, 26, 27, 28 e 31 no foram objeto de anlise especfica
neste trabalho. O item 24, mesmo no sendo documento oficial do governo brasileiro, foi includo por ter sido escrito por dois membros
importantes e influentes do Ministrio da Fazenda, os quais, alm de terem participado ativamente das formulaes e das decises de
poltica econmica ao longo dos dois mandatos presidenciais de Lula (2003 a 2010), souberam sintetizar e explicitar, nesse artigo, a
posio considerada oficial do governo brasileiro sobre a poltica econmica levada a cabo no perodo citado.

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De forma geral, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tm carter mais


genrico, diagnstico, com grau de abstrao incompatvel com as necessidades concretas do
planejamento. O prprio PPA, construdo a partir do programa de governo vencedor nas eleies
presidenciais de 2002, com grande abrangncia de temas e questes, faz boa caracterizao dos
problemas do pas no incio dos anos 2000, que se definem na crtica ao conservadorismo do regime
militar, assim como na crtica frente aos impasses e incapacidade dos governos civis posteriores de
enfrentarem as grandes questes da vida nacional. Neste sentido, o PPA 2004-2007 caracteriza-se
menos como instrumento amplo de planejamento e mais como caracterizao dos problemas do pas
ao incio dos anos 2000, incorporando crticas s dcadas de 1980 e de 1990.
Em contrapartida, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2008-2011, incluindo o
prprio PPA, so visivelmente elaborados com grau de concretude maior, um pragmatismo declarado
que buscar responder, em geral, a demandas e elaboraes setoriais ou de grandes empresas estatais. A
anlise dos planos e programas em vrias reas revela tal evoluo entre o primeiro e o segundo
perodo. Tomando como exemplo o setor produtivo industrial, o perfil mais genrico da Poltica
Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, de 2003, deu lugar ao pragmatismo da Poltica de
Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento, de 2008; o carter
diagnstico do Plano Nacional de Habitao, de 2004, deu lugar a aes diretas do Programa Minha
Casa Minha Vida, de 2009.
Impe-se aqui questionar as razes dessa diferena. Parece acertado concluir que os
documentos de planejamento do primeiro perodo estiveram profundamente condicionados pelos
efeitos da estagnao da economia brasileira que perdurou por mais de vinte anos. Na realidade, a
experincia de dcadas de estagnao econmica gerou para o pas a falta de demanda por aes mais
amplas de planejamento, sem que isso tivesse, de certo modo, drsticos impactos, ao tempo que o
Estado tinha a sua capacidade de gasto limitada pelos efeitos do baixo crescimento econmico sobre a
sua base de financiamento.
J a nova dinmica da economia brasileira, a partir de 2004, com a retomada do crescimento,
impulsionou maiores esforos de planejamento a partir de 2007-20086. Em outras palavras: sem
ignorar as condicionalidades polticas dos rumos nacionais no perodo recente, com o crescimento
econmico retomado a partir de determinaes alheias ao planejamento governamental, surgiram
condies para que ele avanasse de forma mais concreta. A anlise dos documentos mostra que, de
fato, o planejamento avanou no Brasil nos marcos do PPA 2008-2011. A hiptese aqui construda a
partir da anlise dos documentos que o planejamento avanou, fundamentalmente, por amplos
setores da ao estatal e pelo curso dos investimentos.
Em outras palavras, pode-se dizer que este movimento aconteceu em chave-dupla: primeiro,
em quase todos os casos analisados, percebe-se uma tentativa das iniciativas setoriais de planejamento
de romperem com o incrementalismo inerente lgica de organizao e implementao dos
programas e aes tais quais contidos nos PPA; em segundo lugar, tambm na maioria dos casos,
percebe-se uma tentativa do planejamento setorial em romper com a precedncia e a primazia do
oramento (vale dizer: do conceito de poupana prvia!) sobre o investimento e sobre a prpria noo
de planejamento em sentido mais amplo e mais forte.
Neste sentido, pode-se dizer que a retomada do crescimento em 2004, ao abrir espaos
polticos e econmicos, propiciou maior envergadura aos esforos de planejamento a partir de 2007-
2008, e no o contrrio. Vale dizer: no foi o planejamento que criou condies para a retomada do
crescimento, mas o crescimento que reacendeu a necessidade do planejamento. Deve-se notar tambm
que, uma vez disparados os instrumentos de planejamento num quadro de crescimento, esse

6
E apesar da semi-estagnao em curso entre 2011 e 2013, fruto, em grande medida, do aprofundamento da crise
econmica e financeira internacional, o fato que a postura do governo brasileiro continua pr-ativa, buscando
sobretudo destravar obstculos retomada dos investimentos pblicos e privados e outras medidas de rebaixamento
dos custos domsticos de produo.

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movimento foi se acentuando tanto no binio final 2009-2010 do governo Lula, como durante todo o
governo Dilma (2011-2014), mesmo sob efeito persistente da crise internacional. Em vrias
dimenses, a resposta crise foi dada com forte ao estatal, contando com iniciativas planejadas
anteriormente. Isso pode ser visto na determinao do BNDES de sustentar os financiamentos antes
contratados, ou ainda, na manuteno dos gastos sociais e demais gastos pblicos para os
investimentos do PAC.
Como consequncia, pode-se dizer que a importncia recente das iniciativas aqui sintetizadas
de planejamento, vindo concretamente dos setores e buscando destravar constrangimentos econmico-
financeiros de grande porte, imps a necessidade de o governo avanar em sua capacidade global de
articulao e coordenao inter-setorial. Pode-se dizer, tambm, que se o investimento acabou
conformando uma estratgia de planejamento, tornava-se absolutamente necessria a mobilizao dos
ncleos fundamentais do investimento, como a Petrobrs, os grandes Bancos Pblicos (BNDES,
Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal), alm dos Fundos de Penso, tendo em vista a enorme
concentrao, no Estado, das decises de investimento e da oferta global de crdito para a economia.
Nota-se que, atualmente, entre as principais aes de estmulo ao investimento esto o PAC,
com investimentos em infraestrutura, o Programa Minha Casa, Minha Vida, com investimentos em
habitao, e o Programa do BNDES de Sustentao do Investimento (BNDES-PSI), com investimentos
em bens de capital e inovao. Com a mobilizao destes e de outros instrumentos, a participao do
investimento total no PIB subiu de 16,4% em 2006 para 18,7% em 2008 e a participao do
investimento pblico no PIB (OGU e estatais) de 1,6%, em 2006, para 2,9%, em 2009, em meio
retomada do planejamento da infraestrutura e de investimentos paralisados7.
Sem dvida, portanto, questo-chave para o planejamento do desenvolvimento est agora
posta em torno das possibilidades de elevao da taxa de investimento global do pas. Vrios
problemas envolvem esta questo, mas, fundamentalmente, dois deles devem ser destacados.
Em primeiro lugar, os esforos de planejamento e da promoo de novos investimentos
conviveram ao longo de todo o perodo 2003-2010 com grande conservadorismo da poltica
econmica, caracterizado pela trade juros altos, cmbio valorizado e poltica fiscal de supervit
primrio. Na verdade, a poltica econmica mostrou-se recorrentemente contrria aos objetivos do
planejamento para o crescimento entre 2003 e 2010. So trs os focos centrais dessa contradio: i) as
dificuldades de elevao das taxas de investimento (pblica e privada), fundamentais para a
sustentao do crescimento no longo prazo; ii) os problemas nas contas externas, amenizados at 2008
pela conjuntura externa favorvel ao Balano de Pagamentos do Brasil, mas estruturalmente presentes;
e iii) as dificuldades de promover maior profundidade e solidez estrutura produtiva nacional e aos
seus mercados.
O segundo problema diz respeito s fragilidades das estruturas internas de financiamento de
longo prazo, que pelas peculiaridades histricas do desenvolvimento brasileiro, esto ainda centradas
do Estado. No perodo recente, observou-se enorme esforo dos bancos pblicos para garantir crdito
aos grandes projetos de interesse nacional. A ao do BNDES, contando com significativa ampliao
de seu funding, tem se mostrado fundamental. Assim como o papel desempenhado pelo BB no
rebaixamento das taxas de juros ao tomador final, ainda demasiadamente altas no Brasil, e pela CEF,
em relao ao financiamento habitacional, particularmente no que se refere ao Programa Minha Casa,
Minha Vida.
Apesar disso, na verdade, o potencial de crescimento recente da economia vem explicitando
os limites dessa estrutura. Com efeito, pensando por exemplo na montagem do PPA 2012-2015,
embora o governo Dilma tenha partido de uma base muito mais favorvel do que aquela que amparou
os PPAs 2004-2007 e 2008-2011, as questes centrais a serem enfrentadas nos prximos anos, em

7
Mesmo assim, a maior taxa de investimento entre 2003 e 2010, obtida em 2008 (18,7% do PIB), praticamente a
mesma de 1995, claramente insuficiente diante das necessidades do Pas.

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termos do planejamento do desenvolvimento, dizem respeito ao financiamento de longo prazo no que


tange sua amplitude e capacidade de garantir todo o crdito necessrio para ampliar e sustentar o
crescimento. Alm disso, frente persistncia da crise internacional em curso, revela-se de
fundamental importncia a reconquista da confiana do empresariado privado (nacional e estrangeiro)
no potencial de crescimento da economia, sem o que os esforos do Governo Dilma para incrementar
destravar o investimento pblico e induzir o investimento privado cairo por terra.
Nestes termos, particularmente importante contar com uma poltica econmica favorvel
ao invs de hostil ao planejamento do desenvolvimento, assim como uma coordenao bem mais
intensa de todas as estruturas internas de financiamento disponveis, preferencialmente dada a sua
importncia prxima ao comando central do Poder Executivo. Talvez isso seja expresso do que
parece premente em termos mais gerais no pas, depois deste ciclo recente de crescimento: avanar no
desenvolvimento das estruturas centrais e setoriais de planejamento, por meio de profunda
reestruturao e reempoderamento do Estado.

B. Recuperao do planejamento em contexto democrtico:


que caminhos seguir?!
Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica. Ao longo de
praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores e mais pujantes democracias do
mundo, por meio da qual conseguiu proclamar nova Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar
nova moeda nacional desde 1994 e testar satisfatoriamente a alternncia de poder, tanto no Executivo e
Legislativo em mbito federal, como nos executivos e legislativos subnacionais, em processo contnuo,
coletivo e cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como positiva a
ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara de que a dimenso de
aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz possvel em decorrncia do seu
exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais importante caracterstica deste que j o
mais duradouro perodo de vigncia democrtica do pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns auspiciosos
fatos recentes relatados neste artigo, com o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo
de vigncia democrtica no Brasil, cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de
amadurecimento crescente das instituies, como tambm para grandes desafios que ainda pairam
sobre a sociedade brasileira.
No plano dos avanos nacionais, destaque-se a ampliao e a complexificao da atuao
estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre dimenses cruciais da vida social e
econmica do pas. Especialmente interessante constatar a relativa rapidez em termos histrico-
comparativos com que processos de aparelhamento e sofisticao institucional do Estado tm se dado
no pas. Grosso modo, desde a dcada de 1980, em que se instaurou, no Brasil, o seu processo de
redemocratizao, tem-se observado no sem embates e tenses polticas e ideolgicas de vrios
nveis movimento praticamente permanente de amadurecimento institucional no interior do Estado
brasileiro. Em tese, hoje, o Estado brasileiro sobretudo no nvel federal, mas tambm em alguns
estados e em alguns municpios possui recursos fiscais, humanos, tecnolgicos e logsticos
suficientes para estruturar e implementar polticas em mbitos amplos da economia e da sociedade
nacional. claro que, por outro lado, restam ainda inmeras questes e problemas a enfrentar, estes
tambm de dimenses considerveis.
Coloca-se, ento, outra ordem de concluses gerais deste estudo: trata-se de mobilizar
esforos de compreenso e de atuao em torno, linhas gerais, de trs conjuntos de desafios, a saber:
i) incremento de qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade;
ii) equacionamento dos esquemas de financiamento para diversas polticas pblicas de orientao

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federal, mas de execuo federativa compartilhada; e iii) aperfeioamentos institucionais-legais no


espectro amplo do binmio "planejamento e gesto" para a execuo das diversas polticas pblicas
em ao pelo pas.
Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente e antiga a baixa
qualidade geral destes, e, a despeito do movimento relativamente rpido de ampliao da cobertura em
vrios casos (vejam-se, por exemplo, as reas de sade, educao, previdncia e assistncia social
etc.), nada justifica o adiamento desta agenda da melhoria da qualidade com vistas legitimao
poltica e preservao social das conquistas obtidas at agora. A agenda da qualidade, por sua vez,
guarda estreita relao com as duas outras mencionadas anteriormente: as dimenses do
financiamento e da gesto.
No caso do financiamento, preciso enfrentar tanto a questo dos montantes a disponibilizar
para determinadas polticas ainda claramente insuficientes em vrios casos, como a difcil questo da
relao entre arrecadao tributria e gastos pblicos, vale dizer, do perfil especfico de financiamento
que liga os circuitos de arrecadao aos gastos em cada caso concreto de poltica pblica. H j muitas
evidncias empricas e muita justificao terica acerca dos malefcios que estruturas tributrias
altamente regressivas trazem para o resultado final das polticas pblicas e para a prpria distribuio de
renda e riqueza no pas. Em outras palavras, o impacto agregado destas, quando considerado em termos
dos objetivos que pretendem alcanar, tem sido negativamente compensado, no Brasil, pelo perfil
regressivo da arrecadao, que tem penalizado proporcionalmente mais os pobres do que os ricos. Se
esta situao no mudar, rumo a uma estrutura tributria mais progressiva, tanto em termos dos fluxos de
renda como dos estoques de riquezas (fsicas e financeiras) existentes no pas, dificilmente haver espao
adicional robusto para a reduo das desigualdades econmicas, sociais e regionais, que clamam, h
tempos, por solues mais rpidas e eficazes.
Por fim, no caso do binmio "planejamento e gesto", tratar-se-ia no s de promover
aperfeioamentos legais relativos aos diversos marcos institucionais que regulam a operacionalizao
cotidiana das polticas pblicas, como tambm de estimular e difundir novas tcnicas, instrumentos e
prticas de formulao, implementao e gesto de polticas, programas e aes governamentais. Em
ambos os casos, salienta-se a necessidade de buscar equilbrio maior entre os mecanismos de controle
das polticas e dos gastos pblicos, de um lado, e os mecanismos propriamente ditos de planejamento,
implementao e gesto destas polticas, de outro.
Ocorre que algo desse tipo apenas soa factvel se a prpria funo planejamento readquirir
status no debate corrente atual. Realizar este esforo de maneira ordenada e sistemtica , portanto,
algo que busca gerar acmulo de conhecimento e massa crtica qualificada para um debate bastante
caro e cada vez mais urgente s diversas instncias e nveis de governo no Brasil, visando responder a
questes do seguinte tipo:
Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e quais caractersticas e
funes deveria possuir, ante a complexidade dos problemas, das demandas e das
necessidades da sociedade?
Quais as caractersticas e possibilidades as atualmente existentes e aquelas desejveis
das instituies e instrumentos de governo/Estado pensadas ou formatadas para a
atividade de planejamento pblico?
Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais importantes em operao
no pas hoje, e que diretrizes se pode oferecer para o redesenho, quando for o caso, dessas
polticas pblicas federais, nesta era de aparente reconstruo dos Estados nacionais e do
planejamento, e como implement-las?
Ento, se as afirmaes apontadas neste trabalho estiverem corretas, ganha sentido terico e
poltico uma busca orientada a responder s indagaes acima sugeridas. Afinal, se planejamento
governamental e gesto pblica so instncias lgicas de mediao prtica entre Estado e

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desenvolvimento, ento, torna-se relevante ressignificar e requalificar os termos pelos quais,


atualmente, devem ser redefinidos o conceito e a prtica do planejamento pblico governamental.
Longe de querer conferir ao planejamento um status mgico ou superior, assumimos
abertamente tratar-se de funo contempornea indelegvel do Estado, como o so tambm algumas
funes clssicas (p. ex. monoplios estatais do uso da fora, da representao diplomtica externa, da
formulao e implementao das leis, da implementao e gesto da moeda, da arrecadao tributria)
e outras funes consideradas contemporneas (p. ex. estruturao e gerenciamento da burocracia
pblica, formulao, oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das polticas
pblicas, etc.).
Em adio, como hoje j se sabe, a atividade de planejamento governamental no pode ser
desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente normativo. Em
primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos, o planejamento no pode ser
nem concebido nem executado de forma externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas
sociopolticas em disputa no cotidiano. No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-
se que se realiza automaticamente de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado, at
chegar aos espaos da sociedade e da economia.
Dito isso, espera-se obteno de mais maturidade e profundidade para ideias ainda hoje no
muito claras, nem terica nem politicamente, que visam ressignificao do planejamento pblico
governamental. Dentre tais ideias, cinco diretrizes aparecem com fora no bojo da discusso:
dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo
planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes, projetos,
enfim, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos, as potencialidades
implcitas e explcitas, vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao
ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional.
dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e coordenao
interinstitucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de
planejamento governamental deve assumir esto ligadas, de um lado, a um esforo
grande e muito complexo de articulao interinstitucional, e, de outro lado, a esforo
igualmente grande, de coordenao geral das aes de planejamento. O trabalho de
articulao interinstitucional aqui referido necessariamente complexo, porque, em
qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada qual com seu cabedal de interesses
diversos e com recursos diferenciados de poder. Com isso, grande parte das chances de
sucesso do planejamento governamental depende, na verdade, da capacidade que
polticos e gestores pblicos demonstram para realizar, a contento, este esforo de
articulao interinstitucional em diversos nveis. Por sua vez, exige-se, em paralelo,
trabalho igualmente grande e complexo de coordenao geral das aes e iniciativas de
planejamento, mas que, neste caso, porquanto no desprezvel em termos de esforo e
dedicao institucional, algo que soa factvel ao Estado realizar.
dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: cada vez
mais, ambas as dimenses aludidas a prospeco e a proposio devem compor o norte
das atividades e iniciativas de planejamento pblico. Trata-se, fundamentalmente, de
dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios
e tendncias, e, simultaneamente, de teor propositivo para reorientar e redirecionar,
quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo.
dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa
ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa aceitar e
mesmo contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente
envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal, polticos ou acadmicos,
sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras, a

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atividade de planejamento deve prever dose no desprezvel de horizontalismo em sua


concepo, vale dizer, de participao direta e envolvimento prtico de sempre que
possvel todos os atores pertencentes arena em questo.
dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos: trata-se aqui, cada vez mais, de
introduzir princpios da repblica e da democracia como referncias fundamentais
organizao institucional do Estado e prpria ao estatal.

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III. Consideraes finais

Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas crenas ingnuas em torno de
uma concepo minimalista de Estado, torna-se crucial voltar a discutir o tema da natureza, dos
alcances e dos limites do Estado, do planejamento e da gesto das polticas pblicas no capitalismo
brasileiro contemporneo.
Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal fato este evidenciado pela crise
internacional em curso desde 2008 e pelas baixas e instveis taxas de crescimento observadas ao longo
de todo o perodo sob dominncia financeira desse projeto e de suas consequncias negativas nos
planos social e poltico, tais como: aumento das desigualdades e da pobreza e questionamento relativo
efetividade e eficcia dos sistemas democrticos de representao, evidencia-se j na primeira dcada
do sculo XXI certa mudana de opinio a respeito das "novas" atribuies dos Estados nacionais.
Pois por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do ponto de vista das
possibilidades de valorizao dos capitais individuais e do crescimento nacional ou regional agregado,
parece evidente, hoje, que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia das
polticas nacionais, o que afiana a ideia de que os Estados nacionais so ainda os principais
responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em seus espaos fronteirios.
Com isso, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte constituinte em outras
palavras, no exgeno do sistema social e econmico das naes, sendo em contextos histricos de
grandes heterogeneidades e desigualdades particularmente decisivo na formulao e na conduo de
estratgias virtuosas de desenvolvimento. Entendido este, por sua vez, em inmeras e complexas
dimenses, todas estas socialmente determinadas; portanto, mutveis com o tempo, os costumes e as
necessidades dos povos e das regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento sobre o qual se fala
tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de
induo minimamente coordenada e planejada e reconhecidamente no totalizante, muito
dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria e simultaneamente inmeras e complexas
dimenses do desenvolvimento, que hoje se colocam como constitutivas de projetos polticos
concretos de desenvolvimento em escalas nacionais8.

8
Fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses ou qualificativos
intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e
emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada;

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No por outra razo, portanto, que neste trabalho se buscou revisitar a discusso sobre
planejamento e gesto no Brasil, visando refletir sobre as possibilidades atuais de reconciliao entre
tais funes do Estado na promoo do desenvolvimento nacional. A partir do resgate histrico quanto
atuao do Estado brasileiro ao longo do perodo republicano, confirmou-se a percepo de
dissociao e primazia alternada entre planejamento e gesto no pas.
Como visto, durante grande parte do sculo XX, teria predominado o planejamento sem
gesto, mal compensado pelo recurso histrico chamada administrao paralela e busca de
objetivos estratgicos sem a devida constituio de aparato administrativo para tal. Por outro lado, a
partir da dcada de 1990, ganharia primazia um tipo de gesto sem planejamento, a qual, desprovida
de contedo estratgico, promoveu mera racionalizao de procedimentos e submisso do
planejamento lgica fsico-financeira da gesto oramentria.
, portanto, a emergncia de nova fase de crescimento econmico em anos recentes que
reacende a necessidade de reativao do Estado, em meio crise econmica internacional em curso
desde 2008, particularmente a reativao de suas instituies e instrumentos de planejamento
estratgico, do que amostra representativa a lista de documentos oficiais do governo brasileiro
compilada entre 2003 e 2010.
Diante disso, para avanar, certo que o debate e o enfrentamento de todas as questes enunciadas
neste trabalho requerem o engajamento dos mais variados segmentos da sociedade brasileira, a includos
os setores produtivos e os movimentos organizados da sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer
que o Estado brasileiro desempenha papel indelegvel como forma institucional ativa no processo de
desenvolvimento do pas. Este texto, ento, pretendeu lanar luz sobre a atuao do poder pblico na
experincia brasileira recente, enfocando aspectos que qualificam o debate sobre os avanos alcanados e
os desafios ainda pendentes para uma contribuio efetiva do Estado ao desenvolvimento brasileiro, por
meio, oxal, da organizao de um Sistema Nacional de Planejamento Governamental e Gesto Pblica no
pas, tal qual sugerido pel diagrama 1.
Embora impossvel de ser adequadamente explicada neste trabalho, a ideia, a estrutura e o
funcionamento de tal sistema algo ao alcance potencial do Estado brasileiro realizar, ainda mais se
considerando o fato de ele ter conseguido constituir e institucionalizar, ao longo do perodo
republicano, capacidades estatais e instrumentos de atuao no desprezveis, passveis de serem
mobilizados pelo que aqui se chamou de binmio planejamento governamental e gesto pblica,
funes estas que tambm foram se estruturando institucionalmente no mesmo perodo.
Assim compreendido, tal sistema compe parte significativa de uma renovada agenda de
pesquisa aplicada e de assessoramento governamental direto, na qual o autor vem trabalhando nos
ltimos anos, e da qual espera conseguir extrair novas interpretaes e proposies com vistas tanto a
explicitar e aperfeioar as ideias contidas na Figura 1, como a mais bem documentar (qualitativa e
quantitativamente) a importncia e o impacto efetivo de alguns dos elementos sistmicos do
planejamento e das polticas pblicas brasileiras sobre a dinmica econmica recente e sobre as
condies de vida de sua populao.

v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do
Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de
desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem parte bastante grande do que seria necessrio para
garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante,
produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social e
democracia civil e poltica ampla e qualificada. A respeito, ver Ipea (2009) e Cardoso Jr. (2009).

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DIAGRAMA 1
ELEMENTOS A SEREM CONSIDERADOS NA ESTRUTURAO DE UM SISTEMA
NACIONAL DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO BRASIL

CAPACIDADES ESTATAIS:
INSTRUMENTOS
Tributao, funo social da
GOVERNAMENTAIS:
propriedade, criao e
PPA, empresas estatais,
gesto da moeda,
bancos pblicos, fundos
gerenciamento da dvida
pblicos, fundos de penso
pblica
Formulao e
Planejamento
Governamental
Arrecadao
e Oramentao
e Programao
Repartio Financeira
Tributria DESEMPENHO
INSTITUCIONAL,
IMPLEMENTAO
DE POLTICAS
PBLICAS,
EFICINCIA,
EFICCIA,
Administrao EFETIVIDADE Representao,P
Poltica articipao e
e Gesto Interfaces
Socioestatais
Pblica Monitoramento,
Avaliao e
Controles
Interno e
Externo do
Estado
TICA REPUBLICANA: TICA DEMOCRTICA:
esfera pblica, interesse representao, participao,
geral, bem-comum deliberao e controle social

Fonte: Elaborao prpria.

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Anexo

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Contornos metodolgicos para organizao e anlise


dos documentos oficiais de planejamento
do Governo Brasileiro, 2003/2010
Metodologicamente, os documentos selecionados foram agrupados em funo de dois grandes
recortes analticos. O primeiro, de natureza temtica ou setorial, buscou organiz-los estritamente
para fins didticos em algumas reas especficas da atuao estatal no perodo recente, a saber:
i) polticas micro/macroeconmicas; ii) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo,
infraestrutura, territrio e logstica; iii) polticas de defesa nacional, energia e meio-ambiente;
iv) polticas de desenvolvimento habitacional; v) polticas de desenvolvimento social.
O segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior, procurou
diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente mais geral dentro do qual foram
produzidos, isto : o perodo relativo ao PPA 2004/2007, e aquele relativo ao PPA 2008/2011.

PRINCIPAIS DOCUMENTOS OFICIAIS DO GOVERNO BRASILEIRO


BRASIL / SETORIAL SOBRE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO 2003/2010

POLTICAS MACRO E .2003: Minfaz - Poltica macro e reformas estruturais.


MICROECONMICAS
.2004: Minfaz - Reformas micro e crescimento econmico de longo prazo.
.2008: Minfaz - A inflexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda

POLTICAS DE .2003: MDIC -Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE).


DESENVOLVIMENTO
TECNOLGICO E
.2007: Presi/Br - Programa de Acelerao do Crescimento (PAC-1).
PRODUTIVO, .2007: Min. Integrao Nac. - Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
INFRAESTRUTURA, .2010: Presi/Br - Programa de Acelerao do Crescimento (PAC-2).
TERRITRIO E LOGSTICA
.2011: PDP Brasil Maior: Poltica industrial e de desenvolvimento produtivo.

POLTICAS DE DEFESA .2004: PRESI/BR - Brasil em 3 Tempos (2007, 2015 e 2022) biocombustveis e mudanas
NACIONAL, ENERGIA E climticas.
MEIO-AMBIENTE
.2008: MinDef - Estratgia Nacional de Defesa (END).
.2009: EPE/MME - Plano Decenal de Expanso de Energia (PNEE 2008 / 2017).
.2010: MME - Plano Nacional de Minerao 2030.

POLTICAS DE .2004: MinCid - Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e Poltica Nacional de Habitao
DESENVOLVIMENTO (PNDU/PNH).
HABITACIONAL
.2009: MinCid - Programa Minha Casa, Minha Vida (PAC-2 / MCMV).

POLTICAS DE .2003: MDS - Programa Fome Zero e Programa Bolsa-Famlia (PBF).


DESENVOLVIMENTO
SOCIAL
.2007: MEC - Programa de Desenvolvimento da Educao (PDE).
.2008: Presi/BR - Agenda Social.
.2010: PNDH-3 6
.2011: PBF Brasil sem Misria: combate fome e pobreza.

As hipteses gerais para justificar cada um dos critrios acima mencionados, os quais, por sua
vez, organizam a prpria construo do trabalho expresso neste artigo, foram as seguintes:
1. Critrio temtico ou setorial: conforme se discute ao longo do artigo, teria sido a retomada
do crescimento econmico, em contexto de descrena em relao ideologia at ento
dominante dos mercados eficientes, o fator principal a impulsionar a retomada do
planejamento no Brasil em perodo recente. Em outras palavras: sustenta-se aqui a tese de
que teria sido a recuperao do crescimento em nveis mais elevados que aqueles

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prevalecentes ao longo das duas ltimas dcadas (motivado por fatores no provenientes de
aes claramente planejadas do governo), o fator a deflagrar e at mesmo a exigir, agora
sim, aes de natureza setorial da a ideia de organizar os documentos segundo grandes
setores ou reas correlatas de atuao governamental no sentido de diagnosticarem os
principais problemas em cada rea e da estruturarem linhas diretivas de ao setorial,
geralmente, em perspectivas prospectivas de financiamento dos investimentos necessrios
ou requeridos para saltos sobretudo quantitativos nas respectivas capacidades de oferta ou
produo em cada caso.
2. Critrio temporal ou transversal: tomando-se como pressuposto que os Planos Plurianuais,
2004-2007 (Plano Brasil de Todosparticipao e incluso) e 2008-2011 (Desenvolvimento
com Incluso Social e Educao de Qualidade), foram os principais documentos globais de
planejamento do pas no perodo conforme previsto pela CF/1988 as descries e as
anlises foram feitas considerando tal diviso temporal, ou seja, a produo de documentos
oficiais de planejamento nos marcos dos respectivos PPA's.

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