O Estatuto da Cidade Contextualizao e perspectivas histricas

O Estatuto da Cidade, Lei federal n 10.257, de 2001, representa um conjunto de medidas e

instrumentos com vistas implantao de uma concepo de cidade. Sua histria demonstra a
relevncia da organizao dos diversos setores da sociedade como movimentos populares, entidades
profissionais, sindicais e acadmicas, parlamentares e prefeitos progressistas com a questo
histrica do acesso a terra, seja urbana ou rural.
Considerando-se o processo de urbanizao do sculo XX, notam-se os diversos padres de
ocupao, predominantes de cada perodo, materializados nas cidades. Nesse sentido, exalta-se o
subdimensionamento do potencial do ambiente natural nesse processo, bem como a relao da
natureza com a cidade. Exemplos disso so as cidades de Boston, cujo espraiamento da populao
urbana agiu como agente geolgico, e So Paulo, que mascarou os ciclos naturais, notoriamente no que
se refere aos recursos hdricos. Outro aspecto importante em termos de urbanizao foi a
implantao de modelos pr-concebidos de planejamento urbano, que intensificaram as questes j
mencionadas e no consideraram as especificidades locais, como relevo, clima, regime pluvial, etc.
As cidades e as caractersticas mencionadas, no entanto, foram determinadas pelo modelo
poltico-econmico hegemnico. A urbanizao vertiginosa e as divises de ocupao de acordo com as
classes sociais e tipos de regies so consequncias desse modelo. Suas caractersticas estruturais e
crises associadas a elas deram ensejo para que o planejamento das cidades ocorresse de forma a
prestigiar uma classe dominante. So Paulo, na segunda metade do sculo XX, por exemplo, passou por
uma expanso desenfreada da mancha urbana sobre as reas adjacentes e por um adensamento
construtivo. Isso, numa sociedade historicamente desigual, fez com que o direito cidade e moradia,
no fossem assegurados a uma grande parcela da populao, situao agravada pela associao entre
poder poltico e social propriedade patrimonial.
No Brasil, a aglomerao da populao em meios urbanos teve destaque inicial a partir da crise
de 1929, quando o mercado do caf foi fortemente afetado, empurrando um contingente populacional
s cidades. Essa movimentao aos meios urbanos foi mais aguda nas dcadas seguintes. Destacam-se
como problemticas significativas aps os anos de 1950, a dificuldade dos municpios ante a
urbanizao, a falta de mecanismos regulatrios de carter jurdico, a grande influncia do capital
imobilirio e as disparidades de acesso cidade, como indica Jos Roberto Bassul:

Os municpios viram-se obrigados a lidar com os efeitos da urbanizao acelerada

inteiramente desaparelhados para essa imensa tarefa. No havia recursos financeiros
suficientes, meios administrativos adequados nem instrumentos jurdicos especficos.
Influenciado pelos setores dominantes na economia urbana, o aparelho estatal dirigia seus
escassos recursos para investimentos de interesse privado e adotava normas e padres
urbansticos moldados pelos movimentos do capital imobilirio. Tanto quanto ocorria com
a renda econmica nacional, a renda urbana concentrava-se. A cidade cindiu-se. Para
poucos, os benefcios dos aportes tecnolgicos e do consumo afluente. Para muitos, a
privao da cidadania e a escravido da violncia.

Alm disso, tm-se as mudanas em termos de produo agrcola, que afetaram as relaes de
trabalho, sobretudo com a instalao de agroindstrias a consequente queda do nmero de
trabalhadores necessrios no meio rural. Surgem, assim, os boias-frias, trabalhadores assalariados e
contratados para fazer servios em pocas especficas nas propriedades rurais. Esses trabalhadores
concentraram-se nas proximidades das agroindstrias, o que, no interior paulista, contribuiu para
formao de favelas (Boris Fausto, 2013). Retomando a questo do acesso a terra, os boias-frias no
chegavam, em geral, a se tornarem proprietrios, apesar de terem alcanado condies melhores de
trabalho. A situao ento estabelecida contribuiu para a luta pela posse da terra, sobretudo devido
concentrao da propriedade. Em 1980 as propriedades com menos de dez hectares representavam
50,4% em nmero, mas ocupavam apenas 2,5% da rea total, ao passo que as propriedades com mais de
10 mil hectares, 01% em nmero, mas 16,4% da rea total.
Nesse contexto, vale destacar algumas das mudanas ocorridas entre os anos de 1950 e os dias
de hoje.

1950 1980 2014

Populao 51,9 milhes 146,1 milhes 202.768.562
Taxa de fecundidade 6,3 filhos 3,3 filhos 1,94 (em 2009)
Taxa de urbanizao* 36,16 67,59 84,36
Fonte: IBGE, Censo demogrfico 1940-2010. At 1970 dados extrados de: Estatsticas do sculo XX. Rio de Janeiro: IBGE, 2007
no Anurio Estatstico do Brasil, 1981, vol. 42, 1979.
*lndicador que mede o crescimento percentual da populao que vive em ncleos urbanos, em relao populao total considerado
em perodos determinados, geralmente anuais, deduzido dos perodos intercensuais que se consideram a cada dez anos.

A institucionalizao da questo urbana em mbito federal encontra suas mais remotas

referncias no ano de 1953, por ocasio do III Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado em Belo
Horizonte (MG), que resultou na proposta de criao de um ministrio especfico para habitao e
urbanismo. Tal reivindicao foi reiterada nos congressos subsequentes. Em 1959 o Instituto de
Arquitetos do Brasil (IAB) props a Lei da Casa Prpria, que consistia na formao de sociedades
comerciais com vistas ao financiamento da casa prpria, bem como a criao do Conselho Nacional de
Habitao.
Em 1963, o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, realizado no Hotel Quitandinha, em
Petrpolis (RJ), conhecido como Seminrio do Quitandinha, do qual participaram tanto polticos
(como o deputado Rubens Paiva, posteriormente assassinado durante o regime militar) quanto tcnicos
e intelectuais, resultou num documento que, embora ainda marcado pela nfase na luta pela moradia, j
defendia preceitos de maior justia social no territrio das cidades. Suas concluses no apenas
continham a recomendao de que o poder executivo encaminhasse ao Congresso Nacional um projeto
de lei sobre a poltica habitacional e urbana, mas tambm expunham princpios e fundamentos que,
dcadas depois, seriam incorporados ordem jurdica.
So exemplos do pioneirismo e da atualidade desse documento afirmaes como:
O problema habitacional na Amrica Latina (...) o resultado de condies de
subdesenvolvimento provocadas por fatores diversos, inclusive processos espoliativos (...);
a ausncia de uma poltica habitacional sistemtica (...) vem ocasionando efeitos malficos
ao desenvolvimento global do Pas, baixando de modo sensvel o rendimento econmico-social
desse mesmo desenvolvimento;
Entre os direitos fundamentais do homem e da famlia se inclui o da habitao e sua
realizao exige limitaes ao direito de propriedade e uso do solo;
de grande importncia para a poltica habitacional a formao de uma conscincia popular
do problema e a participao do povo em programas de desenvolvimento de comunidades;
 imprescindvel a adoo de medidas que cerceiem a especulao imobiliria, sempre
antissocial, disciplinando o investimento privado nesse setor.

Em um dos discursos de Joo Goulart, em sua campanha de 1963, as necessidades supracitadas,

associadas s reformas de base, tambm so evidenciadas:

No desconhecemos que somente o desenvolvimento do Pas, aumentando a riqueza

nacional, poder elevar o nvel de vida do povo, proporcionando-lhe adequadas condies
de residncia. Mas tambm no ignoramos que a falta de uma legislao reguladora tem
permitido que a indstria de construo se transforme em presa favorita de especuladores,
impedindo o acesso residncia prpria das camadas mais pobres de nossa populao.

As reformas de base, uma das bandeiras de Goulart, foram suprimidas nos governos militares,
que arrefeceram suas necessidades por circunscreverem a questo poltica habitacional. Nesse
sentido, foi criado, em 1964, o Banco Nacional de Habitao (BNH).

Criado em 1964 pelo governo militar que assumira o poder, o BNH destinava-se a financiar
programas habitacionais. Em relao habitao popular, apoiava a remoo de favelas e a
transferncia dos moradores para conjuntos habitacionais. A maior parcela dos recursos
aportados, contudo, dirigiu-se a incorporaes imobilirias voltadas para a demanda
habitacional da classe mdia. O sistema institudo em 1964 inclua, ao lado do BNH, o
Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), que tinha o objetivo de orientar a
elaborao dos planos diretores municipais. O SERFHAU foi extinto em 1974 e o BNH, em
1986.

Ainda no havia, entretanto, nenhuma proposta legislativa com o objetivo de promover a adoo
de polticas que promovessem o acesso dos mais pobres aos servios e equipamentos urbanos. Durante
o regime militar, a primeira tentativa nesse sentido ocorreu no mbito da Comisso Nacional de
Poltica Urbana (CNPU), depois transformada em Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
(CNDU), onde, em 1976, foi elaborado um anteprojeto de lei de desenvolvimento urbano, baseado na
constatao de que as administraes locais no dispunham de um instrumental urbanstico para
enfrentar a especulao imobiliria e promover a distribuio dos servios pblicos urbanos. A notcia
de que estava em elaborao esse anteprojeto vazou para a imprensa, o que suscitou manchetes
alarmistas em alguns jornais e semanrios da poca, um dos quais alertava os leitores para o fato de o
governo militar pretender socializar o solo urbano. O governo recuou.
Voltando-se ao planejamento urbano predominante no sculo XX, percebe-se a influncia da
gesto tecnocrtica no processo caracterizado pela apropriao privada dos investimentos pblicos, e
a segregao de massas populacionais em localidades insalubres e distantes da infraestrutura das
centralidades urbanas. A movimentao de uma parcela da sociedade, em funo do aumento das
demandas pelo suprimento de carncias bsicas, advindas do processo citado, resultou na formao de
grupos de presso ao poder pblico. Os movimentos sociais urbanos, que envolviam entidades
representativas de diversas categorias, nos anos 1980, constituram o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana (MNRU), cujo objetivo central era democratizar o acesso a condies bsicas de
moradia urbana para a populao.
J no processo de redemocratizao, o MNRU teve maior visibilidade e poder de atuao na
Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986, principalmente atravs da participao popular nas
audincias pblicas.

O processo constituinte e a Emenda Popular da Reforma Urbana

A redemocratizao do Pas, ocorrida em 1985, ensejou a convocao de uma Assembleia

Nacional Constituinte, instalada em 1986. Seu processo de funcionamento foi ousado e inovador, no
tendo paralelo na histria constitucional brasileira e sendo bastante raro mesmo no direito
comparado. A participao popular alinhada ao quadro poltico deu condies para que debates acerca
dos planos diretores, por exemplo, fossem mais abertos e permeveis populao, sobretudo atravs
de emendas populares.
Foram apresentadas mais de 120 mil emendas populares que somaram mais de 12 milhes de
assinaturas. Apesar disso, apenas 83 dessas emendas atenderam s prescries regimentais e foram
oficialmente aceitas. A Emenda Popular de Reforma Urbana foi uma delas. Tal Emenda contava com o
apoio e responsabilidade formal da Federao Nacional dos Engenheiros, da Federao Nacional dos
Arquitetos e do Instituto de Arquitetos do Brasil, alm de 48 associaes locais ou regionais e
recebeu mais de 130 mil assinaturas. Resumidamente, a Emenda n 63 pretendia consignar na
constituio:
O direito universal a condies condignas de vida urbana e a gesto democrtica das
cidades;
A possibilidade de o poder pblico desapropriar imveis urbanos por interesse social,
mediante pagamento em ttulos da dvida pblica (...);
A captura de mais-valias imobilirias decorrentes de investimentos pblicos;
A iniciativa e o veto popular de leis;
A possibilidade, na ausncia de lei federal disciplinadora, da aplicao direta de norma
constitucional, mediante deciso judicial;
A responsabilizao penal e civil da autoridade que descumprisse os preceitos
constitucionais;
A prevalncia dos direitos urbanos por meio de instrumentos tais como: imposto
progressivo, imposto sobre a valorizao imobiliria, direito de preferncia, desapropriao,
discriminao de terras pblicas, tombamento, regime especial de proteo urbanstica e
ambiental, concesso de direito real de uso e parcelamento e edificao compulsrios;
A separao entre direito de propriedade e direito de construir;
O usucapio especial para fins de moradia, de terrenos pblicos ou privados;
A periodicidade mnima de doze meses e o controle estatal dos ndices aplicados ao
reajustamento de aluguis;
A criao de um fundo de transportes pblicos para subsidiar a limitao das tarifas ao
equivalente a 6% do salrio-mnimo mensal

Como seria de se esperar, a Emenda Popular da Reforma Urbana suscitou reaes. Em artigo
publicado na Folha de So Paulode 20/8/1987, dia seguinte ao da apresentao da Emenda, o deputado
constituinte Luiz Roberto Ponte (PMDBRS), tambm presidente da Cmara Brasileira da Indstria da
Construo (CBIC), criticou-a firmemente ao considerar que a terra, foco das preocupaes da
reforma urbana, no seria um problema importante, j que representaria apenas 5% dos recursos
necessrios para construir uma habitao digna.
A arquiteta Ermnia Maricato, professora da Universidade de So Paulo (USP) e, ento,
diretora do Sindicato dos Arquitetos daquele Estado, que havia defendido a Emenda perante o
Plenrio da Assembleia Nacional Constituinte, encarregou-se de refutar tais afirmaes em artigo no
mesmo jornal. Lembrou que o custo relativamente baixo do solo na produo da moradia se dava em
conjuntos habitacionais praticamente fora das cidades e que a reteno especulativa da terra
contribui para essa situao.
Ao final do processo constituinte, a Emenda Popular da Reforma Urbana resultou parcialmente
aprovada, o que parece ter parcialmente desagradado a ambos os polos do debate. De um lado, o
MNRU mostrava-se insatisfeito porque a funo social da propriedade, diretriz fundamental da
Emenda, havia sido submetida a uma lei federal que fixasse as diretrizes da poltica urbana e, ainda, a
um plano diretor municipal. Ao final do processo constituinte a Emenda Popular da Reforma Urbana
resultou parcialmente aprovada, apesar de ter desagradado ambos os polos do debate.

Estatuto da Cidade: primeiras reaes

O projeto foi apresentado em 28 de junho de 1989 e recebeu a identificao oficial de

Projeto de Lei do Senado (PLS) n 181, de 1989 (Estatuto da Cidade). Com parecer favorvel do
relator, senador Dirceu Carneiro (PSDB-SC), foi aprovado no Senado exatamente um ano depois e
enviado Cmara dos Deputados, onde permaneceria por 11 anos e seria reformulado.
Textos produzidos pela Sociedade Brasileira de Defesa da Tradio, Famlia e Propriedade
(TFP) do a medida da avaliao que os proprietrios imobilirios ligados instituio faziam do
projeto ao considerar que o Estatuto da Cidade investia contra dois princpios da ordem natural,
consagrados pela doutrina social da Igreja e arraigados na sociedade brasileira: o da propriedade
privada e o da livre iniciativa.
Tambm havia oposio do segmento empresarial proposta de usucapio coletivo. Para Vicente
Amadei, assessor do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis
Residenciais e Comerciais de So Paulo (Secovi/SP), que representou a posio do empresariado
urbano em muitos momentos do debate legislativo, tratava-se de um incentivo invaso.
A Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC) considerava que o projeto mascara
atos de autoritarismo estatal, entre outros, quando interfere na aquisio de imvel urbano, objeto de
compra e venda entre particulares.
Estavam claras as posies. De um lado, o conjunto de entidades e movimentos que haviam
construdo o iderio da reforma urbana apoiava o Estatuto da Cidade e cobrava sua aprovao pelo
Congresso Nacional; de outro, as entidades representativas do empresariado urbano, encorpadas por
instituies de defesa da propriedade privada como causa poltica, opunham-se ao projeto de lei.
Os trmites legislativos na direo da aprovao do Estatuto foram bastante complicados. Os
ligados ao movimento da reforma urbana insistiam em que o Estatuto da Cidade deveria ser votado e
seu contedo aprovado, ainda que houvesse uma ou outra alterao. Outros, simpatizantes das causas
do empresariado, apresentavam emendas para mudar a prpria natureza do projeto. Foram
apresentadas nada menos que 114 emendas, a maioria delas de ndole conservadora. Essa verdadeira
muralha de reaes somente comeou a cindir em 1996, quando o deputado Lus Roberto Ponte
(relator do projeto desde 1993) finalmente apresentou seu parecer.
O parecer do relator despiu o projeto original de sua abordagem conceitual e voltou-o mais
pragmaticamente para a instrumentalizao dos municpios, muito embora, nesse aspecto, todos os
instrumentos originais tenham sido mantidos, a par de outros acrescidos, como a transferncia do
direito de construir, a outorga onerosa do direito de construir e as operaes urbanas consorciadas,
dispositivos que, defendidos pelo movimento da reforma urbana em muitos momentos, j estavam em
aplicao em algumas cidades.
Quando, em 29 de outubro de 1997, finalmente se deu a votao na CEIC, a primeira ocorrida
na Cmara dos Deputados, para espanto de todos os presentes, no houve uma objeo sequer ao
relatrio apresentado. Todas as manifestaes foram favorveis ao parecer, que foi aprovado por
unanimidade. Depois de to longo tempo de obstruo, que parecia denunciar fortes resistncias ao
teor da proposta de lei, assistiu-se a uma votao por consenso, sem nenhuma ressalva. A partir de
ento, o projeto foi acrescido de mais alguns instrumentos, passou por mais alguns processos e
revises e, finalmente, o Estatuto da Cidade foi aprovado. Conservadores ou progressistas,
empresrios ou trabalhadores, mais direita ou mais esquerda do extenso leque poltico-partidrio,
todos, sem exceo, apoiaram e elogiaram uma proposta legislativa que nascera sob pechas como
socialista e confiscatria ou um desrespeito ao direito do cidado e propriedade.
O histrico dessa trajetria nos induz a questionar as razes que teriam levado o empresariado
urbano, que a princpio reagira drasticamente contra as proposies da reforma urbana, desde suas
iniciativas mais remotas, a aprovar e apoiar, por unanimidade, instrumentos legais que, alegadamente,
se destinavam a confrontar seus interesses.
Nos anos aps sua elaborao, boa parte dos instrumentos includos no Estatuto j vinha sendo
posta em prtica pelos municpios anteriormente aprovao da norma federal, com resultados
considerados estimulantes pelo capital imobilirio. Assim, o que em certo momento parecia uma
ameaa ao setor empresarial passou a ser gradativamente percebido, e aproveitado, como
oportunidade de mercado. O empresariado passou a ver a deteriorao das condies de vida nas
grandes metrpoles fatores de risco mercadolgico. Nesse ambiente, no difcil compreender a
convergncia de opinies, ainda que fundadas em anlises e propsitos diferenciados, entre o
empresariado e o MNRU.