Cadernos

JANEIRO 2014 | ano 9 | n 23 | ISSN 19844883

PARCERIAS
PBLICO-PRIVADAS
NO BRASIL

DEPOIMENTOS DE
JOS MCIO MONTEIRO
LUCIANO COUTINHO

ENTREVISTAS COM
ANDREA CALABI
ROBERTO VELLUTINI
Primeiro Presidente Fundador Diretor
Luiz Simes Lopes Cesar Cunha Campos

Presidente Diretor Tcnico

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Vice-Presidentes Diretor de Controle

Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Antnio Carlos Kfouri Aidar
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Carlos Ivan Simonsen Leal
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e Roberto Paulo Cezar de Andrade Sidnei Gonzalez

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Lins (Klabin Irmos & Cia), Leonardo Andr Paixo (IRB Brasil Resseguros S.A.), Luiz Chor Barbara Nitto
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Santos Marques (Publicis Brasil Comunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt Flvia Marcondes
(Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.), Ronaldo Mendona Vilela Isabel Ach
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do Rio de Janeiro e do Esprito Santo), Sandoval Carneiro Junior (DITV Depto. Instituto de Lina Gutierrez
Tecnologia Vale) e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul). Michele Izawa

Suplentes Reviso
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Brasil Ltda.), Luiz Roberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Juliana Gagliardi
Roberto Castello Branco (Vale S.A.), Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit Suisse Luciana Ach
S.A.), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de Larragoiti
Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.), Fotos
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Agncia O Globo
Agncia Senado
Instituio de carter tcnico-cientfico, educativo e filantrpico, criada em 20 de dezembro de Felipe Cohen
1944 como pessoa jurdica de direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla, em Rogerio Von Kruger
todas as matrias de carter cientfico, com nfase no campo das cincias sociais: administrao,
direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econmico-social do pas.
PUBLICAO PERIDICA DA
FGV PROJETOS

Os depoimentos e artigos so de
responsabilidade dos autores e no refletem,
necessariamente, a opinio da FGV

Esta edio est disponvel para

download no site da FGV Projetos:
www.fgv.br/fgvprojetos
 Cadernos

JANEIRO 2014 | ano 9 | n 23 | ISSN 19844883

SUMRIO
EDI TO RI A L
06 Cesar Cunha Campos
DEP O I MEN TOS
08 Jos Mcio Monteiro
No Brasil, reconhecer que a
relao entre os setores pblico e
privado de complementaridade
e no antagonismo transformou
a atuao do Tribunal de
Contas da Unio e mostrou que
aprofundar o modelo concessrio
uma sada estratgica para sanar
gargalos da infraestrutura.
14 Luciano Coutinho
Em seu depoimento, o presidente
do BNDES destaca o crescimento
dos pases emergentes como algo
crucial para o avano da economia
mundial e para a diminuio da
distncia entre naes desenvolvidas
e em desenvolvimento. Para
ele, nenhuma armadilha de
renda mdia poder impedir o
avano brasileiro.
ENT REVISTAS
22 Andrea Calabi
A PPP desempenha um
importante papel na alavancagem
de investimentos em diversos
setores e possibilita a promoo
de projetos de interesse pblico,
otimizando sua capacidade de
gesto e eficincia. Nessa entrevista,
Andrea Calabi discorre sobre as
oportunidades positivas geradas
por este instrumento.
30 Roberto Vellutini
O governo brasileiro tem longa
tradio de contratos com o
setor privado para a melhor
administrao de seus servios. Para
Roberto Vellutini, no momento em
que o pas se prepara para receber
grandes eventos internacionais e se
destaca como potncia econmica e
poltica crescente, a possibilidade de
novas parcerias se amplia.
A RTI G OS

36 Frederico Amancio
Construindo um modelo de gesto de sucesso: o caso de Pernambuco

44 Marcos Cintra
Modelagem de PPPs: pr-requisitos fundamentais e suas implicaes

54 Carlos Ari Sundfeld

O direito e as parcerias empresariais e contratuais entre Estado e particulares

62 Mario Engler
Lies aprendidas com a Linha 4 do Metr de So Paulo

72 Dagoberto Antonio Redoschi

Parceria Pblico-Privada: desafios e oportunidades

80 Andreia Rabetim
Princpios fundamentais para a orientao dos investimentos sociais privados

88 Geraldo Villin
A viso da iniciativa privada

96 Felipe Kury
Viso de investimentos financeiros para PPPs no Brasil

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

6
EDITORIAL
Cesar Cunha Campos
N
a ltima dcada, o Brasil vem
experimentando uma importante
transformao social e econmica.
Nosso PIB per capita cresceu cerca de 30%, e
o analfabetismo caiu de 11,4% em 2004 para
5,5% em 2012. A crise nos Estados Unidos
e na Europa, somada proximidade de
grandes eventos esportivos no Brasil, faz com
que as perspectivas para os prximos anos
sejam igualmente positivas. A previso de
que, em 2014, a Copa do Mundo movimente
investimentos de US$ 27 bilhes no pas,
enquanto os Jogos Olmpicos de 2016 traro
US$ 29 bilhes. Setores da infraestrutura
relacionados `a energia, mobilidade urbana,
saneamento, portos e aeroportos, entre
outros, sero os mais beneficiados.
Diante deste cenrio, o desenvolvimento
da infraestrutura um fator-chave para
proporcionar um crescimento econmico
sustentvel e garantir o acesso de todos a
servios bsicos. O Estado brasileiro tem
longa tradio de estabelecer parcerias com
o setor privado para possibilitar os saltos
necessrios para atender s suas demandas.
Neste caminho, as Parcerias Pblico-
Privadas (PPPs) se configuram como um
dos principais instrumentos para que o
governo federal, os estados e municpios
possam descentralizar a administrao
dos investimentos transmitindo-a ao setor
privado, mantendo seu papel de regulador e
fiscalizador. O modelo vem sendo aplicado
em diversos setores e regies do pas. So
Paulo, Rio de Janeiro e Recife, por exemplo,
possuem exemplos bem-sucedidos de PPPs
em sade, cultura e infraestrutura. A cada
nova aplicao, novos desafios motivam o
contnuo aprimoramento do modelo, seja
em termos de gesto, contrato ou regulao,
para garantir sempre a melhor alocao de
recursos e garantias a todos.
Esta edio dos Cadernos FGV Projetos
pretende contribuir para a qualificao do
debate acerca dos desafios e oportunidades
na aplicao das PPPs, a partir de polticas
pblicas, posicionamento e opinies de
especialistas, que compartilham suas
experincias e levantam importantes
questes para o desenvolvimento do
instrumento no pas.
Alm de apresentar a viso de representantes
de importantes rgos pblicos e privados
como Jos Mcio, ministro do Tribunal de
Contas da Unio, Luciano Coutinho, presidente
do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social, Roberto Vellutini, vice-
presidente de pases do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, e Andrea Calabi, secretrio da
Fazenda do Estado de So Paulo, esta publicao
integra, ainda, a academia e a sociedade civil.
Trazemos artigos de Frederico Amancio,
secretrio de Planejamento e Gesto do Estado
de Pernambuco; Marcos Cintra, vice-presidente
da FGV; Mario Engler e Carlos Ari Sundfeld,
professores da Escola de Direito de So Paulo da
FGV; Dagoberto Redoschi, especialista da FGV;
Geraldo Villin Prado, diretor-superintendente
de Parcerias Pblico-Privadas da Odebrecht
Properties; Andreia Rabetim, gerente geral de
Relaes Institucionais da Vale; e Felipe Kury,
CEO de Financial & Risk da Thomson Reuters
do Brasil.
Com esta publicao, a FGV Projetos mais
uma vez contribui para reflexo sobre as
melhores prticas da administrao pblica,
para que sigamos em frente no crescimento
sustentvel de nosso pas.
Boa leitura!
Cesar Cunha Campos diretor da FGV Projetos
8

Jos Mcio Monteiro

Ministro do Tribunal de Contas da Unio
Jos Mcio Monteiro formou-se em engenharia civil pela Escola
Politcnica de Pernambuco, em 1971, e dedicou-se por cerca de 12
anos iniciativa privada do setor da agroindstria. Exerceu diversos
mandatos como deputado federal a partir de 1991. Foi tambm
secretrio de Transportes, Comunicao e Energia do Estado de
Pernambuco, ministro-chefe da Secretaria de Relaes Institucionais
da Presidncia da Repblica, e atualmente ministro do Tribunal de
Contas da Unio (TCU).

Resumo
Uma nova ordem mundial poltica e econmica tem forado
mudanas nos rgos pblicos. No Brasil, reconhecer que a relao
entre os setores pblico e privado de complementaridade e no
antagonismo transformou a atuao do Tribunal de Contas da Unio
(TCU) e mostrou que aprofundar o modelo concessrio uma sada
estratgica para sanar gargalos infraestruturais. Neste depoimento,
Jos Mcio Monteiro, ministro do TCU, aponta que hoje o Tribunal
fiscaliza as contas pblicas de olho nos procedimentos, mas tambm
nos resultados. Segundo ele, a atividade regulatria uma das funes
pblicas mais dinmicas, exigindo constante atualizao e renovao.
No Brasil, ainda preciso corrigir algumas falhas nas agncias
reguladoras e encontrar novos arranjos contratuais e solues
inovadoras. O objetivo impulsionar a evoluo dessas Parcerias
Pblico-Privadas e atender s necessidades da sociedade.
DEPOIMENTO
10
E
m todo o mundo, e no Brasil inclusive,
em funo de reordenamentos polticos
e jurdicos, foi necessrio criar novas
categorias de anlise, da mesma forma como
foram apresentados novos desafios aos
rgos pblicos. Estes importantes avanos
no nosso pas foram acompanhados de perto
pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU).
De fato, o reconhecimento da relao de
complementaridade entre o setor pblico e
a iniciativa privada e no de antagonismo,
como podiam crer alguns exigiu o
aprimoramento da atuao desta Corte.
Assim, nossa estratgia de fiscalizao passou
a privilegiar a verificao dos resultados das
polticas pblicas, em vez de focar unicamente
nos procedimentos realizados para tanto.
A anlise deslocou-se do controle posterior
ao concomitante, para prevenir desperdcios
e desvios, e no apenas remedi-los depois
de j consumados. O TCU, que sempre teve
por objetivo resguardar o dinheiro pblico,
passou a conciliar o inafastvel controle
da legalidade com o mais recente princpio
orientador de toda a atividade estatal: a
eficincia em termos de arrecadao, alocao
e dispndio desses recursos.
importante registrar que, at pouco
tempo atrs, nossa tradio jurdico-
administrativa costumava ser interpretada
como excessivamente rgida, formalista e,
muitas vezes, refratria cooperao entre o
pblico e o privado. Mas este cenrio teve que
ser modificado.
Por interagir amplamente com a realidade
econmica e tecnolgica, a atividade
regulatria est entre uma das funes pblicas
mais dinmicas, exigindo constante atualizao
e mesmo renovao de seus conhecimentos
e prticas. No Brasil, no diferente.
Apesar de contarmos com um marco legal e
instituies relativamente jovens a Lei Geral
de Concesses Pblicas (Lei 8.987/1995), a Lei
das Parcerias Pblico-Privadas (11.079/2004) e
a criao das agncias reguladoras remontam
a menos de duas dcadas , percebe-se que as
novas modelagens pretendidas pelo governo
federal exigem novo arcabouo legal, como
o observado recentemente no caso do setor
porturio. Afinal, o longo perodo de vigncia
que expe o contrato s vicissitudes do
ambiente econmico e as caractersticas
dos servios a serem regulados, sujeitos
rpida evoluo tecnolgica, fazem com que a
regulao tenha que ser suficientemente flexvel
para deixar abertas possibilidades de novos
arranjos contratuais e solues inovadoras que
atendam s expectativas dos usurios.
A mesma necessidade de aprimoramento e
evoluo tambm se aplica s normas que
delineiam a atuao do TCU. E apesar de
termos, progressivamente, nos aperfeioado,
sempre existem oportunidades para a
atualizao das instrues normativas que
guiam nossa anlise.
A competncia do Tribunal para fiscalizar
as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) decorre
diretamente da Constituio da Repblica e
tambm est prevista em nossa Lei Orgnica.
A partir desses dispositivos e do poder
regulamentar de que dispomos, editamos
Instrues Normativas (INs) que prescrevem a
forma de acompanhamento atravs dos estgios
das PPPs e das concesses. Destacam-se, nessa
rea, as INs 27/1998 (concesses ferrovirias,
porturias e aeroporturias), 46/2004
(concesses rodovirias) e 52/2006 (PPPs).
Nesse ponto, registro dois comentrios.
Primeiro, sempre importante recordar que,
ao contrrio da nomenclatura predominante
em outros pases, nosso ordenamento
consagra as PPPs como espcie da qual as
concesses so gnero. Assim, o TCU examina
todo tipo de desestatizao, incluindo

privatizaes (transferncia de titularidade
do servio ou entidade pblica) e concesses,
tanto as comuns quanto as administrativas ou
patrocinadas (PPPs).
Depois, inexato afirmar que cabe ao
TCU regular os servios desestatizados. Tal
atribuio, compreendendo a fixao de tarifas
e dos parmetros em que o servio outorgado
deve ser prestado, de responsabilidade,
essencialmente, das agncias reguladoras,
autarquias federais criadas especificamente
para desempenhar essa atribuio. Tribunal
realiza o que denominamos regulao de
segunda ordem, ou regulao do regulador,
atuando sobre as agncias e os entes pblicos
estruturadores e financiadores dos projetos,
mas no diretamente sobre as concessionrias
privadas. O TCU fiscaliza a atuao dessas
agncias, verificando se desempenham suas
atividades de forma legal, econmica e eficiente.
Vale reforar que a literatura especializada
e a experincia internacional indicam que o
sucesso da funo regulatria depende de que
se confira autonomia s agncias reguladoras.
No que tange ao trabalho desenvolvido pelas
agncias, pode-se considerar que a regulao
precedida pela deciso, eminentemente poltica,
de quais servios devem ser desestatizados,
especificando linhas gerais da futura outorga.
Tal deliberao excede as funes das agncias,
cabendo aos ministrios ou secretarias ligadas
Casa Civil da Presidncia da Repblica. O
passo seguinte consiste na estruturao dos
projetos, etapa em que as agncias costumam
contar com o valioso auxlio do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), detentor de extenso conhecimento na
rea. Nesse momento, os estudos de viabilidade
so elaborados, guiando-se pelos parmetros e
indicadores que norteiam a proviso do servio.
O edital e demais instrumentos jurdicos
tambm so confeccionados nessa ocasio.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
11
O planejamento da concesso , ento,
submetido a audincias pblicas e
aprovao do ministrio supervisor, na forma
de um Plano de Outorga. Definidos os termos
em que se pretende proceder desestatizao,
os documentos so encaminhados ao TCU,
para avaliao. A fiscalizao ocorre em
diferentes estgios, por meio de um processo
de auditoria externa, tcnica e independente
dos elementos mais relevantes da licitao,
como estudos de viabilidade, editais e minutas
de contrato. Esse modo de atuar busca
trazer maior segurana aos investidores e
sociedade, como garantia que as etapas-chave
no processo de outorga de servios pblicos
estejam de acordo com a legislao e com as
melhores prticas internacionais.
Embora no possamos ainda dizer que
usufrumos de um servio irrepreensvel,
existem no Brasil vrios exemplos de
concesses que aumentaram a qualidade de
Apesar de contarmos
com um marco legal e
instituies relativa-
mente jovens, percebe-
se que as novas modela-
gens pretendidas pelo
governo federal exigem
novo arcabouo legal.
12
vida de seus usurios. Cabe s instituies
nacionais, entre elas o TCU e as agncias
reguladoras, impulsionar a interminvel
evoluo desse instituto, para que dele
resulte a oferta de um bem pblico cada vez
mais satisfatrio.
O instituto das PPPs surgiu e desenvolveu-
se principalmente na Inglaterra, onde vrios
servios pblicos foram repassados, com
vantagem, iniciativa privada. E mesmo
em pases mais prximos, como o Chile,
encontramos iniciativas particularmente
meritrias. Mas aqui, em geral, a qualidade
dos servios pblicos outorgados ainda se
encontra aqum do desejado, embora se
revele expressivamente superior qualidade
observada no modelo anterior, quando sua
prestao era proporcionada diretamente pelo
setor pblico, como nos casos da telefonia e
das rodovias.
Concorrem para esse fenmeno diversas
explicaes, que se reforam mutuamente.
A natureza incerta e cambiante do cenrio
macroeconmico no longo prazo e a constante
evoluo tecnolgica adicionam dificuldades
formulao de contratos administrativos
que sempre proporcionem o estado da arte
em relao aos servios pblicos ofertados. A
elaborao de acordos que garantam o melhor
nvel de servio complexa, e as instituies
criadas para esse fim, como se disse, so
relativamente recentes.
Outro fator bastante relevante para que as
desestatizaes no tenham atingido o nvel
de excelncia que delas se espera consiste
na fragilidade das agncias reguladoras ao
impor penalidades s concessionrias em
casos de inadimplemento contratual, seja
por atraso na realizao de investimentos
previstos, seja por deficincias na qualidade
do servio prestado. Essas vulnerabilidades
derivam de inmeros fatores, desde a falta
de pessoal para supervisionar a prestao do
servio, o desenho imperfeito de indicadores
de desempenho de difcil aferio at o
excesso de burocracia que caracteriza
o mecanismo de imposio de multas,
marcado pela pluralidade de instncias
recursais administrativas.
o alto interesse
demonstrado pelos
investidores at o
momento propor-
cional s expectati-
vas sobre o desem-
penho econmico e
a estabilidade insti-
tucional do pas.
No mbito do TCU, portanto, nota-se que
a tradicional nfase depositada nas fases
iniciais dos projetos de concesso os
estudos de viabilidade e os documentos
editalcios e contratuais deve ceder lugar
ao acompanhamento mais minucioso da
execuo propriamente dita. Mas, apesar de
o contrato redigido adequadamente servir
como norte para uma prestao adequada do
servio concedido, ele no o garante. Assim,
fundamental que as agncias exeram sua
funo regulatria de forma efetiva, acionando
os mecanismos contratuais para que o parceiro
privado cumpra com as obrigaes assumidas,
cabendo ao Tribunal acompanhar essa atuao.
E em virtude das particularidades dos
projetos de concesso a exigncia de
grandes investimentos e a assuno de riscos
empresariais significativos, principalmente
, tem-se tornado frequentes, por parte dos
rgos pblicos, a prtica salutar de sondar
os potenciais interessados sobre possveis
falhas de modelagem, realizando audincias
e sesses pblicas de esclarecimento. Como
resultado, o alto interesse demonstrado pelos
investidores at o momento proporcional s
expectativas sobre o desempenho econmico
e a estabilidade institucional do pas. Por
conta disso, j testemunhamos grandes gios
nos leiles de outorga; isto , empresas que se
dispem a arrematar o direito de explorao
das concesses por montantes bem superiores
ao preo mnimo estipulado.

Para acompanhar os processos de
desestatizao, inclusive os j em operao, o
TCU conta com duas secretarias especializadas:
a Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao
e Regulao de Transportes, composta por
diretorias dedicadas aos quatro modais
rodovirio, aquavirio, areo e ferrovirio e
a Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao
e Regulao de Energia, que, por sua vez, lida
com outorgas nas reas de telecomunicaes,
radiodifuso, energia eltrica, petrleo, gs
natural e minerao. Ademais, o Tribunal conta
com quatro secretarias especializadas em obras,
uma unidade responsvel pela fiscalizao da
rea ambiental e o Instituto Serzedello Corra,
ncleo de capacitao do TCU, que promove
treinamentos peridicos. Graas ao rigoroso
processo de recrutamento, seleo e formao
de auditores, possumos um corpo tcnico
altamente qualificado.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
13
Nesse sentido, o TCU pretende colaborar
para o xito desse processo de realinhamento
por meio de suas auditorias, corrigindo
imperfeies encontradas nos projetos e
recomendando a adoo de boas prticas
observadas internacionalmente. Alm de
verificar a legalidade dos atos relativos
desestatizao cujos reparos frequentemente
evitam contestaes judiciais , o Tribunal
examina aspectos fundamentais dos projetos,
de modo a minimizar os riscos de leso aos
interesses dos usurios ou aos cofres pblicos.
O aprofundamento do modelo concessrio
estratgico para sanar gargalos infraestruturais
do pas, modernizando instalaes obsoletas,
incrementando a competitividade da produo
nacional e permitindo, ao mesmo tempo, que o
Estado concentre esforos e recursos pblicos
em polticas voltadas mais diretamente para os
setores vulnerveis da sociedade.
Vista area da cidade de So Paulo, SP.
14

Luciano Coutinho
Presidente do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social

Luciano Coutinho doutor em economia pela Universidade de

Cornell, nos EUA, e professor convidado da Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp). Possui mestrado em economia pelo Instituto
de Pesquisas Econmicas da Universidade de So Paulo (IPE/USP)
e foi professor visitante nas Universidades de Paris XIII, do Texas,
do Instituto Ortega y Gasset, e da USP, alm de professor titular
na Unicamp. Formou-se em economia pela USP e, durante o curso,
recebeu o prmio Gasto Vidigal como melhor aluno de economia
de So Paulo. Especialista em economia industrial e internacional,
escreveu e foi organizador de vrios livros, alm de ter extensa
produo de artigos, publicados no Brasil e no exterior. Seus estudos
acadmicos sempre tiveram como temas principais a poltica industrial
e o lado real da economia. Desde 2007, presidente do BNDES, e, em
2013, foi premiado como Person of the Year, pela Brazilian-American
Chamber of Commerce.

Resumo

Neste depoimento, o atual presidente do BNDES aponta como

o crescimento dos pases emergentes tem sido fundamental para o
avano da economia mundial e para a diminuio da distncia entre
naes desenvolvidas e em desenvolvimento. Coutinho destaca
a boa posio do Brasil no cenrio mundial no que diz respeito
diversidade de alternativas de investimentos rentveis, alertando para
a necessidade de o pas ter uma estratgia de desenvolvimento para
superar os desequilbrios econmicos. Para o presidente do BNDES,
a economia brasileira tem inmeras possibilidades e nenhuma
armadilha da classe mdia poder impedir o avano do pas.
DEPOIMENTO
16
N
as ltimas dcadas, testemunhamos uma
distncia cada vez menor entre naes
desenvolvidas e em desenvolvimento. O
crescimento da economia mundial no decorrer
da ltima dcada dependeu imensamente dos
pases emergentes. Portanto, importante
avaliar a fora e a sustentabilidade real desse
processo, especialmente em relao ao Brasil.
A literatura sobre o crescimento econmico
sugere que pode haver um fenmeno
conhecido como armadilha da renda mdia.
De acordo com essa tese, os pases emergentes
enfrentam dificuldades crescentes para manter
o ritmo acelerado de crescimento econmico
aps alcanar um nvel intermedirio de
renda per capita.
Os defensores dessa tese apontam para algumas
caractersticas comuns dos pases que caem
nessa armadilha. A partir de certo nvel de
renda, o consumo de produtos e servios com
maior elasticidade-renda1 torna-se a fora
motriz do crescimento. Como resultado, a
dinmica macroeconmica depende mais do
consumo do que da propenso para investir e
poupar. Ao mesmo tempo, as oportunidades
para diversificar a matriz industrial tendem a
diminuir, uma vez que o desenvolvimento de
novos setores econmicos exige elevado grau de
qualificao e conhecimento tcnico, o que, por
sua vez, demanda investimentos de longo prazo
em cincia, tecnologia e educao avanada.
Como resultado, fica mais difcil atingir ganhos
de produtividade altos e sustentveis.
No obstante, as caractersticas da armadilha
da renda mdia parecem ser mais consequncia
do que causa do descarrilamento da economia
brasileira entre 1980 e 2003. Com efeito, foi a
crise da dvida externa o fator predominante para
a desorganizao da economia nesse perodo. A
crise cambial produziu um profundo desarranjo
das finanas pblicas, impulsionando a inflao
1
Elasticidade-renda da demanda mede a variao percentual na quantidade demandada de um bem dada uma variao percentual na
renda do consumidor.
e desarticulando os mecanismos de promoo
do investimento produtivo. Contudo, algumas
deficincias estruturais indicadas pela teoria
da armadilha so importantes e devem ser
consideradas com ateno.
A economia ganhou estabilidade e resistncia
a choques depois do Plano Real, da Lei de
Responsabilidade Fiscal e, muito importante,
depois da acumulao de reservas externas
no perodo de 2004-2006. A conquista desses
fundamentos macroeconmicos permitiu a
superao da alta vulnerabilidade da economia
e propiciou o forte ciclo de expanso de 2004
a 2008. Permitiu, tambm, a prtica de uma
postura contracclica, bem-sucedida, em 2009
e 2010, no contexto da grave crise financeira
global deflagrada pela falncia do Lehman
Brothers, em setembro de 2008.
Acredito que os desafios atuais, resultado
da histria recente da economia brasileira,
oferecem oportunidades econmicas para o
surgimento de solues criativas, versteis
e sustentveis. Sempre mantive uma viso
otimista em relao aos nossos potenciais. No
h razo para no sonhar e lutar para fazer do
Brasil uma sociedade mais igualitria, educada,
pacfica, sustentvel e inovadora.
Temos capacidade para enfrentar e superar
grandes desafios. A base industrial do Brasil
economicamente relevante, e a sua fora
histrica no pode ser esquecida; no h motivo
para que ela no possa ser revitalizada.
Os gargalos na infraestrutura que encarecem
a produo nacional so resultantes de um
longo perodo de investimentos baixos.
Com efeito, os setores de infraestrutura s
comearam a receber investimentos crescentes
nos ltimos cinco anos. O aumento da oferta
de infraestrutura reduzir os custos sistmicos e
aprimorar a eficincia geral da economia.

Um novo desafio mandatrio diz respeito
produtividade. O longo e histrico perodo de
excesso na oferta de mo de obra chegou ao
fim devido rpida transio demogrfica do
Brasil. Atualmente, se o PIB aumentasse a uma
taxa de apenas 2,4% ao ano, isso seria suficiente
para absorver toda a mo de obra que entra
no mercado. Para crescer a taxas superiores
(i.e. entre 4 e 6% ao ano), a produtividade de
trabalho precisa aumentar muito mais do que
nos ltimos anos.
Uma estratgia de desenvolvimento bem
orquestrada imprescindvel para superar os
desequilbrios mencionados antes. Abordarei
trs dimenses:
Precisamos reduzir ainda mais os custos de
produo e aumentar a competitividade,
especialmente na indstria;
Devemos garantir ganhos maiores
contnuos de produtividade; e
Devemos induzir um ciclo de investimentos
duradouro, com mais poupana domstica
e mais financiamento interno.
A poltica econmica do governo j comeou
a enfrentar esses desafios, mesclando uma taxa
de cmbio menos valorizada com taxas de juros
substancialmente menores do que no passado.
Os investimentos em energia e infraestrutura j
esto em expanso, e programas educacionais
importantes esto em andamento no ensino
bsico, ensino profissionalizante e qualificao
de engenheiros e especialistas em cincias exatas
e naturais. Alm disso, o governo estendeu a
desonerao da folha de pagamento a vrios
setores. Outras iniciativas relevantes incluem
a reduo dos custos de energia eltrica; a
extenso dos financiamentos a baixo custo do
Programa de Sustentao do Investimento do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES-PSI) para investimentos e
2
Dispe sobre a incidncia do imposto sobre a renda nas operaes de emisso de ttulos de longo prazo para financiamento das
concesses de infraestrutura logstica.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
17
exportaes; incentivos fiscais para a emisso de
debntures de infraestrutura (Lei No. 12.431)2;
e um programa especial de US$ 16 bilhes para
promover a inovao no setor privado nos
prximos anos (Inova Empresa).
Alm dessas iniciativas, o avano da
competitividade da economia brasileira
depende essencialmente da obteno de ganhos
mais altos em produtividade.
No curto prazo, os investimentos renovados
em maquinrio e equipamentos novos,
impulsionados por programas de financiamento
com custos mais baixos, so fundamentais para
ajudar a aumentar a produtividade. No mdio
prazo, a expanso robusta dos investimentos em
infraestrutura e em tecnologias de informao e
comunicao reforaro a eficincia sistmica e
reduziro de forma considervel os custos de
logstica. Por fim, no longo prazo, as iniciativas
e
em andamento para promover a inovao
em empreendedores e a maior qualificao
educacional e profissionalizante da mo de obra
tm como objetivo melhorar competncias,
gerando estmulo tecnolgico endgeno.
os desafios atuais, resultado
da histria recente da econo-
mia brasileira, oferecem opor-
tunidades econmicas para o
surgimento de solues criati-
vas, versteis e sustentveis.
18
O fato a destacar que a economia
brasileira tem, como poucas, uma grande
variedade de alternativas de investimentos
rentveis. E so justamente essas mudanas
estruturais que oferecem as oportunidades
mais desafiadoras para o desenvolvimento
da indstria brasileira.
A onda de investimentos em energia,
infraestrutura, logstica, transporte
telecomunicaes pode ampliar as atuais
fronteiras de possibilidade de produo que
envolvem muitas cadeias de suprimento de
produtos, materiais, peas e componentes
de capital, assim como servios altamente
especializados. E se os novos investimentos
forem apoiados por polticas firmes, as
oportunidades podem promover aglomerados
industriais e de servios inovadores, com
potencial para alcanar nveis de excelncia
internacional. Entre essas oportunidades,
podemos destacar como um exemplo
marcante a explorao de petrleo em guas
profundas, na chamada camada pr-sal.
Outro setor com fronteira de possibilidade
de produo que pode revelar oportunidades
promissoras o agronegcio, que j mostra
competitividade estrutural na maioria dos
seus segmentos. Aprendizagem tecnolgica
acumulada, ambiente de negcios dinmico, e
progressos nas biocincias: tudo isso habilita o
potencial do agronegcio brasileiro para avanos
e desenvolvimentos tecnolgicos significativos e
e originais nas respectivas cadeias de suprimento.
A produo de energia renovvel uma terceira
rea repleta de oportunidades. Apesar de o Brasil
j ter uma das matrizes energticas mais limpas
do planeta, o pas tem condies excepcionais
para incorporar diversas fontes de energia e
combustveis renovveis, baseadas em biomassa
(etanol e biodiesel), energia elica, solar ou
outras fontes ainda em estado embrionrio de
desenvolvimento.
Mesmo em setores nos quais o Brasil fica atrs
da vanguarda internacional, h possibilidades
concretas para avanos substanciais. Este o caso

do complexo industrial da sade, que pode gerar
oportunidades interessantes em novos produtos
farmacuticos com base na biotecnologia, como
vacinas, plasma e hemoderivados, alm de
equipamentos relacionados sade.
O campo de tecnologias da informao e da
comunicao (TIC) se encontra em posio
parecida. O sucesso em alguns nichos especficos
salienta uma perspectiva favorvel com relao
ao potencial para desenvolvimento. Alguns
projetos de primeira linha, com o objetivo de
produzir semicondutores e de gerar o progresso
de um ncleo importante de empresas lderes
no negcio de software, mostram claramente
que o complexo de TIC est ativo.
A promessa de oportunidades tambm est
na ampla gama de atividades de alto valor
agregado. importante mencionar o setor
aeronutico, estruturado e baseado no
sucesso da Empresa Brasileira de Aeronutica
(Embraer). Contudo, possvel imaginar
oportunidades interessantes no setor
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
19
aeroespacial e em outros segmentos no setor
de defesa. O Brasil tambm pode desenvolver
tecnologias de baixo carbono em setores
relacionados sustentabilidade ambiental, e
pode usar sua admirvel biodiversidade para
desenvolver muitos novos negcios.
A existncia de oportunidades criadas pelo
dinamismo do crescimento brasileiro no
significa que o potencial para revitalizar nossa
indstria esteja restrito a essas oportunidades.
A base industrial brasileira importante e
diversificada, englobando produtos bsicos,
bens de consumo durveis, no durveis e
diversos segmentos de bens de capital. A
recuperao da competitividade desses setores
industriais uma meta possvel e alcanvel.
Entretanto, o futuro para a indstria brasileira
no ser um mar de rosas, especialmente
para a manufatura. H vrias barreiras a
serem ultrapassadas, incluindo mudanas na
organizao da produo industrial ao redor do
mundo. Isso significa repensar nossa estrutura
Plataforma de Petrleo no Rio de Janeiro, RJ.
20
industrial e sua projeo internacional,
com o objetivo de nos reestruturar para
conservar nossas bases industriais e aproveitar
as oportunidades que aparecerem nesta
reorganizao da produo internacional.
Essa certamente no uma tarefa fcil e
exigir muito do setor privado, do governo e
da sociedade em geral. Sem o apoio de uma
poltica industrial e tecnolgica bem elaborada
e um relacionamento prximo com o setor
empresarial, ser difcil para o Brasil - ou
qualquer outra nao - alcanar essa ambiciosa
posio. claro que as polticas do governo no privado. Felizmente, no Brasil, podemos
funcionam se os agentes privados dinmicos
no estiverem empenhados. Felizmente, o Brasil
tem empreendedores criativos e produtivos,
alm de um setor financeiro competente. Sob
a liderana de nosso corajoso setor privado,
estou confiante de que muitos objetivos futuros
podem e sero alcanados.
Ento, por que importante destacar a parceria
entre os setores pblico e privado e a relevncia
das iniciativas de polticas industriais e
tecnolgicas? A resposta evidente no intenso
reposicionamento competitivo almejado pelas
principais potncias industriais do mundo.
Os Estados Unidos, que, para muitos, j
esto passando por uma reindustrializao,
so um candidato bvio para retomar parte
da produo de manufatura internacional.
A poltica industrial implcita dos EUA tem
dois pilares de sustentao. Por um lado, inclui
medidas para recuperar a competitividade
com base nos custos muito mais baixos de
energia (shale gas e shale oil), melhorias na
infraestrutura e automao avanada. Por
outro, h iniciativas proativas para acelerar
sua liderana cientfica e tecnolgica por meio
do apoio a projetos avanados de tecnologias
de fronteira, automao, novas fontes de
energia limpa, transporte e motorizao.
A China tambm quer alcanar posies de
liderana em muitas reas de tecnologia de
ponta, aumentando sua participao no PIB
mundial desses setores dos 5% atuais para
15%, em 2020. At mesmo a Europa, que hoje
est passando por um momento muito difcil,
no pode ser descartada como um participante
importante. Tempos difceis podem estimular a
inovao quando a sobrevivncia est no limite.
Nem mesmo o Japo, que emerge de um longo
perodo de estagnao, pode ser subestimado.
Isso revela uma tendncia de concorrncia
global mais feroz, o que implica menos espao
disponvel para pases emergentes recuperarem
o terreno perdido. Para o Brasil, essas tendncias
aumentam as exigncias em termos de desafios.
Mas, novamente, acredito que o Brasil no
deve abandonar suas ambies legtimas como
um participante industrial relevante no cenrio
mundial.
Apesar de enfatizar principalmente os desafios
da indstria e da inovao, no posso deixar de
mencionar o alto valor de nosso setor financeiro
confiar em bancos com gesto slida e de
excelncia. Eles so extremamente relevantes,
junto com o mercado de capitais, para apoiar
o desenvolvimento nacional, ao promover as
empresas mais dinmicas e criar uma base de
mercado forte para operaes de longo prazo.
Como presidente do BNDES, reitero meu firme
compromisso de fechar parcerias e cooperar
de forma prxima com o sistema financeiro
privado para alcanar este objetivo.
Pessoalmente, estou impressionado pelas
virtudes das melhorias institucionais
alcanadas nas ltimas dcadas. Elas incluem:
as boas lies aprendidas sobre o valor do
controle da inflao, do controle fiscal, das
significativas reservas de divisas, de atividades
bancrias slidas, da governana societria
superior e do respeito aos investidores. Tudo
isso possibilita que o Brasil anseie por um novo
ciclo de prosperidade. O progresso que vem
sendo alcanado na reduo das desigualdades
sociais estabelece alicerces amplos de cidadania
e democracia. Um pas que pode aproveitar
ao mximo as oportunidades no mercado
internacional de commodities; um pas que est
enfrentando o desafio da explorao da camada
de pr-sal; que tem uma carteira abrangente de
infraestrutura com retornos atrativos; que tem
uma base industrial capaz de lutar por maior
competitividade e inovao; e que continua
no caminho certo para a incluso econmica
e social.
Certamente, esse pas capaz de assumir
e superar os desafios de desenvolvimento.
Nenhuma armadilha pode atrapalhar o
futuro do Brasil se continuarmos confiantes em
ns mesmos e em nossas aes.
 21

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

ENTREVISTA
 23
Andrea Calabi
Secretrio da Fazenda de So Paulo

Andrea Calabi tem mestrado em economia pelo Instituto de Pesquisas

Econmicas (IPE/USP) e mestrado e doutorado em economia
pela Universidade da Califrnia, em Berkeley, nos EUA. Esteve
frente de conselhos e ocupou diversos cargos de gesto nos setores
pblicos e privados no Brasil, como: presidente do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), primeiro secretrio do Tesouro
Nacional, secretrio executivo do Ministrio do Planejamento e
Oramento, presidente do Banco do Brasil e do BNDES. Atualmente,
secretrio de Finanas do Estado de So Paulo, tendo iniciado o
seu mandato em 2011.

Resumo

A Parceria Pblico-Privada (PPP) desempenha um importante

papel na alavancagem de investimentos em diversos setores. Este
instrumento muitas vezes possibilita a promoo de projetos
de interesse pblico, otimizando a sua capacidade de gesto e
eficincia. Nesta entrevista, Andrea Calabi discorre sobre como
PPPs oferecem oportunidades positivas para concretizar projetos,
atendendo a demandas pblicas de forma eficiente e lucrativa.
Ressalta tambm a longa experincia com parceiros privados
do Estado de So Paulo, que possui a Companhia Paulista de
Parcerias, uma sociedade annima inteiramente controlada pelo
estado e cuja incumbncia dar garantia do cumprimento do
compromisso pblico na PPP.
24
FGV Projetos: De que forma
as Parcerias Pblico-Privadas
(PPPs) podem contribuir para
potencializar investimentos
em infraestrutura no pas?
Andrea Calabi: Em primeiro lugar, a
PPP deve ser entendida como uma etapa,
um instrumento adicional a privatizaes
e concesses no processo de transformao
do papel do Estado na economia, como
ocorre, por exemplo, no processo de outros
pases. Mas, no Brasil em especial, o Estado
passa de produtor a regulador, ou seja,
este processo est ligado propriedade
que o Estado tinha em diversos setores,
como siderurgia, petroqumica, minerao,
comunicaes e transportes. Na verdade,
a prpria expanso e o amadurecimento
da economia com o crescimento do pas
requerem recursos e iniciativas to variadas
que o Estado sozinho, por meio de suas
empresas, no capaz de oferecer.
As necessidades e as oportunidades de
investimento so enormes, e, nesse sentido,
o Estado j se mostrou insuficiente como
controlador das empresas principais desses
setores. Por isso, em meados da dcada de
1980, e mais profundamente a partir da
dcada de 1990, a privatizao se tornou
uma questo muito importante. Na verdade,
foram repassadas ao setor privado empresas
formadas em siderurgia, petroqumica,
minerao etc., que eram pblicas e foram
privatizadas, liberando-se no que tange
movimentao e mobilizao de investimentos recursos pblicos e privados para a promoo
adicionais, podendo com isso crescer mais
depressa. Foi isso que aconteceu com toda a
siderurgia, desde a Companhia Siderrgica
Nacional (CSN), a Usiminas, a Aominas, a
Companhia Siderrgica de Tubaro (CST),
toda a petroqumica, como Petroquisa, toda
a minerao, como a Vale. Mas o importante
aqui enfatizar que, ao vender uma empresa,
de alguma forma se est mobilizando interesse
privado em potencialidades que antes eram do
poder pblico, por meio da venda do estoque de
capital da empresa. Vender a empresa vender
um certo patrimnio, e, consequentemente, o
excesso de ativos ou de realizveis sobre as
dvidas ou sobre os compromissos. Portanto,
ao se vender o patrimnio, vende-se um
estoque de capital.
Um segundo passo importante nesse processo
de mobilizao de recursos privados se d
por meio das concesses. Nestas, em vez de
se vender o estoque de capital, vende-se o
fluxo de renda futura. Quer dizer, quanto
voc pode cobrar de pedgios numa estrada?
Quanto voc pode cobrar num servio de
telefonia? Quanto voc pode cobrar no
transporte em uma ferrovia? A diferena
que voc comea a pensar no fluxo potencial
de recebimentos futuros, evidentemente de
receitas, de despesas, os fluxos lquidos,
cujo valor presente um valor do qual o
Estado se apropria ou mobiliza para ampliar
investimentos nesses diversos setores. Todo
processo de promoo de concesses,
sejam concesses de servios pblicos em
transporte rodovirio de servio de telefonia
ou de transporte ferrovirio por exemplo,
de carga e descarga de portos , como uma
mobilizao de valores de que o Estado pode
dispor com o propsito de agreg-los ao
setor pblico na promoo de investimento
e para atender populao.
As PPPs representam um terceiro passo.
Trata-se de uma combinao mais explcita de
de projetos de interesse pblico que possam
interessar tambm ao investidor privado. As
PPPs so essa mobilizao, algo que no
apenas necessrio, mas suficiente para que
capitais privados se interessem pela disposio
e pela oferta de projetos de interesse pblico.
Envolvem a percepo do interesse do
Estado sobre possveis projetos que podem,
 25
As PPPs so essa
mobilizao, algo
que no apenas
necessrio, mas su-
ficiente para que
capitais privados se
Ao verificar qual o mnimo de gasto pblico
interessem pela dis- necessrio para uma mobilizao privada, de
capitais privados, verifica-se qual o mximo
posio e pela ofer- de investimento que se pode fazer a partir de
certa dotao.
ta de projetos de
o senhor destacaRIA a
interesse pblico.
capacidade de se alavancar
investimentos como um dos
pontos positivos das PPPs?
ocasionalmente, combinar ativos pblicos >> No processo de reestruturao do papel
disponveis. Como exemplo, podemos pensar do Estado, essa uma questo importante,
em um porto, em torno do qual pode haver j que tem o objetivo de ampliar o poder de
uma combinao de interesses privados de dar frente s mltiplas demandas de todo
modernizao para prestao de servios, o Brasil, ou mesmo de outros pases. H
etc., de modo a atender projetos que sejam de possibilidades de privatizao do estoque de
interesse pblico e que deem retorno privado capital, privatizao direta, mobilizao de
isto , que deem lucro. capitais privados no fluxo futuro de receitas
concesso, ou uma combinao de capitais
Nesse sentido, o sistema e os procedimentos pblicos e privados de alguma forma, que
de PPPs tentam se organizar para ver qual exatamente a oportunidade de PPP. Este o
o mnimo gasto pblico necessrio para primeiro ponto.
mobilizar recursos privados em um projeto de
interesse pblico. Hipoteticamente falando, O segundo ponto importante justamente
para fazer o metr, seria preciso entrar com a a possibilidade que os sistemas de PPPs
desapropriao, intervir na infraestrutura ou em apresentam de prestar mais ateno s
alguma coisa em que a parte pblica e a privada oportunidades que o setor privado enxerga em
entrem. Pode ser com um trem, um trilho ou toda a gesto pblica. O setor privado percebe
com um sistema, por exemplo. Mas, nesse caso, os governos e o que esses governos esto
o importante avaliar qual o mnimo gasto fazendo e, caso diga eu faria melhor, pode
pblico necessrio para dar uma taxa de retorno propor um projeto. O sistema de PPP permite
dos capitais privados que operam a gesto que se parta de manifestaes de interesse
desse projeto, alm do mnimo gasto pblico privado em determinados projetos. Os
necessrio para mobilizar recursos privados exemplos que s vezes dou vo desde algum
em um projeto evidentemente governamental que v a possibilidade de fazer um aqurio no
de interesse pblico esta a questo da PPP. Parque da gua Branca, em So Paulo, at a
Pensando desta forma, nos termos de otimizao possibilidade de algum que diz: Olha, eu
de recursos, a PPP o sistema que maximiza o consigo fazer essa linha de metr mais barata e
valor total de investimentos que se pode fazer mais rapidamente.
a partir de certa dotao oramentria. Se tal
dotao oramentria for de um valor X, voc Tipicamente, so projetos de infraestrutura
pode gastar X em um projeto de interesse ou de atividades com gesto relativamente
pblico. No entanto, este valor pode mobilizar complexa, para os quais se mobilizam recursos
mais capital, possibilitando investir 2X. no apenas por meio dos sistemas de PPPs.

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

26
Como disse antes, isso envolve mobilizao e
alavancagem de investimentos, mas tambm
capacidade de gesto. No entanto, muitas
vezes, a gesto pblica percebida como sendo
limitada por um grande nmero de fatores.
Um desses fatores limitadores o sistema de
licitaes pblicas, que diferente do sistema
de otimizao privada, ocasionalmente lento,
demorado e exigente.
Que diferenas existem entre
as lgicas dos setores pblico
e privado? E de que forma a
PPP pode ser uma coLABORAO
entre ambos?
>> A compra pblica regida por outra
lgica, e a o sistema de compras um
exemplo. Nos tpicos de contratao e
demisso de mo de obra, por exemplo, o
setor pblico tipicamente tem sistemas de
contratao mais estveis. Um funcionrio
tem que ter segurana no emprego e no
estar sujeito a algum que possa arbitrar a
sua demisso. Em geral, as carreiras pblicas
pagam menos, mas so mais estveis,
enquanto as privadas, em contraponto,
podem pagar mais, porm tambm podem
contratar e demitir de acordo com as
necessidades do momento de cada projeto.
Portanto, muito presente a questo da
capacidade de gesto, em mltiplos sentidos,
sistemas, processos, procedimentos e,
muitas vezes, o privado consegue contratar
e mobilizar melhor. Com isso, a qualidade
da gesto pode ser aprimorada. No estou
dizendo que a qualidade do setor pblico
nesse quesito ruim; ao contrrio, ela
boa, mas, muitas vezes, tambm poderia ser
aperfeioada atravs de uma combinao
pblica e privada.
Outra grande questo sobre as PPPs , na
minha opinio, que elas no dependem
apenas da percepo pblica de quais so
os projetos relevantes e de como se pode
ganhar eficincia. Trata-se tambm de como
ganhar efetividade e de como possvel
melhorar os resultados de vrios projetos
que chegam populao. Isso abre uma
porta pela qual podem entrar sugestes
privadas com relao aos investimentos
pblicos, gerando uma melhora no servio

pblico, por exemplo. Pode se dar no
apenas em infraestrutura, mas por meio
de uma multiplicidade de projetos, como a
construo de fruns, prises ou piscines
reguladores de enchentes. uma porta muito
importante para incentivar a contribuio
da percepo do setor privado sobre o que
o setor pblico deveria estar fazendo.
Mais uma caracterstica que eu gostaria
de ressaltar o grande desafio que so
os projetos de PPP, porque, como todo
investimento, sempre tm uma expectativa
de retorno ao longo de um perodo entre
cinco e 35 anos. So perodos longos, que
muitas vezes passam por seis, sete ou oito
gestes governamentais. Falando-se em
at oito gestes frente, necessrio ter
projetos que, de alguma forma, ao longo do
tempo, vo se reforando e se mostrando
relevantes para os sucessivos governantes.
Logo, precisam ser projetos importantes,
que se mostrem relevantes, e preciso
garantir que o setor pblico honrar esse
contrato ao longo das prximas sete ou
oito gestes. As questes da segurana
regulatria, da segurana contratual e a
ausncia de incerteza jurisdicional, portanto,
so fundamentais para que se possa ter hoje
um contrato de longo prazo.
Como o setor pblico do
estado de So Paulo busca dar
garantias ao setor privado
de que esses contratos sejam
honrados?
>> No caso de So Paulo, especificamente,
vejo duas consideraes importantes. Uma
que o estado tem grande experincia em
contratos de longo prazo com as concesses
rodovirias. Sendo assim, So Paulo sabe fazer
contratos longos com o setor privado e tem um
histrico de honrar esses contratos. Ainda que
mudanas possam eventualmente ocorrer, isso
deve acontecer sempre de forma negociada,
privada, entre o contratante e o contratado.
Em segundo lugar, um grande desafio das PPPs
como organizar a estrutura, a garantia para
a responsabilidade pblica. O setor pblico
tem certas responsabilidades no projeto, e o
setor privado tem outras. O setor privado tem
que garantir, por performance, por histrico,
por contrato, e o setor pblico deve pagar
as contraprestaes previstas ao longo do
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
27
processo, alm de fazer os aportes previstos,
sejam de capital ou de participao no custeio
ao longo do tempo. importante diferenciar
bem o que so contribuies administrativas e
o que so concesses.
Deve-se, ento, organizar a forma institucional
de dar garantia para o compromisso pblico de
longo prazo num contrato de PPP. No Estado
de So Paulo, isso foi feito da seguinte forma:
constitumos uma empresa que uma sociedade
annima, portanto, com jurisprudncia
absolutamente clara e conhecida por todos,
que a Companhia Paulista de Parcerias (CPP).
Esta empresa foi constituda com a incumbncia
de dar garantia da responsabilidade pblica,
do compromisso pblico no contrato de PPP.
O estado aporta recursos ativos para a CPP
que podem ser aes, imveis ou recursos
oramentrios e, com base nesses ativos, a
CPP estrutura as garantias para a participao
pblica nos compromissos assumidos nos
projetos de PPPs.
A CPP, com lastro nos seus ativos, poder
no futuro emitir debntures, que so
instrumentos financeiros conhecidos,
regulados pela Comisso de Valores
Mobilirios (CVM). Em suma, nesse modelo
de empresa escolhido por So Paulo, os ativos
e os marcos legais so claros, e possvel
blindar essas garantias contra a possibilidade
de um governante futuro querer desfaz-las.
diferente de pensar as garantias por meio
de um fundo garantidor que respeita a outra
legislao de fundos, cuja jurisprudncia no
est muito clara ainda, do ponto de vista, da
prtica brasileira. A outra vantagem de fazer
isso por meio de uma sociedade annima
que uma eventual execuo de uma garantia
As questes da segurana
regulatria, da segurana
contratual e a ausncia
de incerteza jurisdicional
so fundamentais para
que se possa ter hoje um
contrato de longo prazo.
28
afeta o patrimnio da CPP e no o tesouro,
e, nesse sentido, essa garantia no precisa ser
includa no limite da dvida do tesouro, do
ponto de vista da Lei de Responsabilidade
Fiscal e do conjunto de sistemas. Esse
procedimento adequado porque tem que
se constituir o patrimnio da CPP antes. Na
execuo de uma dvida, abocanharia um
pedao desse patrimnio e no bateria contra
o tesouro, o que uma questo forte.
Em 1995, a situao do governo do Estado
de So Paulo, no comeo da gesto Mario
Covas, era absolutamente crtica. Havia
muitas dvidas e pouco dinheiro em caixa.
Por isso, foi constituda uma empresa
chamada Companhia Paulista de Ativos
(CPA), cujo princpio era o mesmo da CPP.
O governo aportou recursos, essa empresa
absorveu dvidas e fez um ajuste de contas.
Feito o ajuste de contas, atravs do qual esses
ativos davam garantias para a emisso de
debntures, a CPA foi fechada. A CPP veio
na esteira da experincia que o governo do
estado teve com a CPA, com caractersticas
semelhantes que favoreceram muito a sua
constituio.
Hoje, a CPP um componente ativo do
processo, composto por trs etapas. Primeiro,
vem a etapa de reformulao do papel do
estado na economia, na modernizao e,
digamos, na ampliao desse papel. O estado
menos produtor e mais regulador. A segunda
etapa mobilizar, alavancar o dinheiro
disponvel para investir. E a terceira ter
uma estrutura para garantir a parte pblica,
seno o privado fica temeroso de que algum,
no futuro, possa ter uma opinio diferente
da que hoje se expressa na preparao dos
contratos.
De que ordem o impacto
das PPPs no movimento de
investimentos financeiros no
estado de So Paulo?
>> Para dar uma ideia do tamanho do
processo, o Estado de So Paulo vem de uma
mdia histrica de investimentos do governo
Andr Franco Montoro para c, num perodo
de 20 a 30 anos, da ordem de US$ 2 bilhes
por ano, em mdia. Foram sendo planejados
investimentos no primeiro e no segundo
governo Covas, no primeiro e no segundo
1
O PPA 2012-2015 pode ser consultado em: <http://www.planejamento.gov.br>. Acesso em 23 de junho de 2013.
governo Alckmin, depois no governo Serra,
e esse valor passou para US$ 8,5 bilhes
por ano. Ou seja, cresceu de US$ 2 bilhes
para 8,5 bilhes, e agora estamos navegando
na ordem de US$ 10 bilhes por ano. Se
considerarmos as PPPs, estamos chegando a
US$ 15 bilhes por ano. uma movimentao
muito expressiva, muito grande em termos
nacionais, mais especificamente se voc
considerar o Plano Plurianual (PPA) para
o perodo de 2012 a 20151, que o vigente.
Para esse perodo, temos R$ 86 bilhes
de investimentos da administrao direta,
mais R$ 13 bilhes de investimentos de
empresas, da administrao indireta, que
somados chegam a R$ 99 bilhes, mais uma
expectativa de R$ 20 bilhes a 25 bilhes de
PPPs. Portanto, passamos para 120, 125 no
fundo, em quatro anos.
Por outro lado, no sentido mais restrito, na
gesto Alckmin, h um ano de defasagem, e
temos um programa de investimentos de R$
80 bilhes R$ 20 bilhes ao ano, que so os
US$ 10 bilhes que mencionei antes, pensando
grosseiramente nos nmeros. Mas o fato
que, pelo ajuste e pela austeridade continuada
nos governos Covas, Alckmin e mesmo Serra,
ampliou-se a possibilidade de mobilizar
recursos oramentrios para investimentos,
de forma que o montante se multiplicou,
passando de US$ 2 bilhes para 10 bilhes
na gesto Alckmin, e pode ampliar ainda
mais com PPPs. Com relao expectativa
que aparece no PPA, de R$ 20 bilhes a 25
bilhes de PPPs, na verdade, se pegarmos a
carteira de PPPs, temos hoje slidos R$ 40
bilhes que esto todos explicitados, e fazem
parte, no oramento do estado, da rubrica
de mobilidade urbana: Metr, Companhia
Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM),
trens, trens regionais e estradas, portos,
projetos de saneamento e diversos outros.
O senhor poderia descrever o
processo de tramitao desses
projetos de PPP no estado de
So Paulo?
>> Fundamentalmente, o setor privado
pode mandar um projeto, que passa por um
conselho gestor. A entrada pode ser mltipla,
pelo Planejamento, pela Fazenda, pela
Secretaria de Transporte ou por onde quiser,
indo, em seguida, para a Secretaria Executiva

do Conselho Gestor, onde o caminho
se afunila, chegando at a Secretaria da
Fazenda. O Conselho Gestor constitudo,
normalmente, pelo vice-governador, que o
preside desde a poca do governo Covas.
Isso quer dizer que Alckmin j foi presidente
do Conselho Gestor das privatizaes do
Programa Estadual de Desestatizao (PED)
e foi tambm presidente do Conselho Gestor
de PPP. Logo, o vice-governador preside e
tem a interveno da Fazenda, Planejamento,
Casa Civil, Procuradoria Geral do Estado,
alm de pessoas externas de notrio saber e
mais algumas secretarias. O projeto vem para
esse Conselho Gestor que d uma primeira
olhada para avaliar se o projeto faz sentido
e se gera interesse ou no. Se no fizer, ele
devolvido. Se fizer, enviado para a secretaria
setorial incumbida daquela rea, seja a
Secretaria de Transporte Metropolitano, seja
a Secretaria de Turismo ou alguma outra,
para ser examinado a partir da qualificao
tcnica dos analistas do setor.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
29
A questo tcnica inicial fica na secretaria
por mandamento do Conselho Gestor.
A secretaria tem que devolver o seu parecer
para o Conselho Gestor, que pode acatar ou
no a deciso da secretaria setorial. Definida
a aprovao, feita uma manifestao pblica
de que o governo vai acatar um projeto nesse
sentido. O setor privado pode ter um tempo
para apresentar projetos at que o governo,
na interface do Conselho Gestor, a secretaria e
as unidades de controle do Planejamento e da
Fazenda acertem o projeto: prazos, tamanho,
formas, retornos, aportes, maior capital de
incio, maior prestao ao longo do tempo
todas as questes abordadas pelo projeto, para
as quais h, na Secretaria de Planejamento,
uma unidade gestora de PPPs, chamada UPP.
Na Secretaria de Fazenda, o apoio justamente
da Companhia Paulista de Parcerias. Volta
para o Conselho Gestor a definio do projeto,
que, quando estiver pronto, vai para licitao.
Ocorre, ento, um processo pblico do qual
todos que quiserem podem participar.
ENTREVISTA
 31
Roberto Vellutini
Vice-presidente de Pases do Banco
Interamericano de Desenvolvimento

Roberto Vellutini formado pela Escola de Economia da Universidade

de So Paulo (USP) e tem os ttulos de mestre e doutor em economia
aplicada pela Universidade de Cornell, nos EUA. Antes de exercer
a funo de vice-presidente de Pases do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), ele atuou como gerente do Departamento
de Infraestrutura e Meio Ambiente (INE), quando conduziu o
desenvolvimento e a implantao do programa operacional do BID
nas reas de energia, transporte, gua e saneamento, desenvolvimento
rural, meio ambiente, turismo e gesto do risco de desastres. Foi
responsvel tambm pela execuo bem-sucedida de duas iniciativas
prioritrias do Banco a Iniciativa de gua e Saneamento e a
Iniciativa de Energia Sustentvel e Mudana Climtica.

Resumo

O governo brasileiro tem uma longa tradio de contratos com

o setor privado para a melhor administrao de seus servios. No
momento em que o pas se prepara para receber grandes eventos
internacionais e se destaca no exterior como potncia econmica
e poltica crescente, a possibilidade de novas parcerias se amplia.
Nesta entrevista para a FGV Projetos, Roberto Vellutini destaca a
Parceria Pblico-Privada (PPP) como uma excelente alternativa para a
canalizao de investimentos estrangeiros no pas. Segundo ele, alm
de estar muito bem preparado, o Brasil precisa deste tipo de iniciativa,
visto que os recursos pblicos no so suficientes para manter o ritmo
de crescimento desejado.
32
FGV Projetos: O momento pelo
qual o Brasil passa desperta
o interesse de investidores
internacionais. Neste contexto,
as Parcerias Pblico-Privadas
podem ser um bom caminho
de canalizao desses
investimentos? Em que setores
elas poderiam ser aplicadas?
ROBERTO VELLUTINI: Creio que as
Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) so uma
alternativa interessante para o Brasil, visto
que os recursos pblicos no so suficientes
pra atender demanda por servios de
infraestrutura ou seja, os chamados servios
pblicos, que so formados por reas como
educao, transporte, assistncia mdica e
hospitalar, telecomunicaes, produo e
distribuio de energia eltrica, tratamento e
abastecimento de gua etc. As PPPs so uma
soluo eficiente para atender demanda desses
servios, pois est provado que a proviso
privada tende a ser muito mais eficiente
do que a pblica em aspectos como custo,
manuteno em longo prazo e financiamento,
por exemplo. Este modelo usado em quase
todo o mundo e se adaptaria bem ao Brasil,
pois o pas tem um dos melhores marcos
regulatrios de PPPs. Normalmente, existe a
necessidade de PPPs nas reas de proviso de
servios pblicos, mas elas podem ser feitas
em qualquer rea, como educao, cultura e
at estocagem agrcola.
Quais so as principais
vantagens desse modelo para
a administrao pblica?
>> A principal vantagem que o governo no
precisa desembolsar o valor total do projeto
de uma s vez, nem incorrer nos gastos com
investimento, operao e manuteno. Em
vez disso, feito um contrato de prestao
de servios com o setor privado, atravs de
uma PPP, que vai sendo liquidado ao longo do
tempo. Como resultado, o servio custa muito
menos e mais gil e eficiente.
Quais so as principais
tendncias internacionais para
utilizao das PPPs?
>> As PPPs so comuns em todo o mundo,
incluindo todos os pases da Amrica Latina,
a Austrlia e a frica. Portanto, h inmeras
possibilidades a respeito do que pode ser feito
com relao s PPPs e do que j foi feito.
Na Amrica Latina, por exemplo, as duas
PPPs mais comuns so nas reas de energia e
transportes. Mas tambm h o setor de gua
e saneamento, em que a PPP menos comum,
pois mais complicado atrair parcerias
privadas para esse setor. A Amrica Latina e o
mundo, como um todo, concentraram-se nos
setores de energia e transporte ao longo dos
ltimos dez ou 15 anos e s mais recentemente
tm se voltado a reas menos tradicionais.
Ainda que estas reas sejam diferentes, o
princpio dos modelos o mesmo: o risco
dividido entre governo e setor privado, de
maneira que cada parte assume os riscos
para os quais est melhor preparada. Este o
conceito bsico de PPPs.
H algum modelo no exterior
que possa inspirar o Brasil?
>> Na ndia, h um caso de PPP com
iluminao pblica em que o municpio
contrata o servio do setor privado para prover
iluminao. Como resultado, no preciso
investir em eletricidade, postes, lmpadas,
cabos etc. Outro exemplo muito favorvel
de PPP a eletrificao em reas rurais. A
Eletrobras criou um programa chamado Luz

est provado que
a proviso privada
tende a ser muito
mais eficiente do
que a proviso
pblica em aspec-
tos como custo,
manuteno em
longo prazo e
financiamento
para todos, que funcionava como uma PPP,
mas h outros exemplos, em pases como a
Guatemala. Nesses casos, o governo d uma
contribuio para que o setor privado leve
eletricidade a populaes que habitam regies
mais longnquas. Se no fosse feito dessa
forma, e todo o investimento ficasse a cargo
do setor privado, seria muito mais complicado
recuperar o valor investido. Afinal, esse tipo
de ao acontece em reas menos favorecidas,
onde se gasta muito dinheiro para levar
recursos bsicos, e a populao no tem
poder aquisitivo para pagar pelos custos do
servio. Logo, neste caso, ao ofertar parte
dos recursos, o governo faz com que o setor
privado cobre tarifas menores que permitem
recuperar o investimento.
Quais so os principais
descompassos ou bices
que dificultam a implantao
de PPPs?
>> Em geral, o Estado deve se limitar
confeco e ao aporte da PPP e no tomar
parte na administrao diria do projeto. Caso
no aja desta forma, pode haver conflito de
interesses, j que o Estado regulador da PPP
portanto, quer ter certeza de que o trabalho
est sendo executado da maneira como foi
estruturado e, ao mesmo tempo, neste caso,
seria acionista. No digo que esta participao
do Estado no deva acontecer nunca, pois h
alguns casos em que ela tem obtido sucesso.
No entanto, importante ter cuidado com o
possvel conflito de interesses.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
33
As instituies pblicas e seus
gestores esto preparados
para incrementar essa prtica
na Amrica Latina?
>> A situao bem heterognea na Amrica
Latina, mas posso citar Brasil, Colmbia,
Mxico e Chile como os pases mais bem
preparados para a instalao de PPPs. J
no caso de economias menores, menos
desenvolvidas, existe certa debilidade do setor
pblico para desenvolver o papel de regulador
e para exigir o cumprimento dos termos
acordados no contrato.
E quanto ao caso do Brasil,
especificamente? Qual a
situao de preparo do pas em
relao s demais potncias
latino-americanas?
>> No caso brasileiro, posso dizer que as
entidades regulatrias so muito competentes
e tm funcionrios que conhecem bem o
funcionamento de parcerias deste tipo. Dois
bons exemplos so a Agncia Nacional de
Energia Eltrica (Aneel) e a Agncia Nacional
de guas (ANA). Alm disso, o Brasil pode
ser citado como pioneiro ao realizar PPPs
em mbito estadual e no apenas federal. Na
Amrica Latina, so poucos os pases divididos
por estados, como Mxico e Argentina; os
demais realizam este tipo de iniciativa a
partir de um governo central. Esta inovao
importante, pois o Brasil precisa aprender a
utilizar as PPPs e adapt-las sua realidade.
Essas parcerias so um excelente instrumento de
crescimento para o pas. Afinal, no h dinheiro
pblico suficiente para atender 200 milhes de
habitantes no ritmo de crescimento desejado.
34
 35

Mumbai, ndia.

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

Construindo
um modelo
de gesto
de sucesso:
o c as o d e Pe rn a mb uco
 ARTI G O
Frederico Amancio
Secretrio de Planejamento e Gesto de Pernambuco

Frederico da Costa Amancio formou-se em administrao de

empresas pela Universidade de Pernambuco (UPE) e em direito
pela Universidade Federal de Pernambuco. Fez ps-graduao em
economia aplicada Gesto Fiscal e MBA em Gesto de Petrleo e
Gs, ambos pela Fundao Getulio Vargas. Trabalhou em diversas
empresas, como a Xerox, a Texaco e a PricewaterhouseCoopers, at
ser aprovado em concurso pblico para auditor fiscal do Tesouro
Estadual de Pernambuco, em 1995. Foi secretrio de Sade e
secretrio de Desenvolvimento Econmico do estado, presidente do
Complexo Industrial Porturio de Suape e, atualmente, secretrio
de Planejamento e Gesto de Pernambuco.

Resumo

Em busca de um patamar diferenciado de desenvolvimento, com

melhores resultados em segurana, sade, educao e investimento,
o Estado de Pernambuco vem renovando completamente seu modelo
de gesto desde o ano de 2007. Neste artigo, Amancio apresenta
o modelo adotado, descrevendo em detalhes suas etapas. Para o
secretrio, fundamental que o setor pblico tenha a viso de no
trabalhar apenas com a poltica momentnea, e sempre considerar a
importncia da gesto e do planejamento em longo prazo.
38
Um novo modelo de gesto
no Planejamento
A
Secretaria de Planejamento e Gesto
de Pernambuco assumiu, desde 2007,
o protagonismo no movimento de
implantao e conduo de um novo modelo.
A deciso sobre a renovao desse modelo de
gesto nasceu com o governo de Eduardo
Campos, e teve o objetivo de possibilitar
um salto de qualidade, de implantao de
novas polticas e de grandes projetos, que
pudessem conferir mais eficincia social e
econmica e alcanar um novo patamar de
desenvolvimento.
importante ressaltar que esse movimento
no se d como uma deciso isolada. Mudar
o modelo de gesto foi uma deciso que
esteve diretamente relacionada viso
do governador de que, para alcanar um
patamar diferenciado de desenvolvimento,
ser mais eficiente na melhoria de diversos
setores, e obter melhores resultados em
segurana, sade, educao e investimento,
a gesto um ponto-chave do processo.
fundamental que o setor pblico tenha essa
viso de no trabalhar apenas com a poltica
momentnea e de considerar a importncia
da gesto e do planejamento.
Logo no incio desse processo, o governo de
Pernambuco teve a oportunidade de manter
contato com o Movimento Brasil Competitivo
(MBC), presidido, poca, por Jorge Gerdau.
O MBC voltado para a melhoria da gesto
pblica como um todo, e, a partir dessa parceria,
teve incio a concepo de um novo modelo para
as reas do governo do Estado de Pernambuco.
Para a implantao da estrutura que atualmente
conduz esse novo modelo de gesto, e o
alinhamento interno a respeito das mudanas
que foram implementadas, trabalhamos por
cerca de dois anos com uma consultoria externa.
Atualmente, por termos participado do processo
de construo do modelo em vigor, ns mesmos
podemos conduzir eventuais aprimoramentos e
apoiar os rgos e entidades do governo e dos
municpios do estado que queiram tambm
renovar a sua gesto.
A infraestru-
tura extre-
mamente im-
portante para
o processo
de desenvol-
vimento, mas
no basta
sozinha.
O novo modelo de gesto de que falamos
consiste no mtodo PDCA (Plan, Do, Control,
Act), que considera a importncia desse ciclo
de gesto, no qual h quatro etapas:
Planejamento e formulao (Plan)
Implementao (Do)
Monitoramento (Control)
Avaliao permanente do processo e
aes corretivas (Act)
Costuma-se dizer que a ltima etapa a
mais importante traduzida por vezes como
avaliao, mas que tambm chamamos de
ao corretiva. O monitoramento permite
enxergar qual ao corretiva deve-se tomar
para fazer com que cada processo siga no
curso desejado, ou seja, aprimorado. Por essa
razo, dizemos que um ciclo, por se tratar
de um movimento. Muitas vezes, o setor
pblico se limitou a fazer um planejamento,
mas esse ciclo no era concludo e no
havia aprimoramentos. Rodar todo o ciclo
extremamente importante para alcanar o seu
sucesso, razo pela qual passamos a ensinar
isso para toda a nossa equipe, em todos os
nveis de estrutura do governo.
Em seguida s etapas do planejamento, cria-
se o que chamamos de mapa da estratgia
do governo do estado. Esse mapa torna-
se obrigatrio nas salas de todos os setores
dos rgos e contm a viso, as premissas,
os focos prioritrios de trabalho e os 12
objetivos estratgicos. Os focos prioritrios
so uma parte muito importante para definir
os 12 objetivos, que no so separados

por secretarias. Pode haver, portanto, um
conjunto de aes desenvolvido por diversas
secretarias dentro do mesmo objetivo. Para
isso, realizamos todo ano um seminrio de
alinhamento com todos os nossos gestores,
gerentes e diretores. No primeiro ano de
governo, apresenta-se o mapa de estratgia,
usado, nos anos seguintes, para fazer uma
avaliao de cada ano anterior, estabelecer
quais so as grandes metas e as prioridades
para aquele ano. Essa uma forma de
envolver toda a gesto. O governador fala
para todos os secretrios presentes mesa e
todos os gestores participam, para manter
o time alinhado com os objetivos do estado.
Um dos planos que segue esse novo
modelo de gesto e que tem conseguido
alcanar sucessos e avanar em diversas
reas o Todos por Pernambuco. Nele
possvel, ainda, observar todas as etapas
do mtodo PDCA. Trata-se de uma
proposta de gerenciamento pblico que
se destaca por ter sido incorporada em
seu processo a oitiva da populao. Para
isso, so realizados 12 seminrios abertos
em todas as regies de desenvolvimento
do Estado de Pernambuco, com o fim de
coletar propostas da populao em geral.
Em 2007, primeiro ano de realizao, os
seminrios, com discusses em plenria,
movimentaram 5.220 participantes, e
foram coletadas 2.600 propostas. Com o
passar do tempo, esses nmeros cresceram
bastante, chegando, em 2011, a 13.500
pessoas e 26 mil propostas. O desempenho
na realizao dos seminrios do Todos por
Pernambuco rendeu, ao governo do estado,
em 2012, o prmio United Nations Public
Services Awards (UNPSA), das Naes
Unidas, para iniciativas no setor pblico,
como um projeto importante de gesto com
participao popular.
Em 2013, outro programa na rea de
gesto e segurana, chamado Pacto pela
Vida, lanado em abril de 2007, tambm
foi premiado na categoria Melhoria na
Entrega de Servios Pblicos do UNPSA,
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
39
sendo considerado a melhor poltica de
incentivo de reduo a homicdios do
pas. Essa taxa medida a partir de um
indicador mundial, a partir do qual se
calcula o nmero de homicdios por 100
mil habitantes, que j foi reduzido em 35%
em Pernambuco, e em 50% no Recife. Alm
da obteno de bons resultados na reduo
do nmero de homicdios, o Pacto pela
Vida uma poltica pblica de segurana,
construda a partir de um pacto com a
sociedade e em articulao permanente com
o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, a
Assembleia Legislativa, os municpios e a
Unio. Pernambuco o nico estado do
pas em que a poltica de segurana no
coordenada pela secretaria de Segurana,
mas pela Secretaria de Planejamento e
Gesto. A nossa poltica de segurana no
s uma ao de polcia, engloba tambm
uma srie de aes sociais, como um
programa de combate ao crack, envolvendo
oito secretarias do governo do estado.
Por termos conseguido implementar esse
modelo de gesto em todos os nveis da
estrutura do governo, Pernambuco se
tornou um dos cases de maior sucesso no
pas. Acompanhamos em parceria todas as
secretarias do governo do estado, e nelas o
modelo aplicado em todas as instncias.
Assim, o gerente presta contas das aes
para o diretor, o diretor presta contas para
o secretrio, formando um ciclo de trabalho
no qual o secretrio leva o conjunto de
aes da sua pasta para o governador,
que pode monitorar efetivamente todas
as aes e, por isso, cobrar e pr em
prtica uma ao corretiva de forma mais
firme. Esse formato de gesto no envolve
apenas um secretrio, e no h dvidas
de que a conduo do processo, a deciso
e a liderana so do governador, e so
extremamente importantes. Trata-se de
uma estrutura que absorveu o modelo que
permanecer implantado, mesmo que o
governador mude, no estando, portanto,
relacionado apenas poltica.
40
Outro indcio de que essa estrutura
resultante do novo modelo de gesto teve
sucesso foi o fato de Pernambuco ser um
dos trs estados brasileiros, ao lado de
Minas Gerais e Cear, que mais avanou
recentemente na rea do oramento pblico.
Em nosso caso, o oramento pblico
sempre construdo a partir do modelo de
gesto e est, portanto, perfeitamente
alinhado com as nossas metas estratgicas
e prioridades. Buscamos garantir, assim,
que tudo seja contemplado no oramento
e que possamos fazer um acompanhamento
de sua execuo e de suas metas.
Embora parea bvio, significa um grande
avano para o setor pblico no Brasil,
onde poucos estados conseguem alinhar
o oramento a aes prioritrias com
acompanhamento permanente. As aes
previstas no plano de governo de 2011
geraram 720 aes prioritrias a serem
trabalhadas. Isso no significa que o estado
est atuando apenas nessas 720 aes, mas
essas so as prioritrias. Priorizar um ato
importante, porque permite que essas aes
sejam, de fato, monitoradas.
As metas so construdas para um ciclo de
quatro anos do governo. medida que uma
meta se transforma em uma poltica ou a
obra concluda, ela deixa de fazer parte do
nosso monitoramento. Hoje, monitoramos
361 metas prioritrias, o que significa que
muito j foi entregue ou virou poltica.
Acompanhamos, portanto, as aes corretivas
e as estatsticas das nossas reunies de
monitoramento com o governador, para que
possamos ver os seus resultados. Isso se d,
por exemplo, com relao aos nossos trs
grandes pactos o Pacto pela Vida, o Pacto
pela Educao e o Pacto pela Sade , para
os quais monitoramos no apenas as aes
especficas tomadas, mas a prpria melhoria
dos indicadores de resultado em cada rea.
Esse acompanhamento importante, porque
nos permite assumir compromissos, seja com
relao aos indicadores, seja com relao governo. Para que isso acontecesse, foi necessrio
concluso de obras de infraestrutura, por
exemplo. Embora parea um resultado bsico,
o pas tem grande dificuldade em concluir
algumas obras de infraestrutura. Com
esse novo modelo de gesto, a partir desse
monitoramento permanente, aumentamos
significativamente a nossa capacidade
de concluir esses processos e de realizar
investimentos de infraestrutura. Isso contribuiu
muito para que o estado desse um salto, do
ponto de vista de investimento, e alcanasse
melhorias em infraestrutura, atingindo um
patamar completamente diferente do que tinha
em 2007. Pernambuco assumiu novamente o
protagonismo no Nordeste.
Outro avano foi o estado ter criado, no
apenas para a Secretaria de Planejamento e
Gesto, mas para as reas de administrao
geral e de controladoria, carreiras novas
voltadas para a gesto analista de gesto
administrativa, analista de controle interno
e analista de planejamento, oramento
e gesto. Tivemos a oportunidade de
trazer um time jovem, com nvel superior.
Para esses profissionais, adotamos alguns
conceitos novos em gesto, vinculando,
por exemplo, parte do salrio s metas
estabelecidas. Uma parte da remunerao
desses profissionais vinculada tambm a
um programa de capacitao permanente,
no qual eles tm que cumprir um mnimo de
80 horas de qualificao por ano para que
o salrio seja mantido. H um programa de
formao para garantir essa qualificao,
com uma grade da formao anual que deve
ser cumprida e que pode ser substituda por
um MBA, por exemplo.
Boa gesto e desenvolvimento
econmico em Pernambuco
A parte mais significativa dos investimentos do
Estado de Pernambuco, que passaram por um
substancial aumento nos ltimos anos, costuma
incidir na rea de infraestrutura o que no
significa que deixamos de lado os investimentos
sociais, como educao, sade e segurana.
Considerando-se a mdia de investimentos em
infraestrutura rodoviria, por exemplo, percebe-
se que h um volume significativo sem nenhum
aumento de imposto, o que um orgulho para o
otimizar e garantir a captao de recursos, de
emprstimos, alm de aprimorar a gesto de
recursos e a nossa estrutura, ou seja, aumentar
a capacidade de alavancagem. Muitos grandes
empreendimentos s vieram para o Estado de
Pernambuco porque havia infraestrutura, como

o Complexo Industrial Porturio Governador
Eraldo Gueiros (Suape), principal porta de
entrada de mercadorias para todo o Norte e
Nordeste do pas e cuja existncia foi decisiva
nesse processo.
A prpria deciso de realizar um conjunto de
investimentos determinante no processo de
atrao de empreendimentos para o estado.
Pernambuco atraiu grandes empreendimentos,
como a implantao da Petroqumica Suape, a
construo do estaleiro Atlntico-Sul e a fbrica
da Fiat. interessante notar que esses no so
apenas novos empreendimentos que chegaram
ao estado. A sua implantao tambm gerou
novas cadeias produtivas. O Nordeste nunca teve
um estaleiro de grande porte todos estavam
concentrados no Rio de Janeiro. Ao trazer o
maior estaleiro do Brasil para Pernambuco, teve
incio a criao de uma cadeia no estado.
A infraestrutura extremamente importante
para o processo de desenvolvimento, mas no
basta sozinha. O estado deu um grande salto ao
conseguir reduzir drasticamente o desemprego
na regio e aumentar o volume de empregos.
Pernambuco sempre teve um dos piores ndices
de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb)
do pas e, hoje, a melhoria de resultados nessa
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
41
rea crescente. Com relao a isso, as nossas
escolas em tempo integral so referncia. Das
mil escolas do estado, atualmente 260 so
escolas integrais e, at este ano, sero 300.
Todas so escolas estaduais, independentes
dos municpios. Com a ampliao do tempo
de estudo, verificou-se um grande avano na
reduo do analfabetismo.
Nessas 260 escolas de referncia, h ofertas
de vagas para mais 80% dos alunos do
ensino mdio e, em 2014, chegaremos aos
100%, com 300 escolas. Para monitorar esses
avanos, usamos o ndice de Desenvolvimento
da Educao de Pernambuco (Idep), um
indicador prprio, mas aplicado pelo
mesmo Centro de Atendimento da Educao
Brasileira (Caeb) que aplica o Ideb, em todo
o pas. um tipo de prova similar, a diferena
que aplica provas semestrais, sendo, ento,
um indicador do monitoramento semestral
dos alunos. J h estatsticas sobre ambos os
ndices e seus resultados costumam ser muito
prximos. Fizemos essa opo porque o Ideb
medido a cada dois anos, o que impede
que haja tempo hbil para se efetivar aes
corretivas em um ciclo menor. A avaliao e
as aes corretivas demandam, portanto, um
monitoramento permanente.
Porto de Suape, Cabo de Santo Agostinho, Pernambuco
42
O Estado de Pernambuco j avanou muito e
continua consciente da importncia de avanar
mais. Com o objetivo de cuidar no apenas da
educao, mas da qualificao, foi ampliada
a rede de escolas tcnicas, que subiu, neste
governo, de cinco para 23, devendo chegar a
40 em 2014, pois outras esto em obras. Em
2006, havia apenas mil alunos matriculados em
escolas tcnicas no estado, nmero que j subiu
para 13 mil. A meta que, neste ano, haja um
nmero mdio de 50 mil alunos cursando as
escolas tcnicas.
Ainda sobre a perspectiva de crescimento do
estado, outro setor que nos anima bastante
a construo civil. Uma parte considervel do
seu crescimento se deve s implantaes de
grandes empreendimentos, como j foi dito
aqui. Na realidade, estamos em um processo de
revoluo industrial no estado. Criou-se uma
perspectiva muito boa de crescimento, e o PIB
deve continuar a acompanhar essa rota, porque
no se relaciona apenas construo, mas, em
grande parte, implantao desses grandes
empreendimentos e a novas cadeias produtivas.
Complexo Industrial Suape, Cabo de Santo Agostinho, Pernambuco
A atrao de indstrias tambm se deve
nova configurao do mercado consumidor.
A revista Exame publicou, em agosto de
2012, uma pesquisa traando o perfil
do novo mercado consumidor do pas, a
partir de uma anlise realizada desde o
ano de 2010, com projees at 2020. Esse
mercado consumidor explica, em parte,
o crescimento do Nordeste e a instalao
de tantas indstrias na regio. Alm dos
investimentos e da boa gesto, o governo
federal adotou uma forte poltica de
melhoria de renda da populao, e a regio
mais beneficiada com o programa Bolsa-
Famlia foi o Nordeste, onde 20 milhes de
pessoas foram definitivamente includas no
mercado consumidor. Criou-se, assim, um
poderoso mercado de consumo, que, aliado
boa estrutura, atraiu novas indstrias,
como a Sadia e a KraftFoods, por exemplo.
De acordo com a pesquisa, at 2020, o Sudeste
sofrer um declnio em sua participao na
economia, e a nica regio que vai crescer

trs pontos percentuais, aumentando a sua
participao, o Nordeste. Embora parea
pouco, trs pontos percentuais se traduzem
em bilhes de dlares. O estado que,
segundo a pesquisa, dever crescer mais,
ser Pernambuco.
Somando foras: as
Parcerias Pblico-Privadas
Apesar dos avanos que ocorreram em
infraestrutura nos ltimos anos no pas e
Pernambuco um bom exemplo de grandes
investimentos nessa rea , inegvel que o
crescimento da economia e a importncia do
Brasil no cenrio mundial no acompanhem
o mesmo ritmo da melhoria da nossa
infraestrutura. O Brasil ainda deve muito
na rea de infraestrutura, na qualidade de
rodovias, ferrovias, portos e aeroportos.
Essa lacuna reflete a necessidade urgente e
emergencial que o Brasil tem de avanar nesse
processo, do qual o setor pblico sozinho
no dar conta.
Essa no uma particularidade brasileira e
foi diagnosticada tambm em outros pases,
como Inglaterra, Alemanha e Estados
Unidos, que j h muito tempo inseriram em
suas polticas pblicas o conceito de Parceria
Pblico-Privada. H, por exemplo, estradas
operadas pelo setor privado e com pedgios
praticamente em todos os pases do mundo,
porque esse modelo cria a possibilidade de
dividir com o setor privado no apenas o
conjunto de investimentos necessrios para
o pas, dando prosseguimento a um salto
de qualidade, mas tambm o controle e a
qualidade dessas aes. Em muitos pases
desenvolvidos, essas parcerias aconteceram
gradualmente, assim como as melhorias
advindas desse processo. Como isso no
aconteceu da mesma forma no Brasil, o dficit
do pas hoje muito grande em algumas
reas, acentuando a impossibilidade de o
setor pblico resolv-lo sozinho.
O Estado de So Paulo, por exemplo, deu
um grande salto quando criou o programa
de parcerias com organizaes sociais para os
hospitais pblicos. So Paulo tambm avanou
muito na qualidade das suas rodovias a partir
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
43
de um grande programa de concesses, o
que foi extremamente importante no s do
ponto de vista do aumento do volume de
investimento e da construo, mas tambm
da manuteno da qualidade dessas rodovias,
na qual a participao do setor privado tem
extrema importncia.
Pernambuco tambm deu um grande salto
no processo, com a construo de grandes
hospitais e a implantao de Unidades de
Pronto Atendimento (UPAs), administradas
por Organizaes Sociais, que so entidades
privadas sem fins lucrativos.
Alm disso, a concesso do conjunto de
45 quilmetros de rodovias do Suape foi
um projeto interessante, porque envolveu,
alm da melhoria da estrutura de rodovias
existentes no local, a implantao de
novos investimentos que esto chegando
ao complexo. Essa foi a primeira grande
concesso de Pernambuco. Nossos primeiros
grandes programas so projetos de PPP, como
a rodovia do Paiva, o projeto do complexo
prisional de Itaquetinga, que muito focado
na rea social, e alguns outros projetos que
esto em desenvolvimento. O projeto da
Arena Pernambuco, concebido no contexto
de obras e investimentos voltados para a
Copa do Mundo, tambm uma PPP com o
Grupo Odebrecht.
Alm disso, uma das maiores PPPs em
andamento no Brasil a que envolve o
saneamento da Regio Metropolitana do
Recife, beneficiando seus quase 4 milhes
de habitantes.
As concesses assumem o papel importante
de contribuir para melhorar os servios
que j temos, como aeroportos e algumas
rodovias. A parceria entre o pblico e
o privado traz, portanto, um resultado
extremamente positivo no apenas na
realizao do investimento, mas na garantia
da qualidade do servio, e possibilita acertar
grandes saltos, sem os quais a infraestrutura
como um todo no acompanhar o potencial
de crescimento da nossa economia. Alm
dos benefcios na rea de infraestrutura, a
PPP pode resultar em avanos tambm na
prestao dos servios pblicos.
MODELAGEM
DE PPPs
PR-REQUISITOS FUNDAMENTAIS
E SUAS IMPLICAES
 45
ARTI G O
Marcos Cintra
Vice-presidente da Fundao Getulio Vargas

Bacharel em economia pela Universidade de Harvard, nos EUA, Marcos

Cintra possui mestrados em planejamento regional e em economia,
e doutorado em economia, todos pela mesma universidade. vice-
presidente da Fundao Getulio Vargas desde 1997, e professor-titular
da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP/FGV).

Resumo

Ainda que tenham potencial para assumir um papel importante

no financiamento pblico, as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)
enfrentam diversas dificuldades para se consolidar no Brasil. Neste
artigo, Marcos Cintra descreve obstculos que interferem no
desenvolvimento de PPPs no pas, como a burocracia governamental,
a inflexibilidade da legislao e a instabilidade inflacionria. Alm
disso, o vice-presidente da FGV avalia os ganhos que poderiam ser
obtidos por conta de um cenrio alternativo, no qual esses contratos
cumprissem o seu potencial de contribuio para financiar a expanso
e a manuteno da infraestrutura social e produtiva e para a melhoria
na gesto pblica.
46
O
Brasil vive um estgio caracterizado
por uma enorme demanda por
investimentos em infraestrutura
e servios pblicos, frente a oramentos
dramaticamente restritivos. No h mais
espao para impor maior carga de impostos
ao contribuinte, e a margem para expanso
do endividamento pequena.
Portanto, a questo que se coloca : como
equacionar este cenrio angustiante? Como o
pas pode eliminar os gargalos que impedem
a economia de crescer, e de que forma a
crise social pode ser minimizada frente a
tamanha carncia de recursos pblicos para
investimentos?
Mais do que qualquer debate envolvendo
aspectos ideolgicos, o encaminhamento
dessa questo passa pelo surgimento de
um novo padro de relacionamento entre
os poderes pblico e privado. A sada a
implementao de parcerias entre os governos
e as empresas.
Relativamente ao setor privado, as evidncias
apontam no apenas para a capacidade tcnica,
administrativa e gerencial para incorporar
o setor na produo de bens e servios a
cargo do Estado. H tambm liquidez e
capacidade produtiva ociosa em busca de
realizao, caractersticas que poderiam ser
canalizadas para financiar investimentos sob
responsabilidade dos governos.
Pelo lado do setor pblico, desenvolver formas
cooperativas de atuao com a iniciativa
privada a sada para realizar os investimentos
necessrios. Essa interao se apresenta com
enorme potencial para implementar projetos
voltados qualificao de servios prestados
pelo Estado e para provisionar equipamentos
sociais e infraestrutura produtiva.
A convergncia de interesses legtimos dos
setores governamental e privado se faz
necessria para que o Brasil consiga realizar os
investimentos requeridos para a qualificao
dos servios pblicos e para a expanso e
manuteno da infraestrutura. Nesse sentido,
vale a tese do economista Vilfredo Pareto,
segundo a qual as transaes entre dois agentes
econmicos ocorrem quando ambos satisfazem
seus interesses. Essa ideia precisa ser difundida
e deve nortear as aes relacionadas ao
desenvolvimento socioeconmico no pas.
Assim sendo, o grande desafio que se apresenta
ao Brasil a criao de um ambiente que
estimule e facilite a celebrao de parcerias entre
os agentes pblico e privado. Nesse sentido,
surgem as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs).
Tal instrumento teve origem na Inglaterra
da era Thatcher, atravs das Public Private
Partnerships, e, no Brasil, relativamente novo,
tendo sido criado em 2004.
As PPPs so instrumentos com potencial para
assumir um importante papel no cenrio do
investimento pblico no Brasil. No entanto,
para cumprir esse papel, preciso superar
alguns aspectos que se apresentam como
entraves sua expanso e consolidao.
Vale lembrar que, historicamente, o setor
privado vem investindo em bens pblicos
e explorando atividades de produo,
distribuio e controle, sob o comando do
governo. Trata-se de uma antiga tradio, no
apenas na histria brasileira, mas no mundo
inteiro. Na transio do sculo XIX para o
sculo XX, toda a infraestrutura pblica no
Brasil foi feita de forma extremamente bem-
sucedida, atravs de parcerias entre os setores
pblico e privado. As estradas de ferro, todas
construdas e operadas pelo setor privado, so
um exemplo disso, assim como as concesses
de gua, a distribuio de energia eltrica, o
transporte coletivo e as companhias de bondes
de So Paulo e de outras cidades brasileiras.
Isso significa que, at meados do sculo XX, era
comum que essas parcerias fossem utilizadas
para suprir a incapacidade do setor pblico
de investir tanto quanto a sociedade moderna
demandava. Considerar novamente esse
instrumento no seria, portanto, uma grande
novidade, mas um resgate dessa experincia e

sua reintroduo no cenrio dos instrumentos
de finanas e polticas pblicas. Para isso,
necessrio que se reflita sobre as melhores
experincias e as melhores prticas em uso
no mundo assuntos que foram, em grande
parte, deixados de lado ao longo das ltimas
dcadas, devido a dificuldades e preconceitos
que precisam ser superados.
Destacarei, a seguir, os principais itens que
dificultam a efetivao do potencial das PPPs,
com o objetivo de viabilizar o atendimento de
demandas infraestruturais e sociais. Superar
esses entraves ser um grande passo em direo
reutilizao das parcerias entre os agentes
pblico e privado como elemento estruturante
do financiamento do investimento pblico.
Tradio jurdica
A legislao brasileira fundada no direito
romano, cuja essncia a codificao de atos
que normatizam o que permitido na sociedade.
Nesse sistema, s possvel fazer algo com base
no que a lei permite explicitamente.
Em pases de tradio jurdica anglo-sax,
prevalece o direito baseado no sistema da
common law, proveniente de uma tradio
pragmtica e adaptativa. Nesse tipo de
estrutura, em geral, permite-se inovaes,
desde que a lei no as proba.
Essa introduo til para compreender a
rigidez da legislao brasileira no tocante s
PPPs. Vale a premissa de que apenas utilizando
os instrumentos explicitamente autorizados
na lei seria possvel obter resultados
confiveis e efeitos desejveis em relao s
PPPs. Este cenrio contrasta com o existente
em outros pases, que partem da premissa
oposta, permitindo a inovao e a necessria
flexibilidade para o uso de novos instrumentos
gerenciais e de financiamento pblico.
Em pases como o Brasil, as alteraes na
legislao ou a implementao de novas
normas jurdicas que proporcionem bases para
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
O primeiro grande
desafio flexibili-
zar a legislao
brasileira, admi-
tindo inovaes e
responsabilizando
qualquer abuso
ou mau uso.
prticas inovadoras podem levar anos, ou at
mesmo dcadas. Alm disso, cumpre dizer que,
em muitos casos, quando a lei finalmente
criada, ela j pode estar ultrapassada.
O primeiro grande desafio , portanto,
flexibilizar a legislao brasileira, admitindo
inovaes, responsabilizando, evidentemente,
qualquer abuso ou mau uso. Um exemplo
de rigidez legislativa so as concesses e
os contratos realizados atualmente com o
setor privado, que exigem que a empresa
contratada evidencie solidez econmica,
atravs de ndices contbeis como liquidez
e endividamento. Exigem-se ainda provas
de competncia tcnica das prprias
contratantes, como atestados de idoneidade
e provas de realizao de atividades
equivalentes para o setor pblico.
Essa viso, tpica da Lei n 8.666/93, est
focada na contratao de uma empreitada, na
qual se paga uma empresa para realizar uma
tarefa. Nesse sentido, busca-se uma firma
que ateste condies tcnicas para realizar
uma demanda especfica, a fim de se mitigar
o risco de no se obter o produto final com os
recursos adiantados.
Cumpre dizer que, em parcerias entre
os setores pblico e privado no mbito
internacional, permitido contratar, para
executar obras como as de saneamento e
de estradas, empresas no especializadas,
como fundos de investimentos, que
48
buscaro no mercado os melhores recursos
disponveis para executar a atividade.
Na legislao brasileira, pelo contrrio,
a empresa contratada precisa apresentar
demonstraes anteriores de que ela mesma
pode executar a atividade.
Vale indicar que, em uma PPP, a empresa
privada arrisca o seu capital. Caso no se
obtenha o produto final, o setor pblico
no perde recursos, por no ter feito
adiantamentos. Dessa forma, justificvel
haver mais liberdade na seleo de agentes
para executarem a atividade, alm de ser
possvel abrir mo da rigorosa exigncia de
definio de ndices e de atestados de prticas
antecedentes. A nica necessidade imposta
a de que o setor pblico estabelea um
rigoroso mecanismo de acompanhamento e
auditoria, a fim de avaliar se os resultados
entregues esto de acordo com as demandas.
Outro exemplo de inflexibilidade da
legislao pode resultar no impedimento
da participao do capital estrangeiro
nos processos licitatrios. O ideal que
toda licitao de PPP seja to competitiva
quanto possvel e, portanto, que o maior
nmero de empresas participe, incluindo
as estrangeiras. No entanto, em geral,
essas empresas trabalham com ndices de
alavancagem, em termos de endividamento,
muito maiores que as brasileiras. Como
a prtica no Brasil exige que se apliquem
ndices de endividamento mais baixos, a
participao dessas empresas praticamente
inviabilizada nas licitaes, criando-se uma
reserva para as empresas nacionais, que
deixam de enfrentar a concorrncia em
detrimento de preos mais competitivos.
Instabilidade de preos
No passado recente, a economia brasileira foi
marcada por um longo perodo de inflao
alta e indexao dos contratos, o que
autoalimentava o processo inflacionrio. O
Plano Real eliminou parte dessa indexao,
mas ela ainda uma realidade no pas.
Estima-se que um tero do ndice Nacional de
Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) total ou
parcialmente indexado. Somado instabilidade
inflacionria, isso cria um cenrio que dificulta
o desenvolvimento das PPPs.
As PPPs envolvem contratos de longo prazo
e de elevado risco por si s. A instabilidade
inflacionria aumenta o potencial desse risco,
por conta da indexao que ainda ocorre
na economia brasileira. Essa combinao
impe uma rigidez ao processo inflacionrio,
traduzida na resistncia em termos de reduo
dos nveis de preo.
A eficincia de um contrato prev a
alocao dos riscos entre as partes, em
funo de suas respectivas capacidades ou
facilidades para lidar com tais riscos. No
caso de um parceiro privado em uma PPP,
no h como controlar aumentos de preos
dos insumos. Trata-se de um elemento que
no gerencivel pela empresa.
Portanto, celebrar contratos de longo
prazo em um ambiente marcado por fortes
variaes nos custos para o setor privado
limita o uso desse mecanismo. Dessa forma,
o poder pblico pode no garantir ao
parceiro privado a compensao dos valores
originalmente contratados.
Fragilidade financeira do
setor pblico
A fragilidade financeira do setor pblico
brasileiro, em todos os nveis, interfere no
desenvolvimento de instrumentos como as PPPs.
Em muitos pases, o governo , teoricamente,
o agente mais slido, o que permite ao setor
privado avaliar o cenrio como suficientemente
seguro para firmar parcerias.
J no Brasil, a debilidade financeira gera
incertezas ao setor privado. A falta de
segurana em relao ao Estado faz com
que sejam exigidas garantias adicionais.
Vrios aspectos, como o endividamento,
a carncia de poupana e os dficits
constantes, geram um ambiente de muita
insegurana e tornam necessria a criao
de grandes estruturas que possam oferecer
garantias a operaes de alto custo e grande
complexidade financeira.
Em suma, a falta de credibilidade do poder
pblico apresenta-se como um entrave para a
consolidao das PPPs, por conta da insegurana
que isso gera para os agentes privados.
 49

Investidores do Mercado Financeiro na Bovespa em So Paulo, SP.

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

50

Congresso Nacional em Braslia, DF.

Deputados no Congresso Nacional em Braslia, DF.

Investidores na Bovespa em So Paulo, SP.


Desconfiana mtua entre o
pblico e o privado
Outro obstculo a ser superado a
desconfiana mtua entre os setores pblico
e privado. Ambos suspeitam que o outro
lado pode agir de forma desleal no processo
de implementao da parceria, e, com isso,
criam-se inmeros e complexos instrumentos
de defesa de parte a parte.
Suspeitas de deslealdade em ambiente
propcio busca de renda sem esforo, isto
, renda sem a contrapartida de gerao de
valor (rent seeking), implica em elevados
custos sociais e inviabiliza a implementao
de projetos de parcerias que exigem confiana
mtua para serem plenamente exitosos.
Desconstruo da imagem
da poltica e dos polticos
A desconfiana recproca entre agentes pblicos
e privados infla valores, cria insegurana,
deturpa o processo de negociao e gera enorme
custo poltico adicional. Neste ambiente, a
corrupo encontra campo frtil.
Para compensar a dimenso da corrupo
e da fragilidade financeira no setor pblico,
criaram-se diversos mecanismos de defesa na
sociedade. Proliferam sistemas de controle,
tribunais de contas, leis complexas, sucessivos
processos autorizativos e fragmentao do
poder decisrio.
Ainda que a burocracia desempenhe
um importante papel para garantir a
racionalidade necessria ao funcionamento
do governo e da coisa pblica, ela s
indispensvel em sua forma saudvel e no
nesta forma meramente defensiva, que o
reflexo da insegurana e da imagem negativa
do setor pblico.
O efeito disso que h sempre a suspeita de
irregularidade pairando sobre a atividade
poltica, e, com isso, a imagem do poltico de
um modo geral se degrada, fazendo aumentar
significativamente os custos de transao na
sociedade brasileira.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
51
Concentrao excessiva
O setor privado possui vcios que tambm se
apresentam como obstculos nesse cenrio,
como o corporativismo, a cartelizao e a
concentrao econmica que reduz o nvel de
competitividade. No Brasil, tradicionalmente,
a concentrao da atividade econmica
uma caracterstica. Nos Estados Unidos, por
exemplo, essa prtica considerada crime.
Essa concentrao no se deve apenas ao
nmero mais reduzido de agentes capazes de
participar de contratos grandes de PPPs, mas
tambm prpria legislao, que estimula a
criao de organismos, associaes, federaes,
cartis e institutos que renem potenciais
concorrentes, para defender o seu interesse
comum, mesmo que em prejuzo do consumidor
e contribuinte. Cria-se, ento, um mecanismo
de organizao do mercado nos moldes de
um cartel, enfraquecendo a concorrncia e
resultando em preos mais elevados.
Fragmentao do processo
poltico
O sistema poltico brasileiro outra barreira
para as PPPs. Com intensa proliferao de
partidos, propicia-se com mais facilidade a
formao de vetos do que a de consensos.
Qualquer partido ou coalizo, mesmo que
no seja grande, pode vetar aes pblicas ou
legislativas, enquanto o ideal seria um sistema
poltico que estimulasse a formao de
correntes majoritrias ntidas e contribusse,
com isso, para o avano de projetos de
modernizao do arcabouo legislativo e
administrativo do pas.
Hoje, o Brasil conta com dezenas de partidos
polticos com representao parlamentar,
e uma Constituio Federal que d
origem a uma estrutura poltica que uma
mistura entre os sistemas parlamentarista
e presidencialista. Este cenrio dificulta o
consenso, e sem consenso no se governa.
52
Tributao desestimuladora
Uma das mais visveis consequncias da falta
de consenso mnimo no processo poltico no
Brasil a absoluta incapacidade da sociedade
brasileira para reformar suas instituies,
dentre elas o arcaico e inadequado sistema
tributrio nacional.
No caso das PPPs, as empresas participantes
continuam a ser tratadas como se realizassem
servios estritamente privados e geradores de
lucros e, por conta disso, muitas vezes pagam
tributos elevados. No entanto, isso acaba
repercutindo em custos mais altos para o
prprio setor pblico e para toda a sociedade.
A soluo para esse problema est em
uma legislao tributria ajustada s
caractersticas de tais contratos.
Leis rgidas e pouco
adaptativas
Em decorrncia da dificuldade de consenso
existente no sistema poltico brasileiro,
perpetua-se uma legislao rgida e pouco
adaptativa. Mais uma vez, cumpre citar o caso
da rea tributria, na qual os polticos no
conseguem promover uma reforma consensual,
mesmo com o atual sistema sendo um enorme
estorvo para a produo domstica.
Duas leis especficas exemplificam a rigidez
e a inadequao. Uma a Lei n 8.666/93,
que trata do processo de licitao, e no
alterada h duas dcadas. A outra a Lei
de Responsabilidade Fiscal, criada em 2000
para disciplinar os gastos governamentais,
que cria obstculos para as PPPs, embora
seja fundamental ressaltar sua enorme
contribuio para o saneamento das finanas
pblicas brasileiras.
Ambas necessitam de urgente adaptao
nova realidade contratual surgida com a
experincia das PPPs.
Estado provedor
Finalmente, h a percepo assistencialista que
a sociedade brasileira tem sobre as obrigaes
licitadas. Uma PPP implica que o setor privado
opere um determinado servio pblico, mas a
percepo geral a do Estado como produtor
de todos os servios pblicos prestados
sociedade. Um exemplo o caso dos presdios.
Atualmente, o custo de cada detento para o setor
pblico trs vezes maior do que o custo de um
bolsista universitrio. Ainda assim, quando se
considera privatizar o sistema penitencirio, h
grande resistncia, pois persiste o preconceito
arraigado de que cabe exclusivamente ao
Estado fornecer tudo o que a sociedade
necessita, mesmo que seja gritantemente visvel
sua incapacidade financeira para atender a
todas essas necessidades.
Em muitos pases, o setor privado parceiro
do governo em segmentos que contemplam
desde presdios at arrecadao de impostos.
No Brasil, o paternalismo estatal rejeita
quaisquer iniciativas de parceria em reas
como essas.
Consideraes finais
Todos os pontos citados refletem empecilhos
enormes para a economia do pas e
determinam os grandes atrasos do setor
pblico brasileiro. Nossa infraestrutura est
sucateada: no h condies de escoar a
produo, e o transporte, o saneamento, a
educao, a segurana e a assistncia de sade
no atendem s necessidades da populao.
fundamental refletir com seriedade sobre
essas questes. A Fundao Getulio Vargas
vem desempenhando um importante papel
como organismo de pensamento e reflexo
sobre os grandes temas nacionais, e passa
agora a contribuir para que haja dilogo entre
o setor pblico e a sociedade, de forma a fazer
com que as PPPs criem a sinergia necessria
para o pas superar as suas enormes carncias
de investimentos em infraestrutura fsica e
social.
 53

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

O DIREITO E
AS PARCERIAS
EMPRESARIAIS
E CONTRATUAIS
ENTRE ESTADO
E PARTICULARES
 ARTI G O
Carlos Ari Sundfeld
Professor da Escola de Direito de So Paulo da
Fundao Getulio Vargas

Possui doutorado e mestrado em direito administrativo pela

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP),
Carlos Ari Sundfeld atua como professor, pesquisador, parecerista
independente e rbitro nas reas de direito pblico e regulao.
professor fundador da Escola de Direito de So Paulo da Fundao
Getulio Vargas (Direito GV/FGV), alm de presidente da Sociedade
Brasileira de Direito Pblico (SBDP), da qual foi criador. Esteve
diretamente envolvido na formulao de diversas inovaes legais,
em temas como telecomunicaes, agncias reguladoras, Parcerias
Pblico-Privadas, licitao por prego e processo administrativo.

Resumo

Em meio a crescentes necessidades de investimento e problemas

de gesto, o direito oferece diversos arranjos de parceria entre o
Estado e a iniciativa, que se dividem entre duas frmulas: empresa
ou contrato. Neste artigo, Carlos Ari Sundfeld explica as principais
diferenas entre estas duas modalidades, citando exemplos
fundamentais. Alm disso, contextualiza a Lei de Concesso, a Lei
de Parceria Pblico-Privada e as diversas leis setoriais editadas no
mbito federal, todas prevendo negcios pblico-privados.
56
P
ara atender s necessidades de
investimento e os problemas crescentes de
gesto em nossa sociedade cada vez mais
complexa, o direito oferece alguns arranjos
interessantes de parceria entre o Estado e a
iniciativa privada. Eles seguem duas frmulas
cujas caractersticas gerais j so clssicas:
empresa ou contrato. O maior ou menor
xito no seu uso depende, em boa medida, da
qualidade das instituies jurdicas a que se
conectam. Sem solidez jurdica no so viveis
empresas e contratos para empreendimentos
sofisticados e de maturao longa.
Que avaliao pode ser feita hoje no Brasil
quanto s qualidades jurdicas das parcerias
empresariais ou contratuais entre Estado
e particulares?
PARCERIAS EMPRESARIAIS
O regime jurdico da associao entre Estado
e particular na constituio e manuteno de
empresas varia bastante segundo o grau de
participao de cada scio. H trs figuras
a considerar: empresas estatais, empresas
semiestatais e empresas no estatais com capital
pblico minoritrio.
Empresas em que o Estado detm a maioria
do capital votante sobre um remanescente
de capital privado enquadram-se no gnero
empresa estatal, da espcie sociedade de
economia mista. So exemplos a Petrobras,
estatal federal do setor petrolfero, a Eletrobras,
estatal federal exploradora do servio pblico de
energia, e a Sabesp, estatal do governo paulista
que presta servios municipais de saneamento.
So empresas de capital aberto, com aes
negociadas em bolsa e forte participao
privada. Ao mesmo tempo, so consideradas
entidades estatais, integrantes da administrao
pblica indireta.
Seu regime vem de um delicado equilbrio de
solues jurdicas. De um lado, essas empresas
mistas so muito impactadas pelo direito
das sociedades annimas e pela regulao
do mercado de capitais, cujo objetivo geral
proteger os acionistas minoritrios e garantir
1
Sundfeld, Carlos Ari. A participao privada nas empresas estatais. In Sundfeld, Carlos Ari (coordenador). Direito Administrativo
Econmico, So Paulo, Malheiros, 2000, pp. 264-285.
2
Sundfeld, Carlos Ari. e de Souza, Rodrigo Pagani. Licitaes nas Estatais: Levando a Natureza Empresarial a Srio. In Sundfeld,
Carlos Ari (organizador). Contrataes Pblicas e seu Controle, So Paulo, Malheiros, 2013, pp. 79-101.
transparncia para o mercado quanto
atuao empresarial. A evoluo jurdica
brasileira nesse campo foi notvel a partir
da edio da famosa Lei das S/A em 1976,
do fortalecimento do regulador (a Comisso
de Valores Mobilirios), que ocorreu por
mudanas legislativas em 2002, e das prticas
de governana corporativa impostas no Novo
Mercado, por iniciativa da BMFBovespa.
Todavia, ainda falta jurisprudncia capaz de
definir com mais clareza os limites do exerccio
de poder do acionista controlador pelo Estado
que, pela soma de poderes que tem, um scio
majoritrio no totalmente confivel. Em tese,
esse problema pode ser enfrentado, nos casos em
que a participao privada esteja concentrada,
pelo mecanismo do acordo de acionista.1 Essa
foi a soluo usada, no final da dcada de
1990, quando o governo mineiro vendeu em
bloco uma participao relevante do capital
da Companhia Energtica de Minas Gerais
(CEMIG). Mas houve um conflito judicial
posterior quanto validade do acordo, sob o
argumento de que o poder do Estado sobre suas
empresas estatais no poderia ser condicionado
ou limitado por acordo de acionistas. A
discusso jurdica acabou inconclusa, mas, de
qualquer modo, o precedente negativo.
De outro lado, as sociedades de economia mista
esto muito sujeitas ao direito pblico, que
regula a influncia e os controles pblicos das
autoridades do Estado sobre elas, e tambm limita
e direciona a atuao empresarial, para fazer
com que sejam realizados alguns fins pblicos
importantes. O direito pblico brasileiro
aplicvel s empresas estatais tem mudado
bastante a partir do marco da Constituio de
1988. O sentido mais geral dessa mudana
positivo, pois aumentaram os controles sobre
os negcios pblicos. Todavia, um problema
importante que as regras de gesto pblica, que
so cada vez mais aplicadas s empresas estatais
(ex.: dever de licitar e de fazer concurso pblico
para admitir empregados), tm se mostrado
pouco adaptadas s necessidades empresariais,
o que vem impondo custos e incertezas sobre
a atuao das sociedades de economia mista.2
Assim, a sociedade de economia mista no tem
se mostrado um modelo muito adequado para
novas parcerias.

Por isso, nos ltimos anos, uma alternativa vem
sendo testada no mbito federal: a de o poder
pblico, por meio de empresa estatal, ingressar
como acionista minoritrio relevante de empresa
do setor privado, participar do seu controle
pela via de um acordo de acionista e, por meio
de contratos administrativos, associar-se a essa
empresa para empreendimentos importantes.
Caixa Econmica Federal e Telebras j
fizeram associaes desse tipo. O resultado
uma empresa semiestatal, que celebra, sem
licitao, contratos de prestao de servios
ou de fornecimento com a estatal que sua
scia e, assim, tem garantia de mercado e de
receita por prazo longo, em uma parceria
estvel.3 Como o poder pblico minoritrio,
alm de a empresa no se sujeitar s regras
de gesto pblica, o acionista privado fica
mais seguro. Ainda cedo para avaliar esse
tipo de iniciativa, ainda vista com alguma
desconfiana pelos rgos de controle, por
envolverem contratos sem licitao. Mas pode
ser um caminho interessante.
O modelo de empresas no estatais com capital
pblico minoritrio vem sendo desenvolvido
h muitos anos pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
que adquire participaes em empresas do setor
privado, para viabilizar sua reestruturao e
expanso (casos mais recentes so os da OI e
da JBS). A gesto da empresa totalmente de
direito privado. O regime jurdico aplicvel
na relao entre as partes (acionista pblico e
acionista privado) o da legislao societria
comum (Lei das S/A e outras), que j alcanou
sua maturidade. A previsibilidade da ao do
parceiro pblico vem sendo assegurada pela
qualidade da governana do BNDES, com seus
60 anos de histria.
Mas seria esse modelo replicvel fora do
BNDES? O governo federal entendeu que sim,
quando concebeu a privatizao de aeroportos
e imps que a concessionria, resultante de
licitao, seria uma empresa sob controle
privado, mas com capital tambm subscrito
pela Unio, por meio da Infraero. Outras
empresas estatais, e mesmo fundos de origem
pblica, tm seguido esse caminho, seja para
expandir negcios (caso da Sabesp) ou para
3
Sundfeld, Carlos Ari. e de Souza, Rodrigo Pagani e Pinto, Henrique Motta. Empresas semiestatais e sua contratao sem
licitao. In Sundfeld, Carlos Ari (organizador). Contrataes Pblicas e seu Controle, cit., pp. 102-129.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
O desafio cons-
truir uma gover-
nana adequada
para as decises
do parceiro p-
blico. Estamos
comeando a ad-
quirir experincia
nesse mbito.
fazer investimentos (caso do FGTS, que criou
um fundo de investimento para comprar
participaes societrias). O modelo jurdico
no tem suscitado muitas dvidas. Vem se
reconhecendo grande discricionariedade para o
Estado escolher seus parceiros, sem necessidade
de licitao (salvo quando a parceria nasce
junto com a outorga da concesso). O desafio
construir uma governana adequada para
as decises do parceiro pblico. Estamos
comeando a adquirir experincia nesse mbito.
A concluso que a frmula empresarial tem
sido resgatada nos ltimos anos para viabilizar
parcerias entre Estado e iniciativa privada, mas
o tradicional modelo da empresa estatal est em
baixa. Empresa no estatal com participao
pblica minoritria parece ser o novo caminho.
A qualidade do relacionamento entre as partes
vai depender muito da qualidade jurdica dos
acordos de acionistas construdos e das prticas
desenvolvidas para a soluo de conflitos. A
adoo da arbitragem, viabilizada por uma lei
de 1996 e em expanso no Brasil, surge como a
opo natural.
Vale observar que, mais recentemente, vem
sendo experimentada uma soluo mais leve,
que, com alguma liberdade, pode-se denominar
como quase empresarial. A ideia que o
Estado, usando direitos seus, que tenham
valor patrimonial (ex.: ttulos representativos
de direito adicional de construo em reas
urbanas), subscreva cotas de fundos de
investimentos constitudos sob a regulao
58

da Comisso de Valores Mobilirios, os quais Para viabiliz-los, uma Lei de Concesso foi
se tornam veculos de associao com capitais editada (lei federal n 8.987, de 1995), criando
de origem privada para empreendimentos de um regime geral, de aplicao nacional (isto ,
diversos tipos. Tecnicamente, esses fundos no Unio, aos estados e aos municpios), para
tm personalidade jurdica, ficando sua gesto a o contrato que hoje chamamos de concesso
cargo de terceiros, atores do mercado financeiro. comum. O modelo bsico desse contrato foi a
Mas tm patrimnio prprio (imveis, aes de concesso de servio pblico. O que fez a Lei de
empresas) e travam relaes jurdicas (contratos, Concesso, sem renegar as ideias tradicionais,
p.ex.). Em suma, so quase empresas. foi modific-las parcialmente, no que fosse til
A vantagem no uso desses fundos pelo Estado para aumentar a segurana do concessionrio
se deve, por uma parte, possibilidade de dar e, assim, tornar mais atrativa a relao.
mais agilidade para transacionar tanto com os
bens que lhes so transferidos pelos cotistas, Tradicionalmente, o objeto desse tipo de
como com as participaes que adquiram. contrato a delegao, pelo Estado ao
Por outra parte, esses fundos se sujeitam a um concessionrio, da implantao ou gesto
regime regulatrio financeiro que j alcanou de empreendimento pblico, ficando os
bom nvel de confiabilidade, o que protege o investimentos a cargo do concessionrio,
patrimnio pblico, atrai parceiros privados e para serem recuperados com a posterior
facilita a transao com as cotas. explorao, em geral por tarifas pagas pelos
usurios finais. Segundo o modelo clssico,
o concedente deveria ter extensos poderes
para modificar as condies de implantao
PARCERIAS CONTRATUAIS ou explorao do empreendimento, desde
que respeitasse o equilbrio econmico-
O principal modo de estabelecer parcerias entre financeiro e, assim, no impusesse prejuzos
o Estado e empresas do setor privado para a injustos ao concessionrio. Essa premissa
realizao de empreendimentos a celebrao foi mantida pela Lei de Concesso, que,
de contratos.

Construo de estrada em So Paulo, SP.


no entanto, inviabilizou, na prtica, a
chamada encampao pelo Estado, isto ,
a extino do contrato antes do prazo por
razes de interesse pblico. A encampao
passou a depender de dois requisitos de
difcil realizao: a autorizao prvia,
caso a caso, do Poder Legislativo, e o
pagamento tambm prvio de indenizao
ao concessionrio. Com isso, afastou o risco
do puro e simples confisco dos investimentos
do concessionrio.
Ao lado da Lei de Concesso, temos no Brasil
um nmero grande de leis setoriais editadas
no mbito federal, em telecomunicaes,
energia eltrica, petrleo, portos,
saneamento etc., todas prevendo negcios
pblico-privados, com nomes variados:
concesses, arrendamentos, contratos de
partilha, ou mesmo autorizaes.4 Vrias
dessas leis utilizam a Lei de Concesso como
norma subsidiria de seus contratos; o caso
da energia eltrica e dos aeroportos, por
exemplo. Outras tm seus prprios modelos
de contrato, como no setor petrolfero e em
telecomunicaes. Mas, em termos gerais,
h nessa legislao a orientao comum de
buscar o equilbrio entre os valores pblicos
e os interesses dos investidores e de obter
relaes jurdicas estveis e seguras.
Quase uma dcada aps a Lei de Concesso,
que dispe sobre a concesso comum, surgiu
mais uma, que chamamos de Lei de Parceria
Pblico-Privada PPP (lei federal 11.079, de
2004).5 A Lei de PPP criou dois novos tipos
de concesso: a concesso patrocinada e a
concesso administrativa. uma espcie de
lei de complementao Lei de Concesso,
pois o regime das concesses patrocinada e
administrativa , em boa parte, o mesmo da
concesso comum.
Concesso administrativa aquela em
que todas as parcelas do preo devido ao
concessionrio sero pagas por um ente
estatal, no por usurios pulverizados. Um
exemplo seria a concesso administrativa
para a empresa investir, construir e operar
hospital pblico. Como na sade pblica, os
usurios no pagam pelos servios, toda a
remunerao do concessionrio tem de vir
do Estado.
4
Ampliar em Sundfeld, Carlos Ari. Direito Administrativo Contratual, coleo Pareceres, vol. II, 2013, So Paulo, Ed. Revista dos
Tribunais.
5
Ampliar em Sundfeld, Carlos Ari (coordenador). Parcerias Pblico-Privadas, 2. ed., 2011, S.Paulo, Malheiros.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
59
Alm da concesso administrativa, a Lei
de PPP prev a concesso patrocinada, em
que o concessionrio remunerado por um
misto de tarifa cobrada dos usurios e de
preo pago pelo Estado. instrumento til
para empreendimentos rodovirios novos,
por exemplo, em que, nos primeiros anos,
a receita de tarifa insuficiente para pagar
o concessionrio. A o contrato prev uma
complementao pelo Estado.
O que h de semelhante entre essas novas
concesses PPP (administrativas ou patrocinadas)
e as antigas concesses (comuns) de servio
pblico que, em todas elas, o concessionrio faz
investimentos iniciais para implantar um servio
ou infraestrutura, os quais sero amortizados
a seguir, no curso de um prazo longo, sendo a
remunerao uma contrapartida pelas utilidades
que o servio ou infraestrutura propiciam.
O regime jurdico comum a todos esses contratos
tem a ver com a necessidade de assegurar
segurana ao investidor no decorrer de um
perodo dilatado; do contrrio, ele no faria
investimento algum.
Nas concesses PPP, como os pagamentos
vm diretamente de entes estatais, preciso
muita prudncia na deciso de contratar,
pois os negcios vo onerar o oramento
pblico de muitos anos futuros. Por isso, a lei
brasileira de PPP tem regras fortes para limitar
e controlar esse endividamento, em nome da
responsabilidade fiscal. A sobredita norma foi
prudente, restritiva, impedindo que ocorresse
a disseminao muito ampla ou rpida dessas
contrataes, o que poderia colocar em risco
o equilbrio oramentrio, que tem sido
prioridade nacional nos ltimos 20 anos.
E o que se pode dizer da aplicao concreta
do sistema nesses quase 20 anos? A avaliao
positiva. Novos empreendimentos vm
surgindo regularmente e no tem havido crises
graves em seu funcionamento.
Com base direta na Lei de Concesso, os
mais importantes estados da federao
especialmente So Paulo, Paran e Rio
Grande do Sul implantaram grandes
programas de concesso de suas estradas,
melhorando bastante suas malhas
rodovirias. Mas, como natural, surgiram
60
conflitos envolvendo o concessionrio
durante a execuo dos contratos.
Por vezes, os conflitos se deram com os
usurios, insatisfeitos com a obrigao de
pagar tarifas (pedgios). Outras vezes, os
conflitos foram com o concedente, que se
recusava a cumprir o ajustado (reduzindo
unilateralmente o pedgio, por exemplo).
Muitas aes judiciais foram propostas e,
no geral, a Justia optou pela segurana,
mantendo a relao nos termos previstos no
contrato.6
A constatao, portanto, que a Lei de
Concesso tem sido capaz tanto de gerar
importantes projetos de parceria entre o
Estado e o setor empresarial, como oferecer
segurana jurdica, para sua continuidade no
longo prazo.
A aplicao da Lei de PPP vem evoluindo
positivamente, ano a ano. No caso brasileiro,
j temos boas experincias nos estados, como
a Linha 4 do metr de So Paulo, alm de
vrios estdios construdos para a Copa do
Mundo. Houve muita crtica e desconfiana,
inclusive no meio jurdico, quando da edio
da lei. Todavia, esses anos de aplicao vm
mostrando que se trata de um instrumento
importante e consistente, que pode ajudar a
administrao pblica a se capacitar para
atender s suas inmeras obrigaes.
Alm das caractersticas intrnsecas
legislao, um elemento institucional tem
contado no Brasil para o sucesso do programa
de negcios pblico-privados. Trata-se
do fato de terem sido institudas agncias
reguladoras para celebrar ou administrar
esses ajustes. No nvel federal, essas agncias
so separadas por setores: telecomunicaes,
energia eltrica, petrleo, portos,
aviao civil, transportes terrestres etc.7
No nvel dos estados, a tendncia tem sido
a criao de agncias multisetoriais. Embora
6
Como exemplo, veja-se TJSP, 11 Cmara de Direito Pblico, Apelao Cvel 9071957-93.2009.8.26.000, rel. Des. Oscild de Lima Jr., j.
14.5.12; e TRF-4, 4. Turma, Apelao 0010436-16.2003.404.7000/PR, j. 3.2.2010.
7
Sundfeld, Carlos Ari. Introduo s Agncias Reguladoras, em Carlos Ari Sundfeld (coord.), Direito Administrativo Econmico,
cit., pp. 17-38.
8
Ampliar em Sundfeld, Carlos Ari e Muoz, Guillermo Andrs (coordenadores), As Leis de Processo Administrativo, 2000, S.Paulo,
Malheiros.
haja certa heterogeneidade entre as vrias
agncias, seja no mbito federal como estatal,
elas trouxeram mais profissionalismo
anlise de questes contratuais e regulatrias
e, em muitos casos, conseguem atuar com
razovel autonomia, estando seus dirigentes
protegidos por exercerem mandatos com
prazo certo.
Alm disso, na tomada de decises, as
agncias reguladoras foram obrigadas, por
suas leis de criao, a realizar processos
administrativos (consultas pblicas
para edio de regulamentos, processos
sancionadores, processos pblicos para
reviso de tarifas etc.). Nesse trabalho, elas
obedecem as Leis de Processo Administrativo,
que foram surgindo contemporaneamente
criao das agncias. A Lei de Processo
Administrativo do Estado de So Paulo
de 1998 (Lei Estadual n 10.177) e se
aplica s entidades desse estado, inclusive
s suas agncias reguladoras. A Lei Federal
de Processo Administrativo (Lei n 9.784),
que tem de ser observada pelas vrias
agncias da Administrao Federal, de
1999. O conjunto dessas normas federais e
estaduais forma uma legislao consistente,
que incorporou e consolidou a tradio
do direito administrativo, que j vinha
se desenvolvendo regularmente no Brasil
h dcadas, em temas como a exigncia
de motivao de atos administrativos, o
direito defesa administrativa ampla e
prvia para acusados de infrao, o recurso
administrativo, a estabilizao de atos
administrativos pela passagem do tempo,
impedindo sua invalidao etc.8
O Brasil conta com legislao e prtica
jurdica j maduras quanto aos negcios
pblico-privados. Com isso, esses negcios
tm se constitudo em alternativa relevante e
efetiva para a ampliao dos investimentos,
que um desafio crucial do desenvolvimento
econmico e social do pas.
 61
Ponte Rio Negro em Manaus, AM.

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

Lies aprendidas
com a Linha 4
do Metr de
So Paulo
 ARTI G O
Mario Engler
Professor da Escola de Direito de So Paulo da
Fundao Getulio Vargas

Mario Engler coordenador do curso de mestrado profissional,

do curso de direito societrio e professor do curso de direito da
infraestrutura do programa de ps-graduao lato sensu da Escola de
Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (Direito GV/FGV).
Como procurador do Estado de So Paulo, assessorou o governo
do estado no programa de desestatizao, na formatao de
Parcerias Pblico-Privadas e em vrias operaes financeiras e de
mercado de capitais. Foi diretor presidente da Companhia Paulista
de Parcerias (CPP) e conselheiro de administrao da Companhia
de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (Sabesp). Integra o
corpo de rbitros da Cmara de Arbitragem do Mercado da BM&F
Bovespa e exerce a chefia da Consultoria Jurdica da Secretaria
da Fazenda do Estado de So Paulo. tambm autor de vrios
trabalhos publicados sobre temas de direito societrio e negcios
entre os setores pblico e privado.

Resumo

O projeto da Linha 4 do Metr de So Paulo foi estruturado de forma

pioneira pelo governo do estado, ao utilizar-se do modelo de Parceria
Pblico-Privada, previsto na Lei federal n 11.079/2004. Neste artigo,
Mario Engler explica os desafios e dificuldades enfrentados ao longo
de todo o projeto, bem como as consequentes decises tomadas para
super-los. Alm disso, abordado o projeto da Linha 6 do metr,
modelado de forma a produzir melhores resultados para o poder
pblico, segundo o autor.
64
O
Estado de So Paulo agiu de forma
pioneira quando decidiu utilizar o
modelo de Parceria Pblico-Privada
(PPP), previsto na Lei federal n 11.079/2004,
para estruturar o projeto da Linha 4 (Amarela)
do Metr de So Paulo. A linha possui 12,8
quilmetros de extenso, com 11 estaes e
uma frota de 29 composies de trens, com
capacidade para transportar um milho de
passageiros por dia, cobrindo o percurso entre
a Luz (rea central da cidade de So Paulo) e
Vila Snia (regio do Morumbi). Alm disso,
existe a possibilidade de extenso futura
da linha at a cidade vizinha de Taboo da
Serra, atualmente servida por integrao com
nibus metropolitano.
O projeto demandou investimentos do governo
do estado da ordem de US$ 922 milhes, para
construo de obras civis, complementado por
mais US$ 340 milhes por parceiro privado,
para aquisio de sistemas e material rodante.
A Linha 4 foi concebida para entrar em
operao em duas fases sucessivas, sendo a
primeira composta por seis estaes (Butant,
Pinheiros, Faria Lima, Paulista, Repblica e
Luz), j em funcionamento, e a segunda por
mais cinco (Vila Snia, Morumbi, Fradique
Coutinho, Oscar Freire e Higienpolis),
ainda a ser inaugurada. O traado cumpre
o importante papel de integrao da malha
existente, operada pela Companhia do
Metropolitano de So Paulo (Metr) e pela
Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
(CPTM), ambas funcionando como empresas
estatais controladas pelo governo do estado.
A deciso de iniciar o programa de
Parcerias Pblico-Privadas no Estado de
So Paulo, com um projeto da magnitude
e complexidade da Linha 4, implicou em
assumir alguns riscos. A inexistncia de
paradigmas conhecidos e devidamente
testados na prtica representou enorme
desafio para a equipe de governo responsvel
pela elaborao e implementao do projeto.
Como participante deste seleto grupo, na
qualidade de ento diretor presidente da
Companhia Paulista de Parcerias (CPP),
creio que o sucesso do empreendimento
decorreu de uma combinao de fatores,
com destaque especial para o engajamento e
A primeira lio
aprendida com o
projeto da Linha 4
reside na consta-
tao de que vale
muito pena o
governo investir
tempo e dinheiro
para contratar
um bom consultor
competncia dos tcnicos de governo, o apoio
de reconhecida consultoria externa e grande
dose de vontade poltica.
poca, no estava ainda em voga o
mecanismo de manifestao de interesse
privado que veio a se disseminar
posteriormente , em que os agentes
econmicos so autorizados a apresentar
estudos, com maior ou menor grau de
detalhamento, para subsidiar o setor pblico
na modelagem e futura licitao do projeto
de infraestrutura, abrangendo as vertentes
jurdico-institucional, econmico-financeira,
construtiva, instalao de equipamentos,
tcnico-operacional, ambiental etc.
A primeira lio aprendida com o projeto da
Linha 4 reside na constatao de que vale
a pena o governo investir tempo e dinheiro
para contratar um bom consultor com
experincia profissional e capital reputacional
, com o propsito de assessor-lo na fase
de estruturao do projeto. Cabe tambm
ao advisor contratado fazer a interlocuo
qualificada com potenciais interessados em
participar do certame, de modo a assegurar
o equilbrio entre a atratividade privada
do projeto e a eficincia econmica da
contratao pblica.
Alm do retorno financeiro adequado por
assumir riscos inerentes ao empreendimento,
os investidores e seus financiadores so
extremamente sensveis ao quesito da
segurana jurdica. J em relao ao setor

pblico, o ideal promover uma licitao
que seja ao mesmo tempo competitiva e que
consiga atrair interessados realmente capazes
de cumprir as obrigaes contratadas. No
h nada mais vexatrio para o governo do
que uma licitao que resulte deserta, ou em
que o vencedor se mostre posteriormente
incapaz de executar o objeto licitado.
Por outro lado, no tarefa simples
identificar pleitos legtimos entre as mais
variadas reivindicaes apresentadas pelo
setor privado ao projeto de infraestrutura
que o setor pblico pretende licitar. O mesmo
pode ser dito do trabalho de convencimento
de representantes do governo, para que
aceitem as demandas dos empreendedores,
tidas como justificadas, para assegurar o
sucesso da licitao. Tudo isso compe o rol
de tarefas executveis pelo consultor, que
mantm relao de confiana e lealdade com
seu contratante.
A legislao vigente permite que a remunerao
do assessor contratado tenha carter
contingente e fique vinculada, no todo ou em
parte, ao resultado da licitao. possvel ainda
prever que os honorrios pactuados sejam
pagos diretamente pelo vencedor da licitao,
como condio para a celebrao do contrato
de concesso ou PPP. Estes expedientes foram
utilizados no projeto da Linha 4 e funcionaram
de forma bastante satisfatria.
O principal risco da PPP da Linha 4 do
Metr residia na interface entre as obras
de construo civil (tneis, ptios, estaes
etc.), contratadas pelo Metr sob a gide da
Lei n 8.666/99, e a instalao de sistemas
e material rodante, cujo fornecimento ficou
a cargo do parceiro privado. Nesse cenrio,
qualquer demora na liberao das obras de
construo civil acarretaria forosamente
em atraso no incio da operao de
transporte. Por sua vez, o atraso resultaria
na frustrao das receitas estimadas pelo
parceiro privado, aliado ao custo de
carregamento do financiamento contrado
para cumprir as obrigaes de investimento
na concesso (aquisio de sistemas e
material rodante). Para mitigar tal risco,
o contrato de PPP previu o pagamento de
multas compensatrias pelo Estado.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
65
Intercorrncias havidas durante a fase de
construo tornaram necessria a readequao
do cronograma inicialmente previsto para a
entrada em operao de vrias estaes da
Linha 4, com a consequente obrigao do
Estado de compensar o parceiro privado.
O problema no teria surgido se o parceiro
privado ficasse responsvel pela realizao
das obras, juntamente com a instalao
de sistemas e material rodante em outras
palavras, se o escopo da PPP fosse mais
amplo e englobasse as funes de construo
e de fornecimento de equipamentos, em lugar
de se limitar ltima delas.
Quando da licitao da PPP da Linha 4, o
marco legal vigente prescrevia que qualquer
pagamento do poder pblico ao parceiro
privado somente poderia ser feito aps a
disponibilizao do servio concedido. Dessa
forma, o parceiro privado era compelido a
investir primeiro na construo e montagem
da infraestrutura, para depois auferir receitas
pela cobrana de tarifas ou recebimento de
contraprestao pecuniria paga diretamente
pelo poder pblico. Para tanto, o parceiro
privado precisava ter acesso a financiamento
mais elevado, em que o credor aceitasse
correr o risco associado concluso das
obras, e no apenas decorrente da operao
de infraestrutura j construda.
Na prtica, a regra legal funcionava como
limitador do montante total de investimento
que o parceiro privado poderia assumir,
tornando necessria a contratao,
pelo poder pblico, no regime da Lei n
8.666/93, da construo ou do fornecimento
em separado da parte de infraestrutura
vinculada prestao do servio concedido.
A alternativa do investimento pblico
estava reforada, se o poder concedente
tivesse acesso a emprstimos de entidades
multilaterais (com garantia soberana da
Unio), em condies mais vantajosas do
que as aplicveis s captaes do parceiro
privado (inclusive junto ao Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES). Foi exatamente isso o que ocorreu
na Linha 4, cujas obras de construo civil
foram financiadas pelo Banco Mundial e o
Banco de Desenvolvimento Japons (JBIC).
66
Esse quadro foi substancialmente alterado
com o advento da Lei n 12.766/2013 (fruto
da converso da Medida Provisria n 575),
que instituiu a figura do aporte de recursos
pblicos durante a fase de investimento
embora vinculado a etapas efetivamente
executadas , conferindo-lhe tratamento
tributrio compatvel com a temporalidade da
gerao de caixa do projeto.
Essa alterao legislativa motivou o Estado de
So Paulo a modelar de outra forma o projeto
da Linha 6 do metr, para tambm incluir no
objeto da PPP a obrigao do parceiro privado
de promover as desapropriaes e a construo
da infraestrutura bsica alm da aquisio no foi corretamente executado.
do material rodante e sistemas , em conjunto
com a operao do servio de transporte
de passageiros. O empacotamento de
vrias relaes de fornecimento em um
nico contrato resolveu o problema da
administrao da interface entre diferentes
contratados pelo poder concedente. O efeito
final consistiu na reduo do risco de o
atraso nas obras por culpa do construtor
contratado isoladamente repercutir
negativamente nas obrigaes assumidas pelo
Estado perante o concessionrio.
Ao que tudo indica, a opo pela contratao
integrada, que norteou a modelagem da Linha 6,
tende a produzir melhores resultados para o
poder pblico do que a separao contratual,
conforme adotado na Linha 4. Todavia, a
vantagem da unificao contratual ainda
precisa ser confirmada em concreto, antes
de se tornar um benchmark para projetos
futuros. Um ponto particularmente difcil a
instituio de um mecanismo contratual para
controlar a liberao dos aportes de recursos
pblicos, pari passu ao andamento das obras,
sem que o parceiro privado fique merc de
voluntarismos polticos, e tampouco expondo
o poder pblico ao risco de pagar por algo que
As solues concebidas no projeto da
Linha 6, para alocao de riscos relacionados
s desapropriaes e de natureza geolgica
que podem impactar o ritmo e custo
final da construo , suscitam algumas
dvidas. Embora seja louvvel a proposta
de compartilhamento de riscos entre as
partes pblico e privado , essencial que
os incentivos sejam bem desenhados para
evitar distores de comportamento tpicas
de moral hazard.
Passageiros na Estao Barra Funda.

Uma questo que costuma surgir na
modelagem do projeto diz respeito
convenincia de se exigir do concessionrio a
comprovao da obteno de financiamento
para custear os investimentos previstos no
contrato de concesso. A ideia, nesse caso,
configurar desde logo a inadimplncia do
concessionrio, diante da falta de condies
financeiras para realizar os investimentos
programados, em lugar de esperar o
trmino do prazo contratual para ento
constatar que, de fato, no ocorreram de
forma tempestiva.
Conquanto essa exigncia tenha constado
do contrato da PPP da Linha 4, a sua
utilidade prtica mostrou-se questionvel a
posteriori. Isso porque, de certa maneira,
restringiu a liberdade do parceiro privado
de buscar outras fontes de financiamento
consideradas mais adequadas, notadamente
por intermdio do mercado de capitais.
Na realidade, para o poder concedente
mais importante certificar-se de que
os investimentos esto sendo realizados
conforme o cronograma estabelecido
no contrato, do que saber como o
concessionrio pretende financi-los.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
67
O modelo de repartio de risco de demanda
utilizado na PPP da Linha 4 revelou-se
satisfatrio, tanto que foi repetido na
Linha 6. No caso de projetos green field,
em que no existe um histrico conhecido
de fluxo de passageiros, a melhor soluo
parece ser a diviso do risco entre ambos
os contratantes, com base em um estudo de
demanda previamente elaborado.
Para isso, recomenda-se a instituio de
faixas ou bandas simtricas de volume
de usurios transportados, sendo que o
parceiro pblico assume parcela crescente
do resultado contingente, tanto do up side
quanto do down side. Alm de contribuir
para alinhar os interesses entre as partes,
j que a demanda de passageiros tambm
depende da qualidade do servio prestado
pelo concessionrio, o mecanismo de
compartilhamento pode ser determinante
para a obteno de financiamento pelo
parceiro privado na modalidade de project
finance em que as receitas do projeto
servem de garantia e meio de pagamento
do emprstimo concedido.
Companhia de Trens Metropolitanos de So Paulo.
68
No que se refere ao regime tarifrio, a PPP
da Linha 4 conseguiu conciliar a segurana
jurdica e a previsibilidade da remunerao
auferida pelo parceiro privado, com a
flexibilidade desejada pelo Estado para
definir o preo da passagem cobrada ao
usurio, incluindo a manuteno da poltica
de gratuidades. Para isso, a PPP adotou uma
tarifa contratualizada, sujeita a reajuste
peridico por ndice de preos, desvinculada
da tarifa efetivamente praticada, que pode
ser livremente fixada pelo poder concedente.
A tarifa contratualizada recebida pelo
parceiro privado em funo de cada
passageiro transportado, pagante ou no, e
retirada diretamente da entidade responsvel
pela arrecadao centralizada do sistema
integrado de transporte pblico de passageiros
na cidade de So Paulo. Essa entidade possui
independncia operacional e atua com a lgica
de uma cmara de compensao.
Por outro lado, a tarifa contratualizada
tambm assumiu a natureza de remunerao
varivel: eis que a apurao do valor
devido passou a depender do desempenho
do concessionrio, aferido por meio de
indicadores tcnicos e de qualidade do
servio (intervalo entre trens, tempo
mdio de percurso, cumprimento da oferta
programada, acidentes e crimes com usurios
na linha, validao do acesso, reclamaes de
usurios e pesquisa de satisfao). O resultado
da avaliao, realizada periodicamente,
pode reduzir em at 20% a receita tarifria
atribuda ao parceiro privado.
necessrio desenvolver
solues inovadoras em matria
de estruturao de garantias,
que possam, ao mesmo tempo,
proporcionar conforto ao
parceiro privado, sem impor
custos excessivamente elevados
ao poder pblico.
Alm da tarifa contratualizada por
passageiro transportado, o contrato da PPP
da Linha 4 estabeleceu o pagamento pelo
Estado, diretamente ao parceiro privado, de
uma quantia fixa a ttulo de contraprestao
pecuniria.
O pagamento da contraprestao pecuniria
deveria ocorrer em duas tranches distintas,
cada qual desdobrada em 24 parcelas
mensais, sendo a primeira aps o incio da
operao da fase inicial (estaes Butant,
Pinheiros, Faria Lima, Paulista, Repblica
e Luz), e a segunda quando j estivessem
em funcionamento todas as 11 estaes que
compem a linha.
O edital de licitao previu ainda que o
total mximo da contraprestao pecuniria
seria de R$ 150 milhes. Porm, o montante
afinal devido corresponderia quele proposto
pelo licitante vencedor. Em outras palavras,
quanto menor fosse o pagamento demandado
pelo licitante, melhor seria a classificao
obtida por sua proposta na fase de licitao.
A proposta vencedora aceitou receber uma
contraprestao pecuniria de R$ 75 milhes,
ou seja, 50% do teto admitido pelo governo
do estado.
Tendo em vista o carter hbrido da
remunerao assegurada ao parceiro privado,
que combina tarifa contratualizada com
contraprestao pecuniria, a PPP da Linha 4
recebeu o rtulo de concesso patrocinada.

Outro ponto importante da modelagem
da Linha 4 foi a prioridade assegurada
ao parceiro privado para recebimento da
tarifa contratualizada por intermdio de
um sistema de arrecadao centralizada. Do
total das receitas arrecadadas no mbito da
cmara de compensao, correspondentes ao
servio de transporte prestado pelas empresas
controladas pelo estado (Metr e CPTM), em
conjunto com a concessionria da Linha 4,
esta ltima recebe sempre em primeiro lugar,
vindo em seguida o Metr, e por fim a CPTM.
Na prtica, isso significa que a varivel de
ajuste no rateio da receita tarifria passou a
ser a parcela devida CPTM. A insuficincia
de recursos para custeio das despesas
operacionais da CPTM coberta diretamente
pelo tesouro do Estado, a ttulo de subveno
econmica.
O sistema de arrecadao centralizada,
combinado com as regras de partilha
previstas em contrato, funcionam como
autntica garantia em favor do parceiro
privado, no que concerne ao recebimento
da tarifa contratualizada. A mesma soluo
foi adotada na PPP da Linha 6, embora,
nesse caso, a prioridade do recebimento
esteja subordinada prvia satisfao do
concessionrio mais antigo da Linha 4.
Naturalmente, o modelo assim concebido tem
os seus limites e precisar ser repensado no
futuro, `a medida que novos concessionrios
privados ingressem eventualmente na cmara
de compensao.
O estado de So Paulo ainda no possui
uma agncia reguladora no setor de
transportes de passageiros com vocao
metropolitana. As companhias do Metr
e da CPTM funcionam como meros
delegatrios, sem manter relao formal de
concesso com o estado. J as atividades do
parceiro privado da Linha 4, e tambm da
Linha 6, alm de estarem contratualizadas,
so acompanhadas e fiscalizadas por
uma comisso de monitoramento criada
por decreto governamental. A comisso
de monitoramento desempenha funes
tpicas de poder concedente e serve como
canal especfico de interao entre governo
e concessionrio.
Aparentemente, os empreendedores privados
anseiam pela criao de uma agncia
reguladora independente no setor de transporte
metropolitano de passageiros, dotada de
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
69
competncia decisria prpria, autonomia
financeira e corpo dirigente com mandato
estvel. Na viso dos agentes econmicos, uma
agncia reguladora com essas caractersticas
seria mais imparcial na gesto do contrato
de concesso, sobretudo em se tratando
de reconhecer e respeitar direitos legtimos
do concessionrio, potencialmente sujeitos
a resistncias polticas. O Estado de So
Paulo continua devendo ao setor privado o
atendimento dessa expectativa, apesar de j ter
lanado outro projeto de mobilidade urbana
(Linha 6 do Metr), com dimenso e grau de
complexidade significativamente maiores que o
da Linha 4.
A natural desconfiana do setor privado sobre
a vontade poltica e a capacidade financeira
do setor pblico, para honrar compromissos
de longo prazo assumidos em contratos
de PPP, tornou imperativo o oferecimento
de slidas garantias no projeto da Linha
4 do Metr. Coube CPP estruturar uma
garantia destinada a assegurar o pagamento
pontual da contraprestao pecuniria (at
o limite de R$ 60 milhes), alm das multas
compensatrias institudas em favor do
concessionrio. Era essencial que a garantia
fosse percebida pelos licitantes como
suficientemente lquida e dotada de toda
segurana jurdica.
Por se tratar da primeira PPP licitada no
Brasil, o governo paulista acabou pagando
um preo muito alto no quesito garantia.
Esse modelo no deve ser repetido em
outros projetos com caractersticas
semelhantes s de So Paulo (a exemplo da
Linha 6). A garantia ento prestada pela
CPP correspondeu ao montante de R$ 270
milhes e foi estruturada na modalidade
de penhor sobre quotas de Fundo de
Investimento Financeiro (FIF). A CPP
figura como nica quotista do FIF, cujo
patrimnio composto por ttulos pblicos
federais, em montante compatvel com o
valor das obrigaes garantidas pela CPP.
O resgate de quotas do FIF para pagamento
das obrigaes eventualmente inadimplidas
pode ser solicitado a qualquer momento
pelo agente da garantia. A funo de agente
da garantia exercida por uma instituio
financeira independente, escolhida de
comum acordo entre a CPP e o parceiro
privado, correndo a respectiva remunerao
por conta do FIF.
70
Para prximos projetos de PPP, fica a lio
de que necessrio desenvolver solues
inovadoras em matria de estruturao de
garantias, que possam, ao mesmo tempo,
proporcionar conforto ao parceiro privado,
sem impor custos excessivamente elevados
ao poder pblico, a ponto de torn-las
ineficientes sob a tica econmica. Uma
vertente que merece ser explorada em
modelagens futuras consiste na instituio de
mecanismos contratuais de constrangimento
no financeiro sobre o poder pblico, de
modo a minimizar o risco de inadimplncia.
Enquadram-se nesta categoria o cumprimento
de condies precedentes para a emisso de
ordens de servio pelo poder pblico, assim
como a imposio de obrigaes contratuais de
fazer ou no fazer, passveis de tutela especfica.
Na poca em que a Linha 4 foi licitada, a
metodologia consagrada para recomposio
do equilbrio econmico financeiro do
contrato de concesso, com base nos riscos
alocados a cada parte (poder pblico e
parceiro privado), atribua maior peso
s projees financeiras do plano de
negcios integrante da proposta econmica
apresentada pelo licitante vencedor. Esta
tnica prevaleceu no programa de concesses
rodovirias implementado pelo Estado de
So Paulo a partir da segunda metade da
dcada de 1990 e, com algumas ressalvas,
tambm foi adotada na Linha 4.
Com o passar do tempo, ganhou destaque
o mtodo do fluxo de caixa marginal,
que desconsidera os dados da proposta
econmica do concessionrio, especialmente
a taxa interna de retorno implcita. Segundo
o novo mtodo, o valor do reequilbrio
porventura devido ao concessionrio deve
levar em conta as variveis vigentes no
momento em que ocorreu o desequilbrio,
tais como custo de capital, preo efetivo de
construo, despesas operacionais incorridas
e demanda real.
A alternativa do fluxo de caixa marginal tem
sido adotada atualmente pela maioria dos
editais de licitao de concesses e PPPs para
compensar o concessionrio pela realizao
de investimentos que no estavam previstos
no projeto inicial. A PPP da Linha 4 no
faz parte desse rol, ao contrrio da Linha 6,
que foi modelada mais recentemente e pode
incorporar aquela inovao.
Outro ponto que no ficou bem resolvido no
contrato de concesso da Linha 4 (como de
resto tambm na Linha 6) foi a disciplina do
compartilhamento dos ganhos econmicos
auferidos pelo parceiro privado, em
decorrncia do refinanciamento das dvidas
inicialmente contradas para a realizao
dos investimentos na concesso. Embora o
artigo 5, inciso IX, da Lei n 11.079/2004,
estabelea o carter obrigatrio de
semelhante disposio contratual, a verdade
que ainda no foi desenvolvido um
procedimento tecnicamente apropriado para
lhe garantir efetividade concreta.
Merece registro um ltimo aspecto, com o
propsito de orientar a modelagem de futuros
projetos de PPPs. Trata-se de disciplinar
com mais objetividade e preciso a forma de
apurao da indenizao devida ao parceiro
privado, no caso de encampao da concesso
por deciso poltica do poder concedente.
Como a encampao est condicionada
ao pagamento prvio de indenizao ao
concessionrio, a falta de um critrio de
clculo objetivo, previsto no contrato, acaba
inviabilizando o seu uso na prtica.
Para equilibrar os interesses em jogo,
afigura-se recomendvel que o contrato de
concesso adote uma frmula que desestimule
comportamentos oportunistas do setor
pblico. No entanto, a indenizao devida
no pode impor custos desarrazoados ao
poder concedente, a ponto de simplesmente
impedir que o instrumento cumpra sua
funo socioeconmica. Em muitos casos, a
ameaa de encampao serve para motivar
o concessionrio a aceitar a renegociao de
certas condies do contrato de concesso,
que, com o passar do tempo, tornaram-se
excessivamente onerosas aos cofres pblicos
ou aos usurios do servio concedido.
essencial que todo o trabalho de modelagem
de projetos de concesso e PPP no ignore a
perspectiva evolutiva, seja pela incorporao
de experincias passadas bem-sucedidas, seja
pela busca constante de solues inovadoras
consideradas mais adequadas.
 71

Trem no ptio Vila Snia em So Paulo, SP.

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

Parceria
PblIco-Privada:
De sa f i os e Opo rtun ida d e s
 73
ARTI G O
Dagoberto Antonio Redoschi
Especialista da Fundao Getulio Vargas

Dagoberto Antonio Redoschi graduado em economia pela

Faculdade de Economia e Administrao (FEA) da Universidade
de So Paulo (FEA/USP), mestre em finanas pela Escola de
Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/
FGV), e professor da mesma instituio. Exerceu as funes de
coordenador de planejamento do Estado de So Paulo, diretor
operacional da Companhia So Paulo de Parcerias (SPP), diretor
financeiro da Eletropaulo S/A, chefe da diviso de operaes do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em Washington,
DC, e consultor internacional do Banco Mundial.

Resumo

Dagoberto Antonio Redoschi inicia seu artigo contextualizando as

principais leis que permitiram a prestao de servios pblicos por
agentes privados, listando as vantagens e os riscos das Parcerias
Pblico-Privadas. Segundo o economista, uma das dificuldades reside
na falta de uma metodologia padro que sirva de referncia para o
preparo dos projetos, alm da insegurana jurdica, motivada, entre
outros aspectos, pelas constantes mudanas nas normas legais.
74
A
participao do setor privado no
desenvolvimento e na implementao
de projetos de investimentos pblicos
foi impulsionada pela Lei Federal n
8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Esta lei
estabeleceu um novo marco jurdico para a
prestao de servios pblicos por agentes
privados, tal como admitido pelo artigo 175
da Constituio Federal.
Em virtude do disposto acima, facultado
ao setor de governo (federal, estadual ou
municipal) delegar, mediante um processo
licitatrio de concorrncia, a uma empresa
privada ou consrcio desta, a explorao de
um servio de carter pblico, precedida ou
no da execuo de obra pblica.
Durante a vigncia da concesso, ao
concessionrio vencedor do certame incorrer
uma srie de responsabilidades. Dever,
por exemplo, implementar e administrar
o empreendimento por sua prpria conta
e risco, com a obrigao de prestar os
servios pblicos aos quais se props em
contrato. As receitas operacionais advindas
da cobrana monetria do fornecimento do
servio prestado, ditas tarifas, devem ser
suficientes para cobrir os custos de operao,
bem como gerar o retorno dos investimentos
pactuados contratualmente.
Nos ltimos anos, observou-se uma
reduo do nvel de poupana corrente em
relao ao Produto Interno Bruto (PIB),
ocasionando uma reduo na capacidade
de investir do setor pblico. Esta situao
foi sendo agravada pela crescente demanda
por investimentos pblicos. Sendo assim,
o governo federal procurou criar novas
condies legais, de modo a incentivar uma
maior participao do setor privado no
financiamento e na administrao de projetos
de investimento em infraestrutura. Essa postura,
que representou um novo enfoque dentro
da gesto pblica brasileira, materializou-
se com a promulgao da Lei no. 11.079,
de 30/12/2004. Esta estabelece as condies
bsicas ao desenvolvimento e implantao de
empreendimentos em forma conjunta entre os
setores pblico e privado, por meio de uma
Parceria Pblico-Privada (PPP).
O adjudicatrio da concorrncia deve criar
uma entidade de natureza privada, dita
Sociedade de Propsito Especfico (SPE), que
ir implementar e gerir o empreendimento do
qual faz objeto a parceria. Caber ao setor
pblico, em seu carter de poder concedente,
a designao do ente que exercer as funes
de superviso e fiscalizao da concesso.
A legislao define dois tipos possveis de PPP:
a concesso administrativa e a patrocinada.
A primeira modalidade caracterizada pela
celebrao de um contrato de prestao de
servios. Neste caso, a administrao pblica
usuria direta ou indireta dos servios,
mesmo existindo a execuo de obra, compra
e instalao de bens. A receita operacional do
concessionrio auferida integralmente pelo
recebimento de contraprestaes pecunirias
peridicas (mensais ou trimestrais)
efetuadas pelo poder pblico com recursos
oramentrios.
Na concesso patrocinada, o conceito
que o poder pblico patrocina, apoia,
auxilia o setor privado no exerccio da
prestao do servio. Ou seja, os pagamentos
das contraprestaes tm por finalidade
complementar os recursos obtidos pelo
concessionrio com a cobrana de tarifa pela
prestao de servios ao pblico em geral.

preciso respei-
tar as normas e
procedimentos
diferentes que
so empregados
para gerir o
setor pblico
e as empresas
privadas.
A norma legal estabelece, entre outras
condies, que, na PPP:
O valor da contratao no pode ser
inferior a R$ 20 milhes;
O perodo de concesso deve ser de cinco
at 35 anos, no mximo;
vedado possuir como nica finalidade o
fornecimento de mo de obra, instalao
de equipamentos ou execuo da obra
pblica.
Recentemente, em 7 de agosto de 2012, o
governo federal editou a medida provisria 575,
com o objetivo de flexibilizar e incentivar o uso
das PPPs como instrumento de financiamento
e operao de projetos de investimentos, com
enfoque de natureza pblica.
Os pontos centrais da MP 575 so:
Possibilidade de haver aporte de recursos
financeiros pblicos durante a fase de
construo;
Diferena entre o pagamento do PIS, Cofins
e da CSLL;
Maior garantia ao parceiro privado no
recebimento das faturas emitidas por meio
do acionamento do Fundo Garantidor das
Parcerias (FGP);
Definio de limites temporais para o
parceiro pblico aceitar ou rejeitar as
faturas emitidas pelo concessionrio;
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
75
Responsabilizao civil, administrativa
e penal do agente pblico que contribuir
para a ausncia de aceite ou rejeio
da fatura aps um perodo de tempo
preestabelecido (40 dias);
Elevao do teto da receita corrente
lquida de 3 a 5% que estados, municpios
e o Distrito Federal podem incorrer
anualmente com o pagamento das
despesas de carter continuado referentes
s parcerias.
Em comparao com pases mais
avanados, ainda muito recente no Brasil
o desenvolvimento e a implementao de
projetos de investimentos que envolvam
a colaborao entre os setores pblico e
privado, quer seja na forma de concesses
comuns ou sob o regime das PPPs.
Historicamente, as parcerias se
concentravam primordialmente em torno da
implementao de projetos que almejavam
a ampliao, melhoria e modernizao do
transporte rodovirio (estradas de rodagem)
e urbano (metr).
Recentemente, as reas de atuao tm se
ampliado a outros tipos de servios pblicos,
considerados essenciais, devido ao seu carter
social, tais como sade e segurana pblica.
Exemplos tpicos so as PPPs do Hospital do
Subrbio (BA) e das penitencirias (MG).
Ressalte-se que outros estados e municpios
tm demonstrado enorme interesse no uso
desta nova modalidade de financiamento. Entes
pblicos ou rgos de acompanhamento com
o intuito especfico de melhor coordenarem e
estruturarem tais projetos de parceria com o
setor privado tm sido implantados.
76
Principais vantagens das
parcerias
A maior procura pela modalidade de parceria
se deve a alguns fatores, como:
Integrao e complementaridade
propiciadas pela capacidade de acionar a
totalidade dos recursos administrativos,
tcnicos e financeiros disponveis, o
que gera maior garantia construo e
operao do empreendimento dentro dos
prazos previstos;
Celeridade e reduo de custos
suplementares, pois a construo e a
operao do empreendimento se do,
normalmente, em um perodo mais curto
do que quando o setor pblico opta pela
licitao e contratao direta dos vrios parceiro privado condies de manuteno
componentes do projeto;
Incorporao de princpios de eficincia concesso, bem como do retorno dos
praticados pelo setor privado;
Atratividade maior aos investidores
privados na medida em que o retorno do
investimento est associado em alguns
empreendimentos ao fluxo de caixa do
projeto (project finance);
Entidades privadas, que podem
apresentar direta e individualmente suas
propostas de parceria ao governo, por
meio de uma Manifestao de Interesse da
Iniciativa Privada (MIP). Quando forem
utilizados no processo licitatrio estudos
devidamente aprovados, o empreendedor
que os elaborou ter estes custos de
preparo de projeto ressarcidos.
Riscos Compartilhados
Apesar das vantagens apontadas, deve-se
ressaltar que a PPP possui uma caracterstica
fundamental que a diferencia da concesso
comum tradicional, regulada pela Lei n
8.987/95. Nesta ltima, os riscos gerados
pela gesto do empreendimento e alcance dos
resultados operacionais e financeiros so de
total responsabilidade do concessionrio.
Entretanto, quando se trata de uma PPP, a
responsabilidade e o grau de participao do
setor pblico so maiores, tendo-se em vista
que os riscos so compartilhados entre o
agente pblico e o privado. Compete ainda ao
setor pblico efetuar pagamentos peridicos
(mensais ou trimestrais) ao concessionrio, sob
forma de contraprestaes pecunirias, que
estaro sujeitas comprovao das despesas
e ao nvel de desempenho atingido, avaliando-
se o cumprimento, ou no, de indicadores
quantitativos e qualitativos.
Alm disso, existe uma condio que contribui
para a maior complexidade de um projeto de
PPP. Conciliar a defesa do interesse pblico
com os objetivos de lucro da atividade privada
um verdadeiro desafio.
Portanto, com o objetivo de salvaguardar
o interesse pblico, faz-se necessria a
adoo de medidas de ordem prudencial.
Dentre estas, podemos citar proteo social
e ao meio ambiente, responsabilidade fiscal,
concorrncia, publicidade e transparncia.
Simultaneamente, devem ser asseguradas ao
do equilbrio econmico-financeiro da
investimentos realizados.
Considerando que uma PPP implica em
assumir compromissos financeiros de longo
prazo, fundamental que o setor pblico
tenha condies de avaliar a sua factibilidade,
viabilidade e efetividade, considerando um
nvel aceitvel de riscos.
Entre os riscos a serem avaliados e
administrados, podemos citar:
Nvel de garantia de demanda, quando
solicitada;
Grau de participao com recursos
prprios do parceiro privado na
capitalizao do empreendimento;
Recursos de terceiros a custos e prazos
compatveis com as necessidades de
financiamento do empreendimento;
Recursos oramentrios disponveis e
nvel de comprometimento da receita
pblica a longo prazo;
Capacidade institucional existente no
setor pblico e os custos adicionais
a serem incorridos com as atividades
de administrao e superviso da
concesso;
Identificao e a administrao dos
impactos negativos sobre o meio
ambiente e a comunidade afetada;
Existncia de um sistema de comunicao
interna e externa com a sociedade para
o gerenciamento de crises; e
Benefcios econmicos e sociais
esperados ademais da taxa interna de
retorno financeiro.
 77

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

78

A Problemtica Atual
A estruturao de um projeto de
financiamento com a participao dos
setores pblico e privado consiste em tarefa
de natureza multidisciplinar, altamente
complexa e especializada. necessrio obter
uma grande convergncia de equilbrio entre
os interesses e obrigaes dos partcipes.
Ao mesmo tempo, preciso respeitar as
normas e procedimentos diferentes que so
empregados para gerir o setor pblico e as
empresas privadas.
Normalmente, durante o processo de
estruturao do projeto, as firmas privadas
e as entidades governamentais incorrem em
custos elevados, relacionados ao preparo
do projeto, obteno de garantias e
financiamentos, realizao do processo
licitatrio e emisso das licenas ambientais.
Observe-se ainda que o perodo de durao
de um projeto de parceria normalmente
bastante longo. Isso significa que pode
perdurar por 15, 20 ou 30 anos. Durante
esse perodo, necessrio que tanto o
poder concedente, quanto o concessionrio
privado, disponham de capacidade
institucional instalada necessria e , a Secretaria do Tesouro Nacional, os
suficiente. Quer dizer, pessoal especializado
e adequadamente treinado, que possua
condies de administrar eficazmente
a parceria e que antecipe e resolva as
causas dos problemas que potencialmente
prejudicariam o andamento normal do
empreendimento. A experincia prtica
demonstra que a ausncia de um mecanismo
institucional adequado de administrao e
superviso da parceira resultar em custos
elevados (transaction costs), causando
impactos negativos para a PPP e inclusive
contaminando o oramento pblico.
Atualmente, outra dificuldade que
se identifica no campo das parcerias
corresponde existncia de certo nvel de
insegurana jurdica, motivado, entre outros
aspectos, pelas constantes mudanas nas
normas legais.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
79
Existem interpretaes legais discordantes
na rea. So observadas ntidas divergncias
entre os pareceres de assessores jurdicos
das empresas privadas e os representantes
do setor pblico, na veste das Procuradorias
e Tribunais de Contas. Estes ltimos so
responsveis por zelar pela legalidade,
transparncia e isonomia dos atos dos
administradores pblicos, dentro do
arcabouo jurdico brasileiro (direito
administrativo). Como exemplos de
ausncia de consenso, podemos mencionar
o grau de aplicabilidade de dois termos:
diretrizes do projeto bsico e diretrizes
para o licenciamento ambiental.
Outro fato corresponde falta de tradio
no uso de instrumentos privados para a
resoluo de disputas litigiosas, conhecido
como arbitragem, entre o poder
concedente e o concessionrio privado.
Convm ainda notar, com relao ao
conceito e tratamento contbil e financeiro
de algumas transaes bancrias, que so
igualmente comuns as divergncias entre
os representantes do setor pblico (isto
Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico)
e das empresas privadas, assessoradas por
escritrios jurdicos e contbeis privados.
Por fim, outro aspecto que se observa
em muitas oportunidades a falta de
uma metodologia padro que sirva de
referncia para o preparo dos projetos. Esta
carncia dificulta a avaliao objetiva das
propostas apresentadas por empreendedores
interessados, ou seja, a tempestiva anlise
do projeto de PPP e de MIP.
Registre-se ainda que o sucesso da parceria ser
determinado por uma adequada modelagem
e estruturao do projeto, bem como pela
atuao dos agentes executores, pblico e
privado, plenamente capazes e interessados.
princpioS
fundamentaIS
para a orientao
dos investimentos
sociais privados
 ARTI G O
81
Andreia Rabetim
Gerente Geral de Relaes Institucionais da Vale

Andreia Rabetim tem ps-graduao em marketing na Ibmec Business

School e se especializou em gesto para a sustentabilidade pela
Lneburg University, na Alemanha. Foi gerente de Inovaes Sociais
no Centro de Integrao Empresa Escola do Rio de Janeiro (CIEE
Rio) por mais de 13 anos. Atualmente, fellow e coach do Centre for
Development and Population Activities (CEDPA) e gerente geral de
Relaes Institucionais da Vale.

Resumo

A intersetorialidade e a participao social so dois princpios fun-

damentais para balizar o conceito de Parceria Social Pblico-Privada
(PSPP) e a criao de um novo modelo de governana, voltado para
o desenvolvimento dos territrios marcados pela presena de grandes
empreendimentos econmicos. Com base na experincia da Fundao
Vale, Andreia Rabetim apresenta a proposta de trabalho baseada na
PSPP, uma ideia que, segundo ela, merece inspirar uma nova lgica de
investimento social privado.
82

O
avano nas reflexes a respeito do
papel das empresas, suas fundaes e
institutos em prol do desenvolvimento
sustentvel, junto com a incluso social, tem
contribudo para reorientar os investimentos
sociais privados na perspectiva de ampliar a
sua eficincia e eficcia. A busca pela realizao
de investimentos estruturais e o alinhamento
com as polticas pblicas tem ocupado cada
vez mais a agenda de planejamento das aes
sociais das empresas.
Vrios argumentos favorecem a tese
da importncia da articulao entre o
setor empresarial, o poder pblico e a
sociedade civil. Destacamos aqui dois
princpios fundamentais que devem balizar
os investimentos sociais privados: a
intersetorialidade e a participao social.
Essas duas dimenses tm se constitudo no
alicerce do debate que vem sendo desenvolvido
na Fundao Vale, organizao do terceiro setor
que busca contribuir para o desenvolvimento
socioeconmico de suas reas de atuao, em
parceria com um conjunto de instituies sobre
a necessidade de criao de novos modelos de
governana, que favoream a realizao de
parcerias para o desenvolvimento territorial,
com incluso social.
Em julho de 2012, foi criado um Grupo de
Trabalho (GT)1 composto por organizaes
e especialistas com experincia nas reas de
desenvolvimento sustentvel, planejamento
urbano, investimento social corporativo e
relao com o poder pblico, tendo como um
dos principais resultados a produo do Texto
de Referncia sobre a Parceria Social Pblico-
Privada (PSPP).
O ponto de partida para os debates do GT e
posterior construo do texto foi a experincia
prtica da Fundao Vale, em especial, a
experincia de articulao com diversos
rgos e ministrios federais, visando apoiar
os municpios na captao de recursos para a
reduo do dficit de infraestrutura urbana.
Assim, com base em sua prpria experincia,
trazendo boas prticas e lies aprendidas, a
Fundao Vale buscou construir um conceito
de forma participativa e coletiva, acreditando
que a PSPP pode e merece inspirar uma
lgica nova de investimento social privado2.
A princpio, a proposta de trabalho
embasada na PSPP pode parecer uma via mais
trabalhosa, pois demanda o consenso entre
as partes e a supremacia do bem comum em
detrimento da viso individual. No entanto,
parece ser o caminho para a construo de
aes com durabilidade, que contribuam para
a execuo e o fortalecimento das polticas
pblicas, o empoderamento dos atores
locais e, consequentemente, a reduo da
dependncia em relao empresa muitas
vezes o principal (ou at mesmo o nico)
vetor de desenvolvimento do municpio.
Nesta linha de atuao, a empresa promove
um salto de qualidade, passando da posio
de tutela para a condio de fomento,
como mais um ator, e no como o nico,
integrando-se em rede s demais esferas locais,
pblicas, privadas, sociais e comunitrias.
A PSPP uma estratgia3 para a construo de
uma aliana intersetorial, visando promoo
do desenvolvimento sustentvel de territrios
onde se realizam empreendimentos de grande
porte, mediante a unio de esforos, recursos e
conhecimento da sociedade civil, de governos

1
Participaram desse GT da PSPP especialistas das seguintes organizaes: Accenture, Fundo Multilateral de Investimentos, do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (Fomin/BID), Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam), Instituto Brasileiro de Administrao
para o Desenvolvimento (Ibrad), Euplis Lombardia e Unesco, alm de um especialista em monitoramento de projetos sociais, com carreira no
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), e de um professor associado da Fundao Dom Cabral.
2
No caso especfico da Vale, a discusso girou em torno de um empreendimento de grande porte, o que pode ser adaptado para outras
atividades econmicas.
3
Para Mintzberg (1988), estratgia a forma de pensar no futuro, integrada ao processo decisrio, com base em um procedimento
formalizado e articulador de resultados.

e de empresas, a partir de um planejamento
estratgico integrado e de longo prazo, em
torno de uma agenda comum que contemple
aes estruturantes, que contribuam para:
Promoo da qualidade de vida e do
desenvolvimento humano;
Fortalecimento da intersetorialidade e
das polticas pblicas;
Ampliao da participao democrtica
na perspectiva da incluso cidad;
Efetividade dos investimentos sociais do
setor privado; e
Construo coletiva e a figura do cidado
enquanto beneficirio e copartcipe do
processo de desenvolvimento territorial
simultaneamente.
O territrio passa a ser o principal ponto de
convergncia e de encontro entre os cidados, uma
vez que, com a PSPP, espera-se contribuir para a
construo de um ambiente capaz de melhorar
a qualidade de vida da populao. O espao,
por sua vez, vai sendo construdo com base nas
dinmicas sociais e nas relaes entre os atores,
sendo a empresa ou o grupo de atores responsvel
por um empreendimento de grande porte.
A PSPP deve buscar estratgias que fortaleam
as oportunidades geradas a partir dos
empreendimentos de grande porte, tais como:
Fomento diversificao das atividades
econmicas;
Apoio qualificao e sensibilizao
da sociedade civil, das empresas e do
poder pblico, no tocante gesto do
desenvolvimento territorial;
Criao de capacidades e compartilhamento
de recursos e conhecimento para alcanar
objetivos definidos na esfera pblica.
Sua implementao nos territrios pressupe
uma orquestrao poltica, que deve aproveitar os
instrumentos gerenciais (diagnsticos, planos, leis,
normas e todo o aparato jurdico e institucional)
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
83
para o sucesso da PSPP,
necessrio entender
que a esfera pblica
vai alm das aes de
governo e que o enga-
jamento de todos os
atores gera um contro-
le social que viabiliza
o aperfeioamento per-
manente das polticas e
das aes desenvolvidas
pelas comunidades.
e arranjos institucionais (cmaras, associaes,
conselhos, fruns, agncias de fomento e de
desenvolvimento) j existentes. Constatando-se
lacunas nesses dois quesitos, investimentos na
capacitao dos atores locais e no fortalecimento
dos instrumentos de gesto do desenvolvimento
devem ser incentivados, sempre vendo essa
aliana como um motor para o desenvolvimento
sustentvel do territrio, privilegiando a viso
sistmica e de longo prazo.
Um processo de orquestrao poltica demanda
que as partes envolvidas firmem compromissos
e, consequentemente, estabeleam papeis e
responsabilidades. Entretanto, sob a lgica
proposta na perspectiva da PSPP, ligada a um
empreendimento econmico de grande porte, as
oportunidades e os impactos a serem minimizados
devem ser discutidos conjuntamente pelos agentes
interessados em promover o desenvolvimento do
territrio, para que possam ser encaminhados de
maneira compartilhada. Assim, busca-se evitar
a lgica ainda predominante de que cada parte
assume uma responsabilidade de forma isolada e
sem a necessidade de interagir com as demais.
Um dos instrumentos para assegurar o
cumprimento dos compromissos assumidos est
nos procedimentos adotados para a criao e o
funcionamento da PSPP, no sentido de garantir
a representao dos segmentos sociais dos
trs setores (governo, sociedade civil e setor
empresarial) e a ampla divulgao e publicidade
de suas decises. Uma vez pactuada uma agenda
no mbito da PSPP, deve ser pensado em um
instrumento que preveja condicionalidades entre
os participantes.
84
Para ser efetiva no caso de empreendimentos
de grande porte, o que a proposta no pode
perder de vista a formao constante de
capacidades e a sensibilizao permanente,
bem como a tentativa de reunir os agentes para
evitar que a cidade cresa de forma contrria a
seu desenvolvimento.
Conforme j explicado, a forma como
as parcerias so construdas depende dos
instrumentos e dos arranjos disponveis. Uma
vez construda a aliana em torno da agenda
do desenvolvimento territorial sustentvel
e democrtico, no ambiente de esfera
pblica ampliada, as aes em parceria entre
governo, empresas e sociedade podem, de
fato, operacionalizar a PSPP no contexto da
existncia de um empreendimento de grande
porte no territrio, desdobrando-se na forma
de projetos e aes nas etapas de execuo, por ESTEVE (2009) dentro de seu conceito de
avaliao e monitoramento.
Para maior envolvimento de todos e para
o sucesso da PSPP, necessrio entender
que a esfera pblica vai alm das aes de
governo e que o engajamento de todos os
atores gera um controle social que viabiliza o
aperfeioamento permanente das polticas e
das aes desenvolvidas pelas comunidades.
Complexo de Casas em So Paulo, SP.
Neste sentido, a viso da PSPP assenta-se
sob o conceito de esfera pblica, entendendo
que a cidadania no se restringe ao mbito
do Estado, que a vida pblica no feita
apenas de atos de governo, mas tambm de
aes de grupos, instituies e indivduos que
tm por fim ltimo atender a objetivos sociais.
Por conseguinte, o processo de construo
da PSPP demanda uma nova postura de
governos, sociedade e empresas. Tem como
base a abertura ao dilogo para a construo
de uma viso sobre um bem comum, sobre a
qual so integrados e articulados esforos em
favor da gerao de oportunidades locais e da
aplicao eficiente dos investimentos sociais
privados e dos recursos gerados por impostos.
Esta postura por parte dos governos descrita
Governana Democrtica, no qual o governo,
em todos os nveis, assume um papel de ator
em rede:
o governo relacional, que tem por
finalidade a construo do desenvolvimento
humano de forma compartilhada com a
sociedade civil e cujo modo especfico de
governar o que denominamos governana
democrtica (p.50).

Com relao atuao das empresas,
PORTER e KRAMER (2011) descrevem o
conceito de Criao de Valor Compartilhado
como sendo uma evoluo da abordagem da
responsabilidade social. Segundo os autores,
o princpio do valor compartilhado envolve
a gerao de valor econmico, de forma a
criar valor tambm para a sociedade, com o
enfrentamento de suas necessidades e desafios.
Indo alm do princpio da responsabilidade
social, no qual as questes sociais ficam
restritas periferia, e no ao centro, a criao
de valor compartilhado reconecta o sucesso
da empresa ao progresso social. Valor
compartilhado uma nova forma de obter
sucesso econmico. No algo localizado na
periferia daquilo que a empresa faz, e sim no
centro de suas atividades.
Com relao ao papel da sociedade, o
elemento fundamental a participao ativa,
fundamentada no conceito de cidadania.
CORTINA (2005) define o ideal de cidado
como aquele que:
participa ativamente da legislao e
da administrao de uma boa polis,
deliberando junto com seus concidados
sobre o que , para ele, o justo e o injusto,
porque todos eles so dotados de palavra
e, em consequncia, de socialidade. A
socialidade a capacidade de convivncia,
mas tambm de participar da construo de
uma sociedade justa, na qual os cidados
possam desenvolver suas qualidades
e adquirir virtudes. Por isso, quem se
restringe a assuntos privados acaba
perdendo no s a sua cidadania real, mas
tambm a sua humanidade. (p. 37)
igualmente necessrio no perder de vista
que a PSPP no deve ser entendida apenas
como um instrumento voltado para a
formalizao de uma parceria, uma vez que
a sua efetividade requer uma orquestrao de
natureza poltica e institucional em torno de
um projeto de desenvolvimento sustentvel
para o territrio. Isto ir se refletir nos
procedimentos e nas metodologias que
devero ser adotados para a construo,
implantao e gesto da PSPP.
4
Como formulado por Putnam (1996), quanto maior a capacidade dos cidados de confiarem uns nos outros e de se organizarem por
meio de redes associativas, melhor ser o desempenho das instituies e da sociedade como um todo. Fica claro, portanto, que o volume
de capital social depende da ao de todos governo, empresas e sociedade e, sobretudo, de compartilhar a confiana recproca,
condio essencial para o bem comum.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
85
A viabilidade e o imperativo desta orquestrao
poltica esto baseados em um conjunto de trs
premissas, que podem ser assim sintetizadas:
Premissa 1. Nenhum ente ou organizao
capaz de, isoladamente, fomentar e dar
consequncia a um processo sustentvel
de desenvolvimento em qualquer territrio
(parceria, unio de esforos).
Premissa 2. As oportunidades e os
investimentos realizados em um territrio
no necessariamente proporcionaro
dinmicas sustentveis de desenvolvimento,
sendo necessria uma orquestrao entre
os vrios stakeholders, para canalizar
os frutos do crescimento econmico na
direo do desenvolvimento sustentvel,
com eficincia econmica, incluso social
e responsabilidade ambiental (consenso
poltico, viso de bem comum).
Premissa 3. O processo de orquestrao
poltica necessrio para transformar o
crescimento econmico em desenvolvimento
sustentvel tem mais chances de ocorrer
quando apoiado por mecanismos que facilitem
o seu gerenciamento e por aes que lhe deem
suporte e sustentabilidade (governana, aes
estruturantes).
No caso de territrios caracterizados por
desigualdades regionais e sociais histricas, e
onde se verifica um quadro de baixo capital
social4, como aqueles onde um empreendimento
de grande porte se instala, a dinmica
institucional tem um papel fundamental no
alargamento da esfera pblica, como estratgia
para se construir pactos sociais em prol do
desenvolvimento sustentvel do municpio ou
dos municpios, sob influncia dos impactos do
empreendimento.
Esta dinmica institucional, para resultar
em eficcia normativa das polticas pblicas
que se engendram no territrio, decorre,
necessariamente, de uma experincia social
concreta de organizao coletiva. Contudo,
preciso reconhecer que os atores sociais
no chegam em igualdade de condies para
participar das arenas de negociao e de
pactuao no mbito da esfera pblica.
86
O conceito de agency cunhado por
ODONNELL (1999) ajuda a compreender o
desafio que est posto. Segundo este autor, o
significado do termo agency, traduzido para
o portugus, poderia ser entendido como
a condio do agente portador de direitos
de expressar suas demandas e participar
ativamente dos debates nas arenas de tomada
de deciso sobre o territrio em que vive.
Para o autor, se, por um lado, a esfera pblica
envolve processos de interao e negociao
entre governo, empresas e sociedade, em
torno de processos de formao de opinio,
de incluso de temas na agenda poltica e de
influncia e participao social nas decises
governamentais, por outro, a existncia
e a vitalidade dessa esfera pblica est
diretamente associada capacidade de os
agentes sociais expressarem suas demandas
e tambm existncia de um poder pblico
comprometido com o dilogo, mediante
mecanismos de consulta, deliberao e
parceria para a elaborao e implementao
das polticas pblicas.
Com base no conceito de esfera pblica,
entendemos que todos os agentes precisam
se comprometer com a transparncia e a
disposio para o dilogo. Contudo, tratamos
aqui, particularmente, das condies com
que cada agente chega para participar
dessa arena de orquestrao, de maneira a
reduzir ao mximo os nveis de assimetria de
informao e de capacidade de vocalizao
das suas demandas e interesses.
Significa dizer que a competio poltica
na democracia requer que os cidados que
dela participam renam as condies que os
habilitem a atuar como sujeitos autnomos,
dotados de razo, integridade fsica e
capazes de tomar decises em termos de seus
interesses (Ribeiro e Santos Jnior,
2002). O reconhecimento dessa dinmica
com tais caractersticas fundamental para
compreender o processo social de construo
das alianas em torno do desenvolvimento
sustentvel e da PSPP, sendo esta a base para
o ideal de gesto democrtica ora proposto.
5
O conceito de cidadania, construdo nessas trs dimenses, foi formulado por Marshall (1967) para os pases ocidentais, e apropriado
por Jos Murilo de Carvalho (2002) para a realidade brasileira. As trs dimenses dizem respeito a: Civil (direitos inerentes
liberdade individual, liberdade de expresso e de pensamento; direito de propriedade e de concluso de contratos; direito justia);
Poltica (direito de participao no exerccio do poder poltico, como eleito ou eleitor, no conjunto das instituies de autoridade pblica)
e Social (conjunto de direitos relativos ao bem-estar econmico e social, desde a segurana at ao direito de partilhar do nvel de vida,
segundo os padres prevalecentes na sociedade).
Dentro dessa perspectiva, parece pertinente
levantar a seguinte questo: como apostar
que indivduos desabilitados da condio
de agency - porque submetidos a dinmicas
fragmentadoras - podem se constituir em
sujeitos capazes de formular suas demandas
e disputar seus interesses em esferas
pblicas prioritariamente voltadas para
atender aos interesses da elite econmica,
social e poltica?
A reflexo aqui construda passa
necessariamente por um esforo de
compreenso das relaes entre o Estado, o
mercado e a sociedade. Em outras palavras,
a anlise empreendida deve entender em que
medida a existncia e o fortalecimento das
instncias institucionalizadas de participao
e de controle social tm resultado em
uma incluso efetiva das camadas sociais
desassistidas do acesso aos servios pblicos
e s arenas de deliberao da poltica.
Ou seja, qual a efetividade obtida com o
acesso s instncias decisrias de cidados
e cidads subtrados do exerccio dos seus
direitos sociais? Os grupos mais destitudos
do exerccio pleno da cidadania social so
os mesmos que sofrem carncias nas outras
dimenses da cidadania: a poltica e a civil.
Entende-se, portanto, que o pleno
funcionamento da democracia depende de
quanto e como se torna decisiva a incorporao
do direito sob as trs5 dimenses da cidadania,
o que implica em necessria conexo entre
uma maior participao poltica e uma
incluso social efetiva dos segmentos mais
desassistidos do acesso aos servios pblicos
e aos bens da urbanizao. Para isto, faz-se
necessrio que algumas medidas promotoras
de integrao social sejam adotadas para
gerar o mnimo de bem-estar coletivo.
Entre essas, destacamos a reformulao dos
mecanismos de representao poltica dos
segmentos socialmente excludos, de maneira
a que possam contar com instituies de
mediao que proporcionem o livre acesso e
a participao ativa.
 87

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

 A VISO DA
INICIATIVA
PRIVADA

Vista area da cidade de Belo Horizonte, Minas Gerais.

 ARTI G O
Geraldo Villin
Diretor superintendente de Parcerias Pblicas da Odebrecht Properties

Graduado em engenharia civil pela Universidade Estadual de

Campinas (Unicamp) e com mestrado em finanas pelo Ibmec,
Geraldo Villin Prado tem mais de 30 anos de atuao na Organizao
Odebrecht, tendo comeado sua carreira em projetos de construo.
Foi diretor financeiro e de planejamento na Cia Brasileira de
Projetos e Obras (CBPO). Em 1998, assumiu a presidncia da
Concessionria de Rodovias do Paran (Rodonorte), participando
da criao e da gesto da CCR, onde representou a Odebrecht no
Conselho de Administrao at a venda de sua participao em
2003. Desde ento, tem liderado o desenvolvimento dos programas
de investimento em infraestrutura no Brasil, que deram origem
Odebrecht Transport, sendo seu primeiro diretor-presidente, at
dezembro de 2010. Villin foi responsvel pelo desenvolvimento
pioneiro de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) no Brasil em diversos
setores, como rodovirio, de saneamento e de edificao funcional.
Em 2013, assumiu a posio de diretor-superintendente de Parcerias
Pblicas da Odebrecht Properties.

Resumo

As Parcerias Pblico-Privadas so uma forma de negcio

potencialmente eficiente na acelerao da capacidade de investimento,
oferecendo diversas vantagens tanto para o setor pblico, quanto
para o privado e para a sociedade em geral. Neste artigo, Geraldo
Villin discorre sobre as principais vantagens e faz um histrico desse
tipo de experincia, ressaltando a trajetria pioneira da Odebrecht e
seus cases de sucesso. Para Villin, caso bem estruturado, este modelo
de parceria pode ser superior, em termos de gerao de investimentos,
a qualquer outro tipo de contratao convencional.
90
A
Parceria Pblico-Privada (PPP) pode
ser vista como uma forma de negcio
extremamente interessante para a
iniciativa privada afinal, um nicho de
oportunidade para prestar servios em
engenharia e construo e/ou em operao
de bens pblicos. importante ressaltar,
no entanto, que ela s verdadeiramente
interessante sob uma tica de viabilidade
econmica, em que sua realizao seja possvel.
O setor privado financiador e locador de
balano para o setor pblico, uma vez que
o balano do setor privado que est sendo
utilizado na estruturao da PPP. Portanto,
necessrio haver uma boa equao, que
permita uma parceria interessante para ambos
os lados.
Dessa forma, caso a parceria seja
economicamente vantajosa, ela se torna superior
s contrataes convencionais em termos de
investimento. Ainda que a capacidade de
investimento do setor pblico seja limitada
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a PPP
permite que se trabalhe com um volume maior
de capital, uma vez que est embutido nela um
financiamento feito pelo setor privado. Esse
investimento ser pago pelo setor pblico em
longo prazo e, portanto, no infringir a Lei.
Para o setor pblico, alis, estas so duas das
grandes virtudes da prtica da PPP: viabilizar um
investimento com desembolso ao longo de um
prazo maior de tempo e ampliar a capacidade
real de investimento para alm de seus recursos
fiscais. A cidade do Rio de Janeiro, escalada
recentemente para sediar uma sequncia
indita de eventos, um bom exemplo de como
estas virtudes podem ser vantajosas. Desde a
realizao dos Jogos Pan-americanos, h um
fluxo intenso de investimentos em prtica que
no seria possvel na ausncia da modalidade de
PPP. Esse formato de parceria tem possibilitado
um conjunto de obras e outros tipos de aes
em vrios pontos da cidade, simultaneamente
aos investimentos cotidianos que j seriam
normalmente realizados.
Como possvel perceber, a PPP representa,
basicamente, uma estrutura de financiamento
ao setor pblico. Em geral, para que seja
bem-sucedida, engloba projetos cuja estrutura
permita um financiamento eficiente. Para
tanto, fundamental que o programa
apresente garantias para as contrapartidas do
setor pblico que sejam aceitas pelo mercado
financeiro. Quando o cliente o prprio
setor pblico consegue criar os mecanismos
de garantias em um contexto adequado, o
programa viabilizado. No entanto, se o
programa proposto no for aceito pelo mercado
financeiro, significa que no possvel alavanc-
lo, obrigando sua implementao integralmente
a custo de capital. Isso no s invivel em
termos de volume de capital disponvel (a
infraestrutura exige grande dispndio de recurso
para implementao) como o valor resultante
da contrapartida pblica no compensaria
financeiramente ao setor pblico. A equao de
viabilidade depende, portanto, de uma equao
de financiabilidade. Para isso, a estrutura de
garantias deve ser aferida e aceita pelo mercado
privado e pelo setor pblico, simultaneamente.
Pioneirismo bem-sucedido:
experincia da Odebrecht
em PPPs
A Odebrecht pioneira no programa
de PPPs no pas: comeou a estudar as
primeiras operaes em concesses ainda
na dcada de 1990. Com a crise econmica
ocorrida neste perodo, o mercado brasileiro
de obras pblicas ficou muito restrito, o que
interferiu profundamente na possibilidade
de contratao e fez com que a empresa
passasse a desenvolver junto aos seus
clientes estruturas de financiamento que
no dependessem de recursos fiscais. Nessa
ocasio, iniciaram-se as primeiras concesses
e, na sequncia, as PPPs.
No incio, a Odebrecht comeou a trabalhar
na estruturao desses programas a partir de
oportunidades que surgiram com as operaes
rodovirias brasileiras. Naquele momento,
caminhava-se em direo falncia do
sistema rodovirio. Atualmente, visvel que
as regies Sudeste e Sul experimentam, nesse
campo, uma situao muito melhor do que h
duas dcadas. Na verdade, com estradas em
padro similar de pases do primeiro mundo.

Essa outra das
vantagens que o se-
tor privado, atravs
das PPPs pode levar
ao cliente pblico:
permite liberdade
para inovaes tec-
nolgicas seja na
construo, seja na
operao.
Foi em 1994 a conquista do primeiro programa
de concesso por uma empresa brasileira no
exterior e foi pela Odebrecht. Trata-se da
concesso rodoviria do Acesso Oeste a Buenos
Aires, na Argentina. Logo depois dele, a empresa
conquistou o programa para a construo e
operao da segunda ponte sobre o rio Tejo, em
Lisboa (atual Ponte Vasco da Gama), entre 1995
e 1996. Enquanto isso, no Brasil, foi estudado
e montado um programa para implementar a
Linha Vermelha, como concesso privada, que
acabou no sendo implantado (anos depois, ela
foi construda como obra pblica, com recursos
fiscais). Houve um boom rodovirio no final da
dcada de 1990 e, a partir da, vrios outros
programas foram acontecendo no pas em
diversos setores, com destaque mais recente ao
segmento de saneamento.
Durante esse processo, foi possvel perceber
que havia um dficit de qualidade de servios
no setor pblico, muitas vezes em razo da
ausncia de equipamento adequado visvel
em setores como a sade e a educao. Na
expectativa de contribuir para a mudana deste
quadro, a Odebrecht passou a refletir sobre
como montar uma PPP que permitisse, por
exemplo, entregar ao setor pblico um prdio
com uma vocao funcional de qualidade
que permitisse a prestao do servio pblico
ofertado em um novo padro.
Constantemente, o setor pblico tem
dificuldades de ofertar estrutura e equipamentos
de qualidade para servio ao cidado, o que se
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
91
deve no s falta de recursos, mas tambm
impossibilidade de atender demanda gerada
pelo crescimento constante da populao
usuria maior do que a capacidade de investir,
configurando um problema que se agrava
continuamente. Nesse sentido, a rea de sade
possui dados impressionantes. Nos ltimos
anos, apesar de todo esforo recente, o Sistema
nico de Sade (SUS) reduziu sua oferta em 72
mil leitos, aumentando ainda mais o dficit no
Brasil. Hoje so 470 mil leitos disponveis. Pior
que esse dado estatstico o lado qualitativo: a
distribuio dos leitos perversa, concentrando-
se nas regies de maior renda e rareando nas
de menor renda. Esse cenrio demonstra a
importncia que assume a promoo de aes
que contribuam para aprimorar as ofertas do
setor pblico.
Na rea de educao, pode-se citar o exemplo
bem-sucedido da parceria Inova BH, firmada
entre a Prefeitura de Belo Horizonte e a
Odebrecht, e desenvolvida pelas secretarias
municipais de Desenvolvimento e de Educao.
O projeto representa um esforo conjunto para
acelerar o plano de oferta de vagas nas escolas
municipais e entregar servios de qualidade
para os alunos, especialmente os matriculados
na educao infantil. Antes de firmar a PPP, as
obras de construo das escolas contratadas
pelos mtodos convencionais estavam saindo
mais caras do que o planejamento inicial e
em prazo bem maior, o que seria um entrave
para a universalizao do ensino infantil na
cidade. Com a PPP, montamos uma estrutura
de garantias usando o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Educacional (FNDE), que s
pode ser gasto com obras contratadas, e est
funcionando adequadamente. As escolas esto
sendo feitas dentro do preo previsto cerca de
40% menor do que o praticado anteriormente
e com prazo mdio de oito meses tambm
inferior ao prazo mdio em prtica at ento.
Em grande parte, contribui para este sucesso a
metodologia construtiva do sistema Light Steel
Frame, que padroniza a construo das escolas
e indita no Brasil. Essa outra das vantagens
que o setor privado, atravs das PPPs pode
levar ao cliente pblico: permite liberdade para
inovaes tecnolgicas seja na construo, seja
na operao.
92

importante ressaltar que a Odebrecht se Internacionalmente, embora em escala pouco

responsabilizou pela manuteno dessas escolas
nos prximos 20 anos, mas sua funo se limita
ao servio predial, j que o servio pedaggico
funo exclusiva do governo. Dessa forma,
houve a preocupao de adotar um padro
de manuteno e conservao que facilitar
a limpeza e dispensar reformas. Alm disso,
este longo perodo traz uma grande vantagem:
despolitiza o projeto, tornando-o independente
de um nico mandato. Neste sentido, possvel
perceber como parcerias deste tipo trazem
retornos positivos para os setores privado e
pblico e tambm para a sociedade em geral.
Alm do setor de educao, a Odebrecht
investe atualmente em parcerias em campos
que vo desde rodovias e portos a saneamento e
energia. Neste meio, h exemplos nicos, como
o Centro Administrativo do Distrito Federal1.
menor, a empresa tambm est presente em
parcerias em vrios setores na Argentina e
em Portugal, como j foi mencionado, e em
Angola, na construo de shoppings, cinemas,
supermercados e no desenvolvimento e na
manuteno urbana. A Odebrecht tambm
tem experincia na Amrica Latina, em
rodovias, como a Rota do Sol, em energia e
em saneamento.
Em geral, a atuao da Odebrecht est muito
vinculada infraestrutura, preocupada em criar
condies para que o pas se desenvolva. Seu
ingresso na construo das arenas esportivas
para a Copa do Mundo e as Olimpadas 2016
consonante com esse projeto de acelerao de
infraestrutura to merecido pelo pas, a partir
do ciclo de eventos que comeou com os Jogos
Pan-Americanos.

1
O Centro Administrativo do Distrito Federal ser um novo polo de desenvolvimento regional que aliviar a presso exercida atualmente
sobre o Plano Piloto. Localizado entre Taguatinga, Ceilndia e Samambaia, permitir, ainda, a racionalizao e a otimizao dos processos
internos, proporcionar uma infraestrutura de trabalho melhor para 15 mil servidores e, consequentemente, contribuir para a maior
eficincia na alocao de espao e na reduo de custos referentes aos servios terceirizados. Com isso, haver uma economia de custos
fixos do Estado. A Parceria Pblico-Privada firmada prev a construo, operao e manuteno do complexo pelo perodo de 20 anos
pela Odebrecht Properties.

Com relao atrao de investidores
estrangeiros, nosso pas passa atualmente
por um momento de calmaria e muitas
incertezas, at mesmo pelos questionamentos
polticos que ainda devem perdurar durante
o processo eleitoral deste ano. No entanto,
independentemente deste cenrio, bons
projetos tendem a ser sempre viveis e capazes
de atrair investidores. preciso ter sempre a
capacidade de desenvolver os programas que
motivem os investidores. Neste momento,
este esforo deve ser aplicado, por exemplo,
rea de aeroportos, na qual o Brasil est
reconhecidamente muito atrasado. Para isso,
necessrio que as licitaes sejam qualificadas
e, por conseguinte, atraiam candidatos
igualmente qualificados. O pas tem
conscincia de suas fraquezas, mas para que
o programa de PPPs funcione efetivamente,
deve-se atender equilibradamente os requisitos
e interesses de ambos os setores, pblico e
privado, assim como da sociedade em geral
que, com razo, precisa aprovar a qualidade
do servio prestado.
93
Parcerias e inovao
A Odebrecht segue a poltica de trabalhar
em parcerias e sem restries, exceto a
efetiva qualificao do parceiro. No caso
da Odebrecht Properties, as parcerias que
estamos construindo no so necessariamente
no sentido de sociedade de investimentos, mas
sim de acoplar as expertises que caminham em
direo a um ativo de qualidade. A operao
de um prdio funcional especializado, por
exemplo, demanda parcerias para o seu uso, e
a Odebrecht tem um conjunto de alianas com
excelentes parceiros que agregam competncias
de naturezas variadas. Um exemplo diz
respeito Itaipava Arena Pernambuco, onde
temos uma gleba para desenvolver a chamada
Cidade da Copa, e cujo objetivo acelerar o
desenvolvimento controlado da grande Recife,
em um novo setor. O seu desenvolvimento se
dar por intermdio de uma grande quantidade
de parceiros e levar em conta todos os agentes
de seu entorno visando o desenvolvimento
integrado de toda regio.

para que o programa de PPPs

funcione efetivamente, deve-
se atender equilibradamente
os requisitos e interesses de
ambos os setores, pblico e
privado, assim como da socie-
dade em geral que, com ra-
zo, precisa aprovar a qua-
lidade do servio prestado.

CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL

94

As PPPs contribuem, ainda, para estimular

as inovaes. A Odebrecht se desenvolveu
em torno da engenharia, segmento em que a
obsolescncia rpida. Atualmente, o prprio
cliente demanda a engenharia aplicada, seja
para o projeto de rodovia, de saneamento ou
qualquer outra rea. Como exemplo prtico,
vrias so as demandas e questes que surgiram
e continuam surgindo em torno do contrato
do Centro Administrativo do Distrito Federal.
O conceito de centro administrativo pode ser
definido como um complexo urbano que tem
todas as funes administrativas integradas
de forma simples e extremamente racional. O
projeto permite maior integrao entre as reas
de servio, de vivncia, cultural e comercial,
alivia a presso exercida atualmente sobre o
Plano Piloto, transferindo a gesto operacional
do poder pblico para fora dali. Uma das
vantagens desta ao que o servidor pblico
que dificilmente mora no Plano Piloto,
concentrando-se no seu entorno muda o seu
deslocamento dirio no sentido do contrafluxo
do trfego. Alm disso, estamos construindo
178 mil metros quadrados de uma nova
rea integrada e funcional, com um sistema
sustentvel modelo (baixa carga trmica e
reaproveitamento de guas de chuva, alm de
eficincia mxima na utilizao de energia,
por exemplo). A construo ser certificada
pelo Leadership in Energy and Environmental
Design (LEED).2 Alm de servios diferenciados,
este modelo proporcionar uma queda drstica
dos custos operacionais atuais do governo do
Distrito Federal, o que gera imenso impacto
positivo para todos.

Como esta e as demais experincias citadas neste

artigo evidenciam, a PPP uma estratgia com
potencial para gerar resultados extremamente
positivos para todos os setores e agentes
envolvidos. Como principal vantagem, destaca-
se o fato de o financiamento do investimento ser
feito pelo parceiro privado, o que significa que
o Estado no compromete seus recursos fiscais
destinados a outras prioridades. A operao e
a manuteno realizadas durante certo perodo
pelo parceiro privado contribuem, ainda, para a
melhoria da qualidade e o controle dos servios
prestados aos cidados. Como a garantia do
retorno do negcio depende do sucesso desse
servio, o parceiro privado tem profundo
interesse na eficincia de sua operao. E a
Odebrecht tem historicamente se esforado
para que isso acontea.

2
O LEED uma certificao para edifcios sustentveis, concebida
e concedida pela ONG americana U.S. Green Building Council
(USGBC), de acordo com os critrios de racionalizao de recursos
naturais como energia e gua, atendidos por um edifcio inteligente.
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
Viso de
Investimentos
Financeiros
para PPP s
no Brasil
 ARTI G O
Felipe Kury
CEO Financial & Risk da Thomson Reuters Brasil

Felipe Kury se formou em administrao pela Harvard Business

School, nos EUA, tem MBA em finanas e economia pelo Ibmec
e diploma de engenharia eltrico-eletrnica pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Em 2011,
assumiu o cargo de executivo de Desenvolvimento de Negcios
para Financial & Risk (F&R) da Thomson Reuters na Amrica
Latina, com o objetivo principal de liderar iniciativas inorgnicas
para o crescimento de negcios no continente. Em abril de 2012,
foi designado CEO de F&R no Brasil. Kury tem mais de 20 anos
de experincia em desenvolvimento de negcios em empresas
internacionais como Softbank, IMB e Microsoft. Na IBM, ele
ocupou cargos de operao em vendas, marketing e operaes, com
foco em servios financeiros e indstrias do setor pblico.

Resumo

Para que as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) possam desempenhar

seu importante papel na construo e na melhoria da infraestrutura
nacional, fundamental seguir alguns passos bsicos, que iro
garantir parcerias duradouras, investimentos saudveis e projetos
bem-sucedidos, com conhecimento claro dos riscos envolvidos. Felipe
Kury sugere os seguintes passos: agilidade, clareza e estabilidade
ao estabelecer regras, alm de simplicidade para implementar os
projetos, gerando um retorno financeiro atraente e uma melhoria
considervel nos servios de infraestrutura.
98
A
s Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) tm
sido um veculo de extrema importn-
cia na estruturao e na viabilizao
de investimentos em infraestrutura em vrios
pases. Sem dvida, so cada vez mais crticas
para o Brasil, especialmente com a introduo
da Lei n 11.079/04, que trouxe flexibilidade
na alocao contratual de riscos e na comple-
mentao da receita quando o parceiro priva-
do tiver dificuldades de recuperar o investi-
mento exclusivamente por meio de tarifas ou
receitas do usurio.
A demanda por servios de infraestrutura vem
crescendo de forma acentuada, resultando em
grande parte da expanso e do fortalecimento
da classe mdia que hoje representa mais
de 50% da populao do Brasil , alm
do aumento significativo da demanda por
commodities em nvel global. Nesse contexto,
acentua-se a presso para que o governo
aumente os investimentos em projetos de
infraestrutura, a fim de acelerar o crescimento
econmico, oferecendo melhores condies
e incentivos para ampliar a participao do
setor privado nesses projetos.
Diante desse cenrio, a estruturao de PPPs
precisa ser mais gil e ter regras claras e
estveis, simplificando o processo, de modo
a possibilitar retornos financeiros mais
atrativos e a incluso de um maior nmero
de investidores do setor privado. Alm disso,
preciso que haja transparncia sobre os
compromissos futuros assumidos, tanto
em relao s contas pblicas planejando pagamento de sua operao e manuteno,
o impacto fiscal e oramentrio , quanto
em relao aos riscos do projeto que sero
assumidos pelo parceiro do setor privado. Do
ponto de vista do setor pblico, os contratos
de PPPs so potenciais passivos, podendo
comprometer a sustentabilidade fiscal.
J para o setor privado, podem significar
oportunidades de investimento atrativas,
desde que se apresentem regras claras,
riscos mensurveis e incentivos financeiros
compatveis com os projetos apresentados.
Em muitos pases, a anlise dos projetos de PPPs
segue critrios bem definidos e administrada
por agncias especficas, com competncia nos
setores e projetos priorizados pelo governo.
Um dos critrios mais utilizados, conhecido
como Value for Money, tem a finalidade de
garantir a eficincia na utilizao dos recursos
pblicos e a transparncia na execuo dos
contratos. Certamente, a principal justificativa
para a utilizao de PPPs seria a reduo dos
custos e a melhoria da qualidade dos servios.
Portanto, os projetos devem ser acompanhados
de estudos de viabilidade e anlise da
oportunidade que comprovem que a PPP seria
a melhor alternativa para a sua execuo.
Em geral, as PPPs para projetos de
infraestrutura tm longa durao cerca de 20
a 30 anos , com duas fases determinantes para
as caractersticas do financiamento. A primeira
envolve um grande aporte de capital em ativos
fixos e na construo do empreendimento,
sendo que esses ativos e o projeto como um
todo podem ou no ser transferidos para
o governo no fim da concesso. A segunda
fase envolve investimentos nas reas de
manuteno e operao do projeto, nas quais
os custos so pagos durante o perodo da
concesso. Assim, depois do investimento
inicial, o principal propsito do projeto de
infraestrutura acumular a receita recorrente,
apropriar eficientemente os recursos para
pagar credores e, finalmente, gerar dividendos
para os investidores.
A fase inicial de especificao e
desenvolvimento do projeto de infraestrutura
bem importante, e o governo exerce um
papel fundamental no desenvolvimento de
um estudo detalhado da viabilidade e da
anlise da oportunidade, que certamente

possibilita que os investidores avaliem melhor
os riscos e incertezas relativos s PPPs. Os
estudos preliminares de viabilidade precisam
ser de alta qualidade para produzir uma
matriz de riscos e oportunidades, bem como
indicadores de desempenho que resultem em
termos mais objetivos no desenvolvimento
da concesso, alm de facilitar o processo
licitatrio e a gesto do contrato durante o
perodo da concesso.
Investimentos financeiros em projetos de
infraestrutura geralmente so difceis de
precificar, pois existem muitas variveis que
podem impactar o investimento inicial e o fluxo
de caixa proveniente da operao do projeto.
Aspectos tributrios e regulatrios, poltica
de preos, questes relativas demanda, alm
das caractersticas inerentes a esses projetos,
como durao, liquidez inexistente ou
limitada (inexistncia de mercado secundrio)
e, finalmente, implicaes ambientais, que
podem atrasar e at inviabilizar o projeto.
necessrio, portanto, precificar melhor os
riscos e os retornos associados ao investimento,
estabelecer regras mais claras e critrios de
anlise mais objetivos para os projetos, a fim
de garantir transparncia e priorizao para
que o setor privado esteja engajado.
Esta equao, no entanto, no simples.
Muito pelo contrrio. Ela envolve riscos
de construo relacionados a problemas
no design do projeto, custos subestimados
e atrasos nas obras. Tambm preciso
considerar ameaas financeiras relacionadas
variao das taxas de juros, cmbio ou
outros fatores que podem afetar o custo
financeiro. H ainda riscos de desempenho
relacionados gesto do ativo, envolvendo
a continuidade e a qualidade do servio
prestado, e riscos de demanda devido s
premissas usadas: qual ser o crescimento da
economia durante a concesso? Quanto vai
crescer o trfego em determinada rodovia
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
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os projetos devem
ser acompanhados
de estudos de viabi-
lidade e anlise da
oportunidade que
comprovem que a
PPP seria a melhor
alternativa para a
sua execuo.
ou aeroporto? H, por fim, o risco residual:
qual ser o valor do ativo que est sendo
gerado ao trmino da concesso?
Investidores do mercado de capitais e
grandes bancos privados brasileiros tm
manifestado interesse em canalizar recursos
para investimentos em infraestrutura, mas,
por enquanto, apenas o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), o Banco do Brasil, a Caixa
Econmica Federal e alguns fundos de penso
de patrocinadoras governamentais esto
participando de forma mais decisiva desses
projetos.
A aplicao do capital privado e a
transferncia da responsabilidade operacional
da infraestrutura, por si s, so benefcios
importantes para o governo. No entanto,
preciso aprimorar a relao risco/retorno
dos projetos, se comparados com diferentes
alternativas de investimentos. Mais
importante ainda: preciso minimizar ou
eliminar incertezas e/ou mudanas constantes
nas regras do processo para utilizao de PPPs
riscos geralmente podem ser precificados,
mas incertezas no. Portanto, o governo
precisa manter um ambiente poltico-
econmico estvel para aumentar a confiana
do mercado e atrair um nmero cada vez
maior de investidores do setor privado.
Por outro lado, o setor privado tem maior
agilidade e capacidade de trazer inovaes
para o mercado, o que pode gerar aumento
100

da eficincia e produtividade dos projetos de
infraestrutura, oferecendo melhor qualidade
e custos mais baixos dos servios prestados.
O setor privado tem condies de prover
o aumento da infraestrutura, gerando
benefcios fiscais importantes para o governo
e a sociedade. Cabe ao governo, portanto,
reduzir riscos de crdito no financiamento das
PPPs, o que contribui de forma importante na
diminuio do custo total de financiamentos e
na relao risco/retorno dos projetos. Outro
ponto que o governo poderia simplificar e/
ou tornar mais gil a obteno de licenas
ambientais, j que muitas vezes elas so
um entrave aos empreendimentos e podem
causar trabalho, custos adicionais e atrasos
prolongados. Caso atinja uma situao limite,
isso pode at inviabilizar projetos.
No papel, os projetos de infraestrutura de
grande porte com uso de PPPs na esfera federal
ainda so poucos, pelo menos nos moldes da
Lei no. 11.079/04, que estabeleceu as PPPs
pelo governo federal.
Na prtica, contudo, pode-se dizer que diversos
empreendimentos importantes j funcionam
como uma PPP. So grandes hidreltricas como
Belo Monte, no Par, em que subsidirias
da holding federal de energia Eletrobras
possuem 49,98% de participao no projeto,
assegurando gesto e controle privados. O
mesmo se pode dizer dos aeroportos que
foram privatizados Guarulhos e Viracopos,
no Estado de So Paulo, e Braslia, no Distrito
Federal. Nos trs terminais, a estatal Infraero
tem 49% de participao dos consrcios e,
portanto, est, de certo modo, construindo
uma PPP.
Seguindo essa linha, outro exemplo
importante o gigante campo de petrleo
de Libra primeiro megacampo do pr-sal
brasileiro a ser licitado em regime de partilha.
Ele permitiu uma parceria da Petrobras com
empresas internacionais de grande porte:
Shell (anglo-holandesa), Total (francesa) e
as estatais chinesas CNOOC e CNPC. O
CADERNOS FGV PROJETOS | PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
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consrcio liderado pela Petrobras, que tem
40% de participao no grupo formado, vai
poder explorar nos prximos 35 anos um
montante de leo recupervel estimado entre
8 e 12 bilhes de barris de petrleo e 120
bilhes de metros cbicos de gs natural.
Mas, em alguns empreendimentos, ter o
governo participando, mesmo que seja num
formato diferente de uma PPP, uma situao
que pode gerar preocupao dos investidores
privados. O leilo da rodovia BR-262 (MG/
ES) recentemente no atraiu interessados,
pois os investidores estavam receosos com
o fato de o DNIT (rgo subordinado ao
Ministrio dos Transportes) ter mandato para
duplicar 180 dos 369 quilmetros do trecho
que iria para concesso privada. O temor
era de que eventuais atrasos nas obras sob
responsabilidade do DNIT pudessem gerar
impactos econmicos no concessionrio
privado da obra.
O crescimento da populao, a necessidade
de urbanizao e o aumento da renda per
capita, alm de crescente demanda por
commodities globalmente, vo continuar
elevando a demanda por servios de
infraestrutura no pas nas prximas dcadas.
A resposta aos gargalos de logstica sero
determinantes para o desenvolvimento e a
prosperidade do Brasil. De fato, o BNDES
estima que os investimentos apenas em
infraestrutura, no Brasil, devam chegar a 3%
do Produto Interno Bruto (PIB) em 2014, o
que representa um avano importante, porm
ainda relativamente pouco se comparado
com nveis de investimentos em infraestrutura
de outros pases emergentes, tais como
Rssia, ndia e China, com aproximadamente
7%, 8% e 10%, respectivamente. Estudos
sugerem que cada R$1,00 investido em
infraestrutura pode elevar de R$2,00 a R$
3,00 o crescimento do PIB, e certamente a
utilizao de PPPs amplia as possibilidades de
se investir em infraestrutura e de se colher os
resultados disso no crescimento econmico e
social do Brasil.
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